Los impuestos en México, análisis y propuestas para una mejor relación impositiva (segunda parte)

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Los impuestos en México, análisis y propuestas para una mejor relación impositiva (segunda parte)

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Director General Gustavo Peñalosa

Coordinador de publicaciones

Dr. José Antonio de los Reyes Heredia Rector General Dra. Norma Rondero López Secretaria General

Rubén Mendieta

Director Editorial

Marcos Daniel Aguilar

Directora de Arte y Diseño Ana Patricia Reyes

Agente Literario Internacional

Miguel Ángel Florez Góngora

UNIDAD IZTAPALAPA Dra. Verónica Medina Bañuelos Rectora de Unidad Dr. Javier Rodríguez Lagunas Secretario de Unidad Dr. José Régulo Morales Calderón Director de la División de Ciencias Sociales y Humanidades Dra. Rosalinda Arriaga Navarrete Presidenta del Comité Editorial Jefa del Departamento de Economía

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Eduardo Ramírez Cedillo (coordinador)

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Primera edición, septiembre 2023 Los impuestos en México, análisis y propuestas para una mejor relación impositiva (segunda parte) Eduardo Ramírez Cedillo (coordinador)

Cuidado de la edición: Ediciones del Lirio, S.A. de C.V. Diseño de colección y forros: Patricia Reyes Corrección de estilo: Sigfrido Bañuelos Diseño editorial: Miguel Reyes © Universidad Autónoma Metropolitana Prolongación Canal de Miramontes 3855 Col. Ex Hacienda de San Juan de Dios Alcaldía Tlalpan, C.P. 14387, Ciudad de México Unidad Iztapalapa/División de Ciencias Sociales y Humanidades Departamento de Economía https://divcsh.izt.uam.mx/depto_economia/ ©Ediciones del Lirio Azucenas 10, Col. San Juan Xalpa, Alcaldía Iztapalapa Ciudad de México, C.P. 09850 www.edicionesdellirio.com.mx ISBN UAM: ISBN Del Lirio: La presente publicación pasó por un proceso de dos dictámenes (doble ciego) de pares académicos avalados por el Consejo Editorial del Departamento de Economía, que garantizan su calidad y pertinencia académica y científica. Impreso en México

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Contenido

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Eduardo Ramírez Cedillo Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Eduardo Ramírez Cedillo SECCIÓN I: CRÍTICAS Y RETOS. EL ÁMBITO DE FINANZAS PÚBLICAS Y ASPECTOS FISCALES

El contexto global del crepúsculo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 Federico Novelo y Urdanivia Retos y obstáculos en México para lograr un sistema fiscal redistributivo: una perspectiva histórica y comparativa . . . . . . . . . . . . . .49 Bruno Sovilla, Kristell Soto Barrios Una crítica a la investigación convencional en las finanzas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 Miguel Álvarez Texocotitla SECCIÓN II: CONTROL Y CORRUPCIÓN TRIBUTARIO

Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México; un balance necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 Antonio Maximino Carmona López Corrupción impositiva en el sistema tributario: un modelo teórico sobre agentes tributarios y empresas . . . . . . . . . . . . . 121 Rafael Salvador Espinosa Ramírez

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SECCIÓN III: RECAUDACIÓN, ASPECTOS REGIONALES, MACROECONÓMICOS Y PENSIONES

Recaudación tributaria en ALC y México: resiliencia y las carencias del estado del bienestar mínimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Sugey de J. López Pérez La incidencia de los ciclos económicos y políticos en la recaudación tributaria en México The incidence of economic and political cycles on tax collection in Mexico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Christopher Cernichiaro Reyna, Liliam Itzel Pérez Vázquez, Washington Quintero Montaño Ingresos tributarios y pensión de adultos mayores: la experiencia reciente en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Eduardo Ramírez Cedillo, Guillermo Martínez Atilano SECCIÓN IV: IMPUESTOS E INGRESOS LOCALES

Propuesta de reforma integral al impuesto predial en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Guadalupe de Jesús Madrigal Delgado Análisis de las participaciones estatales a los municipios del estado de Sonora, un balance necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 Roberto Ramírez Rodríguez

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Prólogo

Los impuestos son un tema que en los últimos años ha quedado fuera de la agenda pública, política y de gobierno, a pesar de que una de las principales críticas que se realizan al proyecto de la actual administración es no tener en cuenta esta importante herramienta dentro del cambio de fisonomía que se le quiere dar al país en temas sociales, como lo es la distribución del ingreso y la superación de la pobreza. Una política social realmente progresista, sustentada en derechos y que sea de corte universalista, necesariamente requiere una reforma tributaria: que aporte la cantidad de recursos que demanda dicha política; que además sea relativamente neutral sobre el crecimiento económico, con un énfasis progresivo que garantice desde la generación del ingreso una redistribución de éste. En México, la ampliación de la recaudación es algo posible en la medida en que se avance sobre una discusión basada en el análisis y propuestas de diferente índole, origen y especificación. Es necesario superar dogmas, modificar la perspectiva de la sociedad, mantener la recaudación cercana a sus niveles potenciales evitando la evasión y elusión fiscal, establecer una mejor coordinación fiscal, entendiendo y fortaleciendo la recaudación subnacional y local, y sobre todo entender cuál es el propósito último del cobro de impuestos que no tendría sentido si no se vincula de forma clara con un fin social. Es esta amplitud de temas los que de forma ordenada se tratan en los diez capítulos, agrupados en cuatro secciones que se exponen en el presente libro y de las cuales se ofrece una sucinta semblanza. En la primera sección, denominada Críticas y retos en el ámbito de las finanzas públicas y aspectos fiscales, se presentan tres trabajos. La primera contribución corre a cargo de Federico Novelo, quien expone cómo la supremacía de la política monetaria sobre la fiscal ha derivado en un aumento de las desigualdades en la sociedad; es importante, de acuerdo con el autor, reivindicar el papel del Estado en la gestión del sistema económico retomando la unión entre la política fiscal y la monetaria. La intención del documento consiste en presentar una serie de medidas que coadyuven a lograr un sistema económico igualitario con una mayor intervención del Estado donde se logre la distribución del ingreso y la riqueza, con el acompañamiento de medidas que

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promuevan y mantengan el empleo, con una política fiscal progresiva como parte de la estrategia. La segunda contribución es presentada por Miguel Álvarez y en ella se realiza un análisis crítico del pensamiento económico ortodoxo y heterodoxo, evidenciando que las perturbaciones de las finanzas públicas no son estrictamente un problema financiero, ya que sus efectos se expanden al ámbito económico, político y social. De acuerdo con el autor, es relevante proponer alternativas de solución que sirvan para mejorar la investigación económica regulando la investigación científica y la promoción de la ignorancia dando la importancia que tienen las finanzas públicas como un tema prioritario. Por su parte, Bruno Sovilla y Kristell Soto, realizando un análisis histórico de la situación fiscal de México, dan cuenta de la necesidad de realizar una reforma fiscal progresiva que sea capaz de aumentar los niveles de recaudación junto con una mejor distribución de ingreso. El diagnóstico presentado indica un sistema fiscal regresivo, coincidente con una mala distribución del ingreso, aumento de la pobreza, bajo nivel de gasto público y una dependencia por hidrocarburos, aspectos que han sido considerados como perniciosos en la literatura fiscal relacionada con el país. En la segunda sección, Control y corrupción tributaria, se exponen dos temas que son de sumo interés para mejorar la recaudación en el país. En primera instancia, Antonio Carmona realiza un análisis sobre el efecto que tienen las medidas de control fiscal sobre el cumplimiento tributario; de las diferentes variables estudiadas, de acuerdo con el autor, la adopción de factura electrónica como un instrumento de control aportó información sobre las operaciones comerciales y generó un mayor control dada la dificultad de ser falsificada. En cuanto a la corrupción, Rafael Espinosa pone el énfasis en la práctica del soborno fiscal que se ofrece por parte de las empresas a los agentes fiscales y al gobierno, para lo cual se desarrolla un modelo teórico en el que se parte de la premisa de un empresario que sólo responde a las condiciones de maximización, y por su parte la práctica del soborno depende de la corrupción del agente fiscal; por tanto, se debe poner atención en el segundo más que en el primero, si la intención es mermar los sobornos y controlar la corrupción. Rafael Espinosa expone de forma clara cuáles son los efectos negativos de los impuestos y menciona que se podrían establecer dos estrategias para contralar la corrupción y el soborno que consisten en establecer una penalización contra los funcionarios corruptos en forma de sanciones y pérdida de empleo, o bien generar una serie de estímulos para que se renuncie a la práctica de sobornos. Llevar a cabo una u otra estrategia

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Prólogo

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o no hacerlo dependerá del nivel de corrupción, del monto de la penalización o de la magnitud del incentivo. Por su parte, la tercera sección, llamada Recaudación aspectos regionales, macroeconómicos y pensiones, se compone de tres capítulos, donde el primero, a cargo de Sugey López, expone la escasa recaudación de impuestos tanto en México como en toda América Latina y el Caribe, situación que dificulta que la región alcance el Estado de bienestar, limitándose a un nivel mínimo de bienestar, a causa de la instrumentación de las políticas de corte neoliberal instauradas desde la década de los ochenta. En el análisis de la autora queda de manifiesto la incapacidad de los sistemas fiscales para hacer frente a las crisis a nivel global que se han generado, y aun cuando se reconoce la heterogeneidad de la región, se estima como necesaria una reforma fiscal que propicie un sistema fiscal con mayor eficiencia y genere los ingresos suficientes para que la región torne al estado de bienestar. El segundo capítulo de la sección es presentado por Christopher Cernichiaro, Liliam Pérez y Washington Quintero, quienes explican el comportamiento de la recaudación de impuestos a través del ciclo económico y político en México, con la intención de establecer si la postura resulta procíclica o contracíclica. Mediante el uso del filtro Hodrick-Prescott, se analizan las 32 entidades federativas para los años de 2007 a 2018, y aportan evidencia sobre la relación de la recaudación con la actividad económica y los años de elección. Los resultados, de acuerdo con los autores, permiten mejorar la planificación de la política fiscal, estabilizar los ingresos tributarios, ajustar los instrumentos fiscales, entre otros aspectos. Eduardo Ramírez y Guillermo Martínez completan la sección con una propuesta en la cual se analiza el sistema de pensiones en México, describiendo sus características, evolución, obstáculos y beneficios. En este capítulo se enfatiza la problemática que se tiene para cumplir con el pago de las pensiones, ya que el presupuesto asignado rebasa su capacidad de pago con el inconveniente de que cada año dicha problemática se incrementa por la propia dinámica poblacional, sin que esa dinámica sea igual en el caso de los ingresos tributarios que se mantienen relativamente estables. Los autores insisten en la necesidad de incrementar el espacio previsional, que consiste en ampliar la diferencia que se tiene entre los ingresos tributarios corrientes y los gastos programados para el pago de pensiones contributivas y no contributivas. En la última sección, Impuestos e ingresos locales, se tratan dos temas de suma importancia por la implicación que tienen en el avance de mejorar las finanzas de los municipios y con ello se incremente, por una parte, la recauda-

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ción a nivel nacional mediante una reforma integral al impuesto predial y, por otra, el análisis del reparto de recursos que recibe este nivel de gobierno por concepto de participaciones. La vinculación de los temas resulta interesante en una discusión sobre la ampliación de recursos propios y las transferencias federales y locales. En ese sentido, Guadalupe Madrigal presenta una propuesta de reforma al artículo 115 constitucional y a la Ley de Coordinación Fiscal con la intención de mejorar la recaudación local, así como la eficiencia y la eficacia del gasto público. En su contribución, la autora realiza un análisis detallado sobre la recaudación que han tenido los 2471 municipios que componen el país y aporta datos sumamente interesantes que ponen en perspectiva su heterogeneidad, como es el hecho de que la cdmx aporta 4 de cada 10 pesos del impuesto predial, o bien que poco más del 30% de dicho impuesto recae en tan sólo 155 municipios a lo largo del país. Entre los aspectos a considerar en una reforma sobre el impuesto, están las participaciones recibidas del Gobierno Federal y de los Gobiernos Estatales cuya magnitud en algunos municipios es sumamente relevante; por lo que es importante que se diseñen de tal forma que premien el esfuerzo recaudatorio de los gobierno locales. En suma, la propuesta de Guadalupe Madrigal se centra en reforzar los ingresos propios de la mano de los ingresos federales; un rediseño de la distribución del fondo de participaciones, y tener en cuenta la heterogeneidad de los municipios en su capacidad para obtener ingresos. Abundando en el tema de las participaciones, pero en el caso específico del gobierno de Sonora a sus municipios, Roberto Ramírez, mediante un análisis histórico sobre la forma en que se han diseñado las fórmulas de reparto, presentan propuestas de reforma fiscal que permita responder a los problemas que enfrentan los gobiernos municipales. Dos aspectos sobresalen en la propuesta de reforma en el reparto de los impuestos estatales a los municipios; por una parte, los concernientes a los recursos naturales conocidos como impuestos piguvianos y, por otra, las sobretasas a los impuestos federales, estatales y municipales. Como se puede apreciar, es tan amplia la discusión sobre los impuestos en aspectos teóricos y prácticos que el esfuerzo por seguir abonando en la misma dirección ha conducido a esta segunda parte del libro, publicado en el año 2022, bajo el título Los impuestos en México, análisis y propuestas para una mejor relación impositiva, y que ha sido posible de nueva cuenta gracias al invaluable apoyo del Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, que siempre pendiente del quehacer académico y de la investigación estimula y posibilita la difusión, no sólo de los

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Prólogo

colegas del departamento, sino de investigadores de diferentes instituciones y entidades como son la Universidad de Sonora, Universidad de Guadalajara, Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, Universidad Autónoma de Sinaloa, Universidad Autónoma de Chiapas, Universidad de Santiago de Compostela, Universidad de Guayaquil y la Universidad Autónoma Metropolitana, unidades Xochimilco e Iztapalapa. Para quien suscribe, ha sido sumamente grata su colaboración y bastante ilustrativa su contribución. Gracias a todos ustedes. Eduardo Ramírez Cedillo Agosto de 2023

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Introducción Eduardo Ramírez Cedillo

El presente libro se conforma por 10 capítulos agrupados en cuatro temas principales relacionados con aspectos teóricos y prácticos de las finanzas públicas y los aspectos fiscales, que cobran relevancia al tratar de desmitificar la política fiscal y darle mayor participación, lo cual implica romper con la hegemonía de la política monetaria, el abandono de la austeridad fiscal y el establecimiento de una reforma fiscal que mejore los ingresos públicos y la distribución del ingreso; también se tratan aspectos relacionados con el control y la atención a la corrupción como elementos que permiten mejorar la recaudación al hacer más eficiente la forma en que se recauda; la baja recaudación se torna como una dificultad para que la región de América Latina pueda tornar hacia el Estado de bienestar, lo cual queda de manifiesto cuando los requerimientos sobre las pensiones a adultos mayores impone una demanda de recursos que en el futuro será mayor, por lo que cualquier herramienta que coadyuve en el entendimiento de los impuestos como es su variación en el ciclo económico es sumamente deseable para establecer diferentes medidas y estrategias fiscales; por último, se trata el tema de los ingresos locales y algunas opciones que servirían para mejorar la relación fiscal con el gobierno central y los subcentrales y ampliarlos en el futuro. No obstante que el contenido del libro aborda diferentes aspectos relativos a los impuestos y se da una coincidencia de la importancia que tienen en términos económicos y sociales, también se destacan las deficiencias de la recaudación en el país y algunas recomendaciones que se podrían llevar a cabo con la intención de mejorar la tributación. En este sentido, la presente introducción ofrece una perspectiva de la recaudación impositiva en tres ámbitos básicos: su magnitud a nivel internacional en el presente siglo, su estructuración y algunas relaciones con la distribución.

La tendencia en la recaudación impositiva Es de conocimiento general la situación de la recaudación que tiene el país y que se puede considerar de forma mesurada como no satisfactoria principalmente porque resulta insuficiente; de acuerdo con datos de la ocde (2023), es 13

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posible apreciar una reducción de la brecha en la recaudación de impuestos de México y los países que integran ese conglomerado. En el año 2000 la diferencia entre la recaudación promedio de los países que componen la ocde era de 32.9%, mientras que México reportaba el 11.5% en términos del pib; 10 años después la relación era de 31.5% y 12.8%, tomando en cuenta las cifras preliminares del año 2021 los datos respectivamente fueron 34.1% y 16.7%. En la gráfica 1 se presentan la tendencia de la brecha de la recaudación de México respecto al promedio de la ocde, Turquía, Dinamarca y Francia, en el presente siglo. De inicio, se puede argumentar que ha disminuido la diferencia entre la recaudación del país con los referentes mencionados, siendo más evidente en el caso de Turquía, sobre todo en la segunda década del siglo; los resultados, siendo loables por el avance que se ha tenido, son aún insuficientes y podrían no considerar que es algo que se podría esperar, ya que no es posible pensar que Francia, Dinamarca y otros países con ingresos tributarios mayores al 40% en referencia al pib sigan incrementando su recaudación, sobre todo cuando han llegado a una situación en la que la acción pública ha conducido a un nivel de bienestar social satisfactorio. Gráfica 1. Tendencia de la brecha de recaudación: Diferencia de México y algunos países de la ocde (% pib) 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0

Prom. OCDE

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Dinamarca

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Francia

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Turquía

Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

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Introducción

Suponer la existencia de un nivel de recaudación idóneo debería estar sujeto al objetivo que se persigue con el establecimiento del impuesto; en esa lógica, la literatura establece una vinculación del gasto público con los ingresos tributarios, pero más allá de propiciar un debate sobre el carácter de financiamiento de los impuestos y sus funciones extrafinancieras, lo cierto es que en la amplitud de la acción del Estado, un gobierno grande en la atención de los asuntos económicos, políticos y sociales, debe presentar una estructura tributaria en el mismo sentido. Países que han sido considerados como exitosos en la atención del trinomio mencionado son los denominados escandinavos, los cuales mantienen altos niveles de recaudación en promedio por arriba del 40% (gráfica 2). Gráfica 2. Recaudación tributaria: países Escandinavos, México y ocde (% pib) 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 1990

2000

Dinamarca

2007 Noruega

2010

2015 Suecia

2018

2019

Prom. OCDE

2020

2021p México

Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

No habría elementos en condiciones normales para suponer un incremento en la recaudación, que se ha mantenido relativamente estable en estos países, mientras no cambien las condiciones en la demanda de la ciudadanía por el suministro de bienes públicos, los acuerdos sociales en materia de igualdad y derechos, además de las condiciones a nivel internacional que podrían generar una mayor intervención del Estado en la economía para tratar de afrontar los efectos de los desequilibrios externos. Por lo que cualquier país en vías de desarrollo que mejore su recaudación avanzará en la reducción de las brechas

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que se tienen en materia de recaudación con los escandinavos, como es el caso de México. Ahora bien, en la perspectiva de los avances en la ampliación de la recaudación por parte de los países en desarrollo, ¿qué tan significativo ha sido el desempeño del país? Con la intención de atender el cuestionamiento, es necesario establecer una comparativa con los registros de otros países que pueden ser agrupados en tres bloques: los países africanos, los pertenecientes a la región Asía y el Pacífico, así como América Latina y el Caribe. En la gráfica 3 se ilustra la tendencia de la recaudación de impuestos de 21 países del continente africano, de los cuales 3 son considerados como países de ingresos medios altos,1 12 de ingresos medios bajos2 y 6 de ingresos bajos3 con una recaudación promedio de 19.16%, 15.36% y 11.61%, respectivamente, situación que al menos en el promedio sugiere que a mayor nivel de ingresos la recaudación es mayor. En la tendencia del promedio de los 21 países se percibe un comportamiento similar al de México; mientras que los países de ingresos medios altos tuvieron un incremento de recaudación en promedio menor al de México, los países de ingresos bajos, con excepción de Uganda, lo superaron al igual que un tercio de los países de ingresos medios bajos. Gráfica 3. Tendencia de la recaudación en algunos países del continente africano y México (% pib, 2000-2020) 31 26 21 16 11 6 1 2000

2002

2004

2006

2008

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2012

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BWA

BFA

CPV

CMR

COG

CIV

COD

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SWZ

GHA

KEN

MLI

MUS

MAR

NGA

RWA

SEN

ZAF

TGO

TUN

UGA

Prom

MEX

Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde. 1 2

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Botswana (bwa), Mauritius (mus) y South Africa (zaf). Cabo Verde (cpv), Cameroon (cmr), Congo (cog), Côte d’Ivoire (civ), Egypt (egy), Eswatini (swz), Ghana (gha), Kenya U (ken), Morocco (mar), Niger (nga), Senegal (sen), Tunisia (sen). Burkina Faso (bfa), Democratic Republic of the Congo (cod), Mali (mli), Rwanda (rwa), Togo (tgo) y Uganda (uga).

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Introducción

En la gráfica 4 se presenta a los países de la región Asía-Pacífico, excluyendo a los que son considerados en el grupo de la ocde y a otros que no cuentan con información para la mayor parte del presente siglo, quedando un grupo de 18 países que se agrupan de acuerdo con su nivel de ingresos en 104 en la categoría de ingreso medio bajo, 75 en ingreso medio alto y 16 en ingreso alto. Como se puede apreciar, el promedio de la recaudación del grupo de países denota una tendencia al alza que ha sido frenada en tres momentos, 2008, 2014 y 2020, restringiendo el mejoramiento de la recaudación. En el promedio de recaudación para el periodo, 2 tercios de los países tuvieron un nivel de recaudación mayor al de México, con registros por arriba del 14% en relación con el pib. Pero en el crecimiento promedio anual de los ingresos 5 de los países presentan tasas negativas y sólo 3 de ellos estuvieron por arriba del desempeño del país. Gráfica 4. Tendencia de la recaudación en algunos países de Asia y el Pacífico y México (% pib, 2000-2021) 30 25 20 15 10 5 2000

2002

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2010

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BGD

BTN

KHM

CHN

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IDN

KAZ

KGZ

LAO

MYS

MVD

PNG

PHL

WSM

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THA

VUT

VNM

Prom

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Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

A diferencia de los países del continente africano, se puede apreciar mayor dispersión en los ingresos, posiblemente a causa de factores externos, además de que no se establece un comportamiento de mayor o menor avance en la recaudación de acuerdo con su nivel de ingresos. 4

5 6

Bangladesh (bgd), Bután (btn), Camboya (khm), Kirguistán (kgz), República Democrática Popular Lao (lao), Papúa Nueva Guinea (png), Filipinas (phl), Samoa (wsm), Vanuatu (vut) y Vietnam (vnm). China (chn), Georgia (geo), Indonesia (idn), Kazajstán (kaz), Malasia (mys), Maldivas (mdv) y Tailandia (tha). Singapur (sgp).

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Por último, en la gráfica 5 se plasma la tendencia de la recaudación en América Latina y el Caribe (alyc), con la información de 25 países, entre los cuales 87 se consideran como países de ingresos altos, 148 como ingreso medio alto y 39 de ingreso medio bajo. La tendencia promedio de la recaudación en alyc denota una trayectoria similar al promedio de los países del continente africano, pero ligeramente con una menor pendiente; a diferencia de la comparación realizada en las gráficas 3 y 4, el promedio en alyc es mayor al menos por más de 7 puntos porcentuales en algunos años que corresponden al periodo de los altos precios de los commodities, que fueron aprovechados para mejorar la recaudación en varios países de la región; la brecha se ha reducido en parte gracias a la reforma fiscal realizada por el gobierno del expresidente Peña Nieto. En el año 2000, México presentaba la menor recaudación de los 25 países con un ingreso de 11.46% (como porcentaje del pib), para el año 2010 se ubicaba ligeramente por arriba de Paraguay (12.11%), República Dominicana (12.24%), Guatemala (12.47%) y Bahamas (12.72%); en 2021 seguía ocupando el 5to lugar por arriba de Panamá (12.74%), Paraguay (14.01%), Guatemala (14.15%) y República Dominicana (14.94%), sólo que en ese año con un nivel alrededor de 4 puntos porcentuales más alto que en 2010. Tomando en cuenta la recaudación promedio para el periodo de 20002021, México ocuparía el lugar número 4 con una brecha de cerca de 18 puntos porcentuales respecto a Brasil que durante varios años se ha ubicado como el país con el mayor nivel de recaudación de la región, lugar que ha sido compartido con Barbados y desde la segunda década del siglo seguido de cerca por Argentina, país que ha mantenido en promedio en los últimos 11 años un ingreso tributario cercado al 30% (como porcentaje del pib). En la región es parte de la sabiduría convencional considerar que Argentina, Brasil y México son las tres economías más fuertes, perspectiva que podría ser avalada con el nivel de recaudación, con la excepción de México que se queda distante de ese nivel. Por otra parte, cuando la valoración se realiza por la dinámica de la tasa promedio de crecimiento de los ingresos, tan sólo Panamá presenta un desempeño negativo. Si se compara el desempeño en relación con la tasa promedio de México, sólo siete países presentaron una tasa promedio de crecimiento de su recaudación mayor, lo cual resulta positivo, pero insuficiente ya que, si se 7 8

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Antigua y Barbuda (atg), Bahamas (bhs), Barbados (brb), Chile (chl), Guyana (guy), Panamá (pan), Trinidad y Tobago (tto) y Uruguay (ury). Argentina (arg), Belice (blz), Brasil (bra), Colombia (col), Costa Rica (cri), República Dominicana (dom), Ecuador (ecu), El Salvador (slv), Guatemala (gtm), Jamaica (jam), Paraguay (pry), Perú (per), Santa Lucía (lca) y México (méx). Bolivia (bol), Honduras (hnd) y Nicaragua (nic).

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Introducción

mantuviera constante la tasa promedio de crecimiento de los ingresos, se llegaría al nivel que presentaba Brasil en 2021 hasta el año 2057, en donde siendo coincidente con Keynes muchos de nosotros estaremos muertos.10 Gráfica 5. Tendencia de la recaudación de América Latina y el Caribe (% PIB, 2000-2021) 35 30 25 20 15 10 5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 ATG ARG BHS BRB BLZ BOL BRA CHL COL CRI DOM ECU SLV GTM GUY HND JAM NIC PAN PRY PER LCA TTO URY Prom MEX

Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

Estructura Tributaria La estructura tributaria es la base sobre la cual se diseña el tipo de gravámenes y las tasas o tarifas que serán impuestas a la comunidad como parte de las obligaciones derivadas del acuerdo social; a decir de Gupta y Tovar (2022), la contribución de impuestos sirve para mejorar la estrategia de desarrollo y fortalecer la rendición de cuentas y el contrato social con un efecto positivo en la gobernanza, además de promover la transparencia y la ciudadanía responsable (Rahman, 2023). En el diseño de dicha estructura se están definiendo aspectos que tienen que ver con el estímulo y las restricciones a ciertas actividades económicas, la distribución de ingreso y la riqueza, así como el reflejo de las necesidades y deseos de la sociedad sobre el suministro de bienes y servicios públicos. De acuerdo con la clasificación de la ocde, se podrían establecer seis partidas de ingreso: 1000 Impuestos sobre la renta, beneficios y ganancias de 10 En

realidad, la mención realizada por Keynes es que «En el largo plazo estamos todos muertos» (Keynes, 1996, p. 95). Y en este sentido es necesario atender la coyuntura, más que dejar pasar el tiempo esperando que las cosas se mantengan en una condición estable.

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capital, 2000 Contribuciones a la Seguridad Social, 3000 Impuestos sobre la nómina y la fuerza laboral, 4000 Impuestos sobre la propiedad, 5000 Impuestos sobre bienes y servicios y 6000 Otros impuestos. Gráfica 6. Estructura tributaria ocde, alyc, ayp y África Partidas 1000, 2000, 5000 y otros, B) Partidas 1100,1200 y 1300 Partidas 5000 y 5111(% pib, 2020)

Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

En la gráfica 6A se detalla la clasificación de las tres partidas de ingreso para cuatro grupos de países en promedio; lo primero importante a destacar es que para el año 2020 el promedio de la recaudación en términos del pib de los países que integran la ocde fue de 31%, seguido de alyc con 20.5%; en tercer lugar, el caso de ayp con 18.4% y por último África con una recaudación que representa tan sólo el 50% de los países que conforma la ocde. Situación que ya se observaba en el apartado anterior. En todos los casos, las partidas 1000, 2000 y 5000 representan más del 92% del total de sus ingresos por impuestos; lo que cambia es la composición. La partida 1000 representa cerca del 43% para ayp, 38% para África, 37% en el caso de la ocde y tan sólo el 29% para alyc. La partida 5000 es la más importante para África y alyc con un 51%, 49% ayp y en menor medida la ocde con 35%. Respecto a las cuotas a seguridad social, partida 2000, como era de esperarse, para la ocde representa 29%, alyc 20%,

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África 10% y ayp 8%. Un aspecto que llama la atención es la distribución de los canales de ingreso en los países pertenecientes a la ocde, aspecto que, a decir de Shapir-Tidhar et al. (2023), es favorable, ya que, en la medida en que la carga fiscal se distribuye en diferentes gravámenes, se genera una percepción de ser menor, lo cual coadyuva de forma positiva para el crecimiento. De acuerdo con la teoría convencional, la estructura debería de tomar en cuenta las afectaciones no deseadas que se podrían generar por el cobro de impuestos y en ese sentido, si se parte de la utilización de cuatro gravámenes como son los impuestos –corporativos, personales, al consumo y a la propiedad– lo deseable sería optar por los impuestos al consumo, en lugar de los corporativos y personales, con la salvedad de que los impuestos al consumo y sobre todo el denominado Impuesto al Valor Agregado (iva) resultan ser regresivos, lo que tiene implicaciones negativas para la distribución del ingreso. Es posible que se tenga la necesidad de contar con otros impuestos, por lo que se deberá acompañar a los impuestos al consumo, también conocidos como impuestos indirectos, de impuestos directos, como lo son los corporativos y personales. En la disyuntiva de cuál de los impuestos debería ser utilizado, un elemento importante a considerar es el efecto negativo que se pudiera tener sobre la acumulación de capital, siendo preferible avanzar sobre los impuestos personales que, además de interferir en menor cuantía en la acumulación del capital, tienen la posibilidad de diseñarse de tal modo que resulten progresivos con lo cual son propicios en la distribución del ingreso y tan sólo debe cuidarse que la progresividad no sea tan marcada que atente contra la formación del capital humano. En los últimos años, se han realizado diferentes avances empíricos sobre la teoría convencional que la ponen en duda; tal es el caso de Mcnabb (2018), quien argumenta que se debe tener cuidado con las conclusiones que se obtienen a través del estudio de los países desarrollados, ya que pueden ser no significativas para países con distintos niveles de ingreso, como es documentado también por Abd et al. (2022), quienes, mediante el análisis de 47 países desarrollados y 90 en desarrollo, aportan evidencia de la relación negativa que tienen los impuestos directos e indirectos sobre el desarrollo económico, mientras que en los países desarrollados los impuestos directos presentan una relación positiva y significativa. La diferencia en los resultados que obtienen los países desarrollados y en desarrollo se ha explicado por la calidad de las instituciones (Kwaku et al., 2023). Siguiendo con la evidencia en contra, Gechert y Heimberger (2022) mencionan que los recortes sobre los impuestos corporativos tienen un efecto cero

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sobre el crecimiento de la economía con algunas variaciones para casos en particular, como podría ser el reportado por Hungerford (2018), al mencionar que la reducción de la tasa a los impuestos corporativos promulgada a finales del año 2007 en Estados Unidos tenía poca posibilidad de estimular el crecimiento de la economía. Por su parte, Baiardi et al. (2019) reportan una correlación negativa y significativa entre el crecimiento económico y el cambio de impuesto sobre la renta a impuestos recurrentes sobre la propiedad. Para el caso de algunos gobiernos subnacionales de la India, entre las muchas opciones que se podrían hacer en la estructura tributaria una que, de acuerdo con Neog y Kumar (2020), abona al crecimiento económico es centrar más la perspectiva en los impuestos a la propiedad con la reducción de los impuestos sobre la renta; en una dirección similar, Buterin et al. (2023) argumentan para el caso de Croacia que una reducción de la carga fiscal mediante la disminución de impuestos directos arrojaría efectos económicos, demográficos y fiscales positivos. En la transición de la estructura tributaria se debe tener cuidado con el incremento de los impuestos directos si lo que se persigue son mejores tasas de crecimiento económico (Kimm, 2022). En la gráfica 6B se desglosa la partida 1000 en sus respectivas subpartidas, donde la 1100 corresponde a personas físicas, 1200 a corporativos y 1300 se clasifica como no asignable entre 1100 y 1200 y se da en los casos en que no se puede realizar la distinción entre las dos subpartidas. Para los países de la ocde, la disyuntiva es clara: 71% de la recaudación se genera mediante el cobro a personas físicas, le sigue África con 52%, ayp con 40% y alyc con 37%. Es posible suponer que una de las dificultades que tienen los países en desarrollo para lograr un mejor resultado en este impuesto es la amplitud que llega a tener el empleo informal. Es importante mencionar que de los 38 países que integran la ocde, en 17 de ellos la partida 1000 se compone de la subpartida 1100 en poco más de1 80%. Respecto a los impuestos al consumo, el iva toma una relevancia en los países de la ocde, ya que el 62% lo aporta dicho impuesto; para alyc y África la situación es similar con 54 y 56%, respectivamente, siendo menor para ayp con 46%; seguramente, todavía es posible que el iva pueda arrojar algunos puntos más de recaudación para los países en vías de desarrollo, a pesar de la renuencia que se pueda tener al impuesto.11 11 Sobre la conveniencia o inconveniencia del impuesto, Vito Tanzi (2003) de forma clara

establecía que el iva debería ser utilizado para incrementar la recaudación, ya que podría ser considerado como una máquina para hacer dinero, por lo que debería tener poco diseño con la finalidad de reducir su carácter regresivo; a ese respecto, quizás la mejor

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América Latina En cuanto a América Latina y el Caribe, se puede apreciar un avance importante en la recaudación, pero, de acuerdo con Martorano (2018), todavía quedan aspectos que podrían mejorar en mayor medida la distribución del ingreso en la región que ha sido mesurada, debido en algunos casos a los niveles de recaudación que siguen siendo bajos de acuerdo con su nivel potencial, como es el caso de la recaudación de impuestos personales; debido a la informalidad y la evasión fiscal, el tema de la distribución del ingreso es uno que se puede atender mediante el diseño de la estructura tributaria y la magnitud de los ingresos que se recauden. En el presente siglo se ha mejorado dicha distribución en la región, como se puede apreciar en la gráfica 7, la cual presenta los datos de 10 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú y Uruguay) en los que, salvo el caso de Costa Rica, en todos los demás el coeficiente de Gini ha tornado a la baja, con el detalle de que aún sigue manteniéndose mayor a la media del nivel global, como lo reporta la ocde (2021). El avance más importante lo tiene Bolivia, al pasar de 0.166 a 0.409, seguido de Ecuador, que mejoró su coeficiente en 0.106; el peor resultado lo presenta Costa Rica, donde el Gini fue mayor en 0.013. Gráfica 7. Distribución del ingreso (Coeficiente de Gini años 2000, 2021 y el promedio a nivel mundial 2021) 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0

ARG

BOL

BRA

CHL 2000

COL 2021

CRI

ECU

MEX

PER

URY

Prom_Mund

Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

forma de paliar la regresividad es mediante los programas de gasto que presenten una amplia progresividad (Ramírez, 2014; Cárdenas, 2018).

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El cambio en la recaudación de 2000 a 2021 fue en promedio para los 10 países de la muestra de poco más de cuatro puntos porcentuales en relación con el pib (gráfica 8A); los países que tuvieron el mayor incremento fueron Argentina, Ecuador y Bolivia con 10.35, 6.37 y 6.01 puntos porcentuales respecto al pib, mientras que los que registraron el menor crecimiento fueron Colombia y Costa Rica con 2.17 y 2.48 puntos porcentuales, respectivamente. Gráfica 8. Estructura tributaria (A en % pib, B en % de la recaudación total)



Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.

Al respecto de la composición de la estructura en relación con los ingresos, la gráfica 8B da cuenta de cómo los cambios en la recaudación la modificaron. ¿Se puede establecer una relación entre la estructura y la distribución del ingreso? Tomando el caso de Bolivia, que tuvo el mejor desempeño en la reducción del Gini (gráfica 7) y que asimismo fue uno de los 3 países con mayor incremento en la recaudación, además de que su estructura tributaria en el periodo 2000 a 2001 presentó los siguientes cambios: la menor dependencia por los ingresos derivados del consumo, una fuerte ampliación en el rubro de cuotas a seguridad social y la presencia de ingresos provenientes de impuestos a la propiedad, relacionados con impuestos recurrentes sobre la riqueza y sobre las transacciones financieras y de capital, se podría considerar que sí. Qué elementos son importantes a considerar en el diseño de la estructura tributaria si el objetivo es ampliar la distribución del ingreso: integrar los ingresos por concepto de impuestos a la propiedad de una forma significativa, como lo hacen Argentina y Uruguay que logran por esa partida de ingreso 3.06 y 2.04 puntos porcentuales del pib; la presencia de cuotas a seguridad social, que en el caso de Costa Rica, Brasil y Uruguay en 2021 fueron de 8.07, 7.99 y 6.41 puntos porcentuales; el impuesto a las ganancias y utilidades personales donde se destacan Uruguay (3.83%), México (3.58%) y Brasil (2.95%); por últi-

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mo, y dado su carácter regresivo, una menor participación de los impuestos al valor agregado en la totalidad de los impuestos al consumo, aspecto por el cual se destacan Argentina (45.33%), Brasil (52.89%) y Bolivia (59.77%). La inquietud de proponer y coordinar un segundo libro sobre el tema de impuestos, nace de la legítima preocupación de observar que se tienen diferentes opciones para generar un cambio en la dinámica del país; de entrada, en la presente introducción, derivado de la revisión de los datos, se ha mencionado, como lo han hecho otros, que el nivel de recaudación de los países está relacionado con su nivel de ingreso; por otra parte, la sucinta revisión de la literatura permite suponer que no existe una receta o procedimiento único para proponer una reforma que le permita al país incrementar los ingresos públicos sin generar restricciones sobre el crecimiento, además de favorecer la distribución de los ingresos en la sociedad. En ese sentido, el presente libro es una serie de ideas, análisis, reflexiones y propuestas que se ponen a disposición del lector con la intención de abonar en la discusión sobre el particular.

Referencias Abd, T., Aziz, A., David, J., Ginsad, R., Lokman, N., & Zolkafli, S. (2022). Impact of Direct and Indirect Taxes on Economic Development: A Comparison Between Developed and Developing Countries. Cogent Economics & Finance, 1, vol. 10, 1-30. Baiardi, D., Profeta, P., Puglisi, R., & Scabrosetti, S. (2019). Tax Policy and Economic Growth: does it Really Matter? Int Tax Public Finance, vol. 26, 282-316. Buterin, D., Drezgić, S., & Buterin, V. (2023). Changes in the tax Structure and their Impact on Economic Growth in the Republic of Croatia BASED on the var Model. Economic Research-Ekonomska Istraživanja, 3, vol. 36, 1-19. Cárdenas, E. (2018) Política hacendaria en México de 2013 a 2017. Una primera aproximación al sexenio. El Trimestre Económico, lxxxv(4), 340, 887-923. Gechert, S. y Heimberger, P. (2022) Do Corporate tax cuts Boost Economic Growth? European Economic Review, 147, 1-15. Gupta, S. y Tovar (2022). Do tax Reforms Affect Income Distribution? Evidence from Developing Countries, Economic Modelling, 110, 1-18. Hungerford, T. (2018). Latest Tax Cuts: History Belies Promise of Growth. Challenge, 2, vol. 61, 109-119. Keynes, J. (1996). Breve tratado sobre la reforma monetaria. 1ra reimpresión. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 206. Kimm, S. (2022). Tax Transition Reform and Economic Growth in Developing Countries. The International Trade Journal, 1-24.

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Kwaku, J., Ofori-Boateng, K., Nsor-Ambala, R., & Bugri, E. (2023). Tax Efforts and tax Evasion–Economic Development Nexus. Does Institutional Quality Matter? Cogent Economics & Finance, 2, vol. 11, 1-16. Martorano, B. (2018). Taxation and Inequality in Developing Countries: Lessons from the Recent Experience of Latin America. Journal of International Development, vol. 30, 256-273. Mcnabb, K. (2018). Tax Structures and Economic Growth: New Evidence from the Government Revenue Dataset. Journal of International Development, vol. 30, 173-205. Neog, Y., & Kumar, A. (2020). Tax Structure and Economic Growth: a Study of Selected Indian States. Neog and Gaur Economic Structures, 38, vol. 9, 1-12. Rahman, M. (2023). Impact of Taxes on the 2030 Agenda for Sustainable Development: Evidence from Organization for Economic Co-operation and Development (oecd) Countries. Regional Sustainability, 3, vol. 4, 235-248. Ramírez, E. (2013) La generalización del iva: ¿una opción para México? Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, unam, Nueva Época, lviii(2019), 71-93. Shapir-Tidhar, M., Malul, M. y Rosenboim, M. (2023). Tax Structure Efficiency: Introducing a New Index. Structural Change and Economic Dynamics, vol. 65, 430-437. Tanzi, V. (2003) La globalización y la necesidad de una reforma fiscal en los países den desarrollo. Integración y Comercio, 3-20.

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SECCIÓN I:

CRÍTICAS Y RETOS. EL ÁMBITO DE FINANZAS PÚBLICAS Y ASPECTOS FISCALES

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El contexto global del crepúsculo fiscal Federico Novelo y Urdanivia* Nada ha contribuido en la era de la satisfacción con más fuerza a la desigualdad de las rentas que la reducción de impuestos a los ricos Galbraith (2011, p. 203)

Introducción La geocultura liberal que acompaña a la especie humana desde antes de la conclusión del feudalismo merece una revisión, entre otras cosas, y para el presente texto, por las contradicciones que cobija entre el sufragio censitario y el universal,1 entre el esclavismo y la libertad, entre el racismo y el sexismo y la tolerancia, entre el libre comercio y el intervencionismo económico del Estado, entre la búsqueda del bien común y la defensa de los derechos individuales, entre la ortodoxia y la heterodoxia en el pensamiento socioeconómico. Contradicciones que se agudizan en los momentos críticos del capitalismo, cada vez más frecuentes, sin la correspondiente búsqueda de explicaciones plausibles ni de alternativas viables. El presente trabajo intenta enfatizar los inconvenientes económicos y sociales derivados de la supremacía de la política monetaria sobre la fiscal (del monetarismo) desde la estanflación de los setenta del siglo XX hasta el presente, pasando por el dumping fiscal anglosajón de los años ochenta, por la regresividad fiscal establecida por M. Thatcher en el Reino Unido y por D. Reagan en los Estados Unidos,2 a los efectos de la ampliación de las desigualdades, así, en plural, * 1

2

Profesor de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM, México). «Dicho de un sufragio, de un voto, etc.: limitados a las personas incluidas en un censo restringido» (principalmente grandes propietarios). Diccionario de la lengua española, vigésima segunda edición, Real Academia Española, vol. 3, España, p. 337. «El hecho que se registrasen primero en EUA y en el Reino Unido, bajas importantes en el nivel de impuestos y, sobre todo, el correspondiente a los ingresos altos y a los impuestos directos, condujo a lo que se puede considerar un “dumping fiscal”; es decir, a abaratar por las vías fiscales los costos de los bienes y servicios producidos y así competir con ventaja con los países que mantenían un “Estado benefactor” y, consecuentemente, altas tasas impositivas» (véase Prólogo de Juan Castaingts a Novelo, 2011, pp. 11-12).

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entre los miembros de nuestra especie y a los efectos, también, de la utopía de un mercado capitalista autorregulado y despojado de la necesidad del gobierno para rescatarlo de sus frecuentes e inevitables crisis. Es un trabajo, en fin, que documenta y reivindica el papel central del Estado en una gestión de los sistemas económico y político, de economía política se trata a fin de cuentas, para alcanzar el crecimiento con estabilidad, mediante una fiscalidad progresiva que, como nos recuerda Thomas Piketty, fue el resultado de fuertes y prolongadas luchas populares: «El combate por la igualdad y la educación es el que ha permitido el desarrollo económico y el progreso humano, y no la sacralización de la propiedad, la estabilidad y la desigualdad» (Piketty, 2020, p. 15). El trabajo incluye una inmersión en lo que Pierre Rosanvallon define como la única ideología ascendente del siglo XXI, el populismo binario –de izquierda, fundamentalmente– que, como ideología delgada requiere una suerte de interacción con un socialismo democrático que cobije el retorno radical de la progresividad fiscal en niveles cuasi confiscatorios, tal cual es descrita por T. Piketty (2020, p. 202). Es, también, un esfuerzo por enaltecer los éxitos del pensamiento heterodoxo frente a la narrativa económica ortodoxa, a la hora de comprender y explicar el funcionamiento real de la socioeconomía. La recurrencia y profundidad de los momentos críticos del capitalismo, que sorprenden solamente a quienes ignoran la normalidad que representa la inestabilidad en ese desorden económico, han recibido una profunda comprensión en el tratamiento que le proporcionan grandes pensadores heterodoxos, desde el propio John Maynard Keynes hasta las recientes elaboraciones de Mariana Mazzucato, pasando por el indispensable Hyman Minsky. Casi por último, es un deliberado intento por persuadir de la insustituible importancia de la política fiscal, a la hora de promover el desarrollo y en los momentos críticos del mercado capitalista. Cuando los defensores de los supuestos microfundamentos de la macroeconomía insisten en su vigencia con el añadido de las fallas del mercado, lo que en realidad combaten es la relevancia del «Gran Gobierno» miskiano que fue capaz de evitar, por un tiempo considerable, el colapso de los beneficios. En el centro de las preocupaciones del autor está el combate a la desigualdad. También se pretende arrojar luz sobre el altamente diferenciado funcionamiento de sistemas económicos en los que hay unión, un «feliz matrimonio», entre los sistemas fiscal y monetario (los retoños de Occidente de Angus Maddison: Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda más Japón) y los que han nacido separados o incurrido en divorcio. Los primeros pueden financiar el

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gasto deficitario con dinero emitido por su Banco Central, son emisores de su propia moneda y no necesitan obtener dinero de los mercados financieros o de los contribuyentes para financiar sus gastos. En el caso del resto, Occidente y muy especialmente la zona EURO, la política fiscal se decide a escala nacional y la autoridad monetaria es potestad de un único Banco Central Europeo (Kelton, 2023, p. 70). Piketty también nos recuerda que un Estado Social es, primero, un Estado Fiscal (2014, p. 519). Se concluye con un cuerpo de propuestas encaminadas a alcanzar un sistema socioeconómico igualitario.

1. Fortalezas y debilidades del liberalismo Sí, Branko Milanovic tiene razón al afirmar que la historia de la desigualdad es la de la economía; sin embargo, dicha afirmación requiere alguna precisión de intensidad y de carácter temporal. La desigualdad extrema, la esclavitud, escolta al sedentarismo de nuestra especie, a la propiedad y a la enfermedad que surge de la domesticación de plantas y animales y de la convivencia con sus detritus y con los de los propios humanos (Deaton, 2015, pp. 79-122). Con mayor énfasis, Immanuel Wallerstein afirma que el capitalismo es un producto de la desigualdad (1979, p. 93). Investigaciones viejas y nuevas insisten en que el más recurrente fracaso del liberalismo, justo en su camino hacia la democracia, es su cercanía con el racismo, el esclavismo, el colonialismo, la exclusión de las mujeres y el imperialismo. En el tercer elemento, el colonialismo, las economías del hoy capitalismo maduro tomaron una importante ventaja sobre el resto, al tiempo que imprimían una profunda y duradera huella sobre los pueblos colonizados. El brillante recorrido por la historia del liberalismo, realizado por Helena Rosenblatt (2022), llega más lejos, al recordarnos que el término liberalismo comenzó a usarse en Europa en referencia a la constitución de los Estados Unidos de América, bajo el principio consistente en que una constitución liberal requiere ciudadanos liberales. Aquí se omite el hecho curioso de que los llamados Padres Fundadores, en todos los casos, fueron esclavistas.3 Otra flaqueza del liberalismo es la institucionalidad democrática que construyó especialmente por la vulnerabilidad que muestra. Napoleón III y, en menor medida, Otto Von Bismark, fueron actores emblemáticos de un tema 3

Piketty recuerda que 11 de los 15 presidentes de los Estados Unidos que antecedieron a Lincoln fueron propietarios de esclavos (2020, p. 98).

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que, en los días que corren, cobra gran actualidad, al menos en una de sus interpretaciones: el populismo, llamado por Marx Bonapartismo y, por Gramsci, Cesarismo, y que ilustra la forma en la que un líder puede alcanzar el poder por métodos y con instituciones democráticas para, desde el poder mismo, comenzar la destrucción de ambos, con el exclusivo propósito de conservar ese poder. Involuntaria, y contemporánea, analogía de retirar la escalera, de Federico List, observación que resalta el ocultamiento de un significativo y estratégico proteccionismo en el camino hacia la grandeza del Gran Bretaña, por cuenta del cosmopolita Adam Smith. Para no todos los estudiosos del populismo, el fenómeno es una amenaza para la democracia sino, más bien, un problema en y de la democracia, misma que, por lo demás, siempre ha estado en problemas: Los partidos populistas no son antidemocráticos, en el sentido en que no propugnan reemplazar las elecciones por algún otro método para seleccionar un gobierno. Incluso cuando expresan su anhelo de contar con un líder fuerte, quieren que esos líderes sean elegidos por el voto (Przeworski, 2022, pp. 109-110).

El tema del populismo toma un sitio en este capítulo porque, en primer lugar, en los casos de populismo de izquierda reivindica en muchos ejemplos la progresividad fiscal y, en segundo, porque enfrenta las huellas del colonialismo y el racismo, tanto en las naciones coloniales como en las que han sido colonias. Por ello, resulta conveniente analizar los diversos enfoques conceptuales con los que se estudia (cuadro 1). Cuadro 1. Comparación de enfoques conceptuales en el estudio del populismo

¿Se concibe el populismo como un concepto binario o gradacional? ¿Se considera el populismo un atributo o una práctica? Autores clave Principales regiones estudiadas

Discursivoperformativo Gradacional

Ideacional

Estratégico

Binario

Gradacional (conjunto difuso)

Atributo

Práctica

Práctica

Mudde, Rovira, Kaltwasser, Hawkins, Canovan, Müller Europa, América Latina

Weyland, Roberts, Jansen

Laclau, Mouffe, Wodak, Ostiguy

América Latina, África, Asia

Todas

Fuente: Moffitt, (2022, p. 47)

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El enfoque ideacional […] concibe al populismo como una ideología, un conjunto de ideas o una cosmovisión […] Para Canovan, es la ideología de la democracia una ideología delgada que considera que, en última instancia, la sociedad está separada en dos campos homogéneos y antagónicos, «el pueblo puro» y «la élite corrupta», y que sostiene que la política debe ser una expresión de la voluntad general del pueblo (Moffitt, 2022, p. 30).

La delgadez de la ideología populista le permite, cuando no le obliga, a convivir con otras ideologías de mayor densidad. El enfoque estratégico no trata al populismo como una característica política: La definición exacta que aplican estos especialistas a este modo de práctica puede variar pero coincide cómo procuran alcanzar el poder y conservarlo […] Entiende al populismo como una estrategia política con la cual un líder personalista busca obtener o ejercer el poder gubernamental basado en el apoyo directo que le brinda un gran número de seguidores que en su mayor parte no están organizados, mientras que Jansen considera movilización populista cualquier proyecto sostenido y de gran escala que moviliza a sectores sociales por lo general marginados y los lleva a desarrollar una acción política confrontativa y públicamente visible, al tiempo que articula una retórica antielitista y nacionalista que otorga valor al individuo común (Moffitt, 2022, p. 36).

El enfoque discursivo-performativo, en el que coexisten numerosas variantes, logra un consenso relativo a percibir al populismo como un tipo particular de lenguaje con efectos en la manera en que se estructura y obra la política. Guarda relación no sólo con el discurso e incluye cuestiones relativas al acento, los niveles del lenguaje, el lenguaje corporal, los gestos y las maneras de vestir. Como modo de relación con el pueblo, también abarcan la manera de tomar decisiones en política (Ostiguy, citado en Moffitt, 2022, p. 42).

El esclarecedor texto de Benjamin Moffitt sobre el populismo parte del binomio Pueblo-Élite, para extenderse en una serie de relaciones, no siempre antagónicas, entre populismo y nativismo, populismo y nacionalismo, populismo y socialismo, populismo y liberalismo y, finalmente, populismo y democracia.

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Las originales tareas liberales, incumplidas en una alta proporción, pretenden llevarse adelante desde una perspectiva de democracia radical que, en sus distintas versiones –mucho más complejas que las que se perciben entre populismo de izquierda y de derecha– plantean intersecciones recurrentes con el liberalismo y, en ocasiones, francas exclusiones recíprocas. El tema populismo, que toma una importancia creciente desde la contabilidad de desastres que originó la Gran Recesión, desde 2007, toma su sitio en este trabajo como respuesta tardía y vibrante a la TINA (There Is Not Alternative), de la señora Margaret Thatcher durante el apogeo del neoliberalismo de los años noventa del siglo XX. La codiciosa élite, beneficiaria de la globalización economicista y neoliberal, experimenta una confrontación con el pueblo bueno, mediante contiendas electorales y prácticas de aliento popular desde las políticas públicas. Especialmente cuando se trata del populismo de izquierda. Durante la prolongada noche neoliberal, entre otras carencias, nuestra especie experimentó la de una fiscalidad, no sólo distributiva, en cuya ausencia se erigió y consolidó una desigualdad sin precedentes, que ha polarizado a la sociedad, a escala global, entre un 99 y un 1% de la población.

2. La edad de oro del capitalismo4 Después de revisar los avatares de un añejo liberalismo, y el germen del neoliberalismo tras la Primera Guerra Mundial, se analizan las etapas gloriosas, dos en realidad, que incluyen la institucionalidad de la Paz de los Cien Años y, mucho después, La Época Dorada del capitalismo, después de Bretton Woods. El surgimiento del Estado Liberal alumbra, también, a la globalización en su versión más acabada. Mientras la City de Londres administró con éxito al patrón oro, con su cíclica mecánica de superávit comercial> ingreso de oro a las arcas> emisión de dinero interno fácil> inflación> déficit comercial> salida de oro al exterior y, por ello,> deflación interna; la tercera gran institución, el libre comercio, lubricó al mecanismo cíclico del patrón oro. Aquí cobra una

4

«No está claro quién introdujo la idea de Edad de Oro del capitalismo. Se mencionan, como los que la difundieron inicialmente, a Irma Adelman, notable economista de la Universidad de California, Berkeley; a Stephen Marglin y Juliet Schor, editoras del libro Golden Age of Capitalism, Oxford University Press, 1992, y a Angus Maddison, reconocido desde hace muchos años como historiador del Capitalismo» (Tello e Ibarra, 2012, p. 23).

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importancia fundamental el concepto de «arraigo», acuñado por Karl Polanyi, que da cuenta de la imposibilidad de los llamados mercados autorregulados: Nuestra tesis es que la idea de un mercado autorregulado implica una utopía total. Tal institución no podría existir durante largo tiempo sin aniquilar la sustancia humana y natural de la sociedad; habría destruido físicamente al hombre y transformado su ambiente en un desierto (Polanyi, 2003, p. 47).

El mercado está arraigado en la sociedad y la pretensión neoclásica de su autonomía navega en los mares de la imposibilidad, o... de enormes riesgos para la especie y su hábitat; el acuerdo entre potencias es la cuarta institución de las que, al término de las guerras napoleónicas, hicieron posible la paz de cien años. Nuestra especie tuvo que pasar por las dolorosas experiencias de la Gran Depresión y de dos Guerras Mundiales para darle una dimensión adecuada a la fiscalidad, especialmente en su versión distributiva. Entre el comienzo del siglo XX y los años ochenta (década oscura de inflexión regresiva), por su parte, la tributación de las economías avanzadas de Europa y los Estados Unidos, transitó de alrededor del 10% del PIB a más de 5 veces; incluso a más en los casos escandinavos. […] los impuestos representaban menos del 10% del ingreso nacional en todos los países en el siglo XIX y hasta la Primera Guerra Mundial […] Con un 7-8 % del ingreso nacional, era apenas posible cumplir con las grandes funciones de todo gobierno (policía, justicia, ejército, relaciones exteriores, administración general, etc.), pero no mucho más. Una vez financiados el mantenimiento del orden, el respeto del derecho de propiedad y los gastos militares (que por sí solos a menudo representan casi la mitad del total), no quedaba casi nada en las arcas del Estado. En esa época, los Estados también financiaban algunas carreteras e infraestructuras mínimas, así como cierto número de escuelas, universidades y hospitales, aunque los servicios públicos de educación y salud accesibles para la mayoría de la población eran a menudo bastante rudimentarios. A partir de 1920-1930 y hasta 1970-1980, en el conjunto del mundo rico se asistió a un incremento considerable del porcentaje del ingreso que los diferentes países decidían dedicar a los impuestos y al gasto público (y, en particular, al gasto social). En todos los países desarrollados, en apenas medio siglo, la participación de los impuestos en el ingreso nacional se multiplicó por un factor de, por lo me-

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nos, tres o cuatro (a veces más de cinco, como en los países nórdicos). Después se observa, una vez más en todos los países, una estabilización casi completa de la participación de los impuestos en el ingreso nacional desde los años ochenta hasta la década iniciada en el 2000 […] Las alternativas políticas y las especificidades nacionales no están totalmente ausentes, pero, en resumidas cuentas, sólo tienen una importancia limitada frente a esta estabilización de conjunto (Piketty, 2014, pp. 522-524).

Los elevados propósitos de la Conferencia de Bretton Woods, especialmente la búsqueda del pleno empleo, mediante la planificación económica, la economía mixta, la participación de los trabajadores y sus sindicatos en la toma de decisiones relevantes y el establecimiento del Estado de Bienestar, se escoltaron por importantes procesos de descolonización, por las buenas o por las otras, y por los efectos benéficos de la Guerra Fría particularmente apreciables en el ámbito laboral que, frente a la amenaza comunista, obligaron al capitalismo a adoptar un rostro más humano. El espacio fiscal no fue la excepción y hubo significativas mejoras en los ingresos, las prestaciones y los servicios a los trabajadores. Minsky argumentaba que desde la Segunda Guerra Mundial no se había producido una crisis seria porque la economía de posguerra no era un sistema puro de libre mercado, sino más bien una economía mixta Estado-mercado donde el Estado era cinco veces mayor que antes de la Gran Depresión. Se había evitado la ocurrencia de una crisis porque el gasto por parte del «Gran Gobierno» durante las recesiones había evitado el colapso de los beneficios que es una condición necesaria para una depresión larga y profunda (Minsky, 1982, p. xiii; citado en Keen, 2021, pp. 22-23).

En la lógica de Minsky, la relación beneficio-riesgo que debe estar dentro de las previsiones de los inversionistas, cuando los beneficios se elevan por encima de las previsiones producen un estado de «euforia» que minimiza los riesgos, hasta que, con su reaparición, disminuyen los beneficios y se entra en una fase recesiva. El efecto global del dumping fiscal anglosajón es un notable incremento de la desigualdad entre regiones, países y al interior de los mismos, desde 1980 (cuadro 2).

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Cuadro 2. Participación en el ingreso nacional del 10% más alto en distintos países y regiones 2016 (%) Regiones y países

Porcentajes del Ingreso Nacional

Europa

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China

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Rusia

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Estados Unidos-Canadá

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África subsahariana

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Brasil

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India

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Medio Oriente

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Fuente: Alvaredo, Chancel, Piketty, Saez y Zucman (2018, p. 14)

3. La gran recesión. Malas teorías y peores políticas Los modelos de gestión del riesgo ignoraron la posibilidad de una correlación casi completa o un impulso en el movimiento de los riesgos, típico de un auge o de una crisis. Lo que sucedió a lo largo de 2008 fue que, de repente, el 10 por ciento de los riesgos se convirtió en el 90 por ciento o más, y todo ello al mismo tiempo (Skidelsky, 2009, p. 61).

El desorden desregulatorio de los años setenta del siglo XX, comenzando en 1971 con el abandono del compromiso de convertibilidad de los dólares en oro (a 35 dólares la onza) por el gobierno de Richard Nixon, significó una primera desregulación sobre los tipos de cambio fijos que rápidamente se trasladó a otra desregulación de las tasas de interés. Lo que siguió fue el oráculo de los modelos de equilibrio general dinámico estocásticos (DSGE, por sus siglas en inglés). La exaltación de los «microfundamentos» de la macroeconomía. Al cobijo de estos equívocos neoclásicos, fuertemente impulsados por Robert Lucas, se plantea la imposibilidad de que las autoridades puedan llevar a cabo políticas contracíclicas en virtud de que las expectativas de los agentes son racionales. Además, se consideró al sistema económico libre de cualquier amenaza recesiva y, menos aún, depresiva, navegando en medio de la Gran Moderación, obsequiada por la sabiduría de Ben Bernanke… hasta la Gran Recesión en 2007:

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Las recesiones se han vuelto menos frecuentes y más suaves, y la volatilidad intertrimestral en producción y empleo también ha disminuido significativamente. Las fuentes de la Gran Moderación siguen siendo un tanto controvertidas, pero como he argumentado en otra parte, hay evidencia de que una mejora en el control de la inflación ha contribuido de manera importante a este aplaudido cambio en la economía (Bernanke, 2004).

La desregulación del sector financiero, muy anterior a la derogación de la Ley Glass Steagall en 1999, promovió la colusión de la banca regulada, comercial y de inversión, con la banca en la sombra, especialmente los hedge funds, para convertir en víctimas indefensas a los consumidores de derivados financieros. Mucha ingeniería, notable talento y nula ética se conjugaron para trozar, barajar y embutir derivados envenenados para, comisión mediante, ponerlos a consideración de las agencias calificadoras para obtener, mediante segunda comisión, la calificación de triple A. Las desregulaciones continuaron con la eliminación a los límites del apalancamiento y la transferencia de los antes exigidos capitales propios a la adquisición de los Collateralised Debt Obligations (CDOs). (Gowan, 2010, p. 175). La innovación financiera, que fue la carta de presentación de estas desregulaciones, consistió en cambiar las disposiciones institucionales, las estructuras reguladoras y los productos financieros para ampliar las actividades y, especialmente, los beneficios de Wall Street, mientras en paralelo se edificó un enorme sistema bancario en la sombra al lado del sistema reglamentado oficial. El financiamiento del trabajo conjunto de ambos sistemas significó otras innovaciones que se sumaron al, de suyo importante, dinero crediticio: Del lado de la oferta, los fondos disponibles para prestar a Wall Street se expandieron rápidamente en los 80 y 90, especialmente a través de la expansión de los fondos de pensiones. En un estilo típicamente americano, en 1980, un pequeño cambio en las normas fiscales, a través de la enmienda 401K, abrió la puerta a estos cambios. Esta enmienda permitió deducciones fiscales a empleados y empleadores siempre que pusieran dinero en planes de pensiones. Este cambio legal fue ampliado más tarde y también los salarios normales pudieron desgravarse, siendo el resultado un flujo masivo de ingresos salariales en los planes de pensiones. Este flujo, que ascendía a casi 400 mil millones de dólares a fines de los 80, subió a casi 2 billones a finales de los 90.

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Al mismo tiempo que se convertían en la fuente principal de los pasivos de los bancos de Wall Street, a través de préstamos de corto plazo, los fondos comunes de inversión, los fondos de pensiones, etc., se convertían también en objetivos cada vez más importantes de los esfuerzos de los bancos de Wall Street por vender títulos respaldados por activos (asset-backed securities, o ABS) y, en particular, CDO (títulos de deuda garantizados). Estos préstamos titulizados ofrecían a los inversores un rendimiento mayor del que podían conseguir en los mercados de dinero y, al mismo tiempo, eran calificados con una Triple A por las agencias de calificación, con lo que alcanzaban el estatus de inversiones de la máxima seguridad (Gowan, 2010, pp. 178-179).

El problema radicó en que los CDO procedían de miles de fuentes no identificadas cuya solvencia y capacidad de pago al contado no eran conocidas ni fáciles de conocer: Eran como mínimo muy arriesgadas, por ser casi totalmente opacas para los compradores; en el peor de los casos, fueron una estafa, de forma que, en pocos meses, a finales de 2007, los supuestamente superseguros tramos de deuda preferencial de esos CDO quedaron degradados al estatus de basura. De esta manera, los ejecutivos de los mercados monetarios y de los fondos de pensiones se vieron envueltos en la burbuja especulativa creada desde Wall Street, tanto del lado de la financiación (los pasivos) como de los activos, permitiendo una expansión de los balances cada vez mayor (Gowan, 2010, p. 180).

Es la Gran Recesión la demostración reiterada de malas teorías y peores políticas puestas al servicio del dinero especulativo, del rentismo financiero y en contra de la economía productiva y del trabajo. La separación de la política monetaria de la fiscal, y particularmente de la función distributiva de la segunda, aparece no sólo como contundente anuncio de un cercano proceso de desglobalización, sino como el contexto adecuado para repensar la economía política de la política económica, con un enfoque heterodoxo. Desde que la financiarización ilustra una separación deliberada, no desacoplamiento, del sector bancario respecto a la economía productiva, se construyó un falso debate entre el libre comercio y la regulación. Lo que en realidad ha venido sucediendo es la confrontación de dos sistemas o modelos del papel de la banca en el sistema económico. De un lado está el modelo de servicio público y, de otro, el del capital financiero:

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Todos los sistemas económicos, capitalistas o no, necesitan instituciones de crédito para facilitar todas las formas de intercambio, bancos que produzcan dinero crediticio y sistemas de compensación que faciliten los pagos de las deudas. Estos son servicios públicos vitales, como el servicio de salud; y son también intrínsecamente inestables. Después de todo, el problema esencial es que los bancos no tienen fondos suficientes para satisfacer simultáneamente las demandas de todos sus depositantes. Garantizar la seguridad del sistema requiere suprimir la competencia entre los bancos. Además, cuestiones políticas como hacia dónde se debe encauzar el crédito para el desarrollo futuro son asuntos de gran trascendencia económica, social y política. Así pues, la propiedad pública del sistema de crédito y bancario es razonable y, por supuesto, necesaria, junto a su control democrático. En principio, es posible concebir este modelo de servicio público con bancos privados. Se podría decir que el sistema bancario japonés después de la Segunda Guerra Mundial tenía ese carácter, con todos sus bancos subordinados estrictamente al control político del Banco de Japón a través del llamado window-guidance system (que aspira a determinar el volumen total de crédito extendido a una economía a través del control del volumen de crédito concedido por el banco central a los bancos comerciales) […] En cambio, un sistema crediticio capitalista privado centrado en los bancos funcionaría con la lógica del capital dinero: según la fórmula de Marx, D-D´, adelantando dinero a otros para hacer más dinero. Una vez que se acepta este principio como el alfa y omega del sistema bancario, su lógica funcional apunta a la apoteosis de la que hablaba Greenspan. Este ha sido el modelo adoptado en Estados Unidos (y el Reino Unido) desde los años ochenta: hacer del capital dinero el rey, subordinando por completo las funciones públicas del sistema crediticio a la auto-expansión del capital dinero. Aún más: el abanico completo de actividades capitalistas cae bajo el dominio del capital dinero, de manera que éste absorbe una parte cada vez mayor de los beneficios generados en los demás sectores. Éste ha sido el modelo que ha predominado, lo que hemos llamado el Nuevo Sistema de Wall Street, que ha originado una extraordinaria riqueza financiera y, de hecho, ha transformado por completo el proceso de formación de clases en los Estados Unidos y el Reino Unido. Y éste es el modelo que se encuentra ahora en una profunda crisis (Gowan, 2010, pp. 188-189).

En una dirección parecida, trabajos de Frédéric Lordon (2009) y Michael Hudson (2018) analizan el origen, dinámica y efectos de la Gran Recesión y cuestio-

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nan la dominancia del llamado Nuevo Sistema de Wall Street, para superar las crisis a las que inevitablemente conduce. En el caso de Hudson, se propone un interesante decálogo, como alternativa para el desorden que produce el carácter parasitario de la financiarización y de la deuda: a) Cancelar las deudas o, al menos, rebajarlas de acuerdo con la capacidad de pago; b) Gravar la renta económica para impedir que sea capitalizada como pago de intereses; c) Hacer que los intereses dejen de ser fiscalmente deducibles, para dejar de subsidiar el apalancamiento de la deuda; d) Crear una opción de banca pública; e) Financiar los déficits públicos a través de los bancos centrales, en vez de subir los impuestos para pagar a los tenedores de bonos; f) Pagar la Seguridad Social y la sanidad con cargo a los presupuestos generales del Estado; g) Mantener los monopolios naturales en el sector público para evitar la extracción de renta; h) Gravar las ganancias de capital con los tipos impositivos más altos de entre los que se apliquen a los ingresos ganados; i) Desalentar los préstamos irresponsables, imponiendo un principio de «deuda odiosa» o de «transferencia fraudulenta», y j) Revivir la teoría clásica del valor y de la renta (y sus categorías estadísticas) (Hudson, 2018, pp. 602-629). El largo recorrido por las causas, efectos, mecánica fraudulenta y eventual superación de la Gran Recesión, en apariencia no tiene cabida en un texto de reivindicación de la política fiscal. A mi entender, es absolutamente indispensable analizar aquello con lo que se sustituyó –y se sigue sustituyendo– a la fiscalidad vigorosa y progresiva, en la sustitución, de mayor rango, de la economía productiva por la especulativa. En un texto reciente, Mariana Mazzucato y Michael Jobs coordinan trabajos notables que, en todos los casos, invitan a repensar el capitalismo por fuera de la ortodoxia. Dicen los editores: El pensamiento económico predominante ofrece recursos inadecuados para entender las múltiples crisis que hoy en día enfrentan las economías contem-

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poráneas; para encararlas, necesitamos comprender mejor cómo funciona el capitalismo moderno (y, sobre todo, por qué ya no funciona en algunas facetas clave). Hace falta replantear algunas de las ideas imperantes en el pensamiento económico, y así sustentar una serie de orientaciones nuevas para la política económica, orientaciones capaces de encarar con mayor éxito los problemas del capitalismo moderno (Jacobs y Mazzucato, 2023, p. 22).

Los problemas de este capitalismo, son: a) Crecimiento débil e inestable; b) El fracaso de la austeridad y el retorno de la política fiscal; c) La inadecuada comprensión del dinero y la política macroeconómica necesaria; d) Los costos del cortoplacismo; e) La innovación, el Estado y el capital paciente; f) La inversión para el crecimiento; g) La desigualdad; h) Las paradojas de la privatización y la terciarización del servicio público; i) La descarbonización: la innovación y la economía del cambio climático, y j) Tecnología y una edad de oro global verde: el papel de la historia en ayudar a moldear el futuro. En lo relativo al fracaso de la austeridad, S. Kelton formula una relevante pregunta: ¿por qué resiste en pie el sistema fallido que produjo el derrumbe de 2007-2008? La verdadera diferencia entre la crisis actual y la de 1929 es que la suma de una inyección de liquidez agresiva –y aplicada activamente por los Bancos Centrales– y los grandes déficits públicos –sobre todo, a causa de la reacción mecánica de los presupuestos gubernamentales a la recesión económica– evitó una Gran Depresión (Kelton, 2023, p. 57).

El temprano abandono de la estrategia de recuperación y el retorno a la doctrina de la consolidación fiscal (austeridad) fue una decisión desacertada para intentar responder a las secuelas de la crisis, puesto que parte de una teoría errónea del papel de los déficits presupuestarios que ignora su relación con la deuda del sector privado. Es imperativo un uso más ambicioso de los presu-

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puestos gubernamentales, con el propósito deliberado de sustituir un sistema caracterizado por la desigualdad en la distribución de sacrificios por uno capaz de provocar una prosperidad más abarcadora. El punto de partida de la Kelton consiste en adoptar el enfoque de los equilibrios financieros sectoriales para resaltar la verdadera índole de los presupuestos fiscales en una economía moderna. El papel de los déficits en evitar el tránsito de la Gran Recesión a una nueva Gran Depresión es el salvamento fiscal del mundo, artículo titulado así y publicado en el New York Times el 15 de julio de 2009 por Paul Krugman, cuyo argumento central es que «los responsables de amortiguar y, en última instancia, revertir la disminución de la producción y el empleo fueron los estabilizadores automáticos, no las acciones deliberadas del Congreso y la Casa Blanca» (citado en Kelton, 2023, p. 60). Desde 1996, Wynne Godley, economista de Cambridge, concibe el enfoque de los «equilibrios financieros sectoriales», cuya intuición básica es que, para la economía en su conjunto, los ingresos equivalen a los gastos. Los superávits o déficits de alguno(s) de los sectores de la economía (público, privado y externo), necesariamente se compensan con déficits o superávits iguales y en sentido opuesto en el o en los otros sectores. Desde el comienzo de los años noventa, el sector privado estadounidense incurrió en un crecimiento del gasto por encima del ingreso, claramente explicable por la política antisindical de la década anterior; durante este «auge», los actores privados (hogares y bancos) acumularon deudas hasta el estallido de la burbuja inmobiliaria. En ese momento, el sector privado buscó el desapalancamiento por la vía de un menor gasto, mayor ahorro y pago de deudas, en busca del superávit. Aquí toma su sitio la afirmación keynesiana consistente en que el multiplicador de gasto también funciona al revés en la fase recesiva del ciclo, de manera que amplía su efecto negativo en el Producto Interno Bruto (PIB). Con las magnitudes que alcanzaron durante la Gran Recesión los recortes en consumo e inversión, los efectos en empleo fueron devastadores; sin déficits, hubiesen sido mucho mayores. Krugman lo explica de la siguiente manera: En la década de 1930 el sector público era muy pequeño; como resultado, el PIB básicamente tuvo que reducirse lo suficiente para que el superávit del sector privado se mantuviera igual a cero; de ahí la caída del PIB denominada «Gran Depresión». […] Esta vez, la caída del PIB no tuvo que ser tan grande, ya que condujo a un aumento de los déficits, que amortiguaron parte del aumento del superávit privado; de ahí la menor caída del PIB denominada «Gran Recesión». […] La

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conmoción inicial, el aumento del excedente privado deseado, esta vez fue incluso mayor que en la década de 1930. Esto implica que, sin el papel amortiguador de los déficits presupuestarios, habríamos tenido la experiencia completa de una Gran Depresión. Lo que experimentamos es horrible, pero no tan horrible, y todo se debe al aumento de los déficits. En otras palabras, los déficits salvaron el mundo (citado en Kelton, 2023, pp. 62-63).

La disminución de los ingresos por la parálisis que produjo la Gran Recesión, combinada con el aumento del gasto por los estabilizadores automáticos, arrojó un déficit gubernamental que llegó al 11% del PIB en 2009. La conclusión de Stephanie Kelton acerca una intensa luz sobre la forma en la que el pensamiento económico ortodoxo confunde el papel de los déficits: Los déficits salvaron el mundo. Pero en lugar de celebrar sus poderes curativos y agradecer que no se necesitara otra ley de un Congreso cada vez más disfuncional para defenderse de una segunda Gran Depresión, comentaristas, políticos y muchos economistas hicieron responsables de la lentitud de la recuperación a los grandes déficits gubernamentales (en los Estados Unidos y en otros lugares), y señalaron de manera obsesiva los acontecimientos en la zona euro como evidencia de que sin duda alguna los «mercados» castigarían a cualquier país que no lograra restablecer el equilibrio del presupuesto gubernamental. Con eso, los déficits se convirtieron en el principal enemigo público, la política fiscal cambió a favor de la austeridad y la Reserva Federal se vio obligada a tomar más acciones. La justificación para el ajuste fiscal fue más o menos así: los déficits gubernamentales pesan sobre la psique de los agentes del sector privado, que responden al «despilfarro» del gobierno ahorrando más (gastando menos) porque anticipan un inevitable aumento en las cargas fiscales futuras; por supuesto, se trata de la conocida teoría de la equivalencia ricardiana. Según esa teoría, la política fiscal nunca puede influir en la demanda agregada porque cualquier aumento del déficit público provocará una reducción correspondiente del gasto privado (en particular, del consumo privado). Cada vez que el déficit público aumenta, los individuos anticipan impuestos más altos en el futuro y reservan dinero para pagarlos, lo cual reduce su gasto en una cantidad igual al aumento del déficit público. El propio Ricardo rechazó la idea de que las personas realmente se comporten así, pero esa teoría sigue siendo un pilar en la economía neoclásica. Como

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reflexionó McCulley, los partidarios de la austeridad fiscal son ricardianos inversos (Kelton, 2023, p. 68).5

4. La anemia gubernamental El combate a la desigualdad en sus múltiples dimensiones requiere de la visible y poderosa mano del Estado, ya para crear y hacer valer políticas e instituciones igualitarias, ya para realizar enormes inversiones en salud, educación, generación de empleos bien remunerados y protección ambiental. La pérdida de riqueza pública, por la vía de las privatizaciones, se pone al servicio de la desigualdad en, al menos, dos aspectos. Por tener como destinatarios a los grupos de mayor riqueza privada y por evaporar las capacidades económicas del Estado para buscar sociedades más igualitarias. Las trayectorias que se han establecido principalmente desde los Estados Unidos permiten hacer proyecciones hasta el 2050, año en el que el 0.1% más alto de los propietarios de riqueza global (en un mundo representado por China, la Unión Europea y Estados Unidos) alcanzará a la participación de la clase media en la riqueza global (27% de dicha riqueza en cada caso (Alvaredo et al., p. 25). El 50% más pobre, en el mejor de los casos, no tiene riqueza alguna o muy poca; en el peor, tiene deudas. Con el estancamiento de los ingresos del 50% más pobre, se recurre a contraer deudas que se van convirtiendo en impagables por la vía de la insolvencia que no es más que la imposibilidad de mantener cierto volumen de consumo y, al mismo tiempo, pagar las deudas. Manteniendo las trayectorias que provienen desde 1980, una crisis global de subconsumo es tan cercana como inevitable. La desigualdad económica está determinada en gran medida por la desigual propiedad del capital, propiedad que puede ser pública o privada. Mostramos que desde 1980 han tenido lugar grandes transferencias de riqueza pública a 5

En el Essay on the Funding System de 1820, Ricardo escribió: «Pero las personas que pagan los impuestos nunca los consideran así y, por lo tanto, no gestionan sus asuntos privados en consecuencia. Somos demasiado propensos a pensar que la guerra es onerosa sólo en proporción a lo que en este momento estamos llamados a pagar por ella en impuestos, sin reflexionar sobre la duración probable de tales impuestos. Sería difícil convencer a un hombre en posesión 20 000 GBP, o cualquiera otra suma, de que un pago perpetuo de 50 GBP por año es igual de onerosos que un solo impuesto de 1000 GBP» (citado en Kelton, 2023, p. 68).

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particulares en casi todos los países, tanto ricos como emergentes. Mientras que la riqueza nacional ha aumentado en forma sustancial, la riqueza pública ahora es negativa o cercana a cero en los países ricos. Presumiblemente, esto limita la capacidad de los gobiernos para combatir la desigualdad (Alvaredo et al., 2018, p. 20).

Conclusiones Los principales inconvenientes de la sociedad económica en que vivimos son su incapacidad para procurar la ocupación plena y su arbitraria y desigual distribución de la riqueza y los ingresos (Keynes, 1958, p. 357).

Hoy, cerca de los noventa años de haberse escrito estas sabias palabras, la sociedad económica en que vivimos retorna a enaltecer estos graves inconvenientes, montada en malas teorías y peores políticas. Se olvida que, como advirtió este gran economista, nunca podrá equilibrarse el presupuesto con medidas que reduzcan la renta nacional. «Es el peso del desempleo y la disminución de la renta nacional lo que está trastornando el presupuesto. Si se cuida el desempleo, el presupuesto se cuidará a sí mismo» (citado en Garside, 1990, p. 347). El retorno de una vigorosa política fiscal progresiva es el único camino que puede acercarnos al pleno empleo. Los déficits, a pesar de su heroica labor durante la Gran recesión, son insuficientes; resulta indispensable, con Abba Lerner, jubilar a las «finanzas sanas» para colocar en su sitio a las finanzas funcionales; las que nos pueden ayudar a repensar profundamente al capitalismo. Deben, asimismo, tomarse medidas contra toda forma de discriminación; llevarse a la práctica la igualdad educativa que es una oferta incumplida desde los gastos en los centros educativos en zonas pobres, incluyendo la remuneración profesional de los docentes; deben establecerse criterios sociales para defender una discriminación positiva; combatir el patriarcado y procurar una verdadera equidad de género; evitar el endurecimiento de las identidades sociales, étnico-raciales y religiosas; conciliar la paridad social y la redistribución de la riqueza; institucionalizar un verdadero laicismo; combatir el neocolonialismo y el orden censitario que ha reestablecido la financiarización; establecer controles rígidos sobre la movilidad de los capitales que facilita la evasión fiscal y el lavado de dinero; acabar con los paraísos fiscales; salir de la lógica

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centro-periferia estableciendo el desarrollo como un derecho de todas las naciones; repensar la organización internacional para regular el libre tránsito de capitales que profundiza la desigualdad; establecer la justicia ambiental y combatir el calentamiento global. El mayor énfasis debe colocarse, para empezar, en la fiscalidad progresiva radical sobre ingresos, riqueza y herencias, que tiene grandes virtudes incluso antes de impuestos y transferencias. Su solo establecimiento desincentiva a los grandes propietarios y a los concentradores del ingreso para tomar los riesgos de una mayor imposición. El propósito de este capítulo en un libro sobre la fiscalidad en México, es el de mostrar la fuerza de las interdependencias y el poder de acuerdos internacionales que están en condiciones de forzar el cobro de impuestos a la población de menores recursos, así como forzar a la movilidad de capitales y al derrumbe de todo tipo de arancel; cuando la fiscalidad progresiva se detuvo o se movió en sentido inverso, el crecimiento económico disminuyó y este hecho pone en claro que la conseja de no gravar a los ricos porque ellos invierten y generan empleo es una falacia. Como afirma Piketty, el camino hacia una sociedad global igualitaria aún es muy largo. La movilización originada en el diálogo democrático sobre cómo recorrer ese camino será, debe ser, la mejor forma de persuasión.

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Retos y obstáculos en México para lograr un sistema fiscal redistributivo: una perspectiva histórica y comparativa Bruno Sovilla* Kristell Soto Barrios**

Introducción La presión fiscal de México es una de las más bajas en Latinoamérica y es la mitad del promedio de la OCDE. La política tributaria que se ha implementado en el país es insuficiente y poco efectiva para contribuir al aumento de los niveles de recaudación y mejorar la redistribución del ingreso. Por tal razón, este trabajo busca explicar el contexto en el que emerge la preocupación por definir una reforma fiscal efectiva que atienda las necesidades tributarias y de redistribución en el país azteca, así como las posibles alternativas de política fiscal que puede aplicar el gobierno de México a partir del análisis comparativo de los sistemas tributarios de otros países, a través de un método descriptivo, de indicadores y datos de fuentes oficiales como la OCDE, el Banco Mundial y Banxico. Empezamos describiendo la situación por la que atraviesa el país que en general se caracteriza por un alto grado de desigualdad, ya que casi la mitad de la población mexicana vive en pobreza y sólo el 10% de ella concentra más del 50% del ingreso total del país. Posteriormente, se pasa a explicar en detalle por qué se ha impedido establecer un sistema tributario que contribuya al incremento de la presión fiscal redistributiva, partiendo de la hipótesis que la influencia de los grupos de poder desde antes de la colonización con el imperio azteca es la causa principal. Después de un breve recorrido histórico, analizamos más en detalle la segunda mitad del siglo XX con la propuesta de reforma fiscal del economista N. Kaldor. *

Profesor titular de Política Económica en la Universidad Autónoma de Chiapas (UNACH) y doctor en Economía. Correo: . ** Egresada de la carrera de Economía en la Facultad de Ciencias Sociales de la UNACH. Correo: .

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Por último, se compara el escenario fiscal actual con otro alternativo, en el cual se aplicarían mayormente impuestos directos, como resultado del estudio de casos de los países que han sido exitosos en construir un sistema tributario redistributivo y eficiente.

¿Por qué es necesaria una reforma fiscal en México? México es un país de grandes desigualdades con un índice Gini ajustado tomando en cuenta el subreporte ENIGH del decil más alto, de 0.64 después de transferencias (Sovilla et al., 2022). Además, de acuerdo con la OCDE, tiene una de las presiones fiscales más bajas de América Latina y el Caribe (ALC), ya que en el 2021 era del 17% del PIB, mientras en ALC era del 22% (OCDE, 2022). En la gráfica 1 se muestra cómo efectivamente México ha tenido una presión fiscal netamente más baja que los promedios de los dos grupos en los últimos 30 años. Gráfica 1. Presión fiscal en México, OCDE, LAC (1990-2021) 40 35 30 25 20 15 10 5 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

0

años México

promedio OCDE

promedio LAC

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE

Cabe recalcar que desde 1960 con la propuesta de reforma fiscal de N. Kaldor1 no ha existido otro intento de reforma que busque incrementar la recaudación 1

Básicamente, la propuesta giraba en tres puntos: la creación de un impuesto al patrimonio neto, el aumento del ISR y la introducción de impuestos sobre herencias y legados (Aboites y Unda, 2011).

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conjuntamente con una mejor redistribución del ingreso. Y como los datos corroboran, las medidas que se han tomado hasta ahora han sido insuficientes e ineficaces para ambos propósitos. Podría plantearse el incremento de la recaudación por medio de la extensión de la base tributaria, es decir, que se incluya al régimen fiscal a más contribuyentes a personas y empresas que existen en el sector informal. Sin embargo, antes debe de atenderse el problema estructural del sistema tributario, a quienes y cómo se recauda. La insistencia por atender primero la estructura de la recaudación del país viene de saber que actualmente el sistema fiscal es bastante regresivo y poco redistributivo, con impuestos indirectos que casi igualan los impuestos directos en los ingresos del gobierno federal (gráfica 2). Los impuestos indirectos, siendo regresivos, no son redistributivos (Sovilla, 2018), porque pesan más sobre las personas más pobres. Gráfica 2. Impuestos directos e indirectos como porcentaje de los ingresos tributarios del gobierno federal, 1980-2022 70 60

Porcentaje

50 40 30 20 10 2022

2020

2018

2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

0

Años ISR

IVA+IEPS

Fuente: Elaboración propia con información de Banxico

El carácter redistributivo del sistema tributario debería ser considerado en México, ya que en nuestro país existe un grupo muy pequeño de la población que acapara la mayor parte del ingreso total. De hecho, después de haber realizado los oportunos ajustes de la ENIGH (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares), observamos cómo el 10% de la población concentra casi dos tercios de los ingresos (gráfica 3). En esta situación, apostarle al aumento de los impuestos al consumo no resultaría conveniente. Además, durante 12

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años no se ha visto que el nivel de concentración del ingreso haya disminuido, lo cual significa que, aunque la economía crezca, los ingresos se siguen distribuyendo de manera desigual. Gráfica 3. Evolución de la concentración del ingreso dentro del decil 10, 2006-2020 70 60 50 40 30 20 10 0

2006

2008

2010 10%

2012 1%

2014 0.10%

2016

2018

2020

0.01%

Fuente: Elaboración propia con datos de Luna (2019)

Otra prueba indirecta del aumento de la desigualdad es que los niveles de pobreza no disminuyen (gráfica 4) entre 2008 y 2020. Si la economía crece –aun lentamente– y el porcentaje de población en pobreza no disminuye, el mayor ingreso se debe concentrar más entre los que no son pobres.

Porcentaje de la población

Gráfica 4. Evolución multidimensional de la pobreza, pobreza moderada y pobreza extrema, 2008-2020 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2008

2010

pobreza

2012

2014 años

pobreza moderada

2016

2018

2020

pobreza extrema

Fuente: Elaboración propia con datos del CONEVAL

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La situación del país es difícil, ya que casi la mitad de su población se encuentra en situación de pobreza, pero el gobierno pretende mantener la disciplina fiscal, que en un contexto de baja presión fiscal significa no poder aumentar el gasto público. Se trata de un concepto introducido por los economistas neoclásicos, e indica que el sector público debe gastar sólo lo que recauda, para no incurrir en deuda pública o no forzar al banco central a imprimir dinero.2 Actualmente, el gasto que invierte el país en dos de los servicios más importantes, educación y salud pública, es insuficiente para atender las necesidades de los mexicanos. En el cuadro 1 se muestra el gasto en salud realizado por el gobierno y el que viene financiado directamente de los bolsillos de los hogares. Se observa que México, comparado con otros países, no solamente mantiene un bajo nivel de gasto en salud, sino que también lo que se tributa como contribuyente no alcanza para que el Estado ofrezca este servicio; por tanto, se tiene que complementar con parte de los ingresos propios de cada persona (gasto de bolsillo). Caso contrario ocurre con Dinamarca, quien financia la mayor parte de su sistema de salud a través de impuestos. Cuadro 1. Gasto corriente en salud, 2019 Países

Gasto corriente en salud financiado por el gobierno/regímenes obligatorios

Gasto corriente en salud Total del financiado por regímenes gasto en salud voluntarios/pagos de (porcentaje bolsillo de los hogares del PIB)

Brasil

42.2

57.8

9.3

México

49.3

50.7

5.4

Dinamarca

83.3

16.7

10.0

Colombia

77.5

22.5

7.7

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE

Según Menéndez (2005), en los años ochenta y noventa del siglo pasado todavía el IMSS y el ISSSTE tenían un servicio para sus derechohabientes diferenciado del resto de la población que no contaba con un empleo formal y no podía

2

Los economistas neoclásicos que proponen la disciplina fiscal afirman que cuando el sector público gasta en exceso sobre lo que recauda, tiene que financiarse a través del sector privado interno –lo cual provocará un aumento de la tasa de interés– o del sector externo. Es decir, el déficit público reduce la inversión privada o implica un endeudamiento externo.

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afiliarse a estas instituciones. Sin embargo, para principios del 2000, las instituciones de seguridad social ya pasaban a estar más lejos de los servicios de las instituciones privadas y más cerca de las otras instituciones públicas de la Secretaría de Salud. El punto aquí es que la diferencia entre el servicio público y privado no debería ser tan pronunciada, si no que a través de una recaudación mayor se debe ofrecer un servicio de salud universal que incluya a todos, tanto a aquellos que cuenten con un empleo formal y los que no. Otro de los servicios públicos prioritarios es la educación. De acuerdo con datos del Banco Mundial (https://datos.bancomundial), en el 2018 el gasto público en educación como porcentaje del PIB en México fue sólo de 4.25% del PIB, mientras que en economías más prósperas como Dinamarca alcanzaba el 6.79%. Lógicamente, el bajo nivel del gasto público en educación contribuye a determinar el menor rendimiento de los estudiantes mexicanos respecto al promedio OCDE.3 Otra razón para realizar una reforma fiscal que aumente los ingresos públicos es que éstos dependen mucho de PEMEX, la empresa paraestatal que produce y exporta gas y petróleo aportando divisa fuerte a las arcas públicas. Los ingresos fiscales del sector público que provenían de PEMEX llegaron casi al 50% del total; no obstante, después de la reforma energética del sexenio de Enrique Peña Nieto y la caída de los precios del petróleo los recursos que se obtienen de esta fuente pasaron a ser menos relevantes, pero aún siguen representando el 20% como porcentaje de los ingresos públicos (gráfica 5). Sin embargo, estos ingresos eran muy volátiles, dependiendo del precio del petróleo y de la producción de Pemex, que ha venido disminuyendo en los últimos años por la explotación del Cantarell, la reserva en las aguas de Campeche que llegó a ser la segunda por importancia a nivel mundial. Eso ha permitido soslayar la reforma fiscal, con la consecuencia de que Pemex no ha podido retener sus ingresos para realizar las reformas necesarias. En conclusión, podemos afirmar que exprimiendo Pemex el gobierno ha podido dejar de incrementar la recaudación tributaria no petrolera, pero ha creado otro problema, el energético, que ha orillado la apertura a la inversión extranjera en el sector en el 2013 (Sovilla et al., 2021).

3

En la OCDE, la calidad del sistema educativo se mide con la prueba PISA, «Programme for International Student Assessment», en 3 áreas: matemáticas, ciencias y lectura. Se aplica cada 3 años a estudiantes de 15 años de edad.

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Gráfica 5. Ingresos petroleros y no petroleros del sector público (% total), 1980-2021

petroleros

2020

2018

2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

no petroleros

Fuente: Elaboración propia con información de Banxico

En resumen, en México aún existen márgenes para aplicar una reforma fiscal que aumente la presión fiscal, y la mejor manera de hacerlo hasta ahora es mediante el incremento de los impuestos directos que ayudan a la redistribución del ingreso y la riqueza, ya que, como se ha visto, el nivel de concentración que existe en México es alto y debe de atenderse para que con el paso del tiempo el crecimiento que tenga el país llegue a más personas, ya sea de forma directa o a través de mejores condiciones de los servicios sociales básicos como la salud, la educación y la vivienda.

¿Por qué es tan difícil realizar la reforma fiscal? Desde antes de la colonización, el sistema fiscal mexicano era injusto, caracterizado por aplicar los tributos de manera no equitativa. Los gobernantes eran los más beneficiados por la aportación tributaria. Este grupo construía las leyes fiscales con base en intereses económicos propios, anteponiéndolos al interés y bienestar colectivo. Con el tiempo, además, ha pasado a ser un grupo político-económico que extiende su influencia y no permite crear un sistema fiscal eficiente y justo. En el imperio azteca ya existía un sistema tributario muy regresivo, donde el total de la recaudación le pertenecía sólo a los altos mandos concentrados

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en Tenochtitlan, representantes de una alianza entre alcahoacanos, mexicas y tepaltanecas, quienes ostentaban el poder y dominaban provincias donde imponían tributos que al final se dividían sin retribuirles nada a las poblaciones dominadas (Berdan, 1976). De hecho, durante el imperio azteca la clase trabajadora era la que aportaba al sistema tributario. Al respecto, Miranda (1952) evidencia que durante el imperio azteca existían dos grupos; por un lado, estaban los que pagaban los tributos y por otro los que gozaban de lo que se recaudaba. En el primer grupo estaban los labradores, campesinos y artesanos y en el segundo los sacerdotes, guerreros, oficiales públicos, gobernantes y magistrados. Después de esta etapa viene la colonización, en donde las condiciones de tributación seguían siendo las mismas, ya que las clases sociales más pobres eran las más afectadas. Klein (1998) menciona que «los impuestos tributarios también estaban vinculados a la economía: [y] tendían a seguir los cambios demográficos entre la población campesina india que tributaba». Según al autor, A finales del siglo XVII […] era solo el centro y zonas del sur, el antiguo núcleo del imperio azteca, donde se encontraban la mayoría de las comunidades campesinas indias asentadas, que proporcionó la mayor parte del dinero de los tributos reales (1998, p. 20).

También hubo una gran transferencia de recursos en beneficio de la Corona española, que ésta necesitaba para financiar las guerras de España en Europa. Hacia el final del siglo xviii, [cuando] las demandas de fondos de España para la defensa del Atlántico y de la misma Península ante la invasión Napoleónica terminaron por descapitalizar la economía novohispana [...] a partir del decenio de 1790, [la] Nueva España le remitió a la metrópoli [y a sus otras colonias] alrededor de 250 millones de pesos. Esta salida de recursos impidió que se efectuara la inversión necesaria en las diversas actividades económicas, especialmente en la minería, la agricultura y en la ampliación y mantenimiento de la infraestructura de comunicaciones. También redujo los fondos de inversión de la Iglesia, de los consulados, del tribunal de minería y de las cajas de las comunidades Indígenas, lo cual fue un duro golpe al sistema financiero existente y a las diversas obras pías que estos fondos mantenían. Al no pagar la corona sus adeudos, la confianza disminuyó aún más (Cárdenas, 2003, p. 51).

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Es por eso que después del saqueo que realizó España a nuestro país, la Independencia de México no logró eliminar la desconfianza que existía hacia un gobierno central (Cárdenas, 2003). Esto repercutió en la disminución de los recursos públicos, por lo que, a mediados del siglo XIX, durante el mandato de Santa Ana se reflejaron algunas medidas absurdas para aumentar los ingresos, como los impuestos a puertas, ventanas, perros, carros y caballos (Strobel, 2020). A principios del siglo XX se introdujo el ISR, y había interés por fijar un impuesto sobre los bienes raíces a nivel nacional y con ello crear un catastro nacional que ofreciera información sobre la riqueza nacional y así poder gravar mejor; no obstante, los Estados tenían una política de soberanía fiscal que usaron como argumento para oponerse a la idea de que el gobierno central recolectara y aplicara un impuesto de esa magnitud (Aboites, 2003). Además, Todavía en la segunda convención fiscal, celebrada en 1933, [se] insistió en establecer un impuesto extraordinario de uno al millar, aplicable a la propiedad rústica y urbana de todo el país, para formar el catastro. Los delegados estatales volvieron a rechazar la iniciativa. En la sesión del 2 de marzo de 1933 la conclusión de la comisión que proponía dicho gravamen fue derrotada por 18 votos en contra y solo 10 a favor, incluido el voto de la SH. La salida, quizá para guardar las formas y disimular la nueva derrota federal, fue acordar un mecanismo de colaboración en el que la federación aportaría recursos financieros y técnicos a las entidades federativas con el fin de que estas formaran sus respectivos catastros (Aboites, 2003, p. 122).

Sin embargo, ya para 1960 se hizo evidente la necesidad de recurrir a una reforma fiscal que permitiera incrementar los ingresos públicos: Ya para 1960 prácticamente nadie en la esfera gubernamental se refería a la baja carga fiscal como una virtud. Sino al contrario, para algunos ya se había convertido en un verdadero obstáculo para el ansiado desarrollo del país; por lo pronto, presionaba hacia el endeudamiento externo, cuyo monto había empezado a crecer de manera paulatina a lo largo de la década de 1950 (Aboites y Unda, 2011, p. 15).

Además, el ISR no estaba funcionando como debía, es decir, no lograba recaudar con equidad y dejaba margen a la evasión, la cual aminoraba los ingresos percibidos por el Estado:

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El ISR estaba estrechamente vinculado con las exenciones y subsidios al capital, si bien destacaba el hecho que la composición tributaria se había vuelto más directa, lo que sin duda representaba un avance en términos modernizadores, el ISR era cada vez más inequitativo y regresivo. Ello era así porque los montos de recaudación total y el origen de la recaudación dependían cada vez más de los ingresos provenientes del trabajo y menos del capital (Aboites y Unda, 2011, p. 199).

Es por eso que en 1960 el secretario de Hacienda Ortiz Mena decidió contratar al economista keynesiano húngaro N. Kaldor, un experto en política tributaria, quien realizó una investigación exhaustiva del funcionamiento del sistema fiscal y dio una serie de sugerencias que debían ejecutarse no sólo para incrementar la recaudación, sino también para realizar la redistribución por medio de impuestos más progresivos como el incremento de las tasas del ISR, la creación del impuesto al patrimonio neto y los impuestos sobre herencias y legados (Aboites y Unda, 2011). Básicamente, la reforma de N. Kaldor pretendía gravar más el ingreso proveniente del capital, ya que el trabajo era quien soportaba las presiones tributarias más altas. No obstante, ni la creación de un impuesto sobre el patrimonio neto, ni los impuestos sobre herencias y legados se realizaron; lo que sí cambió fue el ISR, ya que Lo que sí se logró en la reforma del 64 fue cancelar finalmente el sistema cedular, con lo que a partir de 1965 el ISR se organizó en ISR personal y empresarial tal y como existe en nuestros días. Este fue quizá uno de los cambios más significativos del sistema tributario a lo largo de la segunda mitad del siglo XX (junto con la simplificación de los impuestos específicos, la creación de los impuestos sobre ingresos mercantiles y el impuesto al valor agregado) (Aboites y Unda, 2011, p. 42).4

Sin embargo, los datos reflejan que la reforma, al no ejecutarse completamente, no evitó la subsecuente deuda pública en la que cayó el país (gráfica 6). La deuda pública estalló en la década de los ochenta, después de la crisis de la deuda externa (1982) y las subidas de las tasas de interés a nivel internacional. También la contracción económica de aquel periodo (conocido como década perdida) contribuyó a ese resultado, porque implica una menor recau-

4

En Kaldor (1964) se pueden ver las líneas esenciales de la reforma fiscal que el economista keynesiano elaboró para México.

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dación y la caída del PIB, en relación con el cual se miden los indicadores del presupuesto público (deuda pública y déficit público).

140

5

120

0 -5

100 80 60

-10

40

-15

20

-20

0

DEUDA PÚBLICA (% PIB)

10

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

PRESUPUESTO PÚBLICO (% PIB)

Gráfica 6. Balance y deuda pública (% PIB), 1980-2000

Deuda Externa Neta del Sector Público

Deuda Interna Neta del Sector Público

Balance público

Deuda Total Neta del Sector Público

Fuente: Elaboración propia con datos de Banxico

Los gobiernos de Vicente Fox Quesada y Enrique Peña Nieto planteaban eliminar la exención de los impuestos sobre medicamentos (Mora y Sánchez, 2019; Cárdenas, 2018). Mientras Felipe Calderón apostaba en su sexenio (2006-2012) por aumentar los impuestos al consumo como una política para aumentar los ingresos fiscales y dejar de depender del ingreso petrolero (El Economista, 2010). Estas medidas evidentemente dañan los ingresos de las personas más vulnerables y evidencian la complicidad del gobierno por acentuar un sistema tributario regresivo e injusto. El IVA es un impuesto que se traslada en el precio del producto encareciéndolo. Cuando se aplica a bienes de primera necesidad, con una demanda rígida (es el caso de los medicamentos y de los bienes de primera necesidad), se logra una recaudación importante, pero ésta se aplica a los sectores más pobres, que también necesitan comprar esos bienes. Todo eso demuestra que no ha existido un interés por aumentar sustancialmente el nivel de los impuestos directos, como el ISR, los impuestos sobre legados y herencias o la creación del impuesto patrimonial neto, para no afectar al sector empresarial y provocar una fuga de capitales, con un desplome de la moneda nacional y un incremento de la inflación. Sin embargo, cabría preguntarse, a qué costo se seguirá manteniendo un sistema tributario como el que se aplica en el país.

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En resumen, en el intento de estimular la inversión privada, los gobiernos en el periodo neoliberal no han permitido que se grave eficazmente el ingreso, sobre todo el que proviene del capital. La acumulación de riquezas en mano del sector privado se ha antepuesto al bienestar social, y los niveles de inversión pública y de gasto social se han mantenido muy bajos. Sin embargo, una recaudación tributaria mayor y mejor distribuida, permitiría reducir la desigualdad y el gasto público para reducir los altos niveles de pobreza.

Escenarios alternativos Como se ha explicado, en México se necesita elevar la presión fiscal a través de impuestos directos como el ISR y el Impuesto patrimonial neto. Esto daría lugar a que se grave al que más tiene, ya que el ISR como el impuesto al capital neto son impuestos directos progresivos que afectan más al sector más rico. Para señalar los posibles escenarios que tendría el país, si se aplica una reforma que contribuya a aumentar la participación de los impuestos directos en la recaudación total, se analizará el sistema tributario de Dinamarca, Brasil y Colombia. Actualmente, Dinamarca es uno de los países que más recauda, y tiene una presión fiscal superior al 45% del PIB, mientras el promedio OCDE no llega ni al 35%, el doble que México. La estructura tributaria del país europeo descansa principalmente en impuestos directos, en especial en el ISR sobre personas físicas, y no como México, que diversifica sus impuestos, recolectándolos por la mitad a través de impuestos indirectos como el IVA y el IEPS (gráfica 7). México cuenta con un nivel muy bajo de recaudación en donde el IVA/IEPS y el ISR contribuyen en casi la misma cantidad a las arcas públicas. Se sugiere que nuestro país tome el ejemplo de Dinamarca, un país con altos niveles de desarrollo que ha logrado mantener una presión alta con un índice Gini bajo. En cambio, Brasil, a pesar de ser de los países de Latinoamérica que más recauda, también tiene niveles de Gini altos, como México. En efecto, en el 2020 Dinamarca contaba con un índice Gini de 0.273, Brasil de 0.489 y México de 0.454 (datosmacro.com). En Dinamarca, la desigualdad medida por el índice de Gini registra una de las marcas más bajas del mundo: 0,285 en 2018. Sin embargo, si analizamos los diez años previos, podemos observar una tendencia de leve aumento del coeficiente: en 2008 el índice medía 0,252 (Strada y Velarde, 2021, p. 58).

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Gráfica 7. Composición de los ingresos totales (% PIB) de la OCDE, LATAM, el Caribe y otros países (2019) 50 45 40

14

35 30

11

25 20 15 10 5 0

8

30

2 6 Colombia

6 2 7

Dinamarca

México

Renta, utilidades y ganancias de capital Nómina y mano de obra Bienes y servicios

14 11

9 8 11 OCDE

4

7

6

Brasil

LATAM y el Caribe

Contribuciones a la seguridad social Propiedad Otros impuestos

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE

Como consecuencia de lo anterior, en México el gasto público en educación y salud es mucho más bajo que en Dinamarca. Por ejemplo, en 2019 el gasto público en salud (% PIB) para México era de 2.8%, mientras que para Dinamarca era casi 4 veces mayor, siendo del 10.0%. Asimismo, para el 2018 el gasto en educación en México fue de 4.25% y del 6.79% en el país nórdico (www.worlbank.org). Si México aumentara los impuestos al capital y al ingreso como hizo Dinamarca podría tener un sistema tributario progresivo por medio de los impuestos directos que gravan a través de la tasa marginal la capacidad tributaria en sus mayores niveles y no, en cambio, con impuestos al consumo como lo hace Brasil, que afecta mayormente a los que cuentan con pocos ingresos. El cobro de estos impuestos directos debe ser progresivo, estableciendo una tasa marginal más alta para llegar a concentrar la recaudación sobre ese 10% de la población que acapara gran parte del ingreso total del país. Esta forma de tributación daría lugar no sólo a un consistente aumento de la presión fiscal, sino también a una reducción de la desigualdad; además, al incrementarse el presupuesto del gobierno, éste podría optar por aumentar el nivel de gasto público en salud, educación y vivienda. Para el caso del sistema de salud, existiría la posibilidad de realizar un sistema de salud universal que atienda con eficiencia a todos sin que éste dependa de las cotizaciones al sistema de seguridad social.

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Sin embargo, en México la tasa marginal es apenas del 35%, mientras que en un país «fiscalmente virtuoso» como Dinamarca llega al 56%. Dinamarca, en síntesis, tiene una tasa para el impuesto personal a la renta superior al 50% −aunque con tope en 56%−. Este impuesto funciona con gravámenes en los tres niveles: nacional, estatal y municipal, aunque de distinta magnitud (Strada y Velarde, 2021, p. 84).

En resumen, existen márgenes para recaudar más a través de una reforma fiscal progresiva y justa que atienda a la redistribución del ingreso que necesita el país debido a la alta concentración y pobreza, a través de dar mayor peso a los impuestos al capital y al ingreso. Por otro lado, seguir con políticas que se han implementado hasta ahora sólo contribuirá a determinar niveles más bajos de inversión y menor gasto público sin poder atender los servicios de primera necesidad a los más pobres que tienen que complementar el gasto que realizan de sus bolsillos.

Conclusiones La economía mexicana presenta indicadores sociales desalentadores con casi la mitad de la población en pobreza y una alta desigualdad. Como hemos visto en este trabajo, el sistema tributario regresivo, una presión fiscal baja y dependiente del petróleo, así como una aversión ideológica a la utilización de políticas fiscales contracíclicas y al financiamiento del gasto público con la emisión de deuda, son los factores que producen estos resultados. Los datos son claros: un 40% de la población se encuentra en situación de pobreza y el 10% concentra más de la mitad del ingreso total. La presión fiscal es apenas el 17% del PIB y el presupuesto público se mantiene en equilibrio; por eso los niveles de gasto público en los servicios sociales y en inversión son bajos. Los tomadores de decisiones de interés público que han estado en el poder han optado por perseguir intereses propios y no el bienestar común. Esta situación se ha mantenido desde antes de la Colonia, en el imperio azteca, hasta el gobierno actual de Andrés Manuel López Obrador. Si no se realiza la reforma tributaria según las líneas indicadas por Kaldor hace seis décadas, y se sigue aplicando además la disciplina fiscal de los gobiernos neoliberales, no se podrá aumentar el gasto para atender a los servicios de salud, vivienda y educación que tanto necesita la población mexicana. Con los niveles actuales

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Retos y obstáculos en México para lograr un sistema fiscal redistributivo

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de gasto social, se logrará contener sólo temporalmente la pobreza extrema, pero no se podrá reducir la pobreza de manera estructural y permanente. Es necesario que México empiece a considerar la experiencia de otros países como Dinamarca, y en parte también de Brasil y Colombia, para realizar una reforma fiscal y construir un sistema tributario más justo y eficiente, con medidas que incluyan el incremento de la tasa marginal del ISR sobre personas físicas y la creación del impuesto al patrimonio neto. Por otro lado, hay que reducir la importancia de los impuestos al consumo, porque son regresivos y gravan mayormente a los sectores más pobres, aumentando aún más la desigualdad.

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Bruno Sovilla | Kristell Soto Barrios

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Una crítica a la investigación convencional en las finanzas públicas Miguel Álvarez Texocotitla*

Introducción Considerando que las finanzas públicas han sido fundamentales para la evolución del sistema capitalista, el análisis de sus componentes principales (el gasto público, los impuestos y la deuda soberana) tiene relevancia significativa para la disciplina económica. Esta centralidad de las finanzas del Estado ha llevado a los historiadores económicos a documentar centenas de eventos relacionados con este asunto; en particular, a registrar sucesos relacionados con las crisis financieras de los Estados. Para dejar en claro la relevancia del problema, hay que tener presente que las crisis de las finanzas públicas en las últimas cinco décadas han presentado una fuerza y profundidad sin precedentes en la historia económica. Un caso paradigmático es el de México (Del Villar, 2006). Consecuentemente, las crisis de las finanzas públicas y su vínculo con los desequilibrios del sistema económico se desvelan como un problema central para la disciplina. Dada su relevancia, se esperaría que la teoría económica predominante, la neoclásica, tuviera una explicación plausible de la naturaleza, causas, implicaciones y crisis de las finanzas públicas, que le hubieran permitido proponer políticas económicas y fiscales adecuadas. Sin embargo, esta corriente de pensamiento económico les ha restado importancia a los problemas financieros de los Estados; y ha sido incapaz de ofrecer explicaciones teóricas robustas a estos problemas, entre otras cosas, porque sus axiomas centrales son incompatibles con las características propias de las finanzas públicas. Respecto a las limitaciones teóricas y analíticas de la teoría económica dominante, se podría esperar que éstas hubieran afectado sustantivamente su predominio en la disciplina. Sin embargo, no ha sido así, ya que un número *

Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana. Profesor-Investigador de Tiempo Completo del Departamento de Economía de la uam-Iztapalapa. Correo: . orcid: 0000-0002-4076-3577.

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importante de economistas convencionales e instituciones económicas continúan defendiendo e instrumentando las ideas fundamentales de la teoría económica neoclásica: la autocorrección de los mercados libres, la necesaria reducción del papel económico de los Estados, la eficiencia y justicia de los mercados sin restricciones, la autonomía de la banca central, etcétera. Todo esto, a pesar de que la crisis financiera de 2007-2008 y la posterior Gran Recesión que le sucedió han minado (marginalmente por el momento) los postulados neoclásicos e impulsado la crítica a esta doctrina en su conjunto. Por otra parte, es importante señalar que la inestabilidad y crisis de las finanzas públicas no es un problema eminentemente financiero, ya que ha tenido un impacto profundo en el sistema económico, político y social. La experiencia histórica ha mostrado recurrentemente cómo las crisis financieras de los Estados se traducen en una crisis del sistema financiero en su conjunto; por consiguiente, en una crisis general del sistema económico, la cual puede ser de corta duración, o puede también desembocar en una ralentización y estancamiento económico de largo plazo (Aliber y Kindleberger, 2015; Feldstein, 1991). Esas implicaciones no son ajenas a los principales organismos económicos internacionales. Por ejemplo, el Banco Mundial considera que la estabilidad financiera es primordial para el crecimiento y desarrollo económico de los países, ya que un sistema financiero estable se distingue por asignar eficazmente los recursos, evaluar y gestionar los riesgos financieros, mantener los niveles de empleo cerca del pleno uso y eliminar los movimientos de precios relativos de los activos reales o financieros que pudieran afectar la estabilidad monetaria o los niveles de deuda soberana y privada (World Bank, 2020). Sin embargo, las crisis financieras de los últimos cincuenta años muestran que la noción de inestabilidad financiera de estas instituciones, plasmada en sus marcos regulatorios, no permiten entender y resolver el problema de la inestabilidad financiera y su conexión con los desequilibrios del sistema económico.1 Ante estas limitaciones e insuficiencias teóricas y empíricas para enfrentar el problema de la inestabilidad de los mercados financieros, en los que participan de forma preeminente los Estados, surge el imperativo de cuestionar el núcleo de la teoría económica neoclásica y revisar las propuestas de los enfoques heterodoxos, pluralistas y radicales en la investigación económica.2 1 2

Para un análisis y crítica de la evolución de los marcos regulatorios de los organismos financieros internacionales, véase Eichengreen (2009). La lista de críticos de la doctrina neoclásica es amplia, pero entre los contemporáneos destacan Shaikh (2016), Toporowski (2018), Keen (2017) y Skidelsky (2021).

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Esto es fundamental, ya que la inestabilidad financiera del Estado es un fenómeno complejo y multidimensional, y, por tanto, no es posible lograr una comprensión sólida utilizando una metodología sustentada únicamente en la visión económica ortodoxa. Para que una investigación identifique los mecanismos primordiales que determinan el origen y dinámica de la inestabilidad financiera del Estado y su vínculo con el surgimiento de las crisis en el sistema económico, es necesario realizar un análisis crítico de las distintas escuelas de pensamiento económico ortodoxo y heterodoxo que han abordado el tema de las finanzas públicas. Por tanto, para alcanzar los objetivos del presente trabajo se efectúa una reflexión epistémica sobre la investigación económica neoclásica para examinar si los conocimientos generados dentro de esta perspectiva teórica son científicos; una reflexión que cuestiona esta modalidad de investigación por su inductivismo, por postular que sólo lo medible es válido y verdadero.3 En la segunda sección se examinan las implicaciones de la estrategia de ignorancia inducida para la investigación económica. Se analiza la naturaleza de esta estrategia y la manipulación de la investigación por parte de los poderes económico y político, circunstancia que se ejemplifica con la investigación en las finanzas públicas, ya que constituye un caso relevante del poder corruptor de las grandes corporaciones y los gobiernos sobre la investigación científica. Por último, se presentan las conclusiones, donde también se realiza un señalamiento a favor del pluralismo teórico y el radicalismo metodológico en la disciplina económica; en particular, para el área de las finanzas públicas.

1. Una reflexión epistémica sobre la investigación económica En el contexto de la investigación económica, la reflexión epistémica implica una evaluación crítica de cómo se generan y validan las teorías económicas. Asimismo, involucra la valoración de los enfoques metodológicos utilizados para recopilar y analizar la información económica. Por consiguiente, al cuestionar y analizar críticamente los aspectos epistémicos de la investigación

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La epistemología aborda problemas de diversa índole sobre el modo en que comprendemos, adquirimos y validamos el conocimiento. Siempre busca responder a la pregunta sobre qué es posible llegar a conocer y a través de qué medios o mecanismos. Una explicación simple y directa de este tema puede verse en .

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económica, se busca avanzar hacia una ciencia económica más sólida y bien fundamentada. El análisis epistémico impide concederle a la racionalidad la autoridad absoluta sobre el razonamiento humano, por encima y hasta en contra de otros factores que contribuyen a conformar la visión de la realidad, como las sensaciones, ideas y experiencias. La racionalidad forma parte del conocimiento, como también la imaginación, la intuición, la experiencia y el análisis crítico de los hechos, elementos senciales para todos los métodos de investigación, incluso para el inductivo-deductivo, que es el método preponderante en la investigación económica. Por otro lado, el análisis epistémico nos faculta para identificar el método que siguen en sus estudios los investigadores sociales, entre ellos los economistas. Nos permite verificar si cumplen fehacientemente con los pasos que el método que consciente o inconscientemente siguen y, lo más importante, si tienen en cuenta sus limitaciones. Nos habilita constatar si les importa o no la cuestión epistémica en sus trabajos o simple y sencillamente el pragmatismo y la utilización de la técnica sin razonamiento científico es lo que más importa en sus investigaciones. Por consiguiente, la discusión epistémica es vital como instrumento de evaluación de la investigación social en general, y de la económica en lo particular. La investigación económica, desde la perspectiva neoclásica, puede cuestionarse radicalmente por su inductivismo, por aceptar la operación lógica que justifica conclusiones generales válidas basadas en observaciones individuales repetidas. Postura epistémica que defiende la aseveración que sólo lo medible es válido y verdadero. Una perspectiva analítica ampliamente aceptada e instrumentada en el ámbito de las finanzas públicas. Analicemos con un poco de minuciosidad esta idea epistémica controversial, examinemos el problema de la inducción. En el siglo XVIII, David Hume negó la inducción, ya que plantea dos problemas lógicos: 1) ¿se justifica que a partir de experiencias individuales repetidas se extrapole a situaciones de las que no tenemos experiencia, o sea que de lo particular pasemos a lo general?, su respuesta es no; 2) ¿por qué toda la gente razonable cree que las instancias de las que no tiene experiencia van a conformarse con aquellas de las que sí las tiene?, la respuesta es por costumbre (Pérez, 2008, p. 75).

Esta impugnación de la inducción y la causalidad tiene consecuencias graves, porque invalida uno de los principios fundamentales del concepto clásico de la

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ciencia: el uso de la observación y de la experimentación como procedimientos legítimos para justificar proposiciones o teorías acerca de la realidad presente y futura. Es decir, la relación lógica entre los datos derivados del estudio de la naturaleza y las hipótesis o leyes que pretenden explicarlos, que forma parte del concepto clásico de la ciencia, se diluye (Pérez, 2008, pp. 76 y 77). En el siglo XX, Karl Popper también objetó la inducción por ser una operación mental ilógica y, por tanto, irracional (Popper, 1983, p. 72): […] la creencia de que la ciencia procede de la observación a la teoría está tan difundida y es tan fuerte que mi negación de ella a menudo choca con la incredulidad. Hasta se ha sospechado que soy insincero, de que niego lo que nadie, en su sano juicio, puede dudar. En realidad, la creencia de que podemos comenzar con observaciones puras, sin nada que se parezca a una teoría, es absurda…

De manera contundente, agrega (Popper, 1983: 264): «cuando hablo del desarrollo del conocimiento científico lo que tengo en mente no es la acumulación de observaciones, sino el repetido derrocamiento de teorías científicas y su remplazo por otras mejores o más satisfactorias…» Para reafirmar lo anterior, él añade (Popper, 1983, p. 272): Así, la ciencia parte de problemas, y no de observaciones, aunque éstas pueden dar origen a un problema, especialmente si son inesperadas, vale decir, si chocan con nuestras expectativas o nuestras teorías. La tarea consciente que se yergue ante el científico es siempre la solución de un problema a través de la construcción de una teoría; por ejemplo, explicando observaciones inesperadas e inexplicadas [...] Podemos decir entonces que la contribución más perdurable al desarrollo del conocimiento científico que puede hacer una nueva teoría consiste en los nuevos problemas que plantea, lo que nos lleva nuevamente a la concepción de la ciencia y del desarrollo del conocimiento como partiendo de problemas y terminando siempre con ellos, problemas de creciente profundidad y de creciente fertilidad en la sugestión de nuevos problemas.

Para Popper, las teorías no son el resultado de descubrimientos debidos a la observación, pues la misma observación está guiada por la teoría. Así se distancia del inductivismo y agrega que el procedimiento real de la ciencia estriba

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en trabajar con conjeturas: en desplazarse a conclusiones, a menudo, después de una sola observación (Osorio, 2005, p. 27). Popper propuso que las pruebas que deberían aplicarse a las teorías deberían estar dirigidas a señalar los aspectos falsos de éstas, y no a verificarlas. Las teorías no son el producto de la síntesis de numerosas observaciones, como sugieren los inductivistas, sino conjeturas de los investigadores para explicar algún problema, y que deben comprobarse por medio de verificaciones con la realidad proyectadas para su posible rechazo (Pérez, 2020, p. 219). En consecuencia, Popper rechaza cualquier proceso inductivo en la ciencia, o sea, que no se puede citar el resultado de un experimento como prueba fehaciente de una hipótesis determinada. Si tal resultado fue predicho a partir de la hipótesis, lo único que puede decirse es que no ha sido refutada. Luego, no es válido proponer que el resultado valida a la hipótesis porque sería un pensamiento inductivo (Pérez, 2008, p. 53). No obstante, la fuerza de sus argumentaciones, las propuestas epistemológicas de Popper han sido cuestionadas. Por un lado, Popper ha sido criticado por no considerar que, en la validación de las hipótesis con los hechos, los responsables de la incompatibilidad no siempre son las teorías: también los hechos pueden estar errados. No hay nada en la lógica de la situación que justifique que siempre deba ser la hipótesis la rechazada cuando hay discrepancia con la realidad. Por otro lado, algunos críticos de Popper han señalado que, si los científicos se hubieran atenido inflexiblemente al falsacionismo, un gran número teorías científicas nunca hubieran podido alcanzar su desarrollo actual al ser rechazadas. Ya que no se dio esa refutación, estas teorías se mantuvieron, crecieron y lentamente superaron a las observaciones que las contradecían, una vez que se demostró que las observaciones eran equivocadas o producto de las limitaciones técnicas de su tiempo (Pérez, 2020, pp. 259 y 260). Para Imre Lakatos es incorrecto prescindir de una teoría en cuanto asoma la primera experiencia que la contradice, ya que una teoría (aún cargada con irregularidades) es mejor que nada. En tanto una teoría tenga algo a su favor, es inconveniente eliminarla, debe dársele tiempo para que se ajuste y enfrente las irregularidades que la afectan. La comparación no debe ser entre teorías aisladas, sino entre conjuntos de teorías. Estos conjuntos de teorías conexas son «programas científicos de investigación», los cuales deben ser útiles, para decidir sobre la aceptación de unas teorías sobre otras (Pérez, 2020, pp. 224 y 226). Lakatos sostiene que lo característico del progreso empírico no son las verificaciones triviales (a las que son tan afectos los inductivistas). Y advierte que las refutaciones no indican un fracaso empírico como Popper postula,

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porque todos los programas de investigación científica se desarrollan en un contexto permanente de anomalías. Para él, lo que verdaderamente tiene importancia son las predicciones impresionantes, inesperadas, grandiosas. Si la teoría no se vincula con los hechos, ello significa que estamos ante programas de investigación seudocientíficos (Lakatos, 1989, p. 15). Por tanto, para Popper y Lakatos el objetivo de la ciencia no es alcanzar la verdad, sino incrementar la verosimilitud. Sin embargo, para Popper la unidad funcional es la teoría, mientras que para Lakatos es un programa de investigación científica. Para Popper, los experimentos cruciales son importantes porque falsifican las teorías, mientras que para Lakatos son irrelevantes. La discrepancia fundamental entre Popper y Lakatos es que mientras el primero representa a la ciencia como un conflicto entre una teoría y un experimento, y considera que el único resultado meritorio es la falsificación de la teoría, el segundo argumenta que la ciencia se asemeja más a un conflicto entre tres contendientes, dos teorías y un experimento, y que el resultado relevante es en la mayoría de los casos la confirmación de una de las teorías y no su falsificación (Pérez, 2020, pp. 224 y 231). Por su parte, Hans Reichenbach advirtió que, si la tesis de Hume es verdadera, la inferencia inductiva es injustificable, lo cual anula la posibilidad de anticipar el futuro. Sin embargo, para Reichenbach, aceptar que la inducción no es una operación lógica es irrelevante para su función dentro de la ciencia, que no es generar conclusiones verdaderas, sino posiblemente verdaderas, que con frecuencia se expresan indicando el índice de probabilidad de que una predicción determinada sea verdadera. Al tipo de resultado derivado de una inducción Reichenbach lo denomina postulado, o sea, una proposición que se trata como si fuera cierta, por lo menos temporalmente, aunque no se sabe que lo sea; normalmente se postulan los resultados que poseen la máxima probabilidad, o sea, que se apuesta a que lo más probable es lo que ocurrirá (Pérez, 2008, pp. 81-82). Reichenbach (1951), citado por Pérez (2008: 83), señala: Ha desaparecido el ideal de un universo cuya evolución sigue reglas estrictas. También ha desaparecido el ideal de un científico que conoce la verdad absoluta. Los hechos de la naturaleza son como juegos de dados que están controlados por leyes de probabilidad, no por la causalidad, y el científico se parece más a un jugador que a un profeta. Sólo puede señalar sus mejores propuestas –nunca sabe de antemano si son ciertas–. Sin embargo, es un mejor jugador que otros porque sus métodos estadísticos son superiores. Y su meta es más elevada: predecir el

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juego de dados del cosmos. Si se le pregunta por qué sigue sus métodos, con qué base hace sus predicciones, no puede replicar que posee un conocimiento irrefutable del futuro; dirá que sólo hace sus mejores apuestas. Pero sí puede demostrar que son las mejores apuestas, y que hacerlas es lo mejor que puede hacer –y si el hombre hace lo mejor que puede, ¿qué más se le puede pedir?

En consecuencia, […] desde los tiempos de Hume, las principales objeciones que se le han hecho a la inducción han sido dos: 1) que no se trata de una operación mental lógica, en vista de que no existe ninguna condición de necesidad entre las premisas y la conclusión derivada de ellas (lo que también anula la causalidad); y 2) que no conduce a la verdad o certeza absoluta. Las respuestas a estas dos objeciones han sido: 1) que la ciencia no depende de la lógica sino de la experiencia, y 2) que la ciencia no aspira a conocer la Verdad Absoluta sino a definir las explicaciones más probables de la realidad en función de los conocimientos aceptados hasta hoy (Pérez, 2008, pp. 87-88).

Respecto a la primera respuesta, ésta no se refiere a la renuncia a la racionalidad, sino a la necesidad de no concederle al pensamiento lógico la autoridad absoluta sobre el razonamiento humano, por encima y hasta en contra de los otros elementos que contribuyen a conformar la visión de la realidad, como las sensaciones, ideas y experiencias. La lógica forma parte del conocimiento científico, pero sólo es una parte de él; otras partes importantes son la imaginación, la intuición, la experiencia y el análisis crítico de los hechos (Pérez, 2008, p. 86). Respecto a la segunda respuesta, el conocimiento científico no tiene que ser verdadero para ser aceptable; de hecho, nunca lo es en forma absoluta. Lo que sí debe buscarse es que sea la mejor explicación con que se cuenta en ese momento para los hechos a que se refiere. ¿Se justifica abandonar la inducción porque sólo genera lo más probable? Los argumentos de Hume sugieren que es imposible llegar al conocimiento de principios generales verdaderos sobre la naturaleza a partir de observaciones externas individuales, lo que pudiera ser filosóficamente correcto y hasta impecable, podría ser histórica y científicamente falso (Pérez, 2008, p. 90). Considerando las defensas del inductivismo plasmadas en los párrafos anteriores, es imperativo reiterar sus cuestionamientos para tener una postura balanceada respecto a su importancia para la investigación social. En su obra Conjeturas y refutaciones, Popper distinguió la ciencia verdadera de las seudo-

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ciencias señalando que la primera está constituida por teorías susceptibles de ser demostradas falsas poniendo a prueba sus predicciones, mientras que las segundas no son refutables de ese modo. A partir de esta idea y rechazando la inducción, Popper sugirió que las pruebas a las que se someten las teorías científicas deberían estar dirigidas no a confirmarlas, sino a mostrar sus aspectos falsos. Para él, las teorías no son el resultado de la síntesis de numerosas observaciones, como sugieren los inductivistas, sino más bien son conjeturas de los investigadores para explicar algún problema, que deben probarse por medio de confrontaciones con la realidad, conjeturas diseñadas específicamente para su posible refutación (Pérez, 2008, pp. 91-92). El rechazo de una hipótesis tiene un carácter más definido de progreso, de avance de conocimiento, que la situación opuesta. La demostración de la falsedad de una hipótesis es una deducción lógicamente válida, en vista de que se parte de un enunciado general y se confronta con uno más hechos particulares; en cambio, si en esa confrontación la hipótesis se confirma, se trata de una inducción, que va de los hechos examinados a la hipótesis que los incluye, lo que no tiene justificación lógica (Pérez, 2008, p. 93). Consecuentemente, para Popper el estudio de la realidad no empieza con las observaciones, sino con problemas. La observación siempre es selectiva, requiere la selección de un objeto, una tarea definida, un interés, un punto de vista, un problema. El científico observa la naturaleza con ideas previas acerca de lo que espera encontrar, con un esquema preliminar de la realidad. Este esquema es una hipótesis, consciente o inconsciente, construida con todo lo que aprendió al respecto de sus antecesores más todo lo aportado por su experiencia personal en ese campo más toda su imaginación (Pérez, 2008, pp. 93-94). Thomas Samuel Kuhn también rechaza la distinción rigurosa entre teoría y observación. En el esquema de Kuhn, lo que el científico ve y describe está determinado en parte por su información previa y por sus expectativas, o sea, por su marco conceptual. Aunque Kuhn tampoco acepta que haya criterios universales para relacionar hipótesis con observaciones, para aceptar pruebas o para evaluar estructuras deductivas, en vista de que cada paradigma dicta sus propias reglas, tanto de lógica como de relevancia (Pérez, 2008, pp. 113114). Paradigma que Kuhn define de la siguiente manera (2007, pp. 302-303): […] el término «paradigma» se usa con dos sentidos diferentes. Por un lado, hace alusión a toda la constelación de creencias, valores, técnicas y demás, compartidos por los miembros de una comunidad dada. Por otro, denota un tipo de

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elemento de dicha constelación, las soluciones concretas a rompecabezas que, usadas como modelos o ejemplos, pueden sustituir a las reglas explícitas como base para la solución de los restantes rompecabezas de la ciencia normal.

Para este pensador, durante el periodo de «ciencia normal» los científicos se centran a resolver problemas dentro de la estructura del paradigma correspondiente y no se interesan en hacer avanzar el conocimiento científico; es decir, lo que se pone a prueba no es la teoría o hipótesis general, sino la habilidad del científico para desempeñar su actividad, ya que si sus resultados no son compatibles con el paradigma dominante, lo que está mal no es la teoría, sino los resultados de la investigación (Pérez, 2020, p. 236). Se puede observar que estas ideas de Kuhn se oponen a las de Popper. En tanto que Popper postula que la sustitución de una teoría científica por otra emana de la falsificación de la primera y el mayor poder explicativo de la segunda, o sea, que se trata de un proceso lógico y racional, Kuhn afirma que la historia indica que la eliminación de una teoría científica y su sustitución por otra se ha debido en mayor medida a fuerzas irracionales e ilógicas, más relacionadas con factores sociológicos que con principios racionales (Pérez, 2020, p. 237). En última instancia, una acusación que hace de la ciencia una empresa subjetiva e irracional. Por su parte, Paul Karl Feyerabend apunta que el anarquismo epistemológico sugiere oponerse a las reglas: ante los empiristas que creen en la inducción debe procederse en forma contraintuitiva, o sea, que deben construirse hipótesis que contradigan de manera flagrante y abierta las teorías más aceptadas y confirmadas, o que se opongan a los hechos más contundentes. Sólo así se logrará mantener el avance de la ciencia. Además, agrega: mi intención no es remplazar un juego de reglas generales por otro, sino convencer de que todas las metodologías tienen sus límites (Pérez, 2008, pp. 125-126). Por otro lado, de acuerdo con Feyerabend (1974, p. 15) un método que contenga principios científicos inalterables y absolutamente obligatorios que determinan los asuntos de la ciencia entra en problemas al ser confrontado con la historia del conocimiento científico. Esta indica que no hay una sola regla que no haya sido infringida, además de que esta violación ha sido fundamental para el progreso científico. De hecho, toda revolución científica se ha dado porque algunos pensadores decidieron no plegarse a ciertas reglas metodológicas o porque éstas fueron infringidas involuntariamente. Por consiguiente, Feyerabend formula un principio de metodología anarquista:

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Está claro, pues, que la idea de un método fijo, de una (teoría de la) racionalidad fija, surge de una visión del hombre y de su contorno social demasiado ingenua. A quienes consideren el rico material de que nos provee la historia y no intenten empobrecerlo para dar satisfacción a sus más bajos instintos y al deseo de seguridad intelectual que proporcionan, por ejemplo, la claridad y la precisión, a esas personas les parecerá que solamente hay un principio que puede ser defendido bajo cualquier circunstancia y en todas las etapas del desarrollo humano. Me refiero al principio todo vale. (Feyerabend, 1974, pp. 21-22).

Sin embargo, la postura epistemológica radical de este pensador es aclarada por él mismo Feyerabend: Algunos amigos me han censurado por elevar un enunciado como todo vale a principio fundamental de la epistemología. No advirtieron que estaba bromeando. Las teorías del conocimiento –según yo las concibo– evolucionan al igual que todo lo demás. Encontramos principios nuevos, abandonamos los viejos. Ahora bien, hay algunas personas que sólo aceptarán una epistemología si tiene alguna estabilidad, o «racionalidad» como ellos mismos gustan de decir. Bien: podrán tener, sin duda, una epistemología así y «todo vale» será su único principio. (Feyerabend, 1974, cita 38, p.163).

Para finalizar, se puede adelantar una opinión que matiza los planteamientos de Feyerabend. Se podría aceptar que el estudio histórico revela que el método científico es un mito y que en diferentes tiempos y para distintas ciencias se han usado diferentes estrategias para generar conocimiento, pero de ahí a la conclusión de que en la ciencia «todo se vale» hay un gran salto (Pérez, 2008, p. 132).

2. La investigación económica y de las finanzas públicas en un contexto de ignorancia inducida Esta sección tiene como objetivo principal proponer elementos para validar la siguiente conjetura: la estrategia de ignorancia inducida le permite a los poderes económico y político profundizar la manipulación y control de la investigación económica; en particular, de las finanzas del Estado. Esto es importante, porque si esta conjetura tiene cierta validez habría que considerar seriamente, en los países subdesarrollados principalmente, la revisión radical de la enseñanza y la investigación en este campo del conocimiento.

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Para alcanzar este propósito, se analiza la naturaleza de la ignorancia inducida y el impulso que la revolución tecnológica le está dando a este tipo de ignorancia; se examinan las características esenciales de la investigación económica y su manipulación por parte de los poderes económico y político, y se revisa cómo el financiamiento corporativo y gubernamental fija la agenda de investigación, circunstancia que se ejemplifica con la investigación en las finanzas públicas, ya que constituye un caso relevante del poder corruptor de las grandes corporaciones y de los gobiernos sobre la investigación científica.

La estrategia de ignorancia inducida El problema de la ignorancia inducida es el objeto de estudio de la agnotología, un área de conocimiento que estudia la ignorancia y pretende identificar los obstáculos al entendimiento, así como analizar las acciones deliberadas que se utilizan para sembrar la confusión y el engaño, típicamente para alcanzar un fin particular. En consecuencia, el análisis de la estrategia de ignorancia inducida tiene como meta entender los mecanismos que obstruyen el conocimiento y expanden la ignorancia entre la población. Por su extensión y profundidad, la ignorancia genera muchas interrogantes: ¿quién no sabe y por qué? ¿Dónde hay ignorancia y por qué? ¿La ignorancia implica una carencia de conocimiento o es inducida? ¿Quién es afectado negativamente y quién se beneficia con ella? Pero también se tienen muchas certezas, ya que la ignorancia tiene un rostro, un lugar, una explicación y un precio. La ignorancia se crea, se desarrolla, se desplaza y afecta negativamente a las personas dejando secuelas graves a los individuos y a la sociedad. La ignorancia, la duda y la incertidumbre se pueden crear, mantener y manipular mediante ciertos mecanismos. Principalmente, el poder económico y político trabajan activamente para organizar la duda, la incertidumbre o la información errónea para inducir la ignorancia. Por consiguiente, la ignorancia no se debe considerar como una simple omisión, sino como una producción activa. La ignorancia es parte de un plan diseñado en forma deliberada (Proctor, 2008, p. 25). En pocas palabras, la población mundial está enfrentando la producción consciente y estructural de la ignorancia. Es importante advertir que la estrategia de ignorancia inducida ha recibido un impulso contundente con la revolución tecnológica digital. En este contexto, un objetivo clave de esta estrategia es hacer creer al individuo que, por el hecho de estar conectado a internet, principalmente a través de las re-

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des sociales, se estará informado verazmente (Vasselin y Cuveillier, 2021). Aún más, se pretende convencerlo de que la tecnología digital es la principal fuente de conocimiento. La realidad es que la ignorancia se profundiza si no se sabe discriminar racionalmente la información que proviene de las herramientas digitales de la nueva revolución tecnológica. En consecuencia, a través de esta tecnología se desinforma, se hace creer que se tiene un conocimiento veraz de la realidad y se trasmite la ideología de la élite económica y política. La transmisión explosiva de la información, a través de las nuevas tecnologías, ha provocado la expansión de la ignorancia. Internet ha facilitado a sus usuarios la difusión de ficciones, la circulación de falacias económicas, la emisión de propaganda política, la expresión de ideas religiosas y los ataques a la ciencia y a sus difusores. Esto se puede ejemplificar con el sistema de comunicación del poder ejecutivo del gobierno mexicano, «la mañanera», el cual contribuye significativamente a la profundización de la ignorancia.4 Por otra parte, ¿por qué no sabemos lo que ignoramos? La respuesta es directa: ¡porque se toman medidas para mantener a la mayoría en la ignorancia! Quien domina, puede engañar y por ello está muy interesado en crear ignorancia. La estrategia de ignorancia inducida expresa los intereses de clase, valores e ideología del poder económico y político.5 Cristaliza la necesidad del sistema capitalista de preservar el poder y el control social. De manera más específica, los principales diseñadores y promotores de la ignorancia estratégica son las corporaciones financieras y no financieras. Esta estrategia les permite ampliar y profundizar su poder económico y político; un poder económico que tiene como fundamento la propiedad privada del proceso productivo y de la tecnología; un poder político que se expresa en el control que el poder económico tiene sobre los funcionarios públicos y legisladores, quienes administran y legislan en función del interés de las corporaciones en la mayor parte de los casos. 4

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Para un análisis y discusión más amplia de las bases e impacto de la estrategia de comunicación política del actual gobierno mexicano, se recomienda consultar a Barranco y Blancarte (2019) y Morin (2022). Respecto al concepto de ideología, Villoro (2016, p. 9) señala: «Una situación de dominio requiere ciertas creencias comunes destinadas a afianzar el orden existente. Un pensamiento que responde a intereses particulares de una clase, de un grupo, intenta justificarlas. El concepto de ideología corresponde a este tipo de pensamiento y a las creencias que origina. Las ideologías corresponden a creencias insuficientemente justificadas». Y en relación con cómo abordar las ideologías, Villoro (2016, pp. 9-13) apunta: «… Frente a las creencias ideológicas está la actividad racional que las pone en cuestión […]. La vía racional es averiguar en qué consiste un pensamiento ideológico, para poder reconocerlo y aclarar su función.».

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Es necesario advertir que no sólo las corporaciones, sino también un número significativo de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales sin vínculos aparentes con las corporaciones, sostienen esta estrategia de ignorancia inducida. Este señalamiento es importante porque en la producción de la ignorancia inducida hay algunos que de manera inconsciente o no intencionada la reproducen, como puede ser el caso de muchos docentes e investigadores.

La investigación económica y la ignorancia inducida Los economistas neoclásicos definen la disciplina llamada economía como «la ciencia» de la elección racional o de toma de decisiones bajo condiciones de escasez y de restricciones, la cual puede ofrecer una explicación del comportamiento humano basada en principios de mercado. Así, para explicar la conducta de los agentes económicos en los mercados, estos economistas utilizan un modelo económico basado en dos principios fundamentales: el principio de la optimización y el principio del equilibrio (Varian, 2010). Asumen que los consumidores y productores tienen un comportamiento optimizador, al realizar un cálculo racional medios/fines; es decir, actúan racionalmente (empleando un cálculo de costo beneficio) para alcanzar su interés personal.6 Aún más, estos economistas asumen que el comportamiento social, por ejemplo, el político, puede ser reducido a motivos económicos y explicado por los métodos formales de su teoría económica. Todo el sistema económico, las instituciones sociales, las políticas gubernamentales, incluyendo el Estado mismo, pueden ser explicados a través de la aplicación de sus modelos económicos. En consecuencia, los economistas neoclásicos consideran a su perspectiva como la «ciencia» universal del comportamiento humano y creen que sus métodos y sus supuestos son omnipresentes y aplicables a todos los tiempos. Sin embargo, a pesar de sus reclamos de universalidad de las leyes económicas, estos economistas convencionales tienen dificultades significativas para identificar tales leyes y un acuerdo sobre la validez de cualquier ley específica puede ser imposible alcanzar. Por esta razón, John Stuart Mill se refiere a la economía como una ciencia inexacta y caracterizó a sus leyes como leyes 6

Advierten que su modelo de elección racional se aplica solamente, de acuerdo con, a la intención y no al resultado. El fracaso de un individuo para alcanzar un fin u objetivo debido a la ignorancia o alguna otra causa no invalida la premisa de que los individuos actúan sobre la base de un cálculo costo/beneficio.

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de tendencia; esto es, como generalizaciones relacionadas con lo que sucederá si ningún evento perturbador interviniera.7 Los economistas, en particular los neoclásicos, utilizan modelos matemáticos para explicar problemas económicos y para sugerir políticas adecuadas. Esto no implica problema alguno; empero, hay que tener presente que los modelos contienen supuestos que pueden tener implicaciones significativas. Por ejemplo, los modelos macroeconómicos neoclásicos, como es el caso de los modelos ligados a la teoría de la Equivalencia Ricardo-Barro, de gran importancia para el área de finanzas públicas, suelen asumir que los mercados son eficientes, un supuesto irreal, al implicar que los mercados no necesitan de ningún tipo de intervención.8 Un supuesto que se convirtió en dogma del neoliberalismo y que ha influido de manera importante en el pensamiento de los economistas convencionales, de tal manera que pregonan la eficiencia de los mercados, no obstante que la crisis financiera mundial del 2007-2008 refutó esta idea errónea. Es importante señalar que los modelos de la economía neoclásica juegan un papel selectivo crucial en la determinación de lo que hay que investigar. Si una teoría o explicación no puede ser expresada en un modelo formal que, al menos en principio, permita «comprobarla», entonces no será de interés para los economistas neoclásicos. Esto significa que muchas ideas y teorías que pudieran explicar asuntos económicos son ignoradas por ellos en favor de ideas que pueden ser «probadas», una tendencia metodológica que indica que la teoría neoclásica ha caído en la irrelevancia. Por otro lado, hay que tener presente que un modelo económico se construye para una situación específica, y como las situaciones son raramente iguales es difícil saber si el modelo es aplicable y puede predecir o explicar el resultado de otra situación particular. Además, ya que todas las teorías económicas son teorías parciales, la utilidad de los modelos está severamente limitada. Asimismo, el asunto se complica si se considera que los economistas deben tratar con un gran número de variables que los obliga a usar supuestos simplificadores (DiEM25, 2021). Respecto al desprecio de los neoclásicos por otras esferas de conocimiento social, éste puede desvelarse con las opiniones de algunos economistas prestigiosos en torno a la metodología, la cual consideran irrelevante. Paul Samuel7 8

Para una discusión más amplia sobre la interpretación de John Stuart Mill sobre la economía, se recomienda revisar los trabajos de Hausman (2003) y López Martín (2000). Para un análisis más amplio de este punto, véase Álvarez Texocotitla y Álvarez Hernández (2022).

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son, por ejemplo, señalaba: «los que pueden hacer ciencia la hacen, los que no la pueden hacer sólo parlotean» (New Economic Thinking, 2019b). Puntos de vista que han sido refutados por otros economistas que defienden la importancia de la metodología, la filosofía, la historia y otras disciplinas en la investigación económica. Una vez expuestas las limitaciones e insuficiencias de la investigación económica neoclásica, se esperaría que este enfoque no predominara en la disciplina económica; sin embargo, este enfoque impera porque está relacionado con la estructura de poder, con el lugar que las ideas de la teoría económica neoclásica tienen en la estructura social de dominio. Para el poder económico, sus intereses están totalmente representados y justificados en la teoría económica neoclásica. Y es a través del financiamiento que los poderes económico y político pueden controlar la investigación económica e influir de manera determinante en las instituciones donde ésta se genera y desarrolla, imponiendo temas de investigación que son aceptables para sus intereses. Se determina la investigación de tal modo que se valora y privilegia aquella que es lucrativa y, sobre todo, la que justifique y defienda los intereses de la élite económica y política. En el mercado capitalista del conocimiento, como en cualquier otro mercado similar, se exige a los investigadores cualidades empresariales de relevancia, competencia y eficiencia. En este marco, el investigador no puede ser objetivo, imparcial e independiente al estar condicionado por el financiamiento; lo prioritario será cumplir con esas cualidades y avocarse a temas de investigación vendibles o exigidos por el financista (Vasselin y Cuveillier, 2021). De esta manera, las restricciones y condicionamientos impuestos por el sistema de financiamiento orientan a la investigación en una determinada trayectoria, dejando de lado o abandonando muchos campos de investigación que son importantes para la sociedad. Se crean extensas zonas de ignorancia que no se exploran porque no generan beneficios al poder económico, o porque pueden poner en cuestionamiento sus intereses especiales. Todo esto da lugar a un atraso de la investigación científica que tiene un costo social y humano considerable. Consecuentemente, en un gran número de investigaciones, por no decir en la mayoría, las etapas del proceso de investigación científica están orientadas a alcanzar los resultados esperados por quien costea la investigación. En este contexto, las investigaciones siguen protocolos de investigación corruptos para alcanzar los resultados esperados por quien la sufraga. Para cumplir con los objetivos del financista privado o público se escoge la información idó-

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nea (alterada o no), el modelo ad hoc (dispuesto especialmente para un fin), las herramientas analíticas y matemáticas para complejizar lo que pudiera ser simple, etcétera. En este entorno adverso a la investigación económica independiente y crítica, no se puede soslayar el esfuerzo intelectual de un número importante de economistas que han propuesto alternativas teóricas y metodológicas al dominio de la teoría neoclásica en la disciplina. Economistas que consideran que lo fundamental es la investigación de las causas e implicaciones del crecimiento económico, más que la asignación de los recursos productivos, argumentando que el problema económico central es la insuficiencia de la oferta, la cual podría resolverse impulsando el crecimiento. Postura que se opone a que el problema básico es la insaciabilidad de la demanda, tal como lo sostienen los economistas neoclásicos (Skidelsky, 2021).9 Otra alternativa metodológica postula la utilización de lo mejor de cada una de las escuelas de economía existentes para abordar los problemas económicos fundamentales, ya que ninguna teoría por sí sola puede explicar con solidez el funcionamiento de las economías capitalistas, las cuales actualmente son más complejas.10 Aunque hay que tener presente que esta postura pluralista o heterodoxa podría tener implicaciones negativas y conducir a un callejón sin salida, ya que algunas teorías podrían ser antagónicas, y aún si no lo fueran se podría tener una mezcolanza «teórica» que como resultado posiblemente habría más de lo mismo, aunque con otro disfraz. Ante esto, el pluralismo teórico debe ser tomado con cautela, considerando que la complejidad actual de la economía capitalista es más profunda de lo que piensan los pluralistas. Consecuentemente, tanto el análisis económico convencional como el pluralismo teórico pueden ser un adecuado punto de partida, pero tienen que complementarse con otras perspectivas de lo social (política, histórica, sociológica, filosófica, etc.)11 y otras alternativas analíticas como podría ser la teoría de los sistemas complejos.12

9 Asimismo, véase New Economic Thinking (2019b). 10 Véase New Economic Thinking (2019a). 11 Los siguientes análisis instrumentan esta consideración:

Álvarez (2021a) y Álvarez (2021b). 12 Para un acercamiento a la teoría de los sistemas complejos, véase Cilliers (1998), Hollande (1995), Maldonado y Gómez (2010), McNabb (2020a, 2020b, 2020c), Morin (2009, 2005) y Gell-Mann (2003).

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La investigación de las finanzas públicas y la ignorancia inducida El tema de las finanzas públicas ha sido muy proclive a la desinformación, el engaño y la manipulación. De esta circunstancia han surgido algunas interrogantes significativas: ¿quién se opone a que se hable y se investigue a fondo lo relativo a las finanzas del Estado? ¿Quién tiene como propósito impedir que la población tenga una compresión básica del tema, al diseminar la idea errónea de que los asuntos financieros son muy complejos y que sólo unos pocos expertos los pueden entender? Por consiguiente, en esta sección se plantean algunas explicaciones. Previamente se señaló que la investigación económica está severamente determinada y restringida por los poderes económico y político, al ejercer un grado de influencia considerable a través de la financiación y de las restricciones que pueden imponer a la publicación de estudios que alcanzan resultados contrarios a sus objetivos. La política de estas entidades promueve y publicita ampliamente los estudios que defienden y justifican sus intereses especiales, así como desvía la atención pública y de los investigadores de los temas verdaderamente relevantes. Asimismo, esta política tiene como propósito desacreditar investigaciones independientes de la influencia corporativa o gubernamental, sembrando dudas y confusión. Sin excepción, las corporaciones y los gobiernos han diseñado estrategias de ignorancia inducida, pero quien lo ha realizado de manera más efectiva han sido las corporaciones financieras. Esta estrategia que ha sido instrumentada por las instituciones financieras internacionales soslaya y minimiza el problema de la crisis financiera de los Estados, priorizando el análisis de problemas secundarios, haciéndolos aparecer como fundamentales (Abbas et al., 2020). La estrategia de ignorancia provocada difunde la idea de que las finanzas públicas pueden ser administradas eficientemente por los organismos gubernamentales, cuando en realidad eso es cuestionable. No hay que olvidar que una institución pública es verdaderamente eficiente si representa los intereses reales de la población, si tiene como meta principal resolver y no solamente administrar los problemas que le competen. Se puede asumir que una institución representa con fidelidad los intereses de la población, pero no necesariamente siempre es así. Para saber si los intereses nacionales están adecuadamente representados no sólo hay que analizar las políticas y los resultados de las instituciones, sino también la forma en que

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son elegidos los que las dirigen; es decir, hay que examinar los antecedentes, perfiles e ideología de los funcionarios principales.13 Esto último es de primordial importancia en el tema de las finanzas públicas, porque si las instituciones y quienes las dirigen priorizan intereses que no sean los de la población en general, la crisis de las finanzas del gobierno tenderá a profundizarse y a eternizarse. Por tanto, la sociedad tiene que preguntarse qué tipo de instituciones y funcionarios están negociando sus intereses fundamentales, lo cual es crucial para definir mejores opciones y alcanzar resultados eficientes.14 En esencia, el poder financiero crea ignorancia de manera deliberada en torno al tema de las finanzas públicas al promover dudas respecto a sus implicaciones para los individuos, empresas y naciones. Contradiciendo su discurso de responsabilidad social empresarial y de autocalificarse como agentes económicos probos y merecedores de confianza, quienes han dirigido el sector financiero han tenido como objetivo generar ignorancia –o a veces conocimiento falso– sobre el impacto de la crisis financiera de los Estados, lo cual tiene una implicación significativa para la población, ya que una vez que las cosas se vuelven desconocidas –por supresión o por apatía– suelen permanecer desconocidas sin más esfuerzo. Esto es producción deliberada de ignorancia como estrategia para engañar. Si lo anterior no bastara, se crean institutos de investigación para difundir de manera más amplia, a través de la proliferación de estudios ad hoc, la ideología imperante en el sector financiero,15 así como rechazar los estudios independientes y críticos que cuestionan las ideas prevalecientes en relación con las finanzas públicas. Por ello, si hoy se investigara más sobre finanzas públicas, eso podría ser sospechoso.16 Como se ha venido reiterando, la ignorancia inducida no sólo se gesta en el poder económico; también es una estrategia del poder político. El discurso 13 En

el contexto del actual gobierno de México, habría de preguntarse de qué forma y bajo qué criterios el poder ejecutivo eligió a los titulares de la Secretaría de Educación Pública, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Secretaría del Trabajo, de la Secretaría de Gobernación, por sólo mencionar algunos. 14 Esto tiene gran relevancia para el manejo de las finanzas públicas en México, considerando que, en menos de tres años del actual gobierno, la Secretaría de Hacienda ha tenido tres titulares. 15 Para el caso mexicano se pueden mencionar: el Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, entre otros centros e institutos. 16 Este podría ser el caso de las universidades privadas en México: el Tecnológico de Monterrey, el Instituto Tecnológico de México, la Universidad Iberoamericana, la Universidad Anáhuac, la Universidad de las Américas, entre otras.

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público del actual gobierno señalaba que esta administración no sería neoliberal en lo económico, pero su política fiscal, principalmente, lo desmintió. El titular del poder ejecutivo declaró, al inicio de su gobierno, que su programa económico no era neoliberal (Presidencia de la República, 2019). Sin embargo, éste no cuestionaba explícita ni implícitamente la ideología neoliberal, ni tampoco contenía una propuesta económica alternativa. Por sus características, el programa podría definirse como un proyecto empresarial conservador de corte neoliberal.17 El proyecto es conservador porque la gravedad de los problemas económicos, políticos y sociales del país exige un plan económico con un mínimo de radicalidad, que este programa no tiene. Básicamente, el programa es neoliberal porque está caracterizado por la excesiva austeridad del gasto público.18 A pesar de los cuestionamientos a la política de austeridad excesiva, el gobierno mexicano la considera como la política fiscal correcta para enfrentar la debilidad de la economía, lo cual es un grave desacierto, ya que una posible solución a un problema de demanda agregada insuficiente, que es uno de los problemas básicos de México, sería el impulso a esta demanda. Además, está suficientemente demostrado que un énfasis excesivo en la reducción del gasto público no impulsa el crecimiento económico.19 Todo ello, sin dejar de considerar que la propia teoría económica neoclásica, que es la base ideológica del neoliberalismo, sostiene que la intervención gubernamental en la economía es totalmente nociva e inoperante en cualquier sentido. En particular, el gasto público es ineficaz para incidir sobre la actividad económica.20 Por otro lado, la política de austeridad ha tenido el objetivo particular de financiar los proyectos prioritarios del actual gobierno sin importar las consecuencias. De acuerdo con un analista «toda la administración se ha llevado a los huesos con tal de mantener los programas, proyectos y políticas públicas que le gustan al presidente» (Schettino, 2022, p. 154). Y agrega: «Puesto que no hay mucho dinero disponible, cumplir los caprichos tiene un costo, y eso no deja espacio para el resto de la administración pública» (Schettino, 2022, p. 150). No obstante, toda la investigación teórica y empírica que refuta sus presunciones, el gobierno mexicano pretende hacer creer a la población que la 17 Para un análisis más extenso de este proyecto neoliberal populista, véase Álvarez (2020). 18 El titular del poder ejecutivo ha calificado la austeridad excesiva como una austeridad

republicana (practicada por los liberales mexicanos del siglo XIX). Sin embargo, esta austeridad draconiana es neoliberal y calificarla de otra forma es inaceptable. 19 Véase Snowdon y Vane (2005). 20 Para una discusión más amplia sobre este tema, véase Álvarez y Álvarez (2022).

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implementación de un severo proceso de austeridad generará estabilidad macroeconómica, dará confianza a los mercados (a quienes los controlan), mantendrá un presupuesto público equilibrado, alcanzará un superávit primario (para honrar el servicio de la deuda pública) y evitará una recesión económica que podría convertirse en una crisis. Ante ese propósito de manipulación, la quiebra de las finanzas públicas desvela el fracaso de la política de austeridad extrema y la imposibilidad de cumplir con los compromisos financieros acuciantes del Estado mexicano derivados de su endeudamiento excesivo. Por tanto, frente este panorama económico, el gobierno actual profundiza su estrategia de ignorancia inducida dirigida, sobre todo, a su base electoral.21

Conclusiones En relación con el primer objetivo de la presente investigación que pretende establecer un criterio para tratar de identificar si los conocimientos de los economistas neoclásicos pueden calificarse como conocimiento científico, se puede señalar un hecho inequívoco. El conocimiento económico convencional no es una ciencia, ya que carece de un elemento clave que es la autocrítica profunda. Para sustentar esta idea, hay que recordar lo señalado por el filósofo Luis Villoro: toda ciencia genuina, al ser radical, es crítica constante del pensamiento usado y usual, propio de la ideología (Villoro, 2016, p. 135). La teoría económica convencional carece de este elemento crítico, ya que mantiene y no remplaza teorías cuando éstas son confrontadas y rechazadas por la realidad económica. Este hecho convierte a la economía en una disciplina social donde no existe desarrollo científico, ya que no existe un derrocamiento de teorías y su remplazo por otras mejores o más satisfactorias, tal como lo señala Popper. Una disciplina económica donde impera una teoría dominante impregnada de manera profunda por una ideología cuyo principal propósito es la justificación y el desarrollo de los intereses de aquellos que detentan el poder económico.

21 El gobierno mexicano prioriza los problemas electorales sobre otros de mayor relevancia

como el endeudamiento público excesivo (Álvarez, 2023). Esto también se puede sustentar al observar el poco tiempo que dedica el poder ejecutivo, en su tribuna «informativa» de las mañanas, a problemas fundamentales como el desempleo, la precariedad laboral, el crecimiento económico, la inflación, la salud pública, la educación, etcétera.

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Se tiene que enfatizar que en la investigación social debe imperar la crítica constante. El investigador debe ser un profesional de la crítica y la duda sistemática, sometiendo a análisis, tanto lógico como empírico, todas las proposiciones y creencias sobre la realidad social. Sobre todo, se debe cuestionar las imposiciones que la estructura de poder existente dicta sobre el quehacer y los resultados de la investigación social, pretendiendo determinar lo importante y relevante para la sociedad de lo que no lo es. Por consiguiente, la investigación social, en particular la económica, debe dudar de toda obviedad22 alrededor de los problemas económicos, políticos y sociales, y tener como punto de partida el análisis epistémico para proponer perspectivas alternativas que permitan analizar críticamente los problemas de la sociedad, para plantear medidas de solución con, al menos, un mínimo de radicalidad. Respecto al problema más importante que enfrenta la investigación económica (y en gran medida la investigación social) que es el de la inducción, se pueden adelantar las conclusiones siguientes. La teoría económica neoclásica y otras teorías sociales, por su afán de querer ser como las ciencias naturales, insisten en seguir el método científico, en su vertiente inductivista, al enfatizar la comprobación de hipótesis a partir de hechos observados, utilizando fundamentalmente métodos estadísticos y rechazando cualquier otra perspectiva teórica analítica o metodológica que proponga ir más allá de los límites que se autoimponen las teorías sociales dominantes. En síntesis, las teorías sociales convencionales, en muchos casos, se camuflan de ciencia a través de la formalización y la matematización; no incorporan conocimientos científicos, sino ideas ideológicas. De esta manera, por medio de la utilización de alguna categoría del método científico pretenden cubrirse de un aire de cientificidad cuestionable. Además, al utilizar alguna categoría del método científico, principalmente el método inductivo/deductivo, por lo general, los investigadores sociales convencionales no consideran las limitaciones del método y al no hacerlo confunden sus resultados cuestionables con resultados científicos. Por consiguiente, el método inductivo-deductivo que impera en la investigación social, en particular en la disciplina económica, debe ser explicitado por el investigador señalando que no constituye un camino de conocimiento que nos lleva a la verdad absoluta, ya que sus limitaciones son significativas. 22 Cuando

se le pidió a Einstein que sintetizara su sistema de trabajo, señaló: «Es muy simple, dudar de lo obvio» (Einstein, 1933).

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Además, tiene que advertir que a lo único que se puede aspirar es a la máxima verosimilitud en una realidad social compleja. Aclarando que el conocimiento no tiene que ser verdadero para ser aceptable; lo será si es la consecuencia de la búsqueda de la mejor explicación para los hechos a que se refiere. En relación con la investigación de las finanzas públicas en un contexto de ignorancia inducida, podemos concluir resaltando algunos puntos relevantes. En primer lugar, ante la inexistencia de una regulación para contener la manipulación de la investigación científica y la promoción de la ignorancia, el poder económico, con la connivencia del poder político, ha profundizado su estrategia de ignorancia inducida. Existe una oposición enérgica a las regulaciones porque reducirían la manipulación del conocimiento y de la información, en detrimento de las utilidades corporativas. Una oposición que podría enfrentarse invocando la obligación del gobierno de transparentar los asuntos financieros del Estado. En segundo lugar, por las implicaciones de una quiebra financiera del Estado, las finanzas públicas es un tema prioritario que debe preocupar a la población. Para escapar de la ignorancia sobre este tema, en principio, sería necesario señalar y reflexionar lo que se desconoce y se sabe en torno al gasto público, la tributación y el endeudamiento soberano. Se tendría que discutir ampliamente por qué se habla poco de las finanzas gubernamentales, a pesar de su importancia, así como indagar si se investiga lo relevante y qué aspectos importantes de las finanzas públicas se han abandonado. Otra tarea también crucial sería determinar cuáles son las causas y las consecuencias de la ignorancia respecto a los asuntos financieros del gobierno, si ésta se produce de forma deliberada o tiene un origen estructural. Y quién y en qué medida se beneficia de la ignorancia financiera. Por tanto, ante la estrategia de ignorancia inducida, los investigadores sociales tenemos la responsabilidad de encontrar respuestas a las preguntas que puedan surgir bajo esta circunstancia. Por ejemplo: ¿cómo afrontar el que la investigación social esté determinada por los poderes económico y político? ¿Cómo salvaguardar la formación de una conciencia crítica reflexiva tan necesaria para la investigación científica, en particular para la investigación económica en el área de las finanzas públicas?

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SECCIÓN II:

CONTROL Y CORRUPCIÓN TRIBUTARIO

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Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México; un balance necesario Antonio Maximino Carmona López*

Introducción El actual gobierno de la república ha tomado la decisión de restringir las fuentes de financiamiento del Estado mexicano. En este sentido, no se recurrirá al financiamiento del gasto público, no se gastará más dinero del que ingrese a la hacienda pública y no habrá incrementos de impuestos en términos reales. La vía elegida para incrementar los ingresos públicos serán el combate a la evasión fiscal y la corrupción (Diario Oficial de la Federación, en adelante DOF, 2019); en consecuencia, la única fuente de ingresos para financiar el gasto público será la recaudación tributaria. La condición para que la reasignación de los recursos del sector privado al gobierno sea efectiva consiste en que los individuos estén convencidos de entregar su derecho de disposición de los recursos al gobierno para que éste pueda cumplir con sus funciones y tareas; de ahí que el sistema tributario debe contener reglas de pago comprensibles y ejecutables a bajo costo. Asimismo, el gobierno debe prevenir el incumplimiento tributario y la evasión fiscal en un ambiente de baja moral tributaria, en el entendido de que los incentivos que encuentran los individuos para no pagar impuestos están relacionados con los costos y beneficios esperados del incumplimiento (Hyman, 2010). En México, los ingresos tributarios presentan una evolución pasiva en los últimos treinta años. Durante el periodo comprendido de 1990 al 2019 representaron en promedio 12.4% del Producto Interno Bruto (PIB); esta baja presión tributaria es inferior a la media observada por los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y la Unión Europea. Incluso, se encuentra por debajo de la presión tributaria alcanzada en *

Doctor en Ciencias en Desarrollo Regional y Tecnológico. Profesor de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca. . Correo: .

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países comparables en términos del Producto Interno Bruto con México, como Brasil y Argentina (López y Vence, 2021). En este contexto, la presente investigación planteó como objetivo analizar los efectos que tienen las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario mediante una evaluación ex post en el marco de la teoría tradicional del cumplimiento. No se omite la importancia de otros factores económicos, culturales, psicológicos, que impulsan o limitan el crecimiento de los ingresos tributarios, pero que no son parte de los objetivos del presente estudio. El artículo comprende en el primer apartado una revisión de la literatura y la exposición de los principales conceptos como cumplimiento y moral tributarios, así como una clasificación pragmática de los diversos enfoques y métodos que tienen las investigaciones sobre el tema de estudio. En el segundo apartado se describen los elementos que caracterizan las medidas de control fiscal en México y se enfatiza la incorporación de nuevas tecnologías como la factura electrónica para prevenir la evasión fiscal. El tercer apartado se destina a enunciar el fundamento de la metodología utilizada, la fuente de información, el modelo de regresión lineal múltiple utilizado, la operacionalización de variables y las pruebas estadísticas utilizadas. El cuarto apartado detalla los hallazgos y los resultados del modelo econométrico; finalmente, se presentan las conclusiones.

1. Revisión de la literatura Para Jackson y Milliron (1986), el cumplimiento tributario (tax compliance) consiste en la presentación de la declaración precisa, oportuna y totalmente pagada sin los esfuerzos de aplicación de la ley por parte de la autoridad. Sawyer (2001) critica esta descripción porque omite los términos o plazos de presentación de la declaración y presupone que en todo momento la autoridad está en la mejor disposición de aceptar la presentación extemporánea; tal descuido es superado por Roth et al. (1989) al señalar que el cumplimiento tributario requiere de la presentación de las declaraciones en el momento adecuado. La definición de Toninelli (2010) resume estos elementos al señalar que el cumplimiento tributario significa presentar las declaraciones en los plazos establecidos, incluyendo la información completa y exacta a fin de determinar la obligación tributaria y realizar su pago. La moral tributaria (tax morale) es la motivación interna del sujeto para pagar impuestos y es el medio para explicar el cumplimiento tributario; diver-

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sos factores culturales, sociales, demográficos, políticos, institucionales y económicos intervienen en este proceso (Torgler, 2007). Al respecto, Kornhauser (2007) plantea que bajo la teoría tradicional del cumplimiento los contribuyentes respetan la ley por miedo a ser detectados y penalizados. Sin embargo, los estudios recientes revelan que la decisión de cumplir no es puramente racional, sino que está motivada por valores personales, normas sociales y procesos cognitivos no racionales. Basados en diversas investigaciones empíricas, Torgler y Macintyre (2007) concluyen que la buena gobernanza es uno de los principales determinantes para elevar la moral tributaria y, en consecuencia, mejorar el cumplimiento tributario. El incumplimiento tributario, la otra cara de la moneda, está asociado a la evasión fiscal. Los primeros estudios teóricos relacionados con la evasión fiscal corresponden a Srinivasan (1973) y Allingham y Sandmo (1972); estos últimos proponen un modelo de disuasión como una adaptación del modelo de la economía del delito, donde el contribuyente maximiza la utilidad esperada en razón de las posibles sanciones legales. Yitzhaki (1974) cuestiona estas posiciones y concluye que el contribuyente tiene una aversión al riesgo absoluto que disminuye con los ingresos. Andreoni y Erard (1998) introducen en el análisis, además de la penalización y el riesgo de detección de los contribuyentes evasores, elementos como las reglas morales, las disposiciones legales y la corrupción que influyen en el cumplimiento. Posteriormente, los trabajos de investigación han planteado diversos enfoques y métodos para explicar el incumplimiento tributario. Al respecto, Alm (2018) los clasifica de acuerdo con el origen de la información en métodos directos o indirectos; en los primeros, los datos suelen provenir de las auditorías practicadas por la autoridad para conocer los ingresos reales del contribuyente; en los métodos indirectos se busca identificar los rastros del incumplimiento tributario como el consumo de electricidad, la participación en la fuerza de trabajo, las compras por internet y el uso de efectivo. También forman parte de este grupo los estudios basados en los resultados de encuestas y enfoques novedosos, como medir el nivel de luminosidad de los centros de población para estimar el volumen de la actividad económica y posteriormente compararla con los ingresos tributarios (Henderson et al., 2012). Con un criterio más flexible, Pecho et al. (2012) clasifican los estudios para medir el incumplimiento tributario en dos enfoques: el tradicional, basado en el uso de la información proporcionada por la agencia tributaria y los agregados macroeconómicos, y el enfoque moderno, sustentado en el desarrollo de modelos econométricos y experimentos de campo y laboratorio. En todas las

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investigaciones del enfoque moderno prevalece la idea de cuantificar los niveles de evasión fiscal y parten del objetivo de medir la diferencia entre el monto que debería ser recaudado y los ingresos tributarios efectivamente cobrados; esta brecha tributaria puede asociarse a errores involuntarios de los contribuyentes, a la insolvencia de los sujetos obligados y a las acciones deliberadas de los contribuyentes para reducir la carga impositiva (Gómez y Morán, 2020). Retomando los estudios sobre la intervención de las autoridades fiscales para coaccionar el pago de los impuestos en el marco de los objetivos de la presente investigación, se encuentran las siguientes investigaciones empíricas: Witte y Woodbury (1985) proponen un modelo económico que incorpora aspectos importantes como una estructura tributaria progresiva y sanciones sobre el incumplimiento. Los autores concluyen que la alta probabilidad de ser auditado y el volumen de la información reportada incrementan el cumplimiento tributario. Dubin et al. (1987) desarrollan un modelo econométrico con el rendimiento de las auditorías como variable dependiente y los rezagos de variables económicas y demográficas como variables independientes; los investigadores observan que las auditorías tienen un efecto disuasorio y elevan el cumplimiento tributario. Dubin et al. (1990) analizan empíricamente los efectos de las auditorías y otros factores que inciden en la presentación de declaraciones de impuestos federales; utilizando datos extraídos del Informe Anual del Comisionado de Impuestos Internos, estiman que los impuestos declarados en 1986 habrían sido mayores en aproximadamente quince mil millones de dólares, si el número de auditorías federales hubiera sido constante en su nivel de 1977 durante el periodo intermedio. Martínez y Rider (2003) cuestionan la idea convencional de que un incremento de las penalidades y la alta probabilidad de detección incrementan el cumplimiento tributario; para ello, suponen que los individuos tienden a maximizar su utilidad, donde la utilidad esperada es una función del ingreso después de impuestos, y asume que la función de utilidad es una línea creciente que se transforma en una función cóncava del ingreso después de impuestos. En este marco, los individuos tienen dos modalidades para evadir impuestos: declarando menos ingresos o reportar más deducciones. Los autores concluyen que los contribuyentes usan ambos mecanismos de manera supletoria, es decir, un incremento en el control fiscal de uno de los dos mecanismos genera un aumento en el cumplimiento, pero a la vez se produce una disminución en la otra modalidad; por tanto, los efectos de las medidas de control tributario tienen un resultado ambiguo.

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Kleven at al. (2010) elaboran un estudio sobre la evasión fiscal con una muestra aleatoria de 40 000 contribuyentes; la mitad de ellos fueron auditados a profundidad. Al final del proceso, se enviaron cartas de amenaza de auditoría al total de contribuyentes, lo que provocó que los auditados aumentaran sustancialmente los ingresos declarados, lo que implica que las personas actualizan sus creencias sobre la probabilidad de detección basándose en la experiencia de una auditoría. Sour y Gutiérrez (2011) estudian la repercusión de los incentivos extrínsecos en un modelo de cumplimiento de obligaciones fiscales; los investigadores coligen que cuando las personas son auditadas, las recompensas para los contribuyentes honestos son eficaces para aumentar el cumplimiento. Villa et al. (2013) identifican los factores asociados con la propensión o tendencia a la evasión fiscal. Sus resultados muestran que las conductas hacia el cumplimiento o la evasión dependen de factores individuales y las características del sistema tributario.  Ramírez y Carrillo (2017) proponen el modelo predictivo ARIMA (Modelo Autorregresivo Integrado de Media Móvil) para medir la eficiencia de las administraciones tributarias con el uso de información externa y la estimación de un indicador de eficiencia recaudatoria. Slemrod (2018) parte del análisis de ensayos controlados aleatorios entregados principalmente a través de cartas de la autoridad tributaria; sus hallazgos identifican en la mayoría de los casos respuestas positivas de cumplimiento en los ingresos declarados a causa de la probabilidad de auditoría.

2. Medidas de control de la agencia tributaria En México, el Sistema Impositivo se concibe como el conjunto de regulaciones que ordenan la obtención de ingresos tributarios para financiar el gasto público (PRODECON, 2015) y el organismo público encargado de la aplicación y vigilancia del cumplimiento de las leyes tributarias es el Servicio de Administración Tributaria (SAT, 2007). El SAT es un órgano público desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) que inicio funciones el primero de julio de 1997 como autoridad fiscal (DOF, 1995), con el propósito de reunir en un solo organismo las atribuciones de la Subsecretaría de Ingresos en materia impositiva. Desde el 2007, el SAT ha hecho del conocimiento de la ciudadanía su plan estratégico; la misión y visión en términos generales plantea como elemento central el cumplimiento voluntario a través de la implementación de procesos simples

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para el contribuyente. Los objetivos estratégicos del SAT se concentran en el incremento de la recaudación basada en una relación sinérgica con los contribuyentes en dos ejes principales: la facilitación y el control. La primera, bajo un principio de fácil cumplimiento y, la segunda, con un carácter punitivo al prevenir que incumplir tiene consecuencias (SAT, 2014a). Las medidas de control establecidas por la agencia tributaria son las siguientes: en materia de control de obligaciones realiza las actividades de vigilancia de obligaciones y vigilancia profunda. Tratándose de auditorías, comprende visitas domiciliarias, revisiones de gabinete, revisión de dictámenes, revisiones masivas y verificaciones. En el caso de la fiscalización en aduanas, se instaura el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera, y finalmente en el cobro de los créditos fiscales se agota el Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE) para la recuperación de los adeudos (SAT, 2014a). Este conjunto de medidas de control se traduce jurídicamente en actos de molestia y privación para el contribuyente, y derivan en la recaudación secundaria, que comprende el cobro de impuestos y accesorios provenientes del ejercicio de las facultades de comprobación de la autoridad fiscal (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, en adelante CEFP, 2016). En la última década, las autoridades fiscales han obligado a los contribuyentes a generar Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI) para amparar sus operaciones comerciales. A partir del 2014 se hizo imperativo el uso de la Factura Electrónica (FE), que sustituyó los esquemas de facturación en papel (DOF, 2013). La FE es un mecanismo para evitar la evasión fiscal que tiene su origen en la década de los noventa del siglo pasado como resultado de las propuestas del Consenso de Washington para elevar la eficiencia tributaria. Chile fue el primer país en utilizarla en el año del 2003 y de ahí se extendió a otros países de América Latina como Argentina, Brasil y México (Barreix y Zambrano, 2018). La expedición de la FE condiciona a los contribuyentes a registrar personalmente sus datos biométricos para obtener el certificado de sello digital; con este proceso se asegura la identidad del sujeto obligado ya sea persona física o representante legal de personas morales (DOF, 2013). Además, el comprobante digital es el único documento reconocido por la autoridad para comprobar deducciones (DOF, 2019a) y debe ser validado a través de un procedimiento de timbrado de FE con el que la autoridad o terceros autorizados colocan un segundo sello digital (DOF, 2016).

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3. Métodos y materiales Los datos utilizados en la presente investigación se obtuvieron de la información publicada por el SAT en la página electrónica de Información Estadística y que consisten en series temporales, en algunos casos mensuales y en otros trimestrales. Las cifras del PIB se recuperaron del Sistema de Cuentas Nacionales del INEGI que se proporcionan de forma trimestral. Para evitar la disparidad de la información, se utilizó como unidad de tiempo el trimestre; en consecuencia, el horizonte de investigación comprende del primer trimestre del 2012 al cuarto trimestre del 2022. El procesamiento de los datos se efectuó con la aplicación informática gratuita de Eviews Student Version Lite. Las variables utilizadas en el estudio se analizaron desde la perspectiva de la estadística descriptiva para identificar su tendencia, es decir, visualizar el cambio de las series de tiempo a largo plazo. A fin de cumplir con los objetivos de la investigación, se formuló un modelo de regresión lineal múltiple basado en la información directa publicada por la agencia tributaria sobre los resultados de su gestión. El modelo se inscribe en la teoría tradicional del cumplimiento y utiliza un método directo respecto al origen de los datos. De a acuerdo con los planteamientos teóricos, los valores esperados de los parámetros estimados deben ser superiores a cero. El modelo econométrico está dado por la siguiente expresión:

(1) Donde: t: Corresponde al tiempo. ε: Término de error. βit: Parámetros a estimar. La variable dependiente, Recaudación Primaria, resulta de descontar a los Ingresos Tributarios los montos recuperados a través de la vigilancia de obligaciones, la vigilancia profunda, los actos de fiscalización, la cobranza y las sentencias judiciales favorables al fisco. La descripción y características de las 13 variables independientes del modelo se detallan en el cuadro 1.

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Cuadro 1. Características de las variables Variables

Representación

Recaudación primaria de impuestos federales a precios corrientes Producto Interno Bruto a precios corrientes

RP PIB

Número de actos de fiscalización

ACTAUD

Número de créditos fiscales recién incorporados

NUMCRE

Número de facturas electrónicas emitidas

NUMFE

Número de actos de vigilancia del cumplimiento de obligaciones

ACTVO

Número de actos de vigilancia profunda

ACTVP

Número de actos del Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera

ACTPAMA

Recaudación por la vigilancia del cumplimiento de obligaciones

RECVO

Recaudación por la vigilancia profunda de obligaciones

RECVP

Recaudación por actos de fiscalización

RECAUD

Recaudación por el cobro de créditos fiscales

RECCOB

Recaudación de sentencias favorables al fisco

RECSEN

Valor de la mercancía embargada por el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera

VALPAMA

Fuente: Elaboración propia con información del SAT (2023)

El modelo se sometió a pruebas de especificación, multicolinealidad y heterocedasticidad con los siguientes tests e hipótesis: Especificación del modelo/Prueba RESET Ho: Si p_valor > 0.05, no hay error de especificación, la forma funcional es correcta. Multicolinealidad/Prueba de factores de inflación de varianza Ho: Si VIF>0, no existe problema de multicolinealidad. Heterocedasticidad/Prueba de White Ho: Si p_valor>0.05, existe homocedasticidad.

4. Resultados Comportamiento de las variables asociadas a las medidas de control fiscal El promedio trimestral de los Ingresos Tributarios (IT) durante el periodo de estudio fue de 8023 millones de pesos a precios constantes; como se observa

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en la gráfica 1 la serie de tiempo muestra un componente estacional en los primeros cuatro meses de cada ejercicio fiscal motivado por el vencimiento de la presentación de declaraciones anuales de personas físicas y morales. La serie exhibe una tendencia creciente conforme se avanza en el tiempo. Gráfica 1. Ingresos Tributarios y Recaudación Primaria y Secundaria

Millones de pesos a precios constantes

14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3 2018-1 2018-3 2019-1 2019-3 2020-1 2020-3 2021-1 2021-3 2022-1 2022-3

0

Año/trimestre IT

RP

RS

Fuente: Elaborado con información del SAT (2023)

De igual forma, la Recaudación Primaria (RP) se ve influida por el vencimiento de las declaraciones anuales en los primeros meses de cada ejercicio fiscal; sin embargo, el factor tiempo no parece afectar el comportamiento de la serie. Es notorio observar que la serie de tiempo de la Recaudación Secundaria (RS) muestra un «pico» después del vencimiento para la presentación de las declaraciones anuales y se extiende hasta el final de cada año; esto sugiere que las medidas de control de la agencia tributaria tienen mayor influencia en los IT en este periodo. Con el propósito de profundizar en el estudio de las series de tiempo, se utiliza la técnica CUSUMQ (Residuales Cuadráticos Recursivos), que consiste en probar la estabilidad de una función mediante el estudio de los residuos que generan las estimaciones recursivas de los ajustes. El programa estadístico Eviews proporciona una gráfica con la curva de los residuos y dos bandas de flotación como límites de confianza distanciadas a más o menos dos desviaciones estándar de cada punto para facilitar el análisis; cuando los residuos rebasan las bandas se puede colegir que hay inestabilidad en los parámetros

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del modelo y sugiere un cambio estructural en la serie de tiempo que debe ser explicada por el investigador en términos de la literatura disponible sobre el tema (Araya,1996). Gráfica 2. Prueba CUSUMQ 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 -0.2

CUSUM of Square s

20 22

20 21

20 20

20 19

20 18

20 17

20 16

20 15

20 14

20 13

20 12

-0.4

5% Significance

1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 -0.2

CUSUM of Square s

20 22

20 21

20 20

20 19

20 18

20 17

20 16

20 15

20 14

20 13

20 12

-0.4

5% Significance

Fuente: Elaboración propia con información del SAT (2023)

En la gráfica 2 es posible identificar que los residuales cuadráticos recursivos de la variable IT se aproximan a la banda inferior de flotación en el año 2014 y la rebasan en el 2019; aunque el primer cambio estructural es poco pronunciado, se explica por la primera reforma fiscal de la década pasada que redujo varios beneficios fiscales, desapareció algunos regímenes especiales de tributación, obligó a la expedición de facturas electrónicas y derogó el Impuesto de Tasa Única (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE). También influyó la implementación del programa de condonación de adeudos denominado «Ponte al corriente» instrumentado durante los ejercicios fiscales del 2013 y 2014 (SAT, 2014b).

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El segundo cambio estructural corresponde a los efectos causados por la segunda reforma fiscal de esa década que penalizó diversas conductas en materia fiscal; con esto, la autoridad fortaleció el marco legal para la investigación, persecución y sanción de diversos delitos fiscales, tanto los de defraudación fiscal como los equiparables a defraudación fiscal y lavado de dinero (Instituto Mexicano de Contadores Públicos, en adelante IMCP, 2019). Destaca en el análisis que el cambio estructural del 2019 de la variable IT coincide con el cambio estructural de la variable RS, los valles de las curvas de ambas variables parecen concurrir en el mismo periodo (gráfica 2); en este sentido, se puede deducir una significativa influencia de la reforma fiscal y penal del 2019 en la recaudación tributaria.

90000000 80000000 70000000 60000000 50000000 40000000 30000000 20000000 10000000 0

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3 2018-1 2018-3 2019-1 2019-3 2020-1 2020-3 2021-1 2021-3 2022-1 2022-3

Número de contribuyentes

Gráfica 3. Padrón de contribuyentes

Año/trimestre Activos

Suspendidos

Cancelados

Fuente: Elaboración propia con información del SAT (2023)

Respecto al padrón de contribuyentes, se tiene que los contribuyentes activos pasaron de 37 213 673 en el primer trimestre del 2012 a 82 235 434 en el cuarto trimestre del 2022. El número apenas se duplicó en 11 años; la mayor parte corresponde a los asalariados (58.54%), seguidos de las personas físicas (38.48%) y personas morales (2.98%). Los grandes contribuyentes, tanto personas físicas como morales, sumaron 90 632 sujetos obligados, lo que representa el 0.10% del padrón. Los contribuyentes suspendidos ascienden a 9 984 664, que significó el 12.14% de contribuyentes activos (gráfica 3).

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Los actos de control que realizó la autoridad fiscal en el periodo de estudio para revisar el cumplimiento de las obligaciones fiscales se resumen en los gráficas de la 4 a la 9. Los actos de fiscalización ascienden en promedio a 20 042 acciones trimestrales durante el periodo de análisis; el comportamiento de la serie de tiempo no refleja una tendencia atribuible al transcurso del tiempo y el mayor número de actos se presentó en el ejercicio fiscal del 2017 (gráfica 4). La incorporación de créditos fiscales a la cartera se sitúa en promedio en 52 131 nuevos créditos mensualmente, los años de mayor actividad fueron los ejercicios del 2014, 2017 y 2022 (gráfica 5). La información correspondiente a los procedimientos en materia aduanera no presenta variaciones relevantes por la influencia de la variable temporal y en promedio se abrieron 665 expedientes al mes (gráfica 7). El promedio trimestral de los actos ejecutados por la autoridad para vigilar el cumplimiento de obligaciones asciende a 312 169 735 acciones y constituye la principal estrategia de presencia de la autoridad frente al contribuyente; la serie de tiempo presenta cierta estabilidad con el paso del tiempo y únicamente se revelan fluctuaciones estacionales que no pueden asociarse a los vencimientos de la presentación de declaraciones anuales o provisionales (gráfica 8). La vigilancia profunda tiene un promedio de 264 232 acciones trimestrales, la serie de tiempo muestra una contracción significativa en el 2014 cuando se emitieron en el primer semestre 784 requerimientos. A partir del 2018, los actos de vigilancia profunda se han venido incrementando, en particular durante el primer semestre del 2020 al inicio de la pandemia del Covid-19 (gráfica 9). El mayor número de actos de molestia y privación se concentra en la vigilancia de obligaciones con el 96.03% y la menor cantidad de acciones se resume en la instrucción del procedimiento en materia aduanera con el 0.0001%. Los actos de fiscalización significan el 0.002% del total de acciones de control de la agencia tributaria. La emisión de comprobantes fiscales digitales exhibe un crecimiento paulatino; en el primer trimestre del 2012 se generaron 896 235 267 facturas y en el último trimestre del 2022 se giraron 2 573 644 592 comprobantes, lo que se traduce en un crecimiento del 200% en 11 años (gráfico 6); la serie muestra una tendencia creciente con el tiempo.

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Número de facturas

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0

2019-1

2017-3

400000

300000

200000

100000

2020-1

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3 2018-1 2018-3 2019-1 2019-3

2022-1 2022-3

2022-1

2021-3

2021-1

2022-3

1000000000

2022-3

2000000000

2022-1

3000000000

2021-1

Gráfica 6. Facturas electrónicas emitidas 2021-3

Año/trimestre 2021-1

2020-3

Gráfica 5. Créditos dados de alta

2020-3

2020-1

2019-3

2019-1

2018-3

2018-1

Año/trimestre

2021-3

2020-3

2020-1

2019-3

0 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1

Número de actos

0

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3 2018-1 2018-3

Número de créditos

Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México

105

Gráficas 4 a 9. Comportamiento de las variables sobre número de actos de control Gráfica 4. Actos de auditoría

60000

40000

20000

Año/trimestre

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106

Antonio Maximino Carmona López

3000 2000

2022-3

2022-1

2021-1

2021-3

2020-1

2020-3

2019-1

2019-3

2018-1

2018-3

2017-1

0

2017-3

1000 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3

Número de actos

Gráfica 7. Actos del PAMA

Año/trimestre

30000000 20000000

2021-3

2022-1

2022-3

2021-3

2022-1

2022-3

2020-3

2021-1

2020-3

2021-1

2019-3

2020-1

2018-3

2019-1

0

2018-1

10000000 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3

Número de actos

Gráfica 8. Actos de vigilancia de obligaciones

Año/trimestre

3000000 2000000

2019-3

2020-1

2019-1

2018-1

0

2018-3

1000000 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3

Número de actos

Gráfica 9. Actos de vigilancia profunda

Año/trimestre

Fuente: Elaboración propia con información del SAT (2023)

Dentro de la recaudación secundaria, derivada de las acciones de control fiscal, sobresale la recuperación de impuestos a través de los actos de fiscalización que en promedio trimestral representan 66 996 millones de pesos a precios corrientes (gráfica 12). La recaudación originada por el resto de las medidas de control fiscal es mucho menor y sólo en algunos casos se han presentado

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Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México

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variaciones significativas: como la recaudación proveniente de la vigilancia de obligaciones en el año del 2018 (gráfica 10); la recuperación de la vigilancia profunda en el 2022 (gráfico 11); la recuperación de créditos fiscales en el 2013 (gráfica 13) atribuible al programa «Ponte al corriente»; el recaudo proveniente de las sentencias favorables al fisco en el 2018, 2019 y 2020 (gráfica 14), y el valor de la mercancía embargada de comercio exterior en el 2019 (gráfico 15). El promedio trimestral de la recaudación secundaria significa el 11.86% del total de los ingresos tributarios; la mayor parte del recaudo impositivo proviene de los actos de fiscalización aun cuando el número de auditorías alcanza el 0.002% de los contribuyentes activos; el rendimiento por auditoría es en promedio de tres millones de pesos a precios corrientes. En contraste, la mayor cantidad de las actividades de control se agrupan en la vigilancia de obligaciones que generan un rendimiento de 800 pesos a precios corrientes por acto realizado. Gráficas 10 a 15. Comportamiento de las variables de recaudación

30000.00 20000.00

2021-1

2021-3

2022-1

2022-3

2021-1

2021-3

2022-1

2022-3

2020-1

2020-3 2020-3

2019-1

2019-3

2018-1

0.00

2018-3

10000.00 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3

Millones de pesos a precios corrientes

Gráfica 10. Recudación de la vigilancia de obligaciones

Año/trimestre

20000.00 15000.00 10000.00

2020-1

2019-1

2019-3

2018-1

0.00

2018-3

5000.00 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3

Millones de pesos a precios corrientes eje

Gráfica 11. Recaudación de la vigilancia profunda

Año/trimestre

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Millones de pesos a precios corrientes

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0.00

2018-3

20000.00

10000.00

MIllones de pesos a precios corrientes

2018-3

2020-1

2019-3

2019-1

2022-3

2022-3

50000.00

2022-3

100000.00 2021-3

150000.00 2022-1

Gráfica 14. Recaudación de sentencias favorables al fisco 2021-3

Año/trimestre 2022-1

2021-3

250000.00 200000.00 150000.00 100000.00 50000.00 0.00

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3 2018-1

2020-3

30000.00 2021-1

40000.00

2020-3

Gráfica 13. Recaudación de cobranza

2021-1

2020-1

2019-3

2019-1

Año/trimestre

2022-1

2021-1

2020-3

2020-1

2019-3

2019-1

2018-3

2018-1

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3

0.00

2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1 2017-3 2018-1

Millones de pesos a precios corrientes

108 Antonio Maximino Carmona López

Gráfica 12. Recaudación de autoditoría

Año/trimestre

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Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México

109

20000.0 15000.0 10000.0

2022-3

2021-3

2022-1

2020-3

2021-1

2019-3

2020-1

2018-3

2019-1

2017-3

0.0

2018-1

5000.0 2012-1 2012-3 2013-1 2013-3 2014-1 2014-3 2015-1 2015-3 2016-1 2016-3 2017-1

Millones de pesos a precios corrientes

Gráfica 15. Valor de la mercancía embargada en el PAMA

Año/trimestre

Fuente: Elaboración propia con información del SAT (2023)

Resultados del modelo econométrico Los resultados de la regresión por MCO se presentan en el anexo 1 e inducen a eliminar las variables con un p_valor > 0.05 por su baja significancia estadística; en total, se excluyeron 7 variables: RECVO, RECVP, RECCOB, ACTAUD, ACTVO, VALPAMA y ACTPAMA. El modelo resultante bajo el principio de parsimonia se define como:

Los valores estimados de la regresión fueron:

El coeficiente de determinación R2 manifiesta una buena bondad del ajuste con 94.19% y de acuerdo con el estadístico de prueba Durbin-Watson no existe autocorrelación (anexo 2). Los resultados de las pruebas estadísticas de especificación y heterocedasticidad reflejan que es correcta la forma funcional del modelo y que la varianza de los errores es constante; esto último significa que se presenta homocedasticidad en las estimaciones (anexos 3 y 5). En relación con la prueba de multicolinealidad, se puede concluir que los predictores están correlacionados, sobre todo en el caso de las variables PIB y NUMFE, lo que no es extraordinario debido a que ambos están asociados a la

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Antonio Maximino Carmona López

dinámica económica del país, el PIB como variable proxy del crecimiento económicos y NUMFE como reflejo de las transacciones comerciales entre las empresas; no obstante, las variables mantienen una relación lineal en el modelo por lo que no son descartadas del análisis (anexo 4). Los valores de los coeficientes estimados no son los esperados en el marco de los convencionalismos teóricos, toda vez que los parámetros deberían mostrar un valor mayor a cero; únicamente los coeficientes de las variables PIB y NUMFE repercuten positivamente en la recaudación primaria de impuestos, mientras que los parámetros relacionados con el número de créditos fiscales incorporados a la cartera, la vigilancia profunda de obligaciones, la recaudación de auditoría y la recuperación de adeudos, derivado de las sentencias favorables al fisco, no generan un incremento de la recaudación primaria de impuestos. El valor menor de cero del intercepto conduce a pensar que ante la falta de crecimiento económico y las acciones de control de la agencia tributaria el recaudo primario de impuestos sería negativo. El incremento en una unidad del PIB significaría un crecimiento del 2.38% de los ingresos tributarios, y un aumento en una unidad de las facturas electrónicas emitidas provocaría un alza del 0.02% de la recaudación de impuestos; estos resultados muestran la importancia de haber adoptado la factura electrónica como instrumento de control de las operaciones comerciales, ya que dimensiona directamente el volumen de las transacciones económicas y refleja la dinámica de la economía nacional.

Conclusiones En general, las medidas de control fiscal en nuestro país no han podido incrementar la recaudación tributaria, o lo contrario, la presión tributaria sería de las más representativas de la región latinoamericana. Es cierto que no se le puede cargar toda la responsabilidad al desempeño de la agencia tributaria debido a que el recaudo de los impuestos está sujeto a diversos factores como la moral tributaria, la distribución de la carga impositiva, los gastos fiscales y la gobernanza. Sin embargo, los resultados de la autoridad fiscal deben ser evaluados rigurosamente porque en la política económica del actual gobierno los ingresos tributarios constituyen la única base para el financiamiento del gasto público, una vez que fueron canceladas oficialmente otras fuentes de ingresos como la contratación de deuda pública y la creación de nuevos impuestos.

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Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México

111

La evidencia empírica muestra que la emisión de comprobantes fiscales digitales impacta positivamente en el cumplimiento impositivo; la adopción de la factura electrónica por la agencia tributaria significó un cambio en la conducta de los contribuyentes al verse compelidos a registrar sus operaciones comerciales con mecanismos de difícil falsificación. Las variables asociadas al número de créditos recién incorporados, los actos de vigilancia profunda, la recaudación por actos de fiscalización y el recaudo derivado de sentencias favorables al fisco no representan un impacto positivo en la recaudación primaria de impuestos como lo sugiere la teoría, sino más bien los efectos de las medidas de control son ambiguos como señalan Martínez y Rider (2003). El crecimiento de los ingresos tributarios en el país por la vía del control fiscal parece estar limitada al desempeño de la agencia tributaria; por tanto, se requiere avanzar en nuevas investigaciones para identificar los determinantes de la moral tributaria de los residentes en el país que permitan implementar programas de cumplimiento voluntario con criterios de la economía del comportamiento, y acelerar los procesos de digitalización de la cadena de valor de las empresas que faciliten a la autoridad fiscal la revisión física y virtual de los registros contables, con el propósito de verificar los ingresos y gastos reportados por los contribuyentes.

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ANEXOS Anexo 1. Resultados de la regresión original Dependent Variable: RP Method: Least Squares Date: 05/19/23 Time: 22:59 Sample: 2012Q1 2022Q4 Included observations: 44 Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C

-882.9904

132270.4

-0.006676

0.9947

PIB

0.019187

0.008919

2.151271

0.0396

RECVO

3.294481

3.500084

0.941258

0.3541

RECVP

-0.491664

4.866410

-0.101032

0.9202

RECAUD

-1 458215

0.296098

-4.924773

o.oooo

RECCOB

0.356814

1.332217

0.267835

0.7907

RECSEN

-2.397497

0.383185

-6.256757

0.oooo

ACTAUD

1.919728

1.245909

1.540826

0.1338

MUNCRE

-0.377723

0.120072

-3.145811

0.0037

NUMFE

0.000300

6.08E-05

4.933366

0.0000

ACTVO

-0.001520

0.002257

-0.673536

0.5058

ACTVP

-0.133095

0.044882

-2.965435

0.0059

VALPAMA

-3.217066

2.832828

-1.135638

0.2651

ACTPAMA

-53.58131

32.41513

-1.652972

0.1088

R-squared

0.952571

Mean dependent var

519406.0

Adjusted R-squared

0.932019

S.D. dependent var

188619.0

S.E. of regression

49179.00

Akaike info criterion

24.69769

Sum squared resid

7.26E+10

Schwarz criterion

25.26539

Log likelihood

-529.3492

Hannan-Quinn criter.

24.90822

F-statistic

46.34832

Durbin-Watson stat

2.180280

Prob (F-statistic)

0.000000 Fuente: Elaborado con información del SAT (2023)

115

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Antonio Maximino Carmona López

Anexo 2. Resultados de la regresión reducida Dependent Variable: RP Method: Least Squares Date: 05/21/23 Time: 13:18 Sample: 2012Q1 2022Q4 Included observations: 44 Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

C

-118171.7

73001.91

-1.618748

0.1140

PIB

0.023841

0.006516

3.658798

0.0008

NUMCRE

-0.251328

0.102125

-2.460993

0.0186

NUMFE

0.000263

5.44E-05

4.835097

0.0000

ACTVP

-0.066792

0.024403

-2.737102

0.0095

RECAUD

-1.455481

0.268727

-5.416200

0.0000

RECSEN

-2.491873

0.319778

-7.792500

0.0000

R-squared

0.941914

Mean dependent var

519406.0

Adjusted R-squared

0.932495

S.D. dependent var

188619.0

S.E. of regression

49006.47

Akaike info criterion

24.58220

Sum squared resid

8.89E+10

Schwarz criterion

24.86605

Log likelihood

-533.8084

Hannan-Quinn criter.

24.68747

F-statistic

99.99830

Durbin-Watson stat

1.915433

Prob (F-statistic)

0.000000 Fuente: Elaborado con información del SAT (2023)

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Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México

Anexo 3. Resultados de la prueba RESET Ramsey RESET Test Equation: UNTITLED Omitted Variables: Squares of fitted values Specification: RP C PIB NUMCRE NUMFE ACTVP RECAUD RECSEN Value df Probability t-statistic 1.712053 36 0.0955 F-statistic 2.931126 (1,36) 0.0955 Likelihood ratio 3.444107 1 0.0635 F-testsummary: Sum of Sq. df Mean Squares Test SSR 6.69E+09 1 6.69E+09 Restricted SSR 8.89E+10 37 2.40E+09 Unrestricted SSR 8.22E+10 36 2.28E+09 LR test summary: Value Restricted LogL -533.8084 Unrestricted LogL -532.0864 Unrestricted Test Equation: Dependent Variable: RP Method: Least Squares Date: 05/21/23 Time: 13:34 Sample: 2012Q1 2022Q4 Included observations: 44 Variable

Coefficient

Std.Error

t-Statistic

Prob.

C

21688.61

108344.1

0.200183

0.8425

PIB NUMCRE NUMFE ACTVP RECAUD RECSEN FITTED^2 R-squared

0.012320 -0.176429 0.000203 -0.043823 -0.946729 -1.585372 3.28E-07 0.946288

0.009254 1.331422 0.108748 -1.622369 6.35E-05 3.203604 0.027312 -1.604524 0.396151 -2.389817 0.614440 -2.580191 1.92E-07 1.712053 Meandependentvar

0.1914 0.1135 0.0028 0.1173 0.0222 0.0141 0.0955 519406.0

AdjustedR-squared S.E.ofregression Sumsquaredresid Loglikelihood F-statistic Prob(F-statistic)

0.935843 47775.56 8.22E+10 -532.0864 90.60513 0.000000

S.D.dependentvar Akaikeinfocriterion Schwarzcriterion Hannan-Quinncriter. Durbin-Watsonstat

188619.0 24.54938 24.87378 24.66968 1.869583

Fuente: Elaborado con información del SAT (2023)

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Antonio Maximino Carmona López

Anexo 4. Resultados de la prueba Variance Inflation Factors Variance Inflation Factors Date: 05/21/23 Time:13:35 Sample: 2012Q1 2022Q4 Included observations: 44 Variable

Coefficient Variance

Uncentered VIF

Centered VIF

C

5.33E+09

97.63697

NA

PIB

4.25E-05

370.2382

12.54766

NUMCRE

0.010429

5.933237

1.113389

NUMFE

2.96E-09

155.5630

13.41022

ACTVP

0.000595

2.935572

2.173862

RECAUD

0.072214

9.978204

4.039820

RECSEN

0.102258

8.159177

1.861012

Fuente: Elaborado con información del SAT (2023)

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Incidencia de las medidas de control fiscal en el cumplimiento tributario en México

Anexo 5. Resultados de la prueba de Heterocedasticidad Heteroskedasticity Test: White Null hypothesis: Homoskedasticity F-statistic

2.325706

Prob.F(27,16)

0.0405

Obs*R-squared

35.06532

Prob.Chi-Square(27)

0.1372

ScaledexplainedSS

23.37883

Prob.Chi-Square(27)

0.6645

Test Equation: Dependent Variable: RESID^2 Method: LeastS quares Date: 05/21/23 Time: 13:23 Sample: 2012Q1 2022Q4 Included observations: 44 Variable

Coefficient

Std.Error

t-Statistic

Prob.

C

4.54E+10

5.07E+10

0.895768

0.3837

PIB^2

0.000255

0.000287

0.889101

0.3871

PIB*NUMCRE

0.005569

0.007445

0.748026

0.4653

PIB*NUMFE

-2.31E-06

3.97E-06

-0.581517

0.5690

PIB*ACTVP

0.007983

0.009006

0.886374

0.3885

PIB*RECAUD

-0.037527

0.058800

-0.638215

0.5324

PIB*RECSEN

0.027537

0.035798

0.769238

0.4530

PIB

-8699.386

6902.086

-1.260400

0.2256

NUMCRE^2

-0.005474

0.120849

-0.045293

0.9644

NUMCRE*NUMFE

-5.05E-05

8.17E-05

-0.618016

0.5453

NUMCRE*ACTVP

-0.143035

0.047472

-3.013051

0.0083

NUMCRE*RECAUD

0.972393

0.472085

2.059785

0.0561

NUMCRE*RECSEN

-1.150577

0.515255

-2.233024

0.0402

NUMCRE

6403.256

104499.8

0.061275

0.9519

NUMFE^2

6.08E-10

1.50E-08

0.040531

0.9682

NUMFE*ACTVP

-7.30E-05

8.34E-05

-0.876072

0.3940

NUMFE*RECAUD

0.000471

0.000588

0.801187

0.4348

NUMFE*RECSEN

-0.000379

0.000357

-1.062762

0.3037

NUMFE

62.11714

54.50031

1.139758

0.2712

ACTVP^2

-0.002708

0.007518

-0.360175

0.7234

ACTVP*RECAUD

-0.010623

0.144469

-0.073534

0.9423

ACTVP*RECSEN

-0.180258

0.212139

-0.849716

0.4080

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Antonio Maximino Carmona López

Anexo 5. Resultados de la prueba de Heterocedasticidad (continuación) Variable

Coefficient

Std.Error

t-Statistic

Prob.

ACTVP

-13826.41

61880.71

-0.223436

0.8260

RECAUD^2

0.320691

0.795031

0.403369

0.6920

RECAUD*RECSEN

-0.858412

1.461645

-0.587292

0.5652

RECAUD

-98648.47

392487.3

-0.251342

0.8047

RECSEN^2

1.442400

0.971762

1.484315

0.1572

RECSEN

47385.22

298068.0

0.158975

0.8757

R-squared

0.796939

Meandependentvar

2.02E+09

AdjustedR-squared

0.454274

S.D.dependentvar

2.81E+09

S.E.ofregression

2.07E+09

Akaikeinfocriterion

46.00295

Sumsquaredresid

6.87E+19

Schwarzcriterion

47.13834

Loglikelihood

-984.0649

Hannan-Quinncriter.

46.42401

F-statistic

2.325706

Durbin-Watsonstat

2.431170

Prob(F-statistic)

0.040521 Fuente: Elaborado con información del SAT (2023)

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Corrupción impositiva en el sistema tributario: un modelo teórico sobre agentes tributarios y empresas Rafael Salvador Espinosa Ramírez*

1. Introducción La corrupción en los sistemas impositivos es un problema grave que afecta a muchos países en todo el mundo (Audretsch et al., 2022; Liu y Mikesell, 2019; Hock, 2023). Se refiere a prácticas ilegales y fraudulentas que ocurren en relación con los impuestos, tanto en la recaudación como en el cumplimiento de las obligaciones fiscales. La corrupción impositiva se puede definir como aquella forma de actuar del funcionario público que se encuentra fuera de los estándares establecidos, que tiene como objetivo favorecer intereses de particulares a cambio de un beneficio. Estas prácticas pueden implicar desde la manipulación de registros contables y la ocultación de ingresos, hasta el soborno a funcionarios públicos encargados de la administración fiscal. La corrupción en los sistemas impositivos tiene varias consecuencias negativas como las pérdidas de ingresos fiscales, ya que la corrupción reduce la recaudación de impuestos, donde los ingresos que deberían destinarse al presupuesto estatal se desvían a través de prácticas ilegales (Amoh y Ali-Nakyea, 2019). Esto puede generar un déficit en las finanzas públicas y limitar la capacidad del gobierno para financiar servicios esenciales y programas de desarrollo (Khlif y Amara, 2019). Por ejemplo, la evasión fiscal en México alcanzó 1.4 billones de pesos en 2021, equivalente al 6% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional, según datos del SAT. Por otra parte, se da un problema de desigualdad y falta de equidad. La corrupción impositiva tiende a beneficiar a aquellos que tienen los recursos para sobornar o evadir impuestos, lo que aumenta la desigualdad económica y socava la equidad en la distribución de la carga fiscal. Los individuos y las

*

Profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Guadalajara. Periférico Norte 799, K302, Los Belenes, 45100, Zapopan, Jal. E-mail: .

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Rafael Salvador Espinosa Ramírez

empresas más vulnerables pueden terminar asumiendo una carga fiscal desproporcionada (Alkhatib et al., 2019). Cuando las empresas son afectadas por esto, existe un problema de distorsión económica, ya que afecta la competencia y el funcionamiento eficiente del mercado. Las empresas que evaden impuestos obtienen una ventaja injusta sobre aquellas que cumplen con sus obligaciones fiscales, lo que puede afectar negativamente la inversión, el crecimiento económico y la creación de empleo (Çera et al., 2019; Payne y Saunoris, 2020). En este sentido, parece que hay consenso en que combatir la corrupción en los sistemas impositivos es fundamental para promover la transparencia, la justicia y el desarrollo sostenible (Khan, Andreoni y Roy, 2019). Esto requiere fortalecer los controles y la supervisión en la administración fiscal, promover la educación tributaria, fomentar la participación ciudadana y aplicar sanciones efectivas contra la corrupción y el fraude fiscal. Además, la cooperación internacional y el intercambio de información entre países son importantes para abordar el problema de manera integral. Sin embargo, esta corrupción persiste porque genera un beneficio específico para empresas, agentes tributarios y gobierno (Castro, Phillips y Ansari, 2020; Jancsics, 2019). En este capítulo hablamos en específico de la corrupción tributaria que se da en las empresas en la forma de sobornos. Los sobornos fiscales pagado por parte de las empresas se refieren a prácticas corruptas en las que hacen pagos ilegales o beneficios indebidos a funcionarios fiscales corruptos, o a otras partes involucradas en el proceso tributario, con el fin de obtener ventajas fiscales injustas o evadir el pago de impuestos (Grasso y Ring, 2022). Los sobornos para pagar impuestos son una forma de corrupción que implica el pago de dinero o beneficios ilícitos a funcionarios corruptos encargados de la administración fiscal a cambio de reducir, evadir o eludir el pago de impuestos. Estos sobornos pueden tener lugar en diferentes etapas del proceso tributario, como la presentación de declaraciones falsas de impuestos, la manipulación de registros contables, la obtención de exenciones o reducciones indebidas de impuestos, entre otros (Cao, Li y Xia, 2021; Bowles, 2019). Las empresas pueden ofrecer sobornos directos a funcionarios fiscales para obtener tratos preferenciales, como la reducción de impuestos o exenciones fiscales indebidas. O también pueden recurrir a intermediarios o facilitadores para sobornar a funcionarios fiscales en su nombre. Estos intermediarios facilitan los pagos ilegales para obtener beneficios fiscales indebidos. Otra manera es sobornar a contadores o profesionales fiscales para que

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Corrupción impositiva en el sistema tributario

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manipulen los registros contables y oculten ingresos o utilidades, con el fin de reducir su carga fiscal (Amodio et al., 2022). Cualesquiera que sean las opciones de corrupción de empresas en el pago de impuestos, las consecuencias son varias: primero, los sobornos fiscales reducen la recaudación de impuestos, lo que resulta en una pérdida de ingresos para el Estado. Esto puede afectar la capacidad del gobierno para financiar servicios públicos y programas esenciales. Segundo, los sobornos fiscales permiten a las empresas evadir o reducir su carga tributaria, lo que crea desigualdades en la distribución de la carga fiscal. Las empresas que no sobornan terminan asumiendo una mayor carga tributaria, lo que puede aumentar las desigualdades económicas y sociales. Tercero, existe distorsión en la competencia, ya que las empresas que sobornan obtienen ventajas injustas sobre las empresas que cumplen con sus obligaciones fiscales. Esto puede generar una competencia injusta y reducir el crecimiento económico (Jung y Lee, 2023; Siddique, 2022; Goyette, 2019). Eliminar los sobornos pagados por las empresas a agentes de gobierno es un desafío complejo, pero se pueden implementar principalmente dos grupos de estrategias para combatir esta práctica corrupta: estrategias de sanción o estrategias de incentivos (Chêne, 2019). Entre el grupo de las sanciones existen las sanciones penales y castigos severos para los funcionarios gubernamentales implicados en sobornos fiscales. Esto puede incluir penas de prisión significativas, multas sustanciales y la confiscación de activos ilícitos. Las sanciones deben ser proporcionales a la gravedad del delito y enviar un mensaje claro de que la corrupción no será tolerada (Rahman et al., 2019). Por otra parte, puede haber un despido e inhabilitación: además de las sanciones penales, los funcionarios gubernamentales involucrados en sobornos fiscales deben ser destituidos de sus cargos de inmediato. Además, se debe considerar la inhabilitación para ocupar cargos públicos en el futuro. Esto garantiza que los responsables enfrenten consecuencias serias y evita que continúen participando en prácticas corruptas (Ermasova, Haumann y Burke, 2021). Además de las medidas de control y sanciones, se pueden implementar incentivos para desincentivar la práctica de los sobornos fiscales de agentes de gobierno a las empresas (Bahoo, Alon y Paltrinieri, 2020). Aquí hay algunos ejemplos de incentivos que podrían considerarse: primero, establecer programas de recompensas para los denunciantes de sobornos fiscales que puede ser un incentivo efectivo. Segundo, crear programas de cumplimiento fiscal voluntario que ofrezcan beneficios a las empresas que demuestren

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Rafael Salvador Espinosa Ramírez

un compromiso firme con la transparencia y la ética en sus prácticas fiscales. Tercero, reconocer y premiar a las empresas y funcionarios que promueven la transparencia y la integridad en sus actividades fiscales. Los premios y reconocimientos pueden mejorar la reputación de las empresas y fomentar una competencia saludable basada en la ética y el cumplimiento. Para explicar la direccionalidad del soborno que se va a utilizar en este capítulo, vamos a considerar que la relación de soborno depende de la percepción de la empresa acerca del nivel de corrupción del agente tributario. Los empresarios maximizan su beneficio considerando que el agente tributario es corrupto. En este sentido, el empresario ofrece un soborno, ya que el agente tributario lo promueve. Por tanto, podemos decir que el empresario sólo responde a las condiciones de maximización, y la práctica del soborno sólo depende de la corrupción del agente tributario. Entonces, cuando hablamos de un soborno ofrecido por la empresa o solicitado por el agente tributario, estamos hablando de lo mismo. Sin embargo, en términos de política anti-soborno, en este modelo vamos a considerar que no es la empresa el objetivo de esta política, sino el agente tributario corrupto. En este capítulo desarrollamos un modelo teórico donde analizamos primero la decisión de política óptima de esfuerzo contra el soborno que hace el gobierno cuando los agentes tributarios corruptos reciben sobornos de las empresas para reducir sus cargas fiscales. En este caso, tenemos que el gobierno se beneficia de los sobornos, ya que recibe contribuciones políticas que hacen estos agentes corruptos para verse favorecidos en la decisión de políticas contra el soborno implementado por el mismo gobierno. En un segundo momento, y ante una presión política, analizamos el caso en que el gobierno necesita implementar una estrategia anti-soborno, y entonces se analiza el caso en que se implemente una política basada en castigo, y otra en el caso de que se implemente una política de incentivos. En la siguiente sección se desarrolla el modelo teórico sobre corrupción impositiva donde las empresas interactúan con un agente tributario corrupto para la negociación de un soborno y evitar las obligaciones fiscales. En la tercera sección se hace un análisis de los efectos del esfuerzo gubernamental en cada uno de los agentes económicos establecidos en el modelo, un análisis de estática comparativa. En la cuarta sección se determina la política óptima de esfuerzo del gobierno en la lucha contra el soborno y, si el gobierno experimenta presión política para luchar contra el soborno, se determinan dos estrategias de lucha contra el soborno: una de castigo y una de incentivos. En la quinta sección se concluye.

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Corrupción impositiva en el sistema tributario

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2. Modelo teórico Esta sección plantea los supuestos del modelo teórico utilizado para estudiar las políticas orientadas a inhibir la corrupción impositiva de los agentes gubernamentales. El gobierno, en principio, determina la política óptima para inhibir y reducir la corrupción impositiva. Por simplicidad, vamos a considerar tres tipos de agentes: las empresas que pagan impuestos o pagan soborno, los ciudadanos honestos que trabajan en el sector público o privado y los agentes tributarios de gobierno corruptos que obtienen su ingreso del cobro de sobornos a las empresas por pago de impuestos. Los últimos dos agentes son homogéneos dentro de su propio tipo y se modelan en términos de un ciudadano honesto y un agente de gobierno representativos. La utilidad de ambos agentes depende del esfuerzo que haga el gobierno por inhibir la corrupción impositiva. En particular, si el gobierno local se esfuerza en reducir la incidencia de sobornos que hacen las empresas, se preserva la utilidad de los ciudadanos honestos en detrimento de la utilidad de los agentes corruptos. Sin embargo, se asume que los agentes tributarios corruptos pueden ofrecer una contribución política al gobierno para que los favorezca políticamente. La contribución política tiene como objetivo que el gobierno no endurezca la política anticorrupción. Así, el soborno funciona como una contribución política que busca modificar las políticas adoptadas por el gobierno para combatir la corrupción en el sistema impositivo. Por tanto, las decisiones de política del gobierno resultan parcialmente dependientes de la contribución política y del grado de corrupción del gobierno mismo. Por tanto, asumimos que hay corrupción en dos niveles; por parte, de los agentes tributarios corruptos, y la corrupción del gobierno que permite recibir una contribución política sujeta a su decisión de política de corrupción en el cobro de impuestos. En este sentido, el gobierno establece una política óptima para maximizar su utilidad considerando el bienestar de los ciudadanos honestos, de los agentes tributarios corruptos (ATC) y de las empresas. Esta política refiere el nivel de esfuerzo usado para detectar y sancionar al ATC. Particularmente, la falta de esfuerzo gubernamental para sancionar el ATC incrementa la probabilidad de éxito del ATC (medida en términos de la probabilidad de no ser , la cual es atrapado). La probabilidad de éxito de los ATC se define como , , y . Así, la probadecreciente respecto a tal que bilidad de éxito del ATC es una función no lineal. Nos enfocaremos en un país donde hay n empresas domésticas compitiendo en una industria oligopolista. Estas empresas producen un bien x que se

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Rafael Salvador Espinosa Ramírez

exporta en su totalidad. Este supuesto nos permite enfocarnos en el ingreso de los agentes y en la estructura de mercado de las empresas oligopolistas, ya que eliminamos el impacto en el excedente del consumidor. Incluir el excedente del consumidor en el análisis podría diluir resultados más específicos. Adicionalmente, este supuesto se ajusta más a la experiencia de economías exportadoras. El costo marginal de cada empresa es c, el cual vamos a asumir que es constante e igual al costo promedio. Para un análisis más simplificado, vamos a considerar que tenemos una función de utilidad con preferencias cuasilineales. De esta manera, asumimos que hay un bien numerario que se produce bajo competencia perfecta y se utiliza un solo factor de producción cuyo precio se determina en condiciones de competencia. Por todo lo anterior, obtenemos una función de demanda lineal del tipo

donde a y b son parámetros positivos y p es el precio del bien x. Las ganancias de cada empresa se definen como:

(1)

Cada empresa tiene una percepción de Cournot: toma la producción de otras empresas como dada mientras maximiza sus ganancias. Bajo los supuestos de Cournot‐Nash de (1), la maximización de ganancias produce el siguiente resultado:

(2)

De (2) en (1), el beneficio de cada empresa oligopolística se determina como

(3)

CF es el Costo Fiscal o impositivo, que es el impuesto que una empresa debe pagar al gobierno por razones fiscales. Este es un impuesto a las ganancias de las empresas, o impuesto sobre el ingreso. CF se caracterizará por ser un impuesto por producción que permite a la empresa continuar con sus operaciones regularmente y tiene dos componentes: uno legal y otro ilegal. Por tanto, las dos partes del CF puede escribirse como

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(4)

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Corrupción impositiva en el sistema tributario

Donde es el componente legal del costo, y es el componente ilegal del costo fiscal. En este sentido, y son el monto económico pagado de manera ilegal y legal respectivamente. El componente legal de este impuesto se pagará a través de la estructura legal del gobierno (opción legal) y el componente ilegal se pagará mediante soborno al ATC a través de una estructura ilegal alternativa (opción ilegal). El monto del impuesto pagado a través de las opciones legales e ilegales dependería de la corrupción permitida por el gobierno de sus agentes tributarios. A mayor permisividad del gobierno en las prácticas de corrupción, mayor es el monto pagado mediante el sistema ilegal mediante la práctica del soborno al agente tributario. A menor permisividad del gobierno ante los actos de corrupción de sus agentes tributarios, las empresas pagan impuestos mediante la estructura legal. Estos costos dependerán del grado de esfuerzo que haga el gobierno para reducir, detectar y sancionar al ATC. A mayor esfuerzo, menor será el costo de la estructura legal y viceversa. Intuitivamente hablando, es claro asumir que < , es decir, que el monto económico por usar la estructura ilegal es menor a la legal; de otra forma, no tendría sentido hablar de un soborno a los ATC. Para pagar este impuesto, las empresas deben enfrentarse a un organismo de servicio civil encargado de recaudar impuestos, esto es, los agentes tributarios. En este contexto, se definen las funciones de utilidad (i.e., bienestar) de los agentes. Estas utilidades son usadas por el gobierno para establecer el esfuerzo usado para inhibir el delito. En particular, asumiendo preferencias cuasilineales, la utilidad del ciudadano honesto se define como:1

(5)

En la ecuación (5), el primer término es el pago legal de las obligaciones tributarias realizadas por la empresa. Este pago, que será el ingreso de las personas honestas, se transfiere en forma de lump-sum por el gobierno. El segundo término es el ingreso normal del ciudadano honesto por trabajar ( , el cual es constante. Estamos asumiendo que el agente honesto es pasivo ante el fenómeno de la corrupción y los sobornos. Aunque la actividad del agente 1

La utilidad puede ser aproximada por una función de tipo , donde son los ingresos bajo consideración y es el gasto en el bien numerario consumido y producido en el país donde se localiza el gobierno local. Todos los agentes presentan funciones de utilidad que dependen básicamente de su ingreso y asumimos la existencia de mercados en competencia perfecta donde se vacían los mercados.

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Rafael Salvador Espinosa Ramírez

deshonesto lo afecte negativamente, consideramos que el agente honesto no tiene los instrumentos ni s incentivos para generar una presión al gobierno en contra de la corrupción. Una ampliación importante es que el agente honesto pudiera presionar al gobierno mediante el no pago de impuestos, pero en este modelo asumimos que los agentes honestos no pagan impuestos. Por otra parte, la función de utilidad del ATC se define como:

(6)

En la ecuación (6), el primer término es el ingreso obtenido por el soborno recibido de las empresas. El segundo término es el salario del ATC el cual es fijo. Finalmente, el tercer término es la contribución que hace el ATC al gobierno para desincentivar una política de esfuerzo del gobierno contra los ATC. Es de notar que la sanción del ATC no implica su despido, sino sólo una sanción que no tiene nada que ver con su salario. Este es un supuesto fuerte, pero realista: es difícil despedir a la burocracia sindicalizada, y aunque haya leyes que lo pueden penalizar, la existencia de una corrupción en el gobierno incentiva la práctica de la impunidad. El parámetro de esfuerzo es un instrumento de política del gobierno local que se establece mediante un proceso de equilibrio político. La función objetivo del gobierno local se especifica como:

(7)

En la ecuación (7), el primer término establece la valoración del gobierno sobre la contribución recibida para incidir en la política de esfuerzo. El parámetro, , define el nivel de corrupción del gobierno. Valores altos de dicho parámetro indican niveles altos de corrupción gubernamental. En el mismo término, es el monto de la contribución política recibida y depende del esfuerzo del gobierno ( ( )). En la ecuación (7) se establece que el gobierno maximiza el bienestar de todos los agentes en su jurisdicción. El gobierno considera la utilidad de todos para determinar el nivel de esfuerzo utilizado para inhibir el soborno a las empresas por parte del ATC; y por ser una política pública, la determinación de este esfuerzo obedece a un equilibrio político. El equilibrio político es el resultado de un juego en dos etapas. En la primera etapa, el ATC cabildea al gobierno con una contribución política, i.e. un pago, para influir en la decisión sobre el nivel de esfuerzo del gobierno. En la segunda etapa, el gobierno establece su política de esfuerzo para reducir el co-

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bro de sobornos de parte de las ATC. Debido a que existe un equilibrio político, se considera que estamos en una economía de mercado con una democracia representativa, y presumiblemente con un sistema de partidos políticos. La contribución política está orientada generalmente al partido dominante como un ingreso que le garantice un financiamiento para el siguiente periodo electoral. En este contexto, un equilibrio político es dado por: (i) una función de contribución política   ( ), que maximiza el beneficio del ATC dada una expectativa de política de esfuerzo del gobierno, y (ii) una variable de política de esfuerzo,   , que maximice la función objetiva del gobierno dada por (7), tomando como dada la contribución del ATC. Una solución de equilibrio que implementa resultados Pareto-eficientes para el problema de maximización planteado es el llamado equilibrio confiable (Grossman y Helpman, 1994). Formalmente, se tiene que si ( º(   , ),   ) es es la utilidad de reserva de equilibrio del un equilibrio confiable en el cual ATC, entonces ( º(   , ),   , ) está caracterizado por:

º(   ,

) (8) (9)

donde es definido en

(10)

La ecuación (8) (junto con la (10)) establece que la contribución confiable, i.e. la contribución de equilibrio depende del nivel de utilidad del ATC. En este contexto, la definición de es el concepto básico de variaciones compensatorias. En particular, bajo una función de pagos de equilibrio confiable, para cualquier cambio en , el cambio en la contribución recibida por el gobierno será exactamente igual al cambio en el bienestar del ATC, considerando que el pago de ambos antes y después del cambio es estrictamente positivo. La ecuación (9), por su parte, indica que el gobierno toma la utilidad del ATC como dada y elige el nivel de esfuerzo que maximiza su función objetivo. Las ecuaciones (1) a (10) definen la estructura del modelo teórico que, como se ha indicado, se plantea en términos de un problema de maximización donde hay una contribución política. Según Grossman y Helpman (1994, pp. 845-846), cuando hay un solo grupo de cabildeo, el grupo obtiene para sí todo el beneficio de su relación política con el gobierno. En este equilibrio político,

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el gobierno obtiene exactamente la misma utilidad que obtendría si no permitiera contribución alguna. Por tanto, dado este argumento, en el modelo aquí planteado, el ATC obtendrían todo el beneficio de contribuir con el gobierno. Una situación, sin duda, perjudicial para los ciudadanos honestos. 2

3. Análisis de los efectos del esfuerzo gubernamental y de la corrupción Analíticamente, un incremento en el nivel de esfuerzo del gobierno para inhibir el soborno beneficia a los ciudadanos honestos y perjudica a los ATC. Esta conclusión se obtiene derivando las ecuaciones (5) y (6) respecto al nivel de esfuerzo:

(11)



(12)

Las derivadas de las utilidades respecto al esfuerzo del gobierno local muestran que la ganancia de utilidad de los ciudadanos honestos es la pérdida de ATC. Así, el esfuerzo del gobierno por luchar contra el soborno es la equivalencia entre las ganancias y las pérdidas de los ciudadanos y el ATC. En este , habría una relación no lineal entre el contexto, si se asume que esfuerzo del gobierno y la probabilidad de que el ATC sea exitoso. Más aún, un pequeño incremento en el esfuerzo del gobierno aumentaría significativamente la probabilidad de que el ATC sea descubierto y se reducirían los sobornos. 3 El incremento en el esfuerzo del gobierno por luchar contra el soborno también tiene efectos sobre las empresas. Si se deriva la ecuación (3) respecto al esfuerzo del gobierno ocurre que:

2 3

(13)

Un modelo en donde se plantea una situación de equilibrio similar a la planteada aquí, aunque en un contexto distinto, es el de Rama y Tabellini (1998). Adviértase que formaliza la idea de que el gobierno aprende en la lucha contra los sobornos. Pequeños incrementos en los esfuerzos del gobierno se ven reflejados en disminuciones significativas en la probabilidad de éxito de los ATC.

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Por tanto, un incremento en el esfuerzo del gobierno reducirá el beneficio de cada empresa, ya que pagar un soborno resulta ser más costoso que pagar impuestos. Asimismo, reducirá la utilidad del ATC. Más aún, si el esfuerzo es lo suficientemente grande, el ATC podría no tener ingresos y, por tanto, podría no recibir sobornos ni robar a los ciudadanos honestos. Analíticamente, a partir de la ecuación (7), tenemos que el parámetro de corrupción denota la sensibilidad del gobierno ante la contribución política recibida del ATC. Si dicho parámetro es alto, la contribución política determina la decisión del esfuerzo del gobierno. Por tanto, el parámetro de corrupción determina simultáneamente la utilidad del ATC y la política del gobierno. En particular, la variación en la función objetivo del gobierno atribuible a un incremento en parámetro de corrupción se estima derivando la ecuación (7). Está derivada es la siguiente:

(14)

Por tanto, un aumento en la corrupción aumenta la utilidad del gobierno. Esto ocurre debido a que la utilidad de ATC crece, ya que los mismos valoran en mucho los sobornos. Los valores del parámetro de corrupción son importantes. Particularmen, la función objetivo del gobierno no dependería de la contribución te, si política hecho por el ATC. Esto ocurriría porque la utilidad del ATC atribuible al soborno sería igual a la pérdida de utilidad del gobierno debido a su pago. Esto puede verse si se sustituyen las ecuaciones (3), (4), (5) y (6) en la (7), la función objetivo del gobierno local. Así, dicha función queda como:



(15)

Nuevamente, el gobierno establecerá la política óptima a partir de considerar las utilidades de todos los agentes. Sin embargo, debido a que el efecto de la contribución política sería nulo, la corrupción no tendría razón por parte del ATC.

4. Políticas para inhibir el soborno En esta sección se justifica porque el gobierno central debiera imponer políticas para inhibir los sobornos pagados por las empresas. Asimismo, se evalúan algunas políticas comúnmente propuestas para contrarrestar los impactos de los

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sobornos sobre las decisiones de gobierno. Particularmente, la intervención del gobierno se justifica con base en los resultados de la política óptima. Las políticas analizadas, por su parte, refieren a la conveniencia de adoptar estrategias de castigo o de premio a los ATC. En todos los casos, se determinan los niveles de esfuerzo de equilibrio y sus efectos en el bienestar de los agentes. Política óptima del gobierno La política óptima del gobierno puede estimarse usando las condiciones de primer orden del problema de maximización dado en las ecuaciones (8), (9) y (10). Este resultado es implícitamente obtenido de (1) a (10) como:

(16)

Los supuestos muestran que la ecuación (16) es negativa y cóncava.4 Por tanto, el nivel de esfuerzo optimo será establecer la política más laxa posible en con ). Ello ocurre porque toda política que tra del soborno a las empresas ( implique un esfuerzo positivo reducirá la utilidad del ATC y la contribución política que hacen al gobierno. Por su parte, las empresas reducen su beneficio, ya que el pago de impuestos es más costoso que el pago de soborno. Todo esto en detrimento de la utilidad de la gente honesta. Supóngase que esta situación genera una presión política significativa para implementar un apolítica anticorrupción en los dos niveles: primero, reducir la contribución política recibida por el gobierno por parte del ATC. Segundo, reducir la práctica de soborno a las empresas por parte del ATC. Una presión política significativa puede venir de agentes externos como de otros gobiernos que, al momento de firmar acuerdos comerciales, incluyen cláusulas que favorezcan las condiciones de competencia y transparencia para sus inversionistas. Otro ejemplo de presión política sería la ejercida en el interior de la sociedad civil que de manera organizada presiona al gobierno en turno por gobiernos menos corruptos. Por tanto, el gobierno tiene que decidir qué tipo de política adoptará para cumplir las expectativas por la presión política. Una política de esta naturaleza tendría que estar dirigida necesariamente a los ATC. En este contexto, la pregunta que aquí se analiza es la siguiente: ¿Qué tipo de estrategia será necesaria para contrarrestar el impacto del soborno sobre las acciones de los ATC? En 4

La condición de concavidad implica que

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.

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particular, aquí se evalúan propuestas para resolver dicha pregunta asumiendo que el ATC puede ser castigado o premiado. Estrategia de castigo La estrategia de castigo analizada será que el gobierno pondrá una penalización al ATC si se descubre que recibe el soborno y generan una contribución política al gobierno. Supóngase, por simplicidad, que la penalización sólo puede ser impuesta cuando se descubre el soborno hecho por el ATC. En este contexto, la utilidad del ATC dependería de la probabilidad de que fuera atrapado recibiendo un soborno. Ya que estamos considerando que la empresa es reactiva a la solicitud del soborno, sancionar a la empresa va más allá de este trabajo. Por tanto, la utilidad del ATC sería la siguiente:



(17)

En la ecuación (17) hay tres términos. El primero muestra la probabilidad de éxito del ATC multiplicada por la utilidad del soborno recibido más su salario porque mantiene su trabajo. El segundo término es la probabilidad del ATC de ser atrapado y procesado, multiplicado por la pérdida que tendría al perder su trabajo, y que obtenga una penalización por haber hecho una actividad ilegal. Al implementar un apolítica de sanción, levantamos el supuesto anterior de que no se puede despedir al ATC, conforme a la misma naturaleza de un apolítica de sanción. Esta pérdida podría ser explicitada como un costo de oportunidad para el ATC debido a su encierro en la cárcel por el delito de corrupción pública. El tercer termino es el monto de contribución política mencionado. El impacto del incremento en el esfuerzo del gobierno sobre la utilidad del ATC bajo la adopción de estrategias de castigo sería:

(18)

Por tanto, un aumento del nivel de esfuerzo del gobierno tendrá un impacto ambiguo en la utilidad del ATC. Por una parte, ocurrirá una disminución en su utilidad debido a la pérdida del soborno obtenido y de la pérdida de su trabajo al ser descubierto, así como por la sanción que amerite el acto de corrupción. Por otra parte, su utilidad crecerá por evitar la sanción y de mantener su empleo. Así, un esfuerzo positivo contra el soborno no siempre implicará pérdida o ganancia en el bienestar del ATC.

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El gobierno determina el esfuerzo óptimo a partir de implementar un castigo al ATC. Usando las ecuaciones (1) a (10) y (18) puede determinarse la condición de primer orden de la función objetivo del gobierno como:

(19)

El primer y segundo término de esta expresión es negativo y el tercer término es positivo. Asumiendo la concavidad de esta función, el valor de la condición de primer orden dependerá del nivel de corrupción y del monto del castigo. Por tanto, el nivel de esfuerzo de equilibrio no necesariamente será nulo. ¿Cómo se determina el nivel de esfuerzo de equilibrio contra el soborno? Si el nivel de corrupción es suficientemente mayor que el monto del castigo ), entonces la ecuación (19) será negativa y la política optima será es( ). Esto es intuitivamente clatablecer ningún nivel de esfuerzo cero ( ro, ya que cuando el castigo impuesto es pequeño, el ATC estará dispuesto a arriesgarse por un pago mucho mayor dado el soborno. Por otra parte, cuando el castigo es mucho mayor que el nivel de corrupción, el gobierno establecerá ). El costo por participar en el acto de una política de esfuerzo positiva ( soborno será muy alto y el gobierno establecerá una política estricta. Así, esta extensión del modelo muestra que una estrategia de castigo al ATC facilita que el gobierno haga esfuerzos para atraparlo. La estrategia funciona dependiendo del nivel de castigo y del nivel de corrupción prevalecientes en el sistema de justicia local. Particularmente, una política estricta para combatir el soborno sólo resulta viable cuando el castigo para el ATC es muy grande. Asimismo, sólo es viable cuando hay una presión política hacia el gobierno. Si no se cumplieran estas condiciones, la política óptima sería que el gobierno no hiciera nada. Estrategia de incentivos La estrategia de incentivos consiste en incrementar el ingreso legal del ATC cuando crece el esfuerzo gubernamental para combatir el soborno. Este supuesto puede formalizarse considerando que su salario crece con el esfuerzo . Así, de (6), la utilidad del ATC del gobierno para atrapar a los ATC quedaría como:

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(20)

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La ecuación (20) explicita que el bienestar del ATC depende del ingreso obtenido por el soborno, y por el salario legal dado por el nivel de esfuerzo gubernamental. ¿Por qué la estrategia de incentivos facilita la lucha contra el delito de soborno? La razón es porque un aumento en el nivel de esfuerzo tiene efectos sobre el ingreso ilegal y el salario de los ATC. Esto puede verse derivando la ecuación (20) respecto al esfuerzo.

(21)

Adviértase que el primer término de la ecuación (21) indica que un mayor esfuerzo disminuirá el ingreso ilegal del ATC y, por tanto, su utilidad. Sin embargo, el segundo término muestra que simultáneamente su utilidad crecerá debido al crecimiento de su salario. Por tanto, aquí también ocurre que un esfuerzo contra el delito no necesariamente se reflejará en pérdidas en el bienestar del ATC. El gobierno determina el esfuerzo óptimo a partir de implementar un incentivo salarial a los policías del sistema de justicia. Usando las ecuaciones (1) al (10) y (21) puede determinarse la condición de primer orden de la función objetivo del gobierno local como:

(22)

El primer término de esta expresión es negativo y el segundo es positivo. Asumiendo la concavidad de esta función, el valor de la condición de primer orden dependerá del nivel de corrupción y los incentivos salariales. Por tanto, de nuevo, el nivel de esfuerzo de equilibrio no necesariamente sería nulo. ¿Cómo se determina el nivel de esfuerzo de equilibrio contra el soborno? Si el nivel de corrupción es alto y se tiene un programa de incentivos limitados, la ecuación (22) sería negativa y la política óptima sería no establecer nin). Esto ocurriría porque la ganancia en la utilidad gún nivel de esfuerzo ( del ATC sería mayor que la pérdida de los ciudadanos honestos. Por otra parte, si el incentivo salarial al ATC fuera mucho mayor que la pérdida esperada de su ingreso ilegal, el gobierno establecería una política de esfuerzo positiva, i.e. ). La razón por la cual dicha situación ocurriría es una política estricta ( porque el ATC tendría un ingreso ilegal muy bajo. Así, esta extensión del modelo muestra que una estrategia de premio al ATC también facilita que el gobierno haga esfuerzos para atrapar al ATC. La estrategia del premio al ATC funciona dependiendo del incentivo salarial y del

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nivel de corrupción prevaleciente en el gobierno. En particular, una política estricta para combatir el delito sólo resulta viable cuando el salario esperado es muy grande, y cuando el gobierno reduce su sensibilidad a la contribución política. Si no se cumplieran estas condiciones, de nuevo la política óptima sería que el gobierno local no hiciera nada.

5. Conclusiones La corrupción en el sistema impositivo es un problema serio que afecta a muchos países en todo el mundo. Ocurre cuando funcionarios públicos, empleados gubernamentales, empresas o contribuyentes se involucran en prácticas ilegales o poco éticas para evadir impuestos, obtener beneficios fiscales indebidos o desviar fondos públicos. Existen varias formas de corrupción en el sistema impositivo, incluyendo el soborno, donde los contribuyentes o empresas pueden ofrecer pagos a los funcionarios fiscales para evitar el pago de impuestos o para obtener beneficios fiscales injustos. Por otro lado, los funcionarios fiscales corruptos pueden solicitar sobornos a los contribuyentes para reducir su carga tributaria o para ignorar irregularidades en su declaración de impuestos. Otras formas de corrupción son la evasión fiscal, que implica ocultar o subdeclarar ingresos, inflar deducciones o manipular registros contables para reducir la carga tributaria. Esto puede incluir actividades ilegales como la facturación falsa, el uso de paraísos fiscales o la creación de estructuras empresariales complejas para evadir impuestos. De la misma manera, puede existir fraude fiscal, que se refiere a la comisión intencional de delitos fiscales, como la presentación de declaraciones de impuestos falsas, la falsificación de documentos o la creación de empresas ficticias para obtener beneficios fiscales indebidos. Todo esto puede estar acompañado por la corrupción en la administración tributaria donde los funcionarios encargados de hacer cumplir las leyes fiscales pueden estar involucrados en actos corruptos. Esto puede incluir la manipulación de registros fiscales, el acceso indebido a información confidencial de contribuyentes o la extorsión a cambio de beneficios fiscales. La corrupción en el sistema impositivo tiene varias consecuencias negativas. En primer lugar, reduce los ingresos del gobierno, lo que dificulta el financiamiento de servicios públicos esenciales como la educación, la salud o la infraestructura. Además, crea una carga adicional para los contribuyentes honestos, ya que deben pagar más impuestos para compensar la evasión fiscal

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de otros. También socava la confianza de los ciudadanos en las instituciones gubernamentales y puede desalentar la inversión extranjera. Para combatir la corrupción en el sistema impositivo, es necesario fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en la administración tributaria. Esto implica implementar controles más estrictos, utilizar tecnología para mejorar la eficiencia y reducir la discrecionalidad, promover la educación y concienciación sobre la importancia de pagar impuestos, así como sancionar de manera ejemplar a los responsables de actos de corrupción. También es fundamental fomentar una cultura de integridad y ética tanto entre los funcionarios fiscales como entre los contribuyentes. En este capítulo desarrollamos un modelo de teoría de juegos dinámico sobre corrupción impositiva donde las empresas son sujetas de soborno por parte de agentes tributarios corruptos para reducir su carga en el pago de obligaciones fiscales. El costo del soborno es menor al del pago de impuestos por la vía legal, lo cual hace atractiva esta práctica ilegal. Por otra parte, el gobierno se beneficia de esta práctica de soborno porque el agente tributario corrupto da una contribución política al gobierno para que no ejecute ninguna acción en contra de ellos. Sin embargo, el ciudadano común y honesto se ve perjudicado porque no recibe la transferencia de impuestos que tendría si el cobro de impuestos fuera por la vía legal. Bajo este panorama, la política óptima del gobierno es no luchar contra la práctica de soborno. La decisión de política de gobierno es el resultado de un equilibrio político y depende del nivel de corrupción que presente el gobierno ante la contribución política. Sin embargo, si existe algún tipo de presión para que el gobierno haga una lucha contra la corrupción impositiva en general, y contra el soborno en particular, podría elegir dos estrategias: una estrategia de penalización contra los agentes tributarios corruptos en forma de sanción y pérdida de su empleo, o una estrategia de incentivarlos económicamente para que renuncien a la práctica de soborno a las empresas. Si se utiliza la estrategia de sanción y pérdida del empleo, la decisión de gobierno en su lucha contra el soborno a las empresas dependerá de la diferencia entre el nivel de corrupción del gobierno y la magnitud de la penalización hacia el agente tributario. Si el nivel de corrupción es mucho más alto que el monto de penalización, el gobierno optará por no hacer ninguna política en contra del soborno, ya que el beneficio que obtiene de la contribución política y el monto del soborno es alto. Cuando la penalización es suficientemente mayor que el nivel de corrupción, entonces el gobierno establecerá una política contra el soborno.

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Si se utiliza la estrategia del incentivo al agente tributario, la decisión de gobierno en su lucha contra el soborno a las empresas dependerá de la diferencia entre el nivel de corrupción del gobierno y la magnitud del incentivo al agente tributario. Si el nivel de corrupción es mucho más alto que la magnitud del incentivo, el gobierno optará por no hacer ninguna política en contra del soborno, ya que el beneficio que obtiene de la contribución política y el monto del soborno es alto. Cuando el incentivo recibido por el agente tributario es suficientemente mayor que el nivel de corrupción, entonces el gobierno establecerá una política contra el soborno. El modelo presentado en este capítulo es limitado, ya que sólo describe un hecho estilizado definido. Sin embargo, describe la esencia de la naturaleza del soborno en el sistema impositivo. Una extensión necesaria sería considerar no sólo la corrupción de los agentes tributarios, sino también la corrupción del gobierno, la cual hemos asumido como dada, cuando los esfuerzos anti-corrupción señalan que eliminar la corrupción de gobierno es una prioridad. Por otra parte, dentro de los componentes del bienestar en los objetivos del gobierno, el modelo no considera otros factores como la inversión extranjera, y algún otro tipo de estructura de empresa. Por otra parte, haber considerado sólo agentes honestos y deshonestos limita la realidad sobre la gente que no está involucrada en el sistema. Finalmente, este es un modelo de equilibrio parcial, y en este sentido un modelo de equilibrio general podría generar mejores respuestas ante un fenómeno que es más amplio que sólo la relación con una industria específica. Por otra parte, estamos considerando que la empresa es partícipe en el acto de corrupción junto con los ATC, pero que no le implica ninguna sanción. Una extensión necesaria sería que también las empresas sean sancionadas por su colusión con los ATC. Una sanción económica a las empresas que participen en el acto de corrupción enriquecería el modelo significativamente. Por otra parte, como suponemos que las empresas son homogéneas, hace que todas participen en el mecanismo de soborno y la acción de una no afecta el beneficio de las otras. El que no haya sanciones a las empresas, aunque es un supuesto no deseable, es necesario por razones de simplicidad en la obtención de los resultados. La existencia de sanciones a las empresas sólo cambia el nivel en el que el gobierno puede hacer un esfuerzo en la lucha contra el soborno, pero las principales conclusiones se mantienen iguales.

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SECCIÓN III:

RECAUDACIÓN, ASPECTOS REGIONALES, MACROECONÓMICOS Y PENSIONES

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Recaudación tributaria en ALC y México: resiliencia y las carencias del estado del bienestar mínimo Sugey de J. López Pérez*

Introducción Este capítulo ofrece una visión general del modelo de desarrollo que distingue a las economías de la región de América Latina y el Caribe (ALC) y que ha venido trasladándose a las reformas y cambios fiscales de estos países. Aunque este modelo de desarrollo seguido por la región de ALC no esclarece todos los factores implicados en una política tan compleja como la edonómica –y sus dictados para el diseño de la fiscalidad de un país–, ni detalla las particularidades de cada país en la región, proporciona un análisis relevante de las estructuras a nivel agregado, y que condicionan la misma praxis, como es evidente en el caso de México. El objetivo es poner a la luz el escaso nivel de recaudación en México, y que también se imprime en la región ALC como una característica común, que ha venido limitando la capacidad para desarrollar el estado de bienestar, quedando éste reducido a un estado de bienestar mínimo. Teniendo en cuenta para ello el supuesto que nos ofrece la realidad actual y que, en gran medida, puede ser explicada a raíz del freno provocado por la instauración de las políticas neoliberales desde los años 1980 en adelante y que, a pesar de algunos cambios, continúan determinando el panorama presente. En esencia, el documento destaca las limitaciones de las políticas neoliberales, especialmente cuando se observa a través de la perspectiva de la recaudación tributaria y la limitada capacidad de estos presupuestos o programas recaudatorios para enfrentar situaciones de crisis, como la reciente pandemia del coronavirus 2019 (en adelante Covid-19, por su acrónimo en inglés).

*

Investigadora del Grupo ICEDE de la Universidad de Santiago de Compostela (USC). . Investigadora Nacional Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología (CONAHCyT). Correo: . ORCID: .

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Se construyen dos secciones del capítulo. En la primera se analiza el contexto de las economías latinoamericanas y del Caribe, iniciando por un contraste entre sus niveles de recaudación y gasto público respecto a los de los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (en adelante OECD, siglas en inglés) y los OECD europeos. Se revisan los niveles de la recaudación a nivel región, aunque sin ofrecer un análisis pormenorizado para cada componente tributario, realizando un balance de los acontecimientos y hechos, rasgos característicos que dieron lugar al diseño de la política económica-fiscal en la región. Y que, a la vista de ello, se constatan las heterogeneidades y limitaciones de presión fiscal de las economías de la región que han sido puestas a la luz con la marcada crisis del Covid-19. En la segunda sección se analiza la fiscalidad mexicana. Se tienen en cuenta algunos matices de la primera sección, y se ponen de relieve los hechos recientes considerando el papel del sistema tributario para asegurar un adecuado funcionamiento de los servicios públicos y que facilite el papel micro y macro de la política fiscal, todas estas funciones recientemente externadas. Se da constancia de la baja presión y espacio fiscal de la tributación mexicana, cuyos niveles bajos posicionan al Estado mexicano entre los niveles inferiores en todas las comparaciones/valoraciones estadísticas realizas en este capítulo. Por último, se apuntan algunas líneas maestras para impulsar reformas fiscales que permitan abrir una senda de superación de las deficiencias estructurales del sistema fiscal tanto en su capacidad recaudatoria como en su función redistribuidora y la apuesta por la sostenibilidad ambiental.

1. El proceso de cambio estructural en la región ALC que supeditó la canasta tributaria La recaudación tributaria es la contrapartida inevitable, y consustancial del gasto público, cuya dimensión define la importancia relativa del sector público en una economía. Un rasgo estructural que caracteriza a todas las economías de ALC es la modesta dimensión de los ingresos y gastos públicos. En 2021, tomando la media no ponderada de todos los países de ALC, se obtuvo en recaudación tributaria un 21.70% y un nivel de gasto de 33.7% del PIB, respectivamente. En cambio, para el grupo OECD estas partidas se sitúan en 34.1% de la recaudación y 46.32% del gasto público y para los países europeos en 37.7% de la recaudación y 48.18% del gasto público; como se puede contrastar, la brecha de la media ALC respecto a la media OECD europeos es de 14.5 puntos

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porcentuales (p.p.) en el nivel de gasto y 16 p.p. en el nivel de la recaudación (gráfica 1). Por lo que atañe al comportamiento agregado de estas dos variables de las economías de ALC, que permiten contrastar una tendencia como grupo y que, si bien hay causas comunes, el peso de cada factor para cada economía difiere al estudiarse individualmente. De hecho, los niveles de ingresos tributarios y del gasto público y otras variables no pueden explicarse de la misma forma en los países de la región, pero sí de modo estructural, puesto que gran parte de éstos han estado evolucionando bajo el mismo modelo neoliberal de las últimas décadas. Gráfica 1. Gasto público y recaudación tributaria (OECD, OECD-europeos y ALC) 2015-2021. En % PIB 55 50 45 40 35 30 25 20

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Gasto Público: OECD

Gasto Público: OECD-Europeos

Gasto Público: ALC

Ing. Tributarios: OECD

Ing. Tributarios:OECD-Europeos

Ing. Tributarios: ALC

2021

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del FMI & World Economic Outlook database y OECD (2023; 2023).

Por su parte, es de tener en cuenta que a nivel economía-país las cifras de recaudación tributaria como proporción del PIB presenta grandes distancias (gráfica 2). Si bien todas se ubican por debajo de la media europea (37.70%) y OECD (34.1%), la distancia de los países ALC de mejor nivel en este indicador, como Brasil (33.5%), Barbados (31.9%) y Argentina (29.1%), es baja respecto a la media OECD. En cambio, entre los más bajos (Panamá 12.7%, Paraguay 14.0% y Guatemala 14.2%, República Dominicana 14.5% y México 16.7%), presentan una brecha muy grande entre los primeros (mejor nivel) de la región, con

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una distancia que alcanza un valor de 20.8 p.p. entre Brasil (33.5%) y Panamá (12.7%) (OECD et al., 2023). Gráfica 2. Recaudación tributaria agregada como proporción del PIB en ALC, 2021 OECD-Europeos OECD (media) Brazil Barbados Argentina Jamaica Nicaragua Uruguay Costa Rica Belize El Salvador Bolivia Chile Trinidad and Tobago Saint Lucia ALC (media) Honduras Antigua and Barbuda Colombia Ecuador Bahamas Peru Guyana Mexico Dominican Republic Guatemala Paraguay Panama 0

37.70 34.11 33.45 31.86

5

10

29.08 27.89 27.12 26.51 24.25 23.51 23.30 22.64 22.19 22.03 21.78 21.65 21.20 20.08 19.50 19.45 18.61 17.94 16.84 16.70 14.49 14.15 14.01 12.74 15 20 25 30

35

40

En % PIB

Fuente: Elaboración propia con base en OECD (2023)

A la vista de lo observado, esa reducida dimensión limita tanto el desarrollo de las infraestructuras públicas de estos países como la cantidad y calidad de los servicios públicos, la amplitud del estado de bienestar y la capacidad redistributiva del presupuesto público. Este comportamiento de menor nivel de la política fiscal en la región de ALC es un aspecto relevante por medio del cual se deducen gran parte de los problemas distributivos/desigualdades (y otros vinculados) que padece la sociedad latinoamericana y caribeña. Esta situación es particularmente destacable en algunos de los grandes países de la región que están a la cola en los niveles de recaudación como México, Perú o Colombia y buena parte de los países caribeños y centroamericanos. Lo preocupante en la actualidad es que llegados al siglo XXI las reformas fiscales para el crecimiento inclusivo y sostenible están infradesarrolladas o continúan sin nacer. E, incluso, las actuales tendencias sobre sistemas tributarios innovadores

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para la transición energética, el cuidado de los recursos y la economía circular, la era digital y de perspectiva de género, presentan una realidad mucho más desalentadora. 1.1. El espectro creado por las políticas neoliberales A lo largo de las tres últimas décadas, la proporción de la recaudación tributaria en relación con el PIB aumentó ligeramente, pasando de un 14.7% en 1990 a un 21.7% en 2021, justamente en un periodo en el que los países de la OECD experimentan un cierto estancamiento (OECD et al., 2023), en un contexto marcado por las políticas neoliberales de contención del gasto y privatizaciones. Ese modesto incremento, desde niveles históricos muy bajos, permite una cierta reducción del gap existente, pero, a pesar de ello, las distancias siguen siendo muy acentuadas, como acabamos de señalar. No obstante, los factores que explican la persistente reducida capacidad recaudatoria de los sistemas tributarios en ALC son muy variados y complejos. Para su correcta comprensión resulta necesaria una visión de largo plazo, teniendo en cuenta la historia extensa del subdesarrollo económico e institucional de la región, y tomar en consideración los rasgos estructurales del modelo de desarrollo de las últimas décadas (Bértola, 2015). Desde una perspectiva general, la política fiscal de la región de ALC ha ido experimentando cambios a lo largo de las últimas décadas en función de las tendencias generales en la materia a escala global y de los modelos de desarrollo predominantes en cada etapa. Después de un tiempo de experimentar las políticas fiscales de inspiración keynesiana, que acompañaron a los modelos de desarrollo de la posguerra, y de la profunda crisis de ese modelo en los años setenta, se empezaron a impulsar toda una serie de reformas en el conjunto de las políticas públicas que acompañan el nuevo modelo de desarrollo neoliberal y, particularmente, en las políticas fiscales. Se trata de una oleada de reformas de inspiración neoliberal que arrancan en los años setenta/ochenta del siglo pasado y que ponen el acento en la liberalización de la economía, la moderación salarial, la desindustrialización y la reducción del papel del sector público (Boyer, 2015). Una explicación clara de ello la exponen Gómez Sabaini & Morán (2017, pp. 35-65), quienes ponen de relieve «Las raíces históricas y evolución reciente de los ingresos tributarios en ALC». Es un proceso que arranca en los años setenta-ochenta del siglo pasado, que dieron lugar al advenimiento del periodo neoliberal de las políticas tributarias y que con el paso de los años cristalizarían en el llamado «Consenso de Washington (CW) (1989)». El CW evoca a la

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reunión celebrada por el Instituto de Economía Internacional y diversos ministros de economía de la región de ALC y que, además, contaba con el respaldo de Estados Unidos (EE. UU.), la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Williamson, 2004). A partir de la instauración de dichas ideas neoliberales, empezando por las reformas económicas de Pinochet en Chile desde 1974, diseñadas por la Escuela de Chicago, y de la Junta Militar Argentina pocos años después, y que acabarían sirviendo de ejemplo para las reformas que se generalizarían en los años ochenta de la mano del FMI, a partir de cuando tiene lugar un cambio de planteamiento del papel del estado en la economía y, en consecuencia, de la política fiscal, que aún prevalece. Desde entonces, la política económica-tributaria de la región ALC experimentó un proceso de numerosas reformas estructurales auspiciadas bajo el enfoque de la economía de la oferta y de un nuevo modelo de crecimiento neoliberal y globalizado; se iniciaba un periodo radical de cambio en el paradigma de desarrollo, que dio lugar a la implementación de estrategias macroeconómicas cuyos propósitos abandonaban la idea de sustitución de importaciones y la industrialización del Estado, imponiendo los rigores de una política de ajuste fiscal, privatizaciones y contención salarial como respuesta a la severa crisis internacional de la deuda inaugurada en 1982, e impulsan el modelo de globalización (Stiglitz, 2002). Como lo mencionan Moreno et al. (2004, p. 151), «bajo una idea simplista, la crisis económica de ALC se percibió como consecuencia de las distorsiones en la asignación de recursos, causadas por las políticas proteccionistas y la persistente intervención del Estado en el ámbito económico». El objetivo proclamado por esas estrategias era elevar la eficiencia y la apertura económica, y se consideró que la reforma tributaria fuese una condición sine qua non para alcanzarlas. Es ahí cuando se inicia la supresión de los impuestos que limitaban al enfoque de la economía de la oferta adoptada en la región. Como lo menciona Castañeda (2013, p. 5), prevalecieron dos factores, 1) la apertura económica, y 2) la privatización y movilidad que se propiciaba para los capitales, por donde, unidos a la desregularización, delimitaron a los impuestos nacionales en dicho periodo. Por consiguiente, en el mencionado contexto de implementación de estrategias macroeconómicas, surgen las políticas de esa generación en donde se engarzan las subsecuentes que acaban conduciendo al presente diseño que impera en ALC. Entre otras, de disciplina fiscal, reforma tributaria, tasas de interés positivas determinadas por el mercado, tipos de cambio competitivos, liberalización comercial, apertura a la inversión extranjera, privatización de

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empresas paraestatales, desregulación y protección a la propiedad privada (Williamson, 1991). Para Salama (2020b, 2020a), la escasa participación (o el abandono) del Estado y de la política industrial han sido dos de los grandes yerros de gran parte de las economías de ALC. La consecuencia más directa en el aspecto concreto que aquí nos ocupa es que la limitada evolución de la recaudación fiscal impide el avance en la consolidación de las estructuras básicas de un estado de bienestar que pudiera garantizar una progresión en la calidad de los servicios públicos de una sociedad avanzada (educación, sanidad, servicios sociales) y en las prestaciones sociales necesarias para construir una sociedad más inclusiva y cohesionada. Es de esta forma como ALC, y México en particular, quedan atorados en una suerte de estado del bienestar mínimo. Claro está que esa limitación en la recaudación total va acompañada de cambios en su estructura y en los tipos aplicados que redundan en su carácter regresivo. Fue así como bajo ese clima se llevan a cabo severas reformas tributarias en la región de ALC. Entre los cambios que más se destacan se encuentran: a) la reducción de niveles y alícuotas del Impuesto sobre la Renta (ISR) (en personas físicas y sociedades), y b) que se otorgó un mayor papel a los impuestos indirectos de base interna, la implementación del Impuesto al Valor Agregado (IVA). La reducción de la imposición directa y la promoción de la indirecta tiene efectos claramente regresivos y tiende a incrementar las desigualdades. A estos efectos, se dio mayor importancia a la equidad horizontal, mayor proporcionalidad y reducción de la progresividad. También, ligado a ese proceso del papel de la fiscalidad, se presenciaron otros cambios importantes. Por ejemplo, se reducen o eliminan tasas de tributos de baja capacidad de recaudo, se «primó» la captación de mayores ingresos y se realizaron algunas transformaciones en los sistemas públicos de reparto previsional, entre otras (Gómez Sabaini & Morán, 2017). En línea con el trabajo de estos autores (Gómez Sabaini & Morán, 2017, pp. 35-65), exponen la experiencia de esta generación de políticas tributarias en la región de ALC, donde exhiben que, en términos generales, las pautas seguidas a partir del advenimiento del periodo neoliberal de la política fiscal constituyen hechos que han trascendido al nuevo siglo como diseño base del sistema tributario y que en la actualidad caracteriza a la región de ALC. Como bien lo indican, una nueva etapa puede distinguirse con una mejor tendencia en la recaudación de ALC desde mediados de los noventa, particularmente durante la última década, con mayor participación del Estado y de las transferencias públicas; empero, la ausencia en distribución de los recursos (el ámbito más tradicional del estado del bienestar) y el modelo expuesto persisten.

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Poniendo el acento en ese periodo que dio origen a este fenómeno, tanto por el giro hacia el modelo de la economía de la oferta como por las políticas implementadas que coadyuvaron al mismo, se pueden comprender los resultados de dichas reformas que comienzan a manifestarse en diferentes momentos posteriores a dicha época. Es un hecho que a inicios de los noventa se manifestó un ascenso sostenido en los niveles de recaudación de ALC, pero al mismo tiempo son sabidas ciertas cuestiones importantes, que no son insignificantes en estos resultados. Por ejemplo, una buena parte estuvo sostenida con la apropiación de recursos públicos que fueron aprovechados dada la riqueza natural –la explotación de los RN no renovables– de la región. Aunque es importante destacar que previo a ese periodo de ascenso fueron notorios algunos cambios que se manifestaron en la región. Según Moreno et al. (2004, p. 153), en el plano de lo económico, las expectativas de las políticas macroeconómicas fueron agotándose en el corto plazo, (…) en forma desagregada, esencialmente, por la ausencia de dinamismo que ha caracterizado a las reformas estructurales. Lo cierto es que las reformas macroeconómicas no han logrado insertar en AL en una senda de desarrollo, ni tampoco cerrar la brecha de ingresos respecto a Estados Unidos, su socio comercial más importante. Por su parte, en el plano tributario, resulta evidente la reducción de los impuestos que gravaban al comercio y transacciones internacionales (a la exportación nulos y las importaciones con niveles de recaudación muy bajo en promedio 1.9% al 1.2% entre 1990/2021) y la debilidad que se producía en el principio de proporcionalidad y capacidad económica al reducir las tasas de renta, por ejemplo, el impuesto en renta a sociedades/empresa (gráfica 3). De hecho, la falta de equidad vertical del sistema es una de las características aún no recuperadas de aquel periodo. Esto se plasma, por ejemplo, en la reducción de las tasas marginales máximas del impuesto personal, que pasó de un promedio regional de 49.5% en 1985/1986 al 28.1% en 2006, con un nivel en el promedio de las tasas societarias, que fue de 29.6% para ese mismo periodo. En cambio, las tasas mínimas presentan una evolución inversa, ya que éstas crecieron de un promedio de 7.3% a 10.1% entre 1985/1986 y 2006 (Cetrángolo & Gómez Sabaini, 2007, p. 51).

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Gráfica 3. Alícuotas (máximas)1 generales del Impuestos sobre la Renta Empresarial en ALC 1984

1994

2014

2018

2022

60

En porcentajes tipo implícito

50

40

30

20

10

y ua

na

ug

Ur

rú

Re

p.

Do

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Pe

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Co

Ch

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as Br

liv Bo

Ar

ge

nti

na

0

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT, 2023) y legislación de países. Notas: 1) Los datos para Brasil se encuentran disponibles a partir del año 1991, por lo que se opta por determinar un valor medio. 2) Los datos para Bolivia entre 1987 y 1993, estos ausentes, dado que estuvo vigente el Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas, cuya base imponible era el Patrimonio Neto.

Esta evidencia está en línea con una tendencia más general señalada por autores como Bachas, Fisher-Post, Jensen and Zucman (2022): En términos netos, el aumento de la capacidad fiscal inducido por el comercio predomina sobre la reducción del tipo impositivo legal en los países en desarrollo, y viceversa en los países ricos. Así pues, los resultados ofrecen una imagen matizada de cómo la integración comercial ha influido en la fiscalidad del capital frente a la del trabajo, y ha mejorado tanto la fiscalidad del trabajo como la del

1

En algunos países, el tipo impositivo de ISR empresarial puede variar a un nivel menor, dependiendo del rango de ingresos establecido en la legislación vigente (para cada caso).

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capital en los países en desarrollo, aunque partiendo de niveles mucho más bajos que en los países ricos.

Por otra parte, es oportuno destacar la importancia que tiene la actividad extractiva y de explotación de los recursos mineros e hidrocarburos de algunas economías ALC como fuente para la recaudación de recursos públicos. De hecho, en los últimos tres años (2019-2022), de persistencia de pandemia Covid-19 y del conflicto de guerra entre Rusia y Ucrania, la volatilidad en los mercados internacionales alteró los precios de los recursos naturales no renovables, exponiendo ese impulso exógeno de drásticas variaciones en los presupuestos públicos de los países dependientes de estos ingresos. En cuanto a los productores de hidrocarburos como México, Ecuador, Colombia, Brasil, Guatemala, Perú, Argentina, Trinidad y Tobago y Bolivia, países que entre 2019-20 fueron fuertemente golpeados por los choques en precio del petróleo, pero que para el año 2021 (OECD et al., 2023, p. 56), a razón de la alza en los precios de commodities, subieron bruscamente, a medida que mejoraron las condiciones macroeconómicas globales y la oferta se retrasé en normalizarse. Este fenómeno también se manifestó en la actividad minera, pero a menor intensidad, en países como Bolivia, Chile, Perú, Colombia, Argentina, Jamaica, Ecuador, Guatemala, México, Brasil y República Dominicana. Todo esto representa un reto adicional para los sistemas tributarios latinoamericanos y del Caribe, en distintos sentidos; por ejemplo, no sólo en su dependencia de estas actividades con fuertes fluctuaciones para la obtención de ingresos públicos, sino porque dado que son fuente de ingresos públicos no tributarios han generado una dependencia tan grande que parece que las reformulaciones para la captación de ingresos tributarios permanecen en un plano inamovible, o al menos que se trate de imposición indirecta. Pero lo más importante y preocupante sería que estas actividades resulten contradictorias para los retos del nuevo siglo XXI por el daño ambiental extractivista no controlado que las caracteriza. 1.2. Hechos recientes: el Covid-19 pone a prueba la resiliencia del sistema fiscal de ALC El documento del Banco Interamericano de Desarrollo, «Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo», elaborado por Corbacho, Fretes y Lora (2013, p. 27), menciona: «no hay reformas más importantes para el crecimiento sostenible e incluyente de ALC que la que tiene que producirse en

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los sistemas tributarios y fiscales de la región». También, previo a la inesperada pandemia del Covid-19, la CEPAL (2019, p. 8) expone: para impulsar el progreso que ALC necesita, se requiere afinar la intervención pública sobre la base de fortalecer los instrumentos tributarios con mayor poder redistributivo y mejorar los sistemas tributarios a fin de reducir el alto índice de evasión y la responsabilidad en el uso de los recursos públicos (…). Y ligada a esa presencia del Estado, se deberá tener en cuenta el impacto que tiene la política fiscal sobre múltiples dimensiones de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), como la desigualdad, la pobreza, los recursos naturales, la contaminación, el empleo, etcétera. El Covid-19 sacudió al mundo. En lo relativo a la economía, movilizó especialmente la respuesta del Estado en todos los ámbitos. A las exigencias de ello, fue necesaria la mano del sector público (las finanzas públicas); los países de ALC requirieron más que nunca, ante todo, sistemas públicos de salud (con capacidad en infraestructura, profesionales médicos, especialistas de salud y desarrollo científico), de políticas de I+D+i, de políticas para el desempleo y de políticas de estabilización del ciclo. Incluso, llegado el plazo de retirada de los estímulos fiscales, […] la región de ALC siguió sometida a fuertes limitaciones presupuestarias en un momento de enorme presión sobre los Gobiernos para que respaldasen la economía y garantizasen la sostenibilidad fiscal, además de luchar al mismo tiempo contra la subida de los precios de los alimentos, hacer frente a las demandas financieras de la transición ecológica y atender la necesidad de proteger a los más vulnerables mediante el refuerzo de los sistemas de protección social (OECD et al., 2023, p. 19).

En cuanto a la capacidad de respuesta de los países de ALC, en términos fiscales, fue de una magnitud inferior que la del resto de las de la OECD y europeos (economías avanzadas) (gráfica 4). Conforme los datos del Fondo Monetario Internacional (2022), de la región de ALC, México se posiciona en el extremo más bajo, y también es el más bajo de todos los países categoría emergentes. En 2020, México invirtió 0.65% del PIB en gastos y beneficios y 1.20% del PIB en apoyo a la liquidez, mientras que la capacidad de Chile fue de 12.8% en gastos y beneficios y 2.50% en medidas de apoyo a la liquidez del PIB 2020. También, en comparación con todos los países para los que existen datos, México ocupó el lugar más bajo en la variable de gastos y beneficios (0.65% del PIB) (gráfica 5).

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Economías emergentes

Economías avanzadas

Gráfica 4. Medidas fiscales en economías avanzadas y emergentes en respuesta a la pandemia del Covid-19, 2020 (% del PB) AUS CAN CZE DNK FIN GBR JPN NLD NZL SGP USA ARE BGR CHL COL EMEs GTM IND MEX MUS PER POL RUS SRB TUN ZAF

Gastos y Beneficios Apoyo a la liquidez

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45 En % PIB

50

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del FMI (2022)

Gráfica 5. Medidas fiscales en economías de ALC en respuesta a la pandemia del Covid-19, 2020 (% del PB) 14 Gastos y Beneficios

12

Apoyo a la liquidez

En % PIB

10 8 6 4 2 0

ARG

BRA

CHL

COL

Economías emergentes

MEX

PER

GHA

HND

Renta baja

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del FMI (2022)

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En la línea de los que señalan la OECD et al. (2023), en 2021, el promedio de la recaudación agregada de las economías de ALC fue 0.8 puntos porcentuales (p.p.) más alto que en 2020 (20.88% y 21.65% de la recaudación 2020-21 del PIB), reproduciéndose la recuperación del descenso (0.8 p.p.) que experimentó entre 2019 y 2020 (21.66% y 20.88% de la recaudación 2019-20 del PIB). Las variaciones en la categoría de contribuciones sociales (sanidad pública) entre 2020 y 2021 fueron negativas para casi todos los países de la región ALC; la excepción fue Paraguay. En cuanto a las cifras por recaudación agregada, sólo siete países vieron reducida su variación (México, Argentina, Barbados, Guyana, Panamá, Santa Lucía y Uruguay) (gráfica 6).2 A la vista del mencionado balance, conforme con el informe OECD et al. (2023, p. 19), la recuperación de las economías de ALC en 2021 fue mejor de lo esperado, teniendo en cuenta el impacto ocasionado por el Covid-19. Los resultados se atribuyen principalmente a los bajos niveles de partida, los estímulos fiscales, unas condiciones externas más favorables y la reapertura de las economías tras los confinamientos de la pandemia. Por su parte, las economías como México y otros del Caribe, vieron limitada su recuperación por la reducida actividad del sector turístico, el limitado espacio tributario para estimular la economía y que algunos países (especialmente de América del Sur) se vieron afectados por la actividad exportadora neta de los recursos naturales no renovables, que sufrió las fuertes caídas de los precios de los productos básicos. Sumado a ello, la región experimentó un aumento de la inflación durante el último trimestre de 2021, con problemas en las cadenas mundiales de suministro, elevados costes del transporte y desequilibrios entre la oferta y la demanda, cuyas presiones inflacionistas se agravaron (en 2022) como consecuencia de la guerra entre Rusia y Ucrania.

2

Debe tenerse en cuenta que el valor del denominador, es decir, del Producto Interno Bruto (PIB) (para obtener los coeficientes tributarios de la razón Recaudación tributaria/ PIB), presentó una fuerte caída en el periodo 2020, dada la recesión de la pandemia del Covid-19.

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Gráfica 6. Variación de la recaudación tributaria agregada en % PIB en los países ALC (2020 y 2021) Cambio en 2020

Cambios en 2021

4

2

0

-2

-4

-6

Chile Colombia Costa Rica México OECD (media) Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil República Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Nicaragua Panamá Paraguay Perú Saint Lucía Trinidad y Tobago Uruguay Contrib SS ALC (media)

Puntos porcentuales de la variación interanual

6

países / región

Fuente: Elaboración propia con base en OECD (2023)

2. Apuntes sobre el sistema tributario mexicano a la luz de los hechos recientes 2.1. Limitaciones estructurales y el shock del Covid-19 Al situarnos en el país mexicano, teniendo en cuenta esas generalidades vistas para ALC, son de tener en cuenta algunas características específicas que conviene analizar. Por ejemplo, el nivel ingresos tributarios mexicano (16.7% del PIB en 2021) se encuentra en la quinta posición más baja de la región de ALC y en último lugar de los miembros OECD. La cifra agregada representa la mitad de la cifra del país con mejor desempeño en ALC (Brasil 33.5% vs. México 16.7% del PIB en 2021) (OECD et al., 2023). Como se mencionó más arriba, los ingresos públicos, compuestos en gran medida por la recaudación, son la principal determinante de la dimensión del gasto público. Ello obliga a plantearse en qué medida el diseño del sistema tributario cuenta con la capacidad y arquitectura adecuada para desempeñar esa función. Esto se puso a prueba en el momento de la pandemia, cuando la respuesta y presencia del Estado/Sector Público, de la solidaridad de los recursos públicos para contener el Covid-19 y aliviar los impactos económicos y sociales,

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representó uno de los puntos nodales ante dicho acontecimiento. El presupuesto mexicano movilizó un margen muy limitado de sus recursos disponibles –también limitados– para la dimensión del problema. Como lo expresa Provencio (2020), el conjunto de medidas no tuvo el alcance ni el financiamiento necesario para la magnitud del fenómeno. De hecho, las medidas fiscales implementadas, aproximadamente sobre 1% del PIB 2020 (Economic Commission for Latin America and the Caribbean, ECLAC, 2021; Fondo Monetario Internacional, FMI, 2022; Provencio, 2020), fue la de menor magnitud en comparación con los países de ALC e, incluso, mantuvo un comportamiento similar a gran parte de los países africanos. También, en 2020, ocupó el puesto tercero más bajo en nivel de gasto público en salud (6.2% del PIB, 2020) de los países miembros OECD, en donde para el mismo periodo e indicador el primer lugar lo ocupa EE. UU. (17.8%), seguido de Alemania (12.8%) y Francia y Austria (12.2%, respectivamente) (OECD, 2023). A pesar de las limitaciones estructurales, la actuación del actual gobierno permitió grados favorables (contra todos los pronósticos) de respuesta económica (Beteta & Yanes, 2022, p. 354; OECD, 2022, p. 23). Según los autores citados, se logró aumentar la recaudación en el año más crítico de la pandemia (2020). Ayudaron algunos cambios introducidos, como la eliminación de pago de cargas impositivas mediante compensación universal del IVA, lo que supuso un incremento del 0.5% del PIB; se estableció la tributación a los servicios digitales y se introdujeron medidas de vigilancia y refuerzo de sanciones dirigidas a combatir la planeación fiscal nociva (evasión, elusión y el fraude), evitando con ello una caída de recursos en un contexto de coyuntura crítica. También se implementaron otras medidas que, sumadas a otros programas sociales permanentes (véase por ejemplo Beteta & Yanes, 2022, p. 363)within a knowledge production process that has been defined as «continuity with changes», the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (eclac, cumplieron un papel clave en la fase crítica de la pandemia. Adicionalmente, de acuerdo con el informe OECD (2022), se pusieron en marcha mecanismos para aliviar al sector económico privado y empleo; entre éstos, se concedieron préstamos a las pymes y personas físicas (créditos a la palabra); se agilizaron los procesos de gestión tributaria para las devoluciones del Impuesto al Valor Agregado (IVA); se proporcionó apoyo de liquidez y garantías por parte de los bancos de desarrollo; se implementaron cambios temporales en las normas contables para permitir a los proveedores de crédito aplazar los préstamos hasta seis meses; se estableció un subsidio de tres meses para los trabajadores que hayan quedado sin empleo y tuviesen crédito de Infonavit.

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Sin embargo, son medidas paliativas que permiten atenuar ligeramente los problemas del momento, pero que no resuelven gran parte de los problemas sustantivos del Estado mexicano. Sin duda, se requieren respuestas más ambiciosas desde muchos frentes, especialmente abandonar el modelo del pasado. La reforma fiscal mexicana sigue siendo un enigma, se mantiene neutral y debilitada, frente a los acontecimientos de la crisis, lo que invariablemente deja sin respuestas a las necesidades del gasto público y el desarrollo de políticas expansivas. 2.2. La estructura impositiva y evolución de la recaudación de los diferentes impuestos La política tributaria mexicana presenta un conjunto de retos importantes para fortalecer los presupuestos públicos, que garanticen sostenibilidad fiscal. El proceso de un análisis detallado de las principales figuras impositivas requiere una atención especial, para dar un diagnóstico de posibles reformas que garanticen la justicia tributaria, con especial atención en la capacidad económica, así como de las adecuaciones de la equidad contributiva (horizontal y vertical). Todo lo anterior es imprescindible en un sistema tributario en donde prevalezca la distribución de la renta en sentido amplio. En esta sección se describe las recaudación y estructura impositiva agregada en porcentaje del PIB del sistema tributario mexicano, tomando en cuenta una serie temporal, pero poniendo el punto de análisis en las variaciones de las principales partidas de los ingresos tributarios. Con una regla general, las variables principales de la estructura tributaria mexicana son el Impuesto Sobre la Renta (ISR), los impuestos al consumo de bienes y servicios (que integra al Impuesto al Valor Agregado [IVA], el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios [IEPS] y los impuestos al comercio) y las Contribuciones a la Seguridad Social. La evolución de la recaudación tributaria ha sido atribuida por un ligero crecimiento en los impuestos al consumo por bienes y servicios y del impuesto sobre la renta. El nivel máximo de la recaudación tributario fue en 2020 (17.76% del PIB) (1990-2021), que pasa a perder peso relativo (1.06 p.p.) en el nivel agregado de 2021, siendo una constante en todo el conjunto de las variables (gráfica 7).

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Gráfica 7. Principales variables impositivas (eje. Izq.) y evolución de los Ingresos Tributarios en % PIB (eje. Der). 1990-2021 8

20 18

7

16 6 14 12

4

10

En % PIB

En % PIB

5

8

3

6 2 4 1 0

2

1990

2014

2017

2020

2021

Bienes y Servicios

Contribuciones Seg Social

Impuestos a la Propiedad

Impuestos sobre la nómina

Impuestos sobre la renta y beneficios

Otros Impuestos

0

Ingresos Tributarios

Fuente: Elaboración propia con datos OECD (2023)

Vale la pena poner de relieve que, pese a los acontecimientos del Covid-19, el nivel de recaudación en relación con el PIB del año 2020 alcanzó un crecimiento del 1.42% respecto a 2019 (cuadro 1). Obviamente, la causa está tanto en el aumento de la recaudación como en la fuerte contracción del denominador, el PIB, en ese año. El incremento de la recaudación se ha producido en virtud de los cambios implementados con la actual administración; el crecimiento en el nivel de ingresos 2020 se vio favorecido por medidas de tipo técnico y normativo que reforzaron la capacidad de recaudación; por ejemplo, la eliminación de la compensación universal del IVA, la tributación de los servicios digitales y otras relativas a combatir las prácticas de evasión. Sin embargo, dada la prudencia de los cambios fiscales, junto a retrocesos en la política de subsidios del combustible en IEPS, más los efectos globales de la economía, los resultados para 2021 cayeron (gráfica 8).

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Cuadro 1. Recaudación tributaria de las principales variables impositivas (en % PIB). Serie 1990-2021 Variable impositiva

1990

1999 2009 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Ingresos Tributarios

2.09

11.73 12.47 13.69 15.90 16.61 16.08 16.14 16.34

Impuestos Sobre la Renta y los beneficios (utilidades)

4.1

4

4.9

5.6

6.6

7.1

7.2

7.1

6.9

7.6

7.3

Impuesto sobre Bienes y Servicios

5.3

5.2

4.7

5

6.1

6.4

5.8

5.9

6.2

6.7

6.231

Contribuciones Seguridad Social

2

2

2.2

2.2

2.2

2.2

2.1

2.2

2.3

2.5

2.3

Otros Impuestos

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.3

0.3

0.4

0.3

Impuestos a la Propiedad

0.2

0.2

0.3

0.3

0.3

0.3

0.3

0.3

0.3

0.3

0.3

Impuestos sobre la nómina

0.2

0.2

0.3

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.5

0.3

17.76 16.70

Fuente: Elaboración propia con datos OECD (2023)

Gráfica 8. Variación de la recaudación tributaria agregada en % PIB en México (2020 y 2021) Cambios en 2021

2.00 1.50 1.00

Impuestos sobre la nómina

Impuestos sobre la renta y los beneficios

(1.50)

Impuestos a la Propiedad

(1.00)

Otros Impuestos

(0.50)

Contribuciones Seg Social

-

Bienes y Servicios

0.50

Ingresos Tributarios

Puntos porcentuales de la variación interanual

Cambio en 2020

Fuente: Elaboración propia con datos de la OECD (2023)

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Por otro lado, tomando como base los datos pormenorizados que ofrece la SHCP, cuando se observa la evolución (base100=2015) de la recaudación en términos de valores absolutos, la progresión de los ingresos tributarios 2021 es positiva. Esto indica un repunte de los ingresos tributarios que expresan un valor de 140% en 2020 a un nivel máximo de 149.34% en 2021 (gráfica 9). Dicho repunte se manifiesta en la mayoría de los impuestos, con excepción del IEPS. Por destacar, el ISR crece notoriamente del 2019 al 2020 (136.38% al 142.45%) y continuó esa tendencia en 2021 (153.18%). El IVA fue más intenso entre 2020 (139.64%) respecto al 2021 (158.89%). De hecho, la recaudación por IVA ha sido histórica en términos absolutos, superando por primera vez el billón de pesos (SHCP & SAT), 2022). El aumento de la recaudación en un periodo de intensa contracción de la economía, como consecuencia de la pandemia, es un hecho muy relevante, en la medida en que revela una mejora notable de la eficacia recaudatoria. Gráfica 9. Evolución de los ingresos tributarios por tipo de impuesto en valores absolutos (millones de pesos). índice base100=2015 220

Ingresos Tributarios totales ISR IVA IEPS IMPORTACIONES ISAN ACT DE EXPLOTACIÓN Y EXTRACCIÓN DE HIDROCARBUROS IMPTOS ESTATALES IMPTOS MUNICIPALES CONTRIBUCIONES PUB DE SEG SOCIAL

210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Fuente: Elaborado a partir de Datos Abiertos SAT (2022); Estadística Oportunas de la SHCP (2022) y el INEGI (2022)

Los ingresos por IEPS continúan al servicio de la política de subsidios (estímulos) de gasolina, diésel y combustible. Esa ha sido la estrategia que impera desde los años ochenta, cuando el IEPS sustituyó al impuesto sobre ventas de gasolina de 1974 (véase López Pérez & Vence, 2021b, pp. 24-28)equidad, bienestar, sostenibilidad ambiental, etc.. El desplome que se observa en la caída del IEPS corresponde al subsidio del 100% de las contribuciones obtenidas por

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gasolina y diésel (DOF, 2022). La variación negativa entre lo presupuestado y lo efectivamente recaudado en IEPS es de menos 21.8% en 2021. Dicha caída puede observarse en la curva IEPS, cuyo valor se ubicaba en 96.59% en 2020 (por debajo de la base de referencia base100=2015) y declinada en 76.09 % en 2021. Gráfica 10. Evolución de los ingresos tributarios por tipo de impuesto en % PIB. Índice base100=2015 160 150 140

ISR IVA IEPS IMPORTACIONES ISAN EXPOTACIÓN Y EXTRACCIÓN DE HIDROCARBUROS IMPTOS ESTATALES IMPTOS MUNICIPIOS CONTRIBUCIONES SOC SEG SOCIAL

130 120 110 100 90 80 70

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Fuente: Elaborado a partir de Datos Abiertos SAT (2022); Estadística Oportunas de la SHCP (2022) y el INEGI (2022)

Reflexiones finales Las consecuencias de la oleada de reformas fiscales emprendidas en los años 1980 –aún con cierta presencia– y los nuevos retos del Desarrollo Sostenible e Inclusivo justifican una reconsideración crítica de las mismas y una nueva reformulación de cambios en los sistemas tributarios y de la política fiscal que respondan a las necesidades de las sociedades latinoamericanas y caribeñas, sin aislar las tendencias actuales, por ejemplo, las cuestiones ecológicas. Muchas de las reformas fiscales se han venido formulando bajo un clima de reforma económica que no han dado los resultados deseados. Por un lado, pese a que la recaudación en la región ha tenido momentos de bonanza, el crecimiento se ha manifestado especialmente volátil, inestable, y ha debilitado los sistemas públicos de la mayor parte de los países de la región, aunque hay notables diferencias entre ellos. La corrección de la enorme brecha de desigualdad que se ha instalado en la mayor parte de los países de ALC es un reto inaplazable; se requiere abandonar la indiferencia de lo que ocurre en ALC y conducirse hacia una senda del estado del bienestar aún no experimentado.

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Como se ha dicho, una buena parte de los sistemas tributarios latinoamericanos y del Caribe presentan una excesiva dependencia de actividades extractivas con fuertes fluctuaciones que introducen una gran inestabilidad en las cuentas públicas y las hacen muy dependientes de actividades que resultan contradictorias para los retos del nuevo siglo XXI por el daño ambiental extractivista no controlado que las caracteriza. Todo ello da lugar a un cuadro muy complejo para reformar las fuentes de financiamiento en ALC, en particular para la fiscalidad. Hacer frente a este problema requiere una reforma que comience por encarecer las actividades extractivas a fin de desalentarlas. También es importante valorar la capacidad recaudatoria sobre unas bases más estables para sostener un nivel de gasto público que permita a las administraciones públicas la prestación estable de los servicios públicos de estado de bienestar considerados esenciales. Por lo que atañe a México, sigue siendo de los países con menor nivel de recaudación y con menores niveles del gasto público, comparado tanto con los miembros de la región de ALC y los países miembros de la OECD. En consecuencia, México experimenta un estado de bienestar bajo y con fuertes desafíos por delante que han sido expuestos y profundizados con el Covid-19. Lo cierto es que México si ha experimentado reformas a lo largo de las últimas décadas, en particular la reforma hacendaria puesta en marcha en el año 2014, también tuvieron cierto alcance las medidas fiscales recientes para contener los efectos del Covid-19 (bajo los márgenes de actuación en los que se dieron). El debate vivo es sobre su alcance y su impacto en la medida en que no se ha experimentado una distribución justa de las cargas impositivas que logre reducir las brechas desiguales de la sociedad mexicana; la dependencia de los ingresos petroleros; la ausencia de regímenes y cobertura tributaria que proteja los recursos naturales y que promuevan actividades favorecedoras con el sistema ecológico, necesarios para la vida; la proliferación de gastos tributarios dañinos para el medioambiente (véase p.ej. López Pérez & Vence, 2021a), y otros tantos nuevos retos (economía digital, perspectiva de género), cuyo sistema tributario tiene la capacidad de adaptarse. Por todo ello, resultaría conveniente trabajar en una propuesta general y sistémica de reforma tributaria. Es oportuno continuar con los cambios fiscales con el objeto de aumentar la capacidad recaudatoria, la eficiencia del sistema para poder desarrollar un estado del bienestar inclusivo y avanzar en su equidad y capacidad redistributiva. Mejorar la estructura impositiva será uno de los retos más importantes en los años venideros. El sistema tributario está llamado a desempeñar un papel fundamental para el logro de importan-

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tes transformaciones en el modelo social y económico, y también es muy necesario su papel para transmitir y perseguir importantes desafíos ecológicos (López Pérez & Vence, 2021b)equidad, bienestar, sostenibilidad ambiental, etc.; para reformular la fiscalidad hacia una que salvaguarde los recursos naturales y la sustentabilidad (López Pérez & Vence, 2021a; Damania, Balseca, de Fontaubert, Gill, Kim, Rentschler, Russ, 2023; Vence & López Pérez, 2021), así como otros retos que se presentan en línea de la igualdad de género y la economía digitalizada.

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La incidencia de los ciclos económicos y políticos en la recaudación tributaria en México Christopher Cernichiaro Reyna* Liliam Itzel Pérez Vázquez** Washington Quintero Montaño***

1. Introducción Las economías por generalidad no presentan una trayectoria lineal en su desarrollo, sino que este desarrollo presenta un comportamiento cíclico; es decir, presenta fases de expansión, auge, crisis, recesión y depresión. Estas fases se hacen evidentes a través de algunas variables macroeconómicas, tales como el producto, la inversión, ganancias esperadas, etcétera. Es así que en el desarrollo de la economía mexicana y en su manejo de la política fiscal se observa que durante el periodo de análisis (2008-2018) se presenta un comportamiento cíclico en la tasa de crecimiento del producto, variable que resume el comportamiento global de la economía. En este aspecto, el análisis del ciclo que se presenta en una economía representa parte importante en el estudio de la macroeconomía de un país; en los primeros 30 años del siglo XX existe una gran cantidad de literatura teórica y empírica acerca del ciclo. En este periodo se proponen algunas causas como origen del ciclo económico tales como causas monetarias, niveles excesivos de inversión, endeudamiento excesivo, factores psicológicos o incluso el clima;

*

Estancia Postdoctoral de Economía social. Universidad Autónoma Metropolitana- Iztapalapa. ** Profesor-Investigador de tiempo completo, UAM-Unidad Iztapalapa. Correo: . *** Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Autónoma Metropolitana de México (uam). Docente a tiempo completo en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Guayaquil (ug), Docente a tiempo parcial en la Facultad de Ciencias Económicas en la Universidad Tecnológica ECOTEC. Correo electrónico: : . Este documento es parte del Proyecto «La movilidad de capital en el siglo XXI: una mirada a las instituciones y mercados de América Latina». Para ser presentado en el Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica (papiit) de la unam.

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en el plano empírico el avance de las técnicas analíticas estuvo relacionado con los aportes de Wesley C. Mitchell, Ragnar Frisch y Tjalling Koopmans (Avella y Fergusson, 2004). El interés en el ciclo económico generalmente se ha centrado en el hecho de que independientemente del sistema económico, siempre existen movimientos cíclicos que se reflejan en el comportamiento de los indicadores macroeconómicos que exhiben los países; esto se fundamenta en dos razones específicas: en primer lugar, se crea la posibilidad de extender las series estadísticas de variables relevantes para su análisis, y, en segundo, como resultado de que el pasado se transforma en una fuente de sucesos cuyo análisis podría servir como referencia para entender el comportamiento de fenómenos actuales. En el caso del ciclo económico, los investigadores han tratado de comprobar los diversos enfoques teóricos a través del estudio de las propiedades cíclicas de las series pertinentes como el producto, déficit o superávit público, el cambio tecnológico, los salarios, etc. (Avella y Fergusson, 2004). El sistema tributario es una herramienta esencial para alcanzar los objetivos de política fiscal de una economía, ya que permite financiar las acciones de gasto público consideradas necesarias para impulsar el desarrollo del país y el bienestar de la población; adicionalmente, actúa en forma directa sobre las decisiones y los comportamientos de los consumidores y los productores. Más allá de las políticas coyunturales orientadas a la gestión del ciclo económico, el diseño de la política tributaria y la construcción de los instrumentos de gasto tienen consecuencias de largo alcance tanto en la magnitud como en la calidad de la actividad realizada por el sector público; esto último tiene impacto, a su vez, en la determinación de los lineamientos de la evolución de la economía y la sociedad en el mediano y largo plazo. Es así que impuestos, incentivos y beneficios fiscales son herramientas altamente flexibles que cambian a través del tiempo en función de los comportamientos sociales. Por consiguiente, cabe cuestionarse: ¿Cómo se comporta la recaudación tributaria durante el ciclo económico y político en México? El presente documento aporta nueva evidencia empírica sobre si el comportamiento tributario en México es ciertamente procíclico o contracíclico mediante el uso del filtro Hodrick-Prescott. Este artículo se compone de seis partes. En la primera, se presenta una breve introducción, en la segunda se realiza la revisión de la literatura, en la tercera se desarrolla el marco teórico, en la

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cuarta se presentan datos y metodología, en la quinta se exponen los resultados econométricos del estudio y finalmente en la sexta parte se exponen las conclusiones.

2. Revisión de literatura Cuando se trata de la relación entre los impuestos y el crecimiento económico, los economistas teóricos y empíricos han analizado las dos relaciones alternativas. Por un lado, están aquellos investigadores que examinan el efecto positivo del crecimiento económico sobre el aumento de los impuestos; por otro lado, aquellos investigadores que argumentan que el crecimiento económico genera aumentos en los ingresos fiscales. A partir de los años noventa, varios estudios examinaron la evolución de los ingresos tributarios durante el crecimiento económico. Una implicación importante de los resultados es que los ingresos públicos totales son altamente dependientes de los impuestos al ingreso y al consumo. Mourre y Princen (2019) estiman la dinámica de las elasticidades de corto plazo de los ingresos-base, con un panel de países de la Unión Europea. En sus resultados encuentra un impacto específico para todas las categorías de ingresos, excepto para los impuestos al consumo, sólo influido por la posición cíclica relativa. El impuesto sobre la renta de las sociedades parece ser la categoría más dependiente del ciclo, seguida del impuesto sobre la renta de las personas físicas. En general, la evidencia apunta a que existe una fuerte relación entre los diferentes tipos ingresos públicos y los ciclos económico-político, y que efectivamente hay cambios estructurales en las relaciones estimadas que se pueden identificar con modificaciones en la política tributaria y con las variaciones en los precios (Mejía, Ochoa y Sánchez, 2022). El efecto de los impuestos sobre el crecimiento económico se ha estudiado ampliamente por la teoría mainstream y algunos estudios concluyen que un mayor nivel de impuestos directos, como lo es el impuesto sobre la renta, por ejemplo, puede ser perjudicial para el crecimiento económico. Es posible hablar sobre los resultados obtenidos en los modelos de equilibrio general tributario como lo es el de Ramsey (1928), o modelos teóricos como son los de Cass (1965), Koopmans (1965) y Solow (1956). Estos teóricos neoclásicos argumentan que la tasa de crecimiento del ingreso per cápita está inversamente relacionada con los niveles iniciales de ingreso per cápita. El modelo de Solow (1956) particularmente sugiere que los impuestos afectan el crecimiento a corto plazo o la tasa de crecimiento de transición. El modelo de Ramsey (1928)

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enfatiza en que podrá lograrse un incremento de la recaudación tributaria, si y sólo si, la base tributaria es más grande, haciendo inferencia en que el consumidor final es quien debería absorber el peso del tributo. Incluso, estudios empíricos como el de Arnold (2008), quien investiga 21 países de la OCDE utilizando un método de regresión de panel, concluye según sus resultados que los impuestos sobre la renta provocan un menor crecimiento económico que los impuestos sobre el consumo y la propiedad. El estudio reveló los tres impuestos más favorables al crecimiento: los impuestos sobre la propiedad, los impuestos sobre el consumo y los impuestos sobre la renta de las personas físicas, mientras que los impuestos sobre la renta de las empresas se mencionaron como los que tienen el efecto más negativo sobre el PIB per cápita. En general, los resultados empíricos no concluyentes, respecto al impacto de los impuestos sobre el crecimiento, han sido muy estudiados con resultados bastante débiles o difíciles de medir. Una de las primeras insinuaciones sobre la relación del nivel de ingreso público y el crecimiento económico es de Hinrichs (1966). Sus estudios apuntan a un comparativo internacional de los sistemas tributarios de países de bajos ingresos, en desarrollo y desarrollados. Hinrichs encuentra que un determinante clave de la participación de los ingresos del gobierno en el producto nacional bruto en países con bajos ingresos per cápita es la «apertura» o la proporción de importaciones como parte del PNB, no el ingreso per cápita. Por otro lado, para los países en desarrollo con un ingreso per cápita mediano, encontró una relación positiva significativa entre la participación de los ingresos del gobierno y el ingreso per cápita. En cuanto a los países desarrollados, con un alto nivel de ingreso per cápita, Hinrichs concluye que un alto nivel de desarrollo es una condición suficiente, pero no necesaria, para una mayor participación en los ingresos del gobierno. Para explicar la evolución de los sistemas tributarios en los países en desarrollo, Mahdavi (2008) sugiere que la relación impuestos/ PIB es mayor en países donde el volumen de comercio exterior, el porcentaje de población urbana, la tasa de alfabetización y el ingreso per cápita son mayores. Estudios como el de Tosun y Abizadeh (2005) y Mejía (2022) afirman que mientras los impuestos sobre la renta y los impuestos sobre la propiedad están vinculados positivamente al crecimiento económico, la recaudación de impuestos indirectos u ocultos tiende a disminuir en respuesta al crecimiento del PIB per cápita. Es decir, encontró que el crecimiento económico, medido por el PIB per cápita, ha tenido un efecto significativo en la combinación de impuestos de los países de la OCDE. Sin embargo, dichos cambios generan nuevas oportunidades para la reforma tributaria y la diversificación de las fuentes de

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ingresos, lo que implicaría un aumento en los ingresos fiscales totales y un sistema tributario relativamente más eficiente y moderno. En el mismo sentido, Shi y Tao (2018), quien analiza la interacción con el equilibrio fiscal durante el ciclo económico, concluye que las ciudades más diversificadas en sus ingresos –como las ciudades estadounidenses en las regiones metropolitanas– no sólo tienen mayores cargas fiscales, sino que, además, el nivel de recaudación fiscal no merma cuando se experimenta una recesión económica. Esta característica de las ciudades suele ser de las principales impulsoras del crecimiento, la producción, la competitividad y la innovación, incluso en tiempos de crisis. Los estudios anteriores en esta área se han basado en datos de países desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, recientemente Khujamkulov y Abizadeh (2022) investigaron el impacto del crecimiento económico en los ingresos fiscales totales y diferentes proporciones de participación fiscal en economías en transición. Estos autores estiman un modelo utilizando un panel de datos no balanceado con observaciones anuales de una muestra relativamente diversa de treinta y tres países en transición durante el periodo 1991-2015. Sus hallazgos apuntan a que el crecimiento económico conduce a un aumento en la relación total de ingresos fiscales sobre el PIB. Y que dicho crecimiento ha facilitado cambios en las proporciones relativas de las diferentes fuentes de ingreso en los países en transición, lo que en consecuencia permite planificar adecuadamente y modificar su sistema tributario. La teoría del ciclo económico político, desde los artículos seminales de Nordhaus (1975) y Tufte (1978), ha sido debatida por economistas y politólogos casi exclusivamente en el contexto de países industrializados, tales como Alemania, Estados Unidos y de la Unión Europea. Por lo que, respecto a la evidencia de ciclos relacionados con las elecciones o procesos políticos y los ingresos fiscales, es posible argumentar desde la economía política que los gobiernos pueden comportarse de manera oportunista antes de las elecciones, participando en políticas económicas expansivas para aumentar la producción y disminuir el desempleo para complacer a los votantes (Block, 2002). La afirmación de que mientras los impuestos indirectos están vinculados positivamente o incluso con un impacto nulo con el ciclo económico, o que la recaudación de impuestos indirectos u ocultos tiende a disminuir en respuesta a la volatilidad del ciclo económico, ha sido demostrado a través de datos de panel de ingresos fiscales para países miembros de la Unión Europea, Estados Unidos y Alemania (Formanova y Madr, 2016; Gnangnon, 2022; Hayo y Mierzwa, 2022).

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En este mismo sentido, Shi y Svenson (2000) examinan los ciclos electorales y la política fiscal en una muestra que incluye tanto países desarrollados como en desarrollo. Encuentran evidencia de ciclos económicos políticos en el consumo del gobierno y el déficit fiscal, con ciclos de mayor magnitud en los países en desarrollo. Block (2002) descubre intervenciones sistemáticas cronometradas electoralmente en cinco variables de política monetaria y cuatro variables de política fiscal en un panel de países africanos. Sus hallazgos son consistentes con las predicciones de la teoría del ciclo económico político oportunista. La similitud en los resultados de las investigaciones referidas indica que es más común ver este comportamiento en países en desarrollo con democracias inmaduras que en países desarrollados con democracias avanzadas. Además de que la evidencia sobre la ocurrencia de ciclos de déficit fiscal relacionados con las elecciones ha sido limitada e incluso bivalente, pues un mayor déficit puede ser causado no sólo por una menor recaudación de impuestos, sino también por un aumento del gasto público.

3. Marco teórico Un sistema tributario es el grupo de impuestos que se aplican en un país en un momento dado. Su configuración obedece principalmente a razones políticas, económicas, culturales e históricas. El sistema tributario se constituye mediante la aplicación de la imposición directa (se incluye el Impuesto sobre la Renta [Personas Físicas y Jurídicas] y el Impuesto al Patrimonio) y de la imposición indirecta o al consumo (impuesto al valor agregado, impuesto al consumo específico y al comercio exterior). La política tributaria crea condiciones obligatorias por parte de individuos u organizaciones y es ejercida por el gobierno con la finalidad de conseguir recursos con los que financiar el gasto en bienes públicos y servicios, y para controlar el volumen del gasto privado en la economía. El sistema fiscal progresivo o imposición progresiva (progessive tax) se relaciona en general con una situación en la que la proporción de renta obtenida a través de la imposición (la tasa impositiva) aumenta con la renta o el poder adquisitivo. En este sentido, se relaciona la tributación y la redistribución; esta última puede resultar de una política tributaria progresiva entre individuos realizada de manera deliberada. Desde Adam Smith, Ricardo, Walras, Edgewoth, hasta los trabajos seminales de Kaldor, Rawls, Nozick, Amartya Sen

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o Gerald Cohen, han discutido temas como la justicia como equidad, los derechos sociales y económicos, la seguridad alimentaria, la pobreza, los límites del mercado, el Estado mínimo o el gasto fiscal. La importancia del sistema tributario para todo el sistema económico y la no linealidad de la trayectoria de los países para su desarrollo de las naciones provoca que el estudio del desarrollo del sistema tributario requiere ser estudiado a la luz del comportamiento cíclico de la economía. En el contexto empírico, el primer acercamiento sistemático al análisis de los ciclos económicos basado en series de tiempo se encuentra en Burns y Mitchell, «Measuring Business Cycles» (1946); en éste se presenta la metodología y el rastreo de series de tiempo a lo largo del ciclo. La teoría de los ciclos económicos reales aparece en los años setenta tanto en el plano teórico como empírico a partir de los modelos monetarios del ciclo económico que incorporan las expectativas racionales; las dos principales referencias en este campo fueron Fischer (1977) y Taylor (1979). Autores como Lucas (1975) y Kydland y Prescott (1982) establecen las bases de los modelos del ciclo económico según la Nueva Economía Clásica. En una serie de documentos, Prescott (1986), Kydland y Prescott (1991), Hodrick y Prescott (1997) y King y Rebelo (2000), exponen la metodología de medición del ciclo económico, conocida como el filtro de Hodrick-Prescott (Avella y Fergusson, 2004). En Latinoamérica, Ariza y Cadena (2014) analizan las propiedades cíclicas de un grupo de variables económicas y financieras de Colombia utilizando información mensual para el periodo 2005-2012. Mientras que Longoria (2019), a través del filtro Perrón-Wada, exhibe la existencia de una relación entre el ciclo económico y el gasto público, utilizando información trimestral para el periodo 1999-2019 para varios países. Según Levy (2016), Keynes muestra, en su obra The General Theory of Employment, Interest and Money, tres temas primordiales respecto al manejo de la política fiscal y tributaria: primero, las actividades privadas deben fomentarse por la intervención directa del gobierno en la economía; segundo, la intervención del gobierno requiere ser prolongada y centrarse particularmente en promover la inversión pública (gasto de capital), de tal modo que permita dinamizar la acumulación privada. Tercero, es en la composición del gasto público donde se encuentra la importancia de la política fiscal. Desde el planteamiento original de Keynes, la manera en que se maneja el gasto público se centra en la construcción de un presupuesto corriente u ordinario y un presupuesto de capital. El primero corresponde a los recursos necesarios para mantener el conjunto de servicios entregados por el estado a

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la población, tales como la educación, salud pública, infraestructura, previsión social y defensa nacional. por otra parte, el segundo se relaciona con el conjunto de inversiones productivas del estado (inversión pública), que sirven para mantener una relativa estabilidad en la economía. Las inversiones son realizadas por instituciones públicas o semipúblicas, con la finalidad de regular el ciclo económico (Bittes y Ferrari, 2012). La política fiscal en términos de Keynes no presenta la forma de una herramienta de última instancia, sino que es un estabilizador automático para prevenir las fluctuaciones fuertes a través de un programa continuo y estable de inversiones públicas a largo plazo. La política fiscal es capaz de promover la estabilidad macroeconómica, incentivando a la demanda agregada y el ingreso del sector privado durante la recesión, y moderando la actividad económica durante periodos de auge. En principio, la estabilización puede resultar de una política fiscal discrecional, mediante la cual los gobiernos decidan activamente ajustar el gasto o los impuestos, como respuesta a los cambios en la actividad económica.

4. Datos y Metodología Datos Para realizar esta investigación, se utilizó un panel de datos para las 32 entidades federativas de 2007 al 2018. El periodo incorpora el choque exógeno negativo en el PIB de 2009, cuando el PIB real disminuyó 5.3% (Fondo Monetario Internacional, 2023). Se decidió culminar la muestra en 2018 para evitar cualquier fluctuación atípica provocada por la pandemia, cuya aparición a nivel mundial se dio en 2019 (Organización Mundial de la Salud, 2020).

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Cuadro 1. Datos y fuentes Variable

Fuente

Recaudación local* ( y i,t )

Transparencia Presupuestaria de SHCP (2023)

Esfuerzo Fiscal* ( y i,t )

Cálculos propios con información de Transparencia Presupuestaria de SHCP (2023); Proyecciones de población de CONAPO (2023); Banco de Información Económica del INEGI (2023); Producto Interno Bruto por Entidad Federativas del INEGI (2023)

Producto Interno Bruto ( x1 i,t )

Producto Interno Bruto por Entidad Federativas del INEGI (2023)

Aportaciones federales ( x2 i,t )

Estadísticas Oportunas de la SHCP (2023)

Participaciones federales ( x3 i,t )

Estadísticas Oportunas de la SHCP (2023)

Transferencias federales distintas de participaciones y aportaciones federales ( x4 i,t )

Estadísticas Oportunas de la SHCP (2023)

Deuda estatal ( x3 i,t )

Registro Público Único de la SHCP (2023)

Salario del sector formal

Informe de Presidencia de la República (2018)

Tasa de desocupación

Informe de Presidencia de la República (2018)

Tasa de inflación

Banco de Información Económica del INEGI (2023)

Año de elecciones a la gubernatura

Calendario electoral del Instituto Nacional Electoral (2023)

Grado de dependencia de los recursos públicos estatales de las transferencias federales

Cálculos propios con información de Transparencia Presupuestaria de SHCP (2023); Estadísticas Oportunas de SHCP (2023)

*Variable dependiente del modelo de recaudación local. **Variable dependiente del modelo de Esfuerzo Fiscal.

La recaudación local es la variable dependiente, son los ingresos propios de los estados. Es el agregado de impuestos, aprovechamientos, derechos, contribuciones de mejoras y productos (Transparencia Presupuestaria de la SHCP, 2023). En otras palabras, son todos los ingresos del presupuesto público estatal excluyendo las transferencias federales.

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El Esfuerzo Fiscal es otra forma de aproximar la recaudación de recursos propios de los gobiernos locales, entidades federativas en el caso de esta investigación. Este indicador ha sido propuesto por diversas investigaciones para el caso mexicano. Este indicador aproxima la recaudación realizada por el Estado en comparación con su capacidad fiscal. Para aproximar la recaudación realizada, se usa la recaudación local reportada por Transparencia Presupuestaria de la SHCP (2023) y la capacidad fiscal con el Producto Interno Bruto por entidad federativa del INEGI (2023). Siguiendo a CEFP (2011), el Esfuerzo Fiscal se calcula con el cociente del logaritmo del predial real por habitante dividido entre el logaritmo del PIB real por habitante. El resultado es un porcentaje que representa el esfuerzo fiscal del Estado. El Producto Interno Bruto real mide la capacidad para producir bienes y servicios de forma legal en un territorio y periodo específicos. La literatura indica que conforme la actividad económica sea más alta la recaudación será mayor (Unda y Moreno, 2015; Unda, 2018). Las aportaciones federales son transferencias de la federación a los estados y ambas tienen un efecto ambiguo en la recaudación local. Las aportaciones son recursos cuyo fin está etiquetado en la Ley de Coordinación Fiscal. Algunos de esos destinos incluyen el fortalecimiento de las haciendas locales y la modernización de los sistemas de recaudación. Por otro lado, las transferencias del gobierno central a los locales reducen los incentivos a cobrar impuestos porque se evita el costo político aunado a ello (Unda y Moreno, 2015; Unda, 2018). Las participaciones federales son transferencias de la federación a los estados y también tienen un impacto ambiguo en la recaudación local. Las participaciones son recursos cuya recepción está condicionada parcialmente por la recaudación local (Ley de coordinación Fiscal), pues mayor crecimiento de los recursos propios motiva recibir más participaciones. Sin embargo, al ser transferencias federales, también influyen los incentivos a evadir el costo político (Unda y Moreno, 2015; Unda, 2018). Las transferencias federales distintas de aportaciones y participaciones son alrededor del 10% de las transferencias federales totales. Están compuestas por convenios de descentralización, de reasignación y por subsidios (Estadísticas oportunas de la SHCP, 2023) Dado el incentivo para evitar el costo político vinculado al cobro de impuestos, se espera que reduzcan la recaudación local. La Ley de Disciplina Financiera afirma que los estados (y municipios) pueden contraer deuda solamente en dos situaciones: costear gastos de corto plazo

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y financiar obras de inversión productiva. En el ámbito de su efecto en la recaudación local es ambiguo. En el momento en que se solicita la deuda puede reducir la recaudación propia, pues se tienen recursos extraordinarios. En el futuro, el pago de la deuda puede requerir aumentar la recaudación local para hacer frente al compromiso financiero. El salario del sector formal y la tasa de desocupación son indicadores de la actividad económica. Por los mismos argumentos expuestos en el caso del PIB real, se anticipa que mayor salario y menor tasa de desocupación estimulen la recaudación local. Los ciclos políticos son las variaciones de las finanzas públicas, debido a eventos políticos; como se mencionó, las autoridades son renuentes a cobrar impuestos porque genera descontento social y costo político (Unda, 2015). Para capturar este fenómeno, se creó una variable dicotómica en los años de elecciones para el gobierno estatal, vale 1 en años de elecciones y cero de otro modo. Por ende, se espera que esta variable tenga un efecto negativo en la recaudación local. También se creó un indicador de dependencia fiscal, el cual mide el porcentaje que representan las transferencias federales de los recursos públicos estatales totales. En 2018, la dependencia fiscal promedió a nivel nacional 87% (el resto fue recaudación local). Se creó una variable dicotómica que vale 1 si el estado tiene una dependencia fiscal mayor a 87% y de otro modo vale cero. Se espera un vínculo negativo entre la dependencia fiscal y la recaudación local. Por último, se controla la tasa de cambio de los precios con la primera diferencia del logaritmo del Índice Nacional de Precios al Consumidor del Banco de Información económica del INEGI (2023). En la siguiente sección se expone la metodología. Metodología Siguiendo la literatura teórica y empírica mencionada en la sección anterior, se propone la siguiente especificación para estimar:

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Donde es la primera diferencia, es el logaritmo, la variable dependiente (recaudación local o esfuerzo fiscal según el modelo), es el estado, el año, las variables explicativas por el coeficiente es el intercepto, es la dummy por estado de efectos fijos, de la variable explicativa son las es el coeficiente de la dummy estatal de efectos fijos; dummies de dependencia fiscal y de años de elecciones de gubernatura estatal; son las dummies anuales. Para que las variables sean estacionarias, estimar elasticidades y evitar estimaciones espurias, las variables se transformaron a la primera diferencia de sus logaritmos (Stock y Watson, 2020). Las pruebas de Harris y Tzavallis (1999) y de Im, Pesaran y Shin (2003), indican que las series de tiempo son estacionarias porque sus p-valores son iguales a cero y se rechaza su hipótesis nula de que las series de tiempo tienen raíz unitaria. Se utilizaron datos de panel para considerar las diferencias interindividuales y la dinámica intraindividual combinando información transversal y series de tiempo. Se estimó un modelo de mínimos cuadrados Ordinarios Agrupados que asume homogeneidad espacial y uno de efectos fijos que asume heterogeneidad espacial. En otras palabras, el primer modelo considera que los determinantes de la recaudación local son los mismos para todas las entidades federativas, el segundo asume que esa relación es distinta por lo menos para un estado (Stock y Watson, 2020). El modelo de regresión agrupada supone que los efectos individuales son comunes en todas las unidades transversales (cuadro 2), pero, si las unidades transversales son heterogéneas, producirá estimadores sesgados y los efectos fijos deben instrumentarse para evitar regresiones espurias (Stock and Watson, 2020). La prueba F señala que los Efectos Fijos explican la recaudación local debido a que su valor es cero y se rechaza la hipótesis nula de que el modelo no explica la variable dependiente.

5. Resultados y discusión Las estimaciones indican que la recaudación local se relaciona con la actividad económica y los años de elecciones estatales en México (también incide en el esfuerzo fiscal). La actividad económica influye en la recaudación, ya que un mayor nivel de producción y consumo genera mayores ingresos fiscales. En contraste, durante los años de elecciones estatales, pueden surgir perturbaciones en la actividad económica debido a la incertidumbre y el desvío de la aten-

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ción de las autoridades hacia las campañas electorales, lo que puede afectar la recaudación. Algunos contribuyentes también pueden retrasar o evitar el pago de impuestos en ese periodo aprovechando que las autoridades desean evadir el costo político de cobrar impuestos (cuadro 2). Cuadro 2. Estimaciones de modelos de regresiones agrupadas y de efectos fijos (* p