La participación en el Perú: un balance

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LA PARTICIPACIÓN EN EL PERÚ: UN BALANCE

Carmen Rosa Balbi

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Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales

POTENCIALIDADES Y LIMITES DE LA PARTICIPACIÓN; UN BALANCE

Carmen Rosa Baibi

En el Perú la última década, como vamos a mostrar, ha ocurrido que ante una intensa lógica centralista, se ha producido una interesante y autónoma revitalización de los gobiernos y espacios locales, sobre la base de lo que hoy constituyen intensos procesos de impulso y articulación de concertación local y regional. Tanto con ¡as entidades publicas como privadas de la sociedad civil y organizaciones no gubernameníaies que trabajan en ámbitos

diversos, con el objetivo de dinamizar pero también discutir

prioridades en los ámbitos determinados, posibilitando formas de fiscalización de la pobiación local en materia de programas, políticas sociales y proyectos articulados de desarrollo productivo.

Esa es la importancia hoy como veremos mas adelante, de las denominadas Mesas de Concertación que han articulado a nivel nacional. Elias deben contribuir, en el contexto de la transición democrática, a establecer nuevos horizontes desde el cual evaluar y definir las estrategias mas acertadas y eficaces para el desarrollo local y regional.

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Partimos de un marco conceptual en que la noción de participación, debe posibilitar la consolidación de actores sociales y estar indefectiblemente .vinculada al desarrollo.

.El concepto de Participación como proceso y como resultado para lograr mayor éxito en la ejecución de proyectos

y programas sociales resulta ya un consenso.

Pero

también y transcendiendo su dimensión instrumental, dicha participación interesa en el campo de la selección y formulación de proyectos y debe quedar vinculada a la descentralización de poder y construcción de capacidades locales de gestión, que desarrolla o crea espacios de ¡nstitueionalización.

tste concepto en el campo de los proyectos de desarrollo, está asociado a la noción de Sostenibiiidad, entendida no sólo con el mantenimiento de obras; sino ello como expresión de una apropiación y valoración de las obras realizadas o a realizarse de parte de la comunidad.

Al mismo tiempo, permite atender dos componentes que

deben ser fundamentales, a saber, fortalecimiento institucional y gestión comunitaria.

Ambos componentes llevan a evaluar una dimensión fundamental que debe estar definitivamente promovida a futuro: el Empoderamiento de ¡as comunidades y ia población beneficiaria, que posibilita ia construcción de actores coiectivos con capacidad de interlocución y propuestas en ei campo del desarroiio local-regional. Que implica información, participación y rendición de cuentas ( accountabiiity) y con ello ei fortalecimiento de las capacidades de las comunidades, organizaciones y líderes para llevar a cabo una interlocución fructífera con ministerios y entidades diversas.

Ai mismo tiempo, las distintas formas y tipos de capacitación que otorgan ios proyectos, debe contribuir a la creación de: (i) Capital humano, entendido como un conjunto de habilidades y capacidades de ios miembros de ¡a comunidad que, está probado, contribuyen a un mayor éxito de la administración y gestión de las obras y proyectos; (¡i) Capital Social, entendido en la medida que se moviliza e impulsa ia sociabiiidad participativa y relaciones de confianza en ese proceso, sobre las cuales se pueden construir nuevas sinergias que dinamicen el desarrollo.

Resulta indispensable ia conceptualización de la pobreza como exclusión social en el sentido que la define Touraine para América Latina, seres humanos conformantes de un territorio y una sociedad que no ha accedido a ios derechos de ciudadanía que, en su definición clásica, implica el desarrollo y la garantía en una sociedad de derechos sociales, políticos y civiles. Dicho de otro modo, ellos permiten o sientan las condiciones para el desarrollo de las capacidades en tanto personas tal como lo sustenta el teórico del desarrollo Amartya Sen,

Estas nociones toman consistencia en ei marco conceptual a utilizarse; este tiene como eje de un lado, aquel concerniente a la reforma del estado y descentralización. Y desde esa perspectiva, el concepto de desarrollo participativo, como proceso social que permite, alentando y/contando con las organizaciones sociaies de los sectores jiias_ desfavorecidos, una creciente democratización en ei acceso a bienes y a derechos^

La concepción de desarrollo participativo, que supone la asunción de mandatos de fiscalización y transparencia en la gestión y un progresivo empoderamiento, permite incrementar, de manera decisiva la eficacia del impacto de las políticas y programas sociales; tanto de las instituciones publicas como aquellas provenientes de ia sociedad civil.

Como apuntan diferentes autores, la delegación hacia niveles inferiores, tiene una importante ventaja política: esta institucionalizará en el gobierno puntos de comprobación de ios que carece una desconcentración meramente intra-institucional.

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Ue esta manera ia otra vertiente conce^taaTque ihíeresa destacar es aquella vinculada al rol de las instituciones y, la importancia de marcos institucionales para el fortalecimiento de la democradayün estado democrático es posible en tanto ia existencia de espacios políticos institucionalizados en el ámbito nacional local y ítegional que canalizan bajo determinadas regias y normas, las demandas de Ja sociedad. Como señala North, las instituciones "cümpréh varios papujes en un sísMna po ttico. Probablemente el principal sea reducir la incertidumbre; reducirla mediante el establecimiento de la interacción humana.

Además, las instituciones pueden ser consideradas como núcleos de democratización, en la medida en que en muchos casos la iniciativa de su establecimiento ha correspondido a la conciencia ciudadana y al uso social, y el poder estatal sólo ha.sancionado su adopción formal. Al mismo tiempo hace entonces posible y garantiza la participación de los ciudadanos en ei funcionamiento del gobierno.

LA PARTICIPACIÓN EN LA DECADA DE LOS NOVENTA Foncodes. la participación en las políticas de alivio a la pobreza.

El objetivo de este trabajo es analizar a la luz de los procesos históricos recientes las características que adquiere la participación en la ejecución del gasto social y los programas de alivio a la pobreza, en un contexto de democracia autoritaria como lo fue el fujimorismo; que sin embargo pondrá fuerte énfasis en un esquema participativo en los proyectos y programas de desarrollo.

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Entre 1992 y 199t>, ei gobierno da vida a FüNCüDhS, hondo Nacional de Compensación Social (equivalente a Pronasol en Méjico, o Fosis en Chile), organismo encargado de ¡levar a cabo en Perú la focalización del gasto social a nivel de las provincias y distritos más empobrecidos del país anclado en la noción de participación de lo llamados núcleos ejecutores. Dicho organismo concentró entre 1992-1995 el grueso del manejo del gasto social, ascendente a 600 millones de dólares1.

Los rubros en los que invirtió FONCODES son, a) infraestructura social, (entre 19911995 el mas importante: 52.7% del monto total, b) infraestructura económica, 22.5%. c) Desarrrollo productivo, 13,2% y d) Asistencia social 11.5%.

Hay que señalar que la cifras muestran claramente como el año mas alto de inversión social a través de FONCODES, es 1994,( 51.6%) que será coíncidente con tiempo previo al proceso electoral. (Abril 1995).

En los 90 se recupera pues la noción de participación en la lucha contra la extrema pobreza. La forma de operar de FONCODES, que como señalamos concentró, bajo dependencia directa del Ministerio de la Presidencia el manejo del gasto y los programas sociales, fue la de estimular el nucleamiento de 60 personas de una comunidad local como número mínimo que levantaba demandas en torno a pequeñas obras. Esto daba un barniz aparente de participación de la población beneficiaria. Decimos aparente porque como nos lo señalara un funcionario de la cooperación internacional en materia de apoyo a iniciativas locales, "tenía el efecto de atomizar el tejido social, antes que apoyarse en las organizaciones ya preexistentes" (Entrevista; comunicación personal).

Esta concepción preconcebida es corroborada a su vez por un ex-gerente de FONCODES quien nos señalara como "existía una reticencia clara a articular proyectos con municipios y organizaciones locales, que era considerada como 'demandas espúreas'al mismo tiempo que un temor y rechazo grandes a las ONG S, que promovían la dinamización de la organización local" (. Comunicación personal).

Como se consigna en los documentos oficiales de dicho organismo, que logró captar una tecnoburocracia bastante calificada se señalan un conjunto de indicadores para construir un índice de pobreza a nivel de los 23 departamentos del Perú, anclado estadísticamente en el llamado "Mapa de la Pobreza" eleborado en 1991 por FONCODES para esos fines Que Slevó en íunción de estos criterios a una pnonzación bastante exacta en la asignación de! gasto social en tes áreas geográficas mas pobres, que según diversas evaluaciones de impacto encargadas por los organismos multilaterales financiado-res de los proyectos (Banco Mundial; BID), mostró para este periodo un alto grado de eficiencia de FONCODES para estos fines reflexionada en varios trabajos. (Arce 1996:95-113, Balbi 1996:187-223) 1

tste esquema de desarticulación preconcebida del tejido social existente - que le ha

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dado un sello a la implemeníación de la política social en el Perú fue posible sobre el desarrollo exitoso de aquello denominado como democracia delegativa ( O'Donnell: 1991) /

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o, 'liderazgo plebiscitario '(López: 1996) en donde Fujimori apoyado en

sostenidos niveles de aprobación a la gestión presidencial, que bordeaban el 60% de la población, articulaba desde un vértice masas pobres, yuxtapuestas, no organizadas.

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be hizo parte de ia cotidianeidad a través de los noticiarios, ver cada día al Presidente llegando en helicóptero a las poblaciones mas alejadas, donde nunca había arribado un presidente a inagurar obras, reforzando día a día la naturaleza del liderazgo autoritario j.

Hay que señalar sin embargo que la concepción de participación de la población, de naturaleza más bien instrumental tuvo como efecto un debilitamiento, real del tejido social y la opción por un liderazgo autoritario, correspondieron a una relativa pérdida de interés de ia población por la consolidación institucional y la democratización.

hSTA política, ha impedido no solo una desconcentracíón del gasto en niveles inferiores de las agencias existentes, que por si sólo no es sinónimo de descentralización: La exclusión de los gobiernos locales como ejes del desarrollo local ha obstaculizado impedido un mayor dinamismo en materia de descentralización en ios niveles inferiores de gobierno, participación y toma de decisiones, que permite a su vez, incrementar la calidad de la gestión local y, al mismo tiempo mayores niveles de control y fiscalización sobre el estado. .Pero fue por cierto exitosa para consolidar rol decisivo de esta política de gasto social en el remarcable resultado electoral de 1995: No sólo hemos encontrado una significativa correlación entre zonas geográficas pobres, gasto social y elecciones presidenciales. (Arce: 1996). A su vez Fujimori obtiene un asombrosamente parejo resultado electoral a nivel nacional situado alrededor del 60% (Baibi:1996). Véase cuadro anexo 1.

Los resultados de dicha modalidad de gasto social, anclada en una participación acotada y puntual, además de incrementar durante el período 92 - 94 el ingreso per cápita en las 2 Para una discusión áe esta conceptualización aplicada al Perú, corno lo señala O'Donnell en su texto, véase al respecto el artículo de la autora "E! fujimorismo, una delegación vigilada" 1996.

" Al decir de otro funcionario de la cooperación Internacional entrevistado, "al llegar donde nunca había puesto el pie un presidente, creó una suerte de necesidad rnesianica", que alirrienba la necesidad de su presencia para ser atendidos y que fomentaba ai mismo tiempo dicho liderazgo. Esta dimensión y rol rnesiánico, propia de los regímenes presidencialistas en América Latina, ha sido trabajada por McCIintock (1994)

zonas mas pobres, tuvieron como resultado como io han mostrado las estadísticas, una disminución de niveles de pobreza entre 1992 y 1996.

Foncodes, y el gasto social; líneamientos sui generis de participación.

Luego de los exitosos resultados electorales para Fujimori en abril de 1995 y a lo largo de los años siguientes al presente, diversas fuentes que hemos podido explorar, dan cuenta de un conflicto soterrado, una tensión sostenida y creciente entre un eficieníismo que fomente la participación acotada en torno al núcleo ejecutor de la comunidad y autoritarismo que expresaran claramente ios rasgos intrínsecos del modelo fujimorista y que se articulaba en función de una tercera reelección.

Esta se expresaría a nivel de las decisiones en una marcada verticalidad, temerosa de cualquier forma de intervención local sobre tipo y prioridad del gasto social.

Ello se plasmó en una decisión gubernamental de alto nivel, explícita: La no realización de ningún tipo de coordinación o vinculación con los alcaides, regidores municipales, autoridades locales, comunidades y organizaciones de base ya existentes.

Como nos lo describiera minuciosamente ei testimonio de dos ex- gerentes

de

FONCODES, cercanos a la alta dirección, "se va definiendo como política que bajo ningún concepto debía desarrollarse coordinación alguna de los programas sociales con los Municipios y organizaciones existentes".

Esto en el contexto de una legislación gubernamental dirigida a debilitar a los municipios, provinciales

en particular.

Para ilustrar esto señalaremos algo que ha sido

insistentemente denunciado: Los Municipios tenían asignado solo el 4% del presupuesto nacional, mientras ei Ministerio de la Presidencia concentra como se ha dicho mas del 30% .

Además de ello, dichos testimonios asumen que debido a la concepción atomizada de ia participación de ia comunidad no se implemeníaron criterios serios de determinación de la demanda social. Dan cuenta ai mismo tiempo.." de las discrepancias que ya se tornan abiertas, en torno a la manera como se estimulaba demandas locales, planteándose criterios más científicos de determinar aquello que las poblaciones priorizaban...como forma a su vez que permitiera un mayor compromiso de la población - que se observaba débil- con las obras a realizarse" (comunicación personal).

Ue otro lado a su vez, la cooperación técnica del conjunto de ios países europeos con presencia directa de profesionales trabajando en campo, se plantearán como central este mismo problema, señalando como objetivos a lograr:

a ) " La necesidad de un compromiso y una real participación de la población beneficiaría, enfatizando la constatación que el concepto de 'núcleo ejecutor concebido por FONCODES, contribuía de manera clara a atomizar la demanda".

b) La indispensabilidad de fortalecer instancias locales de participación debilitadas pero existentes, municipios, comunidades campesinas, organizaciones de base" (véase Vergara 2001 "Análisis de los Comités de Desarrollo - PREDES).

El tipo de revisión que se planteaba levantaba además la importancia de romper con la relación sin mediaciones construida por el liderazgo presidencial, otorgando mayor presencia y capacidad de articulación, participación y decisión a las diversas instancias gubernamentales, a fin de institucionalizar las relaciones estado- sociedad civil.

Con ello se buscaba revisar lo que había sido parte central de la política de FONCODES: la sui generis participación en la que la exigencia de dicho organismo de que, 'la población se encargue' de las

obras implementadas, asumiendo a perpetuidad la

contribución de mano de obra gratuita sobre obras que no habían sido consultadas con las autoridades representativas de las localidades. Absalón Vásquez ex Ministro de Agricultura, asesor gubernamental agrario del fujimorismo,- quien antes de convertirse en el gran articulador del movimiento político oficialista Vamos Vecino-, tuvo a su cargo la dirección de Fronamachs , entidad propulsora de proyectos de desarrollo en sierra- la segunda entidad en materia de manejo de recursos después del Ministerio de la Presidencia-, desarrolló como eje, la donación selectiva de alimentos como 'pago' a la mano de obra gratuita puesta en obra en los proyectos gubernamentales extremándose la participación instrumental con la aplicación de políticas que devenían en clientelismo.

En suma, las grandes discrepancias surgen cuando la exclusión concebida, de cualquier forma de participación de la población organizada, entraba en contradicción con toda forma de metodología de la llamada "evaluación partidpativa" -materializada en el Proyecto PREDES-, que justamente buscaba evaluar la eficacia de los programas sociales con la concurrencia y opinión de los supuestos beneficiarios. Y se apoyaba a su

vez en la enorme tendencia participativa constatada entre ia población supuestamente beneficiaría. (Vengara op cit.)

Adicionalmente, como lo registran múltiples entrevistas realizadas, cada vez quedaba bajo estas condiciones, marginada la discusión de la sosíenibilidad de los proyectos implementados asi como su impacto en materia de generación de ingresos en la poblaciones marginales. o Dichas discrepancias con la cooperación internacional básicamente europea, quedaron irresueltas, imponiéndose muy sutilmente la negativa a su realización a través de mas de tres años, pues se contaba con la anuencia de los organismos multilaterales que consideraron por años a FONCODES como el programa social modelo participaíivo de America Latina. (Campodónico: 1997)

•*-\a cabalgata desde Huancavelica que encabezara el alcalde de esa ciudad serrrana a la capital, Federico Salas y 93 alcaides del interior del departamente en agosto de 1998, caracterizado por ser según los indicadores oficiales, el departamento mas pobre del país, localizado en la sierra y poblado de comunidades campesinas, tendrá ia virtud de poner sobre el tapete una revisión, aunque de manera muy parcial la calidad e interés de las obras de FONCODES.

El Alcalde de Yauii, una comunidad de Huancavelica se

expresó en entrevista de la siguiente manera:.," UniíateraSmente el proyecto de ^^.

Focalización de la Inversión Económica en nuestra comunidad, decidió que para disminuir la pobreza en la zona bastaba con instalar servicios de desagüe, o construir

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una posta médica, pero ios comuneros quieren tener agua suficiente para sus pastos y sembríos, construir canales de irrigación o reservónos, tecnificar la agricultura para progresar... Sena lando luego que nadie los visitó para preguntarles sobre sus necesidades, propuestas y aspiraciones". Huancavelica, olvidos y estrategias equivocadas del gobierno". Reportaje. Diario La República 26/10/98.

f~ Podría decirse que aquello que caracterizó la naturaleza de ia política social en el Perú, se muestra consistentemente coherente con autoritarismo y el verticalismo fujimorisía: ella estuvo signada por impedir nada que permita vincular, o promover, indirectamente, las organizaciones de base local, la participación de las mismas, la densificación del tejido social y formas de descentralización económica y política.

Alimentando

la

inexistencia y/o el peligroso bloqueo, de canales de participación ¡ocales, articulados a un plan de desarrollo..

Esta decisión política de marginación de la participación, derivada de un régimen consistentemente autoritario, ha repercutido de manera decisiva en menores niveles de eficacia y aliento a la descentralización en los programas de combate a la pobreza.

Las cifras derivadas de un minucioso estudio en base a ¡a Encuesta Nacional sobre medición de niveles de vida (ENNIV) realizada por el Instituto Cuanto, muestran que entre 1991 y 1997, se ha producido un incremento de la pobreza,., justamente aquella donde los diagnósticos señalaban la concentración de los niveles mas agudos y extensos de pobreza en el Perú. Los niveles de pobreza rural extrema en términos porcentuales, se incrementó de 61.2% en 1991 a 66.8% en 1994, para finalmente subir a 76.9% en 1997,

Asi mismo aquellos conceptuados como Pobres en el área Rural, de incrementó de 43.2% en 1991 a 45.3% en 1997. Produciéndose también un aumento de los Pobres Rural Urbano: 33.0% en 1991, 34.2% en 1994 y 34.7% en 1997. Estas cifras resultan sin duda paradójico por los significativos montos de inversión social en materia de pobreza rural realizado centralmente por FONCODES, acorde con el Mapa de Extrema Pobreza por departamentos al que hicimos alusión poniendo en cuestión la eficacia misma del esquema de participación. Y que tuvo un impacto decisivo en la reelección presidencial. Dicho aumento objetivo de la pobreza, se nutre, en la población beneficiaria concomitantemente de los magros resultados del modelo económico de corte neoliberal implementado de manera radical en el Perú los diez años de gobierno fujimorista4.

Ya en 1997 una encuesta publicada por el grupo PROPUESTA realizada no solo para Lima sino en cuatro ciudades representativas del interior del país, señalaba coherentemente núcleos fuertes de desaprobación del gobierno de Fujimori: Alrededor de un 68% de ios encuestados en cinco ciudades, consideraban que el gobierrno no esta haciendo todo lo que esta a su alcanze para crear empleo; el 74.% que no se está haciendo lo suficiente para mejorar sueldos y salarios. La política económica, después de siete años de esperanzas, empieza a ser cuestionada.

de los altos niveles de aprobación que goza su gestión en Lima (no ha bajado nunca de! 70% },este no logró obtener rnas de un un par de ciudades del interior y un magro 30% a nivel nacional.

Destaca con nitidez que preguntados por las medidas que beneficiarían mas a ia economía familiar, la del "gasto social" aparece a considerable distancia de las demandas por empleo o mejoras salariales. Así, 'Dar mas recursos a los programas sociales' obtiene en ciudades como Cuzco, Lima, Huancayo, (quitos, Piura, no mas de un 4%. Por ei contrario la creación de empleo aparece como prioridad, con mas del 50% en todas las ciudades, seguido del de 'Mejorar ingresos', que arroja entre 30 y 24%

Estos resultados arrojan claramente un cansancio de esa población acotada e instrumental respecto a io que la gente percibe como asistencialismo realizado por el gobierno para enfrentar el ajuste económico. Que se torna mas grave si tenemos en cuenta las cifras también de CUANTO que indican que nada menos que un 42% de la población vive o sobrevive con alimentos donados por el gobierno (ver cuadro anexo).

La toma de conciencia

de la verticalidad y forma inconsulta en la decisión de la

realización de las obras impiementadas por FONCODES, se vio reflejada también en la nueva demanda de la ÁMPE, Asociación que representa ai conjunto de Municipalidades del Perú, f 1,825) en agosto de 1998 para que se realice un replanteamienío del programa de obras de FONCODES,

señalando sus altos costos, obras no necesariamente

prioritarias, planteándose la necesidad que el gobierno transfiera el presupuesto del Fondo de Compensación Social a las municipalidades de todo el país. (El Comercio 9-898)

Ello no expresaba otra cosa que la demanda de participación local, planteada crudamente en ei testimonio citado del Alcalde de la Comunidad campesina de Yauli, Huancaveiica, cuestionándose no otra cosa que ei alto nivel de centralismo en ia toma de decisiones.

La marginación de las autoridades locales; ei oneroso costo de las obras en mucho no consideradas prioritarias en materia de exigencia de trabajo gratuito, la evaluación de lo obtenido, la resistencia a descentralizar decisiones de parte del gobierno centra! que mantuvo un férreo control del Ejecutivo a través de la dependencia de ¡a inversión social en ei Ministerio de ia Presidencia, fue tejiendo una nueva percepción: cuyo propósito no era encaminar el gasto social a la sostenibilidad, fortalecimiento de actores locales encaminar el gasto social hacia ia sostenibilidad y ia generación de ingresos en ¡as zonas mas deprimidas del país.

La participación en un contexto electoral.-

El recambio producido en la conducción del Ministerio de la Presidencia en marzo de 1998 con el nombramiento del Ministro Tomas Reategui, ex-miembro del PPC (Partido Popular Cristiano), proveniente de las canteras de los políticos profesionales manejadores de aparatos partidarios, significó la decisión gubernamental de alentar de manera decidida el proyecto 'participativo' oficialista denominado Vamos Vecino, para competir en las elecciones municipales realizadas en el mes de octubre. Dicho movimiento, promovido por Absalon Vasquez, ex aprisía y también portador de un know-how en materia de organización de aparato organizativo, logró una presencia nacional. Auto presentado como movimiento independiente, promotor de la organización y participación local, apoyado con ingentes recursos del estado, Vamos Vecino logró presentar listas en todos los 1,825 distritos que tiene el pais,( cosa que por cierto no logró ningún partido o movimiento político), apoyándose en una lógica de cooptación de liderazgos locales. ( Los resultados electorales oficiales, señalaron que W, obtuvo un 38% de la votación, constituyéndose en la primera votación en tanto agrupación política (2' 321,940 votos) solo superada por el conjunto y plural listado de movimientos locales independientes ( 3'113, 261)5. La significativa dependencia constituida en el Perú de aumentos donados de ias poblaciones mas carenciales, que ha llegado a alcanzar casi a la mitad de la población, crea las bases de una nueva forma de "ciientelismo participativo", basado en un asistenciaiismo calculado, generador de dependencia para sobrevivir.

Pero a su vez, las elecciones municipales mostraron como lo nuevo, la emergencia de iiderazgos regionales y locales manteniendo un carácter independiente y equidistante de la oposición existente-, en la gran mayoría de las ciudades importantes del interior del país Hay que señalar sin embargo, si se lee cuidadosamente el nuevo documento que publica el M. de la Presidencia sobre la Estrategia de Lucha contra la Pobreza 1996 - 2000, este estuvo dirigido a 'emitir nuevas señales' y salir al paso a las criticas y rozamientos con ¡as demandas de la cooperación internacional en ios programas de alivio de la pobreza. Así, Ls cooptación d,e ftcterazgos (oestes y la masiva 'compra' ds cuadros partidarios de todas ias canteras, ostensitfe y destacada por los medios de comunicación en la campaña municipal intenta ser pues un proyecto encuadratorío de los beneficíanos mas marginales de la política social. Esto lo corroboraría involuntariamente el Ministro de la Presidencia, quien en plena campaña municipal dijera en la ciudad de Jarapote que "lo mejor sería que saliera elegido el candidato de Vamos Vecino pues esto permitirla una mejor colaboración con su portaforlio en materia de obras y mayor apoyo gubernamental" (El Comercio 18 de agosto de 1998). Existen múltiples evidencias de corno estos organismos fueron presionados a proporcionar recursos y dinero a las listas de Vamos Vecino en ¡os distintos lugares del país

s

se habla de "promover ia organización de ios pobres; elaboración de los planes de acción con la paríicpación de las autoridades locales, especialmente el alcalde, regidores y gobernadores como representantes poütcos de ios distritos; implemeníación de proyectos productivos orientados a la creación y fortalecimiento del empleo, (asi como el anuncio de) la implementación de una planificación participativa, realizado por la población y sus representantes". Nada de esto se implemento.

Esta política de marginación reducida a una participación recortada contribuyó al bloqueo y surgimiento y consolidación de élites regionales que organicen o dinamicen propuestas de desarrollo local/regional. Esta concepción de la participación en los programas de inversión social contribuyó, no solo a la atomización del tejido social sino a io que fuera una sociedad civil desmovilizada, con una desestructuracíón muy grande de actores corporativos o regionales. Este acápite concluye que el impulso a todas las formas posibles de desarrollo local con participación de la población y una batalla decidida por la desentralización del gasto social , a través del impulso a formas locales de concertación, lleva a una revisión práctica de lo que en una primera etapa apareció como modelo de eficacia, pero que más temprano que tarde

sera el creciente autoritarismo del régimen el que impide una

revisión crítica que, canalizando la participación local potencie dicha eficacia. Los limites de la Participación instrumental Una evaluación presentada en Enero del 2001

de naturaleza fundamentalmente

cuantitativa, centrada en las obras de infraestructura (línea central hasta hoy del Fondo) corrobora niveles de impacto y focaüzación positivos. El estudio construye sin embargo indicadores que señalan bajos niveles de sostenibilidad, medido en este caso, por el estado del mantenimiento de la obra. Dicha sotenibilidad como se sabe, esta directamente ligada en este caso a la participación comunitaria y a la identificación de la comunidad con el proyecto. Dicho estudio, señalando explícitamente que no es un estudio cualitativo representativo muestralmente, levantó algunas observaciones inquietantes. Se parte allí, como principio explícito, que la participación de la comunidad incrementa las probabilidades de éxito del proyecto; se arriba sin embargo a constataciones que

llevaron a buscar una

aproximación de naturaleza cualitativa en el campo de la participación y el potenciamiento de capacidades locales, que tenga por objeto optimizar el gasto social en el Peru.Q6

Llama la atención sin embargo el hecho que en dos de las tres muestras elaboradas para el estudio cuantitativo se encuentre y se señale que, a mayor capital humano menor participación; al mismo tiempo que un mayor calificación

y capacitación al

interior de la comunidad, lejos de ser atractiva para gerenciar proyectos, tiene mas bien un efecto negativo en la participación en el proyecto.

También sorprende la constatación de que la participación, lejos de enriquecerse y ampliarse a mayor desarrollo de la comunidad, ocurre que esta aparece más desarrollada en comunidades menos estructuradas. Ello en la dinámica del Fondo, requiere ser explicado y corregido; en la medida que va en la línea inversa a la del empoderamiento de los actores sociales.

Otra dimensión apuntada, que va a en el sentido inverso a ios objetivos que se planteara los lineamientos del llamado Foncodes ll,( ) ' es el hecho que, siendo las organizaciones privadas y públicas, municipios, etc., la clave para incrementar la probabilidad de éxito del proyecto, se produce, en un determinando momento, el traspase

de un llamado 'punto óptimo', en donde la relación (entre

e intra

organizaciones) se vuelve nociva, concluyéndose que, más allá del así llamado punto óptimo, "las organizaciones parecen empezar a ser contraproducentes y terminan perjudicando a la comunidad.

Esto hizo indispensable en el trabajo mencionado, indagar sobre la existencia de un tipo de pauta acaso consolidada, en el modelo de intervención a cerca de las razones por las que las relaciones entre las organizaciones terminen siendo antes que sinérgicas, contraproducentes.

Una de las reflexiones más inquietantes que se esbozan en el documento en mención, aún sea de un balance impresionista de la participación comunitaria en los proyectos de

Foncodes,

es

el señalamiento

que, el nivel de capital humano, afecta

negativamente la probabilidad de éxito de los proyectos. 6 Véase 1 respecto Balbi, CR. Estudio cualitativo para evaluar los problemas de participación, Empoderarniento y sosteiiibilidad. - Foncodes BID Junio 2001 7 En dicho documento se acuerdan nuevos objetivos-. Énfasis en proyectos de apoyo social e infraestructura y ii) fortalecimiento institucional y gestión comunitaria

De ser esto así los núcleos organizados de l-oncodes, tienden bajo ciertas formas a frenar el avance y la consolidación del capital humano. De aquí se colegiría que el éxito de la participación de la población en ¡os proyectos de Foncodes, radica, antes que en contribuir a gestar capital humano - objetivo explícito del Proyecto de Foncodes ¡i -, en focalizarse en núcleos de bajo capital humano. Adicionalmente habría que poner de relieve algo muy importante: Se señala que se ha encontrado, como balance de las visitas realizadas a raíz del estudio cuantitativo, que la capacitación dada para administrar las obras, crea un sentimiento de compromiso por parte de los miembros de la comunidad; sin embargo, por la importancia de esto para inducir el desarrollo y las aspiraciones de capacitación y calificación que tiene la población, resulta de vital importancia i Recuperar el potencial de la fuerza de las identidades locales y proveer en esta perspectiva la calificación; pero al mismo tiempo, ii) ponerla al servicio de la comunidad dinamizando a ios núcleos ejecutores, en el contexto de promover élites locales que tomen a su cargo el desarrollo de su ámbito identitario impulsándose con ello la descentralización.

TALLER de lecciones aprendidas.Posteríormente, el aporte de los Talleres realizados sobre Foncodes, en el mes de febrero del 2001S en los que se diera una rica discusión, gravitó sobre tres ejes que ya aparecían

fundamentales

para

potenciar

)a labor

Participación, Empoderamiento y Sostenibilidad,

del Fondo:

Focalizacion;

En ellos se corroboran las

preocupaciones esbozadas líneas arriba: se coincide que uno de los aspectos críticos de los programas ejecutados, es su sostenibilidad; es decir que la permanencia y utilidad de las obras o proyectos en el tiempo es limitada, sugiriéndose diversas pistas para abordar de una manera sistemica el tema (debilidad institucional durante la etapa posterior a la ejecución; débil capacitación, entre otros.). Problemas de fondo fueron igualmente discutidos en el Taller sobre Empoderamiento, Participación y Capital Social. En él, si bien se reconoció el valor del diseño de los núcleos ejecutores para alentar la participación, desde diversas experiencias, se convergió en que la estrategia de hacer participar a la comunidad en los proyectos tuvo en la practica, como objetivo casi exclusivo, el lograr un uso eficaz de los Los fres Talleres sobre Lecciones Aprendidas de! Foncodes I!, fue realizada el 20 de febrero a iniciativa del BID y de el Banco Mundial.

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recursos, y no se planteó, seriamente la dimensión social de los proyectos, ei forta¡ec¡mienifo\de!'lás cacaaidades de las comunidades, .¿le, sus organizaciones y > ^ AjO y líderes y, en ejlo, de sus posibilidades de acción colectiva. Concluyéndose que la cuestión de lana participación efectiva, que implique y refleje compromiso con las obras, tiene cans^cuencl^s serias sobre la tficienciasdeHasC obras y su sostenibilidad. —— — —- ^ ^ ti proyecto de Foncodes II tenia como objetivo, también claramente expuesto, la relevancia de la sostenibilidad.

Es claro, sin embargo, que estas cuestiones se

convierten en graves trabas para una lógica de sostenibilidad de ios proyectos e impiden formas de empoderamiento de los actores locales articulados crecientemente en torno a la comunidad local regional.

Todo ello indicaba, como se expresara en los mencionados talleres de trabajo, que no se habría dado de parte de FONCODES

una contribución sustantiva para que se

estructure un núcleo pensante del desarrollo local de ¡a comunidad a pesar de la gran eficacia de los N.E. para canalizar transparentemente el gasto. Resulta de gran interés evaluar también bajo que circunstancias se produce, o no se produce, la integración de ios Núcleos Ejecutores en redes de una mayor densidad organizativa local. Si como indicaban las múltiples voces y actores diversos convocados en dichos talleres, esto no viene ocurriendo, se estaría involuntariamente generando un prejuicio para ¡a comunidad, en la medida que la gestión local no sale fortalecida. Resultaba evidente que no hay una gestación de capital social. Producto de ello sera recien en los lineamientos del Foncodes III, bajo el actual gobierno con un nuevo equipo de dirección, que queda señalado como eje, la obligada coordinación de los Núcleos Ejecutores con los Municipios como nuevo lineamiento.; ademas de una coordinación de los proyectos y expedientes técnicos (que antes desconocía el Municipio), se relaciona con la intervención y representación de los mismos, en ios N.E asi redefinidos.

CIFRAS Y RESULTADOS.

A pesar de la significativa inversión en infraestructura social y productiva con una muy adecuada focaiización

de la que diversas evaluaciones han dado cuenta, los

resultados en el campo de combate a la pobreza con una inversión cercana a los 1,200 millones de dólares (a lo largo de la década), resultan más bien magros.

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tn el siguiente cuadro se observa los débiles resultados

de una estrategia de

intervención cuyo enfoque predominaníe (alrededor dei 80% dei gasto total) ha sido la ejecución de obras de infraestructura.

PORCENTAJE DE POBLACIÓN POBRE

1

1994

1997

2000

Total Pobres

53.4

150.7

^5471

Lima

42.4

35.5

45.2

Resto urbano

50.4

48.9

49.8

Rural

65.5

64.8

66.1

Pobres extremos

19.0

14.7

14.8

Lima

5.5

2.4

4.7

Resto urbano

13

7.6

8.4

Rural

36.2

31.9

30.1

Pobres no extremos

34.4

36.0

39.3

Lima

36.9

33.1

40.4

Resto urbano

37.4

41.3

41.4

Rural

29.3

32.9

36.0

Pobre extremo: no satisface requerimientos mínimos nutricionaies Pobre no extremo: cubre necesidades básicas alimentarias solamente, no cubre otras necesidades como educación, salud, etc. Fuente: Encuestas Nacionales de Niveles de Vida - ENNV del Instituto Cuanto.

A pesar de un incremento sustentabie del gasto social en los úiíimos años, que ha bordeado ei 40% del Presupuesto Nacional, se observa sobre ia base de ia medición de Encuestas Nacionales de Niveles de Vida - ENNV del Instituto Cuanto que con relación a 1994, lejos de retroceder por la fuerte inversión, la pobreza se ha incrementado. Si bien hay leve descenso en la pobreza extrema rural del 5.9%, resulta alarmante el incremento producido en la pobreza rural del 29.3% en 1994 a 36% en el año 2000, espacio este donde en el diseño se concentraban los mayores esfuerzos de inversión social. tn

estos relativamente débiles resultados ha sido determinante también las

implicaciones tenidas por inadmisibles niveles de descoordinación intennstit,upiona¡ tempranamente advertidos por el BID.

La estrategia de intervención seleccionada adecuada en ¡a construcción de obras de infraestructura se caracíenzó por su dispersión geográfica y productiva, mas bien social y productiva funcional a un tipo de íiderazgo político de corte auíontano y populista que capitalizará políticamente los cientos de miles de obras que se realizaban articulados desde el vértice presidencial, carentes de Planes Maestros o Estratégicos de Desarrollo para la agncuftura en sus múltiples actividades, que fueran en camino a reducir de modo significativo ia pobreza rural, ámbito donde como indican todas ias cifras se halla ía llamada pobreza dura.

Esta

sutil politización del gasto social por razones vinculadas a propósitos

reeleccionistas del gobierno antenor, fue advertida por analistas del Banco Mundial como Schady3.. quien en un Estudio que denominó "Seeking Votes" (Buscando votos), llamaba \a atención entre otras cosas, sobre éi hecho que se registrasen mayores impactos en materia de reducción de la pobreza en zonas urbanas más que rurales, (ver cuadro anterior)

Rodrigo Serrano:0 a su vez focalizaba su atención de la dispersión que implicaba los núcleos ejecutores en su casi nula vinculación con el tejido social pre-exisíente en ías comunidades y las implicaciones de esto.

La suerte de desconexión de la dinámica de los Núcleos Ejecutores producida por la estrategia de intervención escogida, sera un subproducto de la norma; tanto en el diseño como en ia implementación del ciclo de proyecto: implicará una participación de naturaleza mas bien instrumental restringida al inicio y fin del mismo. Así Los núcleos ejecutores de ia comunidad donde se desarrolla a obra, siempre dispersa o puntual, no articulaban vínculos - salvo informales - ni con la comunidad (es) el Municipio y las múltiples instituciones del Estado.

La eficacia y el impacto, como destacan como resultado de una Evaluación, Fernández y Francke :! , quedaban también afectados por ei tipo de funcionalidad de los Núcleos Ejecutores que inducían ia priorízadón y ejecución de proyectos caso por caso sin que se diera mayor proyección sobre ia sosíenibiiidad de las mismas; donde

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Este tipo de relaciones estado-sociedad (Ames 2000) produjo un intenso proceso de centralismo en la década del 90, que se situaba en el Ministerio de ia Presidencia, para manejar y direccionar el gasto social, prescindiendo de ios actores locales; tanto en materia de asignación de recursos como de toma decisiones; esto se hizo mas agudo en la medida, que salvo los espacios surgidos como 'mesas de concertación, no ftYistían.,y aiijft._«^-pHftfte-ftenrr|ti^H°tft-eyi5rfecLrlfi_manprq jpstitiiciQQaiPiaria/ipstanriafi de coordinación de los diversos sectores públicos, que se explica" tóetela por la escasa autonomía de los programas sociales que manejan grandes recursos pero que no apuntan a fortalecer ¡a instiíucionalidad local. ALTERNATIVAS LOCALES A LA PARTICIPACIÓN ACOTADA

Como reacción al diseñado centralismo en la direccionaiidad del gasto y las políticas de inversión social, generada en la década del 90 se generaron desde los años 96,97 un interesante proliferación autónoma de revitaiización de los gobiernos y espacios locales sobre la base de los que fueron constituyendo las llamados 'mesas de concertación, sobre todo a nivel provincial y departamental como intensos procesos de concertación local y regional. Tanto convocando a las representaciones de las entidades publicas como a las organizaciones de ia sociedad civil, de base

por

organizaciones no gubernamentales, que trabajaban en ei campo del desarrollo con el objetivo de dinamizar pero también discutir prioridades consensuadazas en los ámbitos determinados y exigiendo paulatinamente ai mismo tiempo, formas de fiscalización de ia población local en materia del programas sociales.

Asi en el últimos años encontramos'múltiples experiencias de concertación a lo largo y ancho de i territorio nacional que ponen de manifiesto-, a contracorriente de io que fue la lógica gubernamental-, ia importancia

que se percibe en la sumatoria de

sinergias y en la concertación para impulsar ei desarrollo local y regional. A partir de ella se han ido articulando propuestas en el campo de la saludo, la nutrición, la educación , las redes viales, en las que fueron participando de manera cada vez mas significativa en las experiencias mas exitosas, tanto los funcionarios públicos locales y regionales como alcaldes y regidores municipales que han tomado a su cargo el 12 Como s