Probleme der Wirtschaftspolitik in Entwicklungsländern: Beiträge zu Fragen der Entwicklungsplanung und regionalen Integration [1 ed.] 9783428411986, 9783428011988

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Schriften des Vereins für Socialpolitik Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Neue Folge Band 46

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SCHRIFTEN DES VEREINS FtJR SOCIALPOLITIK Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Neue Folge Band 46

Probleme der Wirtschaftspolitik in Entwicklungsländern

VERLAG VON DUNCKER

&

HUMBLOT

BERLIN 1967

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Probleme der Wirtschaftspolitik in Entwicklungsländern Beiträge zu Fragen der Entwicklungsplanung und regionalen Integration

Von Erich Egner, Bruno Knall, Anton Konrad Wilhelm Marquardt, Hermann Peiebe, Walter Rau Herausgegeben von Dr. Wilfried Guth

VERLAG VON DUNCKER BERLIN 1967

&

HUMBLOT

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Alle Rechte vorbehalten

© 1967 Duncker & Humblot, Berlln 41 Gedruckt 1967 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlln 61 Prlnted in Germany

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Inhaltsverzeichnis Ziele und Kriterien realistischer Entwicklungsplanung Von Dr. Bruno Knall, Kiel.........................................

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Finanzierungsprobleme: Der Zusammenhang von Entwicklungsplan, Budget und Zahlungsbilanz Von Dr. Anton Konrad, München.................................. 38 Lehren aus der europäischen Wirtschafts-Integration für die Entwicklungsländer Von Prof. Dr. Hermann Priebe, Frankfurt..........................

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Möglichkeiten der Förderung von Integrationsbestrebungen der Entwicklungsländer durch die Industrieländer Von Dr. Walter Rau, Bonn .......................................... 76 Regionalpolitik in einer unterentwickelten Volkswirtschaft dargestellt an Beispielen Latein-Amerikas Von Prof. Dr. Erich Egner, Göttingen .............................. 99 Zur Problematik der wirtschaftlichen Zusammenarbeit in Ostafrika Von Dr. Wilhelm Marquardt, München ............................. 139 Diskussion

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Vorbemerkung Im vorliegenden Band ist eine Reihe von Referaten zusammengefaßt, die in den Jahren 1964 und 1966 im Ausschuß "Entwicklungsländer" gehalten w.orden sind; er stellt insofern eine Fortsetzung des Bandes 43 der Schriften des Vereins für Socialpolitik dar, mit dem Ausschußarbeiten der Jahre 1962/63 herausgebmcht wurden. Dem Charakter der Arbeitstagungen des Ausschusses entsprechend, geht es auch in diesem Band nicht um die Wiedergabe abgeschlossener, in sich abgerundeter Forschungsergebnisse; die Beiträge stellen vielmehr vorbereitete Meinungsäußerungen ;zu zentralen Themen dar, mit denen sich der Ausschuß in einer Art teamwork von Praktikern und Theoretikern der Entwicklungsprobleme beschäftigt hat. Dieser Grundgedanke rechtfertigt es auch, als Schlußbeitrag einen Teil der Diskussion mit aufzunehmen. Die Arbeiten des Bandes bewegen sich um zwei Themenkreise wirtschaftspolitischer Natur: die Probleme der Entwicklungsplanung und die der regionalen Integration der Entwicklungsländer (,wobei unter diesem Begriff hier die überstaatliche Zusammenarbeit verschiedener Länder einer Region verstanden wird). Beide Themen sind sozusagen en vogue. Seit J.ahr und Tag wird diesen Ländern nahegelegt, ihre Planung zu verbessern, ja manche internationalen Institutionen und bilateralen Geberländer machen die Bereitstellung weiterer Hilfe sogar vom Vorhandensein ausgearbeiteter Entwicklungspläne abhängig. Und ebenso werden Pläne für eine verstärkte Integration der Entwicklungsländer untereinander von den Gebern begrüßt sowie integrationsfördernde Projekte bevorzugt finanziert. Bei beiden Themen ging es im Ausschuß zunächst um Konkretisierung: Welche Art, welche Grade von Entwicklungsplanung, von regionaler Integration sind erstrebenswert, welche erreichbar? Sehr schnell wurde dabei deutlich, daß die beiden Fragestellungen auch noch ein anderes gemeinsam haben. Hinter der scheinbaren Selbstverständlichkeit der Postulate: mehr und bessere Entwicklungsplanung, mehr Integration, tauchen bei etwas eingehenderer Beschäftigung bald Zweifelsfragen auf, die zumindest zu einer wesentlich differenzierteren Aussage veranlassen. Ger,ade das war der Sinn der Ausschußdiskussion. In dem Referat von Dr. Bruno Knall ,wird das Konzept einer umfassenden Entwicklungsplanung in ihren verschiedenen Phasen aufge-

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zeigt; in diesem Modell ist an alles gedacht. Aber wo finden sich in den Entwicklungsländern, so wurde in der Diskussion gefragt, genügend qualifizierte administrative Kader, um einen solchen Plan in die Wirklichkeit umzusetzen? Man wird, wenn überhaupt, nur ganz weni.ge Länder nennen können. Vielleicht muß also das Postulat lauten, daß der Grad der Perfektion der Entwicklungsplanung - auch dort, wo hervorragende Experten für die Planung zur Verfügung stehen - sich nach dem Entwicklungsstand der betreffenden Wirtschaft und insbesondere ihrer Administration zu richten hat, mögen die Planungsexperten noch so sehr "nach Höherem streben". Weiter drängt sich die Frage auf, ob nicht jede zentrale Planung, auch wenn die vorstehende Regel eingehalten wird, beinahe unvermeidlich Tenden~en in sich birgt, die den wahren Entwicklungsinteressen zuwiderlaufen, so vor allem die Gefahr einer überbetonung des staatlichen Sektors zum Schaden der privaten Initiative und die Gefahr des Zuviel an Investitionen gemessen an den finanziellen Möglichkeiten. Für die Beurteilung dieser letzten Frage liefert der hier wiedergegebene Beitrag von Dr. Anton Konrad eine interessante analytische Grundlage. Viele, z. T. dramatische Beispiele zeigen, daß es eine der wichtigsten Entwicklungsaufgaben sein kann, den Ehrgeiz der Staatschefs und der von ihnen beauftragten Entwicklungsplaner zu bremsen; denn auch für die Entwicklungsländer gilt, daß Inflation auf die Dauer kein befriedigendes Wachstum sichert. Also doch lieber völliger Verzicht auf Entwicklungspläne, so mag der eine oder andere Leser fragen? Der Ausschuß hat diese Fr,age in seiner Diskussion verneint und sich zur Notwendigkeit einer vernünftigen Entwicklungsplanung bekannt; er hat aber gleichzeitig ihre Grenzen und Gefahren herausgestellt. Bei der Beschäftigung mit dem Problem der Integr.ation der Entwicklungsländer lag es nahe, von den Erfahrungen und Erkenntnissen der europäischen Integration auszugehen und zu fragen, ob diese auch für die Entwicklungsländer, also ,z. B. für die lateinamerikanischen oder ostafrikanischen Inte.grationsbestr,ebungen Gültigkeit haben. Gerade das lateinamerikanische Beispiel zeigt, wie viele Parallelen es gibt, und es nimmt deshalb nicht wunder, daß Initiatoren und Förderer der lateinamerikanischen Integration, wie die Economic Commission for Latin America (ECLA), die Latin American Free Tr,ade Association (LAFTA) und die Interamerikanische Entwicklungsbank, das Vorbild der EWG studieren und bis ins Institutionelle hinein ähnliche Ansatzpunkte wählen. So ist auch in Lateinamerika verstanden worden, daß regionale Integr,ation unter den Kräfteverhältnissen der heutigen Welt zwar durchaus die Bildung eines wirtschaftlich und politisch starken Blocks zum Ziel haben kann, ja vielleicht haben muß, aber doch nicht mit Abschließung ,gegenüber der übrigen Welt einhergehen darf. Es

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verdient festgehalten zu werden, daß alle Referenten und Diskussionsredner dieses Bandes in einer so verstandenen, sozusagen weltoffenen regionalen Inte,gr.ation einen sinnvollen weltwirtschaftlichen Entwicklungsprozeß und keinen Widerspruch zu dem anerkannten Ziel eines möglichst freien Welthandels gesehen haben. Insoweit scheint es heute "weltanschauliche" Kontroversen, wie sie dem Abschluß der Römischen Verträge vorausgingen - erinnert sei hier nur an die damaligen Thesen von Wilhelm Röpke - nicht mehr 'ZU geben. Die regionale Blockbildungspolitik der Entwicklungsländer ist ein :Stück modernen Pragmatismus. Sie verdient ,aus dieser nüchternen Sicht auch die Unterstützung der Industrieländer. Auf einem g,anz anderen Blatt steht die Frage, inwieweit die regionalen Integrationsbestrebungen der Entwicklungsländer in absehbarer Zeit Aussicht auf Erfolg haben. Der Ausschuß hat sich in einigen Referaten - die hier allerdings nur zum Teil zum Abdruck kommen einen überblick über die bisherigen Erfolge oder Mißerfolge zu verschaffen versucht. Dabei wurde deutlich, daß von einem Integrationserfolg bisher nur in Mitte1.amerika gesprochen werden kann und daß man vielleicht den lateinamerikanischen Bemühungen auf etwas längere Sicht ,gute Erfolgsaussichtenzusprechen kann. In Afrika sind demgegenüber - wie das Referat von Dr. Wilhelm Marquardt zeigt - die Erfahrungen mit der ostafrikanischen Gemeinschaft von Kenia, ~an­ sania und Uganda nicht sehr ermutigend, denn hier muß seit der Unabhängigkeit der drei Länder eher von ,einem Desintegrationsprozeß gesprochen werden. Im Norden des Kontinents zeigt der Versuch einer maghrebinischen Wirtschaftsintegration bisher kaum greifbare Ergebnisse, und ähnliches gilt von verschiedenen anderen Gruppierungsabsichten im afrikanischen Raum. In Asien schließlich fehlt es an Integrationsbestrebungen völlig, wenn man von der Tätigkeit der Economic Commission for Asia and the Far East (ECAFE) und der jetzt erfolgten Gründung einer gesamtasiatischen Entwicklungsbank in diesem Zusammenhang absieht. Fragt man nach den Ursachen für dieses fast völlige Fehlen erfolgreicher Integrationsprozesse im Bereich der Entwicklungsländer, so wird eine weitere Parallele zu dem Problem der Entwicklungsplanung sofort erkennbar. Um es ohne verschönernde Umschreibungen zu sagen: Vielen Entwicklungsländern fehlt aus den schon beim Planungsthema diskutierten Gründen heute noch die "Integrationsreife" . Professor Priebe, einer der besten Kenner des eur.opäischen Integr,ationsprozesses, hat in seinem hier wiedengegebenen Beitrag von der "inneren Integration" der Länder als notwendiger Voraussetzung für erfolgreiche "Außenintegr,ation" gesprochen und als wirtschaftspolitisches Ziel das Ineinanderübergehen dieser beiden Prozesse hingestellt. Mit

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welchen Schwierigkeiten die Regierungen speziell bei der inneren Integration - man könnte auch sagen, der nationalen Re>gionalpolitik - konfrontiert sind, zeigt an lateinamerikanischen Beispielen der Beitrag von Professor Erich Egner; auch Egner geht davon aus, daß ohne Bewältigung der internen Regionalprobleme der Länder eine erfolgreiche Außenintegration nicht vorstellbar ist. Doch legt sein Beitrag ger,ade im Hinblick auf die Thesen von Professor Priebe auch die Frage nahe, ob die internen Regionalprobleme der Länder nicht wenigstens z. T. doch leichter im Rahmen einer überstaatlichen Integration gelöst werden können. W,as ist daraus für die Integrationspolitik der Entwicklungsländer und die Entwicklungspolitik der Industrieländer zu folgern? -

Die Investitionspolitik der Entwicklungsländer sollte von allem Anfang an, d. h. ganz unabhängig von der Integrationsreife, viel stärker als bisher regional aufeinander abgestimmt .werden, um unproduktive überkapazitäten zu vermeiden und einen späteren echten Integrationsprozeß zu erleichtern. ,Für eine solche Abstimmung genügen zunächst regelmäßige Aussprachen der Staatschefs, Minister und Entwicklungsplaner I(wobei hier noch einmal ein besonders wichtiger Aspekt der Entwicklungsplanung anklingt).

-

Mit institutioneller Integr,ationspolitik sollte nicht zu früh begonnen wel'den, um nicht durch Enttäuschungen und Mißerfolge den oben geforderten Integrationsprozeß auf bloßer Kooperationsbasis zu gefähl'den. Vor allem erfol'dert die institutionelle Integration, ebenso wie eine ·umfassende Entwicklungsplanung, eine genügende Anzahl qualifizierter administrativer Kader. Dementsprechend sollte sich auch der Grad der institutionellen Inte.gration, wenn es einmal so weit ist, nach dem Stand der inneren Integration, und damit der Reife zur externen Integration, richten. Es ist besser, zunächst mit einigen .wenigen ständigen Ausschüssen und vielleicht einer regionalen Entwicklungsbankanzufangen, als einen großen Apparat zu :schaffen, der weitgehend im Leeren läuft.

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,Zu der ,Frage, wie die Industrieländer im Rahmen ihrer Entwicklungspolitik richtig verstandene Inte.grationsbestrebungen der Entwicklungsländer fördern können, hat Dr. Walter Rau in seinem Referat einen :Fächer von Möglichkeiten .ausgebreitet. Daß gerade bei der stark projektgebundenen deutschen lKapitalhilfe der Projektauswahl in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zukommt, liegt auf der Hand; komplementäre Diversifizierung rur Stärkung der Exportmöglichkeiten untereinander, so könnte man eines der Hauptkriterien für diese Auswahl schlagwortartig charakterisieren.

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Gerade die Behandlung des Integrationsthemas läßt wiedererkennen, .wie sehr die Wissenschaft bei den zentralen Fragen der Entwicklungspolitik noch vor wenig beackertem Neuland steht. Auch dieser kleine Band der Arbeiten des Ausschusses "Entwicklungsländer" wird deshalb in der Hoffnung vorgelegt, Anregungen für eine systematische Behandlung dieser Themen zu geben.

Dr. W. Guth

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Ziele und Kriterien realistischer Entwicklungsplanung Von Bruno Knall I. Einleitung und Begriffsklärung

In den Entwicklungsländern kommt man immer mehr zu der Erkenntnis, daß eine rasche und anhaltende Wirtschaftserschließung nicht erreicht werden kann, wenn die Entwicklung auch weiterhin dem Laisser-faire-Liberalismus (d. h. einer Wirtschaftsordnung ohne jegliche Beschränkung, ohne staatliche Intervention und ohne Planung) überlassen bleibt. Die überwiegende Mehrheit der .Entwick1ungstheoretiker und -praktiker stimmt darin über ein, daß die tErschließungsaufgabe in den wirtschaftlich schwach entwickelten Ländern nicht dem Zufall überlassen bleiben darf, sondern nur durch eine zielstrebige, d. h. planmäßige Erschließungspolitik erreicht werden kann. Es ist die Grundannahme dieses Referats, daß eine realistisch kOIlJZipierte, integrierte Entwicklun:gsplanung Wesentliches zur Wirtschafts- und Sozialentwicklung beizutragen imstande ist, ja, daß sie vielleicht hierfür eine conditio sine qua non darstellt. Die Auseinandersetzung mit Entwicklungsfragen hat während der letzten fünfzehn Jahre zur Entstehung einer neuen wissenschaftlichen Disziplin - nennen wir sie Entwicklungswissenschaft - geführt, deren Wurzeln zum Großteil tief in die Wirtschafts- und Sozialwissenschaften reichen. Wie immer in solchen Situationen, erfordert eine neue Disziplin auch eine neue Terminolo.gie, wobei Wörter neu gesch.affen oder Homonyme mit verändertem Be.griffsinhalt akzeptiert werden müssen. Ehe auf unser eigentliches Thema eingegangen werden soll, scheint zunächst eine definitorische Begriffsklärung nötig zu sein. Allzuoft werden fälschlicherweise "Entwicklungsplanung" , "Entwicklungsprogrammierung" und "Entwicklungsplan" als austauschbare Be.griffe verwendet. Die Entwicklungsplanung ist der weitaus umfassendste Begriff von allen und stellt ein interdisziplinäres Unterfangen dar, das sich - grob schematisiert - aus folgenden fünf Arbeitsphasen 'zusammensetzt: Diagnosen- oder Informationsphase (Bestandsaufnahme), Bestimmung der Entwicklungsstrategie und der Zielsetzungen,

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Bruno Knall Entwicklungsprogrammierung (Ausarbeitung des Entwicklungsplans), Durchführung des tEntwick1ungsplans, Bewertung des Entwicklungsplans.

Die Entwicklungsprogrammierung ist demnach nur die dritte Arbeitsphase der Entwicklungsplanung und schließt alle Tätigkeiten ein, die für die Ausarbeitung und Aufstellung des Entwicklungsplans (genauer gesagt: des Planentwurfs) erforderlich sind. Im Planentwurf sind die Planziele und diez'U ihrer Verwirklichung einzusetzenden Mittel sowie entwicklungspolitische Maßnahmen derartig widerspruchsfrei integriert und im .gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang aufeinander abgestimmt, daß - unter der Voraussetzung von expHziten Annahmen und unter Berücksichtigung der vorhandenen menschlichen und materiellen Ressourcen - ein bestimmter wirtschaftlicher und sozialer Wachstumsprozeß im Laufe des .geplanten Zeitraums als wünschenswert und durchführbar erscheint. Dieser Planentwurf wird zum rechtskräftigen Entwicklungsplan, nachdem er von den politischen Entscheidungsinstanzen (Regierung, Parlament) akzeptiert worden ist. Im Sprachgebrauch (selbst in UNO-Veröffentlichungen) wird manchmal der Begriff Entwicklungsprogramm als Synonym von Entwicklungsplan verwendet..Ein Entwicklun:gsprogramm ist jedoch dem Umfang nach kleiner als der Entwicklungsplan, da es nicht alle Bereiche der Volkswirtschaft umfaßt, sondern sich in der Regel aus mehreren, meist koordinierten IEntwicklungsprojekten .zusammensetzt (