Para Hacer Que La Democracia Funcione

Citation preview

Robert D. Putnam

PARA HACER QUE LA DEMOCRACIA FU:'tlCIONE

u

experiencia itnlinnn en

descentralización ndministr.uivn

con RObert L.eorurdi y Ratroelh Y. N:wní

t 1 "

Italia: un viaje de estudio

Ediloriol Goloc. Corocos. Venezuela

Tínllo oñginlll: Maldng democracy M'orJ:: Civlc traditlOM ln modt.rn ltály

Indicc ~1st a

OCopyriglh 1993 Princeron UniveniLy Prcss

Lista de Tablas .............................. - ................... ............ jx

ID Copyrig:Lh 1994 Edilorial Galae, Caracas. Venccuela ISBN 980-6194-11 -X Quedl hecho d depósito teg>l

Reservados los derechos p3ro los p>lscs latinoamericanos

Prólogo .................................. ... .. .... .. ........................... xi Prefacio ............................... ..........................................xv

1

j l

Editorial Galac Tclf: (0058)(2) 285.709 1/7360 Fax: (0058)(2) 285.9666 Apdo. postal 64834 CCCT Caracas 1064·A. Venezuela

Impreso en Venezuela . Trrajc: 2000 cjel11llores Printed in Venezuela

de F'•goras ................ ......... ....................................vu ··

Capítulo 1 lnlroduoción: Esrudi3ndo d DesempeiiO II\Siítunferencia Bellagio de la Fundación Rockefc Uer y el Centro para ~tud10s Europeos en Nufficld CoUege y la Universidad de Oxford nos ofrectcron su hospitalidad en las dife.rentcs etapas del trabajo.

Ros~"?a_1)'o J~~t11an YLara Putt1arn han colaborado en este proyecto desde

sus 1111CtO~, Vl:lJil.ndo por todas liJ.S regiones, ayudando en el análisís de Jos da.Ios, h~~..endo comentarios sobre versiones interminables y comparüendo tTU entustosmo con nuestros descubrimientos. Por todo esto y más les eStoy profundamente agradecido. '

CAPlTULO 1 In t1·od u cción :

Estudiando el Desemreño Institucional ¡,Por qué algunos gobiernos déMOCráticos Liene.n éxito mienuas otros fTncasan'? Esta preguma. D.pcleo, tengo que llevarme mi propia máquina y mecanógraf3!" Un desenfrenado sistema dt rep3ftir empleos c:nu~ vencedores estJ soclvando b eficiencia adminisll'3Jiv.l: ul como un oficinisla respondió 3rlze su superior nomirul en nuesrr.t presend.:.; "¡Usrtd no me puede dlr órd~! Yo estoy 'bien protegido'... Al mismo tiempo. los Jklcres regionales esún ocu~06 en bi~3ntinllS ludt:tS de corricnlcs p;.&.r.l protecciones y cargos politicos, orn:· ciendo promes:J...41 rc::lóficas de rcnov.1ción n:g-iOnll que jamis p:.reccn hacerse realidad. Si se quiere que Puglia llegue :1 ser un:l "nuC.\":1 Califomin", como dicen t\lgunos promotores deJa locnJid:td, no lo scr.1 por el desempeño de su nuevo gobicmo reglonttl sino a pesar del misrno. Los hnbi t:~ntc s de Pu'lia no disimulan su desprecio por el gobierno rc,tonul; más bien. n menudo, no lo consideraa "suyo... Es total el controstc con l;1eficiencia dcJ gobicmo de Emiliri·Romani~l en Boloniu. Vi~it:.r l:'s oficinas rt:gionalcs con parede,s de vidrio ell como erur.~r a uno •noderna empres.:~. de alta recnotogi.l. Una atenra y cortés reccpcionisu dirige lllos vlSitanles a la oficina .lpropbda dond:: es muy probable que el funciamlario cncar&ado maJleje uoo base de dJtos comput por toc:b. Ja región y ~ rne:-Rormnio,la hebilla del "Cinrurón Rojo" de ltolio Ccntrnl, hobía sido conuota.da por los comunista.ij desde 194S. Algunas regiones habfntl herc· dado polú:ic~S de cliemelismo m:Ss 0 menOS ÜU3Ciá$ desde la ~poca (eudal Otns h:obian sido tr.lllSformodu perolas nmivas de: imligroción y c:ombio social que se trasladaron a lo l:ugo de llalia durante il boom de los años

J..A.,Q

cincuenta y sescn1a. El e.xperimento regional itali:.no se presta para un estudio compar.Kivo de la dinámic~ y c:c:OO>¡I:J del desarrollo instituc=;onal cocro que fuera hecho a la

medida. Así como un bc.>!ánico podtía esrudiar el desarrollo de unll planta, mldlcndo el Cl'tCimiento de: semillas gcm!dc:unenle ld~ nlicas scmbr.tda.s e.t1 difcn:ntcs sOOites. el esrudioso del de$empeiio gubernamental podría exa· minar el destino de estas nuevas organiucioncs. fonTI:IImenJe id~nticas en los diversos medios sociales y económicos. cuhllralcs y polltic:os. ¿Estas nuevns organizaciones podrft\ll desarroll!ltse idénlicnmente en suelos tan difen:ntcs como l? Si no es >5i ¿qué elementos expliea.ñan las diferencias? LIS respuestas a eszas preguntas tienen una importancia que 1rnspasa las fronteras ilnlian:~s, ya que en todos tos p.a(ses del mundo -industti11J. posliodustrial y prcindustrial-. hay expec-

...

8

Estud1ando el OMOmpeflo lnsl•toelonal

CapitUlo uno ~s. pero

1;~..l en el Cu.JI opcrm.

Así como un_a persona puede dclinii y pc~u Ir sus üuc~ de di(erente nu1~ en dtfcrcntc.s con1ex1os án&Lilucionales. llt institucio.le:s fonnaJes también pueden opcr:u- de difcren1c nu.ncra c:n diferentes con1cx1os. Este punto es muy f,mlilia.r pJfA };, lnii)'N'ÍJ de lOS ObSCr'\•UdOreS de ÍllSIÍOlciOOes ~ ~fonnas #institucion::~Jcs. :;IUn cuando no t\;)y.t sido enf:ltiz.::tdo en I3S ul~~~s teon~s.

Los cons tituc~ones estilG We.stm.iJlSLcr. dcj.ldM :~Irás por Jos

britátuc~ nuentras se rctraí..1.11 del tmpc1io, tienen destinos muy diferentes en las ~1fe~n1es p:it'lcs del mundo. f1'CmOs un poco m~s lejos de est3 generaiJz.aCJ~n d.e que "el contexto impo11:1", p:¡r:1prcgunl:lr qu~ r.1Sgos del cont cJ~;IO

socto1 ttcnen mayor peso sobre el desempei\o institucionaL

¿Q~é q~ere.mos decir con

"descmpcl'lo inslilucional'"? Algunos teóricos ven lns msLJtu c tOJ.le~ poHtic:a.s fund•unc.nl:~ l mente como "l:ls reglas del juego", como proccdun1cntos que gobiernan In loma de decisiones: colccüvas. como :ux:nas donde se cxpl'csan los conOiclOs y (:.J~:,mns veces) se resuelven6 (L:Is teorf:Ls de esw clase suelen u ~:• r 11 n-¡;nudo como t'n()(Jclo el Con•Tteso de los_Est:.1dos Unidos). El "~xito" t>:ua cs1c 1ipo ele instituciones sig:ificu c~pa.cu:tr n los aca.orcs inceracción pelíóca ·-·>gobierno ···> Ojlción pOlílk:l- ·> iJT4llememoción. lAs insli· ru de persooas ajalas inf0des de los aaores pdíticos. redistribuyó los recursos pdiicos e inculcó nuevas nOtn"'QS. 131 como predijeron los iostirucionlli$1~? ¿Cómo c~i:i· roo estas nue\'35 wtituciones l:tS prJcticas h;~bituJ.lesde gabiemo ita!i:ano?

¿Fueron. de hecho, allt:r.Kf~eo: una forma signifsc;uiv3?

CREANDO GOBIERNO RF.GIONAL Las fuencs ldcntidodcs regionales y locales rorman parte dellcgndo hiMóri· e o de Italia. L:•s cnt ida des regiona.les.gcogn111c:uncnte de: linidns, J'>OI(t ic:L·

mente indepc•ldientcs. cconómican""tCntc djfcrcnciad:ls y, &cnct·almcnte. dominndas por uno ciudad fuerte~ h:1n s ido los princip:lles hilos que tejieron el 1npi1. de In historio italiana durante más de UJ\ mi.lcnio.6 De hecho. cu3fldo fue procl::mudo c1 esudo juli:\no en 1860, el :.big:arr:unicnto lingilístico en 1:m pronundndo que no m:Js del 10 por cien ro de tOdos los "'ka1bnos"' (y quiz.is tan poquilo como el 2.5 por cico:luo) h:'lbl:lb.1n el idiom.1 n~cionl1 1 P:r:a los monarquist..u piedmontcscs ~e unitiCJrnn a lt:alil, 1.1 difetenCiJción regional cr3 el principal obsticulo p;¡u tl desarrollo

¡¡>eio¡UJ. SU lcm3 e,..; Fcma fw/Ul, dabl>iamo for< gli UaJiani ("Después de hobet il. altor> IOno:mos que lucec a los it>lianos"). El modelo (rmco-n>poL:ónioo :11u1nen1e a:nlr.>lizado u;¡ cl úlúmo ¡;rilO de la ciencu adminisaaaiva. Pensaron, por IJNO. que un3 fuerte ::wa.oridad ct:ntDl cr:1 el ¡omedlo por.> lo ~'ba intcgroción del ooevo est:ldo nacioo:ll.*

"'"'"":uio

Dentro del nuevo esrado, pocas voces se lcv:111taron a favoc del cst:tblecimiento de gobiemos regionales autónomos. No obstante. la mayoña de. los creadoces de: la modero:~ JtaliJ (al Íi;U.al que grn.11 pane de s.u.s cont.rnpancs en los estados n.acicntcs del Tercer Mundo de hoy). temerosos de: la.o; ten · dencias renccion::~rias de lo Iglc.sin y de los c:unp::sinos. asf como deJ ntmso del sur, insistieron en que In dcsecntroliz.nción ero incompatible con In pros· peridad y el progreso poUtico. Los ccntmli.t3dores grularon rápidamente el deb~lte. Los máximos represent::uucs locaJes cr::~n nombDdos por el gobicr· no oacioo~ en Roma. El cstonc:tmicnto polftico local (o incluso el disenti· miento lo~ de la polltie:• n:~ciotw~) podío1UcvJ.r a Jños de _sobiemo ej~reido por un co.ni.sion:.do nombrado por el gobiemo ll3.Cioo.aJ.9 Fuenes prefcc· tos. roodelados en cJ sislem:J fmna!s. comrolaban e:1 persoruJ y la pnlicb de los gobiernos loclle.s. :tpf'Orbando todas la.s ordenanzas locales. presu .. puestos y conrratos, 3 menudo h~a en los más mínimos dc:I3Ucs.to Gr:n p;uu: de I:IS in::IS de pdRic> pública. desde b a¡;rirulrura h3sta b educación y planif~ urbiln3, er.1n administr:ldas pac la bu.nxtaci3 de los minis· teños t0Rl3.00S.

En b prktit3, el rigor de c.sua extrem:t cen.tnl i:t..ación 2dtni.!''listr.uiva fue en ciena fonna moderado por lutc¡.los polfticos peculiares de los italümos. Para montcner su frtfgiJ npoyo político en el nlClente parlamento, los lkleres italianos des:1rrollaron In prtfctic:~. del trasformismo. mediome la cual cerraban tratos politicos-clicntclurcs con los notables locales. El respaldo a 1:1 coalición del gobierno niiCiOn:ll se compraba medi:~nte ajustes en ltt pOIÍI.ico nacionaJ para adnptnl'ln n ltt.s condiciones JocaJes (o al menos para que favoreciera ::1 los poderosos locales). Los prcfeclos, aunque responsables por el conaoJ del gobierno regional, tnmbién eran responsables de In cooc:ili.1ción con b.s tmdicionliJcs élltcs locales. especil1trente en el sur. Las redes verticlles de bzos cHentela.re.s se convi.n:ie.ron en un medio de distri· buciOO de obr3S pUblicas y de a.bl~.;~.mie.nto de ln ceruratiz3ci6n adminis· trativa. El zraiformtsmo pcmtilió que las élitcs locales y los diput3dos oocioo•les negocur:~n los izllorcses locales en C:Oil!r.l d< I:IS directrices

?.t:

;aplluio dos

Crunb'.ando las Reglas

n'id~tt1lt.S, 1 cambio de res-paldo eJ.ectc.r:.i y p;.r!Jir.r:r.l~rio.ll Los .;.a:1A1e.s pOliiM.i.1 d:J centroJc ltaHa e-4-an mis impon::t~:~rs \¡1.1..: tos cmxcs ¡.Jminis· !13riVOl' las rcgitmcs du•·rrntc la primer:~ lc¡:islatura fueron vctMlas

pOC ¡:;. adtl\itll:)U~ión ccnu·aJ. MoL aú11. c.l gcbU:mo o.:nu·al si~uió apretando el cordón de '11 bolia ck: 1~ nu.:vos gobtcmo.-; l.a.i proycccaoné~ del gasto publ,ic:3d.l." en t912 previeron dh.tribuciones a IJ..'i. ttg.iones vinu:alnxrv.e ~ u~;L' en los próximos trc~ .-nos. mientras los SlSlOS de l:a burocr.lcta

centr.ll dcbfJn crecer en ~m 20 por dento. Li' euforia se tr.:~n~fonnó en conste.rna.:iórt e it::~, cuMdo los •-cgiorlalisws se dacmn cucrtta que par.~ lo· gror una vcrdadcr:l transfcrtncia de poderes. hobrfa que cnc;ablar una lucha p:>lítica con el cenero. Las fuerus ~c.ionalisw rcinici:uon su :.u.qu.e bajo h i.n.sistcnci3 de los gobie.nlOs rc¡iona.les independentistas de Lomb.udí3 (controlados por los [)emócrJw-criMinnos prog:n::sist.ls) y EmUi:'l-Rornnñn (controlados pot los ComunistaS) y el estímulo hrindado pOI' urla oln de tendencia iaquicrdista et1.la política nocionaL regi.stmda en 1974·75. Una prcns::t simp3.ti:z.antc las ayudó a rn:upcr.v el apoyo de los grupos de interés regionoks y de la opi· nióo públic2. Los gobie.mos reg;ioonlles de diferenteS 1eodeocias -del norte y del sur. COJOS y bl;:mc:os· ur\ieron fue rz.as en el asi Uamldo "frente re· gionnlista... E.o;t.l colllició•l fue fort:llecida con el npoyo de nuevos órgnnos nacionales que se h.abi::.n establecido como pane de b reforma orig:in:tl, tal como cl M111isu:rio p:;tr:tl:tS Regiones y el Comaté lnterpadanx:nmrio para

los Regiooc:s. El CW>bio insti!Uc:ion310$1>b>n cre:ando su propio !rnp:tu. En julio de 1'175, juaqucte de leyes {Los asf Ji amados 6 16 decre1os) que desmanfclaron unas 20.000 oficinas de la burocJ'acia nadonal para 1ransferirlas a laS regiones. EnlrC esas oficinas figuraban partes sustanciales de varios minislerios, tal como el Ministerio de Agriculrura. así como cemenarcs de agencias so~iales semipúblicas. La autoridad legislativa c.:o varios campos imponanres. incluso Jos servicios sociales y la planificación territoriaL fue trnspasada a las IC!Jiones. las provisiones fiscales de los 616 decreros otorgaron a las regiones la res¡)Onsabilidad por aproximadamente un cuano de tOOo el presupuesto nacional, con algunos estim:tdos que llegan has1a un tercio, incluyendo las refom:ta.S independientes que le..~ 1ransf.irieron a laS regiones vinuahneruc toda la responsabilidad de los sistemas nacionales de hospilalcs y cuidado de la salud. Paro 1989, es1e solo sector supuso más de la miltld del gasto teó,>iOnal total (y al igual que cualquier política de sulud. mucho más de la mitad de los dolores de cabeza admúúslr3Livos).

Esta victoril regionalista se debió en pane a razones de politica nacional. El panido Dcmócrata-CristiMo (DC} estaba cercado po< el Pllnido Comunisia

27

La ICnn~ferencia no es sio11)Jen"'enle un acto juriJcs de su propio ¡ooicmo r:U'Iidos mucho roás abiert:ts y IOicrontcs c1UJ'e los po.. líticos regionales que entre los electores partjdi~tas.l9 Una in'lpOIWlte consecuencia de est3S tendencias p;~ralos ronnuladores: de polúicas regionoles es que ya la bostilidod ponidisu dejó de ser un inbibi· dar del proceso do Uepr a am:glos sobre cuesricnes pr.lcsicas. E.sb conclu· sión se ve .. ronadl par el hedlo do que el estilo idoolót:ieo de la pOlítica ha ido desapan:eicndo en estos dos décodos. El mundo de 103 pelílicos ,.. giomles dejó do estar en bl:lllCO y negro absolutos y ha adquirido sombras grises más noti23dllS (y mil negociables).

La Tabla 2.4 resume cómo la cultura poUtica de los COilCCjales regionn1es fue recoostruid:. c.ntre ll)70 y 1989. La proporción de concejálcs les que crelon que "eompro...,tersecon los aponenres pollticos es peligroso 1"""'• lleva genenlmente a traicionar

... 40

Cambiando ~s P.eglas

Cap•rulo do.

TAIILA 2.4 Tndo se le pidió • los concejoles rc¡loru les que dnslficaran su propia región en un~ esc.ab de cinco pun&OS. que va d< lo "idgmático",l> proporción de coocejalcs qu< do$cribieron su re¡¡Ión como clisúntiV3mc01< ideológiC3 C>yó d< un 26 por

Plameantie.mos con los czmlts ¡01 CIJII«,jtJ!es e.stuvi~r()IJ clt at::.UUdD En l3S cuestiones socb.les y cconómic:as C(J"'ternporáne:ts es esencbl que las c.·onsi· deracioneSde tipO recniCC'I ICOJ:.:lO rn:b pc30 que las de tipo polftico. Comprometerse con l os oponenles polfticos

• ...

-

Pon::~nuije.

es peligroso porque Ucvn gCilCr:lhncnlc u craicion:lt al propio bando. Generalmente, en l:tS conu'Oversbs poH1icas se deben evit:ll' J:ts posiciones cxu'Cnu.s poi"QUC: l:t solución adccuOO::t suele estar e1\ e.IIIICdio.

En fan de: cuentas, J31C3116d a tos ciudl·

cicntoen 1970aun21 porciemoen 1976.14porciento polític:> de 1.. ~liles regionales umbiora tan unprc:.stamnremente t:n c.su dos décad3$? Explicar e$3.$ tendcnei3s en un~ perspecli~a agreg;~d3 de sucesh•os concejos regionales no es n.1d:~ fkit Enu~ vnn:~s altcm:uivJs, destacan rres hípólesis:JJ •· Recm¡>ltJ:o electoral. Quizás tos mh~mbros mSs bottlf11tgo de los prlmeros concejos no tognron ser reelectos y fueron n:cmplaudos por gane mts moderad>. mis acorde al &usto de los eJecl(mS o de los nomin:~dores de p:trtido fue.r.1 del mismo gobiemo regional. Si fue asf. no hubo c::~mbio en las mentes aunqu.c sf ~ In composición de los concejos. Podernos probur esta lupótcsu comfXI!ando a los concejales recientemente eiCC· tos en t 975 y 1980 con los que cesaron en c.sos años. • Polirit:a nacional. Quiús los C3ll11MQS que del«bmm$ entre los

ccncej3les regianl)cs rc0cj3b:in una depoJ:uinJciOO en la políú· ca nacion:LJ. Quizás los polf1icos ic:Lii.lnOS en general. y no sólo alcs salierues a quienes r.empl:wron. De hecho. los en· uantcs cnYI algunas YCCC.S menos moderados que sus prcdc::· cesores. El reernplat.o 1cndi6 m:!s :~ menudo a f.rtnar que a acelerar las tendencias htlcia la moderación. L!L moderación no

-.-' 46

Cambiando I,U

Capítulo dos

fue impuesta t'l la ins:licución po•· clcc:to•es o por nominadores cx;cmos. • LB5\ tendencias n:.cion. por ejemplo, los demócl'31>-poyo a Wll mayor independencia de tos m.andatos del partido nacion'l. A principios de los setenta.los defensoi'C$ de 1:1 disciplina del panido nacional eran mayor en número C1011 eoo un promedio de sólo 2SO dí.3s para los gabinetes nacion))cs durante ese periodo.:W Tnmbj6n en es1c domlrtio In autononúa regional h:.\ crecido.

:::'gional.

1

¡

:n

La aparición de Wl .sis1ema político regional autónom~ se reneja ~os contactos diarios de los concejales re&ionales. El concejal. que sido en tiempos an1criorcs un:t figura úplcamcmc: local Yque soU3 ocupar un

lub••

cargo regional, se (onvierte, ahorn, en una figuro g:enuinnmcn.te rc:gi~al que, al igua1 que cualquier pOlítico con p~sibilidadcs ~ser cleg1l como lo demuestro 1> F1gur.> 2.6. en 1970 el

--· Capitulo d~

50

Cambiando tao Roglaa

FIGURA 2.4 búluenci.9 de los Uderc:s de Paoido en Tres Arenos, 1970·19&9

FIGURA 2.4

/"'..r

1 70 80¡=:::::::::;:=:==~ 1-- -----.........___:::.....,...---....,--1

/A.

Udercs nacionales • Llnales como un metO refcrcndum a mediano plato en la polftica naciooaJ. Creen cada vet mjs que su destino político está en sus propií.~s manos: En la poJrtica estrictamente intcrgubcmomental, los rel:!cioncs entre las regiones y 1~ nutoridadcs centrales mejoraron noubfcmente durante los ocbcnta. Los 616 decretos p!JC.S(os en vigencia en l m representaron, 1al como vimos a.ntericnnenle en es1e capítulo, una línea divisori.l en I3S relaciones entre eJ estado y las regiones. De aUl en adel:tnte, Ja.s épicas bat:illZ~S que acompañaron Ja trunsferendns de Jos poderes a los n:¡lones se

f:2ZiM¡yOf ffeeutl'lei¡ dt los \clules .,M¡\Iof (r~eu ~ncia de los rtoionales

fZZ,¡Mll¡lor f,..w~ü eh los loc.¡lfs •

1

MJyO(' fn cu•not~ dt los rf-9ion11'ks

i 1

..1

,¡

[! 1

'·.

54

Cap(lulo dos

Catrblanclo las Reglas

quedaron en eJ pas::tdo. La gran CJU2ad::. de los setent~ para definir el límite apropiado entre Ja autoridad central y regional fue seguida, en los ochenta,

FIG URA 2.7

Actitudes de Jos Concejales Regionales frente ;~J Gobiemo Central, 1970-89

por escaramu2as Jimúrofes menos rencorosas. A fl')'!dida que las Jíncas de baraUa se fueron CSI:tbilizando en1rc Jos frcn1es centr:..lista y regiooalis:ta. se

dcj6 de sentir la urgencia de insislir en la autonomía regional. En Jos

ochenta. t:mto los concejales como los lideres comunitarios reponaron. re:laciones más fáciles con las autoridades centrales queJas descrilas por sus predecesores a mediados de los se1cma. Y, a la inversa, las deficiencias prácticas de las regiones se hicieron má~ cincas para sus prorag~nistas, 1al como veremos en detaUc máS adelante. A raít de Jos ~16 decretos, los funcionarios regionales ya no pudieron seguir echando alegremente Ja culpa de sus fracasos al excesivo contrOl. cemral. Una conse~u~ncja.de cs.t_s cambios fue que la.mAI~ votónr.3d fre n1c a las autoridades ce.nrralcs decayó tantQ entre concejales como c:otte lídete.5 co. muuirarios. Entre t 976 y l 989, 13 proporción de có.Ocejales que. por ejemplo, esruvo de acuerdo en que "el gobiemQ t'ell~~~LI debe ejercer riguro. samcn1e sus derechos. de cootrol sobre las actividades de las regiones" subió de un 39 a un 58 por cienro, mientras la proporción de lfdcre$ comu. ni1acios que defendie.ron enfáticaJ'I"k::nre que "había.que.abolir la institución del prefecto'' bajó de un 60 a un 32 PQr cien1o. Combinadas eü una sola escala de "Gobierno Aitti~Cem:raJ:', es.t~s ~o.fpregun·tªs ~gu~n la pisra de UJ\3 impresionanr~ lcnden.ci:) ~~ J~ acQ~dcs de los concejates. tal como se ilustra en la Fjgura 2.7. Mientras los fer:Yientes ccnuatlslas continuaron siendo una pequeñísima .mino~ia en eSas d.os décáda; (có.OCemtados en la extrema dcricha), el mltnero dC·feiviCnte~'oponCoieSdei tObietno cemrat se redujo en más di la ri:tifa(l~o/ .1~ pr(lp~t~ión de ~~iOú.llistas fuoderados en el medio se CJupJic·ó:: La.~:tePsioOfS ~0Cíaaas1 ~.Orf cl ilácimiénto de los gobiernos regionales se,fúercin disipandO P;uiatirjáriJ!ntc y la éliie regional lieoe ahora, menos tcffior· frente 'a·t:f. ;tutoñom.ra·~'iioriat; que dos décadas . ... _,,· .'. !\'''!> ,· ''..~:; ·:.l.,:~';.,,...... ¡, arrás. •. . .. ~ ..... ..;~ -· · ··~'-"' ........;:.;::..~,, · :· -·~¡~ ;,"'t · r;..c·, Tat~to en el cen1.r0 como en la periferia. se siguen escuohando sin duda flt'cuenres qucjns sobre violaciones de los rt.s'pecíivbs: tecrcnos del gobiemo nocional y regionat. EstaS acusaciones son· un indicador de Jas contro-versias nonna!es inhcrelllcs a cualquier si$tcma de gobierno gcnuirlameme descent:r.llizado. Los funcionarios nacionales, preocup-ados por los crecien-

55

-

~irm~Hs1:as fervient~s

Mod@r ados

l•..

~

.

,,

'.

.

'

Ct~nkali st.u f•rvftont~~

..: ·.

.;

•,:

..

•' ; 1

.. :

.-::

·:.· •'i"

06

Capftolo dos

italiano. scgtin h. información que tenemos, ven a Jos funcion3rio.s region.alcs como rivales en el co.urol del clientc;Jismo. el cu:ll es un import;mte recurso en gr::tn pnne del sistema político italiano. incluso Jos diputados dl~ la izquierda, ideológicamente eomprotnelidos con la descentralización polftica, se dice que trabajan corre b:astidores en el parlamento para restringir la discreción del gobierno regionaL ~1;1 rivn.Jidad enlre legisladores fedet:lles Y fuJlCionarios c.statales y locales es.J)I)r supuesto, farniliar en La política inrergubcmamcnwl desde Chicago hast:l Bavaria. Al mismo tiempo, a medid:t que lns regiones comienzan a ejercer sus recientemente creados poderes de supervisión de Jos gobiernos locnJes, empiezan a presentarse riñas entre el gobierno local y regional que sus.tit.uyen las viejas simplicidades del COilniCto cen~perifcria. En eJ triángulo intergubernamental entre funcionarios centrales, regionales y locales. comenzaron a desarrollarse nuevos ;~lineamienlos y complejns estrategias trinngulares.43 Para consternación de algunos juristas iraiianos. el sislema it.alinno avanzaba hacia el modelo lipo tOrta de máJ'!'nOI de relaciones iJuergubemamenLa.les, en vez del modelo más nítido tipo tona de esttatos.-tJcrno. Los proyectos propuestos por los funcionles y l:~borolcs coinciden en que ningl1n aobjemo tcgionaJ es c.. puz de dtscuti.r inteligente· mente los plam:s de des.urollo regi()IIU).. Y. lo peor de todo, hay que esperar mu~10 tiempo pi\r.l oblcncr un3 respuesta ..cual quiero que 8e:l· de Ja región. LOs funcionarios regiCMllles,. reconocen los lfde~ comunit:uiM. es1án ans.;osos de hxc::r un apone, y a menudo las di~trices de su polilica b.isicn son lldmirablcs: pero. b implcmcnuwión de esos objetivos comp~r· tidnJI (\9S2l

Aairudes Dcmocr:Stic-as entre los Adminhlr:tdorcs Nocionnle.li y Rc&rionnles (1971 1976)

P()f'CtJtUJ)f' qui! Deseo bar

AfirmocioMs con las aullts los Administradorts estdn dt acuerdo Pocos pei"SCI1:IoS saben qut flVOrcce rcalmcme sus intcrc..¡;es :1 l:lrgo pinzo En un ITilndo ""' complc¡c> como el modcmo. no 1icnc .scmido lublar de un mayor control de los 3SunLos de gobierno ejercido por ciudadanos onlilunos Lo libcoud de propo¡¡:uldo polillc3 no es una liben.ad absoluto y el eSI:tdo debe regular cuidadOS3m::ntc su uso

m4s Poder a la RtgiiJ11a Uderes

Porctntajc que t'Jttl de acuerdo A.&uim.nradot'~s A.dmimsrrtJd/)r~s NaciOitllltJ

ReRionalu Medio ambiente

15

39

AgriculWI"ll

Salud Des:mollo if\duMS deben tener más Auwnomia Fintmricra del Esurdo Uderts

Eltcwru

Conwtlita!W

78

8\

(1376)

(305)

.

Por •nucho que los il3lianns c.riliqucn lJ.s f:t.Uas de sus gobiernos regio~a· , de dt3I a favor de 1:1 jurisdicción y autonom(:t re&•~ les. no por eso del1111 7 d 1 que alcs en conmt de b aul0ric1ud ccntroJ. L:~ Tabla 2. prescnt'l n os ? Y heCho tom:>Onos "b>sbncc· satisfechos subió de un 33 • un 45 po< elenco. Escos pro. modios nacion3Jes ayud311 a concili:1r imporuuues disp3ridJdes en las regiones. Pnrn fiJlalcs de 1988. corno se puede ~ll)rtCit~r en 13 Figur3 2.8. el 57 por ciento del cleclorado noneno estaba razon:tblemcnlc S3tisfecho con s-u gobierno reglon.al, en comp01nc-ión con sólo un 29 por c-iento de tos electores su.rc-i\os,56 Para finales de los ochenta. casi todos los gobicmos rc¡iona!es del none (9 de 1O) cslabarl satisflciendo o la m~1yor1'a de sus ciudadanos, pero ningwra rc¡idn del sur .se ncercó a esa mela.s7 Ul figura 2.9. que comp= b 501isf3Cción de los elec«ln:s frerue al got,;.r. no 03CÍ()rl3), regiocul y local. explica nocur:llmeme que, desóe el pun1o de viS'I3 de la mayoría de Jos itnli:•nos, tos tres princ-ipales njveles de gobierno foi'IYI!ln una esc:1la de creciente eficacia. a m:dida que se p:..sa del nivel núS diSian!e y sospechoso (Sobicional) al mis cercano y confiable (&ol);emo local). Sin emb:ugo. en el norte:. los elcccon:s ven un> gran difen:n· cia cmre el gobierno cenlr.ll, I>Or una pilrte, con el cual Ja m.::~yoría de ellos estd profund:lll')Cnte insatisfecho, y el gobic.no region;ll y local, por la o1r:1, c 2.10 muestr2 que pora finales de 1988. canco en el sur como c:n el noJ1e, Ja posición de los gobiernos regionales a los ojos de sus electores er.1 mucho más elevndn que nnres. Podemos resumir gran p:uce de lo dinámica del gobierno n:¡ional eo las últi1113S dos~~ direcUmente las opiniones C>ll'bilnlCS de los concejales regionales con l:Js de sus eleelores. tanto Uderes comun.ita· rios como elettores comunes. (Ver f igura 2. 10). En los primeros años de la reforma. los coocc)llcs, corno principales pn)!a~onisms de la nueva ins-

68

Capit1.1lo dos

ri!Ución, etar1 dccididoo y Csl!usiastas. Sin embargo, cn:re 1970 y 1939, esa creciente euforia por su aventura en la creación de una instilUCk~n fue pro· gresivamcntc n:cmplaz..1.d;l por una apreciación CS1rictanl::n.te re:~Jista de Jos · 1e1os prácticos·de hacer que el tlucvo gobicnlo funcione. Los líderes comunit~rios y los electores, por su panc, luvicron a) principio una :lCtirud mucho m:ís escéptica, pero sus. dud:~s fl.lcron gmdu~lmtnLe dcSt)lazadas por un modesto optimismo.59 Par.'! fin:lles de Jos oc.het\l:l, como lo muestra in Figura 1.10, todos l:ls capas deJa vid:l política regional estaban convcr· gicndo hacia un realismo n"K:ldcrado aunque esperanzador.

FIGURA 2.8 Satisfacción Pública con los Gobiernos Regionales del None y del Sur. 1977-1988

Después de dos décadas de experiencia. el it:.liano promedio parece, en efecto distinguir dos cuestiones diferentes:

l. Sí su gobierno rcgioo:ll se estaba deSt::mpeñ¡¡ndo bien o m:ll. 2. Si era dese:lblc o no el principio de rdom1a regional.

1988

1

FIGURA 2.9 Satisfacción 3l Norte y al Sur ccn tos Gobiernos Nacional, Regional y Local , 1977-1988

t

t 1 Naciona!

Regional

¡

tvtuchos italianos, paniculanncntc en el sur, responden ncg!llivarn.eni.C a ll ptimc:ro pn:gunt.:l y afi.nnotivamcntc. o 1:! segunda. Er\ este se.tüdo, los

podtfamos H:unar "cr1Licos simpatizantes.... Esta 8istinción es signUic:~tiva desde el punto de vista político porque micntr.lS su adirud c-rfcica exige prtSt:lr alCJlCi6n a la necesidad de hac.er gralldes mejor..s en Jos gobiernos regionales, su fuerte simpmía por el principio del rcgion::~Jismo subraya la necesidad de rcforurr la autorid~• d de esos gobiernos. F.l descon1ento cotl el desempeño práctico del gobierno regio1lill no h:l m.iJ\ado el respaldo po· pul:lt a una instirución regional cada vez mds fucne y autónoma. Esta pant· dójica combinación de uo;J t1gt1da actitud CJílica desde d punto de vista pr.StLico con un fuerte resp..1ldo básico car:~ctctiza m:'is a·t::~s geneF.~ciones jóvenes de electores y a los lideres comunitarios.60 La vasta mnyoría (especialmente entre la generación m:ts jovctl) no quiere disminuir tü reemplazar su i.nslirución region::~l sino.ll)ejor.u1:.. Lo que los it:.lli::mos quieren no es un gobierno regional mis limitado sino un gobierno reg:ion:ll 1nás efectivo. No c:.t'le duda de que esto se debe en grasl pane a que la may011a de los italianos son m:is escépticos Crente al desempeño de l:.s :.utoridadcs ocntraJcs que frente 8 las regiones. P. todas coo servicios de inforrnxión bien equipados. UlCiuycndo estaciones e inualacianes ¡wa la recolección de datos origin31es. el proce10 samiento estt~díslico y el anáHsis eomputariz.ndo. Después, nuestra investigación nos condujo más ~llti del "~roc;cso" par:l lorar el "contenido" de tos decisiones de poHuc:L Las SJguaentes dos e•p . 1 .~ •"-•' medidas se ~ en un ~io e:um:n de la leC)S ""'"" re,;ouo4. Rdor mns Legislativos Examinamos tcdo el ptOducco legislativo de cada región durante el pcrí~o 197&·1984. en cidad de las regioocs p3r.l ell1'1ear esos rondos. medida con la fr:acción de los roodos asig· nados por las auaoricl:ldes o:nll1lcs que c.1d• región realJrerue desembolsó. (En esu: SOnlido. b c.1pociclad de ¡asao se com:lociocu posiiivameJUe con anedid:1s previos de b calidod de la viviend.l. pc1r:1 eliminar b posibilid:Jd de ÍJliCip!Otot que un JliSIO bojo rcnc)Oñ• pooos.u

Por Jo tanto, estamos en posición de co~aru nuesc:ra estimxión "'objc· tiva'" del desen~o de los gobiernos re¡i0Cl4lcs con las opiniones de sus

1 1

'

_L

respec1ivos elecrorc.s. La Figura 3.2 muestra la concordancia noroblemcnte fuer1e-ernre las dos medidas. Con una única anomalía, peninente n In región "'e$petiol" de Trcntino-Alto Adigc, los ciudadanos de las regiones itili:tnas concuerdan rotalmcnl.e con nuestra evaluación de esos gobier~ nos.29 La. efcaividmd y cap3cicbd de respuest:a. que son los dos crilerios fundam:nulcs de un gobierno democritico-. parecen (al menos en wc · terta de.l Siglo xvn y llegó a los rundadoces de Améñc.a.IO Lejos de e.ultat el individu.llismo.los nuevos republicanos recuerdan la elocuenle admonición comunilañl de John Winthrop a los miembros de su ·ciudad establecida sobre un:1 colina'": "Debemos deleitarnos unos con o110s, ponemos en el lugur de los Otros. rt:ltOCijarnos juntos. trilb:'ljar y sufñr juntos. y como miembros de un mismo cuerpo. [eoer siempre a la vist:l la : comunidad."l l Pronto comcnznron los dcsufl'os o los teóricos neo-republicanos. l..os defensores del liberal argumcnlan que la noción de cornunidad elogiad:l por los nco·I'CI)ub1ic:ltlos es. un "ideal peligroso y anae-rónico."12 Es de nmar que cs1e gran debate illosófico se ha desa· rrollado. has1.a ahot:l. sin ningu.n:. referencia a la investigación empírica sis1emática. tanlo en el mundo :J.nglo-americano como en OEta.S panes. No obstante, contiene bs semiJJu p3r3 una leorfa del gobierno democrttico efectivo: "Como 13 propon:ión de eludadanoo no vinuosos all!llitt3 s:igni.fi. calivameme. lil apxid3d de tu sociedades liberales para runci~ coo

éJtiao iri disminuyendo pro¡ptSivamonae."l3 Queremos exploru emp(ric:•· mente si el éxíto de un g()b;emo democnhic:o dcpcode del grado en que sus entornos se acerc:l!l i1l ideal de: u~ "comUJlidad cívit:a. "1"

¡,Pero, qué significa esta "comunid~ cCvica" en términos práaicos? Refte· xionando sobre el lrabajo de IU9 teóricos n::publicanos. podemos comenzar clasificando algunos de los (Cilla., ccJUralcs de esce debate filosófico. Compromi so Cfvi co La c-iudadanía en una comunid.:Jd cívicn se coractcriza, ante todo, por uno

participación activa en tos :tsuntos pdblioos."El inlerés en los asuntos públicos y 13 devoción a I.:J.s CllUS3.S públicas son signos da\•es de vir1ud cívica". sugiere Michael W:liZtr.lS Cicnamcnte que no toda actividad política merece la etiquet.t de ..vinuosa" ni contñbuyc 31. bien corWn."Un

108 Capllulo cual ro

cotUtante reconocitr.ic:nto y unl fui"i1C búSQI.."C'd:a del bien publico 01 CkpensJS de todos los fines pur.uncnte iodividu:!les y priv:>dos" p:ueccn C$lar muy uta del signil"lado purO de b •i.1ud cfvicl."

Se puede ,.,pene f.lc:ilmcn1e lo dic«omío cioo exitosa.za Exremamentc. lo que los cicn1Ciicos polídcos del Siglo XX han llamudo "an iculacíón de intereses" y ..agregación de lnlcreses.., se ho mejorado

t 11

J"aba>CrOO ti\'0.30

•

Más recic::nccmente,. uoo línea independiente de lnves~~gac:ión ha .rcfCII'UdO la visiO.:' de que el asociacionismo es una p~ic1on necesan3 ~ un aucogobiento efeclivo. Resumiendo las puntuac1ones de los e.s1ud1os de ·asos de de.11o.rroUo en el Tercer Mundo, Milton Es.natl YNorman Uphoff ~ncluyen que los asociaciones locales SOtl UJl í.n¡;redicn1e cruci:.1l en las esttategios de dcsorroUo runl: ·una vigorosa red de cq3niz.adanes asod:kW es es~cial ~n cualquier esfueno serio p:ua superar la pob~z.a mas1va b:IJO condiciones que probablcmcnle prevalecerán en 1a mayotl'a de los po(scs en desarroiJo. en un fu turo prtdcciblc: ·: · M..ic.nlra5 sean necesarios otros componentes ~tal como las mvcrstooes e.n inrnesm.Jetura, 135 poUticas públic:as de aP:"yo, lu 1emotoglss apropiadas y tos instituciones buroctáuc"s. Y de mercado·, no podemos visualizar nin¡una estr.lleg.'a. de des:uroUo ntral que combine el crecimiento de la producuv1d:1d con unu amplia distribución de los bcnclicios en los cuales las organizaciones locnlcs panle .rpes no des:t~C3ft.• JI Desde el punto de vista de lo tngcn~ria social. EsiiWI y UphofT encuenLran.larntJ'ttablemente, que las organi23ciancs tocate~ "imp)ant.a~· ~e f-uera tienen una alta casa de fracaso. Las m~s exuosas orgar.:Jzt'lctooes

1 1:;¡¡ C.api'ulo cua1ro

TAIIL.~ ~.!

1~ rcpreztn:ln i.J\i~!ti..,.3:S puticip;:ui... :as inrua:u en comu.t\idld-!3 letUes

rdllivamc:mc: cohesivas}1

Las AsciociOOOS loc>ies en Juli>: Elrer.>S de Aaivid>d

--------

Aunque Esman ) Uphoff no Jo digan cxplícit~mcnlt., sus conchi..,ioncs SOl\ ba.s~ote consiStentes con la inlerpretaeión que 821\facld h:lcc de la vicb en Monoc¡r.u>o "J3 emd Clvico

Pn:fer. Votos de Pref. Rcferendurns .Pcriódlcos Asociaciones

LOO -0.9 1 -0.77 0.82

Rcferend. 0.91

LOO 0.79 ·0.76

1'\oriód.

Asoc

:0.77 0.79 1.00 0.73

0.82 ·0.76 -0 .73 1.00

me.jor.

~ Lo'TOVe Um 1! Fr M& e Pin1::

' Concurrencia a Jos rercl'do que la politiC> se o:r~tre ala deliberación sobn: osun1os públicos. Por el cootruio, lo política en 0U11$ p:~nes está je· rárquicamentc or¡¡oniado y más a:ntr>do en la vCJllaj3 pe110031. PM qué existen esos diferenci.u rtaionales y qué consecuencias liencn para c:l gobierno regioo.a:J, son pn:uunlas que volveremos a toc~ren breve• Tal corno supone nucsLra Lm.ag,en de la comunid::td cfvicn, nuestros cuatro indicadores cs1~n de hecho altamente corre!¡:¡cionados, en y b Coooo•tirtc de sus ciudodanos.

TABl.A 4.5 Honeslidad, Coofi:Lntn. ObsctvJ.ncia de lo Ley y Comunldad Cívica lndicc de ComunM:I:ld Cfvica

Med. Mcd. Allo Allo B•JO Bajo ¿Cu:ll polobrl describe mejor lo polfiico en esu reg,tón: ''honesu.. o "conuptJ"'? P· m:nleloslc)'CS, inclUso bs de 1~ilo. Porccnl* de penonu que cSid "de ...-uclllo" (¡() Apoyo a uno ley-y-ortlen m.is CSO'iaos. Portetltaje de gente gmenudo de sisu:ma polllico como "asociado con cl inmovilismo" y si:i.tos:1s COl'\ confliccos, 1al corno Cno: * La tslabilidad wcial ho sido asoc:i:tda a.lgun.1S veces con el gobierno ereclivo. Se h.:a ar¡umentado que el c:1n'lbio social ñpido aumenta la lcnsión soci:al. disuelve In. solid.uidtd soci:1l y rompe las normas '1 or¡aniucíones existentes que le sirven de a¡¡oyo al gobierno. Nucsoro Wlierfodo 19701988 fueron Enulia-Romañ:t y Vcneto, los cuaJes lo¡rnron vinu:Llmcntc Jos mis nhos ranga:o. en nueslt3 cvalu1~ción de1 desempeJ\o illsLilucion:ll. .EJ lidcraz&o "rn:sco~ puede· ser tan importante como cllider•l~go "•nnduro" parn explicar qué insti· ruciollCS tienen éxito. • El buen dese1npeño de alguna.'i regiones. ha sl Paralil::ado en SiciJi::a jusumetne cuando las comunidades m:tr!timas libres de todas partes de lt;tli!l se es10b:.1n volviendo ovcnturcr:.s y ricos." 1 J A medida que el podl!r te al fue m..u chil:1ndose, di!spués de 1:. muerte de Federico, los barones fueron ''mando t>Odt:r y autonom.fa en el sur. pero no así Jas ciudades y pueblos. Al paso de los sig)os.IJ c.scarp;l.da jcmrquia social Ueg6 :t ser :1ú1\ tn:fs dominada por un:t haccnd::.d3 ariStocr:)Ch dOI:JdJ de poderes fcud:lles. Micmr.u. ::.bajo. nuus de c:lfl'4\C:Sinos luch.:l~n miser.~· blanane hast3 eJ límilc de. la sup:.rvivcllCl.l física. Entre esw dos fomu-

154 Capi11.lo olr.ec

clones ¡Oc:b.lc~ había un.1 pc:queill. imünid:tda y extrcmamenle impVttme chsc media de adm.i11iW'3dores y profesionJ1cs. Auoqu.c en los s.c:ae ¡iglos .siguitnle$. ~~¡urde llali.a fue som:tido a ur~ C(rllención mucho más a.nur:3 enlte vari.u dln..lstf.u exrnnjcns '(esp!cillmet~~e Esp;U\..1 y Ftanei.2.). csra esauc1un jcr:hquic:a pe: ~dó es..::nci.1.lm!nrc idéntiCJ,. fJ ~¡;.i.mcn .siguió siendo u:u mon:uqu!o reudal, independi=mente d< lo Uustr>do que era su b:nefici2rio, y entre los sucaorcs de Federico 11, 1:1 ilusu:u;ión Uc¡6 a ser mis r.ua c¡ut b rap:tcidad Micntr:ts tonto, en los ciudades del norte y centro de ftnlin, "un oasis en medio del bosque feuda.L.. l2, est:lba n:!ciendo, en contrnstc, un:~ ronn3 de aumgoblemo jam:fs antes víSI:l. Este repubJicanismo cornunnl IICilÓ gra. dualmcme ll conS1ituir la princip:d nJtemntivn paro el rcs1o de Europa medieval, pam StlHr de un reudaiLmlo de señores y siervos hnsndo en ln posesión de tic:l'rtlS. Sobre estn parte de llalia, el hjslori3dot Fl'edcrk: I..nne ha escl'ilo: "Desdo el Si¡lo Xll bosta el Siglo XVI. elrnsgo que m6s discinguió a la ~ociedad holi:t.na \ •l ~sto de las regiones de Europn fue el grodo en que los ho~nbres eran ca:pa .. es de lOmJI panc en b determinación, fundllnlenlal· menee a través de la pecsuación, de las leyes y decisiones que gobcmobon SUS vidas. "11

Al igual que el régimen a..cocriUCo d< Federico O, el nuevo n!¡imon li'I'U· bli=o fue una respuest> ala violencia y arurqu!a endublic::uüsmo cívico rnmcntoron, de una manera que no cicne paralelos en el mundo mcdjevn1, una amplia J»,nicipación popul~r en la loma de decir; iones púbJiC;)J.,

.,

L:t administt:lciól'l públic:1 en las rel>líbl icas comunales er:l profesional. Un cuerpo de expenos del gdes nondor«) con el n.cimiemo de 1> vida scdeno..U en d Netllírioo y poslerionn:noc con la Revolución Industrial. "En el corazón de CSLI transf01'11'\:1cjón h.,1bía un crecirniento expooenc:ial de1 crédito.'•l9 Durante las épocas anteriores, independieruememe de lo gran· diosas o ruines que habíM sido, solamente se cOJuaba con los mecanismos más rudimentarios para vlncul!lr todas las cocsecuenc-W de las difcrenci:u en la vida corooni.Jari.a y csuucaun social enm: lo ll.Jia feudal y 13 rcpublic>n•. "'Eil el mundo feudal. prcv~ecfn ¡:c~rolmc:nle una distribución venic:U. Las relaciones entre los hombres eran dicr:Mias por los conceptos de feudo y setviclo, inYc.sHdura y homenaje. señor. vas.allo y siervo. En las ciud:.dcs, surgió unn distribución horizonta1 caroctel'izada por lo coOpcrnción e•nre iguales. El gre~ mio. Ja confraternidad, In UlliVCI'Jldád, y, sobre todo, el gremio de los gremios, t'llo de ¡;'lOf!Wla o:n .:J cxntro de lulil h3 conlim~ que. ~unquc b :th:t burgt.o~~í1 loc:l mcm0peti:.1b:1 el potkr polilico. UmbKn subsidialxl 13 vid2 ci\oic::! D"'Cdi:uue 13 dot.:tci~Stt ' scpuhur:t. Mw.:h:tS de es:1s ::tsocjaciones tenían es-l;tlulos con muchos detalles, "m•• ~• dos por !:1 preocup:~ción por el rigor financier(J, la jusw distribución de l:lt'e:IS y las garantías políticas y morales; en síntesis, (m:u-cados) por 1:1cficicnci:t en d SCIUido mJs amplio de la palabra.'-72 Aunque much:lS dc.hs :~soci:.cioncs rucron formadas prcdo.nin:mtemente por miembros de las cl:.ses bajas. la afiliación 1raspasn a n~lludo los límites sociales convcncioo;ltcs en d seno de la comunidad locol. Un cercle, pOr ejemplo, "cstab:~ en su tllayorb. l'ormado por 'tr:t~j:.dores y artesanos', 'masones. cerrajeros y 'Z!ip:ucros rcmc:ndones'. COCCión horizooul. A la vuc:ll3 del SI¡:IO. 1a~én comp.1nicron la cposiciM a las autoric;bdcs c.xistcnccs. AmboS rucron débiles donde se había establecido una ali.anu conscrv:ldor.l bJutb tn los lllos del clientelismo con 13$ existentes ~iiCS soci:alc:s de ICrr.tCcnicniCS '/ func:ionlriOS públicos. En los mismos orí~ de la pol~ica íulian>.la principoltllem:llivo de los socialistas y de los popolari fue el bbcti.!'lo de redes clicntcl:m:s que du· r.n:e casi medio sl,to habfan cch3do los cinücnaos del sistenu de trcuu/01'· mismo. en el que el p::ucm:llismo CSI:ldJI cD canjeado (vf::a los n01ables locales) p0< el apoyo clcc10ciorul b1sic2 de 1> !>1:úo>.1• du. enuc 1860 y 1920 • las sociedades de mutua, lu eOO)>Cr.UiY35 y los pon idos polaicos popul:lre>·. eotol>ln cotroch:>mcnte intcrrei3Ci01\3d3s. Tombién eSiaban n:lo· ciomu:bs con OltilS m:uúfcsl3Ciones de compromiso cívico y soel:abilidad. c0010 la participación elcctornl y lo.s asoci:tdoncs C\Jhurnlcs y rctn:ltlv:as. ASí, los indicodorcs cuantiuuivos, 1 nivel nacional, del compromiso dvico a ruuies del Siglo XIX incluyen 10 siguiente:

•)'Ud•

• Afiliados a lls socied:Kics de ayuda mutua;l'l.S • Afiliados a las coopcr.uivns~ll6

• Fuerza de los partidos popul:u-cs; 1%7

.

•

• Concurrencia u l01s pOCas eleccior1es. rclnti..,am:nte abiertas., antes de que el fascismo trajero el gobiemo autoritnrio tt ltnlia; ns * Longevid~d de las asociaciones Locnlc:s.r29 Uls itnpresionanres correlaciones entre cSUlS di re rentes 1ncdidas (que se rnuestr.:m dctalladurncnle en el Ap~ ndice P) demuestran que, en el Siglo XlX y a principios del XX, las nüsm:1s rct;iones hnli;mns c.tue contab:tn con cooperativas y cor.~lcs, rambién brind:uon el 1náxitno apoyo o l:ls socie· dades de ayudá mutu:l y o los pon idos de m:~s:.s. y t¡ue los: ciudadanos de esas mismas regiones fueron los tn:ls in1cresados en utilil.ar sus reciente·

• 188 Capl uiO ci'KIO

FIGURA 5.2

Las Trodicionc.s Cívicas Cl\ l ::~s Regiones ltoli:tna$, 1860-1920

FIGURA 5.3

Las Tradicior'IC~ Cívicas y 1:.1 Comunid~1d Cívicj. di! Iloy To Ll

~

~ ~

Uml1t Ve

PI

Em Lo

La

Sa Ab

~

O~

Mo Ba SI

Pu .Cm

CJ

Tr.adición: r = .93

mente adquiridos derechos clector:tlcs. ~en otraj p3;ttc:s, la apatía y Jos vk:jos I:a:tos vertic:llcs del cltcnu:JLsmo rcs.tri!lgicron lJ pmtc:ipación c-ívica e

lnhibieron l:lS m:tnjfesracloncs de solidJridad sociJI hori;.ont:llmente organi"¿:tdos. Con el fm de explorar los Mteccdcnrcs h istól'i co.~ del "civismo'' en lallali:t contcmporá.nca. hemos combiJiado estos cinco irKJicadorc.s en un sol;~. pun· 1uación de: factores que representan las lr.ldiciones de p:uticipación cívica, tal como se .res.Jme en la Tabla S.t.llO Ll Figutl S.l mucstr3 cómo esas t.r.~dkiones de compromiso cfvieo vui:uon en las dirert:tlleS regiones de J..U. en los años que v:tn mundi.al y Ot~ choque.s exó-;cno:s, 13 vc,·ujJ del nonc k dl:sv:anoci6 y ochll se nlinearon m:ts cstl'\!chamcmc con los virtu::.)nl:;:ntc incaMbi:.blcs p:uroncs de p.inicil>::.ci6n cfvica. Al igual que un poten le c:unpo nl:'lgnt.!tico, h1s condi· cioncs c fv~ns p~1rcccn haber c:•us:tdo, gtmJUcmentc ll habla lenido hace tJOOS millllos) de la c:ulwn más cívico de ood:i loall>. En COOtrlSic, Calabria tenia la maldición

Explicando el O.sempg!\o lnltituetonal 195

194 Capitulo cinco

(y todn,•l:l la licnc) de la cultura qui1js mcn~ cCvica de ledas las cuhu . rcgion:~.tes de Jl:tli:t: feudal, frJgmcm:\da, al icn,,tl! y ;~isJ~d••· ras Ec1las siguicn1e..~ ocho décndil~. se abrió una bres en el período !8(J().J9W) son un p11:d1CU>< muy pucmso de l:t comunidad cíviCl con1empor.inca, y (coolrola.ndo las tr~diciones cívicas) los indicadores del desam>llo soc-iocconómico. lllcs como la in.. dusll'ialitación y la s:~lud pUblic::~ no tienen ningún cipo de im1>acto sobre h. cívica . .ülo cs.l:l flecha a es n1uy fucnc y b flecha b no e~tis1e uni forme· me1He. Cuando 1:~ cívica y l:t cstfuClUI':I sociocconómica fueron incons-istentes a In vue11r1 del si¡;lo (una regió!l que stendo cívica, cr.- rcl;Hiv:uncnle pobre, 111ml y cnfciTIKI; o 11na región que no siendo clvicn, e1':l 1\:IOhvon'ICnle rica, san.:t e: induslrial). no se n)311ift:SLÓ subsiguicnll!mentt:: 110:1 tendencia :- remoldcJr las tr.tdicloncs cfvic:ls p:~•·a adcs medid» m.ls direa>S dt b esuucrur.> soci31 y del n cl310mcrue 13 tcvoluci6n i.ndusui3l que sacudió 3 halla durante c~c si,1o. Durnntc el periodo que Y:! de 1901 a 1977. 1:1 rr:tcci6n medil de la mano de obr:t O· cuJXLdOen lo i.ndustria aumentó de un 1~ a un ~ por cienlo. mienLtas J3 fracció•l medí:. c.npl c:=~dJ en Ja agricultura er: l::1SvciJ11c rogJoncs bajó de un 66 a un 19 pOr Cien! O. A fo b rgo de este pcrfodo, Jas diferencias entre re~ giones csluvicron bien marc;:'ldas: en 1977. el empleo ogricol:l flucwó entre el :5 por ciento en l.ombardia y t143 por ciento c'l Molise. mientras el empleo inclustri~ 11uctu6 et'l tre el 22 f>Or ciento en Molise y el 54 por cicmo en Lombordb. Oul':tnw el pedodo emre 1901 y 1977, las cJasili eadoncs de t:.s regiones sisuicron siendo modcstrur.:me est:~bl es. ccn com;Jocloncs de a· pro:tim:ad;)mente r = .4; convcncion.'!lmcnte, estz. cifra se tía iniCI'(ll\!1:1-d:'l como un1 medid3 del detenninismo econónúco (o quiz~s de I.J rclJción cxntro-perifeJiJ).

1

t

En resumcr.. b ~:1 no predice IJ dvia, pero 13 cívica sf p1Cdice 3la ~omla. YJo luce meJOr que la n~ma cconomíit. us L3 Figura 5.6 sio.teuza nuestros hollazsns Lo Occh> b (el cfcao de 13 economb en !•"" · ) • , w o..oVIC3 no e::C:Lf,.tc, nuen1ras 1::~ Occh::~ e (el efecto de la cíviQ en 1:1 econonúa) tu: ne -~ fucrLc incJuso que 1:'1 neclt;l d·. M:1s JUn, b Oech:l a (13 con~~ n~1d:1d etvtca) es muy ruertc, mil!nu':ls lo llcch:. tJ Oa continuidad sociOm· medio de umt extensa StlbcOntt;_'lt~ción y la "trnnsferencia" de negocios extra :l. competidorc.s tcmpotalmente subcl'npleados. Las nccivas nsociaciones industriales sumi.Jüstran ayuda admiJlistrali..•a e incluso ÍiJlanciern, mientras el sobierno local juego un papel activo en la provisión de la inf.raestructura social necesaria y de servicios, t::~l co•no el entrenamiento profesional, la jnfonnación. sobre mcrc:tdos de e-xportación. sobre las ten. dencin.s de la moda mundial y olr:lS cosas por el estilo. E.l n::-sultado es una estructura económ.ic:n. tec:nológicamcntc avanzada y ahat'nentc flexible, que demostró exactamente ser la fórmula con'Ccta para compccir en el rápida· mente cambiante mundo económico de los setenta y ochema. No debe sorprendernos que esas regiones de especialización Dexible hayan disflllrado una prospetid::td superior a la media durante estas dos d~cadas.15-9 En el corazón de esta cstrucrura coonómie3 peasan y los dos perdemos nues1rns cosechas po•· ralla de conli:urlrt nw1u:a y se~ guridod.'~

La falta de cooperación parJ cl llencficio mutuo no es. ncccsarinrnente, una señ:ll de ignor:mcin o iJ·•·acion:didad. Los defensores de la 1eorCa del juego han estudiado este predicMtcnlo bnjo una vnricd:~ de situaciones: • En la tragedia de JoJ conumcs. nin¡:lln p.1Stor puede restringir el pasto dcJ rcl>af\o de otro pas1or. Si 61 lirnil!.'l el uso que él rnismo hace de la.'i pratlems comunes, él pierde. No obstante.

..

un pastoreo Himiwtlo destruye el recurso conu1n dd cmtl depende la vid~• de todocs. • Un biett público. tal como el aire 1impio o la seguridad c:n los vccind:.uios, es ;dgo que todo el 01undo puede disrrutar incfe· pcndientementc de si contribuye o no a que se demosu>do nximlemcniC el valor de esce enCoque mcdilUlle una cuidados:a complt2C:ión de los intentos de coopc::rxiOO ~ administrar los rccur$0$ de un pooJ común, ul como los re.rrenos de pasto, el suministro de ugu:1 y los lugares de pcsc:1.. ¿Por qué, se preguntn lo autora. algunas instilueioocs h;m lCnido i!xilo en superar la lógica de la acción colectiva mientras otrn.s han fmc.asado1 Los principios de diseí\o institucional sugeridos por sus compar::~cioncs incluyen que Los límites de l:t insliLución OCbcn esmr cl:tr:uneme dcfmidos. que lJs poutes afectad3S p.1.r· dcipcn en la dcfl.nidón de l:as reglas. que los viobdores sc.an sometidos a sonc:iooes g¡adu>lcs. que se d&SpOng> de nu>nismo; de baJO cosoo p3f"3 n::sotvcr los conflk:tos. y otns ~ por el cst.iJo.l6

Est:l \'o!rsi.m .1cl ..nlle'-'0 tnstiluciorohsmn.. dep. san .!mb:lrso. :abicna un.1 ptegunt~ .:ru~,;1.1l t,C\1tuo y purqué ~e Ct\.:JO 1\:.llm.:nte l.as instituciones ter· males que ~yutbn a rcsolvet los problcnt;t!l. d~ U\."Clón colcctiv;~? P¡~redcr.t que los ¡)anicipantc.., nusmos no pueden crc;~r la inM itución. por la sencilla r.~ ~óJt de que la ncocsicun. en prirncr lugl\1', y un "JegisJador'' imparcial es Ull sobe:rJnO hobbcsi,1110 tan probtcm.:'ilico como impa.n;lal:i1 ''No podc1nos rcdaebr un contrato (por ejemplo, una coos.tilución) que se atenga a nuestr~ c~litucióo sin caer en un infml1o n:uoocso de tales cocur.uM. Los mecanismos fomule.s de comrol .soca:tl deben ser. igual que un :arquetipo. sometidos a un libre manejo, nücntr.'IS bs pantlllla¡¡ gobernantes v:m rcbaj;Uldo In constitución: de 01ro 11\(lo:l(l (hasto) los ciudadanos bien intcncion:ldOS dej;-ríru~ que sus vecinos cnrgucn con Los costos del control de esos usurpadores y que Jos ''ioladon::s hag::ul trampas en sus impueS!os y se burlen de los scmMoros."IS

No t.:lbe dud> de que los violadores, las que cscum:n el hon>bdo rondo, el cual se 01cr¡;1 ccul o p3n:ialmence y en formo roc:uivo, a C3dl conlribuyence.-n Se ho lnfOtm>do que l:s.s &$0C'iaciones de credito rotativo cxislcn desde Nigcri:t tw1.1 Es· cocio, desde Perú hosta Vicm:un, des la aldcn de lbo en Nigtrio, (3 nrncnua de o::;cr:t...:ismo del sbaema socioc:conómico constituye una poderosa y conrioblc sanctósl. Por el conlt3rio, en h mis difus::~ e impe~onl tienden a aa.amular más...En la medida que se l~nc. x c:onsi¡;ue·. ·o 6~i­ ro en la creación de instituciOf'IC.S illicialcs en pcquclla esc:~la ca~cita 3 un grupo de pcrsonos para aprovcch:u el l:'lpllal social as! creado y resolver mayores problemas llacicndo arreglos insürucion:ates m~s grandes y IÑS complejos. Us teorfus actuales de )!1 acción colectiva no subrayan clproce· so de acrecentamicniC> del c:tpil:.l inslihiCÍOIUI."» Casi todas l:tS fonnas de cnpital social, t:aJ como llt conrianUI. constiluyen lo que AJen Hirschmnn ha ll:~mado "recursos moro les": CSIOcs. recursos cuyo suministro aumenta, t:Jl vez de disminuir, con el uso y se agota con el de.:suso.l'* Cuanta 1n:is confianza rccfprocn dcsplicJ;uen dos personas. 1an1o mayor será su espemnza nwtua.3S Y a b Uwcrsa: "Una desconfianza armigod;e. es 111uy dirrcil de invalidar n t.ra\'és deJa experiencia, pucs1o que o bien hoce que lu gente evite t:ompromctcts.c con e l \ipo apr01>iodo de c:xpc:rimcnlo social, o lo que es peor, Ucvlmeme. leda 1nnsoeeidn enmerc:iJI tiene e.n sf ~ u.n cle.mcnlo de confi:mu; es obvio que se rnl1 de una ~rnruxción reahzld:a dur3:ntc 011 periodo de tiempo. Se puede O!JUMtrmu. con citrtm m.ón. que gr:an p;utc dd 01r.1so económico mundi:!l se debe a la falta de confianu mutua."4 1 Allthony Pagdcn recuerda Jas ideas de AntOnio Gtnovcsl. un astuto oconomisll rirde del sáb>do viendo televisión. Esto normo no se cnscl\3 en ro:~M>d en 1>s esruclosloe>lcs. pero los _,inos lo mcncion>n cu:tndo llcg.4 gente nuC\'3 al vceind:.rio y la refucnan en las frccucnres char13S OIOO:tlcs y 1:1 obsesiva m3nÍ:l de rastrill:u sus céspedes. Los que no r.ulrillnn corren el riesgo de ser C-SC.Juivudos en los eventos del vecindario. por eso suele ser raro conseguir personas que no pasen el rnsLrillo. Aun cun.ndo lu norma no ücne fucnalcgol, y aun cuando yo prefiero ver Los Cnslaftos de Indias que rasuUJar lns hojas. gcncrolmc.nlc cumplo con la norm:~.

us nomus. corno aquellas que rcfuenan la confi3nz.a soci31. se dcs.3f'TO.,._ y f 3CuJt:ut "" 1l coopcr.K:t'6n., Uan pon¡ue n:duccn los costos de lr.ll\SaCC1UII . La m.1s i~na.ntc de estas nOI'ln35 es l11 rccjprocidj(f. La rcciprocidJd es ele dos tipos. U•mándos•·ocidad gcnerali?.:ld:l se rct'ierc a una rcl:.ctón contmua de uucrcamblo que en cunlquicr momento es no correspondida o desequilibrada, pero que implica cxpCCiíllivas mutuas rcS[.X."~ No obsl:lnle. se puede Vú r;UOfUblenlCIUC d princip:~l ""'"ute cm.: los bzD5 horizool:lles y venicolcs, emn: laJ redes "tipo !ejido" y I>S n:dcs "lipo cintos".

as! como t.:lmbién los bcnclteios de J01s trn~edoncs furur.tS. U. redes dt CClfl1¡lfOmjso cfvico, en cllcn¡uoJC de 1> l del juego, increm::nt3n b ilcr.lCIOO e irucrconcxión de los juegos.»

* L3s rcde$ de COnlpfOmiSO CÍViCO prOCTIIe~n UO:!S OOmtl$ de

r

n:ciprocid:w;l robu~OlS Los compatriot:~s que intCr:1Clúan en muchos contexlos sociol..:s "50n n¡xos p3ra. dcsorroll::~r fuertes normas de conduCIJ ~ICCPI>lblc y tr.msmiair sus expcct.;~tivl!i mutuJS en muchos et'lcucmros rcforuntcs... Estas norm::~s son refo~adns por "la red de rcl:1cioncs que depende del cstablecimicmo de Ma reputuci6n p:.m cumplir promesas y para aceptar lns norm:1s de la comunidad locnl rchuiv:ls a la conducta. "60

• Las redes de compromi.so cívico fucilitaJl Jo comUI\ic.ación y mcjor.m el Oujo de infonnoción sobl't la conl'bbUidad de bs pe.rsor.as. Las rcde.~ de comp•·omiso crvico pcrmi¡cn que li!S rcput:lcioncs sean transmiaid:.s y rcnn3d.;s.6J Tal como hemos vislo, la ConO::anz.a y la COOperación dependen de J3 infornuciót¡ cooli>ble sobro 1• c:onducu p;¡s;¡do y los inlmses actulles de los posible$ socios. m.icntru 1:. inccnidurnbte rdueJU los dilenw de mccKSn colccaivot. Así. en igu::.ld~ de condiciones, • nuyor comunic:ación (dirtao e indin:cu) en~ los plnkiJ)lnrcs, m:~yor confi;uuc mutua y mJyor f3Cilidad par.t coopcrJr.62

L:ts n::.dcs de compromiso cívico. como llS 3Sociaciones de ~cinos. 1~ cornles, cooper.ujva.s, clubes deportivos. partidos de masas Y~tros pareción y dcs.llcnlondo el cnximicniO ccon6mico. Grupos mis nul'r'IC.tooos y mjs (ucncs signlnc3 menos crecirrticnco. y una socicd3d rucne sjgnifica una economra ~bil.

T:d como Olson b mcrualos efectos económicos del asoeiacionisn\0, algunos cs1udiosos del dcs:•rrollo polftico :.lf1Jumcnt:ul que un:¡ sociedad f'Uer1c, bien organizada y exhuber::uuc impide l:l crcctividad del gobierno. Jocl Migdal. porcjclll>IO. h> dicho n:cicmcmcnu: que. "'la csaruc:run soci:J.I, ¡wücul3tlllCflle 1:~: existcn.caa de mucb3s Otr.LS organizxioncs sociales que ejercen un eonuol soc;bl efectivo, licne un c(ecto decisivo (ncgallvo) :)Obre la prob:~.biHdad de que el estado cxp:'lnd:t al m:txi mo sus cn¡meidadcs ... Lus principnlcs luch:'ls en muchns sociedades. especia1menlc nquellas con es lados basl:lll!C nuevos ... t~ tan sobre si el est:.do scr;1 capaz do." 71 En s-ínteSis, grupos Cllb VCl mis numc-toSOS y mis fuertes SJ,gJ~ifIC:l un gobtemo débil y ur.:1 socicd."ld fuc1te signiflC3 un csudo débiJ.

r1

Los d:uos y 1:1 tcoríJ de nuestro e~tudio contrJc.hc:cn lo que se ac:lb:l de decir. His1óricamcn1e, según vimos en el C:.tpftulo S, las nnrmas: y n.'llrib~llo persono!, es uno nuevo propicd:•d del sistema social. Los por· sonns son capaces de eonfin r (que no es lo mi,smo que ser crédul:.s) en I:LS normas y redes soc:i3ICS dentro de lls cuales csult1 inscJtlS sus xciones.7l Los ckmcn1os del copilo! soci-11. 1:11 como lo c:onO>nto.los nlln!W y I:IS n:· des ticncbt a refon.:lJ"SC a sf mismos y a acunadarsc. Los dtnJJos virtuosos generan equilibrios sociales con altos niveles de toopcración. confi:lll7a, reciprocidad. tomprontiso dvico y bienestar colJ..r.l el dcsarroUo económico (y polilico) Si:tn mis lcnt:amcntc que 13! rcgl::as (o.rmales y tienden a rcrnoldc:ar CS:IS rcgl:a.s rollTI.;llcs para que la imposición externa de un colljmuo comú" de reglas rorm;~lcs conduzcl t1 unos n:sull:•dos ampUamcnte divcr¡;entcs. Tod:ls cstus hipótesis son consistcnlcs con I:LS profundlS conlinuk!adc:s lr3Zadas en el Capítulo 5. Cada C3.pÍl\JlO de esac libro comie:n1.a con un.;~ pregunt3 y u::nninJ en ccn. El Capitulo 2 comenzó con "¿Cómo JfCCI:aron las nuev35 inst.itucioncs re-

8ioftjlc.sl3 pr:laic:l. de 1:'.1 po1ític3?" y 1c.nnin6 con ·¿Cuán exitos3 fue Qda iroSLitución en el ¡obicrnoT' El Caprtulo 3 n:spondió cu pregunta Ue· vá.ndonos nmumlmcnte a prcgunt:~r ••¿Por qué algunoo (gohic:ruoo) son ntfs

---------- --------,.-. . . . :.. -------

Capital Social y Elf:IIO lnscl!uc:lon:ll

230 Capitufo seis

exitosos que otros?" El C:lp(tulo 4 se remontó ol ori,cn de las diferencias en el desempeilo p::.ra lleg:.r o las diferencias en el compromiso cCvico, lo cual a su vez planteó la pregunta '"¿Oc dónde. vienen esas diferencias en civismo?'" El Capítulo S mstn:d cns dlfcrencins remomándose n las tradiciones disti.ntivas t¡uc: han pcn.lur:Kfo duruncc c:nsi rnil :11\os. y planteó es:te enigma: "'¿Cómo pudieron esas diferencias ser l:tn esroblcst' El Capftulo 6 cxplicólo:s cín:ulos vicíoso:s y vlnuosos cloncs de lo de· pendencia del camino ... Las ICSiris de la culruro y sobre c: obtener mcjon:& respuesw a algunos problemas. Apenas CSJ.:unos comcnundo a estudiar

seriamente a las instituciones... " APRENDLZAJE DE LA

EXPERIENClA REGIONAL ITALIANA

El Siglo XX está tenninando igual que comenzó, con nhas aspirncioncs de ex1ender Jos benericios del uu1ogobierno democrático o un número alln mayor de hombres y mujerc.s.t7 ¿Qué f:.ctorts nfccut.r:.in In realización de estas esperanzas? Nuestro estudio h:1 c:xplor:~do el poder de la reformn i.nstitucional corno estrategia de cambio político y las teSll'icciones del de· sempe-f\o lnstitucional planteados por el contexto social. Veinte anos después del establecimiento del gobicmo regional en hnlln. ¿qué hemos aprendido de este c:xpcrimcnto para formar nuevas instiwcioncs dernocrá· ücas? Ournnte al menos diez siglos. el norte y el sur han len ido enfoques con· trarios fren te a los dilemas de :.cción colecüvo que uniacn a todns hlS sociedades. En el norte, las normas de rcciprocidOO y las redes de coJl1)romiso cívico h~n tomado forma en I:JS sociedades de lom::s, en los ¡rem.ios,

232 CapJtulo seis Capdal SIX:ial y Exito I.•S1ituci0tlal

en l3S sociodadc$ de :ayun con inttlñdumbre hxi.l el 3UIClt:obk:mo. El c:quilibrio de "COOSI>ntC clcsx:rción" puede n:pn:semar el ruturo de gr3.n pan.c de:l mundo, donde. e:l capir:ll soci:tl es limitado o no exis«c. P:aral:1. es.tabilidOO polftic3, la crcc1ivid:ad de-l gobierno e incluso d pro:rcso ccon6rn.ioo. el c.apir:a1 soci:ll vucde ser :n1n m:ís importante que el capilal rr!)lco o humano. Muchas de las socicUat.k:s anteriormente comu~ nis1as tenían lndicioncs cívicas débiles untes del advenimiento del comu. •tismo, y el gobierno totalitario abusó i1tcluso de ese limit3dOsurtido de c:tpiml sociaL Sin nonnas de reciprocid:td y redes de compromiso cfvico, el rcsuh:Ldo hobbesi:.ll'lo del Mczzogiomo -rios. incluy.:ndo n:por~'""" ciud>d (no la capital reg:i0t1.1l) y de una pequefta ciud:.d. cada uno de difcrtnle orientación polflica: líderes de grupos de lncerés que representan sindicatos. agricultores, industriales y b30Queros: prosidcnles de provincia; empleados de servicio c ivil oficial~ y lideres políticos. Se les pidió que evaluaran Ja políñcs y el gobierno rcgiorull y que n:J•tmn dctalladam:nre su p"roblcs Wrigidas por ella oon o1ros fmes. en 1979 y 1987. En cado uno de esms encuesus, OOXA entrevistó a un:t muesrn Nei.onll de a.proxill\:ld:l.mcnle 2000 ciudadanos. pidiéndoles Sl!S opiniones sobre lu rc&•ones y sobre la evolución de 1> "'fomu region>I.Las pregun10> de lO> encuesw dirigidos a los mas.. ernn simil:tre:S 3IU US3du e:n lu en1~ con la éli1e. porque que:ñamos compo.rar I>S :ICtirudes de ls éli1e y de los nw.u >nlc lo rcfom>a regional. Esúb1mos particularmente lnteru:xlos en calibt':llr e:l conocimie:tllo y la satisfacción o ins:uisfneción del plblleo en ¡¡encral fn:nle a l:as regjones. Mucll:l$ de c:st.lS cncu=os 1>11\bién inctuytron PS. )>S instilueiooes

1

Otra im¡lo:tlln1e fum>lloo polfticos re&ionales fue la prensa local Simil:umeme. bs eopi:>s de los debo1es h>bidos en los concejos regionales constituyeron unllic:t fuente de dct:aiJes sobre l:lS maniobras pOlíticas discutidJS en lAs cntrevU1as. A medida que adc:lanú· blmos el estudio, :.tmpliamos el m!mero de reaioncs ordinari!ls en 1:.1$ cuales recogimos este tipo de informnción p:1.r0 incluir o To.scana, Umbría y M:uche y, tol como diremos a conti.nu.:~.ción. terminamos un c.s1udio m:is completo de una de I.3S regiones cspecitllcs. Friuli·Venccia Gmli:t. An 61isis de In Legislación

1

Exanúnamos toda la legisloción regional desde 1970 hasta 1984, con especial énfnsis en Jas seis regiones seleccionndas, busc:mdo evalunr el desempef1o legislativo reglol\aJ. La imporwncia de la región como un C\lcrpo legislativo primordial a nivel subnacional, J\IStiOcn un especial én· fa.sis en el carácler de los resultados legislativos, (es1os análisis lcgis.lt'111vo.s se describieron deLalladamen1e CJ\ el Cttpíwlo 3).

--------

,,

--------~....------•W.

---------

242 Apéndice A

Métodos de lrwestigacl6n

243

nu c.~tr3

invcstisaeión m:ts t~M de J:;.s regiones "ordín:;¡rias.. paro abaicar los retos particulares que confronran l:ls cinco regiones especiales.

Estudios de Casos de lá Plnnifi c:ación Regionál En 1976, iniciamos amplios estudios de c:~sos en Ja.s seis regione-s sclec~ donadas sobrp la planificación soci:ll y cconómka, ampliamente dcfin.ida.

Estos estudioS de c.asos iban a cubrir mo.ls de una década. Nuestro objetivo era recrear el proceso de polilica desde el lado de la demanda. seguirle la pista a través de la "caja negra" del gobjerno y u·azar su progreso hacia la cHipa de implcmentacióo admiJliStraliva, con su impacto final sob~:c la sociedad. La infonna.ción paro estos estudios de Ja.planificación regional y formulación de políticas fue rccotridn a través de visitas peñódicas y extendidas a las seis regiooes seleccionadas. para hnblar con los empleados de servicio civil ofic..-ial y repre..~entruues de los secwres afectados. así como también con tos líderes de los círculos cullurnles y académicos y para recolectar una rica variedad de datos documentales y estadistiéndle• B

246 A¡>én'"""'" a TABLA B.J Declive del Enfasis en el ConOiao, 1970..1975 y 1975-1980: ¿Rcc"1"azo. Polític•i'locÍOI131 o Conversión?

Oc los Cooccj;ücs que en los E1cccionc$ de 197S:

OcTodoo los Con· «jJ.les en eiMo

Pnnjcron

Quedaron UcgMon

Mostrndo

4'1%

54%

S2%

APENDICE C Desempeño Inslitucional (1978-1985) ELBI"EI\'TOS DEL INDJCE DE DESEMPEÑO INSTITUCIONAL, 1978-1985

Variob!c 1: Voriable 2: Variable 3: Varin~c 4: VariableS: Variable 6:

Reforma lcgislolivo, 1978-1984 Centros de cuidado diario (guardcr"lS), 1983 Des:\rrollo hahitncionnl y utbarlo. l979· l987 Servicios cstad6illcos y de inf01m~tción, 1981 lmovación lcgisi:Ui\'a, 1978-1984a Estabilidad del cabu\CIC, 1975-19S5b Vari.:~ble 7: CliniCILS fami.l i:u~s. 1978 Variable 8: Copacidad de I'O$pucsto de lo bumcmcia, 1983 Variable 9: fnstrumauos de polllieo industriol, 1984 V:lriable 10. Prontitud prcsupvCSria. 1919-198~ Variable JI. Gasto de 1> unicbd S>llÍt:ui:lloal, 1983 V:lriablcl2. C>p>citbd de cjccuci6n p¡tSupuc:ot:ui:l (Jl ¡grieuburo. 1978-80

Porcc.nwjc de los que subr!l.ynron el conOk:to

im:concilioble en: 1970

197:6--------------~3~1%:___:3:2:%::::~:%====-3~6~%~--Oc los Conccjoles que en las Elccc:ioncs de 1980:

Oc TOdos los Con ce¡alescn el Atoo Moslndo

Porccnl.lje de los que subr:>y>rn el confliclo

irreconciliable en:

1976

39%

1981-82 Nnt4: El fnfl.:~h

29% ttl

25%

32%

36% 29'11>

• No se di$p0ne. de d.Atos!"**'• la Van;ablc .5 tobrc llll cinco "cea~ ~iaks" (Va~c

d' Aosu. TtcatiOI>Aito AdJ;o. Fnuli.Vcnccla Oiu.l.za. Sk:tla:.s )' Cerdc:ñ~). b 1..:1$ pt:nt'lzllcion.cs de lu Vori.ablcl6 y lO ruuon invcnidos c:n l':l3c.i6n alas dcscrl1u en el rc,.,o. de ma.nctll que una I)Unlu CTQ t:j

~~c~~~Q~~~~bc~~~QQI~~

g ~ ~eR~a~3g~3~ 0D- ~=3~~2 •. 0 ~~~0. T·s· ~ -~§'B ~ o_o~~~~n~ o. ~... :S :lt ::; o ~ < ~ 5 ;¡;: '? ~ ~ -01 g ;

' ti>

::l

o en

··-. ~-~,1

Apéndice E

253

AI'ENDICE E

Desempeño del Gobierno Local (1982-1986) y Desempeño del Gobiern o Regional (1978-1985)

TABLA E.l

Elementos dcllndice de Desempeño del Gobiemo Local ( 1982-1 986) E1 meollo de este estudio es el desempeño del gobierno rcgio1lal Sin embargo, pcXI.ríamos preguntamos cómo se tcbciona l:l c.alid:td del gobierno regional (en caso de que exista alguna relación) corl la culid::ad de los gobiernos locales de la misma región. Si el desempeño de un gobiocmo regional es primordialmente dctconinado por factores "endógenos", t:.ü como l:ls e.srra~.tgias y alternativas cño de los gobiernos locales de la misma área. Pero si Jos factores "ecológicos", tal como la estructura social o económica de una región o sus tr..diciones rtt> sullt> St(llt> d~i p"li, RaiTaello Y. Naneui y Franco PavonceUo, "Sul rendimcmo dcllc istiruzioni: il caso dei govemi re· gionali italiani", Rivisra Trinuwr ale del Diriuo Pttbblico 2 (1981): 438479; Robcrt D. Putnam, Roben Leonardi. Raff:teUa Y. Nan::tli y Franco Poh·on cello. "L'evaluation de l'aclivité regiona.lc: le C3S italien'', Pouvoirs 19 (1981): 39-58; Rooen D. Putnam, Roben Lconardi y Raffoella Y. Nanetti, "L'isthuz.ionalizz.azione dcUc Regioni in Italia", Le Regioni 10 (Noviembre-Diciembre 1982): 1078-1107; Robcr< D. Putn>m, Robert Le{lnarmbridge Univasiry Preu. 1985); Kc:nnelb A. Shcpsle, .. lnstitulion:al Equilibria 1nd Equilibrium lnstilurions·. en Polilú:al Science: The Scitnce of Poliric:t. Hcrte:rt f'. Wcisberg. ed. (Ncw York: A; athon Press. 19H6). pp. S1-81; Elinor OSI ron>, "An Agenda for rhe SIUdy of lns!iiUiions", Public Cl:olu 48 (19&6): 3·25; Kennelh A. SbcpSle, "SIUdying l11$1Íiulions: Somc Lessoos from !he Ra1íooal Choice Apptoach". Journal ofTheroticol Polllics 1 (1989): 131-137; Tcny M. Moe, ·•rolilicallnstitutions: 11\e: Ncg:Jecred Side of the Srory'', Journat e{ Law. &o1Wmics and Organizatfon 6 ! 1990): 2 13·253; y Dougloss C. Norrh, "lnstitucions and a Transacrion Costs Theory or Exchange'.. en Per~etives on Positive Política/ Economy. eds. hmes E. Alt y Kerultlh Shepslc (New York: Cambridge Univemry Press. 1990~ Capírulo 7. 4. Ver J :~mcs O. M3rCh y Johan P. Olscn. Rediscovtrlng fn.ttiuaioiU: Tht. Organlratlonal Basls of Politics (New York: The Free Ptess, 1989) y Tl!e Ntw lnJrii.UJionalism úr Organizafional Analysis. eds. Waltcr W. PoweU y Paul J. Dlma¡¡glo(O•icago: UnJ,·crsily ofChicago Press. 1991). S. Ver Scephcn Skowronck. Buildiltg a N~w ~rica11 Statt (New York; Cambridge Universily Pn:ss. 1982): Brlnging th< Srate Back 1•. eds. Pe1cr

2511

B. Evruu, Dictricb Rucsehcmeycr y Thcdn Skocpol (Ncw Yorle Cam· bridge Univcrsity Prcss, 1985): y Pctcc Ha U, Governing 1Jw Economy: TM Polilics 0/Srau llf!tn'tltlion in Bn"uu'n and Franu (Ncw Yodc Oxfonl Universiry Pn:ss, 1986).

6. Para una Cl:.lr3 y convinullis l>s re¡;ioocs del Lxio y Abruzzlparo obajo. 51. Esl> gcncr>llt>ci611 se n:fiCn: >los que respondieron diciendo que C51in "muy" o 'l»~:uuc.. S.llisfcchos. Dos de: l3s veinte regiones. Valle d'AoSt:l y Molise, son demasiado pcqucñ..u par3 aparecer c•l.l:tS mucsL~s m:Jsivns nacionales, por lo que se l:as excluye de este :m;llisis. 58. U! Fi¡urn 2.9 se basa en nucstr.:l encuesta de 1988. peto el mismo pn· trÓit3p.1.f'CCC en todu.s I:LS demás encuestas nuestras. 59. Comcnt.nnlOS plamc:mdo es1as prcg\lnta.s a los líderes comunimrlos en 1976. pero no se los hicimos al p1íblico en gcncr.>l h's"' 1981. 60. En todas nuestras encucsu..~ dirigidas a.t ptlb1ico. la juvcmud jamlfs se cotrclacion:~ con la$ evaluaciones de l:.1s cpcrJcioncs prácticos del eoblemo regional. pero siempre constituye un fuerte prcdictcr de apoyo al principio de l:a rdo~ regional. En OLrJS p:tl;lbru. es muy probabl~ que los iu.li;mos jóvenes san unos "crilicos más compólSlvos... 61. Ver Fcdcle. '"1 processi pelitic«>-istiiuúonali nei sis.temi region~h... y los cblos presen1:>dos en 1> p. 41. 62. le domos l:u cncias a lo cxganización de entuCSios OOXA por suCO· labor-ación con nuestro cstudto, incluso el h3bcr puC$1.0 a nuestra disposición datos de sus esaudtos :uucñores. 6J. P:;uo;~ g.a.mntiur la comp:lrobili.dad en c1 tict'npo. los d3Jos sobre líderes comuniuuios de la T3bl3 2. 9 se limitan a 13s seis regiones ~cleccionada.s: pero en 1982 y 1989. cu~ndo tambi~n hicimos mucslr.ls de otras re~:ioncs. la distribución de opiniones en aquellas seis regiones reflejó c:on proclsión la oplni.ón n:~cioru\1 . 64. En 1987, los elcclores del sur, eo un ralio de 37 a 24 por cicmo, dije· ron que la rdorn'la regional h:lbf:\ traído nús oosas buenas que molas: en el norte, el mlio ec¡uívalcnte fue de 45 a ll por ciento. En 1989, los Hdores comunitarios del sur. en un rAiio de 54 a 15 pOI' cienlo. vieron m:ts bondades que m:lld:.dc.s en 13 rdonn:J. rcgioool: en el norte, el ratio equivalente t'uc de 68 a 3 por ciento. Ver también In not~ o. SS anterior. 65. Elisobcth Nocllc y Erieh Pc1er Ncununn, Jahrb pane de nuestto proyecto. Para dicicmbrt de 1984,1alcy modelo .,..._¡io habla sido adopcada por un po::o nW de la nütád de las regiones. No existen da too para est3 viUi:tble en las cinco regiones especiales. 15. Los datos sobre ccnlros de ~"U i dndo diario (Quarderías infantiles) rueron extraídos .i, 1984). p. 54. 19. Primo rapporw su//q sraro dei pOrtrlloca/i/1984. pp. S(}S J. 20. !bid., p. 220. 21 . Nuestra medida pn;cisa es un Úldicc de puntuación factorial de las diJeren.tes medidas anuales, ahamc:nle intercorrclacionadas; esto es, las regiones que fuernn más efectivas en el desembolso de fondos para '\•ivienda en 1979, umbién fueron las más efectivas en 1981, 1985 y 1987. Las fuentes de esiOS datOS incluyen: XJ/1 roppOI'f(JI/979 SJdla SÍIIMUÍe SIJC/alt del pau•. Censls Rleerta (Ro1113: Franco Angdi. 1981), p. 417; Alr••arlo

272 Notas C~ iiUlo 3

1985 deUe amotwmie ltXtrii, ed. Sabino C;tsscsc (ROI'tl:l: Edi.áoni dcJ!c Autonomie. 1984), p. 103; XXI rappono/1987 su!la sinuuione socia/e del paese. Ccnsis Ricctc.a (RQn)a; Franco Angcli, 1987), p. 794. 22. Robc•'l Leonardi concibió y dirigió csLc proycclo. 23. Estos tres scc1ores: agiicullurn, salud y educación vocacional, expHc~n. en su conjumo, dos tercios de todos Los gastos regionales. De todas Jus solicitudes, el 33 por cierno fueron s:uisfcch:tS en la ct:lpa de cart:t, c-157 por clcnto necesitó Jlamad:lS lclcfónicas y el 10 por ciento requirió una visit.a personal. 24. Las se-scma y seis correlocioncs bivañadas entre los doce medidas promedian r = .43. Todas las scsen1a y seis, mc1cr Rossi y Richard A. Bcrk, "Loc:il ROOts of Black Alicn:uion", Social Scicncc Quarrer/y 54 (Marzo 1974): 741-758: y H. Schuman y B. Gn1cnbcrg. "Diss:ui.sfaction wi1h City Sc::rviccs: Ts Rncc an lmpOrt:'lnt Fact.Or?" en People and Po/itics i11 Urban Sociel)', ed. H::trlnn Hahn (Beverly Hilis. California: S•gc, 1972), 1~>. 369-392. Para una evaluación negativa Gc la utilidad de las opiniones de Los ciudadanos, ver Brian Stipak, ..Citizcn So1isfaction with Urb:.m Scrviccs: Potc::ntíallVIisuse as a

No1as Capitulo 3

273

Performance lndicetor'', Public Administra.tion Reyicw 39 (Enero-Febrero 1979): 46-52. 27. Stipak...Citizcn Satisfaction wilh Urb. .52.5

polílict> anglo·tur.ericano. vct Louis H1rtz. Tite Ubual Tradi!ion in America (Ncw York: Harcourt, Brace, 1955). 9. Don Henog. "Some Ques-tions for Rcpublicnns", Poüli¡;al Tlreory 14

4

528.

18. Edward C. Banficld, T/lc Moral Basis cf a Bac/.:ward Sor¡iery (Chico.· go: The Free Pres. 101el"3tlda y la igualdad. 31 MU1oo J. Esman y No.-m.1n UphorT. I...Dcol Orgonizori()IIS: /ntun~dia­ riu in Rwal Devdopm~nt (hh:.:tc:1: Comcll Univetsity Press. 19S4), p. 40. 32. Esmon y Uphoff. Local Organittuiuns, pp., 99·180 y Dovid C. Konen. "Communhy Organiz.ation and Ruml Dcvcloprncnt: A Leamin¡

Process Approach", Public Adminisrrmlo11 Rcvicw 40 (Seplicmbre-Qe.. lubrc 1980): 480·511. Esman y Uphoff encuen1ran que l~c1ores 1alcs ccmo los recursos narura.tes,la infr:les1ruc1ura fCsica.los recursos económico.~ . la dí.srribución del ingreso.. la alfabel i ~ación y la polaritación p:ll1idista, no están apa.rc.ntc.menle com1acion3dos con un ercctivo desarroUo re::lizGdO por las eciones IOC2les. Para mayores dJios sobnic:ip>eioo local en el desarrollo del Ten:u Mundo. ver lolln D. Mon~¡omety. Bur~au.crats and P~oplt: GrGJSroou Porricipation in Third WOd en el íngroso y el desempeño no esdn com::Jac-ion:ados. aunque 13 muhicolincl.lidad ensomlxeció los resull::OOS. 53. Roben D. Putoom. "Studyin¡ Elite Politicol Cullutt: Tht Case: oC ldeology", Amis>l". EcoMmic and lndullrial DtmOCracy 9(1988): 345-371. 55. Salvatore Coi...SindacaLi in llalla: iscriui, app3ralo. tin:tnziame1uo'".11 Mulino 2lJ (19?9): 201-2A2, citado en 1• p. 206. Coi seftola que 1• núh> en la Francia rural inhibiern el comprOmiso cCvieo. Sobre la divetSid~ de 21deas campesinas. y el gr.>do en que son capoces de eolobctv voiWlUrio· mente por el bien colectivo. ver Roben Wadc, Village Repub/ics: Eco·

el nUsmo pcdodo. Ver E1ic M. U:-IJner. 'Comily in Contcxl: Confron· tation in Historieal Pcrspcctive'". Brlti.flt Jou.rn-1l of Politic.al Scienu 21 (1991):61. 68. Los i1cms de '1ey.y·ordcn" se bas:tn en 1~ encucsu n;,eional de 1972 dirigid2 por ~rr..cl H. B:tmcs y Giacomo Sani, :1 quienes d:amos t:u gracias por tubet pu~o esos cblos a nuesua djsposteidn. Romld lnslehan en Th~ Sit~JII R~volmion: Chn~rglng Valua and Polirica/ Srylts arnong Wts ~da • ona en iccms 1aks como sociedJdcs de ayuc;b mutua. cooperativas. concurrencill electoral y uso dcl voro de prdcn:nc:i:a (uniforrr.cmc.ntc:: r =>.9). son cons:is.. lrotes CClfl un:t aha esr:lbilidld al:arco plJ:zo. 132. St~muel H. B.:1.mes y GiJcomo S:ani. "Mcditcrr.:u:tean Political CUirure and ltalian Politics". Britis/IJournnl o{Political Scitnce (Julio 1974): 289303, dicen que mediante nlg:unas medidas del compcm.amlcnto político (p::srticularrnerue ins la bs es .82 (sig. • .OOOS). 1..3 R2 ojusud:l pon el empleo >¡;rico! o en 1977 es .69. m3cnlta$ la R2 ajusud: p3rJ el empleo indusrri:l! en 19n es .63. 144. Al prodccir la mrut:~id:ld lnfonul Cl\ 1977-1985, 13 b de prisionero anó· nimamente repetido. pero los mismos pwuos son apHcJbles a1 dilcnn de un prisiooero no repetido. 12. Gambctto, "Can We TNSl Trust?", p. 217, not• 6. 13. D. Fudcnberg y E. Maskin. "A foll< 1heorern in rc:peo1ed gamcs with discouting and with incomplctc inrormation". Economt trica 54 (1986): 5'33·554: hablando en sentido cstric1o, el teorema popular sostiene que ''de· scnor siempre" no constituye un cc¡uUibrio llnieo en el dilcmn de prisionero de jugados repetidas. como sucede en los jue,os de Ulla rondn. Ve r también Roben Axclrod. Tite Ew1lmfon of Coopcrarion (Ncw York: Basic Books. 1984) y Michacl T nylor, Anarclly and Coo¡w mion (Londres: Wilcy. 1976). 14. North.lm·tltwion.s, ftw iturional C/Jangc tmd f:.'co11onric Puformance, p. 12. 15. Oliver E. WiUlatnson, Markcts mul Nluarc!Jies: Amrly.ds and Alllitrust lmpUCJltiotiS (Ncw York: Free Prcss. 1975) '1 Willi:uns.on, Tlu: Economic lnstituúons of CapiiDlisnr (New York: Free Pn:ss, 1985).

1

1

1t·

16. Ostrom, Gov~rnlng

th~

Commom•.

17. Bates. "Contra Conlr.lctarinr:ism". 18. Stcphen Cornell y loseph P. Kolt, "'Cullurc an1lUSCrito no pubücado, 1992). 20. Sobpital socio!, ver James S. Colen>:ln, Fo••da· rions o{ Social Tkory (Cambrid;e, Mass.: llarvanl University Pn:ss. 1990), pp. 300·321, quien atnbuyc la introducción del conecp~o a Glcm L of Ron1e que el ear.le1er pe!SOIUI. 4f> eon..,.r.r con James G. Man:h y Joh:>n P. Olsen. RtdUcovu/ng lnstl· tucion.s: TM Org41fiUJtional Basis of Politics (New Yod.--: free Prcss. \989), p. 27. 47. Coltma11, Foullllariotts ofS«ridge UniVCJ3ity Pn:ss, \982), pp. 61·68. 56. Gr.movctrcr, "Eeeton Univcrsity Prcss. 1987), pp. 185·223. 92. Verot Zarm¡ni.lndustrializzarione e squllibri n:gitJIJLJli in Italia. Bi· lancio dtll'tttl 1ioillllana (Bolonio: 11 Mu1ino. 1978), p. 216 (cursivo en d origino!~

lNOICE ANALlTICO Abl>ruzzi.33.

-lc$,109.

~~cnlosd~~do

Aflacc:bl, rr..no. 1&6. Arrow. KCMCih. 2t6.

~.251.

Acx:ión colc:ctiva: a.l(lcixion;c:5 de aMito routivo y,

211· 217;

dilema de 111. 206·'211 , 22$: en l:ls ciudades-estados, :us.n.tl4:

la rorm(l del none y lo. del sur paro 111, 231·232; red~ di!! C