Pour l'ouverture des marchés de services: L'Accord général sur le commerce des services 9789264296459, 926429645X, 9789264297258, 9264297251

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Pour l’ouverture des marchés de services : L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) est l’un des principaux succès de la diplomatie commerciale multilatérale de la fin du XXe siècle, mais il est au centre des controverses que suscite la politique commerciale en ce début du nouveau millénaire. Comme le prévoyait le « programme incorporé » du cycle d’Uruguay, les négociations menées à l’OMC dans le domaine des services ont officiellement repris le 1er janvier 2000. A mesure que les négociations sur les services ont progressé, l’AGCS est devenu le point de mire d’un certain nombre de groupes de la société civile représentant des intérêts divers. Les arguments avancés à l’encontre de l’AGCS concernent principalement la menace qu’il ferait prétendument peser sur le droit souverain des pays de réglementer la production, la vente, la distribution ou l’importation de services, et d’assurer eux-mêmes la fourniture de services au plan international. Si, pour la plupart, ces arguments reposent sur des malentendus que cette étude vise à corriger, les préoccupations suscitées par l’AGCS, par ses effets sur les services publics et ses conséquences pour la souveraineté nationale et pour le pouvoir de réglementation des autorités, n’en sont pas moins bien réelles et ne doivent pas être ignorées. Les négociations en cours offrent précisément aux gouvernements l’occasion de donner à toutes les parties concernées des informations sur le contenu de l’AGCS et sur ce qu’il implique pour les objectifs économiques et sociaux au niveau national. Pour être utile, toutefois, il est indispensable que le débat soit fondé sur des faits et non sur des malentendus. Cette étude a un triple objectif. Premièrement, rappeler les raisons économiques qui sous-tendent la réforme des secteurs de services et le bien-fondé de l’action menée par les pouvoirs publics pour ouvrir les marchés de services suscitées par les effets de l’AGCS en expliquant le fonctionnement de l’accord, les obligations auxquelles souscrivent les membres de l’OMC et les options qui s’ouvrent à eux dans ce contexte. Troisièmement, mettre en lumière quelques-uns des principaux enjeux du cycle actuel de négociations au titre de l’AGCS, en attirant particulièrement l’attention sur les intérêts et les préoccupations des pays en développement et en rappelant les possibilités qu’offre l’AGCS pour jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favoriser le développement.

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Vera Molnar « Brèches 5 + 4 » 54 X 54 cm 2 couleurs Tirage : 30 ex. E.A. VII 1987 Réalisé en 1999 au cadre à main des Ateliers-Édition Fanal, Bâle, Suisse

ISBN 92-64-29725-1 22 2002 02 2 P

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L’ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES

par le biais d’une libéralisation des échanges et de l’investissement. Deuxièmement, répondre aux préoccupations

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Pour l’ouverture des marchés de services L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris, et entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques visant : – à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et une progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économie mondiale ; – à contribuer à une saine expansion économique dans les pays Membres, ainsi que les pays non membres, en voie de développement économique ; – à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatérale et non discriminatoire conformément aux obligations internationales. Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont ultérieurement devenus Membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : le Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la Nouvelle-Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchèque (21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la Corée (12 décembre 1996) et la République slovaque (14 décembre 2000). La Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE (article 13 de la Convention de l’OCDE).

Also available in English under the title: GATS: The Case for Open Services Markets

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Avant-propos Depuis plus de dix ans, les services sont de toutes les composantes de l’économie mondiale celle qui connaît la plus forte croissance. Les échanges de services mesurables, qui correspondent aux différents « modes de fourniture » soumis aux disciplines multilatérales de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), atteignent aujourd’hui au total quelque 2 300 milliards d’USD, ce qui représente 7.6 % de la production mondiale et près d’un cinquième de la valeur globale du commerce des biens et des services. Ces chiffres montrent bien l’importance économique et commerciale du secteur, et par là même celle des enjeux que représentent les négociations en cours pour tenter d’y réduire progressivement les obstacles aux échanges et à l’investissement. Dans la quasi-totalité des pays, la performance de l’économie des services, en particulier celle des principaux secteurs pivots que sont les services financiers, les télécommunications et les transports, peut faire toute la différence entre une croissance rapide et une croissance qui manque de dynamisme. Pour dire les choses simplement, un secteur de services inefficient est comparable à un impôt dissuasif qui pèserait sur l’économie nationale. La prise de conscience croissante des avantages que des services efficients peuvent avoir pour l’ensemble de l’économie s’est traduite dans le monde entier, ces dernières années, par de vastes efforts de libéralisation des échanges et de l’investissement et de réforme de la réglementation, qui ont trouvé un point d’ancrage dans les accords internationaux régissant le commerce et l’investissement transfrontières. L’AGCS est sans aucun doute l’un des principaux succès de la diplomatie commerciale multilatérale de la fin du 20ème siècle, mais il est au centre des controverses que suscite la politique commerciale en ce début du nouveau millénaire. Les services couvrent un large éventail d’activités économiques très diverses, qui représentent des enjeux et font intervenir des institutions et des intérêts tout aussi divers. Si la première série de négociations qui leur a été consacrée, dans le cadre du Cycle d’Uruguay, n’a guère retenu l’attention du public au-delà d’un petit cercle d’initiés dans les milieux universitaires, gouvernementaux et privés,

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aujourd’hui, en revanche, les propositions visant à consolider les résultats obtenus lors de ces négociations et de celles qui ont été ultérieurement menées au sein de l’OMC sont suivies avec un vif intérêt – et parfois avec méfiance. Les critiques adressées à l’AGCS s’inscrivent en général dans le contexte plus large de la réaction à l’encontre de la mondialisation et du processus de commercialisation qu’elle provoque dans certaines branches d’activité jusque-là isolées du marché. Les menaces qui pèsent prétendument sur la fourniture de services publics, comme l’éducation et les soins de santé, ou sur des services largement considérés comme des biens publics, tels que la distribution d’eau ou d’électricité, sont celles qui sont le plus souvent exprimées à propos de l’AGCS et du principe même de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des services, y compris au niveau régional. L’un des paradoxes de la campagne menée contre l’AGCS est qu’elle trouve en grande partie son origine dans la zone de l’OCDE, où la part des services dans l’emploi ainsi que les niveaux de vie sont les plus élevés, et où la réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des services ont eu indéniablement les retombées positives les plus importantes en termes de bien-être des consommateurs et d’affectation efficiente des ressources. D’ailleurs, si l’on en juge par les reproches qui sont faits à l’AGCS, le débat public sur les services dans les pays de l’OCDE ne porte pas tant sur le bien-fondé économique de l’ouverture des marchés que sur les rôles respectifs qui devraient incomber au marché et à l’État (chargé tout à la fois de réglementer et de fournir directement certains services tels que l’enseignement et les soins de santé), ainsi que sur la prétendue menace que l’adoption de règles dans les domaines des échanges et de l’investissement ferait peser sur le droit souverain des nations de réglementer. Bon nombre des arguments aujourd’hui avancés à l’encontre de la libéralisation du commerce et de l’investissement dans le secteur des services sont le résultat d’un manque d’information sur l’AGCS et d’une méconnaissance de son contenu. Dans le même temps, les avantages considérables qui découlent, pour l’ensemble de l’économie, de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des services ne semblent pas retenir suffisamment l’attention, ce qui renforce les réserves suscitées par la libéralisation du commerce et de l’investissement en général, et par l’intégration dans le système commercial multilatéral grâce à l’adhésion à l’OMC en particulier.

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Conscients de la nécessité de replacer dans sa juste perspective ce débat public naissant, les Membres ont demandé à la direction des échanges, au début de 2001, de préparer une étude qui puisse aider les gouvernements à mieux expliquer ce qui justifie, au plan économique, les engagements – et les mesures concrètes – en faveur de l’ouverture des marchés de services, et à se faire une

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Avant-propos

idée plus claire des véritables enjeux que représente la nouvelle série de négociations sur les services entamée à l’OMC. La présente étude, qui s’inscrit dans le droit fil de celle que l’Organisation a publiée en 1998 sous le titre Pour l’ouverture des marchés, et qui avait à l’époque rencontré un grand succès, répond à cette demande. Elle passe en revue les données économétriques les plus récentes pour dresser un tableau complet des avantages et des coûts de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le secteur des services. Elle analyse aussi en profondeur, pour les réfuter, quelques-unes des principales critiques formulées contre l’AGCS et contre la poursuite du processus de libéralisation. Loin d’être l’entrave à la souveraineté nationale que déplorent ses détracteurs, l’AGCS peut être considéré, à bien des égards, comme l’accord le plus favorable au développement qui ait été négocié dans le cadre de l’OMC, puisqu’il laisse aux pays membres une entière liberté de choix en ce qui concerne la nature, le rythme et la forme des mesures d’ouverture des marchés qu’ils sont prêts à adopter dans un cadre multilatéral. L’étude expose les raisons pour lesquelles les retombées positives que peuvent avoir la coopération internationale et la mise au point de règles au niveau multilatéral sont particulièrement importantes dans le secteur des services. Puisque ces avantages commencent seulement à être exploités, la série de négociations en cours, à laquelle le programme de Doha pour le développement vient de donner un nouvel élan, offre aux membres de l’OMC une excellente occasion d’utiliser l’AGCS comme un instrument à l’appui des réformes intérieures que les gouvernements et la société civile jugent bénéfiques du point de vue du développement. Cette étude, qui émane du programme de travail en cours du Comité des échanges de l’OCDE sur le commerce des services, a été rédigée par Pierre Sauvé de la Direction des échanges. Elle a bénéficié de contributions importantes de Rosemary Morris et Massimo Geloso-Grosso et a tiré partie de la documentation de fond préparée par Craig van Grasstek. Ce volume est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’accord général sur le commerce des services

Sigles AGCS AGCS ALENA AMI APEC CNUCED EGC FMI IDE OMC NPF PIB PME TIC UIT

Accord général sur le commerce des services Accord général sur le commerce des services Accord de libre-échange nord-américain Accord multilatéral sur l’investissement Forum Asie-Pacifique de coopération économique Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement Équilibre général calculable Fonds monétaire international Investissement direct étranger Organisation mondiale du commerce Nation la plus favorisée Produit intérieur brut Petites et moyennes entreprises Technologies de l’information et des télécommunications Union international de télécommunications

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Table des matières Sigles............................................................................................................................. Résumé .........................................................................................................................

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Chapitre 1. Introduction..............................................................................................

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Chapitre 2. Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services

21

Chapitre 3. L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie...........................................................................................

27

Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services ..

39

Chapitre 4. La complexité de la réforme des services .........................................

51

Chapitre 5. La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS ......................

57

Chapitre 6. Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas...............................................

65

Chapitre 7. Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS ..................................

73

Chapitre 8. Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS................................

85

Chapitre 9. Conclusions...............................................................................................

91

Notes............................................................................................................................. 95 Références.................................................................................................................... 101 Encadrés 1. Les services dans l’économie mondiale............................................................. 2. Exceptions générales concernant les services prévues par l’article XIV de l’AGCS................................................................................................................ 3. Tenir compte des priorités des pays en développement en matière d’exportation de services .....................................................................................

22 82 88

Figures 1. 2. 3. 4.

Relation entre l’emploi dans les services et le revenu national ..................... Tendances convergentes du commerce des services ...................................... Place des services dans les exportations de certains pays ............................. Libéralisation des marchés de produits dans les pays de l’OCDE ................

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5. 6. 7. 8.

Évolution des coûts des appels téléphoniques internationaux, 1983-99 ...... Niveau des salaires relatifs dans le secteur des services ................................ Évolution des coûts d’importation des marchandises aux États-Unis ........... Dix années de libéralisation de fait : les régimes d’investissement pendant les années 1990 ......................................................................................

34 36 38 61

Tableaux 1. Environnement réglementaire des industries de services et de la distribution d’électricité dans les pays de l’OCDE................................................................. 2. Les quatre modes de fourniture dans le commerce international des services ............................................................................................................ 3. Exceptions relatives aux biens et services dans les Accords de l’OMC .........

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Résumé Bien que les membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’aient pas réussi à lancer un nouveau cycle de négociations lors de la troisième conférence ministérielle qui a eu lieu à Seattle en 1999, les négociations au titre de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) ont officiellement repris le 1 er janvier 2000, comme le prévoyait le « programme incorporé » du Cycle d’Uruguay. A mesure que les négociations sur les services ont progressé, l’AGCS est devenu le point de mire d’un certain nombre de groupes de la société civile représentant des intérêts divers. Les arguments avancés à l’encontre de l’accord ont principalement trait aux menaces qu’il ferait peser sur le droit souverain des pays de réglementer la production, la vente, la distribution ou l’importation de services, et d’assurer eux-mêmes la fourniture de services. Si, pour l’essentiel, ces critiques reposent sur des malentendus que la présente étude vise à corriger, les préoccupations suscitées par l’AGCS, par son effet sur les services publics et ses conséquences pour la souveraineté nationale et pour la capacité des gouvernements de réglementer n’en sont pas moins bien réelles et ne doivent pas être ignorées. Le nouveau cycle de négociations offre précisément aux gouvernements l’occasion de donner à toutes les parties concernées des informations sur le contenu de l’AGCS et sur ce qu’il implique pour les objectifs économiques et sociaux nationaux. Mais pour être utile, le débat doit être fondé sur des faits et non sur des malentendus. La présente étude a un triple objectif. Premièrement, rappeler les raisons économiques qui sous-tendent la réforme des secteurs de services et le bienfondé de l’action menée par les pouvoirs publics pour ouvrir les marchés de services par le biais d’une libéralisation des échanges et de l’investissement. Deuxièmement, répondre aux préoccupations suscitées par l’AGCS en expliquant le fonctionnement de l’accord, les obligations auxquelles souscrivent les membres de l’OMC et les options qui leur sont offertes. Troisièmement, mettre en lumière quelques-uns des principaux enjeux des négociations actuelles au titre de l’AGCS, en attirant particulièrement l’attention sur les intérêts et les préoccupations des pays en développement et en rappelant les possibilités offertes par l’AGCS pour jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favoriser le développement.

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Les services sont des intrants indispensables pour la production de biens et d’autres services. Ils couvrent un large éventail d’activités économiques et jouent un rôle prédominant dans les économies des pays développés et de bon nombre de pays en développement. Les efforts de réforme de la réglementation et de libéralisation des échanges et des investissements dans le secteur des services paraissent largement justifiés. Il existe de nombreux exemples des avantages qui découlent directement, pour l’ensemble de l’économie, comme pour les différents secteurs qui la composent, de la libéralisation des échanges et des investissements. C’est le cas du commerce de marchandises depuis la création l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1947, et la même analyse vaut aujourd’hui pour les services. De fait, la raison d’être économique du GATT, et la libéralisation progressive des échanges qui en est résultée dans le secteur des marchandises pendant plus de cinq décennies, semblent devoir s’imposer avec plus de force encore dans le contexte des services. Un secteur de services inefficient est comparable à un impôt dissuasif qui pèserait sur l’économie nationale. L’ouverture des marchés de services s’accompagne d’avantages directs pour l’ensemble de l’économie en facilitant et en encourageant l’innovation, l’efficience et l’amélioration de la qualité. Lorsque leur réglementation est fondée sur des principes sains, propres à renforcer l’efficience, des régimes ouverts d’échanges et d’investissement sont les mieux à même d’élargir (et d’éclairer) le choix des consommateurs, d’améliorer la qualité des produits, de réduire les risques de gaspillage de ressources et de recherche de rentes, de limiter le pouvoir des acteurs économiques individuels et d’avoir des effets positifs sur la performance économique d’ensemble. Les services sont l’un des domaines où la coopération internationale et la formulation de règles au niveau multilatéral peuvent avoir d’importantes retombées positives qui commencent seulement à être exploitées. Les analyses économétriques des réformes engagées dans le secteur des services par les pays en développement montrent que la suppression des inefficiences a des effets positifs sur l’ensemble de l’économie. Qui plus est, ces effets sont très importants si on les compare à ceux de la libéralisation des échanges de marchandises tels qu’ils sont habituellement mesurés dans les études empiriques. S’il ne fait pas de doute que les bénéfices d’un effort ininterrompu de réforme et de libéralisation des services sont, relativement parlant, beaucoup plus importants pour les pays en développement, ils ne sont en aucune façon négligeables pour les pays de l’OCDE. Un certain nombre de travaux économétriques mettent d’ailleurs en lumière différents effets favorables pour l’ensemble de l’économie dans les pays de l’OCDE qui ont poussé le plus loin la réforme de la réglementation en vue de renforcer la concurrence dans le secteurs des services. 10

Force est cependant de reconnaître que, de même que dans le cas du commerce de marchandises, la libéralisation des marchés de services peut

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Résumé

s’accompagner de problèmes de déplacement d’activités et d’ajustement. Il est donc nécessaire que le processus de libéralisation soit bien mené, qu’il repose sur des bases réglementaires saines, qu’il se fasse de manière progressive et qu’il prévoie des mesures de nature à atténuer les éventuelles conséquences économiques et sociales négatives de l’ajustement. L’AGCS comporte trois principaux volets : un cadre qui définit les obligations générales en matière d’échanges de services en reprenant dans une très large mesure les dispositions du GATT pour les échanges de marchandises, un certain nombre d’annexes sur des secteurs particuliers, et les listes d’engagements soumises par les membres de l’OMC. En raison de sa structure et de sa conception sélective et « ascendante » de la libéralisation, l’AGCS permet aux membres de l’OMC de choisir les secteurs, les modes de fourniture et les conditions réglementaires pour lesquels des engagements de libéralisation sont pris, voire de d’exclure des secteurs tout entiers de leurs listes. Cette flexibilité, et l’accent mis par l’AGCS sur le caractère progressif et volontaire de la libéralisation, permettent de mieux comprendre pourquoi cet accord est indéniablement, de tous les textes issus des négociations d’Uruguay, celui qui est le plus favorable au développement. Les accords se traduisant par l’acceptation d’un ensemble de règles, qu’ils soient bilatéraux, plurilatéraux ou multilatéraux, entraînent par définition une certaine réduction de la souveraineté, encore que la décision de signer de tels accords soit elle-même un acte de souveraineté. Plus de 140 gouvernements ont néanmoins choisi, en adhérant à l’OMC, de participer à un ensemble d’accords multilatéraux parce qu’ils sont conscients des avantages économiques et sociaux qu’apporte globalement un système commercial fondé sur des règles. Dans le contexte de l’AGCS, les gouvernements conservent le droit de programmer leurs engagements et de continuer à réglementer afin de répondre à des objectifs de politique nationale, de modifier et/ou de retirer les engagements souscrits, de désigner ou maintenir des monopoles, publics ou privés, de choisir les secteurs auxquels ils souhaitent donner accès et les conditions régissant cet accès. En d’autres termes, l’AGCS permet aux pays membres d’ouvrir progressivement leurs secteurs de services et de les intégrer dans le système commercial multilatéral à leur propre rythme et conformément à leurs priorités et objectifs nationaux. Les critiques concernant l’AGCS s’inscrivent en général dans le contexte plus large de la réaction à l’encontre de la mondialisation et du processus de commercialisation qu’elle provoque dans certaines branches d’activité jusque-là isolées du marché. Les menaces qui pèsent prétendument sur la fourniture de services publics, comme l’éducation et les soins de santé, ou sur des services largement considérés comme des biens publics, tels que la distribution d’eau ou d’électricité, sont celles qui sont le plus souvent évoquées à propos de l’AGCS et du principe même de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le

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domaine des services (y compris au niveau régional). Ces critiques reposent souvent sur l’idée que l’AGCS menace la fourniture démocratique de services essentiels, voire la démocratie elle-même. En fait, certaines d’entre elles, bien que visant nommément l’AGCS et l’OMC, peuvent être considérées comme des avertissements lancés aux autorités nationales pour les inciter à faire en sorte que les conditions du contrat social national soient négociées au niveau national et non supranational. Les menaces qui pèseraient sur les droits d’un pays de réglementer, ou le prétendu transfert du pouvoir de réglementation des autorités nationales vers un organe supranational comme l’OMC, sont sans doute au cœur des critiques formulées à l’encontre de l’AGCS. Celles-ci utilisent souvent indifféremment, à mauvais escient, les expressions « libéralisation » et « déréglementation », comme si elles étaient synonymes. Or, ce n’est pas le cas, et l’on aurait tort d’assimiler les réglementations à des restrictions commerciales. De fait, la libéralisation des services requiert souvent la mise en place ou le rétablissement d’une réglementation. Cela ne signifie toutefois pas que la réglementation à des fins économiques ou sociales ne peut être conçue, mise en œuvre et appliquée de manière plus transparente et plus efficace, avec des effets globalement positifs en termes de gouvernance démocratique. L’un des paradoxes de la campagne menée contre l’AGCS tient à ce qu’elle trouve en grande partie ses origines dans la zone de l’OCDE, où la part des services dans l’emploi ainsi que les niveaux de vie sont les plus élevés, et où la réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges et des investissements dans le domaine des services ont eu indéniablement des retombées positives très importantes en termes de bien-être des consommateurs et d’affectation efficiente des ressources. Il n’est pas étonnant que le débat public sur les services dans les pays de l’OCDE n’ait guère contesté le bien-fondé économique de l’ouverture des marchés. Les reproches adressés à l’AGCS ont été davantage centrés sur les rôles respectifs qui devraient incomber au marché et à l’État (chargé tout à la fois de réglementer et de fournir directement certains services tels que l’enseignement et les soins de santé), ainsi que sur la prétendue menace que l’adoption de règles dans les domaines des échanges et de l’investissement ferait peser sur le droit souverain des nations de réglementer.

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Ces critiques diffèrent sensiblement de celles qui sont formulées dans bon nombre de pays en développement, où le peu d’empressement à faire progresser la libéralisation des échanges et des investissements dans le secteur des services dans le contexte de l’AGCS – même si cette libéralisation est de plus en plus mise en œuvre au niveau national – s’explique par un ensemble de facteurs. Parmi ceux-ci figurent des considérations tactiques touchant les négociations à l’OMC, ainsi que le poids des avantages acquis dans le secteur public et dans les secteurs qui concurrencent les importations. A cela s’ajoutent aussi les préoccupa-

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Résumé

tions légitimes que suscitent dans beaucoup de pays en développement l’absence de régimes et d’institutions réglementaires adéquats, l’insuffisance des capacités techniques, le manque d’informations sur les marchés, la difficulté de satisfaire aux normes de produits sur les marchés d’exportation et la nécessité d’améliorer sensiblement les ressources humaines. Or, ce sont là autant d’éléments nécessaires au succès de la libéralisation, dont l’absence ou l’insuffisance relative peut empêcher bon nombre de pays en développement de fournir des services sur les marchés d’exportation même lorsqu’il existe une demande dans ce sens (CNUCED, 1999a). La communauté internationale doit relever un double défi dans le cadre du cycle actuel de négociations au titre de l’AGCS. Le premier est de répondre de manière crédible aux critiques de plus en plus vives qui s’élèvent à l’encontre de l’AGCS. Il ne fait guère de doute que, même si ces préoccupations sont ressenties et exprimées de façon légitime, elles sont dans bien des cas grandement exagérées et trahissent une méconnaissance des objectifs et du mode de fonctionnement de l’AGCS. La présente étude identifie, pour les réfuter, quelques-uns des principaux malentendus sur lesquels repose la controverse entourant l’AGCS. Le second défi est d’encourager tous les membres de l’OMC, et plus particulièrement les pays en développement, à accepter des engagements plus larges et commercialement plus significatifs au titre de l’AGCS, et à utiliser plus volontiers cet accord pour ancrer leurs efforts nationaux de réforme et leur donner une permanence propre à attirer les investissements. Cela dit, la libéralisation dans le cadre de l’AGCS restera progressive et devra en de nombreux cas être associée à des efforts visant à mettre en place des moyens d’action dans les domaines de l’enseignement, de la formation, des institutions et de la réglementation, ce qui exigera des apports de financement et d’assistance technique plus importants que ceux qui sont proposés jusqu’ici. Pour que les négociations au titre de l’AGCS soient couronnées de succès, il faudra aussi ouvrir progressivement des secteurs présentant un intérêt pour les exportations des pays en développement, notamment ceux de la construction, du tourisme, de la mise au point de logiciels informatiques et des services de transport, et faire preuve de plus de souplesse à l’égard du mouvement des personnes physiques, ce que l’on appelle le « mode 4 » pour les échanges de services.

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Chapitre 1

Introduction L’AGCS est l’un des principaux succès de la diplomatie commerciale multilatérale de la fin du XXe siècle, mais il est au centre des controverses que suscite la politique commerciale en ce début du XXIe siècle. Ces dernières années, la part des services dans l’activité économique mondiale s’est fortement augmentée. Les services dominent le paysage économique des économies avancées, représentant près de 70 % de la production et de l’emploi dans la zone de l’OCDE. Toutefois, ce tte évolu tion a ét é particulière men t sensible dans le s pays e n développement. Selon une étude récente de la Banque mondiale, si la part des services dans le PIB mondial s’est accrue de cinq points de pourcentage entre 1980 et 1998, l’augmentation correspondante pour les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire a été de neuf points, ce qui donne à penser que les économies nationales ont dû subir de profondes modifications structurelles (Banque mondiale, 1999). Les services couvrent un large éventail d’activités économiques et font intervenir des problèmes, des institutions et des intérêts également divers. La première série de négociations multilatérales sur le sujet n’a guère retenu l’attention du public au-delà des initiés des milieux universitaires, gouvernementaux et privés. Aujourd’hui, en revanche, les propositions visant à consolider les résultats obtenus lors des négociations du Cycle d’Uruguay et des négociations ultérieurement menées au sein de l’OMC sont aujourd’hui suivies avec un vif intérêt – parfois critique. C’est le 1 er janvier 2000 qu’ont été entamées les négociations relatives à l’AGCS dans le cadre du « programme incorporé » du Cycle d’Uruguay. Les négociations relatives aux services progressant, des groupes de la société civile représentant des intérêts très divers – défenseurs de l’environnement, opposants au libre-échange, opposants à la mondialisation, syndicalistes – ont fait de l’AGCS leur cible commune. Néanmoins, bon nombre des arguments aujourd’hui avancés à l’encontre de la libéralisation du commerce et de l’investissement dans le secteur des services sont le résultat d’un manque d’information sur cet accord et d’une méconnaissance de son contenu. Dans le même temps, les très importants

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avantages découlant, pour l’ensemble de l’économie, de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des services ne semblent pas suffisamment « médiatisés », ce qui renforce les réserves suscitées par la libéralisation du commerce et de l’investissement en général, et par la participation au système commercial multilatéral grâce à l’adhésion à l’OMC en particulier. La présente étude a un triple objectif. En premier lieu, elle rappelle le fondement économique des réformes visant les secteurs de services et les raisons politiques de poursuivre l’ouverture des marchés de services par le biais d’une libéralisation des échanges et des investissements. En deuxième lieu, elle vise à répondre aux préoccupations suscitées par les effets prétendus de l’AGCS, en expliquant le fonctionnement de l’accord, les obligations auxquelles souscrivent les membres de l’OMC et les choix qui leur sont offerts dans ce cadre. En troisième lieu, elle examine l’intérêt que présentent pour les pays en développement les négociations actuelles au titre de l’AGCS et les possibilités qu’offre cet accord pour jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favoriser le développement. Comme l’implique le titre de cette publication, on peut avancer de nombreux arguments en faveur des efforts de libéralisation des échanges et des investissements dans le contexte des services – arguments qui seront développés dans le chapitre 2. Il existe de nombreux exemples des avantages que procure directement, tant pour l’ensemble de l’économie que pour les secteurs qui la composent, la libéralisation des échanges et des investissements. C’est le cas du commerce de marchandises depuis la création du GATT en 1947, et la même analyse vaut aujourd’hui pour les services. De fait, la raison d’être économique du GATT, et la libéralisation progressive des échanges qui en est résultée dans le secteur des marchandises pendant plus de cinq décennies, semblent devoir se vérifier avec plus de force encore dans le contexte des services. L’ouverture des marchés de services s’accompagne d’avantages directs pour l’ensemble de l’économie en facilitant et en encourageant l’innovation, l’efficience et l’amélioration de la qualité. Lorsque leur réglementation est fondée sur des principes sains, propres à renforcer l’efficience, des régimes ouverts d’échanges et d’investissement sont mieux à même d’élargir (et d’éclairer) le choix des consommateurs, d’améliorer la qualité des produits, de réduire les risques de gaspillage des ressources et de recherche de rentes, de limiter le pouvoir des agents économiques individuels et d’avoir des effets positifs sur la performance globale de l’économie.

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Le chapitre 3 attire l’attention sur l’importance, au niveau de l’ensemble de l’économie, de l’efficience du secteur des services. Il rappelle que bon nombre de services sont des intrants indispensables pour la production de biens et d’autres services. De ce point de vue, il importe de noter le rôle essentiel des services d’infrastructure, dans la mesure où l’efficience des transports, des communications, du financement, de l’énergie ou de la distribution est le préalable

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Introduction

nécessaire à toute amélioration de la productivité et de la croissance dans l’ensemble de l’économie. Un secteur de services inefficient est comparable à un impôt dissuasif qui pèserait sur l’économie nationale. La libéralisation des conditions d’échange et d’investissement dans ces secteurs s’est traduite par des gains économiques et sociaux tangibles et substantiels, en particulier dans les pays en développement où les infrastructures de base avaient grand besoin de modernisation et d’innovation. L’étude se fonde sur les travaux économétriques disponibles pour expliquer, au moyen d’exemples et en utilisant les données existantes, les avantages de l’ouverture des marchés pour les services. Ces avantages concernent les consommateurs, les travailleurs qui, contrairement à une opinion répandue, sont généralement mieux rémunérés dans la plupart des secteurs que dans l’industrie manufacturière, les petites et moyennes entreprises (PME) – en tant que consommateurs mais aussi en tant que fournisseurs de services –, les autres prestataires de services, les producteurs d’autres secteurs (par exemple les industries utilisatrices) et la collectivité dans son ensemble. Force est de reconnaître que, de même que dans le cas du commerce de marchandises, la libéralisation des marchés de services peut parfois s’accompagner de problèmes de déplacement d’activités et d’ajustement. Il faut donc mettre au point un calendrier approprié pour les stratégies de libéralisation et d’ajustement et prévoir des mesures d’aide publique pour atténuer les problèmes d’ajustement à leur source. A la suite de chapitre 3, une section à part résume les résultats d’un certain nombre de travaux économétriques récents sur les effets de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des services. Ensuite, le chapitre 4, qui considère la complexité inhérente aux réformes dans le secteur des services, insiste sur le fait que les programmes bien conçus sont ceux qui prévoient une libéralisation progressive et ordonnée des échanges, propre à favoriser l’ajustement, ainsi que des mécanismes, des mesures et des institutions de nature à mitiger les éventuelles conséquences économiques et sociales négatives. Le chapitre 5 examine la nature des critiques adressées à l’AGCS, notant qu’elles s’inscrivent souvent dans le contexte plus large d’une réaction face aux profondes modifications associées au processus de mondialisation. Le progrès technologique qui nous permet de penser en termes de monde sans frontières est sans nul doute à l’origine de ce processus, mais d’autres facteurs sont eux aussi importants, notamment le renforcement des liens économiques entre les pays, le réexamen du rôle des gouvernements, l’apparition de nouveaux marchés et de nouvelles alliances, pour ne donner que quelques exemples. Ces changements s’accompagnent inévitablement d’une modification de l’ordre traditionnel, de difficultés d’adaptation et de coûts sociaux. Un environnement de plus en plus mondialisé peut faire naître des craintes quant à l’aptitude des gouvernements à protéger les marchés du travail, gérer les ressources naturelles ou améliorer la

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

santé des citoyens. Ces craintes se traduisent souvent par une résistance à l’ouverture des marchés et par des appels pour freiner le rythme du changement. Néanmoins, les liens effectifs entre la libéralisation des échanges et de l’investissement, illustrée par les accords de l’OMC (mais émanant aussi d’autres sources, telles que les accords bilatéraux et régionaux ou les efforts unilatéraux de libéralisation et de réforme de la réglementation) et les effets négatifs présumés souvent attribués à la libéralisation, sont rarement expliqués ou étayés par des données économétriques détaillées. Les généralisations hâtives auxquelles donnent lieu, dans bien des cas, de simples faits anecdotiques ont tendance à troubler les esprits. Dans le même temps, le discours anti-AGCS passe généralement sous silence les avantages économiques et sociaux que la libéralisation des échanges et de l’investissement a globalement apportés aux pays développés et aux pays en développement. Présentant rapidement le débat sur la mondialisation, cette publication insiste sur le fait qu’il ne s’agit pas simplement d’un problème d’échelle. L’extension des mécanismes de marché à de nouvelles activités est une source permanente de controverse, que le marché soit national ou international. L’étude souligne que la libéralisation des marchés de services est déjà bien engagée avec ou sans l’AGCS, et qu’elle est favorisée par l’effet conjugué des nouvelles applications technologiques et des décisions autonomes – généralement favorables à la libéralisation – des gouvernements nationaux. De nouvelles négociations au titre de l’AGCS devraient non seulement aider à codifier les progrès importants que la libéralisation a réalisés de fait ces dernières années, notamment pendant le court laps de temps écoulé depuis la fin du Cycle d’Uruguay, mais aussi encourager les pays à aller plus avant en s’engageant mutuellement, pour le bénéfice de tous, à ouvrir plus largement encore leurs marchés. L’OMC pourrait ainsi veiller à ce que la nécessaire adaptation à l’évolution des réalités économiques et sociales se fasse de manière progressive et ordonnée.

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Les chapitres 6 et 7 sont consacrées à l’AGCS proprement dit. Elles rappellent les objectifs et le fonctionnement de l’accord et examinent quelques-uns des principaux malentendus relevés dans le débat public au sujet de l’AGCS et de ses effets présumés sur la capacité des gouvernements souverains de réglementer les secteurs de services afin de poursuivre des objectifs de politique nationale. Tel qu’il se déroule actuellement dans bon nombre de pays de l’OCDE, ce débat repose en grande partie sur une méconnaissance de la géométrie complexe de l’AGCS et des échanges de services en général. En analysant les dispositions pertinentes du texte de l’AGCS, la présente étude vise à répondre à quelques-uns des principaux arguments avancés à l’encontre de cet accord. Elle vise en particulier à donner des informations factuelles et des explications sur la nature et la portée de l’« exclusion » que l’AGCS prévoit pour les services publics, sur le traitement réservé à l’investissement et sur les disciplines concernant les régle-

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Introduction

mentations nationales. L’étude explique comment, loin de saper la souveraineté, l’AGCS reconnaît explicitement le droit des gouvernements de réglementer pour poursuivre des objectifs de politique nationale. Il laisse en particulier beaucoup de latitude aux pays membres pour choisir les secteurs, les modes et les conditions d’accès aux marchés sur lesquels ils souhaitent prendre des engagements. Aux termes de l’AGCS, les membres de l’OMC peuvent à leur gré exempter certains secteurs de la libéralisation, fixer des conditions ou des limites à la nature et au rythme de tout effort de libéralisation décidé au plan interne ou même suspendre ou modifier les concessions qu’ils ont déjà accordées. Le chapitre 8 analyse quelques-uns des principaux enjeux des négociations dans le domaine des services, en attirant particulièrement l’attention sur les intérêts et les préoccupations des pays en développement à cet égard. Il rappelle les possibilités offertes par l’AGCS pour jeter les bases d’une réforme des marchés de services propre à favoriser le développement. Le chapitre 9 présente quelques conclusions. Une bibliographie détaillée complète ce volume.

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Chapitre 2

Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services La phase la plus récente de la mondialisation économique, caractérisée par les avancées révolutionnaires des technologies de l’information et des télécommunications (TIC), et complétée par un changement d’approche radical à l’égard des réglementations nationales ainsi que par un vaste mouvement de libéralisation (souvent unilatéral) des régimes d’échanges et de l’investissement direct étranger (IDE), résulte dans une large mesure de l’internationalisation des services. A la faveur de ce processus, les distinctions qui existaient autrefois entre produits échangeables et produits non échangeables sur les marchés internationaux – et a fortiori entre biens et services – ont fini par s’estomper. Cette évolution revêt une grande importance pour les perspectives de croissance et de développement de tous les membres de l’OMC (voir l’encadré 1). L’internationalisation croissante des services et la plus grande facilité avec laquelle la concurrence peut désormais s’exercer sur les marchés de services dans le monde entier non seulement ouvrent la perspective de nouveaux débouchés à l’exportation, mais permettent aussi d’envisager l’importation, à des conditions avantageuses, d’une gamme beaucoup plus large de services aux entreprises et de savoir-faire techniques. Pour tirer parti de ces possibilités, toutefois, tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, doivent s’efforcer de renforcer l’efficience de leur secteur de services. Non seulement pour exploiter les nouveaux débouchés qui s’ouvrent à l’exportation, par exemple dans le domaine du commerce électronique, mais aussi parce que l’existence de services efficients est aujourd’hui l’un des principaux déterminants de la compétitivité générale des économies nationales. Trois vagues de critiques Il semble que le commerce des services fasse l’objet de la troisième grande vague de critiques qu’il ait eu a subir au cours des 25 dernières années. La première vague est née à la fin des années 70 et au début des années 80, lorsque l’on

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Encadré 1.

Les services dans l’économie mondiale

Les services, qui recouvrent des activités aussi diverses que le transport de personnes et de marchandises, l’intermédiation financière, les communications, la distribution, l’expertise comptable, l’hôtellerie et la restauration, l’éducation, les soins de santé et la construction, représentent une part importante et sans cesse croissante de la production dans toutes les économies. Même dans les pays dont les revenus sont les plus bas, les services comptent pour plus d’un tiers du PIB. Dans les pays à revenu intermédiaire, ils représentent généralement plus de 50 % de la production et une part équivalente, sinon plus grande encore, de l’emploi*. Bien que les caractéristiques de l’emploi et de la production varient selon les pays pour des raisons qui tiennent au niveau de développement, à la situation géographique ou à la dotation en ressources, les économistes observent depuis longtemps déjà que la demande de services est en fait assez élastique par rapport au revenu. Et comme cette élasticité-revenu est aussi très élevée comparée à celle des marchandises, à mesure que les revenus augmentent et que les gens s’enrichissent, la demande de services tels que le tourisme, l’éducation et la santé progresse plus rapidement que celle de produits manufacturés ou de produits agricoles. La part croissante des services dans le PIB reflète aussi les réorganisations en cours dans la plupart des économies. Dans le secteur manufacturier, par exemple, des services comme la conception, le financement ou le transport, que les entreprises assuraient auparavant elles-mêmes, sont à présent de plus en plus souvent sous-traités à des fournisseurs spécialisés, nationaux ou étrangers. Ces changements expliquent en partie pourquoi les services sont de toutes les composantes du commerce et de l’investissement transfrontières celle qui a connu la plus forte croissance pendant la majeure partie des 15 dernières années. D’après les estimations, les échanges de services mesurables, qui correspondent aux différents « modes de fourniture » soumis aux disciplines multilatérales de l’AGCS, ont atteint au total quelque 2 300 milliards d’USD à la fin de 2000, ce qui représente 7.6 % de la production mondiale et plus d’un tiers de la valeur globale du commerce des biens et des services (OMC, 2001a). Ces chiffres montrent bien l’importance économique et commerciale du secteur et par là même celle des enjeux que représentent les négociations en cours pour tenter de réduire progressivement les obstacles aux échanges et à l’investissement. Bien que les pays de l’OCDE se taillent la plus large part du commerce et de l’investissement mondiaux dans le secteur des services, les pays en développement sont nombreux à s’être spécialisés dans les exportations de services, dont ils dépendent beaucoup pour leurs recettes en devises. Dans la plupart des cas, les activités liées au tourisme et au transport sont les plus importantes. Mais un nombre croissant de pays en développement sont également en train de devenir de grands exportateurs de services de traitement de transactions et de gestion 22

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Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services

Encadré 1. Les services dans l’économie mondiale (suite) administrative, ainsi que de toute une nouvelle gamme de services liées à l’information et à la mise au point de logiciels. Les évolutions technologiques les plus récentes, qui permettent les échanges transfrontières de services et incitent les entreprises à découper géographiquement leur chaîne de valeur, offrent à cet égard un énorme potentiel à exploiter. * Dans les pays en développement en particulier, les statistiques de l’emploi et du revenu national sous-estiment la taille du secteur des services en raison à la fois de l’importance de la production des ménages et de l’existence d’un vaste secteur informel, en règle générale dominé par les services.

a pour la première fois suggéré l’inscription de cette question à l’ordre du jour des négociations commerciales. Les activités tertiaires ont de tout temps été négligées depuis que la science économique existe, et ceux auxquels on avait appris que les services étaient des opérations « invisibles » qui « n’entraient pas dans les échanges » ont eu du mal à considérer que ces activités pouvaient avoir d’importantes retombées positives en termes de valeur ajoutée, de gains de productivité ou de développement des échanges. Ces doutes ont été rapidement balayés par toute une série d’études économétriques qui ont pour la première fois mis en lumière l’importance quantitative aussi bien que qualitative des services1. Comme le montrent la figure 1, la part de l’emploi dans les services est un bon indicateur du niveau de développement d’une économie, dans la mesure où elle tend à s’élever avec le revenu par habitant. De plus, certains services ont toujours fait l’objet d’échanges internationaux (par exemple, les transports maritimes et le tourisme), alors que d’autres dont on estimait autrefois qu’ils ne pouvaient être échangés sont aujourd’hui disponibles au niveau international grâce aux moyens de communication modernes (par exemple, les services aux entreprises). Les exportations de services représentent entre 20 % et 30 % de la valeur des exportations de marchandises de la plupart des pays de l’OCDE. La deuxième vague de critiques dont les échanges de services ont fait l’objet date du milieu des années 80, lorsque les pays en développement se sont dès le départ opposés à la proposition d’inscrire les services à l’ordre du jour d’une nouvelle série de négociations dans le cadre du GATT. Les dirigeants de bon nombre de ces pays craignaient alors que la place prééminente occupée par les pays industrialisés dans le domaine des services ne fasse vaciller leur économie encore fragile et ne compromette leurs chances de contrôler des

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Figure 1.

Relation entre l’emploi dans les services et le revenu national

Part des services dans l’emploi civil, 1998 (%)

Part des services dans l’emploi civil, 1998 (%)

80

80 Pays-Bas Norvège

Royaume-Uni

70

Finlande

Espagne Corée

60 Hongrie

Grèce

États-Unis Luxembourg

Nouvelle-Zélande

70

Islande Irlande

60

Italie

Mexique République tchèque

50

Portugal

50

Pologne

40

40 Turquie

30

30 6

11

16

21

26

31

36

PNB par habitant en milliers d’USD, parité des pouvoirs d’achat, 1999

Note : Coefficient de corrélation = 0.80 ; r2 = 0.64 Source : Calculs effectués à partir de données de l’OCDE.

domaines d’activité aussi sensibles que les finances ou les télécommunications. Ces craintes ont depuis lors été sensiblement apaisées à la fois par la mise au point d’une approche très flexible, « à la carte » pourrait-on dire, de la libéralisation dans le cadre de l’AGCS (approche à laquelle les pays en développement ont eux-mêmes contribué lors des négociations d’Uruguay) et par la prise de conscience croissante que les pays en développement peuvent retirer d’importants avantages, sur le double plan des importations et des exportations, d’une plus grande ouverture des échanges de services, même lorsque leur principal avantage comparatif réside dans l’agriculture ou l’industrie manufacturière (Mattoo, 1999 ; Sauvé, 2000).

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Ces avantages revêtent la forme d’une baisse du coût des services intermédiaires importés, qui sont généralement des intrants essentiels pour la production de biens et d’autres services, et de nouvelles possibilités d’exportation pour l’industrie des services des pays en développement eux-mêmes. La figure 2 permet de constater que si les services représentaient autrefois une part beaucoup plus importante des échanges entre pays industrialisés qu’entre pays en développement, l’écart a aujourd’hui pratiquement disparu. Comme le montre la

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Des arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services

Figure 2. Tendances convergentes du commerce des services Part des services dans le total des échanges, 1980-2000 Pays de l’OCDE

Reste du monde

%

%

25

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0 1980

1985

1990

1995

2000

Source : Calculs effectués à partir de données de l’Organisation mondiale du commerce.

figure 3, les exportations de services ne présentent pas uniquement de l’intérêt pour les pays industrialisés. Les pays en développement demandent désormais activement des négociations sur les services, notamment dans les domaines où ils disposent de puissants avantages comparatifs (par exemple, le tourisme ou la mobilité de la main-d’œuvre). La troisième vague de critiques, analysée dans la présente étude, se situe exactement à l’opposé de la première. Au lieu de voir dans les services des activités non productives trop insignifiantes pour retenir l’attention des responsables de la politique commerciale, les initiateurs du tout dernier discours à l’encontre de la libéralisation des services font valoir que certains secteurs de services sont tout simplement trop importants pour être couverts par des règles commerciales internationales. Cet argument se fonde sur les menaces que l’ouverture des échanges de services ferait peser sur certains domaines d’activités sensibles comme les soins de santé, l’éducation et autres services sociaux, la culture et les services d’intérêt public. D’après certains détracteurs de l’AGCS, la libéralisation du commerce et des investissements dans le secteur des services suscite non seulement les craintes traditionnelles quant aux effets potentiellement préjudiciables que la concurrence pourrait exercer sur les producteurs locaux, mais menace aussi d’interdire l’accès des groupes les plus pauvres à des services

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

Figure 3. Place des services dans les exportations de certains pays Exportations de services commerciaux en pourcentage des exportations totales, 1999 Turquie Israël Inde États-Unis Suisse Australie Union européenne Thaïlande Singapour Hong-Kong, Chine Corée Japon Canada Malaysie Chine Taipei chinois Mexique

0

10

20

30

40 %

Source : Calculs effectués à partir de données de l’Organisation mondiale du commerce (2000).

essentiels, permet à des sociétés multinationales de dominer les marchés mondiaux, conduit à la disparition ou à la marginalisation de cultures indigènes, compromet la santé et le bien-être des consommateurs, sape la démocratie et affaiblit la souveraineté des États en matière de réglementation. Ces critiques trahissent cependant une méconnaissance de l’AGCS et de la façon dont il fonctionne. L’un des objectifs de la présente étude est de répondre à certaines des inquiétudes dont témoigne cette troisième vague de critiques et d’avancer des arguments pour replacer dans sa juste perspective la controverse naissante engendrée par le lancement d’une nouvelle série de négociations au titre de l’AGCS.

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Chapitre 3

L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie La protection de secteurs inefficients a sans doute un coût économique globalement plus élevé dans le cas des services que dans celui des marchandises. Pour tirer le meilleur parti de l’internationalisation des marchés de services, il est indispensable que les pays adoptent un régime libéral en matière d’échanges et d’investissement, ainsi qu’un dispositif réglementaire de nature à favoriser la concurrence dans les services d’infrastructure de base – télécommunications, finances, transport, énergie. En outre, même si ces secteurs sont probablement ceux qui influent le plus sur la capacité d’un pays à prendre part aux échanges internationaux, ils ne sont pas les seuls à jouer un rôle essentiel. Les services aux entreprises, notamment dans les domaines juridique et comptable, sont particulièrement importants pour réduire les coûts de transaction – dont le niveau élevé est souvent l’un des principaux obstacles à la croissance économique dans les pays en développement. L’éducation et les services de santé sont indispensables pour la formation du stock de capital humain. Les services de détail et de gros constituent un lien vital entre les producteurs et les consommateurs, et un facteur déterminant de l’affectation efficiente des ressources en fonction des besoins. La mise au point de logiciels n’est rien moins que le soubassement de la nouvelle économie fondée sur le savoir. Et les services en matière d’environnement contribuent au développement durable en atténuant les retombées négatives de l’activité économique sur le milieu (Banque mondiale, 2001). Les pays qui sauront créer des conditions propices à la fourniture efficiente des services se rendront compte que l’internationalisation peut apporter une contribution positive à la convergence économique mondiale. Les autres risquent fort, au contraire, d’aggraver encore leur retard. Il n’est guère surprenant, par conséquent, que bon nombre de pays développés et de pays en développement aient entrepris depuis quelques années de vastes réformes en vue d’accroître la concurrence dans les secteurs de services. Ces réformes ont été en grande partie motivées par l’évolution des technologies qui a considérablement abaissé le coût de la fourniture des services, tout en favo-

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

risant l’apparition de la concurrence sur des marchés considérés jusque-là comme des monopoles naturels. Elles ont également vu le jour sous la pression d’intérêts industriels et agricoles, ainsi que d’« utilisateurs » situés en aval, qui se sont trouvés eux-mêmes confrontés à une intensification de la concurrence à mesure que les obstacles aux échanges et à l’investissement diminuaient2. Quelles que soient les mesures ou les branches d’activité considérées, les réformes du secteur des services paraissent avoir été guidées dans la plupart des cas par un objectif primordial : laisser les forces du marché déterminer plus librement (mais toujours dans certaines limites) l’organisation de la production, des échanges et/ou de l’investissement. En règle générale, cela s’est traduit par un mouvement de convergence des prix vers des niveaux plus compétitifs par rapport aux prix internationaux, et par la recherche d’ajustements positifs grâce à la création de nouveaux produits et de nouveaux procédés, ainsi qu’au transfert des meilleures pratiques liées à l’ouverture des marchés (OMC, 1998a). L’action publique dans le secteur des services revêt une importance qui va bien au-delà de ses enjeux immédiats. Les services sont des intrants indispensables pour la production de la quasi-totalité des autres biens et services, et les producteurs ont besoin des services pour livrer leurs produits aux utilisateurs finals. Comme le prix et la qualité des services disponibles dans une économie ont une incidence déterminante sur tous les secteurs, les politiques et les réformes – notamment sur le plan réglementaire et institutionnel – qui visent à accroître l’efficience des services peuvent avoir des effets très importants sur la performance de l’ensemble de l’économie. La libéralisation des services ne doit donc pas être considérée comme une « concession » accordée à d’autres pays, mais comme une condition préalable à toute amélioration de cette performance. Les services aux entreprises jouent un rôle croissant dans l’économie de tous les pays. Avec le raccourcissement du cycle de vie des produits et la généralisation des techniques de production en flux tendu, le facteur temps devient de plus en plus important. Les acheteurs étrangers veulent avoir la garantie d’être livrés dans les délais et selon les spécifications requises. Or, pour être compétitifs, les fournisseurs des pays en développement doivent pouvoir compter sur des services efficients qui répondent exactement à leurs besoins. Lorsque les restrictions aux échanges et à l’investissement dans le secteur des services entraînent la production d’intrants plus coûteux et de moindre qualité, il est donc évident que la libéralisation peut se traduire par des gains substantiels en termes d’efficience et de bien-être3.

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D’après des essais de quantification récents rapportés dans Francois et Hoekman (1990), les obstacles à la concurrence semblent être assez limités dans les services aux entreprises, les services de conseil et les services de distribution, comparativement à ce que l’on observe dans les transports, la finance et les télécommunications, ce dernier secteur faisant partie des services fondamentaux dont

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L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

dépend la capacité des entreprises à affronter la concurrence internationale. A l’exception des transports, les politiques visant ces divers secteurs semblent être beaucoup plus restrictives dans les pays en développement4. La libéralisation des marchés de services pourrait avoir des avantages nettement plus importants que celle des échanges de marchandises, à la fois parce que les niveaux de protection sont actuellement plus élevés dans le secteur des services, et parce que le redéploiement du capital et du travail qui en résulterait aurait aussi des retombées positives. Des calculs ont été faits pour montrer les conséquences que pourrait avoir la réforme des services pour l’ensemble de l’économie dans un certain nombre de pays en développement. Hoekman et Konan (1999), par exemple, se sont servis d’un modèle d’équilibre général calculable (EGC) de l’Égypte pour évaluer l’ordre de grandeur des changements qu’entraînerait la suppression des inefficiences dans le secteur des services. D’après eux, la production égyptienne progresserait de 4 % si les marchés de services étaient plus ouverts à la concurrence, et l’amélioration du bien-être serait d’autant plus grande que les pratiques administratives et réglementaires sont coûteuses en ressources (qu’il s’agisse de coûts frictionnels ou de coûts de transaction). A l’aide d’un modèle EGC de la Tunisie, Konan et Maskus (2000) montrent que la libéralisation de six secteurs de services essentiels – télécommunications, construction, transport, services aux entreprises et assurance, distribution et finance – pourrait se traduire par des gains de bien-être représentant 7 % du PIB. Ces gains, principalement dus au démantèlement des barrières à l’IDE dans les services financiers, les télécommunications et les transports, sont plus importants que ceux qui sont censés découler de l’accord commercial préférentiel entre la Tunisie et l’Union européenne. Les simulations effectuées par Chadha (1999) pour l’Inde, sur la base d’un modèle EGC multinational et de différentes hypothèses concernant les structures du marché dans l’agriculture, l’industrie manufacturière et les services, chiffrent entre 0.7 % et 1.4 % du PIB l’amélioration du bien-être qui résulterait d’une réduction générale de 25 % de la protection supposée du secteur des services. Pour d’autres pays de l’Asie du Sud et du Sud-Est, les gains d’efficience calculés par le même auteur pourraient atteindre 3 % du PIB. Certaines industries de services possèdent indéniablement des caractéristiques propres à favoriser la croissance. Comme l’indiquent les données économétriques – de façon assez évidente pour le secteur financier et à un moindre degré, quoique toujours statistiquement significatif, pour le secteur des télécommunications –, l’ouverture des marchés de services peut influer sur le rythme de croissance à long terme. Dans une étude récente, Mattoo et al. (2001) montrent ainsi, après avoir éliminé les autres facteurs qui agissent sur l’expansion économique, que dans les pays où les services financiers ont été entièrement libéralisés, le rythme de croissance a été supérieur d’environ un point de pourcentage, en moyenne, à la performance enregistrée par les autres pays. D’après ces travaux,

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

l’impulsion donnée à la croissance est même encore plus grande – de l’ordre de 1.5 % sur le long terme – lorsque la suppression des restrictions concerne à la fois les services financiers et les télécommunications5. Ces chiffres sont impressionnants si on les compare à l’impact de la libéralisation des échanges de marchandises tel qu’il est habituellement mesuré avec des modèles analogues. Ils sont révélateurs de ce que beaucoup de dirigeants savent déjà intuitivement depuis longtemps, comme en témoignent les vigoureux efforts de libéralisation unilatérale des échanges et de l’investissement observés dans le secteur des services : à savoir que la réforme de la réglementation et le renforcement de la concurrence sur le marché des services peut avoir des avantages très importants pour l’ensemble de l’économie. S’il ne fait pas de doute que les effets positifs d’un effort ininterrompu de réforme et de libéralisation des services sont, relativement parlant, beaucoup plus importants pour les pays en développement, ils ne sont en aucune façon négligeables pour les pays de l’OCDE. D’ailleurs, bien que ceux-ci aient profondément remanié leur réglementation dans les principaux secteurs de services au cours des 20 dernières années, l’état actuel des dispositifs réglementaires ainsi que la portée et le rythme des réformes en cours continuent de varier considérablement selon les pays. De ce fait, comme le montrent le tableau 1et la figure 4, la disparité des régimes de réglementation est encore très grande, et les possibilités de réforme toujours très nombreuses dans les principales industries de services. Un certain nombre de travaux économétriques mettent en lumière les effets positifs pour l’ensemble de l’économie qu’ont enregistrés les pays de l’OCDE les plus avancés dans la réforme de la réglementation et l’ouverture à la concurrence du secteur des services : i) la part des services dans la production intérieure, la croissance de l’emploi et le rattrapage de la productivité atteignent des niveaux plus élevés ; ii) les systèmes de distribution ont été modernisés ; iii) le transport de marchandises par le rail et par la route est devenu moins coûteux ; iv) les réseaux de transport aérien ont été modernisés et ont gagné en efficacité, et les tarifs ont considérablement baissé pour toutes les catégories de passagers ; v) les télécommunications et la distribution d’électricité sont devenues plus efficientes et moins coûteuses, surtout pour les entreprises. En outre, dans bon nombre de branches d’activité, la réforme de la réglementation est allée de pair avec le progrès technique, l’innovation et la diversification des produits. Et les pressions de la concurrence qui se sont exercées sur les marchés libéralisés ont incité les entreprises à investir pour accroître leur productivité, en particulier dans les TIC (Nicoletti, 2001).

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Plusieurs analyses internationales récentes désignent un certain nombre de domaines dans lesquels un effort plus appuyé en faveur de la libéralisation et de la réforme de la réglementation pourrait largement contribuer à améliorer la per-

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L’efficience des services et ses avantages pour l’ensemble de l’économie

Tableau 1. Environnement réglementaire des industries de services et de la distribution d’électricité dans les pays de l’OCDE1 Très libéral

Libéral

Industries concurrentielles Distribution au détail

Transport routier de marchandises

Très restrictif

Restrictif

Téléphonie mobile

Industries de réseaux Transport aérien de passagers

Téléphonie fixe2

Électricité

Transport ferroviaire

Australie États-Unis3 Suède Royaume-Uni Allemagne Pays-Bas Nouvelle-Zélande Finlande Norvège Corée Canada Irlande Mexique Islande Danemark Belgique Japon4 Autriche France Suisse République tchèque Hongrie Portugal Pologne Espagne Italie Turquie Grèce

1. Version partiellement actualisée d’un tableau publié initialement dans Nicoletti (2001). La mise à jour repose sur des informations communiquées par un certain nombre de pays Membres sur les réformes entreprises depuis 1998. Elle n’a pas été effectuée pour tous les pays Membres. Le tableau fait la synthèse de plusieurs indicateurs détaillés placés sur une échelle de 0 à 6 selon un degré croissant de restriction à la concurrence dans chaque secteur, les divers aspects des dispositifs réglementaires en place étant ensuite évalués au moyen de techniques statistiques qui déterminent le poids à donner à chaque indicateur. Les pays sont rangés dans la catégorie « très libéral », « libéral », « restrictif » ou « très restrictif » selon l’écart qui les sépare d’une moyenne établie pour la zone OCDE. 2. Communications longue distance (internationales et interurbaines) uniquement. 3. Les indicateurs pour la distribution au détail et la téléphonie mobile sont en partie estimés. 4. L’indicateur pour la distribution au détail est en partie estimé. Source : Nicoletti (2001).

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Figure 4.

Libéralisation des marchés de produits dans les pays de l’OCDE

Fortement réglementé

Moyennement réglementé

Faiblement réglementé

Industries concurrentielles1 Transport aérien de passagers2

Transport routier de marchandises Restrictions Obstacles sur les services à l’entrée Pourcentage de pays de l’OCDE

Prix contrôlés

Restrictions sur les services

Obstacles Prix à l’entrée contrôlés Pourcentage de pays de l’OCDE

100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100

100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 1975 90 98

1975 90 98

1975 90 98

1975 90 98

1975 90 98

1975 90 98

Industries comportant des segments non concurrentiels3 Télécommunications5

Électricité Intégration

Obstacles à l’entrée

4

Obstacles à l’entrée

Pourcentage de pays de l’OCDE

Transport ferroviaire Obstacles à l’entrée Pourcentage de pays de l’OCDE

100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100

100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 1986

32

90

98

1986

90

98

1985

90

98

1985

90

98

1. Fortement réglementé : L’accès est soumis à restrictions et les prix ou les services sont déterminés ou approuvés par un organe de réglementation. Moyennement réglementé : L’accès est autorisé dans certaines conditions et les entreprises disposent d’une certaine latitude pour déterminer les prix ou les services. Faiblement réglementé : L’accès est entièrement libre et les entreprises ont toute latitude pour déterminer les prix et les services. 2. Liaisons intérieures et régionales. 3. Fortement réglementé : L’accès aux marchés concurrentiels est soumis à restrictions et, pour l’électricité, l’intégration verticale est totale. Moyennement réglementé : L’accès aux marchés est en partie autorisé et, pour l’électricité, l’intégration verticale est limitée. 4. Faiblement réglementé : L’accès aux marchés est entièrement libre et, pour l’électricité, la séparation verticale est totale. 5. Dans le secteur de la production. 6. Téléphonie fixe : interurbaine et internationale. Source : OCDE, Réforme réglementaire, privatisation et politique de la concurrence, 1992 ; base de données internationale de l’OCDE sur la réglementation.

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formance économique et le niveau de vie dans la zone OCDE. Dans bon nombre de cas, les initiatives qui s’imposent sont en fait des mesures de libéralisation des échanges et de l’investissement qui pourraient très bien être négociées au niveau régional ou dans le cadre de l’AGCS, notamment : i) élimination des mesures qui restreignent l’entrée et/ou l’investissement dans les secteurs de services soumis à la concurrence, comme la distribution au détail – par exemple, suppression des mesures discriminatoires contre certaines catégories de prestataires de services ou d’investisseurs (grandes surfaces commerciales, entreprises étrangères, etc.) ; ii) ouverture à la concurrence des routes aériennes internationales et suppression des restrictions applicables aux prises de participation dans les compagnies aériennes ; iii) création de conditions favorables à la concurrence dans les services de transport de marchandises par le rail ; iv) poursuite de la libéralisation dans le secteur des télécommunications, notamment en ce qui concerne l’ouverture de la boucle locale à des fournisseurs de services concurrents ; v) accélération des réformes dans le secteur de la distribution d’électricité (Nicoletti, 2001). A qui profite l’ouverture des marchés de services ? Avantages pour les consommateurs L’aspect peut-être le plus surprenant des controverses qui entourent depuis quelque temps le commerce des services, c’est la légèreté avec laquelle elles évacuent l’intérêt des consommateurs. Il n’y a rien de nouveau dans le fait que les consommateurs eux-mêmes ne fassent pas entendre leur opinion ; la question des biens publics a toujours tenu les usagers éloignés du débat sur la politique commerciale et permis aux producteurs d’orienter en leur faveur les règles élaborées dans ce domaine. Et même si cela est sans doute moins vrai pour le commerce des services que pour celui des marchandises, comme l’a montré l’influence décisive que certains utilisateurs, au premier rang desquels le secteur financier, ont exercée sur la libéralisation des télécommunications pendant le Cycle d’Uruguay, le secteur des services, tout comme l’industrie manufacturière ou l’agriculture, n’est pas totalement immunisé contre la tendance qui consiste à ignorer ou à minimiser l’intérêt des consommateurs, ou encore à tenir des propos parfaitement égoïstes en faisant mine de défendre ces derniers. Il n’est pas difficile de biaiser les analyses pour mettre en avant les intérêts et les positions des producteurs plutôt que ceux des consommateurs. Dans le contexte des services, il suffit de mettre l’accent sur les intérêts des avocats, des médecins, des administrateurs du système de santé, des enseignants, des cinéastes, des auteurs, des fonctionnaires et ainsi de suite, au lieu d’attirer l’attention sur les clients, les patients, les étudiants, les cinéphiles, les lecteurs et les usagers des services de distribution d’eau et d’électricité.

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Les avantages spécifiques que les consommateurs peuvent retirer de la libéralisation des échanges sont théoriquement les mêmes dans le cas des services que dans celui des marchandises. Lorsque des marchés sont ouverts aussi bien aux fournisseurs nationaux qu’aux fournisseurs étrangers, les effets qui en résultent sont généralement ceux que produit la concurrence en matière de qualité et de prix. Les télécommunications offrent l’exemple le plus éloquent de la baisse des coûts qu’entraîne la libéralisation à la fois pour les consommateurs et pour les entreprises (voir la section spéciale à la suite du chapitre 3 pour une description plus complète des avantages de la libéralisation dans un certain nombre de secteurs de services, dont les télécommunications). La figure 5 illustre la réduction considérable des coûts réels des services de téléphonie internationale dans le cas des appels passés des États-Unis vers le Japon et le Royaume-Uni. En 1982, le coût réel d’un appel de sept minutes des États-Unis vers le Japon était de 23.64 USD (en dollars de 1999), alors qu’en 1999, le même appel au tarif le plus économique d’AT&T ne coûtait plus que 3.36 USD, soit une réduction de 85.8 %. Le coût des appels à destination du Royaume-Uni a diminué de 95 % au cours de la même période. Les réductions les plus fortes se sont produites

Figure 5.

Évolution des coûts des appels téléphoniques internationaux, 1983-991

25

25 Appels vers le Japon

20

20

15

15 Tarif de base

10

Appels vers le Royaume-Uni

10 Tarif de base

5

5 Tarif réduit Tarif réduit

0 1983

34

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

0 1999

1. Tarifs appliqués par AT&T aux abonnés résidentiels des États-Unis pour des appels de sept minutes en période de pointe au 31 décembre, en dollars constants de 1999. Source : Calculs effectués à partir de données de la Federal Communications Commission (1999).

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en 1997, année où l’OMC a conclu avec succès plusieurs années de négociations sur l’accès aux marchés dans le secteur des services de télécommunications de base. Entre 1983 et 1996, c’est-à-dire en l’espace de 13 ans, les tarifs des appels vers le Japon et vers le Royaume-Uni avaient reculé respectivement de 55.7 % et de 60.3 %, mais ils ont enregistré une nouvelle et forte baisse de 67.3 % et de 86.8 %, respectivement, au cours de la seule année 1997. Il ne fait guère de doute que les négociations menées au titre de l’AGCS ont alors conforté et accéléré la tendance à la baisse des prix qui s’était déjà enclenchée aux États-Unis, et qu’elles ont aussi contribué à ce qu’elle se propage à d’autres pays. Aussi importantes qu’elles soient, les baisses de tarifs ne sont pas les seuls avantages qu’apporte l’intensification de la concurrence dans le domaine des télécommunications. Il fut un temps où les compagnies qui avaient le monopole du téléphone étaient les plus notoirement insensibles à la demande des clients, les faisant attendre des mois et parfois même (dans certains pays en développement) des années pour obtenir l’installation d’une ligne. L’arrivée de nouvelles technologies (notamment la téléphonie cellulaire) et l’ouverture du marché à la concurrence ont entraîné une nette amélioration des services téléphoniques dans la plupart des pays. Cette évolution est extrêmement appréciable pour les entreprises, et elle améliore sensiblement la qualité de vie des consommateurs. En outre, ces avantages commerciaux et personnels sont encore plus importants si l’on considère l’effet multiplicateur du téléphone en tant que moyen d’accès au réseau Internet. Avantages pour les salariés Les salariés du secteur des services sont généralement mieux payés et bénéficient de meilleures conditions de travail que leurs homologues des autres branches d’activité. Ils ont aussi un plus grand pouvoir de négociation individuel face à leur employeur et plus de chances de retrouver un emploi en cas de déménagement, étant donné le caractère interchangeable de nombreuses fonctions qu’ils occupent, même si les effets de cette situation sur les négociations collectives sont moins évidents. Plusieurs activités de services sont souvent caractérisées par un degré de convergence des qualifications supérieur à la moyenne parmi les spécialistes des nouvelles technologies. Ainsi, posséder les compétences requises dans un secteur de services comme l’informatique ou le traitement des données numériques ouvre sans doute de bonnes perspectives de mobilité verticale et horizontale dans la nouvelle économie. L’amélioration des possibilités de transfert de ces qualifications d’un secteur à l’autre est un important sujet d’étude pour l’avenir. La figure 6 montre que, contrairement à une idée largement répandue dans le public, les salariés du secteur des services sont en règle générale mieux payés

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Figure 6. Niveau des salaires relatifs dans le secteur des services Écart en pourcentage par rapport aux salaires de l’industrie manufacturière, dans certaines branches et dans certains pays 21.9

5.9

Espagne

5.1

Norvège

5.1

France

4.1

Pays-Bas Autriche

-13.2

-10

0

10

20

30 %

Éducation

15

Immobilier

7.9

Suisse

5.9

Administration publique et défense

17.6

Royaume-Uni

6.5

Électricité, gaz et eau

28.2

Australie

9.5

-20

39.3 Intermédiation financière

Mexique Nouvelle-Zélande

9.6

3.8

Transport, stockage et communications

3.3

Santé et affaires sociales Autres services collectifs, sociaux et personnels

-1.4

Bâtiment

-8.2

Commerce de détail et de gros, réparation

-13.4

Hôtellerie et restauration

-28.5

-40

-20

0

20

40

60 %

Source : Calculs effectués à partir de données du Bureau International du Travail pour 1998 ou 1999. Seuls figurent ici les pays pour lesquels il existait des données sur chacun des secteurs considérés.

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que ceux du secteur manufacturier. Calculés à partir de statistiques du Bureau international du travail, ces chiffres indiquent en effet que dans sept des onze branches de services sélectionnées, les salaires sont plus élevés que dans le secteur manufacturier, et que ce résultat se confirme dans tous les pays considérés, à une seule exception près, lorsqu’on calcule la moyenne non pondérée des salaires versés dans l’ensemble des activités de services. L’avantage de salaire est plus important dans les secteurs qui nécessitent un niveau de qualification plus élevé (finance et éducation, par exemple) et/ou qui tendent à réunir un plus grand nombre de travailleurs syndiqués (services d’intérêt public et administration publique, notamment). Bien entendu, tous les emplois de services ne sont pas mieux rémunérés que les emplois manufacturiers, comme le prouvent les rémunérations assez basses observées dans le commerce de détail, l’hôtellerie et la restauration où le niveau d’éducation des salariés est souvent plus faible et le travail à temps partiel plus courant. Mais il faut se garder de faire des généralisations à partir de ces exemples – on pense ici à l’image tristement célèbre du vendeur de fast-food qui est censée caractériser l’emploi dans les services. Les secteurs en question, il faut le noter, sont souvent moins exposés à la concurrence internationale et ne participent généralement pas aux échanges, car ils supposent l’existence d’une grande

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proximité entre vendeurs et consommateurs. Comme il convient à un secteur qui emploie près de sept salariés sur dix dans les pays de l’OCDE, l’économie des services a d’ordinaire bien plus à offrir à ceux qui possèdent un niveau d’éducation et des compétences techniques élevés que le secteur manufacturier, peutêtre plus intéressant en revanche pour les travailleurs moins qualifiés. Avantages pour les entreprises Les bénéficiaires les plus évidents de l’ouverture des marchés de services sont les entreprises compétitives et capables d’exporter qui sont prêtes à aller affronter la concurrence à l’étranger. De façon moins apparente mais non moins significative, les entreprises qui achètent les services sont elles aussi avantagées. L’un des éléments déterminants du succès d’une entreprise, que ce soit dans le secteur des marchandises ou dans celui des services, tient à l’accès qu’elle peut avoir, dans de bonnes conditions de prix et de qualité, aux services dont elle a besoin pour se développer. Les pays qui ouvrent leurs marchés aux fournisseurs de services étrangers – et qui deviennent donc des importateurs plus efficients de ces services – sont à même de réduire les coûts et d’améliorer la compétitivité de leurs producteurs pour toute une gamme de marchandises et de services. L’exemple du commerce des marchandises permet d’apprécier la valeur potentielle, dans ce domaine, d’une baisse des prix de certains services. Dans la mesure où les exportateurs de produits agricoles et de produits manufacturés ont besoin de moyens de transport efficaces et d’assurances d’un coût abordable pour leurs expéditions à l’étranger, toute amélioration du coût et de la qualité de ces services peut contribuer à l’expansion du commerce de marchandises. C’est ce qui ressort clairement de la figure 7, qui montre l’ampleur de la baisse des droits de douane et des coûts d’expédition enregistrée depuis 25 ans aux États-Unis pour les importations de marchandises. Alors qu’en 1975, les droits de douane et les coûts d’expédition se montaient à 10.57 USD au total par tranche de 100 USD de marchandises importées, ils ne représentaient plus que 4.98 USD en 2000. Sur les 5.59 USD d’économies ainsi réalisées (soit 59.7 % du total), 3.34 USD provenaient de la baisse des coûts d’expédition et les 2.25 USD restants de la baisse des droits de douane. En 2000, les coûts d’expédition moyens (3.33 %) représentaient un peu plus du double de la moyenne des droits de douane (1.65 %). On voit bien, grâce à cet exemple, qu’une libéralisation plus poussée des services pourrait, dans la mesure où elle renforcerait la concurrence et ferait baisser les coûts d’assurance et de transport, réduire sensiblement les coûts de transaction inhérents au commerce des marchandises. La même logique s’applique à la catégorie des services aux entreprises, parfois également appelés services intermédiaires, qui regroupe notamment des activités dans les domaines de la gestion, du traitement administratif, des technologies de

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Figure 7.

Évolution des coûts d’importation des marchandises aux États-Unis Coût moyen de l’assurance et du transport

Droit de douane moyen

%

%

7

7

6

6

5

5

4

4

3

3

2

2

1

1 0

0 1975

1980

1985

1990

1995

2000

Note : Le coût moyen de l’assurance et du transport est calculé en comparant la valeur caf des importations avec la valeur en douane. Les calculs pour 1980 ne prennent pas en compte la valeur en douane, mais la valeur FLB. Source : Calculs effectués à partir de données du Department of Commerce des États-Unis.

l’information ou de l’ingénierie. Étant donné que ces services spécialisés sont généralement produits dans des conditions caractérisées par des rendements d’échelle croissants, il est d’ordinaire impossible pour les entreprises de les assurer elles-mêmes avec leurs moyens internes ; et elles auront tendance à les sous-traiter à des fournisseurs extérieurs.

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Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services

Les avantages concrets de l’ouverture des marchés de services

Gains de bien-être à l’échelle mondiale • On estime que l’effet de la libéralisation des services, en termes de gains de bien-être à l’échelle mondiale, est à peu près du même ordre que celui de la suppression totale des obstacles au commerce des marchandises (dans l’agriculture et l’industrie manufacturière). D’après une étude de Dee et Hanslow (1999), le monde dans son ensemble gagnerait plus de 260 milliards d’USD par an si tous les obstacles aux échanges subsistant après le Cycle d’Uruguay étaient éliminés. Sur cette somme, environ 50 milliards proviendraient de la libéralisation du commerce des produits agricoles, et 80 milliards de celle du commerce des produits manufacturés, les 130 milliards restants – soit la moitié du gain total – étant imputables à la libéralisation des échanges de services. • Les pays en développement ont relativement plus à gagner de la libéralisation de leurs échanges de services que les pays industrialisés. D’après les estimations, les gains de bien-être (exprimés en pourcentage du PIB) d’une réduction « hypothétique » de 25 % de la protection du secteur des services représenteraient 1.2 % pour les États-Unis et le Japon, et 1 % pour l’UE, tandis qu’ils seraient de 3 % pour le reste de l’Asie du Sud, 2.9 % pour les pays de l’ASEAN, 2.5 % pour un groupe d’économies nouvellement industrialisées et 1.4 % pour l’Inde. Dans le cas des pays de l’OCDE, les gains additionnels estimés sont relativement plus élevés lorsque la libéralisation porte sur les échanges de services que lorsqu’elle concerne les échanges de marchandises (Chadha, 1999). Illustration des effets des services dans l’ensemble de l’économie • Lorsque leur production augmente, les services ont la capacité d’engendrer une demande de biens et de services dans les autres secteurs de l’économie. Une étude effectuée pour la Banque mondiale (Azad, 1999) montre que pour toute unité produite en plus dans le domaine de l’électricité, du gaz, des transports, de l’administration publique et de la santé au Bangladesh, la demande de production enregistrée par les autres secteurs s’accroît dans une proportion comprise entre 30 % et 43 %. Dans les domaines du logement, de la construction et de la banque-assurance, chaque unité ajoutée à la production induit un surcroît de demande de l’ordre de 15 % à 20 % pour les autres secteurs. • L’étude d’Azad constate en outre que les services de distribution d’énergie (gaz et électricité), les services bancaires et d’assurance, ainsi que les services de transport sont des intrants indispensables pour la production d’autre secteurs au Bangladesh. Ainsi, la contribution des services au secteur du prêt-à-porter – premier pourvoyeur de devises du pays – se chiffre entre 20 % et 25 %. Ce rôle essentiel signifie non seulement que d’autres secteurs de l’économie doivent pouvoir disposer de services pour continuer à produire, mais aussi qu’une offre de servi-

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ces de meilleure qualité et à des prix plus avantageux ne peut que réduire considérablement les coûts de production des biens qu’ils permettent de fabriquer. • Un autre exemple concerne le Chili et ses exportations dynamiques de produits alimentaires, en particulier de fruits et de poisson frais. Dans ce pays, l’assouplissement des mesures discriminatoires contre les pavillons étrangers a conduit les exportateurs à se détourner des compagnies maritimes nationales pour expédier leurs produits à des prix beaucoup plus avantageux. Du coup, de nombreuses compagnies chiliennes ont opté pour des pavillons de complaisance et investi dans des équipements de réfrigération appropriés, ce qui a permis à la plupart des lignes de s’adapter aux nouvelles conditions du marché (Hoekman et Mattoo, 1999a). • L’un des grands avantages de la libéralisation est probablement d’élargir la gamme des services dont la production dépend d’économies d’échelle. La diversification des services apporte aux consommateurs non seulement un avantage direct, comme c’est le cas lorsqu’elle se produit dans les domaines de la restauration et des loisirs, mais aussi un avantage indirect, car une plus grande variété de services spécialisés aux entreprises, dans les domaines des télécommunications et de la finance, par exemple, fait baisser les coûts de production des biens et d’autres services (Copeland, 2001). Les pays qui ont des marchés de petite taille ont alors vivement intérêt à libéraliser les échanges de services aux entreprises, afin de compenser en partie les incitations à la délocalisation qui jouent en faveur des pays dotés de plus grands marchés (Markusen, 1989).

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• L’un des traits distinctifs de nombreux services est qu’il peut être coûteux de leur faire franchir les frontières (selon les modes de fourniture 1 et 2 de l’AGCS), de sorte que pour le prestataire étranger, l’investissement ou, selon la terminologie de l’AGCS, l’établissement d’une présence commerciale (mode 3), offre le moyen le plus efficace d’accéder à un nouveau marché. Markusen et al. (1999) ont mis au point un modèle pour étudier les retombées positives qu’un régime d’investissement libéralisé pour les services intermédiaires peut avoir sur une économie nationale, même lorsque le prestataire étranger « importe » de son pays d’origine un bonne part des services qu’il fournit et réalise des économies de main-d'œuvre dans le pays d’accueil. Leurs conclusions sont les suivantes : i) l’élimination des restrictions imposées aux IDE dans le secteur des services a une incidence positive très sensible sur le revenu et le bien-être du pays qui reçoit ces investissements, incidence beaucoup plus forte que dans les modèles classiques du commerce des marchandises ; ii) la plus grande diversité des services importés entraîne un accroissement de la productivité totale des facteurs dans les industries d’aval ; iii) les mesures qui visent à protéger la main-d'œuvre qualifiée locale de la concurrence des services importés peuvent aller à l’encontre du but recherché et entraîner au contraire une baisse de revenu pour cette main-d'œuvre. Si les deux premiers résultats sont identiques à ceux que l’on observe dans le cas de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le domaine des marchandises, le troisième mérite de retenir spécialement l’attention. Le modèle permet en effet de constater que même lorsque des prestataires étrangers sont engagés pour fournir des services, les effets d’échelle positifs et les gains de productivité dans les branches situées en aval peuvent être assez importants pour que le salaire réel de la main-d'œuvre qualifiée augmente

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après la libéralisation. Autrement dit, le fait de protéger un secteur de services national de la concurrence étrangère au titre du mode 3 peut avoir des conséquences néfastes non seulement pour les diverses branches qui consomment les services en question, mais aussi pour les prestataires de services eux-mêmes. • L’un des résultats les plus immédiats des réformes du secteur des services, signalé par de nombreuses études économétriques, est souvent une baisse de rentabilité des entreprises en place. En fait, on pourrait considérer la chute des bénéfices au tout début de la réforme comme le corollaire naturel de tout processus d’ajustement conduisant à des systèmes de production et de commercialisation plus efficaces. Lorsque des efforts de réforme internes ont échoué, par exemple du fait de rigidités au niveau des coûts ou d’une mauvaise gestion stratégique (échec d’une alliance entre compagnies aériennes, par exemple), il est fréquent que de nouvelles entités émergent des rachats, fusions ou autres réorganisations (OMC, 1998a). Études sectorielles Télécommunications • Les principaux indicateurs des télécommunications confirment le rôle déterminant qu’a joué l’Accord sur les télécommunications de base en ce qui concerne l’ouverture des marchés dans ce secteur. L’exemple de la téléphonie mobile en offre une excellente illustration. Les recettes mondiales de cette activité ont atteint 192 milliards d’USD en 1999 et 230 milliards en 2000, soit une hausse de 25 %. Il y avait 650 millions d’abonnés à des réseaux de téléphonie cellulaire dans le monde en 2000, contre 214 millions en 1997, et d’après les prévisions de l’Union international des Télécommunications (UIT), ce chiffre passera à 1 milliard d’ici 2005 (UIT, 2000b). • Une étude récente de l’OCDE révèle une autre dimension de la situation d’ensemble de la téléphonie mobile en montrant les écarts de croissance de la production et les écarts de prix qui existaient entre les pays qui avaient libéralisé leurs marchés et ceux dont les marchés étaient fortement réglementés au cours des années 90 (OCDE, 2000a). Dans les premiers, la densité des téléphones mobiles a augmenté et les prix ont diminué à un rythme beaucoup plus rapide que dans les seconds. La principale conclusion de l’étude (pour la zone de l’OCDE) est que la productivité (mesurée par le nombre d’abonnés au téléphone mobile par salarié de ce secteur) augmente généralement avec la libéralisation, même avant que le marché soit effectivement libéralisé, mais que les prix moyens ne commencent à baisser que lorsque le cadre légal destiné à renforcer la concurrence est en place (Nicoletti, 2001). • En 1994, le Chili a ouvert à la concurrence son secteur des télécommunications nationales et internationales, ce qui a entraîné une modernisation rapide des infrastructures, l’apparition de nouveaux services et une baisse des prix à des niveaux aujourd’hui parmi les plus bas du monde. Ainsi, le coût des appels locaux a chuté de 36 % entre 1989 et 1994, celui des appels interurbains de 38 % et celui des appels internationaux de 50 % (Wellenius, 2000). De même, en El Salvador, les infrastructures de télécommunications et la qualité des services ont été

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améliorées après la vente en 1998 d’une part majoritaire du capital de l’opérateur national public et la mise aux enchères d’une deuxième licence de téléphonie cellulaire, parallèlement à l’introduction de la concurrence. L’ensemble du territoire est maintenant desservi par les réseaux de téléphonie mobile et le délai d’attente pour le raccordement au réseau fixe est tombé de plus de six ans à tout juste 48 heures (Mann, 2000). • Aux Philippines, la réforme du secteur des télécommunications a eu des résultats indéniablement positifs : le nombre de lignes téléphoniques est passé d’un peu plus de 1 million avant l’introduction du nouveau programme en 1993 à 6.5 millions au premier semestre de 1998. La téléphonie cellulaire a connu elle aussi une croissance rapide et la diffusion des services téléphoniques a progressé dans le pays. La proportion de municipalités ayant accès au téléphone est passée de 20 % à 37 % depuis 1992, tandis que le nombre d’opérateurs, issus pour beaucoup d’associations entre des partenaires locaux et internationaux, a sensiblement augmenté (APEC, 1998a). • Aux Bermudes, la déréglementation, l’amélioration des infrastructures et l’accroissement de l’IDE ont fait baisser le coût des appels téléphoniques internationaux de 66 % au cours des quatre dernières années1. • L’Internet rend beaucoup plus abordables les communications sur le continent africain ainsi qu’entre l’Afrique et le reste du monde. L’envoi d’un document de 40 pages de Madagascar en Côte d’Ivoire coûte aujourd’hui 0.20 USD par courrier électronique, environ 45 USD par télécopie et 75 USD par messagerie. De plus en plus de quotidiens africains publient désormais des éditions en ligne en utilisant les nouvelles de l’étranger trouvées sur l’Internet2. Services financiers • La libéralisation des échanges et de l’investissement dans le secteur des services financiers peut accroître les revenus et stimuler la croissance. Selon une étude sur la déréglementation des conditions d’ouverture de succursales bancaires locales aux États-Unis, qui a permis aux holdings bancaires de consolider leurs filiales pour les faire fonctionner comme des succursales et aux banques d’ouvrir des succursales où elles le souhaitent à l’intérieur des limites d’un État, la levée des restrictions stimulerait la croissance dans une proportion de 0.3-0.9 % du PIB pendant les dix années qui suivent la déréglementation, puis de 0.2-0.3 % (Jayarante et Strahan, 1996).

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• Au Chili, les réformes du secteur financier ont donné naissance à un système bancaire solide dans lequel règne désormais un plus grand climat de confiance. Les dépôts bancaires sont passés de 350 millions d’USD en 1989 à 12.2 milliards à la fin de 1997 ; le montant des prêts par salarié est passé de 27 000 USD à 490 000 USD et les taux d’intérêt réels sont tombés de plus de 40 % à environ 9 % au cours de la même période. L’ensemble de la société bénéficie désormais de services bancaires de meilleure qualité et d’un accès plus large au crédit, tandis que des activités économiques productives comme l’agriculture et l’élevage, autrefois jugées trop risquées, disposent à présent de circuits de financement plus efficaces. Alors que les prêts accordés à ces deux secteurs ne représentaient que 54 millions d’USD au total en 1990, ils ont atteint 440 millions en 1997 (APEC, 1998b).

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• Le développement de l’ensemble des services financiers a eu un effet très bénéfique pour l’emploi en Afrique du Sud. En outre, l’arrivée de concurrents étrangers dans tous les segments du marché a amplement contribué à faire du pays le centre financier régional qu’il est devenu aujourd’hui. Non seulement parce que les nouveaux venus ont eux-mêmes utilisé l’Afrique du Sud comme une base régionale, mais aussi parce qu’ils ont renforcé la compétitivité du marché en abaissant les prix, en élargissant la gamme de produits et en améliorant la qualité des services (Hodge, 1998). • Maurice a entrepris des réformes législative, réglementaire et fiscale dans les domaines des placements et des transactions financières internationales, en vue de soutenir le développement du secteur financier offshore. Cela s’est traduite par une nette augmentation du nombre total d’établissements offshore agréés en 1998, avec des avantages directs et indirects chiffrés à environ 2.5 % du PIB. En 1997, la convention de double imposition conclue avec l’Inde, de pair avec la libéralisation progressive de l’économie indienne, a fait transiter par l’île Maurice quelque 6 milliards d’USD d’investissements destinés à l’Inde, soit 32 % du montant total des flux d’IDE et des investissements de portefeuille de l’étranger enregistré par ce pays cette année-là (CNUCED, 1999a). • En Corée, la libéralisation du système financier a permis d’éliminer un certain nombre de points faibles et a globalement renforcé la compétitivité des acteurs présents sur le marché. Dans le secteur bancaire, les participations étrangères ont aidé à renforcer la crédibilité extérieure du pays. Les entrées de capitaux étrangers ont accru la demande sur les marchés de valeurs, et il est ainsi devenu plus facile pour les entreprises de lever des fonds à long terme, d’améliorer leur structure financière et d’accroître leur rentabilité. La libéralisation du marché des capitaux a donc contribué au redressement de l’économie après la crise financière qui a secoué l’Asie en 19973. • Une étude effectuée pour la Banque mondiale et l’OMC illustre concrètement les avantages apportés par l’assouplissement des conditions d’entrée, pour les établissements tant nationaux qu’étrangers, dans le secteur bancaire colombien (Barajas et al., 2000). Après 1990, la simple annonce de l’ouverture de certains marchés à de nouveaux entrants a stimulé la concurrence, tandis que les changements apportés à la régulation et à la supervision du secteur bancaire se sont traduits par une réduction des marges d’intérêt et par une amélioration de la qualité des prêts (mesurée par la proportion des créances immobilisées dans les bilans des banques). Transports • Aux États-Unis, premier pays à avoir déréglementé à grande échelle son secteur aérien, le prix moyen du transport aérien est tombé de 0.144 USD par mile en 1970 à 0.079 USD par mile en 1997 (en dollars de 1982) (Hufbauer et Warren, 1999). • Une libéralisation plus poussée des services internationaux de transport aérien aurait beaucoup d’avantages. En 1993, l’élimination des restrictions bilatérales concernant la liberté d’accès aux marchés à l’intérieur de l’UE, la tarification et l’attribution des créneaux horaires pour l’utilisation des infrastructures s’est traduite par l’octroi de près de 800 nouvelles licences d’exploitation, notamment

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à de petites compagnies aériennes. Grâce à la baisse et à la modulation des tarifs, la demande de transport aérien a augmenté de 20 % (Commission des Communautés européennes, 1996a). • Dans les deux années qui ont suivi la conclusion de l’accord bilatéral « open skies » entre le Royaume-Uni et l’Irlande, les tarifs des vols en classe économique ont pratiquement diminué de moitié entre Londres et Dublin, alors qu’ils restent très élevés entre Dublin et les autres capitales de l’UE (Hufbauer et Findlay, 1996). • Le retrait en cours des contingents bilatéraux qui conditionnent l’accès aux pays de l’UE et l’élimination des délais liés aux formalités de contrôle aux frontières dans le secteur du transport routier ont jusqu’à présent réduit de 5 % à 6 % le coût du passage aux frontières des camions pour un déplacement standard de 1 000 kilomètres (Commission des Communautés européennes, 1996b). • Selon une étude de la Productivity Commission (1998) en Australie, l’arrivée d’un nouveau transporteur sur les liaisons aériennes à destination et en provenance de ce pays entraînerait une réduction des tarifs estimée entre 2.4 % et 7.7 %, avec des gains de bien-être à la fois pour l’Australie et pour l’étranger. Les profits des compagnies aériennes baisseraient et la rente du consommateur augmenterait, dégageant un gain net d’environ 30 millions d’AUD, et les déplacements de voyageurs enregistreraient une croissance nette totale de près de 4 % (la seconde des deux années sur lesquelles la simulation a été effectuée, et de 2 % la première). La Productivity Commission analyse aussi les effets d’une ouverture des marchés sur le modèle de l’approche « open club » dans le secteur aérien, en prenant pour exemple le regroupement de l’Australie, de la Chine, de Hong-Kong (Chine) et du Japon au sein du club. Ses estimations font ressortir un gain total de 253 millions d’AUD pour ces quatre membres en 1997. • Au Sri Lanka, la privatisation, la réforme de la réglementation, le perfectionnement des ressources humaines ainsi que la coopération internationale dans le secteur des services portuaires ont élargi la place des transports dans l’économie, les services aériens, maritimes et portuaires dégageant ensemble un excédent net en hausse de 13 %. Au cours de la période 1979-97, le trafic des conteneurs a été pratiquement multiplié par cent (CNUCED, 1999b). Éducation • La contribution globale du secteur de l’enseignement international à l’économie néo-zélandaise est estimée à 545 millions d’USD, soit environ 0.5 % du PIB, contre 0.3 % pour la pêche, 0.7 % pour la prospection de pétrole et de gaz et 0.9 % pour l’horticulture. Les emplois directement liés aux dépenses des étudiants étrangers dans le pays représentent quelque 4 500 postes à temps plein, et ce total passe à plus de 10 000 si l’on tient compte des effets d’entraînement (Infometrics Consulting, 2000).

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• Aux États-Unis, le secteur de l’éducation est le cinquième pourvoyeur de recettes d’exportation dans le domaine des services, avec 4 % du total des recettes du secteur en 1999 et plus de 14 milliards d’USD de recettes d’exportation en 20004. En Australie, on dénombrait environ 150 000 étudiants étrangers dans les universités en 2000, et en 1999-2000 les exportations de services d’éducation ont atteint un montant estimé à 3.2 milliards d’USD5.

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• En 1998, les États-Unis accueillaient 32 % de tous les étudiants étrangers de la zone OCDE, devant le Royaume-Uni (16 %), l’Allemagne (13 %), la France (11 %) et l’Australie (8 %) (OCDE, 2000b). • La formation et les compétences dans le domaine des TIC sont tout aussi importantes que la technologie pour apporter une solution au problème de la fracture numérique. Une étude récente de l’OCDE montre qu’aux Pays-Bas, en 1999, l’accès aux ordinateurs personnels et à l’Internet était sensiblement plus répandu parmi ceux qui avaient suivi des études universitaires ou une formation professionnelle supérieure que parmi ceux qui sortaient du secondaire (OCDE, 2000b). On sait du reste qu’un faible niveau de formation est un des facteurs (avec l’âge, la race et le lieu de résidence) qui contribuent à la marginalisation technologique, y compris dans les pays qui ont un taux d’utilisation de l’Internet supérieur à la moyenne (Mann, 2000).

Notes 1. Voir Services Industries Trends (2001) à www.sitrends.com/facts/figure.asp?FIGURE_ID=36 2. « Tapping into Africa », in The Economist, 9 septembre 2000. 3. Ministère des Finances et de l’Économie de la République de Corée (2000), « Korea’s Liberalisation of Financial Services – Experiences and Lessons », étude préparée pour l’APEC GOS. 4. OMC, Statistiques du commerce international 1999, et United States National Committee on International Trade in Éducation, www.tradeineducation.org 5. Ministère australien des Affaires étrangères, www.dfat.gov.au

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Chapitre 4

La complexité de la réforme des services Réformer les services n’est toutefois pas chose facile, car il faut souvent concilier la possibilité d’accroître la concurrence en assouplissant les conditions d’entrée avec la nécessité de réglementer pour corriger les imperfections du marché. Les avantages de la réforme seront réduits et risquent même de ne jamais se matérialiser si la libéralisation concerne uniquement une partie des restrictions en place. Les exemples abondent de tentatives de réforme qui n’ont pas produit les bienfaits escomptés parce que certaines mesures propices à des pratiques collusoires ou qui continuaient de brider la concurrence n’ont pas été démantelées. Outre une approche cohérente qui ne laisse aucun détail de côté, les efforts de réforme doivent tenir compte de l’intervention légitime des gouvernements pour remédier aux défaillances du marché ou pour répondre à des objectifs non économiques, tels que la fourniture universelle de services d’éducation ou de soins de santé. Cela dit, toute réforme de la réglementation devrait être conçue en veillant à ce que ces objectifs puissent toujours être atteints de manière efficace. Comme on l’a noté précédemment, l’argumentation en faveur de la libéralisation des échanges et de l’investissement doit être dissociée de la nécessité de réglementer ou de réformer la réglementation. La protection des consommateurs, la santé publique, la sécurité et d’autres objectifs propres à favoriser la confiance exigent la mise en place et si nécessaire le renforcement de réglementations qui doivent être coordonnées avec les efforts de libéralisation. Qui plus est, ces réglementations doivent s’appliquer de la même façon à tous les fournisseurs de services, qu’ils soient nationaux ou étrangers. Des disciplines multilatérales renforcées en matière de réglementation intérieure peuvent largement contribuer à promouvoir et à consolider la réforme de cette réglementation. Elles peuvent aussi donner aux exportateurs des pays en développement les moyens de combattre les obstacles auxquels ils se heurtent sur les marchés extérieurs. Par exemple, si l’on veut que les engagements en matière d’accès aux marchés au titre du mode 4 (entrée temporaire) aient une quelconque valeur, il est indispensable que des disciplines s’appliquent aux prescriptions en matière de licences et de qualifications professionnelles. Paradoxalement, les

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dispositions que prévoit l’AGCS concernant la réglementation intérieure sont parmi les moins élaborées. Cela s’explique en grande partie par le caractère en quelque sorte expérimental de la première série de négociations consacrées à cet accord et par la nouveauté radicale du sujet – sur ce point, les négociateurs du Cycle d’Uruguay se trouvaient pour ainsi dire devant une page blanche. Mais il faut y voir aussi la difficulté d’élaborer des règles multilatérales effectives dans un domaine aussi complexe et aussi divers, sans donner l’impression d’empiéter sur la souveraineté nationale ou de restreindre indûment la liberté de réglementer. Les consommateurs sont souvent mal informés sur les prestataires auxquels ils achètent des services, par exemple sur les compétences des médecins et des avocats, la sécurité des moyens de transport ou encore la solidité des banques et des compagnies d’assurance. La réglementation peut aider à corriger ces imperfections du marché, mais elle risque aussi d’entraver le commerce. Dans le cas des services professionnels, par exemple, le faible niveau et la disparité des programmes de formation et des examens nationaux peuvent devenir un obstacle majeur pour obtenir une reconnaissance à l’étranger. Ainsi, les lacunes de la réglementation intérieure vont justifier la mise en place de barrières extérieures aux échanges. Et, ce qui est plus important pour de nombreux pays en développement, elles risquent en outre d’engendrer de graves distorsions internes. De ce point de vue, l’expérience récente d’un certain nombre de pays a bien montré la nécessité d’une réglementation efficace dans le secteur des services financiers. C’est à l’évidence une condition nécessaire – beaucoup diraient en fait un préalable indispensable – pour pouvoir tirer pleinement parti de la libéralisation des échanges et de l’investissement. De plus, l’absence de réglementation visant à renforcer la concurrence peut considérablement réduire les retombées sociales positives de la privatisation, si celle-ci se traduit simplement par un transfert de rente du secteur public au secteur privé, que les nouveaux propriétaires des entreprises soient nationaux ou étrangers.

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Pour que les politiques visant le secteur des services – et les engagements nationaux concernant les échanges et l’investissement souscrits dans le cadre des accords commerciaux régionaux ou des accords de l’OMC sur les services – contribuent au développement, la libéralisation exigera donc dans bien des cas un renforcement de la réglementation. Bien que la mise en place de mesures destinées à attirer les investissements directs de l’étranger soit le meilleur moyen de stimuler la concurrence dans les activités de services, la privatisation et le rachat des entreprises nationales peuvent aussi conduire à l’apparition de positions dominantes sur le marché et favoriser les comportements monopolistiques en matière de fixation des prix. C’est pourquoi il est parfois nécessaire qu’une réglementation et une politique de la concurrence soient associées à la libéralisation des échanges et de l’investissement. Un tel dispositif peut toutefois s’avérer coûteux et exiger des compétences hautement spécialisées. Ainsi, d’après une étude

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récente de la Banque mondiale, dans l’île caraïbe de la Dominique, où le budget de l’administration s’élève à 41 millions d’USD par an, une institution chargée de la réglementation coûterait au bas mot 2 millions d’USD par an, soit 5 % du total (Hoekman, 2000). Ces coûts peuvent être recouvrés dans une certaine mesure par le biais de redevances ou de la coopération régionale, mais bon nombre de pays en développement auront besoin d’une assistance technique pour mettre en place une réglementation appropriée et pour la faire appliquer. L’intervention des pouvoirs publics par le biais de la réglementation sera aussi généralement nécessaire pour veiller à ce que la libéralisation améliore l’accès des pauvres aux services essentiels. Au Chili, par exemple, grâce aux subventions publiques, l’accès des ménages au téléphone, qui est assuré par des opérateurs concurrents, est passé de 16 % en 1988 à 74 % en 2000. L’aide internationale pourrait grandement faciliter la libéralisation en contribuant au financement des programmes de subventions requis pour répondre aux besoins des pauvres. Outre la nécessité de remédier aux défaillances du marché et de répondre à des objectifs fondamentaux à caractère social et non économique, il est très important de veiller à bien coordonner les réformes de la réglementation intérieure et les mesures d’ouverture à la concurrence extérieure. Plusieurs études sur la réforme du secteur financier ont montré comment une libéralisation prématurée des flux de capitaux, en particulier dans les pays exposés au risque d’instabilité macroéconomique, peut accentuer la volatilité du taux change et entraîner la fuite des capitaux. Dans les pays où la situation macroéconomique est relativement stable et le système financier soumis à une surveillance efficace, en revanche, la réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges peuvent être menées en parallèle. Cela dit, il faut éviter que des pays prennent prétexte de carences réglementaires pour différer ou retarder indûment l’ouverture de leurs marchés, car le coût d’opportunité de la non-réforme risque d’être élevé, surtout dans les secteurs qui entraînent le reste de l’économie. Le but est de promouvoir un ajustement ordonné, ce que l’AGCS est particulièrement apte à faire, puisqu’il laisse aux membres de l’OMC la liberté de choisir les secteurs qu’ils souhaitent ouvrir à la concurrence et les modalités qui leur permettront de le faire de manière progressive. La libéralisation du secteur des services n’est toutefois pas la panacée, car si les avantages d’une plus grande ouverture des marchés risquent de mettre du temps à se matérialiser, les coûts inhérents à la rationalisation des industries de services apparaîtront quant à eux très rapidement sous la forme de restructurations de l’actionnariat et peut-être de suppressions d’emplois dans les branches concernées. L’opposition des travailleurs affectés, des entreprises en place (nationales ou étrangères) et des administrations, qui verront souvent dans la libéralisation une menace pour l’emploi, le profit ou la recherche de rente, ajoute à la

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complexité des efforts d’ouverture dans le secteur des services. C’est pourquoi certains membres de l’OMC préconisent la mise en place d’un mécanisme de sauvegarde d’urgence dans le cadre de l’AGCS, même si d’importantes questions subsistent quant à l’application pratique d’un tel dispositif (Sauvé, 2001a ; Gauthier et al., 2000)6. Comme dans le cas du commerce des marchandises, la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le secteur des services peut se traduire par des pertes de production et d’emplois. Mais elle signifie aussi un niveau de concurrence plus élevé, des technologies et des produits plus variés et de plus grandes possibilités de réaliser des économies d’échelle. Les avantages qui en découlent pour les usagers et les consommateurs placés en bout de chaîne compensent sans doute, en fin de compte, les pertes enregistrées dans le secteur exposé à la concurrence7. L’une des dimensions importantes de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le secteur des services tient au fait que dans bon nombre des activités concernées, l’ajustement qui accompagne une plus grande ouverture des marchés s’opère généralement avec plus de souplesse que dans certaines branches plus traditionnelles de la production manufacturière. Trois raisons expliquent cette situation. Premièrement, dans les secteurs de services comme les télécommunications et la finance, l’ajustement s’inscrit souvent dans un contexte dynamique, où les segments de marché et les entreprises en expansion peuvent absorber plus facilement la main-d'œuvre excédentaire des activités en déclin. Pour les travailleurs qui risquent de perdre leur emploi, il sera plus facile de se repositionner dans une économie dynamique qui offre de bonnes possibilités d’emploi et de gains que dans un système figé, opposé ou rétif au changement (Adlung, 2000). Deuxièmement, la majeure partie du commerce international – près des quatre cinquièmes – restant liée au secteur manufacturier, les travailleurs du secteur des services sont en règle générale moins directement exposés au risque de suppression d’emplois qui accompagne la libéralisation des échanges. Troisièmement, et c’est peut-être ce qu’il y a de plus important, étant donné le moindre degré de spécialisation professionnelle intrasectorielle et le niveau d’éducation supérieur à la moyenne qui les caractérisent, les travailleurs de nombreuses branches des services tendent à faire preuve, dans l’ensemble, d’une plus grande mobilité sur le marché du travail. Cela explique sans doute pourquoi, dans le secteur des services, on observe de manière générale que les travailleurs victimes de suppressions d’emplois restent moins longtemps au chômage, ont un meilleur taux de réinsertion et subissent en moyenne une moindre perte de salaire lorsqu’ils retrouvent du travail que dans le secteur manufacturier8.

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D’après une recherche effectuée par Lori Kletzer, à l’Institute for International Economics, l’ouverture du marché aux importations s’accompagne de faibles taux de réinsertion lorsque les travailleurs dont l’emploi a été supprimé par la concur-

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rence étrangère ont du mal à se reclasser à cause de leurs caractéristiques personnelles. En fait, ce n’est pas la concurrence des importations en soi qui est en cause, mais plutôt le profil de ceux qui sont privés de leur emploi (ou qui en trouvent un) dans les secteurs confrontés à la concurrence croissante des importations. Comme l’écrit Kletzer : « Qu’est-ce qui limite les possibilités de réinsertion des travailleurs dont l’emploi a été supprimé à cause de la concurrence étrangère ? Les mêmes caractéristiques qui limitent les possibilités de réinsertion de tous les travailleurs dont l’emploi a été supprimé : faible niveau d’instruction, âge avancé, longue ancienneté, appartenance à une minorité, situation familiale. Par rapport à ceux qui ont abandonné leurs études secondaires en cours de route, la probabilité de retrouver un emploi est de 25 points de pourcentage de plus pour les travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur (premier cycle et au-delà) [dont la grande majorité est employée dans le secteur des services], elle est de 9.4 points de plus pour les diplômés du secondaire et de onze points de plus pour les travailleurs qui ont au moins commencé des études supérieures. » Une étude récente du ministère canadien des Affaires étrangères et du Commerce international, qui décrit le redéploiement général de l’économie autour des activités de services fondées sur le savoir, montre que ce recentrage profite davantage aux travailleurs les plus instruits. Elle confirme que les services se caractérisent dans l’ensemble par une plus forte intensité de qualifications que d’autres branches d’activité et emploient beaucoup plus de travailleurs ayant un niveau d’éducation élevé que n’importe quel autre secteur de l’économie canadienne. C’est également dans les industries de services, ajoute l’étude, que l’on trouve une bonne partie des meilleurs emplois offerts sur le marché. Ces observations démentent l’idée que l’évolution de l’emploi au profit des activités de services reviendrait en fait à troquer de « bons » emplois contre des « mauvais » ou annoncerait une détérioration du niveau de vie au Canada. D’après les conclusions de l’étude, l’expansion de l’économie des services, notamment par la libéralisation des échanges et de l’investissement et par l’application de règles dans ce secteur, contribuerait sans doute à la création d’emplois de meilleure qualité pour les travailleurs canadiens (Chen, 2001). Selon toute vraisemblance, l’adoption de réformes de la réglementation favorables à la concurrence et la libéralisation des échanges de services et de l’investissement devraient atténuer certaines des contraintes qui pèsent sur le potentiel de croissance des pays en développement, et les faits montrent que le meilleur atout à cet égard est sans doute le commerce lié à l’implantation d’établissements étrangers. En effet, dans la mesure où elles viennent gonfler l’épargne, les entrées de capitaux étrangers peuvent aussi favoriser une augmentation du taux d’investissement puisqu’il est alors possible de diriger les capitaux nationaux vers d’autres emplois. De plus, en allégeant la contrainte qu’exerce la balance des

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paiements sur la croissance, les entrées de capitaux étrangers ouvrent la voie à une baisse des taux d’intérêt réels. Si l’on ajoute à cela l’impulsion donnée à la croissance de l’activité à court terme, l’effet obtenu est généralement celui d’une accumulation d’investissements intérieurs. D’autre part, comme les concurrents étrangers qui arrivent sur le marché emploient un grand nombre de travailleurs locaux, ils contribuent habituellement au développement du capital humain et des activités à forte intensité de connaissances. Enfin, les salaires moyens versés par les filiales de sociétés étrangères, tant dans les pays développés que dans les pays en développement, sont en règle générale plus élevés que ceux que proposent leurs concurrents nationaux (Graham, 2000).

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Chapitre 5

La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS Les critiques adressées aux nouvelles négociations au titre de l’AGCS, qui, on l’a vu, émanent surtout de la zone de l’OCDE, partent du principe qu’une plus grande ouverture des marchés aura une multitude d’effets défavorables. Les affirmations et les craintes qu’elles recouvrent peuvent pour l’essentiel être classées comme suit : • La libéralisation réduira l’offre, alourdira le coût, menacera la qualité ou faussera la distribution de services sociaux comme les soins de santé et l’éducation, ou de services vitaux d’intérêt public comme la distribution d’eau et d’électricité. • L’entrée sans limitation de produits culturels tels que films, programmes de télévision et œuvres musicales, affaiblira, supplantera et marginalisera les cultures indigènes. • Les gigantesques sociétés multinationales seront les seuls bénéficiaires réels de l’ouverture des marchés de services, et l’AGCS leur donnera les moyens d’écraser leurs petits concurrents, notamment dans les pays en développement, et de réduire les pouvoirs réglementaires des gouvernements nationaux. Ces multiples préoccupations sont souvent regroupées sous le vocable général de « mondialisation ». Ce terme désigne un processus dans lequel certains voient « un nouveau modèle économique qui fixe des limitations supranationales aux pouvoirs juridiques et pratiques d’une nation à subordonner les activités commerciales aux objectifs de ladite nation » (Nader et Wallach, 1996), ou même une conspiration qui a pour but de « détruire sans pitié les schémas qui imprègnent encore la plupart des cultures du tiers monde et qui les poussent à préserver leurs modes de vie largement fondés sur l’autonomie, pour leur substituer la culture et les valeurs des sociétés occidentales fondées sur la consommation de masse » (Goldsmith, 1996). Il va de soi que la mondialisation n’a pas la même signification pour tous9. Le Premier ministre français, Lionel Jospin, a récemment exprimé une opinion plus nuancée, faisant observer que « la mondialisation favorise la croissance globale

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mais s’accompagne d’inégalités croissantes. Elle favorise la découverte de la diversité humaine, mais porte en elle le risque de l’uniformisation. Elle libère des énergies, mais entraîne aussi des forces négatives qu’il faut maîtriser… Les associations et organisations non gouvernementales n’ont pas une légitimité ni une capacité d’agir du même ordre que celles que confère la souveraineté, surtout lorsque celle-ci procède du suffrage universel. Le rôle des États reste donc déterminant…. Si nous savons la maîtriser, la mondialisation peut être une nouvelle étape dans le progrès de la civilisation… La mondialisation est une chance que nous devons saisir, une réalité prometteuse qu’il nous faut savoir façonner pour qu’elle bénéficie à l’humanité dans son ensemble »10. Bien que le terme ne puisse être facilement défini, la mondialisation implique deux processus liés mais distincts. Le premier est la modernisation technologique, processus par lequel de nouveaux développements facilitent et accélèrent les flux transfrontières de biens et de services. Les rapides progrès des télécommunications et des technologies connexes font aujourd’hui pour les services ce que le développement de moyens de transport sûrs et efficaces a fait pour les marchandises au cours des générations passées. Les services qui étaient à l’origine exclusivement fournis par des prestataires nationaux peuvent désormais l’être par des prestataires situés à peu près partout grâce à l’accès aux moyens de communication modernes. Pour résumer en le simplifiant cet aspect de la mondialisation, on peut dire « qu’une entreprise n’a plus besoin d’aller à l’étranger pour être à l’étranger » (Naim, 2001).

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Si ce premier aspect de la mondialisation correspond essentiellement à un changement de degré – les échanges au-delà des frontières sont une forme sur de plus longues distances des ventes au plan interne –, le second correspond à un changement de nature. En effet, la mondialisation implique également la commercialisation de certaines activités qui étaient jusqu’à présent tenues à l’écart du jeu du marché. La quasi-totalité des biens sont depuis longtemps considérés comme des produits échangeables, mais certains secteurs de services font intervenir des activités qui n’ont pas été jusqu’à présent considérées comme « économiques » au sens classique du terme. Les enseignants, les médecins et les spécialistes d’autres secteurs de services estiment souvent que leur vocation ne relève pas de domaines d’activités commerciaux, et peuvent ne pas apprécier l’idée que les services qu’ils fournissent sont assujettis aux mêmes forces du marché que, par exemple, les automobiles ou les vêtements. Ceux qui sont chargés de réglementer ces activités au niveau national ou mondial partagent habituellement ce sentiment. L’éducation, les soins de santé et d’autres « produits » du secteur des services sociaux sont souvent décrits davantage comme des droits humains fondamentaux qui doivent être soit assurés, soit réglementés par l’État, que comme des produits soumis au jeu de l’offre et de la demande. Des revendications identiques concernent les biens et services culturels, les services d’intérêt

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La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

public essentiels et d’autres secteurs qui échappent (ou qui devraient, partiellement ou totalement, échapper) au mécanisme des prix et à la recherche du profit. C’est ce dernier aspect de la mondialisation qui semble avoir inspiré l’essentiel de la récente campagne lancée contre la poursuite de la libéralisation des échanges et de l’investissement. Aux yeux de nombreux critiques, le problème n’est pas le caractère transnational des échanges de services, mais la question de savoir si ces échanges doivent être ou non régis par les forces du marché. Ceux qui s’opposent à la libéralisation de services déterminés emploient souvent le même langage pour exprimer leurs préoccupations. Chaque fois qu’un groupe s’oppose à l’extension des règles du marché à un domaine d’activité nouveau, il demande que ce domaine ne soit pas considéré comme une marchandise. « L’eau est un droit humain essentiel », selon un responsable du Syndicat canadien de la fonction publique, « non une marchandise que l’on peut acheter, vendre et échanger »11. Les critiques font également valoir que « l’héritage culturel d’un pays n’est pas un simple produit commercial » (Bishop, 1996), déplorent que « les principaux titres de la presse mondiale parlent maintenant de l’éducation comme d’un produit » (Van Leeuwen, 2000) ; d’autres sont d’avis « qu’étant un épiphénomène, l’information ne peut absolument pas être traitée de la même façon qu’une marchandise » (Babe, 1996). Les critiques craignent qu’en faisant entrer les secteurs de services les plus politiquement sensibles dans le domaine d’application des règles du commerce international, c’est-à-dire en les assimilant en quelque sorte à une marchandise, on ne réduise la mesure dans laquelle la production et l’affectation de certains services peuvent être contrôlés par des moyens autres que les forces du marché. Ce sont ces préoccupations qui alimentent dans une large mesure la campagne actuellement menée contre l’AGCS, au motif qu’il menacerait la fourniture « démocratique » de services essentiels. Un auteur a même décrit l’AGCS comme un accord « destiné à faciliter les affaires internationales en limitant la gouvernance démocratique » (Sinclair, 2000). Cet argument a été plus longuement développé dans une note conjointe publiée par l’Internationale de l’éducation et l’Internationale des services publics qui ont associé les négociations menées au titre de l’AGCS à un « déficit démocratique qui se creuse progressivement à mesure que se construit, en fonction des intérêts économiques, financiers et commerciaux de quelques grandes sociétés, un véritable gouvernement mondial occulte » (Internationale de l’éducation, 2000). Le débat actuel sur les services va donc bien au-delà de l’opposition traditionnelle entre les tenants du libre-échange et les protectionnistes à propos du commerce de marchandises. Si le différend s’était inscrit dans le cadre du GATT, les deux parties auraient eu des avis largement divergents quant à l’ampleur de

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l’accès à ménager aux importations sur le marché intérieur, mais elles auraient eu au bout du compte un point commun : les partisans aussi bien que les adversaires de la protection des échanges étaient généralement des entreprises qui cherchaient avant tout à réaliser des profits. Les consommateurs des biens en question pouvaient théoriquement être associés au débat, mais dans la pratique, leur participation effective en tant que défenseurs de la libéralisation achoppait presque toujours sur la question des biens publics – le problème étant que les avantages de la libéralisation sont généralement répartis sur l’ensemble de la population, alors que ses coûts sont à la fois plus immédiats et concentrés dans certains secteurs ou dans certaines catégories de travailleurs (Olson, 1995). Le débat public sur les échanges de services attire des représentants d’intérêts plus divers. Outre les entreprises axées sur le profit et leurs salariés, les participants à ces débats peuvent se recruter parmi ceux qui prétendent être les porte-parole des consommateurs et des bénéficiaires de services publics, ainsi que parmi tout un éventail de prestataires de services et de groupes de la société civile qui s’inquiètent du bien-être des consommateurs, de l’environnement, des droits de l’homme ou du développement. Parmi ces prestataires de services figurent tout aussi bien des monopoles publics au sens strict du terme que des entreprises traditionnelles, à quoi il faut ajouter toute une gamme d’intervenants hybrides (entreprises semi-publiques, monopoles réglementés et organisations à but non lucratif, par exemple). Les salariés des secteurs publics ou des entreprises fortement réglementées sont particulièrement actifs et se rangent dans certains pays parmi les détracteurs les plus virulents de la libéralisation des échanges ou de l’investissement dans le secteur des services. Certaines de leurs critiques ne semblent pas viser particulièrement l’AGCS ou l’OMC en tant que tels, mais être plutôt des avertissements lancés aux gouvernements nationaux pour leur rappeler que les conditions du contrat social doivent être négociées au niveau national et non supranational. Une libéralisation de fait

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Les craintes exprimées à propos du prétendu pouvoir de l’OMC doivent être replacées dans un contexte où les échanges mondiaux de services ont déjà été largement libéralisés, même si cela s’est fait de manière essentiellement spontanée, par le biais de deux autres mécanismes, à savoir les mesures prises de façon autonome par les gouvernements nationaux pour lever les restrictions et limitations réglementaires aux échanges et aux investissements étrangers, et les progrès technologiques qui facilitent les échanges dans des domaines dont on pensait jusque-là qu’ils ne participaient pas au commerce extérieur. Les négociations en cours au titre de l’AGCS peuvent être considérées en partie comme un exercice visant simplement à codifier après coup les effets positifs de ces changements.

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La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

Bien que l’investissement échappe encore pour une large part à l’application de tout un ensemble de règles multilatérales régissant sa protection et sa libéralisation, il reste l’élément moteur de l’intégration grandissante de l’économie mondiale (Sauvé et Wilkie, 2000). Il demeure aussi le moyen le plus puissant d’assurer la fourniture internationale de services, puisque sur 10 USD investis aujourd’hui à l’étranger, on en compte près de 7 USD pour les services. La figure 8 montre à quel point la libéralisation autonome des régimes nationaux d’investissement, aussi bien pour les services que pour les marchandises, a marqué la dernière décennie du XX e siècle. Au cours de n’importe quelle année donnée, jusqu’à la moitié des États souverains ont modifié leur régime d’investissement. L’écrasante majorité de ces modifications ont visé à ouvrir plus largement les marchés plutôt qu’à imposer des limites nouvelles ou plus rigoureuses à l’IDE. Même au point le plus creux de la décennie (1996), l’expression « six pas en avant, un pas en arrière » n’a cessé de se vérifier. Dans la mesure où elles concernent les services offerts par l’intermédiaire d’une présence établie (ce que l’on appelle le mode 3 de l’AGCS – présence commerciale), bon nombre de ces initiatives de libéralisation ne se sont pas encore répercutées sur les listes d’engagements que les pays négocient au titre

Figure 8. Dix années de libéralisation de fait : les régimes d’investissement pendant les années 1990 Nombre et nature des modifications apportées par les pays à leur régime d’investissement % de variation moins favorable à l’IDE

% de variation plus favorable à l’IDE

Pays ayant procédé à des modifications de leur régime

140

140

120

120

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20 0

0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Source : Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (2000).

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1998

1999

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de l’AGCS. On peut ici faire une analogie entre les droits de douane appliqués et les droits de douane consolidés qui régissent les importations de marchandises. De la même façon que bon nombre de pays appliquent des droits de douane nettement inférieurs aux droits consolidés, les pratiques réglementaires de bon nombre de pays concernant le commerce ou l’investissement dans le domaine des services sont elles aussi nettement plus libérales que les obligations qu’ils ont consolidées au titre de l’AGCS. Les investisseurs potentiels, qu’ils soient nationaux ou étrangers, savent que les mesures d’ouverture du marché qu’un pays prend de sa propre initiative (mais qu’il ne s’engage pas contractuellement à respecter) peuvent être ultérieurement annulées. Néanmoins, lorsque les engagements pris sont consignés dans un accord commercial, l’initiative se transforme en un engagement plus ferme, sur lequel il est moins facile de revenir12. Le fait est que rien ne permet de considérer la vague de libéralisation unilatérale observée ces dernières années, et plus particulièrement depuis l’entrée en vigueur de l’AGCS, période d’intense activité économique sur de nombreux marchés, comme définitivement acquise. De plus, malgré les importants avantages potentiels sur les plans de la concurrence et des entrées de capitaux qui résultent d’un mouvement autonome de libéralisation, bon nombre de gouvernements, notamment ceux des grands pays, peuvent juger difficile pour des raisons politiques de prendre de telles mesures de leur propre chef. D’où la nécessité de pouvoir faire référence aux engagements équivalents de libéralisation – ce que l’on appelle des concessions dans le langage commercial – pris par les partenaires commerciaux. Qui plus est, il ne fait guère de doute qu’il est de l’intérêt des gouvernements des pays développés comme des pays en développement de veiller à ce que les errements actuels de l’opinion sur les prétendus effets de la libéralisation du commerce et de l’investissement dans le domaine des services ne gagnent pas davantage de terrain ou ne finissent pas par avoir un caractère destructeur qui risquerait d’interrompre prématurément le processus vertueux de libéralisation unilatérale.

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La technologie est une autre composante essentielle de la libéralisation de fait. Le développement du commerce électronique (e-commerce) exerce déjà une profonde influence sur la mondialisation de bon nombre de secteurs de services. L’Internet et d’autres moyens de transmission électronique offrent un énorme potentiel pour la fourniture de services. La première génération de négociateurs de l’AGCS ne pouvait pleinement prévoir l’apparition du commerce électronique, qui n’était pas encore une réalité commerciale à l’époque où s’est achevé le Cycle d’Uruguay. De l’avis de certains analystes, l’Internet pourrait déjà être en train de rendre l’AGCS obsolète, car même en l’absence de nouveaux accords commerciaux, les progrès de la technologie pourraient encore probablement se traduire par un plus grand degré d’ouverture des marchés en matière d’échanges transfrontières de services. Il convient cependant de noter que les négociations et l’évolution

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La mondialisation et les critiques adressés à l’AGCS

technologique sont plus ou moins indissociables. Dans le cadre des négociations en cours, les principaux demandeurs fondent désormais largement leur ligne de conduite sur l’hypothèse que l’évolution technologique va multiplier les possibilités d’expansion des exportations de services.

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Chapitre 6

Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas La conclusion de l’AGCS, qui a fait entrer les échanges de services dans le cadre multilatéral des règles commerciales, est l’un des résultats le plus significatifs du Cycle d’Uruguay. L’AGCS offre aux échanges de services la même stabilité que celle que le GATT assure depuis 55 ans aux échanges de marchandises grâce à l’application de règles mutuellement acceptées et à des engagements contraignants concernant l’accès aux marchés et la non-discrimination. Néanmoins, la libéralisation du commerce des services pose des problèmes très différents de celle des échanges de marchandises, étant donné les caractéristiques des services et les cadres réglementaires très développés dont ils sont souvent l’objet. L’objectif premier des négociations d’Uruguay concernant les services était de mettre en place le cadre de l’AGCS pour pouvoir ensuite faire avancer la libéralisation de manière progressive au cours de cycles successifs de négociations. Les résultats du premier de ces cycles, en termes d’engagements juridiquement contraignants en faveur d’une véritable libéralisation – entendue comme le démantèlement des mesures discriminatoires existantes ou des mesures entravant l’accès au marché – ont été limités. La plupart des membres ont pris des engagements qui consolidaient le statu quo sur le plan des réglementations (et parfois nettement moins), et, dans bien des cas, le nombre des secteurs couverts par les listes nationales est très réduit. On peut se faire une idée de l’effort qui reste à faire pour parvenir à une ouverture plus significative des marchés en calculant le pourcentage des engagements qui suppriment toutes les restrictions concernant l’accès aux marchés et le traitement national : dans le cas des pays à revenu élevé, ce pourcentage est de l’ordre de 25 % pour l’ensemble des services ; dans les autres cas, il est inférieur à 10 % (Hoekman et Mattoo, 1999a). Comment fonctionne l’AGCS Accord-cadre qui reprend plusieurs des principes fondamentaux du GATT – traitement national, traitement de la nation la plus favorisée (NPF), transparence des réglementations intérieures, application équitable des lois –, l’AGCS couvre en principe le commerce international de tous les services à l’exception des servi-

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

ces fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental et, dans le secteur des transports aériens, les droits de trafic et tous les services directement liés à l’exercice de ces droits. L’AGCS comprend trois principaux volets. Le premier est un ensemble de règles qui définissent les obligations générales en matière d’échanges de services, en reprenant dans une très large mesure les dispositions du GATT pour les échanges de marchandises. Ce cadre prévoit des disciplines concernant la transparence (extrêmement importante étant donné la densité des réglementations dans le secteur du commerce des services), le traitement NPF, l’accès aux marchés et le traitement national. Il est encore incomplet et l’on continue de travailler à la mise au point de règles dans certains domaines, tels que les sauvegardes d’urgence, les subventions, les marchés publics et les réglementations intérieures. Deuxièmement, l’AGCS s’accompagne d’annexes sur certains secteurs de services (transport aérien, services financiers, transport maritime et télécommunications) ainsi que sur le mouvement des personnes physiques. Le troisième volet est constitué de listes précisant les engagements de libéralisation contractés par chaque membre de l’OMC. Le préambule de l’accord expose les trois considérations essentielles qui sous-tendent la poursuite de sa négociation : • La conviction qu’un cadre multilatéral de principes et de règles en vue de libéraliser progressivement le commerce des services favorisera l’expansion des échanges internationaux de services et contribuera au développement économique mondial. • La nécessité de veiller à ce que le processus de libéralisation respecte les besoins et le droit de réglementer des gouvernements afin de répondre à des objectifs de politique nationale. • Le souci d’intégrer les pays en développement au système commercial multilatéral, grâce au renforcement de la capacité, de l’efficience et de la compétitivité de leurs secteurs de services13.

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Les négociations dans le cadre de l’AGCS ont repris en janvier 2000 et ont abouti à la fin de mars 2001 à l’adoption des directives et procédures de négociations par le Conseil du commerce des services de l’OMC. Aussi bien lors de la préparation de la Conférence ministérielle de Seattle de novembre 1999 que depuis lors, les services ont été l’un des domaines des discussions intergouvernementales concernant les échanges qui ont posé le moins de problèmes. Depuis la reprise des négociations, plus de 130 propositions sur un large éventail de questions et de secteurs, émanant d’une cinquantaine de membres de l’OMC, ont été soumises. Cette évolution témoigne de l’importance qu’un grand nombre de pays, développés et en développement, attachent à la poursuite du processus de libéralisation progressive au titre de l’AGCS.

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Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

Les principes les plus importants de l’AGCS sont vraisemblablement les dispositions concernant le traitement NPF, la transparence, le traitement national et l’accès aux marchés. L’AGCS n’impose aucune obligation d’accès aux marchés ou de traitement national aux membres de l’OMC concernant tel ou tel service, à moins qu’un membre ne choisisse volontairement d’inscrire ce service sur sa liste. A la différence des principes de l’accord concernant l’accès aux marchés et le traitement national qui s’appliquent uniquement aux activités inscrites sur les listes, la clause NPF de l’AGCS est une obligation générale. Un pays est ainsi obligé d’appliquer le traitement NPF à tous les membres, dans tous les secteurs d’activité couverts par l’AGCS, à moins qu’une exemption au traitement NPF ne soit prévue pour des mesures spécifiques applicables à des services particuliers. L’obligation NPF signifie qu’un pays doit accorder aux fournisseurs de services d’un autre membre un traitement non moins favorable que celui qu’il accorde aux fournisseurs de services de tout autre pays. Les membres de l’OMC ont eu exceptionnellement la possibilité d’établir des listes d’exemptions de l’obligation NPF pendant le Cycle d’Uruguay (possibilité qui a aussi été accordée aux membres ayant ultérieurement accédé à l’OMC). Les dérogations aux obligations concernant le traitement NPF ne doivent pas en principe dépasser une période de dix ans et font aussi l’objet d’un réexamen périodique ou d’une renégociation tous les cinq ans. Bien que le traitement NPF garantisse l’égalité de traitement à tous les fournisseurs, quelle que soit leur nationalité, il convient de noter que ce traitement n’exige aucune ouverture particulière des marchés. Il ne constitue donc pas nécessairement de ce fait une mesure de libéralisation, mais vise simplement à garantir que les résultats des négociations ne seront jamais contraires au principe de non-discrimination. Étant donné la densité des réglementations qui entourent bon nombre d’activités de services, l’accès effectif aux marchés peut dépendre étroitement de la précision des informations dont disposent les fournisseurs de services quant aux lois et réglementations en vigueur sur un marché potentiel. La prévisibilité est une nécessité impérieuse dans le commerce des services, comme en témoigne le fait que les disciplines concernant la transparence, énoncées à l’article III de l’AGCS, sont l’une des principales obligations générales de l’accord. En d’autres termes, la transparence s’applique à tous les services couverts par l’AGCS, que les membres aient ou non établi des listes d’engagements de libéralisation (juridiquement contraignants). L’article III exige des membres qu’ils publient toutes les mesures d’application générale pertinentes qui visent ou qui affectent le fonctionnement de l’accord et qu’ils notifient toutes les modifications des lois et réglementations qui affectent les secteurs visés par des engagements. Le souci d’améliorer la transparence a été également au cœur des travaux accomplis jusqu’à présent en vue de mettre au point des disciplines concernant les réglementations intérieures au titre de l’article VI de l’AGCS.

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

L’AGCS distingue quatre « modes » pouvant être utilisés pour les échanges de services. Ainsi qu’il apparaît au tableau 2, ces quatre modes pourraient être assimilés aux moyens utilisés pour les échanges de marchandises : exportations (mode 1), mouvement des consommateurs (mode 2), l’IDE, appelé « présence commerciale » (mode 3), et mouvement de personnes physiques (mode 4). Ces quatre modes de fourniture permettent aux pays de préciser les restrictions qu’ils souhaitent éventuellement apporter à leurs engagements volontaires ou « positifs » concernant l’accès aux marchés et le traitement national. Pour n’importe quel service donné à propos duquel un membre de l’OMC décide de contracter un engagement, ce membre peut fixer des limites secteur par secteur et mode par mode concernant l’accès aux marchés et le traitement national. Autrement dit, au-delà des restrictions dites « horizontales » qui peuvent être maintenues sur l’ensemble des secteurs (comme c’est souvent le cas des limitations concernant l’IDE ou l’entrée

Tableau 2.

Les quatre modes de fourniture dans le commerce international des services Définition

Exemples (Architecture)

Mode 1 : Fourniture transfrontière

Fourniture d’un service « en provenance du territoire d’un Membre et à destination du territoire de tout autre Membre ». Le service traverse la frontière, mais le fournisseur et le consommateur restent chacun dans leur pays.

Un cabinet d’architectes suisses conçoit un bâtiment conformément au cahier des charges d’un client mexicain et envoie les plans au Mexique.

Mode 2 : Consommation à l’étranger

Un client mexicain va en Suisse La fourniture d’un service « sur le territoire d’un Membre à l’intention d’un pour engager les services d’un consommateur de services de tout autre cabinet d’architectes. Membre ». Le consommateur se déplace physiquement vers un autre pays pour obtenir le service.

Mode 3 : Présence commerciale

Mode 4 : Présence de personnes physiques

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La fourniture d’un service « par un fournisseur de services d’un Membre, grâce à une présence commerciale sur le territoire de tout autre Membre » (moyennant un investissement dans la création d’une succursale, d’une agence, ou d’une filiale détenue à 100 %).

Un cabinet d’architectes suisses crée un bureau au Mexique pour desservir le marché local.

La fourniture d’un service « par un Un architecte suisse se rend au fournisseur de services d’un Membre, Mexique pour travailler grâce à la présence de personnes directement pour des clients. physiques d’un Membre sur le territoire de tout autre Membre ». Les personnes physiques entrent temporairement dans un autre pays pour y fournir des services.

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Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

temporaire de fournisseurs de services), les pays disposent de huit possibilités distinctes pour indiquer le traitement qu’ils réserveront aux fournisseurs étrangers de services dans un secteur déterminé (des restrictions concernant l’accès aux marchés et le traitement national pouvant être prévues pour chacun des quatre modes de fourniture). Les deux principes de libéralisation essentiels de l’AGCS, auxquels, on l’a vu, les membres de l’OMC peuvent souscrire de façon strictement volontaire, figurent aux articles XVI et XVII de l’accord, qui concernent respectivement l’accès aux marchés et le traitement national. L’article XVI (Accès aux marchés) énumère six types différents de limitations à l’accès aux marchés que les membres de l’OMC doivent inscrire sur leur liste s’ils souhaitent les maintenir. Ces limitations, qui sont pour la plupart des mesures non discriminatoires de caractère quantitatif, visent i) le nombre de fournisseurs de services ; ii) la valeur totale des transactions ou avoirs en rapport avec les services ; iii) le nombre total d’opérations de services ou la quantité totale de services produits ; iv) le nombre total de personnes physiques qui peuvent être employées dans un secteur de services particuliers ; v) les mesures qui restreignent ou prescrivent des types spécifiques d’entité juridique ou de co-entreprise par l’intermédiaire desquels un fournisseur de services peut fournir un service ; et vi) la participation de capital étranger. L’article XVII (Traitement national) autorise également les membres à inscrire sur leur liste et à appliquer des limitations concernant la non-discrimination. Il est à cet égard fondamentalement différent de l’obligation générale de traitement national applicable au commerce de marchandises dans le cadre du GATT. Cette distinction résulte de l’absence de protection tarifaire qui caractérise les services, et qui signifie qu’un engagement général d’accès aux marchés et de traitement national équivaudrait dans bien des cas au libre-échange intégral dans ce domaine. Exceptions et sauvegardes Les critiques concernant l’AGCS sont souvent fondées sur l’idée que l’accord finira par s’appliquer à tous les secteurs de services sans exception, et que ceux-ci seront totalement et irrémédiablement « perdus » pour l’application de protections réglementaires de la part des gouvernements nationaux. En fait, l’accord prévoit une série de possibilités grâce auxquelles les pays peuvent limiter, conditionner ou même suspendre les engagements qu’ils contractent. L’essentiel de ces limites et instruments est récapitulé au tableau 3, qui compare les règles de l’AGCS concernant les échanges de services avec les règles correspondantes du GATT concernant les échanges de marchandises. Les exceptions relatives aux services sont naturellement plus larges que celles prévues pour les échanges de marchandises.

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Tableau 3.

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Exceptions relatives aux biens et services dans les Accords de l’OMC

Exceptions concernant les marchandises dans le cadre du GATT 1947

Exceptions prévues pour les services dans le cadre de l’AGCS

Consolidations

Un pays ne peut généralement pas appliquer un droit de douane supérieur au droit consolidé qu’il a accepté dans le cadre des négociations GATT/OMC. Il n’existe cependant pas de plafond pour les droits qui peuvent être appliqués aux produits non consolidés, et le pays peut accepter un droit consolidé nettement supérieur au droit appliqué (ce qui permet de relever le droit appliqué si les circonstances le justifient).

Un pays peut exclure un secteur des engagements qu’il a pris au titre de l’AGCS, soit entièrement (en ne le faisant pas apparaître sur sa liste d’engagements), soit partiellement (pour un ou plusieurs des quatre modes de fourniture, ou en limitant d’une autre façon l’accès).

Discrimination

Les règles du GATT obligent généralement les pays à accorder le traitement NPF à tous les membres de l’OMC, et exigent l’application du traitement national dans certains domaines (taxes sur les ventes par exemple). L’accord permet néanmoins aux pays de procéder à une discrimination entre leurs partenaires commerciaux, par le biais d’accords de libre-échange et d’unions douanières, sous réserve que ces accords satisfassent à certaines conditions.

Un pays est libre de procéder à une discrimination à l’encontre de fournisseurs étrangers par rapport aux fournisseurs nationaux dans les secteurs non consolidés, ou dans les secteurs figurant sur sa liste d’engagements mais pour lesquels il a invoqué une exemption à l’obligation de traitement national. Il peut également procéder à une discrimination entre des fournisseurs étrangers dans un secteur s’il invoque une exemption à l’obligation NPF.

Clause d’exceptions générales

L’article XX du GATT prévoit une série de raisons permettant aux pays d’employer des mesures qui limitent les importations à condition que ces mesures ne soient pas « un moyen de discrimination arbitraire ou injustifié entre les pays où les mêmes conditions existent, ou une restriction déguisée au commerce international ». Ce sont notamment les mesures nécessaires à la protection de la moralité publique, les mesures nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux, les mesures imposées pour la protection de trésors nationaux, etc.

L’article XIV de l’AGCS est généralement similaire à l’article XX du GATT mais ne mentionne pas certaines exceptions qui sont sans objet pour les services (par exemple, les restrictions sur les mouvements d’or) et en inclut d’autres qui ne présentent d’importance que pour les services (par exemple la protection du caractère confidentiel de certaines données).

Sauvegardes

L’article XIX du GATT autorise les pays à suspendre momentanément des concessions ou à limiter d’une autre façon les importations lorsque celles-ci portent un préjudice grave aux producteurs nationaux. Les pays ne sont plus tenus de fournir une compensation aux partenaires commerciaux lorsqu’ils invoquent cette « clause de sauvegarde ».

L’article X de l’AGCS prévoit des mesures de sauvegarde d’urgence et appelle à l’organisation de négociations multilatérales concernant les conditions précises d’un tel mécanisme.

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Ce qu’est l’AGCS – et ce qu’il n’est pas

Tableau 3.

Exceptions relatives aux biens et services dans les Accords de l’OMC (suite)

Exceptions concernant les marchandises dans le cadre du GATT 1947

Exceptions prévues pour les services dans le cadre de l’AGCS

Modification des L’article XXVIII du GATT permet aux pays, engagements à tout moment et dans des circonstances spéciales, de participer à des négociations en vue de modifier ou de retirer une concession, mais ils sont obligés de se soumettre aux ajustements de compensation en accord avec les principales parties contractantes.

L’article XXI de l’AGCS permet aux pays de modifier ou retirer à tout moment tout engagement figurant sur leur liste au bout de trois ans ; une compensation doit être fournie aux autres pays chaque fois qu’une telle mesure est prise.

Sécurité nationale

L’article XIV bis de l’AGCS est presque identique à l’article XXI du GATT, si ce n’est qu’il oblige en outre les Membres à informer le Conseil du commerce des services « dans toute la mesure du possible des mesures prises au titre [de cette disposition] et de leur abrogation ».

L’article XXI du GATT permet aux pays de prendre des mesures qui seraient par ailleurs illégales au regard du GATT lorsqu’ils estiment qu’elles sont nécessaires à la protection « des intérêts essentiels de sa sécurité ». Telle qu’elle est rédigée, cette disposition paraît ne s’appliquer que dans certaines circonstances, mais dans la pratique, les pays ont disposé d’une grande latitude pour l’invoquer.

Prises globalement, ces règles offrent les possibilités suivantes à un pays qui souhaite exclure un secteur de services de ses engagements au titre de l’AGCS, limiter la portée de ces engagements ou justifier une mesure qui va les enfreindre, ou encore se retirer entièrement du système commercial multilatéral : • Il peut simplement refuser de prendre le moindre engagement. Rien dans l’AGCS n’oblige les pays membres à libéraliser un secteur déterminé, et un pays pourrait indéfiniment exclure un secteur des engagements qu’il a pris. A cet égard, le champ des services couverts par l’AGCS est beaucoup moins complet que celui des marchandises visées par le GATT. Si la majorité des membres du GATT ont consolidé la totalité ou la quasi-totalité de leurs tarifs douaniers sur les produits, bon nombre d’entre eux n’ont jusqu’à présent pris aucun engagement contraignant concernant un grand nombre de leurs secteurs de services. • Le pays est libre de préciser ses engagements concernant n’importe quel secteur ou sous-secteur donné. Dans le cadre de chacun des quatre modes de fourniture, il peut soit préciser qu’il n’a pris aucun engagement dans ce secteur pour ce mode de fourniture, soit faire une réserve plus précise. Par exemple, le pays pourrait maintenir les limitations discriminatoires existantes applicables aux investissements étrangers ou fixer des limites sur le

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nombre de fournisseurs de services, la valeur totale des transactions ou avoirs en rapport avec les services, le nombre total de personnes physiques employées dans un secteur de services particulier, etc. Un membre de l’OMC peut aussi prendre un engagement qui se situe en retrait du statu quo réglementaire ou s’engager à une libéralisation future, ce qui permet aux fournisseurs en place de se préparer en prévision des nouvelles conditions du marché et permet aussi de mettre en place les régimes réglementaires nécessaires. • Le pays peut appliquer des limitations horizontales à tous les services. Par exemple, bon nombre de pays ont notifié des limitations horizontales applicables à tous les secteurs concernant leurs engagements relatifs au mouvement de personnes ou à l’investissement (présence commerciale) dans les activités de services. Ainsi, certains membres de l’OMC se réservent le droit de soumettre à examen toutes les entrées d’IDE au-delà d’un certain montant ou de limiter temporairement l’accès de leur marché à certains types de prestataires de services (généralement hautement qualifiés). • Un pays peut invoquer les dispositions de l’article XII de l’AGCS (Restrictions destinées à protéger l’équilibre de la balance des paiements) pour suspendre un engagement s’il constate qu’il a des effets préjudiciables sur sa balance des paiements. • Un pays peut invoquer les diverses exceptions générales prévues à l’article XIV de l’AGCS (Exceptions générales) pour justifier des réglementations existantes ou pour en adopter de nouvelles afin de répondre à des préoccupations légitimes de politique nationale. Ces exceptions peuvent être invoquées lorsque les gouvernements jugent nécessaire de protéger des intérêts publics essentiels, notamment la sécurité, la santé et la vie des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux, la sécurité nationale ou la moralité publique. Les exceptions prévues par l’article XIV l’emportent sur toutes les autres dispositions de l’accord, ce qui permet à un membre de l’OMC de manquer à ses propres engagements ou de les retirer si nécessaire. • Un pays peut enfin se retirer totalement de l’AGCS et de l’OMC. Il convient de rappeler à cet égard qu’aucun membre de l’OMC n’a jusqu’à présent agi de la sorte et que les pays ont montré plus d’empressement pour y adhérer que pour la quitter.

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Chapitre 7

Réponse aux critiques à l’encontre de l’AGCS Bon nombre des arguments invoqués à l’encontre de l’AGCS trahissent une méconnaissance de ses objectifs et de son fonctionnement. A la différence du GATT, l’AGCS est un accord récent et encore incomplet. Il n’en suscite pas moins des préoccupations bien réelles, notamment en ce qui concerne ses effets sur les services publics et ses conséquences pour la souveraineté nationale et le pouvoir de réglementation des autorités, qui ne peuvent être ignorées. La nouvelle série de négociations offre aux gouvernements une excellente occasion d’informer toutes les parties concernées sur l’AGCS et sur ce qu’il implique pour les objectifs économiques et sociaux au niveau national. Dans ce chapitre, on examinera plusieurs des principaux malentendus qui sont apparus dans les débats publics sur l’AGCS et sur la poursuite de la libéralisation des échanges de services et de l’investissement dans le cadre d’un ensemble de règles bien définies. L’AGCS et le droit de réglementer Les menaces sur le droit d’un pays de réglementer, ou le prétendu transfert des prérogatives réglementaires des autorités nationales vers un organe supranational comme l’OMC, occupent une place centrale dans les critiques formulées à l’encontre de l’AGCS. Les accords se traduisant par l’acceptation d’un ensemble de règles, qu’ils soient bilatéraux, plurilatéraux ou multilatéraux, entraînent par définition une certaine réduction de la souveraineté, encore que la décision de souscrire à de tels accords soit elle-même un acte de souveraineté. Plus de 140 gouvernements ont néanmoins choisi, en adhérant à l’OMC, de participer à un ensemble d’accords multilatéraux parce qu’ils sont conscients des avantages économiques et sociaux qu’apporte globalement un système commercial fondé sur des règles. Le but de l’AGCS et des cycles périodiques de négociations est la libéralisation progressive – et non la déréglementation – des échanges de services. Dans le débat public sur l’AGCS, on commet souvent l’erreur d’utiliser indifféremment les expressions « libéralisation » et « déréglementation », comme si elles étaient synonymes. Or, ce n’est pas le cas, et l’on aurait tort d’assimiler les réglementa-

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tions à des restrictions commerciales. De fait, la libéralisation des services requiert souvent la mise en place ou le rétablissement d’une réglementation. Cela ne signifie toutefois pas que la réglementation à des fins économiques ou sociales ne peut être conçue, mise en œuvre et appliquée de façon plus transparente et plus efficace, avec des effets globalement positifs en termes de gouvernance démocratique. La principale crainte liée à la perte de souveraineté est l’atteinte ainsi portée à la liberté d’un pays de réglementer ses secteurs de services de la manière qu’il juge appropriée. Bon nombre de secteurs de services sont étroitement réglementés pour protéger les consommateurs, l’environnement et, s’agissant des services financiers, pour assurer la stabilité financière du pays. Les gouvernements n’acceptent pas sans réflexion, et cela se conçoit, de se soumettre à des règles communes. Cette prudence se reflète dans les dispositions de l’AGCS qui protègent le droit fondamental d’un gouvernement de réglementer en vue d’atteindre des objectifs nationaux. Le préambule de l’accord reconnaît notamment « le droit des Membres de réglementer la fourniture de services sur leur territoire et d’introduire de nouvelles réglementations à cet égard afin de répondre à des objectifs de politique nationale ».

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Certes, comme n’importe quel autre ensemble de dispositions juridiquement contraignantes adoptées dans le cadre de l’OMC (ou n’importe quel autre traité international), l’AGCS a une incidence sur le comportement des pays membres en matière de réglementation. Mais si les pays acceptent de telles disciplines, c’est qu’ils les jugent nécessaires pour tirer pleinement parti de la coopération internationale dans le cadre d’un système fondé sur des règles. L’AGCS leur donne d’ailleurs une grande souplesse d’action à cet égard puisqu’il leur permet de choisir les secteurs, sous-secteurs ou modes de fourniture pour lesquels ils acceptent de prendre des engagements de libéralisation et que dans ces cas-là seulement, et à condition en outre de ne pas invoquer d’exception au traitement NPF, tout ce qu’ils promettent en fin de compte est de ne pas rendre leur réglementation plus restrictive dans l’avenir (sous peine d’avoir à faire des concessions commerciales ou de se voir appliquer des mesures de rétorsion d’un effet commercial équivalent s’ils décident, comme ils peuvent toujours le faire, de revenir sur leurs engagements). Lorsqu’ils établissent leurs listes d’engagements, les membres de l’OMC peuvent aussi choisir, s’ils le jugent bon, d’appliquer un traitement non discriminatoire aux prestataires de services et aux services étrangers, c’est-à-dire d’étendre à ces derniers le bénéfice du traitement national, d’emblée ou à une date ultérieure. Et ils peuvent décider, s’ils le souhaitent, de supprimer, immédiatement ou progressivement, les restrictions quantitatives qui entravent l’accès à leurs marchés de services14. Chacune de ces décisions – tout comme celle de ne prendre aucun engagement – relève du droit souverain des pays membres de l’OMC.

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Les engagements contractés au titre de l’AGCS en matière d’accès aux marchés dans des secteurs étroitement réglementés, comme l’éducation, l’énergie, la santé et les services sociaux ou postaux, n’impliquent aucune modification des normes ou des préférences établies par les réglementations – et certainement aucun compromis concernant leur application. Celles qui s’appliquent à la protection du public ou qui visent à garantir l’accès universel, par exemple dans le secteur des télécommunications ou de la distribution d’eau, continuent de s’appliquer, quelle que soit la nationalité du fournisseur, et les gouvernements peuvent, s’ils le désirent, imposer des obligations supplémentaires aux fournisseurs étrangers, ce qu’ils font très souvent, par exemple, avec les habilitations professionnelles applicables aux services médicaux. Les obligations spécifiques prévues par l’AGCS en ce qui concerne la réglementation intérieure visent à faire en sorte que, dans les secteurs de services où les membres ont contracté des engagements, la réglementation soit appliquée d’une manière raisonnable, objective et impartiale15. L’article VI (Réglementation intérieure) de l’AGCS prévoit la mise en place des mécanismes réglementaires internes plus transparents en matière de prise de décision, d’application et d’administration. Il reconnaît explicitement le droit des fournisseurs de services à être informés des décisions réglementaires et administratives et à pouvoir faire appel à des procédures judiciaires ou administratives d’examen et de recours. A ces deux égards, on peut considérer que l’AGCS défend les principes d’une bonne gouvernance. Le programme de travail envisagé à l’article VI(4) de l’AGCS, sur lequel les discussions se poursuivent depuis la fin du Cycle d’Uruguay, a suscité certaines des critiques les plus vives à l’encontre de l’accord. Il tient compte du fait qu’une réglementation nationale opaque, inéquitable ou exagérément rigoureuse peut amoindrir la valeur des engagements librement contractés par un membre de l’OMC en ce qui concerne l’accès à ses marchés. L’article VI(4) prévoit l’élaboration de toutes nouvelles disciplines propres à garantir que les mesures en rapport avec les prescriptions et procédures en matière de qualifications, les normes techniques et les prescriptions en matière de licences ne constituent pas des obstacles non nécessaires au commerce des services. Aucune définition de ce que l’on appelle le « critère de nécessité » n’a encore été mise au point au titre de cet article, et les discussions avancent lentement étant donné la prudence des gouvernements sur ce point. Des disciplines relatives à la réglementation intérieure ont toutefois été élaborées spécialement pour le secteur des services comptables. Ces disciplines, dont le projet a été adopté en décembre 1998 et doit être intégré à l’AGCS à l’achèvement des négociations actuelles, s’appliqueront uniquement aux pays qui ont pris des engagements concernant les services en question. Certains critiques ont estimé que l’adoption de telles dispositions dans le cadre de l’AGCS risquait

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d’empiéter sur le droit souverain des États de réglementer, en imposant une série de normes mondiales aux membres de l’OMC. On leur rétorquera que le projet de disciplines ne vise pas le contenu des qualifications dans le secteur des services comptables, mais cherche simplement à garantir la transparence des procédures en matière de licences et de qualifications. L’OMC n’a pas pour mission d’élaborer des normes, et elle n’est pas non plus chargée d’examiner le contenu de celles, techniques ou professionnelles, qui existent dans les pays. Les travaux menés dans le contexte de l’article VI(4) se préoccupent uniquement des moyens que choisissent les pays pour atteindre leurs objectifs de politique nationale, pas de ces objectifs en soi. L’AGCS et les services publics Divers arguments avancés à l’encontre de l’AGCS le décrivent comme une menace pour les services publics : il contraindrait les gouvernements à privatiser ces secteurs et à les soumettre à la concurrence, à les ouvrir au commerce et aux investissements extérieurs, et il mettrait en danger la pérennité de services publics essentiels tels que l’éducation, la distribution d’eau ou les soins de santé. Le fait est que l’une des questions les plus brûlantes du débat actuel sur l’AGCS concerne les rôles respectifs des secteurs public et privé. On fait parfois valoir que les biens et les services qui sont par nature publics pourraient être fournis de la manière la plus efficiente et la plus équitable (en totalité ou en partie) par le secteur public, souvent dans des conditions de monopole, ou par des entreprises à capitaux mixtes, publics et privés, sous réserve de réglementations strictes. Les dispositions de l’AGCS n’attribuent aucun rôle particulier à ces deux secteurs ; les pays sont libres de décider par eux-mêmes quels secteurs réserver à l’État ou aux entreprises publiques. Ils demeurent entièrement libres de décider s’ils veulent ou non ouvrir ces secteurs à la concurrence extérieure et établir (ou non) à leur égard des listes d’engagements juridiquement contraignants dans le cadre de l’AGCS. Il est abusif de donner à penser que l’AGCS force les gouvernements à privatiser ou à ouvrir les services publics à la concurrence, car il ne contient aucune espèce d’obligation de cet ordre.

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L’un des points importants du débat sur l’AGCS et les services publics tient au fait que les services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental sont spécifiquement exclus du champ d’application de l’accord. Aux termes de l’article I(3)(b) de l’AGCS, les « services » comprennent « tous les services de tous les secteurs à l’exception des services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental ». Cette exception est encore précisée à l’article I(3)(c) qui dispose « qu’un service fourni dans l’exercice du pouvoir gouvernemental s’entend de tout service qui n’est fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services » 16. Cette disposition exclut effectivement une catégorie

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potentiellement importante de services du champ d’application des règles de l’AGCS. L’importance des financements publics accordés aux services collectifs varie fortement selon les pays, en fonction des préférences sociales et politiques concernant le rôle de l’État dans la fourniture de ces services. Dans la plupart des pays, développés et en développement, la coexistence de prestataires publics et privés caractérise le paysage réglementaire des secteurs de l’enseignement et de la santé. L’avantage de l’AGCS à cet égard réside une fois de plus dans sa flexibilité. L’accord s’accommode d’un large éventail de positions quant à la fourniture de services par le secteur public, par des prestataires soumis à la concurrence du marché ou par des entités privées à but non lucratif. Au-delà de l’exclusion spécifiquement prévue par l’AGCS pour les services fournis dans l’exercice du pouvoir gouvernemental, il est important de rappeler que l’accord permet aux membres de l’OMC de : • Réglementer les secteurs de services conformément à leurs objectifs de politique nationale (sous réserve des limitations susmentionnées concernant les domaines dans lesquels des engagements de libéralisation ont été pris), quel que soit le niveau de participation du secteur privé ; ce principe fondamental de l’AGCS garantit que les membres de l’OMC poursuivront leurs objectifs de politique nationale dans un cadre réglementaire approprié. • Ne contracter aucun engagement de libéralisation concernant un secteur, un sous-secteur ou un mode de fourniture particulier. • Maintenir ou créer des monopoles. • Se réserver la possibilité de subventionner des activités de services sur leur territoire (voir plus loin). A supposer qu’un gouvernement décide d’ouvrir l’un de ses secteurs de service public à des fournisseurs étrangers, il reste libre de choisir les activités ou les sous-secteurs auxquels cette décision va s’appliquer et les conditions de sa mise en œuvre. A titre d’exemple, la décision d’autoriser l’entrée des fournisseurs de services étrangers dans le secteur de l’éducation ou de la santé ne peut s’appliquer qu’à un petit nombre de sous-secteurs déterminés, et reste soumise à des réserves spécifiques visant certains activités et certaines catégories de prestataires de services. On notera qu’aucun pays n’a jusqu’à présent proposé de libéraliser la fourniture des services de santé au titre de l’AGCS. En outre, les trois membres de l’OMC qui ont soumis une proposition de négociation sur le commerce des services dans le domaine de l’éducation se sont tous empressés d’en souligner la portée limitée17. L’objectif de ces propositions est généralement d’obtenir un traitement non discriminatoire pour les prestataires qui fournissent des services d’enseignement et de formation sur une base commerciale et qui répondent aux prescriptions réglementaires du pays d’accueil. Les États-Unis,

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auteurs d’une de ces propositions, ont précisé que l’enseignement primaire et secondaire en était explicitement exclu et que les subventions accordées par les pays à l’enseignement supérieur ne devaient pas faire l’objet d’une égalité d’accès pour les prestataires étrangers (OMC, 2001e ; Ascher, 2001). Toutes les propositions jugent essentiel que les pays puissent continuer à appliquer les mesures réglementaires nécessaires à la réalisation de leurs objectifs en matière d’éducation, y compris en ce qui concerne les financements publics. L’AGCS et l’investissement On l’a vu, l’AGCS distingue plusieurs « modes » de fourniture des services au niveau international. Le troisième des quatre modes de fourniture énumérés par l’AGCS se réfère à la fourniture de services dans un pays membre par un fournisseur d’un autre pays membre par le biais d’une présence commerciale. Celle-ci peut prendre la forme, par exemple, d’une succursale ou d’une filiale créée par la société étrangère. Les échanges de services assurés par ce mode font souvent intervenir le quatrième mode de fourniture – la présence de personnes physiques – dans la mesure où des administrateurs, des dirigeants, des spécialistes et d’autres personnels essentiels doivent souvent être détachés à l’étranger (au moins dans un premier temps) pour gérer une activité extérieure. Les échanges de services par le biais de l’IDE sont particulièrement importants étant donné la double nécessité de préserver la proximité entre fournisseurs et consommateurs de services et d’adapter le service offert aux conditions du marché d’accueil. C’est également dans ce domaine que les membres de l’OMC ont pris le plus grand nombre – et de loin – d’engagements de libéralisation lors du Cycle d’Uruguay, ce qui montre bien l’importance que les pays attachent aux retombées positives – emplois bien rémunérés, formation des ressources humaines, transferts de technologies, amélioration de la qualité – qui résultent normalement d’une augmentation de l’IDE alors qu’ils conservent la liberté de réglementer ces activités. Force est de reconnaître que l’IDE pose beaucoup de problèmes délicats aux gouvernements des pays d’accueil, en particulier parce qu’il fait intervenir des sociétés étrangères dans tout un éventail de règles et de dispositions nationales. Cependant, comme le montre la figure 8, les politiques des pays d’accueil en matière d’IDE ont été considérablement assouplies ces dix dernières années, et, dans la plupart des cas, ce mouvement de libéralisation a résulté d’initiatives unilatérales (Sauvé et Wilkie, 2000).

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On entend souvent dire que l’AGCS est essentiellement un accord sur l’investissement, destiné à promouvoir les intérêts des grands multinationales. Bien que l’AGCS puisse être décrit comme un accord multilatéral couvrant l’IDE dans le contexte du commerce des services, il ne s’agit pas d’un accord sur l’investissement à proprement parler et on ne peut dire, comme l’ont fait nombre de ses

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détracteurs, qu’il est en fait un moyen de ressusciter l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI). L’AGCS ne présente aucune ressemblance avec l’AMI, ne serait-ce que parce que ses dispositions sont antérieures et parce qu’il existe d’importantes différences entre la composition de l’OCDE et celle de l’OMC18. Bien que les membres puissent, du fait de leurs engagements au titre de l’AGCS, accorder l’accès à leur marché aux investisseurs étrangers, ils ne sont pas tenus de le faire. De plus, les gouvernements sont libres, s’ils choisissent de prendre des engagements en matière de présence commerciale, de maintenir les restrictions discriminatoires ou quantitatives existantes. L’accord ne concède aucun droit automatique d’établissement aux investisseurs étrangers. La seule obligation des membres de l’OMC est d’inscrire sur leurs listes les mesures restrictives qu’ils souhaitent maintenir dans les secteurs où ils ont volontairement contracté des engagements de libéralisation, et de garantir la liberté des paiements et des transferts relatifs aux investissements effectués dans ces secteurs. Les gouvernements peuvent utiliser l’AGCS de manière sélective pour encourager l’investissement dans les secteurs de leur choix, en fonction des conditions qu’ils souhaitent maintenir ou imposer, notamment en ce qui concerne les transferts de technologie et l’emploi de main-d’œuvre locale. L’accord leur permet en outre de maintenir des restrictions à la participation étrangère dans les secteurs où ils ont pris des engagements. Grâce à la permanence des engagements contractés, l’AGCS renforce la prévisibilité des conditions d’accès aux marchés, ce qui est essentiel pour attirer l’investissement dans les pays en développement. Par ailleurs, l’AGCS ne donne aux investisseurs étrangers aucun accès direct au mécanisme de règlement des différends. La flexibilité décrite plus haut est une des raisons pour lesquelles l’AGCS est souvent considéré comme l’accord le plus favorable au développement négocié lors du cycle d’Uruguay, et, pour bon nombre de membres de l’OMC, comme le dispositif qui offre le plus de chances de renforcer progressivement le traitement de l’investissement à l’OMC. Il convient de ne pas oublier à cet égard que les services représentent près de 70 % des flux annuels mondiaux d’IDE et un pourcentage plus élevé encore des mesures discriminatoires affectant l’investissement transfrontières (Sauvé, 2001b). L’AGCS, les subventions et les marchés publics On reproche souvent à l’AGCS de forcer les pays à accorder des subventions publiques sur une base non discriminatoire à tous les entrants, notamment dans les domaines de la santé et de l’éducation ou des industries culturelles, et de les obliger également à ouvrir les marchés publics, y compris au niveau infranational. Les subventions et les marchés publics sont deux questions sur lesquelles les membres de l’OMC ont décidé, à la fin du cycle d’Uruguay, de poursuivre les

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négociations en vue d’élaborer les disciplines multilatérales qui pourraient s’avérer nécessaires (Sauvé, 2001a). Il n’existe à présent aucune mesure de ce type dans le secteur des services, et aucune échéance précise n’a été fixée pour l’achèvement des discussions en cours dans l’un et l’autre domaine19. Selon les détracteurs de l’AGCS, l’adoption de règles applicables aux subventions empiéterait sur le droit souverain des États de soutenir des secteurs de services encore fragiles ainsi que des services assurés par des monopoles publics. C’est là un point particulièrement sensible dans la mesure où les services qui bénéficient généralement de subventions sont ceux qui, pour bon nombre de critiques, devraient rester à l’extérieur du champ d’application de règles commerciales multilatérales : soins de santé, éducation, audiovisuel et services d’intérêt public, par exemple. A l’heure actuelle, un membre de l’OMC qui a pris des engagements en matière d’accès aux marchés dans certains secteurs de services conserve la possibilité de subventionner de façon discriminatoire les fournisseurs nationaux des services considérés, dès lors qu’il inscrit ces limites au traitement national sur sa liste d’engagements. De plus, il est entièrement libre de subventionner les activités de services dans les secteurs pour lesquels il n’a pas contracté d’engagements et qui figurent sur sa liste d’exemptions de l’obligation NPF20. De plus, et plus particulièrement dans le contexte des critiques formulées à l’encontre de l’AGCS, il convient de noter que quelle que soit l’issue des discussions sur les disciplines en matière de subventions, l’AGCS ne concerne en rien le financement ou la subvention de services fournis dans l’exercice des prérogatives gouvernementales, ces services n’entrant pas dans le champ d’application de l’accord. Par ailleurs, les disciplines relatives aux marchés publics, y compris pour les services et le bâtiment, continuent d’être régies par l’Accord de l’OMC sur les marchés publics, dont le nombre de signataires se limite pour le moment à 27 (pour la plupart des pays de l’OCDE). Comme l’AGCS, l’Accord sur les marchés publics laisse aux pays qui l’ont signé l’entière liberté de décider à quel moment et dans quelles conditions souscrire des engagements d’ouverture des marchés pour les entités concernées, y compris en ce qui concerne les achats des administrations infranationales. L’AGCS et le règlement des différends

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Le mémorandum d’accord sur le règlement des différends suscite quelquesunes des critiques les plus violentes de la part des opposants à la libéralisation des échanges, qui le décrivent souvent comme un instrument permettant d’infirmer les lois nationales. En fait, les membres de l’OMC conservent le droit souverain d’établir leurs propres lois. Ni le mémorandum d’accord ni aucun organe

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international n’a le pouvoir d’infirmer les lois adoptées par des États souverains. Tout ce que peut faire l’organe de règlement des différends, s’il juge que les lois d’un pays sont incompatibles avec ses obligations au regard de l’AGCS, est de donner à ce pays le choix entre trois possibilités. La première, et la meilleure, est la mise en conformité de la législation nationale avec les obligations contractées par le pays concerné. A défaut, celui-ci peut soit compenser ses partenaires commerciaux (par exemple en libéralisant les échanges dans un autre domaine), soit se voir appliquer des mesures de rétorsion (ayant un effet commercialement équivalent) par les pays dont les intérêts ont été compromis. Cette dernière option est la moins souhaitable, et la moins utilisée dans la pratique, mais en l’absence de règles de l’OMC, c’est-à-dire dans un contexte où la force se substituerait au droit, il est probable qu’elle serait l’une des plus fréquemment employées par les parties à des différends, généralement de façon unilatérale et au profit des pays les plus puissants sur le plan économique ou politique. L’organe de règlement des différends ne se fonde pas, comme on le prétend souvent, sur le principe que les règles commerciales l’emportent sur toute autre considération. A l’instar des règles de l’OMC qui régissent le commerce des marchandises, l’AGCS prévoit des exceptions (à l’article XIV) autorisant l’octroi d’un traitement spécial aux mesures concernant la sécurité nationale, la vie et la santé des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux, la moralité publique, les activités gouvernementales et d’autres considérations légitimes de politique publique (voir l’encadré 2). L’accord permet aussi aux membres d’adopter des mesures restrictives s’il est démontré que leurs engagements de libéralisation ont des effets préjudiciables sur la balance des paiements (article XII). L’affirmation selon laquelle une mesure se justifie par une ou plusieurs de ces exceptions ou restrictions peut toutefois être contestée par un autre membre de l’OMC et soumise à l’examen d’un groupe spécial constitué pour le règlement des différends. Il convient de rappeler, en outre, que les membres de l’OMC sont parfaitement libres de limiter leurs engagements au titre de l’AGCS ou d’exclure des secteurs tout entiers de leurs listes. Le protocole d’accord sur le règlement des différends ne remet pas en cause cette liberté, et l’on voit mal d’ailleurs comment des membres de l’OMC pourraient être accusés d’avoir enfreint des engagements qu’ils n’ont pas contractés. L’AGCS et les pays en développement L’AGCS et la libéralisation du commerce des services et de l’investissement sont souvent accusés de servir avant tout les intérêts des grandes multinationales et d’être par conséquent presque par nature incompatible avec la croissance et le développement des pays les plus pauvres du monde. Comme on le verra dans le

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Encadré 2.

Exceptions générales concernant les services prévues par l’article XIV de l’AGCS

« Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où des conditions similaires existent, soit une restriction déguisée au commerce des services, aucune disposition du présent Accord ne sera interprétée comme empêchant l’adoption ou l’application par tout Membre de mesures : a) nécessaires à la protection de la moralité publique ou au maintien de l’ordre public ; b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux ; c) nécessaires pour assurer le respect des lois ou réglementations qui ne sont pas incompatibles avec les dispositions du présent Accord, y compris celles qui se rapportent : i) à la prévention des pratiques de nature à induire en erreur et frauduleuses ou aux moyens de remédier aux effets d’un manquement à des contrats de services ; ii) à la protection de la vie privée des personnes pour ce qui est du traitement et de la dissémination de données personnelles, ainsi qu’à la protection du caractère confidentiel des dossiers et comptes personnels ; iii) à la sécurité ; d) incompatibles avec l’article XVII, à condition que la différence de traitement vise à assurer l’imposition ou le recouvrement équitable ou effectif d’impôts directs pour ce qui est des services ou des fournisseurs de services d’autres Membres ; e) incompatibles avec l’article II, à condition que la différence de traitement découle d’un accord visant à éviter la double imposition ou de dispositions visant à éviter la double imposition figurant dans tout accord ou arrangement international par lequel le Membre est lié. »

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chapitre suivant, les tensions Nord-Sud qui ont marqué les tout débuts des négociations sur les échanges et les investissements dans le domaine des services relèvent largement du passé. Il apparaît en effet clairement que les pays en développement encouragent délibérément, et souvent de manière autonome, la concurrence étrangère dans des secteurs essentiels pour moderniser leurs structures internes de services. De plus, les pays en développement ne sont pas simplement importateurs de services, et leur participation grandissante au commerce des services ainsi que l’expansion de leurs exportations de services sont des objectifs fondamentaux de l’AGCS.

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Outre la structure générale de l’AGCS et la flexibilité évoquée à plusieurs reprises dans cette étude, qui permet de ménager les intérêts de pays se trouvant à des stades différents de développement, un certain nombre de dispositions de l’accord prennent spécifiquement en compte la situation particulière des pays en développement. L’article IV (Participation croissante des pays en développement) dispose que la participation croissante des pays en développement au commerce mondial sera facilitée par des engagements spécifiques, se rapportant notamment : i) au renforcement de leur capacité nationale de fournir des services ; ii) à l’amélioration de leur accès aux circuits de distribution et aux réseaux d’information ; et iii) à la libération de l’accès aux marchés dans les secteurs et pour les modes de fourniture qui les intéressent du point de vue des exportations. Cet article prévoit également l’établissement de points de contact dans des pays développés membres et autant que possible dans les autres pays membres, pour faciliter l’accès des pays en développement aux renseignements. D’autres dispositions générales de l’accord prévoient des conditions spéciales pour tenir compte des besoins spécifiques des pays en développement21.

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Chapitre 8

Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS A tous les niveaux de développement, les gouvernements reconnaissent aujourd’hui le rôle essentiel que joue une industrie de services efficace et dynamique dans le processus de développement économique et social, ainsi qu’en témoignent les efforts de réforme entrepris unilatéralement (de façon autonome) par de nombreux pays. Reste à savoir, dans ces conditions, comment intégrer ces efforts dans l’AGCS, comment utiliser l’AGCS pour faire avancer les réformes au niveau national, comment réagir à la pression d’autres pays qui souhaitent accéder plus largement au marché national et que demander en contrepartie. La libéralisation multilatérale du commerce des services est plus difficile que celle du commerce des marchandises, car les caractéristiques des services et la nature réglementaire des mesures qui restreignent les échanges et les investissements dans ce secteur se prêtent moins facilement aux « concessions » réciproques en matière d’accès aux marchés (Hoekman et Messerlin, 2000). L’enjeu, pour les pays non membres de l’OCDE, consiste donc à mettre au point des modalités de négociation qui permettent aux gouvernements d’utiliser l’AGCS comme un moyen complémentaire de poursuivre les réformes intérieures souhaitées tout en améliorant l’accès aux marchés étrangers. De l’avis général, le Cycle d’Uruguay n’a abouti qu’à de maigres résultats si l’on s’en tient au nombre d’engagements de libéralisation qui ont été consolidés dans le secteur des services. En fait, il a jeté les bases des travaux futurs en établissant un ensemble de règles (encore incomplet) qui doivent permettre de faire progresser ultérieurement la libéralisation au fil des négociations. Pour les pays non membres de l’OCDE, la question est maintenant de savoir quel doit être l’ordre du jour de la nouvelle série de négociations et comment exploiter au mieux le processus multilatéral pour qu’il soit plus propice à la réalisation d’objectifs de développement. Le défaut le plus évident de l’AGCS réside actuellement dans le nombre et la qualité des engagements de libéralisation : la couverture sectorielle de nombreuses listes nationales est réduite et les engagements existants sont très souvent soumis à des limitations importantes ou ne consolident pas même le statu quo sur le plan légal ou réglementaire. Ces défauts sont encore plus criants dans le cas des pays en déve-

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Pour l’ouverture des marchés de services : L’Accord général sur le commerce des services

loppement, mais la libéralisation des échanges et des investissements pourrait aussi être sensiblement élargie et approfondie dans les pays développés. L’une des raisons de la réticence des gouvernements à « verrouiller » les programmes de réforme tient à ce qu’ils ressentent le besoin de protéger leurs prestataires de services de la concurrence directe, soit pour épargner une activité de création récente ou autre argument du même type, soit pour faciliter un « ajustement ordonné ». Pourtant, l’échec patent des politiques en direction des industries naissantes résulte dans une large mesure de la difficulté pour bon nombre de gouvernements à prendre des engagements crédibles en matière de libéralisation. C’est ce que l’on observe en règle générale lorsque les gouvernements sont directement partie prenante dans le fonctionnement des entreprises nationales, ou bien lorsqu’ils subissent la pression d’intérêts particuliers – nationaux ou étrangers – qui entendent continuer à bénéficier d’une protection. S’ils veulent tirer parti de toutes les possibilités de l’AGCS, les pays devront saisir l’occasion des négociations actuelles pour chercher à augmenter sensiblement le nombre et l’ampleur de leurs engagements et à supprimer de façon progressive et ordonnée, pour faciliter l’ajustement, les limitations existantes22. Un premier pas important à cet égard pourrait être fait dans le domaine clé du transport, tant maritime qu’aérien, où il n’a guère été possible de progresser lors du premier cycle de négociations au titre de l’AGCS. Comme le notait fort à propos l’ancien directeur général de l’OMC, Renato Ruggiero : « Il sera difficile de prétendre que l’AGCS constitue l’infrastructure de base du commerce mondial tant que les services qui transportent les marchandises et les prestataires de services à travers le monde ne seront pas convenablement couverts par cet accord. » (Ruggiero, 1998) Un autre enjeu important des négociations consistera pour les membres de l’OMC à mieux faire apparaître les avantages pour l’ensemble de l’économie du processus de libéralisation dans lequel ils s’engagent volontairement. Les engagements contractés au cours du premier cycle de négociations cherchent bien plus à défendre les positions des fournisseurs existants (aussi bien nationaux qu’étrangers) qu’à faciliter l’entrée de nouveaux concurrents. Or la politique qui consiste à protéger les privilèges des fournisseurs en place, rappelons-le, est rarement la plus rationnelle d’un point de vue économique. Comme le montrent les études effectuées dans ce domaine, un accroissement de la concurrence se traduit généralement par des gains de bien-être plus importants qu’un simple transfert de propriété, que celui-ci s’effectue entre le secteur public et le secteur privé, entre des intérêts nationaux et des intérêts étrangers, ou par le biais d’un assouplissement des restrictions imposées aux prises de participation étrangères dans les entreprises nationales (Mattoo, 2000). 86

Alors que la logique du monopole naturel qui servait à établir le bien-fondé de la réglementation est régulièrement remise en cause, que le rôle moteur de

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Les enjeux des négociations au titre de l’AGCS

certaines activités de services dans l’économie apparaît de plus en plus évident et que les preuves concrètes des avantages de la concurrence s’accumulent, il devient de plus en plus difficile de justifier le maintien de restrictions à l’entrée sur les marchés nationaux des services23. En offrant aux gouvernements la possibilité de prendre un engagement de libéralisation pour une date future, et par là même de signaler aux fournisseurs nationaux et étrangers que les conditions du marché intérieur vont être modifiées de façon progressive, afin qu’ils puissent s’y ajuster, l’AGCS constitue un moyen qui peut s’avérer très utile pour résister aux pressions économiques et politiques considérables que les entreprises en place exercent souvent sur les centres de décision nationaux. Ce type d’engagement anticipé peut aussi instiller l’idée que la réforme intérieure est urgente, et accélérer les efforts de mise au point des mécanismes nécessaires en matière de réglementation et de contrôle 24. Les membres de l’OMC, qu’il s’agisse de pays développés ou de pays en développement, auraient donc intérêt à utiliser davantage l’AGCS pour envoyer des signaux aux marchés et, lorsque cela est possible, à accroître la contestabilité des marchés en ouvrant à la concurrence leurs secteurs de services (Low et Mattoo, 2000 ; Hoekman et Messerlin, 2000). Les arguments des économistes selon lesquels l’OMC peut être un bon moyen de renforcer la crédibilité de l’action gouvernementale se sont toutefois révélés peu efficaces à la table de négociation. En fait, la logique mercantiliste des négociations multilatérales donne à penser que les pays industrialisés vont devoir améliorer les débouchés à l’exportation des pays en développement, aussi bien dans le domaine des services qu’en dehors de celui-ci. Quelles que soient les modalités de négociation dont pourront convenir les membres de l’OMC (présentation de demandes et d’offres ou approches fondées sur des formules), l’attention devrait porter en priorité sur les secteurs pivots ou de soutien tels que les transports, les télécommunications, les services financiers, la distribution et l’énergie, ainsi que sur des groupes d’activités interdépendantes qui sont essentielles au développement économique et à une plus grande intégration dans l’économie mondiale (par exemple, le commerce électronique, la distribution express et la logistique). Accroître l’efficience de ces services aura d’importantes retombées positives pour les pays membres de l’OMC en termes de baisse des prix, de gains de qualité et de différenciation des produits (Nielson et al., 2001). Ces services d’infrastructure sont des secteurs où l’on peut s’attendre à voir les entreprises des pays industrialisés dominer l’offre au moment de la négociation. Pour rétablir l’équilibre, comme il est d’usage dans ce cas-là, il faudrait donc soumettre aussi à la discussion des services et des modes de fourniture qui présentent un intérêt pour les exportations des pays en développement. Faute de telles « concessions », il est en effet peu probable que ces pays utilisent l’AGCS pour consolider le statu quo ou comme moyen de s’engager à opérer des réformes à une date future.

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Encadré 3.

Tenir compte des priorités des pays en développement en matière d’exportation de services

On pourrait sans doute réaliser des gains importants à l’échelle mondiale en éliminant les restrictions aux exportations de services en provenance des pays en développement. Une libéralisation plus poussée des échanges, notamment au titre de ce qu’il est convenu d’appeler le « mode 4 », qui suppose le déplacement temporaire des prestataires de services, permettrait à un nombre bien plus grand de ces pays d’« exporter » au moins la composante main-d'œuvre des services, notamment dans des branches telles que la construction, la distribution, les transports et les services relatifs à l’environnement. En matière d’exportations de services, l’exemple de réussite le plus frappant donné récemment par un pays en développement est peut-être celui de l’industrie indienne du logiciel, qui est devenue un fournisseur important des pays développés. Les exportations indiennes de logiciels sont passées de 225 millions d’USD en 1992-93 à 2.65 milliards en 1998-99, soit un taux de croissance annuel de plus de 50 %. Le secteur représente 10.5 % du total des exportations de l’Inde aujourd’hui, contre seulement 2.5 % il y a seulement cinq ans. On estime que parmi les 500 premières entreprises recensées par Fortune, deux sur cinq se sont adressées à des sous-traitants indiens pour leurs besoins en logiciels l’an dernier. En 1999-2000, l’Inde a exporté des services dans le domaine des logiciels vers 95 pays. Au total, 62 % de ces exportations ont pris la direction de l’Amérique du Nord (États-Unis et Canada) et environ un quart celle de l’Europe. Malgré l’importance croissante des échanges de services transfrontières par voie électronique dans le domaine des logiciels, le déplacement de personnes physiques demeure un mode de fourniture essentiel dans ce secteur. Bien que la part des services exécutés directement chez le client dans le total des exportations indiennes de logiciels n’ait cessé de diminuer (elle atteignait près de 90 % en 1988), environ 60 % des exportations de l’Inde s’effectuent encore par transfert temporaire de programmeurs : le service final est rendu directement chez le client à l’étranger. Des gains importants peuvent résulter d’une plus grande libéralisation des échanges de services au titre du mode 4 dans le secteur des TIC. Il existe de grandes différences entre les pays en ce qui concerne les coûts de développement de logiciels et de soutien technique : le coût moyen par ligne de programme en Suisse (pays le plus cher de la zone OCDE) dépasse de plus de cinq fois celui de l’Inde, et le salaire moyen des programmeurs est onze fois plus élevé en Suisse qu’en Inde. Même si, du fait des écarts de productivité, un salaire moyen de programmeur moins élevé ne se traduit pas nécessairement par un coût moyen par ligne de programme plus bas, en externalisant leurs activités de programmation, les entreprises des pays développés peuvent réaliser d’importantes économies sur les coûts de développement et de soutien. Sur un marché d’une valeur d’environ 58 milliards d’USD aux États-Unis, 42 milliards en Europe et 10 milliards au Japon, de telles économies représenteraient sans doute des sommes considérables. Pour les importateurs, la libéralisation des échanges auraient aussi d’autres avantages, notamment 88

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Encadré 3.

Tenir compte des priorités des pays en développement en matière d’exportation de services (suite)

une structure de marché plus concurrentielle dans le secteur des logiciels, un choix accru à mesure que les pays se spécialiseraient dans certains services et une plus grande diffusion des connaissances (Mattoo 1999, Chadha 1999). La fourniture transfrontières de services de santé est un autre domaine dans lequel les pays en développement pourraient devenir de gros exportateurs, soit en attirant des patients étrangers vers les hôpitaux et les médecins nationaux, soit en envoyant temporairement leur personnel de santé à l’étranger. Plusieurs pays en développement ont mis au point des stratégies pour tenter de devenir des leaders régionaux dans ce secteur. La Jordanie, par exemple, s’efforce depuis le début des années 90 d’attirer les investissements privés nationaux et étrangers qui pourraient faire du pays le centre médical du monde arabe. Résultat : 11 nouveaux hôpitaux privés ont été ouverts, la plupart dotés d’équipements ultramodernes. A Singapour, le Parkway Healthcare Group, qui a d’abord acquis et géré des hôpitaux dans le pays, essaime maintenant dans toute la région en s’associant avec des partenaires locaux. Le groupe a déjà monté plusieurs opérations conjointes en Inde, en Indonésie, en Malaisie, au Sri Lanka et même au Royaume-Uni, où il va également ouvrir un centre spécialisé en cardiologie dans la ville de Londres. A Cuba, autre exemple notable, les autorités encouragent depuis peu la mise au point de formules du type « tourisme et santé ». Certains pays en développement, comme la Chine et l’Inde, tablent sur leur médecine traditionnelle pour attirer des consommateurs étrangers. Il existe en effet dans le monde entier une forte demande de médecines parallèles, qui suscite depuis quelques années de plus en plus de déplacements à l’étranger. La Chine envoie aussi du personnel médical à l’étranger pour acquérir de nouvelles techniques et pour diffuser l’usage des pratiques médicales traditionnelles. Elle a créé des co-entreprises médicales et ouvert des centres de médecine traditionnelle dans plus de 20 pays (Zarrilli et Kinnon, 1998). Éliminer les obstacles à l’IDE et les restrictions touchant au fonctionnement et à la gestion du secteur de la santé peut aider à attirer des patients étrangers. Récemment, plusieurs entreprises étrangères du secteur médical se sont associées avec des partenaires indiens pour bâtir des hôpitaux hyper-spécialisés et des polycliniques en Inde. Outre les recettes en devises considérables qu’ils devraient procurer, ces investissements étrangers amélioreront les normes sanitaires, élargiront la diffusion des connaissances et des techniques médicales les plus récentes, et contribueront à retenir une plus grande part des médecins formés aux frais de l’État dans les écoles et les universités du pays. Ils devraient aussi attirer en Inde un plus grand nombre de patients étrangers (Zarrilli et Kinnon, 1998). L’impossibilité de transférer les prestations d’assurance-maladie est un obstacle majeur à la consommation de services médicaux à l’étranger. Dans bon nombre de pays de l’OCDE, seules sont remboursables les dépenses médicales 89

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Tenir compte des priorités des pays en développement en matière d’exportation de services (suite)

encourues auprès d’entités et d’organismes agrées et situés dans le pays de l’assuré. Dans le cas des retraités, l’absence de couverture médicale transférable sur le long terme constitue aussi un frein puissant à l’expansion du commerce international des services de santé et à une plus grande participation des pays en développement à ces échanges. Dans certains pays membres, par exemple, les assurances médicales ne couvrent pratiquement aucun soin dispensé à l’étranger, et dans d’autres, l’extension de la couverture à l’étranger n’est possible que pour des périodes de durée limitée (deux ou trois mois). Cette contrainte est importante, car elle tend à dissuader certaines personnes âgées de voyager ou de prendre leur retraite à l’étranger, celles qui le font quand même étant souvent obligées de revenir dans leur pays d’origine pour se faire soigner. Là encore, de plus grandes possibilités de transfert des droits à prestation pourraient avoir des retombées non négligeables. Selon une étude récente des Nations Unies et de l’Organisation mondiale de la santé, si 3 % seulement des 100 millions de personnes âgées qui vivent dans la zone de l’OCDE s’installaient dans des pays en développement pour leur retraite, elles apporteraient avec elles 30 à 50 milliards d’USD par an pour leur consommation personnelle et 10 à 15 milliards pour leurs frais médicaux (Zarrilli et Kinnon, 1998).

Les options envisageables dans le cadre des négociations sur les services sont faciles à identifier (voir l’encadré 3). Celle qui offre peut-être le plus de possibilités de parvenir à des compromis commercialement valables est la libéralisation des échanges de services selon le mode 4 (entrée temporaire de personnes physiques). Bien qu’il s’agisse depuis toujours d’une question politiquement sensible dans beaucoup de pays de l’OCDE, la mobilité de la main-d'œuvre est un domaine où des progrès supplémentaires pourraient être faits à l’occasion du nouveau cycle de négociations au titre de l’AGCS25. C’est aussi un point sur lequel l’opposition au sein des pays de l’OCDE n’est pas monolithique : de nombreuses industries « utilisatrices » auraient en fait beaucoup à gagner de régimes d’admission temporaire plus libéraux, et pourraient les réclamer avec insistance, ouvrant ainsi la perspective de coalitions susceptibles de contribuer à modifier le statu quo (OCDE, 2001b).

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Chapitre 9

Conclusions La réforme des marchés de services a été essentiellement guidée jusqu’ici par les priorités nationales, et il continuera sans doute d’en être ainsi. Les efforts de réforme sont en effet presque par nature plus durables du point de vue économique et politique lorsqu’ils sont consentis au nom de l’intérêt national plutôt que sur l’ordre de l’étranger. Néanmoins, si on la laisse uniquement à l’initiative des autorités nationales, la réforme risque de ne jamais être entreprise de façon systématique. C’est pourquoi les efforts multilatéraux de réglementation et de libéralisation ont un rôle essentiel à jouer, en aidant les pays à surmonter les réticences intérieures au changement et en offrant des concessions compensatoires dans les secteurs prioritaires pour l’exportation. Les accords commerciaux remplissent aussi une autre fonction utile dans la mesure où ils permettant aux pays de verrouiller périodiquement leurs efforts de réforme passés. En inscrivant le processus de réforme dans la continuité et en instaurant un minimum d’ouverture, assorti d’une transparence accrue de la réglementation, la consolidation d’engagements juridiquement contraignants dans le domaine des services envoie de puissants signaux aux fournisseurs nationaux aussi bien qu’aux fournisseurs étrangers. Étant donné l’importance que revêt la présence commerciale pour l’exercice de la concurrence sur les marchés de services, cela devrait en fin de compte augmenter l’afflux d’investissements étrangers. L’AGCS peut en outre servir de mécanisme d’ajustement central en permettant aux membres de l’OMC de s’engager par avance à libéraliser ultérieurement leurs échanges de façon progressive et ordonnée. Là encore, cela devrait sensibiliser les fournisseurs en place à la nécessité de se préparer à un environnement plus concurrentiel, et les autorités chargées de la réglementation au besoin de mettre en place un cadre réglementaire approprié pour accompagner les efforts de libéralisation et faire face aux problèmes qu’ils pourraient entraîner ou aux dysfonctionnements éventuels du marché. Les engagements de libéralisation ne sont toutefois pas le seul critère qui permette d’apprécier l’importance de l’AGCS pour les membres de l’OMC. Si l’on considère une économie isolément, qu’elle soit développée ou en développe-

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ment, les simples consolidations de statu quo ont également un sens du point de vue économique et commercial, étant donné les effets positifs qu’elles exercent sur la transparence et la prévisibilité et, partant, sur l’investissement. La présente étude a attiré l’attention sur l’intérêt indéniable que présente l’AGCS pour le développement. Cet aspect est important car il confère aux membres de l’OMC une grande souplesse en ce qui concerne le rythme, l’ordre et la nature des efforts de réforme et de libéralisation des échanges de services qu’ils s’engagent volontairement à consolider dans le cadre de l’AGCS. Cette souplesse, et le caractère progressif des efforts d’ouverture des marchés sur lequel insiste l’AGCS, peuvent s’avérer extrêmement utiles pour les pays qui sont ainsi en mesure de prévoir, d’atténuer ou d’éviter les effets négatifs éventuels de la libéralisation. Il reste toutefois beaucoup à faire pour compléter le travail amorcé au cours du premier cycle de négociations sur les services. Tel est notamment le cas sur le front de la réglementation en ce qui concerne l’adoption éventuelle d’un mécanisme de sauvegarde d’urgence propre à l’AGCS. Les subventions, les marchés publics et la réglementation intérieure sont trois autres domaines dans lesquels les membres de l’OMC devront également poursuivre la réflexion en vue de mettre au point, le cas échéant, les nouvelles disciplines qui pourraient s’avérer nécessaires. Sur le front de la libéralisation, une question importante à laquelle les membres de l’OMC sont confrontés consiste à trouver les meilleurs moyens d’inciter les pays en développement à utiliser l’AGCS comme un instrument de soutien des réformes intérieures que l’administration et la société civile jugent bénéfiques du point de vue du développement. A cet égard, l’une des priorités les plus urgentes pour les négociateurs doit être d’élargir sensiblement la couverture sectorielle de l’accord, faute de quoi l’AGCS risque de ne pas pouvoir jouer son double rôle, qui est de promouvoir à la fois la concurrence et le développement par le biais de la réforme. Les services sont un secteur où la coopération internationale peut avoir d’importantes retombées positives qui sont encore loin d’être exploitées.

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Il reste en outre à répondre de manière crédible à ceux qui s’opposent à la poursuite de la libéralisation des échanges et de l’investissement dans le cadre de l’AGCS. L’un des paradoxes de la campagne menée contre l’AGCS tient à ce qu’elle trouve en grande partie ses origines dans la zone de l’OCDE, où la part des services dans l’emploi ainsi que les niveaux de vie sont les plus élevés, et où la réforme de la réglementation et la libéralisation des échanges et des investissements dans le domaine des services ont sans doute eu les retombées positives les plus importantes en termes de bien-être des consommateurs et d’affectation efficiente des ressources. Logiquement, d’ailleurs, le débat public sur les services dans les pays de l’OCDE ne porte pas tant sur le bien-fondé économique de l’ouverture des marchés que sur les rôles respectifs qui devraient incomber au

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Conclusions

marché et à l’État (chargé tout à la fois de réglementer et de fournir directement certains services tels que l’enseignement et les soins de santé), ainsi que sur la prétendue menace que l’adoption de règles dans les domaines des échanges et de l’investissement ferait peser sur le droit souverain des nations de réglementer. Ces préoccupations sont très différentes de celles qui s’expriment dans de nombreux pays en développement, où la réticence à l’idée d’inscrire plus systématiquement la libéralisation des échanges des services et de l’investissement dans le cadre de l’AGCS (même lorsque cette libéralisation est pratiquée au niveau intérieur) procède de divers autres facteurs, notamment des considérations tactiques liées aux rapports de forces à l’OMC, ainsi que la puissance des intérêts acquis dans le secteur public et dans les secteurs en concurrence avec les importations (y compris, dans certains cas, la résistance d’entreprises étrangères occupant une position dominante sur le marché). S’ajoutent à cela les préoccupations légitimes que de nombreux pays en développement éprouvent face au manque de cadres et d’institutions réglementaires appropriés, à la faiblesse de leurs moyens techniques, à l’insuffisance des informations sur le marché, aux difficultés de respecter les normes applicables aux produits sur les marchés d’exportation et à la nécessité d’améliorer sensiblement les compétences des ressources humaines, tous ces éléments étant indispensables à la réussite de la libéralisation. Leur absence totale ou partielle constitue dans bien des cas un frein à la fourniture de services sur des marchés d’exportation, y compris lorsqu’il existe une demande pour ces services (CNUCED, 1999a). Les préoccupations qui viennent d’être évoquées ne seront pas faciles à concilier, comme la présente étude a dû reconnaître en essayant de rendre compte du débat suscité par l’AGCS dans les pays Membres et non membres. En résumé, la communauté internationale doit relever un double défi dans le cadre du cycle actuel de négociations au titre de l’AGCS. Le premier est de répondre de manière crédible à la vague montante des critiques formulées à l’encontre de l’AGCS. Il ne fait guère de doute que, même si ces préoccupations sont ressenties et exprimées de façon légitime, elles sont dans bien des cas grandement exagérée s et trah issent un e méconnaissance des obje ctifs et du mode de fonctionnement de l’AGCS. Les négociations en cours offrent précisément aux gouvernements l’occasion de donner à tous les intéressés des informations sur l’AGCS et sur ses conséquences pour les objectifs économiques et sociaux au niveau national. Le second défi est d’encourager tous les membres de l’OMC, et plus particulièrement les pays en développement, à accepter des engagements plus larges et commercialement plus significatifs au titre de l’AGCS. Cela dit, la libéralisation dans le cadre de l’AGCS restera progressive et devra en de nombreux cas être associée à des efforts visant à mettre en place des moyens d’action dans les

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domaines de l’enseignement, de la formation, des institutions et de la réglementation. Pour que les négociations au titre de l’AGCS soient couronnées de succès, il faudra aussi ouvrir progressivement des secteurs présentant un intérêt pour les exportations des pays en développement, notamment ceux de la construction, du tourisme, des logiciels informatiques et des transports, et faire preuve de plus de souplesse à l’égard de la présence des personnes physiques, ce que l’on appelle le « mode 4 » pour les échanges de services. Il semble qu’un mot de prudence s’impose au terme de cette étude. Il importe de bien comprendre la contribution que la libéralisation des échanges et de l’investissement apporte au changement structurel en cours, et de la mettre en regard des autres forces, principalement la technologie, qui sont en train de remodeler le paysage économique mondial. Dans l’argumentation en faveur de l’ouvert u re de s ma rch é s, ra ppe lo n s- le , la li bér a lisa ti on de s é ch an ge s e t de l’investissement est un moyen d’aider les sociétés et les individus à faire face au changement et à tirer parti des possibilités offertes par une intégration économique plus étroite. La libéralisation n’est jamais et ne doit jamais être une fin en soi. Par ailleurs, les parties prenantes au débat public sur l’ouverture des marchés doivent se garder de la tendance à attendre – et parfois à promettre – plus de la libéralisation des échanges et de l’investissement que ce qu’elle peut effectivement apporter. Tout aussi stérile est cependant la tendance à attribuer à la politique en matière d’échanges et d’investissement une plus grande influence sur la destinée des pays que celle qui est véritablement la sienne par rapport à des facteurs purement intérieurs ou indépendants et à l’exercice de choix politiques souverains. Il va sans dire que les considérations qui précèdent n’ôtent rien à l’effet globalement positif de l’ouverture des marchés de services sur le bien-être des nations et le porte-monnaie des citoyens. Les arguments en faveur de l’ouverture des marchés de services – épine dorsale d’une économie de marché dynamique – pèsent tout autant, pour ne pas dire plus, que ceux qui prônent la libéralisation du commerce des marchandises. Il importe donc au plus haut point que les pouvoirs publics soient capables de plaider la cause de l’ouverture des marchés de services, d’indiquer clairement ce qui relève et ce qui ne relève pas de disciplines et de négociations commerciales et d’expliquer pourquoi et comment un engagement durable à coopérer au niveau international et à ouvrir les marchés constitue généralement une partie de la réponse aux préoccupations de leurs citoyens, plutôt que d’en être la cause première (OCDE, 1998).

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Notes 1. Voir Hill (1977) ; Krommenacker (1979) ; Sapir et Lutz (1981) ; Bhagwati (1984) ; Commission des Communautés européennes (1984) ; Hindley et Smith (1984) ; Sampson et Snape (1985) ; Riddle (1986) ; Nusbaumer (1987) ; Giarini (1987) ; Office of Technology Assessment (1987) ; Kakabadse (1987) ; Feketekuty (1988) ; Nicolaidis (1989). 2. Pour profiter du processus de mondialisation et de la « fragmentation » de la chaîne de production qui l’accompagne, les entreprises ont absolument besoin de services efficients. Depuis que les droits de douane et d’autres obstacles aux échanges ont été réduits, les taux effectifs de protection dont bénéficient les industries manufacturières risquent en effet de devenir négatifs si les prix des intrants qu’elles doivent acquérir sont plus élevés qu’ils ne le seraient si les marchés de services étaient ouverts à la concurrence. 3. Comme le montrent des travaux théoriques récents – Deardorff (1999) et Markusen et al. (1999) – il y a de fortes raisons de croire que la libéralisation de ces services mérite une place prioritaire dans les négociations dans la mesure où elle est indispensable pour accroître les avantages que procure le commerce des marchandises et réduire les coûts associés à la fragmentation internationale de la chaîne de valeur et au partage de la production. 4. Voir Francois et Wooton (1999) pour de récentes études sur les transports maritimes. Findlay et Warren (1999) présentent une série de travaux examinant l’ampleur des restrictions aux échanges dans plusieurs secteurs de services, dont la finance et les télécommunications. 5. L’indice d’ouverture des télécommunications utilisé par les auteurs rend compte du degré de concurrence, des restrictions en matière de prises de participation et de l’existence d’un organe de réglementation indépendant, et repose sur une base de données mise au point conjointement par l’Union internationale des télécommunications (UIT) et par la Banque mondiale pour 1998. Pour les services financiers, l’indice reflète les restrictions à l’entrée, aux participations étrangères et à la mobilité du capital, et repose principalement sur les engagements contractés par les pays au titre de l’AGCS, dont on sait qu’ils reflètent effectivement la politique suivie dans la pratique, ainsi que sur les données publiées par le Fonds monétaire international (FMI) dans l’Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions. 6. Il y a déjà plusieurs années que la question des mesures de sauvegarde d’urgence figure au programme des travaux prévus dans l’AGCS. Le débat a évolué, mais il paraît encore assez confus si l’on en juge par la décision des membres de l’OMC de prolonger pour la troisième fois, jusqu’au 15 mars 2002, le délai d’achèvement des négociations à ce sujet. L’opportunité d’un mécanisme de sauvegarde d’urgence est encore loin d’être établie étant donné l’état de nos connaissances sur les échanges de services. La notion de « circonstances imprévues », qui justifierait ce dispositif, est en effet problématique

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car on voit mal comment la rendre opérationnelle au moyen de critères objectifs. Et à supposer même que la question de l’opportunité ne se pose plus, celle de la faisabilité buterait encore sur plusieurs obstacles, par exemple : les modes de fourniture, en particulier la présence commerciale ; la définition de ce que l’on entend par « similarité » des services et des prestataires de services ; l’impact de la technologie ; la pénurie générale de données statistiques permettant d’apporter une preuve crédible du préjudice invoqué, ainsi que la diversité des intérêts commerciaux en jeu (certains pays en développement craignent, par exemple, que les services fournis selon le mode 4 ne soient particulièrement menacés par l’existence de mesures de sauvegarde d’urgence). 7. Le risque de suppression d’emplois dans les anciens monopoles publics, qui étaient souvent en situation de sureffectifs, est une préoccupation qui revient constamment dans le débat sur la libéralisation. Alexander et Estache (1999), par exemple, constatent que la privatisation de la distribution d’électricité en Argentine a entraîné une réduction de 40 % de la main-d'œuvre employée dans ce secteur. Mais d’autres données montrent que le pessimisme quant aux effets de la libéralisation sur l’emploi n’est pas toujours justifié. Ainsi, un certain nombre de pays en développement ont réussi à maintenir et même à accroître l’emploi dans le secteur des télécommunications après avoir libéralisé ce dernier. Dans une étude portant sur 26 pays d’Amérique latine et d’Asie, Petrazzini et Lovelock (1996) constatent que les marchés des télécommunications ouverts à la concurrence sont les seuls où l’emploi a régulièrement augmenté, tandis que dans les deux tiers des cas où il existait un monopole, les effectifs du secteur des télécommunications ont considérablement baissé. 8. Cela dit, bien qu’il y ait peut-être proportionnellement moins de travailleurs faiblement qualifiés (les « perdants » potentiels de l’ouverture à la concurrence étrangère) dans le secteur des services, comme celui-ci représente près de 70 % de l’activité économique dans la plupart des pays de l’OCDE, le nombre de travailleurs négativement affectés sera probablement important par rapport à ce que l’on observe dans le secteur manufacturier. 9. Le magazine Foreign Policy, en partenariat avec A.T. Kearney, a mis au point un indice de la mondialisation (Globalisation Index) qui tente de mesurer ce phénomène en chiffrant ce qu’il estime en être les principaux indicateurs. Il prend en compte la mesure du commerce international et la convergence des prix nationaux et mondiaux, les flux de capitaux et d’investissements, les possibilités d’accès à Internet et les mouvements de personnes au-delà des frontières nationales. L’objectif est de juger l’ampleur et la rapidité du processus de mondialisation, pour pouvoir estimer le degré de mondialisation d’un pays donné. A.T. Kearney/Foreign Policy constate que bien que le débat sur la question ne soit « pas satisfaisant », notamment parce que jusqu’à présent rien n’a été fait pour mesurer la mondialisation, « il semble bien que l’on s’accorde à reconnaître que la mondialisation – qu’elle soit économique, politique, culturelle ou environnementale – puisse être définie par un niveau croissant d’interdépendance sur de très grandes distances ». Voir le site Web de Foreign Policy, www.foreignpolicy.com. 10. Extraits d’un discours prononcé le 6 avril 2001, « Maîtriser la mondialisation », Les Échos, 10 avril 2001. 11. Voir le site Web de l’organisation : www.cupe.ca/mediaroom/newsreleases/showitem.asp?id=87 96

12. Cela ne veut pas dire qu’une consolidation se traduise par un engagement absolu et irrévocable. L’AGCS prévoit un certain nombre de moyens grâce auxquels les pays

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Notes

peuvent conditionner ou même retirer un engagement pour des raisons légitimes de politique nationale. 13. AGCS, préambule, voir aussi « AGCS : objectifs, champ d’application et disciplines », sur le site Web de l’OMC à l’adresse : www.wto.org 14. Contrairement à ce que prétendent souvent certains groupes non gouvernementaux actifs dans le domaine de l’environnement, les dispositions de l’AGCS relatives à l’accès aux marchés (article XVI) permettent aux membres de l’OMC (au niveau central ou infranational) d’imposer des restrictions quantitatives aux activités de services potentiellement nocives pour l’environnement comme celles qui ont trait, par exemple, à l’extraction ou au transport de pétrole et de gaz, ou à l’incinération des déchets. 15. A propos de l’impact de l’AGCS sur la réglementation intérieure, il convient de noter le « traitement à part » des mesures prudentielles prévu à l’Annexe sur les services financiers. L’article 2 de cette annexe dispose en effet que, nonobstant toute autre disposition de l’AGCS, les pays membres sont autorisés à prendre des mesures prudentielles pour protéger les consommateurs et/ou pour assurer l’intégrité et la stabilité du système financier, aussi longtemps que ces mesures ne sont pas utilisées comme un moyen d’éviter leurs engagements au titre de l’accord. Les membres sont invités à reconnaître, sur une base bilatérale ou multilatérale, les mesures prudentielles d’autres pays et à les prendre en compte lorsqu’ils appliquent leurs propres mesures, sous réserve que tous les pays puissent bénéficier de cette reconnaissance. Reconnaissant l’importance essentielle de la stabilité du système financier, l’AGCS contient également des dispositions particulières qui protègent et réaffirment le droit des gouvernements à intervenir dans la gestion de ce secteur. Ainsi, les activités des banques centrales et des autorités monétaires connexes dans l’application de la politique monétaire ou de la politique de taux de change, et la gestion macroéconomique en général, sont spécifiquement exclues de la portée de l’accord. Il en va de même des activités faisant partie d’un régime de sécurité sociale institué par la loi ou de plans de retraite publics. 16. Le Secrétariat de l’OMC a récemment noté qu’en raison de l’attention accordée dans le débat public à l’exclusion prévue à l’article I(3), les négociations en cours offrent une bonne occasion « de préciser que la coexistence des services publics et privés dans le même secteur ne signifie pas qu’il y ait concurrence au sens de l’article I(3)(c) et n’invalide donc pas l’exclusion du secteur public du champ de l’application de l’AGCS » (OMC, 2001b). 17. Il s’agit de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des États-Unis ; voir OMC (2001c, d et e). 18. Un certain nombre de principes généraux communs à tous les accords sur l’investissement international (et d’autres accords tels que le GATT) régissent la fourniture de services par le biais d’une présence commerciale telle qu’elle est définie par l’AGCS. La non-discrimination – assurée par les obligations de traitement NPF et de traitement national – et la transparence sont deux principes fondamentaux de l’AGCS. Celui-ci comporte aussi des dispositions relatives au libre transfert des paiements et au maintien des politiques (correspondant à la liste d’engagements). Néanmoins, l’AGCS ne couvre pas certains problèmes importants qui sont traditionnellement inclus dans les accords sur l’investissement, tels que les incitations à l’investissement, les obligations de résultats, la protection contre l’expropriation, ou l’indemnisation. Par ailleurs, il ne permet pas à des parties privées de recourir directement au mécanisme de règlement des différends de l’OMC, question qui a très largement retenu l’attention dans le

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contexte de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ainsi que lors des négociations de l’AMI. 19. Au-delà de l’examen préliminaire des problèmes conceptuels et des premières tentatives d’évaluation de l’incidence des subventions dans le contexte de l’AGCS (OMC, 2001a), les discussions sur les subventions n’ont guère progressé, étant donné à la fois la complexité et le caractère particulièrement délicat des questions en jeu, notamment du fait que dans la plupart des pays les subventions sont octroyées au niveau infranational. Il est donc impossible à ce stade de dire quelle pourrait être l’incidence des règles qui s’appliqueront peut-être un jour aux subventions dans le cadre de l’AGCS, et qui ne pourront être négociées sans avoir réfléchi auparavant à un certain nombre de questions : le rôle essentiel que les subventions peuvent jouer dans la mise en place d’une industrie des services viable dans les pays en développement, la pertinence de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires et l’intérêt qu’il pourrait y avoir à élaborer des règles concernant les incitations à l’investissement. En outre, étant donné les particularités du commerce des services, notamment la multiplicité des modes de fourniture, il semble difficile de transposer directement dans le contexte de l’AGCS les concepts mis au point pour le commerce des marchandises dans l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. 20. Il convient de noter que le mandat de négociation défini par l’article XV de l’AGCS en ce qui concerne les subventions vise uniquement les effets de distorsion que peuvent avoir les subventions, et non le fait même d’accorder des subventions. 21. Par exemple, l’article V(3) sur l’intégration économique ; l’article XIX(2) ; les dispositions relatives à la coopération technique (article 6) de l’Annexe sur les télécommunications. 22. La fixation d’objectifs en vue d’élargir la couverture sectorielle des engagements de libéralisation au cours du prochain cycle de négociations fournirait des points de repère aux décideurs. Divers indicateurs quantitatifs sont envisageables, notamment le pourcentage des secteurs pour lesquels des engagements ont été contractés et le pourcentage des engagements par lesquels les pays s’interdisent d’appliquer toute mesure contraire aux principes du traitement national ou de l’accès aux marchés. Ces deux indicateurs n’impliquent aucun jugement concernant l’importance des mesures qui restreignent effectivement l’application du traitement national ou l’accès aux marchés, que celles-ci soient inscrites ou non dans les listes (Thompson, 2001). Toutefois, l’un des problèmes posés par les approches fondées sur des formules est qu’elles risquent de laisser à l’écart des secteurs qui font des apports importants à la production et d’autres où les obstacles au commerce et à l’investissement sont actuellement les plus élevés, aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement. C’est pourquoi la procédure des demandes et des offres, telle qu’elle a été utilisée au cours du premier cycle de négociations au titre de l’AGCS, ne peut pas et ne doit pas être écartée.

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23. Une branche d’activité est en situation de monopole naturel lorsqu’une seule entreprise est à même de fournir un bien ou un service à l’ensemble du marché pour un coût moindre que ne pourraient le faire deux entreprises ou davantage, ce qui suppose des rendements d’échelle croissants sur toute la gamme de production. On a longtemps pensé que les télécommunications et la distribution d’électricité étaient des monopoles naturels, mais dans la plupart des pays les progrès de la technique (en l’occurrence l’apparition de la téléphonie mobile) et la dissociation des marchés (dissociation de la production et de la distribution dans le cas de l’énergie ; dissociation

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Notes

de l’accès et de l’utilisation dans celui des réseaux de télécommunications), qui ont rendu matériellement possible l’arrivée de nouveaux concurrents, ont peu à peu entamé les raisons invoquées pour justifier le maintien de structures commerciales monopolistiques dans ces deux secteurs. 24. Pendant les récentes négociations AGCS sur les télécommunications de base et les services financiers, plusieurs gouvernements ont tiré parti de l’accord pour concilier au mieux leur réticence à soumettre immédiatement à la concurrence des fournisseurs nationaux protégés, et leur souhait de ne pas être perpétuellement l’otage soit de la faiblesse de l’industrie nationale, soit de la pression des intérêts établis. Le cas le plus frappant a été celui des télécommunications de base, secteur dans lequel un certain nombre de pays d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes se sont engagés à introduire la concurrence à des dates futures précises. Pour plusieurs d’entre eux, cette décision a marqué la fin des droits exclusifs accordés depuis de nombreuses années à un monopole ou à un fournisseur dominant étranger. Si l’on a moins eu recours à l’AGCS en tant que gage de crédibilité des programmes de libéralisation des services financiers, c’est en partie parce que ce secteur tend à être plus concurrentiel que celui des télécommunications de base et aussi parce que les négociations se sont terminées à un moment de grande incertitude sur les marchés financiers (Mattoo, 2000). 25. C’est d’autant plus vrai que l’un des instruments essentiels utilisés pour restreindre le commerce sous cette forme implique des outils fondés sur des mesures quantitatives (visas contingentés). Elles peuvent être étendues progressivement, les visas « intra-quotas » n’étant pas soumis aux critères des besoins économiques, et la libéralisation pouvant être facilitée par une procédure de sauvegarde spécifique au mode 4. Pour des propositions détaillées par des chercheurs de pays en développement dans ce domaine, voir Chanda (1999) et Mukherjee (1999). On trouvera dans Morris (2001) des informations plus détaillées sur l’utilisation des examens de besoins économiques au titre du mode 3 (présence commerciale) et mode 4 (présence des personnes physiques).

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