Modelos de Democracia - Desempenho e padrões de governo em 36 países [3 ed.] 8520005705, 9788520005705

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_ Arend Lijphart

Modelos de democracia Desempenho e padrões de governo em 36 países

Tradução de Roberto Franco

CIVILlZAÇAo HIL\SILEIHA Rio de J3neiro

2003

AREND lIJPHART

e dos estudantes de pós-graduação que participaram do seminário. Em abril e maio de 1998, proferi palestras e conduzi-seminários semelhantes em diversas universidades da Nova Zelândia: a Universidade de Canterbury em Christchurch, a Universidade de Auckland, a Universidade Victoria, de WcIlington, e a Universidade de Waikato, em Hamilton. Aqui, também, beneficiei-me de muitos comentários valiosos, e quero agradecer a Peter Aimer, . jonathan Bóston,John Henderson, Martin HoIland, KeithJackson, Raymond Miller, Nigel S. Roberts e Jack Vowles em particular. James N. Druckman executou eficientemente a análise fatorial relatada no capítulo 14. lan Budge, Hans Keman e Jaap Woldendorp forneceram-me novos dados sobre a formação de gabinetes antes da publicação dos mesmos. Diversos outros estudiosos também me cederam, generosamente, seus dados ainda não publicados ou parcialmente inéditos: dados sobre a composição de câmaras federais fornecidos por Alfred Stepan e Wilfried Swenden, do Federal Databank; dados sobre a distância entre governos e eleitores, coiigidos por John D. Huber e G. Bingham PowelI, Jr; e dados sobre a satisfação com a democracia, de Christopher J. Anderson e Christine A. Guillory. Last but not least, sou muito grato pelo trabalho de meus assistentes de pesquisa Nastaran Afari, Risa A. Brooks, Linda L. Christian e Stephen M. Swindle.

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CAPíTULO 1

Introdução

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Em princípio, existem muitas maneiras pelas quais uma democracia pode organizar-se e funcionar. Na prática, também, as democracias modernas apresentam uma grande variedade de instituições governamentais formais, como legislaturas e tribunais, além de sistemas partidários e grupos de interesse. Entretanto, padrões e regularidades nítidos surgem ao se examinarem essas instituições sob o ângulo da natureza de suas regras e práticas - até que ponto elas são majoritárias ou consensuais. O contraste entre o modelo majoritário e o consensual surge a partir da definição mais básica e literal de democracia: governo pelo povo ou, no caso da democracia representativa, governo pelos representantes do povo - e, também, a partir da famoss.-frase de Abraham Lincoln segundo a qual democracia significa governo, não apenas pelo povo, mas também para o povo -'-, ou seja: governo de acordo com a preferência popular.! Definir a democracia como "governo pelo povo e para o povo" levanta uma questão fundamental: quem governará, e a quais in:eresses deverá o governo atender, quando o povo estiver em desacordo e as suas preferências divergirem? Uma resposta a esse dilema é a de que prevaleça a maioria do povo. Esta é a essência do modelo democrático majoritário. A resposta majoritária é simples e direta, e tem um grande apelo, porque o governo pela maioria, e de acordo com os anseios da maiori2, deseja obviamente aproximar-se mais do ideal democrático do "governo pelo povo e para o povo" do que o governo por uma minoria e comprometido com esta. IComo observa Clifford D. May (1987), o crédito por esta definição deveria ir provavelmente para Daniel Webster, em lugar de Lincoln. Webster fez um discurso em 1830 -33 anos antes do pronunciamento de Lincoln em Gettysburg - no qual falava de um "governo do povo, feito para o povo, pelo povo e prestando contas ao povo". 1 7

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Uma resposta alternativa é: prevalece a vontade do maior número de pessoas. É este o ponto vital do modelo consensual. Ele não difere do modelo majoritário, concordando em que é melhoco governo da maioria do que da minoria. Mas considera a exigência de uma maioria como um requisito mínimo: em vez de se satisfazer com mínimas maiorias, eie busca ampliar o tamanho das mesmas. Suas regras e instituições visam a uma ampla participação no governo ~ a um amplo acordo sobre as políticas que este deve adotar. O modelo majoritário concentra o poder político nas mãos de uma pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples (plurality), em vez de uma maioria absoluta, como mostrará o capítulo 2 - ao passo que o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de várias maneiras. Uma outra diferença, relacionada a esta última, é que o modelo majoritário de democracia é exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o modelo consensual se caracteriza pela abrangência, a negociação e a concessão. Por esta razão, a democracia consensual poderia também ser chamada de "democracia de negociação" (Kaiser, 1997: 434). Dez diferenças relativas às mais importantes instituições e regras democráticas podem deduúr-se dos princípios majoritário e consensual. Pelo fato de que as características majoritárias derivam do mesmo princípio e, por isso, apresentam uma conexão lógica, poder-se-ia também esperar que elas ocorressem juntas no mundo real. O mesmo se aplica às características do modelo consensual. Seria de se esperar que todas as dez variáveis estivessem, por isso, intimamente relacionadas. As pesquisas anteriores já confirmaram, em grande parte, essas expectativas, com uma importante exceção: as variáveis agrupamse em duas dimensões nitidamente ;;eparadas (Lijphart 1984: 211-22; 1997a: 196-201). A primeira dimensão reúne cinco características da estrumra composta pelo Poder Executivo, pelos sistemas partidários e eleitorais e pelos grupos de interesse. Para resumir, vou me referir a essa primeira dimensão como dimensão executivos-partidos. Uma vez que as cinco diferenças, na segunda dimensão, são normalmente associadas, em sua maioria, ao contraste entre : federalismo e governo unitário - assunto ao qual deverei logo retornar -, , chamarei a essa segunda dimensão de dimensão federal-unitária. As dez diferenças são formuladas a seguir, em termos dos contrastes dicotômicos entre os modelos majoritário e consensual. Trata-se, no entanto, de variáveis, nas quais cada país pode localizar-se em um dos pólos do 1 8

eixo, ou em qualquer ponto entre os mesmos. A cãracterÍstica do sistema majoú~áriovem relacionada em primeiro lugar, em cada caso. As cinco diferenças na dinumsão executivos-partidos são as seguintes:

1. Concentração do Poder Executivo em gabinetes monopartidários de maioria versus distribuição do Poder Executivo em amplas coalizões multipartidárias. 2. Relações entre Executivo e Legislativo em que o Executivo é dominante versus relações equilibradas entre ambos os poderes. 3. Sistemas bipartidários versus sistemas multipartidários. 4. Sistemas eleitorais majoritários e desproporcionais versus representação proporcional. 5. Sistemas de grupos de interesse pluralistas, com livre concorrência entre grupos versus sistemas coordenados e "corporativistas" visando ao compromisso e à concertação*. As cinco diferenças na dimensão federal-unitária são:

1. Governo unitário e centralizado versus governo federal e descentralizado. 2. Concentração do Poder Legislativo numa legislatura unicameral versus divisão do Poder Legislativo entre duas casas igualmente fortes, porém diferentemente constituídas. 3. Constituições flexíveis, que podem receber emendas por simples maiorias, versus constituições rígidas, que só podem ser modificadas por maiorias extraordinárias. 4. Sistemas em que as legislaturas têm a palavra final sobre a constitucionalidade da legislação versus sistemas nos quais as leis estão sujeitas à revisão judicial de sua constitucionalidade, por uma corte suprema ou constitucional. 5. Bancos centrais dependentes do Executivo versus bancos centrais independentes.

*Concertação: expressão tomada do espanhol -concertación -, que significa formar pactos

de coalizão. (N. do T.) 1 9

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Uma e;;:plicação plausível para esse modelo bidimensional é sugerida por teóricos do federalismo, como Ivo D. Duchacek (1970), Daniel J. Etazar (1968), Ca~l J. Friedrich (1950: 189-221) e K. C. Wheare (1946). Esses estudiosos sustentam que o federalismo tem significados primários e secundários. A definição primária é a de que o federalismo constitui uma divisão garantida de poder entre o governo central e os governos regionais._ As características secundárias são: o forte bicameralism~, uma constituição rígida e revisões judiciais rigorosas. Seu argumento é que a garantia de uma divisão federal do poder só pode operar bem nos seguintes casos: (1) se tanto as garantias quanto as linhas precisas da divisão de poder estiverem claramente definidas na Constituição, e se essas garantias não puderem ser modificadas unilateralmente, nem no nível central nem no regional - donde a necessidade de uma Constituição rígida; (2) se houver um árbitro neutro para resolver conflitos relativos à divisão de poder entre os dois níveis de governo - donde a necessidade de revisões judiciais; e (3) se houver uma câmara federal na legislatura nacional, em que as regiões tenham uma forte representação - donde a necessidade de um forte bicameralismo. Além disso, (4) o principal propósito do federalismo é promover e proteger um sistema descentralizado de governo. Essas características federalistas podem ser encontradas nas quatro primeiras variáveis da segunda dimensão. Como se declarou anteriormente, essa dimensão é, por isso, denominada dimensão federal-unitáriaEntretanto, a explicação federalista não é inteiramente satisfatória, por duas razões. Um dos problemas é que, embora possa justificar o agrupamento das quatro variáveis numa única dimensão, ela não explica por que essa dimensão deve ser tão claramente distinta da outra. Em segundo lugar, não explica por que a variável da independência do banco central faz parte da dimensão federal-unitária. Uma explicação mais convincente do modelo bidimensional é a distinção entre "ação coletiva" e "responsabilidade compartilhada", de um lado, e ações e responsabilidades divididas, de outro, sugerida por Robert E. Goodin (1996: 331).2 lvnbas são formas de difusão do poder, mas a primeira dimensão da democracia de consenso - com suas negociações multi partidárias dentro dos gabinetes, legislaturas e comissões 2Uma distinção semelhante, feita por George Tsebelis (1995: 302) é entre os "agentes institucionais com poder de veto", localizados em diferentes instituições, e os "agentes partidários com poder de veto", como os partidos que integram uma coalizão governamental. 2

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legislativas, e reuniões de concertação entre governos e grupos de interesse--'adapta-se bem à forma de responsabilidade coletiva. Em contrapartida, ·Úlll;to as quatro características federalistas"quanto o papel dos bancos centrais são adequados à forma de difusão por meio da separação institucional: divisão do poder entre instituições federais e estaduais separadas, duas câmaras separadas na legislatura, e tribunais superiores e bancos centrais separados e independentes. Vista por esta perspectiva, a primeira dimensão também poderia ser chamada de dimensão de responsabilidade conjunta, ou de poder conjunto, e a segunda, de dimensão de responsabilidade dividida ou de poder Jividido. EntTetanto, embora esses rótulos possam ser mais precisos e teoricamente mais significativos, os meus rótulos originais - "executivospartidos" e "federais-unitários" - têm a grande vantagem de serem de mais fácil memorização, razão pela qual irei empregá-los neste livro. A distinção entre dois tipos básicos de democracia, a majoritária e a consensual, de modo algum é uma invenção recente na ciência política. De fato, tomei esses dois termos de empréstimo a Robert G. Dixon Jr. (1968: 10). Hans Hattenhauer e Werner Kaltefleiter (1968) também fazem o contraste entre.o "princípio majoritário" e o consenso, e Jürg Steiner (1971) justapõe "os princípios da maioria e da proporcionalidade". G. Bingham Powell (1982) distingue entre formas majoritárias e amplamente "representativas" de democracia e, em trabalho posterior, entre duas "visões da democracia liberal": a visão do Controle da Maioria e a da Influência Proporcional (Huber e Powell 1994). Contrastes semelhantes foram traçados por Robert A Dahl (1956) - democracia "populista" versus "madisoniana"; William H. Riker (1982) - "populismo" versus "liberalismo"; Jane Mansbridge (1980) - democracia "combativa" versus "unitária"; e S. E. finer (1975)política "combativa" versus política centrista e de coalizão. Entretanto, existe na ciência política uma tendência surpreendentemente forte e persistente de se associar a democracia somente ao modelo majoritário, e de não reconhecer a democracia de consenso como uma alternativa igualmente legítima. Um exemplo particularmente claro disso pode ser visto no argumento de Stephanie Lawson (1993: 192-93) de que uma forte opo- ~ sição política é a "condição sine qua non da democracia contemporânea". Essa visão baseia-se no pressuposto majoritário de que a democracia acarreta um sistema bipartidário (ou, possivelmente, dois blocos de partidos opos21

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tos) que se alternam no governo; não lev4 em consideração que o governo, em sistemas phiripartidários -màis consensuais,tend(': a ser de coalizão, e que uma mudança de governo nesses sistemas normalmente significa ;penas uina mudança parcial na composição partidária do governo - em vez de a oposição "tornar-se" governo. O uso freqüente do critério da alternância no poder para determinar se uma democracia tornou-se estável e consolidada revela o mesmo pressuposto majoritário. Samuel P. Huntington (1991: 7.66-67) chega a propor um teste da dupla alternância, ~egundo o qual "pode-se considerar uma democracia consolidada se o partido ou o grupo que assumiu o poder na eleição inicial, no período de transição [para a democracia], perde a eleição seguinte e passa o poder aos vencedores, e se estes, por sua vez, passam o poder pacificamente aos vencedores de uma eleição posterior". Das vinte democracias duradouras analisadas neste livro, todas constituindo, indiscutivelmente, sistemas democráticos estáveis e consolidados, nada menos que qliat~o - Alemanha, Luxemburgo, Holanda e Suíça - fracassaram no teste da alternância durante meio século, desde fins da década de 1940 até 1996, ou seja, tiveram a experiência de muitas mudanças de gabinete, porém nunca de uma alternância completa; e oito - os mesmos quatro países e mais a Bélgica, a Finlândia, Israel e Itália - perderam no teste da dupla alternância. Este livro mostrará que as democracias majoritárias puras, ou quase puras, são na verdade muito rar8.S - limitam-se ao Reino Unido, Nova Zelândia (até 1996) e as antigas colônias britânicas do Caribe (mas apenas com respeito à dimensão executivos-partidos). A maioria das democracias tem traços consensuais significativos ou mesmo predominantes. AJém disso, como demonstra este livro, a democracia consensual pode ser considerada mais democrática do que a majoritária em muitos aspectos. As dez características contrastantes dos dois modelos de democracia, ~pr(;sentadas acima de forma resumida, são descritas e exemplíficadas de maneira preliminar por meio de esboços de casos relativamente puros de democracia majoritária - Reino Unido, Nova Zelândia e Barbados - e de casos relativamente puros de democracia consensual- Suíça, Bélgica e União Européia - nos capítulos 2 e 3. Os 36 casos empíricos de democracia, inclusive os cinco há pouco mencionados (mas não a União Européia), que foram selecionados para análise comparativa, são introduzidos sistematicamente no

Cdpítulo 4. As dez variáveis institucionais serão, depois, analisadas com mais profundidade nos nove capítulos que compreendem o corpo deste livro (ca~­ pítulos 5 a 13). O capítulo 14 resume os resultados e coloca as 36 democracias num "mapa conceitual" bidimensional da democracia. Também analisa alterações nesse mapa, ao longo do tempo, e mostra que a maioria dos países ocupa nele posições estáveis. Os capítulos 15 e 16 fazem a pergunta: "E daí?": - será que o tipo de democracia faz diferença, especialmente com respeito às medidas econômicas efetivas e à qualidade da democracia? Esses capítulos mostram que há apenas um pequeno número de diferenças sobre eficiência governamcntal, mas que os sistemas consensuais tendem a obter um resultado significativamente melhor no amplo quadro de indicadores da qualidade democrática. O capítulo 17 conclui o estudo com um olhar sobre as implicações políticas (extraídas das informações do livro) para os países em vias de democratização e para os países de democracia recente.

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Neste livro, alterno o termo modelo Westminster com o de modelo majoritário para referir-me a um moàelo genérico de democracia. Também é possível usá-lo de forma mais limitada, para denotar as principais características das instituições parlamentares e governamentais da Grã-Bretanha (Wilson: 1994; Mahler: 1997): é no Palácio de Westminster, em Londres, que se reúne o Parlamento do Reino Unido. A versão britânica do modelo Westminster não só constitui o exemplo original, como também o mais famoso. É, também, amplamente admirado. Richard Rose (1974: 131) destaca que, "com a confiança originária do isolamento continental, os americanos acabaram por achar que as suas instituições - a Presidência, o Congresso:; a Suprema Corte - eram o protótipo do que deveria ser adotado em todo o mundo". Porém cientistas políticos americanos, principalmente os que se dedicam à política . comparada, avaliam o sistema britânico de governo como, no mínimo, tão elevado quanto o deles (Kavanagh, 1974). Um famoso cientista político que admirava fervorosamente o modelo Westminster era o presidente Woodrow \'7ilson. Nos seus primeiros escritos, chegou ao ponto de defender a abolição do governo presidencialista e a adoção, pelos Estados Unidos, de um governo parlamentarista de estilo britânico. Opinião semelhante também foi sustentada por diversos outros observadores não-britânicos da política da Grã-Bretanha, e muitos aspectos do modelo Westminster foram exportados para outros países: o Canadá, a Austrália, a Nova Zelândia e a maior parte das colônias britânicas na Ásia, África e Caribe, ao se tornarem independentes. Wilson (1884: 33) referia-se ao governo parlamentarista que seguia o modelo Westminster como "a moda do mundo". Os dez elementos inter-relacionados do modelo Westminster, ou majoritário, são ilustrados por aspectos das três democracias que mais se aproximam desse modelo, podendo ser vistas como protótipos do mesmo: o Reino 27

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Unido, a Nova Zelândia e Barbados. A Grã-Bretanha, onde se originou O modelo Westminster, é evidentemente o primeiro e o mais óbvio exemplo a ser usado. Em muitos aspectos, entretanto, a Nova Zelândia é um exemplO ainda melhor - pelo menos até a guinada abrupta que a distanciou do modelo majoritário, em outubro de 19~6. O terceiro exemplo, Barbados, é também um protótipo quase perfeito do modelo Westminster, embora só na medida em que está envolvida a primeira dimensão (executivos-Pat1idos) do contraste entre o modelo majoritário e o modelo consensual. Na discussão a seguir, sobre as dez características majoritárias nos três países, enfatizo não somente sua conformidade com o modelo geral, como também os desvios ocasionais do modelo, além de diversas outras qualificações que necessitam ser feitas.

de g1.lerra, de 1940-45, formada pelos conserv::.dores - que d~tinham maioria ~parlamentar - com os partidos Trabalhista e Liberal, sob o governo do primeiro-ministro conservador Winston Churchill. Os únicos exemplos de gabinetes de minoria no período do pós-guerra foram os dois gabinetes trabalhistas na década de 1970. Na eleição parlamentar de fevereiro de 1974, o Partido Trabalhista obteve maioria simples, porém não a maioria das cadeiras, e formou um governo de minoria, -na dependência de que todos os demais partidos não se unissem para derrotá-lo. Novas eleições foram realizadas naquele mês de outubro, e o Partido Trabalhista obteve uma completa - embora estreita - maioria de cadeiras. Mas essa maioria foi minada por deserções e derrotas em eleições complementares, e o gabinete trabalhista novamente tornou-se minoritário em 1976. Em 1977, recuperou a maioria legislativa temporária, como resultado do pacto negociado com os 13 liberais da Câmara dos Comuns: os liberais concordaram em apoiar o gabinete se houvesse consultas sobre as propostas legislativas antes de sua apresentação ao Parlamento. Nenhum liberal, entretanto, participou do gabinete, e este, por isso, continuou como de minoria, em vez de um verdadeiro gabinete de coalizão. O chamado pacto Lab-Lib (Trabalhista-Liberal) durou até 1978, e em 1979 o gabinete de minoria do primeiro-ministro trabalhista James Callaghan foi derrubado por uma moção de desconfiança na Câmara dos Comuns. 2. Gabinete dominante em relação à legislatura. O Reino Unido tem um sistema de governo parlamentarista, o que significa que o gabinete depende da confiança do Parlamento. Teoricamente, como a Câmara dos Comuns pode destituir o gabinete, ela o "controla". Na realidade, a relação é invertida. Como o gabinete é composto pelos líderes de um partido majoritário coeso, na Câmara dos Comuns normalmente ele é apoiado pela maioria daquela Casa e pode, confiantemente, contar com a sua permanência no poder e com a aprovação das suas propostas legislativas. O gabinete claramente prevalece sobre o Parlamento.

o MODELO WESTMINSTER NO REINO üNIDO 1. Concentração do Poder Executivo em gabinetes unipartidários e de maioria mínima. IJ órgão mais poderoso do governo britânico é o gabinete. Normalmente, ele é composto de membros do partido detentor da maioria das cadeiras na Câmara dos Comuns, e a minoria não é incluída. São raros os gabinetes de coalizão. Devido ao fato de, no sistema bipartidário britânico, os dois principais partidos terem força aproximadamente igual, o partido vencedor das eleições normalmente representa apenas uma estreita maioria, enquanto a minoria é rei ativamente grande. Conseqüentemente, o gabinete britânico de um partido e de maioria mínima é a encarnação perfeita do princípio da regra majoritária: ele manobra grande quantidade de poder político para governar como representante - e no interesse - de uma maioria, cujas proporções não chegam a ser eSlI'''lgadoras. üma grande minoria fica excluída do poder, confinada ao papel de oposição, Desde 1945, principalmente, poucas são as exceções à norma britânica dos gabinetes unipartidários de maioria. David Butler (1978: 112) declara que "um governo claramente unipartidário é muito menos comum do que muitos poderiam supor", mas a maior parte dos desvios da norma - coalizões de dois ou mais partidos ou gabinetes de minoria - aconteceram de 1918 a 1945. O exemplo mais recente de gabinete de coalizão foi a coalizão

Como uma forte liderança exercida pelo gabinete depende do apoio da maioria na Câmara dos Comuns e da coesão do partido majoritário, os gabinetes perdem um pouco de sua posição predominante quando uma dessas condições, ou ambas, não estão presentes. Especialmente durante os períodos de governo de minoria, na década de 1970, houve um significativo aumento na

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incidêrrcia das derrotas parlamentares de propostas importantes do gabinete. Esse fato provocou uma mudança na opinião tradicional de que os gabinetes, se sofrérem uma derrota, quer por uma moção parlamentar de desconfiança, quer em algum importante projeto de relevância fundamental para o gabinete, devem renunciar ou dissolver a Câmara dos Comuns, convocando novas eleições. A nova regra não-escrita é de que somente um voto explícito ( de desconfiança poderá forçar a renúncia, ou novas eleições. A normalidade dü predomínio do gabinete foi restaurada, em grande parte, na década de 1980, sob a forte liderança da primeira-ministra conservadora Margaret Thatcher. Ambas as situações, a normal e a irregular, mostram que é o sistema disciplinado bipartidário, e não o parlamentarismo, que dá origem ao predomínio do Executivo. Em sistemas parlamentaristas pluripartidários, os gabinetes - muit8s vezes de coalizão - costumam prevalecer muito menos (Peters, 1997). Devido à concentração de poder num gabinete poderoso, o ex-ministro Lorde Hailsham (1978: 127) chamou o sistema britânico de goveq-lO de "ditadura eletiva".! 3~\ Sistema bipartidário. A política britânica encontra-se dominada por dois grandes partidos: o Conservador e o Trabalhista. Outros partidos também disputam as eleições, e obtêm cadeiras na Câmara dos Comuns - particularmente os liberais e,_~pós sua fusão com o Partido Social-democrata em fins dos anos 1980, os liberal-democratas - , mas não são suficientemente grandes para obterem uma vitória total. A maior parte das cadeiras é obtida pelos dois partidos principais, e eles compõem os gabinetes: o Partido Trabalhista de 1945 a 1951, de 1964 a 1970, de 1974 a 1979, e de 1997 em diante; e os conservadores de 1951a 1964, de 1970 a 1974, e o longo período entre 1979 e 1997. A hege~onia desses dois partidos ficou especial'Nos sistemas presidencialistas de governo, em que o chefe do Execu:ivo não pode ser removido pelo Legislativo (a náo ser por meio do impeachmcnt), pode ocorrer a mesma variação no grau de predomínio do Executivo, dependendo exatamente de como são separados os poderes governamentais. Nos Estados Unidos, pode-se dizer que presidente e Congresso mantêm um rosca equilíbrio de poder, mas na França e em alguns países latino-americanos os presidentes sáo consideravelmente mais poderosos. Guillermo O'Donncll (1994: 59-60) propôs o termo "democracia delegati\'a" - que tem afinidade com o de "ditadura eletiva" de Hailsham - para os sistemas com presidentes eleitos e dominantes. Nesses sistemas "fortemente majoritários", quem vencer a eleição presidencial ficará qualificado a governar da forma que lhe for mais adequada, restrito apenas por relações de poder inegavelmente preexistentes, e por um prazo de governo limitado pela Constituição. 3

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mente acentúada entre 1950 e 1970: em conjunto, eles jamais obtiveram menos que 87,5 por cento dos votos e 98 por cento das cadeiras na Câmara dos Comuns, nas sete eleições realizadas no período. Os anos entre as guerras constituíram um período de transição durante o qual o Partido Trabalhista substituiu os liberais, como um dos grandes partidos, e, na eleição de 1945. ele e o Partido Conservador, juntos, conseguiram cerca dé 85 por cento dos votos e 92,5 por cento das cadeiras. O seu apoio declinou consideravelmente depois de 1970: sua parcela conjunta no voto popular variou, de apenas 70 por cento (em 1983), para menos de 81 por cento (em 1979), porém os dois partidos continuaram a obter um mínimo de 93 por cento das cadeiras, exceto em 1997, quando a participação conjunta nas cadeiras caiu para cerca de 88,5 por cento. Os liberais foram os principais beneficiados. Em aliança com o Partido Social-democrata, eles chegaram a obter, em certa ocasião, mais de 25 por cento da votação (nas eleições de 1983), mas, até 1997, nunca um número superior a 14 cadeiras, sozinhos, e 23 cadeiras, em aliança com os social-democratas. Nas eleições de 1997, entretanto, os liberal-democratas conseguiram um número surpreendente de 46. cadeiras, com cerca de 17 por cento dos votos. Um corolário dos sistemas bipartidários é que eles costumam ser sistemas partidários unidimensionais, ou seja, os programas e diretrizes dos principais partidos em geral diferem entre si, principalmente em rdação a apenas uma dimensão: a das questões socioeconômicas. Esse é claramente o caso do sistema bipartidário britânico. A principal diferença politicamente import:mte que divide os partidos Conservador e Trabalhista é o desacordo sobre as medidas soc:oeconômicas: no espectro esquerda-direita, o trabalhismo representa as preferências da centro-esquerda, enquanto o cOHservadorismo, as da centro-direita. Essa diferença reflete-se também na forma de apoio dada aos partidos, por parte dos eleitores, nas eleições parlamentares: os eleitores da classe trabalhadora tendem a votar nos candidatos trabalhistas, e os da classe média tendem a apoiar os candidatos conservadores. Os liberais e os liberal-democratas também podem ser facilmente colocados na dimensão socioeconômica: a posição que ocupam é a do centro. Existem outras diferenças, é claro, mas são muito menos importantes, e não têm maior impacto sobre a composição da Câmara dos Comuns e o gabinete. Por exemplo, as divergências entre católicos e protestantes na Irlan3 i

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da do Norte constituem a esmagadora difer~nça que separa os partidos e seus adeptos, mas a Irlanda do NO'de représ~nta menos. que 3-por'cento d;1 população do Reino Unido, e essas' divergências religiosas não são mais relevantes, politicamente, na parte britânica do Reino Unido (Inglaterra, Escócia e País de Gales). Diferenças étnicas explicam a persistência do Partido Nacional Escocês e dos nacionalistas galeses, mas esses partidos jamais conseguem obter mais que algumas cadeiras; A única pequena exceção da monodimensionalidade do sistema partidário britânico é que uma questão de política externa - a participação da Grã-Bretanha na Comunidade Européia - tem sido uma freqüente fonte de dissensão entre os partidos Conservador e Trabalhista, tanto no interior deles, quanto entre um e outro. 4. Sistema de eleições majoritário e desproporcional. A Câmara dos Comuns é um grande corpo legislativo, com um número de membros que cresceu de 625, em 1950, para 659, em 1997. Cada membro é eleito em um único distrito, segundo o método da maioria simples, que na Grã-Bretanha é chamado de sistema "first past the post"*: vence o candidato com mais de 50 por cento dos votos ou, caso não houver maioria, com a maior minona. A tendência desse sistema é obter resultados extremamente desproporcionais. Por exemplo, o Partido Trabalhista obteve uma maioria parlamentar absoluta, de 319 das 635 cadeiras, com apenas 39,3 por cento dos votos, nas eleições de outubro de 1974, enquanto os liberais obtiveram apenas 13 cadeiras, com 18,6 por cento dos votos - quase a metade dos votos trabalhistas. Nas cinco eleições que se sucederam, de 1979 a 1997, o partido vencedor obteve nítidas maiorias de cadeiras, c;m um número nunca superior a 44 por cento dos votos. Todas essas maiorias são o que Douglas W. R:le (1967: 74) chama apropriadamente de "maiorias fabricadas" - maiorias absolutas artificialmente críad:ls pelo sistema eleitoral a partir apenas de maiorias simpies. De f:lto, todos os partidos vitoriosos desde 1945 venceram beneficiando-se dessas maiori:ls fabricadas. Por isso pode ser mais exato chamar o Reino Unido de uma democracia de maioria simples, em vez de democracia majoritária. A desproporcionalidade do método da maioria simples pode mesmo 'Expressão originária do turfe: o primeiro cavalo a cruzar a linha de chegada leva todo o prêmio. (N. do T.) 32

prgduzir um vencedor final que não tenha conseguido obter uma maioria simples dos votos: os conservadores conseguiram uma clara maioria de ca- -deiras nas eleições de 1951, não apenas com menos que a maioria dos votos mas também com menos votos do que o Partido Trabalhista. ' O sistema eleitoral desproporcional tem sido particularmente desvantajoso para os liberais e os liberal-democratas, que por isso há muito tempo 'são favoráveis à introdução de aiguma form; de rep-resentação proporcional (RP). Mas; como a maioria simples beneficiou muito os conservadores e os trabalhistas, esses dois mais importantes partidos permaneceram comprometidos com o antigo método desproporcional. Entretanto, há sinais de movimentações em direção à RP. Por um aspecto, a RP foi adotada para todas as eleições na Irlanda do Norte (excetuando-se para a Câmara dos Comuns) após a eclosão do conflito entre protestantes e católicos, no início da década de 1970. Por outro, pouco tempo depois da vitória trabalhista nas eleições de 1997, o novo gabinete do primeiro-ministro Tony Blair decidiu que a eleição de 1999 de representantes britânicos no Parlamento Europeu seria por RP - alinhando o Reino Unido com todos os demais membros da União Européia. A RP também seria usada na eleição das novas assembléias regionais da Escócia e do País de Gales. Além disso, criou-se uma Comissão sobre Sistemas Eleitorais, consultiva, presidida pelo ex-membro do gabinete Lorde Jenkins, com o objetivo de propor mudanças no sistema eleitoral, entre as quais se incluiria a possibilidade da adoção da RP para a Câmara dos Comuns. Está daro que o princípio da proporcionalidade não é mais um anátema. Mesmo assim, é prudente atentar para as palavras de Graham Wilson (1997: 72), que lembra que os dois maiores partidos têm uma longa história de favorecimento de reformas básicas, porém só até que consigam o poder. Depois, eles "descartam qualquer mudança no tipo de rerorma eleitoral que lhes pudesse trazer desvantagens". 5. PluraÍísmo de grupos de interesse. Ao concentrar o poder nas mãos da maioria, o modelo Westminster de democracia estabelece um estilo c.ompetitivo e combativo padrão de relacionamento entre governo e opoSIção. A competição e o conflito também caracterizam o sistema de grupos de interesse típico do modelo majoritário: um sistema de pluralismo ~berto a todos. Ele contrasta com o sistema corporativista dos grupos de mteresse, no qual se realizam reuniões regulares entre os representantes 33

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do governo, sindicatos trabalhistas e organizações patronais, em busca de acordos relativos a medidas socioeconômicas. Esse processo de coordenação muitas vezes é designado como de concertação, e os acordos obtidos muitas vezes são chamados de pactos tripartites. A concertação será facilitada se houver relativamente poucos grupos de interesse, grandes e fortes, em cada um dos principais setores funcionais - trabalhadores, patrões, agricultores - e/ou se houver uma forte associação de pico, em cada um dos setores, que coordene as preferências e as estratégias desejadas para cada setor. Em contrapartida, pluralismo signific. IH

DEMOCRACIA

tomados entre os membros do Parlarríento ... que pertenciam ao partido ..- majoritário."

Muitas características do modelo Westminster foram exportadas para outros membros da Comunidade Britânica, mas só um país adotou praticamente o modelo inteiro: a Nova Zelândia. Houve uma importante alteração no modelo majoritário, em 1996, quando a Nova Zelândia realizou a sua primeira eleição por RP. Mas o sistema político neozelandês anterior a 1996 pode servir como um segundo exemplo da maneira como funciona o modelo Westminster. 1. Concentração do Poder Executivo em gabinetes de um partido e maioria mínima. Por seis décadas, desde 1935 até meados de 1990, a Nova Zelândia teve gabinetes unipartidários de maioria, sem exceção ou interrupções. Dois grandes partidos - o Trabalhista e o Nacional- dominaram a política neozelandesa., alternando-se no poder. O gabinete unipartidário majoritário, formado após a última eleição por maioria simples, em 1993 sofreu uma série de derrotas e logo se tornou um gabinete de quase-coalizão (coalizão feita com os últimos desertores), depois um gabinete unipartidário de minoria e, finalmente, uma coalizão minoritária - porém todos esses gabinetes incomuns ocorreram na fase final da transição para o novo sistema não-\'7estminster (Bostan, Levine, McLeay, Roberts, 1996: 93-96). Os únicos outros desvios do governo uniparridário de rn.aioria tinham aco~tecido muito antes: a Nova Zeiândia ti- . vera um gabinete de coalizão em tempos de guerra, de 1915 a 1919, e uma outra coalizão estivera no poder de 1931 a 1935. 2. Predomínio do gabinete. Também a esse respeito, a Nova Zelândia constituiu um exemplo perfeito do modelo Westminster. Exatamente cemo na maior parte do período de pós-guerra no Reino Unido, a combinação do sistema de governo parlamentarista com um sistema bipartidário, com partidos coesos, fez com que o gabinete predominasse sobre a legislatura. Nas palavras do cientista político neozelandês Stephen Levine (1979: 2526), o "sistema bipartidário rigidamente disciplinado contribuiu para a concentração de poder no interior do gabinete, formado de elementos

3. Sistema bipartidário. Dois grandes partidos praticamente detiveram o controle total sobre o sistema partidário, e só eles formaram gabinetes durante as seis décadas entre 1935 e meados de 1990: o Partido Trabalhista (1935-49, 1957-60, 1972-75 e 1984-90) e o Partido Nacional (1949-57, 1960-72, 1975-84 e depois de 1990). A política partidária girou quase exclusivamente em torno das questões socioeconô11licas - o Partido Trabalhista representando a centro-esquerda e o Nacional, as preferências políticas de centro-direita. Além disso, diversamente da Grã-Bretanha, os demais partidos ficaram praticamente ausentes do Congresso da Nova Zelândia. Em 11 das 17 eleições realizadas entre 1946 e 1993, os dois maiores partidos dividiram todas as cadeiras. Em cinco eleições, apenas um outro partido conseguiu uma ou duas cadeiras e, em 1993, dois pequenos partidos obtiveram, cada um, duas cadeiras (de um total de 99). O sistema bipartidário neozelandês foi, assim, um representante quase puro de tal sistema. 4. Sistema eleitoral majoritário e desproporcional. A Câmara de Representantes era eleita de acordo com o método da maioria relativa em distritos uninominais. A existência de quatro grandes distritos especiais, extrapolando os distritos menores regulares reservados para a minoria maori (que compreende cerca de 12 por cento da população), constituía a única característica incomum. Esses quatro distritos representam um desvio no sistema majoritário do modelo \Y!estminster, porque seu objetivo é garantir a representação da minoria. De 1975 em diante, todos os eleitores maoris passaram a ter o direito de registrar-se e votar, tanto no distrito regular quanto no distrito especial maori onde residem. Como no Reino Unido, o sistema de maioria simples teve resultados extremamente desproporcionais, em especial em 1978 e 198 1. Na eleição de 1978, o Partido Nacional obteve uma nítida maioria, obtendo 51 das 92 cadeiras, embora náo tivesse nem a maioria do voto popular (o apoio que recebeu fai de apenas 39,8 por cento), nem a maioria simples, pois a votação popular trabalhista foi de 40,4 por cento. Os 17,1 por cento dos votos do Partido do Crédito Social conseguiram apenas uma cadeira. Em 1981, o Partido Nacional obteve outra maioria parlamentar, com 47 das 92 cadeiras, e de novo com menos votos que o Partido Trabalhista, embora

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as respectivas percentagens fossem mais próximas entre si: 38,8 e 39 por cento; Aqui, o Crédito Social obteve 20,7 por êento do voto popularmais da metade dos votos ganhos por qualquer dos dois grandes partidos - , porém ficou com apenas duas cadeiras. Além disso, todas as maiorias parlamentares, de 1954 em diante, foram maiorias fabricadas, obtidas com menos do que as maiorias do voto popular. Neste aspecto, a Nova Zelândia, assim como o Reino Unido, foi mais uma democracia de maioria simples do que majoritária. 5. Pluralismo de grupos de interesse. O sistema de grupos de interesse da Nova Zelândia, como da Grã-Bretanha, é claramente pluralista. Também como a Grã-Bretanha, a Nova Zelândia tem sofrido alta incidência de greveso que indica confronto, em vez de concertação entre trabalhadores e patrões. Em estudos comparativos sobre corporativismo e pluralismo, muitos acadêmicos têm tentado avaliar o preciso grau de corporativismo ou pluralismo dos sistemas de grupos de interesse nas democracias industrializadas. Suas opiniões sobre alguns desses países diferem consideravelmente, porém, com relação à Grã-Bretanha e à Nova Zelândia, não há muito desacordo: ambas pertencem à extremidade pluralista do espectro pluralismo/corporativismo. Além disso, a opinião geral é de que a Nova Zelândia seja ligeiramente mais pluralista do que a Grã-Bretanha (Lijphart e Crepaz, 1991). Por isso, também a esse respeito, a Nova Zelândia é, de certa forma, o melhor exemplo do modelo Westminster. 6. Governo unitário e centralizado. O "Decreto para a Garantia de uma Constituição Representativa da Nova Zelândia", aprovado pelo Parlamento da Grã-Bretanha em 1852, criou seis ,províncias com consideráveis poderes e funções autônomos em relação ao governo central, porém essas províncias foram extintas em 1875. A estrutura do Estado, hoje, é unitária e centralizada - o que não surpreende tanto, é claro, para um país com menos de 4 milhões de habitantes, quanto para o Reino Unido, com sua população muito maior, de cerca de 60 milhões de pessoas. 7. Concentração do poder legislativo em uma legislatura unicameral. Por cerca de um século, a Nova Zelândia dispôs de uma legislatura bicameral, composta de uma câmara baixa, eleita, e uma câ.'11ara alta, nomeada. Mas, gradativamente, a câmara alta veio a perder o poder. A sua abolição, em 1950, fez com que o sistema bicameral assimétrico se transformasse num unicameralismo puro. 4

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8. Flexibilidade constitucional. Assim como o Reino Unido, a Nova· Zelândia não tem um documento constitucio·nal escrito único. A suaconsti~ . tuição "não escrita" consiste em algumas leis fundamentais (como os Atos Constitucionais de 1852 e 1986, os Atos Eleitorais de 1956 e 1993 e o Ato dos Direitos Humanos de 1990), além de convenções e do costume.2 Algumas condições básicas nas leis fundamentais são "entrincheiradas", só podendo ser alteradas por uma maioria de três quartos dentre os membros da Câmara dos Representantes, ou pelo voto da maioria em um referendo. Entretanto, esse entrincheiramento pode sempre ser removido por meio de maiorias regulares, de forma que, no final, a decisão da maioria venha a prevalecer. Assim, da mesma forma que o Parlamento britânico, o Parlamento da Nova Zelândia é soberano. Qualquer lei, inclusive as que "emendam" a constituição não escrita, pode ser adotada pela regra da maioria regular. Como diz um especialista em lei constitucional da Nova Zelândia: "o princípio central da Constituição é o de que não há limitações legais efetivas para o que o Parlamento possa decretar, pelo processo legislativo ordinário" (Scott, 1962: 39). 9. Ausência de revisão judicial. Soberania parlamentar também significa, como na Grã-Bretanha, que as cortes não têm direito à revisão judicial. A Câmara dos Representantes é o único juiz sobre a constitucionalidade da sua própria legislação. 10. Um banco central controlado pelo Poder Executivo. Andreas Busch (1994: 65) afirma que, historicamente, a Nova Zelândia «tem sido um país com (... ) um nível muito baixo de independência do banco central", e confere ao Reserve Bank da Nova Zelândia, para o período anterior a 1989, o seu mais baixo desempenho - o que indica uma autonomia ainda menor do que a do Banco da Inglaterra. Essa situação foi radicalmente modificada pelo Ato do Reserve Bank, de 1989. Agora, a estabilidade de preços foi definida como primeira meta da ~,olítica monetária, e o banco central ficou com a responsabilidade única de não excede;' a meta da inflação, cujo nível exato deverá ser negociado entre o banco central e o ministro das Finanças. Os níveis de inflação diminuíram drasticamente na Nova Zelândia: calcuiada nos termos do índice de preços ao consumidor, ela havia ficado por seis anos no nível de

I 20 Aw Constitucional de 1852 e o Ato Eleitoral de 1856 foram substituídos pelos dois atos postenores. 4 1

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dois dígitos,nacdécada d(!1980, mas de 1991 a 1997 manteve uma média de apenas 2 pbrc.ento (OCDE, 1998_: 240). Algum mérito, pelo menos, nesse sucesso, deve~se atribuir à maior independêncÍa do banco-central. Com apenas duas exceções - as cadeiras parlamentares reservadas à minoria maori e a mudança anterior para a autonomia do banco central-, a democracia na Nova Zelândiafoi, até 1996, mais nitidamente majoritária, e, por isso, um exemplo de módelo Westminster melhor do que a democra-cia britânica. De fato, em vista, principalmente, dos gabinetes de minoria e das freqüentes derrotas das propostas do gabinete na Grã-Bretanha, na década de 1970, pôde pjchard Rose legitimamente declarar que a Nova Zelândia foi "o único exemplo que restou do verdadeiro sistema britânico" (comunicação pessoal, 8 de abril de 1982). Entretanto, a adoção da RP e a primeira eleição do Parlamento por RP, em outubro de 1996, trouxeram um radical afastamento do modelo Westminster. Os dois principais partidos opunham-se à RI; porém contribuíram, sem querer, para sua adoção. O primeiro estímulo foi o descontentamento do Partido Trabalhista com os resultados das eleições de 1978 e 1981, mencionadas acima, nas quais o Partido Nacional obteve maiorias parlamentares, não somente com menos de 40 por cento do voto popular, como também com menos votos que os recebidos pelo Partido Trabalhista. Quando este último retornou ao poder, em 1984, designou uma Comissão Real sobre o Sistema Eleitoral, a fim de recomendar melhoramentos. O âmbito da Comissão era, entretanto, muito amplo, e ela recomendou não apenas pequenos ajustes, porém uma mudança radical no sentido de se adotar a RP, como também a realização de um referendo para sua eventual adoção. O governo tentou evitar a proposta, transferindo-a para um comitê parlamentar, o qual, como era de se esperar, rejeitou a RP, recomendando em seu lugar apenas mudanças de menor importância. A campanha eleitoral de 1987 colocou de volta a RP na agenda política: o primeiro-ministro trabalhista prometeu deixar os eleitores decidirem a questão por meio de um referendo, mas seu partido recuou do compromisso, após ter sido reeleito. Para deixar o Partido Trabalhista constrangido, o Partido Nacional repetiu a promessa, de forma oportunista, na campanha de 1990 e, ao ganharem as eleições, não tiveram outra alternativa senão honrá-la. Assim, os eleitores endossaram por duas vezes a RP, em referendos realizados em 1992 e 1993 Qackson e McRobie, 1998).

A forma de RP adotada e usada nas eleições de 1996 era um sistema moldado a partir do alemão, no qual 65 membros são eleitos por maioria simples, em distritos u-ninominais - inclusive os cinco distritos especiais maoris -, e 55 membros são eleitos por RP, por listas partidárias; uma condição crucial é que esse segundo conjunto de 55 cadeiras se destine aos partidos, de forma a dar o máximo de proporcionalidade ao resultado geral. Assim, embora o nome n~ozelandês para esse sistema seja o de "dist~itos mistos com fórmula proporcional" (DMP), sugerindo uma combinação da RP com alguma outra coisa, ele é, de fato, um sistema clara e plenamente de Rp' 3 A primeira eleição por RP mudou subitamente a política neozelandesa em muitos aspectos (Vowles, Aimer, Banducci e Karp, 1998). Em primeiro lug8r, o resultado das eleições foi muito mais proporcional que os das eleições anteriores por maioria simples. O maior parrido, o Partido Nacional, ainda ficou sobre-representado, porém por menos do que três pontos percentuais. Ganhou 33,8 por cento da votação e 36,7 por cento das cadeiras. Em segundo lugar, a eleição produziu um sistema mulripartidário com um número sem precedentes de seis partidos ganhando representação no parlamento. Em terceiro lugar, diversamente de qualquer outra eleição do pós-guerra, nenhum partido ficou com a maioria das cadeiras. Em quarto, acrescentou-se uma dimensão étnica ao sistema partidário: o partido New Zealand First, liderado por um maori, que obteve 17 cadeiras, inclusive todas as cinco cadeiras especiais maoris, tornou-se principal representante dessa minoria (embora não fosse um partido especificamente maori, e nem apoiado exclusivamente por eleitores maoris). A Coalizão Cristã quase conseguiu tornar o sistema partidário ainda mais multi dimensional, acrescentando uma dimensão temática religiosa, porém os seus votos não obtiveram o mínimo de 5 por cento, requeridos para a admissão. Em quinto lugar, em contraste com a longa ocorrência anterior de gabinetes majoritários de um partido, formou-se um gabinete de coalizão entre o Partido Nacional e o New Zealand First. Devido a esses significati vos desvios do modelo majoritário, depois de 1996 a Nova Zelândia não mais pôde ser considerada como um bom - para

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3Cada eleitor tem dois votos, um para um candidato de um distrito uni nominal e um para uma lista partidária. Para evitar uma excessiva fragmentação, os partidos precisam ganhar ou um mínimo de 5 por cento da lista de votos ou, pelo menos, urna cadeira distrital, para se qualificarem para a lista de cadeiras.

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não dizer o melhor - exemplo do "verdadeiro sistema britânico". Assim, segundo as pãlavras de Kurt von Mettenheim (1997: 11), "o Reino Unido [agora] parece ser o único país a manter as principais características-do modelo Westminster". Entretanto, é preciso observar que todas as mudanças posteriores a 1996, na Nova Zelândia, têm a ver com a dimensão executivos-partidos do modelo majoritário, compreendendo as primeiras cinco das dez características do modelo, e que, especialmente com relação a essa primeira dimensão, diversas outras ex-colônias britânicas continuam a ter instituições de estilo predominantemente Westminster. Um exemplo particularmente claro e instrutivo disso é Barbados.

o MODELO WESTMINSTER EM BARBADOS Barbados é um país situado numa pequena ilha do Caribe, com população de cerca de 250 mil habitantes. Tem uma "sociedade solidamente homogênea", principalmente de origem africana (Duncan, 1994: 77). Tornou-se independente da Grã-Bretanha em 1966, P9rém continua com "um sentimento forte e generalizado da tradição e da cultura britânicas" (Banks, Day e Muller, 1997: 69), inclusive o das tradições políticas da Grã-Bretanha. Freqüentemente é chamado de "A Pequena Inglaterra" do Caribe. 1. Concentração do Poder Executiuo em gabinetes unipartidários e de maioria mínima. Desde a sua independência, em 1966, Barbados tem tido gabinetes uni partidários de maioria. Seus dois maiores partidos - o Partido Trabalhista de Barbados (BLP) e o J?artido Trabalhista Democrático (DLP) constituem as forças que dominam esmagadoramente a política do país, e têm-se alternado no poder. Diversamente dos casos da Grã-Bretanha e da Nova Zelândia, não há exceções ou características para esse modelo que mereçam ser destacadas. Na verdade, o modelo remonta aos tempos coloniais. Desde o estabelecimento do sufrágio universal e do governo de gabinete, na década de 1950, a seqüência de gabinetes unipartidários de maioria mantém-se inalterada. 2. Predomínio do gabinete. Os gabinetes de Barbados têm sido pelo menos tão dominantes quanto nos dois exemplos, mencionados anteriormente, de modelo Westminster. O termo ditadura eletiva, cunhado por Lorde 4 4

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Hailsham para a Grã-Brétanha, târl1bém s~ aplica bem ao-sistema d~ BarbaclGs (Payne,J993: 69).-U II1 motivo€{)pecial para o predomínio do gabinete,em Barbados, é o tamanho n~duzido da legislatura. A -Casa de Assembléia de Barbados, de 1966 até 1981, dispunha de apenas 24 membros. Esse número aumentou ligeiramente para 27, em 1981, e para 28, em 1991. Muitos legisladores são também, por isso, mem bros do gabinete, o que significa, por outro lado, que quase_um terço Cios membros da legislatura, como destaca Trevor Munroe (1996: 108), "são, de fato, excluídos constitucionalmente d::: uma instância independente e crítica em relação ao Executivo." 3. Sistema bipartidário. Os mesmos grandes partidos têm controlado a política partidária de Barbados desde a independência, e formaram todos os gabinetes: o DLP, de 1966 a 1976, e de 1986 a 1994; e o BLP entre 1976 e 1986, e de 1994 em diante. Esses dois partidos diferem entre si principalmente quanto a questões sacio econômicas, com o BLP ocupando a posição de centro-direita e o DLP, a de centro-esquerda, dentro do espectro esquerda-direita. Em cinco das sete eleições realizadas desde 1966, não houve outros partidos que obtivessem cadeiras. Apenas um partido pequeno conseguiu duas cadeiras, em 1966, e outro, também pequeno, ficou com uma cadeira, em 1994. A força do sistema bipartidário também fica demonstrada pelo destino dos quatro membros do Parlamento, que abandonaram o partido governante, o DLP, em 1989, formando um partido separado. Como comenta Tony Thorndike (1993: 158), esse novo partido "não sobreviveu muito à lógica do first past the post do sistema \'Vcstminster e da cultura bipartidária de Barbados. Nas eleições de janeiro de 1991 ele perdeu todas as suas quatro cadeiras". 4. Sistema :Ieitoml majoritário e desproporcional. Nas eleições anteriores à independência, inclusive a de 1966, realizada vários meses antes que a independência formal se concretizasse, Barbados usou o método da maioria simples, mas não nos distritos uninominais usuais. Em vez disso, foram usados distritos binominais (Emmanuel, 1992: 6; Duncan, 1994: 78). Esses últimos costumam aumentar a desproporcionalidade dos resultados da eleição porque, em sistemas de maioria simples, a desproporcional idade aumenta à medida que aumenta o número dos representantes eleitos por distrito. Desde 1971, todas as eleições têm sido por maioria simples em distritos uninominais, porém a desproporcionalidade eleitoral permaneceu alta. Por exemplo, em 1971, o DLP obteve três quartos das cadeiras, com 45

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MODELOS DE DEMOCRACIA

57,4 por cento dos voto~;-e em 1986, óbteve 24 das 27 cadeiras (88,9 por cento), com 59,4 por cento dos votos. Em três das eleições realizadas desde 1966, as maiorias parlamentares foram "fabricadas" a partir dé maiorias simples de voto, mas, nas outras quatro eleições, as maiorias de cadeiras foram "ganhas" genuinamente, com as maiorias do voto popular. Assim, fazendo um balanço retrospectivo, Barbados tem sido menos uma democracia de maioria simples do que a Grã-Bretanha e a Nova Zelândia. Além disso, diferentemente desses dois países, ele jamais experimentou instâncias de uma maioria parlamentar obtida com um resultado final em segundo lugar no voto popular. 5. Pluralismo de grupos de interesse. De novo como o Reino Unido e a Nova Zelândia, Barbados tem tido um sistema de grupos de interesse mais pluralista do que corporativista. Nos :íltimos anos, entretanto, há uma tendência às práticas corporativistas. Em 1993, o governo, juntamente com líderes comerciais e sindicatos de trabalhadores, negociou um pacto sobre salários e preços que incluía o congelamento salarial. Dois anos depois, esse acordo foi substituído por um novo pacto tripartite, mais flexíveL 6-10. As características da segunda dimensão (federal-unitária) do modelo majoritário. Barbados tem uma forma de governo unitária e centralizada - o que dificilmente chega a surpreender num pequeno país com apenas um quarto de milhão de habitantes. Mas, no que se refere às outras quatro características da dimensão federal-unitária, o país não se ajusta ao modelo majoritário puro. Tem uma legislatura bicameral, que consiste numa Casa da Assembléia, eleita pelo voto popular, e um Senado nomeado, que tem poder para retardar, porém não para vetar - um caso de bicameralismo assimétrico. Tem uma Constituição escrita, que só pode receber emendas por maiorias de dois terços, em ambas as casas do Legislativo. A Constituição confere explicitamente às Cortes o direito de realizarem revisões judiciais. Finalmente, o banco central de Barbados tem um documento que lhe confere um grau médio de autonomia na política monetária (Cukierman, Webb e Neyapti, 1994: 45). Anthony Payne (1993) argumenta que as ex-colônias britânicas do Caribe se caracterizam não pelos sistemas Westminster, mas sim por um sistema "Westminster adaptado". Como no caso de Barbados - o que, de um modo geral, é também verdadeiro para outras democracias da Comunidade Britâc'

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nica na região - , essa adaptaçãoaferou principalmente a segunda dimensão do modelo Westminster. Na primeira dimensão (executivos-partidos), o modelo Westminster permaneceu quase completamente intacto. O fato de Barbados desviar-se do modelo majoritário, em relação à maioria das características da dimensão federal-unitária, não quer dizer, evidentemente, que seu desvio o torne um exemplo do modelo oposto - o da democracia de consenso. A fim de ilustrar o modelo consensual, abordarei, no próximo capítulo, os exemplos da Suíça, da Bélgica e da União Européia.

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A interpretação majoritária da definição básica de democracia é que esta significa "governo pela maioria do povo". Ela afirma que as maiorias devem governar e que as minorias devem fazer oposição, o que é questionado pelo modelo de democracia consensual. Como destacou vigorosamente Sir Arthur Lewis, Prêmio Nobel de Economia (1965: 64-65), o governo pela maioria e o padrão "governo versus oposição", que este pressupõe, podem ser interpretados como antidemocráticos, por se tratar de princípios de exclusão. Lewis afirma que o princip:d pressuposto da democracia é que "todos aqueles afetados por uma decisão devem ter a oportunidade de participar do processo que a originou, quer diretamente, quer através de representantes escolhidos". Sua segunda implicação é que "a vontade da maioria deve prevalecer". Se isso quer dizer que os partidos vitoriosos podem tomar todas as decisões governamentais, e que os perdedores devem limitar-se a criticar, porém não a governar - acrescenta Lewis - , os dois significados são incompatíveis: "excluir os grupos perdedores da participação nos processos decisórios é uma nítida violação do principal pressuposto da democracia". Os adeptos do modelo majorit~írio podem legitimamente contrapor que, em duas situações, a incompatibiiidade observada por Lewis pode ser rcsolvicla. Em primeiro lugar, a exclusão da minoria será reduzida se maiorias e minorias se alternarem no governo - isto é, se a minoria de hoje puder tornar-se a maioria nas próximas eleições, em vez de ficar condenada a uma permanente oposição. É dessa forma que têm funcionado os sistemas bipartidários da Grã-Bretanha, Nova Zelândia e Barbados. Em Barbados, a alternância tem-se realizado perfeitamente, desde a independência, no ano de 1966: nenhum dos dois maiores partidos ganhou mais do que duas eleições seguidas. Na Grã-Bretanha e na Nova Zelândia, en5 1

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tretanto, por longos períodos um dos dois principais partidos se manteve - afastado do poder: o ~arti-ao Trabalhista britânico, durante 13 anos (de 1951 -~ 1964) e 18 anos (de 1979 até 1997); o Partido Nacional daNava Zelândia durante 14 anos (de 1935 a 1949) e o Trabalhista neozelandês, durante 12 anos (de 1960 até 1972). Mesmo durante_ esses longos períodos de afastamento, pode-se plausivelmente~afirmar que a democracia e o governo pela maioria não entraram em conflito, graças a uma segunda condição: o fato de os três países constituírem sociedades relativamente homogêneas, e seus principais partidos em geral não apresentarem divergências profundas quanto a posições políticas, tendendo a se manter próximos a uma ideologia de centro. Pode-se considerar antidemocrática a exclusão de um partido do poder, segundo o critério do "governo pelo povo", mas, se os interesses e preferências dos eleitores forem razoavelmente atendidos pelo outro partido, que ocupa o poder, o sistema então se aproxima da outra definição de democracia, a de "governo

para o povo". Nenhuma dessas condições se aplica a sociedades com menor grau de homogeneidade. As medidas políticas defendidas pelos principais partidos tendem a divergir de modo mais intenso e, freqüentemente, a fidelidade dos eleitores é mais rígida, reduzindo as chances de que os principais partidos -,.: venham a alternar-se no poder. Em especial nas sociedades pluralistas sociedades intensamente compartimentadas quanto a diferenças religiosas, ideológicas, iingüísticas, culturais, étnicas ou raciais, originando subgrupos sociais quase separados, com seus próprios partidos políticos, grupos de interesse e meios de comunicação -,provavelmente estará ausente a flexibilidade necessária para a democracia de modelo majoritário. Sob tais condições, a prevalência da regra da m"ioria não scrá apenas antidemocrática, mas também perigosa, uma vez que as minorias que têm seu acesso ao poder sistematicamente negado irão sentir-se excluídas e discriminadas, podendo perder o senso de lealdade ao regime. Por exemplo, na sociedade pluralista da Irlanda do Norte, dividida em maioria pretestante e minoria católica, o governo pela maioria fez com que o Partido Unionista, representante da maioria protestante, ganhasse todas as eleições, formando todos os governos entre 1921 e 1972. Os intensos protestos católicos, no final da década de 1960, transformaram-se numa guerra civil entre protestantes e católicos, que só pôde 5 2

"'10DElOS DE DEMOCRACIA

ser controlada pela intervenção militar britânica e pela imposição de um governo direto de Londres. Nas sociedades mais profundamente divididas, como a Irlanda do Norte, o governo majoritário implica não propriamente uma democracia, mas sim uma ditadura da maioria e enfrentamento civil. Essas sociedades preci-' sam é de um ~egime democrático que estimule o consenso, em vez da oposi-' ção; que promova a mclusão, em vez da exclusão, e que tente ampliar a maioria governante, em vez de se satisfazer com uma pequena maioria: essa é a democracia de consenso. Apesar das suas inclinações majoritárias, os gabinetes britânicos têm sucessivamente reconhecido essa necessidade: insistiram na representação proporcional em todas as eleições na Irlanda do Norte (exceto para a Câmara dos Comuns) e nas amplas coalizões, cem a participação de protestantes e católicos no poder, como pré-requisito para o retorno da autonomia política na Irlanda do Norte. A RP e a participação no poder são também elementos capitais no acordo sobre a Irlanda do Norte, Íirmado em 1998. Lewis (1965: 51-55,65-84) também recomenda com insistência a Rp, inclusive as coalizões e o federalismo, para as sociedades plurais da África Ocidental. Obviamente, o modelo consensual é adequado também j:-ara países menos divididos, apesar de heterogêneos, e constitui uma alternativa' razoável e possível ao modelo Westminster, mesmo nos países de razoável homogeneidade. Os exemplos que uso para ilustrar o modelo consensual são a Suíça, a Bélgica e a União Européia - todos constituindo unidades de etnias múltiplas. A Suíça é o melhor exemplo: com uma única exceção, ela se aproxima perfeitamente do modelo consensual puro. A Bélgica também constitui um bom exemplo, principalmente depois que se tornou oficialmente uma nação federativa, em 1993. Por isso, chamo particular atenção para o modelo político da Bélgica no período mais recente. A União Européia (UE) é uma organização supranacional- mais do que apenas uma organização internacional -, porém não é, ou ainda não é, um Estado soberano. Devido à situação intermediária da União Européia, analistas do assunto discordam quanto à maneira de considerá-la, se como organização internacional ou como uma nação federativa incipiente, embora esta última abordagem esteja cada vez mais se tornando comum (Hix, 1994). Esta é, também, a minha posição: se encararmos a UE como uma nação federativa, suas instituições serão nota53

AR EN O LIJPItART

velmente próximas do modelo consensual de democracia. Discutirei, em pd~meiro lugar, os protótipos da Suíça e da Bélgica, comparando-os depois entre si, e então passarei ao exemplo da UE.

o MODELO CONSENSUAL NA suíÇA E NA BÉLGICA Pode-se descrever o modelo consensual de democracia segundo os dez elementos que fazem um agudo contraste com cada uma das dez principais características majoritárias do modelo Westminster. Em lugar de concentrar o poder nas mãos da maioria, o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e restringir o poder de várias formas. 1. Partilha do Poder Executivo por meio de gabinetes de ampla coalizão. Contrastando com a tendência do modelo Westminster, que é de concentrar o Poder Executivo em gabinetes unipartidários de maioria mínima, o princípio do consenso é permitir que todos os partidos importantes, ou a maior parte deles, participem do Poder Executivo, através da formação de amplas coalizões. O Executivo nar;ional suíço, composto de sete membros - o Conselho Federal- nos dá um excelente exemplo dessa ampla coalizão: os três grandes partidos nacionais - o Cristão Democrático, o Social Democrático e o Radical Democrático -, cada um dos quais obteve cerca de um oitavo das cadeiras, compartilham os sete cargos executivos de maneira proporcional, de acordo com a chamada fórmula mágica 2:2:2: 1, estabelecida em 1959. Um critério adicional determina que os grupos lingüísticos sejam representados na proporção aproximada de suas dimensões: quatro ou cinco falantes de língua alemã, um ou dois falantes de francês e, freqüentemente, um falante de italiano. Ambos os critérios constituem regras informais, porém são estritamente obedecidos. A Constituição belga apresenta um requisito formal p;tra que o Executivo inclua representantes dos grandes grupos lingüísticos. Desde muito tempo já era costume formar gabinetes com aproximadamente o mesmo número de ministros representantes da maioria flamenga e da minoria de língua francesa. Isso se tornou regra formal em 1970, e a nova Constituição federal novamente estipula que, "com a eventual exceção do primeiro-ministro, o Conselho de Ministros [gabinete] deverá incluir tanto membros 54

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falan_tes da língua francesa quanto do flamengo" (Alen e Ergec, 1994). Esse .' regulamento .I!ão·se aplica à composição partidária do gabinete. Só ocor. reu um governo unipartidário por um período de cerca de quatro anos, no pós-guerra. Desde 1980, todos os gabinetes são coalizões de quatro e seis partidos. 2. Equilíbrio de poder entre.o Executivo e o Legislativo. O sistema político suíço não é nem parlamentarista, nem presidencialiSta. A relação entre o Conselho Federal do Executivo e a legislatura é explicada pelo cientista político suíço Jürg Steiner (1974: 43) da seguinte forma: "Os membros do Conselho são eleitos individualmente por um prazo fixo de quatro anos e, de acordo com a Constituição, a legislatura não pode emitir nenhum voto de censura durante esse período. Se alguma proposta do governo for derrotada pelo Parlamento, isso não ocasionará nem a demissao do membro do Conselho Federal que apoiou a proposta, nem a renúncia desse órgão como um todo." Essa separação fmmal entre os poderes torna o Executivo e o Legislativo mais independentes entre si, e seu relacionamento é muito mais equilibrado do que as relações gabinete-Parlamento na Inglaterra, Nova Zelândia e Barbados, onde o gabinete é claramente dominante. O Conselho Federal suíço é poderoso, porém não supremo. A Bélgica tem uma forma de governo parlamentarista, com um gabinete dependente da confiança da legislatura, como nos três protótipos do modelo Westminster. Entretanto, os gabinetes belgas, em grande parte porque constituem freqüentemente coalizões amplas e pouco coesas, não são de forma alguma tão dominantes quanto seus equivalentes do modelo \X1estminster, tendendo a manter um relacionamento de concessões mútuas com o Parlamento. O fato de que os gabinetes belgas com freqüência tenham vida curta demonstra sua posiç?ío relativammte frágil: de 1980 até 1995, por exemplo, houvc seis gabinetes, que se compunham de diferentes coalizões multipartidárias - com uma vida média do gabinete de cerca de dois anos e meio, apenas. 3. Sistema multipartidário. Tanto a Suíça quanto a Bélgica contam com sistemas multi partidários, sem que nenhum partido se aproxime do status majoritário. Nas eleições de 1995 para o Conselho Nacional Suíço, 15 partidos obtiveram cadeiras, mas em sua maior parte - 162, de um total de duzentas - elas foram ocupadas pelos quatro maiores partidos representa, 5 5

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dos no Conselhõ Federal. Assim, pode-se dizer que a Suíça tem um sistema de quatro partidos. Até o final da década de 1960, a Bélgica caracterizava-se por um sistema de três partidos, integrado por dois de grande porte - o Cristão Democrático e o Socialista - e o Liberal, de porte médio. Desde então, entretanto, esses partidos maiores se cindiram, devido a diferenças lingüísticas, e vários novos partidos lingüísticos ganharam projeção, criando um sistema extremamente multipartidáfio: cerca de 12 partidos são capazes de obter vagas na Câmara dos Representantes, e nove deles foram suficientemente importantes para serem incluídos em um ou mais gabinetes. A emergência dos sistemas multi partidários l1â Suíça e na Bélgica pode ser explicada por dois fatores. O primeiro deles é que ambos os países constituem sociedades plurais, di vididas por diversas clivagens. Essa multiplicidade de divisões se reflete no caráter multidimensional dos seus sistemas de partidos. Na Suíça, as divergências religiosas separam os democrata-cristãos apoiados principalmente pelos católicos praticantes - dos social-democratas e dos radicais, que recebem a maior parte do apoio dos católicos que quase nunca, ou nunca, freqüentam a igreja, e dos protestantes. As divergências socioeconômicas separam ainda mais os social-democratas - apoiados principalmente pela classe trabalhadora - dos radical-democratas, que recebem apoio da classe média. O Partido Popular da Suíça é especialmente forte entre os agricultores protestantes. A terceira fonte de divisão - a língua - não provoca muito mais divergências no sistema partidário suíço, embora o apoio ao Partido Popular da Suíça se situe principalmente na Suíça de fala alemã, e os três grandes partidos constituam alianças relativamente flexíveis entre partidos ca ntonais, dentro dos quais a divisão lingüística é significativa (McRae, 1983: 111-14). Assim também, a divisão religiosa no setor católico belga separa o Partido Social Cristão, que representa os católicos mais fervorosos, do Socialista e do Liberal, que são apoiados pelos católicos pouco praticantes, ou não-praticantes. Os socialistas e os liberais separam-se por diferenças de classe. Em contraste com a Suíça, a divisão lingüística na Bélgica provocou mais separações, em decorrência não só da divisão dos três grupos referidos acima, que constituíam os três partidos dominantes da Bélgica, em partidos separados e menores de idioma flamengo e francês, como

também do surgime'uto de vários outros pequenos partidos lingüísticos (McRae, 1986: 130-48).

5. Corporativismo dos grupos de interesse. Os especialistas discordam um pouco a respeito do grau de corporativismo na Suíça e na Bélgica, principalmente porque os sindicatos de trabalhadores nesses dois países costumam ser menos organizados e exercer menos influência do que o empresariado. Essa divergência pode ser resolvida, entretanto, fazendo-se a distinção entre duas variantes do corporativismo: o corporativismo social, em que os sindicatos de trabalhadores predominam, e o corporativismo liberal, no qual as associações comerciais são a força mais poderosa. Peter J. Katzenstein (1985: 105 e 130) usa a Suíça e a Bélgica como duas amostras deste último, e conclui que a Suíça "caracteriza mais claramente os traços típicos do corporJtivismo liberal". Ambos os países apresentam, com nitidez, os três elementos gerais do corporativismo: a concertação tripartite, os grupos de interesserelativamente poucos e relativamente grandes - e a proeminência das associações de cúpula. Gerhard Lehmbruch (1993: 52) escreve que "a força d~:s associações de cúpula da Suíça é notável, e é quase consenso que a coesão das associações de interesse suíças é superior à dos partidos políticos daquele país". Além disso, Klaus Armingeon (1997) afirma que, embora a extensão e a eficácia do corporativismo em muitos países europeus tenham declinado na década de 1990, ele permanece forte na Suíça. 6. Governo fedeml e descentralizado. A Suíça é uma nação federativa em que o poder é dividido entre o governo central, os governos de vinte cantões, e ainda seis subcantões, assim chamados por serem oriundos da divisão de três cantões anteriormente unidos. Os subcantões têm apenas um representante, e não dois, na Câmara Federa! suíça - o Conselho dos Estados - e

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4. Representação proporcional. A segunda explicação para o surgimento de sistemas multipartidários na Suíça e na Bélgica é que seus sistemas eleitorais proporcionais não inibiram a tradução das divisões de caráter social em divisões no sistema partidário. Em contraste com o método da maioria simples, cuja tendência é representar maciçamente o~ grandes partidos e de forma insignificante os pequenos, o objetivo fundamental da representação proporcional (RP) é a distribuição das cadeiras parlamentares entre os partidos de acordo com os votos que obtiveram. As câmaras baixas de ambas as legislaturas são eleitas por representação proporcional.

MODELOS DE DEMOCRACIA

representam apenas a metade do peso dos cantÕes r~gulares na votação de emendas constitucionais. Na maior parte dos outros a§pectós, entretanto, seu status é equivalente ao dos cantões pl;nos, A Suíça é ta~óêm uma das nações mais descentralizadas do mundo. Por muito tempo a Bélgica constituiu um Estado unitário e centralizado, mas, a partir de 1970, foi gradativamente caminhando em direção à descentralização e ao federalismo. Em 1993, tomou-se oficiàlmente uma nação federativa. A forma de federalismo que adotou é um "federalismo único" (Fitzmaurice, 1996) e de uma "complexidade bizantina" (McRae, 1997: 289), porque consiste em três regiões geograficamente definidas - Flandres, Valônia e a capital bilíngüe, Bruxelas - e três comunidades culturais não geograficamente definidas - as grandes comunidades flamenga e francesa e a comunidade de língua alemã, que é muito menor. A principal razão para a construção desse sistema em duas camadas foi que a região bilíngüe de Bruxelas tem uma grande maioria de falantes de francês, porém é circundada pela região de Flandres, de fala flamenga. Há uma considerável justaposição entre as regiões e as comunidades, porém não há uma correspondência exata entre elas. Cada uma tem seu próprio Legislativo e Executivo, exceto Flandres, onde o governo da comunidade flamenga também atua sobre a região geográfica. 7. Forte bicameralismo. A principal justificativa para a constituição de um Legislativo bicameral, em lugar do unicameral, é a de conferir-se especial , representatividade para as minorias - incluindo os estados menores nos sis" temas federais, numa segunda câmara, ou seja, a câmara alta. Duas condiçõt:s devem ser satisfeitas para que essa representação minoritária seja significati va: a câmara alta deve ser eleita segundo critérios diferentes dos da câmara baixa, e deve contar com um poder efetivo - pelo menos tanto poder quanto o da câmara baixa. Essas duas condições se encontram presentes no sistema suíço: o Conselho Nacional é a câmara baixa, e representa o povo suíço, e o Conselho dos Estados equivale à câmara aita, ou federa!, representan te dos can tões, cada um dispondo de dois represen tantes, e cada subcantão, um representante. Assim, os pequenos cantões encontram-se muito mais solidamente representados no Conselho dos Estados do que no Conselho Nacional. Além disso, como declara Wolf Linder (1994: 47), a "igualdade absoluta" das duas câmaras constitui uma regra "sacrossanta" na Suíça.

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As d'Jas câmaras do Parlamento belga - a Câmara dos Representantes e o Senado - praticamente dispunham de poderes iguais na Bélgica anterior ao federalismo. Mas ambas eram formadas de maneira proporcional, e daí serem muito semelhantes na composição. O novo Senado, eleito pela primeira vez em 1995, representa especialmente os dois grupos lingüístico-culturais, mas ainda é constituído em grande parte de forma proporcional, e não se destina a prover as minorias de iíngua francesa e alemã de uma superrepresentação. I Ademais, os seus poderes furam reduzidos em comparação com os do velho senado. Por exemplo, não mais dispõe de uma autoridade orçamentária (Senelle, 1996: 283). Por isso, a nova legislatura federal da Bélgica constitui o exemplo de um bicameralismo relativamente fraco, e não ; forte.

8. Rigidez constitucional. Tanto a Bélgica como a Suíça dispõem de uma Constituição escrita - documento único, contendo as regras básicas do governo - que só pode ser modificado por maiorias especiais. Emendas à Constituição suíça exigem a aprovação por um referendo, não apenas com maioria de votantes de ampiitude nacional, mas também com maiorias na maior parte dos cantões. Na apuração específica dos cantões, os subcantões têm a metade do peso dos cantões regulares. Isto significa que, por exemplo, uma emenda constitucional pode ser adotada se houver um resultado de 13 ,5 cantões a favor e 12,5 contra. O requisito da maioria cantonal significa que as populações dos cantões menores e dos subcantões, representando menos que 20 por cento da população total da Suíça, têm poder para vetar mudanças constitucionais. Na Bélgica, há dois tipos de supermaiorias. Todas as emendas constitucionais exigem a aprovação de maiorias de dois terços, em ambas as casas do Legislativo. Além Jisso, leis pertencentes à organização e aos poderes das comunidades e regiões dispõem de um status semiconstitucional, e são ainda mais difíceis de adotar e de moJificar: além das maiorias de dois terços em ambas as casas, das IA maioria dos senadores - quarenta, entre 71 - silo eleitos diretamente em dois distritos plurinominais, que são parcialmente definidos em termos não-geográficos - um, que compreende Flandres e falantes do flamengo em Bruxelas, e O outro, a Valônia e falantes franceses em Bruxelas. Os 31 senadores remanescentes são eleitos indiretamente ou cooptados de diversas formas. A composição lingüística geral é: 41 falantes de flamengo, 29 falantes de francês e um falante de alemão. Uma nova e curiosa disposição é a de que quaisquer filhos adultos do rei são "senadores por direito". 59

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exigem a aprovação das maiorias no interior tanto do grupo de língua flamenga quanto do de língua francesa, em cada uma das casas. Essa regra confere aos falantes de francês um poder efetivo de veto minoritário. 9. Revisão judicial. AS uíça, em um aspecto, se desvia do modelo consensual puro: sua suprema corte, o Tribunal Federal, não tem o poder de realizar revisão judicial. Uma tentativa popular de introduzir esse direito foi peremptoria~ente ~ejeitada por um plebiscito em 1939 (Codding, 1961: 112).2 Também não houve revisão judicial na Bélgica antes de 1984, quando foi inaugurada a Nova Corte de Arbitragem. A responsabilidade principal e original da corte era a interpretação dos estatutos constitucionais referentes à separação de poderes entre os governos central, comunitário e regional. Sua autoridade ficou muito ampliada pela revisão constitucional de 1988, e a Corte de Arbitragem pode agora ser vista como um genuíno tribunal constitucional (Alen e Ergec, 1994: 20-22; Verougstraete, 1992: 95). 10. Independência do banco central. Há muito tempo o banco central da Suíça é visto como um dos mais fortes e independentes do mundo, juntamente com o Bundesbank alemão e o Federal Reserve System, dos Estados Unidos. Em contrapartida, o Banco Nacional da Bélgica foi durante muito tempo considerado um dos mais fracos. Entretanto, sua auton~mia foi substancialmente reforçada no início da década de 1990, aproximadamente durante a transição para o sistema federalista, porém principalmente como resultado do Tratado de Maastricht, firmado em 1992 e ratificado em 1993, que obrigava os membros da União Européia a aumentarem a independência de seus bancos centrais. Robert Senelle (1996: 279) conclui que, agora, o banco central da Bélgica desfruta ~m "alto nível de autollomia (... ) na condução de sua política monetária".

o MODELO CONSENSUAL NA UNIÃO EUROPÉIA As principais instituições da União Européia não se ajustam à classificação em órgãos executivos, legislativos, judiciais e financeiros de maneira tão fá2As leis nacionais podem, entretanto, ser questionadas de forma diferente: se, passando-se noventa dias da aprovação da lei, um mínimo de 50 mil cidadãos exigir um referendo sobre ela, uma maioria de votantes suíços pode rejeitá-la. 6 O

MODELOS DE -flEiYÍOCRACíA

cil quanto as cinco nações soberanas discutjdas até agora. Isso é especialmente verdadeiro para o Conselho-Europeu,(}ue se compõe dos cl1efes_ de governo dos 15 países membros, e qlie se reune pelo menos duas vezes por ano. Ele pode exercer uma grande influência política, e a maioria dos principais passos para o desenvolvimento da Comunidade Européia - e, desde 1993, da União Européia - teve a iniciativa do Conselho Europeu. Das outras instituições, a Comissão Européia atua éorno o executivo da UE, e pode comparar-se a um gabinete. O Parlamento Europeu é a câmara baixa do Legislativo, e o Conselho da União Européia pode ser considerado a câmara alta. As responsabilidades da Corte Européia de Justiça e do Banco Central Europeu são evidentes por seus próprios nomes. 1. Partilha do Poder Executivo por meio de gabinetes de ampla coalizão. A Comissão Européia se compõe de vinte membros, cada um deles com uma responsabilidade ministerial específica, nomeado pelos governos dos países membros. Cada um dos cinco maiores países - Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Espanha - indica dois membros da Comissão, e cada um dos dez membros restantes indica um. Uma vez que todas as 15 nações pertencentes à UE estão representadas na Comissão, ela constitui uma coalizão ampla e permanente entre as nações. Na prática, a Comissão é também uma coalizão que reúne a esquerda, o centro e a direita, no espectro político da Europa. Um exemplo notório é que, em meados da década de 1990, os dois membros britânicos da Comissão eram o conservador Leon B,ittan e o exlíder do Partido Trabaihista Neil Kinnock - políticos que dificiÍmente atuariam juntos num gztbinete britânico. 2. Equilfbrio de poder entre o Execí.tivo e o Legislativo. Após cada uma das cinco eleições anuais parlamentares, a nova Comissão Européia precisa ser aprovada pelo voto no Parlamento Europeu. O Parlan·ento também dispõe do poder de rejeitar a Comissão, porém só por uma maioria de dois terços. O Parlamento tem fortes poderes orçamentários, mas embora seus outros poderes legislativos tenham sido ampliados pelo Tratado de Amsterdã, em 1997, ainda permanecem relativamente fracos. Em comparação com a Comissão, o papel do Parlamento parece secundário. Essa avaliação da relação entre Executivo e Legislativo se modifica, entretanto, quando acrescentamos ao quadro geral o Conselho da União Européia - composto de ministros dos governos dos 15 países membros. George Tsebelis e Jeannette Money 6 1

AREND llJPHART '.

. (1997: 180) chamam o Conselho de "o equivalente et:fOpeu de [umal câmara-alta".:O Conselho também é, nitidamente, a mais forte entre as três instituições. Em termos gerais, portanto, a Comissão'{ muito' mais o parceiro, em igualdade de condições, do modelo consensual do que o gabinete dominante do modelo Westminster. 3. Sistema multipartidário. Em 1996, o Parlamento Europeu, de 626 membros, se compunha de oito partidos oficialmente reconhecidos (os quais dispunham de um mínimo de 18 membros exigido para o reconhecimento). O maior deles era o Partido dos Socialistas Europeus, com cerca de 34 por cento das cadeiras no Parlamento - muito menos que uma maioria parlamentar. O segundo em tamanho era o Partido Popular Europeu (composto principalmente de democratas-cristãos), com aproximadamente 29 por cento das cadeiras. Nenhum dos outros partidos dispunha de mais de 10 por cento das vagas. A fragmentação política ainda é maior do que aparece nesse padrão multipartidário, uma vez que os partidos no Parlamento Europeu são consideravelmente menos coesos e disciplinados do que nos parlamentos nacionais. A composição partidária da "câmara alta" - o Conselho da União Européia - muda toda vez que os gabinetes dos países membros são substituídos. Ela também depende do assunto em discussão, que irá determinar qual ministro em particular participará daquela determinada sessão. Por exemplo, se na agenda do Conselho constarem medidas de natureza agrícola, muito provavelmente os ministros da Agricultura irão participar. Na prática, entretanto, o Conselho também constitui um organismo multi partidário. 4. Representação proporcional. O Parlamento Europeu tem sido eleito diretamente desde 1979. Deve ser eleito em cada país de acordo com um sistema eleitoral uniforme, mas os países membros ainda não foram capazes de entrar em ~cordo sobre esse sistema. No entanto, o método que prevalece é uma espécie de variante da representação proporcional (RP), usada por todos os países membros e também pela Irlanda do Norte. A única exceção foi a eleição por maioria simples dos representantes britânicos do Reino Unido, mas, em 1997, o novo gabinete trabalhista decidiu que as eleições do Parlamento Europeu no Reino Unido, em 1999, seriam inteiramente por RP. Mesmo assim, no entanto, ainda permanece um nível significativo de desproporcionalidade, como resultado da super-representação dos pequenos países e da sub-representação dos grandes, no Parlamento Europeu. Nos extremos, 62

MODELOS DE DEMOCRACIA

a Alemanha conta com 99 representantes no Parlamento Europeu, enquanto Luxemburge tem seis, muit0 embora a população alemã seja cerca de . duzentas vezes maior que a de Luxemburgo. Quanto a isso, o Parlamento Europeu combina, numa única câmara legislativa, os princípios da representação proporcional e os da representação nacional igualitária, o que na Suíça, por exemplo, acontece em dU:ls câmaras separadas da legislatura. S. Corporativismo dos grupos de interesse. A UE ainda não dispõe de um corporativismo totalmente desenvolvido, em grande parte porque as decisões econômicas mais importantes são ainda tomadas em nível nacional, ou sujeitas a vetos nacionais. À medida que a UE se tornar mais integrada, o grau de corporativismo fatalmente irá aumentar. No título do livro de Michael J. Corges (1996) - Euro·Corporatism? - , o ponto de interrogação é deliberado e Gorges, na maioria das vezes, dá uma resposta negativa à questão. Mas ele também vê significativos elementos corporativistas em determinados setores, bem como uma nítida tendência para um maior corporativismo. Um fator importante é que a Comissão Européia há muito tem favorecido um estilo corporativista de negociar com os grupos de interesse. Por exemplo, apoiou uma série de conferências tripartites durante a.década de 1970 e, embora essas conferências não tivessem levado à institucionalização de acordos tripartites, "a Comissão jamais abandonou seu objetivo de promover o diálogo entre os parceiros sociais e melhorar a sua participação no processo decisório da Comunidade" (Gorges, 1996: 139). Outro indício da inclinação da UE para o corporativismo é o fato de ser o Comitê Econômico e Social de consultoria - urna de suas instituições formais - composto por membros de grupos de interesse indicados pelos governos membros. 6. Governo federal e descentralizado. Comparada com outras organizações internacionais, a supranacional União Européia (UE) é extremamente unificada e centralizada; porém, se comparada com Estados nacionais mesmo com uma nação tão descentralizada como a Suíça - , a UE obviamente ainda é mais "confederativa" do que federativa, como também extremamente descentralizada. 7. Forte bicameralismo. Os dois critérios para o bicameralismo forte são que as duas casas da legislatura sejam equivalentes em força e diferentes em composição. A legislatura da UE ajusta-se sem dificuldade ao segundo critério: o Conselho tem igual representação dos países membros e se compõe de 63

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representantes dos governos nacionais, enquanto o Parlamento é eleito por voto direto pelos eleitores, e as delegaçôes nacionais são calculadas de acordo com o tamanho da população. Cõstumam ser uma vantagem para-a câmara baixa, nas legislaturas nacionais, os desvios do poder equivalente. Na DE passa-se o oposto: a câmara alta (Conselho) é consideravelmente mais poderosa que a baixa (Parlamento) - não totalmente em conformidade com _ 3 o modelo consensual, porém menos ainda que com o majoritário. 8. Rigidez constitucional. A "Constituição" da UE compõe-se do fundamental Tratado da Comunidade Econômica Européia, assinado em Roma, em 1957, e de uma série de outros tratados, tanto anteriores quanto subseqüentes. Uma vez que constituem tratados internacionais, só podem ser modificados com o consentimento de todos os signatários. São, por isso, extremamente rígidos. Além disso, as decisões mais importantes no Conselho exigem unanimidade. Em assuntos de menor importância, tornou-se mais comum, desde a década de 1980, tomar as decisões pelo "voto da maioria qualificada", ou seja, por maiorias de aproximadamente dois terços e pelo sistema de votação ponderada (semelhante ao da distribuição ponderada de cadeiras no Parlamento Europeu). 9. Revisão judicial. Uma instituição chave da UE é a Corte Européia de Justiça. A Corte tem poderes para realizar a revisão judicial e para declarar inconstitucionais tanto as leis da UE quanto as nacionais, caso violem os diversos tratados da UE. Além disso, a abordagem da Corte a suas tarefas judiciárias tem sido criativa e ativista. Martin Shapiro e Alec Stone (1994: 408) informam que "sem dúvida, os dois tribunais constitucionais politicamente mais influentes na Europa são os ,da Aiemanha e da Comunidade (DE). (... ) Há poucos exemplos tão facilmente observáveis e importantes como o caso da CEJ, a Corte Européia de Justiça, que não só se estabelece como instituição política, como também formou todo o conjunto de instituições do qual

MODElOS

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DEMOCRACIA

novembro de 1997, apontou: "sua constitúição o torna o banco central mais independ~nte do mundo". Entretanto, sua independência ficou parcialmente comprometida quando o seu primeiro presidente foi indicado, em 1998. A fim de tornar mais ampla a autoridade presidencial, o mandato é formalmente de oito anos, porém o primeiro presidente teve de renunciar muito antes do término do seu mandato, talvez passados quatro anos, como parte de um acordo político entre a França, que insistira no seu próprio candidato, e os demais membros da DE. No começo deste capítulo, destaquei que o modelo majoritário era incompatível com as necessidades das sociedades plurais, profunJamente divididas. A UE é claramente uma sociedade plural desse tipo. "Diferenças nacionais profundas e duradouras, a língua sendo apenas uma delas, não desapareceram e nem desaparecerão na Europa" (Kirchner, 1994: 263). Por isso não surpreende que as instituições da UE se adaptem tão bem ao modelo consensual, em vez de ao modelo majoritário. Ivluitos observadores prevêem que a UE afinal se tornará um Estado federativo, em resultado, sobretudo, da adoção de uma moeda comum. Por exemplo, Martin FeIdstein (1997: 60) afirma que "o efeito fundamental, a longo prazo, de se adotar uma moeda única [será] a criação de uma união política, um Estado federal europeu, com responsabilidade por uma política externa e de segurança de âmbito europeu, como também pelo que agora são as políticas domésticas, econômiras e sociais." Se a UE vier a tornar-se um Estado europeu soberanoe quando isso acontecer -, é provável que suas instituições mudem. O Parlamento Europeu, por exemplo, provavelmente se tornará uma câmara legislativa mais poderosa, mas não é provável que se desvie muito do modelo consensual, e é quase certo que tome a forma de um "Estados Unidos da Europa" federativo.

é parte integrante". 10. Independência do banco central. O Banco Central Europeu, que começou a operar em 1998, foi planejado para ser um banco central extremamente independente. De fato, a revista T/Je EcolZomist, na edição de 8 de 'Outro ótimo exemplo de pelo menos uma ligeira assimetria favorecendo a câmara alta é o Congresso dos Estados Unidos, no qual O Senado (em poderes especiais sobre tratados e nomeaçües. 64

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5 .".

A partir de agora, este livro desenvolverá uma comparação sistemática entre os 36 países (com populações de no mínimo 250 mil habitantes) qUe eram democráticos em meados de 1996, e que haviam sido democráticos continuamente desde 1977, ou antes. Cada democracia será analisada a partir da sua primeira eleição democrática, no ano de 1945 ou em data posterior, até 30 de junho de 1996. O intervalo de tempo para as 36 democracias, dessa forma, varia de 55 (1945-96) a 19 anos (1977-96). Neste capítulo, explicarei os critérios para a seleção das 36 democracias, e para a escolha do mínimo de anos de experiência democrática. Também discuto as principais características sociais e econômicas que, segundo se espera, podem influenciar os tipos de democracia e o desempenho democrático desses 36 países.

DEFINiÇÕES DE DEMOCRACIA

Embora os cientistas políticos discordem sobre alguns detalhes na definição e na avaliação da democracia (Beetham, 1994; lnkeles, 1991), os oito critérios propostos por Robert A. Dahl (1971: 3) em seu influente livro Polyarchy ainda recebem amplo apoio. São eles: (1) o direito ao voto, (2) o direito a ser eleito, (3) o direito dos líderes políticos de competirem por apoio e votos, (4) eleições livres e honestas, (5) liberdade de reunião, (6) liberdade de expressão, (7) fontes alternativas de informação e (8) instituições capazes de fazer com que as medidas do governo dependam do voto e de outras manifestações da vontade popular. Esses requisitos já estavam implícitos na simples definição que Lincoln propôs para democracia, como o governo pelo povo (ou por representantes do povo) e para o povo. Por exemplo, a expressão "pelo povo" contém implicitamente o sufrágio universal, o acesso aos 69

M OTi E lOS _D E D E M o C R A C I A

ARENO llJPHART

cargos públicos e eleições livres e honestas. As eleições não podem ser livres e honestás se não houver liberdade de expressão e de reunião, tanto antes das eleições q~anto no período entre as mesmas. De modo similar, "para o povo" contém implicitamente o oitavo critério de DahI, o da responsabilidade do governo para com as preferências dos eleitores. Entretanto, vale a pena enumerar os critérios específicos para se decidir quais os países que podem ser considerados como democracias, e quais os que não podem. A democracia, como definida por Dah!, é um fenômeno do século XX. G6ran Therborn (1977: 11-17) acredita que a Austrália e a Nova Zelândia tenham estabelecido os primeiros sistemas genuinamente democráticos, na primeira década do século XX. A Nova Zelândia tem os mais fortes motivos para isso porque, já em 1893, foi o primeiro país a instituir um verdadeiro sufrágio universal, isto é, o direito ao voto tanto para homens quanto para mulheres e também para a minoria maori. As mulheres, no entanto, não puderam candidatar-se a cargos públicos antes de 1919. A Austrália adotou o sufrágio para homens e mulheres em 1902, mas os aborígines australianos - reconhecidamente uma pequena minoria de cerca de 2 por cento da população total- não tive-ram o direito de votar nas eleições federais, a não ser a partir de 1962 (União Interparlamentar,

1995: 61, 193). A Tabela 4.1 relaciona os países que podem ser considerados democráticos em 1996, e que constituíram democracias durante, pelo menos, 19 anos. São esses os 36 países analisados neste livro, classificados pela década e pelo primeiro ano em que se iniciou a análise de cada um. A fim de decidir quais deveriam ser classificados como democracias, baseei-me em grande parte seguindo o exemplo de muitos outros pesquisadores - na classificação fornecida desde 1972 pela Freedom House para todos os países no mundo (Gastil, 1989: 50-61). Nas pesquisas da Freedom House, os países são das'i sificados como livres, parcialmente livres ou não livres, e essas classificações ; baseiam-se em dois conjuntos de critérios semelhantes aos sugeridos por Dahl: , direitos políticos, tais como o direito de participar em eleições livres e competitivas; e liberdades civis, tais como a liberdade de discurso e de reunião. Por isso, os países "livres" também podem ser encarados como países demo\ cráticos. '-/

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TABELA 4.1. AS

36 DEMOCRACIAS

INCL\JíDAS NESTE ESTUDO, CLASSIFICADAS

POR DÉCADA É PRIMEIRO ANO DO PERíOQ0 ANALISADO

Década Década de 1940

Primeiro ano analisado 1945 1946

Década de 1950 Década de 1960

Década de 1970

I I I

I

1947 1948 1949 1953 1958 1961 1962 1965 1966 1972 1974 1976 1977

(~TÉ MEADOS DE 1996)

Democracias Áustria, Canadá, Dinamarca, Finlândia, -- Luxemburgo, Noruega, Reino Unido Austrália, Bélgica, Islândia, Itália, Japão, Holanda, Nova Zelândia, Estados Unidos Suíça Irlanda, Suécia Alemanha, Israel Costa Rica Colômbia, França, Venezuela Trinidad e Tobago Jamaica Botsuana Barbados, Malta Bahamas Grécia Maurício, Portugal Índia, Papua-Nova Guiné, Espanha

Há quatro casos indeterminados: Índia, Papua-Nova Guiné, Colômbia e Venezuela. Na avaliação do grupo de pesquis:1 da Freedo:n House (1996), que se baseou principalmente nos altos níveis de violência política e de corrupção nesses países, imperceptiYelmente se passou do conceito "livre" para o de apenas "parcialmente livre", no início da década de 1990. Para a Índia, essa avaliação provavelmente é muito severa, dada su:c imensidão territorial e o fato de que a maior parte da yiolência tem se restringido à periferia do país. Mas praticamente não há dúvida de que a democracia tem estado muito distante da perfeição nos últimos anos, em qualquer dos quatro países mencionados. Outra pesquisa sobre os sistemas políticos do mundo, de 1994, que usa uma escala de dez pontos, sendo 10 a nota mais alta - , classifica os quatro países mencionados com notas abaixo da perfeição do 10- que é dada, efetivamente, ao total de países da Tabela 4.1. Por outro lado, os quatro casos intermediários ainda merecem notas razoavelmente altas, e vários outros países têm 7 1

",ODElOS

-

também nota inferior a 10. A Colômbia recebeu nota 9-- a mesma que Israel -- e Espanha; a Índia, Papua-Nova Guiné e Venezuela ficaram com 8 -, a mesma not~ que a França e Trinidad-Tobago (Jaggers e Gurr, 1995). Segundo dados colhidos por Mark J. Gasiorowski (1996: 480-81), rastreando mudanças em regimes políticos durante o ano de 1992, todos os quatro países mantiveram um regime democrático até o final de 1992. Escrevendo no final da década de 1980, Larry Diamond (1989: 1) achava a Índia "o caso mais surpreendente e importante de resistência democrática do mundo em desenvolvimento", e que Papua-Nova Guiné havia "manifestado um sistema democrático notavelmente vibrante e saliente". O desempenho democrático desses países se deteriorou na década de 1990, mas, em minha opinião, não o bastante para justificar a conclusão de que não mais possam ser encarados como democracias. Se é pa~a cometer equívocos, é preferível fazê-lo pela inclusão deles, uma vez que a Índia é a democracia mais populosa do mundo, e também porque esses quatro países tornam muito mais interessante e diversificado o conjunto de democracias analisado neste livro: a Índia e Papua-Nova Guiné são os menos desenvolvidos dentre os 36, e estão entre as sociedades mais divididas etnicamente. Colômbia e Venezuelá constituem dois, entre apenas cinco democracias presidencialistas, e são as únicas duas democracias sul-americanas presentes entre os trinta e seis países. 1 (Até fins de 1998, a Índia, a Venezuela e Papua-Nova Guiné haviam sido readmitidas como países "livres" na Freedom House.) De alguma forma, demonstro também alguma indulgência para com diversos outros países que fazem parte da lista de democracias duradouras da Tabela 4.1, a despeito da inexistência neles de sufrágio plenamente universal _ de todos os requisitos democráticos, o mais fundamental. Na Suíça antes de 1971, as mulheres ainda não tinham o direito de votar. Na Austrália, como se observou acima, antes de 1962 os aborígines não tinham direito ao voto. E, apesar da declaração do presidente Bill Clinton, em seu discurso de posse em 1993, de que os Estados Unidos são "a mais antiga democracia do munlEste livro não se destina a contribuir para o debate acadêmico sobre a viabilidade do regime parlamentar versus presidencial (ver Linz e Valcnzuela, 1994; Power e Gasiorowski, 1997). Entretanto, parece significativo que existam, em 1996, apenas cinco sistemas presidencialistas entre as 36 democracias duradouras, e que duas destas constituam casos intermediários de democracia. 7 2

DE

DEMOCRACIA

do" (New York Times, 21 de janeiro de 1993, "AlI), não se estabeleceu solidamente o sufrágio universal nos Estados Unidos até a aprovação da "Lei do Direito ao Voto", em 1965. O princípio do sufrágio universal também-foi violado pelo Reino Unido, França, Holanda e Bélgica, enquanto esses países constituíam potências coloniais, pelas três potências aliadas enquanto ocupavam a Alemanha e o Japão, e por Israel depois de 1967, devido ao seu controle sobre os territó~ios ocupados. 2 Ao ~e focalizar a atenção sobre-o período posterior a 1945, minimizam-se esses problemas, pois os impérios coloniais foram rapidamente dissolvidos e porque, afinal, as mulheres receberam o direito ao voto na Bélgica, na frança e na Itália. Em análises comparativas de democracia, as nações menores e menos populosas são normalmente excluídas. O ponto limite tende a variar entre populações de um milhão e de um quarto de milhão. Aqui, também, optei por ser inclusivo ao selecionar o mais baixo limite. Existem duas razões para a exigência de que os países sejam não apenas sistemas democráticos, mas também que o tenham sido por um longo período de tempo. A razão mais substancial é que isso nos dá a segurança de que as democracias analisadas não são entidades efêl11eraS, mas, sim, sistemas consolidados e razoavelmente estáveis de democracia. A segunda razão é de ordem processual: a fim de analisar, por exempio, a tendência dos resultados das eleições, dos tipos de gabinetes que devem formar-se e a durabilidade desses gabinetes num país em particular, precisamos ter condições para avaliar mais do que apenas urna, ou algumas, dessas eleições e desses gabinetes. Evidentemente que de forma um tanto arbitrária, primeiro escolhi como espaço de tempo mínimo o intervalo de vinte anos, mas depois suavizei ligeiramente esse cntério, para poder incluir Índia, Papua-Nova Guiné e Espanha. A Tabela 4.1 mostra o primeiro ano do período analisado para cada uma das 36 democracias. Geralmente, é este o ano da primeira eleição democrática desde 1945, ou desde a independência. Em países onde a democracia foi interrompida no período do pós-guerra - na França, em 1958, na Grécia, de 1967 a 1974, na Índia, de 1975 a 1977 e na Venezuela de 1948 a 1958 - , é o a.'10 20 controle exercido no pós-guerra sobre países ou regiões conquistados constitui a violação menos grave dos padrões do sufrágio universal, diante do caráter temporário de tal controle. Quanto mais tempo durar esse controle, entretanto, maior o dilema que criará para a democracia. 7 3

AREND LlJPHART

eleitoral que marca a retomada da democracia. Nos países que se tornaram in- dependentes nas décadas de 19~O e 1970, é o ano da realização dá eleição mais próxima da independência (Trinidad e Tobago, Botsuana e as Baliamas).3 A única exceção é a República de Maurício, que realizou uma eleição democrática em 1967, um ano antes da sua independência oficial, em 1968, porém onde a democracia falhou por vários anos,- no início da década de 1970: um estado de emergência entrou em vigor de 1971 a 1976, líderes oposicionistas foram presos, sindicatos de trabalhadores considerados ilegais. E a eleição de 1972 foi adiada para 1976 (Bowman, 1991: 73-74; Brãutigam, 1997: 50). A eleição de 1976 marca a restauração da democracia, e a República de Maurício está, por isso, incluída na análise a partir de 1976. TABELA 4.2 AS OUTRAS 25 DEMOCRACIAS (COM POPUlAÇÕES SUPERIORES A

MO D rbmentarista. Finalment p , para aqueles que consideram os sistemas parlamentaristas preferíveis aos presidencialistas, uma vantagem importante da monarquia constitucional é que ela é geralmente vista como incompatível com o presidencialismo. Como discuti antes neste capítulo, essa opinião não é correta. Teoricamente, é de fato possível instituir um sistema presidencialista com um presidente atuando como chefe do governo e um monarca, corno chefe de Estado. Porém não existem exemplos empíricos de tal sistema, e a opinião 164

-MODELOS

OE

DEMOCRACIA-

de que o presidencialismo e- a monarquia não se podem combinar, embora equivocada,_-pode evitar que os países em vias de democratização, com um monarca como chefe de Estado - corno a Espanha d-o final da década de 1970 - considerem seriamente a possibilidade de adotar uma forma presidencialista de governo.

1 65

J I

-

,

CAPíTULO 8

Sistemas eleitorais: Métodos de maioria absoluta e de maIOna simples versus representação proporcional

A quarta diferença entre os modelos majoritário e consensual de democracia é bem clara. O sistema eleitoral típico dê. democracia majoritália é o sistema do distrito uninominal, baseado, seja na regra da maioria simples, seja na de maioria absoluta. A democracia de consenso, em geral, emprega a representação proporcional (RP). Os métodos de maioria simples (plurality) em distrito uninominal são do tipo "o vencedor leva tudo"; vencem os candidatos apoiados pelo maior número de eleitores, e todos os demJis eleitores ficam sem representante - o que reflete perfeitamente a filosofia majoritária. Além disso, o partido vencedor de uma maioria de votos de âmbito nacional, ou de uma maioria simples, contará com uma sobre-representação de_cadeiras do Parlamento. Fazendo um agudo contraste, o objetivo básico da representação proporcional é o de representar tanto as maiorias quanto as minorias e, em vez de representar exagerada ou insuficientemen te qualquer um dos partidos, expressar proporcionalmente a votação em termos de cadeiras parIam entares. A lacuna entre os dois tipos de sistema eleitoral é grande, também, no sentido em que são comuns as mudanças dentro de cada tipo, porém raros os casos de democracias que mudam do método da RP para o de m:lioria simples, ou maioria absoluta, ou vice-versa (Nohlen, 1984). Cada grupo de países parece estar solidamente ligado a seu próprio sistema eleitoral. Num comentário a respeito de seu recuo diante da nomeação de Lani Guinicr como subsecretária geral dos direitos humanos, em 1993, o presidente Bill Clinton - governante de um país que adota principalmente a eleição por maioria simples - declarou que sua objeção àquela nomeação se devia ao fato de a candidata defender a RP, qualificada por ele como "muito difícil de defender", e mesmo, "antidemocrática" (New York Times, 4 de junho de 1993,

AI8). 1 69

AREND lIJPHART

Neste capítulo, apresentarei uma classificação mais detalhada dos sistemas eleitorais usados pelas nossas 36 democracias, com relação aos sete aspectos básicos desses sistemas, dando ênfase à fórmula eleitoral, à magnitude dos distritos eleitorais e ao estágio eleitoral inicial. A literatura acadêmica sobre os sistemas eleitorais enfoca o grau de proporcionalidade ou de desproporcionalidade na tradução que esses sistemas fazem do número de votos para o número de cadeiras parlamentares, e o efeito que exercem sobre o número de partidos nos sistemas partidários. Este é o tema central da parte final deste capítulo. Depois de discutir a forma como podem ser medidos os graus de desproporcionalidade com uma precisão maior, mostrarei que, embora haja uma grande variação dentro da família da RP, e também embora nenhum sistema de RP seja absolutamente proporcional, os sistemas de RP tendem de fato a ser consideravelmente menos desproporcionais que os sistemas de maioria simples e de maioria absoluta, a não ser nas democracias presidencialistas. Os sistemas eleitorais constituem também um determinante decisivo dos sistemas partidários, embora de nenhuma maneira o único. Por último, examinarei a relação entre desproporcionalidade eleitoral e o número efetiyo de partidos parlamentares nas 36 democracias.

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I -~ I

'- Bahamas Barbados Botsuana

-I

I

Fórmula de maioria simples

(

Jamaica

Mauricio Nova Zelândia (1946-93) Papua-Nova Guiné Reino Unido Trinidad-

fórmula, de maioria simples e maioria absoluta

Maioria absoluta/m simples: Voto alternativo:

\ fórmulas semiproporcionais {

Voto limitado:

Japão (1946) Japão (1947-93)

Com binação maioria simples-RP:

Japão (1996-) Áustria

I

Bélgica Colômbia Costa Rica

I

Dinamarca

Espanha Finlândia

proporcional em listas:

170

França (exceto 1986) Austrália

Voto único intransferível:

Representação

'Para uma abordagem completa dos sistemas eleitorais, ver Rae (1967), Nohlen (1978), Katz (1980), Taagepera e Shugart (1989), Lijphart (1994), Cox (1997) e Reynolds e Reilly (1997).

Estados Unidos índia

I

FÓRMULAS ELEITORAIS

Embora a dicotomia da representação proporcional versus os sistemas de maioria simples, em distritos uninominais, e os sistemas de maioria absoluta constitua a linha divisória mais fundamental na classificação dos sistemas eleitorais, é necessário fazermos ainda algumas distinções importantes, e desenvolvermos uma tipologia mais elaborada.! Os sistemas eleitorais podem caracterizar-se por sete parâmetros: fórmula eleitoral, magnitude dos distritos eleitorais, barreira eleitoral, número total dos membros de uma assembléia eleita, influência das eleições presidenciais sobre as eleições legislativas, grau de desproporcionalidade e vínculos eleitorais interpartidários.

Canadá

J ~

I'

Luxemburgo

~

Portugal

\

Suíça

proporcional

I

Distritos mistos

\

Israel Itália (1946-92)

M r[ ~

i:

proporcional:

[

Voto único t:-ansferível:

i

com fórmula

Holanda Islàndia

i

Representação

França (1986)

Grécia

t

r~oruEga

Suécia Venezuela (1958-88)

Alemanha Italia (1994-) Nova 2elânGiJ (1996-) Venezuela (1993-)

(

Irlanda

Malta

~ig. 8.1 Uma classificação das fórmulas eleitorais para a eleição da primeira câmara, ou a câmara unlca, em 36 democracias, 1945-96

AKEND lIJPHART-

A Fig,rra 8.1 apresenta uma classificação de acordo com a primeira dessas dimensões - a fórmula eleitoral- e também as categorias a qU€: pertencem as-trinta é seis democracias ou, em alguns casos, períodos específicos nesses países. A primeira categoria -

I I I -I

MODELOS DE DEMOCRACIA

o voto alternativo, usado na Austrália, é uma autêntica fórmula de maio-

ria. Os eleitores devem indicar seus candidatos por ordem de pref~rência: 6

favorito, o segundo em preferência, e assinrsucessivamente. Se um candida- -

a das fórmulas de maioria simples e de

to receber a maioria absoluta das primeiras preferências, será eleito. Se isso

maioria absoluta - pode subdividir-se em três classes mais específicas. A regra

não ocorrer, o candidato com o menor número de primeiras preferências será retirado da competição, e as cédulas onde ele constava como primeira preferência serão transferidas para a segunda escolha. Esse processo é repe-

da maioria simples -

normalmente chamada de first past the post na Grã-

Bretanha - é de longe a mais simples de todas: o candidàto que receber a maior quantidade de votos, seja de maioria absoluta, seja de maioria simples, será eleito. É, obviamente, uma fórmula popular: 12 das 36 democracias a empregaram no período de 1945 a 1996. Também é usada nas eleições presidenciais na Venezuela, Islândia, Costa Rica (numa forma ligeiramente modificada)2 e na Colômbia (até 1990).

tido, pela exclusão do candidato mais fraco e a redistribuição das cédulas para o candidato que se encontra imediatamente acima, em cada estágio da contagem, até que um vencedor majoritário se revele. O voto alternativo é também usado nas eleições presidenciais na Irlanda.

mentar entre os dois candidatos mais votados, no caso de nenhum deles ter

Distinguimos três tipos principais de representação proporcional. A forma mais comum é o sistema de listas, usado por metade das nossas democracias -18 das 36 - na maior parte do período de 1945 a 1996. Há pequenas variações nessas fórmulas de listas, porém em todas há o requisito de que os

obtido maioria absoluta no primeiro turno. Usa-se freqüentemente esse mé-

partidos indiquem suas listas de candidatos para os distritos plurinominais;

na França, Áustria, Portugal e, desde 1994,

que os eleitores votem em uma ou outra das listas partidárias (embora algu-

e também nas eleições diretas para primeiro-

mas vezes eles P?ssam diversificar seus votos por entre as várias listas) e que as cadeiras sejam distribuídas na proporção do número de votos que cada

As fórmulas de mJioria requerem uma maioria absoluta para a eleição. Um modo de satisfazer esse requisito é realizar um segundo turno comple-

todo nas eleições presidenciais lU

Colômbia e na Finlândia -

ministro em Israel -

porém não nas eleições legislativas. Um método que

apresenta muita afinidade com esse, entretanto, é usado na França para as

partido obteve. Os sistemas de RP em listas podem, por sua vez, ser subdivi-

eleições da legislatura. A Assembléia Nacional é eleita segundo uma fórmula

didos, de acordo com fórmulas matemáticas usadas p~1fa traduzir a votação em número de cadeiras. O método aplicado com mais freqüência é a fórmula d'Hondt, que, comparada a Outros métodos, mostra LIma leve inclinação

mista entre maioria absoluta e maioria simples, em distritos uninominais: no primeiro turno, requer-se a maioria absoluta para a eleiçâo, mas, se nenhum candidato a obtiver, a maioria simples será suficiente no segundo turno. Os

em favor dos gralldes partidos, e contra os menores

candidatos que não conseguirem receber uma percent:lgem mínima de votos

59, para uma descrição mais detalhada).3

no primeiro turno -

12,5 por cento dos votos registrados, desde 1976 -

seriio impedidos de ir para o segundo turno. A competiçiío do segundo tur110

é normalmente entre

0S

(\"Cr

Lijphart, 1994: 153-

A segunda forma de representação proporcional é a fórmula do~ "distritos mistos com fórmula proporcional" (DMP) - termo cunhado 11;1 Nova Zelândia

dois principais candidatos, de modo que, na prá-

tica, não há muita diferença entre a fórmula da maioria absoluta-maioria simples e da maioria absoluta-eleiçiio com segundo turno.

'Na Co,ta Rica, a regra é que o presidente seja deito por m'lloria simples, enquanto esta mclloria simples con'tituir pclo menos 40 por cento do tm'll dos votos. Se o resultado for n1C!10r que 40 por cento, deve-se rc.llizar 1111l~1 deiç:lo complementar, porém isro jamais foi ncccssúrio, el11 todas as deiçóes realizadas entre 1953 e 1994. Sobre os sistemas eleitorais de modo geral, ver Blclls, Massicotte e Dobrzynsb (1997).

'Outra diferença emrc as fórmulas de listas RP é a possibilidJde de essas listas serem abertas parcialmente abertas ou fechadas. Nos sistemas de listas fecilddJs, os eleitores só podem vota; n:hsta, como um todo, e não podem manifestar sua preferência por nenhum candidato espe:1600 aa lista. Os ondidatos são eleitos estritamente de acordo com a ordem em que foram lI1dlcados pelo partido. Os exemplos são Costa Rica, Israel c Espanha. Num sistema de listas completamente abertas, do qual a Finlândia constitui o melhor exemplo, os eleitores votam nos candidatos individuais da lista, e a ordem em que estes são eleitos é determinada pelos votos que recebem individualmente. Na Bélgica, Holanda e vários outros países, as list8s são ~arci~mcnte abertas: embora os eleitores possam expressar suas preferências por candidatos mdlVlduJ/S, tende a prevalecer a ordem da lista tal qual foi apresentada pelos partidos.

1 72

1 73

M_O

para sua versão do sistema, porém agora apli~ado de modo geral para toda a categoria. Cerca dá metade dos -legisladores n~ Alemanha, Nova Zelândia e Venezuela, e perto de três quartos--na Itáli~,são eleitos por maioria simples em distritos uninominais, e os demais são eleitos por listas de Rl~ Cada eleitor tem dois votos, um para o candidato distrital, e um para a lista do partido. O motivo pelo qual essa mistura de métodos se qualifica como sistema de RP é que as cadeiras oriundas das listas de RP compensam qualque-r desproporcionalidade produzida pelos resultados de cadeiras distritais. O exato grau dos resultados gerais depende de quantas cadeiras de listas RP são disponíveis para o propósito da compensação. Os resultados na Itália têm sido consideravelmente menos proporcionais que os dos outros três países. O terceiro tipo importante de RP é o voto único transferível (VUT). É diferente da lista RP pelo fato de os eleitores vota[em em candidatos individuais, e não em listas de partidos. A cédula é semelhante à do sistema de voto alternativo: contém os nomes dos candidatos, que devem ser postos em ordem pelos eleitores. O processo para determinar os candidatos vencedores é ligeiramente mais complexo que no método do voto alternativo. Ocorrem dois tipos de transferência de votos: pelo primeiro, os votos excedentes, desnecessários ao candidato que já dispõe da cota mínima requerida para a eleição, serão transferidos para o candidato seguinte em preferência nas cédulas em questão'. No segundo tipo, o candidato mais fraco será eliminado, e suas cédulas serão transferidas da mesma maneira. Caso seja necessário, esses passos serão repetidos até que todas as cadeiras disponíveis sejam ocupadas. O VUT é muito elogiado, porque combina as vantagens de se permitir o voto em candidatos indiyiduai~' com a produção de resultados proporcionais, porém não é empregado com muita freqüência. Os únicos exemplos na Figura 8.1 são a Irlanda e Malta. O outro exemplo importante de seu uso é nas eleições para o Senado na Austrália. /\. maioria das fórmulas eleitorais se ajusta às duas grandes categorias: a representação proporcional e a maioria simples ou maioria absoluta, porém algumas ficam no meio-termo. Essas fórmulas semiproporcionais raramente são usadas, e os únicos exemplos, em nosso conjunto de países, são os três sistemas empregados no Japão. O voto limitado, usado na eleição de 1946, e o voto único não transferível (VUNT), usado em todas as eleições subseqüentes, até 1996, são estreitamente ligados. Os eleitores votam em seus candidatos 174

oELoS

DE

o E M o C [tA C I A

indi','-iduais e, como nos sistemas de maioria simples, ganham os candidatos que obtiverem o maior número de votos. Entretanto, diversamente dos siste- más de rrüiioria simples, os eleitores não dispÕem de tantos votos quantas são as cadeiras de cada distrito, os quais devem ter, pelo menos, duas cadeiras. Quanto mais limitado é o número de votos de que cada eleitor dispõe, maior será o número de cadeiras envolvidas, maior a tendência de o voto limitado desviar-se da maioria simples, assemelhando-se ~ais à RP. i'Ja eleição de 1946, cada eleitor dispunha de dois ou três votos, em distritos variando de quatro a 14 cadeiras. O VUNT é o caso especial de voto limitado, em que o número de votos de cada eleitor é reduzido a um. Na sua versão japonesa, ele foi aplicado em distritos com uma média de cerca de quatro cadeiras. No sistema de combinação de maioria simples com RP, introduzido pelo Japão em 1996, trezentos legisladores foram eleitos por maioria simples, em distritos uninominais, e duzentos foram eleitos por listas de RP. Cada eleitor dispunha tanto de um voto distrital quanto de um voto de RP. Essas características o fazem assemelhar-se ao DMp, porém a diferença crucial é que as cadeiras da RP não são compensatórias. Os componen tes da eleição por maioria simples e por RP são mantidos completamente separados. Por isso, diferentemente da DMP, este sistema é apenas em parte proporcional, em vez de constituir uma forma de representação proporcional. A maioria dos países não mudou suas fórmulas eleitorais ao longo do período de 1945-96. O voto limitado, já usado no Japão em 1946, e o sistema de listas de RP na França, em 1986, são exceções de menor monta. As mudanças mais importantes que ocorreram realizaram-se todas na década de 1990 - na Nova Zelândia, Itália, Japão e Venezuela -, e três desses quatro países paS5.lram a adotar o DMP. Note-se, entretanto, que as primeiras eleições de acordo com as novas fórmulas, no Japão e na Nova Zelândia, foram realizadas na segunda metade de 1996, passado o ponto-limite para este estudo, que é o meio de 1996.

MAGNITUDES DOS DISTRITOS ELEITORAIS

A magnitude de um distrito eleitoral denota o número de candidatos que podem ser eleitos nele. Não deve ser confundida com a dimensão geográfica, ou com o número de eleitores que o referido distrito contém. As fórmu175

AREND lIJPHART

las de maioria simples e de maioria absoluta podem ser aplicadas tanto nos distritos uninominais quanto nos plurinominais. A RP e o VUNT requerem distritos plurinominais, variando dos binominais a um distrito único de âmbito nacional, onde todos os membros do Parlamento são eleitos. Que a magnitude distrital tem grande efeito sobre o grau de desproporcional idade, e sobre o número de partidos, já se sabe desde longa data. George Horwill ~ (1925': 53) já a chamava de "o fator essencial" e, na análise de Rein TJagepera e Matthew S. Shugart (1989: 112), ela foi novamente tida como "fator deci-

.:,

sivo". A magnitude do distrito eleitoral constitui um fator importante, sob dois aspectos. O primeiro deles é que ela exerce uma grande influência, tanto nos si~temas de maioria simples/maioria absoluta quanto nos sistemas de RP (e VUNT), embora em direção oposta: aumentar a magnitude distrital nos siste\mas de maioria simples e maioria absoluta acarreta uma grande desproporcionalidade e maiores vantagens para os grandes partidos, enquanto sob a RP ela resulta em maior proporcionalidade e em condições mais favoráveis para os pequenos partidos. Com respeito à maioria simples, vamos supor, por exemplo, que na eleição a competição se dê entre os partidos A e~B, e que o partido A seja ligeiramente mais forte em determinada região. Se essa região for um distrito de três membros, é provável que o partido A ganhe todas as três cadeiras. Entretanto: se a região estiver dividida em três distritos uninominais, é bem provável que o partido B ganhe em um dos distritos e, conseqüentemente, obtenha uma das três cadeiras. Quando a magnitude do distrito é ainda mais aumentada, a desproporcionalidade também cresce. I'·h hipótese de um distrito de âmbito nacional de maioria simples, supondo-se que todos os eleitores votem de forma estritamente partidária, o partido vencedor, em todo o país, de uma maioria simples de votos, ganhará todas as cadeiras. No sistema do voto alternativo da Austrália, e no sistema francês de maioria absoluta/maioria simples, apenas os distritos uninominais têm sido usados. Nos sistemas de maioria simples há poucos exemplos do uso de distritos binominais, ou mesmo maiores, porém são cada vez mais raros os distritos maiores que os uni nominais. O Reino Unido usou vários distritos binominais em 1945, e tanto os Estados Unidos quanto o Canadá tiveram alguns, no período de 1945-68. Nas eleições de 1952 e de 1957, na Índia, foi eleito cerca de um terço dos legisladores em distritos binominais, e 1 76

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M ori'l:LD.s, DE DE M o C RACI A

Barbados elegeu sua legislatura intei!a em distritos binominais, em 1966. Até 1970, entretànto, todos esses distritosbinQI';'únaiS foeram abolidos. 4 O único país de maioria simples em que sobrevivem dis"tritos maIores 'que os uninominais é a República de Maurício, onde 62 legisladores são eleitos em distritos de 23 membros, e um distrito binominal. Um caso intermediário é o de Papua-Nova Guiné, onde cada eleitor tem direito a dois votos: um, a ser depositado num dos 89 distritos uninominais, relativamente pequenos, e o outro, num dos vinte distritos provinciais uninominais, que são maiores. 5 Uma nzão importante para explicar por que os distritos plurinominais têm se tornado raros é que, como se mostrou antes, eles levam a uma desproporcionalidade ainda maior do que os distritos uninominais, que já são extremamente desproporcionais. No caso da República de Maurício, deve-se observar, entretanto, que os distritos de três membros têm proporcionado um tipo diferente de proporcionalidade: eles estimulam os partidos e as alianças partidárias a indicarem listas de candidatos, equilibradas do ponto de vista étnico e religioso, o que resuita numa representação das minorias étnicas e religiosas melhor do que se poderia conseguir com eleições de distritos uninominais. Além disso, em acréscimo aos 62 legisladores eleitos, oito cadeiras são designadas para os chamados "melhores perdedores", a fim de se garantir uma justa representação minoritária (Mathur, 1991: 54-71; 1997). Três outros países de maioriJ simples tomaram medidas especiais para a representação das minorias étnicas e comul1ais, marcando clistrí.tos específicos para esse propósito: os distritos maoris, na Nova Zelândia, discutidos no capítulo 2; cerca de um quinto dos distritos na Índia, que foram sepJrados para as "castas registradas" (inroc:íveis) e as "tribos registradas"; e os distritos manipuiados "afirmativamente", nos Estados Unidos. O segundo motivo de ser tão importante a magnitude distrital é quediferentemente do que acontece nos sistemas de maioria simples e de mJio'Outras exccçócs menores são lguem r " essas listas, o que significa que o total de votos combinados será usado na distribuição inicial de cadeiras. O passo seguinte será a distribuição proporcional, a cada um dos partidos, das cadeiras ganhas por eles. Usa-se normalmente o termo francês apparentement para se referir a um conjunto dessas listas interpartidárias aparentadas. Exemplos de sistemas de listas com essa característica espccial'são a Suíça, Israel e, desde 1977, a Holanda. Em razão da ajuda que presta aos partidos menores, com tendência a serem sub-representados, o apparentement tende a reduzir a desproporcionalidade e a aumentar o número efetivo dos partidos. Além disso, a formação de coligações eleitorais interpartidárias de benefício mútuo é permitida não só pelo apparcntement em alguns sistema; de listas de RP, como também como uma conseqüência lógica dos três outros sistemas eleitorais. Tanto o voto alternativo quanto o VUT permitem que os partidos se coliguem visando a uma máxima vitória eleitoral, simplesmente concordando em pedir que seus eleitores dêem suas primeiras preferências aos próprios candidatos, mas que as segundas sejam dadas aos candidatos do partido coligado - vantagem da qual os partidos australianos e iriandeses (mas não os mal teses) freqüentemen:e se aproveitam. De forma semelhante, o sistema francês de dois turnos admitem implicitamente a possibilidade de se coligarem os partidos, com o propósito de uma retirada recíproca do segundo turno, nos diferentes distritos. Tanto

DE DEMOCRACIA

os partidos de esquerda quanto os de direita fazem uso regular'dessa opor tunidade.

GRAUS DE DESPROPORClONALlDADE

Como já ioi visto, muitos atributos dos sistemas eleitorais exercem influência sobre o grau de desproporcionalidade, como também influenciam indiretamente o número de partidos que compõem o sistema IJartiàário. Como pode ser medida a desproporcionalidade geral das eleições? É fácil determinar a desproporcionalidade para cada partido, numa eleição particular: ela é simplesmente a diferença entre a percentagem de votos e a percentagem de cadeiras que o partido obtém. O mais difícil é reunir os desvios de todos os partidos, relativamente às suas respectivas cotas de votos e de cadeiras. Somar as diferenças (absolutas) não é suficiente, porque não se faz a distinção entre alguns desvios grandes e sérios e um grande número de outros desvios pequenos e, relativamente, insignificantes.? O índice de desproporcionalidade proposto por Michael Gallagher (1991), empregado no presente estudo, resolve o problema avaliando os desvios por seus próprios valores - fazendo, assim, com que os grandes desvios contem muito mais, no Índice sumário, do que os pequenos. O cômputo do índice Gallagher (G) é o seguinte: as diferenças entre as percentagens de voto (v) e percent~1gens dê cadeiras (s) p;lra cada partido são elevadas ao quadrado, em seguida adicionadas; este total é dividido por 2. Finalmente, tira-se a raiz quadr;;da desse valor:8

G=~.l22(v-S)2 2 I

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'Uma das conseqüências desse problema é que o índice de Loo,cmore-Hanby (1971), que emprega a abordagem aditiva, tende a reduzir a importância eL! proporcionalidade dos sistemas de RP. Uma alternativa óbvia, proposta pelo índice de Rae (1967), é calcular a média das diferenças absolutas das percentagens de VOtos e de cadeiras. O erro aqui vai noutra direção, exagerando-se a importância da proporcionalidade nos sistemas de RI' (I'er Lijphart, 1994: 58-60). 'No cálculo do índice Gallagher, quaisquer pequenos partidos, agrupados como "outros" partidos nas estatísticas eleitorais, devem ser desconsiderados.

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A~END

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LlJPHART

Em alguns sistemas-e1eitorai~, podem-se usar dois tipos de votos com o propósito de calétilar as cli:ferenç.as entEe võton cadeiJas. Qual desses tipos deve ser usadõ?Nos--sistemas DMp'a escolha está entreas-listas de v~tos do partido e os votos do distrito, e o consenso acadêmico é de que . . . a lista de votos do partido expressa de forma maIs preCIsa as pre,erenClas partidárias do eleitorado. Nos sistemas do voto alternativo e do VUT, a escolha é entre os votos de primeira preferência e os votos finais - isto é, os votos depois que a transferência de preferências foi completada. Só os votos de primeira preferência são normalmente computados, e os estudiosos concordam em que as diferenças entre os dois são de menor importância. O único caso em que a diferença é substancial é entre os resultados do primeiro e segundo turnos, na França. No primeiro turno, os votos tendem a ser divididos por muitos candidatos, e a escolha real se dá no segundo turno. l" melhor solução é contar os votos decisivos: principalmente os votos do segundo turno, mas também os de primeiro turno em distritos onde os candidatos foram eleitos em primeiro turno (Goldey

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M o DEL o 5.- D E

Legislati vo: aproximadamente da mesma importância nos sistemas com equilíbrio entre Executivo e Legislativo, e àe maior importância em sist~mas com predomínio do Executivo. De fato, mesmo nos sistemas de equilíbrio Executivo-Legislativo, os eleitores consideram que a eleição presidencial é a mais importante, como fica demonstraào na participação mais baixa nas eleições legislativas, quando estas não são realizadas simultaneamente à pres;dencial. Por exemplo, o comparecimento às urnas em eleições para o Congresso, nos Estados Unidos, tende a ser de apenas dois terços em relação ao de eleições presidenciais. TABELA 8.1 DESPROPORCIONALlDADES MÉDIAS EM ELEiÇÕES LEGISLATIVAS

E PRESIDENCIAIS, OS NÚMEROS DAS ELEiÇÕES EM QUE SE BASEIAM ESSAS MÉDIAS, E AS MÉDIAS GEOMÉTRICAS DAS DUAS DESPROPORCIONALlDADES EM SEIS SISTEMAS PRESIDENCIALISTAS, PERíODO DE 1946 A 1996 Despropor-

e Williams, 1983: 79).9 Israel (a)

DESPROPORClON~LlDADE ELEITORAL EM DEMOCRACIAS PRESIDENCIALISTAS

Colômbia Costa Rica Venezuela

A discussão sobre os sistemas eleitorais se tem centrado até agora quase inteiramente nas eleições legislativas. Nas democracias presidencialistas, entretanto, a eleição do presidente é pelo menos tão importante quanto a do 'Diversas questões metodológicas me:-,ores, relJtivas ao cálculo do índice de desproporcionalidade, também necessitam ser esclarecidas. Enl primeiro lugdr, como no cálculo do número efetivo dos partidos pad,:üentares, as cadeiras são as das câmaras baixa ou única dos parlamentos. En1 segundo,