PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE. 9789264311954, 9264311955

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Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione

Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione

PER UNA

V I TA M I G L I O R E

Il presente studio è pubblicato sotto la responsabilità del Segretario Generale dell'OCSE. Le opinioni espresse e le conclusioni raggiunte nel presente rapporto non corrispondono necessariamente a quelle dei Governi dei Paesi membri dell'OCSE. Il presente documento, così come tutti i dati e tutte le mappe geografiche che esso comprende, non pregiudica lo status o la sovranità su ogni territorio, con riferimento alla delimitazione delle frontiere e dei confini internazionali e alla denominazione di ogni territorio, città o area.

Si prega di citare sempre la presente pubblicazione come riportato qui sotto: OECD (2019), Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/g2g9e411-it.

ISBN 978-92-64-31195-4 (Stampa) ISBN 978-92-64-31178-7 (PDF)

I dati statistici concernenti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti e sotto la responsabilità delle stesse. L’uso di tali dati dal’OCSE è senza pregiudizio per lo statuto delle Alture del Golan, di Gerusalemme Est e delle colonie di popolamento israeliane in Cisgiordania ai sensi del diritto internazionale.

La traduzione in italiano è stata curata dalla Sezione linguistica italiana presso l’OCSE. La rilettura è stata curata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi – Servizio AIR.

Illustrazione: Copertina © Parko Polo.

Gli errata corrige delle pubblicazioni OCSE possono essere consultati sul sito: www.oecd.org/about/publishing/ corrigenda.htm.

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PREFAZIONE

Prefazione Sono passati tre anni dal lancio dell’edizione inaugurale di “Prospettive sulla politica della regolazione”. Da allora, sono stati compiuti notevoli progressi per riportare l’economia mondiale in carreggiata. Tuttavia, il senso di malessere rimane. Le cause e i fattori di tale malessere sono estesi e non tutti di natura economica, ma sono molto tangibili. In una certa misura, sono dovuti al ritmo implacabile e travolgente dei mutamenti tecnologici che stanno trasformando la nostra vita in ogni sua sfaccettatura. Sono altresì radicati nelle complessità irrimediabili delle nostre economie, legate da un flusso continuo che va oltre lo scambio di beni per riversare i suoi effetti su persone, servizi, capitali e dati. Le conseguenze sono molteplici, in particolare sul modo in cui i Paesi sviluppano e applicano i propri strumenti tradizionali di formulazione delle misure di intervento e di regolamentazione. I modelli commerciali in evoluzione, i più rapidi cicli d’innovazione, il trasferimento o e persino la “delocalizzazione” delle attività, oltreché cittadini e consumatori più esigenti, esercitano pressione sui responsabili delle politiche pubbliche e sulle rispettive istituzioni: esigono più velocità ma attenzione, protezione ma non restrizione, trasparenza e responsabilità, efficienza nell’utilizzo delle risorse, dei dati e del tempo dei rispettivi cittadini e coerenza con le azioni portate avanti dai pari negli altri Paesi. Questa seconda edizione delle Prospettive sulla politica della regolazione è pubblicata in un periodo difficile: essa riflette il dinamismo dimostrato dai Paesi per migliorare e adattare la qualità dei rispettivi sistemi di regolamentazione. Questa edizione ci ricorda opportunamente le misure che le amministrazioni possono adottare per essere più trasparenti, reattive e per dare maggior peso ai dati fattuali al fine di rispondere meglio alle esigenze delle diverse categorie di cittadini. Vi sono opportunità per un coinvolgimento più profondo delle diverse parti interessate e per una valutazione più sistematica al fine di migliorare la qualità delle leggi e delle norme che disciplinano la vita quotidiana di imprese e cittadini. Questo implica, tuttavia, che i regolatori si adattino ai tempi moderni; ciò implica altresì, tra le altre cose, che essi collaborino più sistematicamente con i rispettivi pari, entro e oltre i confini azionali, per conseguire i propri obbiettivi strategici e che sperimentino nuovi strumenti di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, fondati su di una maggiore comprensione dei comportamenti. Come evidenziato nella prima edizione delle “Prospettive sulla politica della regolazione”, leggi e regolamenti, uniti a imposte e spesa, sono strumenti essenziali per conseguire gli obbiettivi di intervento. Il lavoro di ministeri, agenzie di regolamentazione e organi di supervisione, nel definire le regole del gioco per tutti, sta diventando imponente: se una qualche utilità la può avere, la serie “Prospettive sulla politica della regolazione” dovrebbe essere disponibile sulla loro scrivania e aiutarli a trovare la strada migliore per il futuro.

Angel Gurría Segretario Generale dell’OCSE

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RINGRAZIAMENTI

Ringraziamenti La pubblicazione “Prospettive sulla politica della regolazione” è stata preparata da un team di analisti della Divisione OCSE di politica della regolazione, guidato da Céline Kauffmann, sotto la direzione di Nick Malyshev, Responsabile della Divisione di politica della regolazione, e la leadership globale di Marcos Bonturi, Direttore della governance p­ ubblica. I principali autori comprendono Christiane Arndt-Bascle (Capitolo 2), Paul Davidson (­Capitolo 2), Mercy de Menno (Capitolo 5), James Drummond (Capitolo 6), Céline Kauffmann (Capitoli 1, 3 e 5), Anna Pietikainen (Capitolo 4), Rebecca Schultz (Capitolo 3) e Daniel Trnka (Capitolo 4). Questo lavoro si affida in larga parte ai dati raccolti dal Regulatory Indicators Survey, un rapporto pensato, implementato, verificato e preparato per la pubblicazione (ivi inclusi i profili Paese e la guida metodologica) dal team di Misurazione della performance di regolamentazione, che vede coinvolti Christiane Arndt-Bascle, Benjamin Gerloff, Tobias Querbach, Rebecca Schultz, Eric Thomson e Yola Thuerer. Importanti contributi ai capitoli, ai profili Paese e alla raccolta dati sono stati forniti da Nick Malyshev, Winona Rei Bolislis, Lorenzo Casullo, Filippo Cavassini, Manuel Flores, Shelly Hsieh, Marianna Karttunen, Guillermo Morales, Faisal Naru, Eun Kyung Park e Camila Saffirio. I membri del Comitato dell’OCSE sulle politiche in materia di regolamentazione e del Comitato consultivo economico ed industriale (BIAC) presso l’OCSE hanno inserito commenti sostanziali alle varie bozze del testo. Il rapporto e la metodologia sugli indicatori sono stati sviluppati in stretta collaborazione con lo Steering Group sulla misurazione della performance di regolazione, attraverso una serie di incontri e consultazioni. Le domande aggiuntive sulla collaborazione internazionale in materia di regolamentazione sono state formulate a stretto contatto con lo Steering Group omonimo. Un ringraziamento speciale va ai membri di RegWatchEurope per aver fornito gli studi di caso della rispettiva organizzazione e ad Andrea Renda e Rosa J. Castro per aver preparato un documento introduttivo sulla controllo della regolamentazione che ha offerto alcune analisi per il Capitolo 3 di questa pubblicazione. La pubblicazione Prospettive sulla politica della regolazione è stata preparata da Jennifer Stein, con l’assistenza editoriale di Andrea Uhrhammer e Kate Lancaster. La consulenza statistica è stata fornita da Alessandro Lupi. Il lavoro sulle politiche di regolazione è stato condotto sotto la supervisione del Comitato dell’OCSE sulle politiche in materia di regolazione, il cui mandato è quello di assistere sia i Paesi membri che i non membri nel forgiare e rafforzare la capacità per la qualità della regolazione e la riforma in tale ambito. Il Comitato sulle politiche in materia di regolazione è assistito dal personale interno alla Divisione di politica della regolazione del Direzione della governance pubblica. La missione della direzione è quella di aiutare le amministrazioni di tutti i livelli a formulare e implementare misure di intervento strategiche, fattuali e innovative per rafforzare la governance pubblica, rispondere efficacemente alle varie e improvvise sfide economiche, sociali ed ambientali e onorare gli impegni che le amministrazioni hanno assunto nei confronti dei cittadini. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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Indice Prefazione................................................................................................................................................3 Ringraziamenti........................................................................................................................................4 Indice........................................................................................................................................................5 Acronimi e abbreviazioni.....................................................................................................................12 Guida per il lettore................................................................................................................................14 Sintesi.....................................................................................................................................................18 Capitolo 1.  Panoramica: perchè la qualità del processo normativo interno è importante?.........21 Leggi e regolamenti sono uno strumento fondamentale per formulare misure di intervento a supporto del benessere e della performance economica...................................................................22 Leggi e regolamenti potrebbero essere percepite come onerose e inadeguate....................................23 Nonostante le aspettative, la regolamentazione rimane, in larga misura, uno strumento di intervento scarsamente verificato....................................................................................................26 Considerata la posta in gioco, promuovere la qualità di leggi e regolamenti è essenziale.................27 La politica della regolazione è ancora più importante dati i mutamenti trasformativi e dirompenti nelle nostre società ed economie....................................................................................30 L’accresciuta concatenazione tra le economie mette sotto pressione le capacità di regolamentare........32 La sfiducia nelle istituzioni tradizionali sta crescendo........................................................................33 La governance della regolamentazione deve essere al centro dell’azione pubblica… lo è davvero?..............................................................................................................................................34 Note.....................................................................................................................................................37 Riferimenti bibliografici......................................................................................................................38 Capitolo 2.  Tendenze recenti nelle pratiche di gestione della regolamentazione...........................41 Risultati principali...............................................................................................................................42 Introduzione........................................................................................................................................43 Contenuto delle politiche della regolazione........................................................................................43 Tendenze generali nell’adozione degli strumenti di gestione della regolamentazione.......................46 Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento................................................................................50 L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR).........................................................................61 Valutazione ex post.............................................................................................................................70 Riferimenti bibliografici......................................................................................................................77 Capitolo 3.  Il panorama istituzionale della politica e del controllo della regolamentazione........79 Risultati principali...............................................................................................................................80 Introduzione........................................................................................................................................81 Che cos’è il controllo della regolamentazione e perché è importante?...............................................83

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L’assetto istituzionale per la politica della regolazione e l’organizzazione delle funzioni di supervisione.....................................................................................................................................87 In che modo gli organi di supervisione si organizzano per adempiere al proprio mandato?..............96 L’efficacia e gli impatti del controllo della regolamentazione..........................................................104 Note...................................................................................................................................................107 Riferimenti bibliografici....................................................................................................................107 Capitolo 4.  Migliorare la governance dei regolatori e l’applicazione della normativa...............108 Principali risultati..............................................................................................................................109 Introduzione......................................................................................................................................110 L’attuazione degli atti regolatori è un elemento fondamentale della politica della regolazione.......112 I regolatori e gli organismi di sorveglianza dispongono di una posizione ideale per chiudere il ciclo della politica della regolazione..............................................................................................113 L’importanza di solide strutture di governance.................................................................................116 La flessibilità è essenziale in un contesto in rapido cambiamento....................................................118 Coordinamento tra gli organi responsabili dell’attuazione normativa..............................................118 Rapporti con il corpo legislativo e creazione di un’atmosfera di fiducia..........................................119 Creare una cultura basata sull’indipendenza.....................................................................................120 Quadri di finanziamento autonomi....................................................................................................123 Capacità idonee per la gestione e l’analisi dei dati...........................................................................124 Cambiare le modalità di applicazione dei regolamenti e di promozione dell’ottemperanza alle norme..........................................................................................................................................124 Note...................................................................................................................................................127 Riferimenti bibliografici....................................................................................................................127 Capitolo 5. Promuovere una migliore regolamentazione con la cooperazione regolatoria internazionale................................................................................................................. 129 Principali risultati..............................................................................................................................130 Introduzione: che cos’è la cooperazione regolatoria internazionale e cosa significa per i regolatori?.................................................................................................................................131 Pratiche dei regolatori nazionali nell’ambito della cooperazione regolatoria internazionale...........133 Attività normativa delle organizzazioni internazionali e correlazione tra gli sforzi per attuare una cooperazione regolatoria internazionale a livello nazionale e internazionale............................147 Riferimenti bibliografici....................................................................................................................154 Note...................................................................................................................................................154 Capitolo 6. L’analisi comportamentale: uno strumento per migliorare la regolamentazione e i risultati.......................................................................................................................156 Principali risultati..............................................................................................................................157 Introduzione......................................................................................................................................158 In che modo i Paesi utilizzano l’analisi comportamentale?..............................................................160 Uno sguardo al futuro: possibili sviluppi dell’analisi comportamentale...........................................168 Nota...................................................................................................................................................171 Riferimenti bibliografici....................................................................................................................171 Capitolo 7.  Profili per Paese..............................................................................................................173 Australia............................................................................................................................................174 Austria...............................................................................................................................................177

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Belgio................................................................................................................................................179 Canada...............................................................................................................................................181 Cile....................................................................................................................................................183 Colombia...........................................................................................................................................185 Corea.................................................................................................................................................187 Costa Rica.........................................................................................................................................190 Danimarca.........................................................................................................................................193 Estonia...............................................................................................................................................195 Finlandia............................................................................................................................................197 Francia...............................................................................................................................................200 Germania...........................................................................................................................................203 Giappone...........................................................................................................................................206 Grecia................................................................................................................................................208 Irlanda................................................................................................................................................211 Islanda...............................................................................................................................................213 Israele................................................................................................................................................215 Italia...................................................................................................................................................217 Lettonia..............................................................................................................................................220 Lituania..............................................................................................................................................222 Lussemburgo.....................................................................................................................................224 Messico..............................................................................................................................................226 Norvegia............................................................................................................................................229 Nuova Zelanda..................................................................................................................................232 Paesi Bassi.........................................................................................................................................235 Polonia...............................................................................................................................................238 Portogallo..........................................................................................................................................240 Regno Unito......................................................................................................................................242 Repubblica Ceca................................................................................................................................245 Repubblica Slovacca.........................................................................................................................247 Slovenia.............................................................................................................................................249 Spagna...............................................................................................................................................251 Stati Uniti..........................................................................................................................................253 Svezia................................................................................................................................................256 Svizzera.............................................................................................................................................259 Turchia..............................................................................................................................................261 Ungheria............................................................................................................................................263 Unione europea.................................................................................................................................265 Allegato A. L’indagine 2017 dell’OCSE sugli indicatori della regolamentazione e gli indicatori compositi................................................................................................ 267 Glossario..............................................................................................................................................271

Tabelle Tabella 3.1. Funzioni di controllo della regolamentazione e compiti principali....................................84 Tabella 3.2. Meccanismi per il controllo della qualità..........................................................................102 Tabella 4.1. I soggetti implicati in ogni fase del ciclo della regolazione..............................................114

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Tabella 4.2. Governance interna ed esterna degli organi regolatori.....................................................116 Tabella 5.1. Esempi di policy nazionali in tema di IRC.......................................................................135

Figure Figura 1.1. Tendenze nella percezione del carico legato alla conformità ai requisiti...........................25 Figura 2.1. Un approccio trasversale per la qualità della regolazione..................................................44 Figura 2.2. Requisiti di consultazione e AIR per le leggi di inziativa parlamentare............................44 Figura 2.3. Applicazione del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della AIR alle leggi di iniziativa parlamentare..........................................................................................45 Figura 2.4. Relazioni sulla performance degli strumenti di gestione della regolamentazione.............46 Figura 2.5. Punteggi degli indicatori compositi, medie OCSE 2018....................................................48 Figura 2.6. Indicatori compositi: coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nell’elaborazione della legislazione primaria, 2018........................................................................................51 Figura 2.7. Indicatori compositi: coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nello sviluppo della normativa secondaria, 2018.......................................................................................52 Figura 2.8. Requisiti per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento..........................................53 Figura 2.9. Consultazione con le parti interessate durante fasi diverse del processo normativo..........54 Figura 2.10. Documenti disponibili a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, attinenti alla legislazione primaria, nelle fasi preliminari del processo normativo............55 Figura 2.11. Documenti disponibili a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, attinenti alla legislazione primaria, nelle fasi successive del processo normativo.............56 Figura 2.12. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nella valutazione ex post.......................57 Figura 2.13. Periodi minimi per la consultazione pubblica....................................................................57 Figura 2.14. Forme di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento...................................................58 Figura 2.15. Impiego delle TIC per coinvolgere le parti interessate in fasi diverse del processo normativo............................................................................................................................59 Figura 2.16. Elenchi online per la pianificazione futura della regolamentazione...................................60 Figura 2.17. Informare il pubblico sulle consultazioni future................................................................60 Figura 2.18. Riscontro e utilizzo dei commenti forniti nel corso delle consultazioni............................61 Figura 2.19. Indicatori compositi: L’analisi dell’impatto della regolamentazioneper elaborare la legislazione primaria, 2018............................................................................................ 63 Figura 2.20. Indicatori compositi: L’analisi dell’impatto della regolamentazioneper l’elaborazione della legislazione subordinata, 2018...........................................................64 Figura 2.21. Requisiti formali per la AIR...............................................................................................65 Figura 2.22. La AIR nella pratica...........................................................................................................65 Figura 2.23. Eccezioni verso la conduzione della AIR...........................................................................66 Figura 2.24. Se la AIR non viene condotta, è necessario un esame post implementazione?.................67 Figura 2.25. Test di soglia per la AIR.....................................................................................................67 Figura 2.26. Analisi dei costi e dei benefici per la legislazione primaria...............................................68 Figura 2.27. Analisi dei costi e dei benefici per la legislazione secondaria...........................................69 Figura 2.28. Analisi degli effetti distributivi...........................................................................................69 Figura 2.29. Tipologie di impatti valutati durante la AIR......................................................................70 Figura 2.30. Indicatori compositi: la valutazione ex post per la legislazione primaria, 2018................72 Figura 2.31. Indicatori compositi: la valutazione ex post per la legislazione subordinata, 2018...........73 Figura 2.32. Requisiti per la valutazione ex post....................................................................................74 Figura 2.33. Adozione sistematica di una metodologia per le valutazioni ex post.................................75

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Figura 2.34. Esami ad hoc del corpus normativo condotti negli ultimi 12 anni.....................................76 Figura 2.35. Impiego delle “regole di collegamento tra il corpus e il flusso normativo”.......................77 Figura 3.1. Logica per costituire un organo responsabile del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione..............................................................................86 Figura 3.2. Copertura delle funzioni di controllo della regolamentazione nei vari Paesi.....................87 Figura 3.3. Unione delle funzioni di supervisione ricoperte dai vari organi incaricati........................88 Figura 3.4. Numero di organi responsabili delle diverse funzioni di supervisione..............................89 Figura 3.5. Collocazione degli organi con funzioni di supervisione....................................................90 Figura 3.6. Collocazione degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione..............................................................................................92 Figura 3.7. Strumenti di gestione della regolazione affidati agli organi incaricati del controllo della qualità........................................................................................................................93 Figura 3.8. Collocazione degli organi responsabili delle diverse funzioni di supervisione.................94 Figura 3.9. Aspetti centrali della funzione di formazione e orientamento...........................................95 Figura 3.10. Collocazione degli organi responsabili della verifica giuridica.........................................95 Figura 3.11. Fonte del mandato degli organi di controllo della regolamentazione................................97 Figura 3.12. Procedura di selezione per la struttura di gestione degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione...........................97 Figura 3.13. Autorità responsabile delle decisioni sul budget da stanziare per gli organi per il controllo della qualità................................................................................................98 Figura 3.14. Obblighi di resocontazione degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione................................................99 Figura 3.15. Elementi di AIR esaminati...............................................................................................101 Figura 3.16. Poteri degli organi responsabili del controllo della qualità..............................................103 Figura 3.17. Tempi per il controllo della qualità della AIR.................................................................104 Figura 3.18. Relazioni sull’efficacia degli organi di controllo della regolamentazione responsabili del controllo della qualità.............................................................................105 Figura 3.19. Rapporti di valutazione della politica della regolazione..................................................106 Figura 3.20. Frequenza dei rapporti di valutazione..............................................................................106 Figura 4.2. Autorità responsabili della presentazione della candidatura del consiglio e del vertice del regolatore...............................................................................................122 Figura 4.3. Autorità responsabili della nomina del consiglio e del vertice del regolatore.................122 Figura 5.1. Numero di giurisdizioni che dispongono di una policy esplicita e resa pubblica o di una base giuridica per l’IRC......................................................................................134 Figura 5.2. Organizzazione della supervisione delle pratiche o delle attività di cooperazione regolatoria internazionale.................................................................................................136 Figura 5.3. Autorità incaricate della supervisione della valutazione sistematica degli strumenti internazionali....................................................................................................................137 Figura 5.4. Numero di giurisdizioni che hanno introdotto un requisito formale per l’esame di strumenti internazionali nel processo normativo (sinistra) e tipi di strumenti (destra).....138 Figura 5.5 Numero di giurisdizioni che hanno introdotto un requisito formale per la valutazione degli strumenti internazionali nel processo normativo (sinistra) e misure di sostegno (destra)............................................................................... 139 Figura 5.6. Numero di giurisdizioni che utilizzano metodi standardizzati per l’inclusione degli strumenti internazionali nella legislazione nazionale..............................................140 Figura 5.7. Numero di giurisdizioni che hanno introdotto requisiti per l’esame dell’impatto sulle giurisdizioni estere, sull’apertura dei mercati o sul commercio nell’ambito della AIR..........................................................................................................................142 PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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Figura 5.8. Strategie per la valutazione degli impatti sulle giurisdizioni straniere e tipi di giurisdizioni scelte per la valutazione di regolamenti subordinati...............................143 Figure 5.9. Numero di giurisdizioni che esamina i costi nelle valutazioni ex post della legislazione primaria o della regolamentazione secondaria, compresi i costi commerciali e di altri tipi in caso di differenze rispetto agli standard internazionali......144 Figura 5.10. Procedure nazionali per l’ottemperanza agli accordi dell’OMC sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) e sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie...................146 Figura 5.11. Portata e struttura dello studio dell’OCSE del 2015 sulle organizzazioni internazionali....................................................................................................................149 Figura 5.12. Pratiche delle organizzazioni internazionali relative al coinvolgimento dei destinatari dell’interventoper l’attività normativa e altre attività di IRC...................150 Figura 5.13. Pratiche di valutazione delle organizzazioni internazionali per l’attività normativa e altre attività di IRC........................................................................................................151 Figura 5.14. Numero di giurisdizioni che hanno introdotto requisiti in materia di AIR per l’adozione o il recepimento di strumenti internazionali nella legislazione nazionale.......152 Figura 5.15. Numero di giurisdizioni che esaminano l’attuazione degli strumenti internazionali a cui aderiscono................................................................................................................153 Figura 5.16. Numero di giurisdizioni in cui sussiste l’obbligo di coinvolgimento dei destinatari dell’interventoprima dell’adozione/recepimento degli strumenti internazionali nella legislazione nazionale..............................................................................................153 Figura 6.1. Quali organi hanno risposto all’indagine dell’OCSE sull’analisi comportamentale?......160 Figura 6.2. Da dove proviene il principale sostegno istituzionale all’impiego dell’approccio comportamentale?............................................................................................................162 Figura 6.3. L’impiego dell’approccio comportamentale è legato ad altre priorità, modifiche, riforme o strategie in materia organizzativa?...................................................................162 Figura 6.4. Sono state registrate forme di opposizione/critiche nei confronti dell’applicazione dell’analisi comportamentale?..........................................................................................164 Figura 6.5. Impiego dell’approccio comportamentale in funzione della fase del ciclo regolatorio.......169

Riquadri Riquadro 1.1. Insuccessi normativi che hanno fatto notizia...................................................................22 Riquadro 1.2. Esempi dei risultati ottenuti grazie alle strategie di riduzione degli oneri.......................24 Riquadro 1.3. Che cosa si intende per qualità della regolazione?..........................................................27 Riquadro 1.4. Alcuni collegamenti preliminari tra la qualità della regolazione e la performance economica........................................................................................................................29 Riquadro 1.5. Il crescente collegamento economico tra Paesi................................................................32 Riquadro 1.6. I risultati dei sondaggi internazionali sulla fiducia..........................................................34 Riquadro 2.1. Definizioine degli indicatori compositi............................................................................46 Riquadro 3.1. Studio dell’OCSE sugli organi di controllo della regolamentazione...............................82 Riquadro 3.2. Elenco delle funzioni centrali e non centrali proposte da Renda e Castro.......................85 Riquadro 3.3. Composizione del gruppo di organi non dipartimentali indicati nel rapporto dell’OCSE........................................................................................................................91 Riquadro 4.1. Riforme in materia di applicazione delle norme presso l’Autorità di regolazione brasiliana dell’energia elettrica (Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL).....112 Riquadro 4.2. Valutazione della performance: gruppo di monitoraggio dei risultati del Governo scozzese..........................................................................................................................115

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Riquadro 4.3. I sette principi di buona pratica dell’OCSE per la governance dei regolatori...............117 Riquadro 4.4. L’istituzione di un sistema integrato di regolatori dell’energia in Messico...................119 Riquadro 4.5. Creazione di una cultura dell’indipendenza: linee guida pratiche per il contrasto alle indebite influenze....................................................................................................121 Riquadro 4.6. Principi di buona pratica dell’OCSE per l’applicazione delle norme e le ispezioni......126 Riquadro 5.1. Il Principio sulla cooperazione regolatoria internazionale nella Raccomandazione del 2012..........................................................................................................................133 Riquadro 5.2. Quadro d’azione per la cooperazione regolatoria internazionale in Canada.................135 Riquadro 5.3. Pratiche in Australia e Stati Uniti riguardanti la necessità di valutare gli standard internazionali e altri quadri regolatori pertinenti...........................................................140 Riquadro 5.4. Messico: valutazione dell’impatto della regolamentazione sul commercio estero........147 Riquadro 5.5. Studio dell’OCSE del 2015 sulle organizzazioni internazionali....................................148 Riquadro 6.1. Approccio comportamentale e politica della regolazione..............................................159 Riquadro 6.2. Lavori dell’OCSE sul quadro di responsabilizzazione necessario in materia di analisi comportamentale............................................................................................165 Riquadro 6.3. Applicazione dell’analisi comportamentale volta alla tutela dei consumatori: regolazione del mercato delle telecomunicazioni in Colombia.....................................166 Riquadro 6.4. Ottimizzare l’attuazione della regolamentazione tramite l’approccio comportamentale......167

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ACRONIMI E ABBREVIAZIONI

Acronimi e abbreviazioni ANEEL

Agenzia brasiliana per la regolamentazione dell’energia elettrica (Agência Nacional de Energia Elétrica)

ARERA

Autorità italiana di regolazione per energia reti e ambiente

ASEA

Agenzia messicana per la sicurezza, l’energia e l’ambiente (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente)

BEIS

Strategia commerciale, energetica & industriale del Regno Unito (Department for Business, Energy & Industrial Strategy)

BETA

Team di economia comportamentale del Governo australiano (Behavioural Economics Team of the Australian Government)

BI

Analisi comportamentale (Behavioural insights)

BIG

Gruppo di analisi comportamentale (Behavioural Insights Group)

BIT

Team di analisi comportamentale (Behavioural Insights Team)

BTU

Unità termica britannica (British Thermal Unit)

CNH

Commissione nazionale messicana per gli idrocarburi (Comisión Nacional de Hidrocarburos)

COAG

Consiglio dei Governi australiani (Council of Australia Governments)

COFEMER

Commissione federale messicana per il miglioramento della regolazione (Comisión Federal de Mejora Regulatoria)

CRC

Commissione colombiana per la regolamentazione delle comunicazioni (Comisión de Regulación de Comunicaciones)

CRE

Commissione messicana per la regolamentazione dell’energia (Comisión Reguladora de Energía)

DAGL

Dipartimento affari giuridici e legislativi

DGN

Direzione generale messicana per gli standard (Dirección General de Normas)

DGRCI

Direttorato messicano sulle regole per il commercio internazionale (Direccion General de Reglas de Comercio Internacional)

ESRI

Istituto irlandese per la ricerca economica e sociale (Economic and Social Research Institute)

EU

Unione europea

FTA

Accordo di libero scambio (Free Trade Agreement)

GATT

Accordo generale sulle tariffe e il commercio (General Agreement on Tariffs and Trade) PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

ACRONIMI E ABBREVIAZIONI

GRP

Buone pratiche di regolamentazione (Good Regulatory Practices)

TIC

Tecnologia dell’informazione e della comunicazione

OIG

Organizzazioni intergovernative

OI

Organizzazioni internazionali

IRC

Cooperazione regolatoria internazionale (International regulatory cooperation)

iREG

Indicatori sulla politica e governance in materia di regolamentazione (Indicators of Regulatory Policy and Governance)

KDI

Istituto coreano per lo sviluppo (Korea Development Institute)

KIPA

Istituto coreano per la pubblica amministrazione (Korea Institute of Public Administration)

LDAC

Comitato neozelandese per i progetti e la consulenza in materia legislativa (Legislation Design and Advisory Committee)

MOM

Ministero del lavoro di Singapore (Ministry of Manpower)

NER

Rete di regolatori in materia economica (Network of Economic Regulators)

ODAC

Ufficio messicano per l’assistenza coordinata del settore energetico (Oficina de Asistencia Coordinada del Sector Energético)

OIRA

Ufficio di informazioni e affari regolatori degli Stati Uniti d’America (Office of Information and Regulatory Affairs)

OMB

Ufficio per la gestione e il bilancio degli Stati Uniti d’America (Office of Management and Budget)

OMG

Gruppo per il monitoraggio della produzione della Scozia (Outputs Monitoring Group)

OMGWG

Gruppo di lavoro dell’OMG (OMG working group)

PAFER

Quadro per la valutazione della performance degli organi di regolamentazione economica (Performance Assessment Framework of Economic Regulators)

RCT

Sperimentazione controllata randomizzata (Randomised Controlled Trial)

AIR

Analisi dell’impatto della regolamentazione

RPC

Comitato sulle politiche in materia di regolamentazione (Regulatory Policy Committee)

SBRC

Consiglio svedese per una migliore regolamentazione (Swedish Better Regulation Council)

SGD

Dollaro di Singapore

SPS

Misure sanitarie e fitosanitarie (Sanitary and Phytosanitary Measures)

TBT

Ostacoli tecnici agli scambi (Technical Barriers to Trade)

OMC

Organizzazione mondiale del commercio

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GUIDA PER IL LETTORE

Guida per il lettore La maggioranza dei dati presentati in questa pubblicazione, ivi inclusi gli indicatori compositi, sono i risultati dei rapporti Regulatory Indicators Survey del 2014 e del 2017. La presente guida intende aiutare i lettori a comprendere la portata dei dati raccolti attraverso tali sondaggi e alcune delle limitazioni relative all’utilizzo degli indicatori. Si ricorda che la presente edizione della Prospettive contiene altresì i risultati di nuove domande sull’organizzazione istituzionale della politica e della supervisione in materia di regolazione. Tali quesiti fungono da “esercizio di mappatura” per aiutare a illustrare l’ampiezza e l’eterogeneità del controllo della regolamentazione in tutte le giurisdizioni esaminate. Queste domande non sono state utilizzate per sviluppare indicatori compositi e hanno un ambito diverso rispetto alle altre domande del rapporto Regulatory Indicators Survey. I dettagli su queste domande dell’indagine sono descritti nel Capitolo 3. I rapporti Regulatory Indicators Survey hanno raccolto informazioni in due momenti nel corso del tempo: al 31 dicembre 2014 e al 31 dicembre 2017. I dati per il 2014 provengono da 34 Paesi membri dell’OCSE e dall’Unione europea, mentre i dati per larilevazione del 2017 provengono dai 38 Paesi membri dell’OCSE, dai Paesi candidati all’adesione (al momento della raccolta dati) e, dall’Unione europea1. I sondaggi sono incentrati sulle pratiche di politica della regolazione dei Paesi, così come descritte nella Raccomandazione del Consiglio sulla politica e la governance in materia di regolamentazione del 2012 (OECD, 2012[1]). I sondaggi esaminano in dettaglio tre principi della Raccomandazione del 2012: il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e la valutazione ex post. Per ciascuna di queste aree, sono state raccolte informazioni sui requisiti formali e dati fattuali sulla loro implementazione. La metodologia della rilevazione e gli indicatori compositi sono descritti in dettaglio all’Allegato A. Sebbene la AIR, la valutazione ex post e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento siano tutti elementi importanti della politica della regolazione, essi non costituiscono il quadro complessivo per una Better Regulation. Al di là delle nuove domande sull’organizzazione istituzionale della politica e della supervisione in materia di regolazione, il Regulatory Indicators Survey del 2017 contiene altresì un insieme di quesiti riguardanti la cooperazione regolatoria internazionale, in linea con il Principio 12 della Raccomandazione del 2012, presentato nel Capitolo 4. In futuro potrebbero essere raccolte informazioni sull’implementazione di altri principi contenuti nella ­Raccomandazione.

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GUIDA PER IL LETTORE

Ambito dei dati del rapporto Regulatory Indicators Survey e loro utilizzo nella presente pubblicazione La rilevazione è incentrata sui processi di sviluppo delle normative (sia primarie che subordinate), seguiti dal ramo esecutivo dei governi nazionali e applicabili a tutte le aree di intervento. Tuttavia, le domande sulla valutazione ex post riguardano tutte le normative nazionali, a prescindere dall’eventualità che abbiano avuto origine dal parlamento o dall’esecutivo. Sulla base delle informazioni disponibili, le domande della rilevazione riguardano la maggioranza delle normative nazionali, con alcune variazioni tra Paesi. La maggior parte dei Paesi inclusi nel campione ha sistemi parlamentari e gran parte della legislazione nazionale primaria di tali Paesi ha, pertanto, origine da iniziative dell’esecutivo. Quanto appena accennato non riguarda, tuttavia, gli Stati Uniti, dove nessuna legge primaria ha origine dall’esecutivo o, in misura minore, il Messico e la Corea, dove la percentuale di legislazione primaria emanata dall’esecutivo è contenuta rispetto ad altri Paesi dell’OCSE (34% nel corso del periodo 2014‑16 in Messico e 13% nel corso dello stesso periodo in Corea). I risultati della rilevazione sono utilizzati nell’intera pubblicazione, sotto molteplici forme. In primo luogo, vengono mostrati i risultati delle singole domande per illustrare le tendenze nel numero di Paesi che adottano pratiche specifiche. In secondo luogo, le informazioni e gli esempi qualitativi, forniti nel corso della rilevazione, sono utilizzati per arricchire l’analisi. In terzo luogo, gli indicatori compositi per la AIR, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione ex post sono stati interpretati per fornire uno sguardo d’insieme delle pratiche a livello di Paese. Ciascun indicatore composito è formato da quattro categorie equamente ponderate: 1) adozione sistematica, che tiene conto dei requisiti formali e della frequenza con cui tali requisiti sono osservati nella pratica; 2) metodologia, che raccoglie informazioni sui metodi utilizzati in ciascuna area, p.es. il tipo di impatti valutati o la frequenza con cui si utilizzano diverse forme di consultazione; 3) supervisione e controllo della qualità, che tengono conto del ruolo degli organi di supervisione e delle valutazioni pubblicamente disponibili; e 4) trasparenza, che tiene conto delle informazioni raccolte dalle domande sui principi di amministrazione aperta, p.es. l’eventualità che le decisioni della pubblica amministrazione siano rese pubbliche.

Limitazioni del rapporto Regulatory Indicators Survey e indicatori compositi In fase di interpretazione dei risultati del rilevazione è importante tenere a mente le limitazioni metodologiche degli indicatori compositi, in particolare quelle che, come nell’attuale rilevazione, si basano su variabili categoriche. Gli indicatori compositi sono utili per la loro capacità di integrare grandi quantità di informazioni in un formato facilmente comprensibile (Freudenberg, 2003[2]). Per la loro stessa natura, tuttavia, gli indicatori comparabili tra Paesi non possono essere specifici per un contesto e non possono fotografare pienamente le complesse realtà della qualità, dell’utilizzo e dell’impatto della politica della regolazione. Se è vero che l’attuale rilevazione, rispetto alle precedenti edizioni, è maggiormente incentrato su elementi fattuali ed esempi a supporto delle risposte dei Paesi, non costituisce una valutazione approfondita sulla qualità delle pratiche di Paese. A titolo illustrativo, sebbene, per

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GUIDA PER IL LETTORE

convalidare le loro risposte, i Paesi abbiano dovuto fornire esempi della valutazione di alcuni elementi specifici previsti dalla AIR, il Segretariato dell’OCSE non ha accertato la qualità di tali valutazioni, né ha discusso con le parti interessate l’impatto effettivo delle AIR sulla qualità della regolazione. Sono pertanto necessari studi approfonditi di Paese per integrare gli indicatori. Tali studi offrono ai lettori un’analisi più dettagliata del contenuto, dei punti di forza e dei punti di debolezza delle politiche di regolamentazione dei Paesi, nonché raccomandazioni dettagliate e specifiche per il contesto, a scopo di miglioramento. I Paesi membri dell’OCSE presentano un’ampia varietà di strutture di governance, culture amministrative e assetti istituzionali e costituzionali che è importante prendere in considerazione per una valutazione completa delle pratiche e delle politiche di regolamentazione. Sebbene le revisioni paritarie nei Paesi membri dell’OCSE tengano conto di tali strutture, non è possibile manifestare tutti questi fattori specifici di Paese nell’ambito di un confronto delle pratiche di regolamentazione tra Paesi diversi. È altresì importante ricordare che gli indicatori non dovranno essere interpretati quale misurazione della qualità della regolazione stessa. Anche se l’implementazione delle misure valutate dagli indicatori intende offrire una regolazione in grado di soddisfare gli obbiettivi delle misure di intervento pubbliche e avrà un impatto positivo sull’economia e sulla società, gli indicatori stessi non accertano il conseguimento di questi obbiettivi. I risultati degli indicatori compositi sono sempre sensibili alle scelte metodologiche, a meno che le risposte dei Paesi siano omogenee in tutti gli ambiti pratici. Non è pertanto consigliabile rilasciare dichiarazioni sulla performance relativa dei Paesi con punteggi simili. Gli indicatori compositi invece dovranno essere visti come un mezzo per avviare una discussione e stimolare il pubblico interesse (OECD/EU/JRC, 2008[3]). Per garantire una piena trasparenza, la metodologia per interpretare gli indicatori compositi e i dati sottostanti, nonché i risultati dell’analisi di sensibilità a diverse scelte metodologiche, ivi incluso il sistema di ponderazione, è stata messa pubblicamente a disposizione attraverso il sito web dell’OCSE.

Nota  Il 3 maggio 2018, il Consiglio dell’OCSE ha invitato la Lituania a diventare membro dell’Organizzazione. Nel periodo di elaborazione del presente rapporto, il deposito dello strumento di accessione della Lituania alla Convenzione dell’OCSE era in sospeso e di conseguenza la Lituania non compare nell’elenco dei Paesi membri dell’OCSE e non è inclusa nel calcolo della media OCSE. 1

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GUIDA PER IL LETTORE

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Riferimenti bibliografici Freudenberg, M. (2003), “Composite Indicators of Country Performance: A Critical Assessment”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers, No. 2003/16, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/405566708255.

[2]

OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.

[1]

OECD/EU/JRC (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264043466-en.

[3]

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SINTESI

Sintesi Leggi e regolamenti hanno un impatto su tutti i settori dell’economia e su tutti gli aspetti della vita. Essi determinano il profilo della nostra sicurezza e del nostro stile di vita, la semplicità del fare impresa e il successo degli obiettivi sociali e ambientali. Mentre una buona regolazione favorisce la crescita economica e il benessere, all’opposto, una regolazione inadeguata compromette entrambi. Ma “regolamentare” sta diventando un compito sempre più difficile. Il ritmo travolgente del cambiamento tecnologico e l’interconnessione, senza precedenti, delle economie pongono le amministrazioni di fronte a incertezza e complessità in relazione a cosa e come regolamentare. Sono messe in discussione la legittimità dei quadri esistenti di regolazione e, di fatto, la capacità delle amministrazioni di adattarsi ai cambiamenti. Ciò richiede un settore pubblico sempre più flessibile, che sia in grado di sfruttare le numerose opportunità offerte dal cambiamento tecnologico per migliorare il processo normativo e adattarsi alle nuove realtà e ai nuovi rischi. Le Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione sono la seconda edizione di una serie iniziata nel 2015 e tracciano minuziosamente gli sforzi compiuti dai Paesi per migliorare la qualità della regolazione secondo i principi definiti nella Raccomandazione del 2012. La pubblicazione si basa su un’analisi dell’ampio rapporto OCSE “Regulatory Indicators Survey” (iREG), del 2017, sottolinea l’importanza di leggi e regolamenti solidi, evidenzia le buone pratiche di regolamentazione dei Paesi dell’OCSE e, aspetto cruciale, individua anche i settori in cui tali Paesi possono migliorare. I Paesi dell’OCSE sono impegnati a garantire la qualità della regolazione. Alla fine del 2017 tutti i Paesi dell’OCSE e i Paesi candidati all’adesione avevano una politica di regolazione comprensiva di tutti i livelli di amministrazione e avevano affidato ad un organo la responsabilità di promuovere e coordinare la qualità della regolazione all’interno della pubblica amministrazione. Essi avevano anche compiuto progressi nell’adozione degli strumenti “tradizionali” di gestione della regolazione, in particolare il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR). Tali Paesi ricercano sempre di più il riscontro di cittadini e imprese su leggi e regolamenti di imminente promulgazione e dedicano più tempo alle consultazioni. In molti Paesi, la AIR è diventata una fase importante del processo normativo. Ciononostante, vi sono margini di miglioramento. Si potrebbe tenere maggiormente conto dei risultati delle consultazioni in fase di elaborazione della regolazione. Un impegno più incisivo, una maggiore trasparenza e una migliore comunicazione sono necessari per assicurarsi che cittadini e le imprese si sentano coinvolti nel processo di formulazione delle politiche pubbliche, che accettino le decisioni di regolazione e che, in definitiva, abbiano fiducia nella loro pubblica amministrazione. In alcune giurisdizioni la AIR è diventata troppo procedurale e non viene applicata alle leggi e alle normative più importanti, sia perché non esiste un sistema di selezione, sia perché le proposte di regolazione che hanno impatti importanti ne sono esenti. Se intraprese, le valutazioni si concentrano spesso su

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SINTESI

impatti economici strettamente delimitati, quali gli oneri della regolamentazione per le imprese e non tengono conto di altri effetti significativi. Ciò che più colpisce è il fatto che il “ciclo di vita” delle normative resti in gran parte incompleto. I Paesi hanno dimostrato una performance migliore nelle prime fasi, quelle di elaborazione di leggi e regolamenti, che in quelle successive di applicazione e valutazione della regolazione. Non esiste ancora, inoltre, un approccio sistematico che consenta di valutare se leggi e regolamenti conseguano effettivamente i rispettivi obiettivi. Anche se alcune normative o leggi potrebbero essere obsolete, gravando con costi inutili le imprese e i regolatori ed esponendo potenzialmente i cittadini al rischio, i Paesi non riescono a raccogliere sistematicamente dati fattuali, a monitorare l’attuazione e a valutare i risultati. Questo compromette la capacità dei Paesi di migliorare la qualità della regolamentazione e di dimostrare i risultati di una migliore elaborazione della regolazione. Mancano politiche comprensive di tutti i livelli di amministrazione per promuovere strutture e processi di migliore governance e per colmare il divario tra sviluppo e applicazione della regolazione. Spesso le autorità di regolazione e gli organi di controllo non dispongono di chiari quadri di intervento per rafforzare i loro risultati. Per ottenere risultati, le autorità hanno bisogno di sufficiente autonomia, di competenze e risorse adeguate e di meccanismi di resocontazione trasparenti e prevedibili e devono essere capaci di gestire e analizzare i dati e di definire efficacemente gli obiettivi delle loro attività. L’importanza della cooperazione regolatoria internazionale (IRC) è riconosciuta in misura sempre maggiore tra i Paesi dell’OCSE, quale mezzo per garantire che leggi e regolamenti restino al passo con la globalizzazione. In pratica, sebbene l’iREG metta in luce alcuni elementi fattuali della politica di IRC, solo pochi Paesi hanno una visione di IRC che abbraccia vari livelli di amministrazione e la sua governance rimane altamente frammentata. I Ministeri e i regolatori potrebbero prendere in considerazione in modo più sistematico il contesto, le norme e gli standard internazionali per conseguire i loro obiettivi di intervento. Essi potrebbero altresì offrire opportunità più significative per coinvolgere le parti interessate estere e valutare gli impatti internazionali delle loro azioni come parte integrante della valutazione ex ante ed ex post. Le lacune nella politica della regolazione potrebbero derivare dall’insufficienza di controllo e di supervisione della qualità – tuttora “il pezzo mancante del puzzle”. La supervisione è un anello di congiungimento essenziale nell’ambito della governance della regolamentazione, che aiuta a colmare il divario tra esigenze formali e attuazione. Vi sono elementi che indicano che alcuni Paesi dell’OCSE sono in possesso di capacità e funzioni consolidate di controllo della regolamentazione. Tuttavia, in molti Paesi, la responsabilità del controllo della regolamentazione è distribuita tra numerose istituzioni ed è quindi essenziale un coordinamento efficace. Il controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione interviene nella fase finale del ciclo normativo e si concentra prevalentemente sulla qualità procedurale della AIR piuttosto che sugli obiettivi di intervento di più ampio raggio. Allo stato attuale, l’analisi comportamentale (BI) è fonte di molto entusiasmo quale strumento per formulare e attuare migliori misure di intervento. Promuovendo una cultura di sperimentazione e facendo affidamento su di una migliore comprensione del comportamento effettivo, la BI è uno strumento efficace per apprendere, adattare e innovare. Se si applica tale approccio alla politica della regolazione, esiste un ulteriore margine per incorporare la BI nella AIR e nella valutazione ex post, utilizzandola per promuovere un PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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SINTESI

coinvolgimento informato dei destinatari dell’intervento e applicandola per modificare il comportamento delle istituzioni, dei regolatori e degli enti regolamentati. Sono più che mai necessarie regole trasparenti, basate su dati fattuali che tengano conto dei rischi e delle realtà sul campo. Queste regole devono essere sviluppate e sostenute da istituzioni democratiche solide e reattive. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione sistematica degli impatti prima e dopo l’adozione delle norme forniscono quindi input essenziali per il processo normativo. Le autorità di regolazione, le ispezioni e l’applicazione delle norme svolgono un ruolo fondamentale per stabilire l’efficacia della regolazione. Il controllo della regolamentazione è necessario per orientare e promuovere la qualità della regolamentazione a tutti i livelli di amministrazione. Si avverte infine un’irreversibile esigenza di IRC e di approcci innovativi per mobilitare le competenze e il coordinamento dei Paesi su problematiche complesse che superano sempre più i confini amministrativi.

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

Capitolo 1.  Panoramica: perchè la qualità del processo normativo interno è importante?

Per promuovere il benessere e la crescita economica, leggi e regolamenti sono strumenti essenziali a disposizione delle amministrazioni. Nel corso degli ultimi 30 anni, queste ultime hanno elaborato progressivamente i metodi e i mezzi per assicurare la qualità della politica della regolazione. Tuttavia, dato il costante miglioramento delle amministrazioni nel comprendere l’importanza di una regolazione di qualità, l’azione stessa di regolamentare è diventata sempre più ardua. La rapidità crescente dei mutamenti tecnologici e l’intensificarsi della globalizzazione stanno portando alla luce criticità sostanziali per i regolatori interni. Il presente capitolo evidenzia le tendenze nella politica e governance di regolamentazione ai più elevati livelli di amministrazione, illustrando alcune delle difficoltà e delle opportunità incontrate e gettando, in tal modo, le basi per i capitoli successivi della pubblicazione, che esamineranno in maggior dettaglio le pratiche dei Paese nell’applicazione sistematica di approcci selezionati di politica della regolazione.

I dati statistici riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti e sotto la loro responsabilità. L’utilizzo di tali dati da parte dell’OCSE non pregiudica lo status delle Alture del Golan, di Gerusalemme Est e degli insediamenti israeliani in Cisgiordania, secondo i termini del diritto internazionale. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

Leggi e regolamenti sono uno strumento fondamentale per formulare misure di intervento a supporto del benessere e della performance economica La regolamentazione ha effetti su tutte le aree dell’economia e, certamente, della vita. Ne abbiamo prova ogni giorno: quando facciamo colazione senza mettere in discussione la qualità del cibo, quando portiamo i nostri figli a scuola utilizzando il trasporto pubblico o l’auto, quando ci sentiamo sicuri sul posto di lavoro, quando consultiamo il medico e ci sottoponiamo ad esami. Le regole che stabiliscono la nostra sicurezza e il nostro stile di vita sono normalmente date per scontate, pur essendo così importanti. Leggi e regolamenti sono emanate dai governi e dai legislatori per proteggere i consumatori, i lavoratori, l’ambiente e quant’altro. Si tratta, nondimeno, di un’area dove il “troppo” o il “troppo poco” possono risultare parimenti dannosi. Se troppo limitate, scarsamente concepite, ridondanti o incoerenti, queste regole possono rendere difficoltoso avviare una nuova impresa, un’attività commerciale con l’estero o il rispetto delle procedure amministrative di base, come sposarsi, rinnovare un passaporto o registrare una nuova nascita. Norme troppo complicate, la mancanza di trasparenza nel processo normativo e un’applicazione inefficiente o inadeguata possono diventare fastidiose o peggiorare una situazione. Una regolazione sbilanciata o sproporzionata può generare perdite nella performance organizzativa, un eccessivo potere amministrativo discrezionale di prendere decisioni o di applicare regole e persino un comportamento corrotto. Ancor peggio, norme inadeguate potrebbero non conseguire gli obbiettivi prefissati e, pertanto, non proteggerci e portarci a perdere la fiducia nelle nostre istituzioni e persino nella stessa pubblica amministrazione. L’importanza delle regole spicca in particolare quando non funzionano, perché sono frammentarie, male formulate o inadeguatamente applicate e, in questi casi, tendono a fare notizia (Riquadro 1.1).

Riquadro 1.1. Insuccessi normativi che hanno fatto notizia

La crisi finanziaria del 2008: Regulators asleep at the wheel (The Economist, 7 settembre 2013) – “Gli insuccessi della finanza sono stati al centro della crisi. Le banche non sono però le uniche istituzioni a cui dare la colpa. Le banche centrali e gli altri regolatori hanno altresì la responsabilità di aver gestito male la crisi, di non aver tenuto a bada gli squilibri economici e di non aver condotto una corretta supervisione delle istituzioni finanziarie (…)”. Fonte: www.economist.com/news/schoolsbrief/21584534-effects-financial-crisis-are-still-being-felt-five-years-­ article

Il resoconto della crisi dell’acqua a Flint, Michigan: “Sono passati più di tre anni da quando Flint, nel Michigan, ha modificato le proprie fonti idriche nel tentativo di risparmiare denaro, una scelta che ha condotto a una crisi sanitaria causata dall’intervento umano e che ha coinvolto l’amministrazione del Governatore dello Stato, Rick Snyder, in accertamenti e portato a condanne penali nei confronti di alcuni funzionari pubblici. I capi d’accusa più gravi sono stati nei confronti di un alto funzionario sanitario dello Stato del Michigan e di quattro altre persone, condannate mercoledì per omicidio colposo involontario”. Fonte: www.usnews.com/news/best-states/michigan/articles/2017‑06‑14/a-timeline-of-the-water-crisis-in-flint-­michigan

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

Il “Dieselgate” in Europa: come è stato possibile ignorare le prove delle emissioni per anni: “Quando le autorità americane hanno rivelato che Volkswagen utilizzava un software per imbrogliare sui test antinquinamento, l’indignazione è esplosa, assumendo proporzioni vaste. I documenti ottenuti da SPIEGEL dimostrano che i funzionari europei erano da anni a conoscenza dell’inganno, ma non hanno agito”. Fonte: www.spiegel.de/international/business/volkswagen-how-officials-ignored-years-of-emissions-­evidence-a-1108325. html

Lo scandalo Facebook: in Game Changer nella normativa in materia di riservatezza dei dati (Bloomberg, 8 aprile 2018) – “Le rivelazioni che i dati di circa 87 milioni utenti di Facebook e dei loro amici potrebbero essere stati utilizzati in modo improprio, ha rappresentato un cambio nelle regole del gioco in materia di protezione dei dati e i regolatori cercano di accrescere la consapevolezza sulle modalità per mettere in sicurezza le informazioni”. Fonte: www.bloomberg.com/news/articles/2018‑04‑07/facebook-scandal-a-game-changer-in-data-privacy-­ regulation

Leggi e regolamenti potrebbero essere percepiti come onerosi e inadeguati Nonostante la loro importanza, leggi e regolamenti comportano un prezzo. Unitamente ai vantaggi che si presume genereranno e agli obbiettivi che si presume raggiungeranno, leggi e regolamenti impongono obblighi di condotta e pertanto implicano una serie di costi. Tali costi comprendono quelli attribuibili all’adozione di un requisito normativo, tra cui i costi di elaborazione e imposizione sostenuti dalle autorità, nonché i costi di adeguamento che possono essere sopportati da imprese, autorità amministrative o altri gruppi (OECD, 2014[1]). Sono sempre più frequenti le lamentele da parte di molti (in particolare le imprese) per gli oneri che leggi e regolamenti comportano. Una varietà di istituzioni ha iniziato a esaminare e calcolare i costi amministrativi legati all’osservanza di leggi e regolamenti.1 Di fronte alla crescente percezione che l’inflazione normativa irrigidisca l’attività economica, sono stati posti in atto tentativi per controllare la quantità complessiva dei costi di regolazione nella maggior parte dei Paesi dell’OCSE. Negli anni ‘90, i Paesi Bassi sono stati i pionieri del Modello dei costi standard, un metodo per quantificare gli oneri amministrativi in termini monetari, e hanno assunto un impegno a livello di pubblica amministrazione per ridurre tali oneri del 25% entro cinque anni. La maggior parte delle pubbliche amministrazioni europee, a partire da Danimarca, Regno Unito e Repubblica Ceca, ha adottato questo approccio. Altri Paesi hanno adottato approcci leggermente diversi e introdotto un limite per gli oneri amministrativi, una politica di crescita zero per i costi amministrativi/di regolamentazione oppure una moratoria sui medesimi costi. Negli ultimi cinque anni, la compensazione delle nuove normative con la riduzione di quelle esistenti (o la variante della politica “One-In, One-Out”- uno dentro, uno fuori - adottata nel 2011 dal Regno Unito) ha iniziato a guadagnare terreno tra i Paesi, tra cui Canada, Germania, Corea, Stati Uniti, Messico e Francia (OECD, Forthcoming[2]). Le amministrazioni hanno rilevato un certo successo e impatti positivi grazie a queste strategie (Riquadro 1.2).

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

Riquadro 1.2. Esempi dei risultati ottenuti grazie alle strategie di riduzione degli oneri

In Belgio, le riforme hanno portato a una riduzione pari a EUR 1,25 miliardi in costi amministrativi per cittadini e imprese, nel corso del periodo 2008‑2014 (risparmi che per il 65% circa hanno portato vantaggio alle imprese e per il 35% ai cittadini). Fonte: www.simplification.be.

In Germania, la riforma della regolamentazione ha generato varie riduzioni nei costi di adeguamento per imprese, cittadini e pubblica amministrazione. Una modifica del 2014 al Codice sociale ha diminuito i costi di adeguamento annuali di EUR 126,8 milioni. Grazie alla semplificazione della fatturazione elettronica, l’onere amministrativo per le imprese è stato ridotto di circa EUR 3,3 miliardi l’anno nel 2011, rispetto al 2006 (misurato al 1° gennaio 2012). Altri elementi centrali delle iniziative di riforma della regolamentazione hanno portato vantaggi all’economia pari approssimativamente a EUR 1,45 miliardi l’anno, attraverso una riduzione dei periodi di conservazione previsti dalle leggi in materia commerciale, fiscale e sociale (EUR 600 milioni); attività di e-government (EUR 350 milioni); armonizzazione dei requisiti di contabilizzazione finanziaria e delle buste paga (EUR 300 milioni); e firma elettronica avanzata per le imprese (EUR 100 milioni). Fonte: (The Federal Government, 2015[3]), “Better Regulation 2014: Official – simple – tangible”, https://m. bundesregierung.de/content/en/artikel/buerokratieabbau_en/anlagen_en/2015‑07‑20-jahresbericht-2014_ en.pdf?__blob=publicationfile&v=5; (The Federal Government, 2012[4]), “A foundation for better law: five years of bureaucracy reduction and better regulation”, https://m.bundesregierung.de/content/infomaterial/bpa/ beauftrbuerokratieabbau/jahresbericht_2011_grundstein_fuer_besseres_recht_englisch.pdf;jsessionid=­1fb39c 329465b664792b56a4e7177913.s1t1?__blob=publicationfile&v=2.

A febbraio 2014, il Governo greco, in collaborazione con l’OCSE, ha individuato costi amministrativi per un totale di EUR 4,08 miliardi in 13 aree di intervento. Oltre tre quarti degli oneri individuati erano in tre aree prioritarie: amministrazione IVA, diritto societario e conti annuali e appalti pubblici. Le riduzioni sono state conseguite attraverso i) l’eliminazione del registro IVA e l’annullamento degli obblighi di dichiarazione IVA per le imprese con fatturato pari a zero (EUR 226 milioni); ii) l’introduzione di una chiara soglia minima di fatturato per le micro imprese, pari a EUR 10.000, in modo tale che le imprese più piccole possano scegliere se gli oneri amministrativi legati all’IVA superano il vantaggio commerciale per le stesse (EUR 136 milioni); e iii) la rimozione dei sistemi di duplicazione e delle costose procedure di deposito per i bilanci annuali delle società e per le comunicazioni legate al verificarsi di eventi, nonché la pubblicazione online delle varie procedure (EUR 60 milioni). Fonte: (OECD, 2014[1]) OECD Regulatory Compliance Cost Assessment Guidance, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209657-en.

Nel Regno Unito, la “guerra alla burocrazia” ha contribuito a un risparmio per le imprese pari a GBP 10 miliardi, nel corso del periodo 2010‑15, grazie all’abolizione di norme non necessarie, per esempio:

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i pub e le sale di ritrovo comunali possono ora ospitare eventi di musica dal vivo tra le ore 8:00 e le ore 23:00, senza dover richiedere una licenza; non è più reato omettere di dichiarare la presenza dello scoiattolo grigio sul proprio terreno;

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

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le tate che si occupano dei pasti dei bambini sotto le proprie cure non hanno più l’obbligo di presentare un’iscrizione separata come impresa nel settore alimentare; l’età alla quale le persone possono legalmente acquistare i tipici “cracker” natalizi è stata abbassata da 16 a 12 anni; le compagnie di autobus non hanno più l’obbligo di conservare gli oggetti che trovano sugli autobus, ivi inclusi alimenti deperibili lasciati dai passeggeri, per almeno 48 ore e possono invece decidere in autonomia quali saranno gli oggetti recuperati; gli spostamenti del bestiame non saranno più soggetti a registrazione tramite un complesso sistema cartaceo e sono ora monitorati online, liberando così gli allevatori da quest’onere.

Fonte: (GOV.UK, 2014[5]), “Hancock: red tape drive saves business a record £10 billion”, www.gov.uk/­ government/news/hancock-red-tape-drive-saves-business-a-record-10-billion.

Tuttavia, nonostante gli impegni a livello di pubblica amministrazione, la percezione degli oneri derivanti dalla regolamentazione non sono cambiate in modo radicale. Per esempio i risultati del rapporto “Executive Opinion Survey” del Forum economico mondiale mostrano come la percezione, da parte delle imprese, dell’onere derivante dalla regolamentazione pubblica, sia rimasta invariata nel corso degli ultimi dieci anni, con alcune differenze tra Paesi (Figura 1.1). La percezione da parte delle imprese è migliorata perlopiù in Germania (di 1,7 punti) e si è deteriorata maggiormente in Corea (di 1,2 punti). Nel Regno Unito, nonostante la “Red Tape Challenge” (la “guerra alla burocrazia”), è in aumento, dal 2014, la percentuale delle imprese che vedono nell’osservanza delle norme la loro difficoltà maggiore e che prevedono un aumento del carico burocratico (GOV.UK, 2016[6]). Figura 1.1. Tendenze nella percezione del carico legato alla conformità ai requisiti

Perceived burden of compliance with regulatory requirements

KOR

DEU

OECD

7 6 5

4 3 2 1

20 17 -1 8

20 16 -1 7

20 15 -1 6

20 14 -1 5

20 13 -1 4

20 12 -1 3

20 11 -1 2

20 10 -1 1

20 09 -1 0

20 08 -0 9

20 07 -0 8

0

Nota: i risultati si basano sulla domanda: “Nel tuo Paese, quanto è oneroso per le imprese osservare i requisiti imposti dalla pubblica amministrazione (p.es., licenze, normative, dichiarazioni)? [1 = estremamente oneroso; 7 = per nulla oneroso]”. Fonte: (Browne et al., 2016[7]), “The Executive Opinion Survey: The Voice of the Business Community”, The Global Competitiveness Report 2016–2017, World Economic Forum, Geneva, http://reports.weforum.org/global-­ competitiveness-index-2017‑2018/appendix-c-the-executive-opinion-survey-the-voice-of-the-business-community/. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933813932

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

I sondaggi sistematici sulle opinioni dei cittadini in merito alla qualità e agli oneri della regolamentazione sono meno sviluppati. In generale, in linea con le imprese, i cittadini prediligono procedure e formalità più semplificate. Allo stesso tempo, la comunità soggetta alla regolazione spesso non è consapevole dei benefici derivanti dalla stessa, giacché i benefici sono spesso sparsi mentre i costi sono sostenuti più direttamente da specifici gruppi (OECD, 2012[8]). I cittadini hanno tratto vantaggio dalle misure di semplificazione nella maggioranza dei Paesi: la digitalizzazione in particolare ha semplificato la loro vita in varie aree, tra cui imposizione fiscale, matrimonio, visti, passaporti e in materia elettorale. Iniziative come i sondaggi sugli eventi importanti della vita, condotti in Francia e Germania, (OECD, 2016[9]) hanno contribuito a individuare i punti critici che generavano costi per i cittadini e a concentrare le azioni pubbliche per alleviare tali rigidità. Nel complesso, sembra che la soddisfazione dei cittadini riguardo ai servizi pubblici, in parte un risultato della qualità della regolazione, sia in aumento in alcuni Paesi. In Francia, la percezione della qualità dei servizi pubblici è aumentata da 5,4 a 7,2 punti su una scala da 0 a 10, tra il 2010 e il 2016 (Le Portail de la modernisation de l’action publique, 2016[10]). In Germania, nel 2015, i cittadini hanno giudicato la propria soddisfazione sui servizi pubblici all’1,06, su di una scala compresa tra +2 (molto soddisfatto) e –2 (molto insoddisfatto).2 La percezione della regolazione dipende, tuttavia, da molti aspetti diversi, quali età e livello di istruzione. Uno studio del Pew Centre, condotto nel 2017 negli Stati Uniti, sugli atteggiamenti verso la regolazione (finanziaria) mostra come le persone più giovani e con un maggior livello di istruzione non ritengano la regolazione sufficiente, mentre le persone più anziane e con un minor livello di istruzione (coloro che traggono i benefici maggiori da molte tutele) ritengono che la regolazione sia eccessiva (Smith, 2017[11]). In linea più generale l’Edelman Barometer 2016 rileva una crescente disparità tra i livelli di fiducia nelle istituzioni pubbliche, in base al reddito, per cui le persone con un reddito elevato dichiarano un maggiore grado di fiducia nella pubblica amministrazione (in media il 10% in più).3 In effetti, le esigenze di regolamentazione sono molteplici e contradditorie, uniscono una migliore protezione a minori costi e minor intrusione, un dato bene illustrato dal Prof. ­Malcolm Sparrow nel 2000: “I regolatori, sottoposti ad una pressione senza precedenti, si trovano ad affrontare una serie di esigenze, spesso di natura contradditoria: essere meno invadenti, ma più efficaci; essere più indulgenti e discreti, ma non perdonare coloro che intendono volutamente trasgredire; concentrare i propri sforzi, ma essere costanti; garantire un’elaborazione più rapida ed essere più attenti la prossima volta; occuparsi delle questioni importanti, ma non valicare la propria autorità conferita dalla legge; essere più reattivi nelle risposte nei confronti della comunità soggetta alla regolazione, ma non lasciarsi risucchiare da singoli settori” (Sparrow, 2000, p. 17[12] ).

Nonostante le aspettative, la regolamentazione rimane, in larga misura, uno strumento di intervento scarsamente verificato Nonostante una forte logica di base (i benefici di una buona regolazione e le disastrose conseguenze di una cattiva regolazione), la qualità della regolazione (Riquadro 1.3) non riceve ancora l’attenzione che merita dalle amministrazioni. La politica e governance PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

di regolamentazione è ancora considerata un aspetto del processo di formulazione delle misure di intervento, in larga misura tecnico e meno gratificante sotto il profilo politico, e continua ad attrarre minor attenzione dai politici e dai media rispetto alle politiche di elaborazione del bilancio o a quelle fiscali. La qualità delle norme è oggetto di minori esami rispetto all’elaborazione del bilancio, ai modelli di spesa della pubblica amministrazione o alla politica fiscale. Per esempio, la supervisione del bilancio da parte degli uffici tecnici parlamentari è fortemente istituzionalizzata nella maggior parte dei Paesi dell’OCSE. Al contrario, solo una manciata di Paesi dispone di unità tecniche specifiche, consolidate, all’interno dei parlamenti, per sovrintendere alla qualità legislativa. Un tale divario sta sollecitando la comunità accademica a invocare un maggiore “rigore scientifico” nell’elaborazione delle leggi. Si veda, per esempio (Coglianese and Rubin, 2018[13]).

Riquadro 1.3. Che cosa si intende per qualità della regolazione?

Perseguire la “qualità della regolazione” significa valorizzare la performance, l’efficacia dal punto di vista dei costi e la qualità giuridica delle norme e delle formalità amministrative. In primo luogo, la nozione di qualità della regolazione riguarda le procedure, ovvero il modo in cui le normative sono sviluppate e applicate. Questi processi dovranno essere in linea con i principi di consultazione, trasparenza, rendicontazione ed evidenza. In secondo luogo, la nozione di qualità della regolazione riguarda altresì gli esiti, ovvero se le normative sono efficaci, efficienti, coerenti e semplici. Nella pratica, questo significa che leggi e regolamenti dovranno: 1. essere al servizio di obbiettivi di intervento chiaramente individuati ed essere efficaci per il raggiungimento di tali obbiettivi; 2. essere chiari, semplici e pratici per gli utenti; 3. poggiare su solide basi giuridiche ed empiriche; 4. essere coerenti con altre norme e misure di intervento; 5. produrre vantaggi che giustifichino i costi, tenendo conto della distribuzione degli effetti in tutta la società e degli effetti economici, ambientali e sociali; 6. essere implementati in modo equo, trasparente e proporzionato; 7. minimizzare costi e distorsioni di mercato; 8. promuovere l’innovazione attraverso incentivi di mercato e approcci basati sugli obbiettivi; e 9. essere compatibili, per quanto possibile, con i principi di concorrenza, commercio e agevolazione degli investimenti a livello nazionale ed internazionale. Fonte: (OECD, 2015[14]), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, based on (OECD, 1995[15]), OECD Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, Paris, ­https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/128.

Considerata la posta in gioco, promuovere la qualità di leggi e regolamenti è essenziale La politica e la governance di regolamentazione non sono soltanto fondamentali per migliorare la qualità di leggi e regolamenti ma sono anche decisive per accrescere la fiducia nel loro valore e nella loro importanza nella vita quotidiana di imprese e cittadini. Per

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

esempio, (Lind and Arndt, 2016[16]) dimostrano che un’attenta elaborazione di procedure per lo sviluppo e l’amministrazione di leggi e regolamenti può rafforzare l’equità percepita delle norme e delle procedure. A loro volta, gli atteggiamenti verso leggi e regolamenti, nonché la osservanza delle norme sono spesso tanto fortemente influenzati dalle esperienze e percezioni che i cittadini hanno delle procedure quanto dai loro esiti (Mazerolle et al., 2012[17]); (Van den Bos, Van der Velden and Lind, 2014[18]). I collegamenti tra i risultati, l’equità percepita delle procedure e l’accettazione di regole e decisioni è ancora più importante in tempi di crescente sfiducia nelle istituzioni. Vi sono molti casi di Paesi che hanno dimostrato significative riduzioni degli oneri per imprese e cittadini, grazie agli strumenti della politica della regolazione. Se imprese e cittadini vedono risultati tangibili, perseguire una regolazione migliore è un investimento che vale la pena di portare avanti. Per esempio:

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Tra il 2012 e il 2017, il Governo olandese ha dichiarato una riduzione di EUR 2,48 miliardi negli oneri di regolazione per imprese, cittadini e professionisti (Government of the Netherlands, 2017[19]). Le misure hanno comportato una contabilità e regole di dichiarazione semplificate per piccole e medie imprese; un nuovo strumento online che genera una dichiarazione di riservatezza su misura per le imprese; lo sviluppo di un’applicazione che spiega ai dipendenti come seguire i piani aziendali di risposta alle emergenze. A marzo 2016, le agenzie federali statunitensi hanno pubblicato le loro prime dichiarazioni che stimavano l’impatto della razionalizzazione, modifica ed eliminazione di molte norme esistenti, intrapresa nel quadro dell’Executive Order 13563. In totale, le agenzie statunitensi hanno stimato che i risparmi per le imprese e le amministrazioni subnazionali ammontavano a USD 28 miliardi nel corso di cinque anni(Shelanski, 2016[20]). Il programma REFIT della Commissione europea ha prodotto una serie di iniziative di risparmio dei costi, - tra cui obbiettivi più ambiziosi per la prevenzione e il riciclo dei rifiuti, che si prevede porteranno risparmi pari a 1,3 miliardi l’anno; uno sportello che permetterà alle imprese di dichiarare l’IVA nello Stato membro in cui sono state costituite, riducendo pertanto i costi di adeguamento, da parte delle stesse, di EUR 2,3 miliardi l’anno; un portale digitale unico che potrebbe aiutare le società a risparmiare più di EUR 11 miliardi l’anno e una legislazione modificata sui medicinali veterinari in grado di tagliare i costi di circa EUR 145 milioni (European Commission, 2017[21]).

La politica della regolazione rappresenta una dimensione fondamentale di un contesto che agevola gli investimenti e, pertanto, la crescita economica e l’innovazione. Per esempio, le agenzie di rating inseriscono la qualità delle norme tra le variabili principali quando effettuano valutazioni e presentano i profili creditizi delle strutture di servizio pubblico regolamentate. Si veda per esempio, (Moody’s Investors Service, 2013[22]). In alcuni Paesi, la qualità e la stabilità della regolazione rappresentano oltre un terzo della metodologia di rating: un quadro positivo e stabile si traduce direttamente in una maggiore affidabilità creditizia, un costo minore dei prestiti e, potenzialmente, in maggiori investimenti. I collegamenti che le pubblicazioni sull’argomento tracciano tra la governance di regolamentazione e la performance economica dovranno, nondimeno, essere aggiornati ed essere oggetto di ulteriore ricerca (Riquadro 1.4). È necessario ulteriore lavoro per collegare una comprensione dettagliata dei principi della materia della qualità della regolazione, il suo utilizzo in vari settori e Paesi e il suo impatto sui risultati di settore, sulla performance economica e sul benessere. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

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Riquadro 1.4. Alcuni collegamenti preliminari tra la qualità della regolazione e la performance economica

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(OECD, 2014[23]) presenta un quadro per la valutazione della politica della regolazione, ivi inclusi concetti e indicatori di performance concreti per input, output e risultati della politica della regolazione. Sebbene si sottolinei che dimostrare un nesso causale tra la politica della regolazione e gli esiti di tale politica rimane il “santo Graal” della valutazione della performance, l’applicazione del Quadro potrebbe rappresentare un passo in avanti verso la misurazione dell’applicazione pratica della politica della regolazione e pertanto, in ultima analisi, verso il raggiungimento degli obbiettivi della regolazione. (Parker and Kirkpatrick, 2012[24]) esaminano i dati fattuali quantitativi dell’impatto che la politica della regolazione esercita sui risultati economici. Il risultato di questo studio sembra confermare che una regolazione elaborata in modo inadeguato può irrigidire le attività economiche e, in ultima analisi, ridurre la crescita economica e che la governance di regolamentazione e il assetto istituzionale in un Paese possono attenuare gli effetti dannosi. Gli autori evidenziano altresì i considerevoli problemi metodologici e la mancanza di dati per una dimostrazione concreta, quantitativa e solida, degli impatti economici della politica della regolazione, nonché il fatto che gli studi esistenti si concentrano sui costi della regolamentazione e poco sulla quantificazione dei vantaggi. (Bouis and Murtin, 2011[25]) osservano che le barriere che la regolazione pone all’imprenditorialità, le barriere esplicite agli scambi commerciali e, specialmente, la protezione dei diritti di brevetto sembrano essere fattori determinanti abbastanza fondati delle differenze di tecnologia di lungo termine tra i Paesi -. Alcune altre misure d’intervento e istituzioni, come la liberalizzazione degli scambi commerciali, velocizzano la convergenza tecnologica. (Jacobzone et al., 2010[26]) rilevano che i miglioramenti nella qualità dei sistemi di gestione della regolazione generano benefici economici significativi in termini di maggior PIL e produttività del lavoro nel settore commerciale. L’impiego di norme per le imprese in 135 Paesi (Djankov, McLiesh and Ramalho, 2006[27]) dimostra un miglioramento dal peggiore quartile di regolazione per le imprese genera un aumento del 2,3% nella crescita annuale. (Kaufmann et al., 2005[28]) si soffermano maggiormente sulla governance e calcolano un indice di circa 200 Paesi nel corso di sei periodi semestrali (dal 1996 al 2004). Essi evidenziano la forte correlazione osservata tra il reddito e la governance e contestano i tentativi di giustificare la minore performance della governance nei Paesi a basso reddito. (Hall and Jones, 1999[29]) osservano che, tra 127 Paesi, le differenze nell’accumulazione di capitale, produttività e produzione per ciascun lavoratore sono dettate dalle differenze nelle politiche istituzionali e pubbliche.

Fonti: (OECD, 2014[23]), OECD Framework for Regulatory Policy Evaluation, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264214453-en; www.oecd.org/gov/regulatory-policy/publications-mrp.htm; (Bouis and Murtin, 2011[25]) “The Policy and Institutional Drivers of Economic Growth Across OECD and Non-OECD Economies: New Evidence from Growth Regressions”, OECD Economics Department Working Papers, No. 843, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/5kghwnhxwkhj-en; (Jacobzone et al., 2010[26]), “Assessing the Impact of Regulatory Management Systems: Preliminary Statistical and Econometric Estimates”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 17, http://dx.doi.org/10.1787/5kmfq1pch36hen; (Djankov, McLiesh and Ramalho, 2006[27]), “Regulation and Growth”, SSRN Electronic Journal, http:// dx.doi.org/10.2139/ssrn.893321; (Kaufmann et al., 2005[28]), “Governance Matters IV: Governance Indicators

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

for 1996‑2004”, www.worldbank.org/wbi/governance/govdata/; (Hall and Jones, 1999[29]), “Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker than Others?”, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 114/1, pp. 83‑116; (OECD, 2011[30]), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en.

La politica della regolazione è ancora più importante dati i mutamenti trasformativi e dirompenti nelle nostre società ed economie Regolamentare in “tempi normali” può rappresentare un compito arduo. In presenza dell’accresciuta rapidità dei mutamenti tecnologici trasformativi, le amministrazioni si trovano ad affrontare una crescente complessità ed incertezza in molte aree regolamentate. Le tecnologie trasformative sono innovazioni che impiegano i progressi nell’informatica, nella connettività, nella mobilità e nella capacità di archiviazione dati per cambiare in modo radicale, per “sconvolgere”, un mercato consolidato. Queste tecnologie offrono, in tal modo, simultaneamente potenziali benefici economici, una maggiore crescita della produttività e miglioramenti negli standard di vita, spesso colmando un vuoto nelle preferenze dei consumatori. Tuttavia, tecnologie e piattaforme commerciali possono altresì rappresentare un rischio, potenzialmente significativo, ed una serie di sfide per la regolamentazione. Tali difficoltà comprendono la gestione degli impatti sociali, occupazionali e di altra natura dell’economia digitale, il mantenimento di un equilibrio tra il progresso e gli impatti dell’intelligenza artificiale e della robotica in una varietà di settori, nonché affrontare l’etica della tecnologia sulle cellule staminali e altre tecnologie genetiche. Dato il distinto potenziale di significativi guadagni e perdite, le pubbliche amministrazioni debbono trovare un equilibrio tra promuovere l’adozione di tecnologie innovative e gestire o attenuare, nel contempo, i rischi che comportano. Da una parte, le amministrazioni debbono essere attente ad adottare norme che attenuano e proteggono dagli impatti economici e sociali potenzialmente avversi portati dagli sconvolgimenti tecnologici. Dall’altra parte, il contesto normativo non dovrà limitare eccessivamente l’innovazione. Questo compromesso è complicato dal fatto che le tecnologie dirompenti stanno offuscando, in misura sempre maggiore, le linee di confine tra consumatori e produttori e tra ambiti normativi, rendendo pertanto gli interventi mirati sempre più difficili da gestire. Un’ulteriore difficoltà che molti regolatori incontrano nel formulare le rispettive risposte dipende dall’esistenza o meno di un mandato per affrontare la questione o dall’eventualità che si affidino alla pubblica amministrazione per avviare un cambiamento più radicale nelle misure di intervento. Le amministrazioni hanno adottato una varietà di approcci nello sviluppo di norme adattabili, che promuovono l’innovazione e attenuano i rischi in modo imparziale e proporzionale. Tali approcci variano da approcci rigorosi, che impediscono esplicitamente lo sviluppo o l’adozione di nuove tecnologie, ad approcci più morbidi, che prevedono per esempio esenzioni dalla regolazione delimitate nel tempo (p.es. Regime giuridico sperimentale) per nuovi soggetti innovativi in grado di mantenere obbiettivi di regolazione per interessi generali, quali la protezione del consumatore. In molti settori e mercati, considerata la rapidità del progresso tecnologico, i regolatori hanno optato per approcci che “rimangono in attesa degli sviluppi” per avere tempo di scoprire quali dei rischi percepiti si concretizzano. In pochi rari casi, le amministrazioni hanno altresì visto tali rivoluzioni tecnologiche come un’opportunità per riformare mercati dove le vecchie normative erano onerose o irrilevanti e le riforme della regolazione non avevano avuto successo. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

Le nuove tecnologie hanno altresì dimostrato il potenziale di fornire ai consumatori maggiori informazioni rispetto alle fonti più tradizionali e possono, in ultima istanza, portare a una minore asimmetria informativa e a una minore esigenza di regolamentazione a tutela dei consumatori. Tuttavia, questo richiede altresì interventi per garantire l’integrità delle informazioni, sostenere gli standard di qualità e di sicurezza, garantire la privacy e affrontare gli impatti potenzialmente negativi sulla società. Analogamente, i cambiamenti nella natura dell’occupazione fanno emergere considerazioni su come i posti di lavoro sono regolamentati, su quali tipologie di meccanismi di supporto sono in atto e su come garantire che i lavoratori siano adeguatamente formati per trarre vantaggio dalle nuove opportunità. Nel valutare le restrizioni alle nuove tecnologie, le amministrazioni dovranno valutare se tali restrizioni sono essenziali per la sicurezza o l’interesse pubblico, se rispecchiano i rischi reali o percepiti e valutare le migliori opzioni per raggiungere il risultato auspicato. Se può avere un’utilità, questo contesto rivoluzionario è un’ulteriore giustificazione per un utilizzo più sistematico dei principi e degli strumenti della politica e governance della regolazione. Gli strumenti di gestione della regolazione, come l’analisi dell’impatto della regolamentazione, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione ex post, offrono opportunità per riflettere e raccogliere pareri diversi sugli impatti che la regolamentazione esercita sull’innovazione, salvaguardando al tempo stesso il pubblico interesse. Una maggioranza di Paesi valuta gli impatti che le nuove normative esercitano sull’innovazione, nell’ambito delprocesso di valutazione dell’impatto della regolamentazione, un aspetto che segna un passo in avanti rispetto alla pubblicazione del 2015 delle Prospettive OCSE sulla politica della regolazione (OECD, 2015[14]). Servirsi di approcci come l’analisi comportamentale per tutto il ciclo di definizione delle misure di intervento ha altresì contribuito ad ottenere e utilizzare dati fattuali per dare impulso al processo decisionale e per assicurare che si tenga conto dell’implementazione nelle fasi preliminari dell’elaborazione delle misure di intervento. Uno dei grandi vantaggi delle nuove tecnologie digitali è che le amministrazioni pubbliche stesse possono servirsi di questi progressi per aumentare la rispettiva capacità di regolamentare in modo efficace. L’innovazione tecnologica, in particolare nel campo della tecnologia dell’informazione, crea opportunità per promuovere leggi e regolamenti basate su dati fattuali, inclusive ed efficaci. L’intelligenza artificiale, l’utilizzo di algoritmi e il crescente assorbimento di dati aperti, nonché i social media, sono esempi di come le nuove tecnologie possono aiutare i regolatori a reperire informazioni puntuali, effettuare analisi dei dati, essere attivi in comunità diverse e garantire una maggiore coerenza nelle linee d’intervento. Le possibilità offerte dai “big data” potrebbero inoltre permettere lo sviluppo e l’applicazione di normative, basati sull’analisi dei rischi. I dati sono già stati utilizzati dalle pubbliche amministrazioni per migliorare le capacità di monitoraggio e formulare migliori risposte ai problemi di mercato, con particolare riguardo agli obbiettivi di intervento pubblici che prima non erano perfettamente osservabili oppure erano osservabili solo ad un costo significativo. Le tecnologie digitali possono altresì sostituire o integrare i metodi di applicazione tradizionali e supportare la valutazione delle misure d’intervento. Le amministrazioni non dispongono, tuttavia, delle capacità per impiegare queste tecnologie per monitorare i risultati economici, ambientali e sociali, e, almeno in parte, “navigano a vista”. La condivisione dei dati e la cooperazione tra agenzie diverse migliorerebbe le capacità per risolvere problemi complessi ma rimane la questione su come superare le divisioni tra settori diversi. Tutti questi approcci sono meritevoli di un’ulteriore analisi. Unitamente agli ovvi vantaggi, emergono problematiche senza precedenti di riservatezza, legittimità e imparzialità.

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

L’accresciuta concatenazione tra le economie mette sotto pressione le capacità di regolamentare In parte a causa delle molte rivoluzioni tecniche degli ultimi 30 anni, il collegamento tra i Paesi e l’integrazione dell’economia mondiale sono cresciuti in modo radicale, sotto qualsiasi profilo (in ambito di commercio, migrazione, trasporto, comunicazione) (Riquadro 1.5). Il rapido flusso, tra confini, di beni, servizi, persone e risorse finanziarie sta mettendo alla prova l’efficacia e la capacità dei sistemi normativi interni. Sia la qualità delle nuove normative che la loro applicazione efficace sono sotto pressione. Le giurisdizioni nazionali stanno perdendo, in misura sempre maggiore, la supervisione e il controllo delle attività in corso sul territorio, o che hanno un’influenza sullo stesso. La digitalizzazione, per esempio, e in particolare le sue conseguenze in termini di cancellazione dei confini, sta mettendo alla prova i quadri fiscali. Le strategie di elusione fiscale sfruttano i vuoti e le differenze nelle normative fiscali tra giurisdizioni diverse, nonché la possibilità di trasferire artificialmente gli utili verso Paesi a bassa o zero imposizione fiscale.4 I mercati sofisticati dell’economia globale stanno altresì aprendo opportunità di espansione di attività di traffico illecito per le organizzazioni criminali, tra cui il traffico di esseri umani e fauna selvatica, il narcotraffico, la contraffazione di medicinali, il tabacco e l’alcol, con gravi conseguenze negative per l’economia e la società. Gli utili del crimine organizzato internazionale potrebbero ammontare a USD 870 miliardi, pari a circa l’1,5% del PIL globale (OECD, 2016[31]). Oltre alle perdite finanziarie, queste tendenze potrebbero compromettere i benefici dei flussi internazionali e la fiducia dei cittadini nella globalizzazione. Il commercio di merci contraffatte, per esempio, compromette i vantaggi competitivi dei titolari di diritti, ostacola l’innovazione e l’occupazione, riduce le entrate fiscali e può mettere a repentaglio la salute e la sicurezza pubblica. La globalizzazione permette altresì ad attori molto più grandi e organizzati di trarre vantaggio dalle lacune nell’ordinamentointernazionale. Alcune imprese multinazionali, per esempio, trasferiscono i propri introiti verso altre giurisdizioni per ridurre o evadere l’imposizione fiscale e, di fatto, evitare di pagare parte dei rispettivi contributi al sistema previdenziale nazionale. In questo contesto, la stretta cooperazione tra regolatori è diventata un elemento fondamentale dell’efficacia della regolazione. Lo scambio di informazioni e di elementi fattuali tra regolatori, in particolare, contribuisce a individuare meglio le problematiche che leggi e regolamenti dovrebbero affrontare. La cooperazione è altresì necessaria in molte nuove aree di regolazione, per facilitare l’applicazione della legge e impedire vuoti normativi e arbitraggi. I Paesi debbono per esempio discutere, in misura crescente, questioni come le modalità per attribuire diritti fiscali e stabilire la quota di utili delle imprese multinazionali che sarà soggetta a tassazione in una determinata giurisdizione (OECD, 2018[32]).

Riquadro 1.5. Il crescente collegamento economico tra Paesi

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Tra il 1990 e il 2015, l’intensità degli scambi commerciali globali, misurata per percentuale del volume totale di esportazioni e importazioni di beni e servizi nel PIL mondiale, è raddoppiata (OECD, 2017[33]). Oggigiorno, i prodotti attraversano numerosi confini prima di essere acquistati dal cliente finale in un dato Paese (OECD, 2013[34]).

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

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• • •

Nel 2015, 124 milioni di persone residenti nei Paesi dell’OCSE erano nate all’estero (13% della popolazione totale), rispetto al 9,5% nel 2000 (OECD, 2017[35]). Tra gli studenti di 15 anni, uno su quattro era nato all’estero o aveva almeno un genitore nato all’estero (OECD, 2018[36]). Nel 2016, l’83% circa della popolazione adulta nei Paesi dell’OCSE aveva accesso a Internet. Nello stesso anno, il 95% delle aziende dell’area OCSE disponeva di una connessione Internet ad alta velocità e più della metà delle persone fisiche nei Paesi dell’OCSE aveva acquistato prodotti online (OECD, 2017[37]). Le informazioni sulle ricerche su Google e le visualizzazioni su YouTube rivelavano una tendenza pressoché universale degli utenti che, in misura sempre maggiore, accedevano a contenuti al di fuori del proprio Paese. I dati sui flussi finanziari, attraverso il sistema di pagamento di Paypal, hanno dimostrato che Internet permette trasferimenti finanziari transfrontalieri significativi, su base quotidiana, non solo tra Paesi sviluppati ma anche tra economie emergenti (OECD, 2016[38]). Nel 2011, un terzo delle esportazioni statunitensi era stato convertito in servizi che potevano essere prestati in forma digitale e l’UE e gli USA, in generale, esportano quantità significative di servizi che possono essere consegnati in forma digitale, come fattori produttivi intermedi (OECD, 2016[38]). Il numero di aeroporti che nel mondo hanno almeno un collegamento diretto a uno dei 100 maggiori aeroporti internazionali è cresciuto di quasi il 20%, dai 1.795 nel 2005 ai 2.085 nel 2015. Nel corso dei prossimi 15 anni, si prevede che il traffico aereo di passeggeri crescerà annualmente tra il 3% e il 6% (ITF, 2017[39]).

Fonte: (OECD, 2017[33]), OECD Economic Outlook, Volume 2017 Issue 1, OECD Publishing, Paris, http:// dx.doi.org/10.1787/eco_outlook-v2017‑1-en; (OECD, 2013[34]), Interconnected Economies: Benefiting from Global Value Chains, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264189560-en; (OECD, 2017[35]); International Migration Outlook 2017, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/ migr_outlook-2017-en; (OECD, 2018[36]), The Resilience of Students with an Immigrant Background: Factors that Shape Well-being, OECD Reviews of Migrant Education, OECD Publishing, Paris, http:// dx.doi.org/10.1787/9789264292093-en; (OECD, 2016[38]), “Economic and Social Benefits of Internet Openness”, OECD Digital Economy Papers, No. 257, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/­ 5jlwqf2r97g5-en; (ITF, 2017[39]), ITF Transport Outlook 2017, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi. org/10.1787/9789282108000-en.

La sfiducia nelle istituzioni tradizionali sta crescendo Questo atteggiamento prende forma in un contesto in cui la fiducia nelle istituzioni pubbliche, i dati fattuali e i pareri degli esperti si stanno deteriorando in molti Paesi dell’OCSE, una tendenza sintetizzata in articoli come (Huang, 2016[40]). Le ricerche condotte su scala internazionale dimostrano che il livello di fiducia nelle pubbliche amministrazioni è diminuito, a partire dalla crisi finanziaria del 2008 (Riquadro 1.6). La mancanza di fiducia compromette il successo di molte misure di intervento pubbliche, programmi e normative che dipendono dalla cooperazione e dalla osservanza delle norme dei cittadini.

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

Riquadro 1.6. I risultati dei sondaggi internazionali sulla fiducia

Secondo il Gallup World Poll, tra il 2007 e il 2015:

• • • •

la fiducia nella pubblica amministrazione nei Paesi membri dell’OCSE è diminuita in media di 2 punti percentuali (dal 45% al 43%). In alcuni Paesi, come Slovenia, Portogallo, Spagna, Finlandia e Messico, il calo è stato più drastico; la soddisfazione sul sistema di istruzione è aumentata di 6 punti percentuali nei Paesi membri dell’OCSE (dal 62% al 68%); la fiducia nel sistema giudiziario nei Paesi membri dell’OCSE è cresciuta di 4 punti percentuali nei Paesi membri dell’OCSE (53% nel 2015, a fronte del 49% nel 2007); la fiducia nelle istituzioni finanziarie nei Paesi membri dell’OCSE è diminuita in media di 9 punti percentuali (in calo al 46% nel 2015).

Secondo Eurobarometer, tra il 2007 e il 2015:

• • •

la fiducia nei partiti politici nei Paesi membri dell’OCSE/UE è diminuita, in media, di 2 punti percentuali (dal 21% al 19%); la fiducia nella stampa nei Paesi dell’OCSE/UE è diminuita in media di 1 punto percentuale (dal 47% al 46%); la fiducia nella televisione nei Paesi dell’OCSE/UE è diminuita in media di 4 punti percentuali (dal 60% al 56%).

Secondo European Social Survey, tra il 2008 e il 2014:

•

la fiducia nei parlamenti nei Paesi dell’OCSE/UE è diminuita di 5 punti percentuali (dal 58% al 53%).

Fonte: (OECD, 2017[41]), Trust and Public Policy: How Better Governance Can Help Rebuild Public Trust, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264268920-en.

La governance della regolamentazione deve essere al centro dell’azione pubblica… lo è davvero? Questo contesto sempre più complesso dovrebbe convincere i responsabili dell’arena politica, gli organi di supervisione e i regolatori della necessità di radicare una politica della regolazione solida e robusta, in grado di gettare stabili fondamenta per iniziative più avanzate di governance di regolamentazione, quali aumentare la cooperazione regolatoria internazionale o integrare analisi comportamentali nella regolazione. Vi è, in particolare, la necessità urgente di stabilizzare la base fattuale a supporto delle decisioni di intervento e di consolidare la sua credibilità. Il fulcro della politica della regolazione deve essere incentrato sui risultati anziché sulle procedure, sull’efficacia di leggi e regolamenti e sui successi previsti anziché sulla riduzione degli oneri e dei costi. Gli strumenti tradizionali, rappresentati dall’analisi dell’impatto della regolamentazionee dalla valutazione ex post, possono generare un circolo virtuoso se utilizzati più sistematicamente per migliorare la qualità della regolazione anziché come un esercizio puramente burocratico. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, fondamentale per la trasparenza della regolazione e la raccolta di dati fattuali, dovrà essere rafforzato quale misura di salvaguardia contro la cattura delle politiche (policy capturing), per raccogliere informazioni preziose dai soggetti interessati dalla regolazione e per dare impulso all’innovazione delle misure di intervento. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

I punti di debolezza che le Prospettive OCSE 2015 sulla politica della regolazione (OECD, 2015[14]) hanno evidenziato sugli attuali approcci dei Paesi rimangono, tuttavia, in larga misura, gli stessi nel 2018. Le pubbliche amministrazioni mostrano ancora la tendenza, in particolare, ad adottare un approccio procedurale anziché strategico verso l’utilizzo di strumenti dipolitica della regolazione. Il “ciclo di vita” della regolazione rimane altresì incompleto: i Paesi risultano maggiormente esperti nei “primi anni”, quando formulano leggi e regolamenti, rispetto a quanto lo sono successivamente, ovvero in fase di applicazione e revisione. Ne consegue che, sebbene alcune leggi e regolamenti potrebbero essere obsolete, imponendo costi non necessari sulle imprese e mettendo potenzialmente i cittadini a rischio, i Paesi continuano sistematicamente a non attuare una raccolta di dati fattuali, a non monitorare l’implementazione e a non valutare i risultati. Senza questa seconda metà del ciclo di vita, è difficile per i Paesi riformare o eliminare le normative che non funzionano. Nondimeno, qualche progresso (seppur lento e frammentario) è stato compiuto nell’assorbimento degli strumenti di qualità della regolamentazione. I Paesi cercano, in misura crescente, un riscontro dai cittadini e dalle imprese in merito alle leggi e alle normative la cui emanazione è imminente. Tali Paesi si avvalgono maggiormente di procedure inclusive e basati sui dati fattuali per l’elaborazione di leggi e regolamenti, per esempio consultando le parti interessate nelle prime fasi della procedura e consentendo un periodo di tempo sufficiente per tale consultazione. Eppure potrebbe essere possibile tenere conto dei risultati della consultazione in modo migliore, in fase di formulazione dellanormativa. Un impegno più incisivo, una maggiore trasparenza e una migliore comunicazione sono necessari per assicurarsi che cittadini e imprese si sentano coinvolti nel processo di formulazione delle misure d’intervento, che accettino le decisioni di regolazione e che, in definitiva, abbiano fiducia nella loro pubblica amministrazione. L’analisi dell’impatto della regolamentazione è diventata chiaramente un passo importante nel processo normativo, ma è anche diventata un esercizio molto gravoso e procedurale che non è sempre mirato alle leggi e ai regolamenti più significative. Inoltre, sebbene l’attenzione tenda ad essere rivolta sui principali impatti economici della regolazione, le valutazioni ignorano in larga misura altri effetti significativi, quali gli impatti sociali. Nonostante qualche progresso, non esiste ancora, sorprendentemente, un approccio sistematico per valutare ex post se leggi e regolamenti raggiungono nella pratica i rispettivi obbiettivi. Questa mancanza di valutazione compromette gravemente un ciclo della regolazione ben funzionante. Tali lacune nella politica di regolazione potrebbero derivare da scarso controllo della qualità e supervisione della materia della qualità della politica della regolazione, descritti nel lavoro OCSE come “il pezzo mancante del puzzle” (Arndt et al., 2016[42]). Nel 2015, le Prospettive OCSE sulla politica della regolazione indicavano l’implementazione e le fasi più deboli nell’applicazione della politica della regolazione e sollecitavano i Paesi a prestare maggiore attenzione all’offerta normativa. Nel 2018, la maggioranza dei Paesi dell’OCSE non percepisce ancora l’offerta normativa come parte della politica medesima. Mancano ancora politiche comprensive di tutti i livelli di amministrazione per promuovere migliori strutture di governance e procedure di offerta normativa, nonché per chiudere il vuoto di riscontri tra coloro che attuano la regolazione e coloro che sono responsabili di svilupparla. L’edizione 2018 delle Prospettive OCSE sulla politica della regolazione è incentrata sulla supervisione quale collegamento fondamentale del quadro di governance della regolamentazione, che contribuisce a chiudere il divario tra requisiti formali e implementazione. Vi sono chiari segnali che i Paesi dell’OCSE (e altri) stanno consolidando capacità e funzioni di PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

controllo della regolamentazione, in linea con la Raccomandazione del 2012. Per il momento, le responsabilità di controllo della regolamentazione tendono ad essere frammentate. Il controllo della qualità degli strumenti di qualità della regolamentazione interviene nella fase finale del ciclo normativo e si concentra prevalentemente sulla qualità procedurale della AIR. I Paesi hanno, nondimeno, numerose opportunità di apprendere dalle rispettive differenze istituzionali e di raccogliere ulteriori dati fattuali sul buon funzionamento delle rispettive funzioni di supervisione. Anche l’assetto istituzionale della politica della regolazione riveste importanza. Le autorità di regolamentazione e gli enti di controllo occupano una posizione di prima linea nell’offerta normativa e hanno un notevole potenziale per promuovere la fiducia nelle pubbliche amministrazioni. Le loro azioni rimangono, tuttavia, in larga parte, scollegate dalla politica normativa nazionale. Il numero di Paesi con misure di intervento e un quadro esplicito per migliorare la governance e la performance degli enti regolatori rimane limitato. I dati risultano anche peggiori per le agenzie di verifica ed esecuzione. Politiche trasversali efficaci in queste aree richiedono meccanismi di rendicontazione trasparenti e prevedibili, nonché la capacità di utilizzare i dati per riferire sui risultati. Poiché operano in mercati sempre più complessi e incerti, le autorità responsabili dell’applicazione delle norme debbono altresì rimanere flessibili e concentrate a incoraggiare e promuovere la osservanza delle norme, anziché esporre e punire la mancata osservanza delle norme. È attualmente molto diffuso l’entusiasmo sull’analisi comportamentale (BI), quale strumento per formulare e offrire migliori misure di intervento. Le ricerche dell’OCSE dimostrano che le amministrazioni di tutto il mondo si avvalgono in misura crescente della BI per migliorare l’elaborazione e l’offerta di regolazione e oltre 190 organismi pubblici ne istituzionalizzano l’impiego. L’aspetto principale della BI è un approccio sperimentale che cerca di comprendere il comportamento effettivo dei destinatari delle misure di intervento e di testare le soluzioni possibili prima dell’attuazione. I dati fattuali dimostrano l’impatto reale di questo approccio, perché fornisce ai Paesi le risorse necessarie per apprendere, adattare e implementare misure di intervento innovative. Vi è altresì la possibilità di integrare la BI per tutto il ciclodella regolazione, per ottenere e utilizzare dati fattuali nelle fasi ex ante (AIR) ed ex post del processo di formulazione delle politiche pubbliche. Un passo in avanti potrebbe essere rappresentato dall’applicazione di analisi di comportamenti individuali alle organizzazioni pubbliche e private. La BI potrebbe, per esempio, essere utilizzata per contribuire a creare una cultura di osservanza delle norme, a implementare le misure di intervento in modo più efficace e a ridurre la necessità di meccanismi di attuazione costosi e talvolta inefficaci. Questi approcci possono essere particolarmente preziosi quando il successo di una misura di intervento e di una normativa dipende da un mutamento sostenibile in comportamenti e attitudini radicati (p.es. alimentazione salutare e sostenibile, modelli di impiego energetico, ecc.). Sebbene, l’“internazionalizzazione” della regolamentazione non abbia tenuto il passo con la globalizzazione, l’importanza della cooperazione regolatoria internazionale (IRC) sembra sia sempre più riconosciuta tra i Paesi. Le Prospettive OCSE sulla politica della regolazione osservano la presenza concreta di una politica IRC, ma pochi Paesi hanno una visione di IRC comprensiva di tutti i livelli di amministrazione e la governance di IRC è altamente frammentata. Tra le eccezioni figurano il Canada, che ha integrato una solida dimensione IRC nella sua nuova Direttiva di gabinetto sulla regolamentazione; la Nuova Zelanda che ha creato un sistema per applicare la propria politica di IRC;

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1. PANORAMICA: PERCHÈ LA QUALITÀ DEL PROCESSO NORMATIVO INTERNO È IMPORTANTE?

e l’Unione europea (UE), che si affida ad un’attenta cooperazione sulla regolamentazione tra gli Stati membri. Una panoramica delle pratiche di IRC dei Paesi dell’OCSE illustra che l’integrazione della IRC nel processo- normativo è solo parziale e, finora, relativamente superficiale. Il Messico ha compiuto passi notevoli nell’integrazione degli impatti sugli scambi commerciali nella propria procedura di AIR e nel collegare sistematicamente il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la comunicazione di tali scambi, ma rimane un’eccezione. La considerazione degli strumenti internazionali nel processo normativo nazionale, un vettore di coerenza di regolamentazione in linea con gli impegni internazionali ai sensi degli accordi OMC del 1994 sugli ostacoli tecnici agli scambi (Technical Barriers to Trade - TBT) e sull’applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie (Application of Sanitary and Phytosanitary Measures -SPS), potrebbe essere resa più sistematica. Le Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione riconoscono le principali criticità attuali per i regolatori e i rispettivi organi di supervisione. La pubblicazione identifica le aree in cui i Paesi possono investire per migliorare la qualità di leggi e regolamenti e fornisce altresì una piattaforma essenziale per sottolineare l’importanza di leggi e regolamenti, in quanto strumenti per le politiche pubbliche, l’importanza di formularli correttamente, nonché di diffondere gli impegni dei Paesi per migliorare la qualità della regolazione. Il testo rimane, nondimeno, parziale nel suo approccio, giacché si affida nettamente ai dati raccolti per gli anni 2014 e 2017, attraverso l’indagine “Regulatory Indicators Survey” e la sua estensione alla supervisione di regolazione e alla cooperazione regolatoria internazionale. La Raccomandazione del 2012 individua 12 aree in cui sono necessari impegni per il progresso nella qualità della regolazione. Un’agenda onnicomprensiva per una migliore regolamentazione si estende oltre l’utilizzo sistematico degli strumenti di gestione della regolazione, un tema centrale nella presente pubblicazione. È necessario condurre ulteriori analisi, raccolte di dati e individuare le migliori pratiche per fornire una panoramica esaustiva degli impegni, dei risultati e delle lacune nella riforma della regolamentazione. Le future edizioni di questo testo cercheranno in misura progressiva di colmare i vuoti di conoscenza, sulla base di un’ambiziosa analisi fattuale.

Note  Il Consiglio nazionale tedesco per il controllo delle norme - Nationaler Normenkontrollrat (NKR) valuta che in Germania i costi annui degli adempimenti regolamentari e normativi siano aumentati di 6,7 miliardi di EUR nel periodo 2013‑17, di cui 6,3 miliardi di EUR derivano dall’introduzione del reddito minimo tedesco (Rapporto annuo, 2017, http://www.normenkontrollrat.bund.de/webs/nkr/ en/publications/_node.html). La federazione canadese dell’impresa indipendente stima che il totale dei costi di adempimento regolamentare e normativo per le imprese statunitensi siano pari a circa 205 miliardi di dollari canadesi l’anno, mentre per le imprese canadesi, molto meno numerose, tali costi sono pari a 37 miliardi di dollari canadesi (Marvin Cruz et al., Canada’s Red Tape Report 2015 and Toronto: Canadian Federation of Independent Business, 2015). 1

 Statistisches Bundesamt (2017), www.amtlich-einfach.de. Abbiamo altresì un esempio di banca dati pilota: (OECD, 2016). 2

 www.edelman.com/trust-barometer.

3

 Si veda il sito web “BEPS” dell’OCSE e il lavoro su Tax Challenges Arising from Digitalisation: www.oecd.org/ctp/beps. 4

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[18]

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Capitolo 2.  Tendenze recenti nelle pratiche di gestione della regolamentazione

Sebbene la maggior parte dei Paesi abbia in qualche misura migliorato i propri sistemi e le proprie pratiche di gestione della regolamentazione nel corso degli ultimi anni, pochi hanno intrapreso riforme onnicomprensive. In particolare, la valutazione ex post della regolazione rimane relativamente sottosviluppata senza un esame costante delle metodologie. Sono necessarie ulteriori azioni per assicurare che i Paesi dell’OCSE raggiungano rapidamente gli standard concordati per le rispettive pratiche di gestione della regolamentazione, in particolare la Raccomandazione del 2012 del Consiglio sulla politica e la governance in materia di regolamentazione. Se non si otterranno presto ulteriori miglioramenti, le economie saranno rallentate da oneri non necessari, mettendo in tal modo a repentaglio la prosperità futura. Il presente capitolo si concentra sulle recenti tendenze nei tre elementi principali della Raccomandazione del 2012: il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e l’utilizzo di dati fattuali nello sviluppo e revisione della regolazione.

I dati statistici riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti e sotto la loro responsabilità. L’utilizzo di tali dati da parte dell’OCSE non pregiudica lo status delle Alture del Golan, di Gerusalemme Est e degli insediamenti israeliani in Cisgiordania, secondo i termini del diritto internazionale. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Risultati principali La crisi globale, finanziaria ed economica, e i suoi strascichi hanno portato alla luce gravi manchevolezze nella governance e nella regolamentazione in tutto il mondo. In un contesto di continua incertezza economica, è imperativo garantire che i mercati, e le economie più in generale, siano capaci di produrre benefici per tutti. In questo scenario, la Raccomandazione del 2012 è stata sviluppata per aiutare a garantire che le economie poggino su di una regolazione più solida, in modo da migliorare la crescita. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e le valutazioni ex post sono tre elementi fondamentali che permettono di migliorare i contesti normativi nei Paesi dell’OCSE. Nonostante la loro importanza, tuttavia, i Paesi hanno mostrato lentezza nell’adottare e approfondire le pratiche di gestione della regolamentazione per migliorare le vite dei loro cittadini. A partire dal 2014, i Paesi dell’OCSE hanno compiuto alcuni miglioramenti nel rispettivo ricorso al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e alla AIR per supportare lo sviluppo di leggi e regolamenti. Alla luce di quanto predetto, il ciclo di vita della regolazione rimane incompleto e la valutazione ex post rimane meno sviluppata. In un momento di sfiducia generale nelle pubbliche amministrazioni, è imperativo che la consultazione dei destinatari dell’intervento apra una strada significativa, affinché i soggetti interessati siano in grado di contribuire al meglio alla formulazione delle normative, in modo da massimizzare il benessere generale. I Paesi cercano un riscontro sempre maggiore, dai cittadini e dalle imprese, sulle proposte di regolazione. La consultazione potrebbe essere, nondimeno, meglio integrata nel processo decisionale sulla regolamentazione. I regolatori, in particolare, potrebbero dimostrare meglio in che modo le consultazioni hanno avuto i loro effetti sull’elaborazione finale delle leggi. La AIR rappresenta un aiuto centrale al processo decisionale, contribuisce a fornire informazioni oggettive sui probabili benefici e costi di particolari approcci di regolamentazione, nonché a valutare in modo critico le opzioni alternative. Un numero crescente di Paesi applica un approccio proporzionale per decidere se la AIR sia necessaria o meno e per stabilire il grado di dettaglio adeguato dell’analisi. Sebbene si tratti di un intento lodevole, è importante osservare come un certo numero di Paesi escluda le proposte di regolazione dalle pratiche di gestione della stessa, in particolare quelle con un impatto significativo, un approccio che può avere l’effetto di compromettere la fiducia pubblica nel processo normativo dei Paesi. È pertanto importante che vi sia un forte sostegno politico per un impiego costante della AIR, per contribuire ad informare meglio il processo decisionale. Il corpus normativo è molto più ampio del flusso, eppure si presta poca attenzione alle proposte di regolazione una volta che queste si tramutano in leggi. La valutazione ex post è pertanto uno strumento essenziale per garantire che le normative rimangano adeguate allo scopo, che le imprese non siano gravate senza necessità e che le vite dei cittadini siano tutelate. Eppure l’incremento nel numero di Paesi che hanno posto in atto requisiti formali e una metodologia per le valutazioni ex post è stato lieve. Sebbene si siano osservati alcuni miglioramenti nell’adozione e nell’impiego degli strumenti di gestione della regolazione, occorre vedere tali progressi nella giusta prospettiva. Il quadro normativo è stato da tempo concordato tra i Paesi membri ed è sfociato nella Raccomandazione del 2012. Se è vero che sono state intraprese alcune riforme degne di nota, ai Paesi membri rimane ancora molta strada da percorrere prima di raggiungere l’obbiettivo della suddetta Raccomandazione.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Introduzione Il presente capitolo offre una panoramica delle recenti tendenze e del progresso compiuto dai Paesi dell’OCSE nell’implementazione della Raccomandazione del 2012 (OECD, 2012[1]). Il tema centrale è in particolare il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, l’analisi dell’impatto della regolamentazione(AIR) e la valutazione ex post delle normae, dove:

•

“coinvolgimento dei destinatari dell’intervento” significa informare i cittadini e le altre parti interessate e sollecitare un loro riscontro, in modo che le proposte di regolazione possano essere migliorate e ampiamente accettate dalla società;

•

“AIR” indica la procedura di esaminare in modo critico le conseguenze di una serie di opzioni alternative per affrontare varie proposte di misure di intervento pubbliche;

•

“valutazione ex post” comporta una valutazione della possibilità che le norme abbiano in effetti conseguito i loro obbiettivi, nonché una verifica che le stesse rimangano idonee per lo scopo per cui sono state formulate.

Queste tre aree sono importanti pratiche di gestione della regolamentazione e formano aspetti fondamentali del suo ciclo di vita. L’analisi si basa sui risultati de dell’indagine OCSE del 2017 “Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) Survey”, che esamina 38 Paesi membri dell’OCSE, Paesi candidati all’adesione e l’Unione Europea. È la seconda volta, dal 2014, che l’indagine è stato condotta e vi è pertanto la possibilità di effettuare un’analisi comparativa delle tendenze e dei miglioramenti nella politica della regolazione tra i vari Paesi. Salvo diversamente indicato, i grafici che illustrano le tendenze nel corso del tempo riguardano solo 34 Paesi e l’Unione europea, per i quali vi sono dati disponibili sia per il 2014 che per il 2017, per facilitare un confronto.

Contenuto delle politiche della regolazione I Paesi dell’OCSE hanno dimostrato un forte impegno di principio verso la gestione della regolamentazione, attraverso la diffusa pubblicazione di documenti sulla politica in materia. La base e il contenuto dei vari documenti sul tema variano, tuttavia, tra Paesi diversi.

Un approccio alla qualità della regolazione esteso a tutta l’Amministrazione I Paesi dell’OCSE e i Paesi candidati all’adesione continuano a investire nel proprio approccio alla qualità della regolazione esteso a tutta l’Amministrazione (Figura 2.1). La vasta maggioranza dei Paesi ha adottato una politica esplicita della regolazione, che promuove una riforma o una qualità della regolazione riguardante tutti i livelli di amministrazione e ha istituito organi dedicati a sostegno dell’implementazione delle misure di intervento in materia. I Paesi generalmente dispongono anche di un Ministro o di un funzionario di alto livello che è responsabile della promozione del progresso della riforma della regolazione a tutti i livelli di amministrazione. I Paesi continuano altresì ad impiegare procedure standard per l’elaborazione di atti normativi di rango primario e secondario.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.1. Un approccio trasversale per la qualità della regolazione OECD countries

New OECD member and accession countries 2017

2017

35

2014

32

2014

35

Primary laws

2014

2017

3

29

2017

2017

4

34

2017

Subordinate regulations

Existence of standard procedures by which the administration develops:

Existence of an Dedicated body explicit, responsible for published regulatory Specific promoting the regulatory minister / highpolicy policy as well as level official promoting monitoring and accountable for governmentpromoting wide regulatory reporting on regulatory reform or governmentreform and wide progress regulatory on regulatory regulatory quality improvement reform quality

44

4

33 34

2014

3

33 35

2014

3

34 0

5

10

15

20

25

30

35

40

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Nota: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono ­Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933813951

Applicazione degli strumenti di gestione della regolamentazione di iniziativa parlamentare Nella maggior parte dei Paesi, le procedure e i requisiti inerenti all’utilizzo degli strumenti per una migliore regolamentazione nello sviluppo di nuove leggi sembrano concentrarsi principalmente sulle leggidi iniziativa del Governo. Solo in un’esigua minoranza di Paesi dell’OCSE le medesime procedure si applicano alle leggi di iniziativa parlamentare allo stesso modo di quelle di iniziativa del Governo (Figura 2.2 e Figura 2.3). Figura 2.2. Requisiti di consultazione e AIR per le leggi di inziativa parlamentare For all primary laws

For major primary laws

For some primary laws

35 30 25

20 15 10

5 0

2

1 4

4

3

3

3

2 1 3

2014 2017 2014 2017 Is there a requirement to conduct consultations with the general public to inform Is there a requirement to conduct RIA to inform the development of primary laws the development of primary laws initiated by parliament? initiated by parliament?

Nota: i dati si basano sui 34 Paesi membri dell’OCSE. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933813970

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

In una minoranza di Paesi dell’OCSE, vi sono requisiti specifici per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la conduzione della AIR a sostegno dell’elaborazione delle leggidi iniziativa parlamentare. Figura 2.3. Applicazione del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della AIR alle leggi di iniziativa parlamentare Yes, all answers

Yes, some answers

Number of jurisdictions 35 30

25 20 15 10

5 0

7

8 5

5

5

6

4 3 2014 2017 Do the answers provided above also apply to laws initiated by parliament? (regulatory impact assessment)

2014 2017 Do the answers provided above also apply to laws initiated by parliament? (stakeholder engagement)

Nota: i dati si basano sui 34 Paesi membri dell’OCSE. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933813989

Valutazione della politica della regolazione Le informazioni sulla performance dei programmi di riforma della regolazione sono necessarie per verificare e valutare che la politica della regolazione sia implementata con efficacia e che le riforme abbiano l’impatto desiderato. Le misure sulla performance della regolamentazione possono altresì fornire un parametro per migliorare la conformità, da parte di ministeri e agenzie, ai requisiti della politica della regolazione (OECD, 2012[1]). Dal 2014, i Paesi dell’OCSE hanno accresciuto l’investimento nella valutazione dell’impiego degli strumenti di gestione della regolazione. La AIR continua a essere lo strumento maggiormente valutato nei Paesi dell’OCSE, due terzi dei quali hanno valutato come funziona nella pratica (Figura 2.4). Tuttavia, i resoconti sulle pratiche di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e sulle valutazioni ex post sono molto meno frequenti. Se è vero che il numero di relazioni su entrambi gli argomenti è aumentato dal 2014, allo stato attuale, meno di un terzo dei Paesi dell’OCSE rendiconta sulle proprie pratiche di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e sulle valutazioni ex post.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.4. Relazioni sulla performance degli strumenti di gestione della regolamentazione 2014

2017

Number of jurisdictions 35 30 25 20 15 21

10 5

23

8

0

11

10 4

RIA Stakeholder engagement Ex post evaluation Reports published online on the performance of regulatory management tools, i.e. how they function in practice:

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814008

Tendenze generali nell’adozione degli strumenti di gestione della regolamentazione Il progresso verso la completa applicazione della Raccomandazione del 2012 nelle tre aree principali - coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, AIR e valutazione ex post - è, in parte, misurato, attraverso indicatori compositi basati sulle informazioni raccolte attraverso la rilevazione iREG (Riquadro 2.1).

Riquadro 2.1. Definizione degli indicatori compositi

I tre indicatori compositi forniscono una panoramica sulle pratiche dei Paesi nelle aree di: coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e valutazione ex post. Ciascun indicatore è composto da quattro categorie parimenti importanti e pertanto parimenti ponderate:

• • • •

l’adozione sistematica, che registra i requisiti formali e la frequenza con cui tali requisiti sono condotti nella pratica; la metodologia, che presenta le informazioni sui metodi utilizzati in ciascuna area, p.es. il tipo di impatti valutati o la frequenza con cui si impiegano diverse forme di consultazione; la supervisione e il controllo della qualità, che registrano il ruolo degli organi di supervisione e le valutazioni disponibili pubblicamente; la trasparenza, che registra le informazioni relative ai principi di amministrazione aperta (open government), p.es. se le decisioni amministrative sono disponibili pubblicamente.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Il punteggio massimo per ciascuna categoria è 1 e il punteggio massimo per l’indicatore aggregato è 4. Gli indicatori compositi sono basati sui risultati delle indagini OCSE Regulatory Indicators Survey del 2014 e del 2017, che raccolgono informazioni da tutti i 38 Paesi membri dell’OCSE e Paesi candidati all’adesione e dell’Unione europea, rispettivamente al 31 dicembre 2014 e al 31 dicembre 2017. La rilevazione è incentrata sulle pratiche della politica della regolazione così come descritte nella Raccomandazione del 2012 (OECD, 2012[1]). Quanto più elevato è il numero di pratiche che un Paese ha adottato, tanto più elevato è il suo punteggio. Il questionario e la metodologia degli indicatori sono stati elaborati in stretta cooperazione con i delegati del Comitato per le politiche di regolazionee dello Steering Group sulla Misurazione della performance della regolamentazione. La metodologia per gli indicatori compositi attinge dalle raccomandazioni fornite nella pubblicazione JRC/OCSE Handbook on Constructing Composite Indicators del 2008 (OECD/EU/JRC, 2008[2]). Le informazioni presentate nell’indicatore per le leggi primarie, sulla AIR e sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, riguardano esclusivamente le procedure per elaborare le leggi primarie, seguite dal ramo esecutivo del governo nazionale. Le informazioni presentate negli indicatori per le leggi primarie, sulla valutazione ex post, riguardano le procedure in atto sia per le leggi primarie di iniziativa parlamentare che per quelle di iniziativa del Governo. Se è vero che gli indicatori forniscono una panoramica del quadro normativo di un Paese, in relazione al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento alla AIR e alla valutazione ex post, essi non possono cogliere pienamente le complesse realtà della sua qualità, impiego e impatto. Gli indicatori si limitano inoltre a verificare l’implementazione di aspetti misurabili nelle tre aree attualmente valutate e non riguardano la totalità della Raccomandazione del 2012. Un punteggio completo non implica pertanto un’implementazione completa della Raccomandazione del 2012. Sono dunque necessari studi approfonditi di Paese per integrare gli indicatori e per fornire raccomandazioni specifiche. Si ricorda altresì che i risultati degli indicatori compositi sono sempre sensibili alle scelte metodologiche e non è pertanto consigliabile rilasciare dichiarazioni sulla performance relativa dei Paesi con punteggi simili. Ulteriori informazioni sulla metodologia sono disponibili all’indirizzo www.oecd.org/gov/ regulatory-policy/measuring-regulatory-performance.htm, nonché attraverso il documento di lavoro OCSE(Arndt et al., 2015[3]). Un’ulteriore analisi dei risultati della rilevazione iREG del 2014 è stata messa a disposizione attraverso un successivo documento di lavoro (Arndt et al., 2016[4]). Un’ulteriore analisi dei risultati della rilevazione iREG del 2017, condotta dall’OCSE, sarà disponibile attraverso un documento analitico (Arndt, Davidson and Thomson, forthcoming[5]). Si veda altresì la guida per il lettore all’inizio della presente pubblicazione. Dal 2014, i Paesi hanno dimostrato in media miglioramenti esigui nell’impiego degli strumenti di gestione della regolazione (Figura 2.5), con variazioni di ampiezza analoga nei tre strumenti e in relazione sia alle normative primarie che secondarie. Sorprendentemente, la valutazione ex post rimane lo strumento di gestione della regolazione nel complesso

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

meno sviluppato, nonostante il grande potenziale di riforma: i Paesi trarrebbero vantaggio dal miglioramento del corpus normativo, che è molto più ampio del flusso, per garantire che la regolazione sia ancora pertinente, non imponga costi non necessari sulla società e non porti a conseguenze inattese. Si è stimato, per esempio, che le riforme competitiva della normativa anticoncorrenziale in Australia, durante il programma di riforma microeconomica degli anni ‘80 e ‘90, abbiano generato guadagni pari in totale a circa il 5% del PIL, con benefici significativi per le famiglie di tutte le fasce reddituali (Australia Productivity Commission, 2006[6]; OECD, Forthcoming[7]). Figura 2.5. Punteggi degli indicatori compositi, medie OCSE 2018 Methodology 4

Systematic adoption

Transparency 4

Primary laws

3.5

3.5

3

3

2.5

2.5

2

2

1.5

1.5

1

1

0.5

0.5

0

Stakeholder engagement

RIA

Oversight and quality control

Ex post evaluation

0

2015

Subordinate regulations

Stakeholder engagement

RIA

Ex post evaluation

Nota: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814027

Tra gli indicatori compositi, l’adozione sistematica continua ad essere in media l’area più solida in tutti i Paesi dell’OCSE e indica che sono state gettate le fondamenta per pratiche migliori di gestione della regolamentazione, ivi inclusi i requisiti formali. La componente suddetta è nondimeno sensibilmente più debole per la valutazione ex post, a indicare un minor impegno politico e anche un’area in cui un miglioramento è auspicabile. La metodologia è rimasta indietro rispetto all’adozione sistematica ed è la seconda categoria più solida-. Questo dato indicherebbe come, una volta che i Paesi dispongono di sistematiche “fondamenta”, il passo successivo consiste nel migliorare le capacità tecniche, in particolare nell’ambito del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della AIR. La trasparenza è una categoria degli indicatori rimasta pressoché debole in tutti i Paesi dell’OCSE. Si prevede che, una volta che siano stati attuati sistemi con solide metodologie, i Paesi saranno in grado di migliorare la trasparenza nelle rispettive pratiche di gestione della regolazione. La supervisione è ancora sottosviluppata rispetto alle altre tre categorie, così come lo era anche nel 2014. Questa osservazione indica che vi sono vantaggi reali che i Paesi dell’OCSE possono trarre dal miglioramento del controllo della qualità delle iniziative normative.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Vale la pena osservare che, sebbene il passo complessivo del cambiamento sia lento, dal 2014, alcuni Paesi hanno compiuto notevoli progressi nelle rispettive pratiche di gestione della regolazione. In tutte le tre aree, sono state intraprese riforme significative in Israele, Italia, Giappone e Corea.

•

A partire dal 2014, l’Israele ha compiuto progressi significativi nel rafforzamento della propria politica della regolazione. Nel Paese sono ora in vigore norme più severe e una guida per la AIR, mentre il nodo centrale rimane la riduzione degli oneri derivanti dalla regolazione, ivi incluso un ampio programma per riesaminare le normative esistenti in relazione agli oneri che impongono. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è ora una parte centrale della AIR, sebbene occorra sottolineare che non esiste un controllo di qualità esterno della AIR in Israele e il Dipartimento per una Migliore Regolamentazione non ricopre funzioni di controllo.

•

L’Italia ha recentemente aggiornato le proprie procedure riguardanti le pratiche di gestione della regolazione, affrontando alcune delle criticità individuate nelle Prospettive OCSE 2015 sulla politica della regolazione (OECD, 2015[8]). Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è stato migliorato attraverso l’introduzione di una sezione nel sito web dell’amministrazione centrale; il controllo di qualità della AIR è stato rafforzato e le procedure sulle valutazioni ex post sono state migliorate, anche se potrebbero essere pianificate più sistematicamente.

•

Il Giappone ha intrapreso sforzi notevoli per migliorare il proprio contesto normativo, sin dal 2014. Il Paese ha aggiornato il proprio materiale guida per la AIR, con enfasi particolare sull’importanza di condurre una valutazione esaustiva dell’impatto delle misure d’intervento, ivi incluse le varie tecniche e procedure che i ministeri possono adottare. Sono altresì in atto norme rafforzate che esigono valutazioni ex post entro i primi cinque anni dall’entrata in vigore delle nuove leggi. Questi sviluppi possono generare ulteriori benefici se è stato possibile un maggior coinvolgimento ex ante dei destinatari dell’intervento nel processo di sviluppo delle misure d’intervento e nelle valutazioni ex post.

•

La Corea ha rafforzato i metodi esistenti di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e li ha integrati con piattaforme online. La AIR è stata modificata notevolmente attraverso il lancio della e-AIR, intesa ad accrescere la qualità della AIR, riducendo al tempo stesso l’onere di prepararla. Sono stati osservati alcuni miglioramenti via via che la Corea è passata ad una base più sistematica per la cancellazione delle norme. La AIR non si applica, tuttavia, alle normative di iniziativa dell’Assemblea nazionale. Potrebbe essere possibile trarre maggiori benefici dai miglioramenti alle pratiche di gestione della regolazione della Corea se la AIR si applicasse altresì alle leggi di iniziativa dell’Assemblea nazionale, che emana circa il 90% della legislazione primaria.

Sebbene sia doveroso osservare come, dal 2014, alcuni Paesi abbiamo migliorato le rispettive pratiche di gestione della regolazione, fondamentalmente sono molte le azioni che rimangono ancora da compiere per integrare completamente la Raccomandazione del 2012 nei sistemi dei Paesi dell’OCSE. Le sezioni che seguono presentano una panoramica più dettagliata del progresso nella principali aree della Raccomandazione del 2012.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Coinvolgere i soggetti interessati dagli effetti della regolazione è fondamentale per migliorare l’elaborazione delle normative, potenziare il rispetto e la osservanza delle norme e accrescere la fiducia del pubblico nell’amministrazione. Le parti interessate comprendono i cittadini, le imprese, i consumatori e ilavoratori (ivi incluse le rispettive organizzazioni e associazioni di rappresentanza), il settore pubblico, leorganizzazioni non governative, i partner commerciali internazionali e le altre parti interessate (OECD, 2012[1]). Mediante il coinvolgimento di tali parti, che possono contribuire alla discussione con le proprie esperienze, competenze, prospettive e idee, le pubbliche amministrazioni ottengono informazioni preziose su cui basare le proprie decisioni d’intervento. Le informazioni provenienti dalle parti interessate possono contribuire ad evitare effetti indesiderati e problemi di implementazione pratica della regolazione. Sfruttare le conoscenze dei destinatari dell’intervento è altresì utile nell’ambito dell’ AIR, per raccogliere e verificare le informazioni empiriche per scopi analitici, individuare le misure di intervento alternative, tra cui le opzioni regolatorie alternative che escludono la regolamentazione e misurare le aspettative dei destinatari dell’intervento. Le parti interessate possono altresì fornire verifiche di qualità sulla valutazione dei costi e dei benefici condotta dai regolatori (OECD, Forthcoming[9]). Un significativo coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nello sviluppo della regolamentazione può portare a una maggiore osservanza delle norme e accettazione della stessa, in particolare quando le parti interessate percepiscono che si è tenuto conto delle loro opinioni, che hanno ricevuto una spiegazione su come sono stati utilizzati i loro commenti e quando comprendono di essere state trattate con rispetto (Lind and Arndt, 2016[10]). Una consultazione formale potrebbe avere il risultato opposto quando non vi è alcun effettivo interesse per i pareri della parti interessate, perché è già stata presa una decisione o perché non è stato dimostrato che si è tenuto conto dei commenti forniti in fase di consultazione.

Tendenze recenti nel coinvolgimento dei destinatari dell’intervento I Paesi hanno migliorato le rispettive pratiche legate alla legislazione primaria in misura maggiore rispetto a quella secondaria. I miglioramenti per la trasparenza del sistema, ivi incluso l’accesso pubblico alle informazioni sulle consultazioni pianificate, i commenti ricevuti dalle parti interessate durante la fase di consultazione, nonché le risposte ai commenti durante la consultazione, sono responsabili di gran parte di questo cambiamento, seguiti da alcuni lievi progressi nella metodologia del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, ivi incluso un maggior coinvolgimento nelle prime fasi di sviluppo della regolamentazione (Figura 2.6 e Figura 2.7).

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.6. Indicatori compositi: coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nell’elaborazione della legislazione primaria, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption TOTAL 2015

Transparency

iREG score 4 3.5 3 2.5 2 1.5

1 0.5 0

Nota: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Quanto più alto sarà il numero delle pratiche di regolamentazione, auspicate nella Raccomandazione del 2012, che un Paese ha implementato, tanto più elevato sarà il suo punteggio iREG. L’indicatore copre esclusivamente le pratiche in seno all’esecutivo. Questo dato esclude pertanto gli Stati Uniti, dove tutta la legislazione primaria è promulgata dal Congresso. *Nella maggioranza dei Paesi dell’OCSE, la legislazione primaria è, in larga parte, promulgata dall’esecutivo, ad eccezione di Messico e Corea, dove una maggior proporzione di legislazione primaria è emanata dalla legislatura. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814046

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.7. Indicatori compositi: coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nello sviluppo della normativa secondaria, 2018 iREG score 4 3.5

3 2.5 2 1.5 1 0.5 0

Nota: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Quanto più alto sarà il numero delle pratiche di regolamentazione, auspicate nella Raccomandazione del 2012, che un Paese ha implementato, tanto più elevato sarà il suo punteggio iREG. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814065

I Paesi che hanno intrapreso riforme sostanziali comprendono Islanda, Italia, Israele, Corea e Unione europea.

•

Dal 2017, l’Islanda prevede consultazioni in fase iniziale con il pubblico sui documenti con finalità legislativa, una AIR preliminare prima di redigere una legge, una consultazione pubblica sullo schema di legge completa, nonché una AIR prima dell’esame da parte dell’Esecutivo.

•

L’Italia ha migliorato la trasparenza e la pianificazione rivolta al futuro del proprio sistema di consultazione, introducendo per esempio una consultazione aperta sulle bozze di piani ministeriali di valutazione ex post.

•

Israele ha aperto la consultazione in modo più ampio al pubblico generale, collegandola al sistema AIR e la Corea ha rafforzato il proprio sistema di consultazione online nel 2015, per permettere al pubblico di presentare opinioni sulle proposte di legge, nonché le AIR per accedere a tutte le consultazioni attraverso un sito web centrale.

•

La Commissione europea ha introdotto le consultazioni sulle valutazioni d’impatto iniziali e sulle tabelle di marcia (roadmaps) delle fasi iniziali di elaborazione della legislazione. La CE si consulta altresì sui principali aspetti delle valutazionid’impatto ex ante e ex post e permette alle parti interessate di commentare le schemi di proposte normative, dopo l’approvazione da parte del collegio dei Commissari, nonché di dare indicazioni di semplificazione e revisione della legislazione UE attraverso la Piattaforma REFIT.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

In media, le pratiche di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento non sono migliorate molto nei Paesi dell’OCSE e in gran parte di essi vi è ancora un significativo margine di miglioramento per attuare la Raccomandazione del 2012 sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. I Paesi continuano a ottenere il punteggio massimo per quanto riguarda l’adozione sistematica e il punteggio minimo per quanto riguarda la supervisione e il controllo della qualità, questo significa che sono in possesso di requisiti formali per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, ma non della struttura istituzionale per garantirne il buon funzionamento nella pratica.

Requisiti per attuare il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nell’elaborazione di leggi primarie e secondarie Quasi tutti i Paesi dell’OCSE hanno integrato il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nel proprio processo normativo, costituendo ed ampliando requisiti formali per consultarsi sulle nuove leggi e regolamenti (Figura 2.8). In alcuni Paesi, i requisiti di consultazione esistenti sono stati ampliati sin dal 2014, per coprire tutta la nuova legislazione primaria, laddove l’approccio precedente era meno sistematico. Dal 2014, solo un Paese in più ha stabilito requisiti di consultazione per l’elaborazione della regolazione secondaria. In un terzo dei Paesi dell’OCSE, i requisiti sono nel complesso meno stringenti rispetto alla legislazione primaria e riguardano solo alcune normative subordinate, o quelle principali. Figura 2.8. Requisiti per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Subordinate regulations

Primary laws For all primary laws For some primary laws

For major primary laws

Number of jurisdictions 35 30

5

25

6

4 4

20 21

25

5 0

30 25 20

15 10

For all subordinate regulations For major subordinate regulations For some subordinate regulations Number of jurisdictions 35 6 9

6 8

15 10

18

20

5 2014 2017 Requirement to conduct stakeholder engagement

0

2014 2017 Requirement to conduct stakeholder engagement

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814084

Consultazioni durante fasi diverse del processo normativo Una grande maggioranza di Paesi dell’OCSE sembra attuare una consultazione sistematica con le parti interessate su tutte le principali leggi e regolamenti in fase di elaborazione, un dato che sottintende l’implementazione pratica dei requisiti formali nella vasta maggioranza dei casi.

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53

54

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Sebbene gran parte degli impegni di consultazione continuino a concentrarsi sulle fasi successive del processo normativo, ovvero quando è stata individuata una soluzione privilegiata e/o quando è stata preparata uno schema di proposta normativa, il numero di Paesi che si impegna con le parti interessate durante le fasi preliminari è aumentato (Figura 2.9). Nella vasta maggioranza dei Paesi, il coinvolgimento in questa fase non è, tuttavia, ­sistematico. In linea con requisiti formali meno rigorosi, in alcuni Paesi le pratiche di consultazione sono meno sviluppate per la legislazione secondaria che per quella primaria. Figura 2.9. Consultazione con le parti interessate durante fasi diverse del processo normativo Primary laws

Subordinate regulations

For all primary laws For some primary laws

For major primary laws

Number of jurisdictions 35

Number of jurisdictions 35

30 25 20 15

24

0

8

6

30

4

5

25 20

24

15 21

10 5

For all subordinate regulations For major subordinate regulations For some subordinate regulations

5 5 2 1 2014 2017 Consultation conducted at early stages

22

10 5

2014 2017 Consultation conducted at later stages

22

25

0

3 3 3 2 2014 2017 Consultation conducted at early stages

8

7

9

9

17

18

2014 2017 Consultation conducted at later stages

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814103

Documenti disponibili a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento I Paesi dell’OCSE mettono a disposizione alcuni documenti diversi a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, in diverse fasi del processo normativo (­Figura 2.10 e Figura 2.11). I Paesi tendono a utilizzare questi documenti in modo più sistematico durante la fase successiva del processo normativo, ovvero quando è stata individuata una soluzione privilegiata e/o quando è stata preparata uno schema di proposta normativa. Se è vero che già nel 2014, una maggioranza di Paesi dell’OCSE utilizzava lo schema di una proposta normativa a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento durante una fase successiva, i Paesi hanno mostrato una tendenza ad adottare questa pratica con maggior frequenza negli ultimi anni. I Paesi dell’OCSE mettono altresì a disposizione la AIR, in misura sempre maggiore, a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. Le pubbliche amministrazioni continuano, tuttavia, a pubblicare la AIR con maggior frequenza quando è stata individuata una soluzione privilegiata, anziché adottarla per informare le parti interessate sulla natura del problema e informare le discussioni sulle soluzioni possibili.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.10. Documenti disponibili a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, attinenti alla legislazione primaria, nelle fasi preliminari del processo normativo

Other analytical documents or Document of Green paper legislative intent Official gazette studies

Regulatory Impact Assessment (RIA)

Consultation document describing the problem and soliciting public input on possible solutions

For all primary laws

2017

2

1

2014

1

2017

1

2014

1

2017

1

1

2014

1

1

2017

1

2014

1

2017

1

2017

1

2017

1

1

16 3

7

2

5 3 4 19 15 17

16 11 13

2017 Other

For some primary laws

18

2014

2014

For major primary laws

7 6

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814122

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56

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.11. Documenti disponibili a supporto del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, attinenti alla legislazione primaria, nelle fasi successive del processo normativo

Other

White paper

Consultation document describing ExplanaRegulatory tory the Document Other problem & impact memorand Draft text of analytical of the documents Official legislative suggested Summary analysis um or or studies gazette (RIA) preamble regulation intent solutions of RIA

For all primary laws 2017

For major primary laws 3

19

2014

2

18

2017

13

2017

13

2014 2017

10 3 3

7

2014

7 5

1

5

1

2017

3

2

2014

3

2

2 2

16

14

2014

2014 1

16

15

2017

2017 1

6

2

9

2017

7

2

10

2014

10

2

11

2017

11 3

12

2014

9

1

11

9 10

2

14

2014

For some primary laws

20 17

18 19

2017 1 2014 1

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814141

Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nella valutazione ex post Un’ampia maggioranza di Paesi dell’OCSE continua a impiegare meccanismi attraverso cui il pubblico può proporre raccomandazioni per modificare, fornire un riscontro o contestare specifiche normative. Il ricorso al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento per informare le valutazioni ex post, tuttavia, è molto meno sistematico. Solo una minoranza dei Paesi esaminati coinvolge regolarmente le parti interessate quando valuta le normative esistenti, per raccogliere potenziali consigli migliorativi, un dato che indica come i Paesi debbano ancora percorrere un po’ di strada prima di chiudere il ciclo normativo.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.12. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nella valutazione ex post For all regulations For some regulations 35

For major regulations

Number of jurisdictions

35

Number of jurisdictions

30

30 25 20 15 10 5 0

Yes

15

15

5

5

10

10

2014 2017 Are stakeholders engaged in ex post evaluation of existing regulation?

25 20 15

31

27

31

30

10 5 0

2005 2008/09 2014 2017 Ongoing mechanisms by which the public can make recommendations to modify, provide feedback or dispute specific regulations

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814160

Periodi minimi per la consultazione pubblica Un numero crescente di Paesi dell’OCSE ha stabilito periodi minimi per la consultazione con il pubblico - ivi inclusi cittadini, imprese e organizzazioni della società civilesull’elaborazione di nuove leggi e regolamenti (Figura 2.13). Figura 2.13. Periodi minimi per la consultazione pubblica Primary laws All primary laws Some primary laws

Subordinate regulations Major primary laws

Number of jurisdictions 30 25 20 15 10 5 0

3 3 14

1 4 18

2014 2017 Formal requirement for a minimum period for consultations with the public, including citizens, business and civil society organisations

35 30 25 20 15 10 5 0

All subordinate regulations Major subordinate regulations Some subordinate regulations Number of jurisdictions

4 7 12

2 9 14

2014 2017 Formal requirement for a minimum period for consultations with the public, including citizens, business and civil society organisations

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814179

Entro il 2017, una maggioranza di Paesi adotta sistematicamente tali periodi minimi nell’ottica di garantire che le parti interessate abbiano un periodo di tempo sufficiente per fornire un input significativo al processo normativo. In generale i Paesi dell’OCSE

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58

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

consentono un periodo minimo di consultazione di quattro settimane, sebbene alcuni di essi prevedano periodi più brevi e più lunghi. Costa Rica, Ungheria, Islanda, Lituania, Polonia e Spagna contemplano, per esempio, periodi più brevi, mentre sia la Svizzera che l’Unione europea prevedono periodi minimi di 12 settimane. Laddove tali periodi minimi esistono, questi sono applicati sistematicamente, vale a dire per tutte le leggi primarie o secondarie.

Forme di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento I Paesi dell’OCSE continuano ad impiegare una varietà di strumenti per consultarsi, sia con il pubblico generale che, con un approccio più mirato, con parti interessate selezionate (Figura 2.14). Le forme più diffuse di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento sono rimaste le stesse: le pubbliche amministrazioni continuano a ricorrere all’utilizzo di Internet per cercare attivamente un riscontro dal pubblico generale e dai gruppi consultivi o comitati preparatori e trarre così vantaggio dalle competenze di gruppi specifici. La consultazione formale con gruppi selezionati, come le parti sociali, rimane un aspetto fondamentale del sistema nella maggior parte dei Paesi dell’OCSE. Se è vero che i Paesi ricorrono in misura sempre maggiore agli incontri pubblici veri e propri, per integrare le consultazioni online con un pubblico più ampio, un numero minore di Paesi predilige gli incontri pubblici virtuali per consultare le parti interessate sui piani di regolamentazione. Figura 2.14. Forme di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento 2008/09

2014

2017

34 34 34

Informal consultation with selected groups Public consultation conducted over the internet with invitation to comment

33 32

23

Advisory group or preparatory committee

33 32 31

Formal consultation with selected groups (e.g. social partners)

33 32

Physical public meetings

22

28

31

29 27 30

Broad circulation of proposal for comment Posting on the internet without invitation to comment

21

17

29

18 17

Virtual public meetings 5 4

Other 0

5

10

15

20

25

30 35 Number of jurisdictions

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814198

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Impiego delle TIC per coinvolgere le parti interessate in fasi diverse del processo normativo L’impiego delle TIC da parte dei Paesi dell’OCSE per coinvolgere le parti interessate per tutto il processo di regolamentazione è molto consolidato e continua a crescere (Figura 2.15). L’utilizzo più frequente delle TIC è volto a raccogliere un riscontro dal pubblico sulle schemi di proposte normative e ad avviare una consultazione sui piani per modificare la regolazione esistente. I Paesi ricorrono con minor frequenza alle TIC per consultarsi sui piani di regolamentazione e sulle norme definitive, nell’ottica di assicurare che le parti interessate siano coinvolte per tutto il ciclo di regolazione e non solo in una fase specifica. Figura 2.15. Impiego delle TIC per coinvolgere le parti interessate in fasi diverse del processo normativo 2014

2017

Number of jurisdictions 35 30 25 20 32

15

10

17

33

21

18

19

24

25

22

23

15

5 0

Posting on the internet without invitation to comment

Public consultation conducted over the internet with invitation to comment

Plans to regulate

Draft regulations

Plans to change existing regulations

17

Finalised regulations

Use of interactive websites to consult on:

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814217

Le informazioni sono, tuttavia, spesso disseminate tra diversi siti web e difficilmente reperibili per le parti interessate. I siti web potrebbero essere meglio integrati e i collegamenti tra siti diversi potrebbero essere migliorati. Il numero di Paesi che hanno riconosciuto l’importanza di avere un sito web centralizzato che elenchi tutte le consultazioni in corso è aumentato, dal 2014, a circa la metà dei Paesi dell’OCSE.

Pianificazione futura Il numero di Paesi dell’OCSE che pubblica un elenco online della regolazione da preparare, modificare o abrogare nei successivi sei mesi, o nell’arco di un periodo più lungo, è aumentato, ma non è ancora consolidato come una pratica costante tra i Paesi membri. La maggioranza dei Paesi fornisce una pianificazione rivolta al futuro, pubblicando tali elenchi sulla legislazione primaria e circa un terzo dei Paesi li pubblica per la legislazione secondaria (Figura 2.16). Informare il pubblico più in generale sulle consultazioni che si terranno in un futuro prossimo non è un’azione che si compie sistematicamente, sebbene la sua frequenza sia leggermente migliorata a partire dal 2014 (Figura 2.17).

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60

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.16. Elenchi online per la pianificazione futura della regolamentazione 2014

2017

Number of jurisdictions 35 30 25 20 15 10

21

19

0

13

11

5

Primary laws Subordinate regulations Does the government publish online a list of regulations to be prepared, modified, reformed or repealed in the next six months or more?

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814236

Figura 2.17. Informare il pubblico sulle consultazioni future For all public consultations

For public consultations regarding major regulations

For some public consultations

Number of jurisdictions 35 30

25 20 11

15

10 5 0

7 1 6 Primary laws 2014

10

1

1 4

9

Subordinate regulations

Primary laws

13 1 6 Subordinate regulations 2017

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814255

Riscontro e utilizzo dei commenti forniti nel corso delle consultazioni I Paesi dell’OCSE hanno posto in atto meccanismi per garantire la trasparenza del processo di consultazione e per integrarlo con efficacia nel processo normativo. Il numero di Paesi che pubblica, almeno per alcune normative, i pareri dei partecipanti, espressi nel corso delle consultazioni, è ulteriormente aumentato (Figura 2.18). Similmente,

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

la maggior parte dei Paesi integra pareri forniti in fase di consultazione nella AIR oppure li trasmette, in qualche altro modo, ai responsabili dell’arena decisionale, per assicurare che il riscontro dei destinatari dell’intervento contribuisca con efficacia al processo decisionale. In linea più generale, i Paesi possono avvalersi di sinergie, integrando sia le consultazioni ex ante che quelle ex post in un sito web centralizzato. Solo una minoranza di Paesi dell’OCSE fornisce alle parti interessate un riscontro sul modo in cui ha impiegato i loro contributi nel processo normativo, pubblicando online una risposta ai commenti forniti in fase di consultazione, un numero che è leggermente diminuito per la legislazione subordinata. Come osservato in precedenza, ricevere una spiegazione rappresenta un aspetto fondamentale affinché le parti interessate sentano di essere state coinvolte ed equamente trattate nella loro interazione con la pubblica amministrazione (Lind and Arndt, 2016[10]). Figura 2.18. Riscontro e utilizzo dei commenti forniti nel corso delle consultazioni Subordinate regulations

Primary laws Yes For all public consultations For public consultations regarding major regulations For some public consultations Number of jurisdictions

35

30

30

25

25

20

20

15 10 5 0

Yes For all public consultations For public consultations regarding major regulations For some public consultations Number of jurisdictions

28

28

28

31

15 25

3 1

2 1

10

8

9

5

2014 2017 2014 2017 2014 2017 Views from consultation Views from consultation Regulators required to included in RIA or passed publish a response to made public on to decision makers in consultation comments another way online

0

27

28

30 6 1 8

4 1 9

2014 2017 2014 2017 2014 2017 Views from consultation Views from consultation Regulators required to made public included in RIA or publish a response to passed on to decision consultation comments makers in another way online

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814274

L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) fornisce informazioni essenziali ai responsabili dell’arena decisionale, sull’eventualità e sulla modalità di regolamentare per conseguire gli obbiettivi delle misure d’intervento pubbliche (OECD, 2012[1]). È difficile elaborare risposte di intervento “corrette” che massimizzino altresì il benessere-della società. Spetta alla AIR contribuire a fornire assistenza in questo compito, esaminando in modo

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62

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

critico gli impatti e le conseguenze di una varietà di opzioni alternative. Migliorare la base fattuale per la regolamentazione attraverso la AIR è uno degli strumenti di regolamentazione più importanti a disposizione delle pubbliche amministrazioni (OECD, 2012[1]). Un sistema di AIR ben funzionante può assistere nella promozione della coerenza delle misure d’intervento, illustrando chiaramente i compromessi inerenti alle proposte di regolazione. Il sistema di AIR agisce in tal senso dimostrando l’efficienza e gli esiti di distribuzione della regolazione. La AIR ha la capacità di ridurre gli insuccessi della regolazione: per esempio, può illustrare come ridurre i rischi in un’area può creare rischi in un’altra; può altresì ridurre gli insuccessi dimostrando dove la regolazione non è necessaria, nonché evidenziando la mancata regolazione nei casi in cui è chiaramente necessaria (OECD, 2009[11]).

Tendenze recenti nella AIR Al confronto dei risultati del 2014, i Paesi membri dell’OCSE hanno, in media, migliorato le rispettive pratiche AIR per la legislazione secondaria, in misura maggiore rispetto alla legislazione primaria, un dato che rispecchia il più ampio margine di miglioramento nelle pratiche legislative delegate (Figura 2.19 e Figura 2.20). In termini assoluti, l’area di adozione sistematica della AIR è migliorata perlopiù tra il 2014 e il 2017, in relazione alla legislazione primaria. L’adozione sistematica era già un’area in cui i Paesi avevano ottenuto il miglior punteggio di AIR nel 2014, un dato che è proseguito nel 2017. L’adozione sistematica verifica l’esistenza di requisiti formali per la AIR, tra cui la proporzionalità e gli accordi istituzionali (OECD, 2015[8]). Il miglioramento successivo, maggiormente degno di nota, tra il 2014 e il 2017, ha riguardato la supervisione e il controllo della qualità. Queste due categorie verificano l’esistenza di funzioni per monitorare la pratica della AIR, così come i requisiti per garantire la qualità dell’analisi (OECD, 2015[8]). Rispetto agli altri indicatori compositi, i Paesi membri dell’OCSE hanno compiuto ripetuti tentativi di migliorare la rispettiva supervisione e il controllo di qualità della AIR. Nonostante questi miglioramenti, questo aspetto rimane quello, nel complesso, meno applicato. I Paesi che hanno intrapreso riforme sostanziali comprendono Cile, Israele, Italia, Giappone, Corea, Norvegia e Repubblica Slovacca.

•

In Cile, il Governo ha emanato un’ordinanza presidenziale che, per la prima volta, ha introdotto l’obbligo di condurre la AIR, concentrandosi sulla produttività per i ministeri economici.

•

Dalla pubblicazione della delibera governativa a fine 2014, Israele ha attuato norme più severe e una guida per la AIR, in modo da avere una solida base per una politica di regolazione comprensiva di tutti i livelli di amministrazione, sebbene il fulcro rimanga principalmente la riduzione degli oneri di regolamentazione.

•

L’Italia ha introdotto criteri di selezione per le normative importanti e ha tentato di ampliare la propria analisi a diversi tipi di impatti, per esempio per tenere conto di impatti economici, sociali e ambientali.

•

Il Giappone ha intrapreso sforzi notevoli per migliorare il proprio contesto normativo. Nel 2017, ha portato a termine una revisione delle proprie “Linee guida attuative per la valutazione della politica della regolazione”, in aggiornamento delle linee guida del 2007 e continua ad evidenziare l’importanza di condurre una valutazione d’impatto completa delle misure d’intervento, ivi incluse le varie tecniche e procedure che i ministeri possono adottare.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

• • •

Per accrescere la qualità della AIR e ridurre l’onere di preparare le dichiarazioni relative, nel maggio 2015 il Paese ha lanciato la e-AIR, che offre ai funzionari pubblici incaricati della redazione della AIR la possibilità di ottenere automaticamente i dati necessari per l’analisi costi-benefici e una quantità sufficiente di descrizioni ed esempi per tutti i campi. La Norvegia ha migliorato la propria procedura standard per elaborare la regolazione aggiornando, nel 2016, le Istruzioni per gli studi e le relazioni ufficiali. Le Istruzioni stabiliscono nuovi limiti per determinare quando è necessaria un’analisi semplificata e quando una completa. Nella Repubblica Slovacca, è stato istituito un approccio comprensivo di tutti i livelli di amministrazione verso la politica della regolazione, attraverso l’introduzione della AIR 2020 – Strategia di migliore regolamentazione. Questa azione ha contribuito a rafforzare la base metodologica per valutare una varietà di impatti economici. Nel 2015, è stato inoltre istituito il Comitato di lavoro permanente, responsabile di valutare la qualità delle valutazioni dell’impatto della regolamentazione, presso il Ministero dell’Economia. Figura 2.19. Indicatori compositi: L’analisi dell’impatto della regolamentazione per elaborare la legislazione primaria, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption TOTAL 2015

Transparency

iREG score 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Note: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Quanto più alto sarà il numero delle pratiche di regolamentazione, auspicate nella Raccomandazione del 2012, che un Paese ha implementato, tanto più elevato sarà il suo punteggio iREG. L’indicatore copre esclusivamente le pratiche in seno all’esecutivo. Questo dato esclude pertanto gli Stati Uniti, dove tutta la legislazione primaria è promulgata dal Congresso. *Nella maggioranza dei Paesi dell’OCSE, la maggior parte della legislazione primaria è promulgata dall’esecutivo, ad eccezione di Messico e Corea, dove un maggior numero di legislazione primaria è emanato dalla legislatura. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814293

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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64

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

I miglioramenti più sostanziali nella legislazionesecondaria sono stati registrati in Paesi che avevano migliorato la loro applicazione della AIR alla legislazione subordinata più in generale, ovvero in tutte la quattro categorie. Tali Paesi sono Israele, Italia, Giappone e Corea, anche grazie alle rispettive riforme più generali della AIR, sopra descritte. Figura 2.20. Indicatori compositi: L’analisi dell’impatto della regolamentazione per l’elaborazione della legislazione subordinata, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption TOTAL 2015

Transparency

iREG score 4

3.5 3 2.5

2 1.5 1

0.5 0

Note: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Quanto più alto sarà il numero delle pratiche di regolamentazione, auspicate nella Raccomandazione del 2012, che un Paese ha implementato, tanto più elevato sarà il suo punteggio iREG. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814312

Sebbene un buon numero di Paesi membri abbia migliorato i propri sistemi AIR tra il 2014 e il 2017, nel complesso i miglioramenti sono marginali. Come previsto nell’edizione precedente di Prospettive sulla politica della regolazione (OECD, 2015[8]), i benefici maggiori per i Paesi, derivanti dall’implementazione di un sistema di AIR ben funzionante, deriveranno dal rafforzamento delle pratiche di trasparenza e supervisione e questo è quanto accade ancora oggi. Occorrono maggiori azioni per integrare completamente la Raccomandazione del 2012 (OECD, 2012[1]) nei sistemi di AIR dei Paesi membri.

Adozione della AIR: requisiti formali e pratica La AIR è ora obbligatoria in quasi tutti i Paesi dell’OCSE, per l’elaborazione sia della legislazione primaria che subordinata. L’ambito del requisito è variato lievemente, pertanto un numero minore di Paesi richiede la AIR per tutte le normative, in linea con un approccio più proporzionato verso la valutazione d’impatto (Figura 2.21).

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Se è vero che l’implementazione è ancora arretrata, il divario tra il requisito e la pratica sembra essersi ridotto sin dal 2014 ed è minore per la legislazione primaria che per quella subordinata (Figura 2.22). Figura 2.21. Requisiti formali per la AIR For all regulations 35 30

For major regulations

For some regulations

2 3

4

6

5

25

7

10

20 15

30

29 21

10

19

5 0

2014

2017

2014

Primary laws

2017 Subordinate regulations

Requirement to conduct RIA

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814331

Figura 2.22. La AIR nella pratica For all regulations 35 30

For major regulations

For some regulations

2 1 4

5

8

8

25 8

10

17

16

20 15

28

27

10 5 0

2014

2017

2014

Primary laws

2017 Subordinate regulations

RIA conducted in practice

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814350

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

65

66

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Eccezioni alla AIR e conseguenze della mancata conduzione della AIR Più di un terzo dei Paesi membri dell’OCSE prevede eccezioni nella conduzione della AIR (Figura 2.23), un dato che indica che i Paesi stanno migliorando l’adozione di un approccio proporzionato verso l’analisi delle proposte di regolazione. È nondimeno importante garantire che le valutazioni possano essere fornite, laddove opportuno, e su questo punto è importante osservare un aumento complessivo nelle tipologie di eccezioni disponibili. Figura 2.23. Eccezioni verso la conduzione della AIR Primary laws

Subordinate regulations

2014

Regulation is part of an election promise

2017

2014

Regulation is part of an election promise

1 1

Regulation is implementing an international treaty or legislation of an inter- or supranational organisation (e.g. EU)

7 7

Regulation must be introduced before a certain date

3 3

Regulation is considered to have insignificant impacts

12 9

Regulation is being introduced in response to an emergency

12 14 16 14

Other 0

2017

5

10

Regulation is implementing an international treaty or legislation of an inter- or supranational organisation (e.g. EU)

7 6

Regulation must be introduced before a certain date

3 3

Regulation is considered to have insignificant impacts

13 10

Regulation is being introduced in response to an emergency

13 14

12 9

Other 15

20

25

30

35

0

5

10

15

20

25

30

35

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814369

Le conseguenze della mancata conduzione della AIR, in circostanze in cui risultava necessaria, sono limitate. Solo in otto Paesi esiste l’obbligo di condurre un esame post implementazione -nel caso in cui la AIR non sia stata condotta quando avrebbe dovuto esserlo (Figura 2.24).

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.24. Se la AIR non viene condotta, è necessario un esame post implementazione? Primary laws

Subordinate regulations

2014

35

2017

2014

Number of jurisdictions

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10 5 0

20 8

8

6

Yes

No

25

10

20 6

No, but RIA is always conducted without exception

5 0

2017

Number of jurisdictions

23

8

7

3

Yes

No

4

No, but RIA is always conducted without exception

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814388

Test di soglia per la AIR I Paesi si stanno orientando verso un approccio più proporzionato nei confronti della AIR (Figura 2.25). Sebbene un numero relativamente esiguo di Paesi preveda un test di soglia per valutare se condurre o meno la AIR, per un numero ancora più ridotto questo viene pubblicato. Solo Messico, Stati Uniti e Unione europea pubblicano tali informazioni. Figura 2.25. Test di soglia per la AIR 2014 35

2017

Number of jurisdictions

30 25 20 15 10

5 0

15

14 7

7

8

7

Primary laws Subordinate regulation Is there a threshold test to determine whether a RIA is undertaken at all?

8

9

Primary laws Subordinate regulation Is there a threshold to determine whether a full RIA (as opposed to a simplified RIA) is undertaken?

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814407

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67

68

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

L’impiego dei test di soglia per stabilire se intraprendere una AIR completa piuttosto che una semplificata è aumentato a circa un terzo dei Paesi dell’OCSE, sia per la legislazione primaria che per quella subordinata.

Analisi dei costi, dei benefici e degli effetti distribuzionali I Paesi quantificano in misura crescente i costi e i benefici, in particolare per la legislazione primaria (Figura 2.26 e Figura 2.27). Il numero dei Paesi dell’OCSE che richiede la quantificazione dei benefici per la legislazione primaria è aumentato sin dal 2014, da 26 a 30. L’ambito del requisito di quantificare i costi è stato esteso, da 23 a 25 Paesi che esigono una quantificazione dei costi per tutta la legislazione primaria e da 18 a 20 per tutta la legislazione subordinata. La quantificazione dei benefici rimane ancora arretrata rispetto alla quantificazione dei costi. Sebbene nella maggioranza dei Paesi dell’OCSE, la quantificazione dei costi sia necessaria per tutte le normative, la quantificazione dei benefici è spesso solo richiesta per alcune. L’individuazione degli effetti distributivi della regolamentazione è ora richiesta in un numero minore di Paesi rispetto al 2014 e il suo ambito di applicazione è stato ridotto a un minor numero di norme (Figura 2.28). Figura 2.26. Analisi dei costi e dei benefici per la legislazione primaria

Quantified

2017

Identified

2017

Quantified

For major primary laws

2017

Identified

Costs

Benefits

For all primary laws

2017

31

2014

31

11

2014

11

For some primary laws

8

11

6

10

22

2014

5

4

24

4

25

2014

5

23

0

5

10

3 4

5

15

6 2 1

20

25

1 2

30

35

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814426

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69

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.27. Analisi dei costi e dei benefici per la legislazione secondaria

Quantified Identified

Benefits

2017

2017

Quantified

Costs

For major subordinate regulations

2017

Identified

For all subordinate regulations

2017

24

2014

24

7

2014

10

6

8

9 17

2014

17

9 9

5

3 7

17

0

3

8 20

2014

For some subordinate regulations

4

7

10

6 7

2

6 15

20

2

25

30

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814445

Figura 2.28. Analisi degli effetti distributivi

35

For all regulations Number of jurisdictions

For some regulations

For major regulations

30 25

2 2

20 15 10

4 2

5

6

3

4

15

14

13

22

5 0

2014

2017 2014 2017 Primary laws Subordinate regulations Requirement to identify likely distributional effects of new regulations, i.e. who is likely to benefit and who is likely to bear costs

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814464

Tipologie di impatti valutati durante la AIR Per la maggior parte delle tipologie di impatti, il numero di Paesi che esige una valutazione è leggermente aumentato (Figura 2.29). Gli impatti economici, come sulla concorrenza e le piccole imprese, gli impatti sull’ambiente e sul settore pubblico nonché sul bilancio rimangono le tipologie di impatto valutate con maggior frequenza.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

35

70

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.29. Tipologie di impatti valutati durante la AIR 2014

2017 35 32 33 31 33 32 34 32 33 33

Competition Environment The public sector (e.g. costs to central or local government) Small businesses The budget Innovation

29

23

Sustainable development

28

Social goals Gender equality Specific social groups Market openness Trade Income inequality Poverty Other groups (non-profit sector including charities)

21

Specific regional areas

24 24 23

Foreign jurisdictions

19 0

5

30

31 29 30 28 30 28 31 29 29 27 28 26 27

25

21

10

15

20

25

35 30 Number of jurisdictions

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814483

Nonostante un aumento, l’analisi degli impatti sociali, p.es. sulla disparità reddituale e la povertà, rimane comparativamente meno sviluppata tra i vari Paesi. Analogamente, L’analisi dell’impatto della regolamentazionesulle giurisdizioni estere rimane bassa se confrontata ad altri tipi di valutazione, di fatto quasi due terzi dei Paesi dell’OCSE richiedono una valutazione almeno per alcune normative. È interessante osservare come si sia verificato un aumento significativo dei Paesi che valutano gli impatti delle nuove normative sull’innovazione, che ora avvengono in 29 Paesi dell’OCSE, un aspetto in linea con un dinamico contesto tecnologico.

Valutazione ex post Il corpus di leggi e regolamenti è cresciuto in maniera rapida nella maggior parte dei Paesi. Non tutte le normative saranno state, tuttavia, rigorosamente valutate ex ante, e anche qualora lo siano state, non tutti gli effetti possono essere conosciuti con certezza in anticipo. Le normative dovranno essere periodicamente esaminate per garantire che rimangano idonee per il loro scopo. Molte delle caratteristiche di un’economia o di una società di rilievo per particolari normative muteranno nel corso del tempo (OECD, 2017[12]). I mercati, per esempio, cambiano, le tecnologie avanzano e le preferenze, i valori e i comportamenti all’interno

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

delle società si evolvono. Lo stesso accumularsi di normative nel corso del tempo può condurre a interazioni che esacerbano i costi o riducono i benefici oppure che hanno conseguenze indesiderate (OECD, Forthcoming[7]). È altresì chiaro che il corpus di normative sarà generalmente molto più ampio rispetto al flusso, con impatti complessivi proporzionalmente maggiori. Anche un lieve miglioramento nella qualità del corpus normativo potrebbe, pertanto, portare notevoli vantaggi per la società (OECD, Forthcoming[7]). La Raccomandazione del 2012 sollecita pertanto le amministrazioni pubbliche a “[c]ondurre esami di programma sistematici del corpus di regolazione significativa, a fronte di obbiettivi d’intervento chiaramente definiti, ivi inclusa una considerazione dei costi e dei benefici, per garantire che le normative rimangano aggiornate, giustificate rispetto ai costi, efficaci e coerenti dal punto di vista dei costi e contribuiscano a conseguire gli obbiettivi di intervento”. Le valutazioni della regolazione esistente possono altresì produrre lezioni importanti sui modi per migliorare l’elaborazione e l’amministrazione di nuove normative, per esempio, per cambiare i comportamenti in misura più efficace. In tal modo, gli esami ex post completano il “ciclo di regolamentazione”, che inizia con una valutazione ex ante delle proposte e prosegue con l’implementazione e l’amministrazione (OECD, 2015[8]; OECD, Forthcoming[7]).

Tendenze recenti nella valutazione ex post Nonostante gli elevati benefici della riforma del corpus normativo, i sistemi di valutazione ex post rimangono rudimentali nella maggior parte dei Paesi dell’OCSE e le variazioni dal 2014 rimangono in media marginali (Figura 2.30 e Figura 2.31). La maggior parte dei miglioramenti è stata apportata alla supervisione, al controllo della qualità e all’adozione sistematica della valutazione ex post. Nonostante questi progressi, tuttavia, la supervisione e il controllo della qualità per garantire un’implementazione efficace continuano a essere sottosviluppati.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

71

72

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.30. Indicatori compositi: la valutazione ex post per la legislazione primaria, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption TOTAL 2015

Transparency

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Note: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Quanto più alto sarà il numero delle pratiche di regolamentazione, auspicate nella Raccomandazione del 2012, che un Paese ha implementato, tanto più elevato sarà il suo punteggio iREG. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814502

I Paesi che hanno condotto riforme sostanziali ai propri sistemi di valutazione ex post, nel corso degli ultimi anni, comprendono Austria, Danimarca, Francia, Italia, Giappone, Corea e Stati Uniti.

•

L’Austria ha introdotto una valutazione ex post obbligatoria per le principali leggi e regolamenti.

•

La Danimarca ha introdotto numerosi esami ex post basati su principi, per esempio sulla sovrapposizione tra normative locali, regionali e federali, e il Forum danese per le imprese conduce ora esami approfonditi della regolazione in diverse aree d’intervento.

•

La Francia si è impegnata in importanti lavori semplificativi, ivi incluso un esame pubblico della situazione, e ha pubblicato nel 2017 nuove linee guida per la valutazione di misure d’intervento pubbliche.

•

L’Italia ha introdotto un nuovo insieme di procedure per la valutazione ex post, ivi inclusi criteri per selezionare le principali leggi e regolamenti, e ha rafforzato i propri contesti istituzionali.

•

Il Giappone ha introdotto un test di soglia per la valutazione ex post e ha migliorato la propria metodologia e supervisione della valutazione ex post.

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

•

La Corea ha recentemente sottoposto il suo sistema di valutazione ex post a propri requisiti ex ante di AIR, ha avviato una serie di esami approfonditi della regolazione in specifiche aree d’intervento, effettuato valutazioni ex post disponibili pubblicamente, introdotto un controllo della qualità e pubblica ora ogni anni un rapporto sulla performance dei sistemi di valutazione ex post.

•

Gli Stati Uniti hanno introdotto una regola di collegamento tra il corpus e il flusso normativo e l’Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) ha pubblicato una guida per implementare questa regola, che richiede una valutazione ex post della regolazione. L’OIRA esamina altresì la qualità delle valutazioni ex post.

Figura 2.31. Indicatori compositi: la valutazione ex post per la legislazione subordinata, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption TOTAL 2015

Transparency

iREG score 4

3.5 3 2.5

2 1.5 1

0.5 0

Note: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Quanto più alto sarà il numero delle pratiche di regolamentazione, auspicate nella Raccomandazione del 2012, che un Paese ha implementato, tanto più elevato sarà il suo punteggio iREG. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814521

Requisiti per la valutazione ex post Il numero di Paesi con requisiti formali per la valutazione ex post è solo leggermente aumentato e in un terzo dei Paesi dell’OCSE non è ancora obbligatorio (Figura 2.32). Nella maggior parte dei Paesi dove esiste questo requisito, la valutazione non si applica sistematicamente a tutte le normative o a quelle principali. I Paesi dell’OCSE hanno posto in atto diversi tipi di requisiti per dare luogo a valutazioni ex post, ivi incluse clausole di

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

73

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

“soglia”, “a scadenza fissa” o requisiti di valutazione automatica. Un numero crescente di Paesi conduce valutazioni della regolazione su questioni simili, sotto forma di “pacchetto”. Figura 2.32. Requisiti per la valutazione ex post OECD countries Does the government defer or bring forward some evaluations to Is there a enable “threshold” for Is periodic ex packages of Do regulations deciding regulation on Do regulations post evaluation include whether an ex similar issues to automatic include of existing evaluation be considered "sunsetting" post evaluation regulation is required clauses? mandatory? requirements? together?

74

New OECD member and accession countries 2017

2017

23

2014

2

21

2017

9

2014

7

2017 2014

22

1

22

1

22

1

20

2017 2014

20

2017 2014

19 0

5

10

15

20

25

30 35 Number of jurisdictions

Note: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814540

Metodologia della valutazione ex post Nel complesso, la maggior parte dei Paesi dell’OCSE deve ancora pubblicare una metodologia completa per la valutazione ex post (Figura 2.33). Non si è registrato, inoltre, alcun miglioramento degno di nota per quanto riguarda vari aspetti, sin dal 2014. Valutare se gli obbiettivi della regolazione sono stati raggiunti è parte integrante di un solido sistema di valutazione ex post. Questa è, tuttavia, una metodologia standard di valutazione ex post solo per circa un terzo dei Paesi dell’OCSE.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.33. Adozione sistematica di una metodologia per le valutazioni ex post

Assessment of consistency with Comparison ConsiderAssessment s of the Unintended ation of comparable of the conse- consistency international actual vs of achievemen Assessment Assessment predicted quences standards t of goals of costs of benefits impacts identified regulations and rules

OECD countries 2017

4

2014

4

New OECD member and accession countries 2017

1

2017

11

2014

2

12

2017

14

2014

2

12

2017

1

13

2014

9

2017 2014

14

1

14

1

11

2017 2014

13

2017

14

2014

14 0

5

3

10

15

20

25

30

35 Number of jurisdictions

Note: i dati per i Paesi dell’OCSE si basano sui 34 Paesi che erano membri dell’OCSE nel 2014 e ­sull’Unione europea. I dati sui nuovi Paesi membri dell’OCSE e quelli candidati all’adesione nel 2017 comprendono ­Colombia, Costa Rica, Lettonia e Lituania. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814559

Esami ad hoc del corpus normativo condotti negli ultimi 12 anni Gli esami basati su principi continuano ad essere la tipologia più frequentemente utilizzata di un esame ad-hoc del corpus normativo (Figura 2.34). Si è osservato, tuttavia, un aumento significativo nei Paesi che conducono esami pubblici della situazione e, in misura minore, esami “approfonditi”.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

75

76

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 2.34. Esami ad hoc del corpus normativo condotti negli ultimi 12 anni 2014

2017

35

30 25 20 15

28

28

24 10 15 5 0

10 2

14

10

7

2 Other

Reviews comparing regulation, Public stocktakes regulatory processes and/or outcomes across countries, regions or jurisdictions In the last 12 years, have any major reviews of the following kind been conducted?

“In-depth” reviews

Principle-based reviews

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814578

Gestione continuativa della regolazione Sin dal 2014, un numero maggiore di Paesi dell’OCSE ricorre alle regole di “collegamento tra il corpus e il flusso normativo’ per eliminare o razionalizzare le norme esistenti (p.es. le regole “uno dentro-X fuori”), ma nel complesso rimangono una minoranza (­Figura 2.35). Il primo Paese OCSE a formalizzare tale approccio è stato il Regno Unito nel 2011, seguito da altri Paesi quali Canada e Germania, rispettivamente nel 2012 e nel 2015. Più recentemente, Francia, Corea, Stati Uniti e Messico hanno introdotto le proprie versioni di compensazione della regolazione. Sebbene vi siano alcuni Paesi che attualmente sperimentano le regole di collegamento tra il corpus e il flusso normativo, o che valutano di introdurle, il numero complessivo rimane marginale (OECD, Forthcoming[13]).

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

77

Figura 2.35. Impiego delle “regole di collegamento tra il corpus e il flusso normativo” 2014 35

2017

Number of jurisdictions

30 25 20 15

10 14

5 0

9 Use of ‘Stock-flow linkage rules’, i.e. requirements to remove or rationalise existing regulation when introducing new regulations (e.g. one-in one-out rule)

Nota: i dati si basano su 34 Paesi membri dell’OCSE e sull’Unione europea. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 e 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814597

Riferimenti bibliografici Arndt, C. et al. (2015), “2015 Indicators of Regulatory Policy and Governance: Design, Methodology and Key Results”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 1, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jrnwqm3zp43-en.

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Arndt, C., P. Davidson and E. Thomson (forthcoming), “Indicators of Regulatory Policy and Governance 2018”, OECD Regulatory Policy Working Papers, OECD, Paris.

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Arndt, C. et al. (2016), “Building Regulatory Policy Systems in OECD Countries”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 5, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/dbb1a18f-en.

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[6]

Lind, E. and C. Arndt (2016), “Perceived Fairness and Regulatory Policy: A Behavioural Science Perspective on Government-Citizen Interactions”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 6, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/1629d397-en.

[10]

OECD (2017), “Closing the regulatory cycle: effective ex post evaluation for improved policy outcomes”, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Proceedings-9th-Conference-MRP.pdf.

[12]

OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

[8]

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2. TENDENZE RECENTI NELLE PRATICHE DI GESTIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE

OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.

[1]

OECD (2009), Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264067110-en.

[11]

OECD (Forthcoming), Best Practice Principles on Reviewing the Regulatory Stock, OECD Publishing, Paris.

[7]

OECD (Forthcoming), Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris.

[9]

OECD (Forthcoming), One-in X-Out: A Discussion Note, OECD Publishing, Paris.

[13]

OECD/EU/JRC (2008), Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and User Guide, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264043466-en.

[2]

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Capitolo 3.  Il panorama istituzionale della politica e del controllo della regolamentazione L’assetto istituzionale per la politica e il controllo della regolamentazione è un fattore fondamentale che permette quadri normativi efficaci. I meccanismi di supervisione sono essenziali per colmare il divario tra la messa a punto di requisiti formali per l’utilizzo degli strumenti di gestione della regolazione e la rispettiva attuazione pratica. Sebbene la maggior parte dei Paesi abbia investito in questo ambito, in linea con la Raccomandazione del Consiglio sulla politica e la governance in materia di regolamentazione del 2012, almeno in certa misura, i mandati istituzionali variano ampiamente tra i Paesi membri dell’OCSE. In molti Paesi, numerosi organi condividono le responsabilità di verifica e l’organizzazione della supervisione varia in misura importante tra giurisdizioni diverse. Nell’ottica di chiarire come controllo della regolamentazione sia condotta tra i vari Paesi, il presente capitolo illustra sinteticamente il panorama istituzionale per la politica della regolazione, con specifica attenzione alle strutture di supervisione e controllo della qualità, partendo dalla raccolta di nuovi dati e da studi di caso, e getta le basi per un ulteriore lavoro di analisi sulla performance del controllo della regolamentazione.

I dati statistici riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti e sotto la loro responsabilità. L’utilizzo di tali dati da parte dell’OCSE non pregiudica lo status delle Alture del Golan, di Gerusalemme Est e degli insediamenti israeliani in Cisgiordania, secondo i termini del diritto internazionale. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Risultati principali L’assetto istituzionale per la politica e il controllo della regolamentazione è un fattore essenziale che permette quadri normativi efficaci. La Raccomandazione OCSE del Consiglio sulla politica e la governance in materia di regolamentazione del 2012 (OECD, 2012[1]) illustra un’ampia varietà di funzioni di supervisione atte a promuovere un processo decisionale di alta qualità e basato su elementi concreti, nonché a potenziare l’impatto della politica della regolazione. Tali funzioni comprendono il controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione; la verifica che il potenziale normativo sia più efficace; contribuire al miglioramento sistematico dell’applicazione della politica in esame; il coordinamento; la formazione e l’orientamento, nonché le strategie per migliorare la performance della regolazione. La funzione di controllo rappresenta un importante impulso per l’attuazione di iniziative per una migliore regolamentazione. I meccanismi di controllo della regolamentazione incentivano i funzionari pubblici a ricorrere agli strumenti di gestione e a seguire le dovute procedure per produrre normative di qualità elevata, in grado di conseguire i traguardi prefissati e allineate a obbiettivi di intervento di lunga scadenza. Il controllo contribuisce inoltre a favorire una prospettiva che abbraccia tutti i livelli di amministrazione e consiste in attività di coordinamento essenziali a garantire un approccio omogeneo verso la politica della regolazione, nell’intera amministrazione pubblica. I Paesi dell’OCSE hanno investito nel controllo della regolamentazione, seguendo i dettami della Raccomandazione del 2012, sebbene gli assetti istituzionali varino in misura notevole tra Paesi membri. Tutti i Paesi dell’OCSE possiedono una struttura che comprende almeno una delle funzioni di supervisione individuate nella Raccomandazione del 2012. La responsabilità sulle diverse funzioni di supervisione è di frequente ripartita tra numerosi organi all’interno di una singola giurisdizione, un aspetto che solleva interrogativi sull’efficace meccanismo di coordinamento tra organi con responsabilità condivise e i meriti ed ostacoli dei vari organismi incaricati di compiti e responsabilità di politica della regolazione. Una maggioranza di strutture di supervisione è collocata all’interno della pubblica amministrazione, sia a livello centrale che di ministero competente, e attinge alle rispettive competenze, in ambito economico, giuridico o in altre aree. Vi sono, tuttavia, altri organi che sono coinvolti, in misura crescente, nel controllo della regolamentazione e nell’esame sotto il profilo giuridico, tra cui attori “tradizionali” esterni alla pubblica amministrazione, come organi parlamentari, organi supremi in materia di revisione, organi collocati in seno al sistema giudiziario o agli uffici delle procure generali. Vi sono inoltre strutture con caratteristiche meno tradizionali (organi non dipartimentali), una prova del dinamismo dei Paesi in quest’area. Quest’ultimo gruppo comprende, per esempio, enti operanti in regime di libera concorrenza che non sono soggetti alla direzione di singole decisioni da parte dell’esecutivo, ma possono essere supportati da un segretariato situato all’interno della pubblica amministrazione; oppure organi composti da rappresentanti dell’amministrazione pubblica, dal ramo legislativo e/o dalla società civile. Può essere utile condurre un ulteriore lavoro di analisi di questi organi per meglio comprendere il rispettivo modus operandi e il rapporto con la pubblica amministrazione, il parlamento e la società civile. La collocazione dipende anche, chiaramente, dalla natura delle funzioni di supervisione. Le funzioni a supporto di un approccio verso la regolazione che abbraccia tutti i livelli di amministrazione, attraverso il coordinamento, la fornitura di orientamento e formazione PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

o il miglioramento sistematico complessivo e il sostegno della politica della regolazione sono collocate, nella maggior parte dei casi, all’interno della pubblica amministrazione. Anche le strutture che esercitano il controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione si trovano spesso all’interno della pubblica amministrazione, ma in particolare gli organi non dipartimentali ricoprono altresì un ruolo importante per questa funzione. In contrasto, quasi la metà degli incaricati della valutazione delle normative o del quadro complessivo di politica della regolazione sono realtà non dipartimentali o esterne alla pubblica amministrazione. I responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione si concentrano con maggior frequenza sulla AIR. L’esame delle procedure di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e delle pratiche di valutazione ex post è meno diffuso. Quasi tutti gli organismi offrono orientamento e consigli e molti di loro rilasciano pareri formali sulla qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Circa un terzo degli organi di controllo della qualità ricopre funzioni sanzionatorie che possono bloccare i processi di regolamentazione nel caso in cui la qualità di uno strumento sia considerata insufficiente. Nella maggioranza dei casi, questa prerogativa può essere ribaltata da un funzionario di Gabinetto o un funzionario di alto grado. Questi organi tendono, in generale, a intervenire tardi nel ciclo normativo, tipicamente dopo che è stata individuata la soluzione di intervento privilegiata ed è stata preparata una prima versione della proposta normativa. La qualità dell’intervento potrebbe, pertanto, essere potenziata se pareri e riscontri fossero integrati più sistematicamente, durante una fase preliminare del processo normativo. I dati concreti sull’impatto della supervisione sulla qualità della regolazione e il benessere della società sono ancora molto limitati. Circa la metà degli organi incaricati del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione hanno un meccanismo consolidato per monitorare e fornire un resoconto delle proprie azioni. Il numero di verifiche o interventi di un organo di revisione è, spesso, monitorato, mentre le valutazioni approfondite sull’efficacia complessiva delle sue attività rimane scarso. Un ulteriore lavoro di analisi potrebbe esaminare le condizioni per un efficace controllo della regolamentazione, ivi incluse considerazioni sulle caratteristiche e capacità dei vari organi, nonché sul ruolo del contesto socio-politico.

Introduzione Il presente capitolo intende fornire una mappatura del panorama istituzionale relativo alle politiche della regolazione nei vari Paesi dell’OCSE, con un accento specifico sulle strutture di supervisione, le cui basi poggiano sulla Raccomandazione del 2012, e, per portare a termine questo lavoro, si affida ai risultati dello studio OCSE del 2017 sugli organi di controllo della regolamentazione (per maggiori dettagli si veda Riquadro 3.1). Questa ricerca è la prima raccolta sistematica di dati concreti sui quadri istituzionali esistenti per la supervisione della politica della regolazione, sui ruoli che diverse istituzioni ricoprono nel processo di regolamentazione e sulla loro organizzazione, funzioni e poteri. Il capitolo attinge altresì alle analisi contenute in un documento che definisce e contestualizza il controllo della regolamentazione (Renda and Castro, Forthcoming[2]), nonché a studi di caso elaborati con i sette membri di RegWatchEurope e il Comitato per il controllo normativo della Commissione europea (OECD, Forthcoming[3]).

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Riquadro 3.1. Studio dell’OCSE sugli organi di controllo della regolamentazione

I dati presentati in questo capitolo si basano sui risultati di nuove domande contenute nella rilevazione, che integrano il rapporto “Regulatory Indicators Survey” del 2017 e raccolgono informazioni sugli organi responsabili delle diverse funzioni di regolazione descritti nel Principio 3 della Raccomandazione del 2012 per tutti i 35 Paesi membri dell’OCSE, nonché per i Paesi candidati all’adesione (Colombia, Costa Rica e Lituania) e l’Unione europea, al 31 dicembre 2017. Le domande della rilevazione riguardano organi, ovvero enti facenti parte di ministeri competenti/amministrazione centrale o strutture con un più elevato grado di autonomia, a livello di amministrazione nazionale, con un mandato esplicito o che ricoprono nella pratica una qualsiasi delle seguenti funzioni di controllo della regolamentazione (per maggiori dettagli sulle funzioni, si veda Tabella 3.1):

• •

•

controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione, ovvero esame della qualità delle singole valutazioni dell’impatto della regolamentazione (AIR), procedure di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e valutazioni ex post; altre funzioni di controllo della regolamentazione comprendono: promuovere il miglioramento sistematico e sostenere la politica della regolazione, valutare la politica della regolazione, fornire orientamento e formazione, identificare aree di intervento in cui la regolazione può essere resa maggiormente efficace e coordinare la politica della regolazione; e esaminare la qualità giuridica della regolazione in fase di sviluppo.

Le domande della rilevazione trattano aspetti del quadro istituzionale, nonché pratiche essenziali impiegate per implementare le rispettive funzioni per ciascun organo indicato. Per gli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione, le risposte alle domande aggiuntive riguardano la logica per la loro costituzione, gli accordi di governance, le capacità e la valutazione delle rispettive attività di supervisione. Nelle 39 giurisdizioni esaminate, sono stati contati un totale di 163 strutture, di cui 70 si occupano del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione e 77 sono incaricate di verificare la qualità giuridica delle schemi di proposte normative. La collocazione degli organi descritti nello studio si estende oltre l’esecutivo e comprende, per esempio organi parlamentari, organi supremi in materia di revisione, facenti parti del sistema giudiziario o situati presso gli uffici delle procure generali. Tuttavia, le strutture esterne al ramo esecutivo dei governi sono probabilmente sottorappresentate nel campione, dato il forte accento posto sugli enti della pubblica amministrazione e la resocontazione fornita da questi ultimi. I partecipanti allo studio sono stati inoltre incoraggiati a riferire su tutte le unità, anche le più piccole, aventi funzione di supervisione, p. es. indicando una o più divisioni/unità specifiche per le funzioni di controllo della regolamentazione, all’interno di un ministero anziché riferire sull’intero ministero. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Che cos’è il controllo della regolamentazione e perché è importante? Il Principio 3 della Raccomandazione del 2012 sollecita i Paesi a “stabilire meccanismi e istituzioni per provvedere attivamente a una supervisione delle procedure e degli obbiettivi della politica della regolazione, supportare e implementare la politica e incoraggiare pertanto la qualità della regolazione”. La Raccomandazione del 2012 evidenzia l’importanza di “un organo attivo incaricato del controllo della regolamentazione (…) istituito per affiancare l’amministrazione centrale e garantire che le normative siano funzionali a una politica che abbraccia tutti i livelli di amministrazione. La soluzione istituzionale specifica deve essere adattata a ciascun sistema di governance”. La Raccomandazione del 2012 sottolinea un’ampia gamma di funzioni e compiti istituzionali per promuovere un processo decisionale di elevata qualità e basato sui elementi fattuali, nonché per potenziare l’impatto della politica della regolazione. Tali compiti e funzioni comprendono: la verifica della qualità; la verifica che il potenziale di regolamentazione sia più efficace; il miglioramento sistematico dell’applicazione di una politica di regolazione; il coordinamento; la formazione e orientamento, nonché le strategie per migliorare la performance della regolazione. In linea con la Raccomandazione del 2012, la definizione di “controllo della regolamentazione”, nel presente capitolo, adotta una via di mezzo tra l’approccio funzionale e quello istituzionale. Il “controllo della regolamentazione” è definita come la varietà di funzioni e compiti ricoperti dagli organi/enti nel ramo esecutivo o operanti in regime di libera concorrenza rispetto alla pubblica amministrazione, con l’obbiettivo di promuovere un processo decisionale di elevata qualità e basato su elementi concreti. A seguito della Raccomandazione del 2012 e delle Prospettive del 2015, queste funzioni possono essere classificate in 5 aree (Tabella 3.1) e non debbono necessariamente essere ricoperte da una singola istituzione/un singolo organo. I Paesi hanno, in effetti, segnalato un vasto numero di organizzazioni responsabili della varietà di funzioni di supervisione previste dalla Raccomandazione del 2012, con collocazioni differenti. Se è vero che alcune istituzioni sono comuni tra Paesi diversi, in alcuni si segnalano organi meno tradizionali. Un esiguo numero di Paesi, per esempio, ha indicato ministeri che esaminano la valutazione di specifici impatti analizzati nell’ambito della AIR oppure istituti di ricerca o organismi ibridi composti da membri di diverse istituzioni, interne o esterne alla pubblica amministrazione. Al di là della specificità di ciascun quadro istituzionale, i Paesi non condividono ancora una comprensione comune di controllo della regolamentazione e della sua portata. Queste differenze di comprensione si sono tradotte in divergenze nella segnalazione degli organi durante la conduzione della rilevazione. Si discute sulla necessità di ulteriori approfondimenti tra i Paesi, per perfezionare la comprensione del controllo della regolamentazione, ispirandosi alla Raccomandazione del 2012 e partendo dai principali risultati empirici derivanti dal rilevazione, nonché sulla necessità di un ulteriore lavoro di analisi sul ruolo del controllo della regolamentazione.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Tabella 3.1. Funzioni di controllo della regolamentazione e compiti principali Aree di controllo della regolamentazione

Compiti principali

Controllo della qualità (esame delle procedure)

• • • •

Monitoraggio dell’adeguata conformità alle linee guida/procedure stabilite Esame della qualità giuridica Esame delle valutazioni d’impatto Esame dell’utilizzo degli strumenti di gestione della regolazione e obiezione degli stessi se ritenuti insoddisfacenti

Individuazione delle aree di politica in cui la regolazione può essere resa più efficace (esame della sostanza)

•

Raccolta di opinioni dei destinatari dell’intervento su aree in cui i costi di regolamentazione sono eccessivi e/o le normative non raggiungono i loro obbiettivi Esame delle normative e del corpus di regolazione Sostegno di particolari aree di riforma

• •

Miglioramento sistematico della politica della regolazione (esame del sistema)

• • • •

Coordinamento (coerenza dell’approccio nell’amministrazione)

• • •

Orientamento, consulenza e supporto (potenziamento delle capacità in seno alla pubblica amministrazione)

• •

Proporre modifiche per migliorare il quadro di governance della regolamentazione Rapporti istituzionali, p.es. collaborazione internazionale per un Coordinamento con gli altri organi di supervisione Monitoraggio e resocontazione, ivi incluso riferire sul progresso al parlamento/governo per contribuire a monitorare il successo dell’implementazione della politica della regolazione Promuovere un approccio comprensivo di tutti i livelli di amministrazione e coordinato verso la qualità della regolazione Incoraggiare un’adozione omogenea dei diversi aspetti della politica della regolazione, in ogni fase del suo ciclo Facilitare e garantire il coordinamento interno tra ministeri/dipartimenti nell’applicazione degli strumenti di gestione della regolazione Pubblicazione di linee guida e orientamento Orientamento e formazione ai regolatori/alle pubbliche amministrazioni per la gestione degli strumenti di politica della regolazione (ovvero valutazioni degli impatti e coinvolgimento dei destinatari dell’intervento)

Fonte: tratto da (OECD, 2012[1]), Raccomandazione del Consiglio sulla politica e la governance in materia di regolamentazione, OECD Publishing, Parigi, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012-recommendation.htm (ultimo accesso effettuato il 23 marzo 2018) (OECD, 2015[4]), Prospettive 2015 sulla politica della regolazione, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

In particolare, sebbene lo studio su cui si basa questo capitolo sia mirato alla mappatura del più ampio panorama di responsabilità per la politica della regolazione tra i diversi Paesi dell’OCSE, potrebbe essere necessaria una definizione più circoscritta di controllo della regolamentazione per orientare i responsabili dell’arena politica nell’edificazione di una supervisione efficace. Castro e Renda aprono un dibattito su di una definizione più precisa basata sulla distinzione tra funzioni “centrali” e “non centrali” del controllo della regolamentazione (Renda and Castro, Forthcoming[2]). Secondo gli autori, “tale distinzione è necessaria per evitare di raggruppare sotto la stessa definizione generale troppe istituzioni che si occupano di aspetti non essenziali per la funzione di controllo della regolamentazione e per il funzionamento uniforme del ciclo di governance della regolamentazione”. L’assegnazione proposta di funzioni tra le funzioni “centrali” e “non centrali” è sintetizzata in Riquadro 3.2. L’analisi dettagliata è condotta in (Renda and Castro, Forthcoming[2]).

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Riquadro 3.2. Elenco delle funzioni centrali e non centrali proposte da Renda e Castro

Funzioni centrali:

• • • •

controllo della qualità coordinamento valutazione dell’implementazione degli strumenti di politica della regolazione (ma non valutazione dell’intero quadro) orientamento (ma non formazione)

Funzioni non centrali:

• • • •

individuazione delle aree in cui la regolazione può essere resa più efficace miglioramento sistematico della politica della regolazione (proporre modifiche al quadro, ai rapporti istituzionali). formazione (ma non orientamento) supervisione giuridica

Fonte: informazioni tratte da (Renda and Castro, Forthcoming[2]), “Defining and Contextualising Regulatory Oversight and Co-ordination”, OECD, Parigi.

L’ambito del controllo della regolamentazione dovrebbe essere compreso in relazione alla sua capacità ed efficacia nel promuovere un processo decisionale sulla regolazione di elevata qualità e basato su informazioni concrete. In quest’ottica, alcune delle funzioni evidenziate in Tabella 3.1 potrebbero essere più critiche di altre o potrebbero essere complementari ad altre. Migliorare la comprensione delle questioni che, in ultima analisi, sono più importanti affinché il controllo della regolamentazione sia utile a produrre un cambiamento aiuterebbe i Paesi a stabilire la priorità delle riforme istituzionali necessarie. Il presente capitolo supporta questo obbiettivo con uno sguardo d’insieme sulla situazione, al dicembre 2017, dell’assetto istituzionale delle funzioni di controllo della regolamentazione tra i vari Paesi e l’organizzazione degli organi a cui è affidato il compito del controllo della qualità. La necessità di un controllo della regolamentazione è utile all’assorbimento della politica della regolazione, ovvero all’assunzione di un impegno politico da parte delle amministrazioni ad agire in modo trasparente, reattivo e flessibile, nonché sulla base dei migliori-dati fattuali a disposizione. Un impegno in tal senso implica procedure che richiedono tempo e un utilizzo intensivo di risorse, una condivisione capillare delle informazioni all’interno dei vari ministeri, dipartimenti e agenzie e un’amministrazione molto dedicata. Questi fattori giustificano, infine, l’istituzionalizzazione di altre funzioni di supervisione vicine all’amministrazione centrale. Castro e Renda individuano quattro ragioni per integrare la capacità di supervisione in questa posizione (Renda and Castro, Forthcoming[2]):

•

Il controllo della qualità incentiva i dipendenti pubblici verso un utilizzo migliore e più coerente di strumenti quali la AIR, la consultazione e la valutazione ex post. Ordinare semplicemente che le amministrazioni seguano una regolare procedura e producano documenti di elevata qualità non è sufficiente a garantire che questo accada nella pratica.

•

Una solida supervisione dall’interno contribuisce ad allineare gli incentivi. Attraverso un rafforzato controllo della regolazione, le amministrazioni pubbliche riescono a garantire il ricorso a migliori strumenti di regolamentazione a sostegno degli obbiettivi dichiarati di intervento di lungo termine.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

•

Sebbene ministeri, dipartimenti o agenzie collaborino su specifici portafogli di intervento, solo l’amministrazione centrale è in grado di sviluppare un approccio verso la regolamentazione, comprensivo di tutti i livelli, ivi incluso il corpus e il flusso normativo.

•

La politica e la governance di regolamentazione esigono una serie di attività di coordinamento, che si eseguono meglio a livello centrale, per garantire omogeneità di comprensione e di pratiche. Tali attività comprendono, ad esempio, l’organizzazione e l’offerta di formazione per i dipendenti pubblici; la stesura in bozza delle linee guida su come eseguire l’analisi dell’impatto della regolamentazione, la valutazione ex post, l’analisi del rischio o qualsiasi altra analisi specifica degli impatti della legislazione; la costituzione di standard minimi per la consultazione dei destinatari dell’intervento, nonché la pianificazione complessiva della regolamentazione per l’intera amministrazione pubblica. Figura 3.1. Logica per costituire un organo responsabile del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione Number of bodies

Number of bodies 100 90

Number of countries with at least one body established based on this rationale

34

34

80

28

70

Number of jurisdictions 40 35 27

22

60

25

50

20

40 30

15 58

20

47

39

10 0

30

Promote regulatory quality more broadly

Promote a business-friendly Strengthen participation and transparency regulatory environment or reduce administrative burden

10 33 Ensure inter-ministerial coordination in the development of regulation

26 Other

5 0

Nota: questi dati si basano sulla informazioni disponibili per 70 organi indicati nella rilevazione e per tutti i ­Paesi dell’OCSE, oltre a Colombia, Costa Rica, Lituania e Unione europea. Non vi sono dati disponibili per Cile, Ungheria, Irlanda e Lussemburgo, poiché questi Paesi non hanno indicato un organo responsabile del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814616

I risultati del rapporto OCSE confermano che i Paesi hanno istituito organi di supervisione con l’intento di potenziare la qualità complessiva della regolazione, aumentare la trasparenza e supportare l’implementazione degli strumenti di gestione della regolazione. In misura pressoché assoluta (in 4 casi su 5), la logica alla base della creazione di un organo incaricato del controllo della qualità della AIR, del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento o della valutazione ex post è quella di promuovere, in linea generale, la qualità della regolazione (v. Figura 3.1 sopra). La riduzione degli oneri e la facilitazione delle attività commerciali si posizionano al secondo posto, di poco inferiori al rafforzamento della trasparenza e della partecipazione.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

L’assetto istituzionale per la politica della regolazione e l’organizzazione delle funzioni di supervisione Il rapporto mostra chiare indicazioni che i Paesi investono nel controllo della regolamentazione, in linea con il Principio 3 della Raccomandazione del 2012. Tutte le giurisdizioni esaminate possiedono una struttura che copre almeno una delle funzioni di supervisione individuate nella Raccomandazione del 2012. In particolare, tutti i Paesi hanno istituito un organo responsabile del controllo della qualità della AIR. Il controllo della qualità del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della valutazione ex post, seppure non inusuale, è meno diffuso (il 59% degli organi riferisce di avere un ramo incaricato della verifica del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e meno della metà di tutte le giurisdizioni hanno un organo incaricato del controllo della qualità della valutazione ex post). Analogamente, solo tre quarti dei Paesi hanno istituito un organo preposto a individuare aree in cui la regolazione può essere resa più efficace e a coordinare la politica della regolazione (Figura 3.2). È interessante osservare come, in un numero sostanziale di casi, il controllo della regolamentazione non è l’unico compito degli organi incaricati. Un terzo degli intervistati dichiara di essere esclusivamente responsabile delle funzioni di controllo della regolamentazione. Due terzi di questi organi svolgono anche altri compiti. Figura 3.2. Copertura delle funzioni di controllo della regolamentazione nei vari Paesi % of jurisdictions 100% 90%

92%

87%

95%

92% 72%

80%

77%

59%

60%

49%

40% 20% 0%

Regulatory Impact Assessment (RIA)

Stakeholder engagement

Ex post evaluation

Evaluating Guidance and Identifying Co-ordination on Scrutiny Systematic training areas where regulatory policy of legal quality improvement and regulatory policy advocacy regulation can be made more effective

Quality control of

Nota: questi dati si basano sulle informazioni disponibili per tutti i Paesi dell’OCSE, oltre a Colombia, Costa Rica, ­Lituania e Unione europea. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814635

Gli organismi esaminati tendono ad accumulare e unire diverse funzioni di supervisione (Figura 3.3). La responsabilità del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione è spesso associata ad almeno un’altra funzione (28%), mentre gli organi esclusivamente dedicati alle funzioni di controllo della qualità della regolazione sono rari. Le altre funzioni di supervisione della regolamentazione, aggiuntive al controllo della qualità, tendono ad essere complementari. In particolare, circa la metà degli organi responsabili del miglioramento sistematico e del sostegno della politica della regolazione

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

sono altresì incaricati della valutazione o della fornitura di orientamento e formazione sugli strumenti di gestione della regolazione. Al contrario, la responsabilità congiunta del controllo della regolamentazione e della supervisione giuridica non è diffusa: per circa un quarto degli intervistati, la verifica della qualità giuridica è la loro sola responsabilità e solo un numero esiguo di Paesi si occupa di tutta la serie di funzioni di supervisione trattate nel rapporto OCSE, ivi inclusi il controllo della qualità, le altre funzioni di controllo della regolamentazione e la verifica giuridica (14%). L’unione dei compiti di verifica giuridica e controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione oppure di verifica giuridica e una delle altre funzioni di supervisione non è molto frequente (rispettivamente 1% e 9%). Figura 3.3. Unione delle funzioni di supervisione ricoperte dai vari organi incaricati 1% Quality control only 24%

Quality control and other regulatory oversight function

27%

Quality control and legal scrutiny Quality control, other regulatory oversight function and legal scrutiny Other regulatory oversight function only 9%

1% 14%

Other regulatory oversight function and legal scrutiny

Legal scrutiny only

23%

Nota: altre funzioni di controllo della regolamentazione sono il miglioramento sistematico e il sostegno della politica della regolazione; la sua valutazione; l’orientamento e la formazione sugli strumenti di gestione della qualità della regolazione; l’individuazione delle aree in cui la regolamentazione può essere resa più efficace e il coordinamento della politica della regolazione. Questi dati si basano sulle informazioni disponibili per 160 organi indicati nella rilevazione e per tutti i Paesi dell’OCSE, oltre a Colombia, Costa Rica, Lituania e Unione europea. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg.

StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814654 La responsabilità sulle diverse funzioni di supervisione è di frequente ripartita tra numerosi organi (Figura 3.4). In alcuni Paesi, possono esservi fino a 6 strutture che condividono la responsabilità di una funzione di supervisione, un dato che illustra il fatto che i mandati istituzionali variano ampiamente tra i vari Paesi. Allo stesso tempo, questo aspetto solleva la questione sull’efficacia dei meccanismi di coordinamento tra organi con responsabilità condivise e sui meriti e gli ostacoli di un panorama istituzionale frammentato per la politica della regolazione. In media, vi sono quasi due diversi organi incaricati del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione, del miglioramento sistematico della politica della regolazione, dell’orientamento e la formazione e della verifica della qualità giuridica. Questo dato è leggermente inferiore per quanto riguarda la valutazione della politica della regolazione e l’individuazione delle aree in cui la regolamentazione può essere resa più efficace. La media degli organi responsabili del coordinamento della politica della regolazione è quasi pari a uno, un dato che conferma come le giurisdizioni tendano

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

a designare una singola autorità per coordinare la politica della regolazione. Questi dati confermano i risultati del Capitolo 2 sul fatto che la maggior parte delle giurisdizioni prese in esame ha designato un livello di responsabilità elevato per la politica della regolazione da una prospettiva che interessa tutti i livelli di amministrazione, come illustrato nel Principio 1 della Raccomandazione del 2012. Figura 3.4. Numero di organi responsabili delle diverse funzioni di supervisione Average

Maximum

Number of bodies 7 6 5 4 3

2 1 0

Quality control

Systematic improvement and advocacy

Evaluating regulatory policy

Guidance and training

Identifying areas where regulation can be made more effective

Co-ordination

Scrutiny of legal quality

Nota: questi dati si basano sulle informazioni disponibili per tutti i Paesi dell’OCSE, oltre a Colombia, Costa Rica, Lituania e Unione europea. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814673

La maggioranza degli organi intervistati è interna alla pubblica amministrazione (Figura 3.5), in particolare, un terzo delle strutture comprese nel campione esaminato si trova in seno all’amministrazione centrale. Numerose giurisdizioni hanno inoltre un organo aggiuntivo a cui è affidata la responsabilità delle funzioni di supervisione in un’altra parte dell’amministrazione, come il Ministero dell’Economia/delle Finanze/del Tesoro o della Giustizia, un sistema che permette di attingere alle specifiche competenze in campo economico, giuridico o in altre aree. Queste tendenze confermano in larga misura le osservazioni sulla collocazione degli organi incaricati del controllo della regolamentazione all’interno della pubblica amministrazione, effettuate nel 2014. Gli organi esterni alla pubblica amministrazione sono, tuttavia, anche coinvolti nelle funzioni di controllo della regolamentazione e di supervisione giuridica e comprendono organi parlamentari, organi supremi in materia di revisione e organi facenti parte del sistema giudiziario. Due Paesi segnalano strutture collocate presso gli uffici della procura generale. Quasi la metà delle giurisdizioni comunica, infine, l’esistenza di organi non dipartimentali che potrebbero essere collocati all’interno o all’esterno della pubblica amministrazione, ma che non sono direttamente ministeri, enti o organi parlamentari/giudiziari tradizionali. Questo gruppo comprende, tra l’altro, enti amministrativi e non che operano in regime

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89

90

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

di libera concorrenza e che non sono soggetti alla direzione di singole decisioni da parte del ramo esecutivo di un governo ma che possono essere supportati da un segretariato situato internamente alla pubblica amministrazione, nonché organi a composizione mista che possono essere formati da rappresentanti della pubblica amministrazione, del ramo legislativo e/o della società civile (del settore accademico, delle imprese o di altri settori) (v. Riquadro 3.3 per un elenco completo degli organi non dipartimentali individuati nel rapporto). In virtù delle loro caratteristiche non tradizionali, queste strutture sono raggruppate in una categoria separata. È necessario un ulteriore lavoro per analizzare più chiaramente le caratteristiche di questi organi e stabilire le sottocategorie tra questo gruppo. Figura 3.5. Collocazione degli organi con funzioni di supervisione Number of jurisdictions 60

Number of bodies

53

50 40

33 26

30 20

14

17

11 13

13

16

22

20 12

10 0

2 Centre of government

Ministry of Ministry of Finance, Justice Economy or Treasury Within government

Other ministries

Parliament

Nondepartmental body

2

6

6

Office of the Supreme audit Attorney General institution

6

6

Part of the judiciary

External to government

Note: questi dati si basano sulle informazioni disponibili per 161 organi indicati nella rilevazione e per tutti i Paesi dell’OCSE, oltre a Colombia, Costa Rica, Lituania e Unione europea. I dati presentano il numero di giurisdizioni con almeno un organo posto in una posizione specifica. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814692

Un’analisi della posizione occupata dai vari organi tra le diverse funzioni di supervisione mostra sia la centralizzazione delle responsabilità che alcuni chiari modelli di specializzazione. Le strutture poste all’interno della pubblica amministrazione tendono a ricoprire responsabilità che si sovrappongono per diverse funzioni di supervisione. Le amministrazioni centrali, in particolare, hanno una serie di responsabilità di supervisione, senza che vi sia alcuna funzione specifica che predomina. Gli organi posti in seno a Ministeri dell’economia/delle finanze/del tesoro sono altresì investiti di un’ampia serie di responsabilità e si concentrano con maggior frequenza sul controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione, la fornitura di orientamento e formazione e la promozione del miglioramento sistematico della politica della regolazione, ma non si occupano quasi mai della qualità giuridica. Per i Ministeri della giustizia, al contrario, è possibile identificare un chiaro modello di specializzazione, giacché tutti sono coinvolti nella verifica della qualità giuridica. La specializzazione è ancora più chiara per le strutture di controllo della regolamentazione che non sono collocate all’interno della pubblica amministrazione. Gli organi supremi PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

in materia di revisione sono dediti con maggior frequenza alla valutazione della politica della regolazione. Due su sei organi supremi in materia di revisione sono responsabili dell’identificazione delle aree in cui la regolazione può essere resa più efficace oppure della verifica della qualità giuridica. Nessuno di questi ultimi organi è incaricato del controllo della qualità. Più della metà dei gruppi parlamentari citati nel rapporto è responsabile della verifica della qualità giuridica, a nove su dieci organi parlamentari spetta identificare le aree in cui l’efficacia delle norme può essere rafforzata e quattro strutture parlamentari valutano la politica della regolazione. Raramente gli organi parlamentari o quelli supremi in materia di revisione sono coinvolti nella formazione e nell’orientamento. Alle strutture non dipartimentali è perlopiù affidato il controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Circa la metà di essi è responsabile dell’individuazione di aree in cui la regolazione può essere resa più efficace.

Riquadro 3.3. Composizione del gruppo di organi non dipartimentali indicati nel rapporto dell’OCSE

•

• • • • • • • • • • • • • • •

I sette membri di RegWatchEurope: ATR (Paesi Bassi), Consiglio ceco sulla AIR, Consiglio finlandese dell’analisi d’impatto della regolazione, NKR tedesco, Consiglio norvegese per una migliore regolamentazione, Consiglio svedese per una migliore regolamentazione, Comitato britannico sulle politiche in materia di regolamentazione Commissioni sulla produttività di Australia e Nuova Zelanda Consiglio legislativo del Governo ceco Forum danese per le imprese e Consiglio d’implementazione dell’UE Comitato per il controllo normativo dell’UE Consiglio francese per la valutazione delle normative ( Conseil national d’évaluation des normes) Comitato consultivo islandese sulle regole di ispezione pubblica Commissione irlandese per la riforma giuridica Commissione giapponese per l’equità degli scambi commerciali Centri coreani di ricerca sulla regolamentazione presso l’Istituto coreano per lo sviluppo e l’Istituto coreano per la pubblica amministrazione Consigli di Stato di Lussemburgo e Spagna Comitato neozelandese per i progetti e la consulenza in materia legislativa Agenzia portoghese per la modernizzazione amministrativa Agenzia svedese per la crescita economica e regionale Forum svizzero per le PMI Commissione giuridica britannica

Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg.

Controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione La responsabilità del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione sembra spesso essere attribuita agli organi interni alla pubblica amministrazione. Coerentemente con la Raccomandazione del 2012, un numero elevato di gruppi incaricati dell’esame della qualità della AIR, del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

91

92

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

e della valutazione ex post è posto a livello di amministrazione centrale (25  su 70, su un campione di 21 Paesi) (Figura 3.6). Alcune giurisdizioni hanno, pertanto, più di un organo in seno all’amministrazione centrale. Un numero sostanziale di giurisdizioni ha un organo collocato in un’altra area della pubblica amministrazione, come il Ministero dell’Economia/delle Finanze/del Tesoro. In alcune giurisdizioni, gli organi parlamentari che sono parte del sistema giudiziario verificano la qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Nessun organo supremo in materia di revisione o altra struttura posta in seno agli uffici delle procure generali è coinvolta nel controllo della qualità della regolazione. Tra gli organi non dipartimentali, quelli che operano in regime di libera concorrenza e si occupano di controllo della regolamentazione, come i membri di RegWatchEurope, formano il gruppo più numeroso. Vale la pena osservare come, rispetto al 2014, questo gruppo è cresciuto in misura anche maggiore, in virtù dell’emergere di alcuni nuovi organi in Norvegia (con il Consiglio norvegese per una migliore regolamentazione) e in Finlandia (il Consiglio finlandese dell’analisi d’impatto della regolazione), per esempio. Figura 3.6. Collocazione degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione Number of jurisdictions

Number of bodies

45 40 35 30 25

25 21

20 15 10 5 0

12

15

13 5

5

Ministry of Justice Centre of government Ministry of Finance, Economy or Treasury Within government

5

15

7

2

Other ministries

2

Parliament

Non-departmental body

1

1

Part of the judiciary

External to government

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 70 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814711

Gli organi di supervisione incaricati del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione si concentrano principalmente sulla AIR (Figura 3.7). Al contrario, la supervisione della qualità del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della valutazione ex post è meno sviluppata. Per un terzo degli organi responsabili del controllo della qualità, la AIR è il solo aspetto su cui concentrarsi. Per le strutture dedite a uno o più strumenti, il controllo della qualità del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della valutazione ex post è quasi sempre anche associato al controllo della qualità della AIR. Solo 5 sui 70 organismi interpellati non prevedono una AIR nel proprio portafoglio e si concentrano sulla sola verifica del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

93

Figura 3.7. Strumenti di gestione della regolazione affidati agli organi incaricati del controllo della qualità

All three tools, 21% Only RIA, 34%

RIA and ex post evaluation, 13%

Only stakeholder engagement, 6%

RIA and stakeholder engagement, 24%

Only ex post evaluation, 1%

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 70 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814730

Altre funzioni di controllo della regolamentazione La maggioranza degli organi responsabili di altre funzioni di controllo della regolamentazione è posta in seno all’amministrazione, sebbene in misure diverse, secondo la singola funzione (Figura 3.8). Le funzioni a supporto di un approccio onnicomprensivo verso la regolazione, attraverso la fornitura di orientamento e formazione o il miglioramento sistematico complessivo e il sostegno della politica della regolazione, sono collocate, in quattro casi su cinque, all’interno della pubblica amministrazione. Gli organi con funzioni di coordinamento sono tutti posti in seno alla pubblica amministrazione. Le amministrazioni centrali ricoprono un ruolo particolarmente dominante nell’adempimento di queste responsabilità: al loro interno sono collocati più della metà degli organi con una funzione di coordinamento e quasi il 40% di quelli incaricati del miglioramento sistematico o dell’orientamento e formazione. Quasi la metà degli organi che valutano la politica della regolazione o individuano aree di miglioramento sono organi non dipartimentali o posti esternamente alla pubblica amministrazione. Le strutture-non dipartimentali rappresentano fino a un quarto degli organi con queste funzioni. Sia gli organi supremi in materia di revisione che quelli parlamentari sembrano ricoprire un ruolo importante nella valutazione della politica della regolazione di alcune giurisdizioni. Gli organi parlamentari sembrano inoltre essere particolarmente coinvolti nell’individuazione delle aree in cui la regolazione può essere resa più efficace.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 3.8. Collocazione degli organi responsabili delle diverse funzioni di supervisione Within government External to government or non-departmental body

Co-ordination

96%

Guidance and training

82%

Systematic improvement and advocacy

18%

77%

Evaluation of regulatory policy

57%

Identifying areas where regulation can be made more effective 0%

4%

43%

53% 20%

23%

47% 40%

60% 80% 100% % of bodies responsible for the function

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 161 organi indicati nel rapporto. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814749

Gli organi responsabili del miglioramento sistematico e del coordinamento della politica della regolazione si avvalgono di pratiche diverse per dare attuazione ai loro mandati. Tra gli organi responsabili del miglioramento sistematico della politica della regolazione, quattro su cinque propongono modifiche al quadro di politica della regolazione, promuovono il ricorso alle buone pratiche di regolamentazione presso le istituzioni e le parti interessate pertinenti e garantiscono rapporti istituzionali, per esempio attraverso la collaborazione nei forum internazionali. Meno della metà degli organi incaricati di questa funzione promuove altresì le buone pratiche di regolamentazione a livelli nazionali secondari. Gli organi responsabili del coordinamento della politica della regolazione forniscono tipicamente una piattaforma di coordinamento e facilitano la condivisione di informazioni e dati fattuali sull’impiego degli strumenti di gestione della regolazione. Circa la metà degli organi preposti al coordinamento verifica che il ministero pertinente abbia consultato altri ministeri competenti nell’applicazione degli strumenti suddetti. Gli organi che forniscono orientamento e formazione si concentrano perlopiù sulla AIR (­Figura 3.9), un aspetto che rispecchia l’enfasi posta sulla AIR nell’ambito delle responsabilità, in capo ai vari organi, per il controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Sebbene due terzi delle strutture con funzione di formazione/ orientamento offrano supporto sulla AIR, solo meno della metà degli organi incaricati di altri strumenti agisce allo stesso modo. Gli organi responsabili di individuare aree suscettibili di un miglioramento normativo si dedicano, in larga misura, a raccogliere contributi attraverso consultazioni e valutazioni. Circa la metà degli organi preposti a questa funzione raccoglie le opinioni dei destinatari dell’intervento o sostiene aree particolari di riforma della regolazione e il 40% di essi conduce analisi del corpus e/o del flusso normativo. Alcuni organi conducono infine esami approfonditi, ovvero esami onnicomprensivi incentrati sulla natura e la misura della regolazione in specifiche aree di intervento settoriali e sui suoi effetti. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 3.9. Aspetti centrali della funzione di formazione e orientamento Issues guidelines

Provides training

% of bodies responsible for guidance and training 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%

70%

62%

30% 20%

39%

34%

42%

38%

34%

32%

10% 0%

RIA

Stakeholder engagement

Ex post evaluation

Other

Nota: questi dati si basano su un totale di 76 organi esaminati nel rapporto che sono responsabili dell’orientamento e della formazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814768

Esame della qualità giuridica della regolazione La qualità giuridica della regolazione in fase di sviluppo è esaminata con maggior frequenza dagli organi posti nell’amministrazione centrale (23 organi su 76, su un campione di 26 Paesi) o presso il Ministero della Giustizia (in 11 Paesi) (Figura 3.10). Al tempo stesso, in sei giurisdizioni gli organi parlamentari prendono altresì in esame la qualità giuridica delle schemi di proposte normative, nell’ambito del proprio mandato. Figura 3.10. Collocazione degli organi responsabili della verifica giuridica Number of jurisdictions

Number of bodies

45 40 35 30

30 26

25 20 15

11

13

13

10

6 2

5 0

Centre of government

2

Ministry of Ministry of Finance, Justice Economy or Treasury Within government

2

6

6

2

6 2

Other ministries

Parliament

Nondepartmental body

2

2

6

2

Office of the Supreme audit Attorney General institution

Part of the judiciary

External to government

Nota: questi dati si basano sulle informazioni a disposizione per 76 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità giuridica. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814787 PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

La percentuale maggiore di strutture si concentra esclusivamente sulla qualità giuridica delle schemi di proposte normative preparate dalla pubblica amministrazione. Due dei cinque organi intervistati verifica la legislazione primaria promulgata dall’esecutivo e le normative subordinate, ma non la legislazione primaria emanata dal parlamento. Tutti gli organi compresi nel rapporto esaminano la coerenza delle normative con il corpus di leggi esistente. La maggior parte di essi si occupa altresì di verificare che le normative siano redatte in un linguaggio comprensibile (81%), la conformità agli obblighi internazionali (76%) e la costituzionalità (75%).

In che modo gli organi di supervisione si organizzano per adempiere al proprio mandato? Il mandato degli organi di controllo della regolamentazione I dati fattuali indicano un forte radicamento giuridico degli organi alle funzioni di supervisione. Il mandato della maggioranza di queste strutture è in effetti stabilito dalla legge o in virtù di un obbligo statutario o, in alternativa, ai sensi di un decreto presidenziale o una direttiva di Gabinetto (Figura 3.11). Il mandato di alcuni organi citati è sancito nella Costituzione di un Paese, p.es. nel caso degli organi supremi in materia di revisione o di organi di consulenza alle amministrazioni, come i Consigli di Stato. Il 92% degli organi citati nel rapporto ha un mandato permanente e circa la metà degli organi esaminati indica che il proprio mandato di controllo della regolamentazione è stato esaminato o esteso nel tempo. Per gli organi responsabili del controllo della qualità, i mandati sono stati spesso estesi per verificare un numero maggiore o tipi diversi di strumenti di gestione della regolazione (p.es. per coprire anche le iniziative legislative parlamentari oltre alle normative promulgate dall’esecutivo) oppure ulteriori elementi di AIR (si vedano, per esempio gli studi di caso dei membri di RegWatchEurope (OECD, Forthcoming[3])). In altri casi, i mandati sono stati estesi per assegnare agli organi incaricati ulteriori responsabilità, nell’ambito di una riforma complessiva o di un ampliamento del quadro di politiche della regolazione. Nel 2017, l’Italia, per esempio, ha riorganizzato il proprio quadro di regolamentazione della AIR, la valutazione ex post e la consultazione. In questo contesto, il ruolo del Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) è stato rafforzato per quanto riguarda il coordinamento, la supervisione e la promozione della politica della regolazione per tutto il ciclo normativo. Il DAGL può esprimere pareri negativi e restituire le AIR per la revisione se le ritiene inadeguate e convalida i programmi ministeriali riguardanti le AIR pianificate, le consultazioni, le esenzioni dalla AIR e le valutazioni ex post. Nel 2017, in Francia, con l’introduzione di una regola di collegamento tra il corpus e il flusso normativo, il Segretariato generale del Governo (Secrétariat Général du Gouvernement) è diventato responsabile della supervisione della sua attuazione. In pochi casi, i mandati sono stati perfezionati anziché estesi, allo scopo di razionalizzare le funzioni di supervisione degli organi, per esempio questo vale per il nuovo organo di supervisione olandese, ATR, interpellato nelle prime fasi del processo normativo e che si concentra maggiormente sull’esame ex ante delle proposte normative, rispetto al suo predecessore, Actal. Analogamente il mandato del Consiglio svedese per una migliore regolamentazione è stato rivisto nel 2015 per porre maggiore enfasi sulla qualità delle valutazioni d’impatto, mentre i compiti di formazione e supporto sono state assegnati all’Agenzia svedese per la crescita economica e regionale. Alcune variazioni nei mandati sono state introdotte per rafforzare il coordinamento-dell’impiego di strumenti di migliore ­regolamentazione in seno alla pubblica amministrazione o per sostenere l’autonomia e le capacità degli organi preposti, come nel caso, per esempio, del Comitato per il controllo normativo della Commissione europea, che, a differenza del suo predecessore, il Consiglio PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

per la valutazione d’impatto, comprende membri esterni alla Commissione e ha un mandato di verifica più ampio e maggiori risorse a disposizione. Figura 3.11. Fonte del mandato degli organi di controllo della regolamentazione Number of bodies 80 70

70 60 50 40

32

30

20 10 0

10

10

Constitution

Law or statutory requirement

Presidential or cabinet directive

Ministerial directive

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 149 organi indicati nel rapporto. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814806

Strutture di governance degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione Le strutture di governance per gli organi responsabili del controllo della qualità sembrano differenziarsi in base al luogo in cui sono collocate. Tali divergenze sono evidenti per quanto riguarda le procedure di selezione della direzione dell’organo in questione (Figura 3.12), l’autorità sul suo budget (Figura 3.13), nonché gli obblighi di riferire sulle sue attività (Figura 3.14). Figura 3.12. Procedura di selezione per la struttura di gestione degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione Within government

External to government or non-departmental body

Other 10% Direct government appointment 37%

Other 44%

Open hiring process 24% Direct government appointment 66%

Open hiring process 19%

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 45 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814825 PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Il direttivo di due terzi degli organi interni all’amministrazione è nominato direttamente dalla stessa, mentre la nomina diretta avviene per circa una terzo degli-organi non dipartimentali o esterni alla pubblica amministrazione. Per reclutare il direttivo di circa un quarto degli organi interni all’amministrazione, si ricorre a procedure di assunzione aperte. Il direttivo degli organi non dipartimentali o di quelli esterni all’amministrazione è reclutato attraverso procedure di assunzione aperte in meno del 20% dei casi. Sette organi collocati esternamente alla pubblica amministrazione (44%) dichiarano di avvalersi di altri meccanismi per selezionare i propri consiglieri. Tra questi meccanismi si annoverano le elezioni da parte del parlamento (p.es. per gli organi parlamentari) e/o da parte dei rappresentanti delle amministrazioni nazionali secondarie (p.es. per il Consiglio nazionale francese di valutazione delle norme- Conseil national d’évaluation des normes- che esamina gli impatti sulle autorità regionali e locali) o le nomine effettuate dal responsabile dell’organo interessato. L’autorità responsabile di stabilire gli stanziamenti di bilancio dei vari organi tende altresì a essere diversa per gli organi interni all’amministrazione rispetto a quelli esterni. Il bilancio del 60% degli organi interni all’amministrazione è stabilito dall’amministrazione centrale o da un ministero competente, una procedura che si adotta solo per il 30% degli altri organi. Il bilancio di circa il 40% degli organi non dipartimentali o di quelli esterni all’amministrazione viene stanziato dal parlamento. I bilanci sono stanziati con cadenza annuale per oltre tre quarti degli organi del campione esaminato. Gli organi preposti al controllo della qualità interni alla pubblica amministrazione riferiscono sulle proprie attività con minor frequenza rispetto agli organi non dipartimentali o a quelli esterni all’amministrazione. Gli organi non dipartimentali o che operano esternamente all’amministrazione riferiscono quasi tutti sulle proprie attività formalmente o pubblicamente. Nella maggior parte dei casi, questi organi riferiscono alla pubblica amministrazione. Al contrario, un terzo degli organi interni alla pubblica amministrazione non è vincolato a un obbligo di resocontazione formale, né a riferire pubblicamente sulle proprie attività. Figura 3.13. Autorità responsabile delle decisioni sul budget da stanziare per gli organi per il controllo della qualità Within government

External to government or non-departmental body

Other 13%

Centre of government 34%

Other 28%

Centre of government 28%

Parliament 28%

Line ministry 6%

Line ministry 25%

Parliament 39%

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 65 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814844 PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 3.14. Obblighi di resocontazione degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione Within government

No formal reporting obligation and no publicly available report 33% No formal reporting obligation, but publicly available report 2% Formal reporting obligations to Other 2%

Formal reporting obligations to Parliament 33%

Formal reporting obligations to Government 30%

External to government or non-departmental body

No formal reporting obligation, but publicly available report 22% Formal reporting obligations to Other 11%

No formal reporting obligation and no publicly available report 6%

Formal reporting obligations to Government 56%

Formal reporting obligations to Parliament 5%

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 67 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814863

Le risorse degli organi di supervisione responsabili del controllo della qualità Le informazioni sulle risorse (personale e bilancio) sono disponibili per solo circa la metà degli organi responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Molti di essi sottolineano le difficoltà di fornire i dati esatti riguardanti il personale e il bilancio assegnati alle funzioni di supervisione. Alcuni organi comunicano di non essere in possesso di strutture apposite per le funzioni di controllo della regolamentazione, piuttosto è lo staff alle dipendenze delle unità preposte ad assumere i compiti di supervisione nell’ambito del portafoglio generale. Questa realtà riguarda in particolar modo gli organi interni ad un dipartimento/un’agenzia responsabile di altre funzioni, aggiuntive al controllo della regolamentazione. Sono di conseguenza numerosi gli organi che forniscono dettagli sul personale e sul bilancio per l’ente nel suo insieme, anziché sulle risorse destinate al controllo della regolamentazione. Gli organi specificamente costituiti quali organi di controllo della regolamentazione (indipendentemente dalla loro collocazione) dichiarano bilanci annuali compresi tra uno e due milioni di euro e una dimensione media del segretariato pari a dieci persone dedite all’attività di analisi (media compresa tra zero e 17). Tali organi comprendono i membri della rete RegWatchEurope, ad eccezione del Consiglio finlandese dell’Analisi d’Impatto della Regolazione, il cui bilancio è significativamente più limitato, e il Consiglio ceco sulla AIR, che non dispone di un bilancio apposito per le sue funzioni di supervisione (OECD, Forthcoming[3]). In ambito extraeuropeo, il COFEMER in Messico dispone di un bilancio (EUR 3,3 milioni) e di un numero di dipendenti (87) comparativamente significativi. Le unità amministrative dichiarano raramente uno staff di analisi a tempo pieno superiore a dieci persone: in un terzo dei casi hanno meno di cinque dipendenti a tempo pieno ­responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Le PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

99

100

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

eccezioni sono il Settore per gli affari sulla regolazione presso il Segretariato del Tesoro in Canada (Regulatory Affairs Sector at the Treasury Board Secretariat), l’Ufficio statunitense per le Informazioni e gli Affari sulla Regolazione presso l’Ufficio di Gestione e Bilancio (Office of Information and Regulatory Affairs in the Office of Management and Budget) e il Segretariato generale della Commissione europea, composti da uno staff tra le 20 e le 50 persone. L’Ufficio coreano per riforma della Regolazione presso l’Ufficio del Primo ­Ministro, che funge da segretariato per il Comitato di riforma della regolazione, dichiara un organico formato da 85 persone. I bilanci annuali dipendono altresì dalla natura e dalla portata di funzioni aggiuntive ricoperte dagli organi di supervisione. Le unità amministrative dedite esclusivamente al controllo della regolamentazione, interne alle istituzioni esistenti, dichiarano comparativamente bilanci più contenuti, compresi tra 300.000 e 650.000 euro. Il Team neozelandese sulla Qualità della Regolazione, presso il Tesoro (Regulatory Quality Team in the Treasury) (EUR  900.000) e la Divisione per una migliore regolamentazione presso l’ufficio del Primo Ministro israeliano (quasi EUR 2 milioni) rappresentano eccezioni. Al contrario, i bilanci più consistenti sono quelli di istituzioni che hanno una varietà di diverse funzioni di coordinamento, valutazione delle misure di intervento o consulenza, che si estende oltre il controllo della regolamentazione.

Ambito e poteri per il controllo della qualità Ambito e oggetto delle attività di verifica Gli organi intervistati si concentrano in modo particolare sulla verifica degli strumenti di gestione della regolazione per le normative che hanno origine dall’esecutivo. Quasi tutti gli organi indicano di verificare le AIR, le procedure di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e le valutazioni ex post per la legislazione primaria promulgata dall’esecutivo o per le normative subordinate. Al contrario, meno del 20% degli organi che verificano la AIR o il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento esaminano l’impiego di questi strumenti per la legislazione primaria emanata dal parlamento. Circa un terzo degli organi preposti a esaminare le valutazioni ex post prende in considerazione le valutazioni delle leggi promulgate dal parlamento. Una maggioranza di organi incaricati del controllo della qualità della AIR esamina tutte le AIR preparate; solo l’11% degli organi dichiara di esaminare le AIR per tutte le normative con un impatto significativo e oltre un quarto ne esamina solo alcune. In questi casi, l’importanza di uno schema di proposte normative ricopre frequentemente un ruolo nel selezionare quali AIR saranno esaminate. Gli organi incaricati del controllo della qualità per la AIR si concentrano perlopiù sulla qualità dei dati fattuali e sulla conformità alle procedure (Figura 3.15). Si tratta di un punto importante che evidenzia il valore di questi organi nel supporto al processo decisionale, un’attività opposta a quella di formulazione di misure di intervento. Nel corso di tale attività di supporto alla qualità dei dati fattuali, gli organi di supervisione della AIR si concentrano in misura maggiore sulla valutazione dei costi e gli impatti della regolazione per le imprese anziché sulle valutazioni dei benefici e gli impatti della regolazione sui cittadini. I calcoli degli oneri amministrativi o i costi di adeguamento sostanziali sono valutati dalla maggioranza degli organi compresi nella rilevazione, seppure con maggiore concentrazione sulle imprese (56 organi su 65) che sui cittadini (46 organi su 65). I calcoli

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

dei benefici sono valutati più raramente dagli organi di supervisione con un focus analogo sulle imprese piuttosto che sui cittadini. Questi risultati potrebbero indicare una parzialità del mandato di controllo della regolamentazione, ma anche le problematiche metodologiche che tali valutazioni possono sollevare. Figura 3.15. Elementi di AIR esaminati Number of bodies 70 59 60

59

56

54

53

50

50

46

42

40

35

30 20

10 0

Quality of the evidence

Compliance with formal requirements

Costs for business

Assessment of Problem Assessment of Costs for citizens Assessment of alternative description and benefits for benefits for options justification for business citizens intervention

Other

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 65 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814882

L’esame delle procedure di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e delle valutazioni ex post della regolazione si concentra perlopiù sul corretto impiego di questi strumenti, in linea con i requisiti formali. Per quanto riguarda l’esame del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, la maggior parte degli organi dichiara di verificare la qualità complessiva del coinvolgimento e i suoi risultati, che spesso riguarda l’eventualità che, e la modalità con cui, i pareri ricevuti durante la fase di consultazione sono stati considerati, nonché quali gruppi di parti interessate sono stati consultati nel corso della procedura. Oltre alla conformità con i requisiti formali, gli organi che esaminano la qualità delle valutazioni ex post tendono a concentrarsi sull’accuratezza dei diversi elementi di valutazione, come la metodologia utilizzata, il calcolo dei risultati attesi e ottenuti o la stima dei costi. In alcuni casi, gli organi riferiscono di esaminare il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nel processo di valutazione, oppure l’eventualità che la valutazione abbia tentato di verificare le opportunità per ridurre l’onere di regolamentazione.

Meccanismi e poteri per il controllo della qualità I Paesi possono scegliere tra una varietà di meccanismi per il controllo della qualità, da adattare al rispettivo assetto istituzionale e cultura legislativa. Gli organi di supervisione potrebbero ricoprire un ruolo importante nell’orientare i regolatori nell’impiego degli strumenti di gestione della regolazione, fornendo consulenza e supporto nel processo di preparazione, un caso che (Renda and Castro, Forthcoming[2]) definisce “consulente” amichevole. È possibile fornire consulenza interagendo direttamente con le amministrazioni e/o nel corso delle numerose sessioni di riscontro. Gli organi

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

incaricati del controllo della qualità potrebbero altresì rilasciare opinioni sulla qualità degli strumenti di g­ estione della regolazione, che potrebbero risultare in conseguenze più o meno vincolanti (­Tabella 3.2). È possibile mantenere riservate le opinioni formali, per fornire ai regolatori un riscontro e un orientamento sull’utilizzo dello strumento di gestione della regolazione e monitorare l’implementazione. Le opinioni possono altresì essere rese pubbliche per condividere i segnali sulla qualità degli strumenti con un’audience più ampia, esterna alla pubblica amministrazione, e fornire un livello ulteriore di pressione per assicurare la qualità. Quando un organo rilascia un parere, i regolatori sono invitati a tenerne conto, ma non obbligati ad adottare un’azione specifica se l’opinione non è favorevole: possono scegliere di ignorarla e andare avanti con il processo legislativo oppure con la preparazione della valutazione ex post. Tabella 3.2. Meccanismi per il controllo della qualità MODERATA  Funzione di obiezione  RIGIDA Consulenza e riscontro

Opinione formale

Funzione sanzionatoria che può essere ribaltata

Funzione sanzionatoria che non può essere ribaltata

L’organo fornisce consulenza e riscontro sull’utilizzo dello strumento di gestione della regolazione, in fase di elaborazione di una normativa o di preparazione di una valutazione ex post

L’organo può rilasciare un’opinione formale sulla qualità dello strumento di gestione della regolazione, sia pubblicamente che internamente

L’organo può chiedere formalmente all’amministrazione di rielaborare/ riesaminare lo strumento di gestione della regolazione se la qualità è ritenuta insufficiente

L’organo deve fornire un’opinione positiva/approvare lo strumento di gestione della regolazione, affinché la norma/la valutazione proceda con il suo iter

Non dà luogo a una procedura specifica che richieda ai regolatori di riesaminare lo strumento di gestione della regolazione, ovvero possono ignorarla e proseguire con l’iter della norma/valutazione

Non dà luogo a una procedura specifica che richieda ai regolatori di riesaminare lo strumento di gestione della regolazione, ovvero possono ignorarla e proseguire con l’iter della norma/valutazione

Dà luogo a una procedura specifica, in base alla quale i regolatori debbono riesaminare lo strumento di gestione della regolazione e/o prendere una decisione specifica per agire a seguito di un’opinione negativa e ribaltarla

La norma/valutazione non può proseguire nel suo iter fino a quando l’organo avrà rilasciato un parere positivo. Un parere negativo non può essere ribaltato da un altro organo

p.es. l’organo di supervisione fornisce un riscontro e risposte sulla metodologia utilizzata per calcolare determinati impatti

p.es. la AIR è ritenuta inadeguata (e l’organo la rende pubblica). I Ministri decidono di proseguire comunque nell’iter.

p.es. la AIR è ritenuta inadeguata e l’organo ne richiede un riesame. L’amministrazione riesamina la AIR, che ottiene un parere positivo o l’autorità competente (p.es. il Gabinetto, il Capo del Governo, un Ministro, ecc..) decide attivamente di ribaltare l’opinione negativa

p.es. la AIR è ritenuta inadeguata e l’organo ne richiede un riesame. La norma non passerà fino a quando non sarà emesso parere positivo.

Gli organi preposti al controllo della qualità potrebbero altresì esercitare una funzione sanzionatoria,1 ovvero avere la possibilità di impedire che una norma prosegua alla fase successiva dell’iter se la qualità dello strumento è ritenuta inadeguata, una situazione che (Renda and Castro, Forthcoming[2]) caratterizzano come “controllo avverso” (adversarial gatekeeper). Gli organi con funzione sanzionatoria possono chiedere formalmente all’amministrazione di riesaminare lo strumento di gestione della regolazione se la sua qualità è ritenuta insufficiente. Un parere negativo dà luogo a una procedura specifica per il riesame dello strumento e/o esige una decisione attiva (p.es. dal Gabinetto, Capo del Governo, da un Ministro, ecc..) di ribaltare l’opinione negativa e procedere alla fase successiva. In alcuni casi, l’opinione negativa dell’organo non può essere ribaltata, ovvero l’organo deve approvare l’impiego degli strumenti di gestione della regolazione prima che una norma/valutazione possa procedere alla fase successiva dell’iter.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

103

I dati fattuali dimostrano che gli organi responsabili del controllo della qualità impiegano una serie di approcci e facoltà per garantire la qualità e l’impatto della loro azione (Figura 3.16). L’impiego di meccanismi sembra seguire il “principio della Matrioska”, ovvero le funzioni sono inserite una dentro l’altra. Quasi tutti gli organi interpellati hanno una funzione di consulenza, ovvero forniscono i loro resoconti grazie a meccanismi di supporto e consulenza per aumentare la capacità di utilizzo degli strumenti di gestione della regolazione. Un numero sostanziale di questi organi rilascia pareri formali che sono mantenute riservati o resi pubblici. Le opinioni formali sulla qualità degli strumenti di gestione della regolazione sono emesse da quasi tutti gli organi di controllo della qualità della AIR, nonché da circa due terzi degli organi responsabili dell’esame del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della valutazione ex post. Tuttavia, nel 40‑50% dei casi, le opinioni formali non sono rese pubbliche. Infine, circa un terzo degli organi responsabili dell’esame degli strumenti di gestione della regolazione ricopre una funzione sanzionatoria, vale a dire ha la facoltà di impedire che la normativa prosegua alla fase successiva dell’iter.2 Questo meccanismo sanzionatorio è coerente per tutti gli strumenti di gestione della regolazione, ovvero gli organi con funzione sanzionatoria per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione ex post ricoprono altresì una funzione sanzionatoria per le AIR. Tale funzione può essere ribaltata nella maggioranza dei casi, p.es. dal Gabinetto, dal Ministro responsabile o da un funzionario di alto livello. In undici casi, tuttavia, gli organi riferiscono che la rispettiva funzione sanzionatoria per la AIR, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento o la valutazione ex post non può essere ribaltata.3 Figura 3.16. Poteri degli organi responsabili del controllo della qualità

Stakeholder engagement

Ex post evaluation

% of bodies using quality control tool % of bodies where formal opinion is not public % of bodies whose sanctioning function cannot be overturned

Advice and/or feedback

96%

Formal opinion on the quality Sanctioning function

32% 8%

32% 24%

Advice and/or feedback

89%

Formal opinion on the quality Sanctioning function

38%

32%

22%

16%

RIA

Advice and/or feedback

96%

Formal opinion on the quality Sanctioning function 0%

48% 27% 10%

36% 10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

100%

90%

% of bodies

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 70 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814901

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Tempi di intervento Figura 3.17. Tempi per il controllo della qualità della AIR

During the developme nt of a regulation

Advice/feedback Formal opinion Sanctioning function Advice/feedback Formal opinion Sanctioning function

Before approval of the final version

When defining the policy issue and exploring solutions

Advice/feedback Formal opinion Sanctioning function

When a first version has been drafted/iss ued

% of bodies using the RIA quality control tool at a particular stage

Advice/feedback Formal opinion Sanctioning function 0%

52% 30% 32% 64% 29% 36% 81% 66%

56% 78% 79%

84% 10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 67 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814920

Gli organi di supervisione, incaricati del controllo della qualità, tendono a intervenire tardi nel ciclo normativo (Figura 3.17). Il controllo della qualità della AIR, per esempio, avviene tipicamente dopo che è stata individuata la soluzione di intervento privilegiata ed è stata preparata una prima versione dellaproposta di normativa. Sebbene la ragione per cui qualche livello di controllo può solo avvenire in fase avanzata del processo sia comprensibile, è particolarmente sorprendente che tale iter debba applicarsi alla consulenza e al riscontro, un’osservazione che solleva alcuni interrogativi sull’efficacia di questi meccanismi. Ne consegue, infine, che la qualità della AIR, del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della valutazione ex post potrebbe essere ulteriormente rafforzata se fosse integrata più sistematicamente in una fase iniziale del processo normativo.

L’efficacia e gli impatti del controllo della regolamentazione Circa la metà degli organi responsabili della controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione dichiara di impiegare una qualche forma di meccanismo di valutazione per monitorare le proprie attività e i risultati del lavoro di valutazione sono spesso resi pubblici (Figura 3.18). La metà di tutti gli organi cui spetta il controllo della qualità prepara relazioni sull’efficacia delle rispettive azioni e circa due terzi di questi rapporti di valutazioni (prodotti da 16 Paesi diversi) contengono indicatori di performance. Una maggioranza di organi monitora altresì il numero di esami o interventi che effettua annualmente. Queste informazioni sulla performance sono, tuttavia, monitorate solo internamente in quasi la metà di tutti i casi.

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3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Nonostante l’esistenza di questi meccanismi, sono pochi i dati fattuali sugli impatti che la supervisione esercita sul miglioramento della regolazione e i suoi esiti all’interno della società. Figura 3.18. Relazioni sull’efficacia degli organi di controllo della regolamentazione responsabili del controllo della qualità Public

Not public

100% 90% 80% 70% 60%

30%

50% 40% 30%

3%

20% 10% 0%

27%

4%

39%

13% Reports on the effectiveness of the body with performance indicators

Reports on the effectiveness of the body without performance indicators

Number of reviews/interventions per year

Nota: i dati si basano sulle informazioni a disposizione per 70 organi indicati nel rapporto, responsabili del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814939

Gli organi che valutano gli interventi di regolamentazione si soffermano con maggior ­frequenza sull’implementazione della AIR (Figura 3.19). Sebbene oltre la metà degli organi che prendono parte alla valutazione della politica della regolazione riferisca sull’implementazione o sul livello di conformità ai requisiti formali della AIR, meno di un terzo di tali organi riferisce sui livelli di conformità per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento o la valutazione ex post. I rapporti sull’efficacia complessiva del quadro per i diversi strumenti di gestione della regolazione sono, nel loro insieme, molto meno comuni dei rapporti sulla conformità ai requisiti formali.

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105

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

Figura 3.19. Rapporti di valutazione della politica della regolazione

Reports on the Reports on the implementation/level of compliance of individual effectiveness of regulatory regulatory management policy framework as a whole tools

Public

Administrative simplification

19%

7%

Ex post evaluation

19%

7%

Stakeholder engagement

14%

RIA

Not-public

3% 22%

Administrative simplification

7% 34%

Ex post evaluation

22%

Stakeholder engagement

22%

2% 3%

7%

RIA

47%

0%

10%

20%

12% 30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 100% % of bodies

Nota: questi dati si basano sulle informazioni disponibili per 58 organi sui 76 partecipanti allo studio, responsabili della valutazione della politica della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814958

In molte giurisdizioni, il lavoro di valutazione non è condotto con regolarità. Quasi la metà dei rapporti di valutazione è preparata su base ad hoc (Figura 3.20), un’osservazione che vale per i rapporti sulla conformità ai requisiti formali nonché per i rapporti sull’efficacia del quadro di politica della regolazione nel suo insieme. Le eccezioni sono i rapporti sull’attuazione della AIR e i programmi di semplificazione amministrativa, redatti regolarmente in due casi su tre. Figura 3.20. Frequenza dei rapporti di valutazione Regular Reports on the Reports on the implementation/level of compliance of individual effectiveness of regulatory regulatory management policy framework as a whole tools

106

Administrative simplification

12%

14%

Ex post evaluation

12%

14%

Stakeholder engagement RIA Administrative simplification Ex post evaluation Stakeholder engagement

7%

10%

10%

19% 24%

12%

21%

5%

19%

RIA 0%

Ad hoc

10% 38%

10%

20%

21% 30%

40%

50%

60%

70%

80%

100% 90% % of bodies

Nota: questi dati si basano sulle informazioni disponibili per 58 organi sui 76 partecipanti allo studio, responsabili della valutazione della politica della regolazione. Fonte: domande dello studio sugli organi di controllo della regolamentazione, Indicators of Regulatory Policy and Governance Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey del 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814977t PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

3. IL PANORAMA ISTITUZIONALE DELLA POLITICA E DELLA CONTROLLO DELLA REGOLAMENTAZIONE

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Note  Questa funzione viene definita anche spesso funzione di controllo o funzione di obiezione.

1

 O, rispettivamente, di impedire che una valutazione ex post sia portata a termine.

2

 Gli organi sono i seguenti: Gli organi che dichiarano una funzione sanzionatoria che non può essere ribaltata per tutti tre gli strumenti di gestione della regolazione sono i seguenti: il Comitato coreano di riforma della regolazione, il Dipartimento polacco sulla AIR presso la Cancelleria del Primo Ministro e l’Ufficio statunitense per le informazioni e gli affari sulla regolazione (Office of Information and Regulatory Affairs US). La Cancelleria di Stato lettone dichiara una funzione sanzionatoria che non può essere ribaltata per la AIR e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e il COFEMER messicano per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione ex post. L’Ufficio australiano per la miglior prassi nella regolamentazione (Australian Office of Best Practice Regulation), il Direttorato del Costa Rica per una migliore regolazione e l’Istituto coreano per la pubblica amministrazione ricoprono tale funzione per la AIR. Il Consiglio di Stato francese (Conseil d’État) dichiara di disporre di questa funzione per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e il Dipartimento italiano Affari Giuridici e Legislativi nonché la Corte dei Conti hanno questa funzione per la valutazione ex post. 3

Riferimenti bibliografici OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

[4]

OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.

[1]

OECD (Forthcoming), Case Studies of RegWatchEurope regulatory oversight bodies and of the European Union Regulatory Scrutiny Board, OECD, Paris.

[3]

Renda, A. and R. Castro (Forthcoming), Defining and Contextualising Regulatory oversight and Co-ordination, OECD Publishing, Paris.

[2]

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

Capitolo 4.  Migliorare la governance dei regolatori e l’applicazione della normativa

Garantire l’efficacia del rispetto e dell’attuazione delle norme e dei regolamenti è un fattore importante per creare una società efficiente e fiducia nei Governi. Sviluppare e applicare politiche, strumenti e organi volti all’attuazione della regolamentazione che consentano di ottenere i migliori risultati possibili assicurando il massimo livello di conformità alle norme e mantenendo costi e oneri al minimo dovrebbe quindi essere un importante elemento costitutivo delle politiche della regolazione dei Governi. Il presente capitolo analizza l’attuazione della regolazione, focalizzandosi sugli organi preposti alla regolazione e all’applicazione delle norme che controllano l’attuazione della regolamentazione, favoriscono la conformità alle norme e, in alcuni casi, elaborano la regolamentazione secondaria. Il capitolo propone una via da seguire per l’agenda “Better Regulation” che prenda in considerazione tutti i livelli di governo al fine di migliorare l’attuazione dei regolamenti, ottimizzare il coordinamento, la governance e le prestazioni degli organi ­responsabili dell’attuazione della regolamentazione, ottenere interventi più mirati in ­materia di applicazione delle norme e migliorare la conformità alle norme.

I dati riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti sotto la responsabilità delle stesse. L’uso di tali dati da parte dell’OCSE è senza pregiudizio per lo statuto delle alture del Golan, di Gerusalemme Est e delle colonie di popolamento israeliane in Cisgiordania ai sensi del diritto internazionale.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

Principali risultati Un sempre maggior numero di Paesi dell’OCSE riconosce l’importanza della fase di attuazione del ciclo di governance degli atti regolatori per assicurare la qualità e l­’efficacia della politica di regolazione e per raggiungere gli obiettivi degli atti regolatori. L’attuazione della regolamentazione rappresenta altresì un’ottima opportunità di ridurre il livello generale degli oneri regolatori imposti alle imprese e ai cittadini, risparmiando al contempo le risorse pubbliche e tutelando la salute e la sicurezza dei cittadini, nonché l’ambiente. Per molte parti interessate, le modalità di implementazione e attuazione di leggi e regolamenti sono altrettanto importanti quanto la qualità della loro elaborazione. La cultura organizzativa e il funzionamento degli organi di sorveglianza, abbinati a un quadro di g­ overnance che favorisca la rendicontazione, la focalizzazione sui rischi potenziali e reali e la misura di risultati e prestazioni, sono elementi essenziali per assicurare l’efficacia degli organismi di sorveglianza. I regolatori e gli organismi di sorveglianza hanno una comprensione eccezionale delle performance, dei successi e delle lacune delle policy e della loro implementazione. I Governi dovrebbero fare ogni sforzo affinché i regolatori e gli organismi di sorveglianza contribuiscano con la loro esperienza alla revisione e all’elaborazione delle policy e dei regolamenti. Tale riscontro potrebbe contribuire notevolmente a migliorare l’efficacia globale dell’azione dello Stato. Dispositivi di governance solidi sono necessari affinché i regolatori e gli organismi di sorveglianza svolgano efficacemente le loro funzioni. Tali dispositivi devono riguardare anche la missione definita per legge, gli obiettivi e i poteri di tali organi, le modalità di finanziamento e rendicontazione, il tipo di coordinamento e di comunicazione con le parti interessate. Un sistema di rendicontabilità tra il regolatore e il potere legislativo che sia trasparente, prevedibile e ben funzionante contribuisce a creare un clima di fiducia generale nelle istituzioni democratiche e valorizza il regolatore sottolineandone il profilo di organo indipendente e responsabile. Il contesto attuale caratterizzato da mercati e nuove tecnologie sottoposti a rapidi cambiamenti e da una grande incertezza ha un impatto diretto e significativo su obiettivi, funzioni, poteri e capacità dei regolatori e rende necessaria l’adozione di modelli operativi flessibili e autonomi. Tali modelli comprendono modalità di finanziamento e strategie per le risorse umane che rispondano a bisogni effettivi, forse spingendosi più in là dei normali programmi governativi, nonché nuovi strumenti di policy per interventi più efficaci, come l’utilizzo dell’analisi comportamentale. Bisogna promuovere un coordinamento e una collaborazione efficaci tra i vari organi. È essenziale, altresì, evitare la moltiplicazione di vari enti preposti all’implementazione e all’applicazione dei regolamenti, garantire chiarezza e coerenza, impedire l’emergenza di conflitti di competenza in certe materie. Gli organi di regolazione devono sviluppare e mantenere una cultura dell’indipendenza solida e istituzionalmente proattiva che guidi la pratica e il comportamento quotidiano. L’indipendenza si presenta sotto due forme: un’indipendenza de jure, che è l’indipendenza formale garantita dalla legge, e un’indipendenza de facto, che invece è un tipo di indipendenza pratica, espressa tramite azioni, decisioni e comportamenti. È fondamentale fornire sostegno ad ambedue queste forme di indipendenza. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

I quadri di finanziamento destinati a regolatori e organi di sorveglianza sono determinanti per la definizione della loro autonomia e flessibilità. La maggior parte dei finanziamenti destinati a regolatori e organi di sorveglianza proviene ancora dal bilancio dello Stato, anche se alcuni di essi cominciano a ricevere maggiori finanziamenti dai soggetti regolamentati in base al principio del recupero dei costi. Il finanziamento degli organismi di sorveglianza non dovrebbe dipendere dal numero di violazioni né dal livello delle sanzioni pecuniarie. Una buona capacità in materia di gestione e analisi dei dati è un fattore determinante. Le modalità di analisi dei dati, la loro funzione probatoria e informativa e l’impiego, a loro volta, di tali prove e informazioni per orientare le decisioni e comunicare in materia di performance sono elementi essenziali. I progressi tecnologici e l’utilizzo di big data possono potenzialmente cambiare le modalità di applicazione dei regolamenti, promuovendo una maggiore attenzione ai rischi per l’attuazione della regolamentazione, consentendo di prevedere potenziali minacce in tempo reale e di prevenirle più efficacemente. Un buon sistema di ispezione e di applicazione delle norme dovrebbe mirare al tempo stesso a ottenere i migliori risultati possibili in termini di prevenzione o mitigazione dei rischi e di interesse pubblico (res publica), senza aumentare eccessivamente i costi per lo Stato e far pesare ulteriori oneri sui responsabili. Nell’ambito di tali processi si dovrebbero cercare alternative a un sistema di applicazione delle norme affidato all’amministrazione. Per condurre controlli mirati ed efficaci in materia di applicazione delle norme, tali controlli devono basarsi sulla valutazione e la gestione dei rischi. L’applicazione delle norme dovrebbe essere fondata su principi di “regolazione commisurata”, adottando una cultura basata sulla promozione della conformità alle norme e non su un sistema imperniato sulla ricerca di violazioni e punizioni. Gli organi preposti all’applicazione delle norme dovrebbero coinvolgere le entità regolamentate e cercare, qualora ciò sia possibile e adatto al caso, di stabilire un approccio collaborativo. Per attuare tali cambiamenti, i Governi devono dotarsi di una visione ufficiale, di una strategia e/o di un quadro giuridico per l’applicazione della regolamentazione, stabilendo obiettivi per portare avanti tali riforme.

Introduzione Secondo le Prospettive OCSE 2015 sulla politica della regolazione, l’attuazione della regolamentazione rappresenta il punto debole della governance della regolazione. Il rapporto sottolinea che “focalizzarsi su una maggiore conformità alle norme consentirebbe di migliorare l’efficacia della regolamentazione nel raggiungere i suoi obiettivi e, in ultima istanza, potenzierebbe la qualità della regolamentazione”. In risposta a tale necessità, il presente capitolo analizza i tipi di policy, gli strumenti e le istituzioni destinati a promuovere l’attuazione della regolamentazione, concentrandosi principalmente sugli organi preposti alla regolazione e all’applicazione delle norme che sono responsabili dell’implementazione della normativa, promuovono la conformità alle norme e, in alcuni casi, elaborano la regolamentazione secondaria. Il capitolo propone una via da seguire per l’agenda “Better Regulation” che prenda in considerazione tutti i livelli di governo al fine di migliorare l’attuazione dei regolamenti, ottimizzare il coordinamento, la governance e le prestazioni degli organi responsabili dell’attuazione

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della regolamentazione, ottenere interventi più mirati in materia di applicazione delle norme e migliorare la conformità alle norme. Tale analisi è basata su una serie di lavori realizzati dal Comitato sulla politica della ­regolazione dell’OCSE e dal suo organo sussidiario, il Network of Economic Regulators (rete dei regolatori economici – NER), creati nel 2013. Tali lavori fanno riferimento alla pubblicazione di autorevoli rapporti:

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OECD Best Practice Principles on Regulatory Policy: the Governance of Regulators (Principi di buona pratica dell’OCSE sulla politica della regolazione: la governance dei regolatori) (OECD, 2014[1]). Tale rapporto identifica sette principi essenziali per la governance dei regolatori, definiti in base ai suggerimenti e all’esperienza di regolatori di Paesi OCSE e non OCSE; e OECD Best Practice Principles on Regulatory Enforcement and Inspections (­Principi di buona pratica dell’OCSE sull’applicazione delle norme e le ispezioni) (OECD, 2014[2]). Questo rapporto analizza l’elaborazione delle policy, delle istituzioni e degli strumenti destinati a promuovere un’efficace conformità alle norme e il processo di riforma dei servizi ispettivi destinato a raggiungere tali risultati.

Ulteriori lavori sono stati effettuati dal Network of Economic Regulators sull’indipendenza dei regolatori, portando avanti uno studio che si poneva l’obiettivo di chiarire le implicazioni pratiche dell’indipendenza nel lavoro quotidiano dei regolatori (OECD, 2017[3]). I risultati dello studio sono stati pubblicati nel rapporto Being an Independent Regulator (OECD, 2016[4]) e alcuni dati vengono citati nel presente capitolo. Sui risultati di tale studio si è basato il rapporto Creating a Culture of Independence: Practical Guidance against Undue Influence (Creazione di una cultura dell’indipendenza: linee guida pratiche per il contrasto alle indebite influenze) (OECD, 2017[5]). Tale rapporto presenta una checklist pratica riguardante le caratteristiche essenziali dei regolatori indipendenti, e quelle verso le quali bisognerebbe tendere, nonché i dispositivi di governance. I delegati del NER hanno anche risposto a una rilevazione sul ruolo dei regolatori economici nella governance delle infrastrutture, i cui risultati sono stati pubblicati nel 2016 (OECD, 2017[6]). Va notato infine che i sette principi alla base della governance dei regolatori hanno ispirato la creazione di un quadro globale di governance a sostegno della performance organizzativa dei regolatori (Performance Assessment Framework of Economic Regulators, PAFER), utilizzato per effettuare valutazioni inter pares di regolatori economici e tecnici dal 2015. L’analisi presentata in questo capitolo si basa anche su dati qualitativi provenienti da tali rapporti.1 Sulla base di tali lavori, realizzati con oltre 60 regolatori economici e tecnici, alcuni dei quali aventi funzioni ispettive, il presente capitolo presenta alcuni elementi che sono stati identificati quali fattori trainanti della performance degli organi di regolazione. Alcuni di questi insegnamenti sulla governance, le prestazioni e i comportamenti organizzativi potrebbero essere applicati anche al funzionamento di altri organi amministrativi, come quelli che hanno poteri in materia di applicazione delle norme ma non poteri regolatori (organi ispettivi), nonché di altri organismi pubblici. L’analisi presentata in questo capitolo si basa anche sui risultati della conferenza d­ ell’OCSE sull’applicazione delle norme e sulle ispezioni (OECD Conference on ­Regulatory ­Enforcement and Inspections) organizzata a Parigi il 9 novembre2 che ha riunito poteri ­pubblici, esperti responsabili dell’agenda “Better Regulation” e professionisti in tema di ­applicazione delle norme e ispezioni. Tale conferenza ha consentito scambi di e­ sperienze tra

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

i soggetti presenti al fine di condividere strategie sulle ispezioni e riforme in ­materia. Tra i risultati della conferenza, vi è anche il rapporto OECD Toolkit on Regulatory ­Enforcement and Inspections (di prossima pubblicazione). Il presente capitolo riconosce la specificità dei regolatori e degli organismi di sorveglianza in campo economico e tecnico, sottolineando le sfide comuni che devono spesso affrontare e l’importanza dei comportamenti in materia di governance e organizzazione per un’attuazione efficace della regolazione.

L’attuazione degli atti regolatori è un elemento fondamentale della politica della regolazione Garantire l’efficacia in materia di conformità alle norme e attuazione delle regole e dei regolamenti è un fattore importante al fine di creare una società dal funzionamento soddisfacente e promuovere la fiducia nei Governi. Sviluppare e applicare politiche, strumenti e organi volti all’attuazione della regolamentazione che consentano di ottenere i migliori risultati possibili assicurando il massimo livello di conformità alle norme e mantenendo costi e oneri al minimo, dovrebbe quindi essere un importante elemento costitutivo delle politiche della regolazione dei Governi. Un sempre maggior numero di Paesi dell’OCSE riconosce l’importanza della fase di attuazione del ciclo di governance degli atti regolatori per assicurare la qualità e l’efficacia della politica di regolazione. Ciò rappresenta altresì un’importante opportunità di ridurre il livello generale degli oneri regolatori imposti alle imprese e ai cittadini, risparmiando al contempo le risorse pubbliche e tutelando la salute e la sicurezza dei cittadini, nonché l’ambiente. Per molte parti interessate le modalità di implementazione e attuazione delle leggi e dei regolamenti sono altrettanto importanti quanto la qualità di tali norme. Come afferma un imprenditore nel Regno Unito, “In quanto piccolo dettagliante devo conformarmi a migliaia di regolamenti in una decina di campi. Abolire due o tre gravosi regolamenti in questo o quel campo va bene, ma non rappresenta una grande differenza per me. Ciò che conta è l’atteggiamento degli ispettori e il fatto di poter dormire di notte perché so di aver seguito le regole e non ho quindi paura di veder sbarcare un ispettore”.3 La cultura e i c­ omportamenti organizzativi degli organi di sorveglianza, abbinati a un quadro di ­governance che favorisca la rendicontazione, la focalizzazione sui rischi potenziali e reali e la misura di risultati e prestazioni, sono elementi essenziali per assicurare l’efficacia degli organismi di sorveglianza (si veda l’esempio dell’Autorità di regolazione brasiliana dell’energia elettrica nel Riquadro 4.1).

Riquadro 4.1. Riforme in materia di applicazione delle norme presso l’Autorità di regolazione brasiliana dell’energia elettrica (Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL)

L’ANEEL ha rivisto la sua strategia per l’applicazione delle norme sulla base dei ­Principi di buona pratica per l’applicazione delle norme e le ispezioni promossi dall’OCSE (OECD Best Practice Principles on Enforcement and Inspections) nel 2014‑17. L’ANEEL ha istituito un quadro per l’applicazione delle norme basato su quattro pilastri: “identificare, ­prevenire, promuovere e agire”.

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L’introduzione di varie azioni preventive – come la pubblicazione di linee guida sul sito Internet dell’agenzia, messaggi di avviso via e-mail, rapporti destinati al mercato e assistenza telefonica – ha consentito, nel 2017, di aumentare del 20% il tasso di successo di informazioni fornite all’agenzia da società di produzione di energia elettrica nel rispetto dei requisiti sulla tempistica e il formato. Nello stesso periodo, gli strumenti tradizionali, quali notifiche e sanzioni pecuniarie, hanno consentito di ottenere un aumento del solo 4% per quanto riguarda la fornitura di informazioni dello stesso tipo. Dal 2014 al 2016, i piani di miglioramento concordati tra il personale addetto ai controlli dell’ANEEL e 64 trasportatori di energia elettrica hanno portato a una diminuzione del 41% degli errori dovuti a cause sconosciute nel sistema di trasmissione globale. I piani di miglioramento hanno permesso di potenziare la qualità del servizio offerto dalle società di distribuzione ai consumatori. Vanno citate, per esempio, le prestazioni fornite da due società, una privata e l’altra pubblica. Quella privata ha migliorato la qualità dei servizi del 20% (in termini di frequenza e durata delle interruzioni di fornitura di energia), mentre quella pubblica ha registrato un miglioramento del 24%. Fonte: www.linkedin.com/pulse/enforcement-reforms-brazilian-electricity-regulatory-agency-rossi/.

Dei sistemi di applicazione delle norme efficaci ed efficienti possono anche contribuire notevolmente alla riduzione degli oneri regolatori. È stato dimostrato che le ispezioni più gravose sono spesso le meno efficaci (Blanc, 2018[7]). Per esperienza si sa che è possibile ridurre in maniera significativa gli oneri amministrativi del 25% o più (Lituania, Paesi ­Bassi) senza compromettere i risultati in materia di regolazione e senza aumentare i rischi, e a volte addirittura migliorando tali risultati.

I regolatori e gli organismi di sorveglianza dispongono di una posizione ideale per chiudere il ciclo della politica della regolazione I regolatori e gli organismi di sorveglianza hanno una capacità unica di approfondimento in materia di attuazione della policy e sono potenzialmente in grado di chiudere il ciclo della politica della regolazione. L’attività degli organi regolatori e degli organismi di sorveglianza riguarda soprattutto la fase di attuazione e applicazione delle norme del ciclo della r­ egolazione (Tabella 4.1). Tali attività, comprese quelle di organi indipendenti, sono esercitate nell’ambito di quadri d’azione definiti dal Governo, tramite uno o più Ministeri di spesa, in funzione delle competenze settoriali dell’autorità. Ad alcuni regolatori economici e tecnici sono attribuite ex lege funzioni consultive, in base alle quali si può richiedere loro su base ad hoc o in modo continuativo di fornire suggerimenti in materia di elaborazione della policy, anche se non è sempre il caso.

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Tabella 4.1. I soggetti implicati in ogni fase del ciclo della regolazione Numero di Paesi che hanno dichiarato l’implicazione di soggetti nelle seguenti fasi Fase 1: definizione della Fase 2: Fase 3: attuazione/ Fase 4: politica di regolazione elaborazione applicazione valutazione Parlamento

7

6

2

4

Governo nel suo insieme (ad es. Consiglio dei Ministri o Presidente)

19

6

4

6

Singoli Ministeri operanti nel loro campo d’azione

15

20

14

15

Ente governativo di livello nazionale che coordina o supervisiona proposte di regolamentazione

17

20

6

10

Regolatori

3

9

17

9

Istituzioni superiori di controllo

0

0

0

5

Altri livelli di governo (subnazionali)

4

7

7

5

Società civile (imprese, cittadini, ecc.)

3

8

0

3

Nota: 24 Paesi hanno partecipato alla rilevazione: Australia, Austria, Brasile, Cile, Commissione europea, Corea, Danimarca, Estonia, Germania, Giappone, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Messico, Nuova Zelanda, ­Norvegia, Polonia, Regno Unito, Repubblica Slovacca, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia. Fonte: (OECD, 2015[8]), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

Tenuto conto del ruolo attivo e preminente di regolatori e organismi di sorveglianza in materia di attuazione della policy, tali organi dispongono di una comprensione profonda delle performance e dei punti forti e deboli delle policy e della loro attuazione. Ciò vale soprattutto se i regolatori adottano valutazioni sistematiche ex post delle loro attività regolatorie e se dispongono di solidi meccanismi di valutazione delle performance che comprendano indicatori destinati a identificare i risultati e l’impatto sul settore/mercato (nel secondo caso, si veda per esempio il Riquadro 4.2). I regolatori, inoltre, ricevono e analizzano dati fondamentali sulle performance e le tendenze del mercato, che consentono loro di esercitare un’importante funzione strategica di previsione sulle evoluzioni del mercato. Alcuni di loro sono anche incaricati di eseguire ­ispezioni, elaborare norme di sicurezza e verificarne l’applicazione nei settori di loro competenza. L’introduzione di fondate opportunità fornite a regolatori e altre amministrazioni responsabili dell’attuazione delle policy di contribuire con la loro esperienza in materia di attuazione delle politiche pubbliche, di conformità alle norme e la loro conoscenza del settore alla valutazione e a­ ll’elaborazione delle policy potrebbe contribuire all’efficacia generale delle azioni dei G ­ overni. Oltre a costruire adeguati meccanismi che consentano di passare dall’attuazione alla valutazione e all’elaborazione delle policy, è necessario esaminare a fondo le modalità di attuazione della regolamentazione nella fase di sviluppo di tale regolamentazione, idealmente nel contesto della analisi dell’impatto della regolamentazione e con il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. Già in tale fase è necessario decidere quale istituzione (o istituzioni) dovrà (o dovranno) applicare le regolamentazioni e con quale tipo di competenze e risorse. Ciò vale soprattutto nei casi in cui i livelli subnazionali di governo sono responsabili dell’applicazione delle norme. Molte amministrazioni, a livello nazionale e locale, ­deplorano il fatto che si accollino loro un sempre maggior numero di responsabilità, a ­fronte di un calo delle risorse su cui possono contare per esercitare le loro funzioni.

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Riquadro 4.2. Valutazione della performance: gruppo di monitoraggio dei risultati del Governo scozzese

Il Gruppo di monitoraggio dei risultati (Outputs Monitoring Group – OMG) è presieduto dal Governo scozzese e comprende rappresentanti ad alto livello (dirigenziali) del ­Drinking Water Quality Regulator (regolatore per la qualità dell’acqua potabile), della Scottish ­Environmental Protection Agency (agenzia per la protezione dell’ambiente scozzese), della Water Industry Commission (regolatore economico), del Consumer Futures Unit (organo rappresentativo degli utenti dei servizi pubblici) e della Scottish Water. Funzione principale del Gruppo, che si riunisce ogni trimestre, è la supervisione della realizzazione degli obiettivi in materia di investimento definiti dai Ministri del Governo scozzese per il periodo regolatorio. Tali obiettivi definiscono risultati fondamentali da conseguire per i vari settori: si può trattare, per esempio, del raggiungimento di precisi standard qualitativi in materia di acqua potabile, di obiettivi in tema di performance ambientale e di standard riguardanti il servizio agli utenti. Nell’ambito del processo di regolamentazione, questi obiettivi di alto livello sono stati tradotti, prima dell’inizio del periodo regolatorio, in un insieme di risultati concordati per i vari programmi, come il numero di impianti per il trattamento delle acque su cui devono essere effettuati lavori o le valutazioni delle performance ambientali da effettuare. A loro volta, tali programmi in materia di realizzazioni sono legati a una serie di progetti concordati (denominati “Technical Expression”) che definiscono in dettaglio le azioni e gli studi in tema di investimento che consentiranno di realizzare questi programmi. Ciò consente al Gruppo di monitoraggio dei risultati di definire chiaramente i progetti che porteranno alla realizzazione dei programmi e gli obiettivi ministeriali. All’inizio del periodo regolatorio, Scottish Water fornisce un piano di riferimento per la realizzazione degli obiettivi durante tale periodo che presenta in dettaglio lo stato di avanzamento atteso di tali programmi. Ciò consente all’OMG di monitorare le prestazioni in materia di realizzazione degli obiettivi, confrontandole con lo stato di attuazione pianificato da Scottish Waters. L’OMG veglia alla realizzazione di questo piano di riferimento concordato, assicurandosi che qualsiasi cambiamento derivante dai risultati di uno studio o da nuove informazioni emerse durante il periodo regolatorio sia incorporato nel piano di riferimento in maniera trasparente ed ­essendo sempre sottoposto a controllo. A tale scopo si adotta un meccanismo ben definito per inquadrare i cambiamenti, che richiede l’approvazione di tali cambiamenti in ambito r­ egolatorio. La preparazione dei rapporti e delle informazioni destinate all’OMG sono effettuate da un gruppo di lavoro (OMGWG), che comprende rappresentanti di alto livello degli stessi organismi che fanno parte dell’OMG. Tale gruppo di lavoro organizza riunioni trimestrali, che si tengono un mese prima degli incontri dell’OMG, e sono destinate alla preparazione di accurati report per l’OMG e alla supervisione del meccanismo destinato a inquadrare i cambiamenti. Durante le riunioni dell’OMG, sulla base delle informazioni fornite dal gruppo di lavoro, si analizzano i progressi in materia di realizzazione degli obiettivi nell’ambito del p­ rogramma di investimenti, evidenziando qualsiasi scostamento da tali obiettivi. L’OMG a­ nalizza i progressi compiuti in base a cinque criteri di base, come l’approvazione finanziaria e ­l’approvazione della realizzazione dei risultati in ambito regolatorio. Scottish Water deve presentare ­spiegazioni per qualsiasi scostamento rispetto agli obiettivi principali, precisando quale ­azione

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correttiva è stata adottata. Ciò garantisce un’elevata trasparenza in tema di realizzazione dei risultati per i quali gli utenti hanno pagato. Il Gruppo di monitoraggio dei risultati presenta un rapporto trimestrale sui progressi effettuati, pubblicato sul sito Internet del Governo scozzese. Alla fine del periodo regolatorio monitorato, il Gruppo fornisce anche un rapporto finale che analizza in dettaglio i progressi per la realizzazione della serie di risultati concordati e degli obiettivi ministeriali. Fonte: (OECD, 2017[9]), Driving Performance of Mexico’s Energy Regulators, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264267848-en. Basato su informazioni fornite dalla Water Industry C ­ ommission of Scotland nell’ottobre 2016.

L’importanza di solide strutture di governance I regolatori economici e tecnici tutelano la neutralità del mercato, incoraggiano la concorrenza e consentono di garantire l’accesso a servizi pubblici sicuri e di qualità. Essi rappresentano l’interfaccia tra regimi regolatori e cittadini e imprese. Per esercitare le loro funzioni, gli organi regolatori devono adottare e attuare decisioni imparziali, eque e fondate su dati oggettivi che garantiscano prevedibilità ai regimi regolatori, instaurino un’atmosfera di fiducia nei confronti delle istituzioni pubbliche e incoraggino l’investimento. La solidità delle strutture di governance è quindi necessaria per fornire sostegno ai regolatori e agli organismi di sorveglianza affinché possano svolgere efficacemente le loro funzioni. Come evidenziato nelle raccomandazioni del 2012 e nei successivi rapporti dell’OCSE Best Practice Principles on the Governance of Regulators (Principi di buona pratica sulla governance dei regolatori – OECD, 2014[1]) e Best Practice Principles on ­ Regulatory ­Inspections and Enforcement (Principi di buona pratica in materia di ispezioni regolatorie e di applicazione delle norme – OECD, 2014[2]), i dispositivi di governance dei regolatori e degli organismi di sorveglianza sono essenziali affinché tali organi possano svolgere le loro funzioni e assicurare buone prestazioni. Questi dispositivi devono riguardare anche la missione definita per legge, gli obiettivi e i poteri di tali organi, le modalità di finanziamento e rendicontazione, il tipo di coordinamento e di comunicazione con le parti interessate. Questi e altri ambiti possono essere analizzati prendendo in considerazioni le dimensioni della governance interna ed esterna di ogni organo regolatore (Tabella 4.2). Tabella 4.2. Governance interna ed esterna degli organi regolatori Governance esterna (analisi dei rapporti tra ente pubblico e mondo esterno) Funzioni, rapporti e ripartizione di competenze e responsabilità tra il corpo legislativo, il Ministro, il Ministero, altri regolatori del settore, l’organo direttivo del regolatore e le entità regolamentate.

Governance interna (analisi del funzionamento dell’ente pubblico) Strutture organizzative del regolatore, norme di comportamento, funzioni e responsabilità, misure in materia di conformità alle norme e di rendicontazione, monitoraggio dei processi di business, informazioni finanziarie e gestione della performance.

Fonte: basato sulla pubblicazione (OECD, 2014[1]) The Governance of Regulators, OECD Best Practice ­Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209015-en.

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I sette principi di buona pratica per la governance dei regolatori (Riquadro 4.3) sono stati sviluppati specificatamente per i regolatori economici, ma la maggior parte di essi, previe modifiche, possono essere applicati anche agli organismi responsabili della sorveglianza e dell’applicazione delle norme.

Riquadro 4.3. I sette principi di buona pratica dell’OCSE per la governance dei regolatori

1. Chiarezza di ruolo. Un regolatore efficace deve avere obiettivi ben individuati, cui devono essere associate funzioni prive di ambiguità. Deve anche disporre di strumenti di coordinamento con le altre autorità per raggiungere le finalità desiderate in campo regolatorio. 2. Prevenire indebite influenze e mantenere la fiducia. È necessario prendere decisioni e svolgere funzioni in campo regolatorio con la massima integrità per garantire un’atmosfera di fiducia nel regime regolatorio. Devono essere istituite misure di ­salvaguardia per tutelare i regolatori dalle indebite influenze. 3. Strutture decisionali e di governance. Conviene dotare i regolatori di strumenti decisionali e di governance che assicurino l’efficace funzionamento di tali ­organi, tutelino l’integrità in materia regolatoria e consentano di raggiungere gli obiettivi del loro mandato. 4. Rendicontabilità e trasparenza. Le imprese e i cittadini si aspettano che gli enti pubblici e gli organi regolatori forniscano risultati in tema di regolamentazione e che facciano un uso adeguato dell’autorità e delle risorse pubbliche per ottenerli. In linea generale i regolatori devono rispondere del proprio operato di fronte a tre categorie di parti interessate: i) Ministri e corpo legislativo; ii) entità regolamentate; iii) opinione pubblica. 5. Coinvolgimento delle parti interessate. I regolatori efficaci hanno stabilito meccanismi per assicurare un dialogo con le parti interessate nel quadro del raggiungimento dei loro obiettivi. Ci si deve basare sulla conoscenza dei settori regolamentati ma anche su imprese e cittadini interessati dai quadri normativi per legiferare efficacemente. 6. Finanziamento. L’ammontare e la fonte dei finanziamenti destinati ai regolatori determineranno l’organizzazione e l’operato di tali organi. I finanziamenti non devono influenzare le decisioni di regolazione e al regolatore devono essere forniti gli strumenti che garantiscano imparzialità ed efficienza nello svolgimento del suo lavoro. 7. Valutazione della performance. È essenziale che i regolatori siano consapevoli dell’impatto delle loro azioni e decisioni in materia di regolazione, affinché possano migliorare il loro operato e potenziare sistemi e processi al loro interno. Inoltre, ciò dimostra l’efficacia dell’organo regolatore a cui imprese e cittadini devono rendere conto e contribuisce a creare un clima di fiducia nel sistema normativo. Fonte: (OECD, 2014[1]), The Governance of Regulators, Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209015-en.

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

La flessibilità è essenziale in un contesto in rapido cambiamento Gli organi responsabili dell’attuazione della regolamentazione devono far fronte sempre più a mercati in rapido cambiamento, nuove tecnologie e un clima di incertezza: tutto ciò ha un’influenza diretta e significativa su obiettivi, funzioni, poteri e capacità di tali organi. Tecnologie rivoluzionarie, per esempio, abbattono le barriere esistenti tra i settori tradizionali oppure confondono le linee di demarcazione tra produttori e consumatori. Nell’ambito dell’indagine condotta dal Network of Economic Regulators dell’OCSE sulla governance delle infrastrutture che aveva per oggetto 64 settori, il 63% degli intervistati ha indicato che il loro ruolo in materia di governance delle infrastrutture ha subito cambiamenti negli ultimi cinque anni (88% nel campo della comunicazione, 79% in quello dell’energia, 47% in quello del trasporto e 100% nel settore idrico). Molte delle ragioni addotte per spiegare tali evoluzioni riguardavano l’impatto dei cambiamenti tecnologici sulla portata della necessaria funzione regolatoria in alcuni settori nonché nuove funzioni e responsabilità imposte dai Governi ai regolatori economici (OECD, 2017[6]). In tale contesto, è opportuno introdurre un sistema di funzionamento e di gestione ­flessibile e autonomo, anche per le strategie in materia di finanziamento e risorse umane, che risponda ai bisogni esistenti, ma sono anche necessari nuovi strumenti per assicurare ­interventi più efficaci. Le forme da adottare devono essere coerenti rispetto alle funzioni e agli obiettivi che l’organo o l’autorità deve svolgere e raggiungere per il bene degli utenti. Allo stesso modo, le metodologie in materia di applicazione delle norme e di conformità alle stesse dovrebbero porre gli utenti al centro dell’organizzazione, che si tratti di individui o di organizzazioni. Questi metodi potrebbero per esempio comprendere l’utilizzo di nuovi a­ pprocci per l’elaborazione e l’attuazione della regolamentazione, quale l’utilizzo ­dell’analisi c­ omportamentale per il raggiungimento degli obiettivi regolatori e una maggiore attenzione all’ottemperanza, tenendo conto delle barriere comportamentali rispetto alla conformità alle norme (si veda il capitolo 5).

Coordinamento tra gli organi responsabili dell’attuazione normativa È essenziale evitare la moltiplicazione di organi diversi preposti all’attuazione e all’esecuzione dei regolamenti, garantire la chiarezza e la coerenza dei ruoli e impedire l’emergenza di conflitti di competenza. Bisognerebbe evitare le ridondanze in tema di funzioni e garantire la chiarezza di mandati e responsabilità (tra vari organi e anche tra i livelli nazionali e locali). Le diverse strutture preposte all’attuazione e all’esecuzione delle norme dovrebbero condividere informazioni e archivi, organizzare sistemi di allerta comuni e introdurre strumenti di coordinamento “sul campo”, in particolare quando si regolamentano le stesse materie. Il contesto delle politiche pubbliche in cui operano regolatori e organi di sorveglianza rende più che mai necessaria, oggi, l’introduzione di un coordinamento efficace tra i vari enti. Ciò è particolarmente rilevante per varie autorità di regolazione, come le autorità garanti della concorrenza o quelle operanti in campo economico e tecnico, che intervengono in mercati dove le interconnessioni e le sovrapposizioni sono sempre maggiori. Gli strumenti di coordinamento tra i vari organi possono essere di vari tipi, sia formali (si veda l’esempio del Messico, Riquadro 4.4), sia informali, come avviene nei Paesi Bassi con l’Inspection Council.

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

Riquadro 4.4. L’istituzione di un sistema integrato di regolatori dell’energia in Messico

La riforma energetica messicana (2013‑14) che ha aperto il settore del petrolio e del gas agli investimenti privati ha inoltre ottimizzato l’assetto istituzionale dei regolatori del settore: il regolatore delle attività upstream, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) e quello delle attività downstream, la Comisión Reguladora de Energía (CRE). La riforma ha inoltre creato un nuovo regolatore tecnico intersettoriale preposto al monitoraggio della sicurezza e della tutela ambientale nell’intera catena di valore degli idrocarburi: l’Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA). Nel settembre del 2017 i tre regolatori hanno avviato una collaborazione e, nell’ambito di un accordo di cooperazione formale, hanno istituito il sistema dei regolatori dell’energia, destinato a regolare e monitorare le attività del settore in modo affidabile e coordinato con lo scopo di promuovere gli investimenti produttivi e favorire prestazioni efficienti e sostenibili del settore energetico a beneficio del Paese. Il lavoro di quest’organo è articolato in base a quattro obiettivi principali: 1. Pianificazione: condividere una visione comune del futuro e pianificare le proprie attività di conseguenza, 2.  Coordinamento operativo: organizzare le priorità operative con tempestività, 3. Risorse: far fronte alle necessità comuni per attrarre talenti e mantenerli nell’organizzazione e in materia di autonomia finanziaria, 4. Risoluzione dei conflitti: far fronte a eventuali conflitti tra regolatori e risolverli. Questo organismo di coordinamento ha già avviato varie iniziative comuni, come l’istituzione nel febbraio 2018 di uno sportello unico per l’assistenza (Oficina de Asistencia ­Coordinada – ODAC) destinato a fornire informazioni alle parti interessate operanti nel settore energetico nelle materie che sono di competenza di più di un regolatore. Fonte: https://cnh.gob.mx/Informacion/ (consultato il 21marzo 2018).

Rapporti con il corpo legislativo e creazione di un’atmosfera di fiducia Gli organi di regolazione indipendenti devono generalmente rendere conto al corpo ­legislativo, sia per quanto riguarda le attività regolatorie (dipendono in generale da una ­commissione parlamentare permanente per il settore regolamentato – o per i settori regolamentati) sia per quanto riguarda il finanziamento (in questo caso dipendono in generale dalla ­commissione parlamentare delle finanze o del bilancio che esamina l’informativa finanziaria). Tuttavia, va notato che il rapporto con il Parlamento riguardante il consistente operato del regolatore è raramente considerato ideale da entrambe le parti. Sebbene i regolatori consegnino un rapporto annuale al Parlamento, in questa occasione non viene organizzato nessun dibattito strutturato o sistematico che presenti i risultati delle loro attività e le performance del settore. I rappresentanti del regolatore possono essere convocati su base ad hoc e in occasione di situazioni problematiche. Potrebbe essere necessario stabilizzare tale rapporto istituendo riunioni p­rogrammate in funzione di determinate fasi del ciclo di lavoro del regolatore e delle fasi relative ­all’informativa, come la finalizzazione del piano strategico, dei piani di lavoro annuali (da presentare eventualmente al Parlamento per sensibilizzarlo sugli obiettivi e le attività del ­regolatore) e del rapporto annuale (al fine di presentare i risultati delle attività del

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regolatore). Tale sistema potrebbe contribuire a fare del regolatore un partner di fiducia per le questioni tecniche senza confinarlo al ruolo di organismo da convocare solo in situazioni di crisi. L’istituzione di un rapporto tra il regolatore e il Parlamento in tema di rendicontabilità, che sia caratterizzato da prevedibilità, trasparenza e da un funzionamento corretto, potrebbe contribuire a creare un clima di fiducia generale nelle istituzioni democratiche e valorizzare le attività del regolatore affidandogli un ruolo di organismo indipendente che deve però rispondere del suo operato.

Creare una cultura basata sull’indipendenza L’apertura alla concorrenza dei principali mercati in molti Paesi ha portato all’istituzione di organi di regolazione indipendenti che esercitano poteri di sorveglianza sui mercati con modalità giudicate obiettive e imparziali. L’indipendenza de iure accordata al regolatore ha un fondamento di diritto; è infatti necessario tutelare formalmente l’indipendenza strutturale del regolatore contro ogni indebita influenza. Tale situazione può essere sancita da disposizioni riguardanti l’autonomia di bilancio, le condizioni e il processo di nomina e di revoca dei membri e dei vertici degli organi di regolazione, e la possibilità che l’esecutivo abbia o meno il potere di definire tariffe o prezzi e di riesaminare o di approvare i termini dei contratti con gli enti regolamentati. Quest’indipendenza formale, tuttavia, deve andare di pari passo con un’indipendenza de facto nel lavoro quotidiano del regolatore, che è più difficile da definire. L’indipendenza nella pratica non è una caratteristica statica acquisita una volta per tutte, ma un tipo di indipendenza che è frequentemente messa a dura prova nei rapporti tra regolatori e parti interessate nelle varie fasi del ciclo regolatorio. Questi rapporti presentano « punti critici » dove esiste un maggior rischio di indebite influenze, che riguardano il finanziamento degli organi regolatori, il comportamento del personale, la nomina e la revoca dei vertici e l’influenza dei cicli elettorali sul regolatore. Per quanto riguarda, per esempio, i regolatori che hanno risposto all’indagine dell’OCSE sull’indipendenza degli organi regolatori, essi hanno indicato che è l’esecutivo a presentare la candidatura e nominare il consiglio e il vertice dell’organo di regolazione e che il processo non prevede comitati misti di selezione o la partecipazione del corpo legislativo (Figura 4.2 e Figura 4.3). Per affrontare queste difficoltà, gli organi di regolazione devono istituire e mantenere una cultura dell’indipendenza solida e proattiva da un punto di vista istituzionale che guidi la pratica e il comportamento quotidiano. L’OCSE ha pubblicato linee guida pratiche per fornire sostegno in materia agli organi regolatori (Riquadro 4.5), che possono anche essere applicate ad altri enti pubblici.

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Riquadro 4.5. Creazione di una cultura dell’indipendenza: linee guida pratiche per il contrasto alle indebite influenze

Il rapporto Creating a Culture of Independence: Practical Guidance against Undue ­Influence (OECD, 2017[5]) esplora le modalità per l’istituzione e l’attuazione dell’indipendenza degli organi regolatori. L’indipendenza può essere di due tipi: l’indipendenza de jure, cioè l’indipendenza formale che ha un fondamento di diritto, e l’indipendenza de facto, cioè un’indipendenza nella pratica che si esprime attraverso le azioni, le decisioni e i comportamenti. Le linee guida sono strutturate in cinque sezioni (si veda qui di seguito “Le cinque dimensioni dell’indipendenza”), pensate come un sostegno per affrontare i “punti critici” che possono emergere nel ciclo di vita di un regolatore e nei quali ci si troverà ad affrontare maggiori influenze indebite. Tali dimensioni riguardano questioni legate alla governance interna ed esterna dell’organo regolatore che possono essere definite nel modo seguente: • Governance esterna: ruoli, rapporti e ripartizione di poteri e responsabilità tra il corpo legislativo, il Ministro, il Ministero, l’organo direttivo del regolatore e gli enti regolamentati. La gestione efficace di tali rapporti è un fattore critico per assicurare l’indipendenza del regolatore. • Governance interna: strutture organizzative del regolatore, norme di comportamento, misure in materia di conformità alle norme e rendicontazione, monitoraggio dei processi di business, informativa finanziaria e gestione della performance. Per garantire l’indipendenza del regolatore, è fondamentale fornirgli risorse e processi adeguati per svolgere le sue funzioni. Figura 4.1. Le cinque dimensioni dell’indipendenza

Fonte: OECD, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/independence-of-regulators.htm.

Ognuna di queste cinque dimensioni comprende linee guida pratiche che rappresentano le misure istituzionali necessarie e basilari per creare una cultura dell’indipendenza destinata a conferire ai regolatori la capacità di agire indipendentemente (e a mantenerla nel tempo). Tali dimensioni sono basate sull’analisi dei processi e delle pratiche istituzionali dei regolatori appartenenti al Network of Economic Regulators (NER) ­dell’OCSE. Le linee guida comprendono, altresì, una serie di pratiche più ambiziose verso cui bisognerebbe tendere per favorire la cultura dell’indipendenza e tutelare i regolatori contro le indebite influenze. Le presenti linee guida potrebbero anche avere più vasta portata. Potrebbero infatti essere destinate all’elaborazione degli aspetti istituzionali e organizzativi di organi indipendenti, di sistemi di governo societario, di programmi relativi all’anticorruzione e all’integrità in tutti i contesti in cui è necessario creare un clima di fiducia e gestire pressioni conflittuali e a volte indebite. Fonte: (OECD, 2017[5]), Creating a Culture of Independence: Practical Guidance against ­Undue ­Influence; (OECD, 2014[1]), The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264274198-en.

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Figura 4.2. Autorità responsabili della presentazione della candidatura del consiglio e del vertice del regolatore 25

20

20

15

10 5

5

0

3

Executive

Mixed selection committee

2

Independent experts only

Executive and legislature

1

1

Legislature

Up to government

Nota: non è stata fornita alcuna informazione sull’autorità incaricata della presentazione della candidatura nel caso di 13 regolatori; per due regolatori l’esecutivo è incaricato della candidatura di alcuni membri e il corpo legislativo della candidatura di altri. Fonte: (OECD, 2016[4]), Being an Independent Regulator, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933814996

Figura 4.3. Autorità responsabili della nomina del consiglio e del vertice del regolatore 35 30

29

25 20 15 9

10

7

5

0

2 Executive

Head of state without executive powers

Legislature

Fonte: (OECD, 2016[4]), Being an Independent http://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en.

Executive and legislature

Regulator,

OECD

1 Other regulator

Publishing,

Parigi,

StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815015

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

Quadri di finanziamento autonomi I quadri di finanziamento dei regolatori e degli organi di sorveglianza rappresentano una questione essenziale al fine di assicurarne l’autonomia e la flessibilità. La maggior parte dei finanziamenti di questi organi regolatori proviene tuttora dal bilancio dello Stato, anche se alcuni di essi cominciano a ricevere maggiori finanziamenti dai soggetti regolamentati, in base al principio del recupero dei costi. Per quanto riguarda l’applicazione delle norme, il finanziamento degli organismi di sorveglianza non dovrebbe dipendere dal numero di violazioni né dal livello delle sanzioni pecuniarie. Tale sistema rappresenterebbe un incentivo perverso che spingerebbe i regolatori a concentrarsi sulla ricerca di violazioni e non sulla promozione dell’ottemperanza alle norme. I governi, invece, dovrebbero considerare l’introduzione di un sistema basato sulla differenziazione dei contributi a carico dei soggetti regolamentati affinché tali contributi siano più commisurati al rischio (gli operatori regolati che presentano maggiori rischi verserebbero maggiori contributi), commisurati alla conformità alle norme (gli operatori regolati che ottemperano maggiormente verserebbero minori contributi) e commisurati alla complessità delle ispezioni (i regolatori dovrebbero essere compensati in caso di ispezioni più complesse o frequenti) (OECD, 2018[10]; UK ­Government Office, 2017[11]). Tenuto conto del loro ruolo di supervisione di settori fondamentali dell’economia, i regolatori devono espletare le loro funzioni con un elevato livello di competenze tecniche e professionalità. A tale scopo devono poter attrarre le figure professionali più qualificate disponibili sul mercato. I regolatori, però, si trovano in concorrenza diretta con gli enti regolamentati, molti dei quali comprendono aziende leader a livello mondiale, in materia di risorse umane qualificate. Una sfida comune indicata da tutti i regolatori è la capacità di attrarre e trattenere il personale a tutti i livelli professionali, quando si è in concorrenza con il settore privato e allo stesso tempo vincolati da regole proprie al settore pubblico, quali tabelle retributive, grado dei funzionari, rigide disposizioni in materia di performance e di bonus, ecc. Problemi di questo tipo possono anche essere presenti per quanto riguarda la gestione delle risorse finanziarie: si può trattare, per esempio, di un limite imposto dall’esecutivo al bilancio annuale, sebbene in alcuni Paesi i regolatori economici godano di piena autonomia nella definizione dei loro bilanci annuali, della possibilità di richiedere contributi ai soggetti regolamentati per alimentare il bilancio e della gestione delle proprie risorse finanziarie. In tale contesto, è necessario dotare i regolatori di un sistema di gestione flessibile e autonomo, anche per quanto riguarda la definizione di strategie per le risorse umane, che risponda alle loro necessità e che, in alcuni casi, esuli dai normali sistemi applicati alla funzione pubblica. Le strutture di governance e le strategie relative alle risorse umane per l’applicazione delle norme dovrebbero basarsi sulla trasparenza, la professionalità e la gestione orientata ai risultati. Ciò non significa solo ricercare le competenze tecniche nei campi corrispondenti al tipo di rischio affrontato (o ai tipi di rischi affrontati), ma fare attenzione anche alle competenze generali necessarie per condurre ispezioni in maniera efficace e promuovere l’ottemperanza alle norme (competenze ispettive “core”). È anche necessario porre l’accento sulle norme etiche di comportamento, la gestione dei rischi, la cooperazione tra i vari organi regolatori e la gestione operativa. Le strategie per la gestione della performance destinate al personale devono essere adattate agli obiettivi generali definiti per le attività di attuazione delle norme e agli obiettivi specifici di ogni organismo, e in particolare agli indicatori di performance dell’organo regolatore. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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Capacità idonee per la gestione e l’analisi dei dati Disporre di capacità idonee per la gestione e l’analisi dei dati è un fattore determinante che consente ai regolatori e agli organismi di sorveglianza di realizzare il proprio potenziale relativamente all’attuazione delle policy. In generale i regolatori economici detengono il potere di richiedere una gran varietà di informazioni e dati agli operatori sulle performance del settore (e lo stesso avviene anche nel corso delle ispezioni). Ciò fornisce loro la possibilità di colmare asimmetrie di informazione e rappresenta allo stesso tempo una sfida per quanto riguarda la gestione di una grande quantità di dati. Le modalità di analisi dei dati, la loro funzione probatoria e informativa e l’impiego, a loro volta, di tali prove e informazioni per orientare le decisioni e comunicare sulle performance sono elementi essenziali. La raccolta, la gestione e l’analisi dei dati rappresentano anche l’occasione di collaborare con altri regolatori o organi incaricati dell’applicazione della normativa che intervengono nello stesso settore (o negli stessi settori). La collaborazione con altri enti pubblici consente di semplificare i sistemi di gestione dei dati, alleggerire gli oneri imposti ai settori regolamentati e mettere in comune risorse e capacità per l’analisi dei dati. La registrazione digitale di singole decisioni riguardanti un soggetto regolamentato è particolarmente importante per rendere le ispezioni e gli interventi applicativi più prevedibili e l’applicazione dei quadri regolatori giuridicamente sicura. Le imprese sarebbero allora in grado di confrontare le decisioni prese nel loro caso specifico a decisioni prese in casi simili e a interrogarsi sulle diversità. Le innovazioni tecnologiche e l’utilizzo di big data possono cambiare le modalità di ­applicazione dei regolamenti, rendendole più consona ai rischi, consentendo di prevedere le minacce potenziali in tempo reale e di evitarle più efficacemente. Si tratta di un campo che non è stato ancora esaminato a fondo e l’OCSE si pone l’obiettivo di analizzare la ­questione nel prossimo biennio.

Cambiare le modalità di applicazione dei regolamenti e di promozione dell’ottemperanza alle norme Un buon sistema di sorveglianza e di applicazione delle norme dovrebbe allo stesso tempo cercare di fornire i migliori risultati a livello di prevenzione o mitigazione dei rischi e dell’interesse pubblico, senza aumentare eccessivamente i costi per lo Stato e far pesare ulteriori oneri sui responsabili. Dovrebbe creare un clima di fiducia e soddisfazione tra le varie parti interessate, i cui punti di vista sono spesso in conflitto (imprese, organismi della società civile, ecc.). I principali elementi di un moderno sistema ispettivo e di applicazione delle norme sono riassunti nei principi di buona pratica dell’OCSE (Riquadro 4.6) e nel rapporto OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit (OECD, 2018[10]). Per creare una cultura basata su un’applicazione delle norme efficace, gli aspetti legati alle ispezioni e a tale applicazione devono essere presi in considerazione quando si elaborano nuovi regolamenti utilizzando la analisi dell’impatto della regolamentazione, mettendo in atto efficaci sistemi di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e durante l’analisi ex post dei regolamenti. Nell’ambito di tali processi si dovrebbero cercare alternative a un sistema di applicazione delle norme affidato all’amministrazione. Per condurre

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

controlli mirati ed efficaci in materia di applicazione delle norme, tali controlli devono basarsi sulla valutazione e la gestione dei rischi. L’applicazione delle norme dovrebbe essere basata su principi di “regolazione commisurata”, adottando una cultura basata sulla promozione della conformità alle norme e non su un sistema fondato sulla ricerca di violazioni e punizioni. Per attuare tali cambiamenti, i governi dovrebbero impegnarsi a fornire assistenza, consigli e guida ai soggetti regolamentati; tale sostegno, tuttavia, non deve differire dalla traiettoria definita dal quadro regolatore già esistente. Le linee guida, le “cassette degli a­ ttrezzi” (Toolkit) e le check list non devono rappresentare un’eccessiva sovrapposizione di normative (gold-plating) rispetto al quadro regolatore esistente. È dimostrato che la dissuasione, nella maggior parte dei casi, non orienta il comportamento dei soggetti regolamentati. Sarebbe necessario esaminare più a fondo le motivazioni e le ragioni che li hanno spinti a non conformarsi alle norme utilizzando l’analisi comportamentale (Hodges, 2016[12]). Un contesto normativo eccessivamente rigoroso può essere un’indicazione di un clima di sfiducia, scoraggiare le motivazioni intrinseche e incoraggiare comportamenti non etici. A loro volta, dei regolamenti equilibrati e proporzionati volti a sostenere la responsabilità individuale e il raggiungimento di obiettivi rafforzano un processo decisionale etico. Regole eccessivamente complicate o superflue possono anche indebolire la motivazione etica delle persone, provocando frustrazione e spingendo a eludere i regolamenti. Sarebbe forse necessario che i regolamenti definissero chiaramente responsabilità e oneri di ognuno, poiché responsabilità condivise o non chiaramente definite possono portare alla diffusione di responsabilità, spianando la strada a comportamenti contrari all’etica (OECD, 2018[13]). Per attuare tali cambiamenti, i governi devono dotarsi di una visione ufficiale, di una strategia e/o di un quadro giuridico in materia di attuazione della regolamentazione, stabilendo obiettivi per portare avanti tali riforme. Alcuni Paesi (Lituania, Paesi Bassi, Regno Unito) hanno adottato strategie di questo tipo ma nella maggior parte dei Paesi l’attuazione della regolamentazione non è ancora parte integrante di una politica della regolazione trasversale. Gli organi preposti all’applicazione delle norme dovrebbero cercare di coinvolgere i soggetti regolamentati e sforzarsi, qualora possibile e opportuno, di stabilire un ­approccio cooperativo, perché solo le stesse parti interessate possono garantire che ­ottempereranno alle norme in maniera coerente e costante (si veda OECD [14], di prossima pubblicazione). Ciononostante, la “cattura normativa” può altresì rappresentare un vero pericolo, nel caso in cui alcuni organismi sviluppino un’eccessiva vicinanza agli operatori economici regolamentati e finiscano per essere troppo tolleranti nei ­confronti di gravi violazioni o pericoli, creando eventualmente una situazione di squilibrio a favore di alcuni operatori. Per evitare tali problemi, i poteri pubblici dovrebbero assicurarsi che i sistemi di governance degli organismi preposti all’applicazione normativa prevedano anche la partecipazione delle parti interessate che potrebbero trarre beneficio dalla regolamentazione (lavoratori, consumatori). Sarebbe inoltre necessario assicurarsi che gli obiettivi in materia di performance fossero definiti e monitorati rigorosamente in modo che se dovessero verificarsi episodi di “cattura normativa”, questi ultimi sarebbero rapidamente identificati e risolti.

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

Riquadro 4.6. Principi di buona pratica dell’OCSE per l’applicazione delle norme e le ispezioni

1. Applicazione basata sull’evidenza empirica. L’applicazione delle norme e le ispezioni dovrebbero essere basate sull’esperienza empirica e le misurazioni: le decisioni sugli obiettivi e le modalità degli interventi dovrebbero essere fondate su dati e prove, e i risultati dovrebbero essere monitorati regolarmente. 2. Selettività. Qualora possibile, la conformità alle regole e l’applicazione delle stesse dovrebbe essere appannaggio dei meccanismi di mercato, del settore privato e della società civile: il ricorso a ispezioni e strumenti di verifica non può essere universale e utilizzato in tutti i casi, poiché ci sono molti altri mezzi di raggiungere gli obiettivi regolatori prefissati. 3. Focus su rischio e proporzionalità. L’applicazione delle norme deve basarsi sul rischio ed essere proporzionale a esso: la frequenza delle ispezioni e le risorse utilizzate devono essere proporzionali al livello del rischio e le azioni relative all’applicazione delle norme dovrebbero porsi l’obiettivo di ridurre il rischio effettivo legato alle infrazioni. 4. Regolazione commisurata. L’applicazione delle norme dovrebbe essere basata sui principi della “regolazione commisurata”: la tipologia di misure volte all’esecuzione e le ispezioni dovrebbero prendere in considerazione la storia e le caratteristiche specifiche delle imprese regolamentate. 5. Visione a lungo termine. I governi dovrebbero adottare policy e strumenti istituzionali in materia di applicazione delle norme e ispezioni che abbiano obiettivi chiari e un programma a lungo termine. 6. Coordinamento e consolidamento. Le funzioni ispettive dovrebbero essere coordinate e, se necessario, consolidate tra loro: minori duplicazioni e sovrapposizioni assicurano un utilizzo migliore delle risorse pubbliche, riducono gli oneri che pesano sui soggetti regolamentati e ottimizzano l’efficacia. 7. Governance trasparente. Le strutture di governance e le strategie per le risorse umane destinate all’applicazione delle norme dovrebbero essere basate sulla trasparenza, sulla professionalità e sulla gestione orientata al risultato. L’esecuzione delle azioni volte all’applicazione delle norme dovrebbe essere condotta indipendentemente dall’influenza politica e gli sforzi per la promozione dell’ottemperanza alle norme dovrebbero essere ricompensati. 8. Integrazione dei sistemi informativi. È necessario impiegare le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per ottimizzare l’attenzione ai rischi, il coordinamento e la condivisione di informazioni, ma anche per garantire un utilizzo ottimale delle risorse. 9. Procedure chiare ed eque. I Governi dovrebbero assicurare che le funzioni e le procedure destinate all’applicazione delle norme e alle ispezioni siano basate sulla chiarezza: è necessario adottare e pubblicare norme coerenti per l’organizzazione delle ispezioni e delle azioni di applicazione delle norme e definire chiaramente i diritti e gli obblighi dei funzionari e delle imprese.

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10. Promozione della conformità alle norme. Sarebbe opportuno promuovere la trasparenza e la conformità alle norme tramite strumenti adeguati, quali linee guida, “cassette degli attrezzi” (Toolkit) e checklist. 11. Professionalità. Gli ispettori dovrebbero essere formati e gestiti in base a criteri di professionalità, integrità, coerenza e trasparenza: è necessario quindi assicurare un’intensa attività di formazione, focalizzata non solo sugli aspetti tecnici delle ispezioni ma anche sulle competenze più generali, fornendo linee guida ufficiali agli ispettori che consentano loro di operare con coerenza ed equità. Fonte: (OECD, 2014[2]), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en.

Note  Al 30 novembre 2017, sono state effettuate valutazioni in base al quadro PAFER dei seguenti regolatori: Comisión de Regulación de Comunicaciones in Colombia (OECD, 2015[15]), Public Utilities Commission in Lettonia (OECD, 2016[16]), Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente in Messico (OECD, 2017[17]), Comisión Nacional de Hidrocarburos in Messico (OECD, 2017[3]), Comisión Reguladora de Energía in Messico (OECD, 2017[18]), Commission for the Regulation of Utilities in Irlanda (OECD, 2018[19]). 1

 www.oecd.org/gov/regulatory-policy/oecd-conference-on-enforcement-and-inspections.htm.

2

 Presentazione di Graham Russell alla conferenza dell’OCSE sull’applicazione delle norme e le ispezioni (OECD Regulatory Enforcement and Inspections Conference) del 9 novembre 2017. 3

Riferimenti bibliografici Blanc, F. (2018), From Chasing Violations to Managing Risks: Origins, Challenges and Evolutions in Regulatory Inspections, Edward Elagar Publishing.

[7]

Hodges, C. (2016), “Ethical Business Regulation: Understanding the Evidence”, Better Regulation Delivery Office, Londra, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/497539/16‑113-ethical-business-regulation.pdf.

[12]

OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264297067-en.

[13]

OECD (2018), Driving Performance at Ireland’s Commission for Regulation of Utilities, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264190061-en.

[19]

OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264303959-en.

[10]

OECD (2017), Creating a Culture of Independence: Practical Guidance against Undue Influence, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264274198-en.

[5]

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4. MIGLIORARE LA GOVERNANCE DEI REGOLATORI E L’APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA

OECD (2017), Driving Performance at Mexico’s Agency for Safety, Energy and Environment, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280458-en.

[17]

OECD (2017), Driving Performance at Mexico’s Energy Regulatory Commission, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280830-en.

[18]

OECD (2017), Driving Performance at Mexico’s National Hydrocarbons Commission, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280748-en.

[3]

OECD (2017), Driving Performance of Mexico’s Energy Regulators, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264267848-en.

[9]

OECD (2017), The Role of Economic Regulators in the Governance of Infrastructure, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264272804-en.

[6]

OECD (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en.

[4]

OECD (2016), Driving Performance at Latvia’s Public Utilities Commission, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264257962-en.

[16]

OECD (2015), Driving Performance at Colombia’s Communications Regulator, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264232945-en.

[15]

OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.

[8]

OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en.

[2]

OECD (2014), The Governance of Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209015-en.

[1]

OECD (Forthcoming), Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regulatory Policy, OECD Publishing, Parigi.

[14]

UK Government Office (2017), “Regulatory Futures Review”, https://www.gov.uk/government/ publications/regulatory-futures-review.

[11]

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5. PROMUOVERE UNA MIGLIORE REGOLAMENTAZIONE CON LA COOPERAZIONE REGOLATORIA…

Capitolo 5.  Promuovere una migliore regolamentazione con la cooperazione regolatoria internazionale

Le nuove opportunità e i cambiamenti causati dalla sempre maggiore interconnessione di economie e tecnologie rappresentano sfide per i poteri pubblici e i regolatori che non possono essere affrontate separatamente. Si fa sentire un bisogno crescente di coordinamento in materia regolatoria per affrontare sfide che superano i confini nazionali e conseguire una risposta regolatoria coerente ed efficace a costi ridotti per imprese e cittadini. Il  presente capitolo documenta e analizza in che modo le varie giurisdizioni tengono conto del contesto internazionale nel processo normativo nazionale. Il capitolo esamina come le considerazioni di carattere internazionale sono integrate nei tradizionali strumenti di gestione della regolamentazione e la correlazione tra il processo di formulazione della regolamentazione nazionale e quello internazionale. Il capitolo si basa sulle risposte fornite a specifiche domande in materia contenute nell’indagine condotta dall’OCSE nel 2017 sulla politica e la governance della regolazione, e su un’indagine condotta nel 2015 presso 50 organizzazioni internazionali.

I dati riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti sotto la responsabilità delle stesse. L’uso di tali dati dall’OCSE è senza pregiudizio per lo statuto delle alture del Golan, di Gerusalemme Est e delle colonie di popolamento israeliane in Cisgiordania ai sensi del diritto internazionale.

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Principali risultati La cooperazione regolatoria internazionale (International regulatory cooperation – IRC) può essere considerata come una sfida fondamentale in materia di governance poiché implica cambiamenti fondamentali sul piano della cultura regolatoria (Hoekman, 2015[1]; Hoekman, 2015[2]; Hoekman and Mavroidis, 2015[3]). Tale cooperazione, tuttavia, è anche considerata sempre più come un necessario “mezzo per aiutare i governi a raggiungere obiettivi di policy e ridurre i costi per la società” (OECD, 2016[4]), affrontando così le sfide e sfruttando i benefici che derivano dalla sempre maggiore interconnessione delle economie, di cui si parla nel capitolo 1. La Raccomandazione del Consiglio sulla politica e la governance della regolazione emanata nel 2012 riconosce l’importanza della cooperazione regolatoria internazionale nell’assicurare la qualità e l’efficacia della regolamentazione in un mondo globalizzato. Secondo il principio 12, è particolarmente importante che i poteri pubblici e i regolatori esaminino gli standard e i quadri internazionali pertinenti sul piano della cooperazione, e i probabili effetti della regolamentazione sulle parti situate all’estero. Per analizzare le pratiche relative alla cooperazione regolatoria internazionale nelle varie giurisdizioni, l’indagine condotta dall’OCSE nel 2017 sulla politica e la governance della regolazione ha inserito varie domande sulle modalità con cui si richiedeva ai regolatori di valutare il contesto internazionale nel processo normativo nazionale. I risultati dimostrano che, nonostante una sempre maggior consapevolezza in materia, l’attuazione della cooperazione regolatoria internazionale da parte dei regolatori nazionali è ancora agli albori e i maggiori progressi sono stati osservati sul piano dell’adozione degli strumenti internazionali – in conformità con gli impegni internazionali ai sensi dell’accordo dell’OMC sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) e dell’accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) – e per quanto riguarda l’esame delle conseguenze internazionali nei processi di valutazione dell’impatto della regolamentazione (AIR). Ad aggravare la situazione, vi è il fatto che, secondo i dati raccolti, esiste una frammentazione delle azioni pubbliche e delle responsabilità relative alla cooperazione regolatoria internazionale tra vari strumenti giuridici e di policy gestiti da molteplici organismi competenti. Ad oggi, nessun Paese ha sviluppato politiche pubbliche o fondamenti giuridici di carattere generale che consolidino la propria visione e strategia sulla cooperazione regolatoria. La strategia adottata comprende tutta una serie di documenti a sé stanti che trattano dell’adozione e dell’applicazione degli impegni internazionali, delle modalità di valutazione degli standard internazionali, degli accordi di cooperazione in settori specifici. Nella maggior parte dei casi, le responsabilità non sono chiaramente ripartite né coordinate tra i possibili enti competenti. Questo tipo di governance, caratterizzata da frammentazione, non facilita lo sviluppo di un contesto convincente e omogeneo per la cooperazione regolatoria internazionale che possa influenzare la cultura regolatoria e legislativa dei Paesi. I requisiti giuridici per l’esame degli strumenti internazionali nel processo di elaborazione di nuovi leggi e regolamenti sono previsti da molte giurisdizioni, in linea con gli obblighi riguardanti l’adozione e il recepimento dell’acquis dell’UE e altri obblighi internazionali. È sorprendente notare, tuttavia che le pratiche in materia non sono per niente sistematiche e che gli strumenti e gli approcci che forniscono sostegno ai regolatori in tale campo (linee guida specifiche, base dati contenenti strumenti) devono ancora essere sviluppate appieno nella maggior parte dei Paesi. Spesso ai regolatori viene imposto un obbligo formale in questo campo, ma essi hanno scarsi mezzi per applicarlo nella pratica e una comprensione

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insufficiente delle modalità per farlo. Qualora siano presenti, tali requisiti riguardano ­soprattutto regolamenti tecnici (che probabilmente avranno un impatto soprattutto sul commercio) e non influenzano più generalmente il programma legislativo e regolatorio del Paese, facendo venire meno i vantaggi derivanti da un allineamento di più vasta portata con gli strumenti internazionali e impedendo ai regolatori di trarre vantaggio da un’esperienza di carattere internazionale nel loro campo. L’esame delle eventuali conseguenze della regolamentazione nazionale sugli altri Paesi rimane limitata. La pratica ex ante si basa soprattutto sugli impatti commerciali e non sembra sia destinata a essere approfondita o a estendersi ad altre giurisdizioni. Solo un ristretto gruppo di Paesi ha adottato delle pratiche ex post, che però sembra si stiano diffondendo a poco a poco. Va notato ancora una volta che l’ostacolo in materia potrebbe essere rappresentato da una mancanza di comprensione da parte dei regolatori sulle possibili azioni da intraprendere in questo campo. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento potrebbe rappresentare un mezzo importante per integrare suggerimenti e input di attori esteri, che si tratti di regolatori di altre giurisdizioni o di altre parti interessate. Tuttavia, i meccanismi utilizzati più sistematicamente per beneficiare degli input provenienti dall’estero sono rappresentati dalle procedure di notificazione in materia commerciale (all’interno dell’UE o tramite l’OMC), che si focalizzano soprattutto sulle questioni commerciali. Anche in questo ambito ristretto, i dati evidenziano una mancanza di coordinamento tra le autorità responsabili della supervisione delle disposizioni in tema di trasparenza del commercio e quelle preposte al monitoraggio del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nel processo normativo. In linea generale, vi sono indicazioni secondo cui sarebbe necessario fornire maggiore supporto ai regolatori per attuare i requisiti esistenti in materia di cooperazione regolatoria internazionale, ampliarne la portata al di là delle considerazioni commerciali e integrare meglio la valutazione dell’impatto della regolamentazione, la consultazione e la valutazione ex post, al fine di esaminare più sistematicamente il contesto internazionale nel processo normativo nazionale. Altre indicazioni suggeriscono che esistono ampie opportunità di colmare le lacune tra le pratiche regolatorie nazionali e i tentativi internazionali di sviluppare una cultura in materia di norme e standard internazionali che sia più trasparente e basata su dati fattuali. Che si tratti di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento o di valutazione dell’impatto della regolamentazione, l’esperienza maturata e i dati fattuali raccolti a livello nazionale potrebbero essere utili a livello internazionale. Al contrario, l’adozione da parte delle organizzazioni internazionali (oltre alla Commissione europea) di pratiche e discipline come quelle promosse dalla Raccomandazione del 2012 a livello nazionale potrebbe essere molto utile per accrescere la fiducia dei regolatori nazionali, dei poteri pubblici e dell’opinione pubblica nella qualità di norme e standard internazionali.

Introduzione: che cos’è la cooperazione regolatoria internazionale e cosa significa per i regolatori? Sulla base del rapporto International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges (Cooperazione regolatoria internazionale: affrontare le sfide a livello mondiale) (OECD, 2013[5]), la cooperazione regolatoria internazionale può essere definita come qualsiasi misura adottata dai Paesi (o dalle giurisdizioni), di tipo formale o informale, a livello unilaterale,

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bilaterale o multilaterale, per promuovere una qualche forma di coordinamento/coerenza nel processo di elaborazione, monitoraggio, attuazione o gestione ex post della regolamentazione. La cooperazione regolatoria internazionale è diventata una dimensione essenziale della qualità e dell’efficacia della regolamentazione, come illustrato dall’integrazione del principio riguardante tale cooperazione nella Raccomandazione del 2012, (Riquadro 5.1). Tale integrazione è espressione del riconoscimento del fatto che non è più possibile elaborare una regolamentazione individualmente, cioè senza prendere in considerazione il contesto internazionale. Una cooperazione regolatoria internazionale consapevole rappresenta un motore essenziale che può apportare: maggiore performance in materia regolatoria e vantaggi per la società, quali maggiore sicurezza e più elevata sostenibilità ambientale; miglioramento dell’efficienza amministrativa e minori costi per governi, imprese e cittadini; maggiori flussi commerciali e di investimenti e aumento della crescita economica (riducendo il livello di incoerenza e incertezza) (OECD, 2013[5]). Secondo un recente studio pubblicato dalla Federazione Internazionale dei Revisori Contabili (IFAC) e dal Comitato Consultivo Economico e Industriale (BIAC) sulle divergenze regolatorie nel settore finanziario1, per esempio, emerge che tali divergenze fanno pesare oneri sulle istituzioni finanziarie pari a circa il 5‑10% del loro fatturato annuo globale (circa 780 miliardi di USD all’anno) e penalizzano indebitamente la performance finanziaria di organizzazioni più piccole. Lo studio sottolinea l’importanza della cooperazione regolatoria per ovviare al problema rappresentato da questi oneri finanziari. La cooperazione regolatoria internazionale (IRC) ha importanti implicazioni per le attività dei regolatori e dei loro organi di controllo. Per attuare tale cooperazione è necessario far evolvere la cultura della regolazione affinché tenga in maggior conto il contesto internazionale nel processo normativo. A tale scopo, bisogna valutare ed esaminare più sistematicamente i quadri regolatori esteri ed internazionali pertinenti nel processo di elaborazione della regolazione e analizzare continuamente in che modo gli atti regolatori influenzeranno la più vasta gestione internazionale della questione affrontata e si inseriranno in tale contesto. In tale prospettiva, gli strumenti di gestione regolatoria rappresentano un importante punto di partenza nel processo normativo che consentono di prendere in considerazione il contesto internazionale nel processo di sviluppo e valutazione di leggi e regolamenti. In particolare, le analisi del Regulatory Policy Committee dell’OCSE2 e altri lavori di approfondimento (Basedow and Kauffmann, 2016[6]) hanno definito le seguenti quattro pratiche essenziali da adottare per l’attuazione del Principio 12.

•

Pratica 1: nel processo di elaborazione degli atti regolatori, esaminare sistematicamente gli strumenti internazionali, in particolare gli standard tecnici; devono essere inoltre documentati i motivi per i quali ci si è allontanati da tali strumenti e standard nel processo di valutazione dell’impatto della regolamentazione.

• •

Pratica 2: aprire le consultazioni agli attori esteri

•

Pratica 4: istituire un meccanismo di coordinamento a livello di governo sulle attività riguardanti la cooperazione regolatoria internazionale per centralizzare le informazioni pertinenti sulle pratiche e attività in tema di IRC e creare un consenso generale e una comprensione condivisa.

Pratica 3: considerare la coerenza con gli standard internazionali come un principio essenziale del processo di revisione portato avanti durante la valutazione ex post

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Questo capitolo presenta i requisiti legali e le pratiche dei regolatori nelle varie giurisdizioni riguardanti queste quattro pratiche essenziali, in base a nuovi elementi emersi dallo studio sulla politica e la governance della regolazione effettuato dall’OCSE nel 2017 (iREG). Il capitolo, inoltre, delinea le opportunità di miglioramento della qualità delle norme e degli standard internazionali che sarà possibile raggiungere ricorrendo più sistematicamente al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e alla valutazione da parte delle organizzazioni internazionali, sulla base dell’inchiesta sulle organizzazioni internazionali effettuata nel 2015 (OECD, 2016[4]).

Riquadro 5.1. Il Principio sulla cooperazione regolatoria internazionale nella Raccomandazione del 2012

Principio 12: “Nel processo di elaborazione di misure regolatorie è necessario esaminare tutti gli standard internazionali e i quadri di cooperazione esistenti nello stesso campo e pertinenti, e, qualora opportuno, i loro effetti probabili sulle parti di altre giurisdizioni”. Il Principio 12 è fondato inoltre sulle seguenti direttive:

• • • • • •

Valutare i dispositivi regolatori internazionali pertinenti nel processo di formulazione di proposte regolatorie per promuovere la coerenza a livello mondiale. Agire in conformità con gli obblighi previsti dai trattati internazionali del proprio Governo. Cooperare con gli altri Paesi al fine di promuovere lo sviluppo e la diffusione di buone prassi e le innovazioni nell’ambito della politica e della governance della regolazione. Partecipare ai lavori degli organi internazionali che sostengono una più intensa cooperazione regolatoria internazionale. Evitare la duplicazione di sforzi nell’ambito dell’attività regolatoria nei casi in cui il riconoscimento di regolamenti e standard esistenti consentirebbe di raggiungere gli stessi obiettivi di interesse pubblico a costi minori. Aprire le consultazioni sulle proposte regolatorie ai suggerimenti provenienti da operatori esteri.

Fonte: (OECD, 2012[7]), 2012 Recommendation on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Parigi.

Pratiche dei regolatori nazionali nell’ambito della cooperazione regolatoria internazionale Nonostante il riconoscimento dei potenziali vantaggi della cooperazione regolatoria internazionale (IRC), la rilevazione sistematica di dati fattuali sulle pratiche dei regolatori nazionali in tema di IRC è sempre insufficiente. Lo studio del 2017 si pone l’obiettivo di colmare questa lacuna formulando una serie di domande sulle pratiche in materia, in linea con la Raccomandazione del 2012 e le pratiche a essa associate. Questa sezione presenta una panoramica preliminare dell’attuazione dell’IRC da parte dei regolatori nazionali in base alle risposte a tale questionario. Dallo studio emerge che, malgrado si registri una maggiore attenzione ai principi dell’IRC nel processo normativo, le pratiche sono tutt’altro che sistematiche e coerenti tra i vari Paesi dell’OCSE.

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Organizzazione e governance della cooperazione regolatoria internazionale Per policy o per base giuridica nell’ambito dell’IRC si intende una policy sistematica, di livello nazionale, riguardante tutti i livelli di governo, che promuove la cooperazione regolatoria internazionale. In base a tale definizione, e nonostante il fatto che i vari Paesi abbiano adottato una varietà di approcci in tema di IRC, nessuno di essi ha adottato fino a oggi un assetto globale per la cooperazione regolatoria internazionale. Ciononostante, lo studio dimostra che alcune giurisdizioni, conformemente al Principio 12 della Raccomandazione del 2012, hanno introdotto linee d’intervento o basi giuridiche che codificano gli impegni assunti dai regolatori nazionali al fine di valutare gli standard internazionali e i quadri regolatori pertinenti di carattere internazionale nel loro settore di attività, e/o di incoraggiare la cooperazione sistematica con i propri colleghi nelle giurisdizioni straniere, e/o di promuovere la cooperazione sulle buone prassi regolatorie a livello internazionale (Figura 5.1 e Tabella 5.1). Figura 5.1. Numero di giurisdizioni che dispongono di una policy esplicita e resa pubblica o di una base giuridica per l’IRC 39 partecipanti Partial, only sectoral policies apply Yes No, there is no policy on international regulatory co-operation

2 7

30

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815034

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Tabella 5.1. Esempi di policy nazionali in tema di IRC Australia

Canada

Direttiva ministeriale sugli standard internazionali e la valutazione dei rischi (Ministerial Directive on International standards and risk assessments)

Direttiva del Gabinetto sulla gestione regolatoria Cabinet Diecrti(ve on Regulatory Management)

Messico

Stati Uniti

Legge federale Executive Order 13609 sul procedimento sulla promozione amministrativo della cooperazione (Ley Federal de regolatoria Procedimiento internazionale Administrativo – LFPA) e Legge federale sulla metrologia e la standardizzazione (Ley Federal sobre Metrología y Normalización – LFMN)

Commissione europea

Paesi dell’Ue

Linee guida per una better regulation e toolbox

Vari quadri giuridici e linee programmatiche adottati dai Paesi membri dell’UE

Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

Tra queste pratiche vanno ricordate soprattutto quelle del Canada, con la sua nuova direttiva del Gabinetto sulla regolazione (Riquadro 5.2) e gli Stati Uniti con l’Executive Order 13609 sulla promozione della cooperazione regolatoria internazionale. In Messico numerosi strumenti giuridici e di policy inquadrano l’esame da parte dei regolatori degli standard internazionali, dell’impatto commerciale e della cooperazione tra Paesi sul piano della politica della regolazione (OECD, 2018[8]). In Australia una direttiva ministeriale e linee guida specifiche inquadrano la valutazione da parte dei regolatori degli ambiti internazionali. I Paesi dell’Unione Europea hanno adottato una serie di disposizioni normative e politiche pubbliche che inquadrano la loro partecipazione all’UE, il quadro di cooperazione regolatoria regionale più ambizioso avente poteri regolatori sovranazionali. Ai sensi del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, gli Stati membri hanno conferito alle istituzioni dell’UE il potere di adottare strumenti giuridici (regolamenti, direttive e decisioni) che prevalgono sul diritto nazionale e hanno natura vincolante per le autorità nazionali.

Riquadro 5.2. Quadro d’azione per la cooperazione regolatoria internazionale in Canada

La direttiva del Gabinetto sulla regolazione (Cabinet Directive on Regulation – CDR) stabilisce i requisiti cui devono conformarsi i regolatori canadesi nel processo di sviluppo e attuazione della regolamentazione. Secondo la direttiva, i vari dipartimenti e organismi devono esaminare i sistemi regolatori delle giurisdizioni pertinenti al fine di identificare gli ambiti per un possibile allineamento e un’eventuale cooperazione, esaminando altresì i lavori intrapresi dalle organizzazioni internazionali di normazione per incorporarli eventualmente mediante riferimento. Se fosse necessario introdurre cambiamenti, i dipartimenti e gli organismi devono giustificare l’approccio specifico scelto dal Canada. Per cooperazione regolatoria s’intende un processo destinato alla ricerca di soluzioni efficaci tra quelle adottate dalle varie giurisdizioni, che consenta di ridurre inutili differenze regolamentari e realizzare gli obiettivi strategici nazionali, permettendo contemporaneamente di facilitare commercio e investimenti, promuovere la crescita economica e la creazione di posti di lavoro e ampliare l’offerta destinata ai consumatori. Un elemento fondamentale dell’approccio canadese sul piano della cooperazione regolatoria è

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rappresentato dalla tutela o dal miglioramento del livello di sanità pubblica e di sicurezza e protezione ambientale. Fonte: www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-­tools/ cabinet-directive-regulation.html (consultato l’11 luglio 2018).

I dispositivi istituzionali per la supervisione della cooperazione regolatoria internazionale (IRC) variano in base ai Paesi dell’OCSE ma l’elemento prevalente resta la frammentazione delle responsabilità a livello di IRC (Figura 5.2). Dalle risposte dei partecipanti emerge che il sistema di governance più comune è rappresentato dalla condivisione di responsabilità tra i vari organismi competenti dell’amministrazione centrale. È significativo, tuttavia, che quasi la metà dei partecipanti affermi non avere un sistema di governance preposto specificatamente alla supervisione delle attività di IRC. Solo in pochi casi è stato riportato che la supervisione della cooperazione regolatoria internazionale sia centralizzata a livello di una sola autorità. Ciò avviene in Canada (dove tale responsabilità è affidata al Segretariato del Ministero del Tesoro canadese, il Treasury Board Secretariat e negli Stati Uniti (dove tale funzione è affidata all’Office of Information and Regulatory Affairs – OIRA). Questo tipo di governance frammentata non è sorprendente dato lo scoordinamento dell’approccio in tema di IRC tra i vari Paesi. Figura 5.2. Organizzazione della supervisione delle pratiche o delle attività di cooperazione regolatoria internazionale 39 partecipanti Responsibility is shared among sub-national and central government bodies Centralised within a single authority Responsibility is shared amongst relevant central government bodies No governance structure

2

4

18 15

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815053

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Figura 5.3. Autorità incaricate della supervisione della valutazione sistematica degli strumenti internazionali 39 partecipanti

35 30 25 20 15 10 5 0

17 7 Authority in charge of regulatory oversight

10 Ministry of Foreign Affairs

Ministry in charge of developing the regulation

2 Arm's length body

6 Other

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815072

Ciononostante, va notato che, analizzando la cooperazione regolatoria internazionale nei suoi vari componenti, emergono modelli di governance più strutturati nei diversi Paesi. La  metà delle giurisdizioni intervistate, per esempio, afferma che esiste unorganismo incaricato di garantire che gli strumenti internazionali siano sistematicamente oggetto di valutazione nel processo di elaborazione della regolamentazione (20 su 39). A titolo di riferimento, secondo 25 giurisdizioni partecipanti esiste un requisito formale che prevede la valutazione di strumenti internazionali nel processo di elaborazione o di valutazione della regolamentazione (si veda la prossima sezione). Nella maggioranza di questi casi, il Ministero incaricato dell’elaborazione della regolamentazione ha una responsabilità fondamentale in materia. In 15 giurisdizioni, cioè il 60% di quelle aventi previsto un requisito giuridico, è presente almeno un altro organismo incaricato della supervisione di questo processo. Nella maggior parte dei casi il Ministero degli Affari Esteri è competente in materia. In quasi la metà dei casi, l’organismo incaricato del controllo della regolamentazione è anch’esso competente. Tra gli altri organismi indicati dai Paesi, i Ministeri responsabili della politica commerciale intervengono in questo processo (Figura 5.3).

Inclusione di strumenti internazionali L’inclusione di strumenti internazionali nei regolamenti nazionali è un fattore decisivo per realizzare un’armonizzazione regolatoria (OECD, 2013[5]; OECD, di prossima pubblicazione[9]). Secondo l’inchiesta del 2017, 25 giurisdizioni hanno introdotto un requisito formale che prevede il riconoscimento e l’inclusione di strumenti internazionali nel processo di elaborazione di nuovi regolamenti nazionali o in quello di valutazione di regolamenti esistenti (20 giurisdizioni affermano avere introdotto un requisito applicato a tutti i settori e 5 giurisdizioni un requisito per alcuni settori) (Figura 5.4). Tra questi Paesi, 11 di loro hanno previsto l’obbligo di esame di tutti gli strumenti internazionali e in nove

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altre giurisdizioni sussiste l’obbligo di esame degli strumenti internazionali vincolanti. In totale, quindi, 20 Paesi hanno introdotto esigenze formali che prevedono il riconoscimento e l’inclusione di strumenti vincolanti nel loro processo regolatorio. In alcuni Paesi dell’UE o in Paesi vicini (Norvegia), tale obbligo si applica alla legislazione dell’UE – espresso in parte nella categoria “other” nella Figura 5.4. Figura 5.4. Numero di giurisdizioni che hanno introdotto un requisito formale per l’esame di strumenti internazionali nel processo normativo (sinistra) e tipi di strumenti (destra) 39 partecipanti Cross-Sector

Some Sectors

35 30 25 5 20 15 10 5 0

20 14

11

9 4

No

Yes

All international instruments

Binding international instruments

International standards

8 Other international instruments

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815091

Quattro Paesi hanno dichiarato di avere introdotto obblighi riguardanti gli standard internazionali, e ciò significa che 16 Paesi impongono la valutazione di tali standard direttamente o tramite l’introduzione di un requisito di più vasta portata. Ciò è significativo poiché gli standard internazionali hanno natura volontaria e tale caratteristica risale agli incentivi forniti dagli accordi sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) e sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) dell’OMC (1994) in materia di adozione di standard internazionali nel processo di elaborazione di regolamenti e standard tecnici nazionali. I governi firmatari si sono impegnati a fondare le misure regolatorie previste da tali accordi su standard, direttive e raccomandazioni pertinenti (se esistenti) e nella misura in cui essi siano valutati idonei a limitare inutili attriti di natura commerciale. Tuttavia, tra i 25 Paesi che hanno introdotto un requisito formale per la valutazione di strumenti internazionali, soltanto 12 hanno previsto un requisito formale che imponga di giustificare i motivi per cui si introducono differenze rispetto agli strumenti internazionali quando si propongono regole specifiche per un singolo Paese (Figura 5.5). Ciò sembra sorprendente se si considerano gli impegni dei Paesi in materia di strumenti internazionali vincolanti e i requisiti previsti dagli accordi TBT e SPS che richiedono di giustificare l’introduzione di differenze rispetto agli standard internazionali (art. 2.4 dell’accordo TBT; art. 3.3 dell’accordo SPS).

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Figura 5.5 Numero di giurisdizioni che hanno introdotto un requisito formale per la valutazione degli strumenti internazionali nel processo normativo (sinistra) e misure di sostegno (destra) 39 partecipanti No

Yes

14

9

7 16

13

25 16

18 9

Formal requirement to consider international instruments

Regulatory guidance

Database of instruments

Standardised approach

12 Formal requirement to explain the diversion from international instruments

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815110

Se la mancanza di un requisito formale per la valutazione degli strumenti internazionali nel processo normativo nazionale non è una prova sufficiente per concludere che gli strumenti internazionali non siano applicati in pratica a livello nazionale, ciò è un’indicazione della scarsa armonizzazione tra i sistemi giuridici nazionali e internazionali. In assenza di tale strategia, l’incentivo fornito ai regolatori per un esame sistematico degli strumenti internazionali non sarà molto convincente. In questa fase, tuttavia, un risultato di questo tipo può anche dipendere da difficoltà a citare requisiti esistenti in materia. Tale requisito, in particolare, può essere inserito in un’altra serie di misure e di requisiti legali che non riguardano la strategia in materia di politica della regolazione. Nello specifico, può essere il caso se tale strategia nazionale non è stata ancora completamente elaborata o se questi requisiti per l’esame degli standard internazionali si applicano solo ad una serie ristretta di strumenti regolatori che non rientrano nel campo della politica della regolazione (per esempio regolamenti di carattere tecnico). Le risposte all’inchiesta del 2017 indicano inoltre che una maggioranza (16) delle 25  giurisdizioni aventi introdotto un requisito che prevede il riconoscimento e l’inclusione di strumenti internazionali fornisce indicazioni ai regolatori per facilitare l’esame di strumenti internazionali esistenti nel processo di elaborazione e valutazione della regolamentazione (si vedano gli esempi nel Riquadro 5.3). Quasi i tre quarti di questi Paesi forniscono ai regolatori l’accesso a una base dati contenente strumenti internazionali per facilitare l’esame degli strumenti pertinenti. Nella maggior parte dei casi, questa base dati è tuttavia parziale poiché comprende solo alcuni strumenti (nel caso di 14 giurisdizioni) o alcuni settori (in 2 casi).

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Figura 5.6. Numero di giurisdizioni che utilizzano metodi standardizzati per l’inclusione degli strumenti internazionali nella legislazione nazionale 25 partecipanti No standardised approach to incorporation of international instruments into domestic legislation Incorporation by reference Incorporation by full text transcription Incorporation by partial text transcription Other mode of incorporation

2 4

3

16

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Per questa domanda i dati sono limitati ai 25 Paesi che hanno indicato avere introdotto un requisito formale per l’esame degli strumenti internazionali. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815129

Solo un terzo dei Paesi ha indicato avere introdotto un sistema standardizzato per l’inclusione degli strumenti internazionali nella legislazione nazionale. Tra di essi, 3 Paesi includono gli strumenti internazionali mediante riferimento e 4 Paesi li includono riproducendo il testo intero (Figura 5.6). Il fatto che non tutti i Paesi includano sistematicamente tali strumenti adottando una di queste due modalità potrebbe significare che si perde in questo modo l’opportunità di promuovere l’armonizzazione regolatoria tramite l’inclusione degli strumenti internazionali. Ciò potrebbe altresì significare che tali strumenti non sono giudicati adatti alle specifiche situazioni dei vari Paesi e che i regolatori nazionali non sono convinti fino in fondo del fatto che gli strumenti internazionali possano (senza nessuna modificazione) consentire loro di raggiungere gli obiettivi prefissati in materia di policy. Per questa ragione è fondamentale ottimizzare i meccanismi e le discipline che possono rassicurare i regolatori e i legislatori nazionali sulla qualità delle regole internazionali e favorire una maggiore inclusione di strumenti internazionali di buona qualità nella legislazione nazionale. Su tali questioni verterà la seconda parte del presente capitolo.

Riquadro 5.3. Pratiche in Australia e Stati Uniti riguardanti la necessità di valutare gli standard internazionali e altri quadri regolatori pertinenti

L’Australia ha introdotto un requisito applicabile a tutti i settori che impone di valutare “la conformità con gli obblighi internazionali dell’Australia e gli standard e le pratiche di livello internazionale vigenti in materia e riconosciuti” (COAG Best Practice Regulation). Qualora possibile, le misure o gli standard in materia di regolamentazione devono essere

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compatibili con gli standard e le pratiche internazionali pertinenti o quelli riconosciuti internazionalmente con lo scopo di limitare gli ostacoli al commercio. La regolamentazione nazionale o gli standard vincolanti devono inoltre essere conformi con gli obblighi internazionali dell’Australia, come l’accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi nell’ambito del GATT (TBT Standards Code) e l’accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (Codice SPS) dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. I  regolatori possono fare riferimento alle indicazioni contenute nello Standards Code riguardante il Codice di procedura per l’elaborazione, l’adozione e l’applicazione di norme dell’ISO. Secondo un rapporto dell’OCSE (OECD, di prossima pubblicazione[9]), tuttavia, l’Australia ha elaborato una guida alle migliori prassi per l’impiego degli standard e della valutazione dei rischi nell’elaborazione di policy e regolamentazioni (Best Practice Guide to Using Standards and Risk Assessments in Policy and Regulation) al fine di favorire una maggiore coerenza delle pratiche e sta valutando la creazione di una base dati in materia di standard (di livello nazionale e internazionale) che dovrà essere menzionata nella regolamentazione di livello nazionale e subnazionale. Negli Stati Uniti, le linee guida fornite dall’Office of Management and Budget (OMB) sull’impiego di standard volontari basati sul consenso sanciscono che “nell’interesse della promozione del commercio e dell’attuazione delle disposizioni delle convenzioni internazionali vigenti, gli organismi competenti devono valutare gli standard internazionali nel processo degli appalti e nell’applicazione della regolamentazione”. Inoltre, l’Executive Order 13609 sulla promozione della cooperazione regolatoria internazionale afferma che gli organismi competenti devono “nel caso di regolamentazioni particolari che, secondo l’organismo, hanno un’influenza particolare a livello internazionale, esaminare, per quanto possibile e opportuno e compatibilmente con la normativa, qualsivoglia approccio regolatorio adottato da un Governo estero che gli Stati Uniti si sono dichiarati disposti a esaminare ai sensi del piano di lavoro del Regulatory Co-operation Council. Questo requisito si applica solo ai piani di lavoro settoriali che gli Stati Uniti hanno previsto nel quadro dei Regulatory Co-operation Councils (accordi di cooperazione regolatoria). A oggi sono stati siglati solo 2 accordi di questo tipo, uno con il Messico e l’altro con il Canada. Fonte: Australia COAG Best Practice Regulation Guide: www.finance.gov.au/obpr/docs/COAG_best_­practice_ guide_2007.pdf e Best Practice Guide to Using Standards and Risk Assessments in Policy and Regulation: https://industry.gov.au/industry/IndustryInitiatives/PortfolioRegulationReform/Using-Standards-and-­RiskAssessments-in-Policy-Regulation/Pages/default.aspx; US OMB Circular A 119: www.whitehouse.gov/omb/ circulars_a119; e US Executive Order 13609: www.whitehouse.gov/thepress-office/2012/05/01/executive-­ order-promoting-international-regulatory-cooperation.

Valutazione degli impatti della cooperazione regolatoria internazionale Esame delle conseguenze internazionali nella valutazione dell’impatto della regolamentazione ex ante Oltre ad includere gli strumenti internazionali nel processo normativo, i Paesi possono inoltre promuovere la cooperazione regolatoria internazionale attraverso l’esame più sistematico degli impatti a livello internazionale nei processi di valutazione dell’impatto della regolamentazione (AIR). Come esemplificato nella Figura 5.7, dalle risposte dei

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Paesi, sia del 2014 sia del 2017, emerge che una serie di impatti riguardanti la cooperazione regolatoria internazionale sono già compresi nella AIR. Per esempio, circa tre quarti dei Paesi esamina gli impatti sull’apertura dei mercati e sul commercio, mentre la metà dei Paesi esamina l’influenza sulle giurisdizioni straniere, e ciò rappresenta un andamento costante dal 2014. Ciononostante, sembra che i Paesi richiedano meno sistematicamente di valutare tali conseguenze, poiché la quota di Paesi che valuta tali impatti solo per alcune regolamentazioni è aumentata notevolmente rispetto a quelli che li valutano per tutte le regolamentazioni. A oggi, è difficile dedurne se questo andamento dipende da un approccio più proporzionato in materia di AIR o da un calo della pratica in materia. Figura 5.7. Numero di giurisdizioni che hanno introdotto requisiti per l’esame dell’impatto sulle giurisdizioni estere, sull’apertura dei mercati o sul commercio nell’ambito della AIR 35 partecipanti

Foreign jurisdictions

Impact on trade Market openness

For all subordinate regulations 2017

For major subordinate regulations

12

4

2014

11

17

2017

2

11

2014

3

4

2014 0

2

2 8

7

11 2

5

7 11

15

2017

For some subordinate regulations

8 10

15

20

25

30

35

Nota: i dati si basano sulle informazioni fornite da 34 Paesi membri dell’OCSE e dall’Unione europea. Fonti: Indicators of Regulatory Policy e Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815148

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Figura 5.8. Strategie per la valutazione degli impatti sulle giurisdizioni straniere e tipi di giurisdizioni scelte per la valutazione di regolamenti subordinati 17 partecipanti

15

10

5 5 0

5

5

Modelling Communication Business and other with other stakeholders’ exercise jurisdictions’ perception regulators surveys Impact assessment method

1 Other

6

5

Neighbouring countries

Major trading partners

2 Developing countries

1 Other

Jurisdictions targeted

Nota: il campione è limitato ai 17 Paesi che hanno dichiarato di richiedere l’esame delle conseguenze sulle giurisdizioni straniere. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815167

Tra i 17 Paesi che hanno dichiarato di richiedere l’esame degli impatti sulle giurisdizioni straniere, le giurisdizioni scelte con più frequenza sono i Paesi vicini e i principali partner commerciali (Figura 5.8). Dall’inchiesta emerge che i Paesi utilizzano un insieme di strategie per la valutazione degli impatti, quali azioni di comunicazione con i regolatori delle altre giurisdizioni, indagini di percezione rivolte a imprese e altre parti interessate ed esercizi di modellizzazione più teorici. Questi risultati dimostrano effettivamente che i Paesi utilizzano alcuni sistemi di valutazione degli impatti internazionali della regolamentazione, ma può esistere uno sfasamento tra gli interventi pubblici e le pratiche in materia di attuazione. Secondo alcuni studi (Basedow and Kauffmann, 2016[6]), infatti, soltanto poche giurisdizioni –  Austria, Canada e Commissione europea – forniscono indicazioni formali sulle modalità di esame del contesto regolatorio internazionale nelle loro linee guida sulla AIR e tale situazione sembra rimettere in discussione le pratiche di quelle giurisdizioni in cui i regolatori non beneficiano di tale sostegno. Esame delle conseguenze delle differenze regolamentari tramite la valutazione dell’impatto ex post Si può valutare appieno la portata dell’impatto di una misura regolatoria solo dopo la sua applicazione. La valutazione ex post, quindi, fornisce un’eccezionale opportunità di identificare le potenziali differenze rispetto al contesto internazionale, nonché l’impatto commerciale e altre conseguenze legate alla cooperazione regolatoria internazionale (IRC) di leggi e regolamenti (Basedow and Kauffmann, 2016[6]). Sebbene, nella pratica, la maggior parte dei Paesi muova appena i primi passi per quanto riguarda la valutazione dell’impatto ex post in tema di IRC, i dati dimostrano che sono

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stati fatti progressi dal 2014. Secondo l’inchiesta del 2017, per esempio, i Paesi che hanno completato una procedura di valutazione della conformità rispetto a standard e regole internazionali comparabili nell’ambito di analisi ex post negli ultimi 12 anni sono passati da 3 a 8, rispetto a quanto emerso nel 2014. Tale cifra rappresenta, però, solo una piccola quota dei Paesi dell’OCSE, circa uno su cinque. Figure 5.9. Numero di giurisdizioni che esamina i costi nelle valutazioni ex post della legislazione primaria o della regolamentazione secondaria, compresi i costi commerciali e di altri tipi in caso di differenze rispetto agli standard internazionali 39 partecipanti Never assess costs Assess costs but never assess trade and other costs of diverging from international standards Assess trade and other costs of diverging from international standards

Assess trade and other costs of diverging from international standards, Never assess costs, 12 11 Assess costs but never assess trade and other costs of diverging from international standards, 16

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815186

Tali pratiche, inoltre, sono ben lungi da essere sempre applicate. I Paesi esaminano raramente le conseguenze indesiderate che possono verificarsi quando esistono differenze rispetto agli strumenti internazionali esistenti nella valutazione ex post. Quando esaminano tali conseguenze, lo fanno su base ad hoc (per alcune valutazioni ex post). Allo stesso modo, tra i Paesi che esaminano i costi nelle valutazioni ex post della legislazione primaria o della regolamentazione secondaria (27), solo circa un terzo (10) afferma includere la valutazione dei costi commerciali e di altro tipo quando vi sono differenze rispetto agli standard internazionali (Figura 5.9).

Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento straniere nei processi regolatori Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento straniere nei processi regolatori può servire ad aumentare la consapevolezza degli approcci regolatori adottati dalle altre giurisdizioni o a fornire informazioni sulle conseguenze indesiderate per le terze parti quando si mantiene lo stesso approccio regolatorio o se ne adotta uno diverso (Basedow and Kauffmann, 2016[6]). Dall’inchiesta emerge che solo un terzo dei Paesi partecipanti fa sforzi particolari per coinvolgere le parti interessate straniere nel processo di elaborazione

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di leggi e regolamenti. Anche in questi casi, per la vasta maggioranza di essi ciò riguarda solo alcuni regolamenti e non tutti i regolamenti o non tutti i principali regolamenti. In pratica, la maggior parte dei Paesi non dispongono di procedure specifiche in vigore per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento stranieri e adottano a livello nazionale una procedura aperta e non discriminatoria, per esempio tramite una piattaforma Internet ad accesso libero, che possono consultare anche le parti interessate straniere. Solo pochi Paesi hanno adottato una strategia mirata per il coinvolgimento di tali parti, che comprende ad esempio la traduzione di progetti di regolamenti (in 4 casi), la diffusione di informazioni tramite portali commerciali (in 5 casi) o specifici workshop organizzati con le parti interessate straniere (in 6 casi). Poiché non esistono meccanismi specifici in materia e dato che i Paesi non hanno l’abitudine di monitorare la partecipazione delle parti interessate straniere, è difficile valutare la frequenza e l’impatto del coinvolgimento di questi dei destinatari dell’intervento. La notifica obbligatoria di progetti di regolamenti presso organismi internazionali rappresenta potenzialmente un mezzo importante che può servire ad allertare le parti interessate straniere e a ottenere suggerimenti da questi soggetti. Secondo quanto emerge dalle risposte all’inchiesta, queste opportunità si verificano soprattutto in materia di accordi commerciali. Ai sensi degli accordi TBT e SPS dell’OMC, per esempio, i Paesi devono istituire una sola autorità competente per le notifiche all’OMC a livello dell’amministrazione centrale, con lo scopo di assicurare la trasparenza delle misure nazionali che non sono fondate su standard internazionali e hanno conseguenze significative sul commercio.3 Nell’UE una procedura di notifica consente alla Commissione europea e agli Stati membri di esaminare i nuovi regolamenti tecnici per i prodotti e i servizi on-line che si desidera introdurre, con lo scopo di evitare la formazione di nuovi ostacoli tecnici al commercio. Secondo tale procedura, i Paesi membri dell’UE devono informare la Commissione di qualsiasi progetto di regolamento tecnico prima della sua adozione e prevedere un periodo di tre mesi che consenta alla Commissione e agli altri Paesi membri di esaminare il testo proposto e di inviare i propri commenti.4 Anche i Paesi non membri dell’UE affermano avere istituito un obbligo di notifica nei confronti dei partner commerciali ai sensi di vari accordi di libero scambio. Le autorità responsabili della notifica sono generalmente coinvolte nel trattamento dei commenti ricevuti (Figura 5.10). Questo processo di notifica può rafforzare le discipline sulla politica regolatoria fornendo un’ulteriore opportunità di ricevere riscontri sui progetti di regolamenti, in particolare da parte delle parti interessate straniere che vengono a conoscenza di tali progetti tramite il portale di notifica dell’OMC.

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Figura 5.10. Procedure nazionali per l’ottemperanza agli accordi dell’OMC sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) e sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie 38 partecipanti per la legislazione primaria e 39 partecipanti per la regolamentazione secondaria Primary laws

Subordinate regulations

35 30 25 20 15 10 5 0

19

17

17

20 15

18 8

Are the notification authorities Do these authorities also process the responsible for coordinating notification comments received on domestic across government? regulations notified to the WTO?

Is guidance provided to regulators on which regulations to notify?

7

Is the oversight body playing a role in the notification requirement?

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. La domanda non riguardava la legislazione primaria negli Stati Uniti. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815205

Dalle risposte all’inchiesta, tuttavia, si delinea un divario tra il processo di notifica all’OMC e la strategia in materia di politica della regolazione. Se le misure per favorire la trasparenza correlate al processo di notifica nelle organizzazioni preposte agli scambi commerciali sono state accuratamente elaborate dagli attori di questo settore, e comprendono anche linee guida, tali misure, tuttavia, riguardano solo il commercio e hanno una correlazione limitata con la strategia in tema di politica della regolazione. Solo otto Paesi, per esempio, affermano che gli organismi responsabili del controllo della regolamentazione sono competenti per quanto riguarda l’obbligo di notifica per la legislazione primaria e sette Paesi per la regolamentazione subordinata. In alcune giurisdizioni, come alcuni Stati membri dell’UE, questa funzione è stata probabilmente delegata ad altri organismi. È chiaro, però, che esiste la possibilità di colmare il divario in tema di buone pratiche regolatorie tra queste due categorie di attori, cosa che non è ancora stata fatta. Da questo punto di vista, il Messico rappresenta un esempio unico di unificazione delle procedure nazionali per la politica della regolazione con il sistema di notifica dell’OMC. Tramite una nuova procedura istituita nel 2016, l’organo di vigilanza centrale della politica della regolazione (Comision Federal de Mejora Regulatoria – COFEMER) utilizza le valutazioni dell’impatto della regolamentazione per identificare i progetti di regolamenti che potrebbero avere conseguenze sul commercio e assicurarsi che tutti questi progetti siano oggetto di notifica all’OMC (Riquadro 5.4).

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Riquadro 5.4. Messico: valutazione dell’impatto della regolamentazione sul commercio estero

Il Messico ha introdotto nel 2016 una specifica procedura che prevede l’esame sistematico, qualora ciò sia necessario, delle conseguenze commerciali della regolamentazione nella valutazione dell’impatto della regolamentazione (AIR) ex ante. Tale procedura garantisce in particolar modo un coordinamento automatico tra le autorità competenti per notificare all’OMC, e ai partner nel quadro degli accordi di libero scambio (ALS), i regolamenti che possono avere impatti sul commercio. In un primo tempo questi impatti vengono valutati con un apposito sistema di calcolo. In seguito ai risultati di questi calcoli, possono essere avviate procedure di notifica all’OMC e ai partner nel quadro degli ALS, nonché una procedura di AIR per il Commercio estero. L’effettiva procedura di AIR è lanciata in seguito ad un “sistema di calcolo dell’impatto regolatorio” che consente ai regolatori di identificare le potenziali conseguenze dei loro progetti di regolamentazione e di determinare quindi quale tipo di AIR devono preparare. Questo sistema di calcolo prevede tre filtri di verifica: i) impatto sul commercio estero, ii) rischi, iii) concorrenza. Se la risposta al filtro di verifica in materia commerciale risulta positiva da parte dei regolatori, la COFEMER invia il progetto di regolamentazione alla Direccion General de Reglas de Comercio Internacional (DGRCI), incaricata di verificare la conformità dei progetti normativi rispetto agli obblighi contratti con l’OMC e a quelli previsti dagli accordi di libero scambio, in particolar modo gli accordi sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) e quelli sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS). Se la DGRCI decide che la misura soggiace all’obbligo di notifica, soprattutto per l’impatto significativo sul commercio e le differenze rispetto agli standard internazionali, tale direzione invia una comunicazione ufficiale all’organo di regolazione, mettendo in copia la COFEMER, richiedendo di contattare la Dirección General de Normas (DGN), l’autorità di notificazione e punto di informazione per gli accordi SPS e TBT. I risultati del sistema di calcolo a livello di impatti commerciali, oltre a lanciare una procedura di notifica all’OMC, servono a porre una serie di interrogazioni specifiche al regolatore sull’impatto della regolamentazione prevista, in particolare per il commercio internazionale e gli standard nazionali o internazionali già esistenti in materia. Fonte: (OECD, 2018[8]), Review of International Regulatory Co-operation of Mexico, OECD Publishing, ­Parigi, https://doi.org/10.1787/9789264305748-en.

Attività normativa delle organizzazioni internazionali e correlazione tra gli sforzi per attuare una cooperazione regolatoria internazionale a livello nazionale e internazionale I risultati del rapporto OCSE del 2017 Regulators Indicators Survey (iREG) dimostrano che l’esame di strumenti internazionali nel processo normativo nazionale ha un ruolo preponderante nell’attuazione della cooperazione regolatoria internazionale (IRC) da parte dei regolatori nazionali. Tali conclusioni sono conformi a quelle del rapporto OCSE International Regulatory Co-operation:  Addressing Global Challenges (Cooperazione

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regolatoria internazionale: affrontare le sfide a livello mondiale) (OECD, 2013[5]), che sottolinea il ruolo sempre più importante delle organizzazioni internazionali –  che si tratti di organizzazioni internazionali fondate su trattati o di reti intergovernative di regolatori, istituite di recente (OECD[9] di prossima pubblicazione) – in quanto organismi di normazione e il sempre maggiore sostegno da loro fornito ai processi di IRC. Il rapporto tra i processi di elaborazione della normativa e degli standard internazionali e l’attuazione di tali norme e standard a livello nazionale è diventato un elemento centrale della cooperazione regolatoria internazionale. I regolatori, in particolare, devono esaminare più sistematicamente gli strumenti internazionali quando elaborano e applicano quadri regolatori a livello nazionale, ma essi devono anche avere la garanzia che questi strumenti siano validi, ampiamente e facilmente accessibili e conformi all’interesse pubblico nella loro giurisdizione. Gli insegnamenti tratti dall’applicazione sistematica della politica della regolazione a livello nazionale possono essere utilmente messi a frutto nell’elaborazione di norme e standard a livello internazionale, in particolare consentendo di identificare buone prassi in processi normativi che siano basati su dati fattuali e trasparenti. Un più intenso monitoraggio e un esame più frequente dell’applicazione degli strumenti internazionali consentirebbero di perorarne l’utilità e di tenere informati i regolatori circa gli impatti attesi o effettivi. Secondo lo studio dell’OCSE International Regulatory Co-operation:  The Role of International Organisations in Fostering Better Rules of Globalisation (Cooperazione regolatoria internazionale: il ruolo delle organizzazioni internazionali nella promozione di una migliore regolazione della globalizzazione) (OECD, 2016[4]), le organizzazioni internazionali hanno elaborato sempre maggiori processi e pratiche destinati a favorire l’elaborazione di norme e standard di qualità, che comprendono il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione degli impatti normativi. Tale rapporto fornisce elementi fattuali sulle pratiche attuate a livello internazionale per favorire la qualità di norme e standard, basandosi su un’inchiesta realizzata presso 50 organizzazioni internazionali (Riquadro 5.5). Questa sezione presenta i risultati dell’inchiesta e si basa sulle conclusioni del rapporto iREG per chiarire la correlazione tra i processi normativi di livello nazionale e internazionale e il potenziale di miglioramento.

Riquadro 5.5. Studio dell’OCSE del 2015 sulle organizzazioni internazionali

Per raccogliere in maniera sistematica dati fattuali sull’organizzazione e le pratiche delle organizzazioni internazionali di normazione, l’OCSE ha realizzato uno studio che comprendeva cinque parti (si veda la Figura 5.11).

•

La prima parte era destinata a definire i processi specifici elaborati dalle organizzazioni internazionali per favorire l’IRC, i soggetti coinvolti in questi processi, gli obiettivi prefissati e i benefici attesi.

•

La seconda parte verteva sugli aspetti della governance (criteri di adesione e struttura interna dell’organizzazione, organi dell’ente responsabile dell’IRC, ecc.) e sulle modalità operative per la promozione dell’IRC (strumenti giuridici o di policy, ruolo del segretariato, ecc.).

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5. PROMUOVERE UNA MIGLIORE REGOLAMENTAZIONE CON LA COOPERAZIONE REGOLATORIA…

•

La terza parte si prefiggeva di raccogliere informazioni sulle procedure adottate per monitorare e favorire l’attuazione degli strumenti a disposizione delle organizzazioni internazionali (ossia la forma di assistenza fornita, i meccanismi utilizzati per identificare le informazioni sull’attuazione, ecc.) e di analizzare i loro impatti.

•

La quarta parte si concentrava sull’impiego di specifici strumenti e procedure volti a garantire la qualità dei processi normativi, comprendenti la valutazione dell’impatto, processi di consultazione, analisi ex post e valutazione dei costi.

•

La quinta parte verteva sul contesto della cooperazione regolatoria internazionale (presenza di varie organizzazioni internazionali competenti nelle stesse materie soggette all’IRC) e sui principali insegnamenti riguardanti i punti forti e deboli dell’IRC. Figura 5.11. Portata e struttura dello studio dell’OCSE del 2015 sulle organizzazioni internazionali

Lo studio è stato realizzato nel 2015 su un campione di 50 organizzazioni internazionali, tra cui 32 organizzazioni intergovernative, cinque organizzazioni internazionali di normazione del settore privato, quattro segretariati per le convenzioni internazionali e nove reti intergovernative di regolatori. Fonte: (OECD, 2016[4]), International Regulatory Co-operation: The Role of International Organisations in ­Fostering Better Rules of Globalisation, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244047-en.

Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e pratiche relative alla valutazione presso le organizzazioni internazionali Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è una pratica largamente promossa dalle organizzazioni internazionali (Figura 5.12). La maggior parte di esse ha istituito specifici organismi permanenti o processi per coinvolgere le parti interessate (senza poteri

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decisionali) nelle fasi chiave dell’elaborazione dei loro strumenti. Queste organizzazioni invitano spesso gruppi formati da specifiche parti interessate a partecipare alle loro attività normative. Va notato, invece, che solo una minoranza rende pubblici i loro commenti. Al contrario, non esistono pratiche sistematiche che prevedono processi di valutazione, sia ex ante sia ex post, tra le organizzazioni internazionali (Figura 5.13), e quando esistono, sono soprattutto valutazioni ex post (dopo l’adozione dello strumento). La metà delle organizzazioni internazionali partecipanti all’inchiesta ha affermato di condurre valutazioni di tipo ex post sull’applicazione e sull’impatto dei loro strumenti in maniera sistematica o frequente. Solo 16 organizzazioni, invece, impostano processi di valutazione dell’impatto della regolamentazione ex ante in maniera sistematica o frequente. Figura 5.12. Pratiche delle organizzazioni internazionali relative al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento per l’attività normativa e altre attività di IRC 50 partecipanti Systematically Occasionally

Opportunity for stakeholder groups to comment on proposed actions

Frequently Never

23

Invitations to stakeholder groups to participate in IRC activities

14

17

Stakeholder groups entitled to provide input on the basis of an official status within the organisation

20

14

Stakeholder advisory committee

9

Opportunity for the general public to comment on proposed actions

9

10

12

10

4

7

9

6

15

13

10

3

18

27

Fonte: OECD (2016), in base all’inchiesta dell’OCSE del 2015 sulle organizzazioni internazionali (Survey of International Organisations). StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815224

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Figura 5.13. Pratiche di valutazione delle organizzazioni internazionali per l’attività normativa e altre attività di IRC 50 partecipanti Systematically Occasionally

Ex post evaluation of implementation and impacts

11

Review of the overall stock of regulatory norms in the organisation

7

Ex ante regulatory impact assessment

8

Frequently Never

13

9

13

8

13

15

17

17

19

Fonte: OECD (2016), in base all’inchiesta dell’OCSE del 2015 sulle organizzazioni internazionali (Survey of International Organisations). StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815243

Discontinuità tra le pratiche regolatorie nazionali e internazionali volte a garantire l’efficienza della normativa Le organizzazioni internazionali fanno un ristretto uso della valutazione dell’impatto ex ante, a differenza di quanto avviene a livello nazionale. Come illustra il capitolo 2, la AIR è una pratica frequentemente integrata nel processo normativo dei Paesi dell’OCSE. Va notato che quasi tre quarti dei Paesi affermano inoltre effettuare la valutazione dell’impatto della regolamentazione prima di adottare o recepire strumenti internazionali nella legislazione nazionale (Figura 5.14). Nella maggior parte delle giurisdizioni, ciò dipende dal fatto che quando gli strumenti internazionali non sono direttamente applicabili, devono essere recepiti nella legislazione nazionale e sono quindi soggetti alle disposizioni della politica regolatoria applicate sistematicamente dalle giurisdizioni nazionali, quali la VIR e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. In un paio di giurisdizioni, tuttavia, il recepimento degli obblighi internazionali costituisce un motivo per non effettuare una valutazione dell’impatto della regolamentazione. Da ciò si evince che potrebbe essere proficuo incoraggiare un trasferimento di competenze dall’ambito nazionale a quello internazionale per favorire l’adozione più sistematica della valutazione ex ante dell’impatto degli strumenti internazionali. Sarebbe inoltre necessario promuovere una maggiore integrazione tra le valutazioni dell’impatto della regolamentazione condotte a livello nazionale e internazionale. Sembra che non si sfruttino sufficientemente tutte le opportunità di costituire una migliore base di conoscenze fattuali accessibile ai vari Paesi e alle organizzazioni internazionali da utilizzare nel processo di elaborazione degli strumenti normativi. Se, per esempio, si impiegasse più sistematicamente la valutazione dell’impatto della regolamentazione a livello internazionale, quest’ultima potrebbe essere utilmente messa a frutto nell’adozione di strumenti internazionali a PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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livello nazionale e fornire utili dati fattuali di cui i regolatori nazionali potrebbero servirsi quando conducono una AIR nel loro Paese. A loro volta le valutazioni dell’impatto della regolamentazione condotte dalle organizzazioni internazionali potrebbero basarsi su dati raccolti dalle giurisdizioni nazionali, anche su AIR condotte in passato nello stesso campo. Figura 5.14. Numero di giurisdizioni che hanno introdotto requisiti in materia di AIR per l’adozione o il recepimento di strumenti internazionali nella legislazione nazionale 39 partecipanti

Never, 10

For some international instruments, 9

For all international instruments, 9

For major international instruments, 11

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815262

Sebbene, dallo studio, emerge che due terzi delle organizzazioni internazionali effettuano almeno alcune valutazioni ex post dell’attuazione e degli impatti dei loro strumenti, i dati disponibili indicano che esse potrebbero non esercitare alcun controllo (e non avere informazioni) sull’attuazione, il monitoraggio e la verifica dell’esecuzione degli strumenti internazionali (OECD, 2016[4]). Un’integrazione più sistematica, quindi, delle valutazioni ex post degli strumenti internazionali condotte a livello internazionale e nazionale può favorire pratiche più efficaci a livello di valutazione nei due ambiti. I risultati del rapporto iREG del 2017, tuttavia, indicano che la necessità di colmare il divario tra le valutazioni ex post nazionali e internazionali non si è ancora tramutata in realtà: meno di un terzo dei Paesi partecipanti all’inchiesta affermano di esaminare l’attuazione degli strumenti internazionali a cui aderiscono (Figura 5.15). Tra questi Paesi, sei di essi affermano condividere i risultati di tali valutazioni con le organizzazioni internazionali competenti in materia: in alcuni casi, essi pubblicano semplicemente questi risultati su un sito Internet. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, inoltre, è ormai comunemente integrato nei processi di elaborazione di standard e norme delle organizzazioni internazionali, ma va notato che meno della metà dei Paesi dell’OCSE prevedono sistemi di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento prima dell’adozione o del recepimento di strumenti internazionali nella legislazione nazionale (Figura 5.16). Non è chiaro se tali processi convergano, e da ciò si deduce che sarebbe necessario promuovere la cooperazione regolatoria internazionale introducendo una maggiore integrazione delle pratiche riguardanti il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento a livello nazionale e internazionale.

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5. PROMUOVERE UNA MIGLIORE REGOLAMENTAZIONE CON LA COOPERAZIONE REGOLATORIA…

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Figura 5.15. Numero di giurisdizioni che esaminano l’attuazione degli strumenti internazionali a cui aderiscono 39 partecipanti Yes, always, 1

Yes, frequently, 3

Yes, sometimes, 9

Never, 26

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815281

Figura 5.16. Numero di giurisdizioni in cui sussiste l’obbligo di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento prima dell’adozione/recepimento degli strumenti internazionali nella legislazione nazionale 39 partecipanti

For all international instruments For major international instruments For some international instruments Never

7 4

21 7

Nota: i dati riguardanti i Paesi dell’OCSE si basano sulle indicazioni fornite da 35 Paesi membri dell’OCSE, dall’Unione Europea e da tre Paesi candidati all’adesione. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815300

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5. PROMUOVERE UNA MIGLIORE REGOLAMENTAZIONE CON LA COOPERAZIONE REGOLATORIA…

Note  http://biac.org/wp-content/uploads/2018/04/ifac-oecd_regulatory-divergence_v9_singles.pdf.

1

  Quinto seminario di esperti sulla valutazione dei progressi compiuti per l’attuazione della Raccomandazione del 2012 del Consiglio dell’OCSE sulla politica e la governance della regolazione (www.oecd.org/gov/regulatory-policy/stockholm-workshop.htm) e “Key Practices for Drafting Survey Questions on the Implementation of the Recommendation: Results of Consultation With RPC Delegates” (“Pratiche essenziali per la redazione di domande destinate all’inchiesta sull’attuazione della raccomandazione: risultati delle consultazioni con i delegati RPC”), Room Document 2, decima riunione del Regulatory Policy Committee. 2

  Va notato che, nell’UE, le procedure di notifica per l’accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS)  prevedono un sistema altamente armonizzato: è stata istituita un’Autorità di notificazione e un Punto di informazione dell’UE a livello centrale per l’SPS presso la Commissione europea, che agisce per conto dell’UE e dei 28 Stati membri. I Paesi dell’UE non hanno designato delle autorità di notificazione per l’SPS, ma hanno istituito punti di informazione incaricati di rispondere ai commenti. Per quanto riguarda l’accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) non esiste distinzione tra le autorità di notificazione e i punti di informazione e tutti i Paesi hanno designato tale autorità (punti di informazione TBT). Nella realtà, se l’UE è all’origine di un gran numero di notificazioni su moltissime misure – 1504 notificazioni per il TBT e 1196 notificazioni per l’SPS –  gli Stati membri dell’UE presentano anche notificazioni per conto proprio in materia di SPS e TBT. La Germania, per esempio, ha presentato in totale 25 notificazioni per il TBT e 17 per l’SPS, mentre la Francia ha inoltrato 17 notificazioni per l’SPS e 251 notificazioni per il TBT. 3

 https://ec.europa.eu/growth/single-market/barriers-to-trade/tris_en.

4

Riferimenti bibliografici Basedow, R. e C. Kauffmann (2016), “International Trade and Good Regulatory Practices: Assessing The Trade Impacts of Regulation”, OECD Regulatory Policy Working Papers, n. 4, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/5jlv59hdgtf5-en.

[6]

Hoekman, B. (2015), “Fostering Transatlantic Regulatory Cooperation and Gradual Multilateralization”, Journal of International Economic Law, vol. 18/3, pag. 609‑624, http://dx.doi.org/10.1093/jiel/jgv028.

[2]

Hoekman, B. (2015), “Trade agreements and international regulatory cooperation in a supply chain world”, RSCAS Working Papers, http://cadmus.eui.eu/handle/1814/34207.

[1]

Hoekman, B. e P. Mavroidis (2015), “Regulatory Spillovers and the Trading System: From Coherence to Cooperation”, E15 Task Force on Regulatory Systems Coherence, http://e15initiative.org/wp-content/uploads/2015/04/E15-Regulatory-OP-Hoekman-andMavroidis-FINAL.pdf.

[3]

OECD (2018), Review of International Regulatory Co-operation of Mexico, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264305748-en.

[8]

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5. PROMUOVERE UNA MIGLIORE REGOLAMENTAZIONE CON LA COOPERAZIONE REGOLATORIA…

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OECD (2016), International Regulatory Co-operation: The Role of International Organisations in Fostering Better Rules of Globalisation, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244047-en.

[4]

OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.

[5]

OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.

[7]

OECD (di prossima pubblicazione), The contribution of trans-governmental networks of regulators to international regulatory co-operation, OECD Publishing, Parigi.

[9]

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

Capitolo 6.  L’analisi comportamentale: uno strumento per migliorare la regolamentazione e i risultati

L’analisi comportamentale è diventata uno strumento ben consolidato nei Governi di ­tutto il mondo per migliorare l’efficacia delle politiche pubbliche. Questo capitolo presenta una panoramica dell’impiego attuale dell’analisi comportamentale a livello mondiale, in base ad uno studio dell’OCSE avviato nel 2013. Il capitolo si sofferma sui risultati di una recente inchiesta realizzata presso 60 “nudge units” in 23 Paesi e due istituzioni internazionali, e presenta una serie di 100 casi di studio sull’applicazione dell’analisi comportamentale agli interventi pubblici in 11 settori. Il capitolo analizza in particolar modo le strutture adottate a livello istituzionale e le principali sfide affrontate dai Governi che utilizzano l’approccio comportamentale. Vengono poi esaminate nuove pratiche in materia di analisi comportamentale, come l’utilizzo di tale strumento in tutto il ciclo della politica della regolazione e l’applicazione dell’analisi comportamentale per modificare i comportamenti organizzativi.

I dati riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti sotto la responsabilità delle stesse. L’uso di tali dati da parte dell’OCSE è senza pregiudizio per lo statuto delle alture del Golan, di Gerusalemme Est e delle colonie di popolamento israeliane in Cisgiordania ai sensi del diritto internazionale.

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

Principali risultati L’analisi comportamentale è diventata uno strumento ben consolidato nei Governi di tutto il mondo per migliorare l’efficacia delle politiche pubbliche. Questo capitolo presenta una panoramica dell’impiego attuale dell’analisi comportamentale a livello mondiale, in base ad uno studio dell’OCSE avviato nel 2013. Il capitolo si sofferma sui risultati di una recente inchiesta realizzata presso 60 “nudge units” in 23  Paesi e due istituzioni internazionali, e presenta una serie di 100 casi di studio sull’applicazione dell’analisi comportamentale agli interventi pubblici in 11 settori. Il capitolo analizza in particolar modo le strutture adottate a livello istituzionale e le principali sfide affrontate dai Governi che utilizzano l’approccio comportamentale. Vengono poi esaminate nuove pratiche in materia di analisi comportamentale, come l’utilizzo di tale strumento in tutto il ciclo della politica della regolazione e l’applicazione dell’analisi comportamentale per cambiare i comportamenti organizzativi. Nel contesto della ricerca di maggiore efficienza del settore pubblico e della crescente esigenza da parte dei cittadini per dei servizi pubblici efficaci, di facile accesso e che rispondano meglio alle loro aspettative, gli approfondimenti dell’analisi comportamente (behavioural insights – BI) si sono affermati come uno strumento efficace per migliorare l’orientamento dell’intervento pubblico. Il rapporto dell’OCSE Behavioural Insights and Public Policy:  Lessons from Around the World (Analisi comportamentale e politiche pubbliche: come trarre insegnamento dalle buone prassi in materia nel resto del mondo) (OECD, 2017[1]) dimostra che l’approccio comportamentale non è più una moda passeggera ed è utilizzato sempre di più dalle amministrazioni centrali di tutto il mondo. Secondo le ricerche dell’OCSE, gli alti funzionari delle amministrazioni centrali sostengono con convinzione l’utilità dell’approccio comportamentale per favorire una migliore elaborazione e attuazione degli atti regolatori e una strategia di riforma di più ampia portata. Tra questi funzionari si contano amministratori eletti, vertici di vari organismi e alti dirigenti che, oltre a favorire l’utilizzo dell’approccio comportamentale, si impegnano a sviluppare la capacità istituzionale necessaria all’applicazione dell’analisi comportamentale a livello di governo. Questo sostegno in ambito istituzionale ha consentito ai Governi di sviluppare vari tipi di di strutture, combinando spesso modelli di varia natura o apportando modifiche a tali strutture nel corso del tempo. Al fine di istituzionalizzare l’impiego dell’analisi comportamentale, a volte i Governi hanno istituito un’unità o un’apposito organismo a livello degli organi centrali del Governo. Sono stati però utilizzati anche altri modelli, che coesistono in vari Paesi del mondo, comprendenti unità specializzate presso vari dipartimenti e organismi, nonché l’impiego dell’analisi comportamentale per progetti e iniziative specifiche. Altrettanto importanti sono le partnership istituite tra organi dell’amministrazione e organismi specializzati non governativi. Questi organismi hanno fornito sostegno a team e unità specializzate operanti all’interno dell’amministrazione e in alcuni casi hanno fornito conoscenze e competenze con lo scopo di identificare questioni in ambito comportamentale, elaborare e condurre esperimenti e fornire soluzioni ai poteri pubblici tramite l’impiego dell’analisi comportamentale. I risvolti etici dell’applicazione dell’analisi comportamentale sono un tema centrale su cui si concentra l’attenzione degli specialisti del campo, quali funzionari amministrativi, specialisti del mondo universitario e consulenti del settore privato. La partecipazione di partner del mondo accademico che lavorano in organismi dotati di comprovati codici etici e l’utilizzo di codici etici esistenti nel settore pubblico (che non si prestano necessariamente ad approcci sperimentali) hanno consentito fino a oggi di affrontare questioni di ordine etico. Gli specialisti dell’approccio

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

comportamentale, però, sentono la necessità di istituire un codice etico, destinato a chi pratica tale approccio, che promuova un’applicazione responsabile degli strumenti utilizzati in questo ambito. Tale codice dovrebbe consentire agli specialisti del campo di aderire ad alcune norme durante il processo di elaborazione e realizzazione di esperimenti nel contesto del settore pubblico o quando presentano i risultati di esperimenti condotti dai Governi. Ora gli specialisti dell’approccio comportamentale e gli amministratori devono passare ad una nuova fase che consiste nell’ampliare l’utilizzo di questo strumento al fine di avere un impatto più profondo e di più vasta portata sugli interventi pubblici. Fino ad oggi l’analisi comportamentale è stata applicata nelle fasi finali del ciclo dell’intervento pubblico, quelle di elaborazione e attuazione, al fine di cambiare i comportamenti individuali. L’impiego dell’approccio comportamentale può essere esteso a tutto il ciclo della politica della regolazione in modo che abbia un impatto di più vasta portata e consenta di ottenere e impiegare dati fattuali nelle fasi ex ante (AIR) e ex post del ciclo dell’intervento pubblico. L’analisi comportamentale può anche essere utilizzata per cambiare i comportamenti delle organizzazioni, quali istituzioni, regolatori ed enti regolamentati. Le organizzazioni sono composte da individui e vi sono perciò approfondimenti delle scienze comportamentali trasferibili che possono essere applicati per influenzare il comportamento organizzativo, per esempio per la promozione di una cultura volta all’ottemperanza alle norme nel settore privato, tra i cittadini e presso le imprese regolamentate in campi che variano dalle procedure fiscali e amministrative alle questioni legate a salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Le questioni organizzative sono anche elementi fondamentali alla base di più complessi problemi in tema di interventi pubblici, come quelli legati alla crescita verde e inclusiva, allo sviluppo sostenibile e alla promozione di stili di vita che favoriscano un impiego più sostenibile delle risorse, che si tratti di energia, servizi di trasporto o consumo alimentare. Scoprire in che modo politiche pubbliche basate sull’analisi comportamentale possono cambiare in maniera efficace il comportamento delle organizzazioni potrebbe portare a risultati di più vasta portata.

Introduzione Che cos’è “l’analisi comportamentale” e come viene utilizzata in pratica? L’analisi comportamentale si basa su insegnamenti tratti dalle scienze comportamentali e s­ ociali, riguardanti processi decisionali, psicologia, scienze cognitive, neuroscienza, comportamenti organizzativi e di gruppo. Tale analisi è sempre più utilizzata dagli organismi pubblici di tutto il mondo con lo scopo di accrescere l’efficienza delle politiche pubbliche (OECD, 2017[1]). L’analisi comportamentale apporta un approccio induttivo al processo di formulazione delle politiche pubbliche, basato su fasi di sperimentazione, che mette in discussione le ipotesi comunemente accettate su quelli che sono considerati comportamenti razionali di imprese e cittadini. Questa metodologia fornisce ai decisori pubblici dati fattuali su quelli che sono i comportamenti “reali” che influenzano i risultati in campo economico o sociale. Ciò consente ai poteri pubblici di sviluppare approcci innovativi per la formulazione e l’attuazione delle politiche pubbliche, senza prendere decisioni tenendo conto solo della propria funzione o delle proprie competenze. Grazie alla fase di sperimentazione, l’analisi comportamentale rappresenta un modo conveniente in termini di costi per testare vari metodi allo stesso tempo, su scala minore, al fine di definire le migliori misure da adottare. Ciò limita i rischi di impegnare risorse per l’attuazione completa di uno specifico intervento pubblico, che sarà forse modificato in seguito. Riquadro 6.1 fornisce alcuni esempi dell’applicazione pratica dell’analisi comportamentale.

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

L’OCSE è sempre stata all’avanguardia per le ricerche e l’analisi di soluzioni pratiche offerte dall’approccio comportamentale, che ne hanno fatto uno strumento importante per migliorare il processo di formulazione delle politiche pubbliche. Il rapporto Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World (OECD, 2017[1])1 dimostra che l’analisi comportamentale è entrata a far parte dell’attività quotidiana dei Governi basandosi su un’inchiesta effettuata presso 60 “nudge units” in tutto il mondo e oltre 100 casi di studio sull’applicazione dell’approccio comportamentale alle politiche pubbliche in 11 campi. Altre ricerche (Sunstein, Reisch e Rauber, 2017[2]) forniscono ulteriore sostegno a tali risultati, rivelando che oltre 150 Governi utilizzano “spinte gentili” (nudges) per influenzare il comportamento e le scelte dei consumatori. Ciò si aggiunge alle sperimentazioni effettuate da istituti di ricerca del settore privato che testano soluzioni basate sull’approccio comportamentale per vari problemi, che in futuro potrebbero essere adottate dai poteri pubblici.

Riquadro 6.1. Approccio comportamentale e politica della regolazione Italia: migliorare l’efficienza energetica utilizzando dati sui consumi

L’Autorità di regolazione italiana per l’energia, le reti e l’ambiente (ARERA) ha portato avanti esperimenti per chiarire in che modo le persone reagiscono di fronte a vari tipi di riscontri sul loro utilizzo energetico. Si è scoperto che continui riscontri risultavano molto utili e che era meglio presentare il consumo energetico in termini di costi finanziari e non di misurazione scientifica (per esempio tramite i British Thermal Units, BTU, unità di misura dell’energia). Le ricerche hanno rivelato, inoltre, che era importante sottolineare i costi legati all’utilizzo inefficiente dell’energia. L’ARERA ha quindi cambiato la presentazione delle bollette dell’energia elettrica per presentare i dati relativi al consumo in maniera più semplice e chiara. Costa Rica: riduzione del consumo idrico

Nel cantone di Belén, in Costa Rica, sono state fatte sperimentazioni per utilizzare gli effetti delle norme sociali e la redazione di piani quali motivazioni volte a incoraggiare quasi 6000 ­famiglie a ridurre il consumo idrico. Ai residenti è stato mostrato un confronto tra il loro consumo e quello dei loro vicini ed essi sono stati incoraggiati a formulare un piano per la riduzione del consumo idrico; i risultati delle sperimentazioni hanno dimostrato che questi utenti hanno effettivamente ridotto il consumo idrico del 4‑5%. Se tale metodo fosse esteso ai residenti di una città intera, ciò equivarrebbe a un’economia di acqua pari a 188.000 docce in meno al mese. Regno Unito: ottimizzare il tasso di risposta nei sondaggi

La realizzazione di inchieste presso le aziende per ottenere informazioni è un elemento centrale di una politica della regolazione basata su dati fattuali. Nel Regno Unito il Department for Business, Energy & Industry Strategy (BEIS), Ministero preposto all’amministrazione dell’attività commerciale, dell’energia e della strategia industriale, si è posto l’obiettivo di migliorare il basso livello del tasso di risposte per un rilevazione che esaminava l’impatto del programma dei Growth Vouchers destinato a fornire sostegno alle piccole imprese. Dopo aver sperimentato quattro diversi messaggi presso 7000 piccole imprese, il BEIS ha scoperto che messaggi basati sull’analisi comportamentale facevano aumentare il tasso di risposta di 5 punti percentuali rispetto all’utilizzo di messaggi standard. Fonte: (OECD, 2017[1]), Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264270480-en.

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

A tali risultati si affiancano altri lavori dell’OCSE destinati ad analizzare l’applicazione dell’approccio comportamentale alla politica della regolazione (Lunn, 2014[3]), che hanno consentito di utilizzare le competenze acquisite per aiutare la Comision de Regulacion de Comunicaciones (CRC) a introdurre riforme nel regime di tutela dei consumatori (­Riquadro 6.3). Più in generale, il lavoro dell’OCSE ha sottolineato l’importanza dell’approccio ­comportamentale in determinati campi dell’intervento pubblico, quali: integrità del settore pubblico (OECD, 2018[4]), ambiente (OECD, 2017[5]; Shogren, 2012[6]; Brown et al., 2012[7]; Brown, Alvarez e Johnstone, 2015[8]; Vringer et al., 2015[9]), comportamento delle imprese (Armstrong e Huck, 2010[10]), antitrust (Stucke, 2012[11]), protezione dei consumatori (OECD, 2010[12]); 2012b), sistemi fiscali (Tapia e Yermo, 2007[13]), programmi destinati all’educazione finanziaria (OECD, 2013[14]) e in tema di obesità (OECD, 2010[15]). I prossimi lavori verteranno su nuovi metodi e applicazioni sperimentali in campi quali: utilizzo ­dell’energia sostenibile, comportamenti da cartello, cultura organizzativa della sicurezza e informativa on-line. Oltre all’OCSE, anche la Banca mondiale, con il World ­Development ­Report (­World Bank, 2015[16]) e la Commissione europea con il rapporto Behavioural ­Insights ­Applied to Policy (Sousa Lourenço et al., 2016[17]) hanno analizzato l’impiego dell’approccio comportamentale per il processo di formulazione delle politiche pubbliche.

In che modo i Paesi utilizzano l’analisi comportamentale? Dispositivi istituzionali Secondo un rapporto dell’OCSE (OECD 2017a), la maggioranza dei soggetti che oggi utilizzano l’analisi comportamentale è rappresentata dagli organi dell’amministrazione centrale, da una parte, e dagli organi di regolazione e dalle autorità fiscali, dall’altra, più o meno divisi in due gruppi equivalenti (Figura 6.1). A livello dell’amministrazione centrale tali organi sono preposti all’amministrazione di una grande varietà di materie, che vanno dalla salute e gli affari sociali alla finanza e all’economia. Per quanto riguarda i regolatori, la maggior parte di queste autorità sono preposte alla regolazione del settore finanziario, ma alcune si occupano di settori quali la telecomunicazione, l’energia e la concorrenza. Figura 6.1. Quali organi hanno risposto all’indagine dell’OCSE sull’analisi comportamentale? 30 25 20 15 10 5 0

Central government departments

Regulatory and tax authorities

Subnational and local governments

Others

Central banks

International organisations

Nota: la categoria “others” comprende programmi governativi o organi dell’amministrazione centrale istituiti con un fine preciso. Sessanta organi hanno partecipato all’inchiesta. Fonte: OECD 2016 Behavioural Insights Case Study Dataset. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815319

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

Gli organi dell’amministrazione centrale sono soprattutto rappresentati da “nudge units”, come la Behavioural Insights Team (BIT) nel Regno Unito (che in origine faceva parte dell’Ufficio di Gabinetto del Governo e che è stata trasformata in un’impresa sociale gestita congiuntamente dall’Ufficio di Gabinetto, da Nesta, fondazione dedicata all’innovazione, e dai dipendenti della BIT), l’ex Social and Behavioural Sciences Team negli Stati Uniti (istituita in base all’Executive Order 13707 e posta sotto l’autorità del National Science and Technology Council), e la Behavioural Economics Team (BETA) del Governo australiano, che dipende dal Gabinetto del Primo Ministro. Utilizzano l’approccio comportamentale anche organi dell’amministrazione centrale di livello subnazionale, come l’Ufficio di Gabinetto della premier del Governo della Provincia del Capo Occidentale in Sudafrica (Western Cape Government Office) e le municipalità di Filadelfia e Boston. Il rapporto dimostra altresì che le strutture di vertice hanno incoraggiato l’impiego dell’approccio comportamentale per migliorare il processo di formulazione delle politiche pubbliche (Figura 6.2). Ciò avviene spesso grazie al sostegno di partnership con il mondo accademico o con organi senza scopo di lucro che possono fornire capacità e mezzi alle amministrazioni centrali, come nel caso di ideas42 (organizzazione senza scopo di lucro, Stati Uniti), Behavioural Insights in Action at Rotman (BEAR, presso la Rotman School of Management dell’Università di Toronto), Behavioural Insights Group (BIG) dell’Università di Harvard, iNudgeyou in Danimarca e PRICE Lab dell’Economic and Social Research Institute (ESRI) in Irlanda. Nel caso di 20 organi, tale sostegno è fornito dalla dirigenza delle organizzazioni e dalle strutture di vertice o direttamente dai Ministri. L’applicazione dell’analisi comportamentale può anche essere gestita da unità o divisioni all’interno di questi organi, che si occupano spesso di analisi economica e di statistica (12 organi). La spinta ad applicare l’analisi comportamentale può anche provenire da un impegno delle strutture di vertice abbinata a una qualche forma di ­sostegno proveniente da un’unità o divisione. Nel caso di quattro organi, l’applicazione ­dell’approccio comportamentale avviene su iniziativa di un’unità specializzata in questo campo o dedicata all’innovazione. Se il sostegno all’utilizzo di questo approccio non proviene dal vertice o se non c’è stato nessun incoraggiamento particolarmente forte a livello istituzionale (nel caso di 4 organi), l’applicazione dell’approccio comportamentale è stata favorita da iniziative individuali o da qualche sostegno proveniente dall’esterno (di solito sotto forma di finanziamento).

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

Figura 6.2. Da dove proviene il principale sostegno istituzionale all’impiego dell’approccio comportamentale? 25 20 15 10 5 0

Leadership

Division or unit

Leadership with support unit

Behavioural Insights Team

Outsiders

No institutional support

Nota: in base ai dati forniti da 44 soggetti e organizzazioni che utilizzano l’analisi comportamentale, aventi risposto alla domanda; nessuna risposta nel caso di sei organi; nove organi hanno dichiarato che non applicano ancora l’approccio comportamentale. Sessanta organi in tutto hanno risposto all’indagine. Fonte: OECD 2016 Behavioural Insights Case Study Survey Dataset. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815338

Figura 6.3. L’impiego dell’approccio comportamentale è legato ad altre priorità, modifiche, riforme o strategie in materia organizzativa? Yes

No

No info

8%

23%

69%

Nota: in totale sessanta soggetti e organizzazioni hanno risposto all’indagine. Fonte: OECD 2016 Behavioural Insights Case Study Survey Dataset. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815357

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6. L’ANALISI COMPORTAMENTALE: UNO STRUMENTO PER MIGLIORARE LA REGOLAMENTAZIONE…

Nella maggior parte delle organizzazioni, l’impiego dell’approccio comportamentale è stato parte integrante di una più vasta riforma organizzativa (Figura 6.3), e ciò è particolarmente rilevante nell’attuale contesto in cui i Governi dispongono di meno risorse e i cittadini esigono una più grande attenzione nei confronti delle proprie necessità e aspettative. Si è fatto sentire il bisogno di migliorare quei processi di formulazione degli interventi pubblici e della regolazione dei Governi basati unicamente sul modello tradizionale di un attore “­razionale”, includendo le distorsioni comportamentali (bias) che portano le persone a prendere decisioni non corrispondenti a quelle che si prenderebbero secondo le ipotesi tradizionali. La ricerca ha confermato, inoltre, che i Paesi stanno sperimentando vari modelli istituzionali per l’impiego dell’approccio comportamentale. In base alla serie di casi di studio analizzati, sembrano emergere tre modelli istituzionali:

•

• •

Modello centralizzato: unità specializzate, di solito parte degli organi c­entrali ­dell’amministrazione (Cancelleria, Gabinetto del Presidente, Gabinetto del ­Primo Ministro, ­Ufficio di Gabinetto), che si occupano a tempo pieno o in parte ­dell’applicazione dell’approccio comportamentale o del sostegno a tale approccio a livello dell’amministrazione centrale; all’analisi comportamentale sono in genere abbinate altre funzioni, come la previsione e pianificazione strategica e il sostegno all’innovazione nel settore pubblico. Modello specializzato: unità situate in un Ministero o in un organo specializzato dell’amministrazione centrale o locale, incaricate dell’applicazione dell’approccio comportamentale. Modello a progetto: l’analisi comportamentale viene utilizzata per iniziative e progetti specifici da team specializzati

Questi modelli non si escludono a vicenda, ma possono coesistere e cambiare nel tempo e si possono anche sviluppare sistemi di coordinamento (formali e informali) tra i vari modelli. Nel Regno Unito, per esempio, sembra si sia passati da un modello centralizzato quando la Behavioural Insights Team (BIT) faceva parte dell’Ufficio di Gabinetto nel 2010 a un modello più decentralizzato: la BIT è stata infatti trasferita in parte al di fuori dell’amministrazione e le è stata assegnata la funzione di fornire sostegno ai Ministeri e agli organi del Governo che hanno istituito le loro proprie unità incaricate dell’applicazione dell’approccio comportamentale o i loro team specializzati. In Australia è avvenuto il movimento inverso, poiché si è iniziato con team decentralizzate in vari Ministeri e organi del governo e si è passati a un modello centralizzato coadiuvato da unità decentralizzate: tale struttura è oggi destinata a sostenere la Behavioural Economics Team presso l’Ufficio del Primo Ministro. Vanno anche ricordati altri modelli: in Canada, dove sono stati istituiti modelli centralizzati, decentralizzati e a progetto a livello federale e provinciale; a Singapore, dove una rete di specialisti forniscono sostegno e coordinano le attività; in Germania e presso la Commissione europea dove l’approccio comportamentale è integrato nel processo di previsione strategica di cui si occupano, rispettivamente, la Cancelleria e il Centro comune di ricerca della Commissione. La ricerca ha consentito di rilevare inoltre quali sono state le conseguenze di un’applicazione sempre più diffusa dell’approccio comportamentale. Se l’indagine ha fatto emergere qualche lieve forma di scetticismo e opposizione nei confronti dell’approccio comportamentale quando le unità specializzate hanno cominciato per la prima volta a utilizzarlo nell’ambito degli interventi pubblici, oggi, secondo la maggior parte dei partecipanti, non si registrano forme di opposizione o critiche nei confronti di tale approccio, ma solo una lieve resistenza alla sua applicazione (Figura 6.4). Quando è stato chiesto a quale tipo di opposizione

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o critica si è andati incontro, otto partecipanti su 11 hanno parlato di una resistenza ai cambiamenti interna all’organizzazione o di preoccupazioni sull’efficacia dello strumento e sulla possibilità che possa servire ad affrontare problemi complessi. Solo due partecipanti hanno menzionato forme di opposizione e critiche esterne all’organizzazione da parte dei media e delle parti interessate. Da tali risultati si evince che, da un punto di vista del contesto organizzativo, si è forse pronti ad accettare l’applicazione corrente dell’analisi comportamentale e che tale contesto ha probabilmente contribuito alla rapida diffusione dell’applicazione dell’analisi comportamentale in tutto il mondo. Figura 6.4. Sono state registrate forme di opposizione/critiche nei confronti dell’applicazione dell’analisi comportamentale? Yes

No

No response

18%

22%

60%

Nota: in totale sessanta soggetti e organizzazioni hanno risposto all’indagine. Fonte: OECD 2016 Behavioural Insights Case Study Survey Dataset. StatLink 2 https://doi.org/10.1787/888933815376

Questioni di carattere etico Le prime critiche nei confronti della metodologia con cui si applicava l’approccio comportamentale riguardavano i problemi di carattere etico che potevano emergere quando organi dell’amministrazione centrale applicavano metodi psicologici o conducevano esperimenti a scala ridotta nei confronti della popolazione. Gli oppositori dell’approccio comportamentale mettevano in dubbio il fatto che un un Governo abbia il diritto di decidere ciò che è meglio per i propri cittadini e criticavano il fatto che si possano fornire eventuali benefici al ristretto numero di persone che si sottopone alla sperimentazione (o che queste persone vivano un’esperienza negativa, se l’esperimento non è concludente). È sorprendente notare che le questioni etiche non rappresentano una preoccupazione per i partecipanti all’inchiesta. Sessanta partecipanti hanno risposto alla domanda “Sono emersi problemi di carattere etico quando si è applicato l’approccio comportamentale? ” e, su sessanta persone intervistate, il 62% ha risposto di no mentre solo l’11% ha risposto di sì. Il 27% non ha invece risposto alla domanda. Le risposte positive sono forse legate a vari fattori. Il fatto di aver ricevuto sostegno politico e appoggio da parte di soggetti in posizione dirigenziale ha contribuito

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a fornire legittimità all’impiego dell’approccio c­ omportamentale. Per assicurarsi tale sostegno, i funzionari pubblici avevano probabilmente già affrontato un certo numero di questioni etiche per anticipare possibili reazioni negative e assicurarsi che non emergessero problemi di questo tipo. Per assicurarsi che fossero rispettati requisiti etici ci si è forse appoggiati al più vasto quadro etico adottato dagli organismi pubblici e dagli istituti di ricerca che collaborano con i Governi. Alcuni organismi hanno inoltre sviluppato linee guida e meccanismi specifici per affrontare eventuali questioni di carattere etico. Ciò nonostante, il fatto di assicurarsi che esista un quadro etico rimane una preoccupazione importante (Riquadro 6.2).

Riquadro 6.2. Lavori dell’OCSE sul quadro di responsabilizzazione necessario in materia di analisi comportamentale

Nel maggio 2017 l’OCSE ha ospitato oltre 150 specialisti dell’approccio comportamentale provenienti da amministrazioni centrali, mondo universitario, settore privato e organizzazioni internazionali per analizzare le modalità con cui la scienza comportamentale può essere applicata a nuovi ambiti e ai principali orientamenti dell’intervento pubblico – quali gli accordi della COP 21, gli obiettivi di sviluppo sostenibile e la crescita verde e inclusiva – e per assicurarsi che tale scienza sia applicata in modo responsabile. Durante l’incontro si è discusso della necessità di sviluppare un “quadro di responsabilizzazione” in materia etica destinato a poteri pubblici, esperti di analisi comportamentale e settore privato. I partecipanti si sono accordati sul fatto che chi applica l’approccio comportamentale deve aderire ad alcune norme, e capirne l’importanza, in fase di definizione di problematiche legate all’analisi comportamentale e di possibili applicazioni ma anche in fase di elaborazione di raccomandazioni e decisioni, e deve assicurarsi che i risultati degli esperimenti siano presentati chiaramente e basati su una grande varietà di approcci comportamentali. Gli esperti presenti all’incontro hanno delineato idee per l’elaborazione di linee guida o l’istituzione di strutture che dovrebbero fornire ulteriori “spinte gentili” agli specialisti del campo per fare ancora meglio (nudging for good) come afferma spesso il premio Nobel ­Richard Thaler. L’OCSE fornisce sostegno a tali sforzi promuovendo lo sviluppo di una serie di linee guida in campo etico e di toolkit (“cassette degli attrezzi”) destinati agli specialisti dell’approccio comportamentale. Fonte: (OECD, 2017[18]), “Behavioural Insights in Public Policy: Key Messages and Summary from OECD International Events, May 2017”, OECD, Parigi, www.oecd.org/governance/regulatory-policy/OECD-eventsbehavioural-insights-summary-may-2017.pdf.

Elaborazione e attuazione di una migliore politica della regolazione I primi lavori dell’OCSE hanno analizzato le modalità con cui i poteri pubblici possono utilizzare più frequentemente l’approccio comportamentale nel processo di formulazione delle politiche pubbliche per elaborare e attuare interventi che raggiungono in maniera più efficace gli obiettivi prefissi (Riquadro 6.4). A proposito dell’elaborazione della regolazione, il rapporto Regulatory Policy and Behavioural Economics (Lunn, 2014[3]) afferma che l’approccio comportamentale può essere utilizzato per elaborare una migliore regolazione con quattro finalità: 1. Semplificare l’informazione: elaborare gli atti regolatori semplificando la presentazione delle informazioni oppure limitando il numero o la complessità delle opzioni disponibili, in base al presupposto che tale semplificazione favorirà un miglior processo decisionale. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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2. Definire opzioni per difetto e promuovere la convenienza: i decisori pubblici tendono a scegliere opzioni per difetto. La politica della regolazione ha il potere di definire opzioni di questo tipo e, potenzialmente, ha quindi un impatto significativo sulle decisioni. 3. Potenziare la rilevanza e l’attenzione: i decisori pubblici possono valutare solo una quantità limitata di opzioni allo stesso tempo. Quindi elaborare regolamenti con lo scopo di evidenziare certe informazioni o opzioni, o di sottolinearne la rilevanza, può avere un’influenza sul processo decisionale. 4. Ridurre i bias cognitivi e migliorare la qualità delle decisioni: i bias cognitivi (distorsioni) di cui sono affetti tutti i decisori possono portare a prendere decisioni non ottimali, anche se l’informazione è presentata semplicemente ed è rilevante. L’elaborazione di regolamenti volti a neutralizzare queste distorsioni può migliorare i processi decisionali.

Riquadro 6.3. Applicazione dell’analisi comportamentale volta alla tutela dei consumatori: regolazione del mercato delle telecomunicazioni in Colombia

Nel 2016 l’OCSE ha collaborato con la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) in Colombia per contribuire a rafforzare il sistema di tutela dei consumatori nel mercato delle telecomunicazioni del Paese. La CRC ha collaborato con la facoltà di psicologia della Fundación Universitaria Konrad Lorenz effettuando 25 esperimenti nel campo della psicologia dei consumi tra il 2013 e 2014 in 17 zone di quattro città colombiane (Bogotá, Medellín, Barranquilla e Cali). L’OCSE ha istituito una squadra di esperti internazionali per analizzare i dati e fornire raccomandazioni volte a migliorare i processi decisionali dei consumatori e il loro benessere. Il rapporto Protecting Consumers through Behavioural Insights:  Regulating the ­Communications Market in Colombia (Tutelare i consumatori tramite l’approccio comportamentale: regolazione del mercato delle telecomunicazioni in Colombia) (OECD, 2016[19]) auspica l’impiego di un insieme di regolamentazioni formulate in base all’approccio comportamentale e di strumenti non regolatori per elaborare incentivi in quattro campi: azioni di informazione, assistenza clienti, gestione dei consumi delle famiglie e pacchetti di ­servizi. La CRC ha seguito queste raccomandazioni e ha effettuato ulteriori ricerche ed esperimenti qualitativi e quantitativi con gli utenti della telefonia mobile e fissa e dei servizi ­televisivi in queste quattro città per migliorare l’elaborazione di vari interventi pubblici. Il rapporto ­Impact Update: What Happened Next? Protecting Consumer Through Behavioural Insights: ­Regulating the Communications market in Colombia (Aggiornamenti sugli impatti e gli sviluppi) (OECD, 2017[20]) fornisce una presentazione dettagliata di questi esperimenti, tra cui si contano: indagini qualitative con 53 partecipanti tramite interviste approfondite; due sessioni con gruppi ristretti; 21 sessioni di monitoraggio oculare per analizzare il percorso visivo degli utenti quando leggono le fatture; 11104 esercizi quantitativi e un questionario con 100 ­domande. In funzione di tali esperimenti è stato possibile formulare un nuovo regime di tutela dei consumatori basato sull’approccio comportamentale, entrato in vigore il 1 settembre 2017. Fonte: (OECD, 2016[19]), Protecting Consumers through Behavioural Insights: Regulating the ­Communications Market in Colombia, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264255463-en; (OECD, 2017[20]), Impact Update: What Happened Next? Protecting Consumer Through Behavioural Insights: ­Regulating the Communications market in Colombia, OECD, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/colombia-updatewhat-happened-next.htm.

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Come indicato nel capitolo 3, la fase problematica del ciclo della politica regolatoria è rappresentata dall’attuazione della regolamentazione da eseguirsi tramite il controllo sull’applicazione e le ispezioni. Per garantire l’efficacia dei regolamenti, un processo di elaborazione di buon livello deve essere seguito da una corretta fase di controllo dell’applicazione per garantire che la regolamentazione raggiunga gli obiettivi prefissati. L’analisi comportamentale fornisce a Governi e regolatori approcci innovativi di grande rilevanza in materia di attuazione della regolamentazione, in particolare per il fatto che il livello della osservanza delle norme può essere migliorato senza far ricorso necessariamente ai metodi tradizionali di controllo sull’applicazione di tali norme (Riquadro 6.4). Per migliorare il livello della osservanza delle norme è necessario altresì capire quali sono le motivazioni comportamentali. L’approccio comportamentale ha dimostrato che i singoli individui non ottemperano alle norme quando si accorgono che neanche gli altri le seguono, persino quando ciò è contrario ai loro interessi finanziari. Va notato, inoltre, che generalmente essi sono disposti a sostenere dei costi per il bene comune se ritengono che gli altri fanno lo stesso (Lunn, 2014[3]). La psicologia delle organizzazioni focalizzata sulla giustizia procedurale ha dimostrato che la osservanza delle norme può essere influenzata dalla percezione che si ha dell’equità di un processo: l’impressione di essere trattati equamente, cioè, conferisce una sensazione di inclusione e fa aumentare la propensione all’ottemperanza (Lind e Arndt, 2018[21]). Migliorare quindi le modalità con cui le amministrazioni centrali interagiscono con i singoli individui e gli enti regolamentati per affrontare la questione dei bias cognitivi che sono alla base della non ottemperanza alle norme può spesso migliorare il livello dell’ottemperanza senza ricorrere ad altri metodi di verifica dell’applicazione, promuovendo per esempio processi più inclusivi di formulazione degli interventi pubblici o fornendo la prova che la maggior parte delle persone ottempera ai requisiti. Si possono citare testimonianze del successo di questi metodi nell’ambito dell’esazione delle imposte, della conformità agli obblighi di informativa e in quello dell’adozione di programmi statali (OECD, 2017[1]).

Riquadro 6.4. Ottimizzare l’attuazione della regolamentazione tramite l’approccio comportamentale Danimarca: garantire l’aggiornamento dei dati aziendali

In Danimarca le imprese hanno l’obbligo di fornire determinate informazioni di base al registro delle imprese e di mantenerle aggiornate. Sul suo portale on-line la Danish Business Authority ha sperimentato l’introduzione di una finestra pop-up che invitava le imprese a convalidare le proprie informazioni o a modificarle ogni volta che si connettevano al portale. Quasi il 42% delle imprese ha scelto l’opzione di modifica dei dati. Si rileva, tuttavia, che i ricercatori hanno in seguito notato che la procedura di modifica doveva essere ulteriormente semplificata per una maggior efficacia. Singapore: incoraggiare il pagamento tempestivo di tasse

Secondo le direttive del Ministry of Manpower (MOM – Ministero del Lavoro), coloro che impiegano dei collaboratori domestici stranieri devono corrispondere una tassa e il 96% dei datori di lavoro la paga tempestivamente. Per quanto riguarda il restante 4% (8000 ­soggetti), il Ministero ha svolto sperimentazioni basate sull’approccio

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comportamentale per modificare la lettera di sollecito con lo scopo di accrescere la percentuale di chi paga tempestivamente la tassa. In base a quanto emerso, si è scoperto che vi è il 5% di possibilità in più che i datori di lavoro destinatari della lettera di sollecito corrispondano l’importo totale della tassa e il 3% di possibilità in più che corrispondano parzialmente la tassa rispetto ai gruppi di controllo. Secondo il Ministero, se si applicasse l’approccio comportamentale alla totalità dei ritardatari ciò equivarrebbe a un aumento annuo pari a 3800  soggetti che effettuano un pagamento puntuale, per un valore di circa 1,5 milioni di SGD. Irlanda: migliorare il livello di conformità delle PMI

In Irlanda le PMI rappresentano il 99,8% delle imprese attive. Dato il peso economico di tali imprese, le autorità tributarie irlandesi (Revenue Commissioners) hanno realizzato un’indagine per quantificare le problematiche affrontate dalle PMI con lo scopo di migliorare il livello di soddisfazione dei servizi forniti, diminuire gli oneri e potenziare l’ottemperanza alle norme. Le autorità tributarie hanno realizzato uno studio controllato randomizzato per testare gli effetti di un messaggio personalizzato sul tasso di risposte fornite nell’ambito dell’indagine. I risultati hanno dimostrato che vi è il 16% di possibilità in più che i destinatari del messaggio rispondano alle domande rispetto al gruppo di controllo, e quasi il 50% di possibilità in più nei primi 15 giorni. Fonte: (OECD, 2017[1]), Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World, OECD ­Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264270480-en.

Uno sguardo al futuro: possibili sviluppi dell’analisi comportamentale Esistono nuove opportunità per allargare l’impiego dell’approccio comportamentale ad ­altre fasi del ciclo regolatorio. Ad oggi risulta che l’analisi comportamentale sembra ­essere impiegata soprattutto in una fase piuttosto tarda del processo di formulazione degli interventi pubblici, soprattutto per affinare e migliorare l’attuazione e la osservanza delle norme, quando la regolamentazione è già in vigore (Figura 6.5). Ciò avviene, spesso, per ovviare a lacune in materia di attuazione, createsi in parte perché non si valutano correttamente le sfide legate all’attuazione nel processo di elaborazione e nelle prime fasi dello sviluppo degli interventi pubblici e della regolamentazione (OECD, 2015[22]).

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Figura 6.5. Impiego dell’approccio comportamentale in funzione della fase del ciclo regolatorio

Enforcement

Agenda - setting

Ex post evaluation

Ex ante appraisal

BI rarely applied

Monitoring

Policy cycle

Final impact assessment

Monitoring

Drafting of the rule

Transposition and implementation

BI mostly applied Implementation Fonte: (OECD, 2017[1]), Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World, OECD Publishing, Parigi, http://dx.doi.org/10.1787/9789264270480-en.

Può essere fatto di più per integrare gli insegnamenti tratti dall’approccio comportamentale e dalla tecnologia digitale nelle fasi corrispondenti alle analisi ex ante e alla valutazione ex post del processo di formulazione della politica della regolazione. L’analisi comportamentale consente di definire meglio il problema da affrontare e di identificare gli ostacoli comportamentali che potrebbero compromettere l’efficacia delle soluzioni in esame dal punto di vista dell’utente. Tale analisi può inoltre fornire uno strumento utilissimo per raccogliere dati tramite sperimentazioni che permettano di capire quali sono le soluzioni che funzionano o meno dal punto di vista dell’utente in fase di valutazione dell’attuazione. I casi di studio in materia dimostrano, in una certa misura, che i Governi stanno già iniziando ad adottare questa via. Un certo numero di casi di studio rivela che alcuni interventi pubblici (o la loro attuazione) non hanno consentito di raggiungere gli obiettivi prefissati e si è quindi adottato l’approccio comportamentale per valutare quali ostacoli comportamentali possono essere all’origine del problema. La Commissione europea, per esempio, ha realizzato sperimentazioni on-line per testare possibili modifiche da apportare alle etichette energetiche in vari Paesi dell’UE per identificare il formato più efficace. Se gli esperimenti di laboratorio hanno i loro limiti, questo formato ha consentito di testare le stesse strategie in vari contesti geografici e di modificare la regolamentazione in vigore in base ai risultati ottenuti (OECD, 2017[1]; OECD, 2017[5]).

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Un passo importante può anche essere rappresentato dall’impiego dell’analisi comportamentale per diagnosticare problemi di orientamento dell’intervento pubblico. A tale scopo, si possono ottenere e utilizzare informazioni per definire quali ostacoli comportamentali, se ve ne sono, sottendono il processo decisionale e compromettono un’efficace attuazione di politiche pubbliche e regolamenti, impedendo di raggiungere gli obiettivi prefissati in materia di intervento pubblico. Se esistono ostacoli di natura comportamentale, sarà possibile tenere conto di tali insegnamenti nel processo di elaborazione degli interventi pubblici prima di decidere qual è la migliore direzione da seguire. L’impiego dell’analisi comportamentale può rivelarsi altrettanto importante per promuovere un impegno delle parti interessate con cognizione di causa. Si possono utilizzare indagini e focus group per ottenere una visione d’insieme delle tendenze adottate dagli utenti e farsi un’idea delle loro preferenze. Queste, tuttavia, possono essere condizionate dai bias cognitivi derivanti, per esempio, dalla formulazione e dall’ordine delle domande nonché dalla scelta dei termini utilizzati. Sperimentazioni destinate ad analizzare tali bias cognitivi possono definire meglio le preferenze degli utenti quando si devono assumere decisioni in ambito regolatorio (OECD, 2016[19]; OECD, 2017[20]; Lunn e Bohacek, 2017[23]). Si stanno anche ricercando nuovi mezzi per applicare l’approccio comportamentale al fine di modificare il comportamento delle organizzazioni. La serie di casi di studio del 2017 dimostrano che l’analisi comportamentale è stata utilizzata soprattutto per modificare l’architettura delle scelte dei singoli individui. Molte questioni strategiche, tuttavia, riguardano problemi di comportamento organizzativo, come nel caso di istituzioni, regolatori ed enti regolamentati. Gli incentivi in ambito organizzativo sono diversi da quelli riguardanti le scelte dei singoli individui, poiché le interazioni che si vengono a creare quando si tentano di raggiungere obiettivi sia in ambito individuale sia organizzativo possono portare a un insieme di incentivi contraddittori. Un dipendente, per esempio, può decidere di non rendere nota una violazione delle normative di sicurezza come prescrive il regolamento per il timore di sanzioni o perché ciò potrebbe essere interpretato come una rimostranza nei confronti di un collega. Per cambiare il comportamento organizzativo potrebbe essere necessario dare una « spinta gentile » alle organizzazioni facendo leva sugli individui che la compongono. Il rapporto Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World (OECD, 2017[1]) presenta alcuni casi in cui queste « spinte gentili » (nudging) vengono date alle organizzazioni: l’agenzia Public Health England, dipendente dal Ministero della Salute del Regno Unito, per esempio, si è basata sull’approccio comportamentale per elaborare lettere da inviare a medici di 790 studi per informarli del fatto che prescrivevano molti più antibiotici dei loro colleghi. Durante i sei mesi di questa sperimentazione, sono state prescritte 73 406 dosi in meno di antibiotici. In questo caso, « spinte gentili » a livello individuale sono state applicate con successo a un intero gruppo influenzando così il comportamento di un’organizzazione per quanto riguarda un particolare servizio fornito da quel gruppo. Cominciando l’analisi a livello individuale, si potrebbe quindi approfondire la comprensione degli incentivi organizzativi, delle attitudini alla leadership e dei principali elementi decisionali che influenzano il comportamento dei singoli individui all’interno di un’organizzazione. Ciò, potenzialmente, potrebbe avere un impatto significativo sulla politica della regolazione, poiché molte questioni strategiche riguardano la capacità di fornire regole e incentivi alle organizzazioni per consentire loro di prendere decisioni che procurano vantaggi e limitano le conseguenze negative. Dall’esame dei contesti regolatori è emerso che carenze sistematiche in materia di ottemperanza alle norme in vigore

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hanno avuto significative conseguenze negative. L’identificazione di soluzioni efficaci basate sull’approccio comportamentale per risolvere problemi legati al comportamento organizzativo può migliorare l’efficacia della politica della regolazione e fornire un contributo decisivo per evitare che questo tipo di problemi si verifichino una seconda volta.

Nota   Questo rapporto presenta i risultati di un’indagine effettuata presso istituzioni statali di tutto il mondo che applicano l’approccio comportamentale alle politiche pubbliche. La ricerca ha consentito di ottenere risposte da 60 enti di 23 Paesi, dal Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo e dalla Banca Mondiale. Nell’ambito della ricerca è stato possibile raccogliere precisioni su 159 casi di studio riguardanti l’applicazione dell’approccio comportamentale agli interventi pubblici. Tra questi sono stati scelti 100 casi da presentare e includere nel rapporto in base alla qualità delle informazioni fornite. I risultati del rapporto forniscono una visione d’insieme delle disposizioni istituzionali e delle principali sfide che i decisori pubblici devono affrontare nell’applicazione dell’approccio comportamentale agli interventi pubblici. 1

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7. PROFILI PER PAESE

Capitolo 7.  Profili per Paese Il presente capitolo contiene un profilo di due pagine per tutti i Paesi membri dell’OCSE e i Paesi candidati all’adesione e l’Unione Europea. I profili consistono in una visione d’insieme delle pratiche di regolamentazione con le principali realizzazioni e le aree da migliorare. Si presenta la situazione del Paese in merito agli indicatori compositi sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e la valutazione ex post, evidenziando le differenze con i punteggi del 2015. I profili comprendono anche un riquadro che descrive l’assetto istituzionale della controllo della regolamentazione in ciascun Paese.

I dati statistici riguardanti Israele sono forniti dalle autorità israeliane competenti e sotto la loro responsabilità. L’utilizzo di tali dati da parte dell’OCSE non pregiudica lo status delle Alture del Golan, di Gerusalemme Est e degli insediamenti israeliani in Cisgiordania, secondo i termini del diritto internazionale.

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7. PROFILI PER PAESE

Australia Visione d’insieme e sviluppi recenti L’Australia ha pubblicato di recente un rapporto (Annual Regulatory Reform Report) sulle riforme della regolamentazione adottate tra il 1o gennaio 2016 e il 30 giugno 2017, che presenta in dettaglio una diminuzione di AUD 1,1 miliardi all’anno dei costi netti di conformità, su una riduzione totale di AUD 5,9 miliardi dall’introduzione del programma di deregolamentazione (Deregulation Agenda) nel 2013. Nel 2014, l’Australia ha inoltre adottato un Quadro di performance dei regolatori (Regulator Performance Framework) che permette ai regolatori e ai ministeri federali di valutare i propri risultati in base a sei indicatori chiave: la riduzione degli oneri di regolazione, la comunicazione con i soggetti regolamentati, un’azione del regolatore proporzionata e basata sui rischi, la semplificazione delle procedure di conformità e monitoraggio, la trasparenza delle azioni dei regolatori e un impegno per il miglioramento costante da parte dei regolatori. L’Australia dispone di solide pratiche di gestione della regolamentazione e sta perfezionando metodi incentrati sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e pratiche di valutazione ex ante o ex post. Ha concesso ai regolatori una maggiore flessibilità per compensare i costi di adeguamento sostenuti dalle imprese in seguito a nuove regolazioni. In precedenza, i risparmi relativi ai costi di adeguamento dovevano essere individuati ad ogni nuova proposta di legge. L’Australia potrebbe porre una maggiore enfasi sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento prima di adottare decisioni normative, in particolare per le norme secondarie.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Team della politica di deregolamentazione dell’intera amministrazione è stato trasferito al Ministero del lavoro e delle piccole imprese (Department of Jobs and Small Business) in seguito a una recente riorganizzazione amministrativa. È incaricato del miglioramento sistematico e, più in generale, della sensibilizzazione nella pubblica amministrazione. L’Ufficio delle buone pratiche regolamentari (Office of Best Practice Regulation, OBPR) del Dipartimento del Primo ministro e del gabinetto (Department of the Prime Minister and Cabinet) esamina la qualità di tutte le AIR e fornisce consigli e orientamenti per la loro elaborazione. La sua valutazione finale delle AIR è pubblicata in un registro centrale. L’OBPR può chiedere ai ministeri di rivedere le AIR se la loro qualità è ritenuta inadeguata. L’Ufficio del consigliere parlamentare (Office of Parliamentary Counsel) è un ente indipendente incaricato della verifica della qualità giuridica della regolazione. L’esame giuridico è compito anche del Comitato permanente del Senato per l’esame dei disegni di legge (Senate Standing Committee for the Scrutiny of Bills) e del Comitato permanente del Senato sui regolamenti e le ordinanze (Senate Standing Committee on Regulations and Ordinances) rispettivamente

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7. PROFILI PER PAESE

in merito alla legislazione primaria e secondaria. La Commissione australiana per la produttività (Australian Productivity Commission) è un organo indipendente consultivo e di ricerca. Ha esaminato il sistema della politica australiana della regolamentazione e, in particolare, l’AIR, la performance dei regolatori e le valutazioni ex post. Ha altresì intrapreso un certo numero di esami in aree o campi specifici quali la protezione dei consumatori, il settore dell’elettricità o il mercato del lavoro.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Australia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total AUS, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’88% delle leggi primarie in Australia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815395

Controllo della qualità di...

AIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Australia

175

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

176

Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Austria Visione d’insieme e sviluppi recenti In Austria, l’AIR è obbligatoria per tutte le leggi primarie e i regolamenti secondari dal 2013. Un test di soglia introdotto nel 2015 determina se è opportuno realizzare un’AIR semplificata o completa per i progetti di normative. Il nuovo test limita le valutazioni ex post introdotte nel 2013 alle normative che superano la soglia fissata. La metodologia standard per le valutazioni ex post consiste nel verificare se gli obiettivi della politica sono stati realizzati, nel confrontare gli impatti effettivi e previsti e nel determinare i costi, i benefici e le conseguenze impreviste delle regolazioni. Una risoluzione del parlamento austriaco ha di recente ampliato l’ambito delle consultazioni pubbliche per i progetti di leggi primarie. Da settembre 2017 tutti i progetti di leggi primarie sono consultabili sul sito internet del Parlamento, corredati da una breve descrizione redatta in un linguaggio accessibile, da un’AIR e da altri documenti complementari. Il pubblico può trasmettere commenti sul progetto di normativa o approvare i commenti lasciati da altri online. Inoltre, una piattaforma interattiva sarà lanciata nel 2018 per dare al pubblico la possibilità di esprimersi, prima della redazione delle bozze di leggi importanti, sulle riforme previste dal Governo austriaco. Tale iniziativa potrebbe costituire una premessa per un approccio più sistematico del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento fin dalle prime fasi dell’iter delle regolazioni, in modo che i responsabili pubblici siano informati dei problemi che emergono e delle possibili soluzioni. L’Austria dovrebbe estendere l’ambito delle consultazioni pubbliche ai regolamenti subordinati, per cui non sono realizzate consultazioni pubbliche in modo sistematico.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’Ufficio federale di gestione della performance (FPMO) presso il Ministero federale del Servizio civile e dello Sport esamina la qualità dell’insieme delle AIR e delle valutazioni ex post e fornisce consigli durante la loro elaborazione. Il FPMO pubblica i suoi pareri sulle AIR per le leggi primarie e può chiedere agli amministratori di rivedere le AIR quando giudica la loro qualità inadeguata. Pubblica inoltre orientamenti e dispensa formazioni sull’AIR e la valutazione ex post e coordina l’uso di tali strumenti nell’insieme dell’amministrazione. L’Ufficio rende altresì conto ogni anno dell’implementazione del sistema delle AIR e della valutazione ex post. Il Ministero delle Finanze contribuisce ai lavori del FPMO esaminando le valutazioni degli impatti finanziari e dei costi riportati nelle AIR e nelle valutazioni ex post. Partecipa inoltre all’elaborazione degli orientamenti relativi a questi strumenti. Il Servizio costituzionale del Ministero federale degli Affari costituzionali, delle Riforme, della Deregolamentazione e della Giustizia verifica la qualità giuridica delle regolazioni in corso di elaborazione ed emette pareri formali su tale qualità giuridica, che sono pubblicati sul sito del Parlamento.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Austria, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total AUT, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1

0.5 Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 78% delle leggi primarie in Austria). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815414

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Austria Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

AIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Belgio Visione d’insieme e sviluppi recenti Rispetto al Regulatory Policy Outlook del 2015, il quadro strategico e istituzionale relativo alla qualità della regolamentazione a livello federale è rimasto relativamente stabile. L’AIR, obbligatoria per la legislazione primaria e secondaria sottoposta al Consiglio dei ministri a livello federale, è generalmente trasmessa ai partner sociali e funge da base per la consultazione. L’esame periodico ex post della legislazione è obbligatorio per alcune leggi e a volte si ricorre a clausole di caducità. Nell’ambito dell’esecutivo, l’Agenzia per la semplificazione amministrativa (ASA) della Cancelleria del Primo ministro, già incaricata della valutazione degli oneri amministrativi, è inoltre, dal 2013, responsabile della politica generale per una migliore regolamentazione. L’ASA è coadiuvata da un Comitato dell’analisi d’impatto che fornisce consigli in merito alle AIR. La consultazione e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento potrebbero essere rafforzate ulteriormente. Per esempio, la consultazione dei cittadini non è sistematica e attualmente non esiste un unico sito internet governativo che centralizzi tutte le consultazioni in corso. L’AIR può essere trasmessa ai partner sociali durante la consultazione, ma non è oggetto di consultazione pubblica. Inoltre, attualmente il Comitato dell’analisi d’impatto esamina le VIR solo su richiesta del ministero proponente; per migliorare ulteriormente il controllo della qualità, il Comitato potrebbe essere coinvolto in una fase più precoce e in modo più sistematico nell’esame delle AIR, per esempio stabilendo un calendario delle leggi programmate per i mesi a venire che precisi quali proposte saranno esaminate dal Comitato. Si potrebbe quindi sottoporre al Comitato almeno i progetti di legge che comportano un impatto elevato.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’Agenzia per la semplificazione amministrativa (ASA) della Cancelleria del Primo ministro coordina le AIR e pilota l’implementazione della migliore regolamentazione nell’insieme dell’amministrazione federale. È coadiuvata da un Comitato dell’analisi d’impatto (IAC) che esprime un parere sulle AIR su richiesta del ministero competente e pubblica un rapporto annuo sulla qualità dell’insieme delle AIR e sul funzionamento del processo delle AIR. I membri dello IAC sono nominati dalle rispettive amministrazioni e la composizione del suo organo dirigente può essere modificata senza una procedura formale. Il Consiglio di Stato verifica a sua volta la qualità giuridica dei progetti di legge.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicators of Regulatory Policy della and Governance (iREG): Belgium, 20182018 Indicatori di politica e governance regolamentazione (iREG): Belgio, Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total BEL, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3 2.5 2

1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 79% delle leggi primarie in Belgio). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815433

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Belgio Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

AIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Canada Visione d’insieme e sviluppi recenti In Canada, l’elaborazione della legislazione primaria (“leggi”) si distingue da quella delle norme secondarie, che generalmente precisano i principi generali delineati nelle leggi ed enunciano in dettaglio i requisiti che i soggetti regolamentati devono soddisfare. La Direttiva del Gabinetto sull’attività legislativa presenta i requisiti per l’elaborazione delle leggi. Le proposte di legge presentate dal Governo canadese sono trasmesse al Gabinetto per esame e ratifica, prima della stesura e della presentazione al Parlamento, e comprendono documenti sui potenziali effetti della proposta. Le delibere del Gabinetto e i documenti di accompagnamento sono riservati, ma una proposta di legge è spesso la conclusione di ampie consultazioni in fase iniziale con i destinatari dell’intervento. La Direttiva del Gabinetto sulla regolamentazione (CDR) definisce i requisiti per l’elaborazione della legislazione secondaria. È obbligatorio realizzare un’AIR, che viene pubblicata in un registro centrale, insieme alla bozza dell’atto normativo. Per tutte le norme secondarie viene effettuata una consultazione aperta e i regolatori devono indicare come hanno tenuto conto dei commenti del pubblico, tranne se la proposta è esonerata dalla procedura abituale. La CDR, adottata nel 2018 in sostituzione della precedente Direttiva del Gabinetto sulla gestione della regolamentazione, rafforza gli obblighi dei ministeri e delle agenzie, tenuti a revisioni regolari del corpus legislativo per verificare che risponda agli obiettivi fissati. Prevede inoltre la cooperazione regolatoria e la consultazione nel corso dell’intero ciclo legislativo, compreso il coinvolgimento dei popoli autoctoni, ed estende gli obblighi in materia di analisi degli effetti sull’ambiente e sulla parità di genere. Il Canada potrebbe favorire l’applicazione della CDR e rafforzare la supervisione esistente valutando regolarmente la qualità delle pratiche di valutazione e consultazione.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Segretariato del Consiglio del Tesoro del Canada (TBS) è incaricato della supervisione delle norme secondarie, svolgendo una funzione di esame e rimessa in discussione per assicurare la qualità dell’AIR, della consultazione e della cooperazione regolatoria. Sostiene le attività del Consiglio del Tesoro, un comitato del Gabinetto che esamina e approva la regolazione. La Comunità dei regolatori federali contribuisce all’evoluzione della regolamentazione condividendo le buone pratiche. Il Ministero della Giustizia ha l’obbligo giuridico di esaminare tutte le proposte di legge per verificarne la legalità e la osservanza delle norme di redazione giuridica. Il Comitato misto permanente di esame della regolamentazione esamina i testi di legge, anche nell’ottica della redazione e della legalità. Per quanto riguarda le leggi primarie, l’Ufficio del Consiglio privato contribuisce alla valutazione e all’approvazione da parte del Gabinetto delle proposte di legge da sottoporre al Parlamento.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Canada, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total CAN, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3 2.5 2

1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’87% delle leggi primarie in Canada). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815452

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Canada Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

AIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Cile Visione d’insieme e sviluppi recenti Il Cile ha da poco implementato il Programma nazionale di produttività, innovazione e crescita 2014‑2018, che compre misure mirate a migliorare la governance regolatoria e la qualità della regolazione, ed è impegnato a integrare nel processo di elaborazione delle leggi il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e l’AIR. L’istruzione presidenziale No. 2/2016 ha introdotto l’obbligo, per i ministeri il cui portafoglio ha ripercussioni sulle questioni economiche, di realizzare AIR incentrate sulla produttività. I ministeri devono presentare un’analisi d’impatto sulla produttività al Segretariato generale della presidenza (SEGPRES), insieme ad ogni progetto di legge, prima della presentazione al Congresso. Nel gennaio 2018, il Governo ha presentato al Congresso un progetto di legge, attualmente in corso di approvazione, che prevede un’AIR obbligatoria per i principali progetti di legge. L’istruzione presidenziale No. 7/2014 ha fornito linee guida volontarie sui meccanismi di consultazione, abbinate a un sito web (gobierno abierto) che costituisce una piattaforma centrale per le consultazioni pubbliche. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è richiesto formalmente solo per l’elaborazione di alcune leggi, come quelle relative ai diritti dei popoli autoctoni e alcune questioni ambientali, e le norme secondarie sui titoli mobiliari e le assicurazioni. Il Cile potrebbe migliorare la qualità della sua regolamentazione fissando criteri per l’implementazione sistematica di pratiche di consultazione nel corso dell’intero processo di elaborazione normativa. Le normative non sono sistematicamente esaminate ex post, ma sono state adottate iniziative incoraggianti. Il Servizio di valutazione delle leggi della Camera dei deputati realizza valutazioni ex post di alcune leggi e la Commissione nazionale della produttività, quando viene consultata, può consigliare l’esecutivo sui miglioramenti da apportare al quadro normativo per stimolare la produttività. Il Cile potrebbe trarre vantaggio dal consolidamento dell’approccio attuale con la creazione di un organo di supervisione più forte incaricato delle buone pratiche della regolamentazione. Questi sforzi potrebbero comprendere il rafforzamento della supervisione nascente dell’AIR e del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, la promozione della loro adozione nell’insieme dell’amministrazione e una base giuridica più solida per garantire la stabilità.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Varie istituzioni sono responsabili della politica regolatoria in diverse fasi dell’iter legislativo. Il SEGPRES è responsabile dei requisiti di procedura e della qualità giuridica. Il Controllore generale e la Corte costituzionale del Cile sono responsabili dell’esame giuridico delle normative. Il Dipartimento di valutazione delle leggi della Camera dei deputati fornisce valutazioni ex post delle normative. Nell’ambito di tale missione, è inoltre incaricato di raccomandare delle modifiche al quadro della politica della regolamentazione.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Cile, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total CHL, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3 2.5 2

1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’85% delle leggi primarie in Cile). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815490

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Cile Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Colombia Visione d’insieme e sviluppi recenti La Colombia ha progressivamente integrato le pratiche della regolamentazione definite nel documento d’orientamento CONPES 3816/2014 e nel Piano nazionale di sviluppo, che definiscono i suoi obiettivi in materia di riforma della regolamentazione. La strategia mira a predisporre un meccanismo istituzionale per migliorare la qualità della regolamentazione, consolidare le capacità in materia di AIR, realizzare AIR per le norme secondarie, chiedere ai soggetti regolatori di consultare le parti interessate prima della promulgazione di normative e ridurre gli oneri amministrativi. Attualmente, ogni ministero utilizza il proprio sito web per raccogliere i commenti dei cittadini. I meccanismi di consultazione comprendono la consultazione dei gruppi d’interesse grazie all’organizzazione di consultazioni e tavole rotonde settoriali informali a vari stadi del processo normativo. La Colombia potrebbe trarre vantaggio dalla concretizzazione del suo progetto di creazione di un Sistema centralizzato di consultazione pubblica (SUCOP) che contribuirebbe a rendere sistematico l’obbligo di consultare le parti interessate. Per quanto riguarda l’analisi dell’impatto della regolamentazione, il Governo colombiano ha iniziato a implementarla per i regolamenti tecnici, con l’intento di estenderla e renderla obbligatoria per la legislazione secondaria durante il 2018. La valutazione ex post è stata progressivamente implementata dalle agenzie di regolazione nei settori delle telecomunicazioni, dell’energia e dell’acqua. Gli indicatori dell’AIR e del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento presentati per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (circa il 13% delle leggi primarie in Colombia). La Colombia non ha reso obbligatoria la realizzazione di un’AIR né la consultazione per guidare l’elaborazione delle leggi primarie originate dal Parlamento.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

In Colombia, il quadro istituzionale della politica della regolamentazione è costituito da tre istituzioni di controllo. Il Dipartimento nazionale della pianificazione (DNP) è incaricato del miglioramento sistematico e della sensibilizzazione nell’insieme dell’amministrazione, della pubblicazione di orientamenti sugli strumenti di gestione della regolamentazione e del coordinamento tra gli enti. Il mandato del Dipartimento amministrativo della funzione pubblica (DAFP) comprende l’individuazione delle aree d’intervento in cui è possibile snellire la burocrazia. Il Ministero del Commercio, dell’Industria e del Turismo è incaricato del Sottosistema nazionale della qualità applicabile all’elaborazione dei regolamenti tecnici. Supervisiona le consultazioni pubbliche sui regolamenti tecnici e, a partire dal 2018, anche le valutazioni ex ante, online con gli orientamenti fissati dal DNP.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Colombia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total COL, 2016

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 13% delle leggi primarie in Colombia). I dati relativi al 2016 sono disponibili solo per l’indicatore relativo al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nello sviluppo di regolazioni secondarie. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) for Latin America 2016; http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815509

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Colombia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Corea Visione d’insieme e sviluppi recenti Negli ultimi anni la Corea ha migliorato in modo significativo il suo sistema di politica regolamentare. La valutazione ex post è obbligatoria per tutti gli atti normativi presentati dal potere esecutivo e i ministeri centrali devono presentare il piano di valutazione previsto nell’ambito di ogni AIR. La Corea si è impegnata a mettere in pratica tale approccio in modo sistematico. Le AIR sono realizzate per tutti i regolamenti secondari in Corea e per le leggi primarie a iniziativa del potere esecutivo. Nel maggio 2015 è stata lanciata una piattaforma elettronica di AIR per migliorare la qualità delle AIR e alleggerire la preparazione delle relazioni AIR, mettendo a disposizione dei funzionari pubblici i dati necessari per l’analisi costi-benefici. Si realizzano consultazioni per tutti gli atti normativi proposti dal potere esecutivo e di recente sono stati compiuti sforzi per aumentare la trasparenza dei processi di consultazione. Un centro elettronico di informazione sulla legislazione, lanciato nel 2016 e un Portale di informazione sulla regolamentazione informano in anticipo il pubblico sulle consultazioni previste e i regolatori devono fornire riscontro ai commenti formulati su questi portali. La Corea ha inoltre introdotto il sistema di petizione “Sinmungo” per la riforma della regolamentazione che permette di segnalare al Governo, oneri inutili sostenuti dai cittadini o dalle imprese. Nel 2016 è stata adottata anche la regola “Cost-in, Cost-out” al termine di una fase iniziale di sperimentazione. Gli indicatori presentati sull’AIR e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento per le leggi primarie riguardano solo i processi condotti dall’esecutivo, che è all’origine di circa il 13% delle leggi primarie in Corea. Le leggi primarie proposte dal Parlamento non sono accompagnate da AIR e non prevedono sempre il coinvolgimento dei portatori d’interesse. Per migliorare ulteriormente la qualità normativa in Corea, sarebbe opportuno predisporre meccanismi di verifica della qualità regolamentare per i provvedimenti presentati dall’Assemblea nazionale.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Comitato per la riforma normativa (RRC), copresieduto dal Primo ministro e da un rappresentante del settore non governativo, esamina tutte le proposte normative degli organismi amministrativi centrali durante l’intero ciclo normativo. In quest’ambito, controlla i processi di valutazione e coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. L’Ufficio del Primo ministro, tramite l’Ufficio della riforma normativa (RRO), assicura il segretariato del Comitato della riforma normativa e svolge un ruolo di controllo e di gestione per tutti gli organismi amministrativi centrali. L’Iniziativa congiunta

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7. PROFILI PER PAESE

pubblico-privato per la modernizzazione della regolamentazione, guidata dall’Ufficio della riforma normativa e da organizzazioni non governative, prevede consultazioni regolari dei destinatari dell’intervento del settore pubblico. Due centri di ricerca sulla regolamentazione, l’Istituto coreano per lo sviluppo (KDI) e l’Istituto coreano della pubblica amministrazione (KIPA), contribuiscono all’analisi costi-benefici, forniscono orientamenti e formazione e realizzano valutazioni del quadro della politica normativa.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Corea, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total KOR, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’11% delle leggi primarie in Corea). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815851

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Corea Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace

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Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

7. PROFILI PER PAESE

Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Costa Rica Visione d’insieme e sviluppi recenti Il programma di riforma della politica della regolamentazione è strettamente legato alla Strategia nazionale di semplificazione delle formalità e di miglioramento della regolamentazione 2014‑2018 (Estrategia nacional de simplificacíon de trámites y mejora regulatoria), che si concentra essenzialmente sui meccanismi di snellimento burocratico. In questo senso, gli strumenti di gestione della regolamentazione come il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, l’AIR e la valutazione ex post sono stati predisposti per migliorare la qualità delle procedure amministrative e snellire la burocrazia. La strategia è legata all’impegno del Governo per aumentare la competitività e stimolare il funzionamento dei mercati e l’accesso a questi ultimi. Nel 2016, in seguito a una riforma della legge 8220 sulla Protezione contro l’eccesso di requisiti e procedure amministrative, è stato implementato il Sistema di controllo preliminare (SICOPRE). Si tratta di un sito web centralizzato (controlprevio.meic.go.cr) che accresce la trasparenza delle AIR e delle consultazioni pubbliche rendendole accessibili ai cittadini e permettendo l’invio di commenti a cui i regolatori rispondono. Dopo avere posto le basi, la Costa Rica dovrebbe ampliare l’ambito di applicazione del suo programma di politica della regolamentazione per andare oltre alle procedure amministrative e a evocare con le parti interessate i progressi compiuti fino ad ora. Per esempio, il SICOPRE rappresenta un grande progresso, ma sarebbe possibile renderlo più conviviale per permettere il dialogo con un ventaglio più ampio di portatori d’interesse. Gli indicatori dell’AIR e del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento presentati per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (circa il 37% delle leggi primarie in Costa Rica). L’Assemblea legislativa ha predisposto procedure diverse da quelle utilizzate dal potere esecutivo, e che prevedono la consultazione pubblica; nel caso di alcune regolazioni, o su richiesta esplicita di un deputato, realizza analisi dell’impatto economico e giuridico dei progetti di legge. In Costa Rica non vige l’obbligo di procedere a un’AIR per orientare l’elaborazione delle leggi primarie introdotte dal Parlamento.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

La responsabilità istituzionale della politica della regolamentazione è suddivisa tra tre principali organi. L’organo centrale incaricato di promuovere l’agenda sulla regolamentazione in Costa Rica è l’Unità di miglioramento della regolamentazione, a cui è affidata la supervisione della valutazione ex ante ed ex post delle norme secondarie. L’Unità della qualità è incaricata della supervisione del processo di elaborazione dei regolamenti tecnici. Entrambi gli organi hanno sede nel Ministero dell’Economia, dell’Industria e del Commercio (MEIC). Il terzo organo incaricato della supervisione

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7. PROFILI PER PAESE

della gestione della regolamentazione è l’Unità delle leggi e dei decreti dell’Assemblea legislativa, che esamina la qualità giuridica delle leggi e controlla la tenuta di pubbliche udienze per tutte le leggi primarie e la realizzazione di analisi dell’impatto economico per alcune leggi primarie.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Costa Rica, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total CRI, 2016

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 37% delle leggi primarie in Costa Rica). I dati relativi al 2016 sono disponibili solo per l’indicatore relativo al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nello sviluppo di norme secondarie. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) for Latin America 2016; http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815528

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace

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Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Costa Rica

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Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

192

Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Danimarca Visione d’insieme e sviluppi recenti Dagli anni Ottanta la riforma della regolamentazione riveste particolare importanza nell’agenda del Governo danese. Inizialmente incentrata sulla competitività, è stata estesa allo snellimento burocratico e, più di recente, alla promozione di una regolazione dell’attività delle imprese favorevole all’innovazione. Il Forum per una migliore regolamentazione dell’Autorità danese delle imprese (TER), creato nel 2012, controlla l’implementazione della regolazione nazionale, mentre il Comitato e il Consiglio di attuazione della regolazione europea, creati nel 2015, seguono l’implementazione della regolazione dell’Unione europea relativa alle imprese. A decorrere dal luglio 2018, tutta la normativa deve rispettare i principi, recentemente definiti, sulla legislazione agile e adattata al mondo digitale. Il Governo danese esamina periodicamente la legislazione esistente che presenta impatti significativi e il Forum danese delle imprese realizza analisi approfondite delle regolazioni in varie aree d’intervento. Nel 2015 la metodologia delle AIR per i regolamenti applicabili alle imprese e l’obiettivo di riduzione netta è stata aggiornata: comprende un più ampio ventaglio di costi e rende obbligatoria la realizzazione di un’AIR per la legislazione primaria e secondaria al di là di determinate soglie. Il ricorso all’AIR potrebbe essere ulteriormente rafforzato mediante l’introduzione di una funzione di supervisione che permetta il rifiuto dei progetti di legge per cui le valutazioni d’impatto siano ritenute inadeguate e che non sia limitata alla regolazione relativa alle imprese. La Danimarca coinvolge sistematicamente le parti interessate e utilizza siti web per la consultazione interattiva nelle fasi finali del processo normativo. La trasparenza potrebbe essere accresciuta ulteriormente informando in anticipo i cittadini delle consultazioni pubbliche o AIR programmate.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Gruppo per la regolamentazione efficace dell’Autorità danese delle imprese (TER) è responsabile del controllo della qualità delle AIR delle leggi che comportano oneri significativi per le imprese e fornisce anche orientamenti e formazione per l’uso di strumenti di gestione della regolamentazione, come l’AIR. Organismo complementare, il Comitato di attuazione della regolamentazione europea, che opera in seno al Ministero del Lavoro, verifica la qualità dell’attuazione delle leggi dell’Unione europea relative alle imprese. Entrambi gli organismi sostengono miglioramenti sistematici a tutti i livelli di governo e individuano le aree in cui la regolamentazione può essere resa più efficace. Il Comitato agisce in base ai cinque principi della regolamentazione delle imprese influenzati dall’Unione europea. Il Ministero delle Finanze è responsabile del controllo della qualità della conformità con i principi della legislazione adattata al digitale e misura gli effetti della regolamentazione sul PIL. Il Ministero della Giustizia sorveglia e fa applicare il controllo complessivo della qualità giuridica della regolamentazione.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Danimarca, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total DNK, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2

1.5 1 0.5 Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 99% delle leggi primarie in Danimarca). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815585

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Danimarca Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Estonia Visione d’insieme e sviluppi recenti Negli ultimi tre anni, l’Estonia non ha apportato modifiche sostanziali al suo quadro regolamentare. In base alle linee guida adottate nel 2012 per l’elaborazione della politica della regolamentazione fino al 2018, si realizzano AIR per tutte le leggi primarie e alcune leggi secondarie. Per le leggi con forte impatto sono realizzate AIR approfondite. L’Estonia accorda una grande importanza all’accessibilità e alla trasparenza della politica della regolamentazione attraverso il ricorso a strumenti online. Il sistema d’informazione online EIS permette di seguire l’elaborazione di tutti gli atti normativi e di consultare le AIR. L’Estonia lavora attualmente su una versione ottimizzata dell’EIS. Il sito web centrale interattivo osale.ee permette di accedere a tutte le consultazioni pubbliche in corso, ma non è molto utilizzato e i collegamenti con l’EIS potrebbero essere rafforzati. Una consultazione in fase finale è realizzata per tutti i provvedimenti legislativi. In alcuni casi sono realizzate consultazioni pubbliche online per informare i funzionari responsabili della natura dei problemi riscontrati e per individuare soluzioni. La valutazione ex post è obbligatoria per alcuni atti normativi dal 2012. La realizzazione delle prime valutazioni è prevista per il 2018. L’Estonia potrebbe favorire l’applicazione dei requisiti in materia di valutazione ex post integrando nel quadro esistente più solide capacità di esame della qualità delle valutazioni ex post.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Alla Divisione della qualità legislativa del Ministero della Giustizia spetta il ruolo principale nella supervisione normativa in Estonia. La Divisione è incaricata di esaminare la qualità delle AIR e può chiedere che siano riviste se la loro qualità è ritenuta inadeguata. La Divisione è altresì responsabile del miglioramento sistematico e della valutazione della politica della regolamentazione. Una volta all’anno, il Ministero della Giustizia rende conto al Parlamento dell’applicazione dei principi per una migliore regolamentazione, tra cui la conformità delle AIR e delle pratiche di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento ai requisiti formali. Questo organo formula inoltre linee guida per le AIR ed esamina la qualità giuridica dei progetti di normative. L’Unità strategica dell’Ufficio del Governo dell’Estonia completa questi lavori coordinando il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nell’elaborazione delle politiche a tutti i livelli di governo. Il Dipartimento degli affari legali e della ricerca del Parlamento estone esprime il proprio parere e fornisce consigli sulla qualità giuridica dei progetti di legge su richiesta dei comitati parlamentari.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Estonia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total EST, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’86% delle leggi primarie in Estonia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815623

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Estonia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Finlandia Visione d’insieme e sviluppi recenti In Finlandia, il miglioramento della qualità della regolamentazione è ormai da tempo oggetto di crescente attenzione. Dal 2015, il programma governativo in corso mira a creare una regolamentazione propizia, promuovere la deregolamentazione e ridurre gli oneri amministrativi. La Finlandia ha inoltre avviato, nel 2016‑2017, un progetto pilota di esame del corpus legislativo (secondo il principio “one in, one out”) per due ministeri, in base al quale i nuovi costi amministrativi o di conformità per le imprese devono essere compensati da risparmi equivalenti. Secondo una valutazione del progetto pilota realizzata nel 2018, esso ha portato alla diminuzione del numero di leggi e dei costi e all’aumento della trasparenza; si raccomanda quindi il proseguimento dell’esperienza. Dal 2015 le aree di regolamentazione sottoposte a valutazioni ex post sono aumentate, senza però l’adozione di metodologie coerenti. In Finlandia esiste un certo numero di piattaforme per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento che informano il pubblico sui disegni di legge in corso di elaborazione e ne chiedono il parere. Si possono citare lausuntopalvelu.fi inaugurato nel 2015, e la nuova versione (2017) del registro pubblico dei progetti di legge e iniziative in corso (http://valtioneuvosto.fi/hankkeet). Un’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) è formalmente richiesta e realizzata per tutte le norme primarie e per alcune norme secondarie. Nel 2016 la Finlandia ha creato il Consiglio finlandese per l’analisi dell’impatto della regolamentazione (FCRIA), incaricato del miglioramento della qualità della redazione dei disegni di legge e, in particolare, delle analisi dell’impatto delle proposte di legge. La valutazione e l’utilizzo delle AIR in Finlandia potrebbero essere ulteriormente rafforzati grazie all’introduzione di una funzione di supervisione che permetta il rifiuto dei disegni di legge se le analisi dell’impatto corrispondenti sono ritenute inadeguate. Inoltre, sarà opportuno seguire attentamente i risultati del FCRIA e la sua dotazione in risorse nel corso dei primi anni di funzionamento, per assicurare il massimo impatto alle sue attività.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Consiglio finlandese per l’analisi dell’impatto della regolamentazione (FCRIA) è un organo indipendente creato nel 2015. Esamina alcune AIR (in funzione del loro rilievo e della loro rappresentatività) prima dell’approvazione della versione definitiva della norma e fornisce consigli ed emette pareri formali sulla qualità delle AIR. Non è dotato di potere

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

sanzionatorio. Il Consiglio è altresì incaricato di esaminare le valutazioni ex post di altri organismi e prevedere di realizzare un primo esame nel 2018. L’Unità d’ispezione legislativa del Ministero della Giustizia e il Cancelliere di giustizia condividono le responsabilità inerenti al controllo della qualità giuridica della legislazione in corso di elaborazione. Le osservazioni formulate nel corso di tale ispezione legislativa sono prese in considerazione per le versioni successive dei disegni di legge.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Finlandia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total FIN, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 100% delle leggi primarie in Finlandia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815661

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Finlandia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

7. PROFILI PER PAESE

Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Francia Visione d’insieme e sviluppi recenti Dal 2013, la Francia ha intrapreso un significativo sforzo di semplificazione. A seguito di varie serie di misure per la semplificazione, il programma “Action publique 2022”, avviato nel 2017, individua nella semplificazione amministrativa una delle cinque azioni prioritarie e i ministri sono incaricati di elaborare piani di semplificazione. Nel 2017, la Francia ha inoltre adottato un approccio di doppia compensazione normativa in base alla quale ogni nuova norma deve essere compensata dall’abrogazione o dalla semplificazione di almeno due norme esistenti. Al recepimento di una norma dell’UE, è vietato adottare esigenze che oltrepassino quelle stabilite dalla misura dell’UE. Occorre realizzare AIR, che sono disponibili sul web, per tutte le leggi primarie e le principali norme secondarie. Il ventaglio di effetti e costi valutati nell’AIR è stato ampliato negli ultimi tre anni. Il Segretariato generale del Governo (SGG) dell’Ufficio del Primo ministro è responsabile dell’esame della qualità delle AIR e fornisce consigli e competenze alle autorità in merito alla redazione delle normative. Nel caso delle leggi primarie, può rifiutare le AIR se la loro qualità è ritenuta inadeguata. Dalla metà del 2017, il SGG non emette più pareri formali sulle VIR riguardanti le leggi secondarie. L’approccio della Francia alle valutazioni ex post integra spesso la valutazione della regolamentazione e altri strumenti di azione pubblica. France Stratégie ha pubblicato di recente una nuova guida per la valutazione delle politiche pubbliche che definisce tecniche di valutazione standard. La Francia non impone il coinvolgimento dei cittadini per l’elaborazione di nuove leggi, tranne nel settore ambientale. Tuttavia le consultazioni informali e la consultazione mediante comitati consultivi sono frequenti. La Francia potrebbe fare in modo che le consultazioni pubbliche siano più trans-settoriali e sistematiche per trarre pieno vantaggio dal coinvolgimento dei destinatari dell’intervento.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il SGG è responsabile della conformità alle procedure (comprese quelle legate agli strumenti di gestione della regolamentazione come l’AIR e il coinvolgimento dei portatori d’interesse) e del coordinamento interministeriale e collabora con il Consiglio di stato e il Parlamento. Fornisce orientamenti sulla realizzazione delle AIR e assicura la corretta pubblicazione dei testi giuridici. Il Consiglio di Stato svolge inoltre un ruolo critico nella politica della regolamentazione, sia a monte (attraverso la sua funzione consultiva per il governo, compreso il settore delle AIR, e il controllo della qualità giuridica) che a valle (in qualità di giudice amministrativo supremo). In contrasto con la relativa centralizzazione della supervisione delle procedure ex ante, la valutazione ex post della regolamentazione

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7. PROFILI PER PAESE

è ripartita tra una serie di istituzioni, tra cui la Corte dei conti, il Parlamento, il Consiglio nazionale di valutazione delle norme, la Direzione interministeriale della trasformazione pubblica (già Segretariato generale per la modernizzazione dell’azione pubblica) e France Stratégie.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Francia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total FRA, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 77% delle leggi primarie in Francia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815680

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Francia

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Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

202

Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Germania Visione d’insieme e sviluppi recenti La Germania ha migliorato il proprio sistema di politica regolamentare sotto vari aspetti, e in particolare quello delle valutazioni d’impatto ex ante. Dal 2000 l’AIR è obbligatoria per tutte le leggi e norme. Il suo ambito è stato ampliato nel 2016 con l’introduzione delle linee guida relative al “Test PMI” mirate a promuovere l’elaborazione di politiche favorevoli alle piccole e medie imprese. La Germania si è concentrata sulla riduzione dei costi di regolazione, applicando nel 2015 il principio dell’eliminazione di un atto normativo esistente per ogni nuovo atto adottato e rivedendo, nel 2016, la procedura dell’UE per la valutazione ex ante allo scopo di ridurre i costi di adeguamento per l’osservanza della legislazione dell’UE. Nel 2015, la Germania è entrata a far parte di un gruppo specializzato nell’analisi comportamentale nell’ambito dell’Unità di pianificazione dell’azione pubblica della Cancelleria. La missione del gruppo consiste nel fornire assistenza alla totalità dei ministeri federali per orientare i processi legislativi e amministrativi. Dal 2017 tutti i disegni di legge sono disponibili sui siti web dei ministeri, unitamente a commenti da parte dei portatori d’interesse rilevanti e ad altri documenti complementari. Il Ministero dell’Ambiente ha creato un sito web per la partecipazione pubblica e la Germania ha fatto ricorso di recente a libri verdi, invitando le parti interessate a partecipare alla rete recentemente introdotta di professionisti dell’agricoltura. Queste iniziative potrebbero costituire un passo avanti verso l’adozione di un approccio più sistematico per coinvolgere le parti interessate in una fase più precoce dell’elaborazione della normativa. Il sistema di consultazione degli interlocutori sociali e degli esperti è ben consolidato, ma la Germania potrebbe aprire consultazioni al pubblico in modo più sistematico, rendere accessibili analisi d’impatto per la consultazione pubblica e pubblicare sistematicamente online le risposte ai commenti formulati nell’ambito delle consultazioni.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Consiglio nazionale di controllo legislativo (NKR) opera in modo indipendente dal governo. Valuta la qualità di tutte le AIR e fornisce consigli durante tutte le fasi del processo normativo. È inoltre responsabile della semplificazione amministrativa, della riduzione degli oneri e della valutazione ex post. Nei suoi rapporti annuali al Cancelliere federale, il NKR presenta i risultati più salienti della sua attività di supervisione. L’Unità per una migliore regolamentazione della Cancelleria federale è l’organo centrale di coordinamento e monitoraggio per l’attuazione del programma del Governo federale sul miglioramento della regolamentazione e lo snellimento burocratico. Il Governo federale rende conto annualmente al Parlamento dell’avanzamento nella realizzazione del programma. La Corte

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203

204

7. PROFILI PER PAESE

federale dei conti e il Consiglio consultivo parlamentare sullo sviluppo sostenibile sono responsabili della valutazione della politica della regolamentazione e dell’identificazione delle aree in cui la regolamentazione potrebbe essere resa più efficace. Degli organismi dei ministeri federali dell’Interno, della Giustizia e della Protezione dei consumatori esaminano la qualità giuridica e la chiarezza dei disegni di legge e un’unità speciale di linguisti fornisce consigli linguistici a tutti i ministeri.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Germania, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total DEU, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’89% delle leggi primarie in Germania). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815566

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Germania Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

7. PROFILI PER PAESE

Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

205

206

7. PROFILI PER PAESE

Giappone Visione d’insieme e sviluppi recenti Il Giappone ha compiuto sforzi significativi per migliorare il contesto regolatorio. Nel 2017, il Governo giapponese ha dimostrato il proprio impegno a riformare la regolamentazione introducendo un Programma di base sulla riduzione degli oneri amministrativi. Il programma è legato alla Strategia di rivitalizzazione del Giappone (2016) e mira a introdurre nuovi quadri strategici, principi e meccanismi per la riforma istituzionale e normativa, con l’intento di realizzare gli obiettivi e i risultati previsti entro il 2019. Nel 2017 il Giappone ha inoltre rivisto le linee guida del 2007 per l’attuazione della valutazione della regolazione, precisando gli elementi e i criteri su cui basarsi per misurare la qualità e la quantità degli effetti e dei costi, comprese le varie tecniche e procedimenti che i ministeri possono adottare in determinate circostanze. Le linee guida del 2017 definiscono inoltre in modo chiaro la necessità di realizzare valutazioni ex post degli atti normativi entro un periodo di cinque anni. Un sito Internet interattivo è a disposizione del pubblico per accedere a documenti rilevanti, quali le analisi d’impatto e formulare commenti sulle proposte di atti normativi secondari. Il Giappone trarrebbe vantaggio da un maggiore coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nel processo di elaborazione delle leggi primarie, per esempio mediante consultazioni pubbliche sul sito web interattivo del governo.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Consiglio per la promozione della riforma normativa opera in seno all’Ufficio del Gabinetto del Governo giapponese ed è responsabile della promozione della riforma normativa. Il Consiglio è altresì incaricato di seguire ed esaminare l’attuazione delle iniziative di riforma normativa in corso e formulare raccomandazioni obiettive per le iniziative future, su richiesta del Primo ministro. L’Ufficio della valutazione amministrativa (AEB) del Ministero degli Affari interni e della comunicazione è responsabile della supervisione, programmazione e gestione delle valutazioni ex ante ed ex post e dell’elaborazione di linee guida e piattaforme a sostegno di tali valutazioni. Realizza inoltre valutazioni di varie politiche ministeriali, comprese le direttive e le regole comuni per la valutazione delle politiche e rivede tali politiche, sotto la supervisione del Gabinetto. La Commissione per il commercio equo del Giappone (JFTC) coadiuva l’Ufficio della valutazione amministrativa per l’esame delle analisi e delle valutazioni relative alla concorrenza. I ministeri e gli organismi pubblici devono analizzare l’impatto sulla concorrenza tramite una lista di controllo quando elaborano alcuni tipi di atti normativi, li rivedono o li abrogano. La Commissione per il commercio equo fornisce ai ministeri e agli organismi che realizzano tale analisi un elenco di controllo e orientamenti.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Giappone, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total JPN, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 77% delle leggi primarie in Giappone). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815832

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Giappone

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Grecia Visione d’insieme e sviluppi recenti La legge 4048 del 2012 impone a tutti i ministeri l’obbligo di applicare i principi del “Legiferare meglio” a tutti gli sviluppi legislativi. La sua attuazione tuttavia presenta tuttora importanti difficoltà. L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) è obbligatoria per tutte le leggi primarie, ma la sua qualità è scarsa a causa del breve periodo di tempo in cui sono elaborati i disegni di legge. Le consultazioni pubbliche sono obbligatorie per tutte le leggi primarie. Nella pratica, la consultazione consiste in scambi con gruppi specifici. Alcuni disegni di leggi primarie e di regolamenti secondari sono pubblicati su un portale di consultazione (www.opengov.gr). La legge 4048 impone che in seguito alla consultazione pubblica sia redatto un rapporto di sintesi dei commenti raccolti con la precisazione di quelli di cui si è tenuto conto, ma questa esigenza non è sempre pienamente attuata, quindi non è chiaro come i commenti derivanti dalle consultazioni siano presi in considerazione. La Grecia ha condotto varie riforme del suo quadro regolamentare. Nel 2016, in particolare, ha stabilito un piano a lungo termine per la codifica delle leggi principali. Nel 2015 è stato creato un portale elettronico di accesso alla regolazione e le norme in alcuni settori, quali il diritto del lavoro e l’IVA, sono state semplificate. L’impegno per la riduzione degli oneri amministrativi non è diffuso come in altri Paesi membri dell’OCSE, anche se sono state intraprese alcune iniziative. Le valutazioni ex post non sono ancora state integrate tra gli strumenti di gestione della regolamentazione. Sotto il coordinamento dell’Ufficio per una migliore regolamentazione del Segretariato generale del Governo (BRO), vari ministeri hanno intrapreso la realizzazione di questo tipo di valutazioni. Si consiglia di migliorare l’attuazione dei requisiti legali, in particolare nel settore dell’analisi d’impatto e del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e un’ulteriore semplificazione del quadro regolamentare.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’Ufficio per una migliore regolamentazione (BRO) è responsabile del coordinamento della politica della regolamentazione e della verifica della qualità delle AIR; inoltre, è incaricato di fornire orientamenti e formazione sugli strumenti di gestione della regolamentazione, anche se, nei fatti, non svolge pienamente le sue funzioni. Non dispone del potere di impedire alle bozze di normative accompagnate da AIR di qualità inadeguata di passare alla fase successiva dell’iter legislativo. Dal 2017, in coordinamento con il Ministero della Ristrutturazione amministrativa, il BRO organizza seminari sul miglioramento della regolamentazione, incentrati sulla valutazione ex ante ed ex post della regolamentazione, sulla consultazione pubblica e sulla redazione giuridica. L’Ufficio degli Affari legali del

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7. PROFILI PER PAESE

Segretariato generale del Governo verifica la qualità giuridica delle leggi e il Comitato centrale di elaborazione delle leggi è incaricato della pubblicazione di linee guida sulla qualità giuridica dei disegni di legge proposti. Il Consiglio nazionale di codifica e di riforma della legislazione greca sorveglia il processo di codifica e individua le aree in cui la regolamentazione può essere resa più efficace.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Grecia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total GRC, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 100% delle leggi primarie in Grecia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815718

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Grecia

209

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

210

Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Irlanda Visione d’insieme e sviluppi recenti L’Irlanda ha migliorato di recente alcuni aspetti del suo sistema di politica della regolamentazione, in particolare nelle aree della consultazione e della valutazione ex post. Nel 2016 è stato pubblicato un documento con principi e orientamenti in materia di consultazione. Più in generale, il Governo promuove i dati aperti, la partecipazione dei cittadini e una maggiore responsabilità e governance pubblica mediante il Piano d’azione nazionale dell’Open Government Partnership (OGP, Partenariato per un’amministrazione aperta). Si sta inoltre lavorando alla centralizzazione degli avvisi di consultazione di vari ministeri in un sito web per la fine del 2018. Nonostante tali progressi recenti, le pratiche di consultazione dell’Irlanda non sono ancora applicate sistematicamente in tutti i ministeri. Da giugno 2016 il Parlamento esige che il ministro incaricato dell’applicazione di una legge fornisca entro un anno una valutazione ex post del suo funzionamento. Un certo numero di ministeri hanno anche iniziato a realizzare esami delle azioni intraprese e dei mandati, che devono essere condotti ogni sette anni in base a una dichiarazione del 2013 sulla regolamentazione economica. L’Irlanda continua a realizzare AIR obbligatorie per tutte le leggi primarie e per le principali leggi secondarie. Per seguire e valutare meglio la qualità dell’attuazione delle AIR, l’Irlanda dovrebbe considerare la creazione di un organo centrale di supervisione.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’Ufficio del Primo ministro (Department of the Taoiseach) è responsabile dell’efficacia dei regolatori e, insieme all’Ufficio del procuratore generale (Office of the Attorney General), garantisce la trasparenza e la qualità della legislazione. È inoltre incaricato di determinare la politica generale multisettoriale dell’Irlanda. Nell’ambito di questa determinazione generale della politica, l’Ufficio del Primo ministro mira a ridurre gli oneri normativi, a promuovere la qualità della regolamentazione, a stimolare un ambiente normativo favorevole alle imprese e ad assicurare il coordinamento interministeriale nell’elaborazione delle leggi. Nel 2004 è stato il primo ad adottare il programma Legiferare meglio in Irlanda e nel 2005 ha pubblicato il primo documento irlandese di orientamento sull’AIR. Attualmente è il Ministero della Spesa pubblica e della riforma (DPER) che è incaricato degli orientamenti sull’AIR. Il DPER dispensa inoltre formazioni su vari strumenti di gestione della regolamentazione, tra cui l’AIR, la valutazione ex post e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. Più di recente, nel 2016, il DPER ha pubblicato un documento che enuncia i principi e gli orientamenti in materia di consultazione. Tuttavia, il ricorso agli strumenti di gestione della regolamentazione e il controllo dei regolatori economici settoriali continuano ad essere sotto la responsabilità dei ministeri competenti.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Irlanda, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total IRL, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 98% delle leggi primarie in Islanda). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815756

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Irlanda Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Islanda Visione d’insieme e sviluppi recenti L’Islanda ha compiuto sforzi significativi negli ultimi anni per migliorare i sistemi di AIR e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. Il 1o gennaio 2016 è entrata in vigore la nuova legge sulle finanze pubbliche no. 123/2015 che prevede l’obbligo di realizzare un’AIR per tutte le leggi primarie (articolo 66). Questa disposizione è rafforzata dalla risoluzione del Gabinetto del 10 marzo 2017 che esige che un “documento d’intenzione legislativa” comprendente una analisi d’impatto preliminare sia redatto e diffuso agli altri ministeri perché lo commentino prima della stesura del disegno di legge. Dopo i commenti dei ministeri, la risoluzione impone anche la realizzazione di una consultazione in fase iniziale sullo stesso documento e un’AIR preliminare in collaborazione con i cittadini e le parti interessate. La risoluzione impone inoltre una consultazione pubblica sull’integralità del disegno di legge e un’AIR completa prima della presentazione di quest’ultimo al Gabinetto. Per favorire il coinvolgimento dei portatori d’interesse, l’Islanda ha lanciato nel febbraio 2018 un nuovo sito web per la consultazione pubblica che fornisce ai cittadini e ai destinatari dell’intervento un portale unico per consultare tutti i disegni di legge e formulare commenti per via elettronica. La valutazione ex post continua a non essere obbligatoria, ma è utilizzata periodicamente per alcune leggi primarie e norme secondarie. Anche se l’Islanda ha fatto progressi grazie ai miglioramenti in materia di AIR e di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, dovrebbe assicurarsi di attuare pienamente le nuove esigenze per ottenere gli effetti auspicati ed estendere gli sforzi alle norme secondarie.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Dipartimento degli affari legislativi (DLA) dell’Ufficio del Primo ministro è il principale organo incaricato del controllo della regolamentazione a livello del Gabinetto ed è responsabile del miglioramento sistematico e della sensibilizzazione alle buone pratiche normative a tutti i livelli di governo. È inoltre il principale organo competente per la supervisione del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, la valutazione delle politiche della regolamentazione, la fornitura di orientamenti e formazione sugli strumenti di gestione della regolamentazione e della verifica della qualità giuridica dei nuovi atti legislativi. Il Dipartimento delle finanze pubbliche del Ministero delle Finanze e degli Affari economici è responsabile della supervisione delle AIR ai sensi dell’articolo 66 della nuova legge sulle finanze pubbliche, in particolare per gli impatti sulle finanze pubbliche e l’economia e dell’elaborazione di materiali di orientamento per le AIR. Il Comitato consultivo sulle regole d’ispezione pubblica è incaricato della supervisione di alcuni elementi della valutazione ex post, in particolare quelli riguardanti gli impatti sulle imprese e gli oneri amministrativi. Il DLA è incaricato del coordinamento delle attività dell’insieme di questi organi per assicurare l’applicazione integrale e corretta dei vari strumenti e armonizzare gli approcci.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Islanda, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total ISL, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’80% delle leggi primarie in Islanda). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815775

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Islanda Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Israele Visione d’insieme e sviluppi recenti Dal 2015 Israele ha nettamente migliorato la sua politica della regolamentazione. La risoluzione di Governo n. 2118 del 22 ottobre 2014, affiancata da regole più severe e da un orientamento sull’AIR nel 2016, costituisce un solido punto di partenza per una politica della regolamentazione per l’intera amministrazione. L’enfasi è posta essenzialmente sulla riduzione degli oneri normativi, sia attraverso esami approfonditi delle norme esistenti che mediante AIR ex ante. Dal 2016 la realizzazione di un’AIR è obbligatoria per tutte le proposte di legge presentate dall’esecutivo. Tale obbligo, tuttavia, non riguarda l’oltre 40% di leggi proposte da membri della Knesset. La risoluzione del 2014 e gli orientamenti pubblicati definiscono alcune fasi chiave di analisi che devono figurare nell’AIR e prescrivono modalità di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nella realizzazione in un’AIR. Israele dovrebbe stabilire obiettivi specifici relativamente all’AIR, allo scopo di assegnare in modo prioritario le risorse analitiche laddove apporteranno maggiore valore aggiunto. La Risoluzione del 2014 impone anche ad ogni ministero di redigere un piano quinquennale teso a ridurre gli oneri regolamentari nel settore di competenza. Tuttavia gli oneri esaminati superano ampiamente i soli costi di adeguamento e il programma considera altri fattori come l’organizzazione e i processi, la qualità del servizio, il guadagno di tempo e i risparmi per i mercati. Il programma ha contribuito a ridurre gli oneri regolamentari di NIS 2,67 miliardi in costi diretti annui e risparmiare oltre 40 milioni di “giorni di attesa”. La maggior parte delle attività di programmazione legislativa sono condotte dai vari ministeri, con un coordinamento interministeriale limitato. Si tratta di uno dei principali fattori all’origine dell’inflazione normativa. Il Governo israeliano sta lavorando alla riforma del sistema di programmazione. Sarebbe opportuno rafforzare il ruolo del Ministero per la migliore regolamentazione, in materia di controllo della regolamentazione, in particolare emettendo pareri sulle AIR basate su criteri trasparenti.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Ministero per la migliore regolamentazione (BRD) è stato creato nel 2016 in seno all’Ufficio del Primo ministro. È dotato di poteri essenzialmente non vincolanti per il coordinamento della politica della regolamentazione, che comprendono anche la formulazione di orientamenti. Non esiste un unico organismo incaricato di verificare e commentare la qualità delle AIR e la mancata conformità ai requisiti delle AIR non è sanzionata. È stata creata inoltre una rete di “Responsabili della migliore regolamentazione” di tutti i ministeri settoriali per aiutare questi ultimi ad attuare la Risoluzione 2018. Tali Responsabili svolgono un ruolo di collegamento importante tra la BRD e i ministeri settoriali. Il Ministero della Giustizia controlla la qualità giuridica dei testi e l’integralità del processo regolamentare nel governo.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Israele, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total ISR, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e della VIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 53% delle leggi primarie in Israele). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815794

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Israele Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Italia Visione d’insieme e sviluppi recenti Nel settembre 2017 il Governo italiano ha adottato una nuova serie di procedure per l’AIR, la valutazione ex post, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la pianificazione normativa. Per le proposte a impatto ridotto, i ministeri devono preparare un’AIR semplificata, fornendo una prima valutazione degli impatti previsti e giustificando l’assenza di un’AIR completa. L’AIR semplificata viene esaminata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei ministri, il cui ruolo di autorità di controllo è stato rafforzato. I ministeri sono inoltre tenuti a pubblicare due volte l’anno un programma normativo semestrale che elenchi le AIR e le consultazioni previste. I programmi devono essere pubblicati sul sito web del governo centrale e sul sito web dei ministeri interessati. Nel 2017 sono state pubblicate nuove linee guida per favorire la consultazione pubblica, mirate ad accrescere la trasparenza e la partecipazione, mentre nel febbraio 2018 sono stati presentati nuovi orientamenti sull’AIR e la valutazione ex post. Le valutazioni ex post sono maggiormente diffuse con una serie più ampia di aree d’intervento rispetto al 2015. La sfida da raccogliere consiste ormai nel collegare i vari elementi per sviluppare una cultura di azione politica incentrata sugli utenti e basata su evidenze empiriche. Le valutazioni ex post, per esempio, potrebbero essere programmate in modo più sistematico al momento dell’elaborazione delle AIR per le leggi principali e si dovrebbe continuare a rafforzare i criteri di qualità e le raccomandazioni. La consultazione potrebbe diventare più sistematica e coerente tra i vari ministeri ed essere utilizzata per comprendere le preferenze dei cittadini, raccogliere evidenze empiriche sulle opzioni di attuazione (in fase iniziale) e le lacune (valutazione).

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei Ministri esamina la qualità delle AIR e delle valutazioni ex post. Può emettere un parere negativo indirizzato al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio se la qualità dell’AIR è ritenuta inadeguata e prima della presentazione della schema di proposta normativa al Consiglio. Il DAGL convalida inoltre le AIR e le consultazioni incluse nei programmi normativi semestrali, propone modifiche al quadro strategico normativo, promuove la formazione, fornisce orientamenti tecnici e rende conto ogni anno al Parlamento sugli strumenti per la qualità della regolamentazione. Un Nucleo di esperti per il supporto in materia di AIR e VIR (Nucleo AIR) assiste il DAGL nell’esame delle valutazioni ex ante ed ex post. Il Nucleo AIR è costituito da esperti esterni in carica per 4 anni, selezionati mediante una procedura aperta di natura concorsuale. L’Ufficio

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217

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7. PROFILI PER PAESE

valutazione impatto del Senato effettua valutazioni ex post di specifici atti normativi. Il Comitato per la legislazione della Camera dei deputati verifica l’efficacia dei principi di semplificazione nelle proposte normative. Il Consiglio di Stato controlla la qualità delle AIR e delle pratiche di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e valuta la politica normativa.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Italia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total ITA, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’88% delle leggi primarie in Italia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815813

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Italia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Controllo Coinvolgimento della qualità dei destinatari dell’intervento di... Valutazione ex post Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione

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Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

7. PROFILI PER PAESE

Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Lettonia Visione d’insieme e sviluppi recenti In Lettonia non esiste un documento unico che presenti la politica della regolamentazione in modo esauriente. Tuttavia, numerosi elementi di tale politica sono stabilmente integrati in documenti strategici del Governo. L’obbligo di realizzare AIR è stato introdotto nel 2009. L’AIR è obbligatoria per tutte le proposte di atti normativi, compresi i regolamenti secondari presentati al Gabinetto. L’AIR deve essere elaborata nelle prime fasi del ciclo normativo e è sottoposta a consultazione pubblica congiuntamente alla proposta di legge. Gli impatti analizzati riguardano essenzialmente i costi finanziari, budgetari e amministrativi. La quantificazione degli impatti è piuttosto rara. Per consultare i partner sociali e civili esiste una procedura strutturata e sistematica. Gli esami del corpus legislativo sono principalmente incentrati sulle imprese. Nonostante l’assenza di un programma esplicito di esami ex post della regolamentazione, il quadro normativo è stato costantemente migliorato grazie a una stretta collaborazione con i portatori d’interesse. La Lettonia dovrebbe considerare l’introduzione di un test di soglia per la realizzazione di analisi d’impatto più approfondite per i progetti di legge e i documenti orientativi, cercando di migliorare la quantificazione degli impatti corrispondenti anche tramite l’elaborazione di orientamenti e il rafforzamento delle capacità relativamente all’analisi costi-benefici.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

La responsabilità per il coordinamento della politica normativa e la promozione della qualità della regolamentazione è condivisa dal Ministero della Giustizia e dalla Cancelleria di Stato, nonché dal Centro di coordinamento intersettoriale (per quanto riguarda il sistema di programmazione dello sviluppo) e il Ministero della Protezione dell’ambiente e dello sviluppo regionale (per la regolamentazione vincolante delle amministrazioni locali). Il Ministero dell’Economia svolge un ruolo significativo nelle attività di semplificazione amministrativa. Il Ministero della Giustizia verifica soprattutto la qualità giuridica della regolamentazione e, in particolare, la conformità con gli altri strumenti giuridici. La Cancelleria, attraverso il Servizio giuridico, verifica che ogni proposta di legge sia conforme alle regole di redazione applicabili, compreso l’obbligo di realizzare un’AIR o i requisiti del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. La Cancelleria coordina inoltre l’elaborazione e l’applicazione di regole uniformi per la redazione degli atti normativi, compresi orientamenti per l’analisi d’impatto. La valutazione del ministro della Giustizia e della Cancelleria di Stato è vincolante per gli altri ministeri. Il ministero responsabile della redazione del documento deve rivedere il progetto se non è conforme ai requisiti rilevanti o se la VIR è basata su dati insufficienti o di scarsa qualità.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Lettonia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 70% delle leggi primarie in Lettonia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815908

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Lettonia

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Lituania Visione d’insieme e sviluppi recenti La Lituania non dispone di una politica normativa ufficiale unica, ma alcuni elementi di tale politica sono integrati in diversi documenti strategici. L’analisi degli impatti è obbligatoria per tutti gli atti normativi, ma l’AIR continua ad essere un esercizio sostanzialmente formale teso a giustificare scelte già compiute, di rado basato su dati o sull’analisi di opzioni alternative. Approssimativamente i due terzi delle circa 900 proposte di legge presentate al Seimas ogni anno sono progetti parlamentari, sottoposti agli stessi requisiti di AIR e di consultazioni pubbliche dei progetti proposti dal potere esecutivo, ma senza supervisione. Le consultazioni durante l’elaborazione degli atti normativi sono prassi consolidata nell’amministrazione e l’interazione tra i portatori d’interesse e il Governo avviene talvolta prima che sia presa la decisione di adottare una nuova legge. Sarebbe tuttavia necessario precisare una metodologia e fornire orientamenti tecnici per le consultazioni. Gli sforzi del Governo lituano si concentrano sostanzialmente sulla riduzione degli oneri amministrativi, in particolare per le imprese. Alcune esigenze generali in materia di monitoraggio ed esami ex post si applicano alla legislazione vigente e il governo prevede di sperimentare “controlli di qualità” più approfonditi. Per quanto riguarda l’applicazione della regolamentazione e la riforma delle ispezioni, la Lituania è in anticipo rispetto alla maggior parte dei Paesi dell’OCSE. Potrebbe considerare il consolidamento degli sforzi compiuti per il miglioramento del coordinamento della politica regolamentare, riunendo i vari elementi di tale politica in un piano strategico integrato e rafforzando il ruolo dell’Ufficio del Governo. Dovrebbe inoltre migliorare i processi di AIR, con un’attenzione particolare all’avvio nelle prime fasi del ciclo normativo e una migliore quantificazione degli impatti regolatori.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

La responsabilità istituzionale per il coordinamento della politica della regolamentazione e la promozione della qualità normativa è ripartita tra varie istituzioni, e assegnata principalmente all’Ufficio del Governo, il cui ruolo di coordinatore è stato progressivamente rafforzato. Coordina e sovrintende il processo normativo quando le proposte di legge sono presentate dal potere esecutivo ed è incaricato della preparazione del programma normativo annuale. Verifica la qualità generale delle analisi d’impatto e fornisce orientamenti e formazione. Il Ministero dell’Economia coordina le iniziative nel settore della semplificazione amministrativa per le imprese, in particolare le riforme in materia di concessione di licenze e ispezione e i piani di riduzione degli oneri amministrativi. Il Ministero degli Interni è responsabile dell’elaborazione della politica di riduzione degli oneri amministrativi per i cittadini e le organizzazioni pubbliche. Dopo la presentazione del progetto di legge al Parlamento, il Servizio giuridico dell’Ufficio del Seimas verifica la conformità della proposta con le leggi già in vigore e con i requisiti tecnici applicabili in materia normativa.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Lituania, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 67% delle leggi primarie in Lituania). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815870

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Lituania

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Lussemburgo Visione d’insieme e sviluppi recenti Dal 2015, il Lussemburgo ha apportato modifiche minori ai suoi strumenti di gestione della regolamentazione. Le consultazioni sono realizzate in modo elettronico, ma non sistematicamente. I cittadini possono ora scegliere di partecipare ad alcune consultazioni attraverso un sito web centrale del governo, oltre che mediante i siti web dei ministeri. In futuro sarà importante estendere l’utilizzo del sito web centrale a tutte le proposte di atti normativi. L’AIR è realizzata per tutti gli atti normativi in Lussemburgo, sotto forma di un elenco di controllo principalmente incentrato sugli oneri amministrativi e i costi di applicazione. Per rendere l’AIR più utile, si potrebbe approfondire l’analisi compresa nelle valutazioni d’impatto estendendola inoltre ad altri tipi di impatti e benefici dell’atto normativo. Il Lussemburgo si riferisce attualmente alle migliori pratiche della Commissione europea invece di elaborare il proprio materiale orientativo, ma la portata limitata dell’AIR non rispecchia gli standard europei. Il Lussemburgo potrebbe creare il proprio materiale di orientamento per ampliare l’adesione alla politica regolamentare. In Lussemburgo si realizzano delle valutazioni ex post, che non costituiscono tuttavia uno strumento di gestione della regolamentazione applicato in modo coerente. La predisposizione di quadro di valutazione comprendente una metodologia chiara contribuirebbe a garantire che la regolazione sia adatta agli obiettivi prefissati.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Ministero del Servizio civile e delle riforme amministrative è l’organo centrale di supervisione responsabile del controllo di qualità degli strumenti di gestione della regolamentazione in Lussemburgo. Le sue funzioni di controllo si applicano al coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, all’AIR e alle valutazioni ex post, senza tuttavia esercitare un ruolo di filtraggio in materia. Fornisce consigli e orientamenti ai ministeri per l’utilizzo di questi strumenti di gestione della regolamentazione. È inoltre responsabile di un ventaglio di funzioni di supervisione quali la valutazione della politica della regolamentazione, l’individuazione di aree in cui la regolamentazione potrebbe essere resa efficace e il coordinamento della politica della regolamentazione. Il Consiglio di Stato è un organo indipendente responsabile del controllo giuridico dei progetti di legge. Svolge una funzione di filtraggio con la possibilità di bloccare il processo di adozione di un atto normativo se ritiene che alcuni criteri giuridici non siano soddisfatti.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Lussemburgo, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total LUX, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815889

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Lussemburgo

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Messico Visione d’insieme e sviluppi recenti Dal 2000 in Messico l’AIR e la consultazione pubblica per una bozza di normativa sono obbligatorie per tutte le proposte legislative presentate dal potere esecutivo. Il Messico ha rafforzato il suo procedimento di AIR aggiungendo nel 2016 valutazioni degli impatti sul commercio estero e i diritti dei consumatori, che completano le valutazioni esistenti sulla concorrenza e sui rischi. Dal 2012 delle linee guida obbligatorie impongono l’utilizzo di una valutazione ex post dei regolamenti tecnici e dal 2018 i provvedimenti che comportano costi di adeguamento devono essere valutati ogni cinque anni. Nel maggio 2018 è stata promulgata una nuova Legge generale per una migliore regolamentazione, mirata a riformare la Costituzione messicana relativamente alla politica della regolamentazione. Oltre a modernizzare la politica normativa, istituisce il Sistema nazionale per una migliore regolamentazione, specificando i doveri e le responsabilità degli organismi autonomi e delle amministrazioni municipali e statali. La Legge impone alle amministrazioni infranazionali l’adozione di strumenti chiave come l’AIR. Il Messico dovrebbe garantire la piena applicazione di tali strumenti, dato che alcuni dei principali ostacoli normativi sussistono a livello regionale. Gli indicatori dell’AIR e del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento presentati per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (circa il 34% delle leggi primarie in Messico). La consultazione e la realizzazione di AIR non sono formalmente richieste in Messico per guidare l’elaborazione delle leggi primarie presentate dal Parlamento.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

In seguito all’adozione della Legge generale per una migliore regolamentazione, la Commissione federale per una migliore regolamentazione (COFEMER) è stata trasformata nella Commissione nazionale per una migliore regolamentazione (CONAMER) per rispecchiare il suo mandato più ampio. Si tratta sempre di un organo del Ministero dell’Economia che gode di un’autonomia tecnica e operativa, ma rimane gerarchicamente sottoposto al Ministero. La Legge generale per una migliore regolamentazione definisce le attribuzioni e il mandato della CONAMER, incaricata di promuovere la trasparenza nell’elaborazione e l’applicazione delle leggi e la semplificazione delle procedure, assicurando che generino benefici superiori ai costi. Alcune delle funzioni essenziali del CONAMER per la predisposizione di un quadro regolamentare di qualità consistono nell’analisi delle proposte di legge tramite AIR, nella supervisione del processo di consultazione pubblica dei progetti di legge, nel coordinamento e nel monitoraggio dell’agenda della programmazione normativa, nella promozione di programmi di

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7. PROFILI PER PAESE

semplificazione e nella revisione del corpus legislativo vigente. L’Ufficio generale delle norme del Ministero dell’Economia è responsabile della supervisione dell’elaborazione delle proposte di norme e regolamenti tecnici da parte degli organismi e dei ministeri settoriali, in particolare assicurandosi dell’adozione o della presa in considerazione delle norme e pratiche internazionali. Le proposte di norme e regolamenti tecnici devono quindi conformarsi alla disciplina generale della politica normativa dell’AIR, sotto la supervisione della CONAMER. Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Messico, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total MEX, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4

3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 34% delle leggi primarie in Messico). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815927

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Messico

227

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

228

Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Norvegia Visione d’insieme e sviluppi recenti La Norvegia ha migliorato la sua procedura standard per l’elaborazione di atti normativi aggiornando le Istruzioni relative agli studi e rapporti ufficiali nel 2016. Oggi poste sotto la responsabilità del Ministero delle Finanze, tali Istruzioni delineano procedure per l’insieme dell’amministrazione in materia di requisiti e orientamenti sulla preparazione delle proposte di legge, l’AIR, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e le valutazioni ex post. Le Istruzioni stabiliscono nuove soglie per determinare se è necessaria un’analisi semplificata o completa, e la quantificazione dei costi/benefici quando l’atto normativo è suscettibile di impatti rilevanti su numerose persone. La trasparenza potrebbe essere migliorata pubblicando tutte le AIR online, unitamente alle motivazioni che giustificano un’analisi semplificata, se del caso. La consultazione pubblica è realizzata per tutte le proposte di legge. Le Istruzioni del 2016 impongono consultazioni a uno stadio più precoce, ma i dati mostrano che questa disposizione non è ancora stata pienamente attuata. Le Istruzioni incoraggiano inoltre un migliore coordinamento tra le amministrazioni nazionali e infranazionali per tutte le leggi e il ricorso a dispositivi d’inclusione come videoconferenze o social media per assicurare la partecipazione di tutte le parti interessate. Le valutazioni ex post non sono obbligatorie, ma sono state realizzate per alcuni atti normativi su richiesta del Parlamento, di gruppi esterni, della Corte dei conti o per obbligo legale. Nel corso degli ultimi anni, delle valutazioni basate su principi relativi alla concorrenza e agli oneri amministrativi sono state realizzate per aumentare la crescita della produttività e ridurre i costi per le imprese.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Ministero delle Finanze è responsabile delle Istruzioni relative agli studi e rapporti ufficiali, che definiscono i requisiti e gli orientamenti per la preparazione delle proposte di legge, l’AIR, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione ex post. Fornisce inoltre orientamenti e formazione su questi temi. Il Ministero delle Finanze, congiuntamente al Ministero degli Affari comunali e della modernizzazione, può a sua volta proporre iniziative per migliorare l’efficacia della regolamentazione. Al Ministero della Giustizia e della pubblica sicurezza incombe la responsabilità principale dell’esame della qualità giuridica degli atti normativi in corso di elaborazione. Una riforma significativa consiste nella creazione del Consiglio per una migliore regolamentazione (NBRC), organo indipendente dal Governo che esamina AIR e proposte di leggi nuove o modificate che presentano conseguenze per le imprese. Il Consiglio è sotto la supervisione del Ministero del Commercio,

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7. PROFILI PER PAESE

dell’industria e della pesca ed è responsabile della promozione di buone pratiche normative e della riduzione degli oneri. Pubblica pareri formali sulla qualità delle AIR usando un sistema di semafori e può formulare suggerimenti per revisioni. Tali pareri sono pubblicati sul sito web del Consiglio, nonché su quello del Ministero, in modo da potere essere utilizzati per le audizioni pubbliche.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Norvegia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total NOR, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815965

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Norvegia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

7. PROFILI PER PAESE

Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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232

7. PROFILI PER PAESE

Nuova Zelanda Visione d’insieme e sviluppi recenti La Nuova Zelanda ha apportato modifiche sostanziali alla politica di gestione della regolamentazione con l’introduzione di un approccio di buona gestione normativa. L’ottica della buona gestione normativa è applicata a tutte le agenzie regolatorie e comporta l’adozione di una visione globale della regolazione lungo tutto il ciclo normativo. Prevede inoltre espressamente una maggiore enfasi sulla cooperazione normativa internazionale, che potrebbe contribuire a ridurre la ridondanza regolamentare e a migliorare la coerenza normativa, in particolare con partner chiave come l’Australia. In seguito alla revisione del Manuale del Governo (Cabinet Manual), gli organismi pubblici possono adottare un approccio più flessibile in materia di consultazione dei destinatari dell’intervento. Il manuale rivisto incita gli organismi pubblici a sviluppare e mantenere relazioni strette con i portatori d’interesse lungo l’intero ciclo della politica regolamentare. Sarà importante valutare l’efficienza e l’efficacia del sistema di consultazione nel corso del tempo. Nelle aspettative del Governo per una buona pratica regolamentare (Government’s Expectations for Good Regulatory Practice) si prevede che le agenzie regolatorie seguano regolarmente i risultati dei sistemi di regolazione esistenti per determinare se continuano a corrispondere agli obiettivi prefissati. Tuttavia, nella pratica, solo un numero relativamente limitato di valutazioni ex post sono state realizzate. Nuovi processi di filtraggio sono destinati a incoraggiare maggiormente gli organismi della regolamentazione ad attuare il processo di AIR. Una richiesta di Rapporto di analisi supplementare (Supplementary Analysis Report, SAR) è presentata nel caso in cui la proposta di legge sia approvata in assenza di AIR senza valido motivo di esonerazione, o quando la qualità dell’AIR non è garantita o è stata ritenuta non soddisfacente alla luce dei criteri di controllo della qualità. Anche se un’AIR viene realizzata, i ministeri devono precisare come seguiranno le modifiche e le esamineranno, preferibilmente nell’ambito del monitoraggio permanente del sistema regolamentare nel suo complesso, dopo l’attuazione di tali modifiche.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Team della qualità della regolamentazione (Regulatory Quality Team) in seno al Tesoro è responsabile del controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolamentazione e del miglioramento sistematico della regolamentazione. Il Comitato consultivo per l’elaborazione normativa (Legislation Design and Advisory Committee) e l’Ufficio del consigliere parlamentare (Parliamentary Counsel Office) sono incaricati di fornire consigli e orientamenti e di esaminare la qualità giuridica delle regolazioni. La Commissione neozelandese della produttività (New Zealand Productivity Commission)

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7. PROFILI PER PAESE

è un organo indipendente di ricerca e consulenza, che ha valutato il sistema della politica normativa della Nuova Zelanda, in particolare per l’AIR e i risultati dei regolatori. Ha condotto un certo numero di esami di specifici settori o aree d’intervento, quali l’accessibilità finanziaria degli alloggi, l’educazione superiore e l’urbanistica.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Nuova Zelanda, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total NZL, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 97% delle leggi primarie in Nuova Zelanda). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815984

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Nuova Zelanda

233

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

234

Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Paesi Bassi Visione d’insieme e sviluppi recenti I Paesi Bassi vantano una lunga tradizione di riforme normative, con una forte enfasi sulla riduzione degli oneri per le imprese e i cittadini. Questo orientamento è rimasto centrale nelle recenti iniziative per il miglioramento della regolamentazione. Il Quadro decisionale integrato (Integraal Afwegingskader, IAK) combina requisiti esistenti e istruzioni per l’analisi d’impatto ex ante. Mentre l’attenzione rimane concentrata sulla quantificazione dei costi di un atto normativo, lo IAK è stato progressivamente aggiornato dal 2015 con l’introduzione di analisi dell’impatto sull’innovazione, le PMI, la parità di genere e i Paesi in via di sviluppo. Una valutazione ex post periodica dell’efficienza ed efficacia dei provvedimenti legislativi, obbligatoria per tutte le leggi primarie dal 2001, comprende ormai una valutazione degli oneri di regolazione ed è completata da esami degli oneri amministrativi e dei costi di adeguamento in determinate aree. Negli ultimi anni, i Paesi Bassi hanno accordato una grande importanza all’accessibilità e alla trasparenza del processo normativo. A tale scopo, è stato lanciato un calendario digitale che permette al pubblico di seguire il processo legislativo. La consultazione pubblica attraverso un sito web centrale interattivo è stata ulteriormente promossa ed è utilizzata più spesso per le proposte di legge e sui documenti di orientamento che approfondiscono la natura di un problema e le sue possibili soluzioni. Le PMI possono formulare suggerimenti nelle prime fasi dell’elaborazione di un atto normativo, nell’ambito del Test PMI di recente introduzione. L’informazione sistematica e in anticipo del pubblico sulle consultazioni programmate potrebbe contribuire a una maggiore partecipazione alle consultazioni. Il quadro neerlandese dell’AIR potrebbe essere rafforzato ulteriormente estendendo l’ambito delle AIR dagli oneri di regolazione a un’analisi più sistematica dei benefici e degli effetti distributivi di un atto normativo.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Nell’ambito del Governo, l’Unità per gli Affari legali e la politica per una migliore regolamentazione del Ministero della Giustizia e della sicurezza è responsabile dell’esame della conformità generale al quadro dell’AIR. L’Unità per la Riforma normativa e la politica in materia di TIC del Ministero degli Affari economici coordina il programma per la riduzione degli oneri di regolazione e controlla la qualità delle valutazioni degli oneri regolatori. Il Comitato consultivo neerlandese sugli oneri di regolazione (Adviescollege Toetsing Regeldruk, ATR), organo indipendente dal governo, consiglia i ministeri sulla qualità delle varie valutazioni degli oneri nelle fasi iniziali dell’elaborazione di una

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7. PROFILI PER PAESE

proposta e può raccomandare di migliorare la valutazione se la ritiene inadeguata. Dopo l’approvazione del Gabinetto, il Consiglio di Stato emette un parere formale sulla qualità giuridica generale di una proposta di legge.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Paesi Bassi, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total NLD, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 98% delle leggi primarie nei Paesi Bassi). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815946

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Paesi Bassi Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

7. PROFILI PER PAESE

Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Polonia Visione d’insieme e sviluppi recenti La Polonia ha apportato una serie di modifiche alle pratiche di gestione della regolamentazione dal 2015, in base alle nuove regole di lavoro del Consiglio dei ministri, nell’ambito del programma per una migliore regolamentazione. Le regole applicabili al Consiglio dei ministri, entrate in vigore nel 2015, hanno introdotto la consultazione pubblica come principio generale del processo normativo, oltre a imporre un rapporto della consultazione. In assenza di consultazione, i ministeri devono fornire giustificazioni dettagliate nell’AIR. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è migliorato in modo significativo grazie alla creazione di un sito web centrale. L’amministrazione mantiene aggiornato un elenco di partecipanti che hanno dichiarato di voler essere informati sulle proposte di legge. Le AIR sono obbligatorie per tutte le leggi e i regolamenti. Tra le modifiche del 2014 figura l’elaborazione di nuove linee guida sull’analisi d’impatto e la diffusione di moduli standard per l’AIR. Il Consiglio dei ministri o i suoi organi sussidiari possono richiedere valutazioni ex post e a partire dal 2018 sono previsti altri provvedimenti in materia di esame sistematico della regolamentazione incentrati in particolare sullo snellimento burocratico. In futuro le valutazioni ex post potrebbero essere estese al di là degli oneri amministrativi e riguardare l’insieme degli effetti sociali, economici e ambientali della regolamentazione. I requisiti di politica della regolamentazione per il potere esecutivo non si applicano alle leggi proposte dal Parlamento, che rappresentano in media quasi il 40% di tutte le leggi adottate tra il 2014 e il 2016. In compenso, un’AIR deve essere realizzata per tutte le proposte di legge presentate dal Senato secondo le regole definite dal Consiglio dei ministri.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

In Polonia, la Cancelleria del Primo ministro è l’organo centrale di supervisione degli strumenti di gestione regolamentare. Il Ministero dello Sviluppo economico è responsabile del miglioramento sistematico della regolamentazione e dell’agenda per una migliore regolamentazione in Polonia. Il Coordinatore dell’AIR e il Consiglio di programmazione del Governo polacco assumono congiuntamente la responsabilità del controllo di qualità del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR, e il Consiglio di programmazione è inoltre incaricato di controllare la qualità delle valutazioni ex post. Il Consiglio legislativo è responsabile della verifica della qualità giuridica delle proposte di legge. Il controllo del Parlamento è limitato alla verifica giuridica e applicato alle leggi proposte dal potere esecutivo e dal parlamento rispettivamente dall’Ufficio legislativo della Cancelleria di Stato e dall’Ufficio della ricerca e l’Ufficio legislativo della Cancelleria della dieta.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Polonia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total POL, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 57% delle leggi primarie in Polonia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816003

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Polonia

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Portogallo Visione d’insieme e sviluppi recenti Nel marzo 2017, con la risoluzione n. 44 il Consiglio dei ministri ha preso provvedimenti essenziali per l’attuazione dell’AIR in Portogallo. Nella sua attuazione presente, la cosiddetta Analisi d’impatto legislativo impone ai decisori politici di descrivere qualitativamente i benefici e di quantificare l’impatto delle nuove regolazioni sulle imprese. Comprende inoltre un Test PMI e un’analisi dell’impatto sulla concorrenza. L’Unità tecnica per l’analisi dell’impatto legislativo (UTAIL) è stata creata per il controllo e il sostegno per la nuova AIR. Nel 2018 i ministeri dovranno anche analizzare gli impatti legislativi sui cittadini e, a partire dal 2019, gli impatti sulla pubblica amministrazione. Anche se il ruolo dell’AIR è stato ampliato, questa analisi non è ancora utilizzata per la consultazione con i destinatari dell’intervento. Spesso queste ultime hanno la possibilità di formulare commenti solo quando c’è un progetto di legge. Il Portogallo potrebbe rivolgersi ai destinatari dell’intervento a uno stadio precedente e prima che sia selezionata un’opzione preferita. Un’AIR potrebbe inoltre essere proposta ai portatori di interesse per alimentare la discussione. Nel 2016 il Portogallo ha aggiornato il suo programma di semplificazione Simplex, denominato ormai Simplex+. Il programma è incentrato sulle misure che la pubblica amministrazione s’impegna ad attuare entro l’anno per semplificare la vita dei cittadini e delle imprese. Un team ha percorso il Paese per oltre quattro mesi per raccogliere riscontri, interrogando 2000 cittadini e imprese e organizzando appositi forum nell’ambito del settore pubblico. Un fattore essenziale per il successo del programma Simplex+ è il rigoroso monitoraggio realizzato. I cittadini possono formulare suggerimenti in qualsiasi momento sui procedimenti amministrativi. Il Portogallo potrebbe predisporre esami approfonditi in alcuni settori o aree d’intervento.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

A sostegno dell’attuazione dell’AIR, il Consiglio dei ministri ha creato l’Unità tecnica per l’analisi dell’impatto legislativo (UTAIL) nell’ambito del Centro giuridico della Presidenza del Consiglio dei ministri (CEJUR). L’UTAIL svolge inoltre il ruolo di organo di supporto per l’attuazione dell’AIR: elabora la metodologia dell’analisi d’impatto, fornisce assistenza tecnica e formazione ai ministeri e altri organismi amministrativi pubblici e redige ed esamina il rapporto associato ad ogni analisi d’impatto. L’Agenzia per la modernizzazione amministrativa (AMA) è un istituto pubblico amministrato indirettamente dallo Stato. L’AMA promuove la modernizzazione della pubblica amministrazione, attraverso la semplificazione amministrativa, in particolare tramite la valutazione degli oneri amministrativi dei progetti Simplex+, la ricerca e la diffusione di buone pratiche per la semplificazione della regolamentazione e il contributo al contesto della semplificazione.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Portogallo, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total PRT, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’80% delle leggi primarie in Portogallo). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816022

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Ministero della Giustizia

Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Portogallo

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

241

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7. PROFILI PER PAESE

Regno Unito Visione d’insieme e sviluppi recenti Il Regno Unito continua a investire nel suo sistema di politica normativa, con una particolare enfasi sulle imprese. I ministeri britannici realizzano regolarmente valutazioni posteriori all’attuazione, in particolare per tutte le misure che comportano un impatto sulle imprese dopo l’introduzione della legge sulle piccole imprese, l’imprenditoria e l’occupazione (Small Businesses, Enterprise and Employment Act) nel 2015. Negli ultimi anni, il Governo britannico ha varato il programma Business Impact Target e il programma di valutazione Cutting Red Tape per ridurre i costi di regolazione che gravano sulle imprese. Nel Regno Unito si realizzano consultazioni per tutti gli atti normativi. Il Segretariato generale del Governo (Cabinet Office) ha pubblicato un insieme rivisto di principi di consultazione per offrire un approccio più proporzionato e mirato. Con l’applicazione “dialogue app” è stato introdotto un modo innovativo per coinvolgere le parti interessate nella modernizzazione delle pratiche in materia di occupazione. Per aumentare l’accessibilità di tali consultazioni, sarebbe opportuno considerare una durata minima per la consultazione del pubblico. Con l’intento di individuare approcci normativi favorevoli all’innovazione, l’Ufficio governativo dell’innovazione dell’Autorità di regolazione dei medicinali e dei prodotti sanitari (Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency) ha creato uno sportello unico che permette alle organizzazioni che si propongono di lanciare nuovi prodotti di ottenere consigli gratuiti in materia di regolamentazione. Nella stessa ottica, la sandbox normativa dell’Autorità di condotta finanziaria (Financial Conduct Authority) consente alle imprese di intraprendere test in situazione reale di prodotti o servizi innovativi. Il Regno Unito continua a privilegiare l’elaborazione di politiche basate su elementi di prova. Un’AIR in fase preliminare e finale che tenga conto dei commenti dei destinatari dell’intervento viene realizzata per tutti gli atti normativi ad eccezione delle misure di deregolamentazione e di quelle a basso costo, che seguono una procedura accelerata. Di recente un meccanismo di domande iniziali di revisione era stato introdotto per avvisare subito i regolatori della scarsa qualità degli atti normativi rilevata dall’AIR in modo che avessero il tempo di migliorarla. Il Regno Unito potrebbe estendere le priorità attuali in materia di politica normativa, incentrate sulle imprese, ad altri elementi importanti per la crescita inclusiva.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Comitato della politica della regolamentazione (Regulatory Policy Committee, RPC) è un organo consultivo non ministeriale incaricato di fornire al Governo un servizio di controllo esterno e indipendente degli elementi di prova e delle analisi su cui si basano i nuovi progetti di legge nell’ambito delle AIR. È inoltre responsabile della verifica

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7. PROFILI PER PAESE

della qualità delle valutazioni ex post della legislazione. La Direzione della migliore regolamentazione (Better Regulation Executive), in seno al Ministero delle Imprese, dell’energia e della strategia industriale (Department for Business, Energy & Industrial Strategy) è responsabile della politica di miglioramento della regolamentazione e svolge il ruolo di coordinatore, nell’ambito dell’amministrazione britannica, della promozione e realizzazione delle modifiche da apportare al quadro della politica normativa. La Corte dei conti (National Audit Office) rende conto dell’efficacia del quadro della politica normativa nel suo complesso conducendo studi sull’ottimizzazione delle risorse finanziarie. Gli organi parlamentari esaminano i progetti di legge per assicurarsi della loro qualità giuridica e individuare le aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Regno Unito, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total GBR, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary lawsSubordinate Primary lawsSubordinate regulations regulations Stakeholder engagement in developing regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary lawsSubordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 71% delle leggi primarie nel Regno Unito). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815699

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Regno Unito

243

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

244

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota:il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Repubblica Ceca Visione d’insieme e sviluppi recenti La Repubblica Ceca è dotata di un solido processo di analisi dell’impatto della regolamentazione, comprendente meccanismi per il controllo della qualità tramite un Comitato AIR indipendente dall’esecutivo. Tutti i progetti di leggi primarie e secondarie elaborati dal Governo devono essere accompagnati da un’analisi d’impatto di base; un’AIR completa deve essere realizzata per le bozze che presentano impatti nuovi e significativi. La qualità delle AIR potrebbe essere migliorata, in particolare per quanto concerne la quantificazione degli impatti. L’AIR non è obbligatoria per le iniziative normative dei parlamentari, che rappresentano circa il 40% delle leggi. Tutte le proposte di legge presentate al Governo ceco sono pubblicate su un portale ufficiale accessibile al pubblico. Nel quadro del processo di AIR, è obbligatorio organizzare consultazioni e sintetizzarne il risultato nel rapporto dell’AIR. Non esistono tuttavia regole obbligatorie in merito alla durata o al formato di tali consultazioni. La Repubblica ceca dovrebbe definire uno standard per il processo di consultazione pubblica e invitare le parti interessate, e in particolare i cittadini, a partecipare alle consultazioni. La Repubblica ceca è stata uno dei primi Paesi ad avviare un programma di riduzione degli oneri amministrativi. Lo snellimento burocratico è tuttora una priorità per il governo, ma, diversamente da quanto avvenuto in numerosi altri Paesi, non si è ancora ampliata l’azione estendendola agli altri costi della regolamentazione. La valutazione dei risultati della legislazione vigente è generalmente realizzata ad hoc e utilizzata di rado. La Repubblica ceca intende predisporre valutazioni ex post più sistematiche della legislazione esistente.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Consiglio legislativo è un organo consultivo del governo che verifica la qualità dei progetti di legge prima che siano presentati al governo. Una delle sue commissioni, il Consiglio dell’AIR, valuta la qualità delle AIR e il rispetto delle procedure definite nelle linee guida obbligatorie sulle AIR, su richiesta, ed esprime il suo parere sulla necessità di realizzare un’AIR completa per una determinata proposta di legge. Il Dipartimento della legislazione dell’Ufficio del governo è responsabile del monitoraggio della qualità giuridica delle proposte di legge nell’ambito della procedura interministeriale di commento e quando i progetti di legge sono sottoposti al Consiglio legislativo e alle sue commissioni di lavoro. Il Dipartimento dell’AIR dell’Ufficio del governo coordina il processo dell’AIR nell’ambito del governo centrale, fornisce un’assistenza metodologica e pubblica documenti di orientazione per il processo di AIR. La compatibilità con il diritto dell’Unione europea è verificata dal Dipartimento della compatibilità dell’Ufficio del governo.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Repubblica ceca, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total CZE, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4

3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 Primary Subordinate laws regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary Subordinate laws regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary Subordinate laws regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 59% delle leggi primarie in Repubblica Ceca). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815547

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Repubblica ceca Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE

Repubblica Slovacca Visione d’insieme e sviluppi recenti La Repubblica Slovacca ha compiuto progressi significativi nell’attuazione di alcuni strumenti di gestione della regolamentazione. L’iniziativa “AIR 2020 – Strategia per una migliore regolamentazione” rappresenta un approccio globale verso una politica normativa a tutti i livelli di governo imperniata, tra l’altro, sul miglioramento della valutazione ex ante ed ex post degli atti normativi. L’obbligo di realizzare analisi d’impatto della regolamentazione in base alla “Metodologia unificata per l’analisi di impatti specifici” è in vigore dal 2008 e varie riforme hanno introdotto una solida metodologia per l’analisi degli impatti economici, sociali e ambientali, comprendente anche un Test PMI e impatti sull’innovazione nel 2015. Nonostante questi miglioramenti, in molti casi i ministeri slovacchi incontrano difficoltà a quantificare gli effetti più ampi, concentrandosi principalmente sugli impatti budgetari e, in misura minore, sugli impatti per le imprese. Le procedure per la consultazione pubblica nello stadio finale del ciclo normativo sono ben sviluppate, con la pubblicazione automatica di tutti i documenti legislativi sul portale del governo. Le riforme del 2015 hanno accentuato l’importanza delle consultazioni nelle prime fasi, in particolare quelle con le associazioni professionali. Le valutazioni ex post della legislazione vigente sono state incentrate finora principalmente sugli oneri amministrativi, tuttavia la Strategia AIR 2020 prevede la realizzazione di valutazioni più complete. Nonostante i miglioramenti derivanti dalla creazione del Comitato permanente, la Repubblica Slovacca potrebbe rafforzare ulteriormente il controllo della regolamentazione, incaricando un organo vicino al centro di governo della analisi d’impatto integrati invece di ripartire la responsabilità tra vari ministeri, che collaborano in qualità di membri di un Comitato. Occorre migliorare le regole in materia di valutazioni ex post della regolamentazione. Sarebbe opportuno il ricorso sistematico a valutazioni mirate e approfondite. La Strategia AIR 2020 rappresenta un progresso.

Assetto istituzionale per il recontrollo della regolamentazione

Il Comitato di lavoro permanente del consiglio legislativo della Repubblica Slovacca in seno al Ministero dell’Economia, creato nel 2015, è responsabile della supervisione della qualità delle valutazioni d’impatto della regolamentazione. Diversi ministeri (Ministero dell’Economia come coordinatore, Ministero delle Finanze, Ministero del Lavoro e delle questioni sociali, Ministero dell’Ambiente, Ministero degli Interni e Ufficio del vice-primo ministro incaricato degli investimenti e dell’informatizzazione) sono rappresentati nel Comitato, unitamente al Segretariato generale del governo e l’Agenzia slovacca di assistenza alle imprese. Condividono le competenze per la verifica della qualità delle AIR, concentrandosi sul proprio settore di competenza. Il Consiglio legislativo del governo in quanto tale è un organo consultivo che si occupa della qualità giuridica della regolamentazione adottata dal governo.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Slovacchia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total SVK, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5

1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 98% delle leggi primarie nella Repubblica slovacca). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816041

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Repubblica slovacca Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Slovenia Visione d’insieme e sviluppi recenti La Slovenia ha adottato un quadro a tutti i livelli di governo per la politica regolamentare, definito in una serie di risoluzioni e di documenti governativi, quali la Risoluzione sul processo normativo e il Regolamento di procedura del governo. L’AIR e il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento sono obbligatori e nella pratica sono quasi sempre realizzati per le leggi primarie in Slovenia. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è realizzato per breve tempo e l’AIR spesso comprende esclusivamente un’analisi qualitativa, sebbene si notino leggeri miglioramenti. La Slovenia potrebbe rafforzare il controllo di tali strumenti di politica regolamentare per assicurarsi che siano utilizzati in modo efficace. La Slovenia ha adottato molto rapidamente il modello dei costi standard (MCS) e in seguito ha concentrato i suoi sforzi in materia di valutazione ex post sulla riduzione degli oneri amministrativi per le imprese. Oggi le riforme regolamentari della Slovenia sono riunite in un “Documento unico” che mira a eliminare alcuni punti di disaccordo. Sono inoltre state intraprese riforme settoriali specifiche. Il nuovo Ambiente modulare per la preparazione di documenti elettronici (MOPED) è attualmente in fase d’implementazione. Semplificherà la preparazione di documenti nel ciclo normativo. Nell’ambito del MOPED, tutte le fasi del processo di regolamentazione saranno normalizzate, costituendo un ciclo normativo integrato. Inoltre, la Slovenia ha predisposto un Test per le piccole e medie imprese (Test PMI) per aiutare i ministeri a stimare i costi di regolazione per le imprese.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Segretariato generale del governo è responsabile della preparazione del Programma di lavoro legislativo, verifica la conformità del materiale governativo con il Regolamento di procedura del governo e informa l’autore di una proposta dell’assenza di un elemento, per esempio l’AIR. Il Segretariato generale può inoltre chiedere all’autore di trasmettere documenti legislativi a gruppi di lavoro o consigli governativi, se uno di tali organismi non ha ancora esaminato la proposta. La supervisione di numerosi strumenti di politica normativa incombe principalmente al Ministero della Pubblica amministrazione (MPA), che verifica l’accuratezza dell’impatto sui costi amministrativi. Il MPA attira inoltre l’attenzione sugli elementi sfavorevoli che sussistono nella proposta e si occupa della formazione in materia di politica normativa. Gli iniziatori di una proposta di legge interagiscono con il MPA tramite una consultazione interministeriale. L’Ufficio governativo della legislazione esamina le proposte di legge presentate dal Governo e gli atti per cui l’Assemblea nazionale richiede il parere del Governo. Se esprime un parere negativo su una proposta, il Ministero deve emendarla.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Slovenia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total SVN, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 93% delle leggi primarie in Slovenia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816060

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Slovenia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Spagna Visione d’insieme e sviluppi recenti La Spagna sta progressivamente ampliando il suo programma per una migliore regolamentazione, inizialmente imperniato sulla semplificazione amministrativa, e che ormai comprende il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione. Di recente il Governo spagnolo ha creato un sito web conviviale (http://transparencia.gob.es), che permette di consultare il calendario previsionale annuale della legislazione primaria e secondaria, nonché una piattaforma centralizzata per le consultazioni pubbliche. Tuttavia, il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento non è ancora realizzato in modo sistematico in Spagna. Le AIR sono obbligatorie per tutti gli atti normativi in Spagna. Nell’ottobre 2017 sono state stabilite nuove procedure di valutazione, che creano obblighi supplementari di considerazione sistematica degli impatti dei progetti di legge sulla concorrenza e le piccole e medie imprese, oltre a nuove soglie per la realizzazione di valutazioni ex post. Un nuovo organo di supervisione, l’Ufficio per il coordinamento e la qualità della regolamentazione, è stato creato nel 2017 e ha iniziato le sue attività nel 2018. Un aggiornamento delle linee guida relative all’AIR del 2009 sarebbe utile ai regolatori, a maggior ragione nell’applicazione delle nuove procedure in materia di AIR. Gli orientamenti potrebbero essere sviluppati ulteriormente se venissero forniti consigli su metodi di raccolta dei dati e metodi di valutazione chiari. Da questo punto di vista, la Spagna potrebbe elaborare tecniche di valutazione standard per la valutazione ex post dato che il sistema è tuttora nelle fasi iniziali e non è applicato in modo sistematico.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’Ufficio per il coordinamento e la qualità della regolamentazione in seno al Ministero della Presidenza, delle relazioni con il Parlamento e della Parità è incaricato espressamente della supervisione dell’attuazione dei requisiti della Migliore regolamentazione, in particolare esaminando il contenuto delle AIR e delle valutazioni ex post. Il Ministero della Politica territoriale e del servizio pubblico è responsabile della promozione e del monitoraggio della semplificazione degli oneri amministrativi e della consultazione e partecipazione dei cittadini. Unitamente al Ministero dell’Economia e dell’imprenditoria verifica la qualità di vari aspetti delle AIR. In precedenza tali funzioni di supervisione incombevano al Ministero delle Finanze e del servizio pubblico, ma sono state trasferite in occasione del recente cambio di governo nel 2018. Il Consiglio di Stato è responsabile della valutazione della legalità degli atti normativi e del processo con cui sono stati elaborati, dell’efficienza dell’amministrazione nel realizzare i propri obiettivi e della verifica della qualità giuridica delle leggi primarie proposte dal potere esecutivo.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Spagna, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total ESP, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 Primary laws Subordinate regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 93% delle leggi primarie in Spagna). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815604

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Spagna Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Stati Uniti Visione d’insieme e sviluppi recenti La legge sulle procedure amministrative (Administrative Procedure Act) che regola il processo normativo negli Stati Uniti, impone agli organismi di emettere un parere pubblico e di sollecitare i commenti quando propone nuovi atti normativi o rivede o revoca gli atti vigenti. Gli organismi devono tenere conto dei commenti e spiegare nel testo definitivo come hanno trattato le questioni importanti sollevate dai commentatori. Il regolamento definitivo è sottoposto a un controllo giuridico per assicurarsi che sia conforme ai requisiti legali, in particolare quelli sui pareri e i commenti. La valutazione dei costi e dei benefici della regolazione è ben radicata negli Stati Uniti. Le AIR sono obbligatorie per tutte le proposte di legge significative e AIR estese sono obbligatorie per le proposte con impatti annui superiori a USD 100 milioni. La valutazione ex post dei regolamenti secondari è obbligatoria dal 2011. Una regola di collegamento tra il corpus e il flusso normativo introdotta nel 2017 impone agli organismi di abrogare due atti normativi per ogni nuovo atto introdotto, in modo che il costo totale della regolamentazione non superi l’importo iscritto per l’esercizio nel budget dell’agenzia interessata, approvato dall’Ufficio della gestione e del budget (Office of Management and Budget). L’Ufficio dell’informazione e delle questioni regolamentari (Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA), situato presso l’Ufficio esecutivo del Presidente controlla la realizzazione delle valutazioni ex post e l’applicazione della regola di collegamento tra il corpus e il flusso normativo ed elabora orientamenti in materia. Gli Stati Uniti potrebbero trarre vantaggio dal rafforzamento del collegamento tra valutazioni ex ante ed ex post, per esempio imponendo ai regolatori di definire un processo per la valutazione dei progressi nella realizzazione degli obiettivi di un atto normativo, da inserire nell’AIR, o prescrivendo un esame post-attuazione per gli atti normativi esentati dall’AIR. Negli Stati Uniti il potere esecutivo non è all’origine di leggi primarie, quindi solo i punteggi per i regolamenti secondari sono visualizzati per gli indicatori sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR. Per le leggi primarie proposte dal Congresso non esistono obblighi relativi alla consultazione del pubblico, l’AIR né la valutazione ex post.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’OIRA, l’organo centrale di controllo della regolamentazione negli Stati Uniti, verifica la qualità degli atti normativi importanti, delle AIR e delle valutazioni ex post, e può chiedere agli organismi interessati la revisione dei progetti di legge se la loro qualità è ritenuta insufficiente. Attualmente non esamina le regole emanate da organismi indipendenti. L’OIRA coordina inoltre l’applicazione degli strumenti di gestione normativa a tutti i livelli

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7. PROFILI PER PAESE

di governo, rende conto al Congresso dei loro impatti, fornisce orientamenti e formazione sul loro utilizzo e individua le aree in cui la regolamentazione potrebbe essere resa più efficace. La Corte dei conti federale degli Stati Uniti (US Government Accountability Office, GAO) lavora per il Congresso e investiga sul modo in cui il governo federale spende il denaro pubblico. Realizza altresì valutazioni ad hoc dei programmi regolamentari e dell’utilizzo degli strumenti di gestione della regolamentazione.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Stati Uniti, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total USA, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Stakeholder engagement in developing Regulatory Impact Assessment (RIA) subordinate regulations for subordinate regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR riguardano solo i procedimenti di cui si occupa l’esecutivo. Dato che negli Stati Uniti l’esecutivo non emana alcuna legge primaria, i risultati del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR sono esposti solo per i regolamenti secondari e non si applicano alle leggi primarie. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816117

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Stati Uniti

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

7. PROFILI PER PAESE Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Svezia Visione d’insieme e sviluppi recenti La semplificazione rimane un elemento fondamentale della politica normativa svedese. Nel bilancio 2017 gli sforzi di semplificazione sono concentrati su due aree: il miglioramento del servizio e il rafforzamento dell’adeguatezza della regolamentazione agli obiettivi. Il governo seguirà l’iniziativa di miglioramento del servizio valutando in che misura l’invio di informazioni è più facile e la risposta ottenuta più rapida. Per quanto riguarda il rafforzamento dell’adeguatezza della regolamentazione, l’obiettivo consiste nel favorire la crescita economica e ridurre i costi di adeguamento alla regolamentazione per le imprese. La valutazione ex ante è obbligatoria per tutte le leggi primarie e le norme secondarie in base all’Ordinanza sull’analisi d’impatto della regolamentazione del 2007. La valutazione ex post viene abitualmente realizzata ad hoc da un ministero, un’agenzia governativa o da una commissione d’inchiesta. I cittadini o i gruppi di difesa di interessi possono a loro volta formulare suggerimenti per realizzare valutazioni ex post inviando proposte direttamente al ministero o agenzia governativa responsabile. La Svezia potrebbe sviluppare la valutazione ex post realizzando valutazioni complete e approfondite in determinati settori o aree d’intervento. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento è profondamente radicato nel processo normativo in Svezia. Una delle quattro leggi fondamentali della Costituzione svedese impone al governo di coinvolgere le destinatari dell’intervento nell’elaborazione degli strumenti di azione del governo. Quando viene nominata una commissione d’inchiesta per esaminare una questione, essa è abitualmente costituita da decisori politici, esperti e personalità politiche, permettendo la consultazione nelle prime fasi del processo. La commissione analizza e valuta la proposta. Il rapporto conclusivo viene inviato ai destinatari dell’intervento rilevanti per esame, prima che la procedura di elaborazione congiunta prosegua il suo iter negli Uffici del governo. I ministeri solitamente creano una nuova pagina web per ogni consultazione. La Svezia potrebbe creare un portale centrale governativo per facilitare la ricerca e la partecipazione dei destinatari dell’intervento alle consultazioni fin dalle prime fasi del progetto.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Consiglio svedese per la migliore regolamentazione, creato nel 2008 come commissione d’inchiesta indipendente nominata dal Governo, è diventato una struttura permanente nel 2015. Il suo segretariato è situato presso l’Agenzia svedese per la crescita economica e regionale. L’agenzia è responsabile dell’elaborazione di metodologie e orientamenti e della

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7. PROFILI PER PAESE

formazione in materia di strumenti della politica normativa. Inoltre, definisce e propone misure di semplificazione, partecipa a iniziative internazionali mirate alla semplificazione normativa per le imprese e sensibilizza gli organismi pubblici sull’impatto dell’applicazione della regolamentazione per le imprese. Il Consiglio legislativo deve normalmente esprimere un parere prima che il Parlamento decida di adottare una legge.

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Svezia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total SWE, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5

3 2.5 2

1.5 1 0.5 0

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816079

Controllo della qualità di...

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione

PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Altri ministeri

Funzioni di controllo della regolamentazione

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Svezia

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Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

7. PROFILI PER PAESE

Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

258

Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Svizzera Visione d’insieme e sviluppi recenti La Svizzera non ha apportato modifiche significative al quadro della sua politica normativa dal 2015. La realizzazione di un’AIR è obbligatoria per tutti gli atti normativi. Nella maggior parte dei casi si tratta di AIR semplici incentrate sull’analisi qualitativa, mentre AIR approfondite comprendenti analisi più complete e una quantificazione degli impatti sono realizzate solo per alcuni atti normativi di forte rilievo economico. Nel 2016, il Controllo federale delle finanze della Svizzera ha esaminato la qualità del quadro in materia di AIR. Ha concluso che gli strumenti di AIR disponibili non sono utilizzati appieno e che quasi il 30% delle AIR esaminate erano insufficienti. Il rapporto raccomanda un ulteriore miglioramento della qualità dell’AIR tramite il rafforzamento dei meccanismi di controllo della qualità. Le parti interessate possono formulare commenti su tutte le proposte di leggi primarie e sui principali regolamenti secondari in occasione di consultazioni pubbliche online della durata di almeno 12 settimane. Il coinvolgimento degli stakeholder nelle prime fasi per la determinazione della natura del problema e delle possibili soluzioni è realizzato per la maggior parte degli atti normativi, ma non è aperto al pubblico. La Svizzera potrebbe istituire un approccio più sistematico di consultazione del pubblico nelle fasi iniziali. L’obbligo di valutare l’azione pubblica è iscritto nella Costituzione svizzera, ma la valutazione ex post degli atti normativi è obbligatoria solo per alcuni atti e non esistono tecniche di valutazione normalizzate da utilizzare per la realizzazione delle valutazioni.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Segretariato di Stato per gli affari economici (SECO) pubblica linee guida per la realizzazione di AIR ed esamina alcune di esse per esprimere pareri, che non sono resi pubblici, sulla loro qualità. Il SECO pubblica inoltre rapporti sul livello dei costi di regolazione e i risultati di indagini di percezione degli oneri amministrativi da parte delle imprese. L’Ufficio federale della giustizia e la Sezione del diritto e i Servizi linguistici centrali della Cancelleria federale sono responsabili della verifica della qualità giuridica delle proposte di legge ed esprimono un parere sul coinvolgimento dei destinatari dell’intervento. L’Ufficio federale di giustizia pubblica linee guida per la stesura legislativa e i processi di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, nonché per la valutazione ex post. Gestisce inoltre la Rete di valutazione dell’amministrazione federale, che ha creato un forum per lo scambio sulla valutazione nell’ambito del governo federale. La commissione extra-parlamentare di esperti “Forum PMI”, costituita principalmente da imprenditori, opera in modo indipendente dal governo. Verifica la quantificazione dei costi di regolazione e gli impatti sulle PMI di AIR specifiche e formula raccomandazioni per il miglioramento del quadro regolamentare per le PMI.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Svizzera, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total CHE, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4

3.5 3 2.5 2

1.5 1 0.5 Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (l’82% delle leggi primarie in Svizzera). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815471

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Svizzera Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Turchia Visione d’insieme e sviluppi recenti La Turchia ha inaugurato il programma di miglioramento della regolamentazione nei primi anni 2000. Il decreto sui principi e le procedure della redazione legislativa promulgato il 17 febbraio 2006 dal Consiglio dei Ministri (denominato il Decreto) costituisce il quadro di riferimento per il miglioramento e il mantenimento della qualità delle leggi e dei regolamenti in Turchia. Il Paese ha predisposto iniziative per la riduzione degli oneri consistenti in programmi di semplificazione nel 2005 e nel 2009. Ha riesaminato oltre 14.000 leggi, creato sportelli unici e utilizzato strumenti di amministrazione elettronica per migliorare l’esperienza dei cittadini e delle imprese nell’adempimento degli obblighi normativi. Per basarsi sul quadro giuridico esistente e migliorare il contesto normativo, l’AIR potrebbe essere formalmente richiesta in modo più sistematico per l’elaborazione delle norme secondarie. Attualmente l’AIR si applica alle norme secondarie solo se l’Ufficio del Primo Ministro lo richiede. Non risulta che sia stata organizzata alcuna consultazione aperta al pubblico negli ultimi anni in Turchia. Il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento potrebbe essere migliorato tramite l’istituzione di un meccanismo di consultazione sistematica sui nuovi progetti di legge, e mediante la creazione di documenti che permettano di avvisare i cittadini con sufficiente anticipo delle consultazioni programmate. La valutazione della legislazione vigente non fa parte delle pratiche ufficiali di gestione della regolamentazione della Turchia. Esistono opportunità puntuali per i regolatori di ricevere reclami dagli attori interessati, ma ogni ministero può decidere se tenerne conto. La prassi della valutazione ex post dovrebbe essere resa sistematica per orientare l’elaborazione di nuove politiche e valutare l’applicazione degli atti normativi vigenti.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

La Direzione generale per le leggi e i decreti è l’organo di supervisione centrale in Turchia. La sua principale responsabilità consiste nella supervisione e nel controllo della qualità degli strumenti di gestione della regolamentazione, in particolare in materia di AIR. Tuttavia, la sua valutazione del controllo della qualità non comprende una funzione di filtraggio. È inoltre incaricata di sensibilizzare il governo, a tutti i livelli, sul miglioramento della regolamentazione, di coordinare la politica normativa, fornire orientamenti e dispensare formazioni per l’utilizzo degli strumenti di gestione della regolamentazione. È altresì responsabile della verifica della qualità giuridica degli atti normativi in Turchia.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Turchia, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total TUR, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 74% delle leggi primarie in Turchia). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933816098

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Turchia Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Ungheria Visione d’insieme e sviluppi recenti Negli ultimi anni il quadro amministrativo e istituzionale relativo alla qualità della regolamentazione non ha subito profonde modifiche. La consultazione dei destinatari dell’intervento è obbligatoria per la legislazione primaria e secondaria. I disegni di legge sono pubblicati sul sito web del Governo ungarese ed è possibile inviare commenti mediante posta elettronica. La consultazione non è obbligatoria nelle prime fasi dell’iter legislativo. L’AIR è obbligatoria per tutte le leggi primarie e secondarie. Nel 2016 e 2017 sono stati realizzati esami degli oneri amministrativi con l’obiettivo di ridurre la durata media delle procedure amministrative per le imprese e i cittadini. Nell’ambito dell’Ufficio del Primo Ministro, il Segretario di Stato incaricato dell’amministrazione territoriale sottopone proposte di semplificazione degli oneri amministrativi per i cittadini e le imprese, ma non esegue verifiche della qualità delle AIR né valutazioni ex post. L’Ungheria potrebbe trarre vantaggio dall’introduzione di meccanismi di supervisione per garantire una qualità soddisfacente delle AIR, delle valutazioni ex post e delle consultazioni. I controlli di qualità potrebbero essere accompagnati da un maggior coinvolgimento dei destinatari dell’intervento nelle prime fasi dello sviluppo normativo.

Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

L’Ufficio del Governo, in seno all’Ufficio del Primo Ministro, è responsabile del coordinamento delle varie fasi di preparazione di un disegno di legge, dalla consultazione con altre amministrazioni dopo la stesura di un disegno di legge da parte di un ministero all’incontro con i Segretari di Stato e alla riunione finale di governo prima che la proposta sia presentata al Parlamento. L’Ufficio del Governo può inoltre proporre riforme o modifiche del quadro relativo all’AIR e alla valutazione ex post. L’Ufficio del Governo elabora un rapporto annuale sull’AIR basandosi sul riscontro ricevuto da ogni ministero, che non è accessibile al pubblico. L’Ufficio del Segretario di Stato incaricato dell’amministrazione del territorio è responsabile dello snellimento della burocrazia, della promozione di un ambiente favorevole alle imprese e della qualità della regolamentazione. Il Segretario di Stato rende conto al Governo dell’avanzamento dell’attuazione del programma di semplificazione.

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Ungheria, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total HUN, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4 3.5 3

2.5 2 1.5 1 0.5

Primary laws Subordinate regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary laws Subordinate regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary laws Subordinate regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD  Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. Gli indicatori del coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e dell’AIR per le leggi primarie riguardano solo quelle proposte dall’esecutivo (il 76% delle leggi primarie in Ungheria). Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815737

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Ungheria Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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7. PROFILI PER PAESE

Unione europea Visione d’insieme e sviluppi recenti La Commissione europea (CE) è l’organo esecutivo dell’Unione europea (UE). Propone nuove iniziative e testi di legge che sono adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Con il programma “Legiferare meglio” del 2015, la CE ha apportato modifiche significative alla sua politica per una migliore regolamentazione, che è stata affinata ulteriormente nel 2017. Delle valutazioni d’impatto ex ante continuano ad essere realizzate per le principali leggi primarie e secondarie. Dal 2015, delle valutazioni d’impatto iniziali, in particolare una valutazione iniziale sui possibili impatti e le opzioni da prendere in considerazione, sono elaborate e sono oggetto di una consultazione per 4 settimane, prima della realizzazione di un’AIR completa. Al termine di questo periodo iniziale di riscontro, la CE organizza consultazioni pubbliche di 12 settimane durante l’elaborazione di iniziative che richiedono una analisi d’impatto. Le proposte di legge e la relativa AIR completa sono quindi pubblicate online, per essere commentate, durante otto settimane dopo l’approvazione della proposta da parte del Collegio dei commissari. Le proposte di norme secondarie sono aperte alla consultazione pubblica per 4 settimane. La trasparenza potrebbe essere migliorata ulteriormente rendendo possibile a questo stadio la consultazione di tali AIR e dando l’opportunità di commentare la valutazione. Il sistema di valutazione ex post, che combina valutazioni sistematiche di specifici regolamenti e “controlli di qualità” completi per settori d’intervento, è stato migliorato grazie alla possibilità di commentare le tabelle di marcia delle valutazioni per 4 settimane e i principali elementi di tutte le valutazioni per 12 settimane. La piattaforma REFIT riunisce rappresentanti della Commissione, degli Stati membri e dei destinatari dell’intervento non governative per formulare suggerimenti per la semplificazione e la revisione della legislazione dell’UE. Assetto istituzionale per il controllo della regolamentazione

Il Segretariato generale (SG) della Commissione, l’organo del Governo centrale incaricato della coerenza complessiva dei lavori della Commissione, è responsabile della supervisione del miglioramento della regolamentazione. Esamina le AIR, i processi di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e le valutazioni ex post, fornisce capacità di assistenza e formula raccomandazioni per migliorare il sistema. Svolge inoltre funzioni di segretariato per il Comitato di controllo normativo (RSB), che verifica la qualità di tutte le valutazioni di impatto e delle principali valutazioni e controlli di qualità relativi alla legislazione dell’UE. Il CCN, presieduto da un Direttore generale della Commissione, è costituito da tre funzionari della Commissione e tre esperti esterni. All’esterno della Commissione, la Direzione della analisi d’impatto del Parlamento europeo valuta a sua volta le VIR che accompagnano i disegni di legge presentati dalla Commissione e può condurre analisi più approfondite e valutazioni d’impatto di emendamenti su richiesta delle commissioni del Parlamento. La Corte dei conti europea, istituzione suprema di controllo dell’UE, ha realizzato a sua volta verifiche dei risultati del sistema di gestione della regolamentazione. PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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7. PROFILI PER PAESE

Indicatori di politica e governance della regolamentazione (iREG): Unione europea, 2018 Methodology Oversight and quality control

Systematic adoption Total EU, 2015

Transparency OECD average, 2018

iREG score 4

3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 Primary Subordinate laws regulations Stakeholder engagement in developing regulations

Primary Subordinate laws regulations Regulatory Impact Assessment (RIA)

Primary Subordinate laws regulations Ex post evaluation of regulations

Nota: Il punteggio iREG di un Paese è direttamente proporzionale al numero di pratiche consigliate nella Raccomandazione dell’OCSE sulla politica e la governance in materia di regolamentazione (OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance), che sono state attuate. I risultati presentati si applicano a tutte le tipologie di atti (regolamenti, direttive e atti di esecuzione e delegati) proposti dalla Commissione europea, che è l’unico ente titolare del diritto di iniziativa legislativa nel sistema dell’UE. Fonte: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017, http://oe.cd/ireg. StatLink2https://doi.org/10.1787/888933815642

Controllo della qualità di...

Istituzione giudiziaria

Istituzione suprema di controllo

Ufficio del procuratore generale

Parlamento

Organo non ministeriale

Funzioni di controllo della regolamentazione

Altri ministeri

Collocazione delle funzioni di controllo della regolamentazione: Unione europea Centro di governo Ministero delle Finanze, dell’Economia o del Tesoro Ministero della Giustizia

0

VIR Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Valutazione ex post

Individuazione delle aree d’intervento in cui la regolamentazione può essere resa più efficace Miglioramento sistematico della politica della regolamentazione Coordinamento della politica della regolamentazione Orientamento, consigli e supporto Verifica della qualità giuridica

Nota: il segno indica che una determinata funzione di controllo della regolamentazione è svolta da almeno un organo in seno all’istanza in questione. I dati rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017 e non tengono conto delle modifiche intervenute nel 2018. Fonte: Survey questions on regulatory oversight bodies, Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, http://oe.cd/ireg.

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ALLEGATO A. L’INDAGINE 2017 DELL’OCSE SUGLI INDICATORI DELLA REGOLAMENTAZIONE...

Allegato A. L’indagine 2017 dell’OCSE sugli indicatori della regolamentazione e gli indicatori compositi L’indagine 2017 sugli indicatori della regolamentazione L’indagine 2017 sugli indicatori della regolamentazione è strutturata intorno alle aree di buone pratiche descritte nella Raccomandazione del Consiglio dell’OCSE sulla politica e la governance della regolazione, di seguito denominata “Raccomandazione 2012” (OECD, 2012). Ha permesso di raccogliere dati sul contenuto delle politiche di regolamentazione e sui requisiti e le pratiche dei Paesi in materia di coinvolgimento dei destinatari dell’intervento, analisi d’impatto della regolamentazione e valutazione ex post (si vedano i dettagli della struttura dell’indagine in Figura A.1). Figura A.1. Struttura dell’indagine 2017 dell’OCSE sugli indicatori della regolamentazione 2017 OECD Regulatory Indicators Survey

I. Content of regulatory policies

Whole-of-government strategy and regulatory process

Oversight & political responsibility

II. Stakeholder engagement and transparency

III. Regulatory Impact Assessment

IV. Ex post evaluation

Requirements and exceptions

Requirements, proportionality and exceptions

Requirements and proportionality

Openness and forward planning

Methodology including assessment of impacts, costs, and benefits

Methodology of ex post evaluations

Oversight & guidance

Ad hoc reviews of the stock of regulation and ongoing management

Transparency of RIA

Oversight & guidance

Effectiveness and use of RIA

Transparency of ex post evaluation

Statistics on the uptake of RIA

Standing body

Access to laws and regulations, forward planning, and systems of review

Methodology of stakeholder engagement at different stages

Governance of regulatory agencies

Oversight and guidance

Multi-level co-ordination and consideration of international instruments

Effectiveness and use of consultation comments

Statistics on the scope of the survey

E-government

Statistics on the uptake of stakeholder engagement

Statistics on the uptake of ex post evaluations

Si tratta della seconda edizione dell’indagine sugli indicatori in materia di regolamentazione, dopo la prima edizione del 2014. Le indagini 2014 e 2017 fanno seguito a precedenti

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ALLEGATO A. L’INDAGINE 2017 DELL’OCSE SUGLI INDICATORI DELLA REGOLAMENTAZIONE...

indagini sulla gestione della regolamentazione realizzate nel 1998, 2005 e 2008/2009. Rispetto a tali indagini, le indagini sugli indicatori della regolamentazione pongono una maggiore enfasi sugli elementi di prova e gli esempi a sostegno delle risposte dei Paesi, nonché sul modo in cui diversi Paesi rispondono a requisiti simili in materia di politica della regolamentazione. Basate su un programma ambizioso e rivolto verso il futuro, sono state concepite per seguire nel tempo i progressi realizzati nell’ambito di tale politica. Le indagini riflettono i progressi compiuti dai Paesi già dotati di pratiche regolatorie avanzate, riconoscendo tuttavia gli sforzi dei Paesi che stanno iniziando a elaborare la propria politica della regolamentazione. Oltre a raccogliere informazioni sui requisiti formali, riuniscono elementi di prova sull’attuazione di tali requisiti e sulla diffusione delle pratiche di gestione della regolamentazione. Le indagini riguardano principalmente i processi di elaborazione delle normative applicati dal ramo esecutivo dell’amministrazione nazionale. Le informazioni raccolte attraverso l’indagine 2017 sugli indicatori della regolamentazione rispecchiano la situazione al 31 dicembre 2017. È previsto un aggiornamento dell’indagine ogni tre anni. Domande supplementari potranno essere aggiunte in futuro per ampliare l’ambito dell’indagine. Le risposte all’indagine del 2017 sono confrontate a dati cronologici dell’indagine 2014.

Gli indicatori compositi Tre indicatori compositi sono stati elaborati a partire dalle indicazioni raccolte tramite l’indagine: uno per l’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR), uno per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e uno per la valutazione ex post. Ogni indicatore è costituito da quattro categorie ugualmente ponderate Figura A.2):

• • • •

l’adozione sistematica, che riguarda i requisiti formali e la frequenza della loro attuazione nella pratica, la metodologia, che raccoglie informazioni sui metodi utilizzati in ogni settore, per esempio i tipi di impatti valutati o la frequenza del ricorso a varie forme di consultazione, la supervisione e il controllo della qualità, concernente il ruolo svolto dagli organi di supervisione e le valutazioni messe a disposizione del pubblico e La trasparenza, che riunisce le informazioni relative alle questioni in merito ai principi del governo aperto, per esempio se le decisioni ufficiali sono accessibili al pubblico. Figura A.2. Struttura degli indicatori compositi

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ALLEGATO A. L’INDAGINE 2017 DELL’OCSE SUGLI INDICATORI DELLA REGOLAMENTAZIONE...

Ogni categoria è costituita da diverse sottocategorie ugualmente ponderate, corrispondenti a domande specifiche dell’indagine 2017 dell’OCSE sugli indicatori della regolamentazione. Le distinte sottocategorie sono elencate nella Tabella A.1). Tabella A.1. Visione d’insieme delle categorie e delle sottocategorie degli indicatori compositi Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Metodologia

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•

• •

•

• •

Consultazione aperta al pubblico: durante le fasi iniziali dello sviluppo normativo Consultazione aperta al pubblico: durante le fasi finali dello sviluppo normativo Orientamento Metodi per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento adottati nelle fasi iniziali dello sviluppo normativo Metodi per il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento adottati nelle fasi finali dello sviluppo normativo Durata minima Uso di siti web interattivi1

Analisi d’impatto della regolamentazione • • • • • • • •

• •

• • •

• • •

• • • • •

Adozione sistematica

• •

•

Requisiti formali • Coinvolgimento dei • destinatari dell’intervento • effettivamente realizzato nelle fasi iniziali dello sviluppo normativo Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento effettivamente realizzato nelle fasi finali dello sviluppo normativo

Analisi degli impatti sul budget e sul settore pubblico Analisi degli impatti sulla concorrenza Analisi di altri impatti economici Analisi di altri impatti Analisi degli impatti sull'ambiente Analisi degli impatti sociali Analisi degli effetti distributivi Analisi dei costi a livello più ampio (es. costi macroeconomici) Benefici individuati per gruppi specifici Considerazione delle questioni di conformità e applicazione Costi individuati per gruppi specifici Orientamento Individuazione e analisi delle opzioni dell’intervento regolatorio Requisito di individuazione dei benefici Requisito di individuazione dei costi Requisito di individuazione di un processo di valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi della regolazione Requisito di valutazione qualitativa dei benefici Requisito di quantificazione dei benefici Requisito di quantificazione dei costi Valutazione dei rischi Tipi di costi quantificati

Analisi ex post • • • • •

Requisiti formali • AIR effettivamente realizzata Proporzionalità

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• • • • •

Analisi dei costi e dei benefici Analisi del raggiungimento degli obiettivi Analisi degli impatti Analisi della coerenza con altre regolazioni Elaborazione di metodologie e orientamento

Uso di meccanismi di esame, compresi esami ad hoc Requisiti formali Valutazioni ex post effettivamente realizzate Esami approfonditi Presenza di un organo permanente Proporzionalità

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ALLEGATO A. L’INDAGINE 2017 DELL’OCSE SUGLI INDICATORI DELLA REGOLAMENTAZIONE... Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento

Analisi d’impatto della regolamentazione

Supervisione e controllo della qualità

•

Funzione di supervisione e • controllo della qualità • Valutazione disponibile al pubblico del coinvolgimento • dei destinatari dell’intervento

Supervisione Valutazione disponibile al pubblico dell’AIR Controllo della qualità

•

Trasparenza

• •

•

Responsabilità e trasparenza Trasparenza del processo

•

•

•

•

Trasparenza del processo Consultazioni aperte al pubblico Considerazione e risposta ai commenti dei destinatari dell’intervento Disponibilità delle informazioni

•

Analisi ex post

•

• •

Funzione di supervisione e controllo della qualità Valutazione disponibile al pubblico dell’analisi ex post Coinvolgimento costante dei destinatari dell’intervento Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento Trasparenza del processo

1. In seguito al parere dello Steering Group dell’OCSE sulla misurazione della performance di regolazione, le sottocategorie “Uso di siti web interattivi durante le fasi iniziali dello sviluppo normativo” e “Uso di siti web interattivi durante le fasi finali dello sviluppo normativo” sono state unite nell’edizione 2018 degli indicatori compositi. I punteggi degli indicatori compositi del 2014 sono stati aggiustati di conseguenza per garantire la comparabilità nel tempo.

Per garantire la piena trasparenza, la metodologia di costruzione degli indicatori compositi e dei dati sottostanti e i risultati dell’analisi di sensibilità alle diverse scelte metodologiche, compreso il sistema di ponderazione, è stato reso pubblico sul sito dell’OCSE (http://oe.cd/ireg).

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GLOSSARIO

Glossario Costi di amministrazione e applicazione: costi sostenuti dalla pubblica amministrazione per gestire e applicare i requisiti della regolazione. Questi costi comprendono i costi per pubblicizzare l’esistenza di nuove normative, sviluppare e implementare nuovi sistemi di licenza o registrazione, valutare e approvare le domande ed elaborare i rinnovi. Tali costi comprendono altresì la formulazione e l’implementazione dei sistemi di ispezione e/o verifica e l’elaborazione e implementazione dei sistemi sanzionatori per fare fronte alla mancata-conformità. Oneri amministrativi: costi legati all’ottenimento, lettura e comprensione delle normative, sviluppo delle strategie di conformità e raggiungimento dei requisiti obbligatori di rendicontazione, ivi inclusi la raccolta, l’elaborazione, la comunicazione e l’archiviazione dei dati, ma NON comprendenti i costi del capitale delle misure adottate per l’osservanza delle normative, né i costi sostenuti dal settore pubblico per la gestione delle normative. Semplificazione amministrativa: la semplificazione amministrativa è uno strumento utilizzato per esaminare e semplificare il corpus di normative esistenti. ll principale obbiettivo delle attività di semplificazione amministrativa è quello di eliminare i costi non necessari che le normative impongono sui soggetti regolamentati e che possono ostacolare la concorrenza e l’innovazione economica. Gruppi consultivi: esperti e/o parti interessate selezionate (p.es. parti sociali, gruppi ambientali), riuniti per formare un organo consultivo, sia ad hoc che su base permanente. Si tratta di un gruppo formale, ovvero che dispone di uno statuto formale scritto oppure che nomina i propri membri attraverso un metodo formale. Organo che opera in regime di libera concorrenza: per regime di libera concorrenza si intende il fatto che l’organo in questione non è soggetto alla direzione di singole decisioni prese dall’esecutivo, ma è supportato da funzionari collocati internamente a un ministero oppure dispone di un proprio staff. La definizione esclude tutti i ministeri tradizionali, verticalmente integrati. Ampia circolazione a scopo di discussione: i materiali di consultazione e le richieste di commenti sono inviati a un selezionato gruppo di parti interessate, piuttosto che apertamente pubblicizzati al pubblico generale. Amministrazione centrale: l’espressione fa riferimento alla struttura amministrativa al servizio dell’esecutivo (congiuntamente, il Presidente o Primo Ministro e il Gabinetto). L’amministrazione centrale assume un’ampia varietà di nomi tra Paesi diversi, per esempio Segretariato generale, Ufficio del gabinetto, Cancelleria, Ufficio/Ministero della Presidenza, Ufficio del consiglio dei ministri, ecc. Costi di adeguamento: costi sostenuti dalle imprese o da altre parti a cui può essere rivolta la regolazione nell’adottare le azioni necessarie per l’osservanza degli obblighi normativi, nonché costi di gestione e applicazione sostenuti dalla pubblica amministrazione. Tali costi PROSPETTIVE OCSE 2018 SULLA POLITICA DELLA REGOLAZIONE © OECD 2019

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GLOSSARIO

comprendono i costi sostanziali di conformità, gli oneri amministrativi e i costi di gestione e applicazione sostenuti dalla pubblica amministrazione. Documento con intento legislativo: i documenti che contengono le informazioni di cui la legislatura tiene conto prima di raggiungere la sua decisione di emanare una legge, per esempio memorandum delle agenzie pubbliche e dei legislatori e commenti o rapporti dei comitati o commissioni legislative, associazioni legali e gruppi di lobby. Valutazione ex post: l’espressione indica la procedura di valutazione dell’efficacia delle misure di intervento e delle normative dopo la loro entrata in vigore. Può rappresentare la fase finale, quando le nuove misure di intervento o nuove normative sono state introdotte e può essere mirata a conoscere la misura in cui le nuove misure o norme soddisfano gli obbiettivi prefissati. Può altresì rappresentare un punto di partenza per comprendere una situazione particolare, in conseguenza di una misura d’intervento o di una normativa in vigore, e fornire gli elementi per discutere gli inconvenienti o gli svantaggi della sua esistenza. La valutazione ex post non deve essere confusa con il monitoraggio, che si riferisce alla valutazione continuativa dell’implementazione in relazione a un piano concordato. Costi finanziari: il costo finanziario delle normative è il costo del capitale impiegato per soddisfare gli obblighi di conformità alla regolazione, vale a dire, laddove siano necessari investimenti (attrezzatura acquistata, ecc.) per osservare le normative, il costo per un’impresa comprende sia il prezzo di acquisto che il costo legato al finanziamento dell’acquisto, sia sotto forma di debito che attingendo dal capitale. Consultazione formale con gruppi selezionati: scambi con parti interessate selezionate, formalmente verbalizzati. Costi di gestione e applicazione per la pubblica amministrazione: costi sostenuti dalla pubblica amministrazione per gestire e applicare i requisiti della regolazione. Libro verde: un documento consultivo pensato per stimolare la discussione su di un argomento specifico. I libri verdi invitano le parti interessate (istituzioni o persone fisiche) a partecipare a un processo di consultazione, a discutere su di un argomento e fornire un riscontro sulle possibili soluzioni. Il loro intento è di fornire informazioni a scopo di discussione, senza implicare alcun impegno su alcuna specifica azione. Funzionario di alto grado: un funzionario di alto grado è un funzionario pubblico con un elevato grado di anzianità di servizio all’interno di un ministero, per esempio un Segretario permanente, un Segretario dipartimentale, un Segretario di Stato, un Segretario generale, un Vice-ministro, ecc. Costi indiretti: i costi indiretti sono secondari per lo scopo principale delle normative e riguardano spesso terze parti. Tali costi emergono con probabilità in conseguenza di cambiamenti comportamentali generati dagli impatti della prima diffusione delle normative. I costi dinamici, vale a dire costi causati da mutamenti negativi nelle condizioni di mercato, nel corso del tempo, potrebbero rientrare in questa categoria. I costi indiretti sono altresì definiti costi legati alla “seconda diffusione”. Consultazioni informali con gruppi selezionati: riunioni ad hoc con parti interessate selezionate, tenute a discrezione dei regolatori. Strumenti internazionali: ai fini del presente studio, gli strumenti internazionali comprendono requisiti legalmente vincolanti intesi a vincolare direttamente gli Stati

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GLOSSARIO

membri e strumenti non legalmente vincolanti (ivi inclusi gli standard tecnici) che possono assumere un valore vincolante mediante la trasposizione nella legislazione nazionale o il riconoscimento negli strumenti giuridici internazionali. A titolo esemplificativo, questa ampia nozione comprende, pertanto, trattati, decisioni legalmente vincolanti, raccomandazioni non legalmente vincolanti, modelli di trattati o leggi, dichiarazioni e standard internazionali volontari. Cooperazione regolatoria internazionale (International regulatory co-operation - IRC): Secondo OCSE, (2013), International regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, l’IRC è definita come qualsiasi accordo, formale o informale, tra Paesi, per promuovere una qualche forma di cooperazione nell’elaborazione, monitoraggio, applicazione o gestione ex-post della regolazione. Qualità giuridica: Ai fini del rapporto “Indicatori sulla politica e governance in materia di regolamentazione” del 2017, la qualità giuridica di una normativa è determinata dalla sua costituzionalità, la coerenza con il corpus esistente di leggi e obblighi internazionali e la redazione delle bozze in un linguaggio comprensibile. La qualità giuridica rappresenta un elemento fondamentale della qualità della regolazione in senso più ampio, giacché fornisce a imprese e cittadini la certezza e chiarezza delle regole cui devono conformarsi. Costi macroeconomici: impatti dei costi sulle variabili macroeconomiche principali, quali il PIL e l’occupazione, causati dai requisiti della regolazione. Sono poche le misure di regolamentazione che avranno costi macroeconomici percettibili, tuttavia possono costituire una voce di costo significativa in alcuni casi. Ministro: la carica politica con maggior grado di anzianità nell’ambito di un portafoglio. Secondo il modello Westminster, tale carica è tipicamente definita “ministro” ma il titolo varia. Governo nazionale: il governo nazionale, centrale o federale che esercita autorità sull’intero territorio economico di un Paese, opposto alle amministrazioni locali e regionali. Regolazione basata sulla performance: norme che impongono obblighi indicati in termini di risultati da raggiungere o evitare, ma conferiscono alle entità regolamentate la flessibilità di stabilire i mezzi per raggiungere i risultati ordinati o vietati. Si definisce anche regolazione basata sui risultati. Esame post-attuazione: l’esame di una regola o norma dopo la sua entrata in vigore. Legislazione primaria: norme che devono essere approvate dal parlamento o dal congresso. Anche definita “legislazione principale” o “legge primaria”. Questa categoria opera un’ulteriore distinzione tra le leggi primarie promulgate dal parlamento e quelle emanate dall’esecutivo. Comitato preparatorio: un comitato di parti interessate/esperti formalmente responsabili di contribuire a trovare soluzioni al problema e redigere le normative. Anche definita “commissione preparatoria”. Consultazione pubblica online: consultazione aperta a qualsiasi membro del pubblico, che invita a fornire commenti con chiara indicazione su come fornirli. Il pubblico dovrà essere in grado di presentare commenti online e/o di inviarli a un indirizzo di posta elettronica indicato sul sito web. Questo esercizio esclude l’azione di postare semplicemente proposte normative su internet senza fornire commenti.

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Incontro pubblico: un incontro a cui i membri del pubblico generale sono invitati a partecipare e a fornire commenti. Un incontro pubblico fisico è un incontro a cui i membri del pubblico devono partecipare di persona. Si prega di notare che, ai fini di questo questionario, i dibattiti parlamentari non dovranno essere considerati incontri pubblici anche quando ai membri del pubblico è permesso assistervi. Regolazione: il vario insieme di strumenti mediante i quali le amministrazioni stabiliscono requisiti per imprese e cittadini. Le regolazione comprende tutte le leggi e gli ordini formali e informali, le norme subordinate, le formalità amministrative e le regole dettate da organi non governativi o autoregolamentati a cui le amministrazioni hanno delegato poteri di regolamentazione. Regolatori: amministratori che operano all’interno di dipartimenti della pubblica amministrazione e altre agenzie, responsabili della formulazione e applicazione della regolazione. Agenzia per la regolamentazione: un’istituzione o un organo autorizzati per legge a esercitare poteri di regolamentazione su di un settore/un’area di intervento o un mercato. Valutazione dell’impatto della regolamentazione (AIR): processo sistematico di identificazione e quantificazione dei benefici e dei costi che si presume saranno generati dalle opzioni di regolamentazione, o mancata tale, oggetto di esame. Una AIR può essere basata sull’analisi costi-benefici, sull’analisi costo-efficacia, sull’analisi dell’impatto commerciale, ecc. L’analisi dell’impatto della regolamentazioneviene anche, di routine, definita analisi dell’impatto della regolamentazione, talvolta in modo interscambiabile (OCSE, 2012, p. 25). Strumenti di gestione della regolazione: il termine comprende diversi strumenti a disposizione per implementare la politica della regolazione e incoraggiarne la qualità. Il rapporto del 2017, Indicatori sulla politica e governance in materia di regolamentazione è incentrato, in particolare, sul controllo della qualità di tre strumenti di gestione della regolazione, vale a dire: l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), il coinvolgimento dei destinatari dell’intervento e la valutazione ex post. Politica della regolazione: l’insieme di regole, procedure e istituzioni introdotte dalla pubblica amministrazione con lo scopo esplicito di sviluppare, amministrare ed esaminare la regolazione. Qualità della regolazione: qualità della regolazione significa valorizzare la performance, l’efficacia dal punto di vista dei costi e la qualità giuridica delle norme e delle formalità amministrative. La nozione di qualità della regolazione comprende le procedure, ovvero il modo in cui le normative vengono formulate e applicate, che dovrebbe seguire i principi fondamentali della consultazione, trasparenza, resocontazione e base di dati fattuali. La nozione di qualità della regolamentazione riguarda altresì gli esiti, ovvero se le normative sono efficaci nel raggiungere i rispettivi obbiettivi, efficienti, coerenti e semplici. Riforma della regolazione: modifiche che migliorano la qualità, valorizzano la performance, l’efficacia dal punto di vista dei costi o la qualità giuridica delle normative e formalità. La “deregolamentazione” è una sottocategoria della riforma della regolazione. Funzione sanzionatoria: l’espressione indica l’autorità dell’organo di supervisione di impedire che una norma proceda alla fase successiva/il completamento della valutazione ex post se gli standard di qualità non sono stati raggiunti. La funzione sanzionatoria è anche definita funzione di controllo.

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Coinvolgimento dei destinatari dell’intervento: indica il processo per cui l’amministrazione informa tutte le parti interessate sulle variazioni proposte a una normativa e riceve un riscontro. Regolazione subordinata: norme che possono essere approvate da un Capo di Stato, da un singolo ministro o dal Gabinetto, ovvero da un’autorità diversa dal parlamento/congresso. Gli esempi comprendono le norme, le regole, gli ordini, i decreti, ecc. Si osservi che molte norme subordinate sono soggette ad annullamento da parte del parlamento/congresso. Le norme subordinate sono altresì definite “legislazione secondaria”, “legislazione subordinata” o “legislazione delegata”. Costi sostanziali di conformità: i costi incrementali per il gruppo interessato dalla regolazione, legati alla conformità alla stessa, diversi dai costi amministrativi. Tali costi comprendono esclusivamente i costi diretti sostenuti dai soggetti a cui la regolazione impone obblighi di conformità. I costi sostanziali di conformità comprendono le seguenti categorie generali: costi di implementazione, costi diretti sul lavoro, spese generali, costi di attrezzatura, costi dei materiali e costi dei servizi esterni. Clausole a scadenza fissa “sunsetting”: l’abrogazione automatica di norme dopo un determinato numero di anni dalla loro entrata in vigore. Incontro pubblico virtuale: un incontro a cui i membri del pubblico generale possono partecipare ed esprimere commenti online o per telefono. Libro bianco: un rapporto che illustra una misura di intervento dettagliata o una proposta di regolazione. Un libro bianco offre l’opportunità di raccogliere riscontri prima che la misura di intervento/la normativa sia formalmente presentata.

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ORGANIZZAZIONE PER LA COOPERAZIONE E LO SVILUPPO ECONOMICI L’OCSE è un forum unico nel suo genere in cui i Governi collaborano per rispondere alle sfide economiche, sociali e ambientali poste dalla globalizzazione. L’OCSE svolge altresì un ruolo di apripista nelle iniziative volte a comprendere i nuovi sviluppi del mondo attuale e le preocuppazioni che ne derivano. L’OCSE aiuta i governi ad affrontare situazioni nuove con l’esame di temi quali il governo societario, l’economia dell’informazione e delle sfide poste dall’invecchiamento demografico. L’Organizzazione offre ai Governi un quadro di riferimento in cui possono raffrontare le loro esperienze in materia di politiche governative, individuare risposte a problemi comuni, identificare le buone pratiche e lavorare per il coordinamento delle politiche nazionali e internazionali. I Paesi membri dell’OCSE sono: Australia, Austria, Belgio, Canada, Cile, Corea, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Islanda, Israele, Italia, Giappone, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Messico, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Repubblica di Lettonia, Repubblica Slovacca, Repubblica di Slovenia, Spagna, Stati Uniti, Svezia, Svizzera, Turchia e Ungheria. L’Unione europea partecipa ai lavori dell’OCSE. OECD Publishing (Edizioni OCSE) assicura una ampia diffusione ai lavori dell’Organizzazione che comprendono i risultati dell’attività di raccolta dei dati statistici, i lavori di ricerca su argomenti economici, sociali e ambientali, nonché le convenzioni, linee guida e gli standard riconosciuti dai Paesi membri dell’Organizzazione.

OECD PUBLISHING, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 (42 2018 32 6 P) ISBN 978-92-64-31195-4 – 2019

Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione Le Prospettive OCSE 2018 sulla politica della regolazione, seconda edizione della serie, tracciano minuziosamente gli sforzi compiuti dai Paesi per migliorare la qualità della regolazione secondo i principi definiti nella Raccomandazione OCSE del 2012 concernente la politica e la governance della regolazione e condividono le buone pratiche. Le Prospettive forniscono approfondimenti unici e approcci innovativi per migliorare la regolazione.

Vi invitiamo a consultare questa pubblicazione online: https://doi.org/10.1787/g2g9e411-it. Questo rapporto è pubblicato nel sito di OECD iLibrary, la biblioteca online dell’OCSE che riunisce tutti i libri, le pubblicazioni periodiche e le banche dati statistici dell’OCSE. Appuntamento sul sito www.oecd-ilibrary.org e non esitate a contattarci per ulteriori informazioni.

ISBN 978-92-64-31195-4 42 2018 32 6 P

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