La Fabrique savante de l’Europe: une archéologie des savoirs de l’Europe communautaire

Citation preview

Pour Y.  B et D.  B.

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 5

30/09/2020 11:35:20

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 6

30/09/2020 11:35:20

S OM M A I R E

Remerciements

IX

Préface

XI

Liste des principaux sigles et acronymes

XV

Introduction

1

Chapitre I – Faire savoir : l’invention politico-académique des savoirs communautaires

59

Chapitre II – Faire sens (1) : les interprétations de la Communauté face à l’État-nation (1957‑1962)

117

Chapitre III – Faire accepter (1) : les carrières contrastées de deux interprétations de la Communauté (1963‑1973)

175

Chapitre IV – Faire sens (2) : les interprétations de l’ordre économique communautaire (1957‑1961)

251

Chapitre V – Faire accepter (2) : la concurrence des programmes économiques (1962‑1973)

313

Chapitre VI – Faire autorité : la formation d’un sens commun ?

375

Conclusion

435

Liste des tableaux et figures

445

Index des noms de personnes

447

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 7

30/09/2020 11:35:20

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 8

30/09/2020 11:35:20

R E M E R CI E M E N T S Cet ouvrage constituait la deuxième partie d’une thèse de doctorat en science politique soutenue à l’Institut d’Études Politiques de Bordeaux en 2017. Mes remerciements les plus sincères vont d’abord à Yves Déloye, qui a accepté de diriger cette thèse, et m’a prodigué ses conseils avec patience, pertinence et bienveillance tout au long de sa réalisation. Ils s’adressent également, et tout aussi sincèrement, à Florence Delmotte et Denis Duez, qui m’ont encouragé et permis de publier cet ouvrage dans l’environnement chaleureux de l’université Saint-Louis à Bruxelles. De nombreux collègues du Centre Émile Durkheim, à Bordeaux, du Centre Marc Bloch, à Berlin, du projet franco-allemand Saisir l’Europe, et du CReSPo et de l’IEE, à Bruxelles, m’ont apporté une aide précieuse à différents moments de ce travail, ce pour quoi je leur suis très ­r econnaissant. Enfin, rien de tout cela n’aurait été possible sans le soutien constant de ma famille et de mes ami.e.s. Qu’ils et elles trouvent ici l’expression de toute ma gratitude. La publication de cet ouvrage a bénéficié du soutien de l’Institut d’Études Européennes de l’Université Saint-Louis, à Bruxelles, et du Centre Émile Durkheim (UMR 5116) à Bordeaux.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 9

30/09/2020 11:35:20

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 10

30/09/2020 11:35:20

PR É FAC E L’étude scientifique de la construction communautaire a déjà livré de nombreux travaux. Le livre que j’ai le plaisir de préfacer me semble toutefois apporter une contribution neuve à ce champ d’études en insistant particulièrement sur l’importance des fondations discursives et conceptuelles de l’Union européenne. Si l’émergence de l’ordre politique communautaire – dont les sciences sociales et politiques continuent à juste titre à interroger la singularité voire l’exceptionnalité  – s’est traduite notamment par l’essor de nouvelles institutions, par la mise en œuvre d’une échelle d’action publique largement inédite, par la prétention de modifier les modalités d’identification politique des citoyens européens ou encore par le développement de nouvelles formes de bureaucratie, il n’en reste pas moins qu’une partie de la compréhension (au sens wébérien du terme) de cet objet particulier repose sur notre capacité à analyser finement le lexique, les catégories d’entendement savant comme ordinaire, les vocables de l’Europe. Non parce que l’ordre politique européen n’aurait pas d’autres réalités que celle des mots utilisés pour en rendre compte, mais simplement parce que cette dimension langagière produit des effets de réalité particulièrement importants. C’est en prenant au sérieux les savoirs et les discours qui ont accompagné depuis le milieu du XX e  siècle l’histoire communautaire qu’Hugo Canihac fait œuvre précieuse. Autrement dit, il répond de manière fort argumentée à une question simple en apparence : ce que l’Europe veut dire ? Pour répondre à cette interrogation performative, l’ouvrage que vous allez découvrir propose une démonstration qui repose sur deux intuitions scientifiques majeures. La première est de considérer que le travail d’interprétation de ce que l’Europe prétend faire et entend être est au cœur de toute approche socio-historique de l’Union européenne. En parfait wébérien, l’auteur a non seulement retenu la force des interactions entre le registre « savant » et le registre « politique », il a plus encore considéré le caractère structurant des « toiles de signification » qui ont été progressivement tissées autour du projet européen et de son effectuation. Loin de sacraliser les textes fondateurs (et à ce titre les « Pères » associés à ces déclarations originelles), l’étude proposée prend appui sur toute BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 11

30/09/2020 11:35:20

XII

p r é fa c e

une série de sources moins nobles, mais probablement beaucoup plus pertinentes et efficaces : des manuels universitaires souvent ardus, des articles de revues savantes peu connues du grand public, des actes de symposium Professionels spécialisés… Bref, un ensemble de textes trop souvent jugés mineurs par l’histoire classique des idées, mais qui ont pourtant fortement orienté la façon de penser et de faire l’Europe. C’est à la quête de cette science concrète de l’Europe qu’Hugo Canihac nous entraîne en focalisant son enquête autour de deux notions et/ou idées fortes que sont celle de « supranationalité » et celle d’« économie sociale de marché ». En étudiant leur élaboration, en pointant leur revendication de scientificité, en décryptant les controverses qu’elles ont suscitées et qui sont pour beaucoup dans leur performance politique, en suivant de manière internationale la « circulation » de ces notions entre les divers espaces et acteurs intéressés par la construction communautaire, en pointant les activités de « traduction » qui renforcèrent leur capacité réflexive, l’auteur établit parfaitement que le travail scientifique est souvent aussi un travail politique. Loin d’être simplement un objet d’instrumentalisation, la science concrète de l’Europe dont le livre établit les linéaments historiques, voire pour reprendre la célèbre formulation de Michel Foucault, l’archéologie, est avant tout en capacité de produire puis de pérenniser des façons de parler et de penser l’Europe communautaire. La seconde intuition est empruntée spécifiquement à la sociologie et/ou à l’histoire sociale des sciences. En citant Ludwick Fleck (1) à la fin de son livre, Hugo Canihac reconnaît une dette à l’égard de l’un des auteurs les plus importants de l’épistémologie des sciences. Son livre issu d’une thèse de doctorat de science politique soutenue à l’Université de Bordeaux est de fait la première pierre d’un édifice encore plus « difficile, voire impossible, [celui qui vise à] décrire de manière juste l’histoire d’un domaine du savoir. [Cette histoire] est composée de nombreuses lignes de développement de pensée qui se croisent les unes les autres et qui s’influencent mutuellement. Ces lignes devraient être décrites premièrement en tant que lignes de développement continues et deuxièmement dans chacun des liens qu’elles entretiennent les unes avec les autres. Troisièmement, on devrait dans le même temps montrer séparément la direction principale du développement qui est une ligne moyenne idéalisée » (2). En empruntant cette voie d’analyse, l’auteur de  (1)  On fait ici référence à Ludwig Fleck, Genèse et développement d’un fait scientifique, Paris, Les Belles Lettres, 2005 (1re  édition allemande 1934).  (2)  Ibid., p. 33.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 12

30/09/2020 11:35:20



p r é fa c e 

XIII

La Fabrique savante de l’Europe nous offre l’exploration des premières lignes discursives et interprétatives qui contribuent encore aujourd’hui à faire du projet européen non pas une utopie, mais une réalité pensable et donc réalisable. Yves Déloye Professeur de science politique Directeur de Sciences Po Bordeaux

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 13

30/09/2020 11:35:20

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 14

30/09/2020 11:35:20

L I ST E DE S PR I NCI PAU X SIGL E S ET AC R ON Y M E S ADESPE

Association pour le Développement de la Science Politique Européenne

AEI

Arbeitskreis Europäische Integration

AFSP

Association Française de Science Politique

AISP/IPSA

Association Internationale de Science Politique/ International Political Science Association

AJE

Association des Juristes Européens

ASM

Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft

CACS

Comité d’Action pour la Communauté Supranationale Européenne

CDU

Christlich Demokratische Union

CECA

Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier

CED

Communauté Européenne de Défense

CEDECE

Commission pour l’Études des Communautés Européennes

CEE

Communauté économique Européenne

CEPES

Comité européen pour le Progrès économique et Social

CNPF

Conseil national du patronat français

CPE

Communauté Politique Européenne

CUECE

Centre Universitaire d’Études des Communautés Européennes

DG

Direction Générale

DVPW

Deutsche Vereinigung für Politische Wissenschaft

FDP

Freie Demokratische Partei

FIDE

Fédération Internationale pour le Droit européen

IEA

International Economic Association

INSEAD

Institut européen d’Administration des Affaires

LECE

Ligue Européenne de Coopération économique

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 15

30/09/2020 11:35:20

XVI

l i s t e d e s p r i n c i pa u x s i g l e s e t a c r o n y m e s

MRP

Mouvement Républicain Populaire

OECE

Organisation Européenne de Coopération économique

RFA

République Fédérale d’Allemagne

SDN

Société des Nations

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

UE

Union Européenne

UEF

Union Européenne des Fédéralistes

UNESCO

Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture

WGE

Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 16

30/09/2020 11:35:20

I N T R ODUC T ION « Ce que nous avions apporté à Rome était, donc, un traité qui consistait en feuilles polycopiées, raturées, donc une sorte d’être de raison, n’est-ce pas, un traité qui existait surtout dans l’esprit des négociateurs et qui était couché sur des feuilles toutes provisoires. Tout ceci a dû être mis en forme par l’imprimerie de l’État italien, en belles lettres romaines. Et ce travail n’avait pas été tout à fait achevé au moment de la signature. […] Et je vois encore mon ami Kasel devant moi qui soupèse le texte provisoire et les feuilles qui avaient été fournies par l’imprimerie nationale italienne et qui –  donc, les place entre l’intitulé et les clauses finales – et qui a reçu de moi et de monsieur Calmes les instructions consistant à faire en sorte que les personnages, les personnalités appelées à signer voient bien la feuille de garde, et qu’il saisisse par les deux doigts le paquet de papier blanc et qu’il leur présente alors la feuille de signature. […] Et tout cela a réussi, n’est-ce pas. Tout cela a réussi. Les ministres n’ont pas su qu’ils signaient un paquet de feuilles blanches. » (1)

L’anecdote rapportée par le juriste Pierre Pescatore (1919‑2010), l’un des négociateurs luxembourgeois du traité de Rome, a valeur de symbole. Lorsque les chefs de gouvernement de la Belgique, de la France, de l’Italie, du Luxembourg, des Pays-Bas et de la République Fédérale d’Allemagne (RFA) se réunissent à Rome pour signer les traités instituant la Communauté économique européenne (CEE) et Euratom, le texte n’est pas prêt. C’est un « paquet de papier blanc » qui est signé le 25  mars 1957. La construction communautaire s’ouvre sur une page blanche (2). Soixante ans plus tard, la page blanche des traités a fait couler beaucoup d’encre. La CEE, à laquelle a succédé l’Union européenne (UE), s’est développée en un ensemble d’institutions, de règles et d’instruments relativement stabilisés qui en font un ordre politique singulier. Mais son interprétation continue, plus que jamais peut-être, de soulever de vifs  (1)  P. Pescatore, « Interview de Pierre Pescatore : la signature des traités de Rome », Centre Virtuel de Connaissance sur l’Europe (www.cvce.edu).  (2)  Nous empruntons l’expression à L. Van Midelaar, qui rapporte une anecdote similaire sur la signature du Traité de Paris, le 18 avril 1951. L. Van midelaar, Le passage à l’Europe  : histoire d’un commencement, Paris, Gallimard, 2012, p. 82.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 1

30/09/2020 11:35:20

2

introduction

débats. Dans ces débats autour de l’objet communautaire (3) ont été forgés un lexique, des catégories, des façons de penser spécifiques. À qui se tournerait vers un spécialiste de l’Europe pour lui demander « qu’est-ce que l’Union européenne ? », un ensemble impressionnant de réponses fort savantes pourrait ainsi être proposé  : organisation internationale, État fédéral en devenir, système de gouvernance multiniveaux, marché sans État, bureaucratie supranationale, etc. (4) Au fil de la construction européenne, les interprétations se sont multipliées. Elles ont été systématisées, débattues, enseignées. Elles constituent aujourd’hui la langue commune de bon nombre d’universitaires, d’experts, de praticiens, de fonctionnaires ou d’élus dans l’UE. Ces controverses sur l’interprétation de l’UE ne sont pas d’intérêt seulement théorique. Elles irriguent également les nombreux débats politiques sur l’Europe communautaire. Tandis que les uns voient dans la forme institutionnelle de l’UE le seul avenir possible des États-nations et une puissante garantie de la démocratie, les autres y décèlent la marque de la « technocratie » bruxelloise ou du « gouvernement des juges » de Luxembourg. Alors que certains fustigent le « néo-libéralisme » ou « l’ultralibéralisme » de l’Union, d’autres déplorent son « interventionnisme » et le nombre excessif des règles qu’elle impose. À l’appui de chacune de ces interprétations peuvent être convoqués des experts, dûment diplômés en droit communautaire, en science économique ou en « études européennes », qui attesteront de leur sérieux. En ce sens, l’interprétation de ce qu’est, et de ce que doit être, l’Europe communautaire, demeure un enjeu de contestations et de débats politiques autant qu’académiques. C’est à la construction et aux effets de ces interprétations que nous nous intéresserons ici. Si elles s’opposent bien souvent entre elles, elles délimitent, ensemble, ce que l’on peut penser, et ce que l’on peut dire, de l’Europe communautaire ; par-là, elles contraignent aussi ce que l’on peut en faire : loin d’en être seulement le reflet plus ou moins fidèle, elles participent de sa construction. Nous proposons alors une socio-histoire de certaines des interprétations employées aujourd’hui pour défendre, critiquer ou simplement décrire l’UE. L’objectif n’est pas d’offrir une définition de l’UE. Il s’agit de comprendre comment l’on parle de l’objet communautaire – comment ces interprétations se sont formées, comment  (3)  Nous emploierons l’expression « objet communautaire » pour désigner l’ensemble formé par les Communautés puis l’Union européenne afin de ne pas postuler a priori une définition de leur nature.  (4)  T.  Diez, « Speaking “Europe”  : The Politics of Integration Discourse », The Social Construction of Europe, sous la direction de T.  Christiansen, K.  E. Jorgensen, et A.  Wiener, Londres, Sage, 2001.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 2

30/09/2020 11:35:20



introduction

3

elles ont été acceptées ou rejetées, et comment elles ont contribué à mettre en forme le gouvernement de l’Europe communautaire jusqu’à aujourd’hui. Dans ce but, cet ouvrage articule un questionnement d’histoire sociale des idées politiques et une enquête de sociologie (politique) des sciences. Il examine l’histoire, en France et en Allemagne, de deux interprétations majeures de la CEE et des controverses dans lesquelles elles ont été mobilisées, des premières années de la construction européenne après 1945 jusqu’au premier élargissement de la CEE (1973). L’une touche directement à la question de sa définition institutionnelle, de son rapport à l’État-nation et à la démocratie – l’Europe comme organisation « supranationale ». L’autre met en jeu la définition de son économie politique, de son rapport au néo-libéralisme et de son modèle social – l’Europe comme « économie sociale de marché ». On entend ainsi se donner les moyens de comprendre comment la CEE, avant l’UE, a été définie relativement à l’État-nation, d’une part, et au marché, d’autre part. Ces interprétations n’apparaissent ni ne circulent d’elles-mêmes. Elles sont produites et promues, ou combattues, par des acteurs multiples. Ici, nous analysons tout particulièrement le rôle joué par les savants dans ces processus. On entend par là moins des professionnels de la politique et des militants, qu’une foule d’universitaires et d’experts aujourd’hui souvent oubliés. Cet ouvrage explore la façon dont ils ont, collectivement, participé à l’élaboration des façons de parler et de penser la CEE : en cherchant à la définir, à la catégoriser, à la rationaliser, en débattant des questions soulevées par l’Europe communautaire dans les pages des journaux scientifiques, dans des conférences ou dans des arènes plus hybrides, ils ont participé à la construction du sens que l’Europe communautaire a aujourd’hui. Nous soutiendrons que ce sont eux qui ont, pour beaucoup, rempli la page blanche signée à Rome. Au-delà du cas de l’Europe communautaire, l’enjeu est alors d’interroger plus généralement le rôle politique des savants dans la construction d’un ordre politique au-delà de l’État-nation. Les pages qui suivent montrent que, loin de découler nécessairement, en droite ligne et de façon uniforme des traités, les interprétations de l’Europe communautaire que nous considérons aujourd’hui comme naturelles résultent d’un travail de longue haleine de la part de ces acteurs spécifiques. Insister sur ce travail, c’est dire que la « nature » de l’UE n’était pas contenue tout entière dans les traités de Rome, ni même dans les traités ultérieurs : elle n’était en rien destinée à devenir démocratique ou technocratique, néo-libérale ou dirigiste. Ce qu’est devenue la CEE, puis l’UE, n’est pas le résultat d’une nécessité inéluctable, inscrite dans BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 3

30/09/2020 11:35:20

4

introduction

son essence, mais d’une construction opérée par plusieurs générations d’interprètes. C’est l’histoire de cette construction que le présent ouvrage cherche à retracer. La suite de ce chapitre introductif développe le cadre conceptuel qui sous-tend cette recherche (A), et présente les cas sur lesquels a porté l’enquête (B).

A – L a

fabrique du sens de la construction européenne

L’Europe communautaire a été créée avant d’être définie. Loin d’apparaître comme une organisation aux caractéristiques immédiatement claires et distinctes, elle a dès sa création représenté non « seulement un défi pour le monde de l’action, mais aussi un défi pour l’intelligibilité de ce monde » (5). Si l’existence d’une organisation nommée Union européenne, dotée de certaines propriétés que l’on peut concevoir, décrire et connaître précisément, paraît aujourd’hui aller de soi, c’est alors le résultat d’un long travail de construction et de naturalisation de son sens, qui l’a faite exister « dans les esprits ». Ce sont ces processus qui constituent l’objet de cet ouvrage (1). Nous y mettons en lumière le rôle crucial joué par une certaine catégorie d’acteurs –  les savants (2). Nous examinons pour cela la période de fondation et de consolidation de la CEE. L’étude entreprise s’achève donc en 1973, année de bouleversements majeurs à l’échelle globale – choc pétrolier, fin du système de Bretton Woods –, mais surtout, européenne (6) – élargissement au Royaume-Uni, au Danemark et à l’Irlande : à partir de 1973, il est établi que la CEE est non seulement un objet bien réel, mais aussi une organisation attractive et en expansion.

1)  La construction européenne comme construction discursive À sa création, la CEE fut rapidement investie de sens multiples, et parfois contradictoires. Cela était rendu possible par l’indétermination initiale des traités, qui laissaient place à de nombreuses incertitudes quant à ce qu’était la nouvelle organisation. Mais, dès les premières années, certains acteurs entreprirent de réduire ces incertitudes. Pour cela, ils construisirent et défendirent, avec plus ou moins de succès, des  (5)  A.  Smith et C.  Lequesne, « Union européenne et science politique   : où en est le débat théorique  ? », Cultures & Conflits, 28, 1997, p. 2.  (6)  T. Judt, Postwar : a history of Europe since 1945, New York, Penguin Press, 2005.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 4

30/09/2020 11:35:20



introduction

5

interprétations de l’objet communautaire qui en proposaient des visions d’ensemble relativement cohérentes. Le(s) sens de l’Europe : un objet en construction La construction de l’Europe telle qu’elle a été entreprise dans la seconde moitié du XX e siècle pose de façon aiguë le problème de l’innovation politique. Brutalement, à côté de la forme séculaire d’organisation du pouvoir politique qui prévalait en Europe –  l’État, et tout particulièrement l’État-nation  – est apparue une nouvelle organisation. Cette innovation n’était pas seulement de nature institutionnelle  : tout aussi rapidement, des façons de parler et de penser visant à faire sens de l’objet communautaire, ont émergé. Les néologismes et théories ad hoc se sont multipliés. En d’autres termes, parallèlement à sa construction institutionnelle, l’Europe s’est également construite dans les discours et dans les esprits. Il ne s’agit pas d’un phénomène propre à l’Europe communautaire (7). Il a été souvent relevé au sujet des États par des travaux qui ont insisté sur le lien étroit entre l’organisation institutionnelle du pouvoir et le développement de façons de parler, de penser, voire de sentir qui y correspondent (8). Au fil de leurs histoires a émergé un ensemble de concepts, théories et raisonnements visant à justifier leur existence, à définir ce qu’ils sont et ce qu’ils peuvent faire (9). Ainsi, malgré les divergences profondes dans leurs trajectoires historiques, les États européens ont, de longue date, organisé leurs représentations politiques autour du langage de la souveraineté (10). Celui-ci permettait en premier lieu de justifier le monopole de la contrainte légitime et de la production normative. Avec les constructions nationales, transformant les États en « communautés imaginaires » (11), il a, à des degrés divers, permis d’associer l’État et la nation dans l’exercice de l’autorité légitime. Il faut toutefois se garder de l’illusion rétrospective qui conduirait à voir  (7)  Voy. T. Ball, J. Farr et R. Hanson (éds.), « Editors’ introduction », Political Innovation and Conceptual Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.  (8)  Notamment M. Foucault, Le gouvernement de soi et des autres, Paris, Gallimard, 2008 ; N. Elias, La civilisation des mœurs, Paris, Calmann-Lévy, 2002 ; P. Bourdieu, Sur l’État, Paris, Seuil, 2012.  (9)  P.  Wagner, « L’État, le langage et le politique  : l’état de la sociologie historique », Historicités de l’action publique, sous la direction de Pascale Laborier et Danny Trom, Paris, PUF, 2003.  (10)  Q. Skinner, Les fondements de la pensée politique moderne, Paris, Albin Michel, 2009 ; Jacques Krynen, L’empire du roi   : idées et croyances politiques en France, XIIIe-XVe  siècle, Paris, Gallimard, 1993.  (11)  B.  Anderson, L’imaginaire national Réflexions sur l’origine et l’essor du nationalisme, Paris, La Découverte, 1996.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 5

30/09/2020 11:35:20

6

introduction

dans ce travail un processus finalisé ayant pour but de penser ce que nous considérons aujourd’hui comme l’État moderne. Le sens de l’État ne préexistait pas à sa construction  : il a au contraire été forgé au fil des aléas de son histoire et des enjeux qu’elle soulevait. Prendre au sérieux ce travail de production d’un sens, c’est attirer l’attention sur le fait que les façons de parler et de penser sont aussi des objets politiques. Par leurs effets, d’abord  : imposer certaines significations, certaines problématisations, ou catégories contribue à définir les cadres dans lesquels est appréhendée la vie sociale et politique. Elles ne sont pas de simples reflets de la réalité, mais participent de la construction du monde politique et social qu’elles cherchent à décrire (12). En proposant des rationalisations, des mises en ordre de la réalité, elles contribuent à la (dé)légitimation des arrangements institutionnels toujours contingents tels qu’ils existent (13). Elles les rendent acceptables (ou insupportables) en les présentant comme nécessaires (ou arbitraires). Retrouvant des intuitions anciennes de la sociologie de la connaissance, les travaux s’inscrivant dans le cadre du néo-institutionnalisme historique ont ainsi suggéré que les croyances relatives à un objet politique peuvent, sur le temps relativement long, participer à sa stabilisation, ou au contraire conduire à des changements institutionnels parfois imprévus (14). Dès lors, c’est aussi le processus de production de ces façons de parler et de penser qui peut apparaître comme politique. La construction d’un vocabulaire, de définitions et d’explications qui nous permettent de penser un objet politique sont des enjeux de luttes entre différentes alternatives au départ envisageables. Certaines s’imposent, au détriment d’autres possibles. Ce sont ces luttes, dans lesquelles a été produit et négocié le sens de l’Europe communautaire, qu’étudie cet ouvrage. Une question d’interprétations Plusieurs approches sont pour cela envisageables. Une première s’attache à retracer la généalogie de ces façons de penser et de parler  (12)  P.  Berger et T.  Luckmann, La construction sociale de la réalité, Paris, Armand Colin, 2008.  (13)  Nous entendons ici la légitimation comme l’« ensemble de processus qui rendent l’existence d’un pouvoir coercitif spécialisé tolérable sinon désirable, c’est-à-dire qui le fassent concevoir comme une nécessité sociale, sinon comme un bienfait ». J.  Lagroye, « La légitimation », Traité de Science Politique, Paris, PUF, 1985, p. 402.  (14)  W.  Streeck et K.  Ann Thelen (éd.), Beyond continuity  : institutional change in advanced political economies, Oxford, Oxford University Press, 2005, p.  16 ; M.  Blyth, Great Transformations  : Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth Century, Cambridge, Cambridge University Press, 2002.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 6

30/09/2020 11:35:20



introduction

7

pour montrer comment elles ont été forgées en amont de la construction européenne (15). Elle peut être enrichie par une exégèse des textes fondateurs, permettant notamment de préciser comment certaines idées ont circulé jusqu’aux négociations et se sont déposées dans les textes. Notre propos n’est pas de contester l’utilité d’une telle démarche : nous cherchons à la compléter bien plus qu’à nous y opposer. Pour autant, cet ouvrage n’a pas l’ambition de constituer une généalogie de l’Europe communautaire. Au contraire, l’un de ses objectifs est de remettre en question le « culte des traités » qui, souvent, semble être une caractéristique de la construction européenne. Nous souhaitons montrer que la signification des traités était encore largement indéterminée en aval de leur signature. Ce n’est que progressivement que leur sens s’est stabilisé. Il s’agit donc ici de comprendre comment se sont opérées la production et la stabilisation de ce sens. Un tel questionnement prolonge le « tournant » constructiviste survenu d’abord dans les relations internationales, puis dans les études européennes (16). Il déplace l’attention des idées à l’origine de la construction européenne vers la production et les effets des discours qui sont tenus sur l’Europe communautaire (17). Ces discours peuvent être généralement définis comme les usages de certains énoncés par certains collectifs d’acteurs revendiquant une légitimité au nom de laquelle ils prétendent emporter la conviction. Moins qu’à une histoire des idées, les auteurs qui étudient les discours dans cette perspective s’attachent à comprendre dans quelles conditions ils sont mobilisés, par qui, et comment ils contribuent à définir les options possibles de la construction communautaire (18). Les travaux de Nicolas Jabko sur le Marché commun, ou l’étude ambitieuse de Craig Parsons sur la France illustrent bien cette démarche (19)  : cherchant à répondre aux explications de la construction européenne centrées sur les seuls intérêts des gouvernements nationaux, ils ont tenté de montrer comment un ensemble de  (15)  G.  Delanty, Inventing Europe Idea, Identity, Reality, Londres, Palgrave, 1995 ; M.  Burgess, Federalism and European union the building of Europe, 1950‑2000, New York, Routledge, 2000 ; A.  Ballangé, La Démocratie communautaire  : pour une généalogie critique de l’Union européenne, Paris, Presses de la Sorbonne, 2020 ; H.  Canihac, « From Nostalgia to Utopia  : A Genealogy of French Conceptions of Supranationality (1848–1948) », Modern Intellectual History, 2019.  (16)  Voy. en particulier T.  Christiansen, K.  E. Jorgensen et A.  Wiener (éd.), The Social Construction of Europe, Londres, Sage Publishing, 2001.  (17)  V.  A. Schmidt, « Discursive institutionalism  : Understanding policy in context », Handbook of Critical Policy Studies, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015.  (18)  W.  Walters et J.  H. Haahr, Governing Europe  : Discourse, governmentality and European integration, Londres, Routledge, 2005.  (19)  C. Parsons, A Certain Idea of Europe, Ithaca, Cornell University Press, 2003.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 7

30/09/2020 11:35:20

8

introduction

discours avaient orienté de façon décisive les possibles de la construction communautaire. Nous nous intéresserons ici à un type de discours spécifique  : les interprétations de l’Europe communautaire. Par interprétations, nous entendons des discours qui cherchent à faire sens, à rationaliser l’objet communautaire après sa création. Ces interprétations constituent un intermédiaire entre le texte des traités et la pratique de l’Europe. Elles tissent la « toile de significations » (20), le réseau des sens possibles qui se déploie et se fige progressivement autour de la Communauté européenne. Dans le cas des traités de Rome, ces interprétations aspirent à définir ce qu’est la CEE, ce qu’elle peut faire et de quels moyens elle dispose. Comme on le verra, dès la signature des traités, elles sont non seulement multiples, mais aussi bien souvent conflictuelles. Certes, le sens de l’objet communautaire n’était pas ouvert à toute interprétation. Bien au contraire, il semble avoir été précisément déterminé par les traités de Rome. Pourtant, deux arguments peuvent être avancés pour éclairer notre position. L’indétermination des traités tient d’abord à une caractéristique propre à tout texte : sa réception, la façon dont il est lu, compris et utilisé, contribue de façon décisive à définir sa signification (21). Bien sûr, cette réception reste en partie contrainte par le texte lui-même ; mais celui-ci peut être investi de significations fort différentes et parfois opposées. Il ne suffit donc pas de rechercher sa signification originelle, ou l’intention des auteurs, pour l’éclairer. Il faut également s’attacher à reconstituer les conditions de sa réception, les usages auxquels il a donné lieu et, en un mot, les interprétations qu’il a suscitées. D’autre part, ce travail interprétatif importe d’autant plus dans le cas des traités de Rome que, davantage que d’autres textes, ils étaient chargés d’incertitudes : loin de résulter d’une intention unique et cohérente, telle qu’une lecture rétrospective pourrait le suggérer, ils étaient le fruit de compromis âprement négociés (22). Ces compromis ne consistaient pas seulement à trouver un plus petit dénominateur commun  :  (20)  C. Geertz, The Interpretation of cultures, New York, Basic Books, 1973, p. 5.  (21)  S.  Fish, Quand lire c’est faire   : l’autorité des communautés interprétatives, Paris, Les Prairies Ordinaires, 2007 ; K. Fertikh, « Le genre programmatique. Sociologie de la production des programmes partisans   : l’exemple de Bad Godesberg », Revue Française de Science Politique, 64(5), 2014.  (22)  Les historien. ne. s économiques semblent avoir particulièrement pris cette dimension au sérieux, par exemple L. Warlouzet, Le choix de la CEE par la France – L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011 ; A.-C.  L. Knudsen, Farmers on Welfare  : the making of Europe’s Common Agricultural Policy, Ithaca, Cornell University Press, 2009 ; P.  Ludlow, The European community and the crises of the 1960s : Negotiating the Gaullist challenge, Londres, Routledge, 2006.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 8

30/09/2020 11:35:20



introduction

9

ils consistaient aussi, parfois, à laisser plusieurs potentialités coexister en même temps. Il en résultait des tensions, des points volontairement laissés obscurs ou dont la décision avait été remise à plus tard. Parmi les projets dont la réalisation était laissée ouverte par les traités figurent par exemple les choix relatifs à la règlementation détaillée de la concurrence dans le Marché commun (23), ou ceux quant à l’établissement d’une assemblée élue au suffrage universel direct (24). Dans chacun de ces cas, aucune solution ne faisant l’unanimité, la décision et la mise en œuvre des aspects les plus controversés furent simplement remises à plus tard. Cette procédure permettait de ménager des zones d’incertitude facilitant l’accord entre négociateurs – mais créait aussi des points pouvant faire l’objet d’interprétations diverses. Cette indétermination relative des textes fondateurs permet de comprendre l’importance –  et l’intensité  – des controverses auxquelles leur interprétation a donné lieu. Car ce travail d’interprétation n’est pas seulement d’un intérêt pour la théorie de l’objet communautaire. Au contraire, l’enjeu de la réception des textes était, après 1957, très pratique : il s’agissait de définir les conditions précises de leur mise en œuvre. Cela impliquait, bien souvent, de résoudre les ambiguïtés laissées ouvertes par les textes, et donc de remettre en jeu certains des équilibres précaires atteints durant les négociations. En ce sens, le travail interprétatif des traités a prolongé les négociations : loin de reconnaître un sens manifeste qu’imposeraient les traités, celui-ci a été construit dans les années qui ont suivi leur signature. L’interprétation des traités a été un processus dans lequel les partisans de différentes compréhensions du texte se sont affrontés pour imposer leur lecture. Mais, toutes les interprétations produites n’ont pas connu la même carrière (25)  : certaines se sont imposées largement, alors que d’autres échouaient. Le succès d’une interprétation peut alors se mesurer à sa normalisation (26) : par normalisation, nous entendons sa généralisation  (23)  K.  Seidel et L.  F. Pace, « The Drafting and the Role of Regulation 17  : A Hard-Fought Compromise », The Historical Foundations of EU Competition Law, sous la direction de K. K. Patel et H. Schweitzer, Oxford, Oxford University Press, 2013.  (24)  A.  Cohen, « L’autonomisation du 'Parlement européen' », Cultures  &  Conflits, 85‑86, 2012.  (25)  Concept dérivé de la définition proposée par H.  Becker  : le concept de carrière « renvoie à la suite des passages d’une position à une autre accomplis par un travailleur dans un système professionnel. Il englobe également l’idée d’événements et de circonstances affectant la carrière. » H. Becker, Outsiders, Paris, Métailié, 1985, pp. 47‑48.   (26)   Nous employons normalisation dans un sens voisin de «  routinisation  » (Veralltäglichung), tel qu’il est employé par M.  Weber pour désigner la « traditionnalisation » ou la « légalisation » du charisme –  c’est à dire le passage de l’extraordinaire à l’ordinaire, l’habituel. Néanmoins, « normalisation » présente l’avantage de mettre clairement l’accent sur

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 9

30/09/2020 11:35:20

10

introduction

(elle trouve des soutiens en nombre croissant) et son institutionnalisation (elle donne lieu à la création de certains dispositifs et elle s’inscrit dans la durée). Cela traduit un processus de légitimation  : lorsqu’elle réussit, une interprétation peut être présentée comme « vraie ». Les succès contrastés des différentes interprétations de l’Europe communautaire ont ainsi contribué, avec le temps, à dessiner ce qu’il est légitimement possible d’en dire, et d’en faire. Il s’agira donc de répondre à une double question. D’un côté, comment ces interprétations ont-elles été produites durant les premières années de la construction européenne ? D’un autre côté, pourquoi certaines ont-elles « réussi », tandis que d’autres étaient oubliées ? Une contribution à la socio-histoire du discours des élites communautaires En posant ces questions, l’enjeu est d’abord d’éclairer la formation des façons de parler, de penser et de gouverner l’Europe communautaire qui prévalent jusqu’à aujourd’hui chez les politiques, universitaires, experts ou praticiens impliqués dans la construction européenne. Il est aussi, plus largement, d’analyser comment se construisent les façons de parler, de penser et de gouverner les objets politiques au-delà de l’État-nation, dans un contexte où les traditions, les langues et les intérêts nationaux diffèrent souvent profondément. En cela, ce travail entend contribuer à une socio-histoire de la production transnationale des discours politiques, autant qu’à une histoire sociale des interprétations de l’Europe communautaire. Il s’agit d’abord de contribuer à une histoire sociale des idées politiques de l’Europe communautaire. Une telle histoire sociale des idées, en plein renouveau dans la science politique francophone, se veut soucieuse de dépasser l’opposition traditionnelle entre une histoire « interne » des idées, qui insiste sur leur cohérence et la logique propre des discours, et une histoire purement « externe » des idéologies, qui souligne leurs déterminations socio-économiques (27). Cela implique de se montrer attentif au travail propre des interprétations, aux outils conceptuels qu’elles produisent et aux ressources argumentatives qu’elles offrent. Mais il ne s’agit pas pour autant d’accepter une la dimension « normalisée », à la fois standardisée et quasi-légale, qui résulte de ce passage. M. Weber, Economie et société, vol. 1, Paris, Plon, 1995, p. 326.  (27)  A.  Skornicki et J.  Tournadre, La nouvelle histoire des idées politiques, Paris, La Découverte, 2015 ; F. Matonti, « Plaidoyer pour une histoire sociale des idées politiques », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 59(5), 2012, pp.  85‑104 ; M.  Hauchecorne, « Faire du terrain en pensée politique », Politix, 100(4), 2012.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 10

30/09/2020 11:35:20



introduction

11

vision idéaliste et abstraite des idées politiques. Au contraire, l’histoire sociale des idées politiques se montre attentive à leur autonomie relative. Elle s’attache à analyser le contexte et les producteurs de ces discours, mais aussi les intermédiaires qui en permettent, concrètement, la circulation. En d’autres termes, elle invite à examiner à la fois le « contenu » des interprétations, et les acteurs qui les produisent et les font circuler. Les circulations constituent, en effet, un objet central dans une telle enquête. Loin de les regarder comme des processus linéaires de diffusion ou d’apprentissage à partir d’une source unique, nous envisagerons ces circulations elles-mêmes comme constitutives de sens, par les convergences ou les affrontements qui s’y jouent, autant que par les traductions qu’elles impliquent (28). C’est alors la diversité des échelles, des temporalités et des collectifs impliqués dans la production et la circulation d’interprétations qui devra être soulignée  : telle interprétation qui est aujourd’hui regardée comme un spécifique à l’Europe communautaire apparaîtra comme le produit de la rencontre, souvent contingente, d’idées conçues dans des contextes parfois tout différents. On cherchera par là à explorer les effets de ces circulations pour comprendre comment se forment et se maintiennent (ou s’amenuisent) les différences dans les façons d’appréhender l’UE. Ce faisant, le travail entrepris ici s’inscrit aussi dans la continuité d’un ensemble d’études socio-historiques de la construction européenne et de ses acteurs (29). Rompant avec l’histoire des « saints » de l’Europe dénoncée par Alan Milward au début des années 1990, elles ont pris pour objet les intermédiaires, parfois anonymes, qui ont participé à la construction de l’Europe, et plus largement, des organisations internationales. Fonctionnaires (30), députés (31), experts (32), journalistes (33),

 (28)  P. Bourdieu, « Les conditions sociales de la circulation internationale des idées », Acte de la Recherche en Sciences Sociales, 145, 2002 ; A. Vauchez, « Le prisme circulatoire. Retour sur un leitmotiv académique », Critique internationale, 59(2), 2013.  (29)  Y. Deloye, « Introduction  : éléments pour une approche socio-historique de la construction européenne. », Politique européenne, 18(1), 2006.  (30)  Notamment D.  Georgakakis (éd.), Le champ de l’Eurocratie  : une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012 ; A.  Smith et J.  Joana, Les Commissaires européens : Technocrates, diplomates ou politiques ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002.  (31)  W. Beauvallet et S. Michon, « Faire carrière au Parlement européen », in D. Georgakakis (dir.), Le champ de l’Eurocratie : une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012.  (32)  J.  Weisbein et A.  Cohen, « Laboratoires du constitutionnalisme européen. Expertises académiques et mobilisations politiques dans la promotion d’une Constitution européenne », Droit et Société, 60(2), 2005.  (33)  N. Hube et Ph. Aldrin (éd.), Les médiations de l’Europe politique, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg, 2014.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 11

30/09/2020 11:35:20

12

introduction

universitaires (34), ont ainsi fait l’objet d’enquêtes nombreuses, qui ont montré leur rôle, souvent oublié, dans la construction d’un ordre politique au-delà des États-nations. Leur étude participe alors d’une sociologie politique attentive à la structuration inégale du « champ faible » du pouvoir européen, aux différents centres du pouvoir communautaire, et aux relations qui s’établissent entre eux (35). Une telle démarche conduit cependant à laisser en grande partie de côté la question de la réception et de la circulation de ces interprétations auprès d’un public plus large, qui n’est pas directement impliqué dans la construction de l’Europe, mais la considère souvent, tout au plus, avec une remarquable indifférence (36). En d’autres termes, ce travail porte avant tout sur des élites de l’Europe communautaire. Malgré la difficulté de les appréhender comme un groupe homogène (37), on entend par là les acteurs qui, par leur activité professionnelle, participent, de près ou de loin, à la construction de l’Europe communautaire et des façons de parler et de penser qui lui sont propres. Une recherche plus inclusive viendrait dès lors précieusement compléter celle que nous proposons ici. Faute de pouvoir procéder à un traitement exhaustif de cette question, nous nous efforcerons, dans le dernier chapitre, d’apporter des éléments de réponse quant à la circulation et la réception des interprétations que nous étudierons auprès d’un plus large public. Cet ouvrage propose donc de retracer la formation et la carrière de certaines interprétations de l’Europe communautaire durant les premières années de la construction européenne. Il s’agit d’éclairer les conditions qui ont permis à certaines interprétations de voir le jour (conditions de production) et de devenir « vraies » au détriment d’autres possibles (conditions de normalisation).

 (34)  A.  Vauchez et C.  Robert, « L’Académie européenne  : Savoirs, experts et savants dans le gouvernement de l’Europe », Politix, 89(1), 2010 ; J. Bailleux, Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014.  (35)  A.  Vauchez et D.  Georgakakis, « Le concept de champ à l’épreuve de l’Europe », in  J.  Simeant, Guide l’enquête globale en sciences sociales, Paris, CNRS Éditions, 2015 ; A.  Vauchez et S.  Mudge, « Building Europe on a Weak Field  : Law, Economics, and Scholarly Avatars in Transnational Politics », American Journal of Sociology, 118(2), 2012.  (36)  S. Millar et J. Wilson, (éds.), The Discourse of Europe Talk and text in everyday life, Amsterdam, John Benjamins Publishing Company, 2007 ; V.  Van Ingelgom, « Mesurer l’indifférence. Intégration européenne et attitudes des citoyens », Sociologie, 3(1), 2012.  (37)  D. Georgakakis, European Civil Service in (Times of) Crisis : A Political Sociology of the Changing Power of Eurocrats, Londres, Palgrave, 2017.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 12

30/09/2020 11:35:20



introduction

13

2)  Pour une archéologie des savoirs de l’Europe communautaire Il n’est bien sûr pas possible, ici, d’examiner l’ensemble des interprétations de l’Europe communautaire qui ont été produites au cours de ses premières années d’existence. Suivant la voie féconde ouverte par un ensemble de recherches récentes, nous proposons d’étudier les interprétations produites par certains acteurs qui ont contribué de façon privilégiée, du fait de leurs activités professionnelles, à la production de formes d’intelligibilité de l’objet européen : les savants de l’Europe (38) –  universitaires spécialisés dans les « études européennes », dans le droit communautaire ou l’économie politique du Marché commun, mais aussi experts voire praticiens. En déplaçant l’attention des idées des fondateurs vers les processus concrets par lesquels les savants ont contribué à mettre en forme et à produire des interprétations de la CEE, ces recherches ont invité à examiner leur rôle politique dans la construction communautaire. Prolongeant ces travaux, l’idée centrale de cet ouvrage est que les savants ont largement participé à l’élaboration et à la normalisation des façons de parler, de penser et de gouverner l’Europe communautaire. Dans cette perspective, étudier l’histoire des interprétations de l’Europe communautaire s’apparente à une archéologie des savoirs de l’Europe communautaire. On entend par là, avec M. Foucault, une enquête sur « l’archive » savante de l’Europe communautaire (39). Cette archive peut se définir comme le « jeu des règles qui déterminent dans une culture l’apparition et la disparition des énoncés, leur rémanence et leur effacement » (40) –  autrement dit, le système de régulation de la production des discours, qui définit ce qui peut être dit légitimement, ou non. Étudier l’archive savante de l’Europe communautaire c’est alors rechercher comment certains énoncés à son sujet, certaines interprétations, sont devenus (ou non) des savoirs, distincts des opinions ou des prises de position partisanes ; c’est, en un mot, étudier comment –  et avec quels effets – certains énoncés sur la CEE sont devenus « vrais ». Si la difficulté d’opérationnaliser les concepts issus de la pensée foucaldienne dans une enquête de sciences sociales a été souvent relevée, il nous semble cependant qu’ils peuvent utilement être mobilisés  (38)  A. Vauchez et C. Robert, « L’Académie européenne », 89(1), Politix, 2010.  (39)  F.  R. Bastos et A.  Vauchez, « Savoirs et pouvoirs dans le gouvernement de l’Europe  : pour une sociohistoire de l’archive européenne », 69(1), Revue française de science politique, 2019.  (40)  M.  Foucault, « Sur l’archéologie des sciences. Réponse au Cercle d’épistémologie (1968) », Dits et écrits, I, Paris, Gallimard, 1988, p. 708.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 13

30/09/2020 11:35:20

14

introduction

conjointement à certains outils issus de la sociologie historique, de l’histoire des idées, ainsi que de l’histoire et la sociologie des sciences. Malgré leurs différences, au croisement de ces lignes distinctes peut en effet être développée une approche du discours comme pratique, inscrite dans un contexte historique et social sur lequel elle produit des effets, et régie par des règles qui rendent certains énoncés inévitables, et d’autres impossibles. En ce sens, cet ouvrage propose bien une archéologie des savoirs de l’Europe communautaire qui vise à faire l’histoire « de ce qui [a rendu] nécessaire une certaine forme de pensée » (41) au sujet de la construction européenne. Savants et co-production de l’ordre politique Le rôle politique des savants et des savoirs a été observé de longue date. Par savoir, on entend ici un type de discours qui se présente comme fondé sur des connaissances spécialisées et comme « objectif », par opposition avec un discours politique, idéologique, militant, ou simplement avec des opinions. Ces savoirs sont porteurs d’interprétations qui, elles aussi, sont présentées comme neutres, objectives et, en somme, « vraies ». Leurs producteurs – les savants – incluent non seulement des universitaires, mais aussi, plus largement, tous les acteurs qui revendiquent avec plus ou moins de succès la maîtrise de connaissances spécialisées sur un objet. Ce sont avant tout ces revendications, plus que leur statut, qui permettent ici de les caractériser comme « savants ». Cela permet d’inclure parmi les savants des experts –  détenteurs d’un titre universitaire, mais exerçant une activité de recherche ou de conseil au dehors de l’université – autant que des praticiens (avocats, fonctionnaires…) –  qui fondent leur savoir sur l’expérience directe des phénomènes dont ils revendiquent la connaissance. L’intérêt pour le rôle politique des savants a suscité des recherches qui se sont initialement organisées autour de deux modèles des rapports entre savoir et politique, tous deux largement chargés d’enjeux normatifs (42). D’un côté, le modèle technocratique considère que, dans un monde à la complexité croissante, la décision proprement politique tend à s’effacer devant l’autorité du savoir et de ses producteurs (43). D’un autre côté, le modèle décisioniste prolonge les analyses wébériennes en affirmant le rôle subordonné du savoir dans l’action publique. Les savoirs  (41)  M. Foucault, Dits et écrits, I, Paris, Gallimard, Paris, 1988, p. 786.  (42)  J. Habermas, La Technique et la science comme « idéologie », Paris, Gallimard, 1973.  (43)  Ch. Sleigh et D. Leggett (éd.), Scientific governance in Britain, 1914‑79, Manchester, Manchester University Press, 2016, pp. 2‑3 ; G. Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 12.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 14

30/09/2020 11:35:20



introduction

15

sont mobilisés à des fins stratégiques par les acteurs politiques pour légitimer leur action (44). Ce n’est au mieux qu’à l’issue d’un lent processus que le savoir peut contribuer à « éclairer » l’action publique (45). Ces deux modèles partagent le même postulat de la distinction du savoir et de la politique. Savants et politiques forment « deux communautés » distinctes (46)  : l’une de producteurs (les savants), les autres d’utilisateurs (les politiques) de savoir. Toutefois, poser la distinction entre savoir et pouvoir comme point de départ de l’analyse est le signe d’une faible historicisation des relations entre savoir et politique. Elle fait courir le risque de considérer comme naturelles et immuables les formes prises par ces relations. D’autre part, en se concentrant sur la façon dont les savoirs sont utilisés dans le processus politique, ces travaux risquent paradoxalement de négliger l’examen précis des formes du travail savant lui-même (47). Ils interrogent ce que les acteurs politiques font du savoir, davantage que ce que les savants font à l’activité politique. Dès lors, nous nous inscrirons ici dans une autre approche des rapports entre savoir et pouvoir, particulièrement explorée dans le cas de la construction européenne : la « co-production politico-académique » (48). Développé au départ par la sociologie des sciences, le concept de coproduction met l’accent sur l’imbrication constitutive du savoir et du pouvoir. En d’autres termes, il s’agit de « spécifier les différentes façons dont le pouvoir et le savoir se soutiennent l’un l’autre » (49). Les travaux s’inscrivant dans ce cadre cherchent ainsi à mettre en lumière la façon dont se sont construits, ensemble, un ordre politique et des savoirs, une ingénierie politique et sociale et des connaissances spécialisées. Pour paraphraser la célèbre formule de C. Tilly, ils soulignent que « les États [ou la CEE] sont faits de savoir, et les savoirs sont faits par les États  » (50).  (44)  K.  D. Knorr, « Policymakers use of Social Science Knowledge  : Symbolic or Instrumental ? », Using social research in Public Policy Making, sous la direction de C. Weiss, Lexington, Lexington Books, 1977 ; M.  Sedlačko et K.  Staroňová, « An Overview of Discourses on Knowledge in Policy  : Thinking Knowledge, Policy and Conflict Together », 9(2), Central European Journal of Public Policy, 2015.  (45)  C.  Weiss, « The Haphazard Connection  : Social Science and Public Policy », 23(2), International Journal of Educational Research, 1995.  (46)  N.  Caplan, « The Two-Communities Theory and Knowledge Utilization », American Behavioral Scientist, 22(3), 1979.  (47)  M. Ambrus et al. (éd.), The Role of “Experts” in International and European DecisionMaking Processes  : Advisors, Decision Makers or Irrelevant Actors ?, Cambridge, Cambridge University Press, 2014.  (48)  A. Vauchez et C. Robert, « L’Académie européenne », Politix, 89(1), 2010.  (49)  P. Burke, Social History of Knowledge, Hoboken, Wiley, 2013, p. 117.  (50)  S. Jasanoff (éd.), States of knowledge : the co-production of science and social order, London, Routledge, 2004, p. 3.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 15

30/09/2020 11:35:20

16

introduction

En effet, les interprétations savantes peuvent plus que d’autres types d’interprétations servir à concevoir et à justifier certaines pratiques et distributions du pouvoir. Les savants y rationalisent systématiquement des relations de pouvoir contingentes, ce qui permet de les présenter comme (in)acceptables, voire comme nécessaires. Mais en retour, les savoirs sont en partie mis en forme par des acteurs politiques. Cela peut prendre la forme de soutiens (ou de freins) à l’institutionnalisation de tel ou tel savoir, mais peut aussi, plus directement, se traduire par l’implication d’acteurs politiques dans la production de ces savoirs. Loin de souligner seulement une « instrumentalisation » de la science par la politique, ou une seule « scientifisation » de la politique, prendre au sérieux le modèle de la co-production, c’est donc dire que savants et politiques contribuent, ensemble, à interpréter les objets politiques – et par là, à les construire. L’objectif est alors, ici, de comprendre comment s’est opérée cette coproduction dans le cas d’un objet politique nouveau – la CEE. Il s’agit d’analyser la façon dont les savoirs produits sur l’Europe communautaire ont, durant les premières années d’incertitude quant à ce qu’était la Communauté, contribué à définir ce que l’on pouvait en dire, et ce que l’on pouvait en faire. On entend également, ce faisant, inviter leurs producteurs à faire un retour réflexif sur leur activité et la façon dont elle peut elle-même, plus ou moins discrètement, participer à la construction politique de l’Europe. Les savoirs de gouvernement de l’Europe communautaire Pour étudier cette co-production en pratique, nous nous intéresserons tout particulièrement à certains savoirs, relevant principalement des sciences sociales (sociologie, économie, science politique, droit) (51) et situés à l’interface entre science et politique : les savoirs de gouvernement (52). On entend par là les savoirs définis, à un moment et dans un lieu donné, comme légitimes, voire nécessaires, dans la pratique du pouvoir. Ces savoirs fournissent des outils que la pratique politique peut directement mettre à profit : ils permettent de concevoir et de justifier certaines interprétations, certains dispositifs et certaines distributions  (51)  P. Bezes (éd.), L’État à l’épreuve des sciences sociales : la fonction recherche dans les administrations sous la Ve  République, Paris, La Découverte, 2005 ; B.  Zimmermann (éd.), Les sciences sociales à l’épreuve de l’action  : le savant, le politique et l’Europe, Paris, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme, 2004.  (52)  Y. Deloye, O. Ihl, et A. Joignant (éd.), Gouverner par la science : perspectives comparées, Grenoble, PUG 2013 ; Ph.  Bongrand, J.  Gervais et R.  Payre, « Introduction  : Les savoirs de gouvernement à la frontière entre “administration” et “politique” », Gouvernement et action publique, 4(4), 2012 ; O. Ihl, M. Kaluszynski et G. Pollet, « Pour une socio-histoire des sciences de gouvernement », Les sciences de gouvernement, Paris, Economica, 2003.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 16

30/09/2020 11:35:20



introduction

17

du pouvoir. Mais leurs producteurs ne les présentent pas moins comme des savoirs, caractérisés par des revendications de scientificité particulières. Ils constituent donc des points d’observation privilégiés pour saisir l’imbrication du travail savant et du travail politique. Les recherches sur la construction des États ont mis en évidence le rôle de ces savoirs dans la construction et la légitimation d’un ordre politique (53). Ainsi, le rôle des juristes dans la production de l’État et de ses catégories a été souvent mis en lumière (54). À partir des XVIe et XVIIe  siècles, les économistes –  ou les « caméralistes », dans les États allemands – ont à leur tour produit des formes d’intelligibilité spécifiques de l’intérêt national, et des moyens de le réaliser (55). Ces phénomènes ont pris une importance particulière avec le triomphe des États bureaucratiques modernes, dans lesquels le bon gouvernement s’exerce grâce à la maîtrise de certaines compétences, fondées sur des connaissances spécialisées. Les savoirs y sont devenus nécessaires pour gouverner –  plus que les qualités personnelles du prince (56). Le droit, les statistiques et l’économie ou la démographie et la sociologie ont notamment été établis en savoirs de gouvernement indispensables à l’élaboration de l’action publique (57). Avec eux se dessinent les contours d’une gouvernementalité moderne, c’est-à-dire d’une certaine façon de « conduire les conduites », qui « a amené, d’une part, le développement de toute une série d’appareils spécifiques de gouvernement [et, d’autre part,] le développement de toute une série de savoirs » (58). La construction de tels savoirs a été également observée en relation aux organisations internationales (59) et à la construction européenne (60).  (53)  P.  Wagner, Sozialwissenschaften und Staat   : Frankreich, Italien, Deutschland (1870‑1980), Francfort, Campus Verlag, 1990.  (54)  E.  H. Kantorowicz, The king’s two bodies  : a study in medieval political theology, Princeton, Princeton University Press, 2016 ; J.  Krynen, L’empire du roi   : idées et croyances politiques en France, XIIIe-XVe  siècle, Paris, Gallimard, 1993 ; G.  Sacriste, La République des Constitutionnalistes, Paris, Presses de Sciences Po, 2011.  (55)  P.  Laborier et al. (éd.), Les sciences camérales, Amiens, PUF, 2011 ; F.  Lebaron, La croyance économique : les économistes entre science et politique, Paris, Seuil, 2000.  (56)  M. Senellart, Les arts de gouverner   : du regimen médiéval au concept de gouvernement, Paris, Seuil, 1995.  (57)  A.  Desrosieres, La politique des grands nombres   : Histoire de la raison statistique, Paris, La Découverte, 2010.  (58)  M. Foucault, Sécurité, Territoire, Population, Paris, Gallimard, 2004 ; P. Laborier, « La gouvernementalité », Michel Foucault. Un héritage critique, sous la direction de Jean-François Bert et Jérôme Lamy, Paris, Éditions du CNRS, 2014.  (59)  P. Haas, « Epistemic communities and international policy coordination », International Organization, 46(1), 1992 ; Y. Dezalay, Marchands de droit : la restructuration de l’ordre juridique international par les multinationales du droit, Paris, Fayard, 1992.  (60)  W. Kaiser et J. W. Schot, Writing the rules for Europe : experts, cartels, and international organizations, New York, Palgrave, 2014 ; R. Payre et G. Pollet, Socio-histoire de l’action publique, Paris, La Découverte, 2013 ; C. Robert, « Les expert semi-permanents des institutions »,

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 17

30/09/2020 11:35:20

18

introduction

Ils y sont apparus comme particulièrement cruciaux pour comprendre l’émergence d’un ordre politique au-delà de l’État-nation. En effet, depuis le XIX e  siècle, la construction d’un espace international structuré par des organisations techniques ne possédant pas de légitimation démocratique claire, a largement fait appel aux savoirs et à leur légitimité. Cela a conduit une foule de savants, parfois anonymes, à jouer un rôle majeur dans la construction d’organisations internationales et européennes. De façon caractéristique, dans la construction européenne notamment, les diplomates – acteurs traditionnels de la politique internationale  – se sont vus concurrencer par divers types de savants. Avec l’institutionnalisation progressive de savoirs spécialisés sur les Communautés européennes – droit communautaire, surtout, puis « études européennes » (61)  – l’émergence de filières de formation communes a rendu ces savants parfois difficiles à distinguer d’un personnel politicoadministratif fortement diplômé (62). Cette participation a été institutionnalisée pour devenir un des traits caractéristiques de la gouvernance européenne (63). La porosité entre savants et construction politique communautaire a permis la formalisation de véritables savoirs de gouvernement communautaires. On peut les définir comme des savoirs sur les Communautés, porteurs d’interprétations spécifiques, présentées comme fondées sur des connaissances spécialisées, et constituant des ressources politiques possibles (64). Le droit communautaire en constitue l’exemple le plus clair in  D.  Georgakakis  (dir.), Le champ de l’Eurocratie –  une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012 ; J.  Schot et V.  Lagendijk, « Technocratic Internationalism in the Interwar Years : Building Europe on Motorways and Electricity Networks », Journal of Modern European History, 6(2), 2008.  (61)  F. Larat, M. Mangenot, et S. Schirmann, Les études européennes : genèses et institutionnalisation, Paris, L’Harmattan, 2018 ; I. Popa, « La structuration internationale des études européennes : un espace scientifique dissymétrique », in D. Georgakakis et M. De Lassalle (dir.), La nouvelle gouvernance européenne  : Genèses et usages politiques d’un livre blanc, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg, 2007 ; J.  Keeler, « Mapping EU Studies  : The Evolution from Boutique to Boom Field 1960–2001 », 43(3), Journal of Common Market Studies, 2005.  (62)  D. Georgakakis (éd.), Le champ de l’Eurocratie : une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica 2012 ; H.  Kassim, The European Commission of the twenty-first century, Oxford, Oxford University Press, 2013.  (63)  Voy. Ch.  Boswell, « The Political Functions of Expert Knowledge  : Knowledge and Legitimation in European Union Immigration Policy », Journal of European Public Policy, 15(4), 2008 ; C.  Robert, « L’expertise comme mode d’administration communautaire   : entre logiques technocratiques et stratégies d’alliance », Politique européenne, 11(3), 2003 ; S.  Saurugger, « L’expertise un mode de participation des groupes d’intérêt au processus décisionnel communautaire », Revue française de science politique, 52(4), 2002 ; Ch.  Joerges, « Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making. Scientific Expertise in Social Regulation and the European Court of Justice », EUI working paper, 1996.  (64)  Voy. O.  Ihl, M.  Kaluszynski et G.  Pollet, Les sciences de gouvernement, Paris, Economica, 2003, p. 20.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 18

30/09/2020 11:35:20



introduction

19

et le mieux étudié (65)  : discipline académique en partie initiée par des efforts politiques, il est à la fois porteur d’une interprétation spécifique (la « Communauté de droit ») et un instrument pratique mobilisé dans le gouvernement quotidien de l’Europe communautaire. Les juristes qui interprètent les traités revendiquent une légitimité particulière, fondée sur la maîtrise de connaissances spécialisées, dont ils peuvent attester par la possession de divers titres. C’est ce qui distingue les interprétations produites dans le cadre de ces savoirs de gouvernement : elles se présentent comme « vraies », et non politiques, car fondées non sur une opinion ou sur une idéologie, mais sur l’autorité d’un savoir formalisé et largement reconnu. Ce caractère dépolitisé permet en retour à ces juristes et à leurs interprétations de faire autorité dans les débats politiques communautaires. Nous nous inscrivons ici dans le prolongement de ces travaux. Cependant, plus qu’ils ne l’ont fait, nous insisterons sur la diversité des interprétations savantes de l’Europe communautaire. En nous décentrant vis-à-vis du droit, tout d’abord. Si le droit constitue, sans doute, le savoir par excellence de l’Europe communautaire, d’autres savoirs, porteurs d’interprétations différentes, ont été élaborés dès les débuts de la construction communautaire. Dès lors, il importe de comprendre pourquoi ces interprétations et savoirs alternatifs n’ont pas connu le succès du droit. Dans ce but, nous proposons d’élargir le modèle de la co-production afin d’analyser la production et la stabilisation d’un sens de la CEE non comme le résultat d’une co-production (juridique) unique, mais comme le résultat de co-productions multiples. Il convient alors de prendre au sérieux les luttes et les alliances qui ont permis à certains savants d’établir leur juridiction sur l’objet communautaire (66) – c’està-dire de revendiquer avec un relatif succès un « droit à dire l’Europe » presque exclusif, et par là, d’assurer l’autorité de leurs interprétations. Mieux que par la seule co-production juridique, l’on peut rendre compte de la construction et du succès des interprétations de l’Europe communautaire en examinant ces luttes politico-académiques pour l’imposition d’une « bonne définition » de l’objet communautaire.  (65)  Par exemple J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014 ; A.  Boerger et M.  Rasmussen, « Transforming European Law : The Establishment of the Constitutional Discourse from 1950 to 1993 », European Constitutional Law Review, 10(2), 2014 ; A. Vauchez, L’Union par le droit  : l’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2013 ; A.  Cohen, « Constitutionnalistes en quête de Constitution   : la Convention dans le champ du pouvoir européen », La Constitution européenne   : élites, mobilisations, votes, Bruxelles, Presses de l’ULB, 2007.  (66)  A.  Abbott, The System of Professions  : An Essay on the Division of Expert Labor, Chicago, University of Chicago Press, 1988.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 19

30/09/2020 11:35:20

20

introduction

Deuxièmement, les travaux évoqués suggèrent que se serait imposé, avec le droit, un « sens commun » de l’Europe communautaire, transnational et fortement homogène. À la période que nous étudions se seraient formés un « langage [juridique] partagé » et des « règles communes » dans le cadre desquelles a été pensée la CEE (67). Sans contester la prépondérance prise par les façons de penser et de parler juridiques dans la construction européenne – bien au contraire – on voudrait néanmoins relativiser son homogénéité. Non seulement il existait d’autres interprétations possibles, mais encore, on peut repérer des différences au sein de l’interprétation de la CEE comme « Communauté de droit ». Les travaux étudiant les débats relatifs à la construction communautaire à l’aune de différents cas nationaux en soulignent ainsi les différences (68). Nous faisons alors l’hypothèse que des différences, entre savoirs et entre compréhensions nationales, formalisées à la période que nous étudions, ont subsisté jusqu’à une période bien plus tardive de la construction européenne. Une histoire croisée des interprétations savantes de l’Europe Pour analyser la carrière des différents savoirs et interprétations de l’Europe, et les variations nationales entre les interprétations produites, nous adopterons ici une démarche relationnelle et comparative. Nous analyserons les conflits de juridiction entre savoirs, et la concurrence entre interprétations qui la sous-tend, grâce à une histoire croisée de deux interprétations et de leurs critiques, d’une part, et de deux cas nationaux, d’autre part. La première étape d’une telle enquête vise à explorer les conditions dans lesquelles les interprétations de l’Europe communautaire ont été produites. Conformément au modèle de la co-production, nous nous attacherons en particulier à mettre en lumière le rôle de collectifs hybrides, évoluant entre science et politique. En parlant de collectifs, nous souhaitons insister sur la dimension sociale de la production des interprétations : un collectif est l’ensemble des acteurs « qui échangent des idées ou qui interagissent intellectuellement » (69). Il est caractérisé par un ensemble de liens, de débats et d’échanges, qui ne présupposent en aucun  (67)  Ch.  Topalov, « Les réformateurs et leurs réseaux   : enjeux d’un objet de recherche », dans Laboratoires du nouveau siècle   : la nébuleuse réformatrice et ses réseaux en France 1880‑1914, Paris, Éditions de l’EHESS, 1999, p. 39.  (68)  J.  Lacroix et K.  Nicolaïdis, European Stories  : Intellectual Debates on Europe in National Contexts, Oxford, Oxford University Press, 2010.  (69)  L. Fleck, Genèse et développement d’un fait scientifique, Paris, Les Belles Lettres, 2005, p. 74. Voy. aussi B. Latour, La science en action, Paris, La Découverte, 1989.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 20

30/09/2020 11:35:20



introduction

21

cas un accord entre les acteurs qui y participent, mais au contraire, impliquent la discussion et la négociation autour de certains enjeux. Les interprétations sont progressivement formalisées pour constituer des programmes savants (70). Ces programmes se présentent, d’une part, comme des énoncés théoriques, qui proposent une interprétation revendiquée comme objective des institutions communautaires. Cela les conduit, d’autre part, à proposer une certaine conception du savoir légitime pour saisir l’objet communautaire –  c’est-à-dire les questions pertinentes, les outils théoriques ou les modalités de vérification nécessaires. En même temps que sont élaborées des interprétations, ce sont donc différents savoirs possibles de l’Europe communautaire qui se construisent. Lorsque ces programmes réussissent, ils tendent à s’institutionnaliser, et deviennent, progressivement, des sciences – des savoirs dont la revendication de scientificité a été acceptée. Mais cette forme d’institutionnalisation n’a rien d’inévitable ni d’exclusive : certains programmes savants ne sont jamais acceptés ni institutionnalisés ; d’autres sont rejetés après avoir connu un premier succès. La seule observation de ces programmes ne permet donc pas d’éclairer les carrières des différentes interprétations. Il reste à expliquer comment celles-ci sont, avec plus ou moins de succès, acceptées et normalisées. Pour cela, la capacité à être reconnue comme une interprétation légitime sera ici envisagée comme dépendant en partie du travail d’interprétation lui-même, et en partie d’un travail de mobilisation de soutiens. D’un côté, il importe de mettre en lumière ce que font les différents programmes, les ressources interprétatives spécifiques qu’ils offrent les uns par rapport aux autres. Il s’agit, dès lors, de prendre au sérieux la dimension politique du travail savant, et de montrer précisément comment les controverses savantes peuvent recouvrir des enjeux, et entraîner des effets, politiques. Toutefois, d’un autre côté, le succès des différents programmes ne saurait être compris comme étant seulement fonction de leurs qualités théoriques. Au contraire, il est étroitement lié au travail « d’enrôlement » (71) de soutiens qui s’opère au cours de la  (70)  Nous préférerons ce concept à celui de paradigme développé par T. Kuhn  : la définition étroite qu’il en donne (un « exemple commun ») est évidemment trop restrictive pour constituer un discours  ; la définition large (« l’ensemble de croyances, de valeurs reconnues et de techniques qui sont communes aux membres d’un groupe donné ») est plus proche de ce que nous entendons par programme. Néanmoins, elle est centrée sur l’homogénéité, la cohérence entre les membres du groupe. Au contraire, le concept de programme vise à rendre compte des divergences et des conflits au sein des collectifs. T. S. Kuhn, La structure des révolutions scientifiques, Paris, Flammarion, 2008.  (71)  Nous empruntons ce terme, et avec lui l’idée que « le statut d’un énoncé dépend des énoncés ultérieurs qui l’établissent ou l’infirment », à B. Latour, La science en action, Paris, La Découverte, 1989, p. 44.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 21

30/09/2020 11:35:20

22

introduction

circulation et de la réception de ces programmes : enrôlement d’autres savants, qui contribuent à valider ou à rejeter leurs revendications de scientificité, d’abord ; enrôlement de soutiens politiques, ensuite, qui contribue à « incorporer » ces programmes dans le répertoire d’action publique communautaire (72). Cette consolidation de soutiens se repère lorsque les programmes savants circulent dans les discours politiques jusqu’à, parfois, explicitement justifier ou fonder des dispositifs de gouvernement spécifiques. Cela invite alors à s’intéresser au travail des intermédiaires qui contribuent à faire circuler ces programmes d’un espace à l’autre – au prix parfois de traductions importantes. Pour conceptualiser les espaces dans lesquels se jouent ces circulations, nous parlerons d’arènes, entendues comme les lieux dans lesquels interagissent les collectifs impliqués dans des débats. Les arènes pourront être distinguées selon les acteurs qui les peuplent, et les enjeux qui en organisent les relations ; leur ouverture, ou leur étendue (de l’arène transnationale à l’arène locale) ; leur degré d’institutionnalisation (de l’arène la plus informelle et la plus éphémère à l’arène la plus formalisée et la plus durable). Cela permet, d’une part, d’envisager ces arènes comme des lieux de croisement, plus ou moins ouverts, plus ou moins durables, dans lesquelles des acteurs fort différents peuvent se retrouver autour d’un enjeu partagé. Cela n’implique donc pas de poser une distinction de nature entre, par exemple, débats savants et débats politiques. Nous préfèrerons ce concept à celui de « champ faible », défini comme une « convergence » d’acteurs caractérisés par des propriétés issues d’autres champs (73). Si ce concept recoupe parfois ce que nous entendrons par arène, il semble porteur d’une inévitable téléologie  : parler de champ faible, c’est toujours implicitement établir un contraste avec un champ « fort », qui constitue en quelque sorte l’horizon logique du champ faible. Or, parmi les arènes que nous allons considérer, beaucoup ne s’approchent jamais, même de façon lointaine, d’un champ au sens fort. Elles demeurent des lieux non institutionnalisés et hybrides, des champs non advenus. En somme, nous envisageons donc la production et la normalisation d’une intelligibilité de l’Europe communautaire comme un processus social conflictuel, dans lequel s’affrontent non seulement des interprétations  (72)  M.  Kaluszynski et R.  Payre (éd.), « Des savoirs de gouvernement en circulation(s) », Savoirs de gouvernement, Paris, Economica, Paris, 2013, pp. 8‑9.  (73)  Ch.  Topalov, « Les réformateurs et leurs réseaux   : enjeux d’un objet de recherche », dans Laboratoires du nouveau siècle   : la nébuleuse réformatrice et ses réseaux en France 1880‑1914, Paris, Éditions de l’EHESS, 1999, p. 463 ; A. Vauchez et D. Georgakakis, « Le concept de champ à l’épreuve de l’Europe », in J.  Simeant (dir.), Guide l’enquête globale en sciences sociales, Paris, CNRS Éditions, 2015.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 22

30/09/2020 11:35:20



introduction

23

concurrentes, mais aussi des acteurs et des collectifs aux intérêts différents. C’est dire que les interprétations produites ne sauraient être considérées isolément : elles s’inscrivent toujours dans un ensemble de relations avec d’autres interprétations, auxquelles elles s’opposent ou s’allient. Pour saisir ces relations, nous nous inspirons ici des outils de l’histoire croisée (74). Davantage qu’une stricte comparaison terme à terme entre différents cas, une « histoire croisée » demande d’être attentif aux relations, connexions (75) et circulations qui s’établissent entre eux. Cela implique de rompre avec la recherche d’une origine, d’un point de départ unique du discours communautaire, pour lui préférer la recherche des relations (affrontements ou alliances) dans lesquelles il est produit. Nous examinerons pour cela à la fois différentes interprétations et débats (présentés plus bas) et différents cas nationaux : la France et la République Fédérale d’Allemagne. Dans une perspective d’histoire croisée, ce choix se justifie tant par les différences entre les deux cas, que par la multiplicité des relations qui s’établissent entre eux : les interrelations denses entre la France et la RFA en font des cas privilégiés pour étudier l’histoire de l’Europe communautaire en se défaisant de tout « nationalisme méthodologique ». En outre, il importait, dans les limites chronologiques de notre projet, d’examiner deux pays fondateurs de la construction communautaire. Cependant, il n’est pas possible de définir de façon trop rigide les frontières géographiques ou nationales des débats étudiés  : des Belges participent aux débats français, des Autrichiens aux débats allemands ; plus largement, nombre d’acteurs importants dans les débats que nous étudierons sont américains, italiens ou britanniques. En nous concentrant sur les débats en France et en RFA, il ne s’agit donc pas de suggérer que ce sont les seuls pertinents pour comprendre la construction communautaire. C’est simplement postuler qu’en raison de leur rôle dans le projet communautaire et des liens nombreux qui existaient historiquement entre eux, les débats qui y ont pris place ont été centraux dans la construction des interprétations et des savoirs de l’Europe communautaire. Ce travail s’appuie sur deux types de sources primaires (76)  : des corpus de textes scientifiques et politiques qu’il s’agira de mettre en  (74)  B. Zimmermann et M. Werner, « Penser l’histoire croisée  : entre empirie et réflexivité », Annales. Histoire, Sciences Sociales, 58(1), 2003.  (75)  On rejoint par là certaines orientations méthodologiques proposées par « l’histoire connectée ». Voy. par exemple S.  Subrahmanyam, Aux origines de l’histoire globale   : Leçon inaugurale prononcée le jeudi 28 novembre 2013, Paris, Collège de France, 2014.  (76)  L’ensemble des sources utilisées et des références mobilisées dans la thèse dont est tiré cet ouvrage est disponible en libre accès dans l’Open Science Framework (https://osf.io/search/) à l’adresse : https://mfr.osf.io/render?url=https%3A%2F%2Fosf.io%2Fabwtq%2Fdownload

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 23

30/09/2020 11:35:20

24

introduction

relation, d’un côté ; des données prosopographiques et archivistiques sur les acteurs et les lieux impliqués dans la circulation, de l’autre. Les textes, politiques et scientifiques, nous ont fourni les matériaux à partir desquels nous avons reconstitué les débats étudiés. La constitution de corpus de textes nous a aussi renseigné sur leurs acteurs majeurs. Nous avons alors réalisé une recherche sur les biographies des auteurs apparaissant le plus fréquemment dans notre corpus. Une fois dressée cette cartographie des débats et de leurs acteurs, des recherches plus fines ont été menées concernant certains acteurs ou lieux charnières (associations, universités…) afin de faire apparaître plus précisément leur rôle dans les débats. Ces recherches ont été principalement archivistiques, et ont demandé de consulter des fonds variés, répartis entre plusieurs pays européens (77). Pour compléter les lacunes de certaines sources, nous avons aussi ponctuellement recours à des entretiens exploratoires, ce qui nous a permis de rassembler à la fois des éléments de contexte sur le mode de « l’histoire orale », et de retracer des trajectoires biographiques particulières de façon plus fouillée.

B – L es cas étudiés  : supranationalité et économie sociale de marché dans la construction européenne Nous proposons ici d’étudier les carrières de deux interprétations de l’Europe communautaire qui ont cours aujourd’hui, mais qui ont été discutées tout au long de la construction communautaire  : l’Europe comme organisation « supranationale » et l’Europe comme « économie sociale de marché ». Ces deux interprétations, différentes par bien des aspects, présentent néanmoins un intérêt comparatif fort, tant du point de vue de leurs histoires que des questionnements théoriques auxquels elles renvoient. Toutes deux sont d’usage dans les discours sur l’Europe communautaire contemporains. Toutes deux ont – ou ont eu – une existence légale dans des traités européens : le traité de Paris (1951) et le projet de traité instituant une Communauté Politique Européenne (1954) pour la supranationalité ; le projet de traité constitutionnel européen (2005) et le traité de Lisbonne (2007) pour l’économie sociale de marché. Pourtant, ces deux interprétations se caractérisent par un certain flou généralement relevé  (77)  En particulier, nous avons consulté  les archives Historiques de l’Union Européenne à Florence (principalement : fonds Pierre Uri, Emile Noël, Mouvement Européen et IUE) ; Walter Hallstein Nachlass aux archives nationales allemandes de Coblence ; archives de l’Arbeitskreis Europäische Integration à Berlin ; certaines archives de la Commission pour l’Étude des Communautés Européennes ; archives historiques du Parlement Européen à Luxembourg.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 24

30/09/2020 11:35:21



introduction

25

par les commentateurs, qui rend leur statut imprécis  : parfois descriptives, parfois normatives, elles ont un caractère « semi-technique » qui en fait, peut-être plus que d’autres, l’objet de conflits d’interprétation. Enfin, chacune illustre de façon particulièrement nette une dimension centrale des débats communautaires jusqu’à aujourd’hui. En première approximation, on pourrait dire que l’une renvoie à la question de l’organisation institutionnelle de la « contrainte », l’autre à la question de la régulation du « capital » (78) en Europe. C’est dans le contexte de ces deux séries de problèmes posés aux discours politiques traditionnels que nous proposons de lire la formation du discours communautaire : la supranationalité, à travers la question de la souveraineté, a été confrontée aux concepts de nation, d’État ou de démocratie ; l’économie sociale de marché, aux compréhensions nationales du marché et de l’État social. Tab. 1 : Supranationalité et économie sociale de marché : deux interprétations en débats Moment d’émergence

Entrée dans un traité

Savoirs

Débats associés

Critiques

Supranationalité

Fin du XIXe siècle

Traité de Paris (1951), Communauté Politique Européenne (1954)

Droit, science politique

Souveraineté (État, nation, peuple)

Technocratie, gouvernement des juges

Économie Sociale de Marché

Entre-deuxguerres

Projet de traité constitutionnel (2005), traité de Lisbonne (2007)

Droit, économie

Privé-public, Marché-État

Néolibéralisme

Dans la fin de cette introduction, nous présentons à grands traits la carrière et les enjeux de ces deux interprétations (79). Toutes deux ont en effet une longue histoire dans les débats liés à la construction européenne, mais aussi, avant ou en parallèle, dans une série d’autres débats à première vue fort éloignés. Pour comprendre comment elles ont émergé comme des interprétations de la CEE aux débuts de la construction européenne, il importe alors de préciser ce qu’entendaient les acteurs  (78)  Nous pensons ici bien sûr aux deux aspects de la construction des États analysés par C. Tilly, Contrainte et capital dans la formation de l’Europe, 990‑1990, Paris, Aubier, 1992.  (79)  Nous nous appuyons ici très largement sur la première partie de la thèse dont cet ouvrage constituait la seconde partie. Pour de plus amples développements et références sur les pages qui suivent, nous nous permettons de renvoyer à H. Canihac, « La fabrique savante de l’Europe : une archéologie du discours de l’Europe communautaire (1870‑1973) », Thèse soutenue à l’IEP de Bordeaux, 2017.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 25

30/09/2020 11:35:21

26

introduction

des années  1950 et  1960 lorsqu’ils employaient les termes de « supranationalité » et d’« économie sociale de marché ». Nous retraçons ici brièvement les principales étapes de cette histoire.

1)  La question supranationale entre État, nation et démocratie Depuis les années 1950, un nouveau vocabulaire s’est développé avec l’objet communautaire : celui de la supranationalité, parfois également décliné – nous le verrons – en supra-étaticité. Le terme a l’ambition de distinguer l’Europe communautaire des organisations stato-nationales classiques en Europe, d’une part, et de toutes les précédentes formes d’organisation des relations entre États (80), d’autre part. Parler de supranationalité, c’est donc affirmer l’existence d’un nouveau type de phénomènes politiques bousculant les classements habituels. C’est d’ailleurs largement à la suite de la construction européenne que le terme fait son entrée dans le vocabulaire consacré par les dictionnaires  : s’il ne figure pas dans le dictionnaire de l’Académie française, il est présenté par le Robert comme une invention de 1950 (81) ; en Allemagne, le terme « überstaatlich » apparaît dès la livraison de 1936 du dictionnaire Grimm, mais l’adjectif supranational est également introduit par le Deutsches Wörterbuch comme un néologisme datant de 1950. Et, en effet, en 1951, le terme de supranationalité fait sa première entrée dans un traité européen : le traité de Paris créant la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA). Mais cet usage sera aussi le dernier dans un traité européen réellement mis en œuvre, le concept étant par la suite jugé trop polémique, et rejeté en 1954 en même temps que la Communauté Européenne de Défense (CED). Pourtant, comme nous le montrerons, la supranationalité n’a pas disparu du vocabulaire européen en disparaissant des traités –  pas plus qu’elle n’était apparue pour caractériser les premières Communautés européennes. L’invention d’un concept politico-académique Le vocabulaire de la supranationalité préexistait très largement à la construction européenne. Le terme (sous différentes formes) commence à être employé dans la seconde moitié du XIX e siècle. Trois usages principaux émergent à cette période, dans plusieurs espaces et contextes  (80)  Voy. J.H.H. Weiler, « The Community System   : the Dual Character of supranationalism », Yearbook of European Law, 1, 1981.  (81)  N. Schumacher, Der Wortschatz der Europäischen Integration, Düsseldorf, Pädagogischer Verlag Schwann, 1976, p. 102.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 26

30/09/2020 11:35:21



introduction

27

distincts. S’ils émergent de façon indépendante, ils participent tous trois de discours élaborés en réponse à des « crises » diverses perçues par les auteurs qui emploient ce vocabulaire : c’est donc principalement comme un terme de réaction qu’est forgée la supranationalité. Un premier type d’usage dessine à partir du milieu du XIX e siècle les contours d’une supranationalité « culturelle » ou spirituelle. Le terme est d’abord employé dans un contexte de critique de l’ordre nouveau issu des révolutions libérales. Ces critiques, qui voient le jour presque simultanément en différents endroits, s’accompagnent généralement d’appels à la restauration d’un ordre naturel – dont la définition n’est certes pas consensuelle. On peut à cet égard, dès les premiers temps, distinguer deux accentuations du terme « supranational ». Elles ont en commun l’opposition au principe des nationalités, entendu comme caractéristique de la modernité politique, et plus généralement au rationalisme libéral incarné par la Révolution française. Toutes deux font signe vers une unité spirituelle ou culturelle plus qu’elles ne développent un programme pour des institutions particulières. Néanmoins, elles présentent des accentuations nettement différenciées. On peut les caractériser comme proposant une supranationalité, pour l’une, catholique, universaliste et « descendante », et pour l’autre, protestante, particulariste et « ascendante ». Il s’agit d’une distinction sommaire, mais elle permet d’esquisser deux types de conceptualisations de la supranationalité dont la tension marquera durablement l’histoire du concept. Le premier, lié à la tradition catholique et porté par des auteurs d’orientation conservatrice (82), dénonce les liens abstraits créés par le libéralisme. Il met en avant un lien naturel et substantiel qui relie la « famille » des catholiques européens sous le haut patronage de l’Église. Le second est plus lié au protestantisme et au développement de l’idée nationale allemande. Il ne s’agit pas tant d’abolir les divisions nationales au nom d’un ordre perdu que de sublimer l’idée nationale au nom du dépassement de structures politiques artificielles. C’est surtout chez Nietzsche, souvent crédité à tort du premier emploi du terme (83), que cet usage a été remarqué : un fragment, publié après sa mort dans La volonté de puissance dans lequel il développe l’opposition entre christianisme ascétique et vitalisme dionysiaque, se conclut en effet par le vibrant « impératif » d’« étendre son horizon de plus en  (82)  H.  Canihac, « From Nostalgia to Utopia  : A Genealogy of French Conceptions of Supranationality (1848–1948) », Modern Intellectual History, 2019  (83)  Voy. par exemple K.  Von Lindeiner-Wildau, La supranationalité en tant que principe de droit, Leyden, A.W.Sijthoff, 1970, p. 11 ; D. Sidjanski, Dimensions européennes de la science politique, Paris, LGDJ, 1963, pp. 20 et s.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 27

30/09/2020 11:35:21

28

introduction

plus, devenir supranational (übernational), européen, supra-européen, oriental, grec enfin » (84). Dépasser la nation, c’est faire retour à une force vitale, originelle et perdue – qui n’est en rien celle de l’Église. Cet usage suffit à indiquer que le terme ne correspond guère, à cette période, à une idéologie déterminée. Ces usages partagent toutefois une prémisse commune : l’ordre libéral et rationaliste instauré depuis les révolutions est mauvais. Il détruit les liens traditionnels entre les peuples, entre les individus, et, plus fondamentalement, entre le passé et le présent. Un second type d’usage émerge à la fin du siècle dans les discours juridiques. Il s’articule à une réflexion sur l’État, qui cherche à en penser les limites en mettant en avant des lois de la société, voire de la nature, échappant à la législation positive. Ce passage d’un usage « culturel » ou spirituel vers le droit mérite d’être souligné : en quittant la théologie et l’art pour les débats juridiques, le terme fait son entrée dans les savoirs de l’État. Il en résulte un changement d’accentuation  : c’est directement au problème de l’État, de ses pouvoirs et de ses limites qu’est rattaché le terme. Ce glissement se comprend dans le contexte de la fin du XIXe siècle, marqué par la recherche de nouveaux outils de régulation des relations entre États, à une période où les échanges économiques internationaux s’épanouissent, d’une part, et par une professionnalisation académique poussée, d’autre part. Dans ce contexte, la discussion des concepts de supranationalité/étaticité par le droit participe de contestations des lignes de partage qui sont alors tracées entre public et privé, national et international, politique et droit. L’idée d’une organisation supranationale est d’abord discutée par les juristes en lien avec la formalisation et l’institutionnalisation d’un nouveau droit, indépendant des États et directement applicable aux individus  : un droit international privé. C’est dans la tradition allemande du droit privé qu’émergent ces thèmes. À la suite de la grande rénovation du droit « germanique » initiée par Savigny (85), le droit privé était largement apparu en Prusse comme un droit non- (voire anti-) étatique  : un droit « des mœurs », qui, à l’opposé de la codification rationaliste à la française, résulterait du Volksgeist interprété par les juristes eux-mêmes. Or, la question de l’indépendance de ce droit vis-à-vis de l’État prend une importance accrue à la fin du XIXe  siècle (86). En effet, le tournant conservateur de Bismarck dans les années  1878‑1879, le développement  (84)  F. Nietzsche, Der Wille zur Macht, Francfort, Insel, 1992, p. 704. Aphorisme 1051 [482].  (85)  O. Jouanjan, Une histoire de la pensée juridique en Allemagne, 1800‑1918, Paris, PUF, 2005.  (86)  H.-P.  Haferkamp, « The Science of Private Law and the State in Nineteenth Century Germany », The American Journal of Comparative Law, 56(3), 2008.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 28

30/09/2020 11:35:21



introduction

29

de l’intervention étatique, et, surtout, le mouvement de codification qui culmine avec l’entrée en vigueur du Code civil (adopté en 1896) et du Code de commerce (adopté en 1897) en 1900, avaient fait apparaître le danger d’une monopolisation du droit privé par l’État – suscitant la méfiance de nombreux juristes. Face à ces phénomènes, voit le jour une entreprise théorique visant à établir la possibilité d’un droit international privé échappant au contrôle de l’État. Significativement, la réflexion connaît une traduction décisive qui se reflète dans le vocabulaire : au supra-national (übernational) se superpose désormais le supra-étatique (überstaatlich). Progressivement, ces idées circulent vers la France – où elles sont reformulées dans le vocabulaire, plus ancien, de la supranationalité. La supranationalité connaît enfin un troisième type d’usage, voisin, mais bien distinct, qui se développe au début du XX e siècle en droit international public. La mise en circulation du vocabulaire supranational/ étatique dans les débats de droit international public débute dans les années qui précèdent la Première Guerre mondiale, et se poursuit tout au long de l’entre-deux-guerres. Elle correspond à un effort pour renouveler le droit international, en pratique comme en théorie : en pratique, il s’agit de lui garantir une efficacité supérieure à celle qu’il possède au début du XXe  siècle  pour pacifier les relations internationales ; en théorie, il s’agit de fonder cette nouvelle efficacité sur une définition de ses concepts plus « scientifique ». En d’autres termes, son ambition est de (re)fonder un droit international efficace en pratique en le légitimant par une nouvelle conceptualisation. Cela donne lieu à une formalisation plus poussée de la supranationalité. Dans la continuité des questions soulevées par le droit international privé, elle s’articule d’abord à une critique renouvelée du droit international, de sa focalisation exclusive sur la souveraineté, et de sa possibilité scientifique même. La Première Guerre mondiale n’est pas la cause de ce mouvement  : les espoirs placés dans le droit international à la fin du XIX e  siècle avaient été mis en cause avant 1914. Le juriste américain Alpheus H. Snow publie par exemple en 1912 un article, traduit en français la même année par Georges Scelle, très significatif de l’argumentation qui est alors développée. Il s’attaque durement à la conception traditionnelle du droit international, qui est « contradictoire et par suite anti-scientifique. Car ce qui est international ne peut pas être le droit » (87), si le droit comme on l’admet habituellement, est la  (87)  A. H. Snow, « Le droit des nations », trad. par Georges Scelle, Revue générale de droit international public, 19, 1912, p. 311 ; A. H. Snow, « The law of nations », American Journal of International Law, 6(4), 1912.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 29

30/09/2020 11:35:21

30

introduction

création propre de l’État. Articulé autour de la souveraineté de l’État, le droit international tel qu’il est pensé traditionnellement n’a qu’une valeur théorique ; en réalité, c’est seulement la force des États qui dicte le cours des affaires internationales. Contre une conception positiviste, qui fait de l’État souverain la réalité fondamentale à la base de toute norme juridique, l’objectif de la réforme qu’il propose est donc de développer une conception plus « réaliste » qui permette de penser un droit s’imposant réellement aux États, et conçu sur des bases « scientifiques »  : le droit supranational. La Première Guerre mondiale, loin d’en sonner le glas, permet aux critiques des conceptions traditionnelles du droit international de mettre en avant leur conception d’un droit « nouveau ». Cette conception est portée par un collectif transnational de juristes. À la définition traditionnelle du droit international, ils opposent unanimement une volonté de réalisme et de scientificité. À ces efforts théoriques correspond l’institutionnalisation rapide du droit international comme discipline académique, qui en renforce la légitimité. Néanmoins, ces juristes ne développent pas un programme proposant une théorie générale, des objets d’études, ou des modèles identiques ; ils bâtissent, bien plus, deux programmes concurrents, dans lesquels l’on trouve un écho des deux conceptualisations plus anciennes de la supranationalité. Ils mettent en effet au fondement de leurs analyses nouvelles deux réalités différentes : pour l’un, la société et les individus qui la constituent ; pour l’autre, les communautés et leurs traditions (88). D’un côté, les sciences sociales positives jouent un rôle de modèle intellectuel : le juriste français Georges Scelle, inspiré par Léon Duguit et Émile Durkheim, revendique par exemple l’idée que le droit n’est rien d’autre qu’« un impératif social traduisant une nécessité née de la solidarité naturelle » (89). Dès lors, il n’y a plus de raison de maintenir une approche dualiste des relations du droit international avec le droit national. Étant issus de la même source, les deux droits ne forment en réalité qu’un « droit intersocial unifié » qui peut s’analyser comme un « droit constitutionnel international » (90). Dans cette perspective, l’État se trouve pris dans un droit universel auquel, loin de le contrôler totalement, il doit se soumettre : un droit supranational (ou, le vocabulaire étant encore fluctuant, supra-étatique). À ce réalisme centré sur les relations entre individus qui forment la société, répond une autre  (88)  M.  Koskenniemi, The Gentle Civilizer of Nations  : The rise and fall of international law, 1870‑1960, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 319.  (89)  G. Scelle, Précis de droit des gens, Paris, Éditions du CNRS, 2008 [1932], p. 2.  (90)  Ibid., p. 33.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 30

30/09/2020 11:35:21



introduction

31

conception qui emprunte la voie de la philosophie et du droit naturel d’inspiration catholique. Plus que les droits individuels, elle affirme qu’« il existe, et c’est en cela que consiste le pluralisme, un droit des groupes et même de l’individu, qui est opposable à celui de l’État » (91). Cela se traduit par une pensée qui s’exprime en termes de « communautés d’hommes » (92) ou de « communauté internationale » (93) plus que de société, mais qui cherche, elle aussi, à conceptualiser un droit supérieur aux droits nationaux. Malgré leurs différences, ces deux lignes de pensée partagent une même définition du droit nouveau qu’ils cherchent à fonder : ce sera un droit supranational (ou supra-étatique). Ce droit doit être conçu comme contraignant pour les États et s’adresser directement aux individus ou aux groupes. Il dispose d’un fondement naturel : qu’il soit recherché dans les lois de la société nouvellement découvertes ou dans les lois naturelles de la communauté, ce droit est enraciné dans la nature des choses, et retiré à l’arbitraire des États ou aux fluctuations des parlements. Dès lors, les conséquences pratiques de ces élaborations théoriques sont très voisines (94). Dans la version forte de cette thèse, le seul souverain légitime dont la puissance ne saurait être contestée n’est ni l’État, ni le peuple, ni le monarque : c’est le droit lui-même. Cette « souveraineté du droit » (95) garantit que rien ni personne ne puisse se placer en dehors, ou au-dessus, de lui. Le droit seul, découvert scientifiquement dans la nature des choses par les juristes, doit donc régner partout. Ce droit fournit ainsi un principe de limitation de l’État –  au nom de la société pour les uns, de la communauté pour les autres. À la conceptualisation de ce droit d’un type nouveau, supranational, correspond la promotion d’institutions dont les juristes seront les acteurs principaux : les Cours internationales chargées de garantir la paix entre États. Une formulation évocatrice de l’imbrication des discours juridiques sur la supranationalité et des discours pacifistes est donnée par le Belge Paul Otlet (1868‑1944), avocat actif dans la promotion de nouvelles sciences administratives au début du siècle (96), qui affirme  (91)  L.  Le Fur, « Fédéralisme et Union Européenne », Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 11, 1942, p. 17.  (92)  H. Krabbe, The modern idea of the state, London, Appleton, 1922, p. 245.  (93)  L. Le Fur, Développement historique du droit international : de l’anarchie internationale à une communauté internationale organisée, La Haye, M. Nijhoff, 1932.  (94)  M.  Koskenniemi, The Gentle Civilizer of Nations  : The rise and fall of international law, 1870‑1960, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 315.  (95)  G.  Scelle, Précis de droit des gens, Paris, Éditions du CNRS, 2008 [1932], p.  25 ; H. Krabbe, Die Lehre der Rechtssouveränität. Beitrag zur Staatslehre, J. B. Wolters, 1906.  (96)  R.  Payre, « L’espace des circulations  : la fabrique transnationale des sciences administratives », in P. Laborier (dir.), Les sciences camérales, Amiens, PUF, 2011, p. 288.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 31

30/09/2020 11:35:21

32

introduction

en 1916 que le « nouvel ordre à instaurer dans le monde doit reposer sur le principe de l’interdépendance des nations et conséquemment de la limitation de souveraineté des États et leur subordination à un ordre supranational » (97). C’est la Société des Nations (SDN) qui va cristalliser, en pratique, une grande partie de ces mobilisations dans l’entredeux-guerres. Georges Scelle, qui rédige plusieurs brochures visant à expliquer et défendre la SDN, insiste sur le fait qu’elle « tend à substituer à l’anarchie actuelle des États réputés souverains, c’est-à-dire égaux les uns aux autres […] une organisation supranationale ayant assez de force pour les obliger tous à s’incliner devant les principes du droit et devant des juges » (98). En particulier, « la Cour de Justice incarne en soi l’espoir de paix le plus tangible de toute l’organisation internationale. Elle prépare l’avènement du règne du droit : Judex imperator ! » (99). Mais la SDN de tarde pas à décevoir les espoirs qu’y plaçaient même ses plus fervents partisans. Les doutes atteignent leur point culminant avec les retraits de l’Allemagne et du Japon en 1933, puis la guerre d’Éthiopie en 1935, qui mettent au grand jour la faiblesse de la SDN et du nouvel ordre juridique qu’elle devait promouvoir. Face à un « engagement purement moral », le jeu des souverainetés continuait son cours. Avec cette crise, l’utopie d’un ordre juridique universel et supranational/ supra-étatique reposant sur le pouvoir des Cours devait connaître une éclipse. Dans le même temps, cet échec généralement admis de la SDN constituera un argument important en faveur d’un projet d’apparence plus modeste : la construction de l’Europe. Les usages de la supranationalité aux débuts de la construction européenne Après la Seconde Guerre mondiale, la supranationalité fait une réapparition spectaculaire dans le vocabulaire politique par l’intermédiaire de la construction européenne (100). La Haute Autorité de la CECA est  (97)  P.  Otlet, Problèmes internationaux et la guerre, tableau des conditions et solutions nouvelles de l’économie, du droit et de la politique, Genève, Kundig, 1916, p. 367.  (98)  G. Scelle, La Société des Nations  : sa nécessité, son but, ses origines, son organisation, Paris, PUF, 1925, p. 4.  (99)  Ibid., p. 23.  (100)  Il ne s’agit pas ici d’occulter la Seconde guerre mondiale en postulant une rupture radicale durant les années de guerre   : étudier la mise en œuvre d’une rhétorique « révolutionnaire » autour de la supranationalité et de l’Europe n’implique pas, méthodologiquement, d’adhérer à cette thèse. Au contraire, nous soutenons qu’il importe d’insister sur les continuités qui traversent la période, de l’entre-deux guerres aux années 1970. Néanmoins, le contexte particulier de la guerre crée une césure dans les usages de la supranationalité. Si le terme (dans ses différentes déclinaisons) et les débats auxquels il donne lieu ne disparaissent pas, une enquête systématique sur cette période demanderait d’avoir recours à des sources bien particulières, et

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 32

30/09/2020 11:35:21



introduction

33

très rapidement comprise et officiellement définie comme appartenant à un genre inédit d’organisation, dont toute la nouveauté est bientôt résumée par ce terme de supranationalité, qui s’inscrit dans le traité de Paris créant la CECA. La définition et les implications de la supranationalité deviennent alors des enjeux majeurs des débats politiques sur la construction communautaire qui se déploient au début des années 1950, et dont le point d’orgue est le projet de Communauté Européenne de Défense (CED) –  et surtout, de Communauté Politique Européenne (CPE). L’inscription de la supranationalité dans le traité de Paris n’est pas un « événement » isolé. Au contraire, elle participe d’un ensemble d’énoncés qui font de la supranationalité un terme (sur)chargé de sens après la guerre. Son inscription dans le texte final des résolutions adoptées à La Haye en 1948 en constitue une bonne illustration. Le terme n’apparaît pas dans la résolution politique du congrès de La Haye. Celle-ci appelle certes à un « transfert de droits souverains  en vue de les exercer en commun » et sans nationalisme, à une Cour suprême européenne ainsi qu’à une Assemblée commune. Mais c’est dans la résolution culturelle que le terme est employé. Il s’agit de la Charte des Droits de l’Homme et de son application, qui « implique l’établissement d’une institution supra-nationale telle qu’une Cour Suprême, organe de contrôle judiciaire, instance supérieure aux États, à laquelle puissent en appeler les personnes et les collectivités » (101), et qui, par opposition à la SDN, serait non seulement régionale, mais aussi « juridiquement obligatoire » et non plus « platonique ». La distance prise vis-à-vis de la SDN au profit d’une organisation limitée à l’Europe ne doit pas être envisagée comme un acte de rupture radicale. Bien au contraire, elle participe d’une reprise de l’utopie des juristes plus que son abandon. Ainsi, Georges Scelle, présent à La Haye, s’était dès les années 1930 fait le penseur, dans son Essai relatif à l’Union Européenne de 1931, d’une SDN « décentralisée », car « le fédéralisme universel ne [peut] réaliser un nouvel unitarisme géant, mais seulement se superposer à des systèmes fédéralistes régionaux mieux intégrés ou spécialisés. La SDN ne deviendra universelle qu’en se régionalisant » (102). En outre, à travers la Cour supra-nationale promue à La Haye, c’est un projet global de réforme des institutions politiques  qui se dessine, dans lequel on nous entraînerait trop loin de la question initiale, qui est celle de la construction européenne après 1945.  (101)  Commission culturelle du congrès de la  haye, « Résolution culturelle », La Haye, 1948.  (102)  Cité par J.-L.  Chabot, Aux origines intellectuelles de l’Union Européenne   : l’idée d’Europe unie de 1919 à 1939, Grenoble, PUG, 2005, p. 131.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 33

30/09/2020 11:35:21

34

introduction

retrouve la méfiance d’avant-guerre à l’égard du parlementarisme : pour le fédéraliste Alexandre Marc (103), l’auteur du rapport sur la question des droits de l’homme, les démocraties souffrent d’une contradiction entre « le règne de la majorité et le règne de la loi » (104). Le nazisme l’a démontré, la majorité peut aller contre la loi, et anéantir la démocratie elle-même. S’il faut donc « renouveler la démocratie », c’est non pas en confiant plus de pouvoirs aux Parlements, et à une hypothétique assemblée constituante européenne, mais en assurant le « règne du droit »  : « à la base de cette transformation de la démocratie, il faut mettre le droit », peut-il conclure. La fédération européenne supranationale qu’il appelle de ses vœux est alors tout entière un projet juridique. Progressivement, le terme pénètre les débats préparatoires de la première Communauté européenne, la CECA. Il n’était pas absent des réflexions du groupe à l’origine de la déclaration Schuman –  principalement, Jean Monnet et ses collaborateurs du Commissariat général au Plan, Etienne Hirsch, Pierre Uri (105), et le professeur de droit Paul  (103)  Alexandre Marc (1904‑2000) est né en Russie dans une famille d’origine juive. Il fuit avec sa famille la Révolution de 1917, et s’installe à Paris. Il part étudier la philosophie en Allemagne et notamment à Freiburg où il suit les cours d’E.  Husserl, puis revient à Paris, où il suit le cursus de l’École Libre des Sciences Politiques jusqu’à 1927, et étudie le droit à la Sorbonne. Dans les années 1930 il travaille pour la maison d’édition Hachette et participe à la fondation de la revue Esprit avec E. M ounier et de l’Ordre nouveau avec Denis de Rougemont. Il est très actif dans les mouvements de « troisième voie » et le personnalisme, et se convertit en 1933 au catholicisme. Il est néanmoins forcé de fuir la France en 1943 et s’installe en Suisse. Après 1945, il déploie une activité intense en faveur de l’unification européenne sur un modèle fédéral. C’est l’un des créateurs du groupe « La Fédération », et il occupe à partir de 1946 la fonction de secrétaire général de l’Union européenne des fédéralistes (UEF) puis s’engage dans le Mouvement fédéraliste européen et crée le Centre international de formation européenne (CIFE) en 1954.  (104)  Commission culturelle du congrès de la  haye, « Intervention d’Alexandre Marc », La Haye, 8 mai 1948, www.cvce.eu.  (105)  Pierre Uri (1911‑1992) est issu d’une famille d’agrégés, comme il le rappelle dans ses mémoires (ses parents, sa sœur et sa femme sont agrégés). Il fait de brillantes études au lycée Henri  IV, puis à l’École Normale Supérieure (1929‑1933) et passe ensuite l’agrégation de philosophie. Il parle couramment allemand et anglais. Il séjourne à Princeton où il étudie l’économie au milieu des années 1930. Enseignant la philosophie à Lyon, il perd son poste sous Vichy, en raison de ses origines juives, et passe la guerre dans une semi-clandestinité qui ne l’empêche pas de débuter une thèse d’économie avec F.  Perroux. À la Libération, il devient chargé de mission à l’Institut de Sciences Économiques Appliquées du même F. P erroux, puis est recruté par J. Monnet au Commissariat général au Plan en 1947, où il travaille notamment à la mise au point des principes de la comptabilité nationale et de la TVA. Il enseigne en parallèle à l’ENA. Il suit ensuite J. Monnet dans ses engagements européens, et joue un rôle de premier plan dans les négociations des traités de Paris puis de Rome. De 1952 à 1959 il dirige la division « Économie générale » de la Haute Autorité de la CECA. Démissionnaire de la CECA, il travaille brièvement pour une banque d’affaires américaine puis à partir de 1962 pour l’Institut Atlantique, un think tank réalisant des études sur les relations entre Europe et États-Unis et lié à l’OTAN. Il multiplie ensuite les activités d’expertise nationale, européenne et internationale, et enseigne à partir de 1969 à l’Université Paris-Dauphine. Proche depuis les années 1930 du Parti Socialiste et du syndicalisme (notamment la CGT), il est membre du Club Jean Moulin, et nommé membre du

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 34

30/09/2020 11:35:21



introduction

35

Reuter (106). C’est ainsi bien de « supra nationale » qu’est qualifiée la Haute Autorité dans la cinquième version du projet de déclaration, datée du 27  avril. Mais, outre que c’est la seule apparition du terme dans les neuf versions préliminaires, la Haute Autorité est également qualifiée d’internationale, dans les premières versions, puis de commune à partir de la troisième. Du reste, le terme de supranational n’est guère apprécié par Jean Monnet qui affirme qu’il ne lui « plaisait pas et ne [lui] a jamais plu » (107). En effet, à la différence du plan Briand par exemple, le Plan Schuman ne se présente pas, au départ, comme une organisation juridique telle que les divers projets internationaux avaient pu en imaginer. L’ajout d’une Cour et d’une Assemblée est postérieur, suscité par les craintes des gouvernements de ne pouvoir contrôler l’administration nouvelle (108). L’institution projetée n’est plus une Cour qui tranche des conflits entre États souverains, mais une administration qui exerce un pouvoir sur des individus et sur un territoire qui est coextensif à celui des États. Ainsi, lorsque le terme n’est pas employé dans la déclaration Schuman, c’est parce qu’elle se distingue bien du type d’institution et de pouvoir auquel renvoie la supranationalité dans l’usage de l’époque – une Cour fédérale assurant le règne du droit. Pourtant, en dépit ou en raison de cette ambiguïté, c’est précisément ce terme –  qui a l’avantage de distinguer la Communauté des organisations internationales classiques (109) – qui est très rapidement et largement adopté pour parler non seulement de la Haute Autorité, mais de la CECA dans son ensemble. L’article  9 du traité de Paris instituant la CECA, dans lequel le terme apparaît, mérite d’être rappelé : Conseil économique et social en 1974 par V. G iscard d’Estaing. Il est responsable des travaux sur la fiscalité au sein du PS en 1981.  (106)  Paul Reuter (1911‑1990) naît à Metz, alors ville allemande. Il étudie le droit à l’Université de Nancy où il soutient une thèse de droit international en 1933. Il participe à cette période à la fondation de la revue Droit social, au côté de P.-H. Teitgen et F. de Menthon à l’Université de Nancy. Agrégé en 1938, il est nommé à Poitiers, mais la guerre interrompt ce début de carrière. Fait prisonnier, il s’échappe et se rend à Aix-en-Provence. Il est ensuite l’un des membres importants de l’École des cadres d’Uriage entre 1941 et 1943 – école destinée à la formation des nouveaux cadres du régime  – où il rencontre notamment H.  Beuve-Méry, le futur fondateur du Monde. À la Libération, il est appelé comme conseiller par son ancien collègue P.-H. Teitgen, et nommé membre du Conseil d’administration de l’ENA en 1945. À partir de 1948, il est membre du Comité international de l’opium. Il a une activité de jurisconsulte pour le ministère des Affaires Étrangères, et rencontre dans ce cadre J. Monnet qui le fait participer à l’élaboration de la déclaration Schuman. Il continue à enseigner à Aix, jusqu’à 1951 où il est nommé à l’Université de Paris. À partir de 1964, il est membre de la Commission du droit international à l’ONU.  (107)  J. Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1988, p. 430.  (108)  C. Parsons, A Certain Idea of Europe, Ithaca, Cornell University Press, 2003, p. 60.  (109)  J.  Monnet évoque ce retournement de stigmate au sujet des critiques venues des « nationalistes et [des] conservateurs »  : « il nous était facile d’en tirer argument pour montrer que nous incarnions le changement espéré par nos peuples », J. Monnet, op. cit., p. 463.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 35

30/09/2020 11:35:21

36

introduction

« Les membres de la Haute Autorité exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de la Communauté. Dans l’accomplissement de leurs devoirs, ils ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucun organisme. Ils s’abstiennent de tout acte incompatible avec le caractère supranational de leurs fonctions. Chaque État membre s’engage à respecter ce caractère supranational et à ne pas chercher à influencer les membres de la Haute Autorité dans l’exécution de leur tâche. »

Forte de son nouveau statut légal, la supranationalité devient un véritable mot d’ordre politique  : le terme devient un point de ralliement permettant de coordonner des mobilisations autour d’un projet distinct, à l’élaboration duquel participent tant des militants que des savants. C’est par exemple le cas d’un lieu intermédiaire particulièrement central dans ces débats, dans lequel savants et politiques se rencontrent et collaborent pour imaginer et promouvoir l’Europe supranationale : le Comité d’Action pour la Communauté Supranationale Européenne (CACS). Présidé par le Belge Paul-Henri Spaak, il a pour but de préparer et de défendre le projet de Communauté Politique Européenne, qui voit le jour avec la Communauté Européenne de Défense, négocié entre 1952 et son rejet en 1954. Dans ce Comité s’élabore lentement l’idée d’une communauté supranationale dotée non seulement d’une Cour, mais aussi d’une assemblée élue au suffrage universel. Dans ces débats, la supranationalité est retirée au seul vocabulaire juridique, pour devenir un mot d’ordre politique. Cette mobilisation est, en un sens, un succès  : l’article premier du projet de traité instituant une Communauté Politique Européenne, adopté le 10  mars 1953 par l’Assemblée ad hoc, affirme que le traité institue une « Communauté européenne de caractère supranational ». C’est un triomphe qui va même au-delà des espérances du Comité, qui, comme le relève Altiero Spinelli, « n’avait pas jugé prudent d’affirmer le caractère supranational de la Communauté dont il préconisait la création » (110). Le président de l’Assemblée, P.-H.  Spaak donne l’explicitation la plus nette du terme lors de la discussion et du vote du texte en séance plénière, le 9 mars 1953. Après avoir évoqué Georges Washington et les États-Unis, il en vient à caractériser la Communauté : « L’Europe que nous vous proposons n’est ni fédérale, ni confédérale. Nous avons dans notre travail commun oublié nos tendances et négligé les querelles d’école. […] Entre deux extrêmes : d’un côté un système purement intergouvernemental, reliant des États gardant une totale souveraineté, et de l’autre,

 (110)  Comité d’Action pour la Communauté Supranationale Européenne, « Cahiers Européens n° 7‑8 », Juin 1953, DOC/ME-27, Archives Historiques de l’Union européenne (AHUE), Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 36

30/09/2020 11:35:21



introduction

37

une Constitution mettant tout de suite en commun la plupart des activités de nos États, notre Assemblée a choisi une voie moyenne, celle réalisant une Communauté politique de caractère supranational » (111)

Mais cette « voie moyenne » suscite beaucoup d’hostilité. C’est la CED –  qui conditionne la possibilité d’une CPE  – qui fait l’objet de toutes les critiques, tant en France qu’en Allemagne. La controverse se joue, en RFA, dans l’arène policée de la jeune Cour constitutionnelle. Elle mobilise un grand nombre de juristes, amenés à attaquer ou à défendre le traité aux côtés de la CDU, qui le défend, ou du SPD, qui l’attaque (112). Trois enjeux principaux sont mis au cœur de la controverse. Le premier est national  : un traité de cette portée signé par le seul État ouest-allemand engagerait-il aussi à terme la RDA ? Autrement dit, signer le traité n’était-ce pas reconnaître que la RDA et la RFA forment d’ores et déjà deux États différents sur le même territoire ? Une autre question était posée en termes de souveraineté  : la RFA, privée d’armée après 1945, pouvait-elle bien s’engager dans un traité militaire ? Et n’était-ce pas sinon « livrer les Allemands à une puissance étrangère », comme le soutenait le SPD ? Enfin, le troisième enjeu majeur était de nature proprement constitutionnelle  : comment penser le « transfert » de pouvoirs souverains que supposait le traité CED, et en particulier, que faire des garanties constitutionnelles des droits fondamentaux et des droits des Länder fédérés –  deux questions qui traverseront les débats sur la construction européenne en Allemagne ? Ces questions suscitent une vive controverse  – mais elles ne trouveront jamais de réponse, la France ayant rejeté le traité avant les décisions de la Cour de Karlsruhe. En effet, la controverse est beaucoup plus violente en France. Selon la formule de Raymond Aron, elle donne lieu à « la plus grande querelle idéologico-politique que la France ait connue probablement depuis l’affaire Dreyfus, querelle dont l’enjeu le plus visible était le réarmement de l’Allemagne, mais dont le sens dernier intéressait le principe même de l’existence française, de l’État  national » (113). Cette comparaison dramatique est significative de la violence de la controverse telle qu’elle est ressentie à l’époque. Entre partisans et opposants du traité, les invectives sont nombreuses et font appel à un registre extrêmement agressif. Comme l’illustre le débat publié par la revue Fédération en juin  1953, aux accusations de « défaitisme injurieux » et de « prurit de  (111)  P.-H. Spaak, « Discours du 9 mars 1953 », Cahiers européens, n° 3, DOC/ME 27, AHUE, Florence.  (112)  Voy. les documents de la controverse : Der Kampf um den Wehrbeitrag, Munich, Isar Verlag, 1953.  (113)  R. Aron et D. Lerner, La querelle de la CED, Paris, Armand Colin, 1955, p. 9.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 37

30/09/2020 11:35:21

38

introduction

la défaite » répond le refus d’une « communauté arbitraire de peuples dévirilisés » soumise aux Américains (114). Alors qu’en RFA, la Cour Constitutionnelle et le Bundestag constituent les arènes principales, en France, la polémique s’étend à toute la société. Elle se prolonge dans les débats universitaires (115) ; la controverse fait rage dans la presse (116), et dans l’espace public en général – par exemple, à travers des campagnes d’affichage ou des pétitions. La supranationalité, mot d’ordre choisi par les militants européistes pour symboliser l’aspiration à une construction européenne plus poussée et proprement politique, devient, sous la plume des opposants français, la cible de toutes les attaques. Car c’est bien sur le principe même d’une telle organisation que se concentrent ses détracteurs, et sur les contradictions qu’il comporte avec les conceptions traditionnelles de la nation et de la souveraineté en France. Parmi eux, nul mieux que Michel Debré ne permet de comprendre comment s’articule cette opposition passionnelle à la supranationalité. Il aperçoit trois erreurs majeures, constitutives d’un triple danger, dans l’idée supranationale. En premier lieu, « la seule réalité politique en Europe est la réalité nationale »  : toute organisation qui prétend s’élever au-dessus de la nation est vouée à être abstraite, coupée de toute historicité, car « une nation ne s’invente pas » (117). Or, ce que propose le système des communautés, c’est « la suppression immédiate de la nation » (118) en vue de créer « une nouvelle nation » aux dimensions de l’Europe. En second lieu, « on ne partage pas la souveraineté », réalité première et indivisible. Il s’en suit une critique de la conception même du pouvoir politique qu’impliquent les institutions supranationales européennes. Les organisations fonctionnelles telles que la CECA s’opposent en effet au principe selon lequel « la politique exclut le cloisonnement »  : on peut distinguer différentes tâches et aspects « dans l’organisation administrative, dans l’application technique ; pas dans la pensée ni dans la volonté ». La souveraineté ne peut qu’être totale. La violence du débat français conduit non seulement à rejeter la CED, mais aussi, plus radicalement, à bannir la supranationalité du discours  (114)  « Pour ou contre l’armée européenne », Fédération. Revue de l’ordre vivant, juin 1953, www.cvce.eu.  (115)  M.  Milet, « Les publicistes français et la CED, controverse doctrinale et engagement civique », Relations internationales, 2012.  (116)  M.  König, « Die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik in Le Monde und Le Figaro, 1950‑1955 », in M. König et M. Schulz (dir.), Die Bundesrepublik Deutschland und Europäische Einigung 1949‑2000, Stuttgart, Franz Steiner Verlag, 2004.  (117)  M. Debré, « Contre l’armée européenne », Politique Étrangère, 18(5), 1953, p. 370.  (118)  M. Debré, « Sous-Commission des Attributions, Résumé de l’exposé oral de M. Debré », 13 novembre 1952, AH-108, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 38

30/09/2020 11:35:21



introduction

39

politique officiel. Car le rejet du traité par l’Assemblée nationale est vécu comme une grande victoire pour ses opposants. Bien plus que comme l’échec d’un traité particulier, c’est pour eux toute une vision de l’Europe – l’Europe supranationale – qui vient de s’effondrer. M. Debré s’en fait bruyamment l’écho lorsqu’il relate la formule d’un député après le vote  : « la bête est morte » (119). Les partisans de la CED, et de la CPE, identifient eux aussi le rejet du texte comme une opposition plus générale à la supranationalité. C’est particulièrement vrai de l’UEF, qui dans un communiqué le 19 septembre souligne les enjeux du vote français  : « L’opposition à la C.E.D. a visé fondamentalement le caractère supranational des institutions » (120). Dès lors, le mot se fait plus rare. Une interprétation contestée Pourtant, la supranationalité est, jusqu’à aujourd’hui, abondamment utilisée pour décrire l’objet communautaire du point de vue juridique et politique. En 2008 par exemple, alors Président de la Commission européenne, José Manuel Barroso se félicite du succès de l’UE devant un public de professeurs d’études européennes : le « modèle d’intégration politique et économique [communautaire] est avantgardiste, parce qu’il est ouvert par nature. Et parce que l’Europe a reconnu plus que n’importe quel autre groupe de pays, la nature interdépendante du monde dans lequel nous vivons et a même a accepté le principe de supranationalité. C’est-à-dire qu’il y a des règles qui s’imposent aux États au-delà ou au-dessus des principes classiques de souveraineté. Je crois que c’est la meilleure démonstration possible de la reconnaissance de l’adaptation de l’Europe à un monde globalisé » (121)

Ce qui caractérise l’UE, c’est qu’elle est supranationale. Elle est par là à la pointe de la mutation des structures juridiques et politiques entraînées par la globalisation. Cette supranationalité fait de l’UE, aux yeux de celui qui préside alors la Commission, un modèle pour l’avenir. Inversement, en 2011, au cours d’un débat de préparation d’un Conseil européen consacré à la crise financière, un député européen eurosceptique mettait en demeure le Président de la Commission Européenne  : « Je vous demande d’arrêter de profiter de toutes les crises pour faire avancer un agenda supranational […] parce que cela ne nous mènera nulle part. Ce n’est pas une crise de l’Europe. C’est la crise d’une notion  (119)  M. Debré, Trois Républiques pour une France, Paris, Albin Michel, vol. 2, 1988, p. 223.  (120)  Union Européenne des fédéralistes, «  Résolution de l’Union Européenne des Fédéralistes », 19 septembre 1954, http://www.cvce.eu.  (121)  J.  M. Barroso, « Europe  : une force d’initiative et de proposition dans un monde en mutation », Conférences Jean Monnet, SPEECH/08/646, Bruxelles, 25 novembre 2008.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 39

30/09/2020 11:35:21

40

introduction

dépassée et erronée de l’intégration européenne, voilà tout » (122). Plus proche encore, au lendemain de sa prise de fonction après le référendum britannique du 23 juin 2016, la Première ministre Theresa May s’attaque elle aussi fermement à une Union européenne définie comme supranationale : « We are going to be a fully independent, sovereign country […] no longer part of a political union with supranational institutions that can override national parliaments and courts » (123). La supranationalité s’oppose directement à la souveraineté de l’État, mais aussi, par là, à l’organisation nationale des démocraties européennes. Ici, dire que l’UE est supranationale, c’est signaler qu’elle appartient à un projet politique dangereux, sur lequel les États devraient s’empresser de revenir. Enfin, la supranationalité est aujourd’hui largement considérée comme une définition scientifique de l’UE : c’est comme une organisation supranationale qu’un manuel classique de droit communautaire définissait en 2012 l’Union Européenne (124) ; c’est comme supranational que la prestigieuse Max Planck Encyclopedia of Public International Law définissait le droit qui, dans l’Europe communautaire, « has constituted itself as an autonomous legal and sui generis constitutional order, distinct both from domestic and international law » (125). La supranationalité touche donc à la question cruciale de la définition du caractère propre de l’Europe : forme avant-gardiste de la gouvernance contemporaine pour les uns, elle est synonyme de régression et de danger pour la démocratie pour les autres. Mais, pour ceux qui la contestent comme pour ceux qui la défendent, la supranationalité semble être une caractéristique si indissociable de l’UE qu’elle paraît n’avoir été forgée que pour elle (126). Comment un terme polémique, porteur d’un projet politique discrédité, est-il devenu une interprétation politique et scientifique banale – quoique toujours contestée – de l’Europe communautaire ? Qu’est-ce qui a rendu possible ce changement de statut ? Quels en ont été les effets ? C’est ce que nous chercherons à comprendre ici.

 (122)  J. Zahradil, Compte-rendu des débats en séance plénière du Parlement Européen, CRE 22/06/2011 14, 22 juin 2011.  (123)  BBC News, « Theresa May’s Conservative conference speech : Key quotes », 2 octobre 2016.  (124)  G. Isaac et M. Blanquet, Droit général de l’Union européenne, Paris, Sirey, 2012, p. 690.  (125)  A. Skordas et R. Wolfrum (éds.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, p. 693.  (126)  J.H.H. Weiler, « The Transformation of Europe », The Yale Law Journal, 1991.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 40

30/09/2020 11:35:21



introduction

41

2)  L’économie sociale de marché et le gouvernement de l’économie L’interprétation de l’UE comme une économie sociale de marché se fonde, elle aussi, sur des dispositions légales. Le projet de traité constitutionnel européen en 2005, puis le traité de Lisbonne (2007) en ont fait un élément central de la définition de l’UE et de ses objectifs. Le traité de Lisbonne dispose ainsi  : « L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement » (127). À la différence de la supranationalité, toutefois, le terme d’économie sociale de marché ne fait pas partie du vocabulaire des premiers traités. Ce n’est que bien plus tardivement, en dépit d’efforts antérieurs, que cette interprétation devient une façon admise de définir le modèle économique et social européen. C’est en effet un terme à l’histoire singulière : avant de devenir la définition officielle du « modèle européen », il a été forgé pour définir l’ordre économique et social de la RFA après 1945. Ses origines sont à chercher dans une doctrine économique particulière, l’ordolibéralisme, dont les origines remontent à la République de Weimar. Il apparaît lui-même en 1947 et fait office de mot d’ordre « révolutionnaire » du nouveau gouvernement ouest-allemand en 1949. Pourtant, comme l’ont suggéré des travaux récents, si le vocabulaire de l’économie sociale de marché était absent des traités fondateurs, les idées auxquelles renvoie cette expression y étaient bien présentes (128). En bref, l’ordolibéralisme constituerait l’une des matrices à partir de laquelle aurait été conçu et interprété l’objet communautaire dès ses premières années. Nous montrerons dans le cours de l’ouvrage que cette thèse demande à être précisée. Avant cela, il nous faut cependant retracer l’émergence du concept d’économie sociale de marché, et en définir les coordonnées intellectuelles et politiques au début de la construction européenne.

 (127)  Traité sur l’Union Européenne, art. 2, §  3, publié au Journal Officiel de l’Union Européenne, 17 décembre 2007.  (128)  F.  Denord et A.  Schwarz, « L’économie (très) politique du traité de Rome », Politix, 89(1), 2010 ; A.  Lechevalier, « Eucken under the Pillow  : The Ordoliberal Imprint on Social Europe », Social Europe  : a Dead End ?, Copenhague, Dj0f Publishing, 2015 ; D.  Schäfer, « A Banking Union of Ideas ? The Impact of Ordoliberalism and the Vicious Circle on the EU Banking Union », Journal of Common Market Studies, 54(4), 2016.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 41

30/09/2020 11:35:21

42

introduction

L’invention d’un concept politico-académique La carrière du concept d’économie sociale de marché est à la fois plus linéaire et plus complexe que celle de la supranationalité. Alors que l’une se présentait comme le tissage progressif de plusieurs discours (pacifisme, droit privé, droit public) par des acteurs multiples, l’économie sociale de marché semble se présenter dès le départ comme l’expression d’un discours particulier. L’invention du terme lui-même bénéficie d’un acte de naissance « officiel » dans un texte de l’économiste Alfred Müller-Armack (1901‑1978) rédigé en 1946 (129). Il est par ailleurs rapidement attaché à un projet politique précis  : mis en application par le ministre de l’Économie puis Chancelier, Ludwig Erhard (1897‑1977), il serait à la base du « miracle économique » allemand d’après-guerre. Néanmoins, ce récit tend à masquer les ambiguïtés, les transactions et les réinterprétations de la matrice théorique dont est issu le concept. Lorsque le terme fait son apparition après-guerre, ce n’est pas comme une expression littérale des idées ordolibérales ; c’est déjà comme un compromis entre plusieurs options intellectuelles et politiques développées au cours des décennies précédentes. Il convient donc de présenter brièvement comment ce compromis s’est forgé. Le concept d’économie sociale de marché est généralement associé à un discours particulier, développé par le petit groupe de savants désigné comme l’école ordolibérale, qui se consolide à l’université de Freiburg autour de l’économiste Walter Eucken (130) dans les années 1930 et 1940. Loin d’être apparu après la guerre, en réaction à l’économie nazie, il constitue d’abord une réponse à une configuration précise de problèmes soulevés à l’époque et s’inscrit, plus généralement, dans un ensemble  (129)  A.  Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, Hambourg, Verl. f. Wirtschaft u. Sozialpolitik, 1947.  (130)  Walter Eucken (1891‑1950) est issu d’une famille d’intellectuels protestants. C’est le fils du philosophe néo-kantien R.  Eucken, prix Nobel de littérature en 1908. De 1909 à 1913, il étudie le droit, l’économie et les sciences de l’État à Kiel, Jena et Bonn où il soutient en 1913 une thèse d’économie (Verbandsbildung in der Seeschifffahrt) sous la direction de l’économiste H.  Schumacher. Engagé volontaire, il est officier d’artillerie durant la guerre. Après 1918, il est l’assistant d’H. Schumacher à Berlin, où il s’habilite en 1921 avec un travail d’économie internationale. Entre 1920 et 1924, il travaille en parallèle de sa carrière universitaire pour un syndicat d’industriels du textile au sein du Reichsverband der Deutschen Industrie. Il est membre du Deutsche Nationale Volkspartei dans l’immédiat après-guerre, parti conservateur à tendance monarchiste, et s’engage à cette période en faveur d’un renouveau du libéralisme. En 1927, il est nommé à l’Université de Freiburg où il reste jusqu’à sa mort en 1950. Artisan de la création d’une « école » ordolibérale (voy. infra), il est à l’origine de la fondation d’ORDO, et participe aux côtés de F.  Hayek et W.  Röpke aux premières réunions de la Société du Mont-Pèlerin. Il est membre du Conseil économique auprès du ministère de l’Économie depuis 1948. Invité à la London School of Economics de F. Hayek en 1950, il meurt au cours de la série de conférences qu’il y donne.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 42

30/09/2020 11:35:21



introduction

43

d’efforts transnationaux pour « renouveler » le libéralisme économique –  efforts qui seront bientôt synthétisés sous le label de néo-libéralisme (131). L’ordolibéralisme naît en effet dans un contexte politique et scientifique marqué par la « crise ». C’est d’abord, très concrètement, une crise économique et politique qui frappe l’Allemagne, et plus généralement le monde occidental. En Allemagne en particulier, cette crise s’articule à une crise politique qui est aussi une crise de l’État parlementaire de la République de Weimar. Elles donnent lieu à des travaux qui s’efforcent de repenser la théorie économique libérale, afin de comprendre – sans parler de résoudre – la crise qui sévit. C’est dans ce contexte que l’on peut comprendre la formation des thèmes de prédilection des ordolibéraux. La majorité des auteurs identifiés aux débuts de cette école appartient à une génération « intermédiaire » (132), dont l’entrée dans le monde est marquée par la Première Guerre mondiale et la révolution de 1918. Nés à la fin du XIXe  siècle, éduqués dans les dernières années du Reich et ayant généralement fait l’expérience de la guerre, ils commencent leurs carrières universitaires dans l’entre-deux-guerres. Mais l’université n’est pas la seule arène où ils évoluent. Bien au contraire, presque tous ont une connaissance pratique des enjeux économiques : par exemple, F. Böhm travaille au ministère de l’Économie et W. Eucken participe de 1921 à 1924 à un groupe de travail de l’association des industriels allemands (Reichsverband der Deutschen Industrie) (133). Enfin, bien que leurs idées soient par la suite largement interprétées dans le sens du catholicisme social, les fondateurs sont presque tous issus de familles protestantes prussiennes (134). Confrontés à la chute du régime impérial auquel ils fournissaient ses élites, à la montée du mouvement ouvrier et à une crise de leur discours social, les protestants faisaient alors face à des difficultés profondes (135). Ce recrutement confessionnel clair – mais appelé à changer – peut donc se comprendre comme une réaction à une situation historique particulière, dans laquelle la crise générale de Weimar se double d’une inquiétude plus spécifiquement liée à la bourgeoisie protestante.  (131)  S.  Audier, Néo-libéralisme(s)  : une archéologie intellectuelle, Paris, Grasset, 2012, p. 444.  (132)  J. Herf, « Reactionary Modernism : some ideological origins of the primacy of politics in the Third Reich », Theory & Society, 10(6), 1981, p. 813.  (133)  R.  Ptak, Vom Ordoliberalismus zur Sozialen Marktwirtschaft –  Stationen des Neoliberalismus in Deutschland, Wiesbaden, Springer Fachmedien, 2004, pp. 23‑24.  (134)  P.  Manow, Social Protection, Capitalist Production The Bismarckian Welfare State and the German Political Economy from the 1880s to the 1990s, Thèse d’habilitation –  Non encore publiée, Université de Constance, 2001, p. 72.  (135)  Manow, op. cit., pp. 84‑85.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 43

30/09/2020 11:35:21

44

introduction

Les rapprochements entre les différents acteurs qui sont aujourd’hui regardés comme formant « l’ordolibéralisme » initial s’effectuent toutefois très progressivement. Le collectif de Freiburg, par sa structuration autour de W.  Eucken et de son département d’économie occupe une place centrale. Mais s’il se forme une « école » ordolibérale au sein de la pensée économique, elle se situe au départ au confluent de différents courants et disciplines. On peut ainsi distinguer un « ordolibéralisme sociologique » représenté par W.  Röpke (136) et A.  Rüstow, qui est aussi plus internationalisé, et un « ordolibéralisme politique » qui se construit plus tardivement autour de L.  Erhard et A.  Müller-Armack – dans des circonstances sur lesquelles nous allons revenir. Enfin, dès le départ autour de W.  Eucken, un « ordolibéralisme juridique » s’élabore également  : c’est en opérant une alliance avec le droit que l’économie pourra se rendre utile à la société (137). Dès lors, de nombreux juristes composent le collectif ordolibéral, à l’image de Franz Böhm ou de Hans Groβman-Doerth, qui co-signent avec W.  Eucken le premier manifeste ordolibéral en 1937. La création de la revue ORDO en 1948 est une étape décisive de ce travail d’unification et de rassemblement. Ce collectif se consacre largement à l’analyse des crises de l’époque. Le lien entre les différentes crises est par exemple théorisé dans un article de 1932 par W.  Eucken (138). Il met en avant le développement dévoyé de la relation entre système politique libéral et système économique capitaliste. C’est ici en premier lieu le modèle allemand, fondé sur les cartels, la forte présence de l’État et une organisation corporatiste, qui est visé. W.  Eucken y voit une « politisation de l’économie » qu’entraîne la prolifération de pouvoirs privés, devenus si puissants qu’ils pénètrent l’État tout entier. Cette politisation n’est pas la conséquence  (136)  Wilhelm Röpke (1899‑1966) est issu d’une famille protestante de la petite bourgeoisie. Après des études de droit et d’économie à Göttingen, Tübingen et Marbourg, il soutient une thèse à Marbourg en 1921 sur le rendement des mines de potasse en Allemagne, sous la direction de l’économiste Walter Troeltsch (1866‑1933). Il soutient son habilitation l’année suivante et est en 1924 le plus jeune professeur d’économie en Allemagne à Jena. Il reçoit une bourse de la Fondation Rockfeller (1927‑1928), qui lui permet d’aller étudier une année aux États-Unis. En avril  1933, ayant très tôt critiqué le NSDAP, il est démis de ses fonctions et quitte l’Allemagne pour prendre un poste à l’Université d’Istanbul. En 1937, il est appelé à l’Institut des Hautes Études Internationales à Genève, où il enseignera jusqu’à la fin de sa vie. Il est également très engagé dans les débats publics, à travers ses ouvrages, sa participation à des groupements libéraux (colloque Lippmann en 1938, Société du Mont-Pèlerin qu’il contribue à fonder en 1947 et dont il sera brièvement président en 1961‑1962, fondation de la revue ORDO en 1948 dont il est membre du Comité éditorial), les demandes de conseil politique qui lui sont faites (notamment de la part de K.  Adenauer en 1950) ou une activité de publiciste intense, notamment dans le journal libéral Neue Zürcher Zeitung.  (137)  W. Eucken, Die Grundlagen der Nationalökonomie, Iena, Gustav Fischer Verlag, 1941.  (138)  W.  Eucken, « Staatliche Strukturwandlungen und die Krisis des Kapitalismus », Weltwirtschaftliches Archiv, 36, 1932.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 44

30/09/2020 11:35:21



introduction

45

de la seule existence de cartels  : ce sont aussi les syndicats qui sont en cause, et, en définitive, le parlementarisme et les décisions irrationnelles qu’il conduit à prendre dans le domaine de l’économie. La crise est, au-delà d’une crise économique, une crise de l’État pluraliste (139). Ces auteurs ne se contentent pas de diagnostiquer la crise  : ils s’efforcent de préconiser des solutions pour y mettre fin. Comme l’indique la caractérisation d’« ordolibérale », leur pensée s’organise autour du concept d’ordre. Le concept d’« ordre » des ordolibéraux est à la fois descriptif (Ordnung) et normatif (Ordo). D’un point de vue descriptif, les ordolibéraux insistent sur la complexité de l’ordre économique. Il ne peut y avoir de « point de vue souverain » (140) qui permettrait de prendre connaissance de la bonne marche du monde. Cependant, la réalité peut être connue indirectement, via un phénomène de rationalité collective dont l’étude est la tâche des économistes. La société est un réseau d’interconnexions qui nous apparaît irrationnel seulement, car nous la considérons à partir d’un point de vue individuel isolé. Mais ce processus de coordination involontaire se laisse connaître par des indicateurs collectifs dont il suffit de dégager les lois. Le plus important, car le plus global, de ces indicateurs est celui fourni par les prix. Cela a deux conséquences  majeures  : la monnaie est un objet privilégié de l’étude et de la politique économiques, car c’est à travers elle que s’exprime la rationalité collective de l’économie ; le mécanisme de fixation automatique des prix doit être protégé de toute perturbation, de l’État comme des pouvoirs privés tels que les monopoles. Le principe normatif autour duquel s’organise cet ordre dans le domaine économique est la concurrence. La concurrence est d’abord un mécanisme économique, au fondement de l’économie libérale classique. Le marché concurrentiel parfait est celui dans lequel aucun acteur n’est en position d’influer significativement sur la formation des prix et le fonctionnement du marché. Un tel marché est ouvert à tous et chacun a les mêmes chances théoriques dans la lutte concurrentielle. La concurrence est plus largement chez les ordolibéraux un principe de dispersion du pouvoir qui garantit la préservation de la liberté. Le mouvement permanent qui est celui de la concurrence empêche la formation de relations de pouvoir trop asymétriques, de « caillots » dans le système social. Il y a cependant des conditions sociales et morales de la concurrence (141), sans lesquelles elle conduira à l’exact opposé du résultat recherché. Elle  (139)  A. Rüstow, Die Religion der Marktwirtschaft, Münster, LIT Verlag, 2009, pp. 36‑37.  (140)  M. Foucault, Naissance de la biopolitique, Paris, Gallimard, 2004, p. 286.  (141)  A. Rüstow, op. cit., p. 32.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 45

30/09/2020 11:35:21

46

introduction

doit donc être accompagnée de l’instauration d’un ordre qui n’est pas celui de la « froide rationalisation » (142) aboutissant à l’indifférenciation de tous les individus, réduits à leur dimension économique. Cette préoccupation est au cœur de la partie « sociologique » de l’ordolibéralisme. Loin de se limiter à réaffirmer la libre concurrence comme valeur économique et morale supérieure, ces auteurs s’attachent alors à théoriser le type de régulation de l’économie qui convient au principe de concurrence  : passant de la théorie économique à la théorie politique, ils bâtissent un programme institutionnel qui correspond au type de gouvernement adapté à la libre concurrence. De ce point de vue, le geste ordolibéral consiste à ne pas chercher à poser le problème du libéralisme en termes de « quantité » de présence de l’Etat dans l’économie : W.  Eucken rejette ainsi sans équivoque les « expériences » de « voie moyenne » keynésiennes. Le problème est pour lui celui de l’incompatibilité de deux logiques (143) : celle du politique et celle du marché. Il faut, pour lui, mettre fin à l’invasion de la société par l’État en rétablissant une frontière claire entre les deux. Mais, dans le même temps, l’État et le marché à l’état pur portent en germe leur propre destruction. La logique politique pure conduit à l’hypertrophie étatique et à la dictature ; la logique du marché pure conduit à l’hypertrophie des pouvoirs privés et aux monopoles. La solution théorique ordolibérale à ce problème consiste à lier politique et économie sans les mélanger, à les mettre en parallèle par l’intermédiaire d’une technique – le droit. Chez les ordolibéraux, les rapports entre politique et économie sont organisés par la règle de droit et non plus par la décision administrative comme dans l’État de police des sciences camérales, ou dans la planification. Cette politique des règles – ou politique juridique (Rechtspolitik)  – permet de mettre en harmonie l’action publique et les règles naturelles du marché qui permettent de connaître la réalité économique. La règle juridique est ainsi à la fois ce qui sépare (société et État) et ce qui relie (économie et politique). Le concept qui exprime cette articulation de l’économie et du politique par le droit est la « constitution économique » (Wirtschaftsverfassung), l’ensemble des règles fondamentales régissant l’économie. Le concept de constitution économique n’est pas une invention ordolibérale (144). Il était typique des débats sur la Constitution de la République de  (142)  M. Foucault, op. cit., p. 247.  (143)  F.  Böhm, Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung, Tübingen, Verlag J.  C. B.  Mohr, 1950, p. 60.  (144)  K. Nörr, Die Republik der Wirtschaft Recht, Wirtschaft und Staat in der Geschichte Westdeutschlands, I, Tübingen, Mohr Siebeck, 1999, p. 13.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 46

30/09/2020 11:35:21



introduction

47

Weimar, en 1919, et de la notion de « démocratie économique » portée par les sociaux-démocrates. Pour eux, l’économie privée et la propriété privée devaient être subordonnées à des objectifs fondamentaux de la vie économique nationale. Mais lorsque le juriste F.  Böhm reprend ce concept au début des années 1930, il le définit comme un mode déterminé d’organisation de l’économie dans lequel la régulation ne s’opère pas par le moyen de la décision politique, mais par le moyen d’un droit de valeur « constitutionnelle », stable et prévisible. Les principes d’une telle constitution économique synthétisés par W.  Eucken dans son ouvrage de 1950 (145) illustrent bien cette importance de règles prévisibles et protectrices  : il faut une politique monétaire stable et aussi automatique que possible ; des marchés ouverts, c’est-à-dire excluant les monopoles ; la garantie de la propriété privée ; la garantie de la liberté de contracter ; une « responsabilité » chez les acteurs économiques ; une politique économique stable et prévisible. C’est ce qui constitue le cadre artificiel dans lequel peuvent se réaliser les règles naturelles du marché. Le droit de la concurrence occupe alors dans ce système une place particulièrement centrale  : il est le droit qui définit en pratique les règles à respecter par les acteurs économiques (interdiction des monopoles par exemple), mais aussi par l’État (limitation des interventions). C’est la technique qui permet d’articuler de façon harmonieuse politique et économie en « partageant les compétences entre la société et l’État » (146). Son élaboration doit se faire en accord avec les règles constitutionnelles, mais il est aussi en partie, dans la tradition du droit privé, issu de la société elle-même : la pratique économique crée spontanément des règles qui, en l’absence de régulation par l’État, ont valeur juridique. Franz Böhm conceptualisera le rôle de ce droit en termes de « société de droit privé » (147), dans laquelle les relations individuelles sont ordonnées par le moyen du droit et du contrat, mais dont le modèle n’est certainement pas celui du contrat originaire rousseauiste  : c’est le contrat de droit privé, passé entre deux acteurs économiques. La constitution économique garantit cette articulation du droit de l’État et du droit de la société, du droit public et du droit privé. Mais comment s’assurer du respect de ces règles ? Cela implique une conception ambivalente de l’État. L’État des ordolibéraux est tout à la  (145)  W. Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen, Mohr Siebeck, 2004, pp. 284 et s.  (146)  W.  Möschel, « Competition policy from an Ordo point of view », in A.  Peacock et H. Willgerodt (dir.), German Neo-liberals and the Social Market Economy, Londres, McMillan, 1989, p. 152.  (147)  F.  Böhm, « Privatrechtsgesellschaft Und Marktwirtschaft », ORDO  : Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 17, 1966, pp. 75‑151.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 47

30/09/2020 11:35:21

48

introduction

fois un facteur de progrès et un danger historique. Le geste ordolibéral ne consiste pas à proposer une suppression de l’État ; au contraire, il s’agit de le réaffirmer. Leurs idées à cet égard se situent dans une proximité souvent relevée avec la pensée de l’État de C.  Schmitt –  ce qui les fait qualifier, dès les années 1930, de « libéralisme autoritaire » par le juriste Hermann Heller (l’un des opposants majeurs à C. Schmitt). Comme lui, ils plaident pour un « État fort », étanche et capable de faire respecter sa volonté propre –  auquel répond l’appel à une action « autoritaire » pour sortir de la crise chez F. Böhm, ou l’adhésion initiale au national-socialisme chez A. Müller-Armack. Mais, pour atteindre cet objectif, ils proposent de bâtir l’analogue de l’État de droit dans le domaine économique. Le modèle de l’État de droit est le plus adapté à une économie concurrentielle, car il se contente de fixer les « règles » qui rendent le jeu économique possible. Ainsi, « les fonctions d’ordre et de direction sont déplacées de l’exécutif vers la loi, les conventions, les règles du jeu » (148). Cela permet de protéger les citoyens vis-à-vis de l’État comme des pouvoirs privés ; cela permet également une stricte distinction des pouvoirs, dont la référence est le modèle proposé par Montesquieu. En ce sens, l’idéal ordolibéral est un État transparent, dans lequel chaque action peut être anticipée et ramenée à une règle déterminée. L’État ne se retire cependant pas de la vie économique et sociale une fois établies les conditions du marché. Les règles constitutionnelles sont ainsi complétées par des principes « régulateurs » –  politique fiscale, stabilité budgétaire, etc. Ils ont pour but de corriger les défauts de l’ordre concurrentiel lui-même, et non plus seulement d’en créer le cadre légal. D’autre part, il existe bien des politiques économiques chez les ordolibéraux. Mais ces politiques ne doivent jamais sortir de l’ordre global fixé par la constitution économique, c’est-à-dire doivent être « conformes au marché ». La politique de conjoncture par exemple, qui intervient sur les développements cycliques de l’économie, peut être nécessaire pour résorber le chômage et donc empêcher la déstabilisation de la société, mais ne doit jamais contredire les règles générales du marché, sans quoi elle le détruirait (149). Dès lors, question sociale et question économique ne forment pas deux sphères séparées ; c’est au contraire en résolvant la question économique que la question sociale trouvera une solution satisfaisante.  (148)  F.  Böhm, Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung, Tübingen, Verlag J.  C. B.  Mohr, 1950, p. 47.  (149)  W. Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen, Mohr Siebeck, 2004, p. 312.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 48

30/09/2020 11:35:21



introduction

49

Enfin, la réalisation de la liberté économique demande un encadrement de la liberté politique –  là où les sociaux-démocrates demandaient un encadrement de la liberté économique pour réaliser la liberté politique. Autrement dit, l’État de droit doit primer sur la démocratie. Dans les termes de W.  Röpke, « democracy is in the long run compatible with freedom only on the condition that all, or at least most, voters are agreed that certain supreme norms and principles of public life and economic order must remain outside the sphere of democratic decision » (150). Les règles fondamentales doivent, dans le domaine politique comme dans le domaine économique, être protégées du changement. On peut, sous cet angle, aborder l’ordolibéralisme non seulement comme un discours économique, mais aussi comme un discours politique, qui cherche à penser un État fort, mais limité. Les usages de l’économie sociale de marché aux débuts de la construction européenne Cette matrice intellectuelle fournit les éléments à partir desquels va être conceptualisée l’économie sociale de marché. Ce n’est certes pas, à strictement parler, un concept ordolibéral  : il exprime déjà un compromis entre différents discours. Mais c’est en prenant appui sur l’ordolibéralisme et sur ses réseaux que le concept est progressivement traduit et transformé en un mot d’ordre politique en RFA. D’une conception savante et confinée à quelques cercles de juristes et d’économistes, l’invention de ce nouveau terme permet de faire un symbole de la reconstruction allemande, qui circule toutefois difficilement dans les débats communautaires. La trajectoire d’A.  Müller-Armack (151), l’inventeur du terme d’économie sociale de marché, ne le rattache qu’indirectement aux  (150)  W. Röpke, A humane economy – the social framework of the free market, Indianapolis, Liberty Fund, 1971, p. 69.  (151)  Alfred Müller-Armack (1901‑1978), né dans la Ruhr dans une famille de la petite bourgeoisie protestante (son père travaille chez l’industriel Krupp), il poursuit au début des années 1920 des études de sciences de l’Etat, d’histoire et de sociologie dans différentes universités du sud et de l’ouest de l’Allemagne (Gießen, Freiburg, Münich et Cologne). Il soutient en 1923 une thèse à l’Université de Cologne sur le problème des crises économiques, s’y habilite en 1926, et y occupe une chaire à partir de 1934. Il devient membre du NSDAP en 1933. Il est ensuite appelé à l’Université de Münster (1938‑1950), où il enseigne l’économie et la sociologie des religions notamment. Il y dirige en même temps l’Institut pour l’économie de marché générale et textile. En 1950, il est de nouveau appelé à Cologne où il enseigne jusqu’à sa retraite universitaire et dirige l’Institut de politique économique, qu’il a cofondé en 1950. Membre de la CDU depuis la fin de la guerre, il est membre du Conseil scientifique auprès du ministère de l’Économie depuis 1948, et en 1952 il est nommé par L. Erhard directeur de la section pour les « questions de principe » (Grundsatzabteilung) de politique économique du ministère de l’Économie. Il participe aux négociations des traités de Rome, et est nommé Secrétaire d’État aux questions européennes

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 49

30/09/2020 11:35:21

50

introduction

ordolibéraux de Freiburg (152). Mais les thèmes qui marquent sa formation sont similaires. Comme eux, la crise est au centre de ses préoccupations économiques. Il se montre très critique de la République de Weimar, et en particulier de son État faible et aux interventions désordonnées. Ses écrits de cette période, notamment L’Idée de l’État et l’ordre économique dans le nouveau Reich (1933), reflètent cet attrait pour un État fort. Économiquement, il n’est d’ailleurs pas opposé à des interventions de l’État dans le cadre d’une politique de conjoncture ; il refuse en revanche leur caractère arbitraire et envahissant, et s’oppose rapidement à Keynes. Malgré son adhésion au parti nazi en 1933, il prend progressivement ses distances. Sa carrière universitaire stagne durant les années du nazisme, et il peine à obtenir son premier poste à l’université de Münster en 1938. Après-guerre, le nouveau contexte lui permet de défendre plus ouvertement ses idées économiques, non seulement dans les débats universitaires, mais aussi dans de nombreuses réunions et comités d’études où les économistes sont consultés par les occupants –  dans son cas, par les Britanniques  – pour élaborer la politique économique allemande. C’est dans ce contexte qu’intervient en 1947 la publication de son texte Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft (« Direction de l’économie et économie de marché »), qui propose une économie sociale de marché (153). C’est un texte d’actualité, qui vise à prendre position sur les enjeux les plus immédiats, tout en développant une vision d’ensemble de la nouvelle société à bâtir. Mais la réception du texte est, au moment de sa publication, fort limitée. S’il est republié en 1948, c’est surtout après 1949, et l’adoption de l’économie sociale de marché comme mot d’ordre de la CDU, que la publication de 1947 reçoit davantage d’attention. En effet, à la fin de la guerre, en Allemagne, l’économie de marché demeure décriée  : le libéralisme économique est, dans la continuité de l’entre-deux-guerres, jugé responsable des difficultés des années 1930. Un retour à un marché libre, au moment où les privations frappent durement le pays, semble par ailleurs simplement impossible. au ministère de l’Économie en 1958. En 1960, il préside le Comité de politique conjoncturelle de la CEE. Il est aussi membre à partir de 1958 du Comité directeur de la Banque Européenne d’Investissement. Après le véto français à l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE, il se retire de ses engagements politiques européens (il aura un mandat local pour la CDU à Cologne) et retourne à la vie universitaire. Il est également membre de plusieurs fondations néo- et ordolibérales (la Société du Mont-Pèlerin, la Fondation Ludwig-Erhard qu’il préside en 1977 notamment).  (152)  R. Kowitz, Alfred Müller-Armack : Wirtschaftspolitik als Berufung, Cologne, Dt. Inst.Verlag, 1998.  (153)  A.  Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, Hambourg, Verl. f. Wirtschaft u. Sozialpolitik, 1947.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 50

30/09/2020 11:35:21



introduction

51

Pour A. Müller-Armack, l’Allemagne de cette période était « prédestinée au communisme  » (154). Lorsqu’A. Müller-Armack prend position pour une économie sociale de marché en 1947, il n’est cependant pas totalement isolé. En particulier, il se rattache clairement aux travaux de l’école de Freiburg. Dans l’économie de marché telle qu’il la conçoit, les différents acteurs, loin de s’opposer dans une lutte à mort, sont unis par un « travail commun » (155) dont le lieu est le marché et le moyen la concurrence. Cet ordre concurrentiel est le seul conforme à l’exigence morale de liberté, puisque « la liberté est indivisible »  : il est absurde de défendre la liberté et la démocratie dans l’ordre politique et de défendre l’autoritarisme et la bureaucratie dans l’économie. C’est pourquoi, il faut bien séparer les pouvoirs, par la Constitution et le droit : il faut que l’État « dans sa sphère, soit aussi fort que possible, et ait aussi peu de pouvoir que possible en dehors » (156). Tant par ses fondements scientifiques que par ses objectifs politiques, l’économie sociale de marché est ainsi en accord avec la conception ordolibérale, indexée sur le principe de concurrence, le droit et la liberté. C’est sur l’interprétation du caractère « social » de l’économie de marché que les incertitudes se font jour. Définir la concurrence comme moyen d’organisation de la société, comme le fait A. Müller-Armack, c’est aussi affirmer que l’économie de marché n’est qu’un « moyen d’organisation en vue d’une fin » (157). En d’autres termes, la liberté est une condition nécessaire, mais non suffisante de l’ordre naturel adapté à l’humanité : la « simple liberté pourrait devenir un concept vide s’il elle ne se liait pas à la justice sociale comme tâche obligatoire » (158). Cette accentuation de l’économie sociale de marché formulée par A.  MüllerArmack ne remet pas en question le primat qu’il accorde au système du marché. C’est cependant une logique de « complément » que représente le social – et en ce sens, l’économie sociale de marché se présente bien comme une synthèse.  (154)  A. Müller-Armack, « Der Moralist und der Ökonom – Zur Frage der Humanisierung der Wirtschaft (1969) », Genealogie der Sozialen Marktwirtschaft  – Ausgewählte Werke, Stuttgart, Verlag Paul Haupt, 1981, p. 140.  (155)  A.  Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, Hambourg, Verl. f. Wirtschaft u. Sozialpolitik, 1947, p. 100.  (156)  A.  Müller-Armack, « Vorschläge zur verwirklichung der Sozialen Marktwirtschaft (1948) », Genealogie der Sozialen Marktwirtschaft – Ausgewählte Werke, Stuttgart, Verlag Paul Haupt, 1981, p. 102.  (157)  A.  Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, Hambourg, Verl. f. Wirtschaft u. Sozialpolitik, 1947, p. 106.  (158)  A.  Müller-Armack, « Vorschläge zur verwirklichung der Sozialen Marktwirtschaft (1948) », Genealogie der Sozialen Marktwirtschaft – Ausgewählte Werke, Stuttgart, Verlag Paul Haupt, 1981, p. 91.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 51

30/09/2020 11:35:21

52

introduction

Les divergences avec les ordolibéraux traditionnels se feront plus nettes au moment où A.  Müller-Armack développera l’idée d’une « deuxième phase » de l’économie sociale de marché, au cours des années 1960. Mais, à la période de refondation qui suit 1945, sa proximité avec les auteurs ordolibéraux constitue une ressource. Ceux-ci occupent en effet une position minoritaire, mais privilégiée. Ils apparaissent (et se présentent) comme des opposants au régime nazi autant qu’au communisme. Cela leur permet d’établir de bonnes relations avec certaines autorités d’occupation –  et tout particulièrement les Américains. Les ordolibéraux et leurs proches alliés occupent ainsi le premier rang  du Conseil économique composé par H.  Möller en janvier  1948  : il compte parmi ses membres W. Eucken, F. Böhm, L. Miksch, ou A. Müller-Armack – si bien que F. Böhm en est élu président (159). Après 1948, les ordolibéraux conservent le premier rang au sein du Conseil scientifique auprès du ministère de l’Économie. Le contrôle de cet organe de conseil leur permet de disposer d’un accès direct aux projets politiques. Mais c’est surtout par l’intermédiaire de Ludwig Erhard (160) que le terme d’économie sociale de marché connaît un vif succès politique. Sous son impulsion, la politique économique ouest-allemande connaît un tournant libéral en 1948, et la situation économique du pays connaît une amélioration spectaculaire, généralement désignée comme le « miracle  (159)  J. Rittershausen, « The Postwar West German Economic Transition : From Ordoliberalism to Keynesianism », IWP Discusion Papers 2007/1, 2007, p. 23.  (160)  Ludwig Erhard (1897‑1977) naît en Bavière dans une famille protestante de petits entrepreneurs. Il fait des études de commerce à Nuremberg (1913‑1916) puis entre dans l’armée où il sert dans l’artillerie et est sévèrement blessé en 1918. De 1919 à 1922, il reprend ses études et obtient un diplôme de commerce. Il poursuit ensuite des études d’économie et de sociologie à l’Université de Francfort, où il soutient en 1925 une thèse sous la direction de F.  Oppenheimer sur les questions monétaires (Wesen und Inhalt der Werteinheit). De 1925 à 1928, il reprend la direction de la petite entreprise familiale, qui doit fermer en 1928. Il est alors assistant puis directeur de l’Institut pour l’observation des biens de consommation, organisme privé rattaché à l’école de commerce de Nuremberg. Il travaille en parallèle pour divers groupements d’industriels, et fonde en 1942 l’Institut pour la recherche industrielle. Il commence à cette période à réfléchir aux conditions de la reconstruction de l’après-guerre, et rédige un programme en ce sens en 1944, qui lui ouvre les portes de l’administration de la zone occupée par les américains à la fin de la guerre. Il est nommé grâce au soutien américain Ministre du commerce de Bavière en 1945 (gouvernement dirigé par le SPD), mais doit quitter le gouvernement en 1946. En 1947, il est nommé professeur à l’Université de Munich, mais il choisit de poursuivre dans la voie politique et dirige la commission d’experts sur les questions monétaires et financières créée par les américains et britanniques en 1947. Il prépare la réforme monétaire et les mesures qui le feront qualifier de « père » du miracle économique allemand en 1948 (voy. infra). Député élu de 1949 à 1977, il est à partir de 1949 le premier Ministre de l’Économie du gouvernement de K. A denauer, quoi qu’il ne soit pas officiellement membre de la CDU, et occupe ce poste jusqu’à 1963 – date à laquelle il prend la place de K. Adenauer à la Chancellerie jusqu’à 1966. En 1966, les difficultés économiques du pays entraînent la chute de son gouvernement. Il crée en 1967 la Fondation Ludwig-Erhard. Très actif dans la promotion du libéralisme économique, il assista lui aussi à plusieurs réunions de la Société du Mont-Pèlerin.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 52

30/09/2020 11:35:21



introduction

53

économique ». La situation de crise profonde qui prévalait depuis la fin de la guerre se change en une période d’expansion économique sans précédent. Or, la transformation de l’économie sociale de marché en mot d’ordre politique est largement le fait de son identification comme cause du « miracle »  : l’action « scientifique » de Ludwig Erhard au ministère de l’Économie est résumée sous le label d’économie sociale de marché, et élevée au rang de mythe fondateur du nouvel État (161). Le parcours qui fit de Ludwig Erhard le « père » du miracle économique allemand est quelque peu atypique. Son engagement en faveur du libéralisme, et sa proximité avec les idées ordolibérales, que lui-même rattachait à la lecture des ouvrages de W.  Röpke, ont été vivement discutés. L’absence de liens clairs avec les ordolibéraux de Freiburg durant la guerre –  il avait cependant rencontré A.  Müller-Armack et A.  Rüstow dans les années 1930 (162) –  ainsi que les circonstances qui l’amènent de l’université à la politique semblent en effet suggérer un certain opportunisme dans la « conversion » de L.  Erhard aux idées ordolibérales (163). Politiquement, issu d’une famille bavaroise, mais protestante, il ne compte pas après-guerre parmi les cadres de la CSU, parti catholique allié à la CDU. Son soutien à l’économie de marché le range plutôt à proximité du parti protestant et libéral, le FDP avec lequel il entretient des contacts (164). Grâce au soutien du FDP notamment, il est nommé en 1947 à la tête du Bureau spécial pour les questions monétaires (Sonderstelle Geld und Kredit) attaché au Conseil économique de la Bizone. Après le renvoi par les Alliés du précédent directeur, L. Erhard est appelé à prendre la tête du Conseil économique lui-même en avril 1948, d’où il organise les réformes. Mais c’est ensuite le soutien de la CDU qui lui permet d’engager sa carrière politique. Avec lui, la CDU enrôle également le mot d’ordre du miracle économique  : l’économie sociale de marché. L’adoption de l’économie sociale de marché comme slogan par la CDU en 1949 est tout autant une stratégie pour se démarquer politiquement du SPD que le résultat d’un travail de redéfinition du programme chrétien-démocrate. Car rien ne prédisposait le parti du futur Chancelier à endosser l’économie sociale de marché. La CDU défendait alors, comme l’avait rappelé  (161)  W. Abelshauser, Deutsche Wirtschaftsgeschichte : von 1945 bis zur Gegenwart, Bonn, Bundeszentrale für politische Bildung, 2011, p. 126.  (162)  P.  Commun, « La conversion de Ludwig Erhard à l’ordolibéralisme (1930‑1950) », L’Ordolibéralisme allemand, Cergy-Pontoise, CIRAC/CICC, 2003, p. 180.  (163)  Cette thèse est contestée par P. Commun, qui souligne qu’il avait développé des thèses libérales bien plus tôt.  (164)  M.  Mitchell, The Origins of Christian Democracy  : Politics and Confession in Modern Germany, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2012, p. 154.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 53

30/09/2020 11:35:21

54

introduction

le programme d’Ahlen en 1947, une ligne assez traditionnelle inspirée des idées sociales du catholicisme. Ludwig Erhard lui-même n’adhèrera formellement au parti qu’en 1963 (peu avant de prendre la place de K. Adenauer à la Chancellerie). Si L.  Erhard est un passeur entre les débats économiques savants et les débats politiques, K.  Adenauer en est le relai indispensable au sein de la CDU. Élu en 1946 à la tête de la CDU de la région du Rhin, K. Adenauer cherche, avec les autres fondateurs du parti, à en faire un parti interconfessionnel, susceptible d’attirer un électorat protestant. Il cherche aussi à s’imposer face aux leaders de la CDU dans les autres zones, notamment la très importante tendance sociale catholique (165). À l’approche des élections de 1949, il choisit pour cela de se distancier radicalement des sociaux-démocrates et de leurs projets planificateurs. Les succès remportés par la politique libérale de L.  Erhard, incompatible avec les thèses du SPD, mais soutenue par les économistes non socialistes, fournissent un argument de poids dans la lutte qui s’annonce. C’est pourquoi il fait appel à lui. Le programme de Düsseldorf de la CDU, publié le 15 juillet 1949, est rédigé essentiellement par la CDU de la zone britannique, en consultation avec L.  Erhard (166). Après avoir rappelé les difficultés de l’économie allemande, il soulignait que ce n’était pas tant la réforme monétaire (d’inspiration américaine) que la libéralisation initiée par L. Erhard qui était à l’origine du redressement soudain. Cette libéralisation était entièrement définie comme une application de l’économie sociale de marché « défendue par la CDU »  : miracle économique, économie sociale de marché et programme de la CDU étaient ainsi complètement identifiés. Dans un sens positif, l’économie sociale de marché était définie comme « la constitution (Verfassung) dévouée au social de l’économie commerciale dans laquelle la performance d’hommes libres et travailleurs est organisée dans un ordre (Ordnung) qui procure la plus grande utilité économique et la plus grande justice sociale pour tous ». À travers le concept étaient ainsi mises en relation la constitution économique, les objectifs sociaux et la dimension morale de l’ordre souhaité. La stratégie est efficace, et, avec le soutien du parti libéral et du Deutsche Partei, parti conservateur protestant, K.  Adenauer forme le premier gouvernement de la RFA. La théorie ordolibérale élaborée dans l’entre-deuxguerres, traduite au cours des premières années de la reconstruction  (165)  M. E. Spicka, Selling the Economic Miracle – Economic Reconstruction and Politics in West Germany 1945‑1957, Berghahn Books (New York & Oxford, 2007).  (166)  Ibid., 61.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 54

30/09/2020 11:35:21



introduction

55

dans le concept d’économie sociale de marché, devient ainsi en 1949 le cœur du programme économique et social du gouvernement d’Allemagne de l’Ouest. Le passage à l’Europe du concept est toutefois, à cette période, plus délicat. Certes, les acteurs liés à l’ordolibéralisme et qui défendent l’économie sociale de marché se mobilisent dans la préparation des traités européens. C’est bien sûr le cas de L.  Erhard lui-même, ministre de l’Économie de la RFA, et à ce titre impliqué dans les négociations européennes (167). Il s’était adjoint les services de l’inventeur de l’expression d’« économie sociale de marché », Alfred Müller-Armack. En 1952 celui-ci est nommé directeur de la section pour les « questions de principe » (Grundsatzabteilung) de politique économique du ministère de l’Économie. Il participe aux négociations des traités de Rome, est nommé Secrétaire d’État aux questions européennes au ministère de l’Économie en 1958, puis, en 1960, il préside le Comité de politique conjoncturelle de la CEE. De même, un juriste du même ministère, aux liens certes plus distants avec l’ordolibéralisme, Hans von der Groeben (168), participe également aux négociations, coécrit le rapport Spaak puis devient le premier Commissaire chargé de la concurrence. Dans ce contexte, il a été soutenu que le marché commun représenterait alors une victoire pour les ordolibéraux, et, plus généralement, pour les néo-libéraux européens. Dans cette perspective, la définition actuelle de l’Union Européenne comme une économie sociale de marché s’inscrirait dans la continuité directe du projet ordolibéral exprimé dans les traités de Rome. Pourtant, force est de constater que le terme d’économie sociale de marché connaît une fortune limitée à cette période dans les débats communautaires. S’il n’est pas absent des réflexions, on va le voir, il ne figure pas dans les textes officiels. La CEE qui voit le jour à Rome n’est  (167)  B. Löffler, Soziale Marktwirtschaft und administrative Praxis   : das Bundeswirtschaftsministerium unter Ludwig Erhard, Stuttgart, Steiner, 2002.  (168)  Hans von der Groeben (1907‑2005) est issu d’une famille protestante prussienne d’ancienne noblesse. Il commence en 1925 des études d’ingénieur à Berlin, travaille brièvement chez Siemens, puis se tourne vers le droit et l’économie qu’il étudie à Bonn, Göttingen et Berlin. Il obtient ses examens de juristes (le deuxième examen, nécessaire à l’exercice d’une profession juridique) en 1933. Il entre alors au ministère de l’Alimentation jusqu’à sa mobilisation en 1939, puis à nouveau entre 1942 et 1945. À la fin de la guerre, dépossédé de ses propriétés familiales, il entre au ministère des Finances de Basse-Saxe, puis, en 1952, est recruté comme spécialiste de droit économique au ministère fédéral de l’Économie, où il est en charge de la division « Plan Schuman ». Il participe alors aux négociations des traités de Rome, et coécrit avec P.  Uri le rapport Spaak. Il préside ensuite le groupe « Marché Commun » des négociations. À l’entrée en vigueur des traités, il est le deuxième membre allemand de la Commission, avec W. Hallstein, où il est en charge de la concurrence de 1958 à 1970. Membre de la CDU, il n’est pas reconduit en 1970 par le gouvernement de coalition. Il se tourne alors vers l’Université et l’écriture, et publie de nombreux articles et ouvrages sur la CEE. Docteur honoris causa de l’Université de Francfort depuis 1967. Il est membre d’honneur du conseil du Mouvement Européen allemand.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 55

30/09/2020 11:35:22

56

introduction

interprétée comme une économie sociale de marché en devenir que par certains acteurs, généralement allemands, fort actifs, mais peu nombreux. Davantage – et cela explique sans doute en partie cette discrétion – bien qu’ils admettent la nécessité de l’unification de l’Europe, certains auteurs liés à l’ordolibéralisme rejettent, au départ, l’Europe communautaire. Ils considèrent la construction communautaire comme largement contraire aux principes d’une économie libérale (169). La « raison économique » (wirtschaftliche Vernunft) et « la stricte logique » « contraignent » alors W. Röpke et L. Erhard à la combattre (170). Une interprétation contestée Près de 50 ans plus tard, le terme a fait son entrée dans les traités européens. Il est très largement mobilisé dans les débats politiques et scientifiques sur l’économie politique de l’UE (171). C’est autour de ce terme que se cristallisent une partie significative des critiques et des justifications des politiques économiques de l’UE. Ainsi, au moment du débat constitutionnel européen, une grande partie de la gauche européenne s’élève contre la conception introduite dans le projet de traité par ce terme, synonyme de « concurrence libre et non faussée, [de] libre circulation des capitaux et [d']indépendance de la Banque centrale européenne (BCE) » (172). Ce que vise cette critique, c’est le lien entre le modèle économique et social de l’UE et l’ordolibéralisme allemand –  dont la prégnance dans le discours économique européen a donné lieu à de nombreuses mises en causes, accentuées depuis le déclenchement de la crise économique et financière de 2008. Mais si ce type de critique rejette, d’un point de vue normatif, l’économie sociale de marché, il en accepte néanmoins la pertinence descriptive  : l’UE fonctionne comme une économie sociale de marché. À l’inverse, en 2012, une alliance d’économistes libéraux allemands, l’Initiative pour la rénovation de l’économie sociale de marché (Jenaer Allianz zur Erneuerung der Sozialen Marktwirtschaft), fondée en 2008, publie un appel critiquant les dérives centralisatrices de l’économie communautaire, et plaide pour une « véritable » économie sociale de  (169)  H. Canihac, « (Néo-)libéralisme contre (néo-)libéralisme ? Controverses économiques sur les débuts de la construction européenne en France et en Allemagne (1950‑1960) », Trajectoires, 10, 2016.  (170)  W.  Röpke, « Wehret beizeiten den Ökonomisten und den Bürokraten ! », Die Zeit, 7 avril 1957.  (171)  Pour ne prendre qu’un exemple, F.  W. Scharpf, « The Asymmetry of European Integration, or Why the EU Cannot Be a “Social Market Economy” », Socio-Economic Review, 8, (2), 2010, pp. 211‑250.  (172)  R. Moussaoui, « La gauche alternative, réalité européenne », L’Humanité, 5 juin 2009.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 56

30/09/2020 11:35:22



introduction

57

marché (173) : ils dénoncent un dirigisme qui trahit les principes affirmés par le traité. Loin de comprendre l’UE comme une économie sociale de marché, ils critiquent l’illusion créée par l’usage du terme dans le traité. À leurs yeux, l’économie sociale de marché demeure un projet normatif : l’UE pourrait être correctement interprétée comme une économie sociale de marché à condition d’apporter des changements majeurs à son mode de gouvernement de l’économie. Il faudrait pour cela faire retour à un modèle plus ancien, développé originellement en RFA, et dont les politiques se seraient progressivement écartées. Ainsi, à ses débuts, la CEE n’est pas généralement interprétée comme une économie sociale de marché ; 50 ans plus tard, celle-ci est devenue une interprétation étroitement associée à l’UE –  qu’elle soit affirmée, contestée ou seulement observée, il est difficile de débattre du modèle économique et social européen sans la mobiliser. On pourra bien sûr remarquer que la CEE s’est transformée au fil de son histoire, en devenant Union européenne ; de même, il est correct d’indiquer que le sens de l’économie sociale de marché s’est modifié au cours des années 1970 et surtout, après la réunification allemande. Toutefois, comme nous allons le montrer, cette explication est insuffisante  : dès le début des années 1960, des interprétations politiques et savantes de la CEE comme une économie sociale de marché ont vu le jour. Loin de demeurer des spéculations abstraites, elles ont informé certains projets politiques. Ce sont ces efforts, et les raisons de leur échec apparent, que nous explorerons ici. Dans les pages qui suivent, nous chercherons à montrer comment se sont conjointement constitués certaines interprétations, certains savoirs et certains projets politiques autour de la CEE. Le chapitre deux (II) s’attachera à leurs conditions de possibilités. Il montrera comment se sont construits depuis les débuts de la construction communautaire, au croisement de mobilisations savantes et politiques transnationales, des savoirs spécialisés sur les Communautés. Les chapitres suivants examineront alors, tour à tour, les débats savants et politiques autour de l’interprétation supranationale des Communautés (III-IV) et autour de l’interprétation du Marché commun comme économie sociale de marché (V-VI). Nous retrouverons ici les discours que nous avons présentés succinctement dans cette introduction, et montrerons comment ils ont permis de construire de nouveaux programmes savants pour penser l’Europe communautaire. Ces programmes ne sont pas  (173)  Jenaer Allianz, « Wirtschaftsverfassung statt Wirtschaftsregierung », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22 juin 2012.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 57

30/09/2020 11:35:22

58

introduction

limités au droit, mais relèvent aussi de la science politique et de la science économique. Les promoteurs de ces savoirs, cherchant à enrôler des soutiens politiques et savants, ont contribué à stabiliser des discours « normaux » sur les Communautés. Toutefois, tous n’ont pas connu la même fortune. Ce sont ces carrières différentes que nous chercherons à expliquer dans ces chapitres. L’épilogue (VII) reviendra sur les résultats nationaux différenciés de ce travail d’interprétation et de cette concurrence entre plusieurs discours. En s’intéressant à l’institutionnalisation de ces différents savoirs, et de leurs interprétations, il soulignera que, s’il se crée bien un discours communautaire, d’importantes différences subsistent dans les façons de saisir l’Europe communautaire. Il nuancera par conséquent l’hypothèse d’un sens commun de l’Europe qui aurait émergé avec ses savoirs.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 58

30/09/2020 11:35:22

C H A PI T R E   I –   FA I R E SAVOI R   : L’ I N V E N T ION P OL I T IC O -ACA DÉ M IQ U E DE S   SAVOI R S C OM M U NAU TA I R E S « Le grand instrument de supériorité de l’administration bureaucratique est le savoir spécialisé » Max W eber , Économie et Société, I, Paris, Plon, 1995, p. 289.

Au moment de leur signature, les traités européens sont ouverts à des interprétations multiples. Celles-ci se déploient au cours des premières années de la construction européenne. Dans ce processus d’interprétation, certains acteurs se distinguent rapidement. Revendiquant la maîtrise de connaissances pertinentes pour comprendre l’objet européen, ils se présentent comme des spécialistes de l’Europe ; leurs interprétations sont elles-mêmes présentées comme des savoirs. Pourtant, les savoirs pertinents pour parler de l’objet communautaire (1) n’étaient pas définis, n’avaient ni existence institutionnelle reconnue ni projet intellectuel consensuel au début du processus de construction européenne (2). Avant même de considérer les interprétations effectivement produites, c’est donc à retracer les conditions de l’émergence d’un espace du discours savant sur les Communautés que sera consacré ce chapitre. Loin de s’être constitué « naturellement » en réaction à l’apparition d’un nouvel objet, le discours savant sur l’Europe communautaire ne se définit qu’au prix de nombreuses tentatives, projets inaboutis et hésitations stratégiques. Sa constitution peut, d’une part, être repérée à partir des mobilisations autour desquelles se retrouvent, coopèrent ou s’affrontent des acteurs – universitaires, militants, praticiens ou politiques – intéressés par la production d’un tel savoir. Mais il s’agit au départ, le plus souvent, de produire une socialisation européenne partagée, plus qu’un savoir portant sur les institutions nouvellement créées (A). Ce n’est que progressivement que sont délimités ce que pourraient être des  (1)  Nous parlerons par souci de brièveté de « savoirs communautaires » pour désigner ces savoirs sur l’Europe communautaire.  (2)  Sur ce point, voy. en particulier J. Bailleux, « Comment l’Europe vint au droit : le premier congrès international d’études de la CECA (Milan-Stresa 1957) », Revue française de Science Politique, 60(2), 2010.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 59

30/09/2020 11:35:22

60

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

savoirs spécialisés sur les Communautés. Il s’agira donc, d’autre part, de repérer les procédures qui ont permis de distinguer l’espace du discours savant sur l’Europe communautaire d’autres espaces – ses instances de délimitation propres (3). Or, on va le voir, l’espace du discours savant communautaire, loin d’être clos sur lui-même, se caractérise précisément par sa grande porosité (B).

A – Définir

les «  savoirs de l’E urope  » : un enjeu de mobilisations

Au cours des années 1950 à 1970 apparaissent un ensemble de nouveaux discours spécialisés qui se présentent comme des savoirs sur l’objet européen. Ce phénomène s’inscrit dans un contexte de changements sans précédent de la place des savoirs dans la société (4). C’est à la fois une période de triomphe des savoirs universitaires – multiplication du nombre d’étudiants après-guerre, démocratisation et fondation de nouvelles universités au début des années 1970 – et de grandes réformes aux forts enjeux politiques, entreprises à partir du milieu des années 1950 par les États européens dans un contexte de compétition avec l’URSS et les États-Unis. Il en résulte tout à la fois de nouvelles opportunités, et une compétition accrue entre les savoirs. Si l’apparition de savoirs sur les Communautés à cette période est un phénomène nouveau, ce n’est pas un phénomène spontané – au sens où la création des Communautés aurait nécessairement entraîné la création d’un corps de connaissances spécialisées. Les conflits de définition autour de ce que pourraient être des savoirs de l’Europe indiquent au contraire leur caractère non-naturel  : en effet, si le projet de bâtir des lieux de savoir dédiés à l’Europe émerge rapidement, ses promoteurs se heurtent dès le départ à des contraintes multiples – réticences politiques, mais aussi scientifiques. Ces contraintes se présentent comme une forme particulière du « dilemme du nouveau venu » (5) : les savoirs sur l’Europe doivent d’un côté se faire reconnaître comme savoirs par la communauté des savants, en se distinguant notamment des discours politiques ; ils  (3)  Nous nous inspirons ici de M. Foucault, L’archéologie du savoir, Paris, Gallimard, 2008, pp. 60‑61 Le troisième élément mis en avant par M.  F oucault, les « systèmes de classement », fera l’objet des chapitres suivants.  (4)  W.  Ruegg (éd.), A History of Universities in Europe, vol. IV, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, pp. 15‑22 et 95‑113 ; D. Vinck, Sciences et société  : sociologie du travail scientifique, Paris, Armand Colin, 2007.  (5)  Ch. Camic, « Three Departments in Search of a Discipline : Localism and Interdisciplinary Interaction in American Sociology, 1890‑1940 », Social Research, 62(4), 1995, pp. 1003‑1033.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 60

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

61

doivent, d’un autre côté, se distinguer des savoirs existants, sous peine d’être simplement absorbés par l’un d’entre eux. Face à ce dilemme, se déploie d’un côté une stratégie politique qui a pour but de construire des lieux d’enseignement et de recherche dédiés à l’étude de l’Europe. Elle prolonge les efforts pacifistes de l’entre-deuxguerres –  ceux des militants, notamment fédéralistes  –, mais se heurte à de nombreux obstacles (1). À cette stratégie politique répondent les mobilisations de praticiens du futur Marché commun, qui s’efforcent d’encourager la production de connaissances pouvant être utilisées dans leurs activités (2). Mais, au début de la construction européenne, il n’est en rien acquis que ces mobilisations permettront de créer un espace autonome de savoir sur les Communautés.

1)  Un enjeu politique : savoir européen ou savoir de l’Europe ? Le projet de développer des savoirs spécifiquement liés à l’Europe n’est pas une invention communautaire. Il voit le jour, après 1945, en parallèle des divers mouvements d’unification européenne. Il s’agit d’abord, en partie, d’un projet militant qui vise à affaiblir les nationalismes en contestant le monopole national de la production et de l’enseignement du savoir. À ces efforts militants s’ajoute un ensemble de mobilisations de la part d’acteurs institutionnels pour inclure le savoir dans les projets de construction européenne, et favoriser par-là la création d’un « esprit européen » partagé. Mais, dans les deux cas, se fait jour une hésitation sur les finalités et les modalités d’un tel savoir  : comment concilier ce projet motivé politiquement et l’indépendance de la science, jalousement revendiquée par les savants ? Les nouveaux lieux de ce savoir sont ainsi marqués par les hésitations entre l’objectif de produire une socialisation européenne commune, et celui de produire un savoir sur l’Europe en formation.

a)  Un savoir militant : la naissance du Collège d’Europe Dès les lendemains de la Seconde Guerre mondiale, les efforts pour promouvoir un savoir européen s’organisent. Par européen, il faut tout d’abord entendre des lieux de savoirs dénationalisés, dans lesquelles les futures élites des différents États d’Europe de l’Ouest pourront se fréquenter et recevoir une formation commune. L’enjeu premier est, en ce sens, de faire naître des lieux de socialisation européenne, dans lesquels se construiront des façons de penser, de percevoir et de BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 61

30/09/2020 11:35:22

62

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

travailler partagées par les futurs dirigeants des pays européens. Il s’agit bien de rendre la guerre « impensable », comme l’affirmait la déclaration de R.  Schuman. Ce n’est que progressivement, et avec plus ou moins de succès, que ces efforts sont convertis en vue de produire un savoir spécifiquement communautaire. Les incertitudes d’un savoir militant Ces efforts s’inscrivent dans un mouvement plus global de promotion du rapprochement international par le savoir, dont la création de l’UNESCO sous l’égide de l’ONU en 1945 n’est que la partie la plus visible. Dès le Congrès de La  Haye en 1948, ces thèmes sont traités dans la Commission culturelle, où les fédéralistes sont très largement représentés : en effet, le projet d’un savoir européen s’inscrit directement dans la continuité des mouvements fédéralistes et pacifistes d’avant-guerre. En 1947, l’Association Internationale des Universitaires, fondée en 1944 par le professeur de droit polonais et militant aux Nouvelles Équipes Internationales, Stefan Glaser, avait ainsi créé un Comité d’études en vue de réfléchir à la création d’une université internationale (6). Lors du Congrès de La Haye, S. Glasner participe aux travaux de la Commission culturelle et y défend son projet. Si, à La Haye, le projet de S. Glasner n’est pas retenu, il est cependant décidé de créer un Centre européen de la Culture, dont la présidence est confiée à Denis De Rougemont à Genève. De plus, à la suite du Congrès, les initiatives en ce sens se multiplient. C’est par exemple le cas avec les Instituts européens  : depuis décembre  1950 existait à Nancy un Centre européen universitaire, créé par le recteur de l’université, Jean Capelle, avec l’ambition d’en faire le point de départ de la construction d’une université européenne. C’est en réaction à cette création qu’est fondé, dans les mois qui suivent, un Centre des Hautes Études Européennes à Strasbourg, voisine et concurrente, qui peut bénéficier des subventions et du prestige associé au Conseil de l’Europe, installé dans la ville (7). C’est ensuite à Saarebrück ou Turin que sont fondés des Instituts analogues. Ces pôles sont, dans les années 1950, des lieux pionniers des enseignements sur l’Europe. Le Collège d’Europe naît dans le même mouvement que les Instituts d’études européennes, dont l’Association (AIEE) est créée sous les auspices du Centre européen de la Culture. Il ouvre ses portes à une  (6)  Sur tout ceci, J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 25‑41.  (7)  Ibid., pp. 46‑51.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 62

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

63

première promotion dès 1949 sous le patronage du Mouvement européen et du directeur de sa section culturelle, le libéral Salvador de Madariaga, et sous la direction du fédéraliste Henri Brugmans (8). Sa création elle-même résulte directement des efforts de La  Haye, et en particulier des mobilisations fédéralistes de l’UEF autour de D. De Rougemont et A.  Marc (9)  : c’est un participant au Congrès, le père capucin Karel A. Verleye, qui, revenant de La Haye, prit contact avec D. De Rougemont et A.  Marc pour proposer d’installer à Bruges le Centre européen de la Culture dont la création avait été décidée. Si ce projet n’aboutit finalement pas –  la création du Centre ayant lieu à Genève où réside D.  De Rougemont – c’est le point de départ du projet brugeois, autour duquel se mobilise la section locale de l’UEF. Celui-ci participe d’une stratégie plus générale du Mouvement européen dans le domaine culturel. Il y voit le moyen d’intéresser non seulement les militants, mais aussi une partie soigneusement sélectionnée de l’opinion publique  : les intellectuels. En parallèle du projet de Bruges, le Mouvement travaille ainsi à un projet d’« Académie Européenne des Lettres, des Sciences et des Arts » qui permettrait de rassembler des savants distingués et proches du Mouvement –  mais aussi, et surtout, d’intéresser plus largement la communauté scientifique. Le projet imaginé pour l’inauguration de l’Académie est à cet égard évocateur. Il propose une solennelle cérémonie publique, d’une part, et une deuxième journée consacrée à une réunion secrète (un « conclave ») de douze premiers académiciens –  sélectionnés à l’avance  – qui éliraient leurs pairs. L’organisation quelque peu théâtrale est justifiée par les nécessités propres au public visé : un tel « événement dramatique » est pleinement adapté aux objectifs politico-académiques visés, car « il faudrait vraiment avoir oublié que la vanité des intellectuels est au moins égale à celle des hommes politiques » (10) pour ne pas voir la force d’attraction  (8)  Henri Brugmans (1906‑1997), né en 1906 à Amsterdam dans une famille protestante, il étudie la littérature française à Amsterdam et Paris dans les années 1920, et soutient une thèse de littérature en 1934. Il se rapproche dans les années 1930 de mouvements socialistes d’inspiration proudhonienne et du personnalisme de D.  de Rougemont. Arrêté en 1942, il s’engage dans la résistance hollandaise à la fin de la guerre. Après 1945, il se dédie à la cause d’une Europe fédérale unie, préside l’Union Européenne des Fédéralistes dès 1948, participe à la création de la Fondation Européenne de la Culture et est nommé recteur du Collège de l’Europe en 1950 – poste qu’il occupera jusqu’à 1972. À partir de 1973, il est professeur d’histoire culturelle à l’Université Catholique de Louvain. Il s’engage en parallèle fortement dans la vulgarisation des thèses fédéralistes, au sujet desquelles il publiera de nombreux articles et ouvrages.  (9)  C.  Vermeulen, Le Collège d’Europe à l’ère des pionniers (1950‑1960), Bruxelles, Peter Lang, 2000 ; J. Bailleux, Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 33‑37.  (10)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, « Section culturelle : Note sur une proposition de réunion solennelle de fondation de l’Académie européenne », ME-1872, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 63

30/09/2020 11:35:22

64

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

qu’aurait pour eux un tel processus de sélection. Il s’agit donc, pour le Mouvement européen, de recruter des soutiens chez les savants en créant des ressources auxquelles ils pourront être intéressés. Dans la même perspective, le Collège de Bruges est d’abord un lieu militant. La composition de son Conseil d’administration initial est évocatrice de l’inscription du Collège dans les mouvements militants de cette période  : outre les fédéralistes H.  Brugmans et D.  De Rougemont, le libéral S. De Madariaga, on y retrouve Etienne de la Vallée Poussin (NEI), P.-H.  Spaak et son secrétaire, Jean Drapier, le sénateur libéral belge Julius Hoste, ancien ministre de l’Éducation qui préside la section culturelle belge du Mouvement européen, le conservateur Duncan Sandys, pour le Mouvement européen britannique, ou encore André Philip, qui préside le Mouvement Socialiste pour les États-Unis d’Europe. Comme le Mouvement européen lui-même, c’est un groupe hétérogène, dont l’engagement européen constitue le dénominateur commun. À ce recrutement militant s’ajoute l’enrôlement de la première institution européenne : le Conseil de l’Europe, dont plusieurs membres sont faits membres de droit du « Comité des Gouverneurs ». La symbiose entre militants et politiques est donc, à ce stade, totale. Le projet initial porte la trace de cette inscription forte dans le militantisme européen. Il ne pourra avoir de sens, pour le Mouvement européen, que s’il donne des « résultats pratiques  rapides » (11), susceptibles de justifier l’engagement dans un projet apparemment si ambitieux. Pour cela, poursuit la même note, il est décidé de s’en tenir, pour commencer, à un projet ciblé, regroupant peu d’étudiants à moindres frais et visant, dans la lignée des objectifs du Mouvement, à donner aux « étudiants une première formation européenne qui permettrait de recruter dans les promotions annuelles du Collège de Bruges du personnel d’élite, formé sous le patronage du mouvement, pour les futures institutions européennes ». Il s’agit donc d’une formation élitiste à finalité pratique pour les institutions qui disposeront par là d’un personnel à la formation européenne. C’est ce qui justifie la comparaison avec une « ENA européenne », chargée de former une élite administrative pour les institutions européennes – comparaison d’autant plus fréquente qu’après des débuts prometteurs, l’ENA française se désintéresse pour longtemps de l’Europe communautaire (12).

 (11)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, « Note sur le Collège d’Europe à Bruges », 1952, ME-1872, AHUE, Florence.  (12)  M.  Mangenot, « Une école européenne d’administration  ? L’improbable conversion de l’ENA à l’Europe », Politix, 11(43), 1998.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 64

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

65

Mais l’objectif du Collège est plus large  : au-delà de la seule formation technique, il s’agit, comme le souligne la brochure de présentation publiée en 1953, de former un « esprit européen » (13). Le Collège aspire à devenir un véritable lieu de socialisation commune pour les futurs dirigeants, hauts fonctionnaires ou militants de l’Europe. Vantant les mérites de « l’esprit communautaire » du Collège, la même brochure souligne ainsi qu’il s’agit de la meilleure garantie contre les « préjugés » qui prévalent encore trop souvent entre européens. Il est au fond question de défendre « l’esprit du monde libre », et de créer un « civisme européen » chez les étudiants –  qu’ils pourront eux-mêmes propager par la suite. Ce n’est donc pas un savoir « neutre », ni purement technique, que souhaite enseigner le Collège  : l’enseignement y a pour but de créer des Européens, partageant une expérience commune, et familiers les uns des autres. Son recrutement est d’ailleurs, au départ, conçu en lien étroit avec les avancées de la construction européenne : il est clair que « le Collège spécule à la hausse européenne » (14), c’est-à-dire que son succès dépend de celui de l’intégration. Il sera relevé par la suite que, les années de crise du projet communautaire, les recrutements se font plus difficiles (15). Articulant formation technique et ambition militante, le Collège se définit au départ comme l’un des lieux où se construit un groupe qui sera rapidement présenté, en bien ou –  surtout  – en mal, comme typique de « l’eurocratie » (16). Mais ce projet ambitieux est d’emblée soumis à différentes contraintes qui pèsent sur la définition du Collège. Les contraintes sont, bien sûr, matérielles. La fondation d’une université dépasse de loin les moyens dont dispose immédiatement le Mouvement. Ne pouvant imposer des frais d’inscription trop élevés, sous peine de se condamner à un recrutement très étroit, il s’appuie lourdement sur les financements des gouvernements nationaux. En accord avec l’état de la construction européenne en 1950, et avec l’orientation du Mouvement à cette période, c’est vers les États du Conseil de l’Europe qu’il se tourne d’abord. Le gouvernement  (13)  V. Schnabel, « Élites européennes en formation. Les étudiants du “Collège de Bruges” et leurs études », Politix, 11(43), 1998.  (14)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, « Bilan de la première année académique, 1950‑1951 », juillet 1951, ME-1872, AHUE, Florence.  (15)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, «  Bilan de l’année académique 1955‑1956 », juin 1956, ME-1872, AHUE, Florence.  (16)  D.  Georgakakis, « Les réalités d’un mythe  : figure de l’eurocrate et institutionnalisation de l’Europe politique », in V.  Dubois et D.  Dulong (dir.), La question technocratique   : de l’invention d’une figure aux transformations de l’action publique, Presses Universitaires de Strasbourg, Strasbourg, 1999.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 65

30/09/2020 11:35:22

66

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

belge est bien sûr le premier soutien des premières années (il finance annuellement à hauteur de deux tiers du budget, soit, en 1950 et 1951, 3 000 000 de francs belges (17)). La ville de Bruges, qui voit dans le projet l’occasion de faire un sort à la réputation de « ville morte » de Bruges, soutient également le projet. Les autres gouvernements sont rapidement sollicités –  par l’intermédiaire du ministère des Affaires étrangères belge  – ce qui permet d’obtenir des fonds d’un certain nombre de pays (Pays-Bas, RFA, Italie, Royaume-Uni, Luxembourg, Norvège), qui acceptent de participer directement ou indirectement au financement, par exemple en attribuant des bourses à des étudiants désireux de rejoindre le Collège. Cependant, signe des inquiétudes politiques qu’une telle initiative suscite, la France fait figure d’exception, en refusant tout financement direct et en supprimant, à l’issue de la deuxième année, le système de bourses mis en place. Ces réticences françaises répondent à un autre ensemble d’inquiétudes qui pèsent lourdement sur la définition du projet lui-même : dès 1949, les initiateurs du Collège soulignent qu’il leur faut impérativement « éviter l’hostilité des universités nationales existantes » (18). En effet, pour les universités traditionnelles, le projet a toutes les chances d’apparaître comme une concurrence malvenue, dans une période de reconstruction universitaire et de difficultés –  notamment matérielles  – persistantes. Cette dernière problématique conduit les fondateurs à définir le Collège comme un lieu de formation « post-universitaire » (post-graduate), n’acceptant que des étudiants déjà diplômés  : une telle solution délimite strictement les recrues possibles en vue d’assurer une coexistence pacifique avec les universités. Mais cela pose plus généralement la question de la formation qui sera délivrée  : le Collège se présentera-t‑il comme un lieu de type universitaire spécialisé, ou se présentera-t‑il comme un lieu davantage militant, qui aura surtout vocation à former un « esprit européen » ? C’est cette tension qui marque les premières années d’existence du Collège. Les termes de cette alternative, plus que deux options exclusives l’une de l’autre, constituent les deux pôles entre lesquels oscille le projet de Bruges. D’un côté, il s’agit clairement pour les fondateurs de forger un « esprit européen » chez les étudiants, c’est-à-dire de leur donner l’habitude d’une vie commune remettant en cause le nationalisme. Néanmoins, d’un autre côté, le Collège se veut un lieu de production savante et en  (17)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, « Note sur le Collège d’Europe à Bruges », 1952, ME-1872, AHUE, Florence.  (18)  Mouvement Européen, « Section culturelle  : Note sur le projet de Bruges », ME-1872, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 66

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

67

tant que tel « se place dans la ligne de l’objectivité universitaire » (19). Après s’être contenté de délivrer un certificat les premières années, la décision d’instaurer des examens sanctionnant l’année d’études permet de renforcer le sérieux des études qui y sont poursuivies, et de rendre le Collège plus attractif tant pour les étudiants que pour les professeurs invités (20). Cette double exigence se traduit notamment dans la définition des premiers enseignements, confiés à huit professeurs permanents, en charge de la coordination, et à un grand nombre de professeurs invités sur des thèmes spécifiques. Plusieurs options sont en effet disponibles : faire du Collège un lieu d’enseignement culturel, centré sur les humanités, ou faire du Collège un lieu d’enseignements appliqués, centré sur les savoirs pratiques que les étudiants auront à mettre en œuvre. C’est, là aussi, une conciliation des deux que s’efforce de produire le Collège. Ainsi, sa première année d’enseignements est organisée en trois trimestres (21)  : le premier se concentre sur les aspects historiques et géographiques et la dimension culturelle de l’Europe ; le second sur les aspects sociaux et économiques, et le troisième seulement sur les questions institutionnelles. Mais, à l’issue de la première année, l’orientation est jugée trop théorique et il est envisagé de recentrer les enseignements, en laissant notamment plus de place aux séminaires et aux problèmes posés par la construction européenne. Cette hésitation est également sensible chez les premiers étudiants eux-mêmes. La première promotion « expérimentale » se voit en effet, à la fin de son séjour, remettre un questionnaire de synthèse en vue de tirer les leçons de l’expérience. La première question porte sur le statut du Collège. Il est demandé aux étudiants s’ils conçoivent le Collège futur comme un lieu de « recherches européennes » et d’échanges d’informations (un « brain trust ») au sens large, comme une école d’application « préparant les fonctionnaires de l’Europe future » ou comme un mélange des deux (22). Les étudiants répondent à l’unanimité qu’ils conçoivent le Collège à la fois comme un lieu de recherches et une école pratique. C’est donc une incertitude générale quant au type d’enseignements, et, en somme, à la finalité du Collège, qui se fait jour au cours des premières années. Ni seulement un lieu de formation culturelle, ni vraiment un lieu  (19)  Collège d’Europe, Le Collège d’Europe Bruges, Bruges, Collège d’Europe, 1953, p. 24.  (20)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, «  Bilan de l’année académique 1953‑1954 », 1954, ME-1872, AHUE, Florence.  (21)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, « Prévisions pour le troisième trimestre de la première année académique du Collège d’Europe », avril 1951, ME-1872, AHUE, Florence.  (22)  Conseil d’Administration du Collège d’Europe, « Rapport concernant la forme permanente du Collège d’Europe », octobre 1949, ME-1872, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 67

30/09/2020 11:35:22

68

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

de formation appliquée, il reflète la difficulté de définir ce qu’un savoir européen de l’Europe pourrait être. La « conversion » communautaire Ce problème persiste et se précise avec le développement des projets communautaires. Là encore, la tension propre à un lieu qui se définit comme scientifique et militant se laisse bien apercevoir dans le choix des enseignements. D’un côté, le personnel enseignant sollicité est très éclectique, et ne se limite pas à des militants européistes. Un critique aigu de la CED, François Perroux, est par exemple l’un des premiers à venir enseigner les questions économiques, et à y organiser une « semaine des économistes » (23). L’enseignement du droit international est, de même, confié à des juristes qui seront parmi les premiers à se dresser contre la supranationalité (voy. infra), comme Paul De Visscher ou Wilhelm Wengler – qui côtoient des invités aux positions radicalement différentes (G. Scelle, Maurice Lagrange, D. De Rougemont, Fernand Dehousse,…). En parallèle, se dégage aussi une spécialité nouvelle : les institutions européennes, où l’on trouve un corps enseignant tout différent. Il est composé exclusivement de praticiens : Albert Coppé, membre de la Haute Autorité, F.  Smets, de l’Union Européenne des Paiements, H.  Gilgrist (Mutual Security Agency), C.  van Meel, député hollandais, R.  Lamson, historien et officier attaché à l’État-major de l’OTAN et P.  Lévy, du Conseil de l’Europe. Cet enseignement reflète en 1952 la diversité des organisations européennes, et n’est en rien exclusivement concentré sur les organisations communautaires. Toutefois, progressivement, il prend une orientation plus marquée. Dès 1953, H. Brugmans note par exemple que « dans le domaine du droit, l’évolution européenne nous oblige à une adaptation du programme  : à mesure que les relations internationales entre les États font place à une intégration fédérale ou confédérale des Six, le Collège ne peut pas se contenter d’enseigner le droit international, mais devra chercher les problèmes de droit constitutionnel […] De même, les sciences administratives devront s’orienter de plus en plus vers l’étude des systèmes de gouvernement supranationaux » (24). Cela reflète en partie une inflexion au sein du Mouvement européen, qui, au moment du débat sur la CED, délaisse le Conseil de l’Europe pour investir l’arène communautaire. Ce glissement est aussi lié à l’émergence de nouvelles opportunités spécifiquement communautaires. Hautement  (23)  Collège d’Europe, Le Collège d’Europe Bruges, Bruges, Collège d’Europe, 1953, p. 7.  (24)  « Préparation du programme 53‑54 », cité dans C. Vermeulen, Le Collège d’Europe à l’ère des pionniers (1950‑1960), Bruxelles, Peter Lang, 2000, pp. 98‑99.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 68

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

69

symbolique de cette conversion communautaire du Collège de l’Europe, en 1953 est créée une « Chaire Robert Schuman », que R. Schuman lui-même vient inaugurer. Il s’agit d’une chaire sur l’intégration économique européenne, financée par la CECA. Dans le mémorandum qu’H.  Brugmans adresse pour défendre le projet à Max Kohnstamm (25), le secrétaire de J. Monnet à la Haute Autorité, il y précise que le professeur titulaire de la chaire serait nommé par un conseil composé de représentants du Collège de l’Europe et d’un représentant de la Haute Autorité. En même temps, le Collège « s’engage à fournir à la Haute Autorité tous renseignements utiles concernant son enseignement économique, et pourra être appelé à étudier en particulier des sujets que la Haute Autorité jugera importants pour son action future » (26). C’est ainsi l’intérêt mutuel d’une telle chaire que fait valoir le recteur du Collège  : pour le Collège, c’est un moyen de renforcer sa visibilité, de s’assurer une importante nouvelle source de financement et de se définir comme un lieu à la pointe des questions communautaires ; pour la Haute Autorité, c’est une promotion bienvenue à destination d’un public élitiste et le moyen de s’associer à la production d’un savoir sur ses activités. La chaire est confiée au professeur d’économie allemand Walther Hoffmann (1903‑1971), dont le choix résulte davantage des multiples positions institutionnelles qu’il occupe que de sa spécialisation sur la construction communautaire : cet artisan de la reconstruction de l’université de Münster et spécialiste d’histoire économique comparée est membre du Conseil scientifique du ministère fédéral de l’Économie, coéditeur de la Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, et prend la présidence du Verein für Sozialpolitik en 1954. Il apparaît ainsi davantage comme une recrue de prestige que comme un spécialiste incontesté de la CECA. Parallèlement, à la rentrée 1954 est mis en place un « cycle européen », obligatoire. Il est placé en 1956 au premier trimestre, le transformant en introduction de fait – et renommé « Études Européennes  (25)  Max Kohnstamm (1914‑2010) est né au Pays-Bas. Il étudie l’histoire à l’université d’Amsterdam et aux États-Unis dans les années 1930. Emprisonné pendant la guerre du fait de ses origines juives, il est nommé secrétaire particulier de la reine des Pays-Bas après 1945, puis assistant du commissaire du gouvernement chargé de l’administration du plan Marshall (1948‑1949) et participe pour les Pays-Bas aux négociations du Plan Schuman. Il rencontre à cette période J. Monnet et s’enthousiasme rapidement pour le projet de construction européenne. Il est nommé secrétaire de la Haute Autorité présidée par J. M onnet entre 1952 et 1956. En 1956, il crée avec lui le Comité d’Action pour les États-Unis d’Europe dont il est secrétaire général puis vice-président jusqu’à 1975. En 1975, il prend la présidence de l’Institut Universitaire Européen à Florence, qu’il occupera jusqu’à 1981.  (26)  Collège d’Europe, « Création d’une “Chaire Robert Schuman” au collège d’Europe à Bruges pour la formation post-universitaire et les recherches scientifiques sur l’intégration européenne, Projet de contrat entre le Collège de l’Europe et la Commission CECA », Printemps 1953, CEAB01‑510, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 69

30/09/2020 11:35:22

70

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

proprement dites »  : l’enseignement de l’Europe communautaire entre, dès avant les traités de Rome, dans le cursus du Collège de Bruges. Cette conversion est rendue possible par la conviction que l’enseignement de l’Europe telle qu’elle se fait est un moyen efficace de la promouvoir. Mais elle est constamment contrainte par la tension entre objectifs militants et critères scientifiques. Au cours de ces premières années, la « conversion » communautaire du Collège est donc bien réelle, mais demeure fort incertaine, illustrant les limites que l’institutionnalisation d’un savoir militant rencontre.

b)  Un savoir menaçant : l’impossible université européenne Le débat sur la création de savoirs européens se développe aussi, des années 1950 aux années 1970, entre les gouvernements. Il s’articule autour de la création d’une université commune et financée par les États membres –  qui deviendra l’Institut Universitaire européen (IUE), inauguré en 1976 à Florence. Ce débat présente un double intérêt. D’une part, il souligne l’enjeu, proprement politique, de la création d’une université non nationale, dans laquelle sera dispensé et produit un savoir échappant à l’organisation universitaire nationale, et donc à tout contrôle des États. D’autre part, la durée du débat – du début des années 1950 au milieu des années 1970 – illustre bien le fait que, tout au long de la période étudiée, cette question demeure un enjeu : loin de disparaître avec la création de la CEE, les réticences à l’égard d’un tel projet se prolongent, indiquant l’importance sinon matérielle, du moins symbolique, de la question pour certains États. La genèse politico-académique de l’université européenne Le débat entre gouvernements sur la création d’un lieu universitaire communautaire prend forme dès les débuts de la construction communautaire. En 1948, le traité de Bruxelles créant l’Union de l’Europe Occidentale (UEO) prévoyait déjà de renforcer la coopération universitaire entre les États d’Europe de l’Ouest. Dès 1950, des projets d’université européenne sont évoqués au Conseil de l’Europe. C’est dans la lignée de ces initiatives qu’en 1955 est décidée la création de la Conférence des recteurs des universités européennes, qui voit effectivement le jour en 1959. Le projet d’une université européenne soulève, dès le début, des oppositions pour des raisons voisines de celles rencontrées dans le cas du Collège de Bruges  : pour certains universitaires, la volonté politique manifeste qui la sous-tend représente une menace pour leur indépendance. C’est un BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 70

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

71

risque « d’idéologisation de l’université » (27) que beaucoup de professeurs ne sont pas prêts à courir. Là encore, l’incompatibilité entre militantisme et science est au cœur du problème. Les recteurs allemands s’opposent ainsi dès 1955 massivement à tout projet d’université européenne. Pourtant, parmi les universitaires, les plus enthousiastes ne manquent pas d’évoquer que de tels projets s’inscrivent dans la plus pure tradition universitaire européenne (28), en rappelant le caractère très international des grandes universités médiévales. Ce sont ainsi deux visions de la relation entre science et politique qui s’affrontent  à travers cette question  : pour l’une, l’accent est mis sur le caractère apolitique de la science, neutre et qui doit refuser toute instrumentalisation ; pour l’autre, l’accent est mis sur le caractère universel de la science, qui doit refuser de se plier à une quelconque frontière politique et défendre sa vocation supérieure tout autant que son rôle actif dans la production d’un monde meilleur. Les acteurs politiques ne sont pas davantage unanimes sur le sujet –  pour des raisons bien différentes. Le conflit est très étroitement lié aux évolutions plus générales de la construction européenne. Il plonge ses racines dans l’interprétation des traités. En effet, l’article  55 du traité de Paris suggérait que, dans les domaines techniques et économiques concernés par la CECA, les autorités communautaires pourraient disposer de moyens d’action scientifique. Les négociations qui conduisent à la signature des traités de Rome reprennent ce thème. L’idée d’une université généraliste européenne est très vigoureusement portée dans les négociations par la délégation allemande, soutenue par les représentants de l’Italie. Aux avant-postes sur ce sujet, trois acteurs que nous rencontrerons souvent, les professeurs Walter  Hallstein (29),  (27)  E.  du reau, « La Conférence des recteurs des Universités européennes  : une expérience pionnière de coopération universitaire », in A.  Bachoud, J.  Cuesta et M.  Trebitsch (dir.), Les intellectuels et l’Europe de 1945 à nos jours, Paris, L’Harmattan, 2009, pp. 250‑251.  (28)  C’est par exemple l’argumentation à La  Haye d’E.  Gilson, sénateur MRP, et spécialiste de philosophie médiévale. Voy. J. Bailleux, Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, p. 32.  (29)  Walter Hallstein (1901‑1982), fils d’un architecte, naît à Mayence. Il étudie aux universités de Bonn, Munich et Berlin, où il soutient en 1925 une thèse de droit privé international sur le traité de Versailles. Habilité en 1929 (ce qui en faisait alors le plus jeune professeur de droit d’Allemagne), il enseigne à Berlin (1929‑1930), à Rostock puis à Francfort (1941) où il dirige également l’Institut de Droit comparé. Il est membre de plusieurs organisations liées au NSDAP, mais ne sera jamais membre du parti lui-même. Fait prisonnier à Cherbourg en 1944, il est envoyé aux États-Unis où il organise des cours de droit durant sa détention et suit un programme américain de formation en vue de la reconstruction de l’Allemagne. Libéré, il milite pour la réouverture de l’Université de Francfort, où il retrouve son poste, en devient recteur (1946‑1948) et vice-président de la Conférence des recteurs d’Allemagne du Sud. En 1948‑1949, il est invité à l’Université de Georgetown aux États-Unis. Recruté par K. A denauer en 1950, il est membre de la délégation allemande pour la fondation de l’UNESCO et dirige la délégation allemande aux négociations du Plan Schuman, il est ensuite Secrétaire d’État aux Affaires Étrangères (1951‑1958)

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 71

30/09/2020 11:35:22

72

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Carl-Friedrich Ophüls (30) et A. Müller-Armack, s’en font les avocats dès la période des négociations (31). C’est même l’un des points de la position du gouvernement allemand qui est transmise aux autres gouvernements avant la conférence de Messine. Mais en 1955, peu après l’échec cuisant de la CED, le projet n’est pas la priorité pour les Français – soutenus par la Belgique, qui craint notamment pour la position du Collège de Bruges. Le débat se déplace alors rapidement sur le projet d’Euratom, puisque, portant sur un domaine scientifique de pointe, il est inséparable du développement d’une recherche en matière atomique. Et, si le traité CEE ne fait pas mention d’une université européenne, le traité Euratom, lui, affirme qu’il « sera créé une institution de niveau universitaire » dont le Conseil votera à la majorité qualifiée la création sur proposition de la Commission (traité Euratom, art. 9‑2). Dès lors, les représentants allemands favorables à l’université européenne concentrent leurs efforts sur l’interprétation de ce texte. Dès avril  1958, un mémorandum de l’Ambassade de RFA à Paris souligne que le texte s’applique non seulement aux recherches nucléaires, mais aussi aux « matières en corrélation étroite avec la tâche principale » –  comprises dans le mémorandum dans un sens très généreux, comme pouvant inclure le droit international, la psychologie des peuples, les sciences politiques, les relations internationales, les sciences sociales  ou l’économie mondiale (32). W.  Hallstein se montre où il développe (parmi d’autres) ce qui sera connu comme la « doctrine Hallstein » (isolement diplomatique de l’Allemagne de l’Est, la RFA réclamant pour elle la seule représentativité de l’Allemagne). Participant aux négociations du traité de Rome, il est choisi comme premier Président de la Commission de la CEE en 1958, poste qu’il quittera en 1967, à la suite de la « crise de la chaise vide ». En 1968, il est élu Président du Mouvement Européen, fonction qu’il occupera jusqu’à 1974. Il est député (CDU) au Bundestag de 1969 à 1972.  (30)  Carl-Friedrich Ophüls (1895‑1970), originaire de la Ruhr, étudie l’économie et le droit, et obtient ses examens de droit à la fin de la Première Guerre mondiale. Il travaille d’abord dans l’administration judiciaire (1918‑1923), puis entre au ministère des Affaires Étrangères où il est employé dans la division pour les juridictions arbitrales. Entre 1925 et 1931, il est envoyé à l’Ambassade d’Allemagne à Londres où il est en charge des questions liées aux tribunaux arbitraux. Il quitte la diplomatie à l’arrivée d’Hitler au pouvoir et se tourne à nouveau vers l’administration judiciaire. À partir de 1942, il enseigne à l’Université de Francfort, où il est fait professeur de droit des brevets, de droit anglo-américain et international à la réouverture (1949). À partir de 1948 il est aussi conseiller au service juridique de la Bizone, et reprend son service au ministère des Affaires Étrangères à partir de 1952. Il est appelé à participer aux négociations du Plan Schuman en 1951‑1952, puis à la préparation des traités de Rome. Il est directeur de la sousdivision aux « organisation supranationales ». À partir de 1958, il est fait ambassadeur auprès des Communautés européennes à Bruxelles (1958‑1961).  (31)  J.-M.  Palayret, « Une université pour l’Europe   : les origines de l’Institut Universitaire Européen de Florence (1948‑1976) », A. Bachoud, J. Cuesta et M. Trebitsch, Les intellectuels et l’Europe de 1945 à nos jours, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 231 ; A. Müller-Armack, Auf dem Weg nach Europa – Errinerungen und Ausblicke, Tübingen, Rainer Wunderlich Verlag, 1971, p. 127.  (32)  « Mémorandum de l’Ambassade d’Allemagne à Paris, visant à la création d’une Université Européenne », 24  avril 1958, 248OQ 175‑177  : Université Européenne, ministère des Affaires Étrangères, Archives Diplomatiques, La Courneuve.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 72

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

73

particulièrement actif en ce domaine, organisant par exemple un dîner avec des représentants du ministère des Affaires étrangères français pour défendre son idée (33) : ayant échoué à faire accepter une université générale dans les négociations, les promoteurs allemands du projet cherchent à le réintroduire en produisant une interprétation très souple du texte d’Euratom. À la fin du mois de mai  1958, l’idée est finalement relativement acceptée, et la charge de mener les réflexions sur le projet est confiée à Roger Seydoux (1908‑1985), ancien directeur de l’École Libre des Sciences Politiques pendant la guerre, et diplomate dont le frère, François Seydoux, est alors ambassadeur de France en RFA. Tout semble indiquer que le projet d’une université nettement plus générale que ce que le texte du traité indiquait va pouvoir voir le jour. Les discussions font néanmoins rapidement apparaître des divergences profondes quant à la conception même de cette université européenne. Pour certains, en particulier du côté allemand, on en souligne les objectifs politiques, qui correspondent d’assez près à ceux d’une socialisation européenne du Collège de l’Europe (34). C’est dans un sens voisin, mais nettement plus pratique que R.  Seydoux suggère de créer une « sorte d’ENA à l’échelle de l’Europe des six ». Mais A.  François-Poncet, qui dirige les questions européennes au ministère, objecte que les fonctionnaires européens seront surtout ceux qui auront fait leurs preuves à l’échelle nationale. Un universitaire consulté évoque quant à lui « une sorte de CNRS ou de fondation Thiers à l’échelle européenne » (35), c’est-à-dire un institut entièrement dédié à la recherche. Un autre modèle évoqué est l’Académie de droit international de La Haye, qui fournit un exemple d’institution indépendante des États. Ce sont donc de multiples conceptions qui sont convoquées pour imaginer l’université européenne. De façon générale, ce sont cependant deux modèles principaux d’une telle institution qui se dessinent  : d’un côté, il s’agit de privilégier l’intérêt humaniste et général d’une université évoquant l’Europe de la Renaissance ; de l’autre, il s’agit de privilégier un projet limité à des aspects pratiques (techniques, formation des fonctionnaires). D’un côté, l’université est un élément symbolique du projet européen ; de l’autre, elle en est un complément fonctionnel.  (33)  « Télégramme à M.  Donnedieu de Vabres », 5  mars 1958, 248OQ 175‑177  : Université Européenne, ministère des Affaires Étrangères, Archives Diplomatiques, La Courneuve.  (34)  « Université Européenne », 248OQ 175‑177  : Université Européenne, ministère des Affaires Étrangères, Archives Diplomatiques, La Courneuve.  (35)  La Fondation Thiers, créée en 1893 à la mémoire d’A.  Thiers, avait été rattachée au CNRS (fondé quant à lui en 1939) en 1946.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 73

30/09/2020 11:35:22

74

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Les universitaires déjà engagés dans la promotion d’études européennes se mobilisent eux aussi autour du projet qu’ils reçoivent de façon mitigée. En juin  1958, des représentants de l’Association des Instituts d’Études Européennes et de l’Association des Universitaires d’Europe écrivent par l’intermédiaire de D. de Rougemont aux Présidents des trois Communautés pour leur faire des recommandations pratiques sur le sujet (36). Ils suggèrent notamment de concentrer les efforts sur l’économie et la science politique – le droit demeurant très national, et pouvant être « européanisé » par la création de chaires de droit comparé. Ils proposent surtout de se limiter à une institution post-universitaire, et refusent l’idée d’une université généraliste centralisée, qui se définirait comme une « super-université » européenne (37). Le projet d’une université européenne demeure donc, aux débuts de la CEE, très incertain et contesté. Il prend pourtant forme politiquement. Un « Comité intérimaire sur l’Université européenne » est créé sous la direction d’Etienne Hirsch, qui prend la présidence d’Euratom en 1959. Ce n’est pas l’idée d’une  université pour l’Europe qui y triomphe –  en tout cas, pas sans ambiguïtés. Du côté de l’Assemblée parlementaire par exemple, une note d’information souligne en 1959 qu’il « serait souhaitable que l’Université européenne jouât un rôle dans la construction d’un pouvoir fédéral européen, mais ce n’est pas la véritable raison de sa création » (38)  : l’intérêt est d’abord de former des cadres et des ingénieurs qui permettront à l’Europe de disposer d’élites compétentes, en particulier dans les domaines techniques dans lesquels les États-Unis et l’URSS la distancent. Le Comité intérimaire qui se réunit à la fin du mois d’avril  1960 à Florence propose un projet qui fait écho à cette position. Le projet qu’il présente est un compromis : il conçoit une université qui ne se veut pas spécialisée dans les matières communautaires. Elle est au contraire généraliste (elle comprend un département de droit, d’économie, de sciences sociales et politiques, d’histoire, de mathématiques, de physique) (39). Toutefois, il est prévu au sein du département de droit de créer une section de droit communautaire –  chose peu courante en 1960, on va  (36)  « Lettre de l’Association des Instituts d’Études Européennes et l’Association des Universitaires d’Europe », juin  1958, 248OQ 175‑177  : Université Européenne, ministère des Affaires Étrangères, Archives Diplomatiques, La Courneuve.  (37)  Les documents de cette mobilisation du Centre Européen de la Culture sont rassemblés dans Une Université européenne ?, vol. 6‑3, Bulletin du Centre Européen de la Culture, Lausanne, 1958.  (38)  Ibid., 9.  (39)  D.  Sidjanski, « Rapport sur la communauté universitaire européenne », Politische Dimensionen der europäischen Gemeinschaftsbildung, Cologne, Springer, 1968, p. 116.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 74

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

75

le voir. De plus, commentant le projet à l’élaboration duquel il a participé, Dusan Sidjanski (40) peut affirmer que « l’Université Européenne ne comportera de disciplines traditionnelles que dans une optique comparée et européenne » – ce qui est quelque peu déroutant si l’on pense que le projet prévoit aussi un enseignement de physique théorique. C’est donc, là encore, l’hésitation quant à la création d’une université communautaire qui est remarquable : alors même que l’idée en est vigoureusement rejetée tant par certains États, que par les universitaires nationaux et par une partie des universitaires européistes, elle n’est jamais complètement écartée. Réunis à Bonn le 18 juillet 1961, les chefs de gouvernement des États membres actent l’idée d’une telle université, et en attribuent la réalisation à l’Italie dans la ville de Florence. Toutefois, les tensions que suscite la politique européenne du général de Gaulle rendent ces discussions sans objet pour une longue période. Alors même que les efforts semblent sur le point d’aboutir, le plan Fouchet propose en 1961 « d’assurer par une étroite coopération entre les États membres dans le domaine de la science et de la culture, l’épanouissement de leur patrimoine commun et la sauvegarde des valeurs qui donnent son prix à leur civilisation » (41). Dans la droite ligne des conceptions gaullistes, il s’agit ici de « coopération » –  non de créer une université commune. La crise de la chaise vide ne fait qu’approfondir ce décalage et met fin à l’actualité politique de ce projet jusqu’au départ du général de Gaulle du pouvoir. Le retour d’un vieux projet Toutefois, lorsqu’au début des années 1970, le projet ressurgit – vigoureusement défendu par le gouvernement italien – les enjeux soulevés à la fin des années 1950 se posent à nouveau, tout particulièrement en ce qui concerne le statut du futur établissement. S’il est rapidement décidé  (40)  D. Sidjanski, né en 1926 à Belgrade, émigre en Italie puis en Suisse dès 1943. À partir de 1949, il étudie la science politique, le droit et l’économie à l’université de Lausanne puis à Paris. Il soutient en 1954 un doctorat à l’université de Lausanne intitulé Du fédéralisme national au fédéralisme international, suivi d’une thèse d’habilitation sur les Communautés Européennes soutenue à Genève. Après avoir enseigné au Venezuela, au Centre Universitaire des Hautes Études européennes de Strasbourg (1956‑1962) notamment, il devient le collaborateur de D.  de Rougemont au Centre européen de la Culture (1957‑1985). Il enseigne en parallèle à l’Institut d’Études européennes de l’université de Genève où il est nommé professeur de science politique (1965‑1998) et fonde le département de science politique en 1969. Militant infatigable pour une Europe unie, il est au cours de sa carrière invité à l’université de Paris, Harvard, au Collège de Bruges ou à l’Institut Universitaire européen de Florence. Cumulant les responsabilités, il est aussi Secrétaire général de l’Association des Instituts d’Études européennes (1957‑1990) et préside l’Association suisse de science politique (1966‑1972).  (41)  « Projet de traité – Plan Fouchet I », 2 novembre 1961, www.cvce.eu.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 75

30/09/2020 11:35:22

76

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

d’en faire un institut post-universitaire pour éviter les conflits avec les universités nationales, le problème de la reconnaissance des doctorats délivrés demeure entier  : la France propose par exemple sans succès de lier la délivrance du diplôme européen à celui d’une université nationale (42), menaçant l’autonomie de l’université européenne. La question des financements est également centrale, et se rattache directement à la question de son lien à la CEE ou aux États. C’est finalement sous la forme d’une convention internationale qu’est décidée la création de l’IUE –  rendant particulièrement complexe toute modification de ses statuts, tout en le distinguant des universités nationales autant que des institutions communautaires. Pour les universitaires, cela a l’avantage de soutenir l’idée que la liberté de la recherche et de l’enseignement sera impérativement et complètement respectée – ce que reflète d’ailleurs la distance à laquelle la Commission européenne est formellement tenue du fonctionnement de l’institution (43). La question épineuse des activités qui y seront menées reflète cependant les mêmes ambiguïtés que lors de la création du Collège de l’Europe – dont le recteur, H. Brugmans, s’inquiète d’ailleurs des risques de « doublons » entre les deux établissements (44). Le Comité préparatoire chargé, sous la direction de M. Kohnstamm – futur directeur de l’Institut – de rédiger le projet de statut lui fixe ainsi pour objectif de contribuer « à la formation d’hommes qui, dans un esprit européen, sont capables de promouvoir la compréhension mutuelle en Europe et de maintenir l’ouverture de l’Europe vers les autres régions du monde » (45). Il devra en particulier coopérer avec le Collège de Bruges. Mais il ne s’agit pas d’une institution consacrée à l’étude de la construction communautaire. C’est certes bien ce que demande la délégation hollandaise en 1972 (46), mais ce n’est pas le point de vue qui s’impose. Comme le signale la brochure publiée en vue d’attirer des candidats, en 1974, son activité portera sur les problèmes de l’Europe en général  : « les problèmes de la construction européenne, fait majeur de l’époque présente, feront également l’objet de travaux de recherche » – mais ne seront qu’un thème parmi d’autres. Dans le même temps, le choix des premiers professeurs recrutés pour composer les quatre départements fondés – droit, science économique,  (42)  « Note du ministère de l’Éducation, France », 30 avril 1974, AHUE, Florence.  (43)  Si un représentant de la Commission assiste aux réunions du Conseil de l’Institut, les statuts ne lui accordent pas le droit de vote.  (44)  «  Lettre d’H. Brugmans, président de l’Association des Instituts d’Études Européennes, au Président du Comité préparatoire de l’IUE », 19 décembre 1973, EN 365, AHUE, Florence.  (45)  « Note du Comité Préparatoire », 30 mars 1973, EN 365, AHUE, Florence.  (46)  « Note de la délégation néerlandaise », 2 octobre 1972, EN 365, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 76

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

77

histoire, science politique  – suggère des liens plus complexes que ceux que cette présentation des objectifs à destination d’universitaires soucieux de leur indépendance ne laisse penser. La délégation allemande dans les négociations souligne que le choix des enseignants devrait se faire sur une base purement académique « et en respectant une certaine pluralité parmi les écoles de pensées et les méthodes scientifiques » (47). Le critère géographique ne devrait intervenir qu’en second lieu. Mais le comité chargé de sélectionner les juristes, par exemple, fait remarquer que la place du droit international devrait être limitée au profit de celle d’un droit « européen », car « le domaine du droit international […] sembl[e] moins indiqué pour l’Institut de Florence étant donné encore une fois le caractère de l’Institut qui devrait pouvoir activement participer aux réflexions ayant trait à la construction d’un droit public et privé européen » (48). Cette indépendance affirmée n’est ainsi pas exclusive d’une prise en compte des objectifs communautaires. Le long débat sur la création d’une université européenne fait clairement ressortir l’enjeu politique attaché à la production des savoirs de l’Europe : il s’agit, avec ce projet, de remettre en question le monopole étatique sur la production du savoir, en associant un nouveau lieu d’enseignement et de recherche aux nouvelles institutions communautaires. En outre, il met en lumière la diversité des mobilisations savantes face à un projet que certains appellent de leurs vœux, tandis que d’autres redoutent qu’il entraîne une perte de leur indépendance. Les lignes de clivage sont donc complexes, et ne se réduisent pas simplement à une position politique plus ou moins favorable à l’Europe, ou à l’exercice d’une profession politique ou académique.

2)  Un enjeu pratique : entre savoir commun et savoir communautaire Les savoirs communautaires naissants ne résultent pas seulement d’efforts militants ou politiques. Ils s’inscrivent également, dans les années 1950‑1960, au sein d’un espace transnational, constitué dès l’entre-deux-guerres autour d’un ensemble hétérogène d’initiatives. Dans cet espace, les enjeux qui conduisent certains acteurs, universitaires ou non, à promouvoir un savoir de l’Europe sont également divers –  mais très largement, pratiques.  (47)  « Réunion du 27/04/1973, Bruxelles », 27 avril 1973, EUI 14, AHUE, Florence.  (48)  « Note au Comité Académique de Max Kohnstamm », 21  juin 1974, EUI 14, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 77

30/09/2020 11:35:22

78

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Cela ne les oppose pas fondamentalement aux initiatives des militants européistes. Au contraire, les initiatives que nous allons examiner ici s’appuient souvent sur des projets au départ militants. Mais, en s’orientant explicitement vers des objectifs pratiques, ces initiatives donnent un sens particulier au savoir de l’Europe : il ne s’agit plus tant de créer de nouveaux lieux de socialisation commune, que de permettre la maîtrise d’outils partagés. Cela repose sur la valorisation, au sein des universités, de savoirs particuliers – comme le droit comparé ou les méthodes de gestion. Toutefois, la conversion communautaire de ces initiatives demeure difficile : c’est pour un savoir commun, davantage que pour un savoir portant spécifiquement sur les Communautés, que ces acteurs se mobilisent principalement.

a)  Les praticiens du droit et la communautarisation limitée du droit comparé Au lendemain de la guerre, les échanges universitaires internationaux se développent fortement. Ce phénomène est vivement encouragé par les organisations internationales qui voient le jour, et prend des formes variées : multiplications des jumelages entre universités, voyages d’étude,  etc. Dans les disciplines juridiques, tout particulièrement, les initiatives pour faire émerger un droit commun, ou, au minimum, une meilleure interconnaissance des différents droits, se développent. C’est en partie sur cet ensemble de lieux, d’acteurs et de ressources, qui se construisent à côté des institutions du droit international d’avantguerre, que peut s’appuyer la promotion d’un savoir juridique pratique de l’Europe en construction. La (re)création d’un espace juridique transnational Après 1945, les échanges sont particulièrement forts entre les droits français et allemand. Dès 1951, le Haut-Commissaire pour la France en Allemagne invite 35 juges allemands à un voyage d’étude en France, afin de les familiariser à la culture juridique française (49). En juillet  1954 est constituée une Association pour les échanges entre juristes français et allemands, qui organise des rencontres annuelles entre magistrats, juges et fonctionnaires des deux pays (50). En février  1955, après de nombreuses années de rupture des échanges officiels entre universités françaises et allemandes, une délégation de 24 professeurs de l’université  (49)  «  Frankreichreisen Deutscher Richter  », Juristen Zeitung, 1(17), 1951, p. 573.  (50)  «  Deutsch -französiches Juristentreffen », Juristen Zeitung, 7(1), 1957.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 78

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

79

de Paris se rend officiellement à l’université de Munich, avec laquelle sont établies des relations régulières (51). Le moyen le plus largement mis en œuvre pour favoriser la compréhension mutuelle entre les droits est la promotion du droit comparé (52). Le droit comparé n’était pas une discipline nouvelle, et il avait bénéficié des efforts pour institutionnaliser et renouveler la science juridique depuis la seconde moitié du XIXe siècle : la Société de législation comparée avait été fondée à Paris dès 1869, tandis qu’en 1894 une Association Internationale pour la Science Juridique et l’Économie politique Comparatives avait été fondée à Berlin. Dans l’entre-deux-guerres avait été créé dans le cadre de la SDN, UNIDROIT (Institut international pour l’unification du droit privé, fondé en 1926 à Rome) qui faisait largement usage des instruments du droit comparé, tandis que le Centre français de droit comparé avait été fondé avec le soutien de la Fondation Rockfeller en 1931 (53). Au lendemain de la guerre, la promotion du comparatisme juridique reprend avec force. Elle est largement portée par l’UNESCO, qui l’inscrit dans une démarche plus générale visant à favoriser la « compréhension internationale » (54). Cela aboutit en décembre de la même année à la création d’un Comité international de droit comparé rassemblant des spécialistes de vingt pays, dont le premier Président est Léon Julliot de la Morandière (1885‑1968), qui dirige depuis 1941 l’Institut de droit comparé de l’université de Paris. Du côté allemand, la Société de droit comparé (Gesellschaft für Rechtsvergleichung) est fondée en 1949 à l’initiative de l’UNESCO, sous le patronage d’Ernst Rabel (1874‑1955), que la guerre avait contraint à l’émigration. Il avait, de 1926 à 1937, dirigé le Kaiser -Wilhelm Institut de droit international privé à Berlin. Après 1945, l’Institut est refondé comme Institut Max-Planck de droit international privé –  d’abord à Berlin, puis à Tübingen et Hambourg. Le directeur de cet Institut de 1949 à 1963, Hans Dölle (55), prend aussi la présidence de la Gesellschaft  (51)  D.  Sidjanski, « Rapport sur la communauté universitaire européenne », Politische Dimensionen der europäischen Gemeinschaftsbildung, Cologne, Springer, 1968, p. 151.  (52)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 260‑271.  (53)  L. Tournes, Sciences de l’homme et politique : Les fondations philanthropiques américaines en France au XXe siècle, Paris, Garnier, 2011, p. 223.  (54)  R.  David, « Intérêt de l’étude des droits étrangers pour la compréhension internationale », Bulletin international des sciences sociales, 2(1), 1950.  (55)  Hans Dölle (1893‑1980) naît à Berlin. Il étudie le droit aux universités de Lausanne (1913‑1914), puis, après la guerre, à Freiburg et Berlin (1918‑1920) où il soutient en 1921 une thèse de droit privé. Assistant à la faculté de droit de l’université de Berlin, il s’intéresse notamment aux clauses de réparation du traité de Versailles, et sert en parallèle comme jurisconsulte au ministère des Affaires Étrangères (1921‑1923). En 1924, après son habilitation à Berlin, il obtient un poste à l’université de Bonn, où il enseigne le droit civil jusqu’en 1941. Il enseigne

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 79

30/09/2020 11:35:22

80

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

für Rechtsvergleichung de 1950 à 1961, tout en étant membre du directoire de l’Association des juristes franco-allemands à partir de 1955. Enfin, H.  Dölle est en contact régulier au début des années 1950 avec un autre comparatiste spécialiste de droit privé, membre du Conseil de supervision de l’Institut Max Planck, du directoire de la Gesellschaft für Rechtsvergleichung  et très lié aux premières activités des associations d’études européennes  : Walter Hallstein (56). W.  Hallstein avait très rapidement été impliqué dans les efforts pour institutionnaliser le droit comparé. Contacté par la cheville ouvrière du Comité pour le droit comparé de l’UNESCO, le professeur de droit parisien René David (1906‑1990), il avait par exemple chaleureusement accepté de participer à ses travaux dès 1949, aux côtés de H. Dölle notamment (57). Ainsi, un espace juridique caractérisé par des échanges denses entre juristes et droits nationaux se constitue progressivement, dans le cadre de ces efforts. Les liens seront forts, on le verra, avec le droit communautaire. Il n’est ainsi pas anodin qu’une autre initiative importante en faveur du développement du droit comparé, la création d’une Académie internationale de droit comparé, ait été entreprise précisément à Luxembourg, siège de la Cour de Justice des Communautés, où elle ouvre ses portes en 1958 –  bien que rapidement, il se produise une scission et qu’une partie des enseignants fonde une Association internationale pour l’enseignement du droit comparé à Strasbourg (58). Des lieux intermédiaires Durant les premières années de la construction européenne, des universitaires cherchent à se saisir de l’opportunité communautaire pour promouvoir leurs activités initiées dans le domaine du droit comparé. Ainsi, dès 1951, l’Institut de Droit comparé de l’université de Francfort, précédemment dirigé par W.  Hallstein, fait l’objet d’un projet visant à le développer en un Institut de droit économique européen (59). Le ensuite à Strasbourg (1941‑1946), puis à Tübingen (1946‑1956), où il prend la direction de l’Institut Max Planck de droit international privé. Il finit ensuite sa carrière à l’université de Hambourg (1956‑1960). À partir de 1949, il prend part à la commission pour le droit comparé de l’UNESCO, et travaille à l’organisation du droit comparé. Il est en Allemagne le premier président de la Société de droit comparé (Gesellschaft für Rechtsvergleichung) de 1950 à 1961.  (56)  « Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Privatrecht (Tübingen) – Korrespondenz », Walter Hallstein Nachlass, N 1266/1716, Bundesarchiv, Koblenz.  (57)  «  Deutsche Forschungsgemeinschaft  », Walter Hallstein Nachlass, N1266/1855, Bundesarchiv, Koblenz.  (58)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, p. 260.   (59)   « Fortentwicklung des Instituts für Rechtsvergleichung an der Johann-WolfgangGoethe-Universität zu einem Institut für europäisches Wirtschaftsrecht », 1951, Walter Hallstein Nachlass, N 1266/240, Bundesarchiv, Koblenz.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 80

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

81

projet implique Helmut Coing, professeur de droit privé et d’histoire du droit, et futur recteur de l’université de Francfort, mais aussi F. Böhm, professeur de droit économique à la même université, le Secrétaire d’État au ministère de la Justice et ancien responsable de la division juridique de l’administration de la Bizone, Walter Strauss –  qui est consulté, car il dispose de financements dans le cadre de la reconstruction de la recherche universitaire allemande  – et W.  Hallstein, devenu Secrétaire d’État également, mais toujours très lié à son université. La correspondance entre W. Strauss et W. Hallstein à ce sujet se fait d’ailleurs explicitement et très symboliquement entre « collègues professeurs » et non entre collègues Secrétaires d’État. Les arguments adressés par Helmut Coing à W.  Hallstein au cours de l’été 1951 sont évocateurs de ces tentatives d’enrôlement de l’objet communautaire dans l’espace du droit comparé (60). Il souligne que les négociations du plan Schuman ont fait apparaître l’importance d’avoir des juristes abordant les questions économiques du point de vue des droits de plusieurs pays. Il faut donc créer un Institut répondant à ce besoin et remplissant différentes tâches : observer l’évolution des problèmes de droit économique en Allemagne et en Europe, produire de l’expertise sur les questions relatives à l’unification économique de l’Europe et former des juristes qualifiés pour les négociations économiques européennes. Cela aboutira en 1952 à la création d’un nouvel Institut de droit privé comparé, dirigé par H. Coing et H.-J. Schlochauer (61), en charge d’une section de droit européen. Cette création est significative de la proximité initiale des efforts pour la promotion du droit comparé et l’étude du droit des Communautés. Lieu crucial à l’articulation des espaces académiques français et allemands, l’université de la Sarre constitue un autre laboratoire en la matière. Alors que le statut de la Sarre, occupée par la France, était encore incertain, les autorités d’occupation françaises avaient initié   (60)   « Fortentwicklung des Instituts für Rechtsvergleichung an der Johann-WolfgangGoethe-Universität zu einem Institut für europäisches Wirtschaftsrecht », 1951, Walter Hallstein Nachlass, N 1266/240, Bundesarchiv, Koblenz.  (61)  Hans-Jürgen Schlochauer (1906‑1990) étudie le droit à Bonn, Francfort, Paris et Freiburg. Il soutient en 1930 une thèse de droit international public (sur les relations germanorusses) à Francfort, où il commence sa carrière comme assistant. Il est suspendu de ses fonctions en 1933. Il part en exil à La Haye, où il est l’assistant de W. Schücking, puis se rend à Oxford grâce à une bourse de la Fondation Carnegie pour la Paix. À la libération, il s’habilite à l’Université de Cologne en 1946, où il est fait professeur en 1950. Il fonde à cette période une revue fédéraliste (Europäische Föderation). En 1951, il est appelé à l’Université de Francfort où il enseigne jusqu’en 1974 tout en dirigeant l’Institut de droit économique étranger et international. En 1950 et 1951, il participe aux négociations du plan Schuman en tant que conseiller du ministère de la Justice. En 1961, il est nommé juge à la Cour internationale de La Haye.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 81

30/09/2020 11:35:22

82

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

dès 1946 un projet visant à créer un centre universitaire dans la région sarroise, qui en était jusqu’alors dépourvu (62). Le recteur de l’université de Nancy, Pierre Donzelot, avait accepté de créer à Sarrebrück un « Institut d’Études Supérieures de l’Université de Nancy en Territoire Sarrois », qui avait vu le jour en mars 1947. Dès septembre de la même année, la décision avait été prise côté français de développer cet Institut en véritable université, symbole de la réconciliation franco-allemande. L’université, inaugurée en novembre  1948, incorporait des enseignants français, allemands, sarrois (la Sarre restant un protectorat français jusqu’au référendum de 1955 la rattachant à la RFA) et européens. Elle constituait ainsi symboliquement et pratiquement un lieu privilégié pour développer les échanges et les enseignements sur l’Europe. C’est dans ce cadre que, dès 1951, avait été créé un Institut d’Études Européennes post-universitaire, sous la responsabilité du germaniste Jospeh Angelloz (63). Outre une section générale et une section économique, cet Institut inclut rapidement une section de droit –  dirigée par Léontin-Jean Constantinesco (64), qui prend également la tête de l’Institut à la fin des années 1950. C’est le doyen de la faculté de droit et d’économie de cette même université, le spécialiste de droit civil Rudolf Bruns (1901‑1979), qui écrit en avril  1954 à J.  Monnet, alors Président de la Haute Autorité, en vue d’obtenir une subvention de la CECA pour soutenir son « Institut pour la comparaison et le rapprochement des différents droits européens » inauguré peu avant (65). Son projet a plusieurs objectifs : il propose de s’occuper à la fois de la comparaison des droits romains et allemands, mais aussi des questions qui concernent l’intégration européenne. C’est  (62)  Nous nous appuyons ici sur le chapitre 2 de Arbeitskammer des Saarlandes, Hochschulen im Saarland –  lebensnotwendig und unbezahlbar !?, Merzig, Merziger Druckerei und Verlag, 2011.  (63)  « Programme de l’Institut d’études européennes de l’Université de la Sarre », Revue internationale de droit comparé, 18(3), 1966.  (64)  Léontin-Jean Constantinesco (1913‑1981), né en Roumanie, commence par étudier le droit à l’université de Bucarest, puis poursuit à l’université de Paris à partir de 1934, tout en effectuant des séjours à l’université de Berlin. Il soutient en 1940 à Paris une thèse de droit comparé sur La résolution des contrats synallagmatiques en droit allemand, sous la direction de René Cassin. Après une brève période d’enseignement à l’université de Bucarest (1939‑1940), il est nommé conseiller scientifique de la représentation roumaine au Portugal (1940‑1945), puis s’installe à Paris à la Libération. N’ayant pas la nationalité française, il ne peut se présenter à l’agrégation, et est d’abord attaché de recherche au CNRS (1950‑1952) avant d’être nommé assistant à l’Institut d’Etudes Européennes de l’université de la Sarre en 1954 où, une fois l’université devenue allemande, il sera appelé à un poste de professeur en 1961. Il s’était en parallèle engagé en faveur du fédéralisme européen dès 1946 et la création de l’Union des Fédéralistes Européens. Proche d’A. Marc, il fait partie du Comité directeur de l’UEF en 1951.  (65)  « Lettre du Pr.  Bruns, doyen de la faculté de droit et d’économie de la Sarre, à Jean Monnet, 12/04/1954 », CEAB01‑513, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 82

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

83

d’ailleurs d’abord la section de droit des Communautés européennes qui devrait commencer son travail. Pour appuyer sa demande de subvention, il fait valoir que les statuts prévoient qu’un membre de la Haute Autorité pourra siéger au conseil de surveillance de l’institut, ce qui leur permettra de surveiller le budget. Poursuivant sa correspondance, cette fois avec M. Kohnstamm, le secrétaire de la Haute Autorité, il souligne à nouveau l’intérêt pratique qu’il pourrait y avoir pour la CECA (66). Il écrit en juin  1954 au directeur du service juridique de la CECA, Jean Poincaré, et met cette fois très nettement en avant le fait que leurs travaux seront plus pratiques que théoriques (67). Il souligne que leurs chercheurs pourraient travailler sur des sujets indiqués par la Haute Autorité et se dit même prêt à associer des représentants de la CECA à l’élaboration d’un programme de travail – présentant ainsi presque le futur Institut comme une agence d’expertise. Dans son travail de persuasion, il est remarquable que le projet du Pr Bruns évolue progressivement d’un Institut de droit comparé à un Institut dont la fonction principale serait de travailler en étroite association avec les autorités communautaires. C’est donc une tentative de tirer profit de la volonté manifestée par la CECA de développer la connaissance mutuelle des différents droits européens pour valoriser la recherche en droit comparé.

b)  Les praticiens de l’économie : créer des cadres communs de la pratique Les demandes pour la production d’un savoir commun émanent aussi des acteurs économiques privés. La création de la CEE joue ici un rôle décisif  : avec le Marché commun, les problèmes économiques et juridiques qui se posent prennent une tout autre dimension. Dans ce contexte, des initiatives voient le jour pour favoriser les rapprochements et limiter l’influence des différences nationales sur la pratique économique. Mais, comme dans le cas du droit comparé, cela se traduit surtout par des efforts pour développer un savoir commun, plus qu’un savoir communautaire proprement dit. Deux exemples illustrent bien ces efforts pratiques en vue de développer des cadres d’entendement communs autant que les voies non communautaires qu’elles empruntent. En 1959, le syndicat de l’industrie sidérurgique allemande (Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie) écrit à Otto Riese,  (66)  « Lettre de Bruns à Kohnstamm, 24/05/1954 », CEAB01‑513, AHUE, Florence.  (67)  « Lettre de Bruns à Poincaré, directeur de la division juridique de la CECA, 29/06/1954 », CEAB01‑513, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 83

30/09/2020 11:35:22

84

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

le juge allemand à la Cour des Communautés, pour regretter que les juristes et juges français aient du mal à comprendre les fondements du droit (administratif) allemand (68). Ils affirment que le problème de « l’intégration juridique » se posera de façon croissante dans le cadre de la CEE au cours des prochaines années, et proposent donc d’entreprendre avec les moyens de la Haute Autorité une traduction en français d’un classique du droit administratif allemand. O. Riese transmet rapidement la demande à Robert Krawielicki (1905‑1966), co-directeur du service juridique de la Haute Autorité aux côtés de M.  Gaudet, pour soutenir l’idée et l’interroger sur sa réalisation (quels financements disponibles, et surtout, quel livre traduire) (69). R.  Krawielicki, qui transmet à son tour la requête à J.-R.  Rabier, alors directeur de cabinet de J.  Monnet, choisit un ouvrage qu’il suggère de faire traduire (70) : le traité de droit administratif d’Ernst Forsthoff (choix singulier s’il en est – sur la position d’E. Forsthoff dans la doctrine allemande, voy. infra). Cependant, la Haute Autorité ne peut financer, à ce moment, la traduction. O. Riese suggère donc aux industriels allemands de la financer eux-mêmes. C’est, malgré l’échec du projet, un ensemble dense de relations qui se mettent en place entre les autorités communautaires, les professeurs de droit comparé qui investissent un ensemble de lieux nouveaux et demandent, avec plus ou moins de bonheur, le soutien communautaire, et des acteurs privés, qui voient un intérêt économique pratique dans la diffusion d’un droit homogène. Un autre exemple illustre, à la même période, l’imbrication qui peut exister entre les intérêts économiques privés et les mobilisations plus militantes. À la rentrée de septembre 1957 est inauguré à Paris l’Institut européen d’Administration des Affaires (INSEAD), transféré à partir de 1959 à Fontainebleau (71). Le projet n’est pas de fonder un établissement d’étude du Marché commun ; il n’est pas non plus de créer un établissement de recherche universitaire. Il s’agit bien plus d’une initiative à visée  (68)  « Lettre du Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie à O. Riese, Juge à la Cour de la CECA, le 16/03/1959 », CEAB01‑516  : Travaux universitaires  : aide financière de la Haute Autorité de la CECA pour la traduction en français, d’un manuel de droit européen allemand, AHUE, Florence.  (69)  « Lettre de O. Riese à R. Krawielicki, directeur du service juridique de la Haute Autorité, 20/03/1959 », CEAB01‑516   : Travaux universitaires   : aide financière de la Haute Autorité de la CECA pour la traduction en français, d’un manuel de droit européen allemand, AHUE Florence.  (70)  « Note de R. Krawielicki à Rabier, 23/03/1959 », CEAB01‑516  : Travaux universitaires  : aide financière de la Haute Autorité de la CECA pour la traduction en français, d’un manuel de droit européen allemand, AHUE Florence.  (71)  Pour ce qui suit, nous nous appuyons principalement sur l’Annuaire de l’année 1959‑1960, particulièrement riche du fait du transfert de l’école à Fontainebleau. I nstitut Européen d’Administration des A ffaires , Annuaire 1959‑1960 (Fontainebleau, 1960).

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 84

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

85

pratique et libérale : il est porté par la Chambre de commerce de Paris, dont le président, Georges Desbrières, est fait président d’honneur de l’école – aux côtés du Prince Bernhard des Pays-Bas, l’un des fondateurs du groupe Bilderberg qui réunit depuis 1954 des leaders économiques mondiaux, et de P.-H.  Spaak, alors Secrétaire général de l’OTAN. Son directeur est Olivier Giscard d’Estaing (1927 –), fils du dirigeant de la LECE, Edmond Giscard d’Estaing (et frère de V.  Giscard d’Estaing) et jeune diplômé de la Harvard Business School. Le modèle de la prestigieuse école américaine est très présent  : l’un des fondateurs de l’INSEAD, membre de son conseil d’administration, est Georges F.  Doriot (1899‑1987), un français expatrié et naturalisé américain durant la guerre, qui enseigne à cette période à Harvard. Les objectifs de l’école, soulignés en 1959 par G. Desbrières sont d’ailleurs clairement de former des élites économiques, non des universitaires. Pour cela, sur le modèle américain, les fondateurs cherchent à délivrer à des étudiants déjà diplômés dans d’autres disciplines une formation dans une discipline peu reconnue  : l’administration des affaires. Signe de la convergence avec les préoccupations américaines, la Fondation Ford dote d’un financement continu et généreux le nouvel institut, à qui elle verse près de 1,3 million de dollars entre 1960 et 1975 (72). Pour autant, des liens très étroits sont établis avec les militants et institutions européennes. On trouve ainsi, dans le conseil d’administration, présidé par Jean Marcou (ancien président de la Chambre de Commerce de Paris), Ludovico Benvenuti (alors président de l’Assemblée du Conseil de l’Europe), Walter Hallstein, Etienne Hirsch ou Denis de Rougemont. La CECA est revendiquée comme un membre fondateur de l’école. De façon générale, au projet économique de fonder une école destinée à former de futurs cadres et dirigeants de haut niveau s’articule un projet européen  : il s’agit également, dans un établissement qui se revendique trilingue (français, anglais, allemand), de former de futurs acteurs économiques maîtrisant des cadres intellectuels communs, sinon communautaires. C’est ce qui est très largement exprimé lors de l’inauguration des locaux de Fontainebleau en 1959. P.-H. Spaak, dans ses vœux à l’Institut, affirme  que « l’idée de la coopération économique est bien implantée dans les pays de l’Europe et que nous sommes entrés dans une voie sur laquelle il n’y a plus moyen de revenir  […], mais il faut, bien entendu, faire réussir la chose : faire des Européens ». En conséquence, les objectifs de l’école affirment qu’il s’agit de « détruire toute semblance  (72)  L. Tournes, Sciences de l’homme et politique : Les fondations philanthropiques américaines en France au XXe siècle, Paris, Garnier, 2011, p. 312.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 85

30/09/2020 11:35:22

86

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

de nationalisme », mais aussi de donner une attitude « pratique », « non partisane » envers l’intégration européenne (73). C’est dans le cadre de ce projet que l’on peut comprendre la création – au milieu des cours de gestion, marketing, finances, relations humaines, production industrielle ou techniques quantitatives  – d’un cours intitulé « Cadre économique, social et institutionnel de l’Europe », et la large mobilisation des pionniers de la construction communautaire. En 1959‑1960, on trouve parmi les conférenciers invités Édouard Bonnefous (président de la section française de la LECE), H.  Brugmans, Robert Lemaignen (Commissaire à l’agriculture et aux affaires sociales de la CEE), Alexandre Marc, ou l’économiste proche de J. Monnet, Pierre Uri. En somme, la création de l’INSEAD au croisement des enjeux économiques et européistes, est significative d’un effort pour bâtir un « concept entièrement européen des affaires » (74) dont la construction communautaire donne l’opportunité. Là encore, intérêts pratiques et militantisme communautaire convergent pour produire un savoir nouveau.

c)  Les praticiens des Communautés : des négociateurs aux enseignants Enfin, en parallèle se produit aussi un phénomène alors discret, mais qui, comme nous le verrons, pose les bases de ce que seront les savoirs communautaires par la suite  : l’entrée d’enseignements sur les Communautés dans les universités nationales. Celle-ci est d’abord le fait d’acteurs individuels, qui peuvent souvent y reconvertir une connaissance pratique des Communautés européennes, qu’ils ont contribué à négocier. Mais cette introduction se produit dans le cadre de disciplines traditionnelles et demeure donc limitée par la faible autonomie dont dispose l’enseignement des Communautés. Ce processus n’est pas identique en France et en RFA, du fait de l’organisation différente de l’enseignement supérieur  : en France, les programmes demeurent fixés au niveau national, par le ministère de l’Éducation. Cette organisation pyramidale, qui rend les programmes très dépendants des choix politiques ministériels, constitue un frein à l’introduction d’enseignements nouveaux (75). Cependant, le caractère uniforme des programmes universitaires sera relativisé par l’introduction, peu de temps après la signature des traités de Rome, d’une option  (73)  Institut Européen d’Administration des Affaires, Annuaire 1959‑1960, Fontainebleau, p. 27.  (74)  Ibid., p. 28.  (75)  J.-C. Gautron, « Quelques remarques sur l’enseignement du droit européen en France », Revue des Affaires Européennes, 1, 2005, p. 9.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 86

30/09/2020 11:35:22



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

87

consacrée aux « Organisations européennes » permettant à certaines universités de développer un enseignement communautaire. En RFA en revanche, où la liberté d’enseignement de tradition humboldtienne a été réaffirmée et renforcée par la Loi fondamentale de 1949, le choix des enseignements à délivrer se fait au niveau local des Länder et des universités. Les séminaires, organisés autour du professeur titulaire d’une chaire, sont en particulier des lieux propices à l’innovation pédagogique. L’enseignement communautaire connaît donc d’importantes variations en fonction des lieux. Cependant, pour les formations juridiques (qui dominent largement les cursus, nous allons le voir) les études demeurent orientées vers l’obtention de l’examen d’État permettant l’accès à l’université, mais surtout à la pratique – examen organisé sur une base nationale dont les exigences contribuent fortement à la détermination des enseignements légitimes. Les différences entre les deux pays sont donc moins dépendantes de l’organisation formelle des études universitaires qu’une première approximation ne pourrait le laisser penser. Les premiers enseignements sur les Communautés sont, dans ce contexte, le fait d’acteurs souvent directement liés au processus de construction politique de l’Europe. En RFA, ce phénomène s’observe nettement dans les premières années. C’est le cas à Francfort, d’abord, université de W. Hallstein et son équipe de juristes, où H.-J. Schlochauer dirige la section de droit européen de l’Institut de droit économique étranger et international fondé en 1955. De même, Cologne, où enseignent A.  Müller-Armack, Karl Carstens (76) ou Bodo Börner (77), se définit comme un centre important des enseignements communautaires.  (76)  Karl Carstens (1914‑1992) est issu d’une famille protestante modeste. Il étudie au cours des années 1930 le droit et la science politique aux universités de Francfort, Munich, Königsberg, Hambourg et Dijon. Il soutient une thèse de droit à Hambourg en 1937 et travaille brièvement au tribunal régional de Brême avant d’être mobilisé jusqu’à 1945. Il est membre du NSDAP de 1940 à 1945. À la fin de la guerre, il est d’abord avocat à Brême, puis bénéficie d’une bourse d’un an à l’Université de Yale (1948‑149), où il obtient un diplôme américain. À son retour, il est conseiller du Sénat de la ville de Brême (1949‑1954), qui l’envoie comme plénipotentiaire à Bonn pour représenter la ville-État. Il présente son habilitation dans la ville voisine de Cologne (1952) et débute une carrière universitaire dans cette université. À partir de 1960, il y dirige l’Institut de droit communautaire. En 1954‑1955, il est nommé représentant de la RFA au Conseil de l’Europe, puis sert comme expert de l’Europe au ministère des Affaires Étrangères. Membre de la CDU depuis 1955, il est nommé deuxième Secrétaire d’État au ministère des Affaires Étrangères. Il débute alors une ascension politique qui se poursuit avec son élection au Bundestag (CDU) en 1972, le conduit à la présidence du Bundestag (1976‑1979) puis à la Présidence de la RFA (1979‑1984).  (77)  Bodo Börner (1922-) s’inscrit à l’université nouvellement rouverte de Hambourg, où il étudie le droit, et se spécialise dans le droit international privé. En 1951, il soutient cependant une thèse de droit privé interne. Il prend alors la direction de la bibliothèque de droit américain de Hambourg, et obtient son examen d’État en 1954. En 1956, il est recruté à l’Institut Max Planck de droit international privé, et devient avocat en parallèle. Mais dès la fin de l’année 1956, il accepte un emploi pour un syndicat patronal de la Ruhr, et est chargé des questions liées à la

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 87

30/09/2020 11:35:22

88

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

En France, ce sont les lieux para-universitaires qui sont rapidement investis : dès le milieu des années 1950, le juriste proche de J. Monnet, P. Reuter, donne ainsi un cours sur les organisations européennes et leur histoire contemporaine à l’IEP de Paris et à l’ENA (78) ; Jean-François Deniau, secrétaire de la représentation française à Bruxelles, donne quant à lui un cours d’économie du Marché commun à l’ENA en 1957. L’IEP de Paris se signale en particulier dès le début des années 1950 en revendiquant un intérêt marqué pour les questions européennes. À l’initiative de son Directeur, Jacques Chapsal, sont organisés des enseignements sur les organisations qui voient le jour après-guerre. Dès l’année scolaire 1951‑1952 sont organisées plusieurs séries de conférences, qui peuvent être choisies comme sujet d’examen, sur les problèmes européens au sens large  : la première est confiée à P.  Reuter, sur le plan Schuman, tandis que la troisième porte sur l’organisation économique de l’Europe, sujet sur lequel intervient par exemple un représentant de la Commission économique sur l’Europe. Loin d’être un phénomène passager, cette entrée à l’IEP de Paris des cours « européens » et des praticiens qui les dispensent, a vocation à s’institutionnaliser  : la note qui recense en 1953 ces initiatives s’achève en soulignant que « l’Institut compte développer cette initiative dans les années qui vont venir, le programme de l’année 1951‑1952 ne servant en quelque sorte que de point de départ » (79). Ce sont donc, dans les deux pays, des acteurs isolés, mais souvent liés aux premières négociations communautaires, qui font pénétrer l’Europe de la CECA et du Marché commun dans les cursus universitaires. Si c’est cette voie qui s’avèrera la plus durable, il importe de souligner que ce sont, à cette période, des tentatives parmi d’autres pour donner une existence académique à un nouvel objet au sein des savoirs déjà constitués. À travers ces différentes mobilisations, c’est la variété des efforts qui ont rendu possible la création d’un savoir spécialisé sur l’Europe en construction que nous avons essayé de restituer. Ce ne sont pas, à l’origine, des projets issus des institutions communautaires. Ils sont marqués par la diversité des conceptions de ce qu’un tel savoir pourrait CECA. Il se spécialise alors dans les questions communautaires, et soutient une habilitation sur la Haute Autorité en 1960. En 1961, il est appelé à l’université de Cologne, et prend la codirection de l’Institut pour le droit des Communautés européennes avec Karl Carstens (1961‑1987).  (78)  « L’enseignement du Droit international Public en France », Annuaire Français de Droit International, 1(1), 1955, pp. 816‑818.  (79)  « Note sur l’enseignement des questions européennes à l’Institut d’Etudes Politiques de l’université de Paris », janvier 1953, Fonds Sciences Po, 2SP8, Archives d’Histoire Contemporaine, Paris.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 88

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

89

être  : pour les uns, il s’agit de réaliser des objectifs militants, et par là de contribuer à la construction d’un esprit européen. Pour les autres, ils sont liés à des enjeux pratiques très divers – permettre la compréhension entre les droits, le fonctionnement fluide de l’économie ou valoriser l’expérience acquise lors des négociations communautaires. Pour les uns, un tel savoir a sa place au sein des universités existantes ; pour les autres, il convient de lui aménager de nouveaux lieux. Les deux dimensions ne sont bien sûr pas exclusives, et les croisements sont nombreux. Mais ce sont deux types de problèmes  différents qui sont soulevés  : d’un côté, le problème principal est de faire reconnaître le caractère savant des enseignements qui sont créés, c’està-dire de concilier l’objectif militant initial et les contraintes propres à la production scientifique et à l’enseignement universitaire. D’un autre côté, le problème est de le distinguer des savoirs déjà existants. Dès lors, ce n’est que progressivement et de façon limitée que se produit une conversion aux Communautés européennes. La multiplicité de ces efforts hétérogènes crée toutefois les conditions nécessaires à l’émergence, plus tardive, d’un domaine du savoir proprement communautaire, caractérisé par ses institutions, ses acteurs et ses théories propres.

B – I nstituer

des savoirs communautaires  : les frontières poreuses d’ un nouvel objet

La création d’un savoir spécialisé sur l’Europe en construction est un fort enjeu au cours des premières années de la construction européenne. Il n’est en rien acquis que ce savoir soit un savoir sur l’Europe communautaire. Pourtant, progressivement se dégage un espace relativement délimité du discours savant sur l’Europe communautaire. Le développement des Communautés joue un rôle important dans ce processus. Mais, là encore loin d’en être le résultat automatique, c’est au croisement de différentes mobilisations qu’émerge cet espace  : d’une part l’action spécifique de certains services de la Commission européenne en vue d’intéresser des savants (1) ; d’autre part les intérêts variés effectivement rencontrés par ces initiatives chez les savants (2). Le domaine du savoir qui se constitue alors demeure un espace carrefour, au croisement de différentes disciplines scientifiques, de la pratique et de la politique.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 89

30/09/2020 11:35:23

90

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

1)  Intéresser les savants : l’action universitaire de la Commission Malgré les réticences politiques et savantes, une véritable stratégie d’enrôlement universitaire est développée au cours des premières années d’existence des institutions communautaires. Cette stratégie naît en parallèle des efforts pour construire une  université européenne de l’Europe. Plus discrète, elle est mise en œuvre au départ par un petit groupe d’acteurs liés à J. Monnet. Ses enjeux n’en sont pas moins politiques que ceux qui entourent les débats sur l’université européenne. Elle emprunte cependant des voies différentes, qui visent davantage à intéresser et à créer des ressources pour les universitaires qu’à bâtir une organisation du savoir centralisée telle que pouvaient l’envisager les projets d’université européenne.

a)  Naissance d’une stratégie : la communication communautaire La stratégie d’enrôlement des savoirs universitaires qui se déploie progressivement aux débuts de la construction européenne trouve ses origines dès les premiers pas de la construction européenne. Elle n’est pas propre aux institutions communautaires : dès 1951, le Conseil de l’Europe adresse par l’intermédiaire de son service d’études et de recherches une demande d’information au Directeur de l’IEP de Paris sur les enseignements qui y sont dispensés au sujet de l’Europe (80). Cette demande n’est, sans doute, pas adressée seulement à l’IEP de Paris. Le courrier fait en effet part de la volonté du Conseil de l’Europe de réunir un comité d’experts à ce sujet, soulignant l’importance qu’y accorde la jeune institution. De même, l’intérêt pour les savoirs et les enseignements est particulièrement marqué dans les Communautés. Aucune compétence générale en matière universitaire n’est pourtant mentionnée par les traités. L’approche suivie par les institutions communautaires se développe bien plus par approximations successives, à partir du souci militant de créer l’Europe dans les esprits : c’est à partir de la stratégie de communication générale que s’élabore une stratégie visant plus spécifiquement les universitaires. Dès 1952, la Haute Autorité se dote d’une section de Presse et d’Information, dirigée par François Fontaine (81) puis par Jacques (80)  « Lettre de R.  Crivon au Directeur de l’IEP de Paris », décembre  1951, Fonds Sciences Po, 2SP8, Archives d’Histoire Contemporaine, Paris.  (81)  François Fontaine (1917‑1996) obtient une licence de droit et le diplôme de l’École Libre des Sciences Politiques. Il travaille à la fin de la guerre au service de presse du ministère des

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 90

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

91

René Rabier (82), et rattachée au secrétaire de la Haute Autorité, Max Kohnstamm. Les activités en sont très limitées, et les moyens réduits. Toutefois, dès 1954, des Bureaux d’information sont créés dans les capitales des États membres, avec pour mission de relayer l’information communautaire dans un contexte de relative indifférence des médias nationaux. Après la signature des traités de Rome, le Service d’Information connaît un développement significatif, tout en restant de dimensions modestes. Il fait partie –  avec le service juridique et le service statistique – des services communs aux trois Communautés. Si cela ne va pas sans difficulté, chaque Communauté s’efforçant de maintenir un certain contrôle sur sa communication, cela en fait néanmoins un lieu central dans l’élaboration de la communication communautaire. Dans ce cadre, l’ancien secrétaire de la Campagne pour la Jeunesse du Mouvement européen, Jean Moreau, prend en 1960 la tête de la division pour l’Information à destination de la jeunesse et des universités. En charge des questions universitaires, Fausta Deshormes est, elle aussi, une ancienne collaboratrice de la Campagne pour la Jeunesse. En 1962 les rejoint une jeune stagiaire liée aux mouvements fédéralistes strasbourgeois, Jacqueline Lastenouse (83), qui, poursuivant toute sa carrière dans le domaine des Affaires Étrangères avant de devenir chef de cabinet de J.  Monnet au Commissariat général au Plan (1947‑1952) puis de diriger le service d’information de la Haute Autorité au moment où J. Monnet en est le président (1952‑1954). Il est ensuite directeur du Bureau d’information de la Communauté à Paris, précurseur de la Représentation en France de la Commission (1955‑1981). Son fils, P.  Fontaine, sera l’assistant et le biographe de J.  Monnet au Comité d’action pour les États-Unis d’Europe (1973‑1976).  (82)  Jacques-René Rabier (1919-) étudie le droit et l’économie à l’université de Paris et à l’École Libre des Sciences Politiques. Il se rapproche durant la guerre des milieux personnalistes et collabore à la revue Esprit après 1945, à l’équipe de laquelle il avait été présenté par son professeur d’économie, F.  Perroux, dont il demeure très proche. Il entre en 1946 au Commissariat général au Plan, où il devient directeur de cabinet de J.  M onnet, puis, en 1952, secrétaire général adjoint. Il rejoint l’année suivante J. Monnet à la Haute Autorité de la CECA, où il prend en charge les rapports généraux, et pose les bases du futur service d’information. Demeurant à la CECA alors que J.  M onnet en démissionne, il est Directeur général du Service de presse et d’information de la Haute Autorité, puis du Service commun de presse et d’information de la Commission européenne (1958‑1973). A sa retraite en 1973, il demeure conseiller spécial de la Commission, et lance les enquêtes Eurobaromètre avec le politiste R.  I nglehart. Très actif auprès des universitaires, il est aussi impliqué dans le Comité 03 de l’IPSA, dont il sera vice-président.  (83)  Jacqueline Lastenouse est la fille d’un ingénieur français installé au Portugal. Elle mène des études au lycée Français de Lisbonne dans les années 1950, puis de droit et de science politique en Espagne, à l’Université Catholique de Louvain et à l’Institut d’Études européennes de l’université de Strasbourg. Elle devient alors membre de l’UEF. Elle entre comme stagiaire au Conseil de l’Europe, à la Direction générale de l’information et de la culture, tout en rédigeant son mémoire de fin d’études sous la direction de D. S idjanski. Commençant une thèse sur l’Assemblée commune de la CECA, elle est présentée à J.-R.  Rabier, qui lui propose un poste de stagiaire au Service commun de presse et d’information des Communautés européennes en 1962. Se spécialisant dans les relations avec les universitaires, elle y effectuera toute sa carrière jusqu’à diriger la Division de l’information universitaire et de la jeunesse avant sa retraite en 2001. Elle est notamment l’une des responsables du lancement de l’Action Jean Monnet en 1990.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 91

30/09/2020 11:35:23

92

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

relations des Communautés avec les universités, deviendra une actrice centrale de cette action. De façon générale, la proximité avec J. Monnet est très forte chez les premiers artisans de la politique de communication communautaire. Ainsi, J.-R. Rabier est l’ancien directeur de cabinet de J. Monnet au Plan, où il a fait son entrée par l’intermédiaire de R.  Marjolin. François Fontaine, charentais comme lui, est présenté à Jean Monnet par un autre charentais qui est aussi son ancien directeur de cabinet, Félix Gaillard (84). Il prend la direction du Bureau d’information à Paris après avoir assuré les premiers pas du service d’information de la Haute Autorité. C’est donc à la fois d’efforts militants et de la construction progressive d’une structure de communication que naît la politique d’information communautaire.

b)  La réorientation de l’action communautaire : faire exister pour exister Toutefois, ce n’est que progressivement que les universitaires deviennent une cible privilégiée de l’action communautaire. Cela s’inscrit dans une stratégie plus large dont les objectifs sont clairement militants, et qui est régulièrement présentée par analogie avec la création d’un sentiment d’appartenance national dans les États-nations (85). Il s’agit, pour le Service commun, de « contribuer à la formation d’une “conscience civique” européenne. Son action est essentiellement une action à long terme, directe ou “médiatisée”, générale ou spécialisée, visant tous les publics […] et tendant à créer et à entretenir dans l’opinion l’image d’une Communauté européenne qui s’édifie progressivement, conformément aux traités européens » (86). Mais le constat des limites et difficultés à intéresser les journalistes et le grand public conduit de plus en plus à développer une stratégie « élitiste » (87) qui fait des universitaires un public privilégié. J. Monnet avait été à l’origine de la création, en 1958, d’un Institut de la Communauté Européenne pour les Études Universitaires (88), issu du  (84)  «  Interview de François Fontaine par François Duchêne », Oral History Collections, Avril 1988, AHUE, Florence.  (85)  O.  Calligaro, Negotiating Europe –  EU Promotion of Europeanness since the 1950s, Palgrave, 2013, p. 21.  (86)  Commission européenne, « Mémorandum sur la politique de la Communauté en matière d’information à l’attention des Conseils », 26 juin 1963, CEAB 2/2345, AHUE, Florence, p. 18.  (87)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 121.  (88)  A.  Cohen, « La structuration atlantique des European Studies   : la Fondation Ford et l’Institut de la Communauté Européenne pour les Études Universitaires dans la génération d’un “objet” », Revue Française de Science Politique, 1(67), 2017.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 92

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

93

Centre de Documentation du Comité d’Action pour les États-Unis d’Europe. Cet Institut, financé par la Fondation Ford notamment, réunissait les présidents des trois exécutifs communautaires (W. Hallstein pour la CEE, E. Hirsch pour Euratom et P. Finet pour la CECA). Ses objectifs étaient de renforcer les enseignements, recherches et informations à destination des universitaires sur la construction communautaire. En parallèle, au sein du Service commun d’information, une importance nouvelle est accordée aux universitaires. Constatant la difficulté à intéresser aussi largement qu’ils le souhaiteraient (89), les services communautaires se recentrent, au début des années 1960, sur une communication spécialisée à destination de certains publics choisis avec soin. Sont ainsi créées des divisions travaillant spécifiquement à la communication auprès des syndicats, des milieux agricoles, de l’outre-mer et des milieux universitaires. Ils bénéficient en cela d’un soutien majeur de l’Assemblée parlementaire. Dans un contexte de tensions avec le Conseil, en 1959, elle vote sous l’impulsion de la commission budgétaire, et en particulier d’un parlementaire allemand, Gerhard Kreyssig (SPD), la création d’un fonds de 15 millions de francs belges destiné à financer des actions communautaires dans le domaine de l’information de la jeunesse. Constatant « l’ignorance » de la population, et notamment de la jeunesse, au sujet de la construction communautaire, le fonds est destiné « expressément aux fins d’éclairer la population et avant tout d’aider la jeunesse à comprendre l’idée européenne et à s’enthousiasmer pour cette idée » (90). À la suite de cette décision l’unité dédiée à l’information de la jeunesse est créée au sein du Service d’information, et, prolongeant le programme du Mouvement européen –  dont les fonds déclinaient  – J.  Moreau est appelé pour en prendre la charge. Les moyens du Service d’information consacrés aux universités sont modestes. En 1963, l’unité dédiée à la communication universitaire ne compte que trois fonctionnaires –  là où l’information syndicale en emploie par exemple neuf. Pour autant, elle est au cœur d’une stratégie bien particulière. Développer l’enseignement et la recherche sur les questions européennes assure en effet une large diffusion au thème européen grâce au rôle de « leaders d’opinion » (91) des professeurs d’université : ils sont, de par leur position, en mesure de toucher un public large  (89)  A.  Reinfeldt, « Promoting a Knowledge of Europe  : The Youth and European Integration », Proceedings of HEIRS Third annual colloquium, 2007, p. 66.  (90)  Cité dans O. Calligaro, Negotiating Europe – EU Promotion of Europeanness since the 1950s, Palgrave, 2013, pp. 20‑21.  (91)  Commission européenne, « Mémorandum sur la politique de la Communauté en matière d’information à l’attention des Conseils », 26 juin 1963, CEAB 2/2345, AHUE, Florence, p. 5.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 93

30/09/2020 11:35:23

94

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

et disposé à les écouter. Cibler les universitaires, c’est ainsi viser des « multiplicateurs », qui relaieront les informations transmises auprès de leur public étudiant. À cela s’ajoute une raison plus spécifique  : les professeurs ont ceci de particulier qu’ils relaient une information « non pas sur une Europe idéologique et abstraite », mais sur l’Europe qui se construit progressivement à travers les traités. Ce n’est pas tant un discours militant qui est recherché dans ce contexte par le Service de Presse et d’Information que, précisément, un discours dépolitisé, neutralisé, objectif. Le but est ici de produire une légitimation de l’Europe par le biais du discours savant, qui en prouve le sérieux. Enrôler les universitaires, c’est donc s’assurer non seulement une audience large et (relativement) attentive – leurs étudiants –, mais c’est aussi s’assurer une ressource importante en termes de légitimité, « car la consécration par l’université du processus d’intégration et des institutions qui le régissent a pour effet de créer une sorte de légitimité dans un milieu important et influent de nos sociétés » (92). Cette stratégie est, là aussi, consciemment rapportée aux processus de construction des Étatsnations. Les universités sont supposées, en adoptant des enseignements sur les Communautés, et plus largement en répondant positivement aux efforts des institutions communautaires, « jouer un rôle analogue dans la formation de l’unité européenne, tant par l’adaptation de l’enseignement proprement dit (programmes en cours) que par la recherche et par les échanges d’idées, de professeurs et d’étudiants » (93). Une fonction nouvelle des universitaires dans la construction européenne est ainsi progressivement définie. Alors qu’au départ, le but de l’action communautaire était, principalement, le développement d’une « conscience européenne », un nouvel accent est mis sur l’importance de légitimer l’existence de l’objet européen lui-même. François Fontaine exprime très clairement cet objectif dans un discours prononcé en 1966 aux États-Unis : il affirme ainsi que « subjects adopted for teaching automatically take on a considerable degree of respectability. Inclusion in the teaching syllabus is sure proof that a subject exists, and, by being taught, it exists more surely still » (94). Autrement dit, à l’objectif d’enrôler des soutiens actifs de la cause européenne se superpose celui de mobiliser des acteurs capables de démontrer l’existence même de l’objet européen.  (92)  Cité par A.  Reinfeldt, « Promoting a Knowledge of Europe  : The Youth and European Integration », Proceedings of HEIRS Third annual colloquium, 2007, pp. 66‑67.  (93)  Service de Presse et d’Information des Communautés Européennes, « Avant-Projet de Programme d’Activité pour 1967 », cité par A. Reinfeldt, op. cit., p. 67.  (94)  F.  Fontaine, « Paper presented at the Midwest Conference on West European and Atlantic Studies », janvier 1966, Wingspread, Racine, p. 2.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 94

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

95

Cette nouvelle accentuation, fortement exprimée par F.  Fontaine en 1966, est liée au contexte politique de l’époque, et à la « crise de la chaise vide ». En effet, la méfiance à l’égard du service d’information de la Communauté est alors très vive  du côté français  : Jacques-René Rabier, relate par exemple qu’en 1965 « l’ensemble de la politique d’information était suspecte d’être trop européenne, d’être trop “politique” au sens le plus noble du mot. La théorie à l’époque, à Paris, c’était  : il y a des traités économiques, vous ne devez pas sortir du terrain économique » (95). Le 25 juin 1965, une semaine avant que la France ne rappelle son représentant permanent à Bruxelles, le Service interministériel pour la coopération économique européenne publie une circulaire demandant « à tous les services ministériels de rendre compte des faits et gestes du Service commun de presse et d’information » (96). En pleine crise politique, le service d’information – et à travers lui la Communauté dans son ensemble  – a donc des raisons de se sentir menacé. Cherchant à garantir une présence du discours communautaire quoiqu’il arrive, ses responsables misent sur les universitaires et sur l’institutionnalisation de l’étude de la construction européenne. Alors même qu’elle n’était en rien prévue par les traités, une action communautaire dédiée aux universitaires émerge donc progressivement. Cette action connaîtra des crises importantes, notamment après 1968  : les institutions communautaires sentiront alors que « les critiques les plus résolues de la politique communautaire se trouvent aujourd’hui dans une partie de la jeunesse, surtout dans celle qui est engagée politiquement » (97). Face à ce relatif constat d’échec, des actions importantes seront menées. Dans le domaine de la coopération universitaire, le Commissaire et sociologue Ralf Dahrendorf, en charge de la recherche (1970‑1974), posera des jalons en vue de développer une véritable « politique scientifique européenne » (98). Mais, dans l’ensemble, ce n’est qu’à la fin des années 1980 que l’action universitaire de la Commission se modifiera sensiblement, avec le lancement de l’Action Jean Monnet.

 (95)  J.-R.  Rabier, « Entretien avec Gerard Bossuat », juin  1998, Oral History Collections, AHUE, Florence.  (96)  Idem.  (97)  Service commun de Presse et d’Information, « Programme pour la politique d’information en 1972 », Bruxelles, 1971, p. 2.  (98)  M. Andre, « L’espace européen de la recherche : histoire d’une idée », Revue d’histoire de l’intégration européenne, 12(2), 2006, pp. 131‑150.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 95

30/09/2020 11:35:23

96

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

c)  Recenser, récompenser, orienter : le service d’information universitaire comme quasi-académie L’action universitaire des institutions communautaires, à ses débuts, n’a pas d’existence officielle dans les traités, et ne peut donc faire l’objet d’une politique à proprement parler. Elle se déploie pourtant dans plusieurs directions : à côté d’efforts directs pour intéresser les savants en créant des rétributions pour leurs travaux, les services communautaires mettent en œuvre des actions qui visent à cartographier les travaux sur la construction européenne, mais aussi, ce faisant, à en proposer certaines orientations. Cette triple fonction (information, rétribution, orientation) fait des services d’information communautaire l’analogue officieux d’une « académie européenne » qui devient incontournable pour les savants qui se tournent vers ces questions. Dès les premiers pas de la politique communautaire d’information universitaire se fait sentir le besoin pour les services communautaires de se tenir informés de la production académique. En effet, nous l’avons vu, si les acteurs de cette stratégie s’inscrivent dans la continuité des réseaux militants et politiques des débuts de la construction européenne, ils ne sont pas directement impliqués dans les activités académiques. Il leur faut donc établir des liens leur permettant de garder un contact avec les développements de la recherche universitaire. C’est ainsi que prend forme la dimension sans doute la plus importante de l’activité universitaire des institutions communautaires à cette période  : le recensement des travaux réalisés sur la construction européenne. Cette activité avait débuté très tôt puisque dès 1953 avait été publiée une bibliographie des travaux et articles consacrés au plan Schuman. Elle prend cependant toute son ampleur à mesure que l’action universitaire s’organise. L’arrivée dans les services de la Commission de J.  Lastenouse permet de la systématiser. Cette activité de recensement systématique a deux aspects  : d’une part, elle vise pour les services de la Commission à se tenir informés de l’actualité scientifique sur la construction européenne ; d’autre part, ce travail permet en retour d’informer la communauté universitaire de ce qui est produit à ce sujet. Dès 1963 est lancé un projet de Centres de Documentation Européens, créés dans les universités volontaires, qui sont des lieux où est mise à disposition de la documentation technique sur la construction communautaire (99). Par ailleurs, la même année  (99)  J. Lastenouse, « La Commission européenne et les études universitaires sur l’intégration européenne, 1960‑2000 », Temas de Integraçâo, Faculté de Droit de l’Université de Coïmbra, 2003, pp. 14‑15.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 96

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

97

paraît, sous les auspices de l’Institut Universitaire pour la Communauté Européenne fondé par J.  Monnet, un périodique intitulé Recherches universitaires sur l’intégration européenne. Le projet résulte des efforts menés autour de J.  Moreau au Service d’information, et du travail du Bureau de Paris. Ce recensement est présenté comme un outil de travail pour les universitaires, visant à améliorer la communication entre les différents chercheurs et Instituts intéressés : il fait la liste des Instituts, centres, et en général de toutes les initiatives universitaires liées à l’enseignement communautaire. Il se fonde sur une « enquête entreprise depuis 12 mois dans 8 pays européens », qui couvre plus de 70 universités européennes (100). S’inspirant d’une enquête menée en Italie en 1961‑1962 par la Societa Italiana per la Organizzazione Internazionale, le recensement est basé sur une enquête par questionnaire envoyé aux universités. Ce sont donc les universitaires eux-mêmes qui déclarent travailler sur la construction communautaire. À ce recensement annuel s’ajoute, dès 1965, un autre périodique, mensuel, intitulé Nouvelles Universitaires Européennes. Publié d’abord seulement en français, il est rédigé dans les bureaux de la Commission à Paris sous la responsabilité de F.  Fontaine, et est pris en charge au départ par un jeune doctorant en droit, Jean-Claude Masclet. L’objectif en est un peu différent  : il s’agit de créer un véritable bulletin d’information à destination des chercheurs, recensant non seulement les lieux et les personnes pertinentes, mais aussi les publications, les thèses, les réunions, les financements,  etc. Les ressources accumulées par les services communautaires sont ainsi directement réutilisées : l’information sur les travaux universitaires devient une information pour les universitaires – faite, dans le cas des Nouvelles Universitaires Européennes, par des universitaires. Le Service d’information universitaire ne se contente pas de mettre à disposition des informations : il met aussi en place un système de rétributions plus directement susceptibles d’intéresser les universitaires à l’étude de ce nouvel objet. Ainsi, à partir de 1960 quelques dizaines de bourses d’études sont attribuées chaque année aux universitaires désireux de travailler sur l’objet communautaire (101). À partir de 1962, le système est étendu aux doctorants, afin de recruter plus largement parmi les étudiants. Dans la même perspective, des subventions aux thèses, dotées de 20  000  francs belges, sont créées pour aider à la publication  (100)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, « Recherches et études universitaires sur l’intégration européenne », Recherches Universitaires sur l’Intégration Européenne, 1, 1963, p. 9.  (101)  Ibid., 15.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 97

30/09/2020 11:35:23

98

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

des travaux déjà réalisés. Enfin, des stages et des visites d’information sont régulièrement proposés et pris en charge financièrement afin de venir réaliser des enquêtes de terrain dans les institutions communautaires  : c’est de cette façon que J.-R.  Rabier recrute J.  Lastenouse en 1962, alors qu’elle prépare un mémoire sur l’Assemblée ad hoc sous la direction du fédéraliste D. Sidjanski (102). Autre moyen d’intéressement, ce sont les universitaires qui sont mis à contribution pour organiser la rétribution des travaux sur les Communautés et sanctionner les bonnes pratiques. À partir de 1962 est créé un Prix de thèse des Communautés, qui est décerné tous les deux ans jusqu’à 1978 pour récompenser les meilleurs travaux sur le thème communautaire. Le prix –  100 000 francs belges  – s’intègre totalement dans la stratégie de communication communautaire  : il est destiné à permettre la publication du travail récompensé, sous réserve que le lauréat s’engage à diffuser au moins 300 exemplaires de sa thèse publiée dans diverses bibliothèques. Le jury est composé d’universitaires reconnus et proches des institutions communautaires, à qui il est demandé de récompenser une « contribution importante et originale à l’étude des problèmes relatifs à l’intégration européenne », sans considération de discipline (103). Ce n’est donc pas en intervenant directement dans le choix des récompenses que se manifestent les liens que cherche à créer le Service d’information ; c’est d’abord en mettant à disposition des universitaires des ressources qu’eux-mêmes peuvent distribuer à leurs pairs, c’est-à-dire en recréant au niveau communautaire l’analogue des institutions académiques nationales. Cependant, cette action universitaire prend aussi des formes plus directes. Les visites des professeurs aux institutions pouvaient par exemple donner lieu à des échanges avec les services de la Commission qui, comme le souligne J. Lastenouse rétrospectivement, « ne manquaient d’ailleurs pas de communiquer des suggestions de thèmes de recherche qui étaient alors transmis aux professeurs » (104). En mai  1966, les Nouvelles Universitaires Européennes publient une liste de « thèmes à suggérer aux universitaires des “Six” comme sujets de thèses ou  (102)  «  Entretien avec Jacqueline Lastenouse, directeur honoraire de la Commission européenne Propos recueillis à Bruxelles le 17 juillet 2011 par Anne Dulphy et Christine Manigand », Histoire@Politique, 15, 2011.  (103)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, « Recherches et études universitaires sur l’intégration européenne », Recherches Universitaires sur l’Intégration Européenne, 1, 1963, p. 123.  (104)  J.  Lastenouse, « La Commission européenne et les études universitaires sur l’intégration européenne, 1960‑2000 », Temas de Integraçâo, Faculté de Droit de l’Université de Coïmbra, 2003, p. 15.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 98

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

99

de mémoires pour le prix des Communautés européennes » (105). Significative aussi de ces efforts d’orientation, une note concernant les « recherches de science politique à entreprendre ou à poursuivre sur l’intégration européenne » (106) est publiée en décembre  1966 dans les Nouvelles Universitaires Européennes. Rédigée par le Service commun de presse et d’information, elle fait le constat du retard de la science politique en matière communautaire (voy. infra) et dresse une liste des thèmes qui devraient être traités. Ainsi, « un programme de recherche qui se voudrait complet devrait porter à la fois sur les origines, la situation actuelle et les évolutions possibles de l’intégration européenne ». Ce programme est décliné en deux grandes dimensions : « l’histoire récente et la situation actuelle », d’une part ; « l’avenir de l’intégration », d’autre part. Toutefois, malgré la précision et l’enjeu pratique manifeste des thèmes suggérés (« faut-il attendre que l’opinion soit mûre [pour l’intégration européenne] ou s’efforcer, par des décisions appropriées, de la faire mûrir ? »), la note est soigneusement présentée comme purement informative. Elle « n’a pas de caractère officiel. Elle n’est pas un programme. Elle ne dessine pas un modèle de l’intégration » (107). En somme, le message aux universitaires est explicitement formulé comme une offre de soutien  : « ne négligez aucune possibilité, écrivez-nous, téléphonez-nous, les Nouvelles Universitaires Européennes sont à votre service  » (108). C’est donc sur la base de relations au départ peu formalisées, et en se fondant sur sa maîtrise de l’information que le Service d’information se propose d’orienter –  et non de diriger  – les travaux sur la question. À la différence des projets d’université européenne, il s’agit bien plus ici d’enrôler ce qui se fait déjà, en mettant à disposition des universitaires des ressources nouvelles qui sont autant d’incitations à suivre les voies discrètement proposées. De la sorte, il s’agit de trouver un compromis entre la volonté de stimuler les études sur la Communauté, et la nécessité de préserver la liberté universitaire qui, comme les débats sur l’université l’ont illustré, est jalousement défendue par les représentants des différentes sciences établies.

 (105)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, « Thèmes à suggérer aux universitaires des “Six” comme sujets de thèses ou de mémoires pour le prix des Communautés européennes », Nouvelles Universitaires Européennes, 7, 1966, pp. 5‑6.  (106)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, « Recherches de science politique à entreprendre ou à poursuivre sur l’intégration européenne », Nouvelles Universitaires Européennes, 11, 1966.  (107)  Ibid., p. 3.  (108)  «  Éditorial  », Nouvelles Universitaires Européennes, 12, 1967.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 99

30/09/2020 11:35:23

100

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

2)  Délimiter un objet : les laboratoires des savoirs communautaires Face aux définitions concurrentes du savoir de l’Europe qui ont alors cours, la stratégie que les services de la Commission mettent progressivement en place vise à intéresser les savants à l’objet communautaire par l’intermédiaire de diverses rétributions, matérielles et symboliques. On ne saurait donc comprendre son succès (ou son échec) comme le seul effet d’une action communautaire unilatérale, qui aurait institué les études communautaires comme un domaine légitime du savoir. Il faut également explorer les conditions qui ont permis d’intéresser des universitaires au départ souvent réticents, et, en retour, la façon dont eux-mêmes ont contribué à définir les savoirs sur l’objet communautaire. La stratégie d’enrôlement des universitaires est favorisée par la mobilisation d’acteurs qui évoluent au croisement des espaces académiques, pratiques et politiques. Dans cet espace intermédiaire se stabilisent progressivement des collectifs intéressés spécifiquement par l’objet communautaire et qui se revendiquent comme scientifiques. On peut les appréhender par l’intermédiaire des associations savantes spécialisées dans l’étude de la construction européenne. Celles-ci constituent des points d’observation privilégiés de l’émergence d’un domaine savant : on peut les envisager comme des « laboratoires » – des lieux où se joue, en partie, la régulation des savoirs (109), c’est-à-dire la définition des objets et problèmes légitimes, ou les méthodes employées. Ce sont ainsi les frontières de l’espace du discours savant communautaire qui se négocient et se définissent dans ces laboratoires.

a)  Les premières associations : des arènes intermédiaires La naissance des associations liées à la construction européenne a été bien explorée, et il ne s’agit pas ici de retracer à nouveau cette histoire (110). Nous voudrions seulement souligner que les premiers efforts pour constituer des associations spécifiquement européennes  (109)  D. Vinck, Sciences et société  : sociologie du travail scientifique, Paris, Armand Colin, 2007, p. 69.  (110)  En particulier : K. Alter, « Jurist Advocacy Movements in Europe : The Role of Euro-Law Associations in European Integration (1953–1975) », The European Court’s Political Power, Oxford, Oxford University Press, 2009 ; A.  Vauchez, « The making of the Union’s constitutional foundations : the brokering role of legal entrepreneurs and networks », in W. Kaiser, B. Leucht et M. Gehler (dir.), Transnational Networks in Regional Integration, Londres, Palgrave, 2010 ; A. Bernier, « Constructing and Legitimating : Transnational Jurist Networks and the Making of a Constitutional Practice of European Law », Contemporary European History, 21(3), 2012.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 100

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

101

répondent aux efforts que nous avons évoqués pour concevoir un savoir de l’Europe. Ils connaissent les mêmes ambiguïtés, et sont investis par les mêmes groupes d’acteurs, au croisement du militantisme fédéraliste, de l’intérêt pratique et de la promotion politique des Communautés européennes. Ce sont des arènes intermédiaires, où se croisent universitaires, praticiens et politiques intéressés par la construction européenne. Tab. 2 : Les premières associations d’étude de la construction européenne Association des Juristes Européens (AJE) Association des Universitaires d’Europe Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht (WGE) Fédération Internationale pour le Droit Européen (FIDE) Commission pour l’étude des Communautés Européennes (CEDECE) Association pour le Développement de la Science Politique Européenne (ADESPE) Arbeitskreis Europäische Integration (AEI) IPSA Research Committee 03 Association Française d’Étude pour l’Union Européenne (AFEUR) Trans European Political Studies Association (TEPSA) European Community Studies Association (ECSA)

1954

France

Droit

1955

Transnational

Interdisciplinaire

1961

Allemagne

Droit

1961

Transnational

Droit

1964

France

Interdisciplinaire (puis droit)

1964

France

Science Politique

1969 (1966) (111)

Allemagne

Interdisciplinaire

1970‑71

Transnational

Science Politique

1973

France

Interdisciplinaire

1974

Transnational

Science Politique

1987

Transnational

Interdisciplinaire

 (111)  L’AEI est officiellement créé en 1969, mais les premières réunions qui constituent la base à partir de laquelle il est élaboré prennent place dès 1966.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 101

30/09/2020 11:35:23

102

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Ce sont des associations juridiques qui voient le jour, d’abord en France, puis dans les autres États membres, entre 1951 et 1961. Les juristes disposent en effet rapidement de réseaux denses qui les situent en position de carrefour des débats communautaires. Ces associations servent alors de véritables « caisses de résonance » (112) aux grands arrêts de la Cour de Justice : du fait de leur position à l’intersection des mobilisations européistes, de la pratique du droit communautaire et de la pratique du droit national, elles constituent des arènes dans lesquelles est non seulement « testée » la jurisprudence communautaire en étant discutée par les juristes, mais aussi où elle est relayée et légitimée auprès de l’opinion juridique nationale. L’Association des Juristes Européens : un savoir de Cour La première organisation de ce type, l’Association des Juristes Européens (AJE) est officiellement créée en 1954. Elle s’appuie en réalité sur une organisation plus ancienne : dès 1951, trois praticiens, avocats à la Cour d’appel de Paris – Maurice Rolland (1904‑1988), Gérard Rosenthal (1903‑1992) et Michel Libersa  – avaient créés une structure informelle, déjà nommée AJE, qui rassemblait un cercle restreint de juristes intéressés par la construction européenne. Cette structure est remarquée par le président du Mouvement socialiste pour les États-Unis d’Europe et professeur d’économie à l’université de la Sarre, André Philip. Sous l’impulsion de ce dernier, l’association se rapproche du Mouvement européen, et, à sa création officielle en 1954, affiche des objectifs autant militants que pratiques. Elle a pour objet d’après ses statuts de « rapprocher et de grouper les juristes des différents pays de l’Europe attachés à l’idée européenne, pour l’étude en commun des problèmes de droit public et privé que pose l’élaboration de la Communauté européenne, et aux fins d’apporter à celle-ci tous concours d’ordre juridique » (113). Très activement soutenue par le Service juridique de la CECA, et son directeur français, Michel Gaudet, elle se développe surtout dans les cercles de praticiens et de militants. On y retrouve ainsi des juristes militants comme Pierre-Henri Teitgen (114), ou des praticiens de l’Europe  (112)  A.  Bernier, « Une histoire de l’Association des Juristes Européens. 1954‑1970 », Proceedings of the Conference Exploring the History of European Law, Copenhague, 2010, p. 12.  (113)  Cité par ibid.  (114)  Pierre-Henri Teitgen (1908‑1997) étudie le droit à l’université de Nancy, où il soutient une thèse de droit public sur La police municipale générale : l’ordre public et les pouvoirs du maire et obtient l’agrégation de droit public en 1935. Il rencontre notamment le juriste P. Reuter et F.  De Menthon, avec qui il fonde la revue Droit social en 1938. Il joue un rôle très actif durant la Résistance, où il est proche du général de Gaulle. Après 1945, il est l’un des fondateurs

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 102

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

103

comme M. Lagrange (115). Elle s’appuie largement sur les ressources du droit comparé et des efforts antérieurs pour rapprocher les droits français et allemands, comme l’Association des Juristes franco-allemands, qui vient en renforcer les rangs à partir de 1958. Elle demeure cependant, jusqu’au début des années 1960, un lieu surtout occupé par les praticiens concernés par les conséquences du développement du droit communautaire (116). Elle ne prendra que plus tard une dimension plus scientifique. Ainsi, c’est en lien très étroit avec l’AJE qu’est fondée en 1965 la première publication française spécifiquement consacrée au droit communautaire, la Revue trimestrielle de droit européen, par ClaudeAlbert Colliard et Roger Houin, tous deux professeurs à Paris et membres de l’AJE. Au cours des premières années, ce sont dix membres de l’AJE qui sont membres du comité éditorial de la revue. Mais ce sont aussi, pour certains comme P.-H Teitgen, des membres d’une autre association apparue entre temps et dont l’importance académique est nettement supérieure à celle de l’AJE, nous allons le voir. Le développement de l’AJE articule donc efforts militants, intérêt pratique et développement d’un droit comparé et transfrontalier qui avaient pris leur essor après 1945. La Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht : entre l’Europe et Hambourg Du côté allemand, la situation est quelque peu différente, mais dessine un même entrecroisement de logiques. Alors que l’AJE prend de l’importance, le droit allemand peine à se saisir de l’objet communautaire. Ce n’est que lorsque l’association française et celles qui ont commencé à apparaître dans les autres États membres depuis la signature des traités puis président (1952‑1956) du MRP, est plusieurs fois ministre et trois fois vice-président du Conseil entre 1944 et 1958. Membre de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et très impliqué dans la préparation du projet de Communauté politique européenne, il est par ailleurs résolument européiste, au moins depuis la guerre, ce qui le conduit à s’opposer à de Gaulle. Battu aux élections de 1958, il quitte la scène politique pour retourner à l’université. Il est élu à la faculté de droit de Paris en 1961. Il prend la direction du Centre Universitaire d’Etudes des Communautés Européennes (CUECE) nouvellement fondé en 1963, et est à l’initiative de la création de la CEDECE l’année suivante.  (115)  Maurice Lagrange (1900‑1986) est issu d’une famille catholique. Il fait des études de droit à l’Université de Paris, obtient sa Licence et fait son entrée au Conseil d’État en 1923 comme Auditeur. Entre 1929 et 1933, puis 1934 et 1945 il est Commissaire du gouvernement à la section du contentieux. Après 1945, il est membre de la section des Finances et se spécialise dans le droit colonial, avant de faire son entrée dans le groupe M onnet. Il est ensuite choisi comme avocat général à la Cour de la CECA puis à la Cour de justice des Communautés européennes (1952‑1964) où il joue un rôle majeur sur la formation de la jurisprudence communautaire.  (116)  A.  Bernier, « Constructing and Legitimating  : Transnational Jurist Networks and the Making of a Constitutional Practice of European Law », Contemporary European History, 21(3), 2012, p. 403.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 103

30/09/2020 11:35:23

104

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

de Rome, décident de regrouper les différentes associations nationales de juristes européens sous l’égide d’une association commune –  la Fédération Internationale pour le Droit Européen (FIDE) – en 1959 que la création d’une association allemande est mise à l’ordre du jour (nous reviendrons sur les réticences du droit allemand). Les processus qui rendent cette création possible du côté allemand ayant moins retenu l’attention (117), il convient de s’y arrêter un peu plus longuement. En l’absence d’association allemande, c’est vers la Commission de la CEE que se tournent les initiateurs du projet, et en particulier vers le directeur du Service juridique, M.  Gaudet (118). Celui-ci à son tour s’adresse au Président de la Commission et « agent double » du monde universitaire, W.  Hallstein, qui l’assure du soutien du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Justice allemands. C’est finalement en 1961, l’année même de la création de la FIDE, qu’un groupe de treize juristes se réunit à l’université de Hambourg et décide de la création d’une association allemande susceptible de s’intégrer à la FIDE. Les praticiens sont, comme en France, très présents : on compte parmi ses premiers membres non seulement des universitaires, mais aussi des acteurs politiques, issus des ministères nationaux (W. Strauss, Secrétaire d’État à la justice puis juge à la CJCE, W. Roemer, qui dirige la division de droit public du même ministère) ou des négociations européennes (C. F. Ophüls, E. Steindorff, J. Kaiser), mais aussi des praticiens, à qui elle est explicitement ouverte d’après ses statuts (119). Enfin, significativement, c’est dans la Neue Juristische Wochenschrift, qui est à sa fondation en 1947 un journal publié par et destiné à des avocats, que l’association trouve une tribune. À partir de 1963 y paraît régulièrement la première chronique spécifiquement consacrée au droit communautaire en RFA. La WGE se maintient précisément à ses débuts dans un entre-deux entre pratique et science. De la chronique dans la Neue Juristische Wochenschrift émergera à partir de 1966 la revue Europarecht, première publication germanophone spécialisée sur le droit communautaire, dont le rédacteur est H.-J. Rabe. Le premier comité de la revue compte cinq universitaires, pour quatre praticiens, et, dès le premier numéro, c’est   (117)   On trouvera cependant beaucoup d’informations dans A.-K.  Mangold, Gemeinschaftsrecht und deutsches Recht, Tübingen, Mohr Siebeck, 2011 ; B.  Davies, Resisting the European Court of Justice  : West Germany’s confrontation with European law 1949‑1979, Cambridge, Cambridge University Press, 2012.  (118)  M.  Rasmussen, « Constructing and Deconstructing “Constitutional” European Law  : Some reflections on how to study the history of European law », Europe. The New Legal Realism, Århus, DJØF Publishing, 2010.  (119)  H.-P.  Ipsen, « Europarecht  : 25. Jahrgänge 1966‑1990 », Europarecht, 323(4), 1990 ; A.-K. Mangold, op. cit., pp. 243‑247.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 104

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

105

par exemple le juge O.  Riese qui signe l’un des articles. Mais la création de la société, le 29  avril 1961, la place également sous l’égide du droit comparé savant. Ce sont en effet les comparatistes qui fournissent une partie importante des premiers membres  : c’est la Gesellschaft für Rechtsvergleichung qui constitue le cadre institutionnel de la WGE. Sur la proposition du président de la Gesellschaft für Rechtsvergleichung, H. Dölle, la WGE est en effet constituée comme une section de la société de droit comparé, afin de pouvoir bénéficier de sa visibilité et de la stabilité institutionnelle qu’elle offrait. Les premiers congrès de la WGE sont tenus à l’occasion des congrès annuels de la Société de droit comparé, contribuant à renforcer les liens entre les deux. À la conjonction de la pratique et du droit comparé, sa création doit aussi beaucoup à un ensemble de conditions locales favorables. Elle est en particulier liée à l’action de celui qui en vient à être considéré comme l’un des « pères fondateurs » du droit communautaire allemand, le juriste hambourgeois Hans-Peter Ipsen (120). Quoiqu’il n’occupe pas lui-même de position définie dans l’association, c’est lui qui préside la réunion inaugurale à l’occasion de laquelle la société est créée (121), et bon nombre des premiers membres de l’association lui sont directement liés par leurs activités à Hambourg. Plus généralement, Hambourg est le centre des activités des membres initiaux de la WGE. En 1955 y a été fondé l’Europa-Kolleg, une institution inspirée du Collège d’Europe, créée par le philologue Bruno Snell (1896‑1986), membre du Congrès pour la liberté de la culture. C’est aussi la ville où est transféré l’Institut Max-Planck de droit international privé. La proximité entre le prestigieux  (120)  Hans-Peter Ipsen (1907‑1998) étudie le droit et soutient une thèse de droit administratif à l’université de Hambourg en 1932 (Widerruf gültiger Verwaltungsakte). En 1933, il rejoint les SA, où il prend des responsabilités (il est Scharführer, responsable d’une unité) et supervise des opérations pédagogiques. Il se rapproche au cours de cette période de C. S chmitt, dont il restera un proche. Il occupe diverses fonctions auprès de l’association des juristes national-socialistes (Nationalsozialistischer Rechtswahrerbund), puis présente en 1936 son habilitation à Hambourg sur « Politique et justice. Les actes de souveraineté non justiciables » (Politik und Justiz. Das Problem der justizlosen Hoheitsakte). En 1937 il rejoint le NSDAP, et en 1940 accède à une chaire de droit public à l’université de Hambourg. Il est en parallèle chargé des questions d’enseignement supérieur dans l’administration hambourgeoise. En 1943, il est doyen de la faculté de droit de Hambourg, et devient chef d’unité au sein de la section de droit civil du ministère de la Justice du Reich. Il est également nommé « commissaire » de l’université d’Anvers en Belgique. Après la guerre, il est suspendu de ses fonctions et accusé en raison de son attitude à l’université d’Anvers. Il est pourtant réintégré et retrouve rapidement un poste dans son université d’origine. Il est membre du bureau de la prestigieuse et puissante Association des professeurs de droit public (Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer) entre 1952 et 1953. Il se spécialise progressivement dans le droit communautaire, notamment dans son séminaire à Hambourg, et participe très activement à la création de la Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht en 1961. Il est l’auteur de la première somme de droit communautaire allemande en 1972.  (121)  H.-P.  Ipsen, « Europarecht  : 25. Jahrgänge 1966‑1990 », Europarecht, 323(4), 1990, p. 335.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 105

30/09/2020 11:35:23

106

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Institut et le séminaire de droit public et de droit de l’État qu’anime H.-P.  Ipsen, dans lequel il consacre rapidement une place centrale au droit communautaire, fait de Hambourg l’un des pôles majeurs des premiers enseignements et recherches sur la construction européenne en RFA. La trajectoire qui conduit H.-P. Ipsen à investir le droit communautaire est pourtant singulière. À l’origine spécialiste de droit administratif, proche de C. Schmitt dans les années 1930, il est lourdement compromis sous le régime nazi (122). Il est suspendu de tout enseignement après 1945, car, outre ses activités durant la guerre au sein du ministère de la Justice du Reich, il avait été nommé « commissaire » de l’université d’Anvers. À la Libération, les enseignants de l’université belge l’accusent d’avoir eu un comportement « indigne » d’un professeur –  et au moins jusqu’à 1962, l’Université Libre de Bruxelles interdira à ses membres de participer à des manifestations en sa présence (123). Bénéficiant des amnisties, et de la demande pressante de professeurs pour assurer les cours dans les universités allemandes rouvertes, il retrouve pourtant rapidement un poste dans son université d’origine, et est même membre du bureau de la prestigieuse et puissante Association des professeurs de droit public (Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer) entre 1952 et 1953. Sa conversion au droit communautaire peut néanmoins en grande partie se comprendre comme une tentative réussie pour investir un domaine encore neutre, où, bénéficiant d’un quasi-monopole sur un domaine qui n’est pas encore reconnu scientifiquement, il peut laisser derrière lui son lourd passé. Il n’est d’ailleurs pas le seul dans cette situation : W. Roemer, qui travaille alors au ministère de la Justice, s’était signalé sous le III e  Reich en tant que procureur en Bavière chargé des exécutions –  fonction à laquelle il avait notamment condamné à mort les opposants au régime de la « Rose blanche » (Weiβe Rose). Quoique ce passé ne l’empêche pas de poursuivre sa carrière dans l’administration, le détour vers le droit communautaire apparaît ici aussi comme l’investissement d’un terrain plus neutre. Ainsi, la mobilisation d’acteurs autour de l’étude du droit communautaire ne peut se résumer à une logique unique. Elle résulte bien plus de la création d’une coalition autour d’un objet commun : l’Europe communautaire. En cela, ces associations institutionnalisent des lieux de croisement extrêmement fluides, dans lesquels les contacts entre  (122)  Ch. Joerges, « Europe a Grossraum  ? Shifting legal conceptualisations of the integration project », Darker legacies of law in Europe, Oxford, Hart Publishing, 2003.  (123)  Il est en contact avec W.  Hallstein, alors président de la Commission, à ce sujet. « Document du 07.03.1962 », 1962, Walter Hallstein Nachlass, N1266/1862, Bundesarchiv, Koblenz.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 106

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

107

universitaires, militants et praticiens sont forts et réguliers. Leur succès est lié à la proximité de formation (juridique) des acteurs qui y participent, à leur coopération (plutôt qu’à leur concurrence) autour de la résolution d’un ensemble de problèmes que, pour des raisons différentes, ils ont un intérêt à aborder, et enfin, par la coopération avec l’administration (communautaire et nationale) qui est rendue possible par l’activité d’acteurs intermédiaires (124). En revanche, ce caractère poreux et hétérogène fait obstacle à la revendication d’une légitimité scientifique forte  : la très faible autonomie de ces lieux à l’égard de la pratique et de la politique en fait des « équivalents » de sociétés savantes, sans pour autant leur assurer une reconnaissance scientifique indiscutable. De plus, il s’agit avant tout de lieux juridiques, susceptibles d’intéresser un petit nombre de savants seulement. Ce problème va donner lieu à un deuxième effort pour créer des lieux cette fois avant tout scientifique d’étude de l’Europe, et ainsi organiser la division du travail savant sur l’objet communautaire.

b)  Des associations savantes communautaires : la création de la CEDECE et de l’AEI Si les associations juridiques sont les premiers groupes explicitement dédiés à la discussion savante de la construction européenne, dès le début des années 1960 plusieurs autres associations dont c’est l’objet principal voient le jour, en France puis en Europe. Du fait des circonstances de leur création, de leurs objectifs initiaux et des acteurs impliqués, les frontières entre politique et science n’y sont pas non plus nettement tracées. Ces origines permettent aussi de comprendre une particularité de ces associations  : leur caractère interdisciplinaire, qui définit un espace disciplinaire très large pour les savoirs de l’Europe. Ce n’est plus seulement celui du droit, mais aussi, en partie, de l’économie et de la science politique. Cependant, les deux exemples considérés ici illustrent les déclinaisons nationales différentes de ces efforts. La création de la CEDECE : désenclaver le savoir de l’Europe À la rentrée 1963 est créé à l’Université de Paris le Centre Universitaire d’Etudes des Communautés Européennes (CUECE), premier du genre dans la capitale. Ce Centre réunit une petite équipe de pionniers des études communautaires, d’abord autour de l’économiste Maurice  (124)  Sur ce point J. Ben David, « Sociétés scientifiques, organisations professionnelles, création et diffusion du savoir pratique », Éléments d’une sociologie historique des sciences, Paris, PUF, 1997.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 107

30/09/2020 11:35:23

108

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Byé (125), puis surtout autour du professeur de droit et ancien homme politique, Pierre-Henri Teitgen. L’année suivante est créée par le même groupe la Commission pour l’Études des Communautés Européennes (CEDECE), association qui a pour but de « procurer aux facultés de Droit et Sciences Économiques les moyens de développer l’étude de l’intégration européenne » (126). Les facultés de Droit et de Sciences Économiques en sont membres de droit, si bien que dès 1966, seize facultés sont représentées à l’Assemblée générale de l’association, et que la CEDECE devient progressivement l’association majeure d’études du phénomène européen en France. La simultanéité des premières activités de la CEDECE avec la « crise de la chaise vide » est loin d’être anecdotique. Selon Gérard Nafylian (127) et Jacqueline Lastenouse, c’est au contraire en réaction au climat politique de plus en plus tendu entre la France et la Communauté que François Fontaine, alors chef du Bureau de la Commission à Paris aurait fait part à P. H. Teitgen de ses craintes de voir fermer le Bureau et de la nécessité d’assurer la présence des enseignements communautaires dans les universités « au cas où » (128). C’est dans ce contexte que prend place la création de la CEDECE. Ses objectifs correspondent clairement à ceux du Service d’Information. D’après l’article  2 de ses statuts d’origine, elle a pour but « de favoriser l’information, le développement de l’enseignement et de la recherche dans les disciplines ayant trait aux problèmes économiques, sociaux financiers, juridiques, administratifs que posent l’organisation, le fonctionnement et le développement des Communautés Européennes » (129). Cette mission très large souligne le fait que la CEDECE est conçue comme une interface entre l’action de la Commission et le monde universitaire. Elle comprend un volet « information » (générale), « enseignement » (universitaire), et un volet  (125)  Maurice Byé (1905‑1968) soutient une thèse d’économie politique à Lyon en 1928 (Le Port de Gênes. Son activité, son organisation, sa fonction économique). Il enseigne d’abord à l’université de Toulouse (1931‑1939), puis est élu à la faculté de droit de Paris en 1946 après deux ans au Brésil (1940‑1942) et un an à l’École française de droit du Caire (1945). Après avoir pris part à la Résistance, il a participé à la fondation du MRP en 1944 aux côtés de P.-H. Teitgen notamment. Au début des années 1950, il participe aux travaux de l’Institut de Science Économique Appliquée de F. Perroux, de l’Institut de Droit Comparé de l’université de Paris où il co-édite les Annales de droit économique. Il fonde à l’université de Paris le Centre Universitaire d’Études des Communautés Européennes en 1963, dont il dirige ensuite la section économique, et participe à la création de la CEDECE en 1964.  (126)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, Nouvelles Universitaires Européennes, 10, 1966, p. 32.  (127)  G. Nafylian est au moment de la création de la CEDECE l’assistant de P.-H. Teitgen. Il sera par la suite directeur du CUECE et trésorier de la CEDECE de 1974 à 2001.  (128)  Entretien avec G. Nafylian, 13/02/2014.  (129)  Cités dans Service d’information universitaire des Communautés Européennes, Nouvelles Universitaires Européennes, 2, 1965, p. 9.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 108

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

109

« recherche » (scientifique). Plus précisément, l’objectif initial est de contribuer à développer ces trois aspects hors de Paris, où le CUECE doit remplir cette mission, et surtout hors des centres historiques d’études européennes (Nancy, Strasbourg notamment)  : la CEDECE a pour but de désenclaver les enseignements européens, de les généraliser et de les banaliser dans le plus grand nombre possible d’universités. Les objectifs scientifiques et politiques sont donc étroitement liés dans la conception de la CEDECE. De plus, sa mise en place proprement dite implique un réseau d’acteurs eux-mêmes en position intermédiaire entre monde académique et monde politique. L’impulsion concrète de la création est donnée par P. H. Teitgen, qui dirige le CUECE, et Émile Noël (130), secrétaire général de la Commission de la CEE. P. H. Teitgen entre en contact en 1964 avec E.  Noël en vue d’obtenir un financement pour une association universitaire. Les deux hommes s’accordent sur l’importance d’une telle association et la CEDECE voit officiellement le jour à la fin de l’année 1964, financée par la Commission –  le Secrétariat général en particulier (131) – et l’Institut de la Communauté Européenne pour les Études Universitaires, créé à l’initiative de Jean Monnet en 1957 (132). Comme l’a bien montré bien Julie  Bailleux, le rôle de P.-H.  Teitgen dans cette entreprise est déterminant. Il se situe en effet en position intermédiaire entre professeurs de droit communautaire et monde politique, et a la capacité de rassembler autour de lui un réseau de soutiens qui donnent corps à son projet. P. H. Teitgen est, avant la guerre, docteur en droit administratif et agrégé de droit à Nancy, où il rencontre notamment le juriste Paul Reuter et François de Menthon (133). Il joue un rôle très actif durant la Résistance, où il  (130)  Emile Noël (1922‑1996) naît à Istanbul. Il étudie à l’ENS de Paris, où il obtient une licence de physique et mathématiques. En 1949, il entame une longue carrière européenne, en travaillant pour le secrétariat du Mouvement Européen. Il est ensuite secrétaire de la commission aux Affaires générales de l’Assemblée du Conseil de l’Europe jusqu’à 1952, puis secrétaire de la Commission constitutionnelle de l’Assemblée ad hoc (1952‑1954). Il est ensuite assistant de G.  Mollet (SFIO) lorsque celui-ci préside l’Assemblée du Conseil de l’Europe (1954‑1956), puis devient son chef de cabinet lorsqu’il devient Président du Conseil en 1956. C’est à ce titre qu’il participe à la préparation des traités de Rome. À partir de 1958, il est secrétaire général de la Commission de la CEE, puis de la Commission unique après la fusion des exécutifs en 1967. Il occupe ce poste jusqu’en 1987. À sa retraite de la Commission, il est nommé Président de l’Institut Universitaire Européen à Florence (1987‑1993), ce qui prolonge un engagement de longue date en faveur de la recherche universitaire sur l’Europe. Il est membre de nombreuses associations, dont la Fondation Jean Monnet (il en est le vice-président).  (131)  O. Calligaro, Negotiating Europe – EU Promotion of Europeanness since the 1950s, Palgrave, 2013, p. 23.  (132)  Rapport d’activités du CUECE, 05/07/1965, Archives Jean Monnet, Lausanne, AMK 156/3/151.  (133)  P.-H.  Teitgen, Faites entrer le témoin suivant  : 1940‑1958, Rennes, Éditions OuestFrance, 1988, p. 14

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 109

30/09/2020 11:35:23

110

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

est un des proches de de Gaulle. Il y rencontre E. Noël puis le retrouve lors de son passage au secrétariat de la commission de l’Assemblée ad hoc en charge du projet de Communauté politique européenne (dont P.-H. Teitgen fait partie). Après 1945, P.-H. Teitgen est l’un des fondateurs puis président (1952‑1956) du MRP, plusieurs fois ministre et trois fois vice-président du Conseil entre 1944 et 1958. Il est par ailleurs résolument européen, au moins depuis la guerre, ce qui le conduit à s’opposer à de Gaulle. Battu aux élections de 1958, il quitte la scène politique pour retourner à l’Université de Paris en 1961. Cet « insider déclassé » (134), mais prestigieux, s’investit rapidement dans le droit communautaire, domaine d’enseignement encore peu reconnu. C’est précisément cette position intermédiaire qui lui permet de mettre en contact les premiers acteurs impliqués dans les débuts de la CEDECE. Du côté enseignant, il retrouve ainsi à Paris ses anciens collègues de Nancy, Paul Reuter (dont les étudiants du CUECE suivent les cours et qui a travaillé dans un de ses cabinets ministériels), puis Robert Goetz. De même, il est proche de Maurice Byé, qui a fondé et dirigé le CUECE avant son arrivée, et a participé à la Résistance et à la création du MRP à ses côtés. François de Menthon, avec qui il a étroitement collaboré à Nancy puis au MRP, sera membre du premier bureau de la CEDECE. Le projet bénéficie aussi du soutien du juriste Georges Vedel, européen convaincu, membre de la délégation française lors des négociations de la CEE et doyen de la faculté de droit de Paris, qui met à disposition de la jeune association des locaux – avant que la CEDECE ne soit hébergée Rue des Belles Feuilles, dans les bureaux de la Commission à Paris. Bien que dans une position relativement fragile à son arrivée à l’Université, P.-H.  Teitgen se trouve donc au centre d’un réseau d’anciens collègues universitaires ou politiques qui se rejoignent autour de lui pour former le groupe initial de la CEDECE. Les liens avec l’Association des Juristes Européens sont par ailleurs très clairs  : trois des membres fondateurs, P.-H. Teitgen, M. Byé et B. Goldman en sont membres à ses débuts, et les deux premiers feront partie de son comité d’honneur (135). La CEDECE se situe donc au point de jonction de ces deux groupes, et ses objectifs comme les acteurs de sa création révèlent une grande proximité entre science et politique.

 (134)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, p. 476.  (135)  A.  Bernier, « Constructing and Legitimating  : Transnational Jurist Networks and the Making of a Constitutional Practice of European Law », Contemporary European History, 21(3), 2012, p. 7.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 110

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

111

De la CEDECE à l’AEI : l’exportation d’un modèle La création de la CEDECE s’intègre si bien dans la logique générale de l’action du Service de Presse et d’Information dans le domaine universitaire qu’elle sert de modèle à une action de plus grande ampleur  : la création d’associations similaires dans les autres États membres –  à commencer par l’Allemagne. Comme en France, les études de la construction européenne en sont encore à leurs premiers pas en RFA, et seuls les juristes sont véritablement organisés dans ce domaine depuis la création de la Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht. Sur le modèle du « projet CEDECE » est alors créée en octobre  1965 à Bonn, à l’initiative du Bureau de la Commission implanté dans la capitale de la RFA (qui possède une division « Information scientifique » depuis 1964 (136)), l’association EuropaKunde (137) par un groupe d’assistants-professeurs. L’Arbeitskreis Europäische Integration (AEI), qui lui succède, est formellement créé le 12 décembre 1969. Il ne se limite plus à des assistants, mais, comme en France, vise à réunir le plus largement possible les universitaires intéressés par les problèmes européens. Il reçoit des financements communautaires par l’intermédiaire du Bureau de la Commission à Bonn, et s’implique dans la publication de la revue Integration, dont la rédaction est assurée depuis 1968 par le Bureau de Bonn (138). Ses statuts expriment les mêmes objectifs d’information universitaire et de développement de la recherche sur les Communautés Européennes que ceux de la CEDECE ; ils ajoutent toutefois que l’AEI travaillera avec les organisations « apparentées ». Tout indique donc que c’est une exportation des objectifs de la CEDECE par l’intermédiaire du Service de Presse et d’Information, qui est à l’origine de la création de l’AEI. Comme dans le cas de la CEDECE, les acteurs impliqués dans les débuts de l’AEI occupent des positions intermédiaires entre différentes arènes. C’est ici, plus clairement encore qu’en France, autour du Bureau de Bonn, dirigé par Joachim Willmann de 1967 à 1970 (il sera également membre du premier bureau de l’AEI) que s’organise l’association. Joachim Willman avait notamment été, jusqu’à 1967, secrétaire général du groupe allemand du Comité européen pour le progrès économique et social (CEPES), une association libérale largement financée par la Fondation  (136)  F.  Krumbein, « Die Geschichte der deutschen Europawissenschaften im Arbeitskreis Europäische Integration », Integration, 37(2), p. 1  (137)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, Nouvelles Universitaires Européennes, 9 septembre 1966, pp. 9 et 23.  (138)  Arbeitskreis Europäische Integration, Tätigkeitsbericht, 12  décembre 1969 – 15 octobre 1971.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 111

30/09/2020 11:35:23

112

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

Ford et fondée en 1952 à Paris en vue de commenter la situation économique européenne. Le ministre de l’économie, Ludwig Erhard, faisait par exemple partie des membres fondateurs du groupe allemand (139), composé d’industriels et d’économistes. Le CEPES entretient des liens avec l’arène savante : il est lié à la revue Europa-Archiv, par l’intermédiaire de son rédacteur et fondateur de la Société allemande de Politique Internationale (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, DGAP), Wilhelm Cornides, qui participe aux activités du CEPES. La DGAP est elle-même un point de croisement, et compte parmi ses premiers membres des industriels, des journalistes, mais aussi des acteurs politiques comme W.  Hallstein, le juriste du ministère des Affaires étrangères W.  Grewe ou H.  von Brentano. L’AEI peut aussi s’appuyer sur l’Institut für Europäische Politik – qui publiera plus tard le journal de l’AEI et l’héberge dans les premiers temps  – fondé en 1959 à Bonn en lien avec le Mouvement européen allemand (140). Le secrétaire général du Mouvement européen allemand, Gerhard Eickhorn, est par ailleurs l’un des membres fondateurs de l’AEI et fait partie du premier bureau. La fondation de l’AEI a donc une dimension nettement militante, tant à travers l’implication du Bureau de Bonn que celle du Mouvement européen. Elle n’est pas, en ce sens, en rupture complète avec la WGE : plusieurs membres fondateurs avaient aussi été des fondateurs de la WGE, comme Bodo Börner ou G. Nicolaysen. Le premier numéro de la revue éditée par l’AEI, Integration, s’ouvre par un article de H.-P. Ipsen sur la constitution des Communautés, tandis que, dès 1975, l’université la plus représentée parmi les membres de l’AEI est celle de Hambourg (141). Pour autant, l’AEI se développe au départ dans d’autres lieux que la WGE. La différence de composition des deux groupes est manifeste  : par exemple, parmi les 56 participants à un séminaire du groupe Europa-Kunde tenu en 1966 à Dortmund, seul un est basé à Hambourg, et encore s’agit-il d’un fonctionnaire (142). Sept proviennent en revanche de l’université de Francfort, quatre de l’université de Cologne et cinq de la capitale voisine, Bonn. Ces différences résultent en partie d’investissements locaux particuliers, différents de ceux qui entourent la WGE.

 (139)  D. Eisermann, Aussenpolitik und Strategiediskussion – Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik 1955‑1972, München, Oldenburg Verlag, 1999, p. 48.  (140)  F. Roa Bastos, « “Académie européenne” ou “europäische Akademie”  ? L’ancrage allemand des études européennes et ses conditions de possibilité », Politique Européenne, 52(2), 2016.  (141)  Arbeitskreis Europäische Integration, Tätigkeitsbericht, 1974‑1975.  (142)  Europa-Kunde, Berufliche Bildung in Europa, Dortmund, 1966.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 112

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

113

Parmi les fondateurs, ce sont surtout ses deux premiers présidents qui incarnent cette articulation entre université et politique  : il s’agit tout d’abord du premier président de l’AEI (1969‑1975), Walter Hallstein, fraîchement libéré de la présidence de la Commission Européenne après la confrontation avec de Gaulle. Walter Hallstein ne fut certes sans doute pas le membre le plus actif des travaux de l’AEI, mais en en acceptant la première présidence, il conférait une légitimité incontestable à la jeune association. Le second président de l’AEI, qui participe également à sa fondation, se trouve de même dans une position intermédiaire : il s’agit d’Alfred Müller-Armack, qui avait bien connu et souvent affronté son prédécesseur lors des multiples négociations européennes. Toutefois, la carrière politique d’A.  Müller-Armack ne constitue qu’une parenthèse dans sa carrière académique de professeur d’économie à l’Université de Cologne, où il fonda et dirigea sans interruption l’Institut für Wirtschaftspolitik de 1950 à 1978. Cologne était, comme Hambourg et Francfort, l’un des avant-postes de l’enseignement communautaire. W.  Hallstein comme A.  Müller-Armack sont donc, en 1969, des acteurs politiques nouvellement retirés qui se tournent de nouveau vers une arène universitaire qu’ils n’ont jamais complètement abandonnée. La création de l’AEI sur le modèle de la CEDECE semble dès lors prédisposer ces groupes à travailler de façon transnationale. Toutefois, cet aspect reste, à la période étudiée, très faible : les deux associations ont peu d’échanges institutionnels entre elles, ceux-ci se produisant sur une base principalement individuelle. Ce « déficit » (143) de communication transnationale peut se comprendre comme un résultat du caractère national des cursus universitaires, à un moment où la reconnaissance mutuelle des diplômes est elle-même en négociation, mais aussi comme un corollaire des traditions intellectuelles très différentes mobilisées en France et en Allemagne dans les premières études sur la construction européenne –  comme on le verra. Ce sont donc bien deux groupes qui se construisent dans une relative indépendance de part et d’autre du Rhin. Cette situation paradoxale souligne bien le poids des logiques nationales dans l’établissement de ces savoirs. Elle sera d’ailleurs à l’origine d’un effort d’institutionnalisation des relations transnationales entre les différentes associations, initié en 1986 par la Commission et concrétisé en novembre 1987 à l’IUE, sous le patronage de son nouveau président Émile Noël  : la création de l’European Community Studies Association (ECSA), qui regroupe les représentants des différentes associations nationales.  (143)  Arbeitskreis Europäische Integration, Tätigkeitsbericht, 1986.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 113

30/09/2020 11:35:23

114

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

c)  Quels savoirs de l’Europe ? L’objectif d’interdisciplinarité La création de ces associations vise d’abord à développer la recherche et l’enseignement sur la construction européenne, afin de produire un savoir légitimant l’Europe et son existence. Mais, au moment où ces associations apparaissent, ces savoirs de l’Europe ne sont pas clairement délimités d’un point de vue disciplinaire. Ces créations ne visent pas d’abord à associer une discipline particulière à l’enseignement européen. Au contraire, les militants européens, la Commission, et les universitaires eux-mêmes trouvent leur intérêt dans la production d’un savoir large sur l’Europe. À travers les associations savantes, c’est cette définition qui s’institutionnalise de part et d’autre du Rhin –  mais les pratiques soulignent déjà les différences qui se feront jour entre les savoirs communautaires français et allemands. Il s’agit pour les institutions communautaires de présenter la construction européenne comme un phénomène politique, économique, juridique, social et culturel d’ensemble, qui doit donc être étudié le plus largement possible. Étudier l’Europe sous tous ses aspects, c’est montrer qu’il s’agit bien d’un phénomène qui dépasse le cadre d’une construction purement technique et spécialisée. En ce sens, l’intérêt de la Commission pour une approche large de l’Europe est manifeste : « l’intérêt que présenterait la mise en œuvre d’un enseignement européen conçu de la façon aussi large que possible n’a pas échappé à la Commission » affirme le premier rapport général de la CEE (144). Toutefois, la Communauté n’a pas de compétences universitaires au début des années 1960, et le projet d’université européenne s’enlise. Disposant de moyens limités (145), la politique d’information universitaire se concentre donc vers certaines disciplines privilégiées, qui se montrent « particulièrement intéressées » (146) par les développements de la construction européenne  : le droit, l’économie, la science politique, et dans une moindre mesure l’histoire et les sciences sociales. De leur côté, les différents mouvements en faveur de l’enseignement de l’Europe dans les universités ne visent pas non plus à associer une discipline particulière à l’enseignement européen. Les associations  (144)  Communauté économique européenne, Premier rapport général sur l’activité de la Communauté, Bruxelles, 1958, p. 49.  (145)  Sur les moyens limités de la politique d’information, voy. par exemple Parlement Européen, « Résolution sur la politique d’information dans les Communautés européennes adoptée par le Parlement européen le 23 novembre 1962 », Journal Officiel des Communautés européennes, 14 décembre 1962.  (146)  Commission des Communautés européennes, Programme pour la politique d’information en 1972, SEC(71) 4483/5, Bruxelles, 1971.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 114

30/09/2020 11:35:23



l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s 

115

savantes se définissent ainsi au départ comme des lieux de rassemblement. Pour les militants comme pour les services de la Commission, les savoirs de l’Europe doivent présenter la construction européenne comme un phénomène qui ne se limite pas à des aspects techniques, mais constitue un phénomène d’ensemble. Celui-ci doit donc être étudié le plus largement possible dans toutes ses dimensions. Le Collège de Bruges avait par exemple « pour but d’étudier, par des méthodes impartiales, les problèmes économiques, juridiques, politiques, économiques, sociaux et culturels posés par l’union européenne » (147), en fournissant un enseignement dont l’ambition était de « dépasser le spécialisme étroit tout comme le dilettantisme » (148). Cette volonté de ne pas restreindre l’étude de l’Europe à une discipline se reflète dans les objectifs scientifiques de la CEDECE et de l’AEI. À la différence des associations de juristes fondées auparavant, elles ont l’ambition de réunir largement les universitaires intéressés par les développements européens. La CEDECE est ouverte à toutes les « disciplines ayant trait aux problèmes économiques, sociaux financiers, juridiques, administratifs que posent l’organisation, le fonctionnement et le développement des Communautés Européennes » (149), tandis que l’AEI vise, encore plus largement, à encourager la recherche « dans le domaine de l’unification européenne » (150). Si toutes deux veulent être des associations savantes, elles n’opèrent pas selon des critères disciplinaires, mais définissent une approche « pluraliste » (151) de la science de l’Europe. Ce qui regroupe les membres n’est pas tant une méthode ou cadre de référence commun que l’objet qu’ils étudient. Dès lors, les différentes disciplines mobilisées par l’étude de cet objet doivent s’appuyer les unes sur les autres, « sans jamais perdre de vue cette liaison à la fois nécessaire et impérative du droit, de l’économie, de la politique, de la finance et de l’administration des organisations productives » (152). Cela ne va pas toujours sans peine : le rapport annuel de 1976 de l’AEI fait état de discussions « plus difficiles que prévu » menées avec les représentants de tous les Centre de Documentation Européenne allemands au  (147)  Collège d’Europe, Le Collège d’Europe Bruges, Bruges, Collège d’Europe, 1953, p. 7.  (148)  Ibid., p. 8.  (149)  Statuts de la CEDECE, § 2.  (150)  Statuts de l’AEI, § 2.  (151)  B. Rosamond, « The political sciences of European integration : disciplinary history and EU studies », Paper presented to the tenth biennial conference of the European Union Studies Association (EUSA), Montreal, 2007.  (152)  Ouverture du colloque de Nice par le Doyen D ischamps, Cedece, Les cadres juridiques de la coopération internationale en matière scientifique et le problème européen, Bruxelles, 1970.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 115

30/09/2020 11:35:23

116

l ’ i n v e n t i o n p o l i t i c o - a c a d é m i q u e d e s   s av o i r s

sujet de la question de la spécialisation. Face aux demandes de certains Centres qui souhaiteraient bénéficier d’une documentation plus spécialisée dans une discipline, l’AEI réaffirme que l’interdisciplinarité doit être préservée. Si des centres veulent se spécialiser, ils pourront faire l’objet d’un statut spécial qui ne doit pas devenir la norme pour autant. Les deux associations envisagent donc de produire un savoir transversal, ou, comme il deviendra bientôt d’usage de l’exprimer, un savoir « interdisciplinaire ». Certes, ce phénomène d’ouverture à l’interdisciplinarité n’est pas propre aux études européennes, et est alors encouragé par des organismes internationaux tels que l’OCDE (153). Toutefois, il est d’autant plus central dans les études européennes naissantes qu’elles n’ont pas elles-mêmes de place naturellement légitime parmi les disciplines traditionnelles. Privilégier le travail avec d’autres disciplines sur la base d’un intérêt pour un objet commun permet donc de construire une communauté de savants malgré les difficultés de légitimation internes. Ainsi, la CEDECE et l’AEI se situent-elles à l’intersection de différentes disciplines. Dès les premières années de l’après-guerre, la construction de savoirs devient un enjeu pour les mouvements d’unification européenne, les institutions communautaires, mais aussi les praticiens et certains universitaires. Les raisons de cet intérêt pour les savoirs sont diverses : pour les uns, il s’agit explicitement de militer afin de reproduire le processus de construction des États-nations ; pour d’autres, il s’agit avant tout de résoudre des problèmes concrets posés par l’unification européenne. Dès lors, des définitions fort différentes de ces savoirs sont promues. Ce n’est que progressivement, par la mobilisation des institutions communautaires, et l’intérêt des savants, que se dégage un espace savant proprement communautaire. Cet espace se situe non seulement au croisement des arènes politiques et savantes, mais également au croisement de différentes disciplines. Tous les savoirs sont convoqués pour étudier l’objet européen, et en produire une interprétation qui est pensée comme « globale ». Mais au sein des différents savoirs qui se constituent sont forgées des interprétations divergentes de ce que sont les Communautés. La création de savoirs spécialisés ouvre un espace de concurrence dans lequel se joue la production d’un sens de l’objet communautaire. C’est à cette concurrence pour la production d’une interprétation légitime de l’Europe communautaire que nous allons nous intéresser maintenant.  (153)  Qui publie en 1966 un rapport intitulé Interdisciplinarity : Problems of teaching and research in universities, OCDE, 1972.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 116

30/09/2020 11:35:24

C H A PI T R E   I I –   FA I R E S E N S (1)   : L E S I N T E R PR É TAT ION S DE L A C OM M U NAU T É FAC E À L’ É TAT- NAT ION (19 57‑19 6 2) « Dans aucune des branches du droit, les grandes synthèses doctrinales ne tiennent une place aussi importante qu’en droit international public. Cela tient non seulement à la gravité et à la complexité des problèmes, aux imperfections d’une discipline relativement neuve et au caractère anarchique de la société internationale, mais encore, à l’absence d’une base formelle fondamentale analogue à la constitution telle qu’elle existe dans la plupart des droits internes. » P. R euter , « Quelques remarques sur la situation juridique des particuliers en droit international public », La technique et les principes du droit public –  études en l’honneur de Georges Scelle, Paris, LGDJ, 1950, p. 36.

Le chapitre précédent a montré comment s’était constitué, tout au long de la période étudiée, un espace du discours savant communautaire. Les chapitres suivants chercheront à comprendre comment, dans cet espace poreux, ont été élaborées, légitimées (ou non) et institutionnalisées (ou non) des interprétations savantes de l’Europe communautaire. Ces interprétations ont progressivement permis de la rationaliser – et ce faisant, de légitimer certains arguments, certaines pratiques ou de susciter la mise en place de certains dispositifs de gouvernement (1). En effet, la signature du traité instituant la CEE ne clôt pas les débats quant à la « nature » de la nouvelle Communauté. Au contraire, de nombreuses questions restent en suspens. Durant les premières années d’existence de la CEE se déploient différentes interprétations de la nouvelle organisation, de son droit et de ses institutions. Elles proviennent de sources très variées – élus, partis politiques, journalistes, industriels, avocats, etc. – et s’opposent naturellement sur presque tout. Toutefois, au sein de cette prolifération de discours, certains collectifs d’acteurs revendiquent une autorité particulière pour les interprétations  (1)  O.  Ihl, M.  Kaluszynski et G.  Pollet, Les sciences de gouvernement, Paris, Economica, 2003, p. 20.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 117

30/09/2020 11:35:24

118

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

qu’ils produisent : les savants de l’Europe, qui revendiquent la maîtrise d’un savoir spécialisé pertinent pour interpréter l’Europe. Ils élaborent ainsi des programmes savants concurrents, dont l’objectif est de rendre intelligible l’objet communautaire. C’est, avant tout, le cas des juristes, dont l’importance dans ce processus a déjà été soulignée à de nombreuses reprises (2). Mais, si le droit en vient à occuper une position privilégiée dans la production de connaissances spécialisées sur les Communautés, il n’est en aucun cas le seul savoir qui y prétend au départ. Des acteurs impliqués dans la négociation des traités mettent en avant leur connaissance pratique des Communautés. Des sciences « nouvelles », qui prennent leur essor au moment même où les Communautés voient le jour, développent également un discours sur les Communautés : les spécialistes de science politique et de relations internationales participent par exemple abondamment aux premiers débats. C’est donc dans un contexte fortement concurrentiel que sont produites des interprétations savantes des Communautés (3). Ce chapitre montre comment se sont constitués ces programmes savants concurrents. La définition politico-institutionnelle de la CEE : enjeux théoriques et pratiques Les enjeux des controverses qui font rage dès les premières années autour de l’interprétation des institutions de la CEE sont très vastes. Il s’agit de faire sens de la nouvelle organisation qui prend une importance croissante au cœur même du lieu d’émergence historique des Étatsnations – l’Europe occidentale. Les Communautés sont-elles une organisation internationale classique, soumise au bon vouloir de ses membres ? Sont-elles au contraire un nouveau type d’arrangement institutionnel, propre aux sociétés modernes interdépendantes, par lesquelles les théories classiques de l’organisation et de légitimation du pouvoir politique seraient fondamentalement remises en question ? Ou faut-il voir dans les Communautés l’émergence d’un nouveau type d’appartenance politique, à l’égard de laquelle les divisions nationales n’auraient plus d’autre raison d’être que la longue tradition dans laquelle elles s’inscrivent ? En somme,  (2)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014 ; A.  Vauchez, L’Union par le droit   : l’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2013 ; K.  Alter, Establishing the supremacy of European law  : the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001.  (3)  Dans le même sens L.  van Midelaar, Le passage à l’Europe   : histoire d’un commencement, Paris, Gallimard, 2012, pp. 32‑33.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 118

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

119

comment concevoir l’articulation de ce nouveau phénomène avec les États-nations européens ? Loin d’être seulement théoriques, ces questions recouvrent des enjeux politiques fort concrets. Les articles négociés à Rome au sujet des institutions communautaires sont au centre de vifs conflits d’interprétation. En effet, des questions pratiques se posent, non seulement quant au fonctionnement immédiat des institutions, mais aussi quant à leurs perspectives d’avenir. Comment sera mise en œuvre la division des tâches entre les niveaux communautaire et national distingués par les traités ? La Commission peut-elle se comprendre comme une autorité purement technique et vouée à le demeurer, ou faut-il y voir les prémisses d’un gouvernement européen aux pouvoirs étendus et voués à être légitimés démocratiquement ? C’est la définition même des Communautés qui est en jeu dans les controverses de cette période. Dans cette partie, nous chercherons à montrer comment se sont construits et parfois imposés des interprétations et des savoirs qui visaient à répondre à ces questions. La question supranationale entre science et politique Les premiers débats sur la définition politico-institutionnelle de la CEE s’organisent largement autour de la question de la supranationalité – pour la défendre ou pour la critiquer. En effet, loin de disparaître après l’échec de la CED, le vocabulaire supranational demeure employé tant dans les débats politiques que dans les débats savants. Certes, dans les débats politiques, il connaît une forte baisse de ses usages –  mais, comme on va le voir, il demeure central pour penser la CEE. À l’inverse, dans les débats savants, il connaît une discussion très vive au milieu des années 1960. Ses usages ne sont pas limités à une discipline particulière : si, comme le laissait prévoir sa généalogie, il est particulièrement mobilisé dans les débats juridiques, il est également utilisé par les relations internationales et la science politique, en France comme en RFA. Mais la question supranationale ne fait pas l’objet d’un consensus ; au contraire, elle est au principe d’un conflit central dans les premiers temps de la CEE. Ce clivage est politique, et oppose différentes conceptions de la CEE, du type de gouvernement qu’elle appelle et de son avenir. Tandis que les uns y voient la caractéristique permettant de définir la CEE comme un nouveau type d’organisation, aux pouvoirs plus étendus que ceux des organisations internationales classiques, les autres n’y voient qu’un mot d’ordre creux et dangereux pour qualifier ce qui demeure une organisation internationale traditionnelle. Les partisans de la supranationalité conçoivent la CEE comme une organisation BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 119

30/09/2020 11:35:24

120

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

gouvernée par des règles juridiques de type constitutionnel, ou comme une démocratie émergente. Les critiques de la supranationalité insistent pour ne voir dans la Communauté qu’une organisation régie par le droit international. À cette ligne de partage politique répond, sans s’y superposer exactement, un conflit entre différentes conceptions des savoirs pertinents pour comprendre la CEE : autour de la question supranationale se déploient des interprétations concurrentes de la CEE, toutes présentées comme fondées sur des connaissances spécialisées, mais faisant appel à des savoirs différents. Pour les uns, c’est avant tout la science juridique (droit international ou droit communautaire) qui permet de rendre compte de la CECA et de la CEE ; pour les autres, ce sont des sciences nouvelles, ou du moins refondées – la science politique et les relations internationales. En examinant les débats auxquels la définition supranationale de la CEE donne lieu, on se situe donc au point de croisement de la science et de la politique. Cela fait de ces débats des points d’observation privilégiés pour saisir précisément la construction et le succès (ou l’échec) de savoirs de gouvernement communautaires concurrents. Dans cette perspective, nous étudierons d’abord les conditions de production de ces savoirs, en examinant les interprétations de certains collectifs et les revendications de scientificité qu’ils mettent en œuvre. Nous identifierons les différents collectifs qui produisent ces interprétations de la CEE et les légitimités qu’ils peuvent revendiquer. Ces collectifs constituent une nébuleuse dominée par les juristes, mais dans laquelle s’instaure, dès le départ, une forte concurrence (A). Ce d’autant plus que les premiers interprètes se divisent quant à la caractérisation théorique de la CEE : tandis que les uns y voient une organisation d’un type nouveau, supranational, les autres refusent cette nouvelle caractérisation. Même parmi les partisans d’une définition supranationale de l’Europe communautaire, plusieurs interprétations sont élaborées : pour les uns, dire que la CEE est supranationale, c’est affirmer le caractère constitutionnel de son droit, et la définir avant tout comme une communauté juridique se superposant aux États membres. Pour les autres, c’est surtout interroger l’émergence d’une communauté politique européenne (B). Ces programmes savants distincts circuleront diversement, et appuieront des projets politiques rivaux, comme nous le verrons au chapitre suivant.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 120

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

A – L es

121

interprètes des institutions communautaires

Entre la fin des années 1950 et le début des années 1960, les interprètes légitimes des institutions communautaires – les acteurs habilités à dire ce qu’est, ou n’est pas, la Communauté  – ne sont pas encore clairement définis. Dès lors, de nombreux acteurs se mobilisent pour produire des interprétations de la CEE qu’ils présentent comme fondées sur un savoir particulier. Si l’enjeu de ces mobilisations est commun (dire ce qu’est la CEE), les raisons et les modalités en sont diverses. Ce sont d’abord des experts, praticiens et militants impliqués dans les négociations européennes, qui, forts de leur connaissance antérieure des enjeux européens, souvent développée dès les discussions de la CECA, se positionnent parmi les premiers interprètes de la CEE  (1). Mais leur monopole sur l’interprétation des Communautés est rapidement contesté. En particulier, différents groupes de juristes se mobilisent, parfois à l’initiative des institutions communautaires, parfois du fait de trajectoires spécifiques, pour appréhender le nouvel objet  (2). Enfin, en marge de ces mobilisations juridiques, d’autres savants se revendiquant comme spécialistes d’une science renouvelée du politique s’investissent dans l’étude de l’objet communautaire. Quoique souvent issus de l’émigration européenne, ils sont principalement basés aux États-Unis et développent leurs interprétations des Communautés dans un contexte tout différent de celui de leurs collègues juristes européens  (3). Au fil de ces diverses mobilisations savantes se dessine ainsi l’espace poreux dans lequel sont produites les interprétations de la CEE  : militants, praticiens, juristes et politistes s’y croisent et souvent s’y affrontent. C’est dans cette nébuleuse de mobilisations hétérogènes, et concurrentes, que sont produites et négociées les interprétations savantes de la « nature » politico-institutionnelle de l’Europe communautaire.

1)  De la CECA à la CEE : entre savoir militant et savoir pratique Les premiers interprètes savants de la « nature » politico-institutionnelle de la CEE sont d’abord ceux qui peuvent faire valoir leur expérience de la première Communauté, et, plus généralement, des projets d’unification européenne. En effet, de nombreux universitaires ont participé aux premiers efforts de la construction européenne après-guerre. Plus qu’une qualification disciplinaire particulière, ce sont ces engagements passés qui fondent leur légitimité pour interpréter les Communautés. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 121

30/09/2020 11:35:24

122

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

Certains peuvent ainsi revendiquer un véritable savoir militant, acquis dans les mobilisations pour l’Europe unie. D’autres – parfois les mêmes – impliqués dans les négociations, revendiquent un savoir pratique sur des textes qu’ils ont participé à élaborer et qu’ils contribuent parfois directement à mettre en œuvre. Pour tous, la construction de l’Europe est plus qu’un objet d’étude ; c’est aussi une tâche concrète. Dans la continuité de ces mobilisations antérieures, une partie de ces acteurs sont à nouveau parmi les premiers à produire des interprétations de la CEE.

a)  Un discours militant : les fédéralistes à la charnière des débats Les premières interprétations de la CEE s’inscrivent dans la droite ligne de celles produites sur la CECA. Le traité de Paris avait fait l’objet, dès sa signature le 18  avril 1951, d’un intense travail de commentaire, d’explication et d’interprétation. Cette exégèse s’était déployée sur des scènes multiples. Elle avait débuté dès les négociations elles-mêmes. Par exemple, Pierre Uri, économiste proche de J.  Monnet durant la préparation du traité de Paris, puis acteur central de la préparation du traité de Rome aux côtés de P.-H.  Spaak, s’était chargé de rédiger plusieurs notes à la suite de la déclaration Schuman pour expliquer le projet aux chefs de délégation et dissiper les malentendus (4). Mais ce travail prend aussi rapidement de l’ampleur dans les textes adressés à un public plus large qui sont produits par des militants pour commenter la nouvelle institution. Ainsi, le président du Mouvement Socialiste pour les États-Unis d’Europe, André Philip, publie ainsi en 1951 une brochure défendant le traité de Paris, en France et en Allemagne (5). Parmi ces textes militants, ceux produits par des fédéralistes sont particulièrement nombreux. Les fédéralistes ne constituent pas un groupe clairement distinct. Certains développent des analyses à l’ambition scientifique, d’autres un discours ouvertement militant. Pour beaucoup, cependant, les deux registres ne sont guère dissociables. C’est en réalité la continuité avec des engagements précédents qui rapproche ces analyses fédéralistes. Carl Friedrich, universitaire allemand émigré aux États-Unis, participe activement non seulement à la reconstruction de l’Allemagne, mais aussi aux mobilisations fédéralistes au moment des discussions de la CPE. Henri Brugmans, directeur du  (4)  Voy. « Note sur le plan Schuman », dans P.  Uri, Fragments de politique économique, Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble, 1989.  (5)  A. Philip, Pour une communauté européenne réelle, le plan Schuman, Gand, Mouvement Européen, 1951 ; A. Philip, Der Schuman-Plan : ein entscheidender Schritt auf dem Wege zum vereinigten Europa, Gand, Europäische Bewegung, 1951.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 122

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

123

Collège de l’Europe et premier président de l’UEF, proche d’A.  Marc et de Robert Aron (qui préface son ouvrage de 1969 sur la théorie du fédéralisme (6)), est activement impliqué dans les projets des années 1950. John Pinder (7), économiste formé à Cambridge, participe dès 1950 aux activités du Federal Union, le mouvement fédéraliste britannique. Enfin, Dusan Sidjanski, politiste exerçant en Suisse et militant fédéraliste, était l’assistant de D.  De Rougemont au Centre européen de la Culture depuis 1956. Ces militants revendiquent une familiarité ancienne avec les débats communautaires, dans lesquels ils sont souvent engagés depuis des années. Fondant leur légitimité sur cette expérience, autant que sur leur maîtrise des idées et de la pratique du fédéralisme, ils seront également d’actifs commentateurs de la CEE.

b)  Un discours de praticiens : l’exégèse de la CECA, de la politique au droit Mais aux premières publications ouvertement militantes s’en ajoutent dès le début des années 1950 d’autres qui se présentent tout autrement. Aux controverses politiques, elles cherchent à opposer un commentaire du texte, de son histoire et de ses enjeux ; au discours partisan, elles opposent le discours « simple » et « sincère » que seule la « bouche d’un témoin » peut relater (8). Cette catégorie de publications est en effet largement investie par ceux-là mêmes qui ont participé à l’élaboration de la CECA puis de la CEE : les seuls Robert Schuman, Paul Reuter, et Walter Hallstein, participent à l’écriture de près de 9 ouvrages sur le plan Schuman entre 1950 et 1953. Cela prend des formes diverses  : c’est comme une discussion de Walter Hallstein avec deux économistes qu’est publiée une analyse du texte en 1951, complétée la même année par l’édition d’une conférence à l’université de Francfort et d’une préface à l’édition du traité.  (6)  H. Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyden, A. W. Sijthoff, 1969.  (7)  John Pinder (1924‑2015), fils d’un militaire britannique, étudie les mathématiques et l’économie au King’s College de Cambridge. Il se rapproche des mouvements fédéralistes britanniques, et rejoint le Federal Union, créé en 1938, pour lequel il travaille de 1950 à 1952. Il rejoint ensuite l’Economist Intelligence Unit, un organe d’analyse et de conseil fondé en 1946 et rattaché au journal The Economist. Il y réalise des études sur le Marché Commun, et milite activement pour que le Royaume-Uni rejoigne les Communautés Européennes. De 1964 à 1985, il prend la tête du Political and Economic Planning, think tank basé à Londres. Il préside ensuite le Federal Trust for Education and Research, think tank fédéraliste fondé par W. Beveridge en 1945 (1985‑2008). Il multiplie en parallèle les engagements en faveur de la construction européenne, et préside notamment l’Union des Fédéralistes Européens (UEF) de 1984 à 1990. Il conserve en parallèle des liens très étroits avec le monde universitaire.  (8)  R. Schuman, « Origines et élaboration du plan Schuman », Cahiers de Bruges, 1, 1953.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 123

30/09/2020 11:35:24

124

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

La conférence inaugurale que Robert Schuman donne pour l’ouverture de la chaire portant son nom au Collège de Bruges, en 1953, narre les « Origines et l’élaboration du Plan Schuman » et est publiée par les Cahiers de Bruges. Plus largement, ce sont aussi des articles de revues savantes qui participent de ce travail, domaine dans lequel s’illustre le juriste Paul Reuter (9). De même, certains collègues de W.  Hallstein à l’université de Francfort et dans les négociations européennes déploient une activité importante de production d’articles explicatifs. C’est notamment le cas des internationalistes Hans-Jürgen Schlochauer (10), professeur de droit à Francfort, fédéraliste et acteur des négociations de la CECA, Hermann Mosler (11), professeur de droit à Francfort puis Heidelberg en même temps que directeur du service juridique du ministère des Affaires étrangères (1951‑1953)et Carl Friedrich Ophüls, professeur à Francfort et employé du ministère des Affaires étrangères allemand pour lequel il participera aux négociations de la CECA et de la CEE, avant de devenir ambassadeur à Bruxelles. C. Ophüls en particulier, constatant que le plan Schuman n’a pas reçu l’attention qu’il méritait de la part des juristes, rédige en 1951 une série d’articles afin d’en expliquer les aspects institutionnels, économiques et judiciaires (12). Enfin, les cours constituent une autre forme de commentaire et de médiation qui s’offre à ces acteurs. P.  Reuter donne par exemple dès 1952 un cours à l’Académie de droit international de La  Haye sur le plan Schuman. De même, M.  Lagrange, proche de J.  Monnet et Avocat général à la Cour de la CECA puis à la Cour de Justice des Communautés Européennes (1952‑1964), donne une conférence devant les élèves de l’ENA, en novembre 1953 sur « Le caractère supranational des pouvoirs et leur articulation dans le cadre de la CECA » (13), et assure en 1955  (9)  Notamment P.  Reuter, « La conception du pouvoir politique dans le Plan Schuman », Revue française de Science Politique, 4(3), 1951 ; P. Reuter, « Quelques aspects institutionnels du Plan Schuman », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 67, 1951.  (10)  H.-J.  Schlochauer, « Der übernationale Charakter der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl », Juristen Zeitung, 6(10), 1951 ; H.-J.  Schlochauer, « Rechtsformen der europäischen Ordnung », Archiv des Völkerrechts, 5(1/2), 1955.  (11)  H.  Mosler, « Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Entstehung und Quafifizierung », Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1952.  (12)  C.  F. Ophüls, « Juristische Grundgedanken des Schumanplans », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951, p.  289. ; C.  F. Ophüls, « Gerichtsbarkeit und Rechtsprechung im Schumanplan », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951 ; C.  F. Ophüls, « Das Wirtchaftsrechts des Schumanplans », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951.  (13)  M. Lagrange, « Le caractère supranational des pouvoirs et leur articulation dans le cadre de la CECA », 24 novembre 1953, CEAB01‑75, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 124

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

125

un cours sur le sujet à l’Institut des hautes études internationales de l’Université de Paris. À travers ces différentes activités, ils contribuent ainsi à produire des interprétations de la CECA qui seront disponibles pour analyser la CEE. Commenter la CEE s’inscrit en effet dans la continuité logique de leurs engagements précédents. Souvent impliqués, comme on l’a vu, dans la construction des études communautaires, ces praticiens se définissent rapidement aussi comme de prolifiques commentateurs de la CEE  : W.  Hallstein, M.  Lagrange, P.  Reuter, H.  Mosler ou C.  F. Ophüls seront, dans les années qui suivent la signature des traités, les auteurs de nombreux articles, ouvrages, cours ou conférences consacrés à la CEE. C’est donc un collectif qui revendique une légitimité pratique autant que théorique pour interpréter la CEE qui pourra reconduire les interprétations développées au sujet de la CECA dès le début des années 1950.

2)  Des mobilisations dispersées : les juristes comme interprètes de l’Europe communautaire Ces collectifs sont rapidement rejoints par d’autres acteurs qui, commençant par produire des interprétations de la CECA, se tournent eux aussi vers la CEE. Quoiqu’ils se mélangent souvent avec les praticiens et les militants fédéralistes, ces acteurs peuvent revendiquer une légitimité différente : celle de professionnels du savoir, exerçant souvent dans des universités et appartenant à une discipline depuis longtemps particulièrement centrale dans la construction et le gouvernement des États – le droit. Ce sont en effet en premier lieu des juristes qui s’investissent dans le débat communautaire. Mais cette mobilisation, encouragée par les services de la Commission européenne, se fait en ordre très dispersé, attirant des spécialistes de sous-disciplines variées, qui aborderont l’objet communautaire avec les outils divers à leur disposition.

a)  Mobiliser les juristes internationalistes Le congrès organisé à Stresa au printemps 1957 – premier grand congrès d’études juridiques communautaires – est particulièrement adéquat pour observer la mobilisation des juristes pour interpréter les Communautés et les continuités qui s’établissent entre les appréhensions des deux Communautés (14). Si son objet est certes la CECA, ce colloque est  (14)  Sur ce congrès, on consultera J. Bailleux, « Comment l’Europe vint au droit : Le premier congrès international d’études de la CECA (Milan-Stresa 1957) », Revue française de Science Politique, 60(2), 2010.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 125

30/09/2020 11:35:24

126

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

tenu entre la signature et la ratification des traités de Rome : à travers la discussion de la CECA, ce sont aussi les interprétations possibles de la future CEE qui commencent à se négocier. Le congrès résulte clairement d’une volonté politique. Initié par Giuseppe Pella, économiste et Président de l’Assemblée commune de la CECA, le congrès reçoit rapidement le soutien actif de la Haute Autorité et du Service d’information et de presse. G.  Pella lui-même souligne clairement dans son allocution inaugurale le lien qu’il conçoit entre les travaux scientifiques du congrès et leurs conséquences pratiques  : « le Congrès se propose de fournir des données scientifiques qui, dans les secteurs juridique, économique et social, puissent constituer des points de repère certains pour les décisions qui devront être prises sur le plan politique » (15). Aussi, le congrès « pourrait, tout en restant sur son plan scientifique, apporter sa contribution au succès de l’idée européenne ». C’est donc à l’intersection du politique et du scientifique, une stratégie de recours à la science pour faire exister, pour « objectiver » la CECA, qui conduit à l’organisation du congrès. Chaque thème (16) du congrès est confié à une commission chargée d’élaborer un rapport. Ces commissions font intervenir des praticiens et des acteurs politiques ; mais la majorité des intervenants sont des universitaires (41 des 54 intervenants ont une activité d’enseignement universitaire à titre principal ou secondaire). Or, au moment de la signature des traités de Rome, les interprètes les plus naturels de l’Europe communautaire semblent devoir se recruter chez les juristes internationalistes  : la construction communautaire  paraît offrir une opportunité précieuse à leur discipline, qui traverse une crise profonde. Malgré la création de l’ONU et la multiplication des organisations internationales, l’échec patent des efforts de l’entre-deux-guerres pour pacifier les relations internationales par le droit, mais aussi le développement menaçant de la guerre froide, jettent une ombre sur la valeur scientifique et pratique de l’ensemble de la discipline (17). Le développement concurrent d’autres approches à prétention scientifique, au premier rang desquelles les relations internationales (voy. infra), menacent de saper la  (15)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31 Mai – 09 Juin 1957, Vol. 1, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 71‑72.  (16)  Les thèmes traités sont : la CECA et les États membres ; la Communauté, les pays tiers et les organisations internationales ; la Communauté et les entreprises ; les Interventions de la Haute Autorité ; le système des prix et la concurrence dans le marché commun ; l’orientation sociale de la Communauté.  (17)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 202‑207.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 126

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

127

légitimité du droit international tout entier. La construction européenne, en revanche, paraît constituer un domaine où le rapprochement pacifique entre les États se fait selon le droit – et donc un terrain particulièrement favorable pour les internationalistes. Et en effet, une partie des juristes qui s’engagent dans le débat communautaire à Stresa s’inscrit dans la continuité du droit international de l’entre-deux-guerres. Certes, on y trouve aussi quelques-uns des acteurs des négociations (les inévitables W.  Hallstein, P.  Reuter, M.  Lagrange, C.-F.  Ophüls, P.  Pescatore ou H.-J.  Schlochauer) et des fédéralistes avoués, comme le juriste roumain Léontin-Jean Constantinesco ou le français Guy Héraud. Mais, comme l’a montré J.  Bailleux, l’enrôlement des internationalistes semble constituer la priorité des organisateurs (18). Parmi les 41 intervenants qui sont, au moment du congrès, universitaires, on compte ainsi 15 spécialistes de droit international. Cela en fait la spécialité la plus représentée chez les intervenants, et rassemble la moitié des 30 juristes membres des commissions. C’est en particulier le cas de la première commission, consacrée à « la CECA et les États membres », et qui est l’un des lieux décisifs dans la discussion de la « nature juridique » de la CECA et du débat sur la supranationalité. Mais, comme nous le verrons, si les internationalistes participent bien aux débats, leurs conclusions doctrinales vont à l’encontre des espoirs des organisateurs – et contre la définition supranationale des Communautés.

b)  L’intérêt des administrativistes français et des privatistes allemands S’ils constituent le collectif le plus important que les organisateurs du congrès de Stresa cherchent à recruter, les internationalistes ne sont pas les seuls juristes à s’intéresser à l’objet communautaire. Ainsi, c’est à une tradition commune que peuvent faire référence beaucoup des juristes  français qui participent au congrès (19)  : le droit administratif, droit par excellence de l’exécutif et de l’État (20). C’est ce modèle qui fournit, pour beaucoup, les clefs pour interpréter l’ordre communautaire. Ces juristes formés au droit administratif sont parfois également des acteurs des négociations, des militants et des praticiens. Parmi les  (18)  J.  B ailleux , « Comment l’Europe vint au droit  : Le premier congrès international d’études de la CECA (Milan-Stresa 1957) », Revue française de Science Politique, 60(2), 2010, pp. 307‑308.  (19)  J.  Wilson, « Jurisconsultes et conseillers d’État  : aux origines de l’ordre juridique communautaire », Revue d’histoire de l’intégration européenne, 14(2), 2008.  (20)  J.  Chevallier, «  Les fondements idéologiques du droit administratif français  », Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, Vol. 2, Paris, PUF, 1978, p. 4.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 127

30/09/2020 11:35:24

128

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

intervenants, c’est le cas de M.  Lagrange et P.-H.  Teitgen, tous deux juristes impliqués dans la négociation et la pratique des institutions communautaires. Particulièrement actif, M. Lagrange est ici central, car il est l’un des premiers praticiens des institutions européennes en étant nommé Avocat général de la Cour de la CECA puis de la CEE – fonction charnière qui constitue « le plus court chemin de la doctrine à la jurisprudence » (21), et qui lui donne une audience dans tous les États membres. Significativement, en 1958, il défend l’idée que « le droit administratif est la principale source du droit de la Communauté » (22). L’interprétation administrativiste bénéficie en outre de la forte présence de représentants du Conseil d’État dans les débuts de la Communauté (23). C’est en particulier le cas de Michel Gaudet, acteur crucial de l’organisation du congrès de Stresa et directeur du Service juridique de la Haute Autorité puis de la Commission (24). Cependant, un autre groupe de juristes formés au droit administratif participe activement au congrès. Souvent plus jeunes, en début ou milieu de carrière, ils seront appelés à jouer un rôle important dans les controverses communautaires  : ainsi de Jean de Soto (thèse en 1941 à Paris sur les actes administratifs unilatéraux), André de Laubadère (auteur d’une thèse en 1935, membre de la FIDE depuis sa création, auteur d’un manuel de droit administratif à succès en 1946) ou François Luchaire (thèse de droit administratif en 1942). Pour certains de ces jeunes juristes formés au droit administratif, l’intérêt pour la construction européenne peut en partie se comprendre comme une stratégie professionnelle. Ils sont en effet issus de sous-spécialités en crise, comme le droit colonial, sur lequel F.  Luchaire publie un manuel en 1949, avant de se tourner, au fur et à mesure de la décolonisation, vers le « droit constitutionnel étranger » (1965) et l’aide au développement. En parallèle, d’autres peuvent voir dans la construction communautaire l’occasion de prolonger des engagements politiques nationaux. Ainsi, dès 1946, J.  De Soto, F.  Luchaire et A.  De Laubadère avaient participé à un ouvrage intitulé Refaites une Constitution – dans lequel,  (21)  J.-C.  Gautron, « La communauté doctrinale », F.  Picod (dir.), Doctrine et droit de l’Union Européenne, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 33.  (22)  M.  Lagrange, « L’ordre juridique de la CECA vu à travers la jurisprudence de sa Cour de justice », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 84, 1958, p. 856.  (23)  Sur cette filière, M.  Mangenot, « Le Conseil d’État et l’institutionnalisation du système juridique communautaire », Intervention au colloque CRPS-CURAPP / Groupe Polilexes Les juristes et la construction d’un ordre politique européen, Amiens, 1er  Avril 2004.  (24)  Sur M. Gaudet, A. Vauchez, L’Union par le droit  : l’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Dalloz, 2013, pp. 53‑61.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 128

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

129

mettant en avant précisément la « jeunesse » des auteurs (25), étaient faites des propositions pratiques pour l’établissement de la Constitution de la IV e  République. Ils y défendaient notamment un rôle accru du juge et des juristes au sein du régime. Sans être unanimement partagé, c’était un point soutenu par F. Luchaire, et qui faisait l’objet du dernier chapitre de l’ouvrage, vigoureux plaidoyer pour une Cour constitutionnelle. La revendication d’un rôle central pour le juge communautaire, prolongera, comme on le verra, certaines de leurs revendications nationales dans une nouvelle arène. La même diversité s’observe chez les juristes allemands. Ils sont représentés parmi les intervenants de Stresa par des internationalistes – H.-J. Schlochauer ou Wilhelm Wengler (1907‑1995) – et des praticiens (à l’image de C.  F. Ophüls, ou Otto Riese, juge à la Cour de justice des Communautés). Mais les juristes allemands qui investissent le droit communautaire sont aussi issus d’autres spécialités juridiques internes. C’est notamment, comme en France, du droit administratif que proviennent certains des premiers juristes à se saisir de l’objet communautaire. Le cas le plus significatif est celui de Hans-Peter Ipsen (1907‑1998). Proche de C.  Schmitt, compromis durant la guerre, il est tenu à l’écart des négociations. Il demeure pourtant après 1945 un juriste actif et reconnu chez les Staatsrechtslehrer (26). Il n’est pas le seul à suivre une trajectoire le menant de C. Schmitt à une appréhension de la Communauté Européenne marquée par le droit administratif. C’est aussi le cas d’Ernst Fortshoff, ou de Joseph Kaiser, qui font aussi partie des premiers à s’intéresser à l’objet européen. Mais le contingent principal de juristes allemands qui prennent en charge l’interprétation de la Communauté provient d’autres sousdisciplines  qui peuvent leur apparaître comme naturellement destinées à prendre en charge l’interprétation de la CEE  : le droit privé et économique. Outre W.  Hallstein et C.  Ophüls, c’est par exemple le cas d’Ernst Steindorff, lui aussi impliqué dans les négociations européennes et auteur en 1957 à Francfort d’une thèse d’habilitation sur les principes du droit international privé, d’Hugo Hahn, également acteur des négociations et spécialiste de droit économique international. Au sein des premières associations professionnelles de juristes européens, la  (25)  J. Basdevant (éd.), « Préface », Refaites une Constitution, Paris, La Jeune Parque, 1946, p. 7.   (26)   Voy. la bibliographie de H.-P.  Ipsen dans R.  Stödter et W.  Thieme, Hamburg, Deutschland, Europa : Beiträge zum deutschen und europäischen Verfassungs –, Verwaltungsund Wirtschaftsrecht Festschrift für Hans Peter Ipsen zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen, J.C. Mohr, 1977, pp. 721‑732.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 129

30/09/2020 11:35:24

130

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

même tendance s’observe. Ainsi, parmi les six juristes qui participent à la fondation de l’Arbeitskreis Europäische Integration, trois sont issus du droit privé (international ou comparé)  : W.  Hallstein, Bodo Börner qui se spécialise dès la fin des années 1950 sur le droit économique de la CECA, et L.-J.  Constantinesco, auteur d’une thèse sur le droit privé allemand et spécialiste de droit comparé. De même, à la fondation de la Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht en 1961, 5 parmi les 13 membres avaient été formés, avaient enseigné ou avaient pratiqué le droit privé ou économique. Ainsi, se superposant parfois à la mobilisation d’acteurs militants ou de praticiens des Communautés, de nombreux juristes se tournent vers l’objet communautaire dès ses premières années d’existence. Mais ce sont dans des spécialités et des traditions différentes que s’inscrivent ces juristes. L’effort pour enrôler des internationalistes, c’est-à-dire la « doctrine légitime », dans l’interprétation des Communautés à Stresa, se double donc d’une série de mobilisations plus diverses, et distinctes en France et en RFA.

3)  Des disciplines en concurrence ? La science politique de l’Europe communautaire La construction communautaire n’est pas seulement l’objet de débats juridiques. Elle est aussi, dès les premières années de la CECA, saisie par des discours savants liés à d’autres disciplines encore peu distinctes – la science politique et les relations internationales. Le contexte dans lequel s’inscrivent ces interprétations des Communautés est fort différent : les auteurs qui participent à ces débats sont principalement implantés aux États-Unis. Le contexte disciplinaire dans lequel ils écrivent est celui de la recréation de sciences du politique après-guerre. Ces auteurs constituent alors un autre collectif, là encore hétérogène, mais qui se définit largement contre les discours juridiques.

a)  Un collectif transatlantique Les auteurs issus de la science politique et des relations internationales qui se saisissent de l’interprétation de l’Europe communautaire ne forment pas une école, mais bien plus un collectif au sein duquel s’affrontent différentes analyses de l’objet européen. Au sein de ce collectif, il est possible de distinguer deux générations académiques : les « pionniers » (E. Haas, K. Deutsch, C. Friedrich, D. Mitrany, U. Kitzinger, S. Hoffmann), d’un côté, et leurs élèves, de l’autre. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 130

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

131

Le contexte biographique dans lequel le groupe des pionniers développe les premières théorisations de science politique et de relations internationales est tout à fait spécifique. Ils sont, très largement, issus de l’émigration allemande (27) et est-européenne des années  1930 et  1940, fuyant les discriminations politiques ou religieuses (28). Pour ces auteurs qui émigrent du fait de la guerre, les États-Unis constituent une terre d’accueil particulièrement favorable. Il s’y forme une communauté d’émigrés qui, à des degrés divers, prolongent leurs travaux antérieurs (c’est par exemple le cas de la première École de Francfort) et accueillent les expatriés. Par ailleurs, ils peuvent y bénéficier de soutiens matériels mis à disposition pour accueillir ce flux d’universitaires européens (29) –  tout en étant sollicités par les pouvoirs publics, dans le contexte de la guerre, pour leur connaissance des réalités européennes. Cette émigration ne revêt toutefois pas la même importance pour tous ces auteurs. Pour certains, elle est très précoce, si bien que leur formation intellectuelle s’effectue hors du contexte européen  : c’est ainsi le cas de E.  B. Haas (1924‑2003) (30), dont les parents émigrent en 1938, et qui réalise toutes ses études aux universités de Chicago et Columbia ; c’est également le cas de S. Hoffmann, de mère autrichienne  (27)  Notre définition de l’émigration inclut des auteurs qui avaient quitté l’Europe avant la guerre ou qui étaient trop jeunes pour avoir été éduqués en Allemagne. Ils n’en demeurent pas moins des émigrés. Cf.  W. Bleek, Geschichte der Politikwissenschaft in Deutschland, Munich, C.H. Beck, 2001, pp. 246‑260 ; A.  Söllner, Deutsche Politikwissenschaftler in der Emigration Studien zu ihrer Akkulturation und Wirkungsgeschichte, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1996.  (28)  Parmi les émigrés nous comptons ici : E. B. Haas, K. Deutsch, A. Etzioni, C. J. Friedrich, U.  Kitzinger (Grande-Bretagne), S.  Hoffmann, H.  Morgenthau, A.  Grosser. Plus tôt émigré, D. Mitrany était d’origine roumaine.  (29)  La Fondation Rockfeller à elle seule aida 295 universitaires fuyant la guerre, dont 187 allemands. G. Gemelli, « Scholars in Adversity and Science Policies (1933‑1945) », The unacceptables : American foundations and refugee scholars between the two wars and after, Bruxelles, PIE Lang, 2000, p. 22.  (30)  Ernst B. Haas (1924‑2003), est né en Allemagne, à Francfort, dans une famille d’origine juive. Sa famille émigre aux États-Unis dès 1938. Après avoir débuté des études à l’université de Chicago, il sert dans les services de renseignement américains durant la guerre (1943‑1946), puis reprend des études de science politique et relations internationales à l’université Columbia de New-York. Il y présente un travail de M.A. intitulé Political theory and the unification of Europe, en 1950, puis en 1952 une thèse d’histoire de relations internationales sur le concept d’équilibre des pouvoirs en Europe (Belgium and the balance of power : a critical examination of some balance of powers theories in the light of the policy motivations of the major European states toward Belgium, 1830‑1839). Dans le même temps, il commence à enseigner à partir de 1951 à l’université de Berkeley, où il réalisera toute sa carrière, et où le mouvement behavioriste est en plein essor. Dans ce cadre, il bénéficie abondamment des nouveaux financements disponibles : il est ainsi financé au cours des années 1950 par la Fondation Rockfeller, le SSRC, et son université elle-même. Son ouvrage majeur sur les questions européennes, The Uniting of Europe, est publié en 1958. E. Haas se tournera ensuite de plus en plus vers les problèmes soulevés par les organisations internationales et la globalisation. Il est nommé au Comité pour les Relations Internationales du SSRC (1963‑1968) et dirigera l’Institute for International Studies de Berkeley de 1969 à 1973. Il compta notamment parmi ses élèves de futurs spécialistes des questions européennes, tels L. Lindberg, S. Scheingold ou P. Schmitter.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 131

30/09/2020 11:35:24

132

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

et de père américain, qui émigre très jeune vers la France ; c’est encore vrai d’U.  Kitzinger (31), qui émigre à l’âge de onze ans en 1939, ou d’A.  Etzioni (32), né à Cologne, mais qui étudie à l’Université de Jérusalem après 1945, puis à l’Université de Berkeley où il obtient son doctorat en 1958. En revanche, d’autres ont été formés dans le cadre des sciences de l’État européennes –  principalement juridiques  – et de la crise qu’elles traversent dans les années 1930. Le cas de K. Deutsch (33) illustre bien ce phénomène (34) : il étudie le droit, l’histoire, l’économie et la science politique, d’abord à l’Université allemande de Prague, avant un séjour à Londres (où il étudie brièvement l’optique et commence à s’initier aux mathématiques), puis un retour à l’université non nazifiée de Prague (l’Université Charles) où il est parmi les derniers à recevoir son doctorat en droit public en 1938. Quittant Prague en 1938, il bénéficie à son arrivée  (31)  Uwe Kitzinger (1928 –), né en Allemagne, émigre avec sa famille en Grande-Bretagne en 1939 (il obtiendra la nationalité britannique en 1948). Il étudie l’économie et la science politique à Oxford, dont il est diplômé en 1951. La même année, il est le premier économiste britannique nommé au Conseil de l’Europe, où il est secrétaire de la Commission économique. Il ne perd toutefois pas le contact avec le monde universitaire, et est fellow du Nuffield College d’Oxford de 1956 à 1976, avant de fonder le Journal of Common Market Studies en 1962. Il est invité dans plusieurs universités, dont Harvard (1969‑1970) où il anime un séminaire de politique européenne, ou l’université de Paris (1970‑1973). Il multiplie les engagements parallèles : il fonde en 1967 un think tank transatlantique, le Committee on Atlantic Studies, est consultant pour la Fondation Rockfeller, membre du conseil du think tank britannique spécialisé dans les questions internationales, Chatham House (1973‑1984) ou encore est nommé doyen de l’INSEAD de Fontainbleau en 1976. C’est aussi un militant européen engagé en faveur de l’adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE. Membre du Mouvement Européen britannique, il est nommé conseiller du premier Commissaire britannique à la Commission européenne, Christopher Soames (chargé des relations extérieures et vice-président de la Commission) lors de l’adhésion du pays en 1973.  (32)  Amitai Etzioni (1929-) est né en 1929 à Cologne dans une famille juive allemande. Sa famille fuit l’Allemagne pour Israël au début des années 1930. À la fin des années 1940, il participe à la guerre pour l’indépendance d’Israël. Il débute en 1951 des études de sociologie à l’Université Hébraïque de Jérusalem, qu’il poursuit à partir de 1957 à l’université de Berkeley. Il y soutient en 1958 une thèse intitulée The organizational structure of the Kibbutz. De 1958 à 1980 il est professeur à l’université Columbia de New York, où il crée en 1968 le Center for Policy Research.  (33)  Karl Deutsch (1912‑1992) naît à Prague, dans l’Empire Austro-Hongrois, dans une famille de socialistes internationalistes. À l’université allemande de Prague, il étudie le droit romain et l’histoire du droit allemand. À 21 ans lui-même part en Autriche aider à la résistance contre le Chancelier Dolfuss. Après une année d’études à Londres (1934‑1935), il revient étudier à Prague. Il reçoit son doctorat en juillet  1938, parmi les derniers avant la fermeture de l’université. Il participe la même année au Congrès international de la Jeunesse aux États-Unis, et se rend à Harvard grâce à la première bourse délivrée aux étudiants dont le cursus avait été perturbé par le nazisme. Il trouve ensuite un poste au MIT, où il s’initie à la cybernétique (1943‑1956). Il travaille pour les services de renseignements américains à la fin de la guerre. En 1955‑1956, il se rend au Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences à Palo Alto, où il se forme davantage aux méthodes quantitatives. En 1958, il est recruté au département de science politique de Yale dirigé par R.  Dahl (1956‑1967). En 1967, il revient à Harvard. Entre 1974 et 1987, il est très présent à Berlin, où il dirige le Wissenschaft Zentrum Berlin.  (34)  Nous nous appuyons ici sur K. Deutsch, « A path among the social sciences », J. Kruzel et J.  Rosenau (dir.), Journey through World Politics  : Autobiographical Reflections of Thirtyfour Academic Travelers, Lanham, Lexington Books, 1989.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 132

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

133

aux États-Unis de l’une des premières bourses offertes par l’université de Harvard aux étudiants et chercheurs dont le cursus a été interrompu par le nazisme. Il est en parallèle sollicité par les services de renseignement américains, durant la guerre (E.  Haas travaille de même pour le ministère de la Défense américain à cette période). Le contexte dans lequel ces auteurs élaborent leur pensée est donc fortement, quoiqu’inégalement, marqué par une « double socialisation » (35) politique et académique, au croisement de la tradition universitaire Est-européenne, et singulièrement allemande, et de l’université anglo-saxonne, et singulièrement américaine. Cela contribue largement à produire de nouvelles approches théoriques, qui seront rapidement mises en œuvre au sujet de la construction européenne.

b)  Des sciences de l’État aux nouvelles sciences du politique S’ils sont souvent originaires d’Europe, c’est néanmoins la science politique américaine qui constitue le cadre professionnel et intellectuel dans lequel évoluent ces auteurs dans les années 1950‑1960 (36). Or celle-ci se montre très critique vis-à-vis de la tradition des sciences de l’État européennes –  et tout particulièrement de son juridisme  – dont un certain nombre de ces auteurs sont issus. Il se produit alors une véritable hybridation scientifique, où se mêlent les formations reçues dans l’entre-deux-guerres en Europe, et le nouveau contexte politique et intellectuel américain duquel ils participent. Les premières approches de science politique de la construction européenne s’inscrivent dans un projet plus général de refondation des sciences sociales, et en particulier des sciences du politique, à l’échelle internationale. La motivation en est politique (37)  : il s’agit de promouvoir une meilleure compréhension partagée des phénomènes politiques, pour éviter la répétition des catastrophes de la première moitié du siècle (38). L’impulsion et le support matériel sont donnés dès 1946 par l’UNESCO nouvellement fondée, et le cadre en est fourni par l’Association Internationale de Science Politique (IPSA), à laquelle se rattachent les associations nationales. Ce mouvement est inséparable  (35)  A.  Söllner, Deutsche Politikwissenschaftler in der Emigration Studien zu ihrer Akkulturation und Wirkungsgeschichte, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1996, p. 23.  (36)  Sur ce point voir notamment J.  F arr et R.  Seidelman (éds.), Discipline and History  : Political Science in the United States, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993.  (37)  T.  Boncourt, « L’internationalisation de la science politique  : une comparaison francobritannique (1945‑2010) » Thèse de doctorat, Université de Bordeaux, 2011, pp. 67et s.  (38)  Unesco, La science politique contemporaine : Contribution à la recherche, la méthode et l’enseignement, Liège, UNESCO Publication, 1950, p. 3 ; T. Boncourt, Une histoire de l’Association Internationale de Science Politique, Québec, IPSA/AISP, 2009, pp. 12‑13.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 133

30/09/2020 11:35:24

134

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

du contexte de la guerre froide  : la nouvelle approche qui est promue met en avant une conception de la science politique, et des sciences sociales en général, imprégnée de positivisme et refusant « l’idéologie ». Les nouvelles sciences sont présentées comme neutres et utiles à la société. Cette « guerre froide scientifique » (39) est l’une des raisons de l’engouement de certaines fondations privées pour le développement et le financement de ces nouvelles sciences. Les travaux sur la construction européenne sont rapidement encouragés par ces mêmes fondations. À côté de programmes déjà anciens (comme ceux de la Fondation Carnegie pour la paix), de nouveaux objectifs et programmes se mettent en place. Le Social Science Research Council (SSRC), créé en 1923 par le politiste Charles Merriam, qui bénéficie de financements de la Fondation Ford ou de la Fondation Rockfeller, développe dès 1943 un comité chargé de promouvoir les « études régionales » (area studies). Plus directement, la Fondation Ford met en place au cours des années 1950 un programme dédié aux Affaires internationales, dans le cadre duquel sont attribués des financements dédiés à l’Europe (40). Cet effort est facilité dans le cas de la Fondation Ford par le recrutement de l’ancien directeur du Fonds Marshall en Europe, Paul Hoffmann, ou de l’ancien Haut-Commissaire de la zone d’occupation américaine en Allemagne, John McCloy. Dès 1952, une bourse est attribuée à l’Université de Harvard pour étudier les possibilités d’une Europe fédérale (41). Ainsi, efforts pour promouvoir une nouvelle approche du politique, « neutre » et utile, d’un côté, et efforts pour promouvoir la paix et la défaite du communisme, d’un autre côté, se développent ensemble – et trouvent chez les émigrés ou leurs élèves diplômés après 1945 un public favorablement disposé. Le parcours de E. Haas à cette période illustre bien les opportunités nouvelles qu’offrait ce contexte institutionnel  : après avoir étudié à Chicago (l’Université de C. Merriam, où les études internationales avaient été lancées très tôt sous l’impulsion du politiste Quincy Wright, premier président de l’IPSA), il se tourne dès le début des années 1950 vers les questions soulevées par la construction européenne. C’est d’abord sous  (39)  L. Tournes, Sciences de l’homme et politique : Les fondations philanthropiques américaines en France au XXe siècle, Paris, Garnier, 2011, p. 284.  (40)  F.-X.  Sutton, « The Ford Foundation and Europe  : Ambitions and Ambivalences », G. Gemelli (dir.), The Ford Foundation and Europe : Cross-fertilization of Learning in Social Science and Management (1950‑1970), Bruxelles, Presses Interuniversitaires Européennes, 1998, pp. 23‑38.  (41)  G. Gemelli (éd.), The Ford Foundation and Europe : Cross-fertilization of Learning in Social Science Management (1950‑1970), Bruxelles, Presses Interuniversitaires Européennes, 1998, p. 12.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 134

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

135

l’angle de la théorie politique qu’il aborde l’objet européen : son travail de master à Columbia en 1950 est ainsi intitulé Political theory and the unification of Europe. Mettant à profit sa compétence linguistique, il s’appuie très largement sur la littérature allemande, en particulier G.  Jellinek et sa théorie de la fédération (42), pour analyser divers plans de fédération européenne. Sa thèse de doctorat, en 1952, manifeste déjà un déplacement de perspective  qui l’amène, tout en demeurant en premier lieu concerné par les questions théoriques, à travailler de manière plus empirique. Il se livre à un examen des théories de la « balance of power » à partir de l’étude historique des politiques des États européens à l’égard de la Belgique au XIX e siècle (43). Dans le même temps, il commence à enseigner à partir de 1951 à l’université de Berkeley où le mouvement behavioriste est en plein essor. Or la très anticommuniste université est en pleine réorganisation  : si son département de science politique est ancien (1883), tout comme l’étude des relations internationales (un M.A. de relations internationales existe depuis 1933), le cursus traditionnel est modifié pour inclure progressivement les apports behavioristes. Elle est en effet parmi les universités qui bénéficient le plus du financement des fondations, en en particulier de la Fondation Ford (44). Sous l’impulsion de son nouveau directeur, l’économiste Clark Kerr (qui avait enseigné à la LSE avant 1945), en 1955 est créé l’Institute of International Studies, qui prolonge un Comité d’études internationales établi plus tôt. L’Institut se veut interdisciplinaire, et revendique une utilité pratique (45). Il est placé sous la direction du juriste Covey Oliver, ancien diplomate qui avait également poursuivi des études à Columbia au début des années 1950. Dans ce cadre, E. Haas bénéficie abondamment des nouveaux financements disponibles : il est ainsi financé au cours des années 1950 par la Fondation Rockfeller, le SSRC (46), et son université elle-même, à l’administration de laquelle il participe (il est par exemple membre du Comité dédié aux sciences sociales du Collège des Humanités). Il est finalement nommé au Comité  (42)  E.  B. Haas, Political theory and the unification of Europe  : An examination of the theories of government underlying some plans for the federation of Europe, Faculty of Political Science, University of Columbia, New York, 1950, p. 8.  (43)  E. B. Haas, Belgium and the balance of power : a critical examination of some balance of powers theories in the light of the policy motivations of the major European states toward Belgium, 1830‑1839, New York, Columbia University, 1952.  (44)  E.  Hauptmann, « The Ford Foundation and the Rise of Behavioralism in Political Science », Journal of the History of the Behavioral Sciences, 48(2), 2012, pp. 162 et s.  (45)  University Bulletin  : A Weekly Bulletin for the Staff of the University of California, Office of Official Publications, University of California, 14, 1955, pp. 117‑118.  (46)  University Bulletin  : A Weekly Bulletin for the Staff of the University of California, Office of Official Publications, University of California, vol. VIII, 1959, p. 191.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 135

30/09/2020 11:35:24

136

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

pour les Relations Internationales du SSRC (1963‑1968). C’est, en grande partie, grâce à ces financements qu’il peut se rendre en Europe pour réaliser ses premières enquêtes. Dès les premières années d’existence de la CECA puis de la CEE, plusieurs collectifs sont donc en position d’en produire des interprétations qu’ils revendiquent comme savantes. Si ces collectifs se recoupent parfois en partie, les acteurs qui se mobilisent sont cependant très divers : pour certains, investir les débats communautaires prolonge des engagements militants antérieurs. Pour d’autres au contraire, l’investissement des débats communautaires résulte d’intérêts académiques variés pour le nouvel objet. Toutefois, ces savants sont issus pour l’essentiel de deux disciplines : le droit et la science politique. C’est à partir de cette division disciplinaire que va s’organiser la production des savoirs sur les Communautés.

B – L es constructions savantes «  révolution supranationale  »

de la

Après la signature des traités, différents collectifs d’acteurs qui revendiquent une expertise pertinente pour comprendre l’Europe communautaire se mobilisent pour en produire des interprétations. Il s’agit pour eux de dire ce que sont les Communautés, et ce qu’il est permis d’en attendre. Pour cela, chaque collectif s’efforce de formaliser son interprétation de la « nature » de l’objet communautaire en la rattachant à des objets et des méthodes scientifiques, d’un côté, et à des concepts et des traditions théoriques, d’un autre côté. C’est à ce travail de mise en forme scientifique accompli par les collectifs investis dans le débat communautaire que cette partie sera consacrée. La défense ou le rejet du caractère inédit –  supranational  – des Communautés constitue ici l’enjeu décisif. Les interprétations produites par ces collectifs sont radicalement différentes à ce sujet. Elles donnent à voir les Communautés sous des jours profondément différents, et dessinent des perspectives distinctes pour l’avenir des Communautés. Un premier clivage sépare ceux qui acceptent les Communautés comme un objet supranational –  et ceux qui rejettent cette thèse, faisant des Communautés une simple organisation internationale, soumise aux limites habituelles imposées par la souveraineté des États (1). La controverse s’observe tant parmi les juristes que parmi les spécialistes de science politique. Autant que différentes conceptions de ce que sont les Communautés, elle oppose différentes revendications de scientificité développées par leurs interprètes. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 136

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

137

Mais d’autre part, les défenseurs de la supranationalité eux-mêmes élaborent différentes théorisations des Communautés. Cela constitue progressivement deux interprétations disciplinaires différentes  : c’est d’un côté le programme d’une « union par le droit » qui se précise et s’élabore, avec de notables différences nationales  (2) ; c’est de l’autre celui d’une communauté politique en devenir qui est construit (3).

1)  Un discours scientifique ? Justifier la singularité communautaire Les interprétations de la CEE doivent d’abord affronter la question de la singularité des Communautés  : sont-elles des organisations internationales classiques, soumises aux États, ou au contraire des entités d’un type nouveau, autonome vis-à-vis des États ? Et, question intimement liée, nécessitent-elles un savoir distinct, ou peuvent-elles être appréhendées à l’aide des savoirs déjà constitués – le droit international par exemple ? Alors qu’une partie des interprètes affirme la spécificité communautaire, nombreux sont ceux qui contestent l’utilité, et la possibilité, d’une telle interprétation – si bien que les interprètes des Communautés se scindent rapidement en deux groupes : ceux qui soutiennent la supranationalité, et ceux qui s’y opposent. Dans ces premières controverses savantes, les partisans de la supranationalité cherchent à donner à leur interprétation une assise scientifique, qui lui est vivement contestée dès les années 1950. Pour cela, ils déploient des revendications de scientificité qui s’opposent à celles de leurs critiques. Ces revendications définissent, d’un côté, un objet et une méthode spécifique pour l’étude de l’Europe communautaire ; de l’autre, elles précisent le rapport au politique des discours produits par ses interprètes. À cet égard, les revendications des juristes et celles des politistes partisans de la supranationalité se distinguent fortement : tandis que c’est d’abord le rapport au politique qui fait problème chez les uns, c’est la définition même de leur objet qui est prioritairement discutée chez les autres.

a)  La controverse juridique de Stresa et la naissance du droit communautaire Parmi les juristes qui s’attachent à produire des interprétations de la CEE, la question de la caractérisation de la Communauté se pose très tôt. Suivant les analyses qui avaient été produites de la CECA, certains BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 137

30/09/2020 11:35:24

138

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

entreprennent de la définir comme une organisation supranationale, d’un type nouveau, irréductible aux anciennes organisations internationales. Mais le succès savant de la définition supranationale est compromis par la difficulté de s’entendre précisément sur le sens du terme lui-même. Droit interne ou droit international ? Les débats tenus à Stresa illustrent bien cette difficulté à définir la supranationalité, et l’obstacle que cela constitue en vue de la faire reconnaître comme une catégorie scientifique à part entière. C’est bien sûr ce que ne manquent pas de souligner les opposants à l’interprétation supranationale. Après avoir rappelé que l’originalité de la CECA est, somme toute, limitée, l’internationaliste Paul De Visscher affirme ainsi que le terme de supranationalité est ambigu et mal défini (47). Ses partisans eux-mêmes se montrent très embarrassés lorsqu’il s’agit de définir positivement le concept. Nicola Catalano, après avoir souligné que l’un des objectifs du congrès est de systématiser les analyses diverses suscitées par la CECA, indique que, pour lui, étant donné la grande diversité des interprétations et les contestations du terme, « il semble en définitive qu’il soit plus prudent de renoncer à la tentative de formuler une définition juridique du terme “supranational”, surtout parce qu’il serait difficile de lui donner une portée juridique réelle » (48). C’est donc une difficulté générale : aucune définition de la supranationalité n’est alors incontestée. Dans ce contexte, les juristes internationalistes, dont on se souvient qu’ils étaient les principaux soutiens espérés des organisateurs, se dressent massivement contre la définition supranationale de la CECA. Paul de Visscher (1916‑1996), le rapporteur de la première commission, partisan de la construction européenne et professeur de droit international à l’université de Louvain, affirme sans ambiguïté que la supranationalité ne constitue pas une rupture qualitative à l’égard de l’ordre juridique international. Au contraire, elle prolonge selon lui le développement du droit international depuis l’entre-deux-guerres. Dès lors, pour ces auteurs, l’emploi du qualificatif supranational se justifie d’un point de vue politique, non scientifique (49). C’est la même analyse qui est faite par le président de séance, Roberto Ago, professeur de droit international à Rome, ayant donné plusieurs cours à l’Académie de La Haye et membre  (47)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31 mai – 09 juin 1957, Vol. 2, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 32‑33.  (48)  Ibid., p. 168.  (49)  Ibid., p. 34.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 138

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

139

de la Commission du Droit International de l’ONU  : il renvoie la différence entre partisans de la supranationalité et partisans du droit international à une différence entre acteurs motivés politiquement et acteurs scientifiques (50). Du point de vue des internationalistes, la supranationalité est disqualifiée scientifiquement par ses usages politiques. Pour eux, la construction européenne relève des théories et disciplines établies. Pourtant, la supranationalité compte à Stresa un nombre important de défenseurs. J. Bailleux relève ainsi, parmi les intervenants à la première et décisive commission consacrée aux rapports entre CECA et États membres, 11 interventions soutenant le caractère supranational du droit communautaire contre 7 le contestant – principalement parmi ceux qui produisent des rapports écrits (51). Si l’on ajoute à ces chiffres ceux de la deuxième commission, qui prolonge directement les premiers débats, puisqu’elle traite des relations entre la CECA et les organisations internationales, la tendance est confirmée : sur les 18 orateurs, 13 abordent directement la question de la supranationalité, et 8 se prononcent en faveur de cette caractérisation (52). Mais les soutiens qui s’expriment à cette occasion forment un collectif hétérogène. On y retrouve des juristes « organiques » de la Communauté –  ceux que leurs activités professionnelles ou militantes mettent en contact direct avec les institutions (53) – qui ont généralement participé aux négociations ou aux premières années des institutions : M. Lagrange, P.  Pescatore, ainsi que d’autres, comme P.  Reuter ou C.  F. Ophüls ; l’italien Ricardo Monaco, professeur de droit à Rome, futur juge à la Cour de justice de la CECA et alors chef du contentieux diplomatique au ministère des Affaires étrangères italien ; son compatriote Nicola Catalano (54) (1910‑1984), membre de la délégation italienne chargée de  (50)  Ibid., p. 406.  (51)  J. Bailleux, « Comment l’Europe vint au droit : Le premier congrès international d’études de la CECA (Milan-Stresa 1957) », Revue française de Science Politique, 60(2), 2010.  (52)  Nous avons compté comme favorables à la supranationalité F.  Luchaire, R.  Monaco, J. De Soto, P. Pescatore, G. Héraud, P. Wigny, F. Visine et M. Miele.  (53)  N ous reprenons ce terme d’inspiration gramscienne à J. B ailleux , Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, p. 178.  (54)  Nicola Catalano (1910‑1984), docteur en droit en 1932, est d’abord avocat jusqu’en 1939, puis obtient le concours de « l’Avvocatura dello Stato », administration chargée du conseil et de la défense juridique de l’État italien dans les procédures judiciaires, il est en parallèle assistant à l’université de Rome (1939‑1950). Après la guerre, il est conseiller juridique du « Poligrafico dello Stato », institut chargé de battre la monnaie italienne (1946‑1948), et participe aux négociations de paix européennes. En 1953, il est nommé conseiller juridique de la Haute Autorité de la CECA (1953‑1956), puis expert juridique de la délégation italienne pour l’élaboration des traités de Rome. Membre actif de la FIDE italienne, il est nommé juge à la Cour de justice des Communautés européennes (1958‑1961). Auteur de nombreux textes sur les Communautés, son manuel de droit communautaire est traduit en français l’année de sa publication en italien (1962).

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 139

30/09/2020 11:35:24

140

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

négocier les traités de Rome et membre du service juridique de la CECA de 1953 à 1956 avant d’être nommé juge à la Cour de la CECA en 1958 ; Hans-Wolfram Daig, attaché allemand à la Cour de Justice ; P.-H. Teitgen, qui participe à la deuxième commission sans intervenir ; ou le membre de l’Assemblée commune de la CECA Pierre Wigny. Un autre contingent de soutiens de la supranationalité est fourni par les jeunes professeurs de droit francophones, spécialistes de droit interne (55). Ce sont d’abord les juristes issus de la tradition du droit administratif : c’est ainsi le cas de François Luchaire, professeur à Nancy depuis 1945, enseignant à Saarebrück entre 1949 et 1955 et intervenant en 1951 dans le programme du CUHEE. De même, Jean de Soto, jeune professeur de droit public à l’université de Strasbourg participe rapidement aux activités du CUHEE  avant de rédiger le Que sais-je ? sur la CECA en 1958. Ces professeurs s’inscrivent aussi, pour certains, dans la continuité du fédéralisme, comme Guy Héraud (56) (1920‑2003), qui a soutenu une thèse de théorie du droit à Toulouse en 1945, et est professeur à Strasbourg et à l’Université de Saarebrück, ou comme le juriste belge Georges Goriely, qui enseigne à l’Université Libre de Bruxelles et dans le réseau des instituts d’études européennes. Pourtant, les fédéralistes n’étaient pas, au départ, acquis à la définition du droit communautaire comme supranational et sui generis. Ainsi, G. Héraud, qui définit la supranationalité « à mi-chemin entre les associations internationales et les associations fédérales » pense que le terme de « supra-étatique » serait plus adapté que supranational (57). Plaçant ses analyses des différents modes de groupement internationaux dans la continuité des thèses de G.  Scelle (58), il entend montrer que la supranationalité se caractérise par l’apparition d’une « volonté a­ utonome » (distincte de celle des États) à laquelle ne correspond aucune puissance  (55)  Les allemands favorables à la supranationalité sont sous-représentés dans les deux commissions considérées. On verra que l’investissement des juristes allemands est en revanche beaucoup plus fort dans les commissions économiques.  (56)  Guy Héraud (1920‑2003) soutient en 1945 à la faculté de droit de Toulouse une thèse intitulée L’ordre juridique et le pouvoir originaire. Agrégé en 1948 il est nommé à la faculté de droit de Hanoï, puis rejoint Toulouse en 1951, avant d’être nommé au Maroc en 1952. Retrouvant à nouveau la faculté de droit de Toulouse en 1955, il rejoint l’université de Strasbourg dès 1956 et enseigne en parallèle à l’université de la Sarre. Proche d’A.  Marc, il est membre de l’UEF et un actif militant fédéraliste européen. Il multiplie les publications sur les problèmes européens et les droits des minorités ethniques. En 1974, il est candidat du parti fédéraliste européen aux élections présidentielles.  (57)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31 mai – 09 juin 1957, Vol. 2, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 364‑365.  (58)  G.  Heraud, « L’inter-étatique, le supra-national et le fédéral », Archives de Philosophie du Droit, 6, 1961, p. 181.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 140

30/09/2020 11:35:24



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

141

concrète. Cette définition reflète les ambiguïtés fédéralistes sur la question de la supranationalité. Pourtant, les partisans de la « méthode supranationale », d’intégration fonctionnelle et progressive, rejoignent les militants fédéralistes pour affirmer la singularité supranationale de l’Europe. Les débats révèlent donc, dès le départ, un clivage entre deux compréhensions de la Communauté et de son droit  : d’un côté les acteurs intéressés à la promotion d’une définition spécifique de la CECA, les négociateurs comme les jeunes juristes qui commencent à se spécialiser dans ce domaine ; de l’autre ceux qui s’en tiennent à une définition classique de la Communauté qui leur permet de l’inclure dans le domaine en crise du droit international, dans lequel ils sont spécialisés. Ce clivage est, en lui-même, un échec vis-à-vis des aspirations initiales des organisateurs  : loin de créer un consensus entre juristes, il fait éclater la communauté de spécialistes mobilisés en deux groupes aux divergences profondes. La légitimité du discours juridique, fondée sur son caractère indiscutable et la validation fournie par la doctrine, s’en trouve fortement affectée. Droit politique ou droit savant ? Mais, dans le même temps, c’est autour de ce clivage que se construit le droit communautaire –  non plus seulement de la CECA, mais aussi de la CEE. En effet, le Congrès permet aux juristes communautaires de se reconnaître, c’est-à-dire de s’identifier comme un collectif distinct regroupant des « supranationalistes » (59) et des fédéralistes. Cette reconnaissance mutuelle se fait, négativement, par opposition avec les internationalistes (60). Elle se fait positivement par le soutien de la définition supranationale des Communautés, bien sûr, mais aussi par la revendication d’un nouveau rôle pour les juristes, qui consiste principalement à une réévaluation de leur rôle politique. Il se forme ainsi un collectif qui appuie ses thèses sur une revendication nouvelle et distincte de celle des juristes opposés à la supranationalité. L’un des reproches majeurs faits par les internationalistes aux partisans de la supranationalité à Stresa visait le caractère politique de leurs thèses. Celles-ci étaient jugées trop manifestement orientées vers la réalisation d’un objectif politique pour pouvoir être admises comme  (59)  M.  Lagrange, « L’ordre juridique de la CECA vu à travers la jurisprudence de sa Cour de justice », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 84, 1958.  (60)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit   : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 208‑220.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 141

30/09/2020 11:35:25

142

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

scientifiques. Naturellement, cette caractérisation n’est pas acceptée par tous. Pour faire face à ces critiques, les « supranationalistes » déploient une argumentation qui prend le contre-pied des accusations qui leur sont adressées  : loin de revendiquer une approche strictement positive du droit, ils défendent un rôle politique pour les juristes et la doctrine. C’est par exemple le cas de Pierre Wigny (1905‑1986), homme politique belge, ministre de P.-H. Spaak et membre de l’Assemblée commune de la CECA, mais aussi docteur en droit à Harvard dans les années 1930. Loin de masquer cette position intermédiaire, il la met en avant et affirme qu’il va se placer « à la jointure de la politique et du droit », car « si l’on étudie les relations établies ou à établir entre les peuples, le droit et la politique ne peuvent être dissociés » (61). Il lui « paraît nécessaire de ne pas se référer uniquement à des arguments juridiques ». Ainsi, « les juristes auraient tort de ne pas inventer des vocables nouveaux pour désigner les réalités politiques nouvelles que les Parlements ont créées » (62). P. Wigny pointe en outre la faiblesse du droit international depuis l’échec de la SDN –  et tend à présenter le droit international classique comme un archaïsme à bout de souffle  : « l’intérêt de notre discussion réside surtout dans la manifestation de la crise de conscience que traversent tous les professeurs de droit international public. Nous nous interrogeons sur l’identité d’un être juridique nouveau, la CECA, qui vient de naître au monde » (63). Une défense analogue est menée par F.  Luchaire, qui conclut sa communication favorable à la supranationalité en affirmant qu’il y a une « tâche », une « mission » dévolue aux juristes dans la construction de l’Europe  : « un droit nouveau se forme, nous allons concourir à sa formation » (64). Cela implique pour lui une forte valorisation des Cours mettant en œuvre le « contrôle juridictionnel » : le juriste se place ainsi à l’interface entre la loi et la société, la norme et le fait, ce qui en fait un acteur indispensable de la légitimation de tout système politique organisé selon le droit. Dès lors, F. Luchaire soutient les juristes « qui, comme moi, ont pris le parti des politiques » (65). Alors que les internationalistes critiques de la supranationalité s’efforçaient de mettre en avant la non-scientificité des supranationalistes motivés politiquement, ceux-ci répondent en défendant précisément le rôle intrinsèquement  (61)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31  mai –  09  juin 1957, Vol. 2, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, p. 331.  (62)  Ibid., p. 335.  (63)  Ibid., p. 427, nous soulignons.  (64)  Ibid., p. 342.  (65)  Idem.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 142

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

143

politique des juristes. Autrement dit, pour les supranationalistes, « un bon juriste est un juriste qui ne s’arrête pas au droit » (66). Le conflit autour du concept de supranationalité est donc, tout autant, un conflit autour des normes de scientificité du droit. Les conséquences de cette opposition de deux rôles juridiques sont très pratiques. En effet, pour le groupe des « supranationalistes », la revendication d’un rôle actif du juriste dans l’interprétation du droit se traduit, au sujet de la CECA, par la défense d’une méthode particulière d’interprétation : la méthode téléologique. F. Luchaire défend trois grandes règles de cette interprétation (67) : la primauté du traité et de la législation dérivée sur les droits nationaux, y compris constitutionnels ; l’interprétation en fonction des buts du traité et non du texte littéral ; la prise en compte de l’intérêt de la Communauté. Cela autorise le juge à prendre en compte, pour rendre ses jugements, la « finalité » des traités, et non seulement leur texte, comme dans le cas des juridictions internationales classiques. C’est précisément cette méthode qui sera adoptée par la Cour et qui lui permettra d’établir les grands principes du droit communautaire. Ainsi, à travers le débat sur la supranationalité mené à Stresa, se dégage un clivage net entre conceptions théoriques du droit communautaire, mais aussi plus largement une opposition entre deux conceptions de l’activité du juriste à l’égard du politique – et finalement, deux techniques juridiques aux conséquences très différentes pour la construction européenne. D’un côté, on assiste à la mobilisation critique des collectifs d’internationalistes qui cherchent à restaurer leur légitimité scientifique, fondée sur la neutralité de la science juridique et l’interprétation littérale des textes ; de l’autre, émerge un collectif nouveau, qui met en avant un rôle plus actif du juriste et du droit à l’égard du politique.

b)  La science politique de l’Europe et les relations internationales à la recherche de leur objet Des débats analogues à ceux qui opposent les juristes quant à la singularité des Communautés, et de son étude, s’observent aussi en science politique et en relations internationales. Il est devenu d’usage de les analyser comme le « grand débat » entre néo-fonctionnalistes, qui  (66)  C.  Moreau de Bellaing, « Un bon juriste est un juriste qui ne s’arrête pas au droit. Controverses autour de la réforme de la licence de droit de mars 1954 », Droit et Société, 83(1), 2013.  (67)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31 Mai – 09 Juin 1957, Vol. 2, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 341‑342.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 143

30/09/2020 11:35:25

144

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

accordent une autonomie aux institutions communautaires supranationales, et intergouvernementalistes, qui insistent sur le rôle maintenu des États souverains. Cette opposition recoupe en partie celle à l’œuvre chez les juristes : il s’agit bien de déterminer si les Communautés sont un phénomène politique nouveau, ou une simple organisation internationale. Comme chez les juristes, les partisans de la thèse de la singularité tendent à adopter le vocabulaire supranational. Ainsi, analysant la CECA en 1957, E. Haas souligne que les termes « fédéral », « central » et « supranational » sont utilisés de manière « interchangeable », pour référer à des « activités, organisations et loyautés transcendant les nations existantes » ; mais, bien qu’il soit « vague et nouveau », à strictement parler le terme de supranational est le seul correct pour caractériser l’objet européen (68). Mais, comme chez les juristes, ce « grand débat » autour de la supranationalité ne peut se réduire à une opposition théorique. C’est aussi une opposition quant aux revendications de scientificité qui sont déployées. En particulier, les différents collectifs s’efforcent à leur tour de préciser leur rapport au politique, d’une part, et de définir les frontières de leur objet lui-même, d’autre part. « Une science politique nouvelle pour un monde nouveau » Chez la plupart des politistes qui s’intéressent aux débuts de la construction européenne s’affirment à la fois une volonté de produire une science « réaliste » et « objective » des phénomènes politiques internationaux, et une justification normative de leur étude (69). Celle-ci n’est toutefois pas propre à un collectif  : elle est, dans le contexte de l’époque, largement partagée. Pour les politistes qui examinent, souvent depuis les États-Unis où la discipline a une existence institutionnelle depuis le début du siècle, les débuts de la construction européenne, il s’agit de produire une science « réaliste » qui rompe avec les élaborations des juristes. Ce rejet des approches traditionnelles, hérité de l’entre-deux-guerres et renforcé par l’expérience de la Seconde Guerre mondiale, prend une accentuation spécifique après 1945 dans le contexte intellectuel et académique américain. La science politique américaine connaît à cette période la  (68)  E. B. Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1958, p. 9.  (69)  C’est un aspect qui nous semble un peu négligé par B.  Rosamond notamment, lorsqu’il oppose l’ambition normative des fédéralistes à l’ambition scientifique du néo-fonctionnalisme. C’est passer sous silence l’ambition normative du programme scientifique lui-même. Cf. B. Rosamond, Theories of European Integration, Londres, Palgrave, 2000, p. 50.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 144

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

145

« révolution béhavioriste » (70). Celle-ci implique un double déplacement à l’égard de ce qu’il était jusque-là convenu d’appeler science politique (71)  : d’une part la recherche d’une méthode plus « scientifique », inspirée des sciences positives et non plus de l’histoire ou du droit ; d’autre part, un déplacement dans les objets de recherche qui sont moins les institutions et les États que les « systèmes politiques ». La notion de système implique en particulier que le point de départ de l’analyse n’est pas une entité distincte et prédéfinie (l’État), mais un ensemble de relations d’interdépendances sociales (72). C’est dans le cadre de ce programme méthodologique et empirique que se développent par exemple explicitement les théories de K.  Deutsch, d’A.  Etzioni ou de E.  Haas. Mais c’est aussi contre cette nouvelle tendance de l’analyse des phénomènes politiques que se définit une partie des chercheurs. Tout en se revendiquant « réaliste », C.  Friedrich n’était guère favorable à la vogue behavioriste qui séduisait les universitaires américains (73). C’est surtout le cas, autour du conservateur H.  Morgenthau, de ceux qui s’efforcent à la même période de fonder une discipline propre  : les relations internationales (74). L’étude des phénomènes internationaux s’était développée dans le cadre des mouvements pacifistes de la fin du XIX e  siècle, et s’était progressivement institutionnalisée dans l’entre-deux-guerres. Son autonomie était, dès le départ, très contestée : développée à partir du droit international et de l’histoire diplomatique, elle avait été revendiquée depuis les années 1930 par la sociologie, et tendait alors à se confondre avec la science politique étendue à une autre échelle (75). C’est dans ce cadre que les relations internationales modernes émergent d’abord après 1945. Elles se (re)définissent rapidement à la fois contre le droit international et l’histoire diplomatique  (70)  T.  Boncourt, «  The Transnational Circulation Of Scientific Ideas  : Importing Behavioralism In European Political Science (1950‑1970) », Journal of the History of the Behavioral Sciences, 51(2).  (71)  T. Ball, « American Political Science in its Postwar Context », in J. Farr et R. Seidelman (dir.), Discipline and History  : Political Science in the United States, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993.  (72)  D. Easton, « The Idea of a political System and the Orientation of political Research », in J. Farr et R. Seidelman (dir.), Discipline and History : Political Science in the United States, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993.  (73)  K.  von Beyme, « A founding father of comparative politics  : Carl Joachim Friedrich », in H. Daalder (dir.), Comparative European politics : the story of a profession, Londres, Pinter, 1997, pp. 9‑13.  (74)  N.  Guilhot, « Introduction  : One discipline, many Histories », The Invention of International Relations Theory, New York, Columbia University Press, 2011, pp. 20‑21.  (75)  E.-O.  Czempiel, « Die Entwicklung Der Lehre Von Den Internationalen Beziehungen », Politische Vierteljahresschrift, 6(3), 1965.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 145

30/09/2020 11:35:25

146

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

tels qu’ils avaient été pratiqués dans l’entre-deux-guerres, et contre la science politique pratiquée aux États-Unis notamment. Leur projet se définit contre le projet d’une « science sociale de l’international » (76) : ces auteurs mettent au point de départ de leur « réalisme » l’État souverain et les relations de pouvoir. Ce renouveau méthodologique n’est pas exclusif de motivations normatives affirmées. C’est bien sûr le cas chez des fédéralistes comme D.  Sidjanski. Mais c’est aussi le cas des auteurs basés aux États-Unis. Leurs trajectoires lourdement infléchies par la guerre jouent un rôle important dans l’intérêt de ces auteurs pour la construction de l’Europe. Chez K.  Deutsch, c’est le problème directement expérimenté du nationalisme et de la guerre qui le conduit à étudier les efforts d’unification européenne. Si la méthode se veut rigoureusement scientifique, la justification du projet est elle-même clairement normative : « Every small gain in our ability to see the world as it is, and as it is changing […] may make it easier for us to chart our course for the preservation of human life, human dignity and human freedom in our own country and in the world » (77). Ernst B. Haas peut de même annoncer en 1969 que « the main reason for studying regional integration is thus normative : The units and actions studied provide a living laboratory for observing the peaceful creation of possible new types of human communities at a very high level of organization and of the processes which may lead to such conditions » (78), tandis qu’A. Etzioni peut espérer en 1965 que tout effort théorique dans ce domaine contribuera à permettre un monde plus pacifique et plus juste (79). Cette dimension normative est aussi présente chez ceux qui se tournent vers les relations internationales, comme pour H. Morgenthau, selon qui toute théorie des relations internationales doit contenir un « élément normatif » (80). Cette normativité affirmée s’exprime par exemple à l’occasion d’une conférence tenue en 1961 à La  Haye. Elle porte sur les « limites et les problèmes de l’intégration européenne », et s’inscrit dans le cadre plus général du « Séminaire Grotius » et de son thème de recherche –  la  (76)  N. Guilhot, «  The International circulation of International relations Theory  », in  E.  Celik (dir.), Global Knowledge Production in the Social Sciences  : Made in Circulation, Farnham, Ashgate, 2014, pp. 76‑77.  (77)  K.  Deutsch, Nationalism and Social Communication –  An inquiry into the foundations of Nationality, Cambridge, MIT Press, 1967, p. 2.  (78)  E. B. Haas, « The Study of Regional Integration : Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorizing », International Organization, 24(4), 1970, p. 608.  (79)  A.  Etzioni, Political Unification –  A comparative study of Leaders and Forces, New York, Robert E. Krieger Publishing, 1965, p. xi.  (80)  H.  J. Morgenthau, Politics among Nations  : The struggle for Power and Peace, New York, Alfred A. Knopf, 1948, p. 7.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 146

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

147

vie et la coopération dans un monde unifié. Parmi les intervenants, on compte E.  Haas et D.  Mitrany, mais aussi le membre hollandais de l’Assemblée parlementaire de la CECA, M. Van der Goes van der Nater. L’introduction est assurée par le professeur hollandais Bert Landheer, spécialiste de sociologie des relations internationales et directeur de la bibliothèque du Palais de la Paix à La Haye. Les problèmes qui justifient le travail de la conférence sont vastes : ils sont liés à « l’incertitude quant à l’avenir de l’Humanité dans son ensemble » (81). C’est cette vaste tâche morale qui constitue l’horizon problématique de la réflexion sur la construction européenne. L’élément normatif, lié aux biographies de ces auteurs, est donc une condition de possibilité de leur intérêt pour la construction européenne. Mais cette dimension normative apparaît comme moins problématique –  car davantage partagée  – que celle du droit communautaire. L’Europe ou le monde ? Le problème principal pour les politistes est ailleurs. Pour procéder de façon rigoureuse, il leur faut en premier lieu définir l’objet qu’ils se proposent d’étudier. Or, pour les auteurs qui participent du renouveau de la science politique américaine, il est difficile de fonder théoriquement le caractère singulier de l’objet communautaire et de son étude. Leurs théorisations vont, en effet, bien au-delà de l’objet européen : ce sont avant tout des théories générales de l’intégration, comme c’est explicite chez K.  Deutsch et A.  Etzioni, qui procèdent de manière comparative. C’est cette généralité qui permet à ces différentes théories de revendiquer une scientificité propre  : elles sont susceptibles d’être testées, non seulement dans le cas européen, mais aussi dans d’autres exemples de construction régionale. Mais c’est la même ambition de généralité qui limite les possibilités de définir les Communautés comme des organisations d’un type nouveau, supranational. Cette question apparaît de façon particulièrement claire à l’occasion de la conférence de 1961 sur les « limites de l’intégration européenne ». Le problème de l’universalité des phénomènes étudiés à travers le cas européen est directement abordé par D.  Mitrany et E.  Haas. David Mitrany examinait l’hypothèse d’un processus continu conduisant des organisations régionales de type communautaire à l’organisation d’une société mondiale effective –  pour en conclure de façon pessimiste que  (81)  B. Landheer, « Introduction », Limits and Problem of European Integration, La Haye, Martinus Nijhoff, 1963, p. 2.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 147

30/09/2020 11:35:25

148

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

la probabilité en était faible (82). De même, la communication d’E. Haas discutait l’universalisation possible des phénomènes d’intégration (83) : il s’y interrogeait sur le fait que les phénomènes à l’œuvre en Europe ne semblaient pas s’observer ailleurs dans le monde, et sur la possibilité pour la construction européenne de servir de modèle à des processus analogues dans le reste du monde. Les Communautés européennes, quelle que soit leur originalité, semblaient demeurer un cas particulier à partir duquel il était difficile de procéder à des généralisations. C’est sur ce point que ces théories sont rapidement attaquées par des auteurs qui revendiquent une science des relations internationales. Ces auteurs se veulent, eux aussi, scientifiques et « réalistes ». Leurs thèses s’inscrivent dans la continuité de celles de H. Morgenthau : dénonçant la « répudiation du politique » (84) entraînée par le libéralisme pacifiste, il cherchait à théoriser les relations internationales en se distinguant des efforts « idéalistes » de l’entre-deux-guerres. Mettant au centre de sa réflexion le concept de pouvoir, il recherchait des « lois » du politique et des relations internationales (85) –  qui en feraient un objet scientifique à part entière. Or, dans cette perspective, il soulignait que l’État souverain, loin de se dissoudre de manière universelle, demeurait la norme. C’est une critique très voisine qui est développée par Stanley Hoffmann, tout à la fois critique des juristes, des théories néo-fonctionnalistes (mais c’est aussi un ami personnel d’E.  Haas) et du réalisme de Morgenthau (86). La critique qu’il soulève est également celle du caractère indépassable des phénomènes de pouvoir qui caractérisent la vie des États. Contrairement à l’argumentation fonctionnaliste, il ne saurait y avoir de continuité immédiate entre processus d’intégration économique (le plan Schuman), et processus d’intégration politique  : ce sont deux ordres de phénomènes distincts, dans lesquels le politique conserve une place prédominante. Ainsi, il critique l’illusion d’E. Haas qui repose sur le postulat (« acte de foi ») que « le politique est mort », c’est-à-dire que les phénomènes de conflit et d’opposition potentiellement violente ont  (82)  D.  Mitrany, « The Delusion of regional unity », Limits and Problem of European Integration, La Haye, Martinus Nijhoff, 1963,  (83)  Ernst B.  Haas, « International Integration  : The European and the Universal Process », Limits and Problem of European Integration, La Haye, Martinus Nijhoff, 1963.  (84)  H. J. Morgenthau, Scientific Man vs. Power Politics, Londres, Latimer House Limited, 1947, p. 42.  (85)  H.  J. Morgenthau, Politics among Nations  : The struggle for Power and Peace, New York, Alfred A. Knopf, 1948, p. 13.  (86)  S.  Hoffmann, « Hans Morgenthau  : The limits and influence of “Realism” », Janus and Minerva : Essays in the theory and practice of International Politics, Boulder, Westview Press, 1987.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 148

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

149

été dépassés dans l’histoire européenne (87). Il ne défend pas pour autant une vision figée de la vie internationale. Adversaire des théories trop générales, il admet que la souveraineté est, dans une certaine mesure, « obsolète » (88). Mais elle reste « obstinément » le fait fondamental de la vie internationale. Une science du politique dans sa dimension internationale devrait s’attacher à mettre en lumière la persistance de la souveraineté des États – non à imaginer de nouvelles catégories. Dès les premières années, la construction européenne fait donc l’objet de multiples tentatives en vue d’en produire une interprétation scientifique. Sous l’effet de cette concurrence, s’observe chez les juristes comme chez les politistes une scission en deux groupes qui revendiquent chacun une légitimité propre pour interpréter scientifiquement les Communautés : ceux qui affirment une interprétation supranationale, et ceux qui s’en tiennent à une conceptualisation en termes internationaux. Mais, même parmi ceux qui interprètent les Communautés comme une nouveauté, les compréhensions divergent. C’est donc maintenant à ces interprétations qu’il faut nous intéresser.

2)  Une Constitution supranationale : la Communauté juridique À la fin des années 1950, malgré les revendications déployées par ses défenseurs, la définition juridique des Communautés comme entités inédites, supranationales, constitue un mot d’ordre contesté. Rapidement, ses partisans systématisent alors une interprétation du droit communautaire  qui aspire à montrer la possibilité –  et plus encore la nécessité  – théorique de la supranationalité  : à la différence du droit des organisations internationales, le droit communautaire se comprend comme un droit de valeur constitutionnelle non-étatique (89). Il est autonome, supérieur aux droits nationaux et s’applique directement non seulement aux États, mais aussi aux citoyens des États membres. Son étude relève d’un domaine du savoir propre, qui n’est pas la province du droit international. Le travail théorique sur lequel repose cette interprétation contribue ainsi à faire exister la supranationalité communautaire comme un concept scientifique, et non plus seulement comme un projet politique.  (87)  S. Hoffmann, « Europe’s identity Crisis : Between the past and America », The European Sisyphus – Essays on Europe 1964‑1994, Boulder, Westview Press, 1995, p. 34.  (88)  S.  Hoffmann, « Obstinate or Obsolete ? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe », Daedalus, 95(3), 1966.  (89)  Pour cette définition, voy. notamment J. H. H. Weiler, « The Transformation of Europe », The Yale Law Journal, 100(8), 1991.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 149

30/09/2020 11:35:25

150

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

À travers ces théorisations sont prolongées dans les débats communautaires des conceptions forgées dans d’autres contextes (90). Cette capacité à être investi par des traditions variées peut apparaître comme le principe de la formation du groupe supranationaliste. Toutefois, ces investissements différents donnent aussi lieu à des divergences d’interprétation au sein même des juristes supranationalistes : malgré l’accord sur la définition « constitutionnelle » du droit communautaire, on trouve ainsi chez les supranationalistes plusieurs interprétations simultanées de la Communauté supranationale –  l’une s’inscrivant dans la lignée du constitutionnalisme libéral, mettant l’accent sur la limitation des pouvoirs par le droit et les juges, l’autre présentant un visage nettement plus « technocratique », mettant l’accent sur le caractère fonctionnel du droit communautaire. Ces différences sont particulièrement sensibles quant à la question du développement futur de la CEE en une communauté démocratique.

a)  Le fait de la Constitution Les premiers promoteurs de l’interprétation supranationale des Communautés théorisent très rapidement le droit communautaire comme un droit de valeur constitutionnelle détaché du cadre stato-national. Cela est rendu possible, car, observent-ils, ce droit possède trois caractéristiques centrales : l’indépendance vis-à-vis des États et des intérêts privés, l’autonomie (la création d’une véritable compétence souveraine dans son domaine, manifestée par l’existence d’une juridiction propre) et le lien direct non seulement aux États, mais aux particuliers (91). Comme ils ne manquent pas de le souligner, ces caractéristiques sont celles d’une organisation de type constitutionnel (92), et non international. Toutefois, l’obstacle manifeste auquel se heurtent ces interprétations est l’absence de constitution au sens formel dans les Communautés  : comment qualifier le droit communautaire de constitutionnel, alors même qu’il résulte d’un traité international ? Un ensemble de théorisations aborde la question en cherchant à montrer que, malgré l’absence de constitution au sens formel, le droit communautaire est, de fait,  (90)  A. Cohen, « “Dix personnages majestueux en longue robe amarante” : la formation de la cour de justice des communautés européennes », Revue Française de Science Politique, 60(2), 2010.  (91)  P.  Reuter, La Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Paris, LGDJ, 1953, pp. 138‑140 ; H.-J.  Schlochauer, « Rechtsformen der europäischen Ordnung », Archiv des Völkerrechts, 5(1/2), 1955.  (92)  C.  F. Ophüls, « Juristische Grundgedanken des Schumanplans », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951, p.  290 ; P.  Reuter, « La conception du pouvoir politique dans le Plan Schuman », Revue française de Science Politique, 4(3), 1951, p. 259.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 150

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

151

l’équivalent d’une constitution. Elles sont tout particulièrement élaborées en RFA, où, comme on le verra, le débat constitutionnel prend alors une direction particulière. Cet investissement par les juristes allemands peut en outre s’appuyer sur la grande richesse des débats constitutionnels dans la tradition juridique allemande. Néanmoins, il ne s’agit en rien d’une théorisation exclusivement allemande  : comme on le verra, non seulement elle s’appuie en partie sur des auteurs français, mais elle circule aussi très largement parmi eux. La constitution comme processus historique : un État de droit communautaire L’interprétation constitutionnelle du droit communautaire insiste à la fois sur la fonction de ce droit et sur le processus historique dans lequel il s’inscrit. W. Hallstein est sans doute le représentant le plus éminent de cette approche à cette période. Il s’agit bien sûr pour lui d’une question aux enjeux politiques directs  : alors Président de la Commission européenne, ses théorisations ont pour but de légitimer la CEE – non seulement telle qu’elle existe, mais telle qu’elle lui semble pouvoir (et devoir) se construire. En bâtissant une interprétation de la CEE comme organisation supranationale, il s’efforce donc très directement de la distinguer des organisations internationales traditionnelles, aux pouvoirs limités. W.  Hallstein se place pour cela dans une perspective fédéraliste. Il constate que le « problème fédéral » qui se pose aux Communautés est d’un type particulier (93)  : les Communautés ne sont au début de leur existence, au mieux, qu’à un stade « pré-fédéral » (94), simplement « quelque chose d’analogue à un État (etwas Staatsanaloges)  » (95). Dès lors, dans une conférence donnée en juillet  1958 à Hambourg, le nouveau président de la Commission cherche à clarifier le problème « constitutionnel » posé par cette nouveauté. Il propose pour cela une définition positive de la CEE : elle est une « communauté de droit ». Elle est une création du droit, elle est créatrice de droit, elle est un ordre juridique autonome (96) – en somme, elle est « une réalisation de l’idée du droit » (97). Ce concept, loin d’être immédiatement clair et distinct, noue ensemble des acceptions hétérogènes de la Constitution. C’est parce qu’il peut s’appuyer sur et faire appel à un ensemble de ressources théoriques  (93)  W. Hallstein, Europäische Reden, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1979, p. 79.  (94)  W. Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf, Econ, 1969, p. 33.  (95)  W. Hallstein, Europäische Reden, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1979, p. 72.  (96)  W. Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf, Econ, 1969, p. 33.  (97)  W.  Hallstein, « “Die EWG –  Eine Rechtsgemeinschaft”, Ehrenpromotion, Universität Padua, 12/03/1962 », Europäische Reden, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1979, p. 343.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 151

30/09/2020 11:35:25

152

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

qui s’efforçaient, bien avant la construction européenne, de contourner le lien entre État et Constitution, que la théorisation constitutionnelle proposée par Walter Hallstein peut être formulée et comprise par ses contemporains. La définition comme communauté de droit (Rechts-gemeinschaft) répond d’abord à une conception de l’État de droit (Rechts-staat) qui met l’accent sur la protection des droits et la limitation des pouvoirs. Dans cette perspective, la CEE est un ordre de droit, qui ne peut agir que par le droit et qui est limitée par le droit. Autrement dit, les Communautés sont soumises à leur propre droit, s’auto-limitent juridiquement et garantissent par-là les droits des citoyens. Loin d’être spécifiquement allemande, cette définition rejoint des interprétations qui sont aussi développées dans la tradition du droit administratif français par M.  Lagrange, par exemple. Le droit communautaire vise en effet « la défense des droits des particuliers contre les abus de pouvoir de l’administration » (98). C’est un droit qui a pour fonction de limiter le pouvoir, et ce faisant d’en légitimer l’exercice  : rejoignant l’interprétation de W.  Hallstein, le droit communautaire est d’abord un droit qui arrête le pouvoir. C’est ainsi comme une contrepartie de l’attribution de compétences aux Communautés par les États que doit être conçue la Cour  : elle est « garante » du respect du droit pour les États et leurs citoyens. Cette interprétation se double d’une seconde dimension constitutionnelle attribuée à la CEE  : on peut parler « de “constitution” pour les normes de base de ce système – non au sens de la constitution d’un État, car la Communauté n’est pas un État, mais au sens plus large où nous appliquons le terme “constitution” dans le droit général d’association, par exemple aux associations, coopératives, sociétés par actions, etc. Il s’agit d’un système de normes » (99). On retrouve dans l’idée de système l’exigence traditionnelle de cohérence du droit. W.  Hallstein lui donne cependant une inflexion propre  : l’Europe est un organisme constitutionnel. Les États et de la CEE forment une « harmonie » (100)  dans laquelle les ordres juridiques sont entrelacés comme les tissus vivants dans un organisme. Cette vision organique est marquée par le droit privé. En effet, comme nous l’avons dit, pour une partie des juristes allemands qui défendent la supranationalité, ce ne sont pas les ressources du droit  (98)  M.  Lagrange, « Discours prononcé par M.  l’Avocat général Maurice Lagrange, à l’audience solennelle de la Cour, le 8 octobre 1964 ».  (99)  Parlement européen, Compte-rendu des débats en séance plénière du Parlement Européen, Séance du 17 juin 1965, Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1965, p. 220.  (100)  W.  Hallstein, « “Die EWG –  Eine Rechtsgemeinschaft”, Ehrenpromotion, Universität Padua, 12/03/1962 », Europäische Reden, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1979, p. 347.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 152

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

153

international public ou du droit de l’État traditionnel qui sont mobilisées pour concevoir la construction européenne. Au contraire, ils appellent à un dépassement des catégories anciennes (101) qui remettrait en question les divisions héritées du passé entre les différents types de droit. C’est en ce sens que, dès 1951, C. Ophüls appelait à concevoir le droit communautaire dans la lignée de Savigny, comme une force créatrice émanant de la vie sociale elle-même (102). Le droit privé, traditionnellement plus réservé vis-à-vis de l’État, car d’origine pré-étatique (103), renvoie tout particulièrement en Allemagne au droit romain transnational (le Ius Commune, en vigueur jusqu’au XIX e siècle) et aux efforts de systématisation entrepris à partir de Savigny au XIXe siècle. Le droit privé allemand, avec Savigny, avait revendiqué une véritable indépendance vis-à-vis de l’État et s’était défini comme un droit autonome. Cette référence à la constitution « organique » de l’Europe s’inscrit donc dans la continuité des théorisations issues du droit privé. Étant défini comme un organisme vivant, le droit communautaire peut apparaître comme un processus nécessaire et non plus un être figé. Ainsi, pour W. Hallstein, les Communautés sont le résultat d’un processus historique de création d’un « règne du droit » dont les sources sont à chercher au plus profond de l’histoire européenne. La CEE ne repose sur rien d’autre que sur le droit, qui a réussi à unir l’Europe là où « le sang et le fer » ont échoué (104). Elle n’a pas de fondement dans une unité culturelle, ethnique ou sociale, mais dans un processus rationnel qui se développe comme une « chaîne causale ». L’intégration est le fruit de la « logique des choses (Sachlogik) », cette « force anonyme qui n’agit cependant qu’à travers la volonté humaine » (105). Finalement, la Communauté « n’est pas un être (Sein), elle est un devenir (Werden) permanent ». Cette temporalisation de la Communauté répond dans une certaine mesure aux conceptions de la science politique fonctionnaliste, familières à W. Hallstein (106), qui prédisaient le développement régulier de l’intégration de secteur en secteur – démarche que W. Hallstein juge « logiquement nécessaire » (107). Elle s’inscrit aussi dans le prolongement  (101)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, pp. 8‑9 ; E. Steindorff, « Europäischer Markt und Euratom », Archiv des Völkerrechts 6(2), 1957.  (102)  C.  F. Ophüls, « Juristische Grundgedanken des Schumanplans », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951, p. 292.  (103)  H.-P.  Haferkamp, « The Science of Private Law and the State in Nineteenth Century Germany », The American Journal of Comparative Law, 56(3), 2008.  (104)  W. Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf, Econ, 1969, p. 33.  (105)  Ibid., 20.  (106)  Nous allons y revenir. J. White, « Theory Guiding Practice : the Neofunctionalists and the Hallstein EEC Commission », Journal of European Integration History, 9(1), 2003.  (107)  W. Hallstein, Europäische Reden, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1979, p. 74.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 153

30/09/2020 11:35:25

154

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

de l’approche néo-hégélienne de Rudolf Smend (108) – dont W. Hallstein avait suivi les enseignements – et sa théorie de la « constitution comme intégration ». Ce faisant, elle propose un fondement systématique à l’interprétation supranationale de la CEE  : l’État souverain n’est plus la présupposition absolue de la constitution. Dès lors, l’on peut bien théoriquement parler d’une constitution supranationale de la CEE. Cette définition ne fut naturellement pas la seule, ni la moins contestée. Toutefois, en appliquant au droit communautaire des concepts et théories forgés dans d’autres contextes, W.  Hallstein contribue à légitimer en théorie l’interprétation du droit supranational comme droit constitutionnel au-delà de l’État – et par là, son projet politique pour l’Europe. La constitution comme intégration fonctionnelle Si cette interprétation, formalisée par W.  Hallstein, est sans doute la plus célèbre, et la plus importante (elle sera reprise par la CJCE, nous y reviendrons), elle n’est pourtant pas la seule interprétation de la supranationalité du droit communautaire. C’est à des sources différentes que puise l’autre grande élaboration théorique produite à cette période. Elle est l’œuvre de H.-P.  Ipsen, le juriste de Hambourg. Il développe dans son manuel de 1972 –  synthèse de ses travaux précédents  – une vaste théorie des Communautés, de leur Constitution et de la supranationalité, élevée au rang de « principe constitutionnel » (109). Il s’oppose sans ambiguïtés aux juristes qui cherchent à réduire le droit communautaire à un droit déjà connu. Le droit communautaire est nouveau, supranational et constitutionnel, au sens de la constitution matérielle, donnée, qui peut être appliqué à tout objet politique –  mais aussi parce qu’il résulte d’une « décision d’ensemble » (Gesamtakt) fondatrice comparable à la fondation de l’Empire allemand au XIXe siècle (110). Il ne s’agit pas non plus du droit interne d’une organisation internationale (internes Staatengemeinschaftsrecht) qui n’est qu’un droit international particulier. En revanche, on peut comparer le droit communautaire une « mutation du droit économique » (111), qui représente une « nouvelle phase de la transformation du droit ». Sa définition de la supranationalité elle-même semble s’inscrire dans l’horizon fédéraliste. Il la reprend en effet à G.  Héraud,  (108)  S.  Korioth, « Rudolf Smend », Weimar  : A Jurisprudence of Crisis, Berkeley, University of California Press, 2000 ; J.  E. Murkens, From Empire to Union  : Conceptions of German Constitutional Law since 1871, Oxford, Oxford University Press, 2013, pp. 55 et s.  (109)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p. 67.  (110)  Ibid., p.  63; Ch.  Möllers, Der vermisste Leviathan  : Staatstheorie in der Bundesrepublik, Francfort, Suhrkamp, 2008, p. 57.  (111)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p. 9.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 154

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

155

qui, lui-même à la suite de G. Scelle, définissait la supranationalité comme « l’ordre des souverainetés normativement subordonnées » (112). Toutefois, H.-P. Ipsen s’oppose à ceux qu’il qualifie de « constitutionnalistes », principalement allemands, et dont le chef de file est W. Hallstein. Alors que les « constitutionnalistes » conçoivent l’intégration en fonction d’un état final (fédéral) dont le modèle est tiré de celui de l’État, les « fonctionnalistes », parmi lesquels il se compte, pensent la « supranationalisation » comme un processus ne menant à rien de semblable à l’État (113). C’est ainsi qu’il peut définir les Communautés comme un « groupement d’intégration fonctionnelle » (Zweckverband funktionneller Integration) : les Communautés se définissent par leur fonction, limitée, non par une analogie possible avec l’État. Cela a une conséquence importante. Il insiste sur le fait que le problème communautaire ne se pose pas en termes de souveraineté (114)  : dans la mesure où la Communauté n’est que fonctionnelle, le problème de la souveraineté est laissé « en suspens » (115) et le projet communautaire ne se comprend pas comme une « étatisation », mais comme une « ouverture de l’État ». De façon générale, c’est le concept de souveraineté qu’il soupçonne d’être devenu « obsolète ». Il accuse ainsi les critiques de la Communauté et de la supranationalité d’avoir « manipulé » le concept de souveraineté pour soutenir leur rejet de la construction européenne (116). La conception de H.-P.  Ipsen affirme donc clairement le caractère supranational et constitutionnel du droit communautaire. Mais sa perspective n’est pas celle des « constitutionnalistes ». Cette théorisation s’enracine en effet dans un ensemble de réflexions et de débats différents. Le concept de « groupement fonctionnel » (Zweckverband) en est un bon exemple. Il avait été très tôt mobilisé par H.-J.  Schlochauer pour qualifier la CECA, et insister sur le fait que c’est avant tout par ses fonctions que se singularisait la nouvelle organisation (117). Mais son introduction dans le vocabulaire juridique s’était faite dans un autre contexte  : le terme était emprunté au vocabulaire des débats sur l’administration locale du  (112)  Ibid., p. 68.  (113)  Ibid., p. 981.  (114)  H.-P.  Ipsen, « Über Supranationalität », H.  Ehmke et J.  H. Kaiser (dir.), Festchrift für Ulrich Scheuner zum 70. Geburtstag, Berlin, Duncker&Humboldt, 1973, p. 214.  (115)  R.  Bieber, « La perception allemande de la notion de souveraineté », L’Europe en formation, 2, 2013, p. 70.  (116)  H.-P.  Ipsen, « Über Supranationalität », H.  Ehmke et J.  H. Kaiser (dir.), Festchrift für Ulrich Scheuner zum 70. Geburtstag, Berlin, Duncker&Humboldt, 1973, p. 214.  (117)  H. Schlochauer, « Zur Frage der Rechtsnatur der Europäischen Gemeinschaft für Kohl und Stahl », Rechtsfragen der internationalen Organisation – Festschrift für Hans Wehberg zu seinem 70. Geburtstag, Francfort, Vittorio Klostermann, 1956, p. 372.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 155

30/09/2020 11:35:25

156

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

début du XX e   siècle. Il s’était imposé avec la loi du 19  juillet 1911 (Zweckverbandsgesetz), réactualisée en 1939, qui ouvrait la possibilité aux collectivités locales de s’associer entre elles en vue de remplir une tâche précise. Il avait notamment été élaboré par Walter Jellinek, dans sa somme de droit administratif publiée en 1927, référence de la République de Weimar (118). W.  Jellinek concevait le « groupement fonctionnel » comme un ensemble dans lequel les unités regroupées (municipalités, etc.) conservaient leurs droits, tout en acceptant de confier l’exécution de certaines tâches à un groupement nouveau supérieur. Il s’agissait donc déjà du principe d’une association purement fonctionnelle d’unités préexistantes, transposé du droit de l’administration locale aux Communautés européennes. La reprise de ce concept par H.-P. Ipsen n’est pas anodine. Elle illustre aussi la reprise de certains concepts issus de la pensée de C.  Schmitt pour conceptualiser la construction européenne. On l’a dit, c’est comme spécialiste de droit administratif que le juriste de Hambourg avait commencé sa carrière. Sa thèse d’habilitation (Justice et Politique, 1937) portait notamment sur le problème des actes de gouvernement non justiciables –  c’est-à-dire de ces actes qui « conservent une forme légale tout en libérant la règle de toute contrainte légale » (119). Loin d’être une simple étude de droit positif, il abordait le problème dans une perspective « constitutionnelle-politique » (120), c’est-à-dire au point de jonction du droit administratif et du droit constitutionnel : il s’agissait de penser la légitimité politique de ces actes exécutifs non justiciables. Ce faisant, c’est dans le cadre de la théorie développée par C. Schmitt que s’inscrivait le jeune docteur, qui, avant comme après la guerre, était un proche du « juriste couronné » du III° Reich. Celui-ci avait développé, dans ses textes des années 1930, une conception de « l’État total » qui comprenait les développements contemporains de l’État comme le signe du triomphe de l’administration : le développement sans précédent de l’administration – totale au sens quantitatif, en ce qu’elle pénétrait tous les domaines de la vie sociale – et la disparition corrélative de la frontière entre société civile et État annonçaient le triomphe de ce nouvel État remplaçant « l’État de droit bourgeois » libéral et  (118)  W.  Jellinek, Verwaltungsrecht, 2e  éd., Berlin, Springer, 1929, pp. 71‑73 ; M.  Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 3, Munich, C. H. Beck Verlag, 1999, pp. 238‑240.  (119)  En particulier C.  Joerges, « Europe a Grossraum  ? Shifting legal conceptualisations of the integration project », Darker legacies of law in Europe, Oxford, Hart Publishing, 2003, p. 182.  (120)  H.-P. Ipsen, Politik und Justiz. Das Problem der justizlosen Hoheitsakte, Hambourg, Hanseat. Verl. Anst., p. 10.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 156

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

157

parlementaire (121). L’un des doctorants de C. Schmitt, Ernst Forsthoff – dont le manuel avait été proposé par R. Krawielicki pour être traduit à destination des juristes français – avait développé dans les années 1930 les implications de cette thèse en élaborant une théorie systématique de l’administration (122). Dans cette veine, H.-P. Ipsen avait caractérisé dans un article de 1942 l’administration du Reich comme une nouvelle « couche » exécutive se superposant hiérarchiquement aux administrations nationales en vue de remplir leur fonction. C’est dans ce cadre que s’étaient formés ses concepts administratifs, et sa conception d’un groupement exécutif supranational (il utilise le terme « übernational » dès 1937 (123)) qui est remobilisée au sujet des Communautés Européennes. H.-P.  Ipsen participe ainsi, à travers sa théorisation de la CEE, des mutations d’un « conservatisme technocratique » allemand, apparu dans l’entre-deux-guerres et qui cherche à se relégitimer après 1945 (124). Les juristes partisans de la supranationalité convergent donc dès les premières années autour d’une interprétation constitutionnelle du droit communautaire. Toutefois, loin de s’accorder immédiatement sur une interprétation unique, c’est bien plus la capacité du mot d’ordre supranational à être réinvesti par des traditions théoriques variées qui permet de comprendre son succès chez les premiers communautaristes.

b)  Droit ou démocratie : l’ambiguïté des programmes juridiques Si cette formalisation théorique du droit communautaire permet de justifier l’emploi d’une nouvelle catégorie juridique, et contribue à singulariser l’objet communautaire, elle n’empêche pas les interprétations des supranationalistes de diverger sur certains points. Les perspectives qui s’ouvrent aux Communautés font notamment l’objet de désaccords importants. Ces divergences sont les plus manifestes au sujet du devenir politique des Communautés – et, singulièrement, au sujet de leur devenir démocratique.

 (121)  Voy. par exemple l’essai de 1931, C.  Schmitt, « The Way to the Total State », Four Articles, 1931‑1938, Washington, Plutarch Press, 1999.  (122)  F.  Meinel, « Ernst Forsthoff and the Intellectual History of German Administrative Law », German Law Journal, 8(8), 2007.  (123)  H.-P. Ipsen, Politik und Justiz. Das Problem der justizlosen Hoheitsakte, Hambourg, Hanseat. Verl. Anst., p. 9.  (124)  D.  van Laak, « From the Conservative Revolution to Technocratic Conservatism », J.-W. Müller (dir.), German Ideologies since 1945 Studies in the Political Thought and Culture of the Bonn Republic, New York, Palgrave McMillan, 2003.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 157

30/09/2020 11:35:25

158

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

Vers la démocratie constitutionnelle européenne ? Dans la perspective fédéraliste, qui, nous l’avons vu, rejoint celle des premiers praticiens et acteurs des négociations communautaires, la communauté de droit conduit tout naturellement à une communauté politique de type démocratique. W. Hallstein expose clairement cet objectif de long terme tout au long de ses prises de position publiques sur la construction communautaire. Dès 1958, il analyse les problèmes constitutionnels de la CEE en évoquant deux dimensions des développements futurs de la Communautés : d’une part, l’extension matérielle, c’est-à-dire des domaines relevant de la compétence communautaire ; d’autre part, l’extension politique (125). Il défend à ce sujet l’idée que l’intégration par le droit et l’économie conduira progressivement à l’intégration politique. Or, dans son interprétation, un tel développement politique ne pourra conduire qu’à une organisation démocratique de l’Europe supranationale. L’intégration technique entraînera en effet une aspiration démocratique du côté des citoyens, que la Communauté ne pourra que réaliser si elle veut demeurer légitime  : les demandes en faveur d’un contrôle démocratique accru sur les Communautés conduiront donc, malgré les réticences initiales, à la « politisation » du pouvoir européen, qui se traduira par l’élection du Parlement européen au suffrage universel et le renforcement de ses pouvoirs (126). En somme, cela mènera à la création d’une véritable démocratie supranationale – qui trouvera son aboutissement, lointain, dans une organisation fédérale de l’Europe. La démocratie, une catégorie inadaptée ? Cette conception d’un progrès nécessaire vers la démocratie supranationale ne va pas de soi pour tous les juristes. En particulier, dans l’interprétation de la supranationalité qui est déployée par H.-P.  Ipsen, la question du développement démocratique est abordée de façon radicalement différente. Comme nous l’avons dit, il refuse toute assimilation des Communautés à un État, même fédéral, en devenir. Il n’est pas possible au juriste de prédire ni de prescrire la façon dont évolueront les Communautés. Dans cette perspective, le problème de la légitimité démocratique dans les Communautés se présente tout différemment. Alors qu’il était au cœur des discussions en RFA, depuis les débats

 (125)  Walter Hallstein, « “Europäische Integration als Verfassungsproblem”, Haus Rissen, Hamburg, 29/07/1958 », in Europäische Reden, Stuttgart, Deutsche Verlags-Anstalt, 1979, p. 79.  (126)  Idem.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 158

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

159

des années 1950 et la controverse autour de la CED (127), H.-P.  Ipsen lui dénie toute pertinence dans les interprétations de la CEE. En effet, n’étant pas conçues sur le modèle de l’État souverain doté d’une compétence d’ensemble, les Communautés ne sont pas non plus soumises aux mêmes exigences de légitimation (128). Il n’y a alors nulle nécessité de penser une organisation démocratique des Communautés. Dès le Congrès des Staatsrechtslehrer de 1959, il juge de même toute la controverse – cruciale en RFA – sur les droits fondamentaux exagérée, dans la mesure où ce sont des « porteurs de fonctions économiques » et non des êtres « de chair et de sang » qui sont concernés dans la majorité des cas par les Communautés (129). Il développe en ce sens un concept singulier : celui de « citoyen du marché » (Marktbürger). Les citoyens du marché sont les citoyens des États membres en tant qu’ils agissent dans le domaine d’application du traité (130), mais aussi les acteurs économiques qui interviennent dans le Marché commun. Ils sont caractérisés par des « droits fondamentaux » économiques : l’accès aux quatre libertés fondamentales – circulation des biens, capitaux, services et personnes – sur une base égale pour tous les citoyens (non-discrimination), garantie par des instances judiciaires et ne remettant pas en cause la propriété privée. À ces droits répondent des « devoirs » – notamment l’interdiction de toute discrimination sur le Marché commun. Cette conception sera vigoureusement dénoncée par un autre juriste allemand, H. Rupp, comme favorable à une « technocratie supranationale » (131). Néanmoins, nous le verrons, cette interprétation du traité en termes de citoyenneté économique développera des affinités particulières avec les conceptions de la « constitution économique communautaire » formalisée à la même période. Au cours des premières années d’existence de la CEE sont donc formalisées chez les juristes des interprétations qui la définissent comme supranationale –  terme qui devient rapidement dans ce contexte synonyme de « constitutionnelle », c’est-à-dire s’imposant aux droits nationaux et aux citoyens. Les juristes qui les élaborent revendiquent, contre la majorité des internationalistes, une véritable scientificité pour ce droit  (127)  Nous reviendrons plus longuement sur les enjeux, majeurs, de cette question en RFA au chapitre suivant.  (128)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p. 1042.  (129)  Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Erlangen vom 7. Bis 9. Oktober 1959, Berlin, Walter de Gruyter, 1960, pp. 86‑87.  (130)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p. 567.  (131)  H.-H.  Rupp, « Die Grundrechte und das europäische Gemeinschaftsrecht », Neue Juristische Wochenschrift, 23(9), 1970, p. 354.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 159

30/09/2020 11:35:25

160

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

nouveau. Ils réinvestissent pour étayer ces interprétations des ressources théoriques disponibles dans les différentes traditions dont ils sont issus –  et tout particulièrement les ressources du droit allemand, qui avait abondamment théorisé les questions constitutionnelles et leur rapport à l’organisation étatique. La CEE apparaît alors comme un objet juridique constitutionnel que les juristes issus du droit interne sont, professionnellement, les plus aptes à interpréter. Mais cette interprétation sert aussi d’appui à un projet politique ambitieux, dont W. Hallstein donne l’illustration la plus nette : la construction progressive d’une Europe fondée sur le « règne du droit » aboutirait à terme à une fédération démocratique. Or, sur ce projet et les perspectives d’avenir qu’il implique, les différentes interprétations des juristes ne se recoupent pas, voire s’affrontent. Si les fils tissés par les interprétations des juristes se nouent autour du discours constitutionnel communautaire, la trame en est donc plus légère quant à la démocratie supranationale.

3)  Une appartenance supranationale : la Communauté politique Dans les débats de science politique des débuts de la construction européenne, comme dans les débats juridiques, l’enjeu est de proposer une interprétation théoriquement étayée de la Communauté. Mais, loin de reproduire à l’identique les interprétations des juristes, le contexte dans lequel les Communautés sont théorisées par la science politique conduit à définir d’autres objets d’analyse, d’autres mécanismes et d’autres perspectives pour l’objet communautaire. Ainsi, le débat de science politique ne porte plus tant sur l’ordre juridique supranational que sur les conditions de création d’une communauté sociale et politique supranationale. Les théorisations de la supranationalité, et les débats qui l’entourent, s’articulent alors autour de la possibilité de penser une appartenance politique à un niveau supérieur à celui de l’État-nation.

a)  La Communauté comme processus Les théorisations produites par la science politique partagent avec les théorisations des juristes supranationalistes une définition processuelle des Communautés. Cette proximité de définition souligne la continuité qui s’établit, à un premier niveau, entre les interprétations juridiques et les interprétations de science politique de la supranationalité. Celle-ci se comprend tout particulièrement à la lumière des conceptions fédéralistes : pour de nombreux fédéralistes, l’Europe supranationale existe BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 160

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

161

dès la création de la CECA ; mais elle est une étape vers la fédération européenne. H.  Brugmans, qui s’appuie sur les travaux de D.  Sidjanski ou d’A. Marc défend par exemple un « fédéralisme, fonctionnel ou corporatif » doit permettre de concilier le bien commun général et les intérêts particuliers de manière non autoritaire. Pour cela, la « méthode supranationale », déjà mise en œuvre en Europe depuis 1950, s’avère nécessaire. Mais s’en remettre aux mécanismes de l’intégration économique n’est pas suffisant  : l’intégration supranationale qui a été atteinte par ce moyen ne saurait être qu’une étape, fragile et incertaine, sur la voie d’une Europe unie (132). Cette définition de la supranationalité comme un passage, une étape dans un processus, se retrouve chez C.  Friedrich, théoricien du fédéralisme qui se situe au point d’articulation des théories juridiques et politiques de l’Europe communautaire naissante. Formé dans le contexte des sciences de l’État Allemandes de l’entre-deux-guerres et expert consulté au cours des travaux préparatoires de la Communauté Politique Européenne, il se distingue pourtant des juristes, à la fois par sa trajectoire (il est installé aux États-Unis depuis les années 1920 où il est intégré à la political science) et par sa théorie. Comme les juristes, il insiste lui aussi sur l’importance décisive du constitutionnalisme dans le fédéralisme (133)  : une fédération n’est pas pensable sans constitution. Celle-ci assure notamment ce qui fait le cœur institutionnel du fédéralisme – la division des pouvoirs. Mais, dans la lignée de ses textes critiques du juridisme des années 1930 –  il affirmait que « l’État n’existe pas » (134)  – il délaisse une approche purement juridique. Il adopte au contraire une approche relationnelle du pouvoir, qui n’est « pas le produit de l’exercice surplombant d’un pouvoir de contraindre, mais le résultat d’un consentement commun à l’observation de règles » (135). Le fédéralisme lui apparaît alors comme un processus, social et institutionnel de rapprochement progressif des valeurs, des intérêts et des procédures de décision, plus que comme le résultat donné d’une décision fondatrice. Dans cette perspective, « la question, si discutée, de la supranationalité » est « importante comme étape dans le processus vers l’union fédérale » (136) –  pas comme une  (132)  H. Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyden, A. W. Sijthoff-Leyde, 1969, p. 19.  (133)  C. J. Friedrich, Pouvoir et fédéralisme, Paris, Garnier, 2012, pp. 132‑133.  (134)  C.  J. Friedrich, « The Deification of The State », The Review of Politics, 1(1), 1939, p. 129.  (135)  G. Demelemestre, « Présentation », Pouvoir et fédéralisme, Paris, Garnier, 2012, pp. 9 et s. Nous soulignons.  (136)  C. J. Friedrich, Pouvoir et fédéralisme, Paris, Garnier, 2012, p. 138.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 161

30/09/2020 11:35:25

162

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

problématique spécifique et originale. Pour ces auteurs marqués par le fédéralisme, la supranationalité est donc une étape, un degré intermédiaire, qui distingue certes l’objet européen, mais seulement pour indiquer le chemin qui reste à parcourir vers la fédération. Ces usages définissent un programme de recherche général, mais aussi un horizon d’attente politique pour la construction européenne, qui est la réalisation d’une unité, institutionnelle et sociale, comparable aux fédérations qui se sont élaborées au cours de l’histoire. La plus célèbre théorisation produite par la science politique de la construction communautaire, élaborée par E. Haas (137), fait elle aussi écho à cette définition processuelle de la Communauté. Pour lui, la construction communautaire est, en premier lieu, un processus institutionnel  : c’est la construction d’un « nouveau centre » exerçant une autorité (138). Dans cette définition, E.  Haas ne rompt pas totalement avec les théorisations fédéralistes de l’intégration comme processus de construction institutionnelle. Il était, depuis son mémoire de fin d’études à Columbia, familier de ces théories  : au point de départ de ce travail, il avait placé une longue revue des théories fédéralistes et de leurs différentes variantes. Il avait, dans ce cadre, explicitement adopté les catégorisations juridiques développées par G.  Jellinek (139) –  tout en soulignant, déjà, que les distinctions des juristes entre différentes formes légales d’organisation d’États étaient souvent trop ténues pour être utilisées par la science politique. De même, dans son ouvrage sur la CECA, il commence par comparer les institutions de la nouvelle Communauté avec, d’un côté, celles des organisations internationales, et de l’autre, celles des fédérations. La Cour est par exemple jugée très proche de l’idéal des Cours fédérales (140). Le modèle fédéral sert donc, chez lui aussi, de point de comparaison. Toutefois, cette double comparaison le conduit à distinguer la CECA de ces deux modèles (international et fédéral) : la Communauté présente des traits communs avec eux, mais elle est, en réalité, nouvelle –  elle est supranationale. Ainsi, après avoir discuté plusieurs usages du terme dans les premiers débats européens, il en vient à la conclusion que, d’un point de vue institutionnel, la supranationalité « signifie l’existence  (137)  J.  Keeler montre qu’E.  Haas est l’auteur le plus cité parmi les théoriciens de cette période. J.  Keeler, « Mapping EU Studies  : The Evolution from Boutique to Boom Field 1960– 2001 », Journal of Common Market Studies, 43(3), 2005, p. 575.  (138)  E. B. Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1958, p. 16.  (139)  E.  B. Haas, Political theory and the unification of Europe  : An examination of the theories of government underlying some plans for the federation of Europe, Faculty of Political Science, University of Columbia, New York, 1950, p. 8.  (140)  E. B. Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1958, p. 44.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 162

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

163

d’autorités gouvernementales plus proches de l’archétype d’une fédération qu’aucune autre organisation internationale du passé, mais non encore identiques avec lui » (141). La supranationalité est un moyen terme, ni complètement fédéral, ni vraiment international. La Communauté comme intégration sociale Cette continuité avec les conceptions fédéralistes ne suffit pourtant pas à caractériser une grande partie des interprétations produites par la science politique de l’Europe communautaire – pas plus qu’elle n’épuise la pensée néo-fonctionnaliste. Si elles partagent la compréhension processuelle de la construction communautaire, et certaines considérations purement institutionnelles, ces interprétations s’inscrivent aussi dans la lignée du renouveau des sciences du politique, et notamment du behaviorisme. En ce sens, elles se distinguent très nettement des approches fédéralistes et juridiques. Pour la science politique de la construction européenne, les théorisations fonctionnalistes de D. Mitrany sont souvent considérées comme fondatrices (142). Critiquant les approches juridiques et idéalistes, il revendique très tôt un « réalisme » nouveau. En cela, il inaugure le type de réflexion poursuivi après 1945. E. Haas lui-même reconnaîtra sa dette à son égard dans son ouvrage Beyond the Nation State en 1964 (143). Pour lui comme pour D.  Mitrany, les fonctions que devront remplir les nouvelles institutions sont, avant d’être des tâches régaliennes telles que la défense, ou des tâches démocratiques telles que le parlementarisme les a prises en charge, des tâches que la modernité industrielle a fait émerger –  autrement dit des fonctions liées à l’État social et économique au sens large. L’intégration n’est pas dans cette perspective un progrès vers le « règne du droit », qui réaliserait progressivement la raison juridique. Le concept qui rend compte de la logique à l’œuvre dans cette intégration est le fameux « spill-over », mécanisme par lequel l’intégration institutionnelle dans un domaine limité était conçue comme s’étendant à des domaines voisins par la force des nécessités pratiques et économiques mises en mouvement (144). C’est ainsi un tout autre  (141)  Ibid., 59.  (142)  Voy. par exemple B. Rosamond, Theories of European Integration, Londres, Palgrave, 2000, pp. 31‑42.  (143)  E. B. Haas, Beyond the nation-state : Functionalism and international organization, Stanford, Stanford University Press, 1968, p. 10.  (144)  L.  Lindberg définit en 1963 le concept de spill-over comme « a situation in which a given action, related to a specific goal, creates a situation in which the original goal can be assured only by taking further actions, which in turn create a further condition and a need for more action and so forth ». L.  Lindberg, The Political Dynamics of European Economic

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 163

30/09/2020 11:35:25

164

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

type de nécessité que celui qui était mobilisé par les juristes  : c’est ici d’abord la « solidarité de fait » qui crée une « pression » pour davantage d’intégration. Elle ne repose pas tant sur la force du droit que sur un mécanisme fonctionnel et social. Toutefois, le lien établi entre les travaux de D.  Mitrany et ceux du néo-fonctionnalisme est souvent pris pour une évidence, qui conduit à négliger d’autres aspects. En premier lieu, D. Mitrany inscrivait ses théorisations dans une perspective globale plus que régionale, et n’était pas lui-même un partisan affirmé de la construction d’organisations régionales (145). Il est remarquable, à ce titre, que D.  Mitrany ne figure pas dans la bibliographie de la première édition de The Uniting of Europe (1958), le grand ouvrage d’E.  Haas. Le premier auteur (abondamment) cité, en revanche, est K.  Deutsch  : il convient donc d’abord, pour comprendre ce que fait E.  Haas en publiant son ouvrage en 1958, de revenir sur la théorie par rapport à laquelle il se positionne directement – le « transactionnalisme » de K. Deutsch. Les travaux de K.  Deutsch reçoivent, aux débuts de la construction européenne, une importance peu comparable avec celle qui leur est accordée aujourd’hui (146). L’usage massif de données et de méthodologies quantitatives apparaît, à l’époque, comme un effort très novateur pour dépasser les études juridiques. Les passages de leur auteur par les lieux les plus prestigieux de l’université américaine le placent en outre au centre d’un dense réseau de chercheurs engagés dans la rénovation des sciences politiques. Cette position centrale est renforcée par le fait que, dans l’esprit du behaviorisme, il promeut un travail collectif, qui est moins le fait d’un chercheur individuel isolé que d’une équipe, parfois importante, permettant de rassembler et de traiter des données de grande ampleur (147). Il entretient par ailleurs des relations soutenues avec les sciences sociales européennes. Entre 1960 et 1974, il se rend ainsi notamment à l’Université de Genève, où il fréquente le fédéraliste Dusan Sidjanski, à l’Université de Paris (Sorbonne), à l’Université d’Heidelberg avec C.  Friedrich, d’Oxford avec U.  Kitzinger, puis plus tard à l’EUI à Integration, Stanford, Stanford University Press, 1963, p. 10 ; Quoique sa dimension mécanique ait ainsi été largement remise en question, il demeure un concept central des théories de l’intégration d’inspirations fonctionnalistes.  (145)  A.  Wiener et T.  Diez, « Introducing the mosaic of integration theory », European Integration Theory, Oxford, Oxford University Press, 2009, p. 8.  (146)  Voy. cependant le numéro spécial de la Revue internationale de politique comparée 10(4), 2003.  (147)  K.  Deutsch, « A path among the social sciences », in J.  Kruzel et J.  Rosenau (dir.), Journey through World Politics  : Autobiographical Reflections of Thirty-four Academic Travelers, Lexington Books, 1989, pp. 17‑19.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 164

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

165

Florence. La reconnaissance institutionnelle dont il bénéficie se traduit, au sein de la discipline, par son élection comme président de l’American Political Science Association (APSA, 1969‑1970) puis de l’International Political Science Association (IPSA, 1976‑1979). C’est donc, à l’époque, un auteur dont les travaux sont fortement visibles, tant pour ses collègues américains que pour les européens qui ne reçoivent qu’avec un certain retard les travaux développés aux États-Unis. L’intérêt scientifique de K.  Deutsch pour les phénomènes internationaux émerge dans sa thèse américaine, soutenue en 1951 à Harvard, publiée en 1953 sous le titre de Nationalism and social communication, et rééditée en 1967 avec de nombreux amendements concernant les processus d’intégration inter- ou supranationaux (148). Il développait dans cet ouvrage des concepts majeurs, comme celui de communication et la distinction, très forte et héritée de la sociologie allemande, entre société et communauté. Il avait en effet, dès ses premiers articles publiés aux États-Unis, fait de cette distinction la base sur laquelle il proposait de développer ses travaux. Dans un article publié en 1951, il définissait ainsi la communauté, par opposition à la simple société (caractérisée par une certaine division du travail et des biens) – comme « un groupe de personnes unies par leur capacité à échanger de l’information » – c’est-à-dire à se comprendre mutuellement grâce à des codes et conventions partagés (149). Cet intérêt sociologique pour les communautés est prolongé par le lancement d’un vaste projet de recherche sur les « communautés de sécurité », qui donne lieu à un ouvrage publié en 1957 (150). Ce projet étudie les processus d’intégration à l’œuvre entre les pays occidentaux à partir d’exemples historiques, et s’efforce de proposer une systématisation de ses conditions. Pour K. Deutsch et ses collaborateurs, l’intégration est un état, atteint par un groupe d’individus, mais aussi un processus social. Ce qui définit une communauté, dans la perspective de K.  Deutsch, c’est donc moins un certain agencement institutionnel ou matériel, que l’état des liens d’interdépendance, d’échanges et de communications entre ses membres  : ces « transactions » constituent  (148)  K. Deutsch, Nationalism and Social Communication –  An inquiry into the foundations of Nationality, Cambridge, MIT Press, 1967, p. 11.  (149)  K. Deutsch, « Mechanism, Organism, and Society : Some Models in Natural and Social Science », Philosophy of Science, 18(3), 1951, p. 243.  (150)  K.  Deutsch, Political Community and the North Atlantic Area –  International Organization in the light of Historical Experience, Princeton, Princeton University Press, 1957 ; Nous citons les extraits de la première édition (1957) reproduits dans A. G rimmel et C. Jakobeit, Politische Theorien der Europäischen Integration, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, 2009.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 165

30/09/2020 11:35:25

166

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

l’objet empiriquement étudiable à partir duquel peut être saisi tout processus « d’intégration ». Dès lors, la construction d’une communauté, locale, nationale ou internationale obéit à des règles saisissables par l’observation et ouvertes à la généralisation. Elle implique par exemple des valeurs partagées, la création d’habitudes et d’un « mode de vie » commun, qui peut se traduire, à l’issue d’un processus couronné de succès, par un déplacement des « loyautés » des membres de chaque communauté vers un nouvel objet (151). Dans cette perspective, l’intégration n’est pas seulement la construction d’institutions ; c’est aussi la construction d’un « sens de la communauté » (sense of community) chez les membres des unités intégrées (152). L’accentuation « communautaire » de la théorie développée par K.  Deutsch est illustrée par le travail, un peu plus tardif, d’A.  Etzioni. Le futur penseur du communautarisme politique (153) se situe, lui aussi, dans le sillage de K.  Deutsch –  tout en étant dans l’immédiate proximité du néo-fonctionnalisme d’E.  Haas, qu’il a côtoyé durant la préparation de sa thèse à Berkeley. Il cherche également à rendre compte des phénomènes d’intégration, non seulement en Europe, mais dans le monde. Il utilise pour cela une approche sociologique comparative, qui se détourne des analyses institutionnelles classiques, et emprunte à son tour le concept de système politique pour contourner la problématique de l’État (154). C’est en termes de processus de construction de « communautés » qu’il aborde les efforts de construction régionale. Une communauté est une certaine façon d’organiser l’interdépendance qui s’observe dans un système ; lorsque cette organisation est très poussée, on parle d’intégration (155). Elle se définit non seulement par des conditions institutionnelles, mais aussi par certaines conditions sociales. Ainsi, une organisation supranationale intégrée « refers to inter-state systems that have a center in which decisions binding the member units are made, and in which the identification of the politically conscious citizens with the comment units (the nations) is high and of the secular-‘historical’ type » (156). Dès lors, l’enjeu de la construction supranationale est autant  (151)  K.  Deutsch, Political Community and the North Atlantic Area –  International Organization in the light of Historical Experience, Princeton, Princeton University Press, 1957, p. 85 et p. 133.  (152)  Ibid., p. 5.  (153)  J.  Lacroix, Communautarisme versus libéralisme  : quel modèle d’intégration politique ?, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2003, pp. 60‑61.  (154)  A. Etzioni, Political Unification –  A comparative study of Leaders and Forces, New York, Robert E. Krieger Publishing, 1965, pp. ix‑x.  (155)  Ibid., p. 6.  (156)  Ibid., p. 331.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 166

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

167

la création d’institutions, que la création d’une « allégeance » nouvelle chez les citoyens – une véritable communauté « vécue ». Le néo-fonctionnalisme comme croisement La conceptualisation de la supranationalité proposée par E.  Haas prolonge directement cet ensemble de recherches – tout en y apportant un certain nombre d’inflexions. Les travaux de K. Deutsch constituent, bien plus explicitement que le fonctionnalisme de D. Mitrany, la base de sa réflexion –  et de sa critique. C’est d’ailleurs K.  Deutsch qui a relu le manuscrit d’E. Haas et est fortement remercié par l’auteur (157). E.  Haas cherche en effet, lui aussi, à saisir le phénomène européen comme un processus institutionnel et social. Nous l’avons dit, il ne rejette pas les interprétations en termes de construction institutionnelle. Mais, d’un autre côté, l’intégration est chez E.  Haas, comme chez K.  Deutsch, un processus social. Elle ne s’épuise pas dans la construction d’institutions. C’est ce que résume la célèbre définition qu’il en propose : « Political integration is the process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations and political activities toward a new centre, whose institutions posess or demand jurisdiction over the pre-existing national states » (158). L’intégration consiste certes en la construction d’un « nouveau centre » institutionnel – mais elle aussi un processus social, qui s’observe chez les acteurs. La Communauté supranationale est alors autant un système institutionnel que, dans la terminologie de l’époque, un système social. Toutefois, se distinguant de l’approche de K.  Deutsch, avec cette définition E. Haas propose de se concentrer moins sur les relations qui s’établissent entre les individus en général que sur l’activité de certains groupes – les élites politiques, économiques et sociales, pensées comme jouant un rôle moteur. Ces groupes sont supposés transférer leurs « allégeances » vers le nouveau centre qui se construit, et ainsi déplacer le point focal des représentations et de l’action politique des centres nationaux traditionnels vers l’objet européen. En ce sens, la Communauté supranationale « est sui generis non seulement dans le sens légal et institutionnel, mais aussi en termes des relations qu’elle instaure » (159) entre les différentes élites. C’est donc à l’intersection des dynamiques institutionnelles de dépassement de l’État et des dynamiques sociales  (157)  Ibid., xvii.  (158)  Ibid., 16.  (159)  Ibid., 526.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 167

30/09/2020 11:35:25

168

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

de recomposition des communautés sociales que le néo-fonctionnalisme se situe. Ces théories n’épuisent bien sûr pas l’ensemble des interprétations de l’époque. Elles connaissent des nuances, des formulations intermédiaires et des corrections (160). Mais, dans tous les différents exemples que nous avons examinés, la construction européenne est envisagée comme le processus de construction d’une organisation supranationale, qui peut être saisi à travers ses logiques économiques et administratives (fonctionnelles), institutionnelles, mais surtout sociologiques. Dire que la CECA, puis la CEE, sont des organisations supranationales, ce n’est pas dire qu’elles disposent d’une Constitution d’un type nouveau ; c’est avant tout dire qu’elles forment un nouveau type de société dont l’échelon principal n’est pas la nation, mais la Communauté.

b)  Le devenir politique de l’appartenance supranationale ? Pour autant, ces auteurs ne sont pas sans ambiguïtés sur les perspectives d’avenir des organisations supranationales. Faut-il y voir une étape sur la voie d’une fédération européenne ou même une « nation émergente » (161) ? Faut-il y voir une organisation destinée à demeurer sui generis ? Il s’agit, avec ces questions, de définir les perspectives de l’intégration supranationale théorisée par ces auteurs. Les réponses à ces questions sont loin d’être d’intérêt purement théorique dans le contexte de l’époque  : on le verra, la possibilité de légitimer scientifiquement certains projets politiques en dépend. La Communauté comme fédération démocratique en devenir Pour beaucoup d’auteurs, la question de l’appartenance politique supranationale ne fait pas réellement problème dans les premiers temps de la construction communautaire. D’une part, cela ne semble pas être l’objet principal de la construction européenne : la CEE étant – comme la CECA  – une organisation technique, fonctionnelle, il peut paraître inadéquat de la considérer comme fondant les prémices d’une organisation politique de l’Europe. Cela d’autant plus que l’échec de la CPE est encore bien présent dans les esprits, rendant peu probable le retour de la question politique dans l’immédiat.  (160)  Il faudrait bien sûr revenir sur les théorisations des élèves d’E.  Haas. Mais, outre que leur conception de la supranationalité ne nous semble pas justifier une analyse spécifique, et qu’une revue de l’ensemble de la littérature néo-fonctionnaliste dépasserait notre objet, nous reviendrons sur certains de ces élèves en recherchant les conditions du succès – et de l’échec – social de la théorie néo-fonctionnaliste.  (161)  C. J. Friedrich, Europe, an emergent nation ?, New York, Harper, 1969.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 168

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

169

D’autre part, beaucoup d’auteurs qui analysent les progrès de l’intégration dans les Communautés empruntent, pour en rendre compte, une grille de lecture déjà éprouvée  : le modèle de la construction des fédérations. Ainsi, pour les fédéralistes, le rattachement au droit ou à la science politique ne change guère l’horizon dans lequel est abordée la question supranationale : la supranationalité est une étape sur la voie d’une fédération politique européenne. L’organisation de cette fédération sera nécessairement démocratique –  soit en résultant d’un « moment constitutionnel » fondateur dans lequel s’exprimerait le pouvoir constituant européen originaire, soit au terme d’une évolution conduisant au renforcement des institutions démocratiques communautaires. Dans cette perspective se dégage très tôt, dans la continuité des débats des années 1950 et du projet de Communauté Politique Européenne, l’idée que l’élection au suffrage universel direct de l’Assemblée commune, accompagnée de l’extension de ses pouvoirs, marquera une rupture décisive transformant les Communautés en organisations politisées et démocratiques (162). Pour D.  Sidjanski, par exemple, il faut une « volonté créatrice permanente » (163) pour appuyer et maintenir le processus engagé, volonté politique qui doit primer sur les mécanismes économiques ou juridiques de l’unification. La communauté des citoyens et la (supra)nation Tous les auteurs ne pensent certes pas les Communautés comme une fédération en devenir. Mais même les auteurs qui n’adoptent pas le cadre d’analyse fédéraliste tendent à situer leurs réflexions dans un cadre déjà éprouvé  : celui de la construction démocratique des États-nations. À la différence des fédéralistes, ils insistent cependant davantage sur les conditions sociales nécessaires à la création d’une telle communauté que sur ses exigences institutionnelles. Pour K.  Deutsch comme pour A.  Etzioni, il n’y a pas de rupture de nature entre organisation supranationale et organisation nationale, puisque toutes deux sont conceptualisées comme des « communautés ». K.  Deutsch souligne d’ailleurs que l’un des moyens les plus « décisifs » de promouvoir l’intégration est –  comme au cours de la construction historique des États – de favoriser la participation politique des membres, et d’encourager l’attribution de droits dans le cadre de la nouvelle  (162)  O. Costa et P. Magnette, « Idéologies et changement institutionnel dans l’Union européenne. Pourquoi les gouvernements ont-ils constamment renforcé le Parlement européen  ? », Politique Européenne, 1(9), 2003.  (163)  H. Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyden, A. W. Sijthoff-Leyde, 1969, p. 129.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 169

30/09/2020 11:35:25

170

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

communauté –  droits non seulement civiques, mais aussi économiques et sociaux (164). En cas de réussite, pour K.  Deutsch, la communauté ne serait donc pas tant une entité inédite par sa « nature » que par ses dimensions nouvelles. Le résultat serait une communauté « intégrée » (amalgamated), caractérisée par une fusion formelle des unités composantes de départ, ou une communauté « pluraliste », modèle privilégié par K. Deutsch, car plus souple et moins exigeant quant à ses conditions de réussite. Dans les deux cas, le critère décisif de l’intégration et de son succès est la constitution d’un « peuple européen » – un ensemble social entretenant, comme dans les États-nations, des relations denses et un « sens de la communauté ». De même, chez A. Etzioni, la différence entre une communauté nationale traditionnelle et une communauté supranationale nouvelle est une différence de « degré », pas de nature (165)  : comme pour K. Deutsch, la supranationalité est une échelle nouvelle, qui implique des liens et des institutions nouveaux, mais pas nécessairement un phénomène nouveau. Elle implique la consolidation progressive de liens entre les acteurs sociaux –  la communauté  – accompagnée, dans une dynamique tout à fait comparable à celle de la constitution des Étatsnations, par une centralisation croissante des ressources de pouvoir. À cet égard, K.  Deutsch se montre pessimiste au début des années 1960 quant aux perspectives d’intégration véritable des États-nations européens dans le cadre communautaire  : ses recherches ne montrent pas de renforcement significatif de ces liens communautaires en Europe (166). De son côté, la pensée communautariste, développée par A.  Etzioni notamment, adoptera une posture souvent critique à l’égard d’une construction européenne « désincarnée » (167). Dans son ouvrage achevé en février  1965 (avant la crise de la « chaise vide »), il mettait ainsi en garde contre les dangers du « mythe » de l’intégration inéluctable de l’Europe, et contre ses conséquences possibles. Un premier scénario de développement possible consistait certes en une intégration toujours plus poussée aboutissant à une union politique forte – car « à long terme, une forte intégration économique ne peut pas être maintenue  (164)  K.  Deutsch, Political Community and the North Atlantic Area –  International Organization in the light of Historical Experience, Princeton, Princeton University Press, 1957, pp. 184‑186.  (165)  A. Etzioni, Political Unification –  A comparative study of Leaders and Forces, New York, Robert E. Krieger Publishing, 1965, p. ix.  (166)  K. Deutsch, « Supranational Organizations in The 1960’s », Journal of Common Market Studies, 1(3), 1963.  (167)  Le parallélisme de ces critiques avec les critiques de la construction européenne « nationales-souverainistes » ou « nationales-civiques » contemporaines est souligné dans J.  Lacroix, Communautarisme versus libéralisme  : quel modèle d’intégration politique ?, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2003, p. 12.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 170

30/09/2020 11:35:25



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

171

sans une intégration politique considérable » ; mais un second, tout aussi possible, verrait une régression de l’intégration, réduisant progressivement les Communautés à une union douanière (168). Néanmoins, il est ici aussi notable que le scénario d’une intégration « réussie » est pensé sur le modèle d’une intégration nationale ou fédérale, incluant un gouvernement et un parlement  – « quel que soit le nom qu’on leur donne  » (169). Chez E.  Haas, l’horizon d’un développement d’institutions démocratiques analogues à celles des États nations est plus ténu. Se concentrant sur les institutions techniques (et non parlementaires), et les liens entre élites européennes (et non entre les peuples dans leur ensemble), la création d’un Parlement au sens fort, et d’un « sens de la communauté », n’apparaissent pas comme aussi cruciales que chez les fédéralistes ou les transactionnalistes. Néanmoins, l’idée que ce processus conduira peut-être à une reproduction à une échelle nouvelle de l’intégration de type stato-nationale n’est pas non plus absente (170). Comme K. Deutsch, il met en avant la « loyauté » des acteurs, et les transferts que l’intégration entraîne  : il s’agit bien de penser l’émergence d’une nouvelle communauté politique, définie comme « a condition in which specific groups and individuals show more loyalty to their central political institutions than to any other political authority […] In this study, this condition will be the one toward which the process of “political integration” is supposed to lead » (171). Son horizon théorique demeure une certaine « condition terminale » de la communauté en cours d’intégration, dont l’exemple le plus parfait est fourni par l’État-nation (172) : cette condition terminale associe des institutions proches de l’idéal-type fédéral, en particulier un Parlement, et un sentiment d’appartenance politique (173). Son horizon lointain demeure la concentration de l’autorité et la densification du « système » social, telles que l’histoire de l’Étatnation les a mis en lumière. C’est cette idée d’une « condition terminale » que son élève L. Lindberg critique dès 1963 dans un ouvrage sur l’intégration politique  (168)  A. Etzioni, Political Unification –  A comparative study of Leaders and Forces, New York, Robert E. Krieger Publishing, 1965, p. 284.  (169)  Ibid., 283.  (170)  E. B. Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1958, p. xi.  (171)  Ibid., p. 5.  (172)  E.  B. Haas, « International Integration  : The European and the Universal Process », Limits and Problem of European Integration, La Haye, Martinus Nijhoff, 1963, p. 366.  (173)  P.  Schmitter souligne dans le même sens la présence de cette idée de « politisation » très tôt chez E.  B. Haas. Ph.  Schmitter, « Ernst B.  Haas and the legacy of neofunctionalism », Journal of European Public Policy, 12(2), 2005.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 171

30/09/2020 11:35:25

172

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é

de l’Europe (174). Il propose ainsi de considérer l’intégration politique comme un processus de construction institutionnelle et sociale, « mais sans référence à aucun état terminal (end point) ». Néanmoins, il est conduit à souligner dans le cours de son analyse que le renforcement de l’Assemblée commune, par une extension de ses pouvoirs et surtout par son élection au suffrage universel, est non seulement une possibilité, mais aussi –  c’est par là qu’il achève son ouvrage  – sera probablement une nécessité : il ne s’agit moins de la nécessité inéluctable du spill-over que de la nécessité politique que rencontrera l’Europe communautaire lorsqu’elle cherchera à intégrer des États à la tradition parlementaire forte, comme le Royaume-Uni (175). Dans cette perspective, le renforcement du Parlement, sur le modèle national, ne pourra probablement plus être repoussé. Dans toutes les approches examinées ici, l’avenir de la Communauté supranationale est donc orienté par des modèles connus. Il s’analyse d’abord comme une intégration de plus en plus poussée des sociétés, conduisant, ensuite, à une intégration politique conçue sur le modèle des fédérations ou des États-nations. Même pour les auteurs les plus sceptiques quant à sa réalisation effective, le passage de l’intégration sociale supranationale à l’intégration politique supranationale ne fait guère de difficultés théoriques : si les auteurs divergent quant aux conditions et aux procédures d’un tel passage, il est peu contesté que l’organisation politique de la Communauté tendra à reproduire les structures politiques et démocratiques des États, fédéraux ou unitaires. Ainsi, la supranationalité, que ces auteurs s’accordent, comme les juristes, à considérer comme un processus, conduit à son propre dépassement  : c’est autour de cette « dialectique de l’unification supranationale » (176) que convergent, malgré leurs différences, les politistes qui interprètent la supranationalité communautaire. Dans ce chapitre, nous avons examiné comment la « question supranationale », c’est-à-dire la question de la définition politico-institutionnelle de la CEE, avait été prise en charge par différents interprètes de la nouvelle organisation. Nous avons montré qu’il se constitue dès la fin des années 1950 plusieurs collectifs qui prennent en charge l’interprétation de la CEE –  sans qu’aucun ne puisse établir, au départ, une juridiction incontestée sur son interprétation. Dans ce contexte concurrentiel, la  (174)  L.  Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford, Stanford University Press, 1963, p. 6.  (175)  Ibid., p. 295.  (176)  A.  Etzioni, « The Dialectics of Supranational Unification », The American Political Science Review, 56(4), 1962.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 172

30/09/2020 11:35:26



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l a c o m m u n a u t é 

173

caractérisation de la « nature institutionnelle » des Communautés divise : d’un côté, certains rejettent l’idée d’une singularité supranationale comme inutile et non scientifique ; de l’autre, elle trouve des soutiens qui s’efforcent de montrer que la CEE ne correspond à aucun objet du passé, qu’elle est irréductiblement nouvelle – et que, pour cette raison, il est scientifiquement légitime de la qualifier de supranationale. Tab. 3 : Les programmes savants et la supranationalité communautaire (1957‑1962) Supranationalité juridique

Supranationalité politique

Défense

Critique

Défense

Critique

Discipline privilégiée

Droit communautaire (droit interne)

Droit international

Science politique

Relations internationales

Spécifique Objet

Oui

Non

Oui

Non

Constitution

Souveraineté

Appartenance

Souveraineté

Nécessité

Juridique

Aucune

Sociologique, Politique

Aucune

État final

Constitution explicite (fédérale)

Confédération d’États

Politisation

Confédération d’États

Il se forme alors, dans chaque collectif, différents programmes savants qui articulent des interprétations distinctes des Communautés. Pour les juristes, la supranationalité est une caractéristique du processus de construction juridique communautaire, qui est essentiellement un droit « constitutionnel ». Pour les politistes, la supranationalité est avant tout une caractéristique du processus d’intégration sociale des Communautés, qui tend vers la reformation d’une communauté politique. Communauté juridique et communauté politique sont ainsi les deux horizons possibles de la construction communautaire. Tous deux s’opposent aux interprétations de la CEE comme un objet traditionnel. Tous deux justifient également des approches politiques et scientifiques différentes de la construction communautaire, qui connaîtront des succès contrastés. Ce sont les carrières de ces deux interprétations de la CEE, c’est-à-dire les succès différenciés du travail d’interprétation produit par chacun de ces collectifs, et à travers eux la capacité de chacun de ces savoirs à se constituer en savoir de gouvernement légitime de l’Europe communautaire, que le chapitre suivant étudiera. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 173

30/09/2020 11:35:26

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 174

30/09/2020 11:35:26

C H A PI T R E   I I I –   FA I R E AC C E P T E R (1)   : L E S CA R R I È R E S C ON T R A ST É E S DE DE U X I N T E R PR É TAT ION S DE L A C OM M U NAU T É (19 6 3 ‑1973) « Thinking is invisible work. Thoughts are invisible tools. Theories and knowledge are invisible capital equipment, contributing to the production of decisions. They are equipment to produce guidance for action including action in search of future knowledge and for a wider range of possible future actions. Corroborated theories and verified knowledge are invisible equipment that has been tested and that can be relied on to a higher degree and over a domain of validity that can more readily identified, at least at its core and eventually also at its limits ». K. W. D eutsch , « On Political Theory and Political Action », Discours au 66 e Congrès de l’Association Américaine de Science Politique, Septembre 1970, American Political Science Review, 65(1), 1971.

Au cours des premières années de son existence, de nombreuses questions se posent quant à la « nature » de la CEE. Les collectifs que nous avons considérés au chapitre précédent en produisent des interprétations diverses, ce qui contribue à la rationaliser. Mais leur travail ne s’arrête généralement pas là  : ils cherchent aussi à mobiliser des soutiens pour faire accepter leurs interprétations. Dans l’espace poreux dans lequel est produit le savoir communautaire se construisent ainsi des coalitions à l’appui de différentes interprétations des Communautés. Dans certains cas, ces coalitions s’efforcent directement de mettre en œuvre les dispositifs de gouvernement suggérés par les différentes interprétations savantes. C’est alors que l’on peut véritablement parler de la constitution de savoirs de gouvernement de la CEE. À cet égard, les différents programmes savants identifiés au chapitre précédent ne connaissent pas le même succès. Pour le montrer, nous nous concentrerons ici sur la circulation, la réception et les usages des deux grands programmes développés autour de la supranationalité. D’un côté, l’interprétation juridique de la supranationalité BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 175

30/09/2020 11:35:26

176

les carrières contrastées

communautaire comme communauté constitutionnelle s’impose, en pratique comme en théorie, dans l’arène européenne – tout en demeurant fortement contestée dans les arènes nationales  (A) ; de l’autre, l’interprétation de la supranationalité comme communauté politique en devenir connaît rapidement de graves difficultés à se légitimer, en théorie comme en pratique (B). L’une devient la thèse centrale de ce qui apparaît bientôt comme le savoir le plus légitime pour interpréter et gouverner la CEE –  le droit communautaire ; l’autre est progressivement marginalisée en même temps que la science politique de l’Europe communautaire. Deux raisons apparaîtront décisives pour comprendre ces succès différenciés des interprétations supranationales de l’Europe communautaire : la capacité pour les promoteurs des différentes interprétations à enrôler des soutiens, savants et politiques, d’une part ; leur capacité à fournir des outils pour penser les Communautés et leur gouvernement en pratique, d’autre part –  c’est-à-dire les dispositifs de gouvernement que chacune de ces interprétations permet de proposer. On entend, en mettant conjointement ces deux aspects en lumière, insister sur le « travail » spécifique accompli par chacune de ces interprétations et leurs promoteurs : leur succès (ou échec) ne se réduit pas à la capacité à mobiliser des soutiens ; il tient aussi, en partie, aux ressources spécifiques offertes par chacune. Le succès du droit communautaire comme savoir de gouvernement des Communautés se comprend alors aussi à la lumière de l’échec de la science politique de l’Europe à établir sa juridiction sur le discours légitime communautaire.

A – L a

constitutionnalisation de la CEE : le droit communautaire comme savoir de gouvernement légitime

L’interprétation supranationale du droit communautaire est élaborée dès la fin des années 1950. Mais, on l’a vu, elle est loin d’être consensuelle  et la légitimité des juristes qui la défendent demeure contestée. Cette situation change lentement – et partiellement – à partir du milieu des années 1960. Cette partie a pour objectif de mettre en évidence les conditions de cette transformation progressive, qui fait d’une interprétation contestée une doctrine acceptée par un nombre croissant d’acteurs des débats communautaires. La légitimation de l’interprétation juridique supranationale est étroitement liée à l’action du dispositif principal qu’elle implique : la Cour. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 176

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

177

Celle-ci agit comme un lieu de véridiction (1) dont les décisions ont un effet performatif sur la définition du droit communautaire (1). Cela d’autant plus qu’elles sont activement relayées par une coalition d’acteurs politiques et universitaires qui constituent, ensemble, un réseau de soutiens politiques et savants de l’interprétation supranationale – et de sa science, le droit communautaire. Il se crée alors un discours relativement homogénéisé, qui peut se revendiquer d’une validité empirique confirmée par la jurisprudence de la Cour et qui sert de support à des projets politiques communautaires (2). Le droit communautaire, redéfini comme un droit constitutionnel européen, peut dès lors revendiquer le statut de savoir de gouvernement de la CEE. Toutefois, si cette interprétation supranationale, qui permet de fonder la revendication du droit communautaire, se généralise dans l’arène des débats communautaires, elle demeure vivement contestée dans les arènes nationales. Il faut alors revenir sur les configurations nationales des débats (2), et en particulier sur les enjeux des débats constitutionnels à cette période –  puisque c’est comme tel qu’est rapidement présenté le droit communautaire. On comprend ce faisant qu’il puisse se produire, en même temps que s’affirme l’interprétation constitutionnelle dans l’arène communautaire, une « renationalisation des concepts » (3) au cours des réceptions nationales de cette interprétation (3). Le succès de l’interprétation juridique supranationale est rendu possible par la coalition de soutiens politiques et savants dans l’arène communautaire, mais est fortement limité et différencié dans les arènes nationales des débats.

1)  La validation des interprétations supranationales par la Cour Les interprétations des Communautés et de leur droit supranational, produites dès le début de la construction communautaire, sont âprement discutées dans les années qui suivent la signature des traités. Les enjeux sont majeurs  : il s’agit de déterminer les relations du droit  (1)  Nous empruntons cette notion à M.  Foucault, qui entend par formes de véridiction les différentes modalités selon lesquelles un discours est reconnu comme vrai ou non. Cela se substitue chez lui à une histoire des connaissances au sens habituel. Voy. par exemple la leçon du 12 janvier 1983 dans M. Foucault, Le gouvernement de soi et des autres – Cours au Collège de France, 1982‑1983, Paris, Gallimard, 2008.  (2)  M. Kaluszynski et R. Payre, « Des savoirs de gouvernement en circulation(s) », Savoirs de gouvernement, Paris, Economica, 2013, p. 12.  (3)  V.  Christianos, « “Entité doctrinale européenne” ou auteurs à titre individuel ? », in F. Picod (dir.), Doctrine et droit de l’Union Européenne, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 15.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 177

30/09/2020 11:35:26

178

les carrières contrastées

communautaire et des droits nationaux, et par là, la hiérarchie entre les normes communautaires et les normes nationales. Au début des années 1960, la thèse de la constitutionnalité du droit communautaire est directement contestée par les décisions de plusieurs Cours nationales, notamment Allemandes et Italiennes, qui mettent en question le statut du droit communautaire et sa validité face au droit des États membres et pour les citoyens de ces États (4). Mais face à ces contestations, elle est aussi puissamment étayée par un acteur appelé à jouer un rôle majeur dans ces controverses  : la Cour de Justice des Communautés Européennes, qui apporte un soutien décisif aux mobilisations en faveur d’une définition (juridique) supranationale de l’Europe. La Cour, à travers ses arrêts du début des années 1960, change les spéculations des juristes – jusque-là fondées sur des arguments théoriques – en fait. Elle leur donne force de loi. Cela tient à une particularité du discours juridique  : sa vérification « empirique » repose largement sur sa capacité à rendre compte de la jurisprudence (5). Les Cours donnent une autorité, une « force » particulière à certaines interprétations d’un texte, qui, une fois énoncées, sont – lorsqu’elles réussissent – reconnues comme vraies. Cette performativité du discours juridique se manifeste ici de deux façons : la Cour reconnaît le caractère supérieur et autonome du droit communautaire – quoique de manière ambiguë dans un premier temps ; elle fait usage du vocabulaire supranational, lui redonnant une existence juridique. Tab. 4 : Les « arrêts fondateurs » de la jurisprudence communautaire Date de la décision

Février 1963

Décision

Van Gend en Loos

Interprétation La CJCE affirme l’effet direct du droit communautaire : « La CEE constitue un nouvel ordre juridique de droit international au profit duquel les États ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres, mais également leurs ressortissants. »

 (4)  K. Alter, Establishing the supremacy of European law : the making of an international rule of law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001.  (5)  P.  Bourdieu, « La force du droit [Éléments pour une sociologie du champ juridique] », Actes de la recherche en sciences sociales, 64(1), 1986.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 178

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

Date de la décision

Avril 1964

Décision

Costa vs. Enel

179

Interprétation La CJCE affirme la primauté du droit communautaire  : « A la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leur juridiction. »

a)  Un vocabulaire nouveau Les supranationalistes bénéficient, aux débuts de la construction européenne, d’un accès facile à la Cour des Communautés : M. Lagrange en est l’Avocat général, R. Monaco et N. Catalano en sont juges, tout comme P.  Pescatore à partir de 1967. Ils y participent, de façon discrète, à la normalisation du vocabulaire supranational. Les arrêts et les conclusions des Avocats généraux en font en effet, à cette période, un usage régulier. On en trouve en particulier la trace dans les discussions des arrêts qui constituent les fondements « constitutionnels » du droit communautaire. Ainsi, dans ses conclusions quant à l’affaire Van Gend en Loos l’Avocat général allemand Karl Roemer qualifie la Cour de « juridiction supranationale  (supranational) » –  quoiqu’il se refuse à tracer une distinction claire entre « droit supranational ou international » (6). Dans l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft, en 1970, la Cour – où siège désormais P. Pescatore, aux côtés notamment de R.  Monaco –  résume la position de la Cour allemande qui lui soumet la question à juger comme mettant en danger « la primauté du droit supranational [qui] devrait céder devant les principes de la loi fondamentale allemande » (7)  – position qu’il va précisément refuser. Cette normalisation du vocabulaire supranational demeure modeste. Elle est toutefois clairement associée aux thèses des supranationalistes. L’exemple le plus net de l’usage qui en est fait devant la Cour se trouve dans les conclusions présentées par M. Lagrange dans l’affaire Costa vs. Enel. Il affirme ainsi :  (6)  CJCE, 12  décembre 1962, Conclusions de l’Avocat général K.  Roemer dans l’affaire NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend  &  Loos c.  Administration fiscale néerlandaise, 26‑62, ECLI : EU : C : 1962:42, p. 41.  (7)  CJCE, 17 décembre 1970, Arrêt de la Cour dans l’affaire Internationale Handelsgesellschaft mbH c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ECLI:EU:C:1970:114.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 179

30/09/2020 11:35:26

180

les carrières contrastées

« Sans vouloir faire appel à des conceptions doctrinales, trop sujettes à controverse, sur la nature des Communautés européennes, ni prendre parti entre “l’Europe fédérale” et “l’Europe des patries”, ou entre le “supranational” et “l’international”, le juge (c’est son rôle) ne peut que considérer le traité tel qu’il est. Or – c’est là une simple constatation – le traité instituant la CEE, comme les deux autres traités dits européens, crée un ordre juridique propre, distinct de l’ordre juridique de chacun des États membres, mais qui s’y substitue partiellement » (8). Tout en refusant de reprendre la qualification de « supranationale », présentée comme trop polémique, et donc déplacée dans une arène judiciaire, il reconduit en réalité l’opposition entre supranational et international qui caractérise le débat depuis les années 1950. Mais son argumentation n’est plus théorique. Elle relève du « fait » et du « constat ». Affirmer le caractère constitutionnel du droit communautaire, ce n’est dès lors plus prendre position dans un débat théorique ou politique (« l’Europe des patries » renvoyant bien sûr directement à la conception gaulliste de la construction européenne) ; c’est au contraire faire un travail neutre, d’analyse de la réalité « empirique » du traité. C’est par là faire un grand pas vers la transformation de la supranationalité d’une catégorie juridique théorique et contestée en un fait juridique.

b)  Un nouvel ordre juridique De façon plus substantielle, la Cour reprend dans ses fameux arrêts du début des années 1960, les traits essentiels du droit communautaire mis en avant par les supranationalistes. Les termes en sont bien connus, mais on peut brièvement rappeler la caractérisation spécifique que donne la Cour, dans l’arrêt Van Gend en Loos de février 1963 tout d’abord, du droit communautaire. Quoiqu’elle souscrive largement à l’argumentation supranationaliste, la formulation qu’en donne la Cour demeure d’abord prudente : « la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international, au profit duquel les États ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains, et dont les sujets sont non seulement les États membres, mais également leurs ressortissants ; […] partant, le droit communautaire, indépendant de la législation des États membres, de même qu’il crée des charges dans le chef des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique » (9)  (8)  CJCE, 25  juin 1964, Conclusions de l’avocat général Lagrange dans l’affaire Flaminio Costa c. E.N.E.L., 6‑64, ECLI:EU:C:1964:51, 1174‑1175.  (9)  CJCE, 5  février 1963, Arrêt de la Cour dans l’affaire NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend  &  Loos c.  Administration fiscale néerlandaise, 26‑62, ECLI:EU:C:1963:1, p. 23. Nous soulignons.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 180

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

181

La Communauté demeure de type « international ». Mais, contrairement à l’usage, la Cour souligne qu’il faut, pour l’interpréter, considérer non seulement le texte des traités, mais aussi leur « esprit » (10). Dès lors, renonçant à une interprétation positiviste et littérale, c’est le point central, la Cour affirme que les engagements des traités créent aussi des droits pour les citoyens, et ne s’appliquent donc pas seulement aux États qui composent les Communautés. Enrôlant les citoyens dans son argumentation, la Cour définit le droit communautaire en rupture avec l’un des traits les plus constants du droit international classique. Il forme donc un « ordre » nouveau dans lequel sont impliqués les États, les institutions communautaires et les citoyens. Dès 1964, la Cour lève certaines ambiguïtés quant à la nature du droit communautaire en affirmant que « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions […] Le transfert opéré par les États, de leur ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité, entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté » (11).

Le droit communautaire est supérieur à celui des États membres. Il forme alors non plus seulement un ordre « nouveau », mais aussi un ordre « propre », qui se distingue radicalement du droit international comme du droit national des États, qu’il soumet à son autorité. Il est donc bien, comme plaidé par les supranationalistes depuis les années 1950, autonome et supérieur vis-à-vis des droits nationaux, et distinct du droit international. Cette autonomie et cette primauté s’appliquent y compris à l’égard des plus hautes normes des ordres juridiques nationaux. La conséquence en sera explicitement tirée par la Cour en 1970 : même « l’invocation d’atteintes portées, soit aux droits fondamentaux tels qu’ils sont formulés par la constitution d’un État membre, soit aux principes d’une structure constitutionnelle nationale, ne saurait affecter la validité d’un acte de la Communauté ou son effet sur le territoire de cet État » (12). Le droit communautaire prime sur les Constitutions  (10)  Ibid., 22.  (11)  CJCE, 15  juillet 1964, Arrêt de la Cour dans l’affaire Flaminio Costa c.  E.N.E.L., 6‑64, ECLI:EU:C:1964:66. Nous soulignons.   (12)   CJCE, 17  décembre 1970, Arrêt de la Cour dans l’affaire Internationale Handelsgesellschaft mbH c.  Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 11‑70, ECLI:EU:C:1970:114.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 181

30/09/2020 11:35:26

182

les carrières contrastées

nationales, et même sur les garanties des droits fondamentaux qu’elles offrent. C’est la définition même qui avait été proposée dès les premiers commentaires du traité de Paris par ses exégètes – dont certains, comme M. Lagrange, qui est l’Avocat général dans l’affaire Costa vs. Enel, sont des acteurs de la Cour. Il s’agit donc bien d’une répétition par la Cour d’une certaine interprétation du droit communautaire, construite antérieurement. Exprimée par l’institution qui revendique le statut de juridiction suprême de la Communauté, elle se trouve naturalisée dans la jurisprudence communautaire. Ce caractère constitutionnel du droit communautaire se trouvera même, quelques années plus tard, directement exprimé par la Cour, lorsqu’elle affirme en 1986 « que la Communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu’est le traité » (13). En faisant explicitement référence au caractère constitutionnel des traités, et en qualifiant la CEE elle-même de « communauté de droit », la Cour donne une validité empirique à la théorie exprimée par W.  Hallstein près de trente ans auparavant.

2)  Des usages savants aux usages politiques Avec les grands arrêts de la Cour, les interprétations supranationales de la CEE se trouvent fortement légitimées. Cette confirmation par la Cour forme la base du récit de la « constitutionnalisation » du droit communautaire (14). Cela ne supprime pas, comme on le verra, les divergences d’interprétation. Mais cela permet de donner un fondement homogène aux revendications des supranationalistes. Toutefois, comme l’a bien montré A.  Vauchez, le sens « révolutionnaire » et fondateur donné à ces arrêts résulte non d’une évidence immédiate, mais bien d’un travail de promotion (15). Loin d’aller de soi, l’acceptation des arrêts de la Cour, et des thèses supranationalistes qui les sous-tendent, est rendue possible par un ensemble de conditions : d’une part, l’existence d’un réseau de soutiens hétérogène, mais dense, qui promeut l’interprétation de la Cour ; d’autre part, le travail de  (13)  CJCE, 23 avril 1986, Arrêt de la Cour dans l’affaire Parti écologiste « Les Verts » contre Parlement européen, 294/83, ECLI:EU:C:1986:166. Nous soulignons les termes directement empruntés au lexique de W. Hallstein.  (14)  Pour une présentation classique de ce processus, J. H. H. Weiler, « The Transformation of Europe », The Yale Law Journal, 100(8), 1991.  (15)  A.  Vauchez, L’Union par le droit  : l’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Dalloz, 2013, pp. 181‑225.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 182

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

183

médiation des supranationalistes, dans les pages de la littérature scientifique et dans les arrêts de la Cour, qui permet à des acteurs politiques de s’en saisir pour formuler leurs projets.

a)  Un collectif hybride transnational : la Constitution comme nécessité juridique (1963) De nombreux travaux ont, dans l’étude de la « constitutionnalisation » du droit communautaire, insisté sur le rôle d’une nébuleuse d’acteurs se rattachant à des réseaux fort différents, mais gravitant autour de la Cour (16). Sous l’effet de ces mobilisations diverses se construit un collectif d’interprétation et un appareil interprétatif du droit communautaire –  chroniques de jurisprudence, colloques,  etc. –  qui reconduit et valide les théorisations supranationales de l’objet communautaire. Sans revenir sur l’ensemble du processus d’exégèse de ces arrêts, nous voudrions souligner une étape évocatrice de cette consolidation  : le congrès européen organisé du 24 au 26  avril 1963 à Cologne pour commémorer les « dix ans de jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes » (17). Ce congrès présente un double intérêt. Par les acteurs qu’il mobilise, il peut être envisagé comme le point d’aboutissement des efforts multiples engagés dès les années 1950 pour faire reconnaître le caractère supranational de la Communauté. Le travail de mise en forme des arrêts de la Cour, autour duquel convergent juristes universitaires, praticiens, acteurs politiques ou acteurs privés, permet d’observer la consolidation d’un groupe hétérogène autour d’un mot d’ordre partagé. D’autre part, tenu peu après l’arrêt Van Gend en Loos, c’est l’un des moments où est produite une interprétation doctrinale de la décision, et plus généralement où est sanctionnée une interprétation globale des Communautés. Le congrès se situe au croisement de la théorie, de la politique et de la pratique. Il est organisé par l’Institut du Droit des Communautés Européennes de Cologne, fondé en 1961 et dirigé par K.  Carstens,  (16)  En particulier K. Alter, « Jurist Advocacy Movements in Europe : The Role of Euro-Law Associations in European Integration (1953–1975) », The European Court’s Political Power, Oxford, Oxford University Press, 2009 ; A.  Vauchez, « The making of the Union’s constitutional foundations : the brokering role of legal entrepreneurs and networks », in W. Kaiser, B. Leucht et M. Gehler (dir.), Transnational Networks in Regional Integration, Londres, Palgrave, 2010 ; A.  Bernier, « Constructing and Legitimating  : Transnational Jurist Networks and the Making of a Constitutional Practice of European Law », Contemporary European History, 21(3), 2012 ; A.  Cohen, « Constitutionalism without Constitution  : Transnational Elites between Political Mobilization and Legal Expertise in the Making of a Constitution for Europe (1940s−1960s) », Law & Social Inquiry 32, no 1 (2007).  (17)  Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 183

30/09/2020 11:35:26

184

les carrières contrastées

diplomate et futur Président fédéral, et Bodo Börner, juriste issu de l’école de Hambourg. L’organisation est financée par la Commission de la CEE, la Haute Autorité et la Commission Euratom (la fusion des exécutifs n’interviendra qu’en 1965), par la Cour de Justice, mais aussi par le Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft, un groupement d’industriels désireux de financer des projets de recherche potentiellement utiles à la pratique, et par la Fondation Fritz-Thyssen – dont le Conseil scientifique est dirigé par le professeur de Francfort, Helmut Coing. De même, le déroulement du Congrès associe universitaires –  chargés des rapports principaux  – et praticiens –  chargés des co-rapports. L’enjeu est donc à la fois de mener des « discussions scientifiques », mais aussi, à travers les conclusions pratiques qui en seront tirées, d’apporter une « contribution essentielle au progrès de l’unité européenne » (18). On y trouve enfin d’importants représentants de la Cour –  dont le Président de la CJCE, André Donner, l’Avocat général M. Lagrange, mais aussi les anciens juges N.  Catalano et J.  Rueff. Cette représentation de la CJCE confère un caractère presque officiel aux travaux. La continuité avec Stresa est, par ailleurs, forte –  mais partielle  : si l’on retrouve beaucoup des acteurs des débats de 1957, ce sont surtout les « supranationalistes » et les fédéralistes qui sont conviés. Ainsi de P. Reuter, N. Catalano, G. Héraud, M. Lagrange, P. Pescatore, J. De Soto, C.  F. Ophüls. Autour de ce noyau ancien et convaincu sont regroupés beaucoup des pionniers du droit communautaire absents à Stresa  : H.-P.  Ipsen, B.  Börner, K.  Cartsens, Jean Boulouis ou encore Louis Cartou. Enfin, parmi les 480 participants revendiqués par les organisateurs, l’on trouve également quelques acteurs importants du rapprochement juridique qui avait été promu après-guerre – ainsi du comparatiste B. Aubin et de L.-J. Constantinesco, tous deux à l’université de la Sarre – qui côtoient des acteurs de la construction européenne – ainsi d’Arved Deringer  (19), membre du Bundestag et du Parlement européen, du  (18)  B. Börner et K. Carstens, « Préface », Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. vii.  (19)  Arved Deringer (1913‑2011), né en Ukraine, émigre avec ses parents en Allemagne après la révolution d’octobre  1917. Il étudie le droit à Tübien, Genève et Berlin, et achève de passer ses examens d’État en 1942. Fait prisonnier à la fin de la guerre, il est libéré en 1947 et travaille d’abord pour l’administration américaine, puis fonde un important cabinet d’avocats en 1951, basé à Stuttgart, puis Bonn puis Cologne. Il se spécialise dans le droit de la concurrence, et publie plusieurs ouvrages, dont un sur le droit de la concurrence communautaire en 1965. Il participe également aux activités de la Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht et sera membre de son conseil en 1979. Membre de la CDU, il est député au Bundestag de 1955 à 1969, et au Parlement européen de 1958 à 1970. Il y dirigera la commission juridique (1966‑1970), et sera le rapporteur de la régulation 17/62 mettant en pratique les articles sur la concurrence du traité de Rome.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 184

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

185

Directeur général à la concurrence et futur Avocat général à la CJCE, du Hollandais P.  Verloren van Themaat ou de l’inévitable M.  Gaudet, Directeur du service juridique des Communautés. Ainsi, la conférence apparaît surtout comme une tentative pour réunir les pionniers de ce nouveau domaine autour du groupe des supranationalistes, et, misant sur l’accord supposé de leurs vues sur les principales questions, comme une nouvelle tentative d’affirmer une doctrine homogène quant au droit communautaire. Deux groupes de travail sont ici d’un intérêt particulier. Il s’agit d’une part du groupe consacré à « la Cour de Justice et le droit interne des États membres ». C’était l’objet de la première journée d’étude de Stresa, qui avait donné lieu aux discussions les plus fortes de la s­ upranationalité. Mais il s’opère à Cologne un net décalage vis-à-vis de Stresa. Celui-ci s’observe d’abord dans la composition du groupe. Alors qu’en 1957 ce thème avait été abordé par des professeurs spécialistes de droit international, en 1963, le groupe de travail mêle des internationalistes et des praticiens : en accord avec les principes fixés pour le Congrès, le rapporteur général, Alessandro Migliazza, est professeur de droit international à l’université d’Urbino, mais les deux co-rapporteurs, Hermann Wille (déjà présent à Stresa) et Hans Joachim Glaesner, sont respectivement un avocat dirigeant le service juridique du syndicat de la sidérurgie à Düsseldorf (Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie) et un conseiller juridique de la Commission  à  Bruxelles. Le président de la séance, Angelo Piero Sereni (1908‑1967), est quant à lui professeur de droit international à l’université de Bologne où il exerce également comme avocat. Or, la mobilisation de praticiens a pour effet de neutraliser la querelle doctrinale sur la supranationalité. Ainsi, dès l’introduction de la séance, le président souligne que la problématique, dans le contexte de la réception de l’arrêt Van Gend en Loos est celle de l’autonomie des différents ordres juridiques. Mais il « avoue que les questions théoriques ne [l]’intéressent pas. Comme professeur de droit, comme avocat, ce qui [l]’intéresse c’est la manière dont ces trois organisations fonctionnent et leur droit ; les étiquettes ne [l]’intéressent pas » (20). La vraie question est, selon lui, celle du droit effectivement applicable par la Cour dans des situations concrètes. De même, H.-J. Glaesner commence son rapport en indiquant que ce problème, d’abord d’un intérêt purement théorique, est progressivement devenu un enjeu avant tout pratique (21). Cela ne  (20)  Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. 141.  (21)  Ibid., p. 154.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 185

30/09/2020 11:35:26

186

les carrières contrastées

signifie pas que les divergences théoriques sont effacées. Cela signifie en revanche que le débat sur la qualification théorique de la Communauté est ici éclipsé par le débat sur la pratique de la Cour. Cela a pour conséquence de déplacer la question théorique de la « nature juridique » vers la qualification de la Cour elle-même. Ce déplacement s’observe dans les débats d’un second groupe de travail consacré au statut de la Cour. C’est dans ce groupe que le triomphe d’une interprétation constitutionnelle de la Cour et du droit communautaire est le plus net. L’intitulé du groupe laisse peu d’ambiguïtés à cet égard  : il s’agit, en allemand, de « la Cour comme tribunal constitutionnel ». Le groupe rassemble quelques-uns des plus actifs partisans de l’interprétation « forte » du droit communautaire : la séance est présidée par G.  Héraud, le rapport général est confié à P.  Pescatore, alors ministre plénipotentiaire du Luxembourg et enseignant à Liège, le premier co-rapporteur est N.  Catalano, ancien juge à la CJCE, et le second co-rapport est l’œuvre de Bastiaan van der Esch, conseiller juridique de la Haute Autorité. Par ailleurs, C. F. Ophüls intervient longuement dans la discussion. Or, avec l’exposé de P.  Pescatore, c’est d’emblée la définition des traités de Rome comme « constitution  européenne » qui est mise en avant (22). En effet, d’une part, ils fondent un ordre juridique distinct du droit international (il critique ici la formulation de l’arrêt Van Gend en Loos, qui maintient le qualificatif « international » dans sa définition de l’ordre communautaire) et, d’autre part, ils organisent les pouvoirs et les institutions dans cet ordre nouveau. La Cour est alors la garante non seulement de l’autonomie de l’ordre juridique communautaire, mais également de sa « cohésion » (23) tout entière – ce qui en fait une Cour constitutionnelle et fédérale. Cette caractérisation est présentée comme le résultat de l’analyse de la jurisprudence, et notamment des contributions de l’Avocat général, M.  Lagrange. Cette jurisprudence elle-même est analysée comme fondée sur un impératif qui ne peut, pour P. Pescatore, qu’être partagé par les juristes : la nécessaire cohérence du droit, qui implique la soumission à une autorité suprême pour trancher les conflits. Il analyse ainsi en 1963 la Cour comme une juridiction constitutionnelle de type fédéral, et évoque « l’or pur des questions constitutionnelles » caché « sous les monceaux de ferraille et de

 (22)  P.  Pescatore, « La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle », Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. 521.  (23)  Ibid., 553.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 186

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

187

charbon » du traité CECA (24). C’est à la Cour et aux juristes de dégager le précieux minerai des scories ordinaires, et, ce faisant, de servir la construction politique de l’Europe. Loin d’être un argument isolé, il s’agit de la pierre de touche de la mise en forme juridique de la supranationalité. C’était déjà, dans l’affaire Van Gend end Loos, l’argumentation de la Commission, qui soulignait que « le droit communautaire doit recevoir une application effective et uniforme dans l’ensemble de la Communauté » (25). C’est aussi l’argumentation même que reprend la Cour en 1964 pour affirmer la primauté du droit communautaire dans l’arrêt Costa vs. Enel. L’enjeu est non seulement économique –  ne pas fausser les conditions de la concurrence ; il est aussi de faire reconnaître le caractère rationnel du droit communautaire dans son ensemble : la rationalité juridique se définit par son caractère prévisible, qui possède une nécessité propre et permet des anticipations. Cette dimension est si intrinsèquement liée au droit que, pour P. Pescatore, il ne fait aucun doute que « chacun de nous se sentira ici profondément solidaire de la Cour de Justice : n’est-il pas vrai en effet que, comme juristes, nous sommes tous empreints du besoin de système, c’est-à-dire du besoin de ramener à une unité rationnelle la multiplicité des phénomènes […] ? » (26). Autrement dit, qualifier la Cour et son droit de constitutionnels, c’est se conformer à la pure logique juridique sans laquelle la cohésion communautaire ne saurait se maintenir. C’est la seule interprétation cohérente avec les exigences de prévisibilité du droit, et, finalement, avec le respect des principes de l’État de droit (27). Ce point de vue n’est certes pas unanimement partagé  à Cologne. Mais le cœur du débat ne porte plus, comme à Stresa, sur la distinction entre droit international et droit supranational. Il se concentre sur l’interprétation de ce caractère « constitutionnel ». Le congrès permet ainsi d’observer un glissement dans les discours : le grand débat abstrait sur la nature des Communautés, reformulé comme un enjeu pratique, n’a plus lieu d’être. C’est bien plus à une naturalisation de la définition du droit communautaire comme supranational à laquelle on assiste : la mise en forme d’une nécessité juridique, théorique et pratique, aspire  (24)  Ibid., 522.  (25)  CJCE, 5  février 1963, Arrêt de la Cour dans l’affaire NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend  &  Loos c.  Administration fiscale néerlandaise, 26‑62, ECLI:EU:C:1963:1, p. 15.  (26)  P.  Pescatore, « La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle », Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. 553.  (27)  P.  Pescatore, « Les droits de l’homme et l’intégration européenne », Cahiers de Droit Européen, 4(6), 1968, p. 641.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 187

30/09/2020 11:35:26

188

les carrières contrastées

à convaincre les théoriciens, les praticiens et les acteurs politiques de l’Europe communautaire de l’évidence impérieuse de cette interprétation.

b)  Une circulation politique : la mobilisation au Parlement européen La défense de l’interprétation constitutionnelle de la supranationalité du droit communautaire ne donne pas seulement lieu à des mobilisations académiques –  comme la composition hétérogène de l’assistance au congrès de Cologne le soulignait déjà. Elle est aussi rendue acceptable en étant relayée, dans l’arène communautaire, par la mobilisation d’acteurs politiques qui y trouvent un argument à l’appui de leurs projets pour renforcer les Communautés. Cette interprétation bénéficie en particulier du soutien d’acteurs multipositionnés, au croisement des arènes académiques et politiques. La mobilisation de ces « juristes-politiciens du droit » (28) est particulièrement visible au Parlement européen, où la maîtrise des ressources juridiques est fortement valorisée (29). Ils y produisent une importante littérature qui, en faisant usage des théorisations savantes, contribue à naturaliser en la dépolitisant l’interprétation supranationale du droit communautaire. Entre 1964 et 1967 se tient au Parlement européen une série de discussions relatives au statut du droit communautaire, qui culminent avec deux « rapports », rédigés au nom de la Commission juridique de l’assemblée par le professeur de droit et sénateur belge Fernand Dehousse –  le premier, déposé en mai  1965, qui a directement trait à la primauté du droit communautaire, et le second, en mai  1967, qui traite de l’application de ce droit dans les États membres (30). Cette production de rapports s’inscrit dans la continuité de l’intense activité déployée par les institutions communautaires pour promouvoir la nouvelle jurisprudence de la CJCE. F.  Dehousse –  pas plus que W. Hallstein, qui fait de ce problème une question « d’existence » pour les Communautés (31) –  ne cache d’ailleurs pas les enjeux politiques  (28)  A.  Vauchez, L’Union par le droit  : l’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Dalloz, 2013, p. 65.  (29)  A.  Cohen, « L’autonomisation du “Parlement européen” », Cultures  &  Conflits, 85‑86, 2012.  (30)  F. Dehousse, « Rapport fait au nom de la commission juridique sur la primauté du droit communautaire sur le droit des États membres », 43/65, Parlement Européen  : Documents de séance, 1965 ; F.  Dehousse, « Rapport fait au nom de la commission juridique sur l’application du droit communautaire par les États membres », 38/67, Parlement Européen  : Documents de séance, 1967.  (31)  W. Hallstein, « Intervention du professeur Walter Hallstein dans le débat juridique sur le rapport Dehousse, Session de juin 1965 du Parlement Européen », Revue Trimestrielle de Droit Européen, 1(2), 1965, p. 247.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 188

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

189

de la question  : « la solution qui est apportée au problème [de la primauté] n’a pas seulement une importance sur le plan de la science juridique. Elle en a aussi sur le plan politique » (32). Ce travail de promotion de la primauté du droit communautaire est pris en charge par un ensemble d’acteurs du débat politique communautaire qui sont, pour la plupart, également des juristes de formation. À l’initiative du rapport, la Commission juridique est une arène largement peuplée par les juristes  : entre 1960 et 1965, la part de ses membres ayant exercé des métiers juridiques oscille entre 70,6 % et 88,2 % (33). Quant au rapporteur, F.  Dehousse, il cumule les légitimités  : juriste, homme politique engagé dès le début des années 1950 en faveur des projets d’Europe fédérale, il a autant l’expérience des débats académiques que des débats politiques. Dans cette arène, l’argumentation des supranationalistes est rapidement et massivement relayée, en raison de la porosité des débats académiques et politiques – et parce qu’elle permet de justifier une interprétation politique forte des Communautés et de leur droit. F. Dehousse fait par exemple appel, dans la préparation du rapport, à l’expertise de M. Gaudet. Lors de son audition, en février 1965, celui-ci défend vigoureusement la nécessité de promouvoir l’interprétation constitutionnelle du droit communautaire. Il met directement à contribution les débats doctrinaux sur la supranationalité pour étayer son argumentation. En effet, « la science juridique, et en particulier la doctrine, occupe dans ce cadre une place déterminante dans la mesure où elles contribuent à définir et à clarifier une situation politique » (34). Signe de la valorisation de la théorie, W.  Hallstein souligne, lors de la discussion au Parlement, le niveau « scientifique » du rapport (35). En 1967, alors que le second rapport déplore encore la faible diffusion des interprétations supranationales, il souligne « que pour tirer au clair les questions soulevées par le droit communautaire, une coopération étroite entre les institutions de la Communauté et les milieux scientifiques est

 (32)  F. Dehousse, « Rapport fait au nom de la commission juridique sur la primauté du droit communautaire sur le droit des États membres », 43/65, Parlement Européen  : Documents de séance, 1965, p. 2.  (33)  G.  Sacriste, « L’Europe est-elle un État comme les autres ? Retour sur la distinction public/privé au sein de la commission juridique du Parlement européen des années 1960 », Cultures & Conflits, 85‑86, 2012.  (34)  M. Gaudet, « Exposé de M. Michel Gaudet devant la Commission juridique en sa réunion du 18 février 1965 », Revue Trimestrielle de Droit Européen, 1(1), 1965, pp. 198‑206.  (35)  W. Hallstein, « Intervention du professeur Walter Hallstein dans le débat juridique sur le rapport Dehousse, Session de juin 1965 du Parlement Européen », Revue Trimestrielle de Droit Européen, 1(2), 1965, p. 247.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 189

30/09/2020 11:35:26

190

les carrières contrastées

indispensable » (36). Les théorisations du droit communautaire deviennent donc, par l’intermédiaire des juristes positionnés au croisement des débats politiques et académiques, des ressources mobilisées pour défendre l’autonomie et les pouvoirs des Communautés. Signe de l’efficacité de cette mobilisation, la proposition de résolution sur la primauté du droit communautaire est d’ailleurs adoptée à l’unanimité par le Parlement européen. Il se forme ainsi, en quelques années, une coalition scientifique et politique autour de l’interprétation constitutionnelle de la supranationalité et du projet politique qu’elle soutient  : établir la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux.

3)  Étendre les soutiens savants : les critiques divergentes des juristes nationaux Malgré son succès dans les débats communautaires, où se construit une coalition qui la soutient activement, cette interprétation de la CEE est pourtant loin d’être reconnue par tous les savants, même après sa validation par la Cour. Dans la circulation en retour qui s’opère des débats politiques vers les débats savants, se font au contraire jour de vives oppositions. C’est ce processus de circulation et de réception par les savants du projet politique élaboré dans l’arène communautaire que nous allons ici mettre en évidence. La constitutionnalité du droit communautaire est reçue de façon différenciée en fonction des contextes nationaux. Le détour par les débats nationaux permettra alors d’illustrer la formation de deux contre-discours nationaux sur le droit supranational qui ont une valeur idéale-typique (37)  : l’une centrée sur le problème de la juridicisation des rapports politiques, l’autre articulée autour du problème de l’État de droit. D’un côté, c’est l’invasion de la politique par le droit qui est dénoncée ; de l’autre, ce sont ses insuffisances. Elle permettra ainsi de mettre en lumière les logiques nationales de la compréhension du droit supranational, qui se superposent à la compréhension promue dans l’arène transnationale européenne.

 (36)  F. Dehousse, « Rapport fait au nom de la commission juridique sur l’application du droit communautaire par les États membres », 38/67, Parlement Européen  : Documents de séance, 1967, p. 1.  (37)  Il s’agit ici de contraster deux critiques idéales-typiques du droit supranational – pas de traiter de tous les aspects de chaque débat national.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 190

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

191

Tab. 5 : Les batailles nationales de la « constitutionnalisation » des traités de Rome (1957‑1976) Date de la décision Juillet 1967

Mars 1968

Décembre 1970

Décision

Interprétation

1 BvR 248/63 et 216/67

La Cour Constitutionnelle allemande affirme que « le traité CEE représente en quelque sorte la Constitution de la Communauté ». Acceptation implicite de la primauté et de l’effet direct.

Le Conseil d’État se déclare incompétent pour opérer un contrôle sur les lois françaises postérieures aux traités européens. Semoules de France Décision interprétée comme un refus de reconnaître la primauté du droit communautaire sur la loi. La CJCE affirme que le droit communautaire prime même sur les Constitutions Internationale Handelsgesellschaft nationales.

Solange

La Cour Constitutionnelle allemande se réserve le droit de contrôler le droit communautaire « aussi longtemps » (solange) que les standards communautaires en matière de droits de l’homme et de démocratie ne seront pas au moins équivalents à ceux prévus par la Loi Fondamentale de 1949.

Mai 1975

Jacques Vabre

La Cour de cassation juge que le droit communautaire prime sur le droit interne  : le traité CEE a « en vertu de l’article  55 de la Constitution, une autorité supérieure à celle de la loi interne, institue un ordre juridique propre intégré à celui des États membres. En raison de cette spécificité, l’ordre juridique qu’il a créé est directement applicable aux ressortissants de ces États et s’impose à leurs juridictions et les dispositions du traité doivent prévaloir sur la loi interne fut-elle postérieure. »

Décembre 1976

Élection au suffrage universel de l’Assemblée des Communautés

Le Conseil Constitutionnel réaffirme le caractère seulement national de la souveraineté : « aucune disposition de nature constitutionnelle n’autorise des transferts de tout ou partie de la souveraineté nationale à quelque organisation internationale que ce soit ».

Mai 1974

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 191

30/09/2020 11:35:26

192

les carrières contrastées

a)  Gouvernement des juges et règne du droit : les réticences des savants français En France, les débuts du fonctionnement de la CEE coïncident avec le retour au pouvoir du général de Gaulle et l’élaboration de la Constitution de la V e  République. La fin de la IVe  République est marquée par une grande instabilité constitutionnelle, notamment sous l’effet de la crise entraînée par la guerre d’Algérie. Le vote des « pouvoirs spéciaux » au gouvernement en Algérie (12  mars 1956), l’instabilité chronique des gouvernements et finalement la crise de 1958 fragilisent encore l’ordre constitutionnel, et imposent le thème constitutionnel dans les débats publics (38). L’adoption de la Constitution de la V e  République ne met pas fin à ces débats. Les débats constitutionnels sont nourris quant à l’interprétation de la Constitution la « plus mal rédigée » de l’histoire française et du « faisceau d’ambiguïtés » qu’elle institue (39). Ce réagencement constitutionnel s’accompagne en effet de changements profonds dont la portée n’est mesurée que progressivement. La crise du discours constitutionnel Rompant avec la grande ouverture internationale de la Constitution de 1946, la Constitution de la V e République instaurait des contraintes plus strictes concernant la conclusion d’accords internationaux. Elle réaffirmait le caractère national de la souveraineté –  indivisible, imprescriptible, inaliénable (40). La Constitution apportait également un certain nombre de changements dans l’organisation interne des pouvoirs. C’était d’abord une dévalorisation de la représentation nationale parlementaire, et de son activité centrale – la production de la loi – au profit de l’exécutif. La Constitution instituait aussi une innovation à l’origine de débats majeurs –  bien qu’elle ne prenne toute son ampleur que très progressivement, et surtout à partir de 1971 (41)  – en posant les bases, avec le Conseil Constitutionnel, d’un contrôle de constitutionnalité des lois. Soumettre la loi, votée par la représentation nationale, à un contrôle judiciaire c’était instituer, contre la tradition légicentriste française, « une  (38)  Sur les origines et le débat constitutionnel de cette période, voy. B. F rancois, Naissance d’une Constitution : la Cinquième République, Paris, Presses de Sciences Po, 1996.  (39)  M.  Duverger, « Les institutions de la Ve  République », Revue Française de Science Politique, 9(1), 1959, p. 101.  (40)  Pour un aperçu de la conception française de la souveraineté dans son rapport à la construction européenne, voir par exemple F.  Chaltiel, La souveraineté de l’État et l’Union Européenne, l’exemple français, Paris, LGDJ, 2000.  (41)  B.  François, « Le Conseil constitutionnel et la Cinquième République. Réflexions sur l’émergence et les effets du contrôle de constitutionnalité en France », Revue Française de Science Politique, 47(3), 1997.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 192

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

193

autre hiérarchie des normes au sein de laquelle la loi n’est plus la norme suprême » (42). Ce sont donc les rapports constitutionnels des pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires qui étaient redéfinis. Malgré l’importance prise par le thème constitutionnel dans l’actualité politique française, on assiste à cette période à une « dévalorisation du discours juridique » constitutionnel (43). Le droit constitutionnel fait pourtant l’objet d’une revalorisation dans les enseignements universitaires à la suite du décret du 27  mars 1954 qui réformait la formation universitaire juridique. Il modifiait les enseignements dans le sens d’une dévalorisation du traditionnel droit civil au profit de matières dont l’actualité paraissait plus nette  : en particulier, elle renforce la place du droit international public, du droit comparé ou du droit constitutionnel (44). Pour autant, les spécialistes établis du droit en général et de la Constitution en particulier sont, dans les débats de cette période, fortement contestés. Signes du recul général des savoirs juridiques parmi les savoirs de l’État, la refondation de l’École Libre des Sciences Politiques et la création de l’ENA établissent de nouvelles filières privilégiées pour l’accès aux positions de pouvoir et à l’appareil d’État. Après 1945, le droit constitutionnel se rapproche de la très jeune science politique, et de nombreux constitutionnalistes investissent cette nouvelle discipline, à l’image de M.  Duverger, G.  Vedel, G.  Lavau ou G. Burdeau  (45). L’exemple le plus net du phénomène de dévalorisation du discours constitutionnel juridique est donné par G. Burdeau, constitutionnaliste « converti » à la science politique. Sa contribution parue en 1956 aux mélanges offerts à A.  Mestre s’intitule « Une survivance  : la notion de Constitution ». Il observe dans cet article « la déchéance qui frappe le concept même de constitution » (46) et en particulier son analyse  (42)  G. Vedel, Droit administratif, 9e éd., Paris, PUF, 1984, p. 35.  (43)  Nous empruntons la formule à B. François, Naissance d’une Constitution : la Cinquième République, Paris, Presses de Sciences Po, 1996, pp. 93‑133.  (44)  L. Favoreu, « L’enseignement du droit constitutionnel en France », in J.-F. Flauss (dir.), L’enseignement du droit constitutionnel – Actes de la table ronde internationale de Lausanne des 19 et 20 juin 1998, Bruxelles, Bruylant, 2000, pp. 55‑57.  (45)  Georges Burdeau (1905‑1988), après des études de droit à l’université de Strasbourg, soutient une thèse de droit public à l’université de Paris en 1930. D’abord chargé de cours aux universités de Rennes, puis de Nancy, à la même période que P. Reuter, P.-H. Teitgen ou F. De Menthon, il est agrégé en 1934 et nommé à la faculté de Dijon où il poursuit sa carrière avec succès durant la guerre (1934‑1950). À partir de 1951, il sera professeur à l’université de Paris, où il dirigera le Centre de préparation à l’administration générale. Il publie à partir de 1949 un volumineux Manuel de Science politique, est membre du Conseil d’administration de l’Association française de Science Politique et dirige notamment à la LGDJ une collection intitulée « Bibliothèque constitutionnelle et de science politique ».  (46)  G.  Burdeau, « Une survivance  : la notion de Constitution », Écrits de droit constitutionnel et de science politique, Paris, Éditions Panthéon-Assas, 2011, p. 236.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 193

30/09/2020 11:35:26

194

les carrières contrastées

juridique. Se limiter à elle serait manquer ce qu’offrent par exemple les travaux de science politique – « la réalité, là où le droit constitutionnel, en tant que discipline scientifique, n’offre à l’examen que des principes livresques ou des règles dépourvues de toute signification concrète  » (47). On assiste ainsi à cette période, en France, à un vaste ensemble de débats internes dans lequel la hiérarchie des normes et des savoirs constitutionnels est remise en question dans son ensemble. C’est dans le cadre de cette crise que sont reçues les interprétations de la Communauté européenne par les juristes français. Les critiques des juristes français L’interprétation du droit communautaire comme droit constitutionnalisé est largement reçue. Dès 1959, dans la préface de l’ouvrage de L.  Cartou, Le marché commun et le droit public, G.  Vedel note ainsi que le traité a un « double caractère de loi constitutionnelle et de loi ordinaire » (48), et appelle à une théorisation de cette nouveauté par les juristes. L. Cartou, de même, reconnaît que « le traité de Rome est à la fois la loi constitutionnelle et la loi ordinaire de la Communauté » (49). Cette interprétation est relayée hors du cercle des spécialistes des Communautés dans la Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger. En 1958, codirigée par Marcel Waline, spécialiste de droit administratif et de droit constitutionnel, et le disciple de G. Scelle, Georges Berlia (1911‑1977), internationaliste et constitutionnaliste, elle s’ouvre largement aux partisans de la supranationalité. Outre le numéro qu’elle consacre en 1958 aux traités de Rome, elle crée une éphémère chronique européenne en 1962‑1963, dont la rédaction est confiée à M. Lagrange. Mais, alors que les débats sur la Constitution de 1958 et ses interprétations se font les plus aigus, une critique durable du droit communautaire  émerge  : le spectre du « gouvernement des juges », qui prend de l’importance avec la réception des arrêts de la CJCE établissant l’effet direct et la primauté du droit communautaire. Le thème du gouvernement des juges était récurrent dans les débats français depuis l’entre-deuxguerres (50). Dans la pensée politique française, accorder une place trop  (47)  Ibid., p. 237.  (48)  G. Vedel, « Préface », in L. Cartou, Le Marché Commun et le droit public, Paris, Sirey, 1959, p. ii.  (49)  Ibid., p. 27.  (50)  R.  Baumert, La découverte du juge constitutionnel entre science et politique, Paris, LGDJ, 2009, pp. 64‑71.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 194

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

195

importante aux tribunaux menaçait de remettre en question la suprématie de la loi, en créant une distance – l’interprétation – entre la loi votée par la représentation nationale et la loi appliquée par le juge. Le thème ressurgit dans l’après-guerre, et tout particulièrement au moment de l’adoption de la Constitution de la Ve  République et la création du Conseil constitutionnel. Le débat devient rapidement scientifique  : l’un des directeurs de la Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, G.  Berlia, publie ainsi en 1961 un ouvrage sur La France et le gouvernement des juges, signe du sérieux et de l’actualité du thème. Les prétentions des supranationalistes et bientôt de la CJCE à définir le droit communautaire comme formant une constitution supranationale dont l’application est confiée à une Cour unique conduisent à déplacer ce débat à l’objet communautaire. Ce thème fait par exemple l’objet en 1963 d’une thèse de droit public, soutenue à l’université de Nancy par Jean-Pierre Colin (1937 –). Sa thèse, intitulée Le gouvernement des juges dans les Communautés européennes, est dirigée par Paul-Marie Gaudemet (1914‑1998), spécialiste de droit comparé et fiscal qui fait partie des premiers à se tourner vers le droit communautaire. L’auteur se propose dans ce travail d’examiner si, et dans quelle mesure, l’on peut parler d’un gouvernement des juges communautaires. Explicitant les enjeux du débat, il conclut de son étude que le conflit possible entre démocratie et jurisprudence n’est pas, au niveau communautaire, menaçant (51). Mais, s’il n’y a, pour lui, guère de raisons de craindre un tel gouvernement, c’est en revanche bien à une question répandue qu’il répond alors  : signe de la pertinence qui est attribuée à son travail, sa thèse reçoit, l’année de sa soutenance un prix de la faculté de droit de Nancy, et un autre du Centre Français de Droit comparé. Cette argumentation se rattache, plus fondamentalement, à une critique de la place prise par le droit au détriment du politique dans la vie sociale en général, et dans la construction communautaire en particulier. L’exemple le plus radical de cette critique est donné par Francis Rosenstiel (1936‑2012), auteur d’une thèse de droit soutenue en 1961 à l’université de Strasbourg et intitulée Le principe de supranationalité : essai sur les rapports de la politique et du droit (52). L’ouvrage est publié en français avec une préface  (51)  J.-P.  Colin, Le gouvernement des juges dans les Communautés européennes, Paris, LGDJ, 1966, pp. 512‑513.  (52)  L’auteur ne réagit bien sûr pas aux arrêts de la Cour, qui n’ont pas encore été rendus. L’argumentation qu’il développe peut cependant y être appliquée sans changements, c’est pourquoi nous nous autorisons cette entorse à la chronologie du débat. F.  Rosenstiel, Le principe de supranationalité –  Essai sur les rapports de la politique et du droit, Paris, Pedone, 1962 ; F. Rosenstiel, « Reflections On The Notion Of “Supranationality” », Journal of Common Market Studies, 2(2), 1963.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 195

30/09/2020 11:35:26

196

les carrières contrastées

de Julien Freund en 1962, et, significativement, traduit en allemand en 1964. Le choix de faire préfacer la publication par J. Freund (1921‑1993), qui n’a pas encore soutenu la thèse de philosophie politique qu’il prépare sous la direction de R.  Aron (1965), est remarquable. Agrégé de philosophie, quelque peu marginalisé dans un paysage intellectuel français très marqué par le marxisme (qu’il rejette vigoureusement) (53), celui-ci est un passeur entre la France et la RFA : introducteur et traducteur de M. Weber, mais aussi de C. Schmitt – avec lequel il entretient des relations personnelles – il s’efforce de réhabiliter une pensée qui met l’autonomie du politique au centre de ses préoccupations. La position de J.  Freund quant à la construction européenne est, dans cette perspective, significative d’une interprétation de la tradition schmittienne différente de celle développée par les juristes allemands autour de H.-P. Ipsen notamment : s’inscrivant dans la continuité de la thèse de la « décadence de l’Europe » (54), son « réalisme » l’amène à soutenir que « le vrai principe fédérateur en politique est le militaire et non l’économique ou le culturel » (55). Sa position se présente ainsi comme une critique du juridisme et du caractère purement technique de la construction communautaire. Francis Rosenstiel adopte une position très voisine. Son travail s’enracine, comme le souligne J. Freund, dans les concepts de C. Schmitt (56). Si F. Rosenstiel y trouve la base d’une critique de la construction communautaire, ce n’est cependant pas un rejet d’ensemble du projet européen, mais bien plus de sa méthode – l’union juridique. La question de départ de la thèse est le caractère sui generis, voire « révolutionnaire », de la catégorie de supranationalité. Or, cette question fournit l’occasion d’une virulente dénonciation de ce prétendu caractère révolutionnaire –  qui vise, au-delà des Communautés, le discours révolutionnaire alors répandu, en particulier chez les communistes. La supranationalité n’est guère plus qu’un nouveau mot, par lequel les « technocrates et les managers » (57) cherchent à faire oublier le fait premier de toute activité politique  : le caractère indépassable de la catégorie de souveraineté. Autrement dit, loin d’être sui generis et de manifester un nouveau règne  (53)  Pour une biographie (qui s’efforce de le réhabiliter) voy. P.-A. Taguieff, Julien Freund : au coeur du politique, Paris, La Table Ronde, 2007.  (54)  Nous nous appuyons ici sur l’ouvrage qu’il publie en 1980, mais qui se présente comme une synthèse de ses réflexions sur l’Europe depuis la querelle de la CED. Il fait par ailleurs écho au Plaidoyer pour l’Europe décadente publié par R. Aron en 1977. J. Freund, La Fin de la Renaissance, Paris, PUF, 1980.  (55)  Ibid., 11.  (56)  J. Freund, « Préface », in F. Rosenstiel, Le principe de supranationalité – Essai sur les rapports de la politique et du droit, Paris, Pedone, 1962, p. 15.  (57)  F. Rosenstiel, « Reflections On The Notion Of “Supranationality” », Journal of Common Market Studies, 2(2), 1963, p.135.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 196

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

197

du droit, les Communautés européennes ne peuvent être qu’une étape entre la souveraineté de l’État national et celle d’un possible État européen. Il n’y a pas d’intermédiaire théoriquement concevable. Comme le résume J. Freund : « La supranationalité telle qu’on la conçoit actuellement dans les milieux européens a précisément pour ambition de réaliser l’édification d’un État européen par la voie purement juridique de l’égalité des nations. Politiquement, cela est un non-sens, car le droit est, par essence, incapable de se substituer à la volonté politique. […] L’institution supranationale n’est qu’un stade politiquement provisoire et juridiquement inconsistant » (58).

Ce n’est pas seulement le gouvernement des juges, mais bien la « souveraineté du droit » qui sont mis en cause. Ainsi, l’interprétation constitutionnelle du droit communautaire hérite, en France, de la configuration particulière des débats nationaux, dans lesquels le discours constitutionnel est fortement contesté. Dans ce contexte, les critiques de la supranationalité sont conduits à dénoncer le rôle du pouvoir judiciaire et du droit dans les Communautés. Ce n’est donc que de façon limitée que les juristes français qui prennent part aux débats nationaux se rallient à l’interprétation constitutionnelle de la supranationalité du droit communautaire.

b)  La Constitution et les droits fondamentaux : l’opposition des Staatsrechtslehrer En RFA, le thème constitutionnel s’inscrit dans un contexte différent. La Loi Fondamentale de 1949 (Grundgesetz) prend rapidement une valeur hautement symbolique. Cela ne va certes pas sans mal : pour certains, à gauche comme à droite, la Loi Fondamentale n’est pas une Constitution au sens propre, car elle n’émane pas d’une décision libre du peuple allemand –  mais est au contraire largement dominée par les préoccupations des Alliés (59). Sa portée est également limitée par son caractère temporaire, conditionné par la perspective d’une réunification future de l’Allemagne. Elle en vient cependant à représenter le triomphe d’une démocratie libérale viable, qui s’oppose tant aux errements de Weimar, à l’État autoritaire du nazisme, qu’aux constitutions soviétiques. La protection constitutionnelle des droits fondamentaux et de l’organisation démocratique et fédérale du pays, rendues inamovibles par la  (58)  J. Freund, « Préface », dans F. Rosenstiel, Le principe de supranationalité – Essai sur les rapports de la politique et du droit, Paris, Pedone, 1962, p. 15.  (59)  U. Di Fabio, « Vom Recht, Recht zu sprechen : Die Legitimation des Bundesverfassungsgerichts », Aus Politik und Zeitgeschichte, 35/36, 2011, pp. 3‑4.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 197

30/09/2020 11:35:26

198

les carrières contrastées

Constitution de 1949, prennent alors une importance cruciale dans les discussions du droit communautaire (60). La RFA et le règne de la Loi Fondamentale L’importance prise par la Loi fondamentale dans les débats allemands après-guerre se reflète dans la place centrale que gagne la Cour constitutionnelle de Karlsruhe dans la pratique politique comme dans l’opinion publique (61). Elle jouit d’un prestige croissant, à l’établissement duquel les juristes – loin d’être discrédités – contribuent largement. La Cour est en effet étroitement liée à l’activité de production doctrinale des juristes (62)  : elle se situe au croisement des débats politiques et des controverses académiques, dont elle prend régulièrement en compte les évolutions dans l’élaboration de ses décisions –  généralement très longuement motivées, avec éventuellement des opinions dissidentes publiées par les juges minoritaires. Ce lien étroit avec la doctrine et la production académique est d’autant plus central pour comprendre les débats constitutionnels des débuts de la RFA que les juristes professionnels occupent alors une position privilégiée dans l’ensemble de la société allemande  : les juristes fournissent l’essentiel des élites politiques et administratives de la jeune République. Le sociologue Ralf Dahrendorf indiquait ainsi qu’en 1962 il y aurait eu un véritable « monopole juridique » dans l’accès aux positions importantes, notamment dans l’administration où 85 % des hauts fonctionnaires auraient été des juristes de formation (63). Cette domination de la formation juridique dans la société est à mettre en lien avec une particularité du système universitaire allemand héritée de l’effort d’homogénéisation du Reich entamé en Prusse au XIX e siècle (64). Le système allemand impose à tous les juristes une formation commune, théorique puis pratique (un stage long dans différentes juridictions ou études), sanctionnée par un double examen fédéral : les politiques, fonctionnaires, praticiens du droit et universitaires sont ainsi tous issus d’une formation unique. L’importance des débats doctrinaux, dans ce contexte, ne saurait être surestimée.  (60)  M.  Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 4, Munich, C. H. Beck Verlag, 2012, pp. 211 et s.  (61)  C.  Thornhill, A sociology of constitutions  : constitutions and state legitimacy in historical-sociological perspective, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, pp. 338‑339.  (62)  B.  Davies, Resisting the European Court of Justice  : West Germany’s confrontation with European law 1949‑1979, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, pp. 6‑7.  (63)  Ibid., pp. 46‑49.  (64)  J. Brunnee, « The Reform of Legal Education in Germany : The Never-Ending Story and European Integration », Journal of Legal Education, 42(3), 1992, p. 410.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 198

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

199

Après 1945, la RFA connaît également d’importants débats sur l’organisation des études de droit. Mais, à l’inverse de la France où le discours savant sur la Constitution est contesté à cette période, il demeure en RFA très étroitement contrôlé par les professeurs de droit public, les Staatsrechtslehrer (les juristes du droit de l’État) (65). La Loi fondamentale élève la liberté universitaire au rang de principe constitutionnel (art. 5‑3), et laisse aux Länder le soin de fixer le cadre détaillé des enseignements –  dans la limite des exigences fixées par les examens d’État qui sanctionnent le cursus. En 1956, la Conférence des recteurs d’université demande la préparation d’un plan de réforme visant à modifier le cadre national des études juridiques, face à l’augmentation du nombre de disciplines, l’importance accrue de la dimension pratique des enseignements juridiques et, de façon générale, la surcharge de travail que l’affluence d’étudiants impose après 1945 (66). Il en résulte une « consolidation », et non un affaiblissement, de l’enseignement du droit de l’État (67). Du soutien à la critique La réception par les juridictions allemandes du droit communautaire connaît deux phases bien distinctes qui reflètent et informent les débats théoriques (68)  : à partir du milieu des années 1960, après une période initiale de réticence, la RFA se signale par sa grande ouverture au droit communautaire, dont la Cour Constitutionnelle est la première Cour européenne à reconnaître le primat ; dans un deuxième temps, qui culmine en 1974 avec l’arrêt Solange, elle est la première à le contester ouvertement au nom du respect de la Loi Fondamentale et des garanties des droits fondamentaux. C’est entre ces deux pôles –  la Constitution comme justification de l’ouverture au droit supranational, la Constitution comme limite aux prétentions du droit supranational  – que se déroule le débat doctrinal. En RFA, les réceptions de l’interprétation supranationale du droit communautaire sont au départ mitigées. Certains, comme G.  Jaenicke,  (65)  J.  E. Murkens, From Empire to Union  : Conceptions of German Constitutional Law since 1871, Oxford, Oxford University Press, 2013, pp. 69‑99.  (66)  Le débat à ce sujet est très vif au milieu des années 1950 dans les revues juridiques allemandes. Par exemple W.  Kunkel, « Grundsätzliche Überlegungen zur Problematik der Juristenausbildung », Juristen Zeitung, 20, 1956, pp. 637‑644.  (67)  R.  Arnold, « L’enseignement du droit constitutionnel en Allemagne », in J.-F.  Flauss (dir.), L’enseignement du droit constitutionnel –  Actes de la table ronde internationale de Lausanne des 19 et 20 juin 1998, Bruxelles, Bruylant, 2000, p. 18.  (68)  On se reportera surtout à ce sujet à B.  Davies, Resisting the European Court of Justice : West Germany’s confrontation with European law 1949‑1979, Cambridge, Cambridge University Press, 2012.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 199

30/09/2020 11:35:26

200

les carrières contrastées

qui soutient en 1958 une thèse d’habilitation sur « La Communauté supranationale –  Une nouvelle forme juridique des associations d’Etats » à Heidelberg, s’en font les défenseurs. Mais, de même que son collègue H. – J. Schlochauer, il adopte une approche mesurée de cette nouveauté. Celui-ci dégage par exemple différents critères caractérisant la supranationalité (69), et souligne que le droit supranational est un mélange de droit international et de droit constitutionnel. D’autres se montrent plus hésitants, même parmi ceux directement impliqués dans les négociations des traités de Rome. Ainsi, Hermann Mosler, directeur de l’Institut Max Planck de droit international à Heidelberg, et directeur de l’habilitation de G.  Jaenicke, se montre d’abord critique de cette définition de la Communauté comme un nouvel ordre juridique (70). Les Communautés n’ont pas la « compétence de la compétence » (71), c’est-à-dire n’ont pas la capacité de décider elles-mêmes souverainement de la distribution des pouvoirs. Elles ne forment donc pas une organisation comparable à un État fédéral, et les traités ne sont pas comparables à une « décision fondamentale » qu’un peuple se serait donnée à lui-même. Pourtant, progressivement, l’opinion de la doctrine allemande évolue sensiblement. Deux congrès importants marquent la fin de cette première étape de la discussion en 1964  : le Congrès de la Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht à Bensheim, et le Congrès des Staatsrechstlehrer à Kiel. Ces deux Congrès constituent un moment charnière dans les débats allemands  : alors que l’effet direct du droit communautaire a été revendiqué par la Cour quelques mois auparavant, le premier a lieu le 10  juillet 1964, quelques jours avant que la CJCE n’affirme fortement la primauté du droit communautaire dans l’arrêt Costa (16  juillet 1964). La présence du Président de la CJCE et de l’Avocat général allemand, de membres du Service juridique de la Commission et de hauts fonctionnaires allemands souligne les enjeux à la fois politiques et savants de cette rencontre. Le second, tenu début octobre, constitue l’occasion à laquelle les Staatsrechtslehrer prennent acte de cette nouvelle jurisprudence. Il se dessine en effet, à partir de ces deux événements, une  (69)  H.-J. Schlochauer, «  Rechtsformen der europäischen Ordnung  », Archiv des Völkerrechts, 5(1/2), 1955.  (70)  H.  Mosler, « Die Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte », Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 22(1‑2), 1962 ; H.  Mosler, « Internationale Organisation und Staatsverfassung  », Rechtsfragen der internationalen Organisation –  Festschrift für Hans Wehberg zu seinem 70. Geburtstag, Francfort, Vittorio Klostermann, 1956.  (71)  Voy. par exemple à ce sujet l’intervention de G.  E ler dans Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Erlangen vom 7. Bis 9. Oktober 1959, Berlin, Walter de Gruyter, 1960, pp. 17‑19.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 200

30/09/2020 11:35:26



les carrières contrastées

201

nette convergence chez les juristes allemands pour reconnaître la supériorité et l’autonomie du droit communautaire (72). L’un des rapporteurs au Congrès des Staatsrechtslehrer, Peter Badura, peut affirmer sans hésitation que le droit communautaire n’est pas du droit international (73) – sans rencontrer la vague d’opposition virulente qui s’était élevée auparavant. La distinction des deux ordres est, à compter de cette date, largement acquise pour les juristes allemands, et confortée par la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle qui reconnaît en 1967 que « le traité CEE représente en quelque sorte la Constitution de la Communauté » (74). Mais cela s’accompagne de l’émergence d’une autre problématique qui traverse les débats allemands depuis le début des années 1950. Au-delà des questions de classification du droit communautaire, une question majeure est rapidement soulevée, par les tribunaux autant que par la doctrine : celle des droits fondamentaux et de la démocratie. Il ne s’agit pas, bien sûr, d’un débat exclusivement allemand : P. Pescatore est par exemple l’auteur en 1968 d’un article sur la question qu’il revendique comme pionnier (75). En RFA le problème des droits fondamentaux prend cependant davantage d’ampleur qu’ailleurs, à la fois en raison de l’importance du thème après 1945, et parce qu’il est très tôt soulevé par les Cours. C’est une entreprise allemande qui avait attaqué une décision de la Haute Autorité au nom des droits fondamentaux et conduit la CJCE à décider en 1959 qu’elle n’était pas compétente pour trancher ces questions (arrêt Stork, 1959). C’est aussi une affaire allemande qui l’amène à changer sa jurisprudence, et à reconnaître l’importance des droits fondamentaux à partir de 1969 (arrêt Stauder). Enfin, le célèbre arrêt Solange, rendu par la Cour de Karlsruhe en 1974, sanctionne l’importance de ce débat en ouvrant la possibilité d’une évaluation des décisions communautaires au regard de la Loi Fondamentale allemande – c’est-à-dire d’un renversement de la primauté du droit communautaire – si la Communauté ne se dote pas d’un catalogue de droits fondamentaux au moins équivalent à ceux garantis de façon imprescriptible par la Loi Fondamentale. Cet arrêt se fait l’écho de polémiques soutenues dans la doctrine au sujet de la compatibilité des protections offertes par le droit allemand et par le droit communautaire. Le problème avait été soulevé dès les débuts de la construction communautaire. Dès les débats sur la CED, le professeur  (72)  B. Davies, op. cit., p. 72.  (73)  Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Kiel vom 09. Bis 12. Oktober 1964, Berlin, Walter de Gruyter, 1966, p. 100.  (74)  Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 18/10/1967, 1 BVR 248/63, 1 BVR 216/67. Voy. Tab. 4 supra.  (75)  P. Pescatore, « Interview de Pierre Pescatore », février 2009, www.cvce.eu.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 201

30/09/2020 11:35:26

202

les carrières contrastées

de droit international Herbert Kraus (1884‑1965) avait évoqué la nécessité d’une « congruence structurelle », c’est-à-dire d’une homogénéité minimale entre le droit communautaire et les droits garantis par la loi allemande, thèse reprise par H.-J.  Schlochauer  (76). Le thème prend de l’ampleur à mesure que la construction européenne prend son essor. Dès le Congrès d’Erlangen en 1959, le problème de la compatibilité des deux droits dans ce domaine avait été soulevé par l’un des rapporteurs, Georg Eler (77). Mais c’est le Congrès des Staatsrechtslehrer de 1964 qui voit cette problématique prendre la première place dans les débats : alors même que la primauté et l’effet direct sont, au moins en partie, admis par la doctrine, la controverse se déplace sur le terrain de la garantie des droits. Le problème est abondamment traité par Joseph Kaiser dans son rapport. Ainsi, selon lui, « c’est la tâche de notre temps de créer un État de droit européen » (78) –  bien qu’il affirme dans le même temps que les Communautés ne sauraient être jugées d’après les critères de la légitimité stato-nationale. Mais ces argumentations ne sont pas acceptées par tous. Ainsi, pour l’internationaliste W.  Wengler, il y a un paradoxe chez les supranationalistes  : d’un côté, ils cherchent à dépasser les États-nations et les tendances nationalistes qui sont souvent opposées aux valeurs démocratiques et aux principes libéraux ; de l’autre, ils confient des pouvoirs de l’État à des organisations européennes qui ne protègent pas ces principes et valeurs. Ce type de critique est systématisé au cours des années 1960. Il connaît son expression la plus claire en 1970, dans un article du spécialiste de droit administratif Hans Heinrich Rupp (1926 –). Cet article intervient à la suite de l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft rendu en 1970 par la CJCE, qui affirmait au nom de « l’homogénéité » du droit communautaire le primat du droit communautaire même sur les droits fondamentaux garantis par la constitution. Son article part du constat que les Communautés forment un ordre juridique nouveau, supranational et supérieur au droit national. Mais, poursuit-il, du point de vue de la souveraineté populaire, de l’État de droit et des droits fondamentaux, elles ne sont rien d’autre qu’une « farce » (79). En effet, il nie la réalité de  (76)  H.  Schlochauer, « Zur Frage der Rechtsnatur der Europäischen Gemeinschaft für Kohl und Stahl », Rechtsfragen der internationalen Organisation – Festschrift für Hans Wehberg zu seinem 70. Geburtstag, Francfort, Vittorio Klostermann, 1956.  (77)  Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Erlangen vom 7. Bis 9. Oktober 1959, Berlin, Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 1960, p. 8.  (78)  Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Kiel vom 09. Bis 12. Oktober 1964, Berlin, Walter de Gruyter, 1966, p. 28.  (79)  H.-H.  Rupp, « Die Grundrechte und das europäische Gemeinschaftsrecht », Neue Juristische Wochenschrift, 23(9), 1970, p. 353.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 202

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

203

la « congruence structurelle » entre droits communautaire et allemand, et souligne que les Communautés courent le risque d’une « technocratie supranationale », qui mettra le projet de construction européenne tout entier en « danger de mort ». Il réclame donc un catalogue de droits fondamentaux pour la CEE, et, en l’absence de Constitution européenne explicite fixant le rapport des différents droits, il conteste la primauté du droit communautaire sur la Constitution. C’est, pour l’essentiel, la ligne argumentative que suivra la Cour Constitutionnelle en 1974 lorsqu’elle mettra les Communautés en demeure d’adopter des protections des libertés conformes à celles du droit allemand. Dans ces controverses, le débat sur la qualité de la protection des droits civils et politiques des citoyens prend, progressivement, le premier plan. À partir de la deuxième moitié des années 1960, le débat doctrinal allemand déplace son attention des critères formels de la Constitution (l’existence d’un texte constitutionnel promulgué de façon légale) aux critères matériels (les garanties offertes par la Constitution). Tab. 6 : L’interprétation constitutionnelle de la supranationalité communautaire en contexte

Contexte politique Contexte académique

Arène communautaire

Arène nationale française

Arène nationale allemande

Jurisprudence de la Cour

Controverses autour de la nouvelle Constitution

« Culte » de la Constitution fédérale

Investissements variés en faveur d’un savoir spécifique

Critique du juridisme au nom du primat de la volonté politique souveraine

Critique de ses insuffisances en matière de protection des droits fondamentaux au nom de la Loi Fondamentale

Congrès de Cologne (1963)

F. Rosenstiel et J. Freund (1962)

Congrès des Staatsrechtslehrer (1964)

CJCE, Parlement européen

Cours nationales (Conseil d’État)

Cours nationales (Cour constitutionnelle)

Interprétation Nécessaire au nom supranationalede la cohérence constitutionnelle et de l’égalité devant le droit typique

Illustration Soutiens institutionnels

Délégitimation du discours Très forte légitimité du discours juridique, et notamment juridique constitutionnel

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 203

30/09/2020 11:35:27

204

les carrières contrastées

La reconnaissance de la valeur constitutionnelle du droit communautaire est ainsi un processus contrasté, comme le résume le tableau ci-dessus. D’un côté, s’appuyant sur les décisions de la Cour du début des années 1960, un collectif d’acteurs savants, d’acteurs politiques et de praticiens qui interagissent dans l’arène des débats communautaires, promeut l’interprétation constitutionnelle. La validation par la Cour de la singularité du droit communautaire, le travail de mise en forme théorique qui l’accompagne, et l’enrôlement de soutiens, permet aux supranationalistes de définir cette interprétation comme un savoir, qui ne relève pas du discours politique, mais d’une science spécifique : le droit communautaire. Par ce double travail d’interprétation et de mobilisation, le droit communautaire se constitue en savoir de gouvernement légitime de l’Europe communautaire. D’un autre côté, cette interprétation est encore, à cette période, vivement contestée dans débats nationaux, dont la comparaison permet de mettre en lumière les singularités : pour les uns, typiquement en France, c’est le statut et le rang du droit communautaire qui sont contestés  au nom du caractère irréductible du politique et de sa manifestation la plus fondamentale –  la souveraineté ; pour les autres, typiquement en RFA, c’est sa compatibilité avec les normes fondamentales constitutionnelles de l’État de droit libéral qui est mise en cause. Cependant, les critiques nationales de l’interprétation supranationale des Communautés, et de la revendication de juridiction du droit communautaire qui y est corrélative, ne sont pas elles-mêmes coordonnées. Au contraire, ces critiques sont liées aux contextes nationaux spécifiques à chaque pays, posant les bases de compréhensions différentes du droit communautaire.

B – De

la communauté politique à l’opinion publique supranationale  : le succès limité de la science politique communautaire

La question de la définition des Communautés est en parallèle, dès les années 1950, saisie par un autre ensemble de discours savants qui se rattachent à la science politique et aux relations internationales. Nous l’avons vu, dans un contexte qui est principalement celui de la science politique américaine et de la refondation de la discipline à l’échelle internationale, s’élabore un programme savant qui –  comme celui des juristes – délimite l’objet d’étude supranational, en propose une définition et analyse ses perspectives de développement. Cette rationalisation de la supranationalité communautaire ne connaît pourtant pas le BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 204

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

205

succès des interprétations juridiques. Elle se heurte à trois obstacles qui permettent, par contraste, d’éclairer les conditions de l’institutionnalisation, autour d’un programme savant, d’un savoir (juridique) légitime de l’objet communautaire. En premier lieu, ce programme élaboré principalement aux ÉtatsUnis ne circule pas de façon homogène : il est reçu de façons diverses dans des contextes disciplinaires nationaux contrastés quant au statut de la science politique, ce qui contribue à limiter la formation d’une coalition transnationale autour de ce programme (1). En second lieu, ce programme échoue à faire reconnaître ses théorisations comme scientifiques, et par là à enrôler des soutiens savants. Bien au contraire, cela conduit certains à s’en détourner et à délégitimer eux-mêmes leur travail théorique (2). Enfin, contrairement aux juristes, qui avaient pu former un dense réseau de soutiens politiques, les promoteurs du programme supranational en science politique ne parviennent à enrôler que peu de soutiens hors de l’université. En conséquence, leurs interprétations ne trouvent que peu d’usages politiques. Cela se traduit notamment par leur difficulté à établir une juridiction sur l’objet qui aurait dû, dans leur perspective, constituer un développement naturel de l’intégration supranationale : la démocratie communautaire (3).

1)  Circulations de la science politique de l’Europe communautaire Le programme savant de la science politique de l’Europe communautaire est développé principalement aux États-Unis par des émigrés européens. Mais leurs interprétations ne demeurent pas confinées aux débats de la science politique américaine, dans un contexte où, comme on l’a dit, la promotion internationale de la discipline est importante. Il importe alors de se demander comment ces théories ont circulé vers l’Europe, qu’elles étudient. À travers cette question, il s’agit de se demander comment ces théories ont contribué à rendre pensable, en Europe, un objet communautaire théorisé en dehors des cadres fournis par le droit. Cette circulation a pour l’essentiel lieu au début des années 1960, peu avant ou simultanément à l’épisode de la crise de la « chaise vide ». Les difficultés politiques que celle-ci met en évidence ne jouent donc, dans un premier temps, qu’un rôle marginal dans l’évaluation de ces théories ; elles deviendront au contraire l’un des arguments majeurs dans la seconde phase de la discussion des interprétations produites par la science politique. D’autre part, loin de circuler de façon homogène, les théorisations produites outre-Atlantique sont reçues en Europe dans BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 205

30/09/2020 11:35:27

206

les carrières contrastées

des contextes disciplinaires différents, qui pèsent sur leur compréhension. Cette réception est alors tout autant une réinvention des théories élaborées ailleurs.

a)  La science politique et le « retard européen » L’après-guerre est une période de (re)construction internationale des sciences sociales, et spécifiquement des sciences du politique. L’UNESCO est au cœur de ce processus, et l’IPSA, créée sous son patronage, constitue une arène transnationale dans laquelle se croisent et échangent savants Américains et Européens. Les fondations américaines prolongent également leurs efforts entrepris dès l’entre-deux-guerres pour développer les sciences sociales, en Europe et dans le monde (80). L’objectif est de faire barrage au communisme et promouvoir la démocratie libérale en développant une recherche « objective » sur les phénomènes politiques et sociaux. La RFA : la « refondation » comme enjeu politico-académique C’est dans le contexte favorable de ces mobilisations que sont refondées des sciences du politique dans les États européens. En Allemagne, cette question recouvre des enjeux cruciaux, qu’attestent les controverses de l’époque autant que les controverses ultérieures sur l’histoire de la discipline (81). En effet, à la fin de la guerre, les sciences de l’État pratiquées sous le régime nazi sont largement perçues comme ayant été perverties par leur soutien au régime. En mettant en avant le projet – et le récit – d’une refondation radicale de la science politique, il s’agit alors pour les acteurs de l’époque de mettre en scène une rupture avec le passé. En effet, c’est comme « science de la démocratie » (82) que renaît en RFA la science politique, profondément pénétrée des enjeux politiques de l’époque. Les fondations Rockfeller et Ford, en particulier, investissent massivement la scène académique allemande dans le cadre d’une stratégie de « refondation démocratique » (83). Cette action  (80)  Sur l’action des fondations américaines en Europe dans l’entre-deux guerres, voir notamment B. Mazon, « La Fondation Rockefeller et les sciences sociales en France, 1925‑1940 », Revue française de sociologie, 26(2), 1985 ; L. Tournes, Sciences de l’homme et politique : Les fondations philanthropiques américaines en France au XXe siècle, Paris, Garnier, 2011.  (81)  P. Laborier et D. Trom, « La science politique allemande dans tous ses états. Controverses autour de la naissance d’une discipline entre enjeux théoriques, luttes de savoir et transferts culturels », Politix, 59(15), 2002.  (82)  W. Bleek, Geschichte der Politikwissenschaft in Deutschland, Munich, C.H. Beck, 2001, pp. 265‑308.  (83)  H.  Rausch (éd.), « “Allemagne, année zéro ?” Dénazifier et démocratiser (1945‑1955) », in L. Tournès (dir.), L’argent de l’influence : Les fondations américaines et leurs réseaux européens, Paris, Éditions Autrement, 2010, p. 133.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 206

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

207

des fondations américaines est par ailleurs relayée par des acteurs locaux de première importance dans le paysage politique allemand  : les fondations politiques. Liées aux partis, mais largement financées sur fonds publics, les fondations politiques allemandes commencent à voir le jour sous la République de Weimar (84). Mais après 1945, leur (re)fondation progressive s’inscrit précisément dans la stratégie de « rééducation » du peuple allemand, et de démocratisation de la société qui est suivie par les fondations américaines et les puissances occupantes. Elles constituent donc des relais importants dans l’opération pédagogique de laquelle participe la recréation d’une science du politique. C’est dans cet esprit que de nouvelles institutions sont fondées, ou refondées. La Deutsche Hochschule für Politik, rouvre ses portes à Berlin en 1948, sous la direction de l’économiste de formation, député (SPD) au Bundestag et futur maire de Berlin Ouest, Otto Suhr (1894‑1957). Mais, signe de la faible légitimité académique d’une science du politique dans l’Allemagne d’après-guerre, c’est d’abord comme une institution extra-universitaire qu’est refondée l’école, qui ne deviendra qu’en 1959 l’Otto-Suhr Institut rattaché à l’Université Libre de Berlin. Plus généralement, une série de conférences sur l’introduction de la science politique dans les universités allemandes est tenue entre 1949 et 1952 (85). Ces efforts aboutissent à la création de la Deutsche Vereinigung für die Wissenschaft der Politik (DVPW), officiellement fondée en février 1951, à l’initiative du juriste, résistant à Hitler et socialiste Wolfgang Abendroth (1906‑1985). Néanmoins, si ces mobilisations convergentes permettent de poser les bases de la « nouvelle » science, son identité disciplinaire est rien moins que fixée, et les émigrés de retour des États-Unis sont loin d’imposer sans ambiguïtés une science définie sur le modèle américain. En témoignent les participants à la réunion fondatrice de la DVPW en 1951 : si l’on compte certains de ceux qui, aux États-Unis, occupent une place éminente dans la science politique –  au premier rang desquels C. Friedrich – les participants sont des juristes (W. Abendroth, J. Kaiser, Erwin Stein, etc.), des historiens de formation (W. Cornides), des économistes (C.  von Dietze, O.  Suhr) ou des journalistes (Dolf Sternberger,  (84)  D.  Dakowska, Le pouvoir des fondations  : des acteurs de la politique étrangère allemande, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2014, pp. 21‑53.  (85)  A. Söllner, « Normative Westernization ? – The Impact of Remigres on the Foundation of Political Thought in Post-War Germany », in J.-W.  Müller (dir.), German Ideologies since 1945 : Studies in the Political Thought and Culture of the Bonn Republic, New York, Palgrave MacMillan, 2003, pp. 42‑43.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 207

30/09/2020 11:35:27

208

les carrières contrastées

Konrad Mommsen). Le premier président de l’association est Alexander Rüstow, qui avait développé pendant la guerre des travaux au croisement de l’économie, de la sociologie et de la philosophie de l’histoire –  tandis que le Président d’honneur est Alfred Weber, le frère de Max Weber, économiste et sociologue de formation. Évocateur de cette faible autonomie de la science politique, et de son déficit de légitimité, le discours que donne A. Rüstow en mai 1952 à l’occasion de l’inauguration officielle de la DVPW est tout entier consacré à la question « pourquoi une science de la politique ? » (86). C’est donc comme une science réorganisée en fonction de son objet politique –  contribuer à consolider la démocratie dans la jeune République – qu’est refondée la science politique après 1945 en RFA. Les émigrés américains jouent un rôle important sans pour autant importer une conception unifiée de la science politique. C’est, bien davantage, une science encore mal définie et peu autonome, qui ne s’extrait que lentement au cours des années 1960 de l’ensemble constitué par les « sciences de l’État ». La France : la refondation d’une science du politique, entre droit et sciences sociales En France, la science politique connaît également, après la guerre, une « deuxième institutionnalisation » (87). Celle-ci se joue d’abord, très largement, en marge des universités  : malgré les critiques dont elle fait l’objet au sortir de la guerre, l’École Libre des Sciences Politiques, renommée Institut d’Études Politiques, rouvre en 1945, sous l’égide de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (FNSP). Progressivement, la discipline fait son entrée dans les universités, avec l’introduction de cours de science politique dans la licence de droit à l’occasion de la réforme de 1954, et la création d’un diplôme de troisième cycle en 1956. En parallèle, l’Association Française de Science Politique voit le jour en 1949, peu avant la création de l’IPSA. L’objectif de refonder la science du politique, et celui, traditionnel, de l’École Libre des Sciences Politiques – former des élites  – se recoupent ainsi. Ce double objectif est, comme en RFA, rapidement soutenu par des fonds américains, notamment ceux

 (86)  A.  Rüstow, « Weshalb Wissenschaft von der Politik ? », Politikwissenschaft in der Bundesrepublik Deutschland : 50 Jahre DVPW, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, 2003.  (87)  P.  Favre, Naissances de la science politique en France, 1870‑1914, Paris, Fayard, 1989, p. 307 ; L. Blondiaux, « Pour une histoire sociale de la science politique », in Y. Déloye et B. Voutat (dir.), Faire de la science politique, Paris, Belin, 2002, pp. 58‑63.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 208

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

209

de la Fondation Rockfeller, mais aussi de la Fondation Ford et de la Dotation Carnegie (88). Ces liens sont entretenus par l’activité déployée par un petit groupe d’acteurs très internationalisés –  à commencer par celui qui préside la réunion fondatrice de l’IPSA et initie la fondation de l’AFSP, Raymond Aron. Chargé de cours à la nouvelle École Nationale d’Administration à sa création en 1945, puis à l’Institut d’Études Politiques de Paris (1948‑1954), il participe activement à la création institutionnelle de la science politique après-guerre. Marginalisé politiquement après-guerre parmi les intellectuels français en raison de son vif anticommunisme (89), il a développé de longue date des liens internationaux importants. Parmi les premiers membres de l’AFSP, les liens de Jean Meynaud avec les États-Unis sont également très étroits  : diplômé de l’École Libre des Sciences Politiques, et auteur d’une thèse en 1937, il est au cœur de l’institutionnalisation de la science politique après 1945. Cumulant les rôles de Secrétaire général de la FNSP (1946‑1954), de premier Secrétaire général de l’AFSP (1949‑1954), mais aussi de Secrétaire exécutif de l’IPSA à sa création (1950‑1955) et tout en enseignant à l’IEP de Paris, il se situe à l’articulation des efforts internationaux et français. Un autre acteur qui joue un rôle important à l’articulation de la science politique française et des États-Unis est Stanley Hoffmann. Né en Autriche en 1928, dans une famille d’origine juive et d’un père américain, S.  Hoffmann émigre avec sa mère pour la France, à Nice, dans les années 1930. Après la Libération, il obtient la nationalité française (qu’il conservera) et s’inscrit à l’Institut d’Études Politiques de Paris dont il est diplômé (section Service public) en 1948. Il suit également à cette période le cours de Perroux sur Keynes et se lie avec R.  Aron. Il s’inscrit ensuite en doctorat de droit sous la direction de l’internationaliste Suzanne Bastid. Le jeune juriste se rapproche par ailleurs à cette période des acteurs de l’institutionnalisation d’une science politique en France. Il assiste Jean Meynaud, le secrétaire général de la FNSP au début des années 1950, et écrit fréquemment, au cours des années suivantes, dans la Revue Française de Science Politique – il y publie 6 articles et recensions longues entre 1954 et 1976. En 1951, il se rend à l’université de Harvard, et y découvre les relations internationales aux côtés de H.  Kissinger ou S.  Huntington. Mais sa thèse, centrée sur la  (88)  M. Scot, « L’influence intellectuelle et idéologique américaine sur la formation des élites en France  : le cas de l’IEP-FNSP (1945‑1960) », Mémoire de Maîtrise, Université de Vincennes, 2001, pp. 50‑52.  (89)  T.  Judt, Past Imperfect  : French Intellectuals, 1944‑1956, Berkeley, University of California Press, 1992, p. 243.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 209

30/09/2020 11:35:27

210

les carrières contrastées

notion de « pouvoir politique » dans les organisations internationales, ne plaît pas aux juristes –  elle est d’ailleurs finalement publiée par la FNSP, non comme une thèse de droit international (90). Il s’y montrait très critique à l’égard de la conception juridique de la souveraineté, du pouvoir absolu qu’elle impliquait et de l’indépendance qu’elle postulait. Il proposait de lui substituer pour l’analyse la notion de « pouvoir politique », davantage concernée par les pouvoirs « de fait » des États (91). Cette prise de position en rupture avec celles des juristes ne lui permettant guère d’entretenir des espoirs de carrière dans la science politique française de l’époque, il se tourne alors vers les États-Unis. Il retourne à Harvard en 1955, et y fondera en 1968 le Centre d’Études Européennes. Mais, comme en RFA, l’identité disciplinaire de la science politique demeure incertaine. Si d’un côté, elle est investie par des savants issus des sciences sociales, et fortement liés aux travaux produits aux ÉtatsUnis, elle demeure peu autonome vis-à-vis du droit (92). En effet, rapidement, les juristes investissent massivement la nouvelle discipline – en particulier des constitutionnalistes dont, comme on l’a dit, la discipline est alors en crise : soucieux d’élargir l’approche traditionnelle du droit constitutionnel, ils embrassent l’opportunité ouverte par la nouvelle discipline (93). Ainsi de M.  Duverger, G.  Burdeau, G.  Lavau, G.  Vedel – tous spécialistes des questions constitutionnelles de formation et qui publient après 1945 des manuels ou traités de science politique. Cet investissement par les constitutionnalistes permet, bien sûr, d’enrôler de nouveaux soutiens. Il contribue cependant aussi à maintenir une relation très forte entre droit et science politique. Ce sont ainsi deux groupes d’acteurs issus de formations très diverses, qui s’engagent dans la discipline : les juristes, et un ensemble hétérogène d’universitaires issus des sciences sociales. C’est ce second groupe, qui affirme nettement son autonomie vis-à-vis du droit, qui va le plus contribuer à la réception de la science politique de l’Europe communautaire.

 (90)  S.  Hoffmann, « A retrospective », in J.  Kruzel et J.  Rosenau (dir.), Journey through World Politics  : Autobiographical Reflections of Thirty-four Academic Travelers, Lexington Books, 1989, pp. 264‑265.  (91)  S.  Hoffmann, Organisations internationales et pouvoirs politiques des États, Paris, Armand Colin, 1954, pp. 15‑16.  (92)  J.  Leca, « La science politique dans le champ intellectuel français », Revue Française de Science Politique, 32(4), 1982 ; M. Milet, « L’autonomisation d’une discipline. La création de l’agrégation de science politique en 1971 », Revue d’histoire des sciences humaines, 1(4), 2001.  (93)  P. Favre, Naissances de la science politique en France, 1870‑1914, Paris, Fayard, 1989, pp. 312‑313.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 210

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

211

Le « retard européen » et les études communautaires Dans ce contexte, tout semble préparer les conditions d’une réception facile des théories développées aux États-Unis sur la construction communautaire. Pourtant, l’écart entre les sciences politiques américaines et européennes ne tarde pas à apparaître comme béant – ce qui se traduit institutionnellement, par exemple, par la création en 1970 d’une association européenne destinée à combler ce « retard » européen, le European Consortium for Political Research (ECPR) (94). En matière d’études des Communautés, le « retard » européen est le constat qui est généralement dressé au cours des années 1960, tant par les politistes eux-mêmes que par le Service d’information universitaire de la Commission. Le politiste allemand Karl Kaiser  (95) publie en 1965 un article sur « L’Europe des savants », dans lequel il montre et analyse ce retard. Il renvoie selon lui à la différence entre deux conceptions du politique  : alors qu’aux États-Unis, le politique est envisagé dans un sens large, englobant potentiellement l’ensemble des phénomènes sociaux, en Europe, le politique demeure perçu comme l’ensemble des phénomènes liés aux institutions de l’État-nation. Il en résulte un fort juridisme des travaux produits en Europe. Concentrés sur les commentaires des textes fondateurs, les savants adoptent une approche essentiellement positiviste de l’objet européen, qui les conduit à négliger d’autres objets d’étude possibles. C’est donc à la fois une occultation des phénomènes non nationaux et non étatiques, et, plus généralement, une occultation des phénomènes politiques et sociaux au sens large, qui caractérisent la science politique européenne de l’Europe.  (94)  T.  Boncourt, « L’internationalisation de la science politique  : une comparaison francobritannique (1945‑2010) » Thèse de doctorat, Université de Bordeaux, 2011, pp. 106‑113.  (95)  K arl K aiser (1934 –) étudie l’économie et les sciences sociales à l’université de Cologne (1954‑1958), puis la science politique en France, à l’université de Grenoble (1958‑1959). Entre 1961 et 1963, il étudie à l’université d’Oxford (Nuffield College). En 1962, il soutient une thèse à l’université de Cologne sur les négociations de la zone de libre-échange et la GrandeBretagne. De 1963 à 1968, il est assistant à l’université de Harvard auprès d’H.  K issinger . En 1969, il soutient son habilitation à l’université de Bonn, où il obtient en même temps une chaire de science politique et de relations internationales. La même année il est professeur invité à l’université John Hopkins de Bologne, et se rend à nouveau à Harvard au cours des années qui suivent. Il prend en 1970 la direction de l’Institut de Théorie et de sociologie politique de l’université de la Sarre. Actif dans les fondations allemandes, il prend en 1973 la direction de l’institut de recherche de la Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), la société allemande de politique étrangère, basée à Bonn. De 1974 à 1991, il occupe la chaire de science politique et relations internationales à l’université de Cologne, puis finit sa carrière à l’université de Bonn (1991‑2000). En parallèle, il est membre du SPD depuis 1964, et prend part à plusieurs commissions du parti, est consulté par le Bundestag, tout en conseillant occasionnellement Willy Brandt et Helmut Schimdt. Son expertise est également sollicitée par l’OTAN et différentes organisations.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 211

30/09/2020 11:35:27

212

les carrières contrastées

Le Service commun d’information des Communautés souscrit largement à cette analyse. En 1966, celui-ci publie une note concernant les recherches en science politique sur la construction européenne. Constatant de même le faible développement de la science politique européenne de l’Europe, la note a autant vocation à dresser un état des lieux qu’à « provoquer » de nouvelles recherches dans les directions prioritaires identifiées (96). La conception de la science politique qui sous-tend ces propositions est très large, et correspond à la compréhension « américaine » du politique : la science politique est une « science de synthèse », qui peut inclure l’histoire contemporaine (c’est-à-dire le processus engagé depuis 1945), rassembler toutes les sciences sociales, et s’étendre jusqu’à des études quasi-juridiques. Il ne s’agit donc pas pour le Service de la Commission de promouvoir une version étroite de la science politique, mais d’inciter plus généralement les sciences sociales à se saisir de l’objet européen sur le modèle de la recherche américaine.

b)  Les naissances incertaines de la science politique européenne de l’Europe Malgré ces efforts, la réception des théories américaines de la construction européenne sur le continent européen apparaît fragmentée et fortement liée aux contextes nationaux : plus qu’une américanisation linéaire de la science politique européenne de l’Europe, c’est bien davantage à une « co-production » transatlantique, qui implique une recréation partielle des théories américaines de la part des auteurs européens. La science politique de l’Europe en RFA En RFA, les débats de la science politique sont, comme on l’a vu, d’abord centrés sur l’établissement de la démocratie dans le cadre national. Dès lors, la réception des théories américaines des Communautés s’inscrit dans une nébuleuse où se prolongent les liens tissés par les émigrés, d’une part –  c’est une « réimportation » (97)  – et les mobilisations politico-académiques pour une science politique allemande après-guerre, d’autre part. Ce sont d’abord des liens personnels transatlantiques qui permettent la circulation des théories américaines. Certains passeurs jouent un  (96)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, « Recherches de science politique à entreprendre ou à poursuivre sur l’intégration européenne », Nouvelles Universitaires Européennes, 11, pp. 3‑5.  (97)  W. Bleek, Geschichte der Politikwissenschaft in Deutschland, Munich, C.H. Beck, 2001, p. 259.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 212

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

213

rôle majeur  : C.  Friedrich, en particulier, contribue très fortement à faire connaître ces questions par sa participation aux débats américains et allemands. Partageant son temps d’enseignement entre Harvard et Heidelberg, il approfondit les questions liées au fédéralisme, dans les arènes américaine, allemande et internationales. En 1963 notamment, il discute longuement le « fédéralisme international en théorie et en pratique », dans un papier présenté lors d’une table ronde de l’IPSA organisée à Oxford, qui donne lieu à un ouvrage en 1963 et est reprise dans le Politische Viertelsjahresschrift en 1964 (98). Ce positionnement à l’intersection de différentes arènes académiques lui permet par ailleurs d’encourager les recherches de science politique sur les Communautés en RFA même. Il s’entoure de doctorants à Heidelberg, dont certains contribuent activement à la promotion des études communautaires –  comme Karl Neunreither  (99), qui, après une thèse soutenue en 1956 poursuit sa carrière comme fonctionnaire du Parlement européen. Ces liens personnels établis avec les États-Unis se traduisent progressivement dans l’organisation institutionnelle de la recherche. L’université de Cologne constitue par exemple en RFA un lieu majeur de l’étude de la construction européenne à ses débuts. Outre l’Institut de droit communautaire co-dirigé par K.  Carstens et l’Institut de politique économique fondé par A. Müller-Armack, un Institut pour la science politique et les questions européennes y est fondé en 1960. Il prend la suite de l’Institut pour les sciences sociales que l’UNESCO y avait implanté en 1951 (100), et est placé sous la direction de Ferdinand A.  Hermens (1906‑1998). Ferdinand Hermens, conservateur engagé du côté du Zentrum catholique sous Weimar et ancien doctorant de J.  Schumpeter, avait lui aussi fait partie de l’émigration allemande. L’Institut devient alors rapidement un lieu d’articulation des débats européens et américains : Karl Kaiser, qui réalise l’état des lieux déjà évoqué des études de l’Europe au milieu des années 1960, y soutient par exemple sa thèse sur le Marché commun et la zone de libre-échange en 1962. Il est lui-même très internationalisé, et séjourne à Oxford au début des années 1960, avant de se rendre à  (98)  C. J. Friedrich, « Nationaler Und Internationaler Föderalismus In Theorie Und Praxis », Politische Vierteljahresschrift, 5(2), 1964.  (99)  Karl-Heinz Neunreither soutient en 1956 une thèse à l’université d’Heidelberg sous la direction de C. J. Friedrich sur l’opposition parlementaire dans les parlements des Länder, puis publie une thèse d’habilitation sur le Bundesrat « entre politique et administration » à Heidelberg en 1959. Il mène une double carrière de fonctionnaire du Parlement européen, qui l’amènera à la tête d’une Direction générale, et de professeur à l’Institut de science politique de l’université d’Heidelberg. Il participe activement à la création du RC03 consacré à l’intégration européenne au sein de l’Association Internationale de Science Politique.  (100)  B.  Kohler-Koch, « Gerda Zelletin », Deutsche Politikwissenschaftler –  Werk und Wirkung, Baden-Baden, Nomos, 2014.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 213

30/09/2020 11:35:27

214

les carrières contrastées

Harvard où il étudie les relations internationales avec H.  Kissinger et S. Hoffmann. Enfin, l’étude de la construction communautaire par les politistes Allemands prend forme au croisement d’initiatives militantes et savantes. Outre C.  Friedrich, ces croisements sont par exemple illustrés par le cas de la politiste Gerda Zellentin, qui avait soutenu une thèse sur la « représentation des intérêts au niveau supranational » à Cologne en 1961. Depuis 1962 elle supervisait une « bibliographie de l’intégration européenne », publiée par les éditions du Mouvement fédéraliste européen en Allemagne –  Europa-Union Verlag. Mais cet investissement politico-académique de la science politique des Communauté est surtout mis en évidence par la création en 1959 de l’Institut für Europäische Politik (IEP) à Bonn (101). S’il est juridiquement distinct du Mouvement européen, l’IEP de Bonn y demeure très étroitement rattaché : ainsi, son premier Directeur est Friedrich Carl von Oppenheim (1900‑1978) –  qui est alors le président d’Europa-Union Deutschland. C’est donc à l’intersection des circulations transatlantiques et du militantisme fédéraliste européen que la jeune science politique allemande se saisit de l’étude de l’objet communautaire et reçoit les théories développées aux États-Unis. Il ne résulte pas pour autant de ces liens transatlantiques forts et de ces investissements militants une diffusion large et univoque des théories développées aux États-Unis parmi les politistes Allemands. La revue de relations internationales de la Société allemande de politique étrangère, Europa-Archiv, qui publie un nombre important d’articles sur la construction communautaire, publie par exemple en 1959 une longue revue de la littérature allemande et anglophone sur la construction européenne. Parmi les six ouvrages recensés, parus en 1958, ne figure pas l’ouvrage d’E. Haas, paru la même année. Ce n’est qu’en 1967 que le spécialiste des relations internationales Dieter Senghaas rend compte des travaux américains (S.  Hoffmann, K.  Deutsch, E.  Haas en particulier) (102). Cela ne signifie pas que les ouvrages américains aient été complètement ignorés par la science politique allemande jusqu’à 1967. Le compterendu de l’ouvrage d’E. Haas dans le Politische Viertelssjahreschrift – la publication de la DVPW  – est ainsi assuré par l’élève de C.  Friedrich, K.  Neunreither, dès 1960. Il s’agit en réalité d’une revue de la  (101)  F. Roa Bastos, « “Académie européenne” ou “europäische Akademie” ? L’ancrage allemand des études européennes et ses conditions de possibilité », Politique Européenne, 52(2), 2016.  (102)  D.  Senghaas, « Internationale Beziehungen Amerikanische Beiträge Zur Theorie  : 1960—1966 », Zeitschrift für Politik, 14(1), 1967.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 214

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

215

littérature anglophone sur la construction européenne –  exercice que K.-H.  Neunreither répètera en 1966 (103). K.  Neunreither ne tarit pas d’éloges à l’égard de l’ouvrage d’E. Haas. Il insiste sur le fait que ce livre démontre la fécondité de l’approche de la construction européenne par la science politique (104). Dans le même temps, il souligne que les concepts de Haas sont très marqués par la tradition américaine, et ne vont pas de soi pour un auteur européen. En revanche, il achève sa recension par une discussion de deux ouvrages de l’homme politique britannique Kenneth Lindsay (1897‑1990), consacrés au Parlement européen, et aux assemblées européennes en général. Cet intérêt pour les questions parlementaires européennes fait écho à celui de G. Zellentin. Ce sont donc avant tout, à cette période, autour des expatriés aux États-Unis, d’une part, et des militants européistes, d’autre part, que s’organisent les études de l’objet européen par la science politique allemande. Dans le contexte particulier de la jeune science politique allemande, la réception des théories américaines est l’œuvre d’un petit groupe d’acteurs qui orientent principalement la discussion de l’Europe communautaire vers les questions parlementaires et démocratiques. La science politique de l’Europe en France En France, la réception des théories américaines s’appuie également sur des médiateurs situés à l’interface des différents débats (Européens et Américains, politiques et savants). Cependant, alors qu’en RFA, la science politique de l’Europe communautaire est abordée du point de vue de la légitimité et de la démocratie, elle s’inscrit en France dans les problématiques des relations internationales. La très jeune science politique française se montre, dans les premiers temps, fort intéressée par la construction communautaire (105)  : dès 1953, la FNSP consacre par exemple un de ses Cahiers à la CECA (106). La réception française des théories américaines de l’Europe communautaire s’appuie très largement sur le collectif qui œuvre pour l’institutionnalisation de la science politique, autour de l’IEP de Paris, de l’AFSP et de l’IPSA. Au cœur du processus de fondation institutionnelle de la  (103)  K.  Neunreither, «  Europäische Integration  : Ein Literaturbericht  », Politische Vierteljahresschrift, 7(2), 1966.  (104)  K.  Neunreither, «  Einführung in die europäischen Organisationen  », Politische Vierteljahresschrift, 1(2), 1960, p. 196.  (105)  A.  Cohen, « La structuration atlantique des European Studies  : la Fondation Ford et l’Institut de la Communauté Européenne pour les Études Universitaires dans la génération d’un “objet” », Revue Française de Science Politique, 67(1), 2017.  (106)  M. Mangenot, « Un objet (devenu) comme les autres ? La science politique française et l’Europe », Revue Française de Science Politique, 59(6), 2009.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 215

30/09/2020 11:35:27

216

les carrières contrastées

science politique, R.  Aron occupe, comme nous l’avons dit, une place importante à l’articulation de différents espaces. Enseignant à l’IEP de Paris, il y croise d’autres initiatives, en particulier celles menées par Jean-Baptiste Duroselle  (107) (1917‑1994). Celui-ci est alors enseignant à l’université de la Sarre (1950‑1957), en même temps qu’il est chargé d’un cours d’histoire des relations internationales à l’IEP de Paris. En cherchant à rompre avec la conception traditionnelle en France des relations internationales, et à faire reconnaître leur autonomie (108), il s’était à la fois marginalisé dans le paysage académique français et avait tissé des liens aux États-Unis, notamment avec les fondations qui promeuvent le renouveau de l’étude du politique en Europe (Rockfeller, Ford, Fullbright). Il s’était par ailleurs impliqué au milieu des années 1950 dans les efforts internationaux pour institutionnaliser les nouvelles études du politique, et avait notamment été l’auteur d’un rapport pour l’UNESCO sur les area studies en 1952. Lorsqu’il prend la présidence du nouveau Centre d’études de relations internationales (CERI) créé à l’IEP de Paris en 1956, il s’agit pour lui de promouvoir l’étude renouvelée des phénomènes internationaux. C’est dans le cadre de ce projet qu’est abordée la construction européenne. Autour de la structure, alors modeste, fournie par le CERI, il peut enrôler quelques chercheurs disposés à prendre la construction européenne pour objet. Le Centre est organisé en sections dont aucune, dans le projet initial, n’est spécifiquement dédiée à la construction communautaire (109). C’est pourtant dans ce cadre que se constitue un collectif de chercheurs intéressés par l’Europe communautaire. C’est par exemple le cas d’Alfred Grosser, qui assiste J.-B.  Duroselle à la direction du CERI, mais aussi d’un jeune agrégé d’histoire et diplômé  (107)  Jean-Baptiste Duroselle (1917‑1994) est admis à l’École Normale Supérieure en 1938, et agrégé d’histoire en 1943. Il se spécialise sur l’histoire du catholicisme en France, et soutient une thèse sur le sujet en 1949. Il est de 1945 à 1949 assistant de P.  Renouvin (1893‑1974) à la Sorbonne, ce qui l’amène à s’intéresser à l’histoire des relations internationales. Soutien des mouvements d’unification européenne, il occupe de 1950 à 1957 la chaire d’histoire contemporaine de l’université de la Sarre, et participe aux activités des premiers Instituts d’études européennes. Il est également, à cette période, actif dans l’institutionnalisation de la science politique en France et à l’international dans le cadre de l’IPSA. Au sein de la science politique, il défend l’autonomie des relations internationales. Chercheur à la FNSP de 1958 à 1964, il dirige à cette période le Centre d’Études des Relations Internationales (CERI), qu’il avait contribué à fonder en 1952. Il occupe ensuite une chaire d’histoire à la Sorbonne (1964‑1983), tout en continuant à enseigner à l’IEP de Paris et en dirigeant la Revue d’histoire moderne et contemporaine (1965‑1970) puis la revue Relations internationales, qu’il fonde en 1974.  (108)  Voy. son article manifeste, J.-B.  Duroselle, « L’étude des relations internationales  : objet, méthode, perspectives », Revue Française de Science Politique, 2(4), 1952.  (109)  « Centre d’Étude des Relations Internationales : Premiers éléments de prévisions budgétaires », 12 janvier 1955, 2SP34 : CERI, Fonds Sciences Po, Archives d’Histoire Contemporaine, Paris.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 216

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

217

de l’IEP de Paris, Pierre Gerbet (1918‑2009) (110). P.  Gerbet se spécialise dans l’étude des organisations internationales, sur lesquels il publie un ouvrage de synthèse dans la collection Que sais-je ? en 1958, puis anime à partir de 1964 un séminaire sur les questions européennes avec le juriste P. Reuter. Cette promotion de l’étude de la construction européenne s’inscrit dans une concurrence intellectuelle et institutionnelle avec le droit, que la collaboration de P.  Gerbet et P.  Reuter ne doit pas masquer. Là encore, les associations savantes fournissent un bon moyen d’approcher cette situation qui n’a pas d’équivalent en RFA à cette période. La CEDECE a ainsi brièvement une association « sœur » en France, dont l’objet était plus particulièrement de regrouper les chercheurs en science politique. L’Association pour le Développement de la Science Politique Européenne (ADESPE) est formellement fondée quelques mois avant la CEDECE, en mai  1964 par Pierre Gerbet et Daniel Pépy, maître des requêtes au Conseil d’État et chargé de cours de relations internationales à l’IEP de Paris (111). Comme la CEDECE, elle est financée « sur proposition » du Bureau de la Commission à Paris par l’Institut de la Communauté Européenne pour les Études Universitaires ; elle a son siège dans ce même Bureau, rue des Belles Feuilles ; elle a pour but de permettre l’information universitaire à travers la mise à disposition de documentation et de favoriser la recherche à travers l’organisation de colloques. Prolongeant cet effort, Pierre Gerbet signale dans une note qu’il rédige en mars  1964 à l’intention de Jacques Chapsal, directeur de l’IEP de Paris, que la création du CUECE donne une plus grande « visibilité » à la faculté de droit sur les questions européennes. Il souligne le risque qu’il y aurait à ne pas s’en inspirer : « Les aspects politiques [de la construction européenne] sont fondamentaux. Or va-t‑on laisser la Faculté de Droit  (110)  Pierre Gerbet (1918‑2009), après des études à Strasbourg et Clermont-Ferrand, obtient l’agrégation d’histoire et le diplôme de l’IEP de Paris en 1946. D’abord professeur d’histoire au lycée (1946‑1958), il se rapproche de J.-B.  Duroselle qui enseigne les relations internationales à l’IEP de Paris. En 1949, il devient secrétaire général de l’Année politique. C’est encore à la demande de J.-B. Duroselle qu’il publie dans la Revue Française de Science Politique en 1956 un article célèbre sur les origines du Plan Schuman. Il est à partir de 1958 chercheur au Centre d’Étude des Relations Internationales (CERI) créé sous l’égide de la FNSP à l’IEP de Paris, où il tient à partir de 1964 un séminaire sur la construction communautaire, qu’il poursuivra par la suite avec P.  Reuter. Il participe alors aux travaux de la Dotation Carnegie pour la paix sur « Les missions permanentes des États auprès des organisations internationales », et est invité à l’université de Columbia (New-York) en 1961. En 1966 il est nommé maître-assistant à l’IEP de Paris. Il sera par ailleurs un soutien actif du Groupe de liaison des professeurs d’histoire contemporaine auprès de la Commission européenne à partir de 1984.  (111)  Rapport d’activités du CUECE, 05/07/1965, Archives Jean Monnet, Lausanne, AMK 156/3/151.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 217

30/09/2020 11:35:27

218

les carrières contrastées

les aborder seule ou ne pas les aborder du tout ? » (112). En d’autres termes, il s’agit de ne pas laisser le monopole des études européennes aux facultés de droit. Pour cela, Pierre Gerbet appelle à la création d’un Centre d’Études Européennes à l’IEP. Mais une telle création paraît un peu disproportionnée au directeur de l’IEP, qui propose de constituer une simple section du Centre d’Études de Relations Internationales (CERI) (113). Le projet aboutira en 1966 à la création d’une section « Politique Européenne » au sein du CERI, dirigée par Pierre Gerbet, qui est aussi le secrétaire du « Groupe d’études européennes » créé au même moment à la FNSP (114). Ce résultat est nettement en deçà des ambitions de départ, et laisse l’étude de l’Europe dans la dépendance des relations internationales, et surtout, du droit (115). À cette institutionnalisation limitée des études européennes à l’IEP répond l’échec de l’ADESPE dans les années qui suivent. En effet, si l’ADESPE organise deux colloques importants en 1966 et participe à l’organisation d’un troisième à Berlin en 1968 (116), on perd rapidement toute trace de ses activités. Pierre Gerbet et l’ADESPE n’arrivent pas à mobiliser autour d’une science politique européenne en France. Dans ce contexte, la réception des théories politiques de l’Europe communautaire en France est à la fois limitée et orientée vers les relations internationales. Elle est d’abord limitée  : les revues françaises ne font que très faiblement écho aux théories des auteurs américains. La Revue du Droit Public et de la Science Politique ne publie pas, entre 1958 et 1970, de compte-rendu des ouvrages d’E. Haas, K. Deutsch, A. Etzioni ou C. Friedrich sur la construction communautaire. De même, la Revue du Marché Commun ignore complètement la production de la science politique américaine à cette période. Les seules revues qui s’en font l’écho sont une revue de relations internationales –  Politique Étrangère, qui ne fait toutefois que mentionner ces publications  – et la Revue Française de Science Politique –  au sein de laquelle la

 (112)  Note manuscrite de Pierre Gerbet à Jacques Chapsal sur la « Création d’un Centre d’Études Européennes » 24/03/1964. Fonds Sciences Po, carton 2 SP 43, dossier 3.23, Archives d’Histoire Contemporaine, Paris.  (113)  Idem. Note en marge du document.  (114)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, Nouvelles Universitaires Européennes, 5, mars 1966, p. 10.  (115)  Cet échec est à mettre en relation avec les efforts ultérieurs pour promouvoir une histoire de la construction communautaire, dans laquelle P. Gerbet s’investira également, et qui ont été étudiés par M. Le Boulay, « Investir l’arène européenne de la recherche : le « Groupe de Liaison » des historiens auprès de la Commission européenne », Politix, 1(89), 2010.  (116)  Integration – Vierteljahreshefte zur Europaforschung, 1/1, 1969, p. 71.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 218

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

219

présentation de la littérature américaine est monopolisée par le groupe articulé autour du CERI. La réception de l’ouvrage d’E. Haas dans la Revue Française de Science Politique illustre bien cette situation. Une présentation des théories américaines paraît en 1961 sous la plume de Pierre Gerbet  (117). S’il juge l’ouvrage d’E.  Haas « indispensable », il lui consacre peu de lignes, de même qu’à K. Deutsch : son objet est une présentation extrêmement vaste de la littérature consacrée à l’Europe (plusieurs dizaines d’ouvrages). Plus poussée est la présentation donnée par S. Hoffmann, passeur entre les États-Unis et la France. En 1959, il consacre un long article à « l’étude systématique des mouvements d’intégration internationale » (118), dans lequel il discute K. Deutsch et E. Haas. Si ses commentaires ne sont pas exempts de critiques, l’ensemble est très positif  : l’ouvrage d’E.  Haas est « un monument », celui de K.  Deutsch « un livre pionnier ». Mais ce sont comme des travaux de relations internationales, la discipline qu’il promeut, qu’il présente les ouvrages. Il se félicite, lui aussi, de la fécondité des nouvelles méthodes en ce domaine, et se montre, de même très élogieux à l’égard d’auteurs qui « pénètr[ent] dans l’essentiel  : non point les mécanismes juridiques », mais les acteurs. Ainsi, comme K.  Neunreither, la présentation de The Uniting of Europe sert à S.  Hoffmann à montrer la légitimité de son propre domaine d’étude, les relations internationales. Toutefois, de même que les questions démocratiques ne constituaient pas le seul cadre dans lequel les ouvrages américains avaient été reçus en RFA, une partie des auteurs francophones appréhende cette littérature dans le cadre d’un projet militant : le fédéralisme. Si cette réception est réelle, elle se trouve géographiquement quelque peu marginalisée – son principal représentant officiant en Suisse. L’exemple le plus net de cette réception est donné par Dusan Sidjanski, qui, comme on l’a vu, se situe à l’interface des débats juridiques et politiques. Il est alors jeune privatDozent à l’université de Genève, et à l’Institut d’Études Européennes qu’y a fondé D.  de Rougemont. Il publie en 1963 un ouvrage intitulé Dimensions européennes de la science politique : Questions méthodologiques et programme de recherche. Faisant suite à un colloque organisé en Suisse en novembre  1962 sur le thème de « La science politique et l’intégration de l’Europe », l’ouvrage a pour but « d’évoquer le rôle et les

 (117)  P.  Gerbet, « L’intégration européenne, problèmes et institutions  : État des travaux », Revue française de Science Politique, 11(3), 1961.  (118)  S.  Hoffmann, « Vers l’étude systématique des mouvements d’intégration internationale », Revue française de Science Politique, 9(2), 1959.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 219

30/09/2020 11:35:27

220

les carrières contrastées

possibilités de la science politique dans l’intégration européenne » (119). C’est en réalité un effort pour fonder systématiquement une science politique de l’Europe  : il y procède à une revue du vocabulaire, des méthodes et des théories de la construction européenne. Le problème, pour D.  Sidjanski, est en effet que la construction européenne a été jusque-là conçue de façon « confuse », car elle ne relève ni des relations internationales (les politiques extérieures) ni de la science politique comprise comme science de l’État. C’est donc, pour lui, un nouvel espace scientifique qu’il faut ouvrir pour étudier l’Europe – ce qui implique de redéfinir rigoureusement le projet et les outils de la science qui prétend s’en charger. Cet espace n’est pas celui des relations internationales  : c’est bien dans la perspective d’une fédération européenne qu’il faut envisager la science politique de l’Europe en construction. L’importation des théories américaines de la construction européenne, en France comme en RFA, est ainsi rendue possible par les liens forts qui demeurent entre les émigrés américains et les universités européennes, mais aussi par la configuration particulière de l’aprèsguerre. À cette période, efforts pour construire l’Europe et efforts pour construire des sciences du politique se recoupent souvent. Toutefois, on l’a vu, les réceptions des théories produites outre-Atlantique sont très différenciées. Les traditions nationales autant que les rivalités disciplinaires conduisent à des situations contrastées. Elles sont appréhendées dans un espace entre les relations internationales, la science politique et le droit. Bien plus que comme une discipline autonome, c’est alors comme une « aire d’étude » (area study), définie par sa localisation, que vont se construire les sciences politiques de la construction européenne.

2)  La crise théorique de la science politique de l’intégration Ces circulations contrastées du programme de la science politique américaine de l’Europe ne sont pas les seules difficultés qu’elle rencontre. Plus fondamentalement, ce programme échoue à fonder en théorie sa nécessité. En effet, les conditions que les auteurs qui l’élaborent définissent pour sa vérification se heurtent à l’évolution du contexte politique de la construction communautaire : loin de faire écho à la consolidation juridique qui s’amorce au début des années 1960, les crises politiques du milieu des années 1960 viennent contredire les théories de l’intégration néo-fonctionnalistes. À l’issue de ce processus, la « communauté  (119)  D. Sidjanski, Dimensions européennes de la science politique, Paris, LGDJ, 1963, p. 1.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 220

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

221

politique supranationale » apparaît alors davantage comme un objet idéalisé que comme une nouvelle réalité justifiant un savoir propre.

a)  Un progrès inéluctable ? La nécessité savante à l’épreuve des faits Les modalités de vérification revendiquées par la science politique de l’Europe diffèrent profondément de celles du droit communautaire. Les théories de l’intégration développées aux États-Unis à la fin des années 1950 étaient, comme on l’a vu, très marquées par une approche positiviste de la science politique, qui s’efforçait de dégager des lois à partir de l’observation des phénomènes empiriques. Mais les lois dégagées n’étaient, naturellement, pas vouées à être vérifiées par une Cour, dont les énoncés performatifs auraient pu confirmer ou infirmer une interprétation. La légalité des théories de l’intégration était, bien plus, conçue comme dépendante de leur capacité non seulement à rendre compte des phénomènes, mais aussi à prédire leur évolution. En d’autres termes, il s’agissait de formuler des lois généralisables dans l’espace comme dans le temps, qui pouvaient être falsifiées empiriquement. Le concept de spill-over répondait précisément à cette exigence prédictive. Le contexte politique et la crise de la « chaise vide » Dans ce cadre épistémologique, la validité des théories de l’intégration supranationale, et à travers elle l’existence d’une catégorie supranationale autonome de phénomènes politiques, est brutalement mise en question au milieu des années 1960. Les développements du contexte politique produisent en effet des faits nouveaux dont les théories de l’intégration semblent ne plus pouvoir rendre compte (120). C’est principalement la politique européenne gaulliste qui est à l’origine de la crise qu’elles traversent. Si le général de Gaulle se fait discret, à son arrivée au pouvoir, sur ses projets pour une révision du traité CEE dont il hérite, il ne tarde pas à chercher à infléchir les institutions communautaires. Entre 1960 et 1962 sont discutés les « plans Fouchet ». Il s’agit pour la France, sans renoncer à ses engagements européens, d’encadrer la CEE et sa « supranationalité » dans une organisation politique, économique, culturelle et militaire à l’orientation nettement plus confédérale que la CEE. Mais les exigences françaises, la crainte d’une domination francoallemande sur les Six et la candidature du Royaume-Uni à l’adhésion à la CEE en 1961 contribuent à faire échouer le projet. Scellant le sort de  (120)  T. S. Kuhn, La structure des révolutions scientifiques, Paris, Flammarion, 2008.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 221

30/09/2020 11:35:27

222

les carrières contrastées

son initiative, de Gaulle se livre lors d’une conférence de presse le 15 mai 1962 à une attaque en règle contre la supranationalité et le « volapük intégré » des Communautés. Les Communautés ne sont certes pas, dans un premier temps, directement mises en question dans la pratique. Le traité de fusion des exécutifs des trois Communautés (CECA, Euratom et CEE) signé en avril  1965 à Bruxelles est l’une des étapes importantes anticipées par les militants de l’Europe unie : il dote les trois Communautés d’un exécutif commun, dont l’analogie avec un gouvernement se trouve renforcée. Toutefois, entre le 30 juin 1965 et le 30 janvier 1966, la crise de la « chaise vide » présente un cas spectaculaire de dégagement de la nécessité de l’intégration au nom des « intérêts vitaux » d’un État. Alors que la Commission dirigée par W. Hallstein propose un nouveau plan de financement de la politique agricole commune, impliquant la création de ressources communautaires propres et lié à un renforcement des pouvoirs de la Commission et du Parlement européen, alors que les Communautés sont à la veille du passage à la troisième étape de la mise en œuvre du Marché commun –  dont la conséquence principale est le passage au vote à la majorité au Conseil – le général de Gaulle suspend la participation française aux institutions communautaires. Le progrès régulier anticipé par les théoriciens de l’intégration semble non seulement s’être arrêté, mais même avoir connu une période de régression. La crise est profonde, et le « compromis de Luxembourg » n’éteint pas les tensions. La renonciation néo-fonctionnaliste La réception scientifique de ces événements politiques est presque unanime : il s’agit d’une « crise de la supranationalité » (121), voire d’une « crise constitutionnelle » (122). S. Hoffmann souligne en 1966 le caractère « obstiné » de l’État-nation, et fait état de son pessimisme quant à sa disparition (123)  : comme prévu par les théories « réalistes » des relations internationales, l’État-nation souverain demeure la réalité politique fondamentale. Les perspectives d’une intégration supranationale exprimaient un optimisme que les faits ont crûment démenti. Dès lors, les théories de l’intégration ne relèvent pas tant de la science que de  (121)  N. Heathcote, « The crisis of European supranationality », Journal of Common Market Studies, 5(2), 1966.  (122)  J.  Lambert, « The constitutional crisis 1965‑1966 », Journal of Common Market Studies, 4(3), 1966.  (123)  S.  Hoffmann, « Obstinate or Obsolete ? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe », Daedalus, 95(3), 1966.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 222

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

223

l’enthousiasme politique. Ces événements politiques surviennent dans un contexte où, plus généralement, le thème de la « crise des grandes théories » commence à faire son apparition (124). La combinaison de ces critiques générales avec les évolutions politiques de la construction européenne et les critiques savantes que cela suscite entraîne une profonde remise en question des théories de l’intégration de la part de leurs auteurs eux-mêmes. Les premières traces de cette autocritique se font jour dès le début des années 1960. Elles proviennent d’abord de la comparaison entre le processus européen et les tendances mondiales. On l’a dit, les théoriciens de l’intégration n’étaient en rien, au départ, voués à se spécialiser seulement sur l’Europe. Or de ce point de vue, dès 1961, E.  Haas soulignait que le retrait de l’État-nation comme forme politique prédominante était certes une tendance à l’œuvre en Europe, mais qu’elle ne correspondait guère à une tendance mondiale  : au contraire, au début des années 1960, sous l’effet de la décolonisation notamment, les revendications nationales se multiplient dans les autres parties du monde (125). Il en concluait alors que le processus engagé en Europe ne pouvait être reproduit selon la même procédure dans d’autres parties du monde. À partir de 1963, et des tensions liées à la demande d’adhésion de la Grande-Bretagne et au veto français, ces réflexions critiques se multiplient. K.  Deutsch, on l’a évoqué, se montre pessimiste quant aux perspectives réelles d’intégration en Europe. Il relève que ses propres recherches ne démontrent pas une augmentation des échanges et des communications entre pays européens depuis les débuts de la construction européenne telle qu’ils seraient significativement supérieurs au niveau d’échanges en 1913, fin de l’âge d’or du libéralisme économique européen (126). La même année, les élèves d’E.  Haas, L.  Lindberg et S. Scheingold, remettent en question le concept de spill-over. Ils rejettent la dimension mécanique de l’intégration suggérée par la conceptualisation de leur maître : il ne s’agit en rien d’un processus nécessaire (127). C’est cependant bien la crise de la « chaise vide » qui porte le coup le plus dur aux théories de l’intégration. Écrivant en 1967 sur le processus européen en comparaison, une fois encore, avec le processus d’intégration en  (124)  Q. Skinner, « Introduction : the return of Grand Theory », The Return of Grand Theory in the Human Sciences, Cambridge, Cambridge University Press, 1986, pp. 3‑6.  (125)  E.  B. Haas, « International Integration  : The European and the Universal Process », Limits and Problem of European Integration, La Haye, Martinus Nijhoff, 1963, p. 6.  (126)  K. Deutsch, « Supranational Organizations in The 1960’s », Journal of Common Market Studies, 1(3), 1963.  (127)  L.  Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford, Stanford University Press, 1963.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 223

30/09/2020 11:35:27

224

les carrières contrastées

Amérique latine (l’Association latino-américaine de libre échange avait été créée en 1960), Ernst B. Haas précise que si les théories de l’intégration se sont avérées justifiées pour l’Europe jusqu’à 1965, le général de Gaulle a « arrêté le processus » en retirant la France de la participation aux réunions communautaires en 1965 (128). La théorie a donc été invalidée par ce brusque mouvement, qu’elle avait été incapable de prévoir. Ce jugement est loin d’être isolé. En 1969 est organisée une conférence par L.  Lindberg et S.  Scheingold à l’Université de Wisconsin, sous les auspices de la World Peace Foundation. Cette conférence a pour but de tirer un bilan de quinze ans d’études de l’intégration européenne. Or E. Haas y souligne, en ouverture de sa contribution, l’incertitude quant à la légitimité de leurs études mêmes (129) : pourquoi en effet étudier l’intégration régionale ? D’un point de vue théorique, il souligne que la tâche à accomplir pour produire une véritable théorie de l’unification pacifique (ce qui est le véritable objet des théories de l’intégration selon lui) est encore immense : il ne s’agit pour l’instant que de « pré-théorisations ». C’est le même vocabulaire que reprend James Caporaso – auteur en 1968 d’une thèse intitulée Functionalism, spill-over and international integration – en 1971 pour souligner que, dans les études de la construction européenne, il ne règne pas de consensus quant aux objets, concepts et indicateurs empiriques (130). P.  Schmitter, quant à lui, revenant sur les premiers efforts réalisés avec E.  Haas pour théoriser le processus européen, les qualifie d’ « échec fructueux  (successful failure)  » (131), tandis que L. Lindberg et D. Puchala insistent sur le fait que le processus ne peut être étudié que comme un phénomène « multidimensionnel » plus complexe qu’initialement envisagé (132). Cela donne lieu à différentes stratégies d’adaptation de la théorie aux événements politiques. Pour certains élèves d’E. Haas, cela prend d’abord la voie d’un amendement de la théorie. On l’a vu, la nécessité inéluctable de l’intégration supranationale est rapidement rejetée par L. Lindberg et S. Scheingold. De même, Donald Puchala, ancien doctorant de K. Deutsch à Yale, est l’auteur en 1971 d’un article remarqué qui critique l’état  (128)  E.  B. Haas, « The Uniting of Europe and the uniting of Latin America », Journal of Common Market Studies, 5(4), 1967, pp. 323‑325.  (129)  E. B. Haas, « The Study of Regional Integration : Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorizing », International Organization, 24(4), 1970, pp. 607‑609.  (130)  J.  A. Caporaso, « Theory and Method in the Study of International Integration », International Organization, 25(2), 1971, p. 228.  (131)  Ph.  C. Schmitter, « A Revised Theory of Regional Integration », International Organization, 24(4), 1970, p. 836.  (132)  D.  Puchala, « International Transactions and Regional Integration », International Organization, 24(4), 1970, p.  732 ; L.  Lindberg, « Political Integration as a Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariate Measurement », International Organization 24(4), 1970.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 224

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

225

théorique des études de l’Europe. Il y compare, de façon provocatrice, les théoriciens de la construction européenne à des aveugles qui, s’approchant d’un éléphant, s’efforcent de le décrire en fonction de ce qu’ils en touchent ; tous arrivent, bien sûr, à des conclusions fort différentes, car ils ne touchent pas les mêmes parties de l’éléphant, pas plus qu’ils n’en ont de vision d’ensemble (133). Il souligne ainsi le fait que les théories de l’intégration ne s’accordent ni sur leur objet d’étude, ni sur sa définition théorique, ni sur ses éléments pertinents d’un point de vue empirique. Il faut donc produire une nouvelle conceptualisation – ce qu’il propose de faire en termes de « systèmes de concordance » entre États, concept qui se rattache nettement aux relations internationales. Enfin, la rupture la plus radicale avec le modèle développé dans les années 1950 provient d’E.  Haas lui-même. Dans un ouvrage publié 1975, il affirme que sa théorie est obsolète en Europe et obsolescente dans le reste du monde (134). Cela ne signifie pas qu’elle est complètement fausse ; mais elle a été en partie réfutée par les événements. Ces critiques et les reconceptualisations auxquelles elles donnent lieu signalent la crise des théories de l’intégration supranationale. Elles se traduisent très concrètement, au cours des années qui suivent, par une réorientation professionnelle de nombreux chercheurs qui se détournent de l’étude de l’objet européen (135). C’est le cas de K.  Deutsch, qui poursuit ses publications éclectiques sur les thèmes du nationalisme, des relations internationales et de la méthodologie ; c’est aussi le cas d’E. Haas, qui se tourne au cours des années 1970 vers l’étude des institutions et des relations internationales dans une perspective globale ; c’est enfin le cas de L. Lindberg qui abandonne les études de l’Europe au profit de travaux sur l’économie politique internationale. Pour tous ces auteurs, premiers théoriciens de l’organisation supranationale, le début des années 1970 correspond à l’abandon de l’objet communautaire, ou, du moins, sa reconceptualisation dans le sens des relations internationales.

 (133)  D.  Puchala, « Of blind men, elephants and international integration », Journal of Common Market Studies, 10(3), 1971, p. 267.  (134)  E.  B. Haas, The Obsolescence of Regional Integration Theory, Berkeley, Institute of International Studies, 1975, p. 1.  (135)  P.  Schmitter souligne ainsi que sur les dix principaux chercheurs travaillants sur ces questions dans les années 1960, seul un, D.  Puchala, travaillait encore sur ce sujet dans les années 1980. Ph.  Schmitter, « Ernst B.  Haas and the legacy of neofunctionalism », Journal of European Public Policy, 12(2), 2005.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 225

30/09/2020 11:35:27

226

les carrières contrastées

b)  Le Comité 03 de l’IPSA et la reconnaissance de la supranationalité comme catégorie scientifique… obsolète Les crises des années 1960, et les autocritiques qu’elles suscitent, ne font pas purement et simplement disparaître les interprétations supranationalistes en science politique. Cependant, elles en affaiblissent considérablement la légitimité, et, s’ajoutant aux différentes réceptions nationales des théories américaines en Europe, empêchent la formation d’une coalition savante transnationale autour de cette interprétation. Ces aléas théoriques de la conceptualisation de la supranationalité se reflètent dans les discussions au sein d’un laboratoire de la science politique de la construction européenne, qui voit le jour au cœur de la crise de la théorie. Ce laboratoire éclaire les limites que l’établissement d’une théorie de science politique de la supranationalité rencontre. La naissance du Comité 03 À la fin du mois d’avril  1971 est formellement constitué le Research Committee 03 sur l’intégration européenne de l’IPSA (136). L’IPSA à ses débuts est particulièrement propice aux croisements. Très investie par les Français dès sa création, sous l’impulsion de son Secrétaire exécutif J.  Meynaud notamment, elle est aussi prise en main par certains des théoriciens américains les plus en vue sur les questions internationales et européennes  : C.  Friedrich la préside de 1967 à 1970 et K.  Deutsch en est le vice-président avant d’en prendre à son tour la présidence de 1976 à 1979. Le Comité 03 constitue dans cette perspective un lieu central pour le croisement des différents théoriciens de l’objet européen. Le Comité compte parmi ses fondateurs L.  Lindberg, D.  Puchala, D.  Sidjanski, K.  Neunreither, P.  Gerbet, le secrétaire exécutif de l’IPSA (1967‑1976) André Philippart, le politiste roumain émigré en Grande-Bretagne Ghita Ionescu, les juristes Louis Reboud et Pierre Pescatore ou, très rapidement, Ronald Inglehart ou Uwe Kitzinger, le fondateur du Journal of Common Market Studies (137). Le Comité apparaît aussi comme un lieu de croisement entre savants et politiques. La proximité avec les institutions européennes est très forte : le proche collaborateur de J. Monnet  (136)  De nombreuses informations sur le Comité 03 se trouvent dans les fonds E mile Noël et Uwe Kitzinger aux Archives Historiques de l’Union Européenne. Nous nous appuyons en particulier sur les dossiers U. K itzinger, « IPSA », UWK/NS-97 et E. Noël, « IPSA », EN 2194, AHUE, Florence.  (137)  « Première réunion du Comité (30/04/1971, Paris) », UWK/N, S-97 « IPSA », AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 226

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

227

et directeur du Service de Presse de la CEE, J.-R. Rabier, compte parmi les fondateurs, aux côtés de R. Inglehardt avec lequel il a largement bâti ce qui devient l’Eurobaromètre (138). Indépendant financièrement de l’IPSA, le Comité dépend d’abord de l’investissement personnel de ses fondateurs, puis de financements du gouvernement belge et de financements communautaires. En 1974, les réunions soulignent qu’il n’est « pas pensable » de ne pas s’appuyer sur des financements européens. Cela a des conséquences sur le projet scientifique  : pour espérer obtenir plus de financements, il faut développer « un programme capable de transformer la recherche académique en rapports et solutions qui puissent être utilisées directement » par les acteurs politiques (139). Le Comité se situe donc à l’intersection des questions soulevées par l’étude théorique de l’Europe, et des préoccupations pratiques qui sont celles des acteurs communautaires. Dans ce cadre les théories de l’intégration des auteurs américains sont discutées par leurs collègues européens. L’institutionnalisation imparfaite de la supranationalité : le Congrès de l’IPSA de 1973 La circulation problématique de ces théories est mise en évidence en 1973 à l’occasion du neuvième Congrès de l’IPSA à Montréal. Prolongeant les inquiétudes de la guerre froide et les espoirs de la détente amorcée depuis la fin des années 1960, l’un des deux thèmes retenus par K. Deutsch (alors vice-président de l’IPSA) pour le Congrès est « Key issues in international conflict and peace research ». C’est dans ce cadre que s’inscrivent les travaux du Comité. K.  Deutsch demande en effet à G.  Ionescu de se charger d’organiser une session intitulée « Pathways to Peace  : National Sovereignty or Supranational Integration  » (140). Il s’agit d’examiner par quelle voie la paix a le plus de chances d’être atteinte dans le monde contemporain, suivant l’alternative posée par le titre de la session  : la souveraineté nationale ou la supranationalité intégrée. L’Europe n’est qu’un cas, quoique central, parmi d’autres sur lesquels portent ces réflexions. La composition du panel illustre bien le fait que la question de l’intégration n’est pas un objet clairement défini. Les participants, très largement issus du monde universitaire anglophone, forment un panel  (138)  Sur ce point, voy. Ph.  Aldrin, « L’invention de l’opinion publique européenne. Genèse intellectuelle et politique de l’Eurobaromètre (1950‑1973) », Politix 89(1), 2010.  (139)  « Compte-rendu de la réunion du 04/07/1974 », UWK/N, S-97 « IPSA », AHUE, Florence.  (140)  G.  Ionescu, « Between Sovereignty and Integration  : Introduction », Government and Opposition, 9(1), 1974, p. 3.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 227

30/09/2020 11:35:27

228

les carrières contrastées

disciplinairement éclectique  : outre les membres réguliers du Comité (G.  Ionescu, K.  Deutsch et D.  Puchala), on trouve parmi les intervenants l’historien conservateur britannique Max Beloff (1913‑1999) qui enseigne à Oxford ; ses jeunes compatriotes Dennis Kavannagh (1941 –) et David L. Coombes (1940 –), auteur d’un ouvrage pionnier en Grande-Bretagne en 1970 sur la CEE (Politics and Bureaucracy in the European Community) ; le politiste américain David Apter (1924‑2010) qui enseigne alors à Yale ; le spécialiste de relations internationales Geoffrey L. Goodwin (1916 – ?) de la L.S.E et enfin le diplomate et professeur américain Herbert J. Spiro (1924‑2010), lui-même émigré allemand au cours des années 1930. Seuls deux universitaires issus d’Europe de l’Est et Leon Dion (1922‑1997), politiste québécois, font exception. À ce groupe s’ajoute le mystérieux « Luxemburgensis » – un fonctionnaire de la Commission européenne qui désirait préserver son anonymat. C’est donc un groupe très resserré sur le monde académique anglophone, mais extrêmement divers d’un point de vue disciplinaire. Or, si G.  Ionescu se montre très enthousiaste quant aux perspectives de l’intégration supranationale, la majorité des autres participants se montre très réservée quant à la déchéance des États souverains  : rejoignant les analyses de K.  Deutsch lui-même, le futur des organisations supranationales est perçu avec pessimisme. D. Kavannagh, dans sa discussion générale, soutient que la thèse du déclin de la souveraineté est au mieux mal informée et spéculative (141). G. Goodwin critique les théories fonctionnalistes et néo-fonctionnalistes. En définitive, la souveraineté, telle qu’elle est conçue par les « réalistes » en relations internationales, demeure la réalité fondamentale (142). De même, M.  Beloff conclut que les partisans de l’intégration supranationale sont tout au plus « plausibles », mais que leurs thèses n’ont pas été vérifiées (143). Luxemburgensis lui-même, qui voit la CEE comme un système « préfédéral » (144) souligne non sans ambiguïtés que la CEE renforce la souveraineté des États. Le Congrès voit donc, d’un côté, affirmée sans ambiguïtés l’existence d’une catégorie d’objets « supranationaux », qui méritent un traitement scientifique et qui peuvent être mis en regard des États  (141)  D.  Kavannagh, « Beyond Autonomy ? The Politics of Corporations », Government and Opposition, 9(1), 1974, p. 43.  (142)  G.  Goodwin, « The Erosion of External Sovereignty ? », Government and Opposition, 9(1), 1974, p. 69.  (143)  M.  Beloff, « The political crisis of the European nation-states », G.  Ionescu, Between Sovereignty and integration, Londres, Croom Helm, 1974, p. 31.  (144)  Luxemburgensis, « The Emergence of a European Sovereignty », Government and Opposition, 9(1), 1974, pp. 85‑89.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 228

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

229

souverains. Mais d’un autre côté, la table ronde souligne la faible pertinence reconnue à la nouvelle catégorie. Il ne se forme pas, autour de la supranationalité, de coalition savante comparable à celle des juristes supranationalistes groupés autour de la Cour et de l’interprétation de sa jurisprudence. Les politistes échouent à faire reconnaître les Communautés supranationales comme un objet spécifique pour l’étude duquel la science politique pourrait revendiquer une légitimité particulière.

3)  Les usages politiques d’un programme savant : intégration, démocratie et opinion publique En parallèle de cette difficile circulation scientifique, les théories politiques de l’Europe communautaire rencontrent un autre obstacle  : elles peinent à enrôler des soutiens politiques dans les débats communautaires. En particulier, malgré la circulation de l’approche néofonctionnaliste au cours des premières années, le peu de contacts directs entre théoriciens américains et acteurs politiques communautaires, ainsi que le contexte politique difficile après 1965, contribue à en limiter les usages politiques. De plus, le discours des politistes et sa légitimité sont rapidement soumis à la concurrence du discours juridique, comme l’illustrent les débats autour de la démocratie communautaire, et en particulier de l’évolution du Parlement Européen. Cependant, l’échec de la science politique de l’Europe communautaire n’est pas total. Une autre partie des théorisations de la communauté supranationale, produites par certains politistes dans la lignée de K.  Deutsch, contribue –  plus discrètement  – à fonder un dispositif de gouvernement appelé à jouer un rôle important à partir de la fin de la période étudiée  : la mesure de l’opinion publique européenne. Si les politistes échouent donc pour l’essentiel à former une coalition autour de leurs interprétations des institutions communautaires et de leur devenir, ils contribuent, dans l’espace poreux qui est celui de la science politique des Communautés, à donner corps à l’idée d’une communauté de citoyens européens.

a)  La circulation limitée de la science politique néo-fonctionnaliste dans les débats politiques La proximité des théorisations néo-fonctionnalistes, les plus en vue scientifiquement au début des années 1960, avec les discours développés par les responsables communautaires au cours des premières années BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 229

30/09/2020 11:35:27

230

les carrières contrastées

d’existence de la CEE a été souvent relevée (145). Cette observation se fonde d’un côté sur la similarité de certains arguments, qui présentent le processus d’intégration comme le développement d’une nécessité inéluctable, et d’un autre côté sur des matériaux archivistiques qui soulignent les contacts directs entre certains politistes liés au néo-fonctionnalisme et des responsables politiques communautaires. Pourtant, cette proximité ne doit pas, nous semble-t‑il, être surestimée. Dans un article bien documenté, J.  White a cherché à étayer empiriquement l’hypothèse souvent avancée selon laquelle les théorisations néo-fonctionnalistes auraient constitué une source d’inspiration pour les conceptions défendues par W.  Hallstein au moment de la crise de la « chaise vide ». À l’appui de cette thèse, l’auteur souligne la présence dans plusieurs discours –  ou brouillons de discours  – de W.  Hallstein de références aux travaux d’E. Haas et ses élèves. De plus, ses discours reprendraient de nombreux éléments du discours néo-fonctionnaliste, en particulier l’insistance sur une « logique de l’intégration » ou la « logique des choses » qui contraint la construction communautaire à progresser dans le sens d’un renforcement des pouvoirs communautaires. Cette connaissance par W. Hallstein de la science politique américaine sur les Communautés est cohérente avec ses nombreux contacts établis depuis la fin de la guerre avec le monde académique américain. De plus, elle était facilitée par les contacts existants entre les services de la Commission et les politistes américains, à l’occasion des voyages d’études en Europe de L. Lindberg et S. Scheingold au début des années 1960 (146). Durant leurs enquêtes, ils réalisent des entretiens avec des fonctionnaires communautaires, dont certains proches de W.  Hallstein qui, d’après les souvenirs de S. Scheingold, manifestent un intérêt prononcé pour les théorisations néo-fonctionnalistes. Il semble donc avéré que W. Hallstein et ses proches avaient connaissance des théories néo-fonctionnalistes au début des années 1960. Cela d’autant plus qu’une telle connaissance n’était pas limitée au Président de la Commission : la Bibliographie méthodique trimestrielle publiée par la Direction générale de la documentation parlementaire et de l’information du Parlement européen, qui recense pour les membres du Parlement les publications sur la construction communautaire, faisait par exemple état des ouvrages de L. Lindberg en 1963 et 1965 (147).  (145)  B.  Rosamond, Theories of European Integration, Londres, Palgrave, 2000, pp. 51‑54. Nous nous appuierons surtout ici sur J. White, « Theory Guiding Practice : the Neofunctionalists and the Hallstein EEC Commission », Journal of European Integration History, 9(1), 2003.  (146)  Ibid., p. 116.  (147)  Direction Générale de la Documentation Parlementaire et de l’Information, Bibliographie méthodique trimestrielle, vol. VIII‑3, 1963  ; Direction Générale de la

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 230

30/09/2020 11:35:27



les carrières contrastées

231

Cette pénétration de la science politique néo-fonctionnaliste dans les débats politiques communautaires doit toutefois être nuancée. En premier lieu, il est notable que les théoriciens néo-fonctionnalistes ne soient jamais mentionnés dans les débats du Parlement européen en séance plénière à cette période  : à la différence des juristes, auxquels les débats font directement référence au moment de la discussion du rapport Dehousse, et à la différence – nous le verrons – des économistes, les théoriciens américains demeurent absents des références légitimes mobilisées dans les débats. Par ailleurs, concernant l’entourage direct de W.  Hallstein, l’argument selon lequel les élèves d’E.  Haas auraient été utilisés à une période comme des « consultants » sur les questions européennes – fondé sur un entretien avec S. Scheingold – est contesté par l’autre protagoniste de ces interactions, L. Lindberg (148). Ensuite, on l’a dit, les éléments à l’appui de cette thèse sont antérieurs à la crise de la « chaise vide ». Nous ne disposons pas de traces empiriques de cette mobilisation politique des théories néo-fonctionnalistes par W. Hallstein entre le compromis atteint à Luxembourg en 1966 et la fin de son mandat présidentiel en 1967. Il semble donc que, quelles qu’aient pu être les affinités des théorisations néo-fonctionnalistes avec les responsables communautaires, celles-ci n’aient pas survécu à la crise politique. Enfin, nous l’avons vu en examinant les théorisations juridiques de W. Hallstein, le discours sur la nécessité de l’intégration qu’il développe s’inscrit dans une tradition de la pensée juridique allemande bien antérieure. Il semble donc que, si les thèses néo-fonctionnalistes circulent, et font partie des références mobilisables au début des années 1960 dans les débats politiques communautaires, il s’agit d’une coalition temporaire entre théorisations juridique et de science politique –  bien plus que d’une adoption de ces théorisations par les acteurs politiques communautaires. En réalité, cette coalition se rompt bientôt, dans le contexte de la crise politique, au profit du discours développé par les juristes. Comme l’illustrent les débats politiques sur la démocratie communautaire, c’est en effet le discours juridique qui impose sa juridiction sur cet objet.

b)  La démocratie européenne : objet des politistes ou des juristes ? Pour beaucoup de politistes, on l’a dit, il ne fait que peu de doutes qu’un scénario au moins plausible consiste pour les Communautés à se Documentation Parlementaire et de l’Information, Bibliographie méthodique trimestrielle, vol. X‑2, 1965.  (148)  Correspondance avec l’auteur.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 231

30/09/2020 11:35:28

232

les carrières contrastées

changer progressivement en une véritable communauté politique, organisée autour d’organes démocratiques –  au premier rang desquels, le Parlement européen (149). S’élabore ainsi en quelques années un discours politico-savant organisé autour de la nécessité politique de renforcer la légitimité et les pouvoirs du Parlement européen pour en faire un « vrai » Parlement élu au suffrage universel direct. Toutefois, même sur l’objet au sujet duquel elle semblait pouvoir revendiquer la légitimité la plus claire, la science politique de l’Europe communautaire demeure concurrencée par le discours juridique. Un projet entre politique, droit et science politique : l’élection au suffrage universel direct (1960) L’Assemblée commune (qui ne s’est pas encore renommée Parlement européen), ses pouvoirs et son mode d’élection font l’objet, dès la signature des traités de Rome, de nombreux débats politiques dans lesquels les savants sont largement mobilisés. L’instauration d’une véritable assemblée parlementaire, conçue –  par analogie avec la « matrice parlementaire » fournie par les assemblées nationales dans lesquelles les membres de l’Assemblée européenne sont aussi élus (150)  – comme directement élue et dotée de pouvoirs conséquents, était l’une des plus anciennes revendications des fédéralistes européens depuis les lendemains de la Seconde Guerre mondiale. La question de l’élection au suffrage universel direct, pensée comme le moyen privilégié de légitimer et de politiser les Communautés, avait tout particulièrement retenu l’attention (151)  : discutée à La  Haye en 1948, laissée ouverte par le traité de Paris en 1951, âprement débattue au moment du projet de Communauté Politique Européenne en 1954, elle figure aussi parmi les compromis du traité CEE. L’article 138‑3 du traité en faisait l’un des points sur lesquels l’Assemblée était appelée à prendre des initiatives politiques, puisqu’il précisait que « l’Assemblée élaborera des projets en vue de permettre l’élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres ». Sur la base de cet article, l’Assemblée se saisit très rapidement de la question : dès octobre  1958, un « groupe de travail pour les élections européennes »  (149)  O. Costa et P. Magnette, « Idéologies et changement institutionnel dans l’Union européenne. Pourquoi les gouvernements ont-ils constamment renforcé le Parlement européen ? », Politique Européenne, 1(9), 2003, p. 50.  (150)  Ibid., 68.  (151)  O. Costa, The history of European electoral reform and the Electoral Act 1976 : Issues of democratisation and political legitimacy, Bruxelles, European Parliamentary Research Service – European Parliament History Series, 2016, pp. 13‑17.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 232

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

233

est constitué au sein de sa Commission des affaires politiques. Placé sous la présidence du fédéraliste belge F. Dehousse, encore, il travaille pendant plusieurs mois à l’élaboration d’un projet de Convention sur les élections au suffrage universel, qui est soumis à l’Assemblée le 30 avril 1960 et approuvé au début du mois de mai suivant (152). L’argumentation est politique, et s’appuie sur les expériences nationales. Il s’agit de réaffirmer une approche de la construction communautaire qui soit légitimée par l’implication des peuples européens. Car « ce qui fait défaut dans une très large mesure aux Communautés européennes […] c’est le soutien populaire » (153). C’est donc un appel aux peuples européens qui permettra seul de faire franchir à l’Europe communautaire le pas nécessaire vers sa transformation politique. Soucieux de montrer le caractère et l’opportunité politiques de son projet, F. Dehousse insiste pour le distinguer des élaborations académiques. Ainsi, « le projet du groupe de travail repose tout entier sur l’opportunité et l’utilité politiques de l’élection. Le groupe n’a jamais pensé que sa tâche était d’examiner les problèmes de l’élection sur un plan académique et abstrait  » (154). Et il est vrai que, alors que le groupe de travail procède à de nombreuses auditions pour préparer son projet (80  personnes sont entendues dans les six États membres), la part des universitaires est très limitée : seuls huit professeurs sont entendus au titre  des « experts indépendants » mentionnés dans le rapport. Pourtant, les débats qui entourent le projet sont poreux aux débats académiques. Le rapporteur lui-même ne craint pas de se contredire en soulignant peu après qu’il appuie son argumentation sur les « conceptions fondamentales de la science politique » (155). Les universitaires mobilisés distinguent les travaux de ce groupe de  ceux réalisés quelques années plus tard, toujours sous la direction de F.  Dehousse, sur la primauté du droit communautaire. Alors que, comme nous l’avons vu, ces débats conduiront à survaloriser la formation juridique, les consultations au sujet de l’élection de l’Assemblée au suffrage universel laissent une large place aux experts de la jeune science politique européenne. En effet, parmi les huit professeurs consultés par F.  Dehousse, si l’on compte deux professeurs de droit international actifs dans les débats juridiques (P. Reuter et R. Monaco), on compte aussi deux politistes Allemands qui prennent une part active  (152)  F.  Dehousse, « Rapport général relatif au Projet de convention sur l’élection de l’Assemblée parlementaire européenne au suffrage universel direct », Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 30 avril 1960.  (153)  Ibid., p. 12.  (154)  Ibid., p. 11.  (155)  Ibid., p. 12. Nous soulignons.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 233

30/09/2020 11:35:28

234

les carrières contrastées

à la (re)construction de la discipline à cette période  : F.  Hermens, qui dirige l’Institut de science politique de Cologne, et D.  Sternberger (qui sera l’inventeur quelques années plus tard du concept de « patriotisme constitutionnel »), qui dirige celui d’Heidelberg. De plus, deux des professeurs de droit auditionnés participent aussi directement à l’institutionnalisation de la science politique sur le continent à cette période : G. Vedel, dont on a vu qu’il avait manifesté un intérêt soutenu pour la nouvelle discipline, et avait pris part à la création de l’AFSP, et le hollandais L. G. A. Schlichting, professeur de droit à Nimègue, qui prend également part à certaines des premières manifestations de l’AFSP à ses débuts (156). Tab. 7 : Les experts consultés pour la préparation du rapport Dehousse sur l’élection de l’Assemblée européenne au suffrage universel direct (1960) Nom

Consulté en qualité de…

Rattachement

Hermens Ferdinand

Professeur de science politique

Cologne

Sternberger Dolf

Professeur de science politique

Heidelberg

Courtin René

Professeur d’économie – Président du Mouvement européen (France)

Paris

Vedel Georges

Professeur de droit/science politique

Paris (Université et IEP)

Schlichting L. G. A.

Professeur de droit/science politique

Nimègue

Monaco Ricardo

Professeur de droit

Rome

Schepis Giovanni

Professeur de statistiques

Rome

Reuter Paul

Professeur de droit

Paris (Université et IEP)

Les consultations des universitaires, quoique plus limitées que dans la préparation d’autres rapports, mettent donc largement à profit la jeune science politique qui s’est institutionnalisée en Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Ses représentants sont mobilisés au même titre que les juristes – ce qui souligne la légitimité concurrente des deux discours sur l’objet parlementaire européen à cette période. Les spécialistes « maison » de la « science de la démocratie européenne » (1960‑1969) La mobilisation des savants autour de la question du suffrage universel est favorisée au cours des premières années de la construction  (156)  Association Française de Science Politique, « Table-ronde sur la méthodologie de l’étude des partis et des élections  : Compte-rendu de la réunion », 17  novembre 1952, Archives virtuelles de l’AFSP, http://www.ressources.archives-afsp.org/pdf/4958/521117/compterendu.pdf.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 234

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

235

communautaire par les passages qui sont ouverts entre arène savante et arène politique. Ces passages sont ouverts par le travail d’acteurs multipositionnés, juristes ou politistes, très fortement liés au Parlement Européen – qui contribuent ainsi à la production et à la circulation d’une littérature spécialisée sur les questions parlementaires européennes dans laquelle est banalisée l’idée d’élection au suffrage universel. Les passeurs entre débats savants et politiques sur le Parlement européen se recrutent chez certaines des figures tutélaires des premières années. En 1960 a ainsi lieu un colloque sur le thème des « Élections européennes au suffrage universel direct ». Le colloque est organisé en partenariat par l’Institut de sociologie de l’Université Libre de Bruxelles, et le Centre national d’étude des problèmes de sociologie et d’économie européenne que F.  Dehousse dirige à Liège. Le Comité scientifique est très largement investi par des militants de la cause européiste, et du renforcement des pouvoirs de l’Assemblée  : on y compte notamment H.  Brugmans, E.  de la Vallée Poussin (président du Conseil belge du Mouvement européen), G.  Héraud, A.  Marc, A.  Philip, J.-R.  Rabier ou P.-H.  Spaak. L’enjeu du colloque est défini dès l’allocution d’ouverture comme rien moins que « l’épanouissement démocratique » des Communautés – soulignant le lien entre élections au suffrage universel et démocratie européenne qui est fait de façon très systématique dans ces débats (157). C’est alors tout naturellement que la publication des actes du colloque reproduit le rapport Dehousse. De même, en 1969, la Commission politique du Parlement fera publier sous la direction de F. Dehousse un recueil de documents sobrement intitulé Pour l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct (158), qui reproduit les documents et les argumentaires en faveur de l’élection. Mais, aux côtés des « grands » acteurs engagés depuis les débuts de la construction communautaire, ce sont aussi des praticiens des assemblées parlementaires, issus de disciplines diverses, qui prennent en charge la production d’une littérature savante à son sujet. Ainsi, en France, le premier Que sais-je ? consacré à L’Assemblée parlementaire européenne (1959, republié à partir de 1963 sous le titre de Le Parlement européen et réédité jusqu’en 1981) est écrit par Pierre Ginestet (1922- ), auteur d’une thèse en histoire économique à l’université de Toulouse  (157)  Institut de Sociologie de Solvay, Les élections européennes au suffrage universel direct, colloque des 14 et 15 avril 1960, Bruxelles, Éditions de l’Institut de Sociologie de Solvay, 1960, p. 5.  (158)  Parlement Européen – Commission politique, Pour l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct, Luxembourg, Direction générale de la documentation parlementaire et de l’information, 1969.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 235

30/09/2020 11:35:28

236

les carrières contrastées

en 1950. Recruté comme secrétaire adjoint du Comité consultatif de la CECA au début des années 1950, il poursuit ensuite sa carrière au Secrétariat général du Parlement européen, où il est directeur en 1962. Autre exemple évocateur, en 1964, un ouvrage intitulé Le Parlement européen est publié par Henri Manzanares (1925 – 2013)  : après avoir étudié le droit à Nancy, Harvard et à l’université de la Sarre, il avait été chef de cabinet du Président de l’Assemblée algérienne, puis avait fait son entrée au service juridique de la CECA comme assistant de M. Gaudet. Reprenant en parallèle une carrière universitaire, il soutient en 1966 à l’université de la Sarre une thèse sur Les Assemblées du Conseil de l’Europe et de l’Union de l’Europe occidentale. C’est ainsi, à cette période, l’expérience pratique des assemblées parlementaires qui semble déterminante pour publier sur le Parlement européen. Une situation analogue s’observe en RFA, où les questions liées à la légitimité démocratique sont au cœur des débats de la science politique (construite comme « science de la démocratie ») et du droit (construit comme « science de la constitution »). Plus clairement encore qu’en France, la production savante sur le Parlement européen y apparaît comme organisée autour d’un petit groupe d’acteurs liés à la Direction générale « Documentation et information » (DG C) du Parlement européen. Dès 1959, les éditions Lutzeyer publient un ouvrage sur « le Parlement européen » (qui n’adoptera cette dénomination qu’en 1962). Préfacé par R.  Schuman, il est signé par Franz C.  Heidelberg, fonctionnaire de la Haute Autorité depuis 1953 et membre du service de presse du Parlement européen depuis 1957. Il sera en 1964 chef de division au sein de la DG C, chargé de l’aire allemande. La même Direction générale, créée avec l’Assemblée commune de la CECA, compte aussi parmi ses chefs de division K.-H.  Neunreither, qui est chargé de la bibliothèque et des publications. Spécialiste depuis sa thèse et son habilitation avec C. Friedrich du parlementarisme allemand, il reconvertit ses connaissances du parlementarisme national au parlementarisme européen. Au Congrès de 1973 déjà évoqué, il s’efforce de faire accepter une session sur le thème du « parlementarisme en Europe en relation avec le parlement européen » (159) –  travail qu’il poursuivra pendant de nombreuses années au sein du RC03. Au-delà des cas de F.  Heidelberg et de K.-H.  Neunreither, la DG C joue un rôle central dans la production d’une littérature savante sur le Parlement européen, qui s’apparente souvent à une défense des élections au suffrage universel et de l’extension des pouvoirs du Parlement. Déjà  (159)  « Réunion du RC03 du 10/10/1972 », Fonds U. Kitzinger, « IPSA », UWK/NS-97, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 236

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

237

impliqués dans la préparation du rapport Dehousse en 1960, ses fonctionnaires déploient une activité éditoriale intense autour du thème des élections. C’est en particulier le cas après 1966 et la crise de la « chaise vide », au moment où le futur de la construction communautaire semble plus que jamais compromis  : la Directrice de la documentation parlementaire, la juriste italienne Elena Bubba, qui travaille pour l’Assemblée commune depuis 1954, publie également régulièrement sur les questions liées au Parlement européen –  notamment dans la Revue du Marché Commun en 1966, en 1970, puis un ouvrage en 1972. Son article de 1970, qui porte sur l’élection au suffrage universel, est cosigné avec Raymond Legrand-Lane, le Directeur général de la DG C, par ailleurs actif contributeur de la revue jésuite Études, où il publie en 1968 un article sur le parlementarisme européen appelant lui aussi à un renforcement des pouvoirs de l’Assemblée (160). Au cours des années 1960 apparaît donc un corpus de littérature spécialisée sur le Parlement européen, très largement produit par des praticiens du Parlement européen. La science politique « professionnelle » ne participe guère à ce processus – sinon par l’intermédiaire de l’IPSA, sous l’impulsion de K.-H.  Neunreither. Dans cette production, les clivages disciplinaires apparaissent comme moins décisifs que la proximité pratique avec le Parlement européen : c’est une littérature très diverse qui émerge, dans laquelle les spécialistes de science politique et les juristes se mêlent indistinctement autour du projet politique de faire exister un « vrai » Parlement européen. De la concurrence à la domination des juristes : le rapport Vedel (1972) Pourtant, à mesure que le débat sur l’élection du Parlement européen se prolonge, les politistes qui avaient investi, parmi d’autres, les débats communautaires, se trouvent marginalisés dans les débats politiques au profit des juristes. L’illustration la plus nette de cette dévalorisation de la science politique dans les débats sur le Parlement européen est donnée par le rapport rédigé sous la responsabilité de G.  Vedel en 1972 sur « le problème de l’accroissement des compétences du Parlement européen » (161). Le rapport Vedel n’a pas directement pour objet l’instauration d’une élection au suffrage universel. Il s’inscrit dans un contexte  (160)  R. Legrand-Lane, « Aspects du parlementarisme européen », Études, Avril 1968.  (161)  G.  Vedel, « Rapport du groupe ad hoc pour l’examen du problème de l’accroissement des compétences du Parlement européen », Bulletin des Communautés européennes, Supplément 4/72, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1972.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 237

30/09/2020 11:35:28

238

les carrières contrastées

plus général de discours sur l’union politique de l’Europe communautaire, à la suite du départ du général de Gaulle en France. En 1969, les chefs de gouvernement des États membres avaient décidé d’aborder à nouveau la question du devenir politique de la CEE. Ils avaient confié à des diplomates, sous la direction du Belge Etienne Davignon, la rédaction d’un rapport sur le sujet. Le rapport demeurait allusif sur la question du Parlement européen  : il affirmait simplement que, « afin de donner un caractère démocratique à l’édification de l’union politique, il est nécessaire d’y associer l’opinion publique et ses représentants » et proposait pour cela une association plus étroite des institutions européennes au Parlement (162). Le groupe ad hoc qui rédige le rapport Vedel est quant à lui composé de 14 universitaires rassemblés par la Commission en juillet 1971 afin de réfléchir à l’accroissement des pouvoirs du Parlement – thème soigneusement distingué (jusqu’à la résolution de 1969 du Parlement européen) pour des raisons d’opportunité politique, de celui des élections. Mais, loin d’ignorer la question des élections, le rapport Vedel en fait un élément de son mandat et y consacre une section entière (163). Or, l’argumentation est fort différente de celle du rapport Dehousse. Bien plus nettement que ne le faisait le rapport Dehousse, le rapport Vedel prend soin de distinguer entre les institutions communautaires et les systèmes nationaux – c’est-à-dire de récuser l’assimilation implicite entre parlements nationaux et Parlement Européen. Ainsi, il reconnaît que « théoriquement, on pourrait envisager que l’extension des compétences du Parlement procède de l’idée que celui-ci doit jouer un rôle prépondérant dans tout ce que l’on peut appeler la législation communautaire » (164). Mais c’est pour mieux réfuter cette affirmation théorique – car « le Groupe, en tant que tel, ne s’est pas référé, hors du principe démocratique lui-même, à des constructions idéologiques ou théoriques » (165). L’argumentation se veut au contraire « objective » – c’est-à-dire juridique : « une telle proposition ne serait pas conforme à l’économie générale des traités. Ceux-ci ne reproduisent pas au plan communautaire la distinction généralement faite par les Constitutions nationales entre pouvoir législatif et pouvoir  (162)  E. Davignon, « Rapport des ministres des Affaires étrangères des États membres sur les problèmes de l’unification politique », Bulletin de la Communauté économique européenne, 11, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1972.  (163)  G.  Vedel, « Rapport du groupe ad hoc pour l’examen du problème de l’accroissement des compétences du Parlement européen », Bulletin des Communautés européennes, Supplément 4/72, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1972, pp. 37 et s.  (164)  Ibid., p. 21.  (165)  Ibid., p. 4.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 238

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

239

exécutif ». Dès lors, « on ne saurait, sans toucher aux bases mêmes des traités, substituer le Parlement au Conseil dans ce rôle » (166). Certes, il serait souhaitable que des élections au suffrage universel direct aient lieu, car « l’élection directe contribuerait puissamment à la démocratisation de l’ordre communautaire et, partant, à sa légitimation » (167). Néanmoins, en toute logique juridique, il n’est pas nécessaire de lier les deux. Alors que le rapport Dehousse, constatant la singularité du système communautaire, prenait pour modèle des réformes proposées les démocraties nationales, le rapport Vedel rejette cette assimilation au nom de la singularité juridique de la CEE. La logique privilégiée par les politistes, enclins à comparer le Parlement européen à un parlement national en devenir, est disqualifiée au profit de la logique juridique,  encline à affirmer la singularité communautaire. Ce changement d’accentuation peut bien sûr se comprendre comme un effet argumentatif visant, pour des raisons d’opportunité politique, à ne pas discréditer d’avance le projet. Il se comprend toutefois aussi à la lumière de la composition du groupe placé par la Commission sous la présidence de G. Vedel : à la différence des experts consultés par F. Dehousse, le rapport Vedel est confié presque exclusivement à des juristes. Si son président est lui-même, on l’a dit, l’un des acteurs de la construction d’une science politique en France après-guerre, il fait (avec le Belge Jean Buchmann, qui enseigne les études politiques européennes et le droit à Louvain) figure d’exception parmi les autres experts. Tab. 8 : La composition du groupe chargé du « rapport Vedel » (1972) Membres initiaux

Fonction

Spécialité

M. Jean Buchmann

Professeur à l’université de Louvain

Droit/science politique

M. Leopoldo Elia

Professeur à l’université de Rome

Droit

M. Carl August Fleischer

Professeur à l’université d’Oslo

Droit

M. Jochen A. Frowein

Professeur à l’université de Bielefeld

Droit

M. Giuseppe Guarino

Professeur à l’université de Rome

Droit

M. Paul Kapteyn

Professeur à l’université d’Utrecht

Droit

 (166)  Ibid., p. 21.  (167)  Ibid., p. 37.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 239

30/09/2020 11:35:28

240

les carrières contrastées

Membres initiaux

Fonction

Spécialité

M. Maurice Lagrange

Conseiller d’État honoraire

Droit

M. John Mitchell

Professeur à l’université d’Édimbourg

Droit

Mme Mary Robinson

Professeure à l’université de Dublin

Droit

M. Ulrich Scheuner

Professeur à l’université de Bonn

Droit

M. Andrew Shonfield

Directeur du Royal Institute of International Affairs à Londres

Économie

M. Max Sorensen

Professeur à l’université d’Aarhus

Droit

M. Félix Welter

Président honoraire du Conseil d’État (Luxembourg)

Droit

M. Georges Vedel

Professeur à l’université de Paris

Droit/Science politique

Le quasi-monopole juridique sur la question parlementaire européenne qui se manifeste à l’occasion du rapport Vedel est significatif de l’échec relatif de la science politique communautaire à imposer sa juridiction sur la question de la démocratie et du Parlement européen. Les raisons de ce changement sont multiples  : la crise de la science politique communautaire après 1966, et sa faible implantation en Europe, rendent son discours peu audible à cette période. La littérature produite autour de la DG C du Parlement européen ne dispose pas, malgré les efforts de ses auteurs, de la légitimité scientifique, ni de l’audience des juristes qui évoluent autour de la Cour. Ce n’est que plus tard, lorsque les élections au suffrage universel seront effectivement réalisées, que la science politique de l’Europe communautaire se saisira à nouveau de la question de la démocratie communautaire.

c)  L’opinion publique européenne : le détour des politistes Au cours des premières années d’existence des Communautés, la science politique peine à imposer sa juridiction sur l’objet communautaire. Cependant, certains politistes sont en parallèle engagés dans une autre entreprise politico-académique, qui va conduire, elle, à l’institutionnalisation d’un outil de gouvernement communautaire distinct. S’inscrivant dans la continuité des travaux de K. Deutsch, ces auteurs ne sont pas des théoriciens du spill-over, ou de la démocratie parlementaire européenne. Les mobilisations auxquelles cette entreprise donne lieu font

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 240

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

241

plutôt émerger un autre « avatar » (168) de la communauté supranationale : « l’opinion publique européenne ». L’invention de ce nouvel objet a déjà été explorée (169), mais il convient de souligner ici la mobilisation des politistes dans ce travail, qui apparaît à certains égards comme un substitut à la démocratie supranationale. L’opinion publique européenne comme objet de mobilisations politiques La question de l’opinion publique européenne n’apparaît pas avec la création de la CEE : c’est un enjeu politique depuis les premiers pas de la construction communautaire. À cette période, les sondages s’imposent comme des instruments de la connaissance de la vie politique dans les différents États membres, et, plus généralement, dans les pays occidentaux, où elles sont promues par l’UNESCO par exemple (170). C’est dans ce contexte que les acteurs de la construction communautaire s’en saisissent. La question de l’opinion publique est, d’abord, intégrée à la stratégie de communication et d’information de la CECA, et relève à ce titre de la même stratégie que l’information universitaire : il s’agit de mesurer la connaissance et le soutien du projet communautaire chez les peuples européens – et ce faisant, de faire exister une « opinion européenne » appuyée sur la force objectivante de l’argumentation statistique. Dès le début des années 1950, les instituts nationaux mènent des enquêtes sur la construction européenne, et des contacts sont établis entre instituts de sondages et la Haute Autorité, par l’inter­m édiaire du directeur de son service d’information J.-R.  Rabier, en vue de réfléchir à un sondage « européen » (171). Mais c’est surtout après l’échec de la CED et de la Communauté politique qui l’accompagnait que les efforts en ce sens s’intensifient  : l’échec du projet d’union politique ouvre la voie à de nouvelles mobilisations pour donner réalité à un « peuple européen » qui ne paraît pas pouvoir, à court terme, être celui de citoyens d’une même organisation politique démocratique supranationale.  (168)  A.  Abbott, « Linked Ecologies  : States and Universities as Environments for Professions », Sociological Theory, 23(3), 2005.  (169)  Ph.  Aldrin, « L’invention de l’opinion publique européenne. Genèse intellectuelle et politique de l’Eurobaromètre (1950‑1973) », Politix 89(1), 2010.  (170)  L.  Blondiaux, La Fabrique de l’opinion  : une histoire sociale des sondages, Paris, Seuil, 1998 ; A.  Kruke, « Western Integration vs. Reunification ? Analyzing the Polls of the 1950s », German Politics & Society, 25(2), 2007.  (171)  Ph.  Aldrin, « L’invention de l’opinion publique européenne. Genèse intellectuelle et politique de l’Eurobaromètre (1950‑1973) », Politix, 89(1), 2010, p. 84.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 241

30/09/2020 11:35:28

242

les carrières contrastées

En 1957, une note du service d’information de la CECA rassemble les résultats de différentes études sur la construction communautaire (172). En parallèle, l’Assemblée commune se saisit de la question. Il s’agit de renforcer la légitimité de la Communauté  : « aucune idée politique n’est viable si elle ne correspond pas à un courant réel de l’opinion publique […]. Bien plus, la formation d’une opinion publique européenne nous incombe […]. Après avoir créé un commencement d’Europe, il nous faut des Européens. Il convient de faire connaitre au grand public que l’Assemblée Commune est son représentant légitime et naturel. On n’insistera jamais assez sur ce caractère représentatif de notre institution » (173). Les sondages sont dans cette perspective un outil de représentation : ils permettent aux parlementaires de connaître les opinions des peuples européens, et d’adapter leurs actions à leurs attentes. En 1960, le porte-parole de la Haute Autorité, Louis Janz, affirme dans une note que des « sondages d’opinion seraient à prévoir avec la fréquence d’un ou deux par an afin d’évaluer le degré de connaissance des populations de l’activité de la CECA et par là même l’efficacité de notre travail » (174). Enfin, peu après, l’Assemblée adopte une résolution qui demande la réalisation d’une « enquête d’opinion sur les attitudes de la population à l’égard de l’unification de l’Europe » (175)  : alors même que l’Assemblée s’efforce de promouvoir l’élection au suffrage universel direct, elle cherche aussi à s’assurer un surcroît de légitimité en développant les enquêtes d’opinion européennes. Un discours politico-académique : J.-R. Rabier et la science politique de l’Europe C’est en faisant appel à la science de l’opinion qui se développe rapidement que les institutions communautaires entreprennent de fonder des outils de connaissance de l’opinion européenne. Il se constitue alors un discours politico-académique, qui emprunte autant aux objectifs de la communication communautaire qu’à la méthodologie d’un K. Deutsch. Les mobilisations politiques des années 1950 conduisent le Service d’information à entreprendre ses premiers sondages européens à partir de 1962. L’acteur clef de la conception de ce projet est, encore, J.-R. Rabier. Il était familier des débats sur l’opinion publique  : ancien étudiant de  (172)  Service d’information de la Haute Autorité, L’opinion publique et la CECA, décembre 1957, www.aei.pitt.edu.  (173)  E.  Carboni, Rapport fait au nom de la Commission des affaires politiques et des relations extérieures de la Communauté sur les relations avec la presse et l’opinion publique en ce qui concerne l’activité et les objectifs de la Communauté, février 1957, p. 9, www.aei.pitt.edu.  (174)  Cité par Ph. Aldrin, op. cit., p. 86.  (175)  Idem.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 242

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

243

l’École Libre des Sciences Politiques, il avait découvert durant la guerre La Théorie de l’opinion, ouvrage publié en 1943 par J.  Stoetzel (176). De plus, ce proche de J.  Monnet bénéficie alors d’une position stratégique –  le Service d’information étant, avec le Service juridique et le Service statistique, l’un des services communs aux trois Communautés. Ce poste le place au centre d’un réseau d’acteurs variés. Il crée à la fin des années 1950 un groupe de recherche composé d’universitaires des différents États membres. Il s’associe dans ce projet avec le Conseiller d’État et chargé de cours à l’IEP de Paris Daniel Pépy, futur initiateur avec P.  Gerbet de l’Association pour le Développement de la Science Politique Européenne (177). Cette alliance entre communication communautaire et science politique de l’Europe permet progressivement à J.-R.  Rabier de développer, un discours audible dans les arènes poreuses des débats sur l’opinion publique européenne. Dès 1961, il est par exemple invité au congrès de la World Association for Public Opinion Research à Baden-Baden. Dans un congrès qui se concentre sur des thèmes liés au marketing et à la recherche économique, J.-R. Rabier est invité à venir présenter une communication sur « ce que la construction de l’Europe attend de la recherche sur l’opinion » (178). Pour traiter d’un sujet qui souligne d’emblée les implications politiques possibles de la recherche sur l’opinion européenne, J.-R. Rabier ne cherche pas à cacher qu’il n’est pas un universitaire  : c’est comme Directeur de l’information des Communautés qu’il se présente. Pourtant, il développe un exposé qui fait largement usage des travaux de science politique. Il invite explicitement les savants à étudier la construction communautaire dans la perspective ouverte par K. Deutsch et ses recherches quantitatives  : « Je me suis borné à décrire, laissant aux spécialistes le soin de vérifier, d’interpréter ou peut-être même de mesurer les progrès de l’intégration européenne, en utilisant, par exemple, les critères établis par K. Deutsch et ses collègues » (179). La définition qu’il adopte lui-même de l’intégration est d’ailleurs proche des théorisations produites aux États-Unis, qui associent critères sociologiques et institutionnels. Il évoque ainsi les forces qui contribuent à « intégrer cette unité internationale nouvelle, c’est-à-dire d’accentuer dans tous  (176)  J.-R. Rabier, « Témoignage de Jacques-René Rabier à l’occasion des 35 ans de l’Eurobaromètre », 2008, www.ec.europa.eu/.  (177)  A. Dulphy et C. Manigand, « Entretien avec Jacques-René Rabier », Histoire@Politique, 1(7), 2009.  (178)  J.-R.  Rabier, « La construction de l’Europe et la recherche d’opinion », Congrès de la World Association for Public Opinion Research, Baden-Baden, 11 septembre 1961, www.aei.pitt. edu.  (179)  Ibid., 5.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 243

30/09/2020 11:35:28

244

les carrières contrastées

les domaines de l’activité la cohésion interne entre les personnes et les groupes composants ; à différencier cette unité vis-à-vis de l’extérieur ; à dégager progressivement, en partant des cadres institutionnels créés par les traités, des règles nouvelles pour l’exercice du pouvoir » (180). C’est donc clairement dans la lignée de la science politique des Communautés, et de sa version « transactionnaliste », que sont définis la tâche et les outils d’une étude de l’opinion communautaire. La question politique de l’opinion communautaire doit être résolue à l’aide de la science politique de l’Europe. L’institutionnalisation d’un espace poreux : l’Université de Genève, l’IPSA et l’Eurobaromètre Avec la réalisation des premiers sondages financés par les Communautés, ce discours prend de l’ampleur et trouve de nouveaux lieux et de nouveaux relais. Cela contribue à faire admettre la recherche sur l’opinion publique européenne comme une question légitime de la science politique des Communautés –  et comme un instrument de connaissance utile au gouvernement de l’Europe. Le premier sondage, dont la réalisation commence à la fin de l’hiver 1962, sous la responsabilité de J. Stoetzel de l’IFOP, rencontre un intérêt important chez certains acteurs de l’institutionnalisation de la science politique de l’Europe. C’est notamment le cas à l’Université de Lausanne de J. Meynaud, lui-même familier de la science politique américaine et de ses méthodes, et à l’Université de Genève, autour de D. Sidjanski. Ainsi, en 1965 sont publiés par le Centre européen de la Culture les actes d’un colloque organisé par J.  Meynaud et D.  Sidjanski à l’Institut d’Études Européennes de Genève, où enseigne ce dernier. Le thème en est « la science politique et l’intégration européenne ». Il fait suite à des travaux menés à Genève depuis 1960 par D. Sidjanksi et J. Meynaud. Constatant tous deux le « retard » de la science politique sur l’objet européen, ils mettent à profit les nombreux liens tissés par J. Meynaud grâce à ses activités dans les associations de science politique. En 1962 prennent part aux réflexions menées à Genève sur ce thème K. Deutsch, D. Sidjanski ou J. Meynaud. Les approches américaines, et notamment les outils quantitatifs de K. Deutsch, y sont abondamment discutées (181). C’est à prolonger les travaux de ce groupe qu’est invité en 1965 J.-R. Rabier, qui trouve là l’occasion d’exprimer à nouveau sa sympathie pour l’approche proposée  (180)  Ibid., 4.  (181)  J.  Meynaud et D.  Sidjanski, Science politique et intégration européenne, Genève, Centre Européen de la Culture, 1965.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 244

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

245

par K. Deutsch. La recherche sur l’opinion publique est ainsi reconnue, dans ce groupe hétéroclite, comme un élément constitutif de la science politique de l’Europe communautaire. L’Institut de Genève accueillera d’ailleurs entre 1970 et 1974 K. Deutsch lors de ses voyages en Europe, favorisant la constitution d’une recherche sur l’opinion marquée par la science politique américaine. Cette science de l’opinion publique européenne s’institutionnalise peu à peu. Un acteur central de ce processus est le politiste américain R. Inglehart  (182). Il se tourne vers les questions soulevées par l’intégration européenne, en adoptant la perspective sociologique privilégiée par la science politique américaine. Après un voyage en Europe en 1962‑1963, à l’occasion duquel il rencontre J.-R.  Rabier, il soutient en 1967 dans la même université une thèse sur The socialization of “Europeans”: Nation building in Western Europe. Ses travaux, placés sous le signe des théories de D.  Easton (183), prolongent ceux de K.  Deutsch. Mais c’est pour critiquer ses interprétations pessimistes quant au devenir des Communautés  : si, institutionnellement, celles-ci ne font que peu de progrès, l’analyse de données issues d’enquêtes d’opinion permet à R. Inglehart de nuancer les conclusions de K. Deutsch – qui lui a ouvert l’accès à ses propres données (184). En 1969, il se rend pour un an à l’université de Genève, où il peut poursuivre et approfondir ses travaux sur l’opinion publique européenne, et où il commence une collaboration fructueuse avec J.-R. Rabier. Pour l’un, l’enrôlement d’un jeune universitaire américain, formé aux méthodes modernes d’enquête, permet d’ajouter une forte légitimité scientifique aux analyses des enquêtes commandées par la Commission ; pour l’autre, c’est l’opportunité d’accéder directement aux données rassemblées par la Commission. Ils publient ainsi, tous deux ou séparément, de nombreux articles sur ces questions dans des  (182)  Ronald Inglehart (1934 –) étudie les relations internationales à l’université de Chicago, et aux Pays-Bas. Il soutient un doctorat de relations internationales à Chicago en 1967 puis devient professeur à l’université de Michigan. Il se spécialise alors dans les recherches sur l’opinion publique. En 1969‑1970, il est professeur invité à l’université de Genève, où il rencontre D.  Sidjanski, et collabore avec J.-R.  Rabier avec qui il commence à élaborer ce qui deviendra l’Eurobaromètre en 1973. A cette période, il s’investit beaucoup dans le RC03 de l’IPSA aux côtés de J.-R.  Rabier. Il revient à l’université de Genève presque tous les ans jusqu’à 1977. La même année il publie un ouvrage largement reçu, The Silent Revolution, dans lequel il développe ses thèses sur les valeurs post-modernes. Il multiplie par la suite les séjours à l’étranger, à l’université de Mannheim (1978‑1979), au Japon ou à l’Université libre de Berlin. Il préside la World Values Survey Association, responsable de la réalisation de l’enquête d’opinion internationale World Value Survey (créée en 1981) depuis 1988.  (183)  R. Inglehart, « Opinion and Regional Integration », International Organization, 24(4), 1970.  (184)  R.  Inglehart, « An End to European Integration ? », The American Political Science Review, 61(1), 1967.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 245

30/09/2020 11:35:28

246

les carrières contrastées

revues scientifiques, et ce d’autant plus que la perspective des élections au suffrage universel direct se précise (185). Tous deux participent également aux travaux du RC03 de l’IPSA, et contribuent à y introduire le thème de l’opinion publique. Présent dès l’origine du groupe, J.-R.  Rabier (qui en sera le vice-président dans les années 1980) y introduit bientôt R.  Inglehart. Les préoccupations des différents membres du groupe se recoupent d’ailleurs. Ainsi, lors du Xe Congrès de l’IPSA en 1976 à Édimbourg, J.-R. Rabier présente un papier qui fait clairement le lien entre les travaux sur la démocratie européenne, menés au sein du RC 03 par K.  Neunreither, et ses propres recherches sur l’opinion publique –  qu’il intitule « la naissance d’une démocratie  : Attitudes du public à l’égard du projet d’élection du Parlement européen au suffrage universel direct » (186). Loin de s’opposer, les recherches sur l’opinion publique européenne et les travaux sur le Parlement européen s’appuient donc mutuellement. En parallèle, ils renforcent les liens initiaux et investissent des lieux nouveaux : J.-R. Rabier est par exemple l’un des visiteurs du département de science politique nouvellement fondé à l’Institut Universitaire Européen en 1976 (187), avec D. Sidjanski, qui publie lui-même un ouvrage sur Les Suisses et la politique avec R. Ingelhart en 1975. Ce sont enfin les mêmes acteurs qui sont à l’initiative de l’institutionnalisation de l’outil principal de connaissance de « l’opinion publique européenne » à partir de 1973 : les sondages Eurobaromètres (188). Alors que J.-R. Rabier se voit pressé de quitter ses fonctions à la Commission européenne, il propose de créer une enquête régulière, harmonisée et centralisée sur l’opinion européenne. Nommé conseiller spécial de la Commission européenne chargé des études d’opinion publique en 1974, il s’adjoint les services de R. Inglehart, qui est lui-même nommé consultant scientifique de ce qui devient l’Eurobaromètre. Sa première édition, publiée en juillet  1974 par la Commission, manifeste l’institutionnalisation du discours politico-savant développé depuis la fin des années 1950 : tout en se présentant selon les codes de la recherche scientifique  (185)  La liste des publications de R. I nglehart n’indique pas moins de 12 articles ou papiers écrits en commun entre 1978 et 1987.  (186)  J.-R. Rabier, « La naissance d’une démocratie : Attitudes du public à l’égard du projet d’élection du Parlement Européen au suffrage universel direct », août 1976, Fonds R. Toulemon, RTO-27, AHUE, Florence.  (187)  « Rapport d’activité de l’Institut Universitaire Européen », 1976, Fonds E.  Noël, EN-2688, AHUE, Florence.  (188)  Au sujet de la création de l’Eurobaromètre, voy. Ph.  Aldrin, « L’invention de l’opinion publique européenne. Genèse intellectuelle et politique de l’Eurobaromètre (1950‑1973) », Politix, 89(1), 2010.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 246

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

247

–  notamment les annexes détaillées  – il affirme d’emblée que son but est autant de connaître que d’anticiper les développements de l’opinion publique à l’égard de l’Europe  : « de même qu’un baromètre permet de mesurer la pression atmosphérique et ainsi de prévoir à court terme le temps qu’il fera, cet Eurobaromètre est un instrument d’observation et, d’une certaine façon, de prévision des attitudes du public » (189). Ainsi, la recherche sur l’opinion publique communautaire se développe au croisement de l’intérêt politique pour un objet en plein essor, et de l’investissement savant des enquêtes sur l’opinion publique qui se produit après 1945. Autour des figures isolées et multipositionnées des débuts, s’institutionnalisent progressivement des lieux et des outils de connaissance qui font exister l’opinion européenne comme une réalité objective et mesurable. La densité du réseau de soutiens qui se rassemblent autour de ce projet, d’une part, et son caractère technique spécifique (l’usage de méthodes quantitatives), d’autre part, permettent de comprendre son relatif succès –  là où les autres théorisations de science politique échouent à se légitimer dans les débats communautaires. Sur ce fondement est construit l’Eurobaromètre, qui permet de donner une réalité à l’ancienne idée d’une « opinion publique européenne ». Ce chapitre a cherché à montrer comment les programmes savants constitués autour de l’interprétation supranationale de la CEE ont circulé et ont, parfois, donné lieu à la mise en place de dispositifs de gouvernement variés. Le discours juridique supranational s’est progressivement imposé, tandis que le discours de la science politique a été pour l’essentiel discrédité – à l’exception de la recherche sur une « opinion publique supranationale », qui s’institutionnalise progressivement à la fin de la période. La comparaison permet de mettre en lumière plusieurs raisons à ces succès différents  (tableau ci-dessous)  : tout d’abord, le travail théorique réalisé par les collectifs d’interprétation juridique et de science politique n’est pas identique. La nécessité formalisée dans le discours juridique trouve un soutien politique et savant de plus en plus large dans les milieux favorables à la construction communautaire. L’intervention de la Cour en sa faveur lui donne l’aspect d’un fait, d’une « vérité », qu’il devient de plus en plus difficile de contester –  et fait du droit une ressource majeure dans le gouvernement de la Communauté. Enfin, les soutiens de l’interprétation juridique supranationale forment un collectif transnational dense, composé d’universitaires, de praticiens et  (189)  Commission des Communautés Européennes, Euro-baromètre, 1, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1974, p. 2.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 247

30/09/2020 11:35:28

248

les carrières contrastées

de politiques, qui contribuent à véhiculer et à légitimer l’interprétation juridique dans les arènes politiques. Les interprétations produites par la science politique, quant à elles, ne circulent que de façon limitée. À cela s’ajoutent les difficultés politiques des années 1960, qui –  selon leurs auteurs eux-mêmes  – invalident certaines de leurs interprétations. À la validation performative des interprétations des juristes par la Cour répond la difficulté pour les politistes d’enrôler des faits cohérents avec leurs théories et l’épistémologie de la science politique de cette époque. Enfin, ces difficultés permettent aussi de comprendre les usages politiques relativement faibles de ces théories dans les débats communautaires de cette période : les ressources fournies par les théorisations de science politique sont comparativement moins avantageuses que celles fournies par le droit. Le seul ensemble de théorisations qui trouve des soutiens importants et durables, et qui conduit à la création d’un outil de gouvernement spécifique est celui sur l’opinion publique supranationale : ce discours dispose d’outils techniques qui le distinguent des discours juridiques et politiques. Tab. 9 : Circulations et légitimations des discours supranationaux dans les débats communautaires (1963‑1973) Supranationalité juridique

Supranationalité politique

Juridique

Politique Sociologique

Constitution

Extension des fonctions communautaires Suffrage universel Mesure de l’opinion publique

Collectif transnational dense Divisions nationales

Limités après 1966 Divisions nationales

Cour Commission Parlement

Parlement (Commission)

Dispositifs mis en œuvre

Primauté et effet direct du droit communautaire

Eurobaromètre

Légitimité savante

Contestée de l’extérieur

Contestée de l’extérieur et de l’intérieur

Légitimité pratique

Forte

Faible

Nécessité Projet phare

Soutiens savants Soutiens politiques

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 248

30/09/2020 11:35:28



les carrières contrastées

249

Ces différentes carrières des interprétations de la CEE permettent de mettre en évidence la formation de plusieurs gouvernementalités concurrentes (associant des savoirs et des dispositifs de gouvernement). À la lumière des succès contrastés de ces interprétations, l’on comprend comment certaines interprétations possibles des Communautés –  la Communauté politique notamment  – ne se sont pas imposées comme légitimes, et ne sont pas advenues : si l’objet communautaire a été, pour longtemps, défini avant tout comme la juridiction du droit, ce n’est pas parce que cela aurait été la seule option disponible ; c’est aussi parce que les autres interprétations ne sont pas parvenues à s’imposer. En ce sens, l’interprétation constitutionnelle de la CEE a triomphé aux dépens de son interprétation démocratique.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 249

30/09/2020 11:35:28

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 250

30/09/2020 11:35:28

C H A PI T R E   I V –   FA I R E S E N S (2)   : L E S I N T E R PR É TAT ION S DE L’ OR DR E É C ONOM IQ U E C OM M U NAU TA I R E (19 57‑19 61) « Economics lacks the benefits that physics derives from laboratory experiments—when economists talk about experimenting they mean something quite different from experimenting under laboratory conditions—but enjoys instead a source of information that is denied to physics, namely, man’s extensive knowledge of the meanings of economic actions. This source of information is also a source of controversies » J. S chumpeter , History of Economic Analysis, Londres, Routledge, 1955, p. 14.

Pas plus qu’elle ne met fin aux discussions sur la « nature » des institutions communautaires, la signature des traités à Rome en 1957 ne clôt les controverses quant au système économique de la CEE. Ces débats se déroulent en parallèle de ceux relatifs aux institutions communautaires et à la supranationalité. Ils y sont bien sûr liés, mais ils s’en distinguent par leurs enjeux, les acteurs impliqués, les interprétations qui sont produites et les dispositifs qui sont envisagés. Ce sont ainsi des savoirs de gouvernement distincts qui sont construits pour penser les enjeux économiques de la CEE –  et qui, à leur tour, contribuent diversement à construire le Marché commun. Comme dans les débats sur la supranationalité, différentes interprétations sont rapidement élaborées. Certaines sont présentées comme savantes, et sont progressivement développées en programmes savants distincts, dont les promoteurs revendiquent la maîtrise d’un savoir pertinent pour appréhender l’économie communautaire. Comme nous le verrons au chapitre suivant, ces programmes furent, avec plus ou moins de succès, traduits en projets politiques aux implications parfois contradictoires. L’objet de ce chapitre est, auparavant, de retracer la constitution de ces différents programmes.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 251

30/09/2020 11:35:28

252

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

La définition du Marché commun : enjeux théoriques et pratiques La période qui s’étend de 1957 à 1973 est non seulement celle de la construction du territoire juridique et politique de la Communauté, mais aussi celle de l’espace économique commun au cœur de la nouvelle Communauté, qui est progressivement mis en fonction au cours de ces premières années. L’union douanière est achevée avec 18 mois d’avance en 1968, et les premières politiques communautaires sont mises en œuvre –  par exemple la politique agricole commune qui entre en vigueur au début de 1962. C’est aussi la période à laquelle l’espace économique communautaire gagne une reconnaissance au sein des relations économiques mondiales, comme le souligne par exemple le Kennedy Round, accord commercial international visant à la libéralisation du commerce mondial négocié entre 1964 et 1967. Mais, là encore, leur mise en œuvre impliquait d’interpréter certains points du traité de Rome. Quel type de système économique la CEE créait-elle ? Acceptant la concurrence libre comme principe du Marché commun, il était jugé excessivement libéral par les uns ; prévoyant des marges pour l’intervention des autorités communautaires, il était critiqué pour son dirigisme par d’autres (1). Tout en fixant des règles générales pour le fonctionnement de l’économie dans l’espace communautaire, il laissait aux États la responsabilité de l’essentiel des dispositions sociales. Faisant de la Commission l’organe juridictionnel chargé de contrôler l’application des règles de la concurrence, il lui attribuait aussi certains pouvoirs propres à une autorité administrative chargée d’organiser l’économie. En d’autres termes, la délimitation des pouvoirs respectifs des États et de la CEE, d’une part, et du rôle économique des organes communautaires eux-mêmes, d’autre part, restaient ouvertes à des interprétations différentes. Les enjeux étaient donc immédiatement pratiques pour les États membres et pour les responsables de la Communauté  : c’est le type de gouvernement de l’économie prévu par les traités de Rome qui demeurait à expliciter. Si l’éclaircissement de ces questions constituait, en 1957, un enjeu pratique majeur, les enjeux théoriques qui y étaient liés n’étaient guère moindres. La question du marché, et de sa relation aux autorités  (1)  L.  Warlouzet, « The EEC/EU as an Evolving Compromise between French Dirigism and German Ordoliberalism (1957–1995) », Journal of Common Market Studies, 57(1), 2019 ; H.  Canihac, « (Néo  –)libéralisme contre (néo  –)libéralisme ? Controverses économiques sur les débuts de la construction européenne en France et en Allemagne (1950‑1960) », Trajectoires, 10, 2016.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 252

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

253

publiques – nationales ou communautaires – était au centre de controverses appelées à prendre de l’ampleur au cours des années suivantes. Le contexte intellectuel connaissait en effet, à cette période, des changements importants. D’un côté, après 1956, le contre-modèle communiste perdait de son attrait en Europe (2) ; de l’autre, dès le début des années 1960 commençait à se manifester un renouveau des idées (néo-)libérales – illustré par la publication par Milton Friedman, à l’université de Chicago, de son ouvrage Capitalisme et Liberté en 1962. L’association particulière de liberté du marché et de pouvoirs étendus des autorités publiques, propre au « consensus keynésien » de l’après-guerre, était contestée. L’enjeu général de ces débats était la définition des relations mutuelles entre autorité publique et liberté privée dans le jeu du marché  : à cette période, les frontières légitimes du public et du privé étaient réinterrogées par la théorie économique. La CEE, par sa nouveauté, constituait un terrain prometteur pour déployer de telles interrogations. Les « troisièmes voies » communautaires Pour répondre aux questions pratiques et théoriques soulevées par les traités, différentes interprétations en furent rapidement produites. Parmi elles, un discours émanant d’une partie spécifique de la science économique – l’ordolibéralisme allemand, dont est issu le concept d’économie sociale de marché  – a particulièrement retenu l’attention (3). Le discours ordolibéral aurait fourni la matrice de la conception du Marché commun. Il faudrait alors montrer que ce discours a circulé à cette période dans les débats européens, a nourri des interprétations de l’objet communautaire et justifié la création de certains dispositifs de gouvernement du Marché commun. Nous voudrions, ici, à la fois compléter et nuancer ce récit en montrant que, si l’économie sociale de marché est devenue aujourd’hui un élément central du discours économique communautaire, cela n’avait rien d’inéluctable. D’autres interprétations du Marché commun existaient et ont même, aux débuts de la construction européenne, connu davantage de succès. Ce qu’il s’agit donc de comprendre, plus que le succès initial du discours ordolibéral, c’est l’échec d’autres alternatives. Nous nous concentrerons pour cela sur le vif débat qui, au début des années 1960,  (2)  Sur le cas de la France, où l’attrait pour le communisme était très fort chez les intellectuels, T.  Judt, Past Imperfect  : French Intellectuals, 1944‑1956, Berkeley, University of California Press, 1992, pp. 275‑293.  (3)  J. Hien et C. Joerges (éd.), Ordoliberalism : law and the rule of economics, Oxford, Hart Publishing, 2017.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 253

30/09/2020 11:35:28

254

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

se déroule au sujet du Marché commun et de son interprétation. Il se joue entre deux pôles correspondant à deux interprétations possibles du traité de Rome. Toutes deux insistent pour définir le Marché commun comme un compromis, une « troisième voie » nouvelle. Mais loin de s’accorder, les programmes savants qui sont élaborés se définissent rapidement en opposition les uns aux autres. En particulier, tandis que, dans le sillage de l’ordolibéralisme, les uns défendent un marché « encadré » par des règles juridiques qui le protègent des interférences publiques et du pouvoir privé, les autres plaident pour un marché « éclairé », dans lequel l’autorité publique oriente l’activité économique sur la base d’informations précises. Au-delà des différences politiques et théoriques, ce clivage correspond aussi à deux conceptions du savoir économique qui s’affrontent dans ces controverses communautaires. Pour les uns, qui affirment une finalité morale de la science économique, les savoirs pertinents pour analyser le Marché commun sont autant économiques que juridiques. Pour les autres, revendiquant une science économique « moderne » et orientée vers l’action, la science économique repose avant tout sur l’usage de données quantitatives et d’équations. Ce sont enfin deux ensembles de dispositifs de gouvernement du Marché commun qui sont conçus et promus par les collectifs investis dans les débats communautaires. Selon l’interprétation privilégiée, l’accent sera mis sur différents types d’instruments  : d’un côté, la régulation de l’action du marché par la mise en place de règles constitutionnelles ; une organisation du marché par l’action volontariste d’une autorité administrative, de l’autre. C’est donc bien la formation et la rivalité de deux savoirs de gouvernement du Marché commun qu’il s’agit de mettre en lumière. Nous mettrons d’abord en évidence les conditions dans lesquelles se forment ces interprétations du Marché commun à cette période, les collectifs qui se mobilisent et leurs revendications de scientificité (chapitre  V). Pour cela, nous examinerons d’abord les collectifs qui s’engagent dans la production d’interprétations savantes du Marché commun. Ces collectifs sont bien sûr largement composés d’économistes –  mais, ici aussi, il s’instaure une forte concurrence, aussi bien au sein de la science économique, qu’entre différentes disciplines qui revendiquent un discours légitime sur le Marché (A). Ces différents collectifs formalisent progressivement des interprétations distinctes de ce qu’est le Marché commun, et du type de gouvernement qu’il appelle (B). Ces interprétations ne se présentent pas comme politiques, mais font bien plutôt appel à l’autorité de la BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 254

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

255

science. Les collectifs mobilisés produisent pour cela des revendications de scientificité et rattachent leurs interprétations à des théories existantes. Nous examinerons ensuite la concurrence que se livrent les partisans des deux grands programmes identifiés, leurs efforts pour enrôler des soutiens politiques et savants et les succès pratiques que leur travail théorique leur permet de revendiquer (chapitre VI).

A – L es

interprètes du

M arché

commun

La CEE apparaît comme prédisposée à être saisie à l’aide des outils des professionnels de la science économique. Étant donné son objet central –  le Marché commun  – les économistes semblent être les plus aptes à revendiquer un discours légitime sur la Communauté. Pourtant, le débat qui est ouvert par la mise en place du Marché commun n’a rien d’un débat seulement interne à la science économique. C’est un débat transversal, c’est-à-dire qu’il se joue au croisement de plusieurs arènes, et est investi par des acteurs variés : il est à la fois interne à la science économique, commun à plusieurs disciplines, et indissociablement politique et savant. D’un côté, la création du Marché commun donne lieu à des débats internes à la science économique. Son interprétation mobilise des économistes européens divers, qui sont parfois aussi, comme chez les juristes, des acteurs des négociations et des praticiens du Marché commun (1). Nous nous limiterons ici à l’examen des économistes français et allemands qui prennent part aux débats. Ces économistes ne sont pourtant pas les seuls à revendiquer le droit de dire ce qu’est le Marché commun. Parallèlement, un collectif évoluant dans les arènes internationales et issu d’autres traditions théoriques, produit des interprétations distinctes (2). Mais d’un autre côté, le discours de la science économique doit également affronter des concurrents issus d’autres disciplines, qui revendiquent à leur tour une juridiction sur le discours économique (4)  : juristes et politistes cherchent à produire des interprétations légitimes du Marché commun et de son gouvernement (3).

 (4)  L’intérêt de prendre en compte, pour comprendre les débats économiques, les relations de la science économique avec les autres disciplines est souligné par M.  Fourcade, « The Construction of a Global Profession  : The Transnationalization of Economics », American Journal of Sociology, 112(1), 2006, p.151.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 255

30/09/2020 11:35:28

256

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

Dans cette configuration complexe, la production du discours économique est fragmentée : les frontières légitimes du savoir de l’économie communautaire demeurent encore largement à définir. Il est alors bien difficile aux économistes d’établir une juridiction incontestée sur la CEE. Plus qu’un savoir discipliné du Marché commun, ce sont alors plusieurs lieux et acteurs de sa production qui se distinguent à cette période.

1)  Entre théorie et pratique de l’Europe : les économistes européens et l’interprétation du Marché commun Le retard de la science économique à se saisir de l’objet communautaire a été souvent relevé (5). Pourtant, dès les premières années, certains économistes se penchent sur les problèmes soulevés par la construction d’une entité économique nouvelle. Ces mobilisations sont même multiples : différents collectifs s’investissent de façon concurrente dans la production d’interprétations savantes du Marché commun. Les acteurs qui participent à ce travail d’interprétation sont, pour une partie importante d’entre eux, directement impliqués dans la pratique de l’Europe communautaire, à travers leurs activités dans les négociations ou les responsabilités qu’ils occupent après la signature des traités. La production d’interprétations de la CEE et la mise en pratique des dispositions du traité constituent pour eux dès le départ deux activités étroitement imbriquées.

a)  Les investissements du débat communautaire par les économistes français et allemands En France comme en RFA, les économistes professionnels investissent bien le débat communautaire dès ses premières années. Mais cet investissement se fait de façon dispersée, et selon différentes conceptions du savoir économique légitime.

 (5)  A.  Buzelay, « Le faible apport des économistes dans la construction du savoir européen », La Construction des études européennes – Colloque international IRENEE, Université de Lorraine, 2014 ; C.  Vincensini et E.  Taugourdeau, « La justification économique de l’Union économique et monétaire  : ex ante, ex post ou inexistante ? », Revue française d’économie, 24(2), 2009. Voy. cependant B.  R osamond, « Performing Theory/Theorizing Performance in Emergent Supranational Governance  : The “Live” Knowledge Archive of European Integration and the Early European Commission », Journal of European Integration, 37(2), 2015 ; I. Maes, « Macroeconomic and Monetary Policy-Making at the EC, from the Rome Treaties to the Hague Summit », Banque Nationale de Belgique : Working Paper Research, 2004.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 256

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

257

Les investissements des économistes allemands Les publications économiques germanophones, de façon générale, se montrent relativement peu intéressées par les problèmes soulevés par le Marché commun au cours de ses premières années. Le vénérable Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik ignore complètement les questions européennes, tandis que le Zeitschrift für Nationalökonomie, certes basé à Vienne, ne publie un article spécifiquement consacré au Marché commun qu’en 1963. Une revue, fondée en 1966 à l’Institut d’économie internationale de Hambourg, contribue toutefois activement aux débats sur les questions communautaires. Dès sa première publication, Intereconomics, consacrée au commerce international et à l’économie du développement, accorde une place importante à la CEE. Intereconomics est placée sous la responsabilité du nouveau Directeur de l’Institut, Heinz-Dietrich Ortlieb (1910‑2001). Cet étudiant de W. Sombart et membre du SPD depuis 1931 s’était fait le défenseur d’une « troisième voie » et le critique de la politique de L. Erhard. Son approche présentait des affinités notables avec celle de son collègue à Hambourg et futur ministre, Karl Schiller. Un autre économiste affilié au SPD, Andreas Predöhl (1892‑1974) est actif dans cette publication. A.  Predöhl avait étudié dans l’entredeux-guerres à Kiel, et soutenu une thèse sous la direction de Bernhard Harms (1876–1939) –  fondateur de l’Institut d’économie internationale de Kiel, haut lieu des économistes « progressistes » sous la République de Weimar (6). Il avait lui-même repris la direction de l’Institut après la mise à pied de son directeur par le régime nazi, où il avait, lui aussi, été le collègue de K.  Schiller qui y avait soutenu son habilitation en 1939. A. Predöhl encourage la recherche économique sur la construction communautaire. Il consacre dès le premier numéro d’Intereconomics un article à la Communauté. La revue constitue donc rapidement un lieu de discussion de la CEE. Cependant, la création de la revue est tardive (1966). De plus, ce collectif n’a guère, au moins jusqu’à l’accession au pouvoir de K. Schiller, d’accès pratique aux débats communautaires. Or nous allons le voir, le débat théorique est inséparable de ses enjeux pratiques. Ce sont les économistes libéraux, en RFA, qui se montrent les plus actifs dans la production d’interprétations de l’objet européen. La Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft consacre un article au problème de l’union douanière de la « petite Europe » dès 1957, signé  (6)  G. Mongiovi, « Emigré economists at the New School, 1933‑1945 », in H. Hagemann (dir.), Zur deutschsprachigen wirtschaftswissenschaftlichen Emigration nach 1933, Marbourg, Metropolis-Verlag, 1997.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 257

30/09/2020 11:35:28

258

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

par Herbert Giersch, alors enseignant à l’université de Saarebrück et futur président de la Société du Mont-Pèlerin. De même, la revue libérale suisse Kyklos fait paraître un article – il est vrai isolé – sur les problèmes d’une unification monétaire européenne en 1957. Mais ce sont surtout les proches de l’ordolibéralisme qui s’engagent le plus rapidement dans l’interprétation du traité. Dès 1958, ORDO consacre plusieurs articles au problème de l’économie européenne. La relative absence des autres économistes contribue à donner une position forte aux auteurs liés à l’ordolibéralisme dans le débat sur la construction communautaire. Certes, les années 1950 ont décimé les rangs des plus anciens ordolibéraux. Si certains demeurent actifs, comme l’ancien doctorant et assistant de W.  Eucken, Hans-Otto Lenel (1917‑2016), c’est en réalité à un élargissement du collectif d’auteurs proches de l’ordolibéralisme que l’on assiste. Il se fait dans une double direction  : chez les économistes libéraux, d’une part ; chez une génération nouvelle d’auteurs, d’autre part. C’est d’abord un élargissement chez les libéraux, principalement autour de W. Röpke. Ainsi du journaliste suisse Carlo Mötteli (1906‑1985), étudiant en économie à Berlin dans les années d’entre-deux-guerres, contributeur d’ORDO et éditeur de la Neue Zürchner Zeitung, journal dans lequel W.  Röpke publie fréquemment. C’est aussi le cas de son jeune compatriote Jacques Stohler (1930‑1969), professeur d’économie à Basel et éditeur de la revue libérale Kyklos. D’autre part, les étudiants des « pères fondateurs » commencent à occuper des positions académiques et viennent grossir les rangs des auteurs liés à l’ordolibéralisme à la fin de la période. C’est, on l’a dit, le cas de H.-O. Lenel. Ce sera également vrai d’Alfred Schüller (1937 –), qui est au début de cette période étudiant en économie à l’université de Bonn où il soutient une thèse en 1966, et prendra en charge l’édition d’ORDO par la suite. C’est le cas de Hans Willgerodt (1924‑2012), le neveu de W. Röpke et lui aussi futur éditeur d’ORDO, qui avait soutenu en 1954 à Bonn également une thèse sous la direction de l’élève de W. Eucken, Fritz W. Meyer, et prendra en 1963 la succession d’A. Müller-Armack à la chaire d’économie de l’université de Cologne. Le numéro d’ORDO paru en 1958, dans lequel plusieurs articles sont consacrés à la construction communautaire est évocateur de la continuité qui s’établit entre deux générations d’auteurs : y écrivent aussi bien des « fondateurs » – W. Röpke, F. Hayek, F. Böhm, l’élève de W. Eucken installé à Zurich, Friedrich Lutz, ainsi que F.  W. Meyer –  que des recrues plus récentes  – C.  Mötteli, H.  Willgerodt ou le journaliste économique Peter Muthesius (1930‑1993). Enfin, d’autres interprétations du Marché commun sont produites par des proches du collectif ordolibéral qui participent directement à la BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 258

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

259

mise en place des Communautés en pratique. C’est le cas de H. von der Groeben, ancien fonctionnaire du ministère de L. Erhard. Son appréhension du débat est inséparable du fait qu’il est à partir de 1958 le premier Commissaire en charge de la concurrence –  ce qui en fait un acteur crucial non plus seulement des négociations, mais bien de l’inter­prétation du traité. À la Commission, H.  von der Groeben s’entoure rapidement d’un groupe de juristes, consultants officiels ou informels, qui participent activement à l’interprétation des articles liés à la concurrence dans la CEE. Presque tous sont liés directement aux réseaux allemands, et souvent ordolibéraux (7). Ainsi, le chef de cabinet de H. von der Groeben, Ernst Albrecht (1930‑2014), avait soutenu en 1959 une thèse sur les problèmes de l’investissement dans la CECA à Bonn sous la direction de F. W. Meyer, ancien doctorant de W. Eucken  (8). Le collectif qui se constitue autour des services de la Commission occupe une position privilégiée à la charnière des débats allemands et américains (9). Parmi les juristes consultés dans le cadre de la rédaction de la régulation de 1962 qui met en pratique les articles sur la concurrence du traité (voy. infra), est par exemple consulté Heinrich Kronstein (1897‑1972), juriste formé à Berlin dans l’entre-deux-guerres, proche de W.  Hallstein et F.  Böhm, qui avait émigré dans les années 1930 et avait trouvé un poste à l’université de Georgetown. Activement consulté également, le futur éditeur de la revue ORDO et théoricien de la « constitution économique » communautaire, Ernst-Joachim Mestmäcker  (10) (1926  –), était issu du groupe des juristes de l’université de Francfort de W.  Hallstein et F.  Böhm –  dont il avait été  (7)  K.  Seidel et L.  F. Pace, « The Drafting and the Role of Regulation 17  : A Hard-Fought Compromise », in K. K. Patel et H. Schweitzer, The Historical Foundations of EU Competition Law, Oxford, Oxford University Press, 2013, pp. 72‑73.  (8)  L.  Warlouzet, Le choix de la CEE par la France –  L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, p. 282.  (9)  B. Leucht et M. Marquis, « American Influences on EEC Competition Law », in K. K. Patel et H.  Schweitzer (dir.), The Historical Foundations of EU Competition Law, Oxford, Oxford University Press, 2013.  (10)  Ernst-Joachim Mestmäcker (1926  –) étudie le droit à l’université de Francfort et aux États-Unis après 1945. Il soutient à Francfort en 1953 une thèse sur la concurrence en RFA et aux États-Unis sous la direction de F.  Böhm. En 1956, il se rend à l’université de Georgetown, puis, de retour en RFA, soutient son habilitation en droit économique comparé en 1958. De 1959 à 1963, il enseigne à l’université de la Sarre, puis à Münster (1963‑1969), Bielefeld (1969‑1978) et Hambourg, où il dirige à partir de 1979 l’Institut Max Planck de droit international privé et comparé (1979‑1994). En parallèle de sa carrière universitaire, il est très impliqué dans l’expertise politique national et européen. Il est de 1960 à 2006 membre du Conseil d’experts économiques du ministère de l’Économie de RFA, et dirige de 1973 à 1978 la Monopolkommission, organe chargé de la régulation de la concurrence en RFA. De 1960 à 1970, il est conseiller spécial pour la politique de concurrence auprès de la Commission Européenne et du Commissaire européen à la concurrence, H.  von  der Groeben. Il reçoit, au cours de sa carrière, toutes les distinctions associées

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 259

30/09/2020 11:35:28

260

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

l’assistant  – où il avait soutenu une thèse de droit de la concurrence comparé en 1953 et son habilitation en 1958. Conseiller recruté en 1960, Ivo Schwartz avait quant à lui étudié à Freiburg et suivi les enseignements de W.  Eucken et L.  Miksch, avant de se rendre aux États-Unis où il avait obtenu un diplôme à Harvard. C’est donc très largement un groupe allemand, lié aux auteurs ordolibéraux d’origine et aux débats américains, qui se constitue autour des services communautaires de la concurrence. Cet investissement théorique autant que pratique s’observe aussi chez A.  Müller-Armack, dont la position institutionnelle à cette période le place à l’articulation exacte des débats communautaires et nationaux. Demeurant Secrétaire d’État en charge des questions européennes au ministère de l’Économie jusqu’à 1963, il est aussi membre du Conseil d’administration de la Banque Européenne d’Investissement à partir de 1958. Il préside le Comité de conjoncture de la CEE qu’il contribue à créer à partir de 1960. S’il quittera ses fonctions politiques nationales et européennes en 1963, à la suite du véto français à l’adhésion britannique et du départ pour la Chancellerie de L. Erhard, il demeure à cette période en position charnière entre discours politique européen et discours scientifique. En effet, outre ses activités dans les associations d’études européennes, il demeure très lié à son université de Cologne, où il avait fondé l’Institut de Politique économique en 1950 avec l’indus­triel catholique Franz Greiß (1905 – 1995). D’abord seul, puis avec l’aide de F. W. Meyer, il dirige la publication est lancée en 1952 de la Wirtschaftspolitische Chronik, qui s’efforce de « correspondre à un besoin de la pratique » (11), et dans laquelle il publiera de nombreux articles, notamment sur la construction communautaire. Enfin, d’autres auteurs un plus éloignés de l’ordolibéralisme participent aussi des débats théorico-pratiques de cette période (12). L’un d’eux en particulier occupe une position fort comparable à celle d’A.  Müller-Armack, puisqu’il dirige la sous-division consacrée aux questions européennes au ministère de l’Économie, a participé aux négociations d’Euratom et sera, au départ d’A. Müller-Armack, nommé au Conseil de la Banque Européenne d’Investissement. Ulrich MeyerCording (1911‑1998) était cependant, à la différence d’A. Müller-Armack, juriste de formation, spécialisé dans les questions de droit économique au courant ordolibéral  : co-éditeur de la revue ORDO, il reçoit le prix L.  Erhard pour la science économique en 1980, et la médaille F. Hayek en 2009.  (11)  «  Vorwort  », Wirtschaftspolitische Chronik, 1(1), 1952.  (12)  B. Löffler, Soziale Marktwirtschaft und administrative Praxis : das Bundeswirtschaftsministerium unter Ludwig Erhard, Stuttgart, Steiner, 2002.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 260

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

261

et de la concurrence. Il côtoie au ministère de l’Economie Reinhard Blum, qui y travaille entre 1961 et 1963, après sa thèse, soutenue en 1960 à l’université de Kiel, et préparera en 1968 une habilitation sur l’économie sociale de marché (13). Sa thèse d’habilitation – parue dans la collection d’économie appliquée dirigée par W. Hoffmann, le premier occupant de la chaire R.  Schuman du Collège de Bruges –  s’interroge sur les « contradictions » entre doctrine ordolibérale et application pratique. Enfin, à l’articulation des ordolibéraux traditionnels et des praticiens des questions européennes, le futur spécialiste des questions monétaires et président de la Bundesbank (1993‑1999), Hans Tietmeyer (1931) (14), a soutenu sa thèse à Cologne en 1960 après y avoir réalisé un travail de maîtrise sur le concept « d’Ordo » et la pensée catholique. Il fait lui aussi son entrée au ministère de l’Économie, en 1962, à la division des « questions de principe » qu’il dirigera à partir de 1967 – lorsque la coalition du SPD et du FDP libéral triomphera de la CDU. Il sera, à partir de 1970, dirigeant de la division consacrée au Marché commun. Les auteurs proches de l’ordolibéralisme sont donc en position de force en RFA pour produire des interprétations du Marché commun qui voit le jour. Mais, outre qu’eux-mêmes sont divisés, comme on le verra, ils ne forment en aucun cas un groupe hégémonique susceptible d’imposer hors d’Allemagne un monopole du discours économique sur l’Europe. Bien plus, faire admettre une interprétation correcte de l’objet communautaire passe pour eux par un travail de conviction et d’alliance avec d’autres économistes. Les investissements des économistes français Les économistes allemands ne sont pas les seuls à s’investir dans les débats économiques sur la Communauté. Leurs collègues français y sont eux aussi très actifs. Les contributions aux deux numéros spéciaux consacrés au Marché commun des revues économiques françaises majeures de cette période permettent d’identifier nettement les différents économistes qui, en France, prennent en charge l’interprétation du Marché commun : il s’agit d’un collectif hétérogène, uni par le rejet du marxisme, mais divisé quant à l’étendue et au type de libéralisme à promouvoir.  (13)  R.  Blum, Soziale Marktwirtschaft  : Wirtschaftspolitik zwischen Neoliberalismus und Ordoliberalismus, Tübingen, Mohr, 1969.  (14)  K.  Dyson, « Hans Tietmeyer, Ethical Ordo-liberalism, and the Architecture of EMU  : Getting the Fundamentals Right », K. Dyson et I. Maes, Architects of the Euro Intellectuals in the Making of European Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 2016.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 261

30/09/2020 11:35:28

262

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

D’un côté, la Revue d’économie politique, traditionnellement d’orientation libérale, mobilise Jacques Rueff  (15), Maurice Allais  (16), Daniel Villey, ou Henri Guitton, mais aussi P.  Uri, l’économiste suédois sociallibéral Bertil Ohlin (1899‑1979), le syndicaliste chrétien Jacques Tessier (1914‑1997), futur secrétaire général de la CFTC, et l’hétérodoxe François Perroux  (17), dont l’Institut d’Économie Appliquée publie entre 1958 et 1962 une série d’études consacrées à l’économie du Marché commun. D’un autre côté, la Revue économique compte parmi ses auteurs des acteurs  (15)  Jacques Rueff (1896‑1978) débute de brillantes études à l’École Polytechnique et à l’Ecole Libre des Sciences Politiques avant la Première Guerre mondiale, qu’il achève en 1919. Il enseigne de 1923 à 1930 à l’Institut de statistiques de l’Université de Paris, et de 1930 à 1940 à l’École Libre des Sciences Politiques (puis de 1945 à 1948). Il est à partir de 1923 Inspecteur des Finances, et travaille à la division financière de la SDN de 1927 à 1930. De 1930 à 1936, il est conseiller économique à l’Ambassade de Londres. En parallèle, il est actif dans les mouvements libéraux (il participe au colloque Lippmann en 1938) et modernisateurs, comme le groupe X-Crise. Sous-gouverneur de la Banque de France de 1939 à 1941, il est mis à l’écart par le régime de Vichy et retourne à l’Inspection des Finances. En 1945 et 1946, il conduit la délégation alliée pour les réparations de guerre, et préside l’Agence internationale des réparations (Bruxelles) de 1946 à 1952. Il est juge à la Cour de la CECA puis de la CEE de 1952 à 1962, tout en étant le conseiller de la réforme monétaire de de Gaulle (1958). Libéral, il participe à la fondation de la Société du Mont-Pèlerin (1947) et est membre de l’Association pour la liberté économique et le progrès social fondée en 1966 ; européiste, il est lié aux débuts de la Ligue Européenne de Coopération Économique (1946). Il est membre de l’Académie des Sciences Morales et Politiques depuis 1944, membre de l’Académie Française à partir de 1964 et président d’honneur de la Société d’Économie Politique.  (16)  Maurice Allais (1911‑2010) naît dans une famille modeste. Il entre à Polytechnique en 1931 est en sort major en 1933. Il se dirige à sa sortie vers l’École des Mines. Il se rend la même année aux États-Unis où il observe les effets de la Grande Crise. En 1936, après un rapide passage au ministère des Travaux publics, il est ingénieur des Mines à Nantes où le trouve la guerre. De 1943 à 1948, il est affecté comme directeur au Bureau de documentation et de statistique minière à Paris. À la Libération, il se tourne vers l’enseignement et la recherche  : il est professeur à l’École des Mines (1944‑1988), et directeur de recherche au CNRS (1946‑1980), enseignant à l’Institut de Statistique de l’Université de Paris (1947‑1948), il est aussi invité à l’Université de Virginie (haut lieu du néo-libéralisme américain) en 1958‑1959 et à l’Institut des Hautes Études Internationales de Genève (1967‑1970). M.  Allais est aussi un militant européen actif (il est présent à La Haye). Il fonde le Mouvement pour une Société Libre, qui se veut européen, libéral et apolitique (1959‑1962). Il reçoit la médaille d’or du CNRS en 1978, le « Prix de la Banque de Suède en sciences économiques en mémoire d’Alfred Nobel » en 1988, et fait son entrée à l’Académie des Sciences Morales et Politiques en 1990.  (17)  F rançois P erroux (1903‑1987) étudie le droit à l’université de Lyon, et soutient une thèse d’économie en 1924. Reçu major à l’agrégation en 1928, il est nommé à Lyon où il enseigne jusqu’en 1937. En 1933‑1934 il se rend en Autriche et en Allemagne, où il fait connaissance avec l’école autrichienne d’économie, et en particulier J.  S chumpeter (sans le rencontrer à ce moment, S chumpeter ayant déjà émigré) qu’il traduit en français. Économiste hétérodoxe, c’est aussi l’un des pionniers de l’économétrie en France. Il est nommé à l’université de Paris (1937‑1955) et est proche des mouvements personnalistes et non-conformistes dans les années 1930, notamment de la revue Esprit. Il est également impliqué dans les activités de l’école des cadres d’Uriage. En 1944, il fonde l’Institut de Science Économique Appliquée qui constitue un pôle important pour la pensée économique française de l’époque. En 1946, il occupe une chaire d’économie à l’Institut d’Études Politiques de Paris, et de 1955 à 1974 il est professeur d’analyse des faits économiques et sociaux au Collège de France. De 1959 à 1969 il est membre du Conseil économique et social.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 262

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

263

institutionnels –  P.  Uri, encore, Robert Marjolin  (18), J.-R.  Rabier ou G. Vedel (qui écrit sur l’organisation d’Euratom). Elle mobilise aussi un groupe d’économistes qui refusent un libéralisme « pur », comme André Marchal, Jean Weiller, qui publie abondamment sur les problèmes monétaires, le fondateur du CUECE à l’université de Paris Maurice Byé – mais la revue fait aussi appel à l’économiste libéral Luc Bourcier de Carbon, proche de M. Allais et J. Rueff et de la Société du Mont-Pèlerin. Ce sont donc principalement deux collectifs d’économistes qui prennent simultanément en charge les commentaires de la CEE en France. L’un, autour de J. Rueff et M. Allais, est composé de fervents libéraux ; l’autre, autour de P. Uri, R. Marjolin ou A. Marchal, soutient un libéralisme plus tempéré. Parmi les plus libéraux de ces économistes, il convient de noter que J.  Rueff, M.  Allais ou D.  Villey sont très liés aux ordolibéraux –  et publient par exemple dans la revue ORDO. Cependant, ils ne reprennent pas à leur compte la critique de la CEE emmenée par les proches de l’ordolibéralisme, on va le voir. Au contraire, la construction européenne constitue, pour eux, un terrain d’enthousiasme commun. C’est particulièrement vrai de J. Rueff, qui avait présidé l’Agence internationale des réparations de guerre (1946‑1952) avant d’être nommé juge français à la Cour de la CECA ; M.  Allais avait participé au Congrès de La  Haye et à la Conférence sociale de Rome organisée en 1950 sous l’égide du Mouvement européen, il était membre de la LECE et de l’UEF ; D. Villey était membre du Comité exécutif du Mouvement européen français, et l’auteur en 1949 d’un appel à la jeunesse en faveur de l’Europe.  (18)  R obert M arjolin (1911‑1986), issu d’une famille modeste, interrompt ses études à l’âge de 14s pour occuper divers emplois. Il reprend ses études à 19 ans, obtient le diplôme de l’École Pratique des Hautes Études et s’inscrit en 1931, sans le bac, en philosophie à l’université de Paris. Remarqué par le philosophe solidariste C.  B ouglé , celui-ci lui permet d’obtenir une bourse de la Fondation Rockfeller et d’étudier à Yale durant l’année 1932‑1933 où il travaille sur le syndicalisme américain. À son retour, quoique décidé à passer l’agrégation de philosophie, il se tourne progressivement vers l’économie découverte aux États-Unis. C. Bouglé le présente à l’économiste libéral Ch.  R ist , qui venait de créer l’Institut de Recherches Économiques et Sociales (ISRES) et R. M arjolin travaille pour lui tout en finissant ses études. Il est alors socialiste, et participe notamment au groupe « Révolution constructive » très marqué par les idées planistes. Il est très lié à R.  A ron . Il soutient le Front Populaire, et est brièvement chargé de mission du gouvernement L. B lum en 1936 – mais participe également au colloque W. L ippmann en 1938. Il passera l’agrégation d’économie et enseignera à l’Université de Nancy entre 1955 et 1957. À partir de 1941, il rejoint le général de G aulle à Londres, où il est conseiller aux questions économiques, puis est envoyé aux États-Unis en 1942. À la Libération, il devient l’adjoint de J.  M onnet au Commissariat au Plan. De 1949 à 1955, il est secrétaire général de l’OECE nouvellement créée, puis en 1956 chef de cabinet du ministre des Affaires Étrangères C. P ineau , et vice-président de la délégation française pour la négociation des traités de Rome en 1956‑1957. De 1958 à 1967, il est Commissaire européen en charge de l’économie et viceprésident de la Commission Européenne. Après avoir quitté la Commission, il occupe divers postes de conseiller, et est invité dans plusieurs universités. Il enseigne notamment l’économie à l’université de Paris (1967‑1969).

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 263

30/09/2020 11:35:28

264

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

D’un autre côté, ce sont des acteurs qui ont directement participé aux négociations et qui conservent un rôle pratique dans le fonctionnement communautaire qui sont centraux. C’est avant tout le cas de R. Marjolin et P.  Uri. Robert Marjolin, Vice-président de la Commission chargé de l’économie et des finances, est aux avant-postes. C’est d’abord un auteur actif dans le commentaire de la CEE  : il publie en France, dès 1958, dans la Revue économique, mais aussi dans la revue américaine Foreign Affairs, à l’issue d’une tournée de conférences aux États-Unis au cours de laquelle il s’adresse à des journalistes aussi bien qu’à l’American Management Association. Sa fonction de Commissaire l’amène également à multiplier les discours et interventions publiques en Europe qui sont très régulièrement publiés. Ainsi, en 1959, deux de ses discours sont publiés dans la Revue du Marché commun – l’un à l’université de Lille, l’autre devant le Comité économique et social dans lequel il défend une « politique économique commune » (19). Mais une autre dimension centrale de l’activité du Commissaire français dans la production d’interprétations de la CEE réside dans sa capacité à mobiliser. Il rassemble autour de lui et sa Direction générale des économistes qui, à l’interface de la pratique et de la science économique, sont très actifs dans la production d’interprétations du Marché commun. Ainsi, l’un des membres de la délégation française au cours des négociations, le jeune diplômé de l’ENA (1952) Jean-François Deniau, rédige en 1958 à la demande de R. Marjolin  (20) l’un des premiers ouvrages de synthèse en français sur le Marché commun, publié dans la collection Que sais-je ? (21). Enfin, R.  Marjolin collabore étroitement avec P.  Uri qui joue un rôle central, à la charnière des différents débats –  comme l’illustre sa participation aux deux numéros spéciaux de la Revue économique et de la Revue d’économie politique : il donne à la fois, dans les années 1960, un séminaire avec M.  Allais et participe aux activités du Parti socialiste. Pierre Uri se voit notamment confier, en 1958 puis à nouveau en 1962, la présidence d’un groupe d’experts chargé d’évaluer, en 1958, la situation économique générale de la Communauté, et ses perspectives de développement. C’est donc d’un dense réseau d’économistes, théoriciens autant que praticiens, que s’entoure le Commissaire français.

 (19)  R.  Marjolin, « Seize mois de Marché commun  : réalisations et problèmes », Revue du Marché Commun, 2(14), 1959 ; R. Marjolin, « Pour une politique économique commune », Revue du Marché Commun, 2(19), 1959.  (20)  L.  Warlouzet, Le choix de la CEE par la France –  L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, p. 83.  (21)  J.-F. Deniau, Le Marché commun, Paris, PUF, 1958.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 264

30/09/2020 11:35:28



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

265

Interprétations théoriques et pratique de l’économie communautaire ne sont, on va le voir, guère différenciées pour ces acteurs. De même, bien qu’il quitte la CECA en 1959, faute de « pouvoir être élevé au niveau politique » (22), P.  Uri demeure inséré dans un réseau d’acteurs politiques, économiques, français, européens et internationaux. Il occupe diverses fonctions qui lui permettent de consolider des liens transatlantiques forts, dans le privé –  il est représentant de la banque Lehmann Brothers pour l’Europe entre 1959 et 1961, puis prend en charge l’Institut Atlantique, un think tank dans le cadre duquel il travaille sur les possibilités de rapprochement avec les États-Unis  – et demeure lié aux institutions européennes qui lui confient divers travaux d’expertise dans les années 1960. Poursuivant son engagement en faveur de la construction européenne, il est par ailleurs membre de la LECE, et garde des contacts avec J. Monnet aux côtés duquel il soutient la candidature de l’européiste Jean Lecanuet (MRP) aux élections présidentielles de 1965. À la suite de la défaite de leur candidat, il s’engage au sein du Club Jean Moulin, think tank réformateur créé en 1958 et alors dirigé par Georges Suffert (1927‑2012), ancien collaborateur du Commissariat au Plan et proche du catholicisme social. P.  Uri y retrouve notamment E. Hirsch, G. Vedel ou le jeune J. Delors. Il demeure par ailleurs fortement investi dans les débats scientifiques. Dès le début des années 1950, il avait en effet consolidé ou établi des relations fortes avec des économistes internationaux et sympathiques au projet européen. En 1954, il était devenu membre de la Société d’Économétrie, sur recommandation de l’économiste hollandais Jan Tinbergen (1903‑1994). Peu après, il avait été invité par Robert Triffin à venir passer quelques temps dans son université de Yale. Fort de cette stature internationale et de sa participation aux négociations, il est directement sollicité pour produire des commentaires de la CEE en train de se construire. Ainsi, dès 1953, l’économiste libéral belge P.  Dieterlen, directeur des Cahiers d’Économie politique, lui avait demandé des articles de lui ou de ses collaborateurs sur le fonctionnement de la Haute Autorité. En 1956, il avait été contacté par le Council on Foreign Relations américain pour donner un article à la revue International Organization sur Euratom (23). Enfin, Emile James, l’un des fondateurs de la revue, entreprend avec succès de le convaincre de participer au numéro de la Revue économique consacré au Marché commun en 1958. Cela lui permet de développer ses propres analyses et de mettre en avant  (22)  P. Uri, Penser pour l’action, Paris, Odile Jacob, 1991, p. 151.  (23)  «  Correspondance de Pierre Uri », PU-188, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 265

30/09/2020 11:35:29

266

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

certains économistes qu’il juge bien placés pour parler de la construction communautaire. Ainsi, lorsque P.  Uri se voit demander par A.  Marc en 1956 quelques noms d’économistes capables de parler de la CEE sans utiliser le « blabla libéral » habituel, il lui suggère de contacter M. Byé, et plus généralement le centre de Nancy où exercent alors notamment Jean Marchal et André Philip. Cela souligne à la fois le rôle central de P.  Uri pour l’orientation du débat économique en France sur la CEE, et la division réelle qu’il perçoit entre des économistes plus libéraux et des économistes plus proches de ses positions. Les économistes français qui se saisissent de l’objet communautaire sont donc issus de deux collectifs principaux : d’un côté, les économistes libéraux, qui ont très tôt manifesté leur attachement à la construction communautaire, et sont pour certains (J.  Rueff) directement impliqués dans la mise en œuvre des traités ; d’un autre côté, un groupe d’économistes qui se veulent plus « sociaux », articulé autour des négociateurs des traités. Dans les deux cas, comme pour les juristes, la porosité entre universitaires, politiques et praticiens est très importante. Le savoir du Marché commun se fabrique dans ces lieux hybrides.

b)  La LECE et le CEPES : les investissements croisés des praticiens Enfin, il faut noter la participation d’acteurs issus de la pratique économique aux débats communautaires. Ceux-ci revendiquent une autre légitimité pour interpréter, commenter et critiquer le fonctionnement du marché : le savoir pratique des utilisateurs, premiers concernés par les interprétations qui s’imposent. Leur investissement des débats communautaires ne se fait pas nécessairement contre les universitaires. C’est au contraire un travail commun entre praticiens et professeurs qui s’élabore. Pas plus que les économistes ou les juristes, les praticiens ne forment un groupe unifié. Cette hétérogénéité peut être mise en évidence en contrastant différents groupes libéraux dont l’objet principal est la discussion des problèmes économiques européens. Le plus ancien de ces groupes est la Ligue Européenne de Coopération économique, fondée en 1946 par le libéral belge P. Van Zeeland, président de la commission économique à La  Haye, et très vite appuyée par les financements de l’American Committee for United Europe (24). Groupement d’acteurs économiques, elle est dirigée pendant plus de trente ans par le baron  (24)  M.  Dumoulin et A.-M.  Dutrieue, La ligue européenne de coopération économique (1946‑1981)  : un groupe d’étude et de pression dans la construction européenne, Berne, P. Lang, 1993.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 266

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

267

Boël (1899‑1990), un industriel belge. En 1965, sur les 11 vice-présidents que compte la Ligue, quatre sont des banquiers, cinq sont des industriels, un est avocat, un autre ambassadeur (25). Mais, si elle représente à certains égards un « lobby » d’acteurs économiques, elle n’en demeure pas moins ouverte aux universitaires et à des tendances économiques diverses. Elle se réclame ainsi « sans appartenance politique » et se définit même comme une « association internationale à but scientifique », qui ne « cherche pas d’adhésions massives » et « croit atteindre relativement mieux ses buts en restant un groupe restreint de techniciens et de personnalités influentes » (26). On compte parmi ses membres de nombreux universitaires, à l’image de M.  Allais, J.  Rueff, plus tard P. Uri ou le juriste allemand proche de W. Hallstein, H. Coing. Membre fondateur du Mouvement européen, la LECE soutient un grand marché concurrentiel, s’étendant « au-delà de la CEE » (27), mais réclame dans le même temps une autorité supranationale dotée de certains pouvoirs (28) : elle adopte donc une position de soutien de la construction européenne qu’elle juge positivement comme une avancée libérale. Bien différent est un autre groupement à première vue relativement comparable, le Comité pour le Progrès économique et Social (CEPES) créé en février  1952 à Paris (29). Comme la LECE, le CEPES est un groupement d’industriels et de banquiers européens. L’un des initiateurs du groupe était l’industriel belge Henri de Lovinfosse, qui s’était fait le défenseur d’un « tiers chemin » économique depuis 1945. Sa création s’appuie cependant sur des réseaux distincts de ceux de la LECE, et son recrutement, limité aux ressortissants des Six, se fait davantage dans le patronat allemand et italien (30). Présidé par le patron de l’entreprise italienne Fiat, Vittorio Valetta, le CEPES voit en effet le jour grâce à un financement de la Fondation Ford, qui participe du projet plus vaste de  (25)  Ligue Européenne de Coopération Économique, « Rapport du Secrétaire Général sur l’activité de la LECE en 1965 », DOC/ME-21, AHUE, Florence.  (26)  Ligue Européenne de Coopération Économique, « Histoire de la LECE 1946‑1960 », LECE-310, AHUE, Florence.  (27)  Titre d’un opuscule de la LECE publié en 1958. Cité par M. Dumoulin et A.-M. Dutrieue, La ligue européenne de coopération économique (1946‑1981)  : un groupe d’étude et de pression dans la construction européenne, Berne, P. Lang, 1993, p. 128.  (28)  Ligue Européenne de Coopération Économique, « Note sur le Marché Commun », 1957 1956, LECE-278, AHUE, Florence.  (29)  Sur le groupe, voy. S.  Ramirez Perez, « The European Committee for Economic and Social Progress  : Buisiness Networks between Atlantic and European Communities », in B.  Leucht, W.  Kaiser, et M.  Gehler (dir.), Transnational Networks in Regional Integration  : Governing Europe 1945‑1983, Londres, Palgrave Macmillan, 2010 ; A.-M. Dutrieue, « Le CEPES, un mouvement patronal européen ? », in M. Dumoulin (dir.), L’Europe du patronat : de la guerre froide aux années 1960, Berne, Peter Lang, 1993.  (30)  S. Ramirez Perez, op. cit., p. 62.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 267

30/09/2020 11:35:29

268

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

créer des contrepoids à l’avancée du communisme en Europe. L’initiative de proposer à la Fondation de financer un tel groupement est prise par Karl Brandt, membre de la Société du Mont-Pèlerin et l’un des acteurs initiaux de la fondation d’ORDO  : le lien est direct avec les réseaux d’économistes libéraux allemands. Le lien du CEPES avec les milieux universitaires est également très fort. C’est notamment le cas dans la section allemande : l’un des acteurs clés est Theodor Steltzer (1885‑1967), un opposant du régime nazi qui participa à la fondation de la CDU en 1946. T.  Steltzer, qui co-fonda et présida la Société allemande de politique étrangère (DGAP), travailla à la mise en œuvre du CEPES en étroite collaboration avec W. Cornides, l’éditeur du journal de la DGAP (Europa-Archiv). L’autre vice-président du CEPES, qui préside aussi la section allemande, Walter Bauer (1901‑1968), était un industriel charbonnier, membre de la délégation allemande lors de la négociation du plan Schuman, et ancien étudiant de l’université de Freiburg. Le secrétaire du CEPES allemand à ses débuts était J. Willmann, qui dirigera le Bureau de la Commission européenne à Bonn entre 1967 et 1970 et participa à ce titre à la création de l’AEI, principale association d’études européennes allemande. On comptait également parmi les membres du bureau allemand du CEPES, l’industriel O. Friedrich, frère du politiste C.  Friedrich –  et enfin L.  Erhard lui-même. C’est donc un groupement étroitement lié au monde universitaire, mais qui est investi par des acteurs nettement différents de ceux qui participent à la LECE. Le positionnement du CEPES à l’égard de la construction européenne reflète ces investissements différents : il est un soutien de l’Europe atlantique, et critique l’Europe « dirigiste » du plan Schuman. C’est dans ce cadre qu’il revendique explicitement une « économie sociale de marché » européenne (31). Certes, il ne s’agit pas de surestimer les oppositions entre la LECE et le CEPES, deux groupes libéraux où se croisent industriels et universitaires, qui sont en contact régulier (O.  Friedrich entre par exemple au Conseil de la LECE en 1965), partagent certains financements américains –  notamment la Fondation Ford (32)  – et envisagent même de fusionner. Leurs approches de la construction communautaire n’en sont pas moins initialement bien distinctes. Beaucoup de théoriciens et de praticiens européens de l’économie, de toutes obédiences, s’investissent donc rapidement dans l’interprétation de la CEE. Les auteurs liés à l’ordolibéralisme ne font pas ici exception.  (31)  Europäische Vereinigung für Wirtschaftliche und Soziale Entwicklung, Deutsche Gruppe, Nationale Konjunkturpolitik in Europa, Francfort, 1958, p. 397.  (32)  T.  Grosbois, « Ford’s strategy towards European integration after World War II », in H. Bonin (dir.), American Firms in Europe (1880‑1980), Genève, Droz, 2008, p. 476.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 268

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

269

Mais ces réinvestissements sont multiples, et, nous allons le voir, souvent conflictuels. Aucun collectif n’est alors en position de revendiquer un monopole sur la production du savoir sur l’économie communautaire – cela d’autant plus que d’autres économistes, moins directement liés aux négociations des années 1950, s’engagent aussi dans la production d’un savoir qui peut revendiquer une légitimité pour interpréter l’économie communautaire.

2)  Un collectif transnational concurrent ? Les économistes de l’intégration internationale Les économistes français et allemands engagés dans les négociations et les débats initiaux sur la construction communautaire ne sont pas les seuls à pouvoir faire valoir un discours savant sur l’économie communautaire. Au contraire, dans le contexte particulier de l’après-guerre, se développe et se consolide un autre collectif d’économistes qui produisent une littérature scientifique distincte. S’il existe des recoupements entre ces différents collectifs, ceux que nous allons considérer ici se présentent d’abord comme des spécialistes des questions d’économie internationale, et de leurs enjeux pratiques. Les auteurs qui contribuent à cette nouvelle littérature élaborent, progressivement, un savoir qui se présente comme le concurrent (ou l’allié) possible du savoir sur l’économie communautaire qui est produit par les collectifs politico-académiques que nous avons identifiés dans la partie précédente.

a)  Un contexte favorable : la renaissance de l’économie internationale C’est, là encore, dans le cadre de l’UNESCO et de son programme de développement des sciences sociales que prennent forme après-guerre les initiatives pour renouveler la science économique internationale. Dès 1948, des rencontres sont tenues sous l’égide de l’UNESCO en vue d’organiser la discipline et de mettre en communication les différentes pratiques nationales (33). Bien qu’initiée dans le cadre du programme de sciences sociales, le projet a pour but de contribuer à autonomiser la science économique et ce faisant à en affirmer la scientificité, en dépit des crises traversées par la discipline depuis l’entre-deux-guerres (34). En particulier, l’enseignement de méthodes quantitatives, qui permet de  (33)  H.  S. Ellis, « Report on the Activities of the International Economic Association, 1954‑55 », The American Economic Review, 46(2), 1956.  (34)  Un colloque sur l’enseignement des sciences économiques organisé sous l’égide de l’UNESCO en août 1951 affirme ainsi dans ses conclusions : « Les sciences économiques doivent constituer une discipline autonome en ce sens qu’on ne saurait en faire un simple chapitre

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 269

30/09/2020 11:35:29

270

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

renforcer les revendications de scientificité, est vivement encouragé en économie – comme dans les autres sciences sociales. C’est dans cette perspective qu’est fondée en 1950 une association professionnelle d’économistes, l’International Economic Association (IEA) fédérant les associations économiques nationales et ayant pour but de constituer une arène de débat et d’harmonisation des conceptions économiques. Elle est rapidement investie par des économistes européens émigrés. Les économistes autrichiens accèdent en particulier à des positions institutionnelles majeures dans la science économique outre-Atlantique  : Joseph Schumpeter (1948), Gottfried Haberler (viceprésident en 1949, président en 1963) et Fritz Machlup (vice-président en 1956, président en 1966) sont par exemple parmi les dirigeants de l’American Economic Association de cette période. L’IEA leur fournit également une arène privilégiée  : elle est présidée à ses débuts par G. Haberler puis par F. Machlup (1971‑1974). Les enjeux de ces initiatives sont bien sûr hautement politiques  : la guerre froide qui débute est autant une opposition politique que l’opposition de deux modèles économiques, fondés sur des prémisses théoriques différentes, et revendiquant chacun une scientificité propre. Il est significatif qu’un soutien décisif de la création de l’IEA provienne des mêmes fondations américaines qui soutiennent en parallèle le développement d’une science politique « non idéologique ». Cette science économique internationalisée peut également s’appuyer sur les organisations internationales qui voient le jour après-guerre et jouent un rôle important dans l’essor d’une économie à l’échelle internationale. Le FMI (1944), la Banque Mondiale (1945), la Commission économique pour l’Europe des NationsUnies (1947), le GATT (1947) ou l’OECE (1948) sont, avant même les Communautés européennes, autant d’arènes qui fournissent de nouvelles opportunités aux économistes, sollicités comme experts ou directement employés par les nouvelles institutions (35). L’espace ouvert par la multiplication de ces institutions n’est pas une nouveauté de l’après-guerre  : dès sa création, la SDN avait rassemblé une communauté internationale d’économistes gravitant autour de Genève, amenés à se rencontrer et à discuter des problèmes économiques internationaux. Ainsi, de même que les organisations internationales pour la paix avaient contribué à d’aucune autre science ». UNESCO, « Deux colloques de l’Association internationale des sciences économiques », Bulletin international des sciences sociales, III(4), 1951, p. 918.  (35)  A. W. Coats, « Introduction », The Development of Economics in Western Europe Since 1945, Londres, Routledge, 2005 ; Y.  Dezalay et B.  Garth, La mondialisation des guerres de palais  : la restructuration du pouvoir d’État en Amérique latine, entre notables du droit et « Chicago boys », Paris, Seuil, 2002, pp. 148‑149.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 270

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

271

l’émergence d’une communauté de juristes spécialisés, les organisations internationales économiques participent de la constitution d’une nébuleuse d’économistes internationalisés, qui trouvent dans les institutions d’après 1945 le prolongement de leurs expériences antérieures. Dans la nébuleuse théorico-pratique qui se (re)constitue alors, les problèmes économiques internationaux reçoivent une attention particulière  : les problèmes posés par la pratique conduisent à renouveler l’intérêt pour l’économie internationale, tandis que les pays en voie de développement constituent un enjeu politique important face à la « contagion » communiste. En 1950, l’économie internationale est la partie de l’économie à laquelle sont consacrées le plus de publications aux ÉtatsUnis (36). L’IEA participe à cet intérêt pour les problèmes internationaux, consacrant son premier colloque au problème des équilibres de long-terme liés au commerce international, celui de 1952 au problème des cycles économiques dans « le monde de l’après-guerre » ou celui de 1955 à « l’économie des migrations ». C’est dans ce contexte que la littérature sur l’intégration économique internationale prend son essor.

b)  L’essor des théories de l’intégration économique : un collectif entre science et politique Après 1945, les publications consacrées aux problèmes soulevés par les unions économiques internationales –  au premier rang desquelles, les questions européennes  – se multiplient au sein de cette nébuleuse. L’économiste néo-classique de l’université de Chicago Jacob Viner (1892‑1970) publie par exemple en 1950 un livre sur les unions douanières, soutenu et publié par la Fondation Carnegie pour la paix, qui s’impose comme une référence sur le sujet (37). Il prolonge en cela ses recherches débutées dans les années 1930, à partir desquelles il développe la théorie de l’effet conditionnel des unions économiques  : certaines peuvent effectivement créer plus d’échanges et de richesse, tandis que d’autres peuvent simplement « détourner » les flux économiques, et ne pas aboutir à une création de richesse. Il importe donc d’analyser tout projet d’union économique d’un point de vue scientifique, pour en déterminer les effets possibles. Le développement des théories de l’intégration est en effet spectaculaire après 1945. Dès 1948, l’économiste britannique Adam D. Marris  (36)  A. W. Coats, « Economics in the United States », On the History of Economic Thought : British and American Essays, vol. I, Londres, Routledge, 1992, p. 384.  (37)  J.  Viner, The customs union issue, New York, Carnegie Endowment for International Peace, 1950.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 271

30/09/2020 11:35:29

272

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

(1906‑1983) reprend le terme pour avertir des risques d’une « intégration économique » des pays européens (38), tandis qu’en 1951 un responsable du ministère de l’Économie allemand pour la mise en œuvre du plan Marshall, Karl Albrecht, publie un opuscule sur « les problèmes et méthodes de  l’intégration économique ». Robert Marjolin, alors Secrétaire de l’OECE, emploie en 1953 l’expression « d’intégration économique » dans un livre sur l’économie internationale. La même année, c’est en termes « d’intégration économique » européenne que le Conseil scientifique du ministère de l’Économie de RFA aborde la construction européenne. En 1954, l’économiste social-démocrate hollandais Jan Tinbergen (1903‑1994) republie un ouvrage originellement intitulé en 1945 International Economic Cooperation sous le nom d’International Economic Integration, soulignant le changement conceptuel et sémantique qui s’opère alors. Deux ans plus tard, un ancien boursier de la Fondation Rockfeller, le suédois Gunnar Myrdal (1898‑1987), consacre plusieurs chapitres à « l’intégration économique » nationale, internationale et européenne dans son ouvrage An international economy (1956). La construction du Marché commun accélère encore le succès du nouveau concept : Gottfried Haberler consacre en 1957 un chapitre à l’intégration économique européenne dans les mélanges offerts à L. Erhard, tandis que l’ouvrage de W. Röpke paru en 1959 sous le titre International Order and Economic Integration développe sa critique de la construction communautaire. En 1961, l’économiste d’origine hongroise Bela Balassa (1928‑1991), venu d’Autriche aux États-Unis grâce à une bourse de la Fondation Rockfeller dans les années 1950, consacre un ouvrage à la « théorie de l’intégration économique » (39). Enfin, marquant le point culminant en même temps que le début du reflux de ces théories de l’intégration, l’IEA, alors présidée par l’économiste autrichien Fritz Machlup, consacre en 1974 son congrès annuel à « l’intégration économique  : mondiale, régionale, sectorielle » (40). L’élaboration d’un domaine théorique distinct se voit reconnaître une existence officielle. Les auteurs qui contribuent à la construction théorique de ce nouveau domaine sont très divers. Le libéralisme affirmé des uns (W.  Röpke, F.  Machlup, G.  Haberler) est concurrencé par l’investissement de théoriciens d’orientation sociale-démocrate (J.  Tinbergen, G.  Myrdal, R.  Marjolin). Pour autant, il importe de souligner les liens denses qui s’établissent entre eux dès les années 1950 – non seulement à travers leurs  (38)  F.  Machlup, A history of thought on economic integration, New York, Columbia University Press, 1977, p. 151.  (39)  B. Balassa, The theory of economic integration, Londres, Allen & Unwin, 1962.  (40)  F. Machlup, op. cit.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 272

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

273

positions académiques, mais aussi à travers leur participation pratique aux débats. Sollicités depuis l’entre-deux-guerres, pour les plus âgés, par les institutions internationales, ils ont souvent une longue expérience des problèmes pratiques de l’économie internationale. J. Tinbergen était directeur du Bureau de planification économique des Pays-Bas, ancien expert de la SDN de la Banque internationale du développement et directeur du Committee for Development Planning de l’ONU (1966‑1975). G.  Myrdal, conseiller du gouvernement social-démocrate suédois à partir de 1932, puis député, avait été ministre de l’Économie de Suède (1945‑1947) et secrétaire exécutif de la Commission économique pour l’Europe de l’ONU (1947‑1957). F. Machlup avait travaillé pour le gouvernement américain aux côtés d’autres émigrés. G.  Haberler, quant à lui, après avoir été conseiller de la SDN travaille pour le GATT après-guerre, tandis que B.  Balassa est un conseiller très actif de l’OECE et de la Banque Mondiale au cours des années 1960. Par ailleurs, les liens de ces auteurs avec la construction communautaire sont bien réels. Certains critiques, comme W. Röpke, participent à l’élaboration des théories de l’intégration internationale. Mais ces liens s’établissent principalement autour des réseaux de J.  Monnet, avec les économistes les plus proches des conceptions modernisatrices. Outre R. Marjolin lui-même, on peut mentionner J. Tinbergen, qui avait été conseiller de la CECA dans les années 1950, et entretenait une correspondance avec J.  Monnet ou P.  Uri. De même, G.  Myrdal, alors Secrétaire général de la Commission économique pour l’Europe de l’ONU, avait été en contact avec le Président de la Haute Autorité au cours des années 1950. Enfin, bien qu’il ne soit pas à proprement parler un théoricien de l’intégration, un personnage central est R. Triffin, très lié à J.  Monnet  (41). Membre du Comité d’action pour les États-Unis d’Europe, il avait notamment rencontré R.  Marjolin durant la guerre à Washington, puis au début des années 1950 alors que l’un travaillait pour le FMI, et l’autre était Secrétaire général de l’OECE. Nommé conseiller de la CEE par R.  Marjolin en 1958, il entretient des relations régulières avec P.  Uri. Si ces auteurs sont très divers, par leurs trajectoires comme par leurs opinions politiques, ils n’en forment pas moins un collectif dense, à l’interface de la théorie et de la pratique, internationale et européenne. Il se constitue donc, dans le contexte favorable du développement institutionnel d’une science économique internationalisée soutenue par  (41)  R.  Triffin, « An Economist’s Career  : What ? Why ? How ? », Recollections of Eminent Economists, New York, New York University Press, 1989, p. 152.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 273

30/09/2020 11:35:29

274

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

l’UNESCO et les fondations américaines, un collectif de théoricienspraticiens de l’économie internationale, qui se spécialisent dans les questions « d’intégration économique ». Ce collectif, quoique distinct de celui des économistes que nous avons considérés à la partie précédente, est particulièrement investi par un groupe d’auteurs proches des réseaux modernisateurs de J.  Monnet, P.  Uri et R.  Marjolin. À travers eux, les théorisations de l’intégration économique internationale sont rendues disponibles dans le débat communautaire.

3)  Le Marché commun, objet naturel de la science économique ? La concurrence disciplinaire Enfin, l’une des spécificités du débat qui se déploie aux débuts de la construction européenne est que les interprétations savantes du Marché commun et de son fonctionnement sont loin d’être produites seulement par des économistes. Le droit et la science politique revendiquent aussi une juridiction sur cet objet. Cette concurrence disciplinaire ouvre à des alliances possibles entre les différents collectifs engagés dans les débats communautaires – mais fragilise aussi la revendication des économistes à produire un savoir légitime sur le Marché commun.

a)  La science politique et le Marché commun : la fusion du politique et de l’économique ? Les politistes, d’abord, s’efforcent généralement d’établir un lien entre leurs théorisations des institutions communautaires et celles du Marché commun. S’ils peuvent développer un discours économique, c’est ainsi au nom de la cohérence nécessaire entre organisation politique et organisation économique – ou encore, au nom d’une certaine conception de la relation entre politique et économie. Le fédéralisme corporatif Les fédéralistes, dans la lignée d’A.  Marc ou d’H.  Brugmans, avaient développé très tôt une conception qui constituait le pendant économique de leur vision institutionnelle et affirmait l’impossibilité de séparer les deux domaines. Pour ces fédéralistes, le lien entre constructions politique et économique reposait sur les principes du corporatisme, « troisième voie » largement associée aux idées communautaires depuis l’entre-deux-guerres (42).  (42)  A. Cohen, De Vichy à la Communauté européenne, Paris, PUF, 2012.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 274

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

275

Fondé sur la mise en place de médiations entre le pur jeu du marché et la pure organisation hiérarchique du jeu économique par l’État, le corporatisme était étroitement associé à l’idée de subsidiarité chère aux théoriciens du fédéralisme réel ou « intégral ». Ce thème est repris par les théoriciens du fédéralisme européen que nous avons déjà rencontrés, à l’image d’H. Brugmans, qui plaide pour un fédéralisme « corporatif » (43), ou par D. Sidjanski, qui s’interroge sur la possibilité d’associer les différents types d’acteurs économiques aux prises de décision de l’économie communautaire (44). Toutefois, ce discours corporatiste, porté par les fédéralistes, rencontre les mêmes difficultés que le fédéralisme en général dans l’analyse de la CEE. Constatant que les traités de Rome n’ont pas créé une organisation fédérale, mais ont, au mieux, amorcé un processus pouvant y conduire, les analyses de la CEE se tournent rapidement vers la question de la relation dynamique entre institutions communautaires et marché. Autrement dit, c’est la théorie de l’intégration, en particulier telle qu’elle est développée par les néo-fonctionnalistes, qui fournit la base théorique principale de la revendication des politistes à tenir un discours sur l’économie communautaire. Le marché administré du fonctionnalisme La tradition fonctionnaliste avait elle aussi très tôt développé un discours sur l’économie, qui portait une vision particulière du libéralisme, et engageait une redéfinition du rôle de la science économique elle-même. La question économique était en effet au cœur de son argumentation  : certains phénomènes étaient devenus, au stade avancé de la société industrielle capitaliste, trop complexes pour être traités par les instances habituelles de la décision politique. Cette dimension est particulièrement développée dans les textes de D. Mitrany, qui, dès l’entre-deux-guerres, avait souligné l’imbrication croissante entre politique et économie, et les conséquences que la négligence de ce fait pouvait avoir pour la paix (45). Il constatait à la fois la montée en puissance de l’intervention de l’État avec le développement de son rôle social et de sa capacité à mobiliser toutes les ressources en temps de

 (43)  H.  Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyden, A.  W. Sijthoff-Leyde, 1969, pp. 112‑115.  (44)  D. Sidjanski, Dimensions européennes de la science politique, Paris, LGDJ, 1963, p. 133.  (45)  P.  A. Hammarlund, Liberal Internationalism and the Decline of the State, New York, Palgrave MacMillan, 2005.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 275

30/09/2020 11:35:29

276

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

guerre, et le fait que « la guerre conduit au socialisme » (46). Pour autant, loin de conclure à la nécessité de restaurer le pur fonctionnement libéral du marché, il renvoyait dos à dos, en 1955, l’aveuglement quant aux conséquences politiques du socialisme, et l’inconséquence des libéraux – explicitement visé était F. Hayek – qui rejetaient ces conséquences politiques sans renoncer à l’idée de « société de bien-être (welfare) » (47). Face à cette impasse, il convenait bien plus de remettre la gestion de ces phénomènes à des instances spécialisées, possédant un savoir expert sur lequel seraient fondées les décisions les plus adéquates pour le bien commun. L’économie devait donc être distinguée du politique, mais seulement pour être mieux ressaisie par l’administration – non pour être confiée au seul jeu du marché se régulant de façon autonome : le discours économique du fonctionnalisme était traversé par l’idéal « technocratique » de régulation de l’économie. C’est le même type d’argument qui permettait aux théorisations néofonctionnalistes d’articuler construction institutionnelle et construction économique. En effet, dans cette approche, la CECA pouvait être décrite comme remplissant des fonctions avant tout économiques, mais limitées dans leur étendue. Or, avec le Marché commun, passant d’un secteur étroit à l’économie générale, devait s’enclencher le spill-over, conduisant progressivement à une extension de ces administrations à l’ensemble de la vie économique  : débutant avec une administration limitée, la construction communautaire devait être prolongée par une administration générale de l’économie communautaire. Si fédéralistes et (néo-)fonctionnalistes se séparent quant à la question du « saut » politique, c’est-à-dire du lien de causalité entre intégration progressive et décision de créer une communauté politique, ils n’en partagent pas moins l’idée que le processus d’intégration met en œuvre des mécanismes économiques dont l’effectivité est liée à des choix institutionnels et politiques. Il s’agit d’un processus d’ensemble dans lequel l’économie est instrumentale. Ce discours conduit à affirmer le primat de la science des institutions communautaires sur une pure économie qui laisserait aux lois du marché et à ses analystes la juridiction sur la définition du Marché commun. Les autorités publiques peuvent, et doivent, organiser le libre jeu du marché. Les acteurs qui développent ces discours sur l’économie communautaire constituent alors des alliés potentiels pour les économistes qui  (46)  D.  Mitrany, « Interrelation of Politics and Economics in Modern War », The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 192, 1937, p. 86.  (47)  D. Mitrany, « Parliamentary Democracy and Poll Democracy », Parliamentary Affairs, 9(1), 1955, p. 17.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 276

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

277

mettront en avant la nécessité d’un marché administré par des institutions dépolitisées. « Réalisme » et libéralisme : le front critique À l’inverse, les économistes les plus libéraux trouvent des alliés potentiels chez les critiques de la science politique de l’intégration. Les débats de science politique et ceux relatifs au renouveau du libéralisme n’étaient en effet pas hermétiquement clos. Au contraire, les politistes étaient attentifs au développement de nouvelles théorisations économiques. En témoigne l’article que C.  Friedrich donne en 1955 sur le renouveau du libéralisme économique en Europe –  et dans lequel il considère tout particulièrement l’apport ordolibéral (48). Il en soulignait alors les particularités, notamment l’attrait pour un État fort qu’il situait dans la continuité de Hegel, et, tout en leur adressant des critiques mesurées, leur reconnaissait la vertu non négligeable, en 1955, de constituer un rempart efficace contre le totalitarisme. Les liens entre les débats sont aussi plus directs. Ce sont tout particulièrement les auteurs qui cherchent à développer les relations internationales comme discipline autonome qui entretiennent des liens avec les partisans du libéralisme économique (49). Ces liens résultent en partie du contexte commun dans lequel ces théorisations voient le jour. À l’image de H.  Morgenthau, interlocuteur de C.  Schmitt, mais contraint à l’émigration du fait de ses origines juives, une partie des émigrés qui contribuent à fonder les relations internationales après 1945 étaient issus du « modernisme conservateur » qui avait pris son essor en Europe dans l’entre-deux-guerres. Ils partageaient sa critique de l’idée de progrès et du positivisme, son pessimisme anthropologique et son constat de l’irrationalité de l’action individuelle et collective sous sa forme démocratique. Ainsi, il existe des continuités entre le colloque Lippmann de 1938 et la fondation d’une école « réaliste » des relations internationales après-guerre – à commencer par W. Lippmann lui-même, qui participe également à la conférence de 1954 aux États-Unis au cours de laquelle commence à s’élaborer un programme « réaliste » de théorie des relations internationales. Après-guerre, la figure centrale de cette école, H. Morgenthau, exerce à l’université de Chicago, où il côtoie les économistes néo-libéraux américains ou émigrés, et notamment F. Hayek  (48)  C.  J. Friedrich, « The Political Thought of Neo-Liberalism », The American Political Science Review, 49(2), 1955.  (49)  Ph.  Mirowski, « Realism and Neoliberalism  : From Reactionary Modernism to Postwar Conservatism », N. Guilhot (dir.), The Invention of International Relations Theory, New York, Columbia University Press, 2011.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 277

30/09/2020 11:35:29

278

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

ou le jeune M.  Friedman. Néo-libéralisme et « réalisme » international entretiennent donc des liens. Il ne s’agit certes pas d’identifier les deux discours. Tout d’abord, assistent au colloque W. Lippmann des acteurs que nous allons retrouver dans le camp des critiques de l’approche néo-libérale du Marché commun –  comme R.  Marjolin. D’autre part, si l’on trouve chez H.  Morgenthau, comme chez les néo-libéraux d’avant-guerre, une vigoureuse dénonciation des illusions rationalistes (50), il est notable qu’il s’en prenne non seulement aux utopies juridiques, mais aussi à l’utopie d’un libre-marché universel, organisé selon ses lois « naturelles » et apportant la paix dans le monde. Il n’y a pas, pour lui, de différence fondamentale entre le rationalisme qu’il critique et l’optimisme du libéralisme économique. Pourtant, il importe de souligner que l’antilibéralisme (politique) et le néo-libéralisme (économique) étaient largement compatibles dans le contexte de l’après-guerre (51). Si les théorisations qui sont produites ne sont pas parfaitement homogènes, l’accord entre économistes néo-libéraux et théoriciens réalistes se produit en effet autour d’un point central  : le rejet de la continuité entre politique et économie qui constitue le fondement des théories de l’intégration (néo-)fonctionnalistes. H. Morgenthau pourfend ainsi la dépolitisation qu’entraîne la scientificisation de la politique nationale et internationale, et maintient qu’en politique internationale la recherche du pouvoir politique demeure le phénomène central (52). En d’autres termes, les plus libéraux des économistes, comme les plus « réalistes » parmi ceux qui promeuvent les relations internationales, se rejoignent pour rejeter une continuité nécessaire entre intégration économique et unification politique – contre l’assimilation du discours économique sur le Marché commun au discours de la science politique. Les débats de science politique et de relations internationales qui émergent à cette période sont ainsi loin d’être déconnectés des débats économiques. Nous allons le voir maintenant, ce phénomène ne se limite pas à la science politique et aux relations internationales  : le droit communautaire se constitue lui aussi rapidement comme un concurrent majeur dans la production d’une interprétation du Marché commun et de ses règles de fonctionnement.

 (50)  H. J. Morgenthau, Scientific Man vs. Power Politics, Londres, Latimer House Limited, 1947.  (51)  Q. Slobodian, Globalists : the end of empire and the birth of neoliberalism, Cambridge, Harvard University Press, 2018.  (52)  H. J. Morgenthau, op. cit., chap. 3.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 278

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

279

b)  Le droit comme discours économique légitime ? Si les politistes participent au débat sur l’interprétation du Marché commun, c’est chez les juristes que l’on trouve l’investissement le plus net de ces problématiques. En effet, les acteurs des débats juridiques cherchent très tôt à étendre leur juridiction aux questions économiques. Certes, les divisions théoriques sont fortes. Mais là encore, se dessinent en même temps des alliances possibles avec les différents discours économiques. Du discours juridique au discours économique La participation de juristes aux débats sur l’économie communautaire est ancienne, et s’appuie largement sur leur implication dans la rédaction des textes fondateurs, et la légitimité qu’ils en tirent à interpréter le texte. L’on retrouve ainsi parmi les premiers acteurs de ces débats ceux qui ont participé à l’élaboration des traités  : dès sa conférence sur la supranationalité en 1952, M. Lagrange consacre de longs développements à la question économique (53). Il affirme que l’on ne saurait se contenter d’opposer « un système étatique et un système de libre entreprise »  : il ne s’agit pas de se livrer à une querelle économique abstraite, mais bien de déterminer l’interprétation correcte du traité tel qu’il existe. Se livrant à cette interprétation, il en conclut que « le traité repose sur la notion fondamentale que dans tous les cas, l’intervention de l’État en matière économique trouve à la fois sa justification et sa limite dans la défense de l’intérêt général contre les intérêts particuliers ou la coalition de ses intérêts ». Ainsi, ce ne sont pas les principes de la libre concurrence pure qui ont été choisis, car « il n’est pas possible de s’en remettre aux producteurs eux-mêmes ni à leurs groupements, lesquels ne peuvent – et légitimement d’ailleurs – que représenter l’intérêt de la profession ». L’interprétation juridique du texte, non la discussion sur sa pertinence économique, permet de déterminer efficacement de quel modèle économique il s’agit dans la Communauté. Cette appropriation du débat économique au nom de l’interprétation juridique livrée par un acteur des négociations n’est pas isolée. P. Reuter est, nous allons le voir, rapporteur de la Commission qui traite des « Interventions [économiques] de la Haute Autorité » lors du congrès de Stresa, et consacre de longs passages de son ouvrage sur la CECA à l’analyse son système économique. C’est aussi l’un des premiers à écrire sur  (53)  M. Lagrange, « Le caractère supranational des pouvoirs et leur articulation dans le cadre de la CECA », 24 novembre 1953, CEAB01‑75, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 279

30/09/2020 11:35:29

280

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

la régulation communautaire de la concurrence (54). Du côté allemand, le même phénomène s’observe. C. F. Ophüls fait du droit et des questions économiques l’objet du deuxième essai de sa série d’articles sur le plan Schuman parus en 1951 dans la Neue Juristische Wochenschrift (55). Il cherche à montrer que cette question est d’une importance particulière en raison de ses enjeux pratiques, et, établit directement le lien entre organisation économique et définition de la Communauté – car il s’agit du premier essai d’établir un « ordre économique supra-étatique ». Enfin, W. Hallstein lui-même fait du lien entre analyse juridique et analyse du modèle économique l’une des pierres de touche de son argumentation, maintenant l’idée d’une homogénéité fondamentale entre les questions économiques, les questions juridiques et la perspective d’intégration politique : comme les politistes, il insiste sur l’imbrication de ces différents phénomènes, et sur la nécessité de les traiter ensemble (56). Pour ces juristes impliqués dans les négociations et les commentaires de la CECA, il ne fait donc aucun doute que le droit a non seulement la possibilité, mais a aussi le devoir, de participer à l’interprétation du traité dans sa dimension économique. Stresa ou l’investissement du Marché par les juristes La meilleure illustration de l’implication précoce des juristes dans la production d’un discours sur l’économie communautaire est fournie par le congrès tenu à Stresa en 1957. Nous l’avons vu, il doit constituer le couronnement de la définition supranationale de la CECA, et, par extension, fournir la base théorique sur laquelle sera conceptualisée la CEE. À ce titre, nous avons insisté sur les débats des deux premières journées dans lesquelles se sont affrontées des conceptions radicalement opposées de la CECA, et au cours desquelles s’est solidifié un groupe de « supranationalistes ». Mais ce n’est pas le seul enjeu du congrès. Au contraire, quatre des six commissions qui composent le programme du congrès sont consacrées à des problèmes directement économiques et sociaux (57). Il s’agit ici de la CECA, non de la CEE. Mais beaucoup

 (54)  P.  Reuter, « Ententes et cartels  : à propos de l’application des articles  85 et suivant », Revue du Marché Commun, 2(10), 1959.  (55)  C.  F. Ophüls, «  Das Wirtchaftsrechts des Schumanplans  », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951.  (56)  Notamment W. Hallstein, L’Europe inachevée, Paris, Robert Laffont, 1970, pp. 32‑33.  (57)  III° Commission  : La Communauté et les entreprises ; IV° Commission  : Les interventions de la Haute Autorité ; V° Commission  : Le système des prix et la concurrence dans le Marché commun ; VI° Commission  : L’orientation sociale de la Communauté. Nous incluons la Commission consacrée aux questions sociales, car y est particulièrement discutée la question de

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 280

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

281

des acteurs qui s’impliquent dans le débat sur la CECA participeront également au débat sur la CEE. Or dans ces tables rondes, les économistes ne sont pas absents – mais les juristes sont très largement majoritaires. Ainsi, sur les 28 professeurs qui sont membres des quatre commissions de travail économiques, près des deux tiers sont juristes, principalement issus du droit privé ou du droit international, tandis qu’un tiers enseignent l’économie. C’est donc, à cette occasion, un véritable discours juridique sur le marché commun qui commence à s’élaborer. Cet investissement ne se fait toutefois pas sans contestations. M. Allais souligne dès le début de son intervention à Stresa qu’il ne s’agit pas pour lui de faire preuve d’une quelconque déférence à l’égard du texte juridique des traités. Ainsi, il « ne pense pas qu’il faille considérer le droit tel qu’il s’exprime dans le traité de la CECA comme un droit figé et qu’il convienne de s’abstenir de critiquer les différentes stipulations du traité. Je crois que ce droit doit et peut être réformé sur quelques points » (58). Quant à lui, P.  Wigny propose un partage des tâches où les économistes s’occupent de définir les grands objectifs économiques liés au traité, et les juristes se chargent de trouver des « procédés plus souples de gouvernement » (59). Ce n’est donc pas sans mal que ce discours juridique sur l’économie communautaire se construit. Mais il n’en demeure pas moins que, dès les années 1950, le droit est l’un des prétendants les plus sérieux au titre de discours légitime sur le Marché commun. La production d’interprétations du Marché commun fait ainsi l’objet d’investissements multiples au cours de ses premières années d’existence. Acteurs des négociations, économistes professionnels, juristes, politistes ou praticiens y prennent part. C’est en ce sens que le débat économique se déploie, plus encore que le débat sur les institutions, de façon transversale  : aucun groupe d’acteurs ne parvient à imposer une juridiction incontestée sur le débat économique. Ce sont ainsi les contours de plusieurs savoirs de l’économie communautaire qui se dessinent à cette période.

la libre-circulation de la main d’œuvre, qui constitue l’un des axes principaux à partir desquels est abordée la « question sociale » communautaire.  (58)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31  Mai – 09  Juin 1957, Vol. 6, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, p. 521.  (59)  Ibid., p. 571.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 281

30/09/2020 11:35:29

282

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

B – L es constructions savantes «  troisième voie  » communautaire

de la

Les interprétations du système économique de la CEE sont, dans les premières années, produites dans un espace intermédiaire dans lequel savants et praticiens sont étroitement associés. Mais, quelques pratiques qu’en soient les enjeux, les producteurs de ces interprétations cherchent aussi à faire reconnaître leur validité savante en montrant qu’elles résultent d’une démarche rigoureuse, et peuvent être formalisées à l’aide de concepts et de théories fondés scientifiquement. Les différents collectifs qui se proposent d’interpréter le Marché commun mettent pour cela en avant des revendications de scientificité qui justifient leurs discours (1). Bien que leurs conceptions de ce qui constitue un savoir économique légitime diffèrent nettement, ils s’accordent cependant pour refuser un discours « idéologique » – autrement dit, une opposition simpliste entre libre marché et marché dirigé par l’État. Toute interprétation scientifique du Marché commun devra s’efforcer d’en rendre compte comme d’une « troisième voie » qui échappe aux alternatives politiques de l’époque. Ces revendications s’accompagnent d’un travail théorique dans lequel sont formalisées deux interprétations conflictuelles du Marché commun. Pour l’une, largement appuyée sur les conceptions des économistes français, tout en empruntant aux travaux des théoriciens de l’intégration économique internationale, le Marché est avant tout l’objet d’une action « éclairée » de la Commission, conçue comme l’administratrice de la vie économique communautaire  (2) ; pour l’autre, très largement appuyée sur les théorisations ordolibérales, et notamment sur les travaux des juristes spécialistes de la concurrence, le Marché se conçoit, d’après les traités eux-mêmes, comme un marché « encadré » par des normes juridiques de type constitutionnel, dont l’application est soumise à un contrôle juridictionnel (3).

1)  Un discours scientifique ? Interpréter la « troisième voie » communautaire Les collectifs qui s’investissent dans l’interprétation du Marché commun sont en concurrence pour produire un discours qui soit reconnu comme légitime. Chacun cherche, pour cela, à revendiquer le caractère scientifique de ses interprétations. Ces revendications prennent néanmoins des formes différentes  : elles s’opposent aussi bien quant à ce qu’est le savoir économique, que sur le rôle politique que peuvent tenir BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 282

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

283

les économistes. Autant qu’un clivage théorique et politique, c’est alors une opposition quant à la définition même du savoir économique qui se fait jour. Toutefois, malgré ces clivages, apparaissent aussi très tôt des éléments de convergence vers la définition d’un principe d’interprétation commune de la CECA, qui sera disponible pour la CEE  : il se dégage l’idée que celle-ci ne pourra en aucun cas être appréhendée comme la forme « pure » d’un projet idéologique, mais devra être comprise comme une construction intermédiaire – une « troisième voie » dont ils se chargeront de produire des interprétations dans les années qui suivent.

a)  Une économie politique ? Moralistes et ingénieurs Les différents collectifs que nous avons considérés auparavant avaient développé, différentes conceptions du savoir économique. Dès l’entredeux-guerres, l’incapacité de prévoir et plus encore de trouver des solutions aux problèmes économiques avait conduit nombre d’économistes à prôner une réforme profonde de leurs méthodes. C’est dans ce mouvement qu’avait émergé l’ordolibéralisme avec W. Eucken, mais c’est aussi dans ce contexte que se comprend l’émergence de méthodologies et de théories rivales. À ce sujet, l’opposition est particulièrement vive entre les ordolibéraux, qui maintiennent une conception juridique de la science économique, présentée comme une science morale, et ceux qui revendiquent une étude « moderne » de l’économie, science mathématique à vocation pratique (60). Cette opposition traversera les débats sur le Marché commun. L’économie comme science morale Les auteurs proches de l’ordolibéralisme s’inscrivent dans la continuité des conceptions de la science économique développées par W. Eucken. W. Eucken soutenait que l’économie n’était pas une « science humaine » (Geisteswissenschaft), comme la méthode historique tendait à l’affirmer ; mais elle n’était pas davantage forgée sur le modèle de la physique. Bien au contraire, il dénonçait sans relâche le « rêve » d’une connaissance économique purement théorique et mathématique, et son corrélat selon lui inévitable  : une société organisée par des experts techniciens éclairés (61). Cette illusion est à son tour dénoncée par W. Röpke comme  (60)  B.  Amable, « Dirigisme and modernism vs Ordoliberalism », in J.  Hien et C.  Joerges (dir.), Ordoliberalism, Law and the Rule of Economics, Oxford, Hart Publishing, 2017.  (61)  R.  Fevre, « Retour sur le libéralisme conservateur de Wilhelm Röpke », Revue européenne des sciences sociales, 53(2), 2015, p. 163

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 283

30/09/2020 11:35:29

284

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

une « économocratie » (Ökonomokratie), c’est-à-dire la « domination de la société par des statisticiens, des économistes mathématiciens, des faiseurs de modèles théoriques et des spécialistes de la planification économique » (62). C’est pour lui, à l’opposé du travail de l’économiste véritable, le signe d’un dangereux fantasme de toute-puissance de la part des économistes, qui pensent pouvoir accumuler suffisamment de connaissances et de compréhension des phénomènes économiques pour en modifier le cours avec des conséquences prévisibles. C’est, au contraire, en opérant un déplacement vers le droit que l’économie pourra se rendre utile pour établir les règles fondamentales du jeu économique (63). Le savoir économique légitime est alors le droit autant que la science économique. Cette définition s’accompagne de la défense d’un rôle politique particulier des économistes. Ceux-ci doivent exercer une influence qui peut s’apparenter à un magistère moral. W.  Röpke en donne ici encore une synthèse particulièrement nette et consonante avec les thèses de W.  Eucken  (64). Ils devraient selon lui suivre deux règles  : lorsqu’ils sont sollicités pour donner leur avis, ils devraient impérativement pouvoir exprimer leurs idées propres (exigences scientifiques) et ils devraient dans le même temps faire en sorte qu’elles servent une juste cause (exigences éthiques). Par exemple, selon lui, défendre le libre marché est une juste cause, puisque c’est scientifiquement le meilleur système possible. En ce sens, les savants servent activement l’intérêt général : leur tâche ne s’épuise pas dans l’université. Cette définition de la fonction du savant est explicitement critique de la thèse wébérienne de la distinction entre savant et politique : le « positivisme » wébérien doit certes être respecté dans une première phase de la recherche (l’étude et l’observation), mais il ne faut pas qu’il nuise à la seconde phase, qui est celle des propositions (65). Il ne s’agit en réalité de rien d’autre que de restaurer le rôle qui était autrefois dévolu à la science, mais que l’émergence du positivisme lui a fait perdre. C’est contre cette situation que les économistes doivent réagir, et restaurer leur véritable rôle dans la société. Cette conception n’est toutefois pas celle d’une « technocratie éclairée »  : il faut rejeter la spécialisation excessive comme la  (62)  W. Röpke, « Wehret beizeiten den Ökonomisten und den Bürokraten ! », Die Zeit, 7 avril 1957.  (63)  W. Eucken, Die Grundlagen der Nationalökonomie, Iéna, Gustav Fischer, 1941, p. 286.  (64)  W. Röpke, A humane economy – the social framework of the free market, Indianapolis, Liberty Fund, 1971, pp. 133‑134.  (65)  W. Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen, Mohr Siebeck, 2004, p. 340.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 284

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

285

mathématisation abstraite et développer un nouveau type de savant conscient des enjeux généraux de la société. Cela est particulièrement indispensable chez les économistes, car eux seuls peuvent, dans le contexte de l’époque, « sauver la liberté » des dangers que les faux économistes (marxistes) lui font courir (66). Loin d’être un spécialiste fondant sa légitimité sur la maîtrise d’outils techniques, l’économiste est donc défini comme un « conseiller de la démocratie ». Doté d’une compréhension intérieure de la société, basée sur les faits tout en ne perdant pas de vue les enjeux éthiques et politiques des débats, il peut en toute légitimité produire le discours totalisant qui était autrefois l’apanage des philosophes. Dès lors, comme l’affirme W. Röpke, « l’économie n’est pas une science naturelle ; c’est une science morale » (67). Les économistes comme ingénieurs sociaux La conception du savoir économique et du rôle politique des économistes qui est développée par les ordolibéraux s’oppose point par point à celle qui est revendiquée par la plupart des autres économistes qui se mobilisent pour interpréter le Marché commun. En effet, on assiste alors depuis l’entre-deux-guerres à la montée d’une figure de l’économiste caractérisé par la maîtrise de connaissances mathématiques et par une ambition pratique directe (68)  – qui se mêle bientôt intimement à celle du « technocrate » (69). Cette figure est illustrée en France par les économistes qui gravitent autour du Commissariat général du plan de modernisation et d’équipement, au cœur d’un effort de modernisation et de réforme de l’économie typique de la « haute modernité » (70). C’est en dehors de l’université, dans les grandes écoles, et au plus près de l’État qu’elle prend de l’importance dès l’entre-deux-guerres. Les objectifs politiques nouveaux demandent des compétences techniques, et notamment mathématiques, qui sont davantage trouvées dans les lieux para-universitaires, comme Polytechnique ou l’Institut de Science Économique Appliquée fondé par F.  Perroux. Autour de ces lieux gravitent après 1945 de  (66)  Ibid., 345.  (67)  Röpke, op. cit., 1971, p. 247.  (68)  F. Lebaron, La croyance économique : les économistes entre science et politique, Paris, Seuil, 2000, pp. 93‑103.  (69)  V. Dubois et D. Dulong (éd.), La question technocratique : de l’invention d’une figure aux transformations de l’action publique, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg, 1999 ; D. Dulong, Moderniser la politique : Aux origines de la Ve République, Paris, L’Harmattan, 1997.  (70)  W.  Walters et J.  H. Haahr, Governing Europe  : Discourse, governmentality and European integration, Londres, Routledge, 2005, p. 24.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 285

30/09/2020 11:35:29

286

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

jeunes économistes, internationalisés et engagés dans les débats politiques  : P.  Uri, J.-M.  Jeanneney, R.  Marjolin ou C.  Gruson en sont des exemples (71). De même, les économistes internationaux que nous avons évoqués s’inscrivent largement dans cette défense d’un savoir économique mathématisé et pratique. Beaucoup des théoriciens de l’intégration, dont on a vu qu’ils étaient aussi souvent des praticiens après 1945, sont par exemple membres de l’Econometric Society  : G.  Haberler contribue à la fonder, J.  Tinbergen, diplômé de physique et spécialiste d’économétrie, en est l’un des premiers contributeurs, rejoint par G.  Myrdal, puis F. Machlup au début des années 1960. Il s’agit pour l’économétrie, initiée comme l’ordolibéralisme dans le contexte de la crise des années 1930, de produire une meilleure compréhension des phénomènes économiques et de leurs cycles, tout en se voulant capable d’en tirer des conclusions pratiques. Mais loin de se revendiquer comme « science morale », les analyses économétriques appuient leur légitimité sur les systèmes d’équations qu’elles présentent. Ce sont ainsi sur les critères de scientificité mêmes de la science économique que des divergences apparaissent. À cette divergence épistémologique répond une conception différente du rôle politique des économistes. Il s’agit moins d’exercer une influence morale que d’indiquer des politiques précises et fondées scientifiquement. Ainsi, invité à l’Institut Universitaire des Hautes Études Internationales à Genève en 1967, M. Allais délivre une conférence inaugurale sur « l’économique en tant que science » dans lequel il affirme que l’économie, science sociale conçue sur le modèle de la physique, est une « science de l’efficacité », et a donc une vocation quantitative et potentiellement pratique (72). Mais, au moment où il écrit, « l’économique » n’est pas encore une science : elle doit le devenir en élaborant de meilleures théories et une plus grande vérifiabilité mathématique, une meilleure connaissance des faits et de meilleures techniques. Dans ces conditions, elle pourra accomplir sa vocation  : « comme toute science, la science économique se propose à la fois de décrire, d’expliquer et de prévoir les faits et de guider l’action ». En revanche, elle n’a pas à définir des « fins ». La science économique peut donc être définie comme une science de l’action publique. De même, R.  Triffin, qui ne faisait pas mystère du rôle qu’il concevait pour l’économiste dans la détermination des politiques, soulignait  (71)  L. Tournes, Sciences de l’homme et politique : Les fondations philanthropiques américaines en France au XXe siècle, Paris, Garnier, 2011, pp. 294sq.  (72)  M.  Allais, « L’économique en tant que science », Revue d’Économie Politique, 78(1), 1968.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 286

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

287

qu’un économiste capable de dégager une solution correspondant à un « second best », même si elle devait être différente de la solution optimale, se montrerait plus utile qu’un pur théoricien (73). J. Tinbergen ne manquait pas de souligner que l’économiste qui, quittant la simple analyse causale, s’engageait dans les questions pratiques, quittait le domaine de la « science objective », pour entrer dans celui des prescriptions normatives (74). Mais le directeur du Bureau du Plan hollandais avait, dès le début des années 1950, fortement revendiqué la légitimité de la science économique, et de l’économétrie en particulier, pour « suggérer des politiques » (75). Dans un article paru en 1953, G.  Myrdal s’efforçait quant à lui de réaffirmer la neutralité axiologique nécessaire de la science économique, qui devait, pour le moins expliciter ses présupposés politiques lorsqu’elle s’engageait dans la voie politique. Toutefois, il reconnaissait sans mal à la science économique le rôle « d’assister » l’art de la décision politique, en analysant les situations et les effets possibles de différentes actions politiques (76). Le cas de J.  Rueff illustre les ambiguïtés du rapport aux mathématiques chez certains de ces économistes : il s’attache à la fois à présenter « l’économie politique [comme] science statistique » (titre de son ouvrage de 1925) et à la rattacher à une réflexion plus globale sur « l’ordre social » (titre de son grand-œuvre de 1945, dont une large partie a été écrite en 1933 (77)). Revendiquant une science économique conçue par analogie à la science physique et à ses lois fondamentales, il la définit comme la science de la société dans son ensemble. Mais ce cas limite illustre bien l’enjeu commun à ces acteurs  : il s’agit de faire admettre une conception nouvelle de la science économique, plus mathématique, et de produire par là un savoir aux usages politiques immédiats. On mesure ici la distance avec les revendications des économistes proches de l’ordolibéralisme. Les conceptions de la science économique défendues par les ordolibéraux, d’un côté, et par beaucoup de leurs contemporains, d’un autre côté, sont donc en opposition directe. Celle-ci ne recoupe pas le soutien au libéralisme  : on l’a vu avec J.  Rueff ou M.  Allais, même parmi les  (73)  R.  Triffin, « An Economist’s Career  : What ? Why ? How ? », Recollections of Eminent Economists, New York, New York University Press, 1989, pp. 144‑145.  (74)  J.  Tinbergen, International Economic Integration, 2e éd., Amsterdam, Elsevier, 1965, p. 57.  (75)  J.  Tinbergen, « Recollections of Professional Experiences », Recollections of Eminent Economists, New York, New York University Press, 1989, p. 74.  (76)  G.  Myrdal, « “Politics and political economy” (1953) », The Pioneering Papers of the Nobel Memorial Laureates in Economics, Cheltenham, Elgar Research, 2011, p. 83.  (77)  J. Rueff, L’Ordre social, Paris, Génin, 1966, p. 14.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 287

30/09/2020 11:35:29

288

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

économistes libéraux, en France, c’est une conception mathématisée et pratique de la science économique qui s’impose. Le clivage épistémologique se superpose donc, sans le recouper, au clivage théorique et au politique.

b)  Quelle méthode d’interprétation ? L’autre grand débat de Stresa Malgré leurs divergences, tous ces économistes affirment avec confiance le rôle politique de leur savoir. Pour autant, ils entendent également se distinguer du discours « idéologique » produit par les acteurs politiques. Le congrès de Stresa illustre ce rapport ambivalent au politique  au sujet de la construction européenne  : outre la question de la supranationalité se fait en effet jour à Stresa un autre « grand débat », qui a cette fois trait au modèle économique de la CECA. À cette occasion, c’est bien la ligne de fracture politique majeure des débats économiques à venir sur la CEE qui apparaît : l’opposition entre « libéraux » et « dirigistes ». Mais la controverse permet aussi de mettre en lumière une convergence méthodologique des différents protagonistes : ils s’accordent pour caractériser la CECA –  puis la CEE  – comme un objet singulier, une « troisième voie » qui ne peut être interprétée qu’en tenant à distance toute « idéologie ». À Stresa, une opposition quant à la façon d’interpréter l’organisation économique de la CECA apparaît très fortement à l’occasion de la commission consacrée aux interventions de la Haute Autorité. C’est P.  Reuter, le rapporteur, qui donne le ton. Selon lui, la question des interventions est peut-être la plus centrale de l’ensemble du congrès, car elle fait le lien entre les institutions et le marché commun. Il note que les conditions d’unification économique ont beaucoup changé depuis le XIX e siècle où tous les États étaient libéraux, et impliquent maintenant des choix de politique économique profonds. Dès lors, « traiter des interventions c’est donc, qu’on le veuille ou non, traiter de la concurrence, s’en rapporter au “libéralisme” ou au “dirigisme” » (78). Or, à ces deux options politiques correspondent deux principes d’interprétation du traité : une approche « libérale », selon laquelle la libre concurrence constitue le « principe unique central » de tout le Marché commun ; une approche qui, au contraire, ne fait de la concurrence que l’un des principes du traité, et « estim[e] que le traité n’a pas fait de la concurrence  (78)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31  Mai – 09  Juin 1957, Vol. 5, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 9‑11.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 288

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

289

une divinité aussi exclusive » (79). L’opposition entre « libéralisme et dirigisme », lieu commun des débats de l’époque, est donc non seulement reconduite au cœur du débat sur la CECA, mais elle est encore élevée au rang d’une divergence sur les principes d’interprétation du texte eux-mêmes : en fonction de l’option choisie, l’on pourra tirer des conséquences différentes quant au traité. Cette opposition dessinée dès le départ par le juriste est reprise avec vigueur dans une série d’interventions, dans cette commission et dans la commission consacrée aux prix et à la concurrence. P.  Wigny, au cours de la discussion, affirme ainsi que « le problème fondamental qui doit être examiné aujourd’hui est […] celui de l’option à faire entre le libéralisme et le dirigisme » (80). C’est un problème qui, mettant aux prises deux logiques différentes, est comparable, comme l’avait suggéré le rapport de P. Reuter, à la querelle théologique du salut, opposant les doctrines de la liberté et de la grâce –  dramatisation des enjeux qui vise à mettre l’accent sur le caractère inconciliable des deux options. L’opposition culmine dans le débat qui s’engage entre M.  Allais et le professeur d’économie politique grenoblois Robert Mossé. Face au primat de la concurrence qui est généralement mis en avant au cours du congrès, celui-ci défend le modèle d’un « socialisme à la française » (81), dans lequel la concurrence serait un processus subordonné dans le fonctionnement du marché. Il souligne également que, au-delà de la division politique, c’est pour lui une divergence théorique qui est en cause  : il rejette la conception de l’économie libérale, qui se fonde sur le modèle de l’entrepreneur rationnel et oublie ce faisant les conditions empiriques de la prise de décision économique. La querelle quant à l’étendue des pouvoirs d’intervention de l’institution européenne dans le marché est donc, tout au long du congrès, reformulée en divergences sur les principes d’interprétation –  de la même façon que la supranationalité avait conduit à opposer deux méthodes d’interprétation du droit communautaire par la Cour. Pourtant, au sein même de cette opposition, se dessinent aussi les bases d’un rapprochement possible : il s’agit, pour tous, de refuser une approche « idéologique », autrement dit motivée politiquement et sans nuances, de l’interprétation du Marché. Ainsi, pour P. Reuter, « dans le monde contemporain la réalisation de la concurrence est à base d’interventions », car « la concurrence absolument libre n’existe pas, [elle]  (79)  Ibid., pp. 57‑58.  (80)  Ibid., p. 232.  (81)  Ibid., p. 284.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 289

30/09/2020 11:35:29

290

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

se détruit elle-même ; seule une concurrence “réglée” peut persister et conduire à certains bienfaits » (82). Cet effort pour dépasser l’opposition entre libéralisme et dirigisme et produire une interprétation économique nuancée de la CECA trouve, ici encore, son point d’orgue dans le débat entre M.  Allais et R.  Mossé. Le jour suivant la première table ronde économique, M. Allais prend la parole pour directement récuser l’opposition dégagée le premier jour. Il note qu’il a été en accord avec des rédacteurs du traité qui passent pour « dirigistes » alors que lui-même est libéral ; de façon générale, il refuse l’opposition théorique libéralismedirigisme : c’est une question qui ne peut se régler que par la discussion des moyens, non par des grands principes. Le traité définit en effet un « marché institutionnel » qui lui paraît correspondre à ce qu’il a appelé le « planisme concurrentiel » qui se veut une « synthèse possible du libéralisme et du socialisme » (83). Il suscite par là l’approbation enthousiaste de J.  Rueff qui, sortant de la neutralité qu’il avait annoncée au début de la séance qu’il préside, affirme sans plus de précautions que la formule du « “marché institutionnel” est celle-là même qui est contenue dans le traité ». En effet, « un marché est institutionnel ou il n’est pas. Ceci me paraît la philosophie profonde du traité » (84). Cette conception constitue un point d’accord avec d’autres économistes, comme le moins libéral M. Byé, qui, malgré quelques critiques adressées à M. Allais souligne à son tour que la CECA « n’est pas simplement un marché », c’est un ensemble d’institutions qui doivent être consolidées dans le sens d’une supranationalité accrue (85). Certes, des différences subsistent qui sont perçues par les orateurs. La réponse de R.  Mossé à l’intervention de M.  Allais est à ce titre évocatrice. Il commence par affirmer que « le conflit du libéralisme et du dirigisme […] n’est certainement pas encore terminé, même s’il est en bonne voie de règlement » (86). Néanmoins, il concède à son tour un rapprochement possible entre les deux options. Il développe une longue métaphore, dans laquelle libéralisme et dirigisme sont deux cours d’eau (l’un d’eau pure, l’autre d’eau boueuse) qui opèrent une « jonction », mais qui, pour un moment conservent des couleurs différentes. C’est dans cette voie qu’une partie des acteurs produisant des interprétations économiques de la CEE vont poursuivre. Si les débats sur l’interprétation  (82)  Ibid., p. 23.  (83)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31 Mai – 09 Juin 1957, Vol. 6, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 153‑154.  (84)  Ibid., p. 549.  (85)  Ibid., p. 619.  (86)  Ibid., p. 540.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 290

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

291

économique des Communautés montrent donc, dès 1957‑1958, deux discours qui s’opposent, un rapprochement s’esquisse pourtant autour de la nécessité d’une interprétation « médiane », qui rejette toute approche « idéologique ». Cela contribue à faire apparaître la CECA comme un objet singulier : ni simple marché, ni économie administrée, elle constitue, au niveau économique également une « troisième voie ». Mais dans les années qui suivent, cette troisième voie va être théorisée au sujet de la CEE de deux façons très contrastées par les différents collectifs que nous avons identifiés.

2)  Un marché « éclairé » : intégration et programmation Une première version de l’interprétation du Marché commun comme « troisième voie » s’affirme à partir de 1962. Elle est portée dans les débats politiques communautaires par le Commissaire aux questions économiques, et lui-même économiste de formation, R.  Marjolin. Il propose en 1962 dans un mémorandum une conception du Marché commun qui, pour l’essentiel, comprend la CEE et son Marché dans la continuité du modèle français de la planification indicative. Il s’agit de construire un marché dans lequel intervention politique et liberté économique sont inséparables et progressent de concert. En d’autres termes, l’objectif est de « réencastrer » le marché dans le politique. Ce projet politique, sur la mise en œuvre duquel nous reviendrons au chapitre suivant, s’appuie sur un programme savant élaboré au cours des années qui précèdent. Celui-ci avait largement été formalisé par des économistes français liés au collectif des « modernisateurs », qui réinvestissent dans le débat communautaire les théorisations développées au sujet du Plan national. Mais ces théorisations sont aussi, sur de nombreux points, en accord avec les théories économiques et politiques de l’intégration internationale qui voient le jour à la même période. Il se bâtit ainsi une interprétation savante du Marché commun comme « troisième voie » qui peut faire alliance théorique avec l’économie internationale, d’une part, et les théories néo-fonctionnalistes, d’autre part – tout en s’opposant au second programme savant qui est bâti en parallèle par les auteurs proches de l’ordolibéralisme.

a)  Du Plan à la programmation Beaucoup d’économistes français qui s’engagent dans l’interprétation du Marché commun peuvent réinvestir les conceptions économiques BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 291

30/09/2020 11:35:29

292

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

développées dans le cadre national. R. Marjolin ne s’en cache d’ailleurs pas, au cours de ses nombreuses interventions au début des années 1960 : malgré certaines différences, c’est bien le modèle français qui est à l’arrière-plan de la conception qu’il propose (87). Ce modèle correspond à certains instruments de politique économique institutionnalisés dans la France d’après-guerre ; mais ceux-ci sont eux-mêmes appuyés sur des élaborations théoriques qui justifient que le modèle français soit présenté comme « scientifique ». La planification indicative comme politique scientifique En France, la pensée économique de l’époque est dominée par une conception imaginée dans l’entre-deux-guerres, et institutionnalisée dans le cadre de la reconstruction sous la responsabilité de J. Monnet : la « planification indicative ». Ce modèle ne vise pas, comme l’autre grand modèle de planification de l’époque (les États soviétiques), à diriger l’intégralité de l’économie ; il consiste plutôt à charger l’autorité publique de définir des objectifs, d’« indiquer » les directions à suivre par l’économie. Le but est de trouver un « tiers chemin » entre libéralisme pur et socialisme. Ce « planisme » a ses origines dans les mouvements réformateurs de l’entre-deux-guerres. Il existe dans les années 1930 un fort mouvement planiste « syndicaliste », notamment autour du groupe « Révolution constructive » duquel sont proches R. Marjolin  (88) ou André Philip. Ils se réclament du socialiste belge Henri de Man, et défendent des nationalisations et une économie planifiée qui conduirait au socialisme. Mais il existe aussi un « planisme néo-libéral » (89), qui voit l’État planificateur comme un « incitateur » et non plus comme le simple arbitre de la tradition libérale. Loin d’en marquer la fin, la guerre et le régime de Vichy sont l’occasion de poursuivre la traduction politique engagée dès les années 1930 d’une partie de ces thèses. Des liens s’établissent entre le corporatisme prôné par l’État Français et les projets réformateurs des années 1930 (90). De même, le régime de Vichy joue un rôle important dans  (87)  R.  Marjolin, « A plan for Europe ? Extracts from a speech by Mr.  Robert Marjolin, Vice-President of the Commission of the European Economic Community, at the Congress of the Confederation Nationale de la Mutualite, de la Cooperation et du Crédit agricoles », 25 mai 1962, Archive of European Integration, www.aei.pitt.edu ; E.  Hirsch, « French Planning and its European Application », Journal of Common Market Studies, 1(2), 1962.  (88)  F.  Denord, Néo-libéralisme version française  : histoire d’une idéologie politique, Paris, Demopolis, 2007, p. 20.  (89)  R.  Kuisel, Le capitalisme et l’État en France –  Modernisation et dirigisme au XXe siècle, Paris, Gallimard, 1984, p. 190.  (90)  A. Cohen, « Du corporatisme au keynésianisme. Continuités pratiques et ruptures symboliques dans le sillage de François Perroux », Revue Française de Science Politique, 56(4), 2006.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 292

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

293

l’élaboration d’instruments qui correspondent aux besoins de modernisation – comme le Service National de Statistiques fondé en 1941, qui, en tant qu’instrument de connaissance de l’économie constitue le préalable indispensable de toute planification. Les projets de la Résistance pour l’après-guerre sont aussi des lieux où se prolongent ces réflexions sur l’organisation de l’économie, notamment autour du « comité d’experts » fondé en 1942 et dans lequel fut élaboré un Rapport sur la politique économique d’après-guerre en 1943. Le triomphe de la planification indicative en France est aussi lié au succès de la pensée keynésienne. Keynes avait publié au milieu des années 1920 une série de textes qui appelaient à dépasser l’alternative entre laissez-faire et socialisme. Il y dénonçait longuement l’orthodoxie devenue conservatrice des tenants du laissez-faire strict (91) ; il rejetait symétriquement le « parti de la catastrophe » (92) socialiste, et plaidait pour une solution nouvelle adaptée aux enjeux propres de l’époque. Reçues dans les groupes modernisateurs des années 1930, ces idées sont en partie reformulées après-guerre. Elles gagnent une actualité nouvelle dans les années qui suivent, autour des hommes du Plan (R. Marjolin, P. Uri, en sont parmi les premiers introducteurs), mais aussi autour de figures politiques qui plaident pour une restauration « scientifique » de l’économie française, comme P.  Mendès-France (93). Ce d’autant plus que des thèses analogues avaient été développées par des économistes français à la même période. Ainsi, l’économiste Henri Noyelle avait publié en 1933 Utopie libérale, chimère socialiste, économie dirigée, ouvrage dans lequel il cherchait à montrer qu’il fallait rejeter le libéralisme comme le socialisme. En particulier, le libéralisme est contradictoire en lui-même, car il tend à détruire son propre fondement, la libre concurrence (94). Un débat analogue avait été tenu à l’Académie des Science morales et politiques en 1935 entre J. Rueff, qui réaffirmait sa foi dans le marché, et d’autres économistes plus modérés, qui lui opposaient la nécessité d’un minimum d’intervention de l’État pour la protection du système libéral lui-même (95). L’idée d’une alternative à l’opposition entre libéralisme et socialisme était donc généralement  (91)  Voy. notamment J. M. Keynes, « Am I a liberal ? » et « The End of laissez-faire », Essays in persuasion, Cambridge, MacMillan Press, 1972.  (92)  J. M. Keynes, « Am I a liberal ? », op. cit., p. 300.  (93)  P.  Rosanvallon, « The Development of Keynesianism in France », in P.  Hall (dir.), The Political Power of Economic Ideas, Princeton, Princeton University Press, 1989, p. 190.  (94)  H.  Noyelle, Utopie libérale, chimère socialiste, économie dirigée, Paris, Sirey, 1933, pp. 51‑53.  (95)  J. Rueff, La crise du capitalisme, Paris, Éditions la Revue bleue, 1935.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 293

30/09/2020 11:35:29

294

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

discutée chez les économistes (96). Le « Plan Monnet » de 1946 pouvait ainsi se présenter comme une réponse aux impératifs du moment d’autant plus légitime qu’elle s’ancrait dans un ensemble de projets de modernisation « scientifique », ébauchés dans les années précédentes. Ce caractère scientifique est renforcé par l’émergence d’une littérature spécifique consacrée à la planification indicative, sur laquelle ses défenseurs peuvent s’appuyer. En 1962 paraît par exemple Propriété publique et planification de Pierre Bauchet, un économiste chargé de mission au Plan (1954‑1956) puis directeur d’études à l’ENA entre 1962 et 1966 ; en 1963 est traduit aux Éditions ouvrières un ouvrage de G. Myrdal intitulé Planifier pour développer, une thèse est soutenue à l’université de Paris sur Les méthodes de planification française, tandis que J. Fourastié et J.-P.  Courthéoux font paraître un ouvrage de synthèse sur La planification économique en France –  et que F.  Perroux publie un ouvrage de la collection Que sais-je ? consacré au IV e Plan. Dans ces travaux s’affirme également l’idée que ce n’est ni le marché laissé à lui-même, ni sa direction politique totale qui permettront de développer l’économie. C’est, bien davantage, l’usage des nouveaux moyens de connaissance statistique de l’économie qui se sont développés depuis les années1940, ainsi que la formalisation de la consultation des acteurs économiques. C’est ce qui, dans le débat politique et théorique français, est résumé par la formule dont F.  Bloch-Laîné (1912‑2002), ancien directeur de cabinet de R. Schuman et enseignant à l’ENA, fait le titre d’un ouvrage paru en 1959  : l’« économie concertée ». L’expression connaît à cette période un franc succès, en devenant le centre des controverses françaises sur la « troisième voie » entre libéralisme pur et économie dirigée socialiste (97). Ni État arbitre indifférent au marché (l’idéal libéral du XIXe siècle), ni État contrôlant l’ensemble de l’activité économique (l’idéal socialiste), l’État est fait « incitateur » de la vie économique (98)  : l’économie concertée permet dans le débat français de théoriser la voie moyenne incarnée par la planification indicative. Une « économie concertée » européenne ? Ces efforts pour théoriser la planification indicative s’étendent, très vite, au Marché commun. On trouve l’expression de ce déplacement dans  (96)  Voy. par exemple l’Agenda du libéralisme discuté le dernier jour du colloque L ippmann. S. Audier, Néo-libéralisme(s) : une archéologie intellectuelle, Paris, Grasset, 2012, p. 342.  (97)  M. Bye, « Le Conseil économique et social », Revue économique, 13(6), 1962 ; J. Dayre, « Un capitalisme social est-il possible ? », Les Cahiers de la publicité, 2, 1962.  (98)  R.  Kuisel, Le capitalisme et l’État en France –  Modernisation et dirigisme au XXe siècle, Paris, Gallimard, 1984, p. 422.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 294

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

295

un colloque organisé dès mai 1959 à Caen, qui porte sur la « libre concurrence dans les pays du Marché commun ». Le colloque, dont le secrétariat est notamment assuré par le jeune Raymond Barre (qui enseigne à Caen), rassemble des intervenants des différents États membres, acteurs économiques, politiques ou universitaires. Nous allons le voir, il révèle les profondes différences dans les conceptions de la concurrence. C’est A.  Marchal qui présente le rapport général introduisant les débats. Dans la continuité de Stresa, il souligne que le « vague » du traité de Rome peut faire naître des divergences d’interprétation importantes. C’est qu’en réalité, le Marché est « un compromis entre la conception d’une Europe libérale et celle d’une Europe intégrée » (99). Mais il ne fait aucun doute pour lui que « l’Europe intégrée par la régulation des ententes » est supérieure à « l’Europe libérale contre les ententes » : ce ne sont pas des règles générales d’application uniforme qui permettront de construire le Marché ; c’est au contraire une mise en œuvre éclairée du traité par une autorité publique européenne. En effet, « l’intégration suppos[e] une politique et ne p[eut] résulter du seul jeu du mécanisme du marché » (100). Comme l’a montré l’expérience française, la construction d’un marché véritablement intégré est inséparable du développement d’une autorité publique capable de prendre des mesures adaptées aux circonstances –  d’administrer le Marché. Dès lors, il recommande de s’appuyer sur une « politique volontariste » qui « pourrait être confiée à une sorte de Commissariat général au Plan européen » (101). On ne saurait être plus clair quant à la transposition de l’expérience française. Cette conception sera systématisée dans son ouvrage de 1964, qui est le fruit de publications antérieures. A.  Marchal s’y réclame expressément d’une inspiration saint-simonienne, dans la lignée de son maître Lucien Brocard (1870‑1936) et de son frère Jean Marchal, auteur en 1929 d’une thèse intitulée Union douanière et organisation européenne. Il propose un « régionalisme » qui se veut « réaliste par excellence » (102), en ce qu’il est conçu comme progressif et qu’il prend en compte le fait national comme une donnée de départ. Il s’oppose ainsi à l’option politique immédiate, et au simple libre-échangisme. Il défend une intégration volontariste qui suppose une certaine dose de « dirigisme », et fait référence au modèle de « l’économie concertée ».  (99)  A.  Marchal, « Concentrations et ententes dans le Marché commun  : rapport général introductif », Revue du Marché Commun, Supplément au numéro 16, 1959, pp. 5‑6.  (100)  A. Marchal, Europe solidaire, Paris, Éditions Cujas, 1964.  (101)  A.  Marchal, « Concentrations et ententes dans le Marché commun  : rapport général introductif », Revue du Marché Commun, Supplément au numéro 16, 1959, p. 6.  (102)  A. Marchal, Europe solidaire, Paris, Éditions Cujas, 1964, p. 74.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 295

30/09/2020 11:35:29

296

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

Cela implique pour lui une programmation publique faite en vue de l’intérêt général européen. Il plaide donc pour une institution capable de mettre en œuvre la politique qu’il préconise. Les idées élaborées dans le contexte national –  français  – sont directement réinvesties dans le débat communautaire.

b)  L’intégration économique : la nécessité économique du politique L’affirmation que la construction communautaire ne pourra fonctionner (d’un point de vue économique) qu’à l’aide d’une certaine intervention politique, trouve un appui dans les théories de l’intégration économique développées depuis la fin de la guerre par les économistes de l’intégration internationale. Leurs théorisations avaient en effet mis en forme une chronologie de l’intégration économique – une progression logique organisée dans le temps – qui établissait un lien nécessaire entre intégration économique et construction politique, et rejoignait en cela les élaborations des planificateurs. Les étapes de l’intégration : du marché aux institutions La forme classique en est formulée en 1961 par B. Balassa, dans son ouvrage sur la théorie de l’intégration économique – rapidement traduit, jusqu’en 1966, en japonais, espagnol, portugais et tchèque. Distinguant entre l’intégration économique comme état et comme processus, il proposait de la considérer, dans sa dimension processuelle, comme l’abolition progressive des discriminations entre des unités économiques appartenant à des États-nations différents. Elle était en cela distinguée de la simple coopération, dont l’enjeu était la seule diminution des discriminations (103). À l’issue de ce processus était atteint un état d’intégration économique dans lequel les unités précédemment distinctes étaient liées ensemble sans que subsistent des discriminations entre elles. Entre le point de départ (des unités économiques distinctes) et le point d’arrivée (une unité économique intégrée), il analysait différentes formes d’intégration, présentées comme autant d’étapes. Ces étapes définissaient ainsi une échelle logique de progression vers une économie intégrée  : le dernier stade de la progression, l’intégration économique complète, est conditionné par « l’unification des politiques monétaires, fiscales, sociales et conjoncturelles, et [requérant] la mise en place d’une autorité supranationale dont les décisions sont contraignantes pour les États  (103)  B. Balassa, The theory of economic integration, Londres, Allen & Unwin, 1962, pp. 1‑2.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 296

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

297

membres » (104). Ce faisant, B.  Balassa formalisait l’idée qu’une intégration économique véritable requérait un élément supranational, qui en constituait le couronnement. Il ne faut certes pas interpréter cette progression théorisée par un économiste qui se revendique libéral (105) comme une apologie de la planification supranationale. Identifiant le « grand débat » de l’époque comme celui opposant libéraux et dirigistes, il renvoyait les deux thèses dos à dos. Les premiers se montraient naïfs dans leur extrémisme de marché, puisque, « en fait, la question n’est pas de savoir si l’intervention du gouvernement est requise ou non dans une zone intégrée », mais comment elle doit avoir lieu. Quant aux seconds, leur idéal conduisait, à l’extrême inverse, à la planification totale des pays soviétiques, dont il avait vécu et étudié les mécanismes dans sa thèse sur la Hongrie. C’est donc bien une troisième voie qu’il s’agit, pour B.  Balassa, de prôner. Mais, c’est ce qui doit être relevé ici, cette troisième voie était largement compatible avec celle des modernisateurs  : pour lui, comme pour eux, la construction économique correspondait nécessairement une construction institutionnelle. Intégration positive et intégration négative Cela s’accordait avec une distinction, majeure pour les débats communautaires ultérieurs, formulée peu avant par l’économiste hollandais J.  Tinbergen entre intégration négative –  la simple abolition des obstacles – et intégration positive – la création de nouvelles institutions et règles (106). Dans son propre ouvrage sur l’intégration économique internationale, publié en 1954, le directeur du bureau du Plan hollandais avait lui aussi développé une conception graduelle de l’intégration. Il définissait l’intégration comme « la structure la plus désirable de l’économie internationale » (107). Dans cette perspective, le problème de l’intégration, c’est-à-dire de la politique économique optimale, pouvait être ramené au problème du degré de centralisation ou de décentralisation de la politique économique. Il distinguait pour cela différents stades, correspondant à différents degrés de centralisation. Dans ce processus, le stade de l’intégration « consiste en la centralisation, à un niveau supranational,

 (104)  Ibid., 2.  (105)  B. Balassa, « My Life Philosophy », The American Economist, 33(1), 1989, p. 16.  (106)  J. Tinbergen, International Economic Integration, 2° éd., Amsterdam, Elsevier, 1965, p. 77.  (107)  Ibid., p. 57.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 297

30/09/2020 11:35:29

298

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

d’un certain nombre d’instruments de politique économique » (108). Là encore, la logique économique même conduisait à la construction politique. C’est la même idée que l’on trouve chez G.  Myrdal  : l’intégration est un processus de construction d’une « communauté » – un « processus politique », qui réalise l’idéal de justice et de liberté (109). À la conception des économistes modernisateurs français, qui conditionnaient la réussite du Marché à l’action d’une autorité administrative communautaire, répond ainsi la chronologie de l’intégration économique internationale : l’économie conduit nécessairement à l’élaboration d’institutions supranationales en charge de l’administration de l’économie. Cette thèse résonnait aussi, bien sûr, avec les théorisations des néofonctionnalistes, qui pouvaient, à leur tour, y trouver une justification économique de leurs théories. Il est néanmoins notable que cette mobilisation des théories de l’intégration économique ne s’accompagne pas d’une théorisation forte des institutions sociales de la Communauté. La critique de l’idée d’une harmonisation des dispositions sociales est même vigoureusement reprise à leur compte par de nombreux commentateurs du traité (110). En 1958, l’économiste social-libéral Bertil Ohlin s’en explique dans un article sur « l’harmonisation des politiques économiques et sociales » (111), dans lequel il critique le socialiste A.  Philip et défend l’idée qu’il n’y a pas besoin d’harmonisation particulière. De même, Pierre Uri revient sur la question de l’harmonisation pour montrer qu’elle n’est pas indispensable pour le fonctionnement du marché (112). Autrement dit, pour les économistes qui commentent les débuts du Marché commun, l’harmonisation n’est pas un concept pertinent. Le rapprochement social est bien davantage conçu comme un effet à attendre du développement institutionnel communautaire – non comme un problème propre qui devrait mobiliser les efforts. À cette période, des interprétations distinctes, mais convergentes du Marché commun sont produites par le collectif des économistes modernisateurs, surtout français, et par le collectif des spécialistes de l’intégration économique. Sans être identiques, ces théorisations présentent en effet des affinités  : aux conceptions planificatrices développées en France notamment, qui mettent en avant le rôle d’une administration du  (108)  Ibid., p. 67.  (109)  G.  Myrdal, An International Economy  : problems and prospects, New York, Harper Torchbooks, 1969, p. 11.  (110)  M. Bye, Les problèmes économiques européens, Paris, Éditions Cujas, 1970, p. 204.  (111)  B.  Ohlin, « L’harmonisation des politiques économiques et sociales », Revue d’Économie Politique, 68, 1958.  (112)  P. Uri, « La zone de libre échange », Revue d’Économie Politique, 68, 1958, p. 320.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 298

30/09/2020 11:35:29



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

299

marché, répond l’idée d’un progrès menant du libre-marché faiblement coordonné à une intégration « avancée ». Il s’agit d’une logique qui se veut économique. Mais économie et politique sont si étroitement liées qu’il n’est plus possible de les distinguer (113)  : l’économie et la politique ne sont pas des ordres de phénomènes autonomes (114). Cette interprétation présentait l’avantage notable de constituer en même temps une feuille de route pour la poursuite de l’intégration communautaire, reposant sur la mise en place d’institutions capables d’agir efficacement sur le Marché commun. Elle sera largement reprise dans les grandes controverses politiques à partir de 1962.

3)  Un marché « encadré » : reformuler l’économie sociale de marché Ces économistes ne sont toutefois pas, on l’a dit, les seuls à produire des interprétations du Marché commun. Face à eux, d’autres acteurs des débats produisent leurs propres théorisations alternatives. Ce sont dans ces théorisations qu’est réinvesti le discours ordolibéral. C’est d’abord, paradoxalement, à travers la critique initialement formalisée par W.  Röpke. Cette critique est vigoureusement prolongée au cours des premières années de la CEE par la plus jeune génération d’auteurs liés à l’ordolibéralisme. Néanmoins, cette ligne radicale se trouve rapidement isolée. D’un autre côté, il se développe en parallèle un véritable discours positif sur la CEE chez les auteurs liés à l’ordolibéralisme qui ont une activité pratique dans la construction communautaire. Ils mettent en forme une interprétation qui, loin de la rejeter en bloc, cherche à montrer qu’elle correspond à une « troisième voie » en accord avec celle qu’ils défendent – et qui diffère de celle proposée d’après le Plan français. Elle ne définit pas tant un marché « éclairé » qu’un marché « encadré » par des règles juridiques de type constitutionnel qui régulent, tout particulièrement, le jeu de la concurrence. Il s’agit donc d’articuler une appréhension économique du marché et une appréhension juridique dans un même programme savant. En ce sens, cette autre « troisième voie » pourra donner lieu à des projets politiques se présentant comme une mise en pratique communautaire de l’économie sociale de marché.

 (113)  J. Tinbergen, International Economic Integration, 2e éd., Amsterdam, Elsevier, 1965, p. 96.  (114)  B.  Balassa (éd.), European economic integration, Amsterdam, North-Holland Publ., 1975, pp. 14‑15.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 299

30/09/2020 11:35:30

300

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

a)  Les ordolibéraux et la critique de l’Europe « française » Les auteurs proches de l’ordolibéralisme développent dès la création de la CECA un discours fortement critique vis-à-vis de la construction du Marché commun. Ils s’y opposent en effet systématiquement à une conception « française » de la politique économique, qu’ils jugent erronée et dangereuse. Formulée très tôt par W.  Röpke, cette opposition théorique de principe est reconduite, plus discrètement, dans les débats sur l’interprétation précise des articles du traité relatifs à la concurrence. W. Röpke contre la « petite Europe » Les ordolibéraux se montrent d’abord critiques de la construction européenne pour des raisons économiques de principe. C’est la « raison économique » (wirtschaftliche Vernunft) qui « contraint » W.  Röpke à combattre une autorité administrative supranationale (115) ; c’est « la stricte logique et non l’expression d’une vague inclinaison en faveur du libéralisme » qui le pousse à plaider pour l’abolition du contrôle des échanges (116). C’est la perspective « économique-rationnelle » des bénéfices d’un grand espace de libre marché qui pousse L. Erhard à dénoncer la limitation de la CECA et de la CEE à six États membres (117). Leur critique porte d’abord sur la dimension géographique de la « petite Europe » – moins pour des raisons géopolitiques, comme en France (où c’est la crainte d’une Allemagne dominatrice qui anime largement cette critique), que parce qu’elle ne remplit pas les conditions économiques requises par une intégration réussie. La limite géographique de la CEE et le tarif douanier commun qui est le corollaire du Marché commun, leur paraissent « discriminatoires » (118). L’instauration d’un tarif douanier commun, calculé selon la moyenne arithmétique des droits de douane des six États, n’avantageait pas, il est vrai, la RFA dont les tarifs étaient déjà très bas (119). De plus, vu de Suisse par W. Röpke, ce tarif revenait tout simplement prononcer l’exclusion d’une partie des pays d’Europe. Il leur apparaît alors comme un mur d’enceinte dressé face au monde.  (115)  W.  Röpke, « Wehret beizeiten den Ökonomisten und den Bürokraten ! », Die Zeit, 7 avril 1957.  (116)  W.  Röpke, International Order and Economic Integration, Dordrecht, D.  Reidel Publishing Company, 1959, p. 227.  (117)  L.  Erhard, « Europäische Missvertändnisse, Europäische Integration, Oktober 1959 », Gedanken aus fünf Jahrzehnten – Reden und Schriften, Düsseldorf, ECON Verlag, 1988, p. 584.  (118)  A. Müller-Armack, « Fragen der Europäischen Integration », Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik – Studien und Konzepte zur Sozialen Marktwirtschaft und zur Europäischen Integration, Freiburg, Verlag Rombach, 1966, p. 327.  (119)  A. Moravcsik, The Choice for Europe – Social purpose and state power from Messina to Maastricht, New York, Cornell University Press, 1998, p. 100.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 300

30/09/2020 11:35:30



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

301

Ce sont ensuite, d’un point de vue pratique, les conséquences économiques d’une institution telle que la Haute Autorité qui leur semblent néfastes. Les expériences nationales enseignent que les projets interventionnistes que, selon eux, la Haute Autorité prolonge, sont inadaptés à la situation économique européenne – là où la même expérience conduit à mettre en avant les succès de la RFA libérale. Ils partagent par ailleurs les craintes de bon nombre d’observateurs –  notamment américains  – qui se méfiaient de la CECA comme d’un projet qui ferait émerger des « super-cartels » européens, au lieu de favoriser la concurrence. Cette perspective est soulignée par W.  Röpke au sujet de la CECA, et elle est prolongée au cours des années suivantes, y compris au sujet d’Euratom (120). C’est donc du point de vue de la « raison économique » un double refus de l’Europe communautaire. Interpréter les règles de la concurrence communautaire : les divisions initiales (1959) Ces critiques de principe trouvent des échos dans les débats pratiques soulevés par l’interprétation du traité instituant la CEE. Le débat se concentre notamment autour de l’interprétation des articles 85 à 88 du traité, qui ont trait aux règles applicables aux entreprises, et en particulier à la question des ententes –  question essentielle dans la perspective ordolibérale. Bien qu’il s’agisse dans ces articles de la question du pouvoir privé, leur interprétation est également cruciale politiquement : à travers elle se joue le statut du droit de la concurrence, et les pouvoirs communautaires en la matière, autant que la conception du pouvoir économique dans le Marché commun. Ainsi, traitant du pouvoir économique privé, c’est une conception d’ensemble de la concurrence qui s’élabore, difficilement, dans ces débats. Cette question est au cœur des débats du colloque organisé à Caen en 1959 (121) : il s’agit de définir le statut des règles de la concurrence dans le Marché. Ce colloque constitue l’une des premières occasions où sont débattues les règles de concurrence de la CEE – et non plus de la CECA comme à Stresa. Il résulte des efforts, entrepris dès 1958, du Doyen de la faculté de droit et du recteur de l’académie de Caen, soutenus par le Service de presse et d’information de la CEE et son directeur, J.-R. Rabier.  (120)  La critique au nom du danger monopolistique est par exemple déplacée au monopole de l’énergie atomique par P.  Muthesius, « Euratom und die Soziale Marktwirtschaft », ORDO  : Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 10, 1958.  (121)  Pour tout ceci, nous nous appuyons sur les informations publiées dans « La libre concurrence dans les pays du Marché commun : Journées d’études de Caen, 8 au 10 mai 1959 », Revue du Marché Commun, Supplément au numéro 16, 1959.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 301

30/09/2020 11:35:30

302

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

Les représentants de la Communauté sont prestigieux, signe de l’intérêt soutenu des institutions communautaires pour le sujet : outre J.-R. Rabier et un membre du Service d’information, sont présents ou représentés le directeur du service « ententes et concentrations » de la CECA, le chef du service de documentation de la Cour de Justice, le service juridique commun, et, assistant aux débats, P. Verloren van Themaat, le Directeur général hollandais pour la concurrence de la Commission de la CEE, ainsi que son collaborateur, l’allemand H. Schumacher et le porte-parole de R. Marjolin, le français Paul Collowald. Or, les débats de 1959 révèlent de grandes difficultés à s’accorder sur une interprétation des articles définissant la concurrence dans le Marché commun. En témoigne la difficile résolution sur les ententes qui est adoptée par l’une des commissions au cours du colloque. Il s’agit de déterminer si les articles des traités sont d’application immédiate, c’est-à-dire si les ententes sont d’ores et déjà a priori interdites. En outre, il faut préciser si cette interdiction est rétroactive  ou non. Mais le débat s’élève entre Français et Allemands. Les Français et beaucoup de praticiens argumentent, en particulier par la voix de Robert Fabre, le représentant du CNPF, sur le caractère « inconcevable » d’une interdiction a priori et rétroactive des ententes, qui ébranlerait non seulement la sécurité juridique, mais aussi les possibilités d’action économique des entrepreneurs (la loi française prévoit alors une interdiction a posteriori, si l’entente est reconnue nuisible). Dans sa conférence d’ouverture, A. Marchal défend l’idée que, loin de pouvoir déterminer a priori si les groupements sont nuisibles, ceux-ci doivent être évalués en fonction de leur utilité à l’intégration de l’économie  : il faut alors « les utiliser en les contrôlant » (122), car ils sont des moyens de produire une organisation plus « rationnelle ». Cela implique à la fois de laisser subsister des ententes, et une autorité publique réalisant ce contrôle. Cela implique aussi qu’« aucune règlementation n’apparaît donc possible sur un plan trop général et trop abstrait » (123). Au contraire, les Allemands et les juristes développent une argumentation tout autre. Les Allemands, qui s’estiment désavantagés en raison des exigences plus strictes de leur législation nationale, s’opposent à cette interprétation. Le représentant des industries chimiques allemandes, le Dr Thom, souligne très rapidement que la notion de concurrence lui « semble différemment conçue dans le droit français et dans  (122)  A. Marchal, Marché Commun, 18,  (123)  A. Marchal, Marché Commun, 18,

« Les ententes et les concentrations dans le Marché commun », Revue du 1959, p. 360. « Les ententes et les concentrations dans le Marché commun », Revue du 1959, p. 366.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 302

30/09/2020 11:35:30



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

303

le droit allemand. Il craint, en ce qui concerne le traité de la CEE, que les auteurs n’aient parlé également des langues différentes » (124). A.  Deringer souligne que la législation allemande « considère des limitations de la concurrence comme inopportunes par principe » (125). Dès lors, des pratiques différentes représenteraient « un réel danger », si bien qu’il faut « garantir une évolution légale et uniforme » (126). Ces acteurs insistent de façon répétée sur l’impossibilité de maintenir des législations différentes entre les États membres : sans « un même droit pour tous », il ne saurait y avoir « d’égalité », indique le représentant des industriels allemands. Les différences se prolongent tout au long des deux jours où siège la commission, rendant la rédaction et l’adoption d’une résolution extrêmement difficile. Il en résulte une résolution qui fait état des problèmes  : soulignant les « violentes controverses » qui ont eu lieu (127), elle constate les divergences de vues. D’un côté, beaucoup d’acteurs économiques –  et les Français  – voient dans les articles du traité des « principes juridiques » dont l’interprétation doit encore être définie avant qu’ils n’entrent en vigueur, et dont il serait contradictoire « avec les exigences économiques » de faire des règles automatiques ; d’un autre côté, la position représentée par les Allemands affirme le caractère directement applicable et contraignant de l’article 85, l’élevant au statut d’une véritable « constitution économique » du Marché commun (128). C’est finalement sur un appel à la Cour de Justice des Communautés que se conclut la résolution  : elle devra produire une interprétation « en concordance avec les exigences du Marché commun ». Plus qu’il n’élabore une conception unique, ce colloque souligne donc les différentes approches du problème de la concurrence entre Français et Allemands – différences qui sont précisément celles pointées par les ordolibéraux dans leur critique de la CEE « française ».

 (124)  « La libre concurrence dans les pays du Marché commun : Journées d’études de Caen, 8 au 10 mai 1959 », Revue du Marché Commun, Supplément au numéro 16, 1959, p. 50.  (125)  Ibid., 7.  (126)  Ibid., 49.  (127)  Ibid., 61.  (128)  K.  Seidel et L.  F. Pace, « The Drafting and the Role of Regulation 17  : A Hard-Fought Compromise », in K.  K. Patel et H.  Schweitzer (dir.), The Historical Foundations of EU Competition Law, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 67.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 303

30/09/2020 11:35:30

304

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

b)  La Constitution économique et l’économie sociale de marché communautaires Cependant, les auteurs proches de l’ordolibéralisme ne développent pas seulement un discours critique de la CEE. Ils formalisent aussi, de façon plus positive, une interprétation singulière du Marché commun. En effet, dans la continuité du débat qui prend forme en 1959, apparaît une argumentation, développée notamment par les juristes proches des ordolibéraux au cours des années suivantes : la nécessité de règles générales garantissant le libre jeu de la concurrence, et par là l’homogénéité du Marché. Il s’agit, dès lors, de montrer que les règles du Marché commun, dont le droit de la concurrence forme le cœur, ont un statut « constitutionnel ». Ce thème de la constitution économique est largement promu par les proches des ordolibéraux et les juristes, notamment allemands, qui évoluent à la Commission. Certains s’efforcent même d’affirmer la compatibilité de l’économie sociale de marché et du Marché commun. L’enjeu est d’affirmer le caractère fondamentalement et définitivement libéral du Marché commun : c’est l’objet des règles constitutionnelles du Marché commun que d’affirmer et de protéger une économie de marché. Nous verrons au chapitre suivant que cette interprétation demeure très controversée. Alors que les uns développeront une interprétation « substantielle » de l’idée de constitution économique (elle a opéré un choix irrévocable en faveur d’un système économique –  libéral  – déterminé pour la CEE), d’autres proposeront une conception beaucoup plus « formelle » (elle fixe des règles générales, mais le contenu de ces règles n’est en rien déterminé une fois pour toutes). Néanmoins, dans les deux cas, ces interprétations prennent appui sur le travail qui est produit au cours des années 1960. Un libéralisme constitutionnel Dans les débats communautaires de cette période, l’importance de règles de la concurrence fixes et définies de façon générale est de plus en plus résumée par l’expression chère aux ordolibéraux de constitution économique. L’application du concept aux débats communautaires précédait largement, chez les Allemands, les discussions de la concurrence dans la CEE. Dès 1951, C.  F. Ophüls avait ainsi qualifié les règles du traité CECA, en soulignant que ces règles étaient fondées dans l’exigence de ne pas tout confier au marché, qui tendait à détruire la concurrence –  mais au contraire, de maintenir celle-ci sur les « rails » fixés par la BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 304

30/09/2020 11:35:30



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

305

loi (129). Mais les auteurs proches de l’ordolibéralisme sont prompts à appliquer ce concept à la CEE. C’est par exemple le cas de l’ancien assistant de F. Böhm et conseiller de la Direction générale de la concurrence, E.-J. Mestmäcker, dans les Mélanges offerts à F. Böhm pour son soixante-dixième anniversaire (130). Cette conceptualisation est particulièrement discutée au cours d’un colloque organisé à Francfort en 1960. C’est un événement international, qui attire une majorité de praticiens (62 %), mais mobilise malgré tout 49 universitaires (31 %) –  auxquels s’ajoutent 11 (7 %) participants qui exercent à la fois comme praticiens et universitaires. Ce colloque se situe par ailleurs au croisement exact des réseaux juridiques allemands impliqués dans les débats communautaires et de ceux liés à l’ordolibéralisme : organisé conjointement par l’université de Francfort et celle de Georgetown, il est placé sous la responsabilité d’H. Coing, le directeur de l’Institut de droit international privé, de H.-J.  Schlochauer, proche de W.  Hallstein, et d’H.  Kronstein, lui aussi en poste à Francfort et conseiller de la Direction générale à la concurrence. F. Böhm ouvre les débats avec une conférence sur le thème général de la démocratie et de la concurrence, suivi par H. von der Groeben, sur les règles communautaires, et E.  Günther, le directeur du Bundeskartellamt, sur les règles allemandes. Bien que ce ne soit pas le seul objet du colloque, le thème communautaire est au centre de l’attention. Les débats sont doubles : d’un côté, l’enjeu est de décider si les règles de la concurrence s’appliquent de façon générale et uniforme dans les Communautés ; de l’autre, si ces règles ont une valeur directe et immédiate pour les citoyens et les entreprises. Autrement dit, il s’agit d’affirmer –  ou d’infirmer  – le statut « constitutionnel » des règles de la concurrence dans le Marché commun. Dans son intervention, H. von der Groeben souligne d’ailleurs d’entrée que le traité, en choisissant une économie concurrentielle « remplit la fonction centrale d’une constitution économique de la Communauté » (131), rejoint en cela par E.-J. Mestmäcker  (132). L’interprétation « constitutionnelle » des règles du traité récuse sans ambiguïté les interprétations « mal fondées » qui voient des tendances dirigistes dominer la Communauté (133) –  visant, sans les nommer, les  (129)  C.  F. Ophüls, «  Das Wirtchaftsrechts des Schumanplans  », Neue Juristische Wochenschrift, 4, 1951, p. 381.  (130)  D.  Gerber, « Constitutionalizing the Economy  : German Neo-Liberalism, Competition Law and the “New” Europe », The American Journal of Comparative Law, 42(1), 1994, p. 66.  (131)  Kartelle und Monopole im modernen Recht, vol. 1, Karlsruhe, Miller, 1961, p. 63.  (132)  Ibid., p. 324.  (133)  Ibid., p. 65.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 305

30/09/2020 11:35:30

306

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

critiques développées par W. Röpke et L. Erhard. Une telle critique est non seulement contraire aux principes des traités, elle est aussi irréaliste : les institutions communautaires ne disposent pas du pouvoir suffisant à la mise en place d’une économie planifiée centralisée. Toutefois, elle conduit également à récuser la thèse soutenue à Caen par A.  Marchal, selon laquelle certains groupements d’entreprises pourraient jouer un rôle favorable et donc être préservés en fonction des circonstances  : comme le souligne Ernst Steindorff, cette interprétation est contraire à la généralité des règles applicables dans le Marché commun (134). Plus exactement, cette thèse correspond bien au traité CECA, mais pas au traité CEE, qui précise que sont interdits tous les accords qui « affectent » les échanges entre États membres, c’est-à-dire contredisent le fonctionnement « naturel » du Marché. Ce n’est certes toujours pas une thèse partagée par tous (135). En revanche, il se dégage un consensus de plus en plus net sur le statut des règles de la concurrence et du rôle des institutions communautaires à leur égard. Leur véritable tâche, pour faire respecter l’ordre concurrentiel, est de garantir « l’application uniforme » des provisions du traité (136). Pour cela, comme le rappellent H.  Kronstein et E.  Steindorff, c’est la thèse de l’applicabilité immédiate des dispositions des traités qui doit prévaloir : ils ne sont pas seulement des principes, mais bien des règles contraignantes. En synthétisant les débats, P.  Verloren van Themaat constate d’ailleurs avec satisfaction que cette thèse, contestée encore l’année précédente à Caen, est désormais généralement acceptée (137). Cela correspond à une affirmation de l’approche défendue par les juristes (surtout allemands) face aux économistes (surtout français). La conception de la concurrence que cette « constitution économique » communautaire permet de mettre en avant présente de nombreuses affinités avec les idées ordolibérales : garantie par une législation indépendante des décisions politiques, méfiance de principe à l’égard du pouvoir privé et des interventions des États, interprétation de la Commission comme juridiction. Pour autant, elle n’est pas directement identifiable  (134)  Ibid., pp. 196‑197.  (135)  La difficulté pour les juristes vient largement du fait que le traité précise en français que « sont  incompatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres ». Or le verbe français « affecter », sans connotation particulière, ne correspond pas au verbe allemand qui le traduit dans le Traité, « beeinträchtigen », qui, lui, possède une tonalité nettement négative (compromettre, nuire). Il s’agit donc de savoir si un accord tombe sous le coup de l’article  85 simplement parce qu’il affecte le commerce entre les États, ou s’il doit en plus avoir un effet « nuisible ».  (136)  Kartelle und Monopole im modernen Recht, vol. 1, Karlsruhe, Miller, 1961, p. 72.  (137)  Ibid., p. 950.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 306

30/09/2020 11:35:30



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

307

à celle élaborée par W.  Eucken et les ordolibéraux. En 1961, H.  von der Groeben se démarque d’ailleurs nettement en affirmant que « notre conception des avantages économiques de la concurrence dans le Marché commun ne signifie nullement […] que nous partions du modèle théorique de la concurrence parfaite et que nous comptions, par exemple, pouvoir généraliser en pratique cette forme de marché » (138). C’est alors à un autre concept que le Commissaire à la concurrence fait de plus en plus appel, jusqu’à en faire son mot d’ordre (139)  : le concept de « concurrence praticable » (workable competition). Ce concept avait été développé par l’économiste américain John M. Clark (1884‑1963). Fils d’un économiste renommé, formé à l’université de Columbia où il avait soutenu sa thèse en 1910, et président de l’American Economic Association en 1936, J.  M. Clark avait développé ses thèses dans le contexte de l’entre-deux-guerres. Il avait publié en 1940 un article sur les théories de la concurrence, qui proposait le concept de « concurrence praticable » (140), repris dans son ouvrage de 1961, Competition as a Dynamic Process. À la différence des théoriciens classiques, il y soulignait les limites théoriques et pratiques de tous les concepts de concurrence parfaite  : le concept de concurrence parfaite est un idéal, qui n’est jamais satisfaisant dans des conditions pratiques. La tâche de l’économiste est alors de définir la forme de concurrence la meilleure dans des conditions concrètes.  Cela permettrait d’éviter les critiques qui préconisent un pur et simple abandon de la logique du marché. C’était aussi inviter à une approche pratique, défendant la concurrence comme une valeur, mais se gardant d’en faire une abstraction détachée des contraintes immédiates. Les thèses de l’économiste américain connaissent, aux débuts de la construction européenne, un succès important (141). Elles sont par exemple relayées par l’économiste George W. Stocking Sr. (1892‑1975), président de l’American Economic Association en 1958 et qui publie en 1961 un ouvrage intitulé Workable Competition and Antitrust Policy,

 (138)  H. Von Der Groeben, « Competition in the Common Market – Speech made by H. von der Groeben », 19 octobre 1961, www.aei.pitt.edu, p. 8.  (139)  Hans Von Der Groeben, « Policy on competition in the European Economic Community », Supplement to Bulletin of the EEC, 7‑8, 1961, p.  24 ; H.  Von Der Groeben, « Discours de H.  Von der Groeben au Parlement Européen », 16  juin 1965, CEAB-4063, AHUE, Florence.  (140)  J. M. Clark, « Toward a Concept of Workable Competition », The American Economic Review, 30(2), 1940.  (141)  Sur l’introduction du concept au sein de la DGIV, B. Leucht et M. Marquis, « American Influences on EEC Competition Law », in K.  K. Patel et H.  Schweitzer (dir.), The Historical Foundations of EU Competition Law, Oxford, Oxford University Press, 2013, pp. 139‑140.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 307

30/09/2020 11:35:30

308

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

vivement commenté en RFA (142). En RFA, E.  Kantzenbach contribue fortement à la réception de ces thèses. Dès 1963, il publie dans un numéro spécial du Jahrbuch für Sozialwissenschaft un article sur la concurrence en situation d’oligopole, dans lequel il discute l’économiste américain (143) et met en cause la possibilité de distinguer entre « bonnes et mauvaises ententes ». La « workable competition » est aussi discutée en France  : F.  Perroux, faisant en 1963 une revue critique de l’économie des États-Unis, louait le « réalisme et la souplesse remarquable » de la législation anti-trust américaine et de son objectif d’une « concurrence praticable » (144). Surtout, le concept était déjà au cœur des débats du congrès de Stresa : P. Reuter, familier des débats sur la concurrence aux États-Unis, avait ainsi souligné dans son rapport sur les interventions de la Haute Autorité que la CECA ne renvoyait pas à une conception « pure » de la concurrence. Il était fondé au contraire sur approche plus pragmatique se référant à la « workable competition » (145). En conclusion du congrès, P. Wigny, revenant sur le problème des interventions – défini comme la « ligne de faîte qui sépare les problèmes juridiques » et les problèmes économiques  – avait à son tour insisté sur le concept de « workable competition » (146). Importé des États-Unis, le concept avait donc connu une fortune importante dès les débats fondateurs de la Communauté. La théorisation de la politique de concurrence communautaire autour de ce concept permettait ainsi de créer les conditions d’un compromis autour du problème de l’intervention  : une concurrence « praticable » était autre chose qu’une concurrence pure. Au fil de ces débats, se construit ainsi une interprétation constitutionnelle du droit de la concurrence communautaire  : ses règles sont d’application directe et générale ; elles définissent un ordre économique particulier – le libéralisme « raisonnable » de la concurrence praticable. La CEE possède alors bien une constitution économique.  (142)  H. Kronstein, « Literatur », Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht, 27(4), 1962, pp. 750‑751.  (143)  E.  Kantzenbach, « Dynamischer Wettbewerb und oligopolistisches Marktverhalten », Jahrbuch für Sozialwissenschaft, 14(3), 1963, p. 205.  (144)  F.  Perroux, « L’économie des États-Unis  : un “leadership” difficile », Tiers-Monde, 16(4), 1963 ; H. Guitton, « Compte-Rendu de Dirlam (J.B.) Kahn (A.E.) – Fair Competition. The Law and Economics of Antitrust Policy », Revue économique, 6(5), 1955.  (145)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31  Mai – 09  Juin 1957, Vol. 5, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, p. 18.  (146)  Actes Officiels du Congrès international d’études sur la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Milan-Stresa, 31  Mai – 09  Juin 1957, Vol. 1, Milan, Dot. A. Giuffrè, 1959, pp. 136‑137.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 308

30/09/2020 11:35:30



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

309

Le devenir « social » du Marché commun ? La politique de concurrence ne résume cependant pas l’ensemble du programme qui est élaboré au cours de ces années. Chez les auteurs ordolibéraux, la concurrence était le moyen économique de garantir la liberté en général, mais elle était analysée – par W. Röpke par exemple – comme un mécanisme « dissolvant » les relations sociales plus générales, qui devait être encadré par une politique de société (Gesellschaftspolitik). La concurrence, entendue comme moyen, appelait alors une politique complémentaire. Le développement d’une telle politique est également théorisé dans les débats sur la concurrence communautaire par les auteurs proches de l’ordolibéralisme. Ainsi est formalisé ce que serait une économie sociale de marché communautaire concurrente au modèle de la planification supranationale à la française. Cet autre versant est développé notamment par A.  Müller-Armack. A. Müller-Armack estime, rétrospectivement, que les traités de Rome n’ont pas établi une économie sociale de marché à l’échelle communautaire (147). Ils sont un compromis. Néanmoins, à travers ses activités, il contribue à définir ce que pourrait être, dans la CEE, une économie sociale de marché. Dans un texte rédigé à l’occasion des « dix ans » de l’économie sociale de marché en RFA, en 1958, il souligne ainsi que l’on a pu dire que l’économie sociale de marché n’était pas « exportable » (148). Pourtant, affirme-t‑il, il n’y aurait pas de contradiction à déplacer le modèle qu’il a forgé au niveau international. Il remarque en effet que le rejet de la concurrence et du libre marché qui prévalait encore dix ans auparavant n’est plus véritablement répandu. La construction communautaire illustre bien l’acceptation du principe de concurrence. L’économie de marché a triomphé dans les pays d’Europe occidentale. Cependant, il poursuit en soulignant que si l’économie de marché est en voie de réalisation internationale, l’on ne peut pas véritablement parler d’une réalisation de l’économie sociale de marché  : il faudrait accompagner ce triomphe de l’économie de marché d’une « responsabilité sociale » accrue, d’une part, et d’une meilleure prise en compte des besoins des pays en développement, d’autre part. Cette insistance sur la dimension éthique et sociale du concept, chère à A.  Müller-Armack, intervient à un moment particulier de sa carrière.  (147)  Arbeitskreis Europäische Integration, Wirtschafts- und gesellschafts-politische Ordnungsprobleme der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1978, pp. 101 et s.  (148)  A.  M üller -A rmack , « Die Soziale Marktwirtschaft nach einem Jahrzehnt ihrer Erprobung (1959) », Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik –  Studien und Konzepte zur Sozialen Marktwirtschaft und zur Europäischen Integration, Freiburg, Verlag Rombach, 1966, p. 263.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 309

30/09/2020 11:35:30

310

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

C’est précisément à cette période que, tirant le bilan de la politique économique suivie au nom de son mot d’ordre, il met de façon croissante en avant la « deuxième phase » de l’économie sociale de marché. Dès le texte commémoratif de la mise en œuvre de la réforme monétaire par L.  Erhard, il conclut à la nécessité d’une « deuxième phase » (149) – expression reprise dans son texte du même nom publié en 1960 – prenant la forme d’une véritable « politique de société » (Gesellschaftspolitik), dans laquelle seraient mieux prises en compte les dimensions sociales, environnementales, mais aussi éthiques de l’économie sociale de marché. Cette deuxième phase a aussi une dimension internationale. Il prône ainsi la création d’un véritable Fonds de réserve européen, qui serait susceptible de mener des projets de relance de dimension européenne – c’est-à-dire, explicitement, de mener une politique contra-cyclique (150). Loin d’être en contradiction nécessaire, économie sociale de marché et construction communautaire peuvent donc, chez A. Müller-Armack, être conçues comme deux éléments complémentaires. La CEE peut être le moyen de réaliser la deuxième phase de l’économie sociale de marché, de même que l’économie sociale de marché peut être un moyen d’assurer le fonctionnement du Marché commun. Cette idée est reprise dès le début de 1961, dans un texte paru dans les Mélanges offerts à A.  Müller-Armack, par son collègue du ministère de l’Économie, le juriste U. Meyer-Cording. Il n’est pas exactement équivalent à la discrète transposition proposée par A.  Müller-Armack. Pour U. Meyer-Cording, l’économie sociale de marché est avant tout un « principe d’intégration ». L’intégration mise en avant n’est certes pas celle des théoriciens de l’intégration économique. Ce sont les concepts de R.  Smend et de W.  Hallstein que discute le juriste, autant que ceux de W. Röpke  (151) : l’intégration est un processus social et « spirituel », et l’intégration dans les Communautés prend la forme d’une « création continue ». Elle vise à rendre les Européens « solidaires » malgré leurs différences (152). Dans ce cadre, il défend vigoureusement la nécessité de transférer l’économie sociale de marché au fonctionnement des Communautés, car elle représente pour lui un « principe d’intégration » économique et sociale sans équivalent –  dont même les Français ont,

 (149)  Ibid., p. 265.  (150)  A. Müller-Armack, « Institutionelle Fragen der Europäischen Konjunkturpolitik (1958) », Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik – Studien und Konzepte zur Sozialen Marktwirtschaft und zur Europäischen Integration, Freiburg, Verlag Rombach, 1966, p. 342.  (151)  U.  Meyer-Cording, « Die europäische Integration als geistiger Entwicklungsprozeß », Archiv des Völkerrechts, 10(1), 1962, pp. 43‑44.  (152)  Ibid., 47.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 310

30/09/2020 11:35:30



l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e 

311

selon lui, reconnu la valeur avec la réforme économique proposée par J. Rueff. Mais surtout, pour U. Meyer-Cording, c’est en réalité déjà l’économie sociale de marché qui caractérise le mieux le système communautaire, avec son « triangle magique » (emploi, croissance, stabilité) visé par l’article  104 du traité. Au fond, il cherche à montrer que la CEE est déjà un marché libéral, doté d’une dimension sociale et d’organisations construites de façon adaptée (153). La contradiction supposée des deux est ici totalement renversée : l’économie sociale de marché fournit le principe d’interprétation de l’organisation communautaire dans son ensemble. En parallèle de l’interprétation du Marché commun formalisée par les économistes modernisateurs français et les théoriciens de l’intégration économique, est donc formalisée une autre interprétation, plus libérale. Sa revendication de scientificité repose sur la mise en évidence de la nécessité de règles générales du Marché. Pour atteindre les objectifs du traité, tout en respectant ses dispositions, ces règles doivent être homogènes, applicables directement –  constitutionnelles. Le savoir pertinent pour interpréter le Marché commun est donc non seulement la science économique, mais aussi –  et surtout  – le droit. Beaucoup projets politiques des années 1960 s’inscriront dans la lignée de ce programme  : c’est ce cadre autour du marché qu’il est nécessaire de construire – plus qu’une institution centrale habilitée à intervenir dans son fonctionnement. Au cours des années qui suivent immédiatement l’entrée en vigueur du traité s’élaborent plusieurs interprétations du Marché commun. Leur objet n’est pas tant, comme avec la supranationalité, de déterminer si le Marché commun est un objet singulier et nouveau, mais comment il doit fonctionner. Elles sont le fait d’acteurs divers qui revendiquent chacun une légitimité pour les discours qu’ils produisent sur la CEE. Situés à l’interface entre discours savants et discours pratiques, ils contribuent à l’interprétation des compromis contenus dans les traités, et ce faisant à définir ce qu’est le Marché commun. Au-delà de l’accord sur une interprétation de « troisième voie », dans un contexte dominé par les enjeux pratiques de la mise en œuvre de la deuxième étape du Marché commun, deux grandes interprétations s’opposent. Pour les uns, c’est un marché « éclairé », dans lequel l’autorité publique, disposant d’un point de vue supérieur lui permettant d’identifier l’intérêt général dans chaque situation particulière, joue un rôle  (153)  Ibid., 56‑57.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 311

30/09/2020 11:35:30

312

l e s i n t e r p r é tat i o n s d e l ’ o r d r e é c o n o m i q u e

central d’orientation du jeu économique. La connaissance valorisée est avant tout celle des économistes, et la nécessité fondamentale est celle de l’intégration économique, qui conduit du marché sectoriel à l’union économique et politique. L’expérience française de la planification souple joue un rôle de modèle pour ces acteurs. Pour les autres, c’est plutôt à une version redéfinie de l’expérience allemande que renvoie le Marché commun. Fondé sur le primat de règles juridiques ordonnant le marché, celui-ci opère dans le cadre « constitutionnel » défini par les traités. Le savoir pertinent est alors davantage celui des juristes. Ce sont donc non seulement deux interprétations du Marché commun qui sont formalisées à cette période, ce sont aussi deux types de savoir légitime à son sujet  : l’un se revendiquant principalement de la science économique, l’autre s’appuyant au moins autant sur la science juridique. Nous le verrons, cela aura des conséquences importantes pour le succès pratique de ces programmes. Tab. 10 : Les programmes savants et le Marché commun (1957‑1961) Discipline privilégiée Objet Instrument Nécessité État final

Marché « éclairé »

Marché « encadré »

Science économique

Droit Science économique

Intervention ponctuelle

Règles générales

Commission (administration)

Commission (juridiction)

Économique

Juridique, Économique

Intégration politique

Constitution économique

Il reste alors à examiner comment ces interprétations ont été, ou non, reçues dans les débats –  c’est-à-dire dans quelles conditions leurs défenseurs ont réussi à les mettre en pratique, et à enrôler, ou non, des soutiens. Au cours des années suivantes, chacune des deux interprétations est en effet au cœur de controverses politico-académiques intenses.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 312

30/09/2020 11:35:30

C H A PI T R E   V –   FA I R E AC C E P T E R (2)   : L A C ONC U R R E NC E DE S PR O GR A M M E S É C ONOM IQ U E S (19 6 2 ‑1973) « La nature même de ce monde nécessite une redéfinition de ce que nous entendons d’habitude par des mots comme la politique et l’économie, et une redéfinition voire une suppression de la frontière sémantique entre les deux » W. H allstein (1962), cité par L. V an midelaar , Le passage à l’Europe  : histoire d’un commencement, Paris, Gallimard, 2012, p. 26.

Les traités signés à Rome sont loin de fournir une réponse univoque à la question du modèle économique de la CEE. Les différents collectifs que nous avons identifiés jusqu’ici luttent pour imposer une réponse à cette question en produisant des interprétations de ce qu’est le Marché commun, et de la façon dont il doit être gouverné. Autour d’elles se forment des coalitions, politiques et savantes, qui en soutiennent (ou en contestent) la validité et qui, le cas échéant, plaident pour la mise en œuvre de certains dispositifs de gouvernement qu’elles suggèrent. Dans ces débats se construisent ainsi de façon concurrente des savoirs de gouvernement du Marché commun, qui revendiquent des légitimités scientifiques différentes et donnent lieu à des usages pratiques distincts. C’est ce processus que ce chapitre met en lumière. Les deux interprétations du Marché commun que nous avons identifiées connaissent des trajectoires contrastées quant à leur circulation, leur réception et les usages dont elles font l’objet. Malgré un contexte politique difficile et une réception savante limitée, le programme du marché « encadré » parvient à s’institutionnaliser durablement, quoiqu’en toute discrétion, dans la pratique juridique du Marché commun (A). D’un autre côté, dans un contexte plus favorable, le programme du marché « éclairé » est à son tour progressivement traduit en projet politique. Mais ses promoteurs peinent à mettre en œuvre les dispositifs pour lesquels ils plaident, et à affirmer la scientificité de leur programme et des projets qui en sont dérivés (B). Ainsi, l’une s’impose dans les pratiques, mais guère dans les discours ; l’autre demeure contestée dans les discours, et échoue à s’imposer en pratique. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 313

30/09/2020 11:35:30

314

la concurrence des programmes économiques

Ces trajectoires résultent d’abord de la capacité différente de chaque programme à fonder des dispositifs de gouvernement efficaces. Leur succès est étroitement lié aux outils que chaque programme permet de proposer pour gouverner le Marché commun. Cela est d’autant plus décisif que la capacité des promoteurs de ces programmes à enrôler des soutiens est limitée. S’ils trouvent des soutiens politiques, aucun des collectifs mobilisés ne parvient à faire largement accepter ses interprétations comme une doctrine économique consensuelle et reconnue comme scientifique  : les économistes, divisés, échouent à affirmer une science du Marché commun. C’est alors l’alliance du programme du marché « encadré » avec le droit qui explique son plus grand succès à cette période.

A – Vers

une économie sociale de marché communautaire

Le programme du marché « encadré » est élaboré dès les premières années d’existence de la CEE. Mais ce n’est qu’à l’issue d’un important travail de promotion et de traduction dans les débats communautaires que ce programme devient une interprétation légitime du Marché commun et de la façon dont il doit être gouverné. En effet, contrairement à ce qui est parfois rétrospectivement affirmé, l’interprétation du Marché commun comme marché « encadré » par des règles constitutionnelles connaît un succès mitigé aux débuts de la construction européenne. Elle se heurte à un contexte difficile, dans lequel sa validité scientifique, comme sa pertinence politique, est mise en question en Europe et en RFA (1). Certes, elle trouve des soutiens politiques dans l’arène communautaire. Ils élaborent un projet politique qui tire les conséquences pratiques de cette interprétation. Ce projet se traduit tout particulièrement dans la mise en œuvre du droit de la concurrence de la CEE, conçu et présenté comme un élément décisif de l’architecture constitutionnelle communautaire (2). L’idée d’une constitution économique communautaire soulève cependant un vif débat savant. L’enjeu premier est de déterminer si ce concept a un sens scientifique. Plus spécifiquement, il s’agit de décider si une constitution économique implique un choix irrévocable en faveur d’un type de système économique déterminé (sens substantiel) –  ou si, au contraire, elle préserve une certaine liberté aux politiques économiques (sens formel). Les tenants de la première thèse bâtissent une alliance avec le droit et les juristes ; au contraire, ils peinent à trouver des soutiens savants chez les économistes (3). BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 314

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

315

Le programme du marché « encadré » rencontre donc un succès pratique important, auquel répond un relatif échec à s’imposer dans les discours économiques. Il n’a ainsi « pas attendu de triompher sur le plan des idées pour s’institutionnaliser progressivement » (1) dans la pratique de l’Europe communautaire.

1)  Le contexte du débat communautaire : l’isolement ordolibéral L’année 1962, qui marque le passage à la seconde étape du Marché commun, constitue le premier moment charnière dans le débat sur l’économie communautaire. Les enjeux économiques communautaires prennent en effet une importance croissante. S’ouvre alors une période d’effervescence institutionnelle en vue de préciser les modalités de ce passage. Cela donne lieu à une lutte politique pour tirer les conséquences pratiques des différentes interprétations de la « troisième voie » communautaire – lutte dans laquelle sont mobilisés les différents programmes savants formalisés à cette période. Dans ce contexte, le « modèle allemand » de l’économie sociale de marché, déjà isolé en Europe, connaît des difficultés croissantes, qui affaiblissent sa légitimité dans les débats communautaires.

a)  La deuxième phase du Marché commun Durant la période qui s’étend de la signature des traités au début des années 1960, la CEE est confrontée à d’importants enjeux économiques. Il s’agit à proprement parler de mettre en œuvre les traités. Car la construction d’un espace économique homogène avait été pensée comme progressive : trois étapes successives avaient été prévues pour la réalisation de l’union douanière (art. 14), devant aboutir au 31 décembre 1969 à la suppression complète des contingents commerciaux, des droits de douane internes à la Communauté et à l’établissement d’un tarif extérieur commun. Le dynamisme économique des Six à cette période de haute conjoncture permet à ces différentes étapes d’être substantiellement raccourcies au cours des années 1960 et à l’objectif d’être atteint dès juillet  1968. La bonne santé économique qui permet le passage accéléré d’une étape à l’autre, et le maintien d’une économie florissante à cette période peut difficilement être attribuée aux seuls effets du Marché commun.  (1)  P. Dardot et C. Laval, La nouvelle raison du monde, Paris, La Découverte, 2009, p. 329.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 315

30/09/2020 11:35:30

316

la concurrence des programmes économiques

Ils surviennent dans le contexte plus général de l’expansion initiée par la reconstruction, d’une croissance démographique considérable et du passage à une consommation de masse dans les sociétés européennes (2). Toutefois, pour ceux qui prennent part aux débats économiques de l’époque, les enjeux communautaires prennent une importance d’autant plus centrale que les relations économiques dans le cadre du Marché commun prennent rapidement de l’ampleur. Économiquement, les échanges intracommunautaires deviennent le cœur des économies des États membres à cette période : en 1970, 49 % des échanges commerciaux des États membres sont réalisés entre eux (3). Le Marché commun en vient à constituer le cadre principal de l’activité économique des États membres. Dans ce processus, l’année 1962 marque le passage anticipé à la seconde étape. C’est un moment crucial  : l’accord pour le passage à la seconde étape doit être voté à l’unanimité par le Conseil, qui doit estimer si les préalables prévus par les traités permettent ce passage. L’année 1962 marque aussi l’accélération des efforts pour mettre en œuvre les politiques prévues dans les traités  : pour la PAC, qui fait l’objet de toutes les attentions françaises à cette période, mais qui peine à s’institutionnaliser avant la troisième étape en 1966, pour la politique de concurrence, qui connaît une accélération décisive en 1962, ou pour la question épineuse du rapprochement des politiques économiques des différents États membres. Loin d’être un moment de transition automatique, le passage à la deuxième étape est donc l’occasion – pour les États membres comme pour la Commission – de remettre en jeu certains des compromis atteints à Rome.

b)  Les politiques nationales entre libéralisme et planification La mise en œuvre du traité se déroule sur fond de vives divergences quant au modèle de politique économique adapté pour les Communautés. Au début des années 1960, le « consensus keynésien » triomphe partout en Europe. Il repose sur une confiance importante dans la capacité de l’État à réguler l’économie, une forte présence du secteur public et le recours aux techniques de la planification, développées depuis l’entredeux-guerres. Seule la RFA s’oppose vigoureusement, sous la direction de L. Erhard, à ce modèle (4).  (2)  H. Kaelble, Histoire sociale de l’Europe de 1945 à nos jours, Paris, Belin, 2013.  (3)  B.  Eichengreen, The European Economy since 1945  : Coordinated capitalism and beyond, Princeton, Princeton University Press, 2007, pp. 179‑181.  (4)  T. Judt, Postwar : a history of Europe since 1945, New York, Penguin Press, 2005, p. 361.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 316

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

317

Le succès de la planification La France constitue, au sein des Six, un exemple particulièrement caractéristique du rôle de l’État vis-à-vis de l’économie et de la société qui est institutionnalisé à cette période. Le pays voit en effet s’instaurer un équilibre entre une libéralisation accrue et une présence toujours forte, voire croissante, de l’autorité publique dans la vie économique. C’est une période de changement du mode d’intervention de l’État, qui passe d’une intervention active pour « corriger les défauts de l’économie de marché » à une action visant davantage à rendre l’économie « apte à se soumettre aux lois du marché » (5). Le retour au pouvoir du général de Gaulle marque à cet égard une série de changements importants. Dans la perspective de l’entrée en vigueur du traité de Rome, le « plan Rueff » de 1958 donne lieu à une importante remise en ordre des finances et à la création du nouveau franc en 1960, tandis que, toujours sous l’impulsion de J. Rueff, le rapport « Armand-Rueff » de 1959 préconisait une série de mesures de libéralisation de l’économie et d’accroissement de la concurrence. C’est une politique économique plus ouverte, plus libérale et moins contrôlée par l’État qui est mise en œuvre au cours de ces premières années. Dans le même temps, loin de disparaître, l’autorité publique renforce son action dans certains domaines. Les dépenses publiques passent ainsi entre 1950 et 1973 de 27,6 % du produit intérieur brut à près de 39 %, tandis que le nouveau pouvoir cherche à relancer la planification (6). Il est vrai que le Plan entame alors son long déclin (7). Il demeure pourtant central dans les discours politiques : tandis que le général de Gaulle le définit, à son retour, comme une « ardente obligation », la planification indicative est, à gauche, au cœur d’une « nouvelle querelle des anciens et des modernes » (8). Cela correspond en partie à une aspiration de modernisation de la place et de l’activité de l’Etat à l’égard de la société, autour de laquelle se retrouvent alors des réformateurs variés. Ainsi, se situant a priori à l’opposé de la politique gaulliste, le Club Jean Moulin est créé en 1958 à la suite de la guerre en Algérie et du retour au pouvoir du général de Gaulle, dont il conteste la dimension « autoritaire » (9).  (5)  F. Caron et J. Bouvier, « Les Agents : l’État », in F. Braudel et E. Labrousse (dir.), Histoire économique et sociale de la France, Vol. 4, sous la direction de Paris, PUF, 1982, pp. 1068‑1069.  (6)  T. Judt, Postwar : a history of Europe since 1945, New York, Penguin Press, 2005, p. 361.  (7)  B. Gaïti, « L’érosion discrète de l’État-providence dans la France des années 1960 : retour sur les temporalités d’un “tournant” néo-libéral » », Actes de la recherche en sciences sociales, 201‑202(1), 2014.  (8)  M. Fulla, Les socialistes français et l’économie (1944‑1981) : une histoire économique du politique, Paris, Sciences Po Les Presses, 2016, pp. 129‑214.  (9)  Club Jean Moulin, L’État et le Citoyen, Paris, Seuil, 1961, p. 10.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 317

30/09/2020 11:35:30

318

la concurrence des programmes économiques

Il se présente comme un groupe de réformateurs, largement issus de l’administration, des réseaux d’experts ou de l’université (à l’image de P. Uri, d’E. Hirsch, de G. Vedel, M. Crozier ou de G. Lavau, tous membres du Comité directeur) (10) qui plaident pour un État plus « ouvert » que les citoyens devraient pouvoir « reconquérir ». En matière économique toutefois, le Club rejoint très largement la défense de la planification « démocratique », et reprend à son compte le mot d’ordre d’une économie concertée (11). Il s’inscrit en cela dans la droite ligne des revendications portées par une « nébuleuse réformatrice » qui se constitue autour de la CFTC et de la multitude de clubs et groupe de pensée qui voient le jour à cette période –  à l’image du Club Citoyens 60 créé et animé par le jeune J.  Delors en 1959. L’idée d’une planification souple n’est donc pas cantonnée à un camp politique, mais trouve des soutiens variés dans les débats français. Si la France joue le rôle d’archétype en matière de planification, les mêmes tendances sont –  nous allons le voir  – à l’œuvre en Grande-Bretagne, en Belgique, en Italie et aux Pays-Bas où sont créées des instances de planification. La combinaison d’ouverture économique internationale, non seulement dans le cadre de la CEE, mais aussi des autres institutions créées dans la période d’après-guerre, et d’un rôle actif de l’État dans l’économie intérieure, correspond ainsi largement à la situation économique de la plupart des pays industrialisés jusqu’à l’effondrement du système de Bretton Woods au début des années 1970. « Ombres et lumière de l’économie sociale de marché » (12) Cette relative homogénéité ne doit pas être surestimée a posteriori. Les politiques des États membres diffèrent tant sur les instruments employés que sur les objectifs poursuivis, entraînant régulièrement des tensions déstabilisant le Marché commun. Surtout, le modèle proposé par la France est vigoureusement rejeté en RFA, où L.  Erhard accède à la Chancellerie en 1963. Pourtant, tout au long de la période se dessine une mise en crise de ce qui avait fait le succès de l’ordolibéralisme en RFA. C’est d’abord un affaiblissement politique  : la première partie des années 1960 marque à la fois le triomphe du représentant politique le plus éminent du discours ordolibéral –  L.  Erhard est élu Chancelier en  (10)  C.  Andrieu, Pour l’amour de la République  : le Club Jean Moulin, 1958‑1970, Paris, Fayard, 2002.  (11)  Club Jean Moulin, L’État et le Citoyen, Paris, Seuil, 1961, p. 47.  (12)  C’est le titre d’un ouvrage publié par le journaliste suisse C arlo Mötteli, proche des ordolibéraux. C.  Mötteli, Licht und Schatten der sozialen Marktwirtschaft  : Leitbild und Wirklichkeit der Bundesrepublik Deutschland, Zürich, Rentsch, 1961.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 318

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

319

1963 malgré l’opposition de plus en plus vive avec K.  Adenauer –  et le début d’une crise profonde du programme politique de l’économie sociale de marché. Quoique les indicateurs économiques restent dans l’ensemble ceux d’une croissance remarquable, la période du début des années 1960 est en effet moins faste pour la RFA que pour d’autres pays européens, la France ou l’Italie notamment (13). L’inflation, le grand mal redouté depuis l’entre-deux-guerres, atteint un niveau jugé inquiétant par les observateurs allemands contemporains (14). Le quasi-plein emploi atteint en 1961 (moins de 1 % de chômage) entraîne une pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs, que la fermeture de Berlin-Est ne permet plus de compenser par un afflux de main-d’œuvre en provenance de la RDA. La situation conduit les syndicats à faire valoir des revendications salariales et sociales plus importantes. Surtout, alors que la CDU avait triomphé aux élections de 1965, la RFA connaît à l’été 1966 une récession inattendue – et courte – qui ravive les craintes quant aux conséquences d’une crise économique. Dans ce contexte, le discours économique change progressivement. Le décalage entre le succès économique du programme mis en œuvre par la CDU et les inégalités sociales encore profondes conduisent certains –  à commencer par A.  Müller-Armack –  à plaider pour une « deuxième phase » de l’économie sociale de marché, plus orientée vers les enjeux sociaux (15). Face au tournant pris par le SPD en 1959, et constatant que l’opposition traditionnelle entre socialisme et libéralisme avait perdu beaucoup de son efficacité politique depuis l’adoption du programme de Bad Godesberg, à son tour, L. Erhard s’efforce de redéfinir son discours économique. Il développe en particulier en mars  1965 le concept de « formierte Gesellschaft » (société « maîtrisée » (16)). Cherchant à prendre acte des changements de la société et de l’économie allemande, ce terme aspirait à devenir un nouveau mot d’ordre politique, correspondant dans une certaine mesure à la « deuxième phase » de l’économie sociale de marché (17). Il évoquait des investissements sociaux plus importants au profit d’une société responsable capable de se moderniser.  (13)  A. Lattard, Histoire de la société allemande au XXe siècle, Vol. 2, Paris, La Découverte, 2011, p. 41.  (14)  A. Nützenadel, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 2005, pp. 277‑278.  (15)  A.  Müller-Armack, « The second phase of the social market economy  : an additional concept of a humane economy (1960) », Standard Texts on the Social Market Economy, Stuttgart, Gustav Fischer, 1982.  (16)  Nous empruntons la traduction du terme proposée par A. Lattard, op. cit., p. 42.  (17)  L.  Erhard, « Formierte Gesellschaft  : Rede vor dem 13. Bundesparteitag der CDU, Düsseldorf, 31. März 1965 », Gedanken aus fünf Jahrzehnten – Reden und Schriften, Düsseldorf, ECON Verlag, 1988, p. 917.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 319

30/09/2020 11:35:30

320

la concurrence des programmes économiques

Mais malgré les efforts de L.  Erhard, et sa victoire aux élections, le concept aussi ambigu que critiqué pour ses réminiscences jugées autoritaires, demeura sans grande postérité. Ces difficultés aboutissent au départ de L.  Erhard en 1966, à la mise en place de la « grande coalition » de la CDU et du SPD –  et à l’arrivée au ministère de l’Économie de K.  Schiller (SPD) en décembre  1966. Avec la « loi sur la stabilité et la croissance de l’économie », adoptée en 1967, la RFA adopte pour une –  courte  – période, une politique économique d’inspiration keynésienne (18). En 1971, H.-O. Lenel pourra, dans la revue ORDO, poser une question impensable à la fin des années 1950 : « avons-nous encore une économie sociale de marché ? » (19). En parallèle, ce sont aussi des difficultés scientifiques que rencontrent les ordolibéraux dès cette période. Comme le constate le numéro d’ORDO de 1960‑1961, dédié à la mémoire de W.  Eucken disparu dix ans auparavant, l’idée commence à se répandre que l’ordolibéralisme est trop éloigné de la réalité, et a « fait son temps » –  selon l’expression de l’économiste E. Salin au congrès du Verein für Sozialpolitik en 1960 (20). Ces critiques se comprennent comme le résultat d’un affaiblissement personnel des ordolibéraux : le « maître » est disparu avec quelques-uns de ses plus proches élèves dans les années 1950. W. Röpke décèdera en 1966. De plus, la science économique, de plus en plus internationalisée et marquée par la domination américaine, tend à se redéfinir et à se « moderniser ». L’usage de l’économie mathématique, très restreint chez la plupart des ordolibéraux comme chez les économistes allemands en général (marqués par l’école historique et son opposition à l’école autrichienne), se généralise (21), ce qui contribue à marginaliser le discours ordolibéral, déjà très spécifique à la RFA. C’est d’ailleurs à cette période que le créateur du terme d’économie sociale de marché, Alfred Müller-Armack, déploie une activité notable pour expliquer et faire reconnaître les « fondements scientifiques » du concept (22) – suggérant un déficit de scientificité du concept.  (18)  C.  S. Allen, « The Underdevelopment of Keynesianism in the Federal Republic of Germany », P.  Hall, The Political Power of Economic Ideas, Princeton, Princeton University Press, 1989 ; J.  Rittershausen, « The Postwar West German Economic Transition  : From Ordoliberalism to Keynesianism », IWP Discusion Papers, 2007/1, 2007.  (19)  H.-O.  Lenel, « Haben wir noch eine Soziale Marktwirtschaft ? », ORDO  : Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 22, 1971.  (20)  «  Vorwort  », ORDO  : Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 12, 1961, p. xxxii.  (21)  A. Nützenadel, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 2005, p. 233.  (22)  A.  Müller-Armack, « Die wissenschaftlichen Ursprünge der Sozialen Marktwirtschaft (1973) », Genealogie der Sozialen Marktwirtschaft – Ausgewählte Werke, Stuttgart, Verlag Paul Haupt, 1981.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 320

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

321

2)  Des programmes savants aux projets politiques : la politique de concurrence de la CEE Malgré ces difficultés, le programme du Marché « encadré » est porté jusque dans les débats politiques communautaires. En particulier, les propositions de la Commission relatives à la deuxième phase du Marché commun, en 1962, font nettement apparaître un effort pour traduire dans la CEE certains principes du programme issu de l’ordolibéralisme. C’est avant tout dans la promotion et la mise en œuvre d’une politique de la concurrence communautaire que cet effort est le plus visible. Toutefois, d’un autre côté, la Commission propose de concilier ce projet avec le modèle français de la planification souple qui devient, dans le discours politique communautaire, une « programmation » indicative. C’est donc au prix d’une importante inflexion visant à les rendre applicables simultanément que ces deux programmes savants sont traduits en projets politiques par la Commission. Il en résultera, comme on va le voir, un débat nourri sur la possibilité de concilier des outils si différents.

a)  Le défi de W. Hallstein : pour une économie sociale de marché communautaire L’année 1962 voit une accélération importante des efforts pour définir le modèle économique et social communautaire, que la deuxième étape devra définitivement instaurer. C’est dans ce contexte qu’en février 1962, une note est transmise à W. Hallstein, Président de la Commission européenne. Rédigée en allemand, elle est sobrement intitulée « l’économie sociale de marché dans la CEE » (23). Elle développe une stratégie pour mettre en pratique l’économie sociale de marché expérimentée en RFA à l’échelle communautaire. On trouvera, dans une certaine mesure, des échos de ce projet dans le mémorandum qui est produit la même année par la Commission pour la deuxième phase du Marché commun. La note de février 1962 La note commence par souligner que l’activité principale de la Commission, jusque-là, a été de mettre en place les traités et le Marché commun  : il s’agit de faire de six économies un marché fonctionnant d’après une constitution économique (Wirtschaftsverfassung) unique.  (23)  « Soziale Marktwirtschaft in der EWG », 16  février 1962, Walter Hallstein Nachlass, N1266/1083, Bundesarchiv, Koblenz. La note est anonyme, mais est manifestement l’œuvre d’un membre allemand du cabinet de W. Hallstein. Ce pourrait être son chef de cabinet, B. von Staden ou son chef de cabinet adjoint, K. Meyer.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 321

30/09/2020 11:35:30

322

la concurrence des programmes économiques

Mais il faut, dans le même temps, souligne-t‑elle, commencer à anticiper ce que sera la politique économique suivie par les institutions par la suite, et selon quelles tendances cette constitution économique devra se développer. Or, sur ce point, l’auteur constate la divergence des deux modèles nationaux principaux. D’un côté, certains exigent que la CEE soit conduite d’après le modèle de l’économie sociale de marché. D’un autre côté, les Français poussent pour une vision planificatrice. Dans l’affrontement qui s’annonce, pense l’auteur de la note, c’est la vision française qui a le plus de chances d’être soutenue, notamment par l’autre « grand » pays de la Communauté, l’Italie, qui connaît une « ouverture à gauche » et des nationalisations. Il est alors urgent de se demander comment défendre la position allemande, dans la mesure où l’auteur tient pour « peu vraisemblable » que la Commission puisse s’accorder et mettre en pratique ces principes de l’économie sociale de marché. C’est donc avant tout une note stratégique, qui souligne bien le caractère national autant que politique des divergences perçues quant à la politique économique dans la CEE. Il s’agit de défendre « l’expérience allemande », et de la généraliser à la CEE dans un contexte peu favorable. Pour cela, il faut immédiatement commencer un « travail préparatoire » de l’opinion publique et scientifique : il faudrait commencer par une phase de recherche scientifique sur le modèle de l’économie sociale de marché, puis réfléchir aux conditions dans lesquelles l’expérience allemande pourrait être reprise ou adaptée. L’auteur conseille à ce sujet d’écrire personnellement une lettre à L.  Erhard pour lui faire part de cette nécessité de concevoir une politique européenne conséquente et générale. C’est, insiste-t‑il, la seule solution pour transférer les principes de l’économie sociale de marché dans la CEE à long terme, et se préserver de la menace de la planification française. Pour renforcer le poids de cette initiative, il suggère également de mettre en copie le Chancelier Adenauer, H.  von Brentano et G.  Schröder, le nouveau ministre des Affaires étrangères. Il s’agit donc d’élaborer une stratégie politique spécifiquement allemande, en mobilisant le gouvernement fédéral puis l’opinion savante et publique. Tout ceci est envisagé dans la plus grande discrétion  : le problème est bien de transférer à la CEE le modèle allemand, et de convaincre les Européens de ses bienfaits, sans pour autant attiser l’opposition des autres pays – au premier rang desquels, la France. Mais, de façon intéressante, l’auteur estime que c’est en RFA même que ce travail devra débuter. En effet, il relève que les thèses de l’économie sociale de marché y sont encore en discussion. Ce faisant, il indique le caractère encore contesté du mot d’ordre en RFA même, et annonce les BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 322

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

323

controverses communautaires à venir. En effet, bien qu’il s’agisse de « transposer » l’expérience allemande, il juge que le contenu de cette transposition n’est pas encore nettement défini. C’est sur ce point qu’une note manuscrite en marge du document exprime son désaccord (24). Le commentateur s’étonne de l’affirmation selon laquelle le travail de définition de l’économie sociale de marché ne serait pas achevé. Il juge au contraire le concept fort clair. Il tient selon lui en trois points. Les deux premiers forment la composante de « marché »  : la domination (Herrschaft) du mécanisme du marché ; la mise à l’écart des interventions indues dans le jeu du marché (la régulation de la concurrence). Le troisième est identifié comme la dimension « sociale », et correspond à la nécessité de « corriger » dans une certaine mesure le mécanisme de marché – c’est-à-dire la dimension « redistributive ». C’est la combinaison de ces trois principes qu’il faut obtenir dans la CEE si celle-ci doit pouvoir être regardée comme un prolongement de l’économie sociale de marché. Cette note ne donne pas lieu à une action officielle de la part du Président de la Commission. Elle constitue seulement une réflexion sur les problèmes identifiés. Cependant, elle souligne une volonté explicite dans l’entourage de W. Hallstein, quoique guère exprimée publiquement, de transférer le modèle allemand à la Communauté. C’est précisément l’enjeu des débats au cours de l’année 1962. Le mémorandum d’octobre 1962 : les nécessités concurrentes du Marché Quelques mois plus tard, en octobre  1962, la Commission européenne rend public un mémorandum relatif au passage à la deuxième étape du Marché commun. Il s’efforce de promouvoir une conception d’ensemble de l’économie communautaire. Chaque chapitre étant placé sous la responsabilité d’un Commissaire (les grandes lignes fixées dans l’introduction générale sont l’œuvre de W.  Hallstein), il ne se présente pas comme une application à la CEE d’un programme particulier. Au contraire, les deux « troisièmes voies » théorisées jusque-là y trouvent leur place. Le mémorandum qui est rendu public par la Commission en 1962 est ambitieux. Il traite à la fois des problèmes liés à la libre circulation,  (24)  Il nous semble peu probable, si l’on en juge d’après l’écriture, que le commentaire en marge soit de la main de W. Hallstein lui-même. Il pourrait en revanche être de son directeur de cabinet, et est, dans tous les cas, de la main d’un allemand travaillant dans l’entourage immédiat du Président de la Commission.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 323

30/09/2020 11:35:30

324

la concurrence des programmes économiques

des politiques de la concurrence, des transports, de l’agriculture, de l’énergie et de la politique sociale, mais aussi de la politique économique générale, de la politique monétaire ou des relations extérieures de la Communauté. Loin de se limiter aux enjeux techniques particuliers du moment, il développe un cadre général, dont l’horizon lointain est, conformément au programme théorisé par ailleurs par W. Hallstein, mais aussi par les théoriciens de l’intégration économique, une union économique, monétaire –  et surtout politique. Ce projet politique repose sur une thèse fondamentale, avancée dans l’introduction, à la fois banale dans le contexte des débuts de la construction européenne (avant la crise de la « chaise vide ») et surchargée de sens politique et théorique. Il affirme d’entrée que « l’intégration dite économique de l’Europe est, dans son essence, un phénomène politique. La Communauté économique européenne constitue avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier et la Communauté européenne de l’énergie atomique une union politique dans le domaine économique et dans le domaine social » (25). Non seulement il n’y a pas lieu de distinguer entre dispositions économiques et dispositions politiques, mais encore la construction politique est déjà engagée  : elle est de l’ordre du fait, non de l’idéal. Économie et politique ne forment pas deux ordres de phénomènes hétérogènes. En effet, si l’union douanière est indissociable d’une union économique, l’union économique est indissociable d’une union politique. Car « Il serait contraire à la réalité de considérer qu’il y a d’un côté, “l’économique” – qui serait mis en commun dans le cadre de la Communauté économique  – et de l’autre côté, le “politique”, pour lequel une telle tâche resterait encore à accomplir pour l’essentiel grâce à l’union politique. Une telle distinction, qui sépare les faits économiques des faits politiques et remonte à une époque où il existait entre la politique et l’économie des rapports tout à fait différents, ne peut que provoquer la confusion » (26).

Une telle affirmation n’avait alors, nous l’avons vu, rien d’inhabituel. L’économie est un phénomène politique dans la mesure où elle implique une action de l’État, de la Communauté ou de l’autorité publique en général. Il ne s’agit donc pas de confier au marché seul la responsabilité de cette intégration économique  : cette nécessité économique requiert des dispositifs particuliers, dont le programme détaille la mise en œuvre. Le mémorandum prône la mise en place d’un Marché qui repose sur un double fondement  : les mécanismes concurrentiels et une activité  (25)  Commission européenne, Mémorandum de la Commission sur le programme d’action de la Communauté pendant la deuxième étape, Bruxelles, Services des Publications Officielles des Communautés Européennes 24 octobre 1962, p. 5.  (26)  Idem.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 324

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

325

appropriée de l’autorité publique (directement conçue d’après le modèle de l’État). En effet, « il importe de réaliser que, dans le monde d’aujourd’hui, l’ordre économique fondé sur la liberté ne peut subsister sans une présence permanente de l’État dans la vie économique. Cette présence de l’État se manifeste d’une double manière : d’une part, l’État soumet à un cadre réglementaire l’ensemble des domaines de l’économie, ainsi que tous les domaines qui sont en contact avec l’économie ; d’autre part, l’État intervient sous la forme d’une modification constante des facteurs en jeu, par les actes innombrables dans lesquels se traduit son action journalière sur le monde économique, en un mot  : en pratiquant une “politique” au sens propre du terme » (27).

Le programme du Marché « encadré » trouve un écho direct ici  : il convient de fixer des règles stables qui rendent le fonctionnement du marché prévisible. Ce « cadre réglementaire » du Marché correspond pour l’essentiel à celui de la concurrence, qui constitue le deuxième chapitre du mémorandum. Il synthétise les efforts de la Direction générale à la concurrence, qui avait depuis le début de l’année 1960 travaillé à une proposition de régulation –  la future régulation 17/62  – visant à régler les modalités de la mise en œuvre des articles  85 et  86 sur les ententes du traité de Rome. Défendant devant le Parlement européen son projet, H.  von der Groeben avait réaffirmé en 1961 les principes exposés plus tôt : il s’agit bien de « défendre une concurrence juridiquement organisée » (28), qui ne répond pas aux règles de l’opportunité économique (l’efficacité d’une entente dans un secteur ou à un moment donné), mais bien aux règles fixées dans les traités. Le mémorandum réaffirme cette conception de la concurrence. Elle doit prévenir l’émergence de pouvoirs privés et l’intervention des États. Élément central du fonctionnement communautaire, elle joue un rôle économique autant que politique et social : elle garantit à la fois la rationalisation des ressources économiques, le progrès général de la Communauté et contribue à une « répartition plus équitable des profits » entre les différents secteurs économiques. En d’autres termes, « une politique de concurrence constructive constitue l’un des instruments les plus importants et les plus efficaces dont dispose la Communauté pour réaliser les objectifs du traité » (29)  : ce n’est pas une politique subordonnée et mineure, mais bien un élément essentiel du Marché commun.  (27)  Ibid., 6.  (28)  H. Von Der Groeben, « Competition in the Common Market – Speech made by H. von der Groeben », 19 octobre 1961, www.aei.pitt.edu.  (29)  Commission européenne, Mémorandum de la Commission sur le programme d’action de la Communauté pendant la deuxième étape, Bruxelles, Services des Publications Officielles des Communautés Européennes, 24 octobre 1962, p. 26.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 325

30/09/2020 11:35:30

326

la concurrence des programmes économiques

D’un autre côté, toutefois, le bon fonctionnement du marché implique aussi des interventions « innombrables », c’est-à-dire une activité soutenue de l’autorité publique. C’est cette dimension qui est développée dans le chapitre consacré à la politique économique élaboré par R. Marjolin et ses services. Il commence par affirmer que la politique de court terme ne saurait être « rationnelle » qu’en étant insérée dans une vision d’ensemble de long terme (30). La politique de court terme doit en réalité être subordonnée à une politique plus globale –  la programmation économique (terme qui est préféré à celui de planification, moins consensuel). Ce concept de programmation est présenté comme le moyen de coordonner les actions des États membres et de la Communauté en matière de politique économique. C’est un « guide nécessaire » dans l’élaboration des plans nationaux, mais aussi des actions « structurelles » de la Communauté (31). Programmer ne consiste pas à fixer des impératifs contraignants, mais des lignes « souples » sur lesquelles pourront s’appuyer les acteurs économiques publics, mais aussi privés. En d’autres termes, il n’y a aucune contradiction entre programmation et concurrence. Fort de ce concept, le mémorandum annonce des propositions à venir au cours de l’année 1963 pour une programmation communautaire. Le mémorandum de 1962 associe donc, dans l’horizon général de l’unification économique, juridique et politique des Communautés défini par W.  Hallstein, deux conceptions du gouvernement du Marché commun  : l’une, élaborée principalement par la DG IV de H.  von der Groeben, prolonge le programme d’un marché « encadré » par des règles générales –  dont la politique de concurrence fournit l’exemple le plus probant ; l’autre, élaborée principalement par la DG II de R. Marjolin, prolonge le programme d’un marché « éclairé », guidé par la programmation. Or ce deuxième aspect était précisément celui qui était identifié par la note de février  1962 comme contradictoire avec la réalisation d’une économie sociale de marché communautaire  : loin de reproduire à l’identique le modèle allemand, le mémorandum de 1962 réalise donc un compromis, qui n’est pas exempt de tensions, entre les deux programmes.

b)  Les lois du Marché : la validation par le droit de la politique de concurrence Au cours des années qui suivent le mémorandum, les différents aspects du projet économique d’ensemble proposé donnent lieu à des initiatives diverses. Avant d’en venir à la question de la programmation,  (30)  Ibid., p. 59.  (31)  Ibid., pp. 64‑65.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 326

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

327

nous examinerons ici la construction de la politique de concurrence communautaire. Si elle connaît de grandes difficultés au départ, elle finit par s’institutionnaliser et par gagner une autorité certaine en étant formalisée comme un dispositif essentiellement juridique. Les juristes trouvent en effet un fondement solide dans l’action de la Commission, et un soutien puissant à la Cour de Justice. Les économistes sont, quant à eux, plus marginalisés. La difficile naissance de la régulation 17/62 La naissance de la politique de la concurrence ne va pas sans difficulté. Le projet de mise en œuvre des articles  85 à  87 du traité, qui commence à être élaboré en 1960 par la DG IV, trouve certes un soutien important au Parlement européen, notamment chez le rapporteur chargé d’examiner le texte – l’avocat allemand A. Deringer. Le passage devant le Parlement européen résultait lui-même d’un coup stratégique de la Commission, qui, face aux divisions du Conseil avait insisté par l’intermédiaire de H.  von der Groeben pour que son projet de résolution soit transmis directement au Parlement européen, sans être accompagné d’un avis du Conseil (32). Finalement adoptée en février  1962 après un vif débat, la régulation accordait à la Commission des pouvoirs considérables –  exclusifs  – en matière de détermination des infractions à la concurrence au niveau communautaire. Elle réalisait ainsi une importante centralisation de la politique de concurrence. La Commission était en particulier seule habilitée à recevoir les notifications de projets d’ententes, rendues obligatoires a priori, et seule habilitée à délivrer des exceptions à leur interdiction de principe. Elle disposait également de pouvoirs d’investigation nécessaires à la délivrance d’une exception ou au constat d’une infraction. L’organe de mise en œuvre de la politique de concurrence était la Direction générale à la concurrence elle-même, assistée le cas échéant des autorités nationales, et en coopération avec un Comité d’experts au rôle seulement consultatif. Cette simplicité apparente du dispositif entraîna néanmoins une conséquence problématique, dénoncée dès les négociations par la plupart des États membres, mais dont ils avaient fini par accepter le risque au nom de l’homogénéité nécessaire du droit de la concurrence : la Commission européenne est très rapidement écrasée par le nombre de notifications qui lui sont transmises par les entreprises désirant se conformer à la  (32)  K.  Seidel et L.  F. Pace, « The Drafting and the Role of Regulation 17  : A Hard-Fought Compromise », in K. K. Patel et H. Schweitzer, The Historical Foundations of EU Competition Law, Oxford, Oxford University Press, 2013, pp. 73‑74.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 327

30/09/2020 11:35:30

328

la concurrence des programmes économiques

nouvelle règlementation (33). Ses services sont à partir de 1962 incapables de traiter l’ensemble des procédures, et les retards ne tardent pas à s’accumuler –  affaiblissant la position de la Direction générale à la concurrence. Néanmoins, progressivement, elle parvient à réduire le nombre de procédures et à imposer un véritable contrôle sur les ententes et la formation de pouvoirs privés dans le Marché. L’alliance de la Commission et de la Cour et le succès de la politique juridique de la concurrence Malgré ces débuts difficiles, la Commission dispose en matière de concurrence d’un allié de poids du fait de la conception principalement juridique qui prévaut dans les services de la DG IV : la Cour de Justice. Celle-ci est seule habilitée à contrôler les décisions de la Commission en matière d’ententes. Or elle partage la préoccupation de la Commission sur deux points : d’une part, au début des années 1960, la centralisation des pouvoirs en matière de concurrence au niveau communautaire converge avec les efforts des juristes pour imposer une conception « constitutionnelle » de la supranationalité du droit communautaire. Le soutien de W. Hallstein à la définition des règles de concurrence comme formant une « constitution économique » en est un signe clair : affirmer, dans ce domaine, le primat de l’autorité et du droit communautaire, au nom de la nécessaire homogénéité du Marché, c’est soutenir le primat du droit communautaire en général sur le droit national, qui est âprement débattu au même moment. D’autre part, la Cour est elle-même un point d’appui important pour les conceptions libérales du Marché commun. Nous l’avons dit, J.  Rueff en est l’un des premiers juges. Comme nous allons le voir, il défend vigoureusement l’importance des règles de la concurrence dans le Marché commun. L’Avocat général allemand, K.  Roemer, avait quant à lui participé aux travaux préparant la réforme monétaire en 1948, et était donc familier des idées ordolibérales sur l’importance de la concurrence, tout comme W.  Strauss, qui remplace le juge allemand O.  Riese en 1963, et qui avait, avant d’entrer au ministère fédéral de la Justice, dirigé le bureau juridique de l’administration de l’économie de la zone économique unifiée. La convergence de l’action de la Cour et de celle de la Commission se manifeste par exemple en 1962, dans une affaire opposant la société  (33)  L.  Warlouzet, Le choix de la CEE par la France –  L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, pp. 327‑328.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 328

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

329

allemande Bosch à une société hollandaise, lors de laquelle la Cour confirme « en principe » l’applicabilité directe de l’article  85 du traité avant même l’entrée en vigueur de la régulation de la Commission (34) – renforçant l’interprétation « constitutionnelle » du traité. De même, en 1969, la Cour se saisit d’un arrêt relatif aux règles de concurrence pour rappeler que « la force impérative du traité et des actes pris pour son application ne saurait varier d’un État à l’autre par l’effet d’actes internes, sans que soit entravé le fonctionnement du système communautaire et mise en péril la réalisation des buts du traité » (35). Autrement dit, le droit de la concurrence communautaire, comme le droit communautaire en général, prime sur le droit national. L’argument est ici, comme l’avaient souligné les juristes et H. von der Groeben depuis 1960, appuyé sur la nécessité d’établir des conditions homogènes de fonctionnement du Marché. Le vocabulaire de la constitution économique n’est certes pas employé à cette période –  si ce n’est dans la traduction allemande des conclusions de l’Avocat général M.  Lagrange en 1958, dans une affaire concernant la CECA  : le terme est employé pour traduire les « conceptions de base du traité en matière de pouvoir économique » (36). Néanmoins, défense d’un droit de la concurrence constitutionnalisé et défense du droit communautaire dans son ensemble vont de pair. Le vocabulaire de la concurrence « praticable » ou « effective », prôné par H. von der Groeben et ses services, fait quant à lui progressivement son entrée dans le répertoire de la Cour. Ainsi en 1973, dans l’arrêt Continental Can, la Cour affirme la nécessité de préserver une concurrence « effective », qui peut admettre certaines restrictions en fonction des « finalités des traités » (37). La mise en œuvre des règles de concurrence communautaire se fait donc de concert entre la Commission et la Cour, qui adoptent toutes deux un vocabulaire commun orienté par des préoccupations partagées (38) : asseoir l’ordre juridique communautaire, affirmer les règles de la concurrence. Homogénéité du marché et primat du droit communautaire sont, dans ces efforts, inséparables.

 (34)  CJCE, Arrêt de la Cour du 6 avril 1962 dans l’affaire De Geus en Uitdenbogerd c. Bosch e.a., 13‑61, ECLI:EU:C:1962:11.  (35)  CJCE, Arrêt de la Cour du 13  février 1969 dans l’affaire Walt Wilhelm et autres c. Bundeskartellamt, 14‑68, ECLI:EU:C:1969:4.  (36)  CJCE, Conclusions du 18  mars 1958 de l’Avocat général M.  Lagrange dans l’affaire Eisen- und Stahlindustrie c. Haute autorité, 13‑57, ECLI:EU:C:1958:2.  (37)  Voy. F.  Marty, « Politiques européennes de concurrence et économie sociale de marché », Documents de travail de l’OFCE, 30, 2010, p. 15.  (38)  Ce qui ne signifie bien sûr pas que les deux institutions adoptent des positions systématiquement identiques, ni que l’unanimité règne en leur sein.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 329

30/09/2020 11:35:30

330

la concurrence des programmes économiques

3)  La réception juridico-économique du Marché « encadré » La transformation du programme savant du marché « encadré » en projet politique aboutit à la mise en œuvre d’un droit de la concurrence présenté comme « constitutionnalisé ». Mais, pas plus que les seules décisions de la Cour n’avaient suffi à faire accepter les thèses des supranationalistes, cette mise en pratique ne clôt les débats. Il faut, là aussi, aux promoteurs de l’interprétation constitutionnelle du droit de la concurrence enrôler des soutiens. Cet effort pour mobiliser des soutiens se heurte rapidement à un double obstacle. D’un côté, on l’a dit (et nous y reviendrons dans la partie suivante), le programme du marché « encadré » s’inscrit dans un contexte politique peu favorable. D’un autre côté, il rencontre également de vives contestations savantes. L’essentiel du débat concerne une question, cruciale pour la CEE, qui touche au statut de ce droit de la concurrence  : existe-t‑il une constitution économique substantielle dans la CEE que le droit de la concurrence viendrait réaliser – ou faut-il entendre ce concept de façon purement formelle, comme l’ensemble des règles existant dans le Marché commun ? Or, bien qu’une partie des acteurs qui promeuvent l’interprétation constitutionnelle du droit de la concurrence se montrent très actifs pour défendre son sens substantiel, leur capacité à enrôler des soutiens savants hors de RFA est limitée. Le concept de constitution économique substantielle de la CEE demeure contesté par les économistes ; chez les juristes, c’est progressivement dans un sens purement formel que le concept commence à être accepté.

a)  Une mobilisation allemande Les interprétations du Marché commun comme un marché où la concurrence est « constitutionnellement » organisée sont d’abord largement relayées en RFA. Ce discours pouvait s’appuyer, nous l’avons vu, sur une riche tradition intellectuelle. Par ailleurs, le droit de la concurrence y avait été fortement débattu durant les dix années de préparation de la loi de 1958 sur la régulation de la concurrence. Ces interprétations s’inscrivent enfin dans la continuité du débat sur la constitutionnalité de l’économie sociale de marché qui se déroule à la même période en RFA. Il se produit donc une convergence autour de ce vocabulaire constitutionnel. Certes, le concept même de « constitution économique » ne fait pas consensus  : en 1950, H.-C.  Nipperdey remarquait le décalage entre les BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 330

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

331

conceptualisations du droit économique général, de l’ordre du droit privé, et celles du droit constitutionnel économique (39) ; en 1957, le professeur d’économie et membre de la CDU Georg Strickrodt (1902‑1989) soulignait le caractère encore relativement mal défini du concept de constitution économique (40). Cependant, l’existence même de ce débat souligne la généralisation du vocabulaire constitutionnel économique. De la pratique à la science : promouvoir la « constitution économique communautaire » Les acteurs de la politique communautaire, autour de la Direction générale à la concurrence, s’emploient après 1962 à élargir leurs soutiens en RFA. Il s’agit de répandre l’idée que les règles du droit économique de la CEE ont valeur constitutionnelle et forment ainsi le cadre de toute la politique économique. Dans ce processus, les acteurs directement impliqués dans la formulation de la règlementation communautaire se montrent très actifs. C’est d’abord le cas d’H. von der Groeben lui-même, qui investit l’arène savante. Outre ses interventions directement politiques, au Parlement européen par exemple, il expose ainsi ses conceptions dans des lieux intermédiaires, comme la Table ronde des problèmes de l’Europe tenue en mai 1962 à Strasbourg, les rencontres de 1964 de l’Aktionsgemeinschaft Soziale Marktwirtschaft ou du Verein für Sozialpolitik en 1966 (41). Il publie aussi en 1964 dans un lieu important du débat sur le droit communautaire de la concurrence en RFA, la revue Wirtschaft und Wettbewerb (Économie et concurrence), fondée en 1951 à destination des praticiens, et qui s’ouvre très largement aux débats communautaires. Il participe également de plus en plus aux activités universitaires  : il est invité à donner des conférences sur le Marché commun, comme à l’université de Marburg en 1964, publie dans la revue Europa-Archiv ou s’engage dans le fonctionnement de l’Arbeitskreis Europäische Integration, du présidium duquel il fera partie à partir de 1990. Mais, surtout, il peut s’appuyer sur une initiative de grande ampleur qu’il patronne : l’édition du premier commentaire systématique en allemand du traité de la CEE, qui paraît à partir de 1958. S’il ne rédige pas lui-même les articles relatifs à la concurrence, cela lui donne en revanche  (39)  H.C. Nipperdey, « Die Grundprinzipien des Wirtschaftsverfassungsrechts », Deutsche Rechts-Zeitschrift, 5(9), 1950.  (40)  G.  Strickrodt, «  Die Idee der Wirtschaftsverfassung als Gestaltungs- und Interpretationsprinzip », Juristen Zeitung, 12, 1957.  (41)  H.  von Der Groeben, Europa, Plan und Wirklichkeit : Reden – Berichte – Aufsätze zur europäischen Politik, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1967.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 331

30/09/2020 11:35:30

332

la concurrence des programmes économiques

l’occasion d’inscrire les traités dans une vision générale, qu’il développe en introduction et dans laquelle la concurrence est élevée au rang de principe (42). Ce commentaire, régulièrement actualisé jusqu’à ce jour, constitue la base d’un appareil interprétatif de la CEE sans équivalent à l’époque. Cela confère une forte légitimité à son éditeur  : consécration symbolique importante, il reçoit le titre de docteur honoris causa de l’université de Francfort (l’université de W. Hallstein et de F. Böhm) en 1967 –  l’année même où un recueil de ses différentes interventions sur la CEE est publié par l’éditeur scientifique Nomos Verlag. H. von der Groeben n’est pas le seul, parmi les acteurs engagés dans l’élaboration pratique de ces règles, à promouvoir une interprétation savante du droit de la concurrence communautaire. Le rapporteur sur le règlement 17/62 au Parlement européen, A.  Deringer, y contribue aussi largement. Avocat de formation, il s’était rapidement spécialisé dans les questions de droit de la concurrence et avait participé en 1957 à un ouvrage sur l’actualité du droit des cartels en RFA. En 1965, l’un de ses exposés est publié par la Juristische Studiengesellschaft de Karlsruhe, une société savante fondée en 1951 par des juges de la Cour constitutionnelle et des professeurs de différentes universités. Il publie également des contributions sur la question dans la revue d’avocats Neue juristische Wochenschrift, la même année, puis dans le Juristenzeitung dès 1966. Comme pour H. von der Groeben, il contribue à la revue Wirtschaft und Wettbewerb, pour laquelle il écrit trois articles sur le droit communautaire entre 1962 et 1964. En 1970, il participe à un ouvrage sur le droit de la concurrence communautaire, préfacé par H.-P. Ipsen et publié dans la série des travaux de droit communautaire de la fondation EuropaKolleg à Hambourg. Mais il ne se définit pas seulement comme un spécialiste des problèmes du droit de la concurrence communautaire en RFA  : l’avocat d’affaires publie aussi très largement à l’étranger. Ainsi, dès le premier numéro de la Common Market Law Review, fondée en 1963 il donne un article sur le droit de la concurrence dans les traités de Rome, puis un autre l’année suivante. En 1968, il publie cette fois en anglais un ouvrage sur le même sujet (43), et multiplie par exemple, au cours des années 1960, les contributions au journal américain The Antitrust Bulletin – de même qu’il dirige une série d’articles dans la jeune Revue du Marché commun en 1962‑1963. Cette activité de commentaire du droit de la  (42)  H.  von Der Groeben et H.  von Boeckh (éd.), Kommentar zum EWG-Vertrag, Vol. 1, Baden-Baden, Lutzeyer, 1958, p. xiv.  (43)  A. Deringer, The competition law of the European Economic Community, New York, Commerce Clearing House, 1968.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 332

30/09/2020 11:35:30



la concurrence des programmes économiques

333

concurrence communautaire lui permet ainsi de se définir à son tour comme un passeur entre débats politiques et universitaires. Pour d’autres enfin, c’est à un investissement plus permanent des débats universitaires que conduit la participation aux débats communautaires. Il en est ainsi du proche des ordolibéraux, E.-J. Mestmäcker, conseiller de la Direction générale à la concurrence depuis 1960 et membre du Conseil scientifique du ministère de l’Économie. Il publiait dans la revue ORDO depuis le milieu des années 1950, et s’était spécialisé dans le droit de la concurrence comparé. Le jeune professeur de droit économique, qui avait obtenu son habilitation à Francfort en 1958, s’investit lui aussi à partir de 1960 dans le droit de la concurrence communautaire. Si dès 1955, il s’était spécialisé dans les problèmes de droit de la concurrence de la CECA, écrivant par exemple dans la revue Wirtschaft und Wettbewerb, il se tourne de plus en plus, au milieu des années 1960, vers le droit de la CEE. Signe de son implication au croisement des réseaux ordolibéraux et supranationalistes, il publie deux contributions à ce sujet dans les Mélanges en l’honneur de F. Böhm, en 1965, et de W.  Hallstein, l’année suivante. Marquant le point culminant de cette activité de commentaire du droit de la concurrence communautaire, il publie en 1974 le premier manuel de droit de la concurrence communautaire en langue allemande, qui le définit indiscutablement comme l’expert allemand de ces questions. Dès le début de son manuel, la Communauté et son droit de la concurrence sont problématisés en termes de « constitution économique », matérielle et formelle (44). La banalisation d’une interprétation juridique Ces différents auteurs contribuent largement, par leur activité à la frontière des débats politiques et savants, à la réception de l’interprétation constitutionnelle du droit de la concurrence de la CEE. En RFA, le discours constitutionnel économique sur la CEE s’impose alors rapidement, si bien qu’en 1970, un doctorant de l’université de Würzburg, Josef Scherer (45), peut soutenir une thèse intitulée La constitution économique de la CEE. Cette thèse présente un double intérêt  : elle synthétise le débat ; elle neutralise le concept de constitution économique en réaffirmant son caractère strictement juridique.  (44)  E.-J. Mestmäcker, Europäisches Wettbewerbsrecht, Munich, Beck, 1974, p. 14.  (45)  Josef Scherer étudie la théologie et la philosophie à Francfort, à partir de 1961. Il se tourne ensuite vers le droit puis l’économie, à partir de 1962‑1963 à l’université de Würzburg. Après l’examen d’État en droit, obtenu en 1966, il réalise une thèse sur la « constitution économique de la CEE », soutenue en 1970 à Würzburg. Il ne poursuit pas ensuite de carrière académique.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 333

30/09/2020 11:35:31

334

la concurrence des programmes économiques

Le point de départ de l’auteur est la controverse suscitée par le mémorandum de la Commission (46). Il observe lui aussi l’opposition frontale de deux camps – les partisans de l’économie sociale de marché et ceux de l’interprétation planificatrice des traités. Mais c’est pour mieux faire remarquer que ces débats, avant tout économiques, ont négligé un aspect central du problème  : ce sont aux juristes de dire quelles politiques économiques sont possibles dans le Marché commun, car la CEE est un « ordre juridique » avant de définir un ordre économique. Dès lors, il développe une conception systématique de la constitution économique, qui lui permet d’affirmer « la nécessité du concept de constitution économique » pour qui veut obtenir une vue systématique de « l’ordre économique » dans un État de droit (47). Cependant, réaffirmant la supériorité du point de vue juridique pour l’appréhension du Marché commun, il en conclut au caractère mixte de cette constitution du point de vue matériel : de même que la Loi fondamentale allemande ne faisait pas de l’économie sociale de marché un ordre économique de valeur constitutionnelle, la CEE repose sur des traités « neutres » – ou plutôt, mixtes. C’est une constitution économique avant tout « négative » (48). Le concept est ce faisant neutralisé –  et le primat du savoir juridique sur le marché, réaffirmé. Mais la situation est bien différente de l’autre côté du Rhin.

b)  La réception des concepts allemands en France au début des années 1960 La réception du discours constitutionnel économique en France est limitée par deux ensembles de difficultés  : d’une part, il n’existe guère de tradition juridique équivalente à cette époque ; d’autre part, chez certains économistes commence à se faire jour un scepticisme à l’égard du « modèle allemand » et de son fondement théorique. Chez les juristes comme chez les économistes, la réception des idées constitutionnelles économiques allemandes demeure alors faible. Une tradition étrangère Le concept de constitution économique, tel qu’il s’était développé en Allemagne au croisement du droit privé et du droit constitutionnel, n’a guère d’équivalent en France au début des années 1960. L’idée d’un  (46)  J.  Scherer, Die Wirtschaftsverfassung der EWG, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1970, pp. 35‑36.  (47)  Ibid., pp. 50‑51.  (48)  Ibid., pp. 201‑202.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 334

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

335

droit économique englobant les activités privées et publiques, c’est à dire formant un cadre général et commun, est faiblement acceptée (49). L’appréhension juridique des phénomènes économiques demeure en effet très marquée par la séparation entre privé et public (50) : il existe un droit économique privé, qui régule les activités des entreprises, et un droit économique public, qui est celui des interventions de l’État et se rattache en ce sens au droit administratif. Les règles de la concurrence elles-mêmes avaient été intégrées dans le droit de l’administration  : le décret de 1953 régulant les pratiques anti-concurrentielles accordait les pouvoirs de décision au ministre de l’Économie, non à un organisme indépendant comme en RFA. L’approche de l’économie par le droit demeurait donc strictement subordonnée à la division entre droit privé et droit public. L’idée d’une régulation englobante de type « constitutionnel » ne participait pas du discours juridique sur l’économie. Certes, la situation change au cours des années 1960. En 1962, le juriste G. Farjat soutient une thèse intitulée L’ordre public économique, défini de façon englobante comme « l’ensemble des règles obligatoires dans les rapports contractuels relatives à l’organisation économique, aux rapports sociaux et à l’économie interne du contrat » (51). À l’inverse, face à la séparation de plus en plus marquée entre la nouvelle science économique et le droit, certains économistes revendiquent une nouvelle approche de l’économie par le droit, dans le cadre de laquelle la division traditionnelle entre droit privé et droit public pourrait être surmontée –  et la rupture entre droit et économie évitée. C’est ainsi le cas d’H.  Guitton, rédacteur en chef de la Revue d’Économie politique, qui, bien qu’il se réjouisse de l’autonomisation de l’économie, est opposé à la séparation des deux facultés. Au contraire, il plaide pour une conjonction du droit et de l’économie. Il souligne que « c’est bien à l’édification d’un droit nouveau que nous assistons, ce droit économique dont il ne faut peut-être plus se demander s’il appartient au droit privé ou au droit public » (52). C’est ainsi la frontière entre public et privé, droit et économie, qui est lentement mise en cause au

 (49)  M. Fromont, Rapport sur le droit économique français, Vol. 2, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1973, pp. 15‑16.  (50)  H.  Dumez et A.  Jeunemaître, La concurrence en Europe –  De nouvelles règles du jeu pour les entreprises, Paris, Seuil, 1991.  (51)  Cité par J. Scherer, Die Wirtschaftsverfassung der EWG, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1970, p. 42, note 11.  (52)  H.  Guitton, « Entre le droit et l’économie », Revue d’Economie Politique, 74(3), 1964, p. 778.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 335

30/09/2020 11:35:31

336

la concurrence des programmes économiques

cours des années 1960. Mais le décalage demeure important vis-à-vis de la RFA. D’autre part, beaucoup d’économistes ne sont pas plus enclins que les juristes à recevoir favorablement les idées venues d’outre-Rhin à cette période. En parallèle des débats communautaires, chez les économistes français l’attrait du modèle allemand et du « miracle économique » tend à être remis en question. Les présentations de l’économie allemande qui sont données sont marquées par les premières difficultés qu’elle traverse après la période du « miracle économique ». Le spécialiste de la concurrence et germaniste Jacques Houssiaux se propose par exemple d’expliquer le succès de l’économie allemande non comme un effet des seules politiques de L.  Erhard, mais par une multiplicité de causes, et notamment les effets de la concentration économique des grands groupes (53). Autrement dit, une explication alternative du « miracle allemand » commence à voir le jour. Elle accorde moins d’importance aux idées économiques de L. Erhard, et plus à la réalité, parfois contradictoire, de l’économie allemande. Ce faisant, la force de l’exemple qui était celle du « miracle » est lentement remise en doute. En France, ni les économistes ni les juristes, ne sont donc à cette période des soutiens enthousiastes du discours constitutionnel économique. Dans ce contexte, le discours sur la « constitution économique » de la CEE circule, certes, mais seulement dans un petit cercle d’acteurs directement liés aux débats communautaires –  et avec la plus grande difficulté. Droit ou économie ? Les conceptualisations du Marché en termes constitutionnels ne sont, malgré ce contexte peu favorable, pas totalement absentes des débats français de l’époque. Des circulations, limitées, de ces concepts peuvent être repérées. Ce sont à la fois l’œuvre de passeurs individuels, et de la rencontre directe autour des problèmes communautaires soulevés par la pratique. Le premier cas, celui d’un passeur des débats allemands aux débats français, est illustré par Léontin-Jean Constantinesco. Le juriste d’origine roumaine, qui enseigne à l’université frontière de la Sarre, est familier des débats français aussi bien qu’allemands. Il est dans les années 1960 l’un des premiers, et l’un des seuls, à faire connaître le concept de « constitution économique » à ses collègues français. C’est d’abord dans  (53)  J. Houssiaux, « Croissance, concentration et concurrence. Quelques aperçus sur l’évolution du pouvoir économique en Allemagne fédérale », Revue économique, 13(3), 1962.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 336

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

337

un article, en 1960, sur la « constitution économique de la RFA » (54). Exposant les bases de la conception en termes constitutionnels, il y défendait l’idée d’une interdépendance entre droit et économie  : tous deux sont liés à un même problème fondamental, celui de la liberté de l’individu par rapport au pouvoir économique et au pouvoir politique. Il y discutait ensuite les différentes conceptualisations de la constitution économique, en particulier chez les ordolibéraux. Il rappelait que, pour eux, un régime démocratique ne pouvait pas être lié à n’importe quel système économique et soutenait l’idée qu’une constitution économique libérale et sociale est le complément de la démocratie politique. Dès lors, la constitution économique se définit comme « l’ordre fondamental de la vie économique, juridiquement réglée, c’est-à-dire l’établissement de normes et institutions juridiques qui doivent assurer institutionnellement et fonctionnellement, la structure et le fonctionnement de cet ordre économique. L’ordre économique fournit la substance et les données, le droit les formules juridiques » (55). Cet exposé cherchait à familiariser les lecteurs français avec ces concepts. Il est directement appliqué à la CEE un peu plus tardivement, en 1977, dans un article cette fois consacré à la « constitution économique de la CEE » (56). Dans cet article, son point de départ est également une explication du concept, dont il souligne le caractère encore très controversé. Cela renvoie à la question de fond des rapports entre droit et économie : « la spécificité du processus économique est-elle si grande que l’inclusion en droit positif se réduit à la seule constatation des principes économiques », ou est-ce le droit qui détermine l’ordonnancement économique ? Le droit prime-t‑il sur l’économie ou l’économie sur le droit ? Pour lui, « l’économie possède ses lois propres et, par là même, une certaine autonomie, mais celle-ci est relative et peut-être corrigée par les conceptions politiques et orientées par le droit ». Au sens « matériel », la constitution économique est alors « l’ensemble des normes établissant les structures précisant les facteurs économiques, leurs fonctions et spécifiant les règles, régissant le déroulement du processus économique qu’il soit ou non contenu dans un document constitutionnel ». Dès lors, la CEE peut être analysée en termes constitutionnels économiques. Cette interprétation résulte des articles préliminaires  : ils  (54)  L.-J.  Constantinesco, « La constitution économique de la République Fédérale allemande », Revue économique, 11(2), 1960.  (55)  Ibid., p. 74.  (56)  L.-J. Constantinesco, « La constitution économique de la CEE », Revue Trimestrielle de Droit Européen, 13(1), 1977.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 337

30/09/2020 11:35:31

338

la concurrence des programmes économiques

« donnent au traité son vrai sens et éclairent la signification de chacun des articles suivants ». Mais ces objectifs sont trop généraux pour être vraiment significatifs en pratique ; c’est le choix des instruments qui est en fait « décisif ». Dans la CEE, il y a deux instruments différents qui reposent sur des « fondements théoriques contradictoires »  : l’intégration et la coopération. Les rédacteurs du traité n’ont donc pas eu de conception univoque d’ensemble. C’est l’interprétation qui doit préciser les instruments en fonction des buts du traité. Or « cette interprétation recherchant l’objet et le but des traités n’est autre chose que l’interprétation faite par le prisme de la Constitution économique » (57). Quelle est alors la « nature économique » de la Constitution économique de la CEE ? Pour lui, elle s’appuie sur « une économie de marché contrôlée et à caractère social » (58), compatible notamment avec une planification indicative. On est donc ici très proche du projet de développer une économie sociale de marché incluant des éléments de planification souple. Cet article isolé de 1977 intervient au terme d’un long processus de discussion de la constitution économique de la CEE. La synthèse qu’il propose est en réalité déjà connue d’un certain nombre de juristes français impliqués dans les débats communautaires – qui ont, depuis le début des années 1960, eu les plus grandes difficultés à se saisir de ce concept. Dès le mois d’avril  1963, lors du colloque organisé à Cologne pour célébrer les dix ans de la jurisprudence de la Cour de Justice, le thème de la constitution économique est discuté. J.  Rueff, dans son intervention, cherche à montrer comment dans sa jurisprudence, la Cour a éclairé le droit communautaire à la lumière de la théorie économique. D’un côté, il affirme certes avoir réalisé, en exerçant sa fonction de juge, « le caractère contingent des phénomènes économiques en fonction du cadre juridique dans lequel ils sont placés » (59). Néanmoins, il affirme dans le même temps que la Cour a progressivement défini les termes fondamentaux employés dans les traités à l’aide de la science économique, pour constituer une « philosophie économique » cohérente. La Cour a ainsi « été inspirée d’un réalisme qui fait entrer directement la théorie économique dans la doctrine juridique » (60). C’est sur ce point qu’intervient L.-J.  Constantinesco. Il établit un lien entre la méthode d’interprétation de la Cour et les finalités du traité : l’interprétation de  (57)  Ibid., p. 273.  (58)  Ibid., p. 278.  (59)  J.  Rueff, « La Cour et l’économie politique », Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. 14.  (60)  Ibid., 25.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 338

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

339

la Cour doit se faire « par le prisme et à la lumière de la constitution économique » des traités (61). Mais cette constitution économique ne doit pas être comprise comme le reflet de théories économiques particulières. Ce sont les buts généraux des traités qui doivent l’orienter, non une théorie économique. C’est ce qu’indique également l’intervention de P.  Pescatore, lui aussi familier des débats allemands. Contrairement à la Constitution des États membres, qui est par définition de portée générale, le domaine limité de la construction européenne donne une importance considérable à la définition des buts et objectifs des traités. Comme il s’agit de buts essentiellement économiques, la « constitution économique » prend une grande importance. Mais ces finalités ne doivent pas être appréhendées à la seule lumière de la théorie économique : elles « trouvent leur expression synthétique dans la notion de marché commun, dont la Cour circonscrit les caractéristiques en plaçant l’accent notamment sur le jeu normal de la concurrence ; mais elle met aussi en évidence que ce marché commun n’est pas une fin en soi, mais qu’il doit servir l’intérêt commun » (62). C’est donc, à travers cet échange, la question du primat de l’économie sur le droit qui se fait jour  : le droit doit-il être interprété à la lumière de la science économique, ou le Marché doit-il être pensé comme d’abord juridique ? Un concept intraduisible ? Les difficultés, pour beaucoup de français, à recevoir le concept de constitution économique n’apparaissent cependant pas seulement entre juristes et économistes. Elles sont bien réelles chez les juristes euxmêmes, qui s’efforcent de préciser la portée du concept. Elles se laissent nettement apercevoir en décembre 1970, lorsqu’est organisé à l’université de Liège un colloque sur « la constitution économique européenne ». Ce colloque est le cinquième d’une série débutée en 1965 après la fusion des exécutifs, et qui avaient pris pour thèmes les aspects juridiques généraux de la fusion des communautés, les relations extérieures de la Communauté, puis connu un « tournant » vers les questions économiques (63). Le choix de Liège n’est pas anodin : l’Institut d’études juri (61)  L.-J.  Constantinesco, Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. 33.  (62)  P.  Pescatore, « La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle », Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Cologne, Carl Heymanns Verlag, 1965, p. 527.  (63)  Institut D’Études Juridiques Europeennes, La Constitution Économique Européenne, Actes du Cinquième Colloque sur la fusion des Communautés Européennes, Liège, Martinus Nijhoff, 1971, p. 10.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 339

30/09/2020 11:35:31

340

la concurrence des programmes économiques

diques européennes, initié en 1963 par F. Dehousse (qui le préside alors) et P. Pescatore, est un haut lieu d’articulation entre théorie et pratique du droit communautaire. On trouve parmi les participants quelques-unes des figures majeures du débat savant et politique sur les Communautés : outre F.  Dehousse, assistent au colloque P.-H.  Teitgen, M.  Lagrange, A.  Deringer accompagné d’un représentant du Bundeskartellamt allemand, le professeur de droit de la concurrence et futur juge à la Cour René Joliet, le spécialiste de droit de la concurrence Michel Waelbroeck, l’ancien membre de la commission constitutionnelle rassemblée pour le projet de CPE, M. Van der Goes van der Nater – mais aussi Jean-Maurice Dehousse, chef de Cabinet adjoint du ministre des relations communautaires en Belgique, et le Président de la Commission européenne Jean Rey. La question au cœur des débats vise à déterminer si les traités ont choisi et imposé une conception économique fondamentale pour la CEE. Sur ce point, le concept de constitution économique est vivement critiqué par les Français (64). C’est d’abord P.-H.  Teitgen qui soutient qu’il ne faut pas donner des objectifs précis à la Communauté en matière économique. Elle deviendrait sinon un système rigide où les juges se substitueraient à la décision politique. Il se méfie donc de la notion de constitution économique si elle doit définir un contenu substantiel de l’ordre économique communautaire. Prenant la suite, M.  Lagrange abonde dans le sens de P.-H. Teitgen : « On parle de constitution économique. Ces deux mots accouplés, sans aller jusqu’à me choquer, ne me sont guère habituels ». En matière de politique économique, il estime au contraire qu’il faut mettre « le moins possible » de précision dans les textes européens, car cette politique est par définition « fluctuante ». Il ne faut donc pas constitutionnaliser la politique économique dans la CEE. De même, F. Dehousse souscrit aux vues de P.-H. Teitgen : on ne peut inscrire une décision concernant la « philosophie » générale à la base des traités européens, car les circonstances changent. Il convient en revanche de définir les institutions chargées de définir ces positions « philosophiques » – c’est-à-dire des institutions démocratiques. Face à ces réticences de principe, c’est un Suisse, le professeur de droit à l’université de Genève M. Junod, qui prend la parole pour défendre la notion de constitution économique. Il souligne que les critiques de la part de P.-H.  Teitgen, M.  Lagrange et F.  Dehousse sont fréquentes chez les juristes français (et belges), mais résultent d’un « malentendu »  : « Qu’on le veuille ou non, tout pays possède une constitution  (64)  Ibid., pp. 187‑197.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 340

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

341

économique, puisque tout État moderne doit se préoccuper de l’organisation de son économie, qui ne saurait être abandonnée entièrement aux mécanismes du marché. Dans tout système juridique qui consacre le principe de légalité, cette organisation présentera donc un caractère normatif, partiellement du moins. » C’est une question de « structuration logique de l’ordre juridique ». S’il ne s’agit donc pas de définir des objectifs particuliers, « en revanche, je ne parviens pas à apercevoir comment on peut s’élever contre l’idée qu’il appartient à la constitution de choisir non seulement le régime politique, mais aussi le système économique du pays ; d’organiser dans les grandes lignes les structures et le fonctionnement non seulement des institutions politiques, mais également des organismes économiques  » (65). L’enjeu de ces débats apparaît donc clairement : il s’agit, au fond, de déterminer qui sera habilité à décider de la politique économique communautaire. D’un côté, les plus familiers des débats allemands maintiennent la nécessité logique, et l’existence factuelle, d’une décision constitutionnelle concernant l’ordre économique ; de l’autre, les juristes principalement français et belges affirment la nécessaire indétermination de la politique économique. Toutefois, même au sein des partisans de la constitution économique se fait jour une divergence d’interprétation, entre ceux qui lui donnent un contenu substantiel déterminé (une « philosophie économique ») et ceux qui ne lui reconnaissent qu’une signification formelle, limitée à l’organisation des « structures » économiques. La réception du discours constitutionnel économique est donc complexe  : elle recoupe en partie une différence disciplinaire (le primat de l’économie ou du droit), en partie une différence politique (le contenu plus ou moins libéral de cette constitution) et en partie une division nationale (la tradition francophone face à la tradition allemande). L’année 1962 marque le moment charnière où différents projets pour mettre en pratique les possibilités du traité voient le jour. Le programme du marché « encadré » est bien un élément de ces projets. Il justifie la mise en œuvre d’un dispositif de gouvernement central  : des règles générales de la concurrence au statut constitutionnel. Malgré des débuts difficiles, ces règles sont progressivement mises en œuvre au cours des années 1960 par la Commission et la Cour. Le succès de cette appréhension juridique est toutefois partiel à cette période. Cette interprétation, et les projets auxquels elle donne lieu, demeurent contestés scientifiquement, notamment en France, par des économistes comme par des juristes –  mais aussi jusqu’en RFA, où certains s’efforcent de concevoir une  (65)  Ibid., pp. 201‑202.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 341

30/09/2020 11:35:31

342

la concurrence des programmes économiques

constitution économique « formelle », n’engageant pas le choix définitif d’un modèle économique. Ainsi, le programme du Marché « encadré » issu de l’ordolibéralisme s’institutionnalise en pratique, mais échoue à cette période à coaliser dans les discours politiques et savants.

B – L es

difficultés du

M arché

commun

«  éclairé  »

Parallèlement à ces débats sur la constitution économique communautaire, le programme savant du Marché « éclairé » circule lui aussi dans les débats communautaires. L’interprétation qui y est formalisée est tout autre  : il s’agit cette fois d’affirmer que les traités autorisent, et nécessitent, une politique économique active de la part des autorités communautaires – et de plaider pour la mise en œuvre d’une telle politique à partir du modèle du Plan français. Ce programme est présenté par ses soutiens comme reflétant les avancées de la science économique moderne. Il rejette le juridisme du marché « encadré ». L’enjeu est donc de constituer un savoir de gouvernement du Marché commun distinct, mais reconnu comme scientifique par les économistes et donnant lieu à la mise en œuvre de ses propres dispositifs de gouvernement. Pourtant, sur les deux plans, ce programme échoue en grande partie. À cela, deux raisons complémentaires. D’une part, malgré un contexte favorable (1), les revendications des programmateurs ne conduisent pas à l’émergence d’un consensus chez les économistes professionnels (2). À ces divisions savantes, déjà observées au sujet du marché « encadré », s’ajoute un échec pratique. Les dispositifs de gouvernement mis en œuvre à l’instigation de R.  Marjolin et de ses soutiens rencontrent des difficultés majeures. Le Commissaire français parvient certes à enrôler des soutiens politiques pour son projet exposé dans le mémorandum de 1962 ; mais sa réalisation demeure très problématique. Ses partisans échouent largement à établir en pratique la possibilité, et plus encore la nécessité, des dispositifs qu’ils défendent (3). Dès lors, la programmation communautaire demeure un projet politique qui ne parvient pas à imposer sa légitimité savante, et que ses échecs initiaux ne tardent pas à décrédibiliser. C’est ce double échec – pratique et savant – qui permet d’éclairer les succès différents des deux programmes.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 342

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

343

1)  Le contexte du débat communautaire : l’heure de la planification indicative européenne ? Le projet de programmation économique communautaire formalisé dans le mémorandum de la Commission de 1962 s’inscrit dans une « fenêtre d’opportunité » particulièrement favorable. Cependant, en RFA, loin d’être perçue comme une mise en pratique de l’économie sociale de marché à l’échelle communautaire, la discussion du mémorandum est l’occasion d’une violente controverse entre W.  Hallstein et L.  Erhard  : alors que, comme nous l’avons vu, pour le Président de la Commission comme pour le ministre de l’Économie allemand, l’enjeu est de faire exister un Marché commun conforme à l’économie sociale de marché, ils se déchirent au sujet de la signification concrète de ce mot d’ordre à l’échelle communautaire.

a)  Une « fenêtre d’opportunité » européenne En France, comme on l’a dit, la planification indicative se trouve, au début des années 1960, dans une situation paradoxale. Si elle s’éloigne lentement de l’ambition des premiers plans de l’après-guerre, pour entrer dans une longue période de déclin, elle n’en demeure pas moins plus débattue que jamais dans les discours politiques. Or, l’enjeu de ces débats n’est plus seulement national. Ainsi, le quatrième Plan (1962‑1965) souligne une volonté d’exportation de ce modèle  : il se félicite qu’un nombre croissant de pays européens aient constaté que « l’institution rapide de la liberté des échanges peut créer des problèmes, si elle n’est accompagnée de la mise en œuvre d’une politique commune ayant pour contenu réel, sous un nom ou sous un autre, les premiers rudiments d’un plan » (66). Il souligne aussi qu’il « incombe » à la France de les persuader de poursuivre dans cette direction. Pour les planificateurs proches de J. Monnet et des milieux européens, tels P. Uri et R. Marjolin, le passage du Plan à la CEE peut en effet apparaître comme un moyen de l’institutionnaliser dans les Six, et de compenser son affaiblissement en France. En 1961‑1962, le Club Jean Moulin organise ainsi un groupe de travail sur les questions de la planification communautaire (67), intégré dans sa commission économique animée notamment par P.  Uri. Il est relayé par un groupe sur le Marché commun et la politique économique française en 1962, placé sous la direction d’un jeune énarque chargé  (66)  Commissariat Général au Plan, Quatrième Plan de Développement Économique et Social (1962‑1965), Paris, Commissariat général au Plan, 1962.  (67)  C.  Andrieu, Pour l’amour de la République  : le Club Jean Moulin, 1958‑1970, Paris, Fayard, 2002, p. 554.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 343

30/09/2020 11:35:31

344

la concurrence des programmes économiques

de mission au Commissariat au Plan en 1963, Yves Ullmo (1932‑2006). Loin d’être liés au contexte particulier de la France, le Plan et l’économie concertée sont envisagés comme des méthodes généralisables à la construction communautaire. Et, de fait, la planification indicative trouve des soutiens importants dans la plupart des autres pays de la Communauté. Dans le cadre du plan Marshall pour la reconstruction de l’Europe, un ensemble de dispositifs avaient été créés au lendemain de la guerre pour organiser l’aide économique. Sur ces bases, certains États européens avaient rapidement développé des dispositifs de planification élaborés (68) : outre la France, aux Pays-Bas, le Bureau de Planification économique dirigé par Jan Tinbergen avait dès 1945 joué un rôle important dans la reconstruction. D’autres pays, d’abord plus réticents à adopter une politique aux accents bien peu libéraux, s’y rangeaient progressivement  : en Belgique, malgré des débuts difficiles, un Bureau de Programmation économique avait vu le jour en octobre 1959 ; en Italie, enfin, le ministre du Budget – et fervent fédéraliste européen  – Ugo La Malfa avait présenté au Parlement un projet de programmation économique en mai  1962 (69). La planification indicative de l’économie semblait donc bénéficier d’un contexte favorable à sa transposition à l’échelle communautaire.

b)  Une opposition allemande Toutefois, un pays professait avec force son opposition de principe à la planification économique – nationale, puis européenne : la RFA (70). Les idées planificatrices y avaient été dans l’après-guerre très largement rejetées après les expériences nazies et communistes. C’est le ministre de l’Économie allemand, L. Erhard, qui se fait alors le plus virulent critique du projet de programmation communautaire. La controverse la plus marquante à ce sujet se déploie à l’occasion du « colloque » annuel des institutions européennes, le 20  novembre 1962 : il s’agit d’une rencontre, au Parlement européen, entre les représentants de l’institution de Strasbourg, des Conseils des ministres et  (68)  J.  Foreman-Peck, « European industrial policies in the post-war boom  : “Planning the economic miracle” », in C. Grabas et A. Nützenadel, (dir.), Industrial Policy in Europe, Londres, Palgrave, 2014 ; S.  Pochini, « Economic Programming in the European Community Countries (1962‑1967) : Elements for a Comparison », History of Economic Ideas 16(1‑2), 2008.  (69)  P.  L. Porta, « Europe and the post-1945 internationalization of political economy The case of Italy », in A. W. B. Coats (dir.), The Development of Economics in Western Europe since 1945, Londres, Routledge, 2005.  (70)  A.  Nützenadel, « Die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und die Debatte über eine europäische Wirtschaftspolitik 1957–1965 », Francia : Forschungen zur westeuropäischen Geschichte, 2008.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 344

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

345

des représentants des Commissions des trois Communautés. Le terme de « colloque » employé pour désigner la rencontre souligne bien la continuité symbolique avec les rencontres savantes qui ont ponctué les débats économiques communautaires. C’est d’ailleurs sur un ton policé que le Pr Erhard commence son intervention, se contentant d’indiquer qu’il fera montre d’un certain « scepticisme » quant à certains aspects du mémorandum de la Commission (71). Il se place d’emblée dans une perspective politique  : il affirme son soutien total à une construction européenne vouée à devenir « fédérative », c’est-à-dire laissant à chaque État membre sa particularité. Cela lui permet d’articuler sa première critique, qui vise l’aspiration « centralisatrice » de la Commission. Il refuse l’idée que les développements actuels de la CEE auraient « donné naissance à une entité constitutionnelle ». Bien plus, il rejette catégoriquement une méthode qui aboutirait « par une voie détournée », sous couvert de réformes économiques et de « mesures administratives », à « préjug[er] de la forme constitutionnelle de l’Europe politique ». C’est le principe même de l’intégration progressive et technique qui est mis en cause. En effet, pour lui, cela ne pourrait aboutir qu’à une centralisation autour de la Commission, qui donnerait lieu à un État centralisé – la « forme constitutionnelle » qu’il rejette. C’est dans ce cadre général qu’il développe sa critique proprement économique : il récuse à la fois la méthode adoptée et la conception de l’économie qui la sous-tend. Il ne refuse pourtant pas en bloc le mémorandum. Au contraire, il souligne qu’il est très satisfait du chapitre sur la concurrence, qu’il aurait « pu écrire [lui] – même ». Il ne s’oppose pas non plus à la formule d’une intervention de l’État dans l’économie, indiquant seulement que si W. Hallstein entend probablement la formule en juriste, lui en traitera véritablement en économiste. Mais il lui « semble entendre un concert dont l’harmonie est troublée par certains demi-tons “centralisateurs” et des bruits divers ». Ces dissonances sont le signe sûr de l’entrée de la « planification », « rétrograde et centralisatrice », dans les politiques communautaires libérales. Or, « deux systèmes d’organisation ne peuvent que difficilement coexister » dans la même communauté. En plus d’être dangereuse politiquement, la tendance planificatrice du mémorandum risque de se révéler incohérente économiquement. En particulier, il juge les tentatives de prévision à moyen et long termes qui fondent l’idée de programmation comme des efforts mortifères pour figer et « saisir à longue échéance la vie dans des chiffres ». À l’inverse,  (71)  Pour tout ceci, nous nous appuyons sur l’intervention de L. Erhard, Compte-rendu intégral des débats au Parlement Européen, Séance du mardi 20 Novembre 1962, pp. 51‑56.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 345

30/09/2020 11:35:31

346

la concurrence des programmes économiques

face à ce double danger, il met en avant l’expérience allemande et le modèle de l’économie sociale de marché. Sans jamais évoquer directement le terme, il souligne à la fois le succès de la reconstruction de 1948, la libre fixation des prix et la concurrence ou la mise en place d’un conseil de la conjoncture en RFA. Dès lors, il peut s’interroger  : « ne m’incombe-t‑il pas de défendre un programme, le programme qui nous a permis de relever l’Allemagne de ses cendres et de ses ruines ? ». Si une économie sociale de marché communautaire est souhaitable, c’est en reprenant les éléments qui ont fait leurs preuves en RFA –  pas en acceptant le projet hybride de W. Hallstein. Dans sa réponse (72), W.  Hallstein commence par avancer qu’aucun « économiste sérieux » ne pourrait contester l’efficacité du Marché commun ; de plus, il se « permet de corriger un peu ce que le ministre fédéral allemand de l’Économie a déclaré » en le soupçonnant d’adopter une approche juridique : c’est bien sur le terrain de la politique économique qu’il va se situer, c’est-à-dire au croisement des aspects juridiques et économiques (73). Ici encore, la concurrence des savoirs légitimes pour appréhender le Marché commun se fait jour. Adoptant ce point de vue global, tout l’effort de W.  Hallstein consiste à contredire l’accusation d’incohérence portée par le ministre de l’Économie. C’est bien un projet cohérent que présente la Commission. Il récuse ainsi vivement les accusations de L.  Erhard en réaffirmant l’effort de synthèse collective réalisé par les membres de la Commission : « Notre programme d’action […] n’est pas une compilation. Je tiens à le dire pour répondre à certaines allusions qui ont déjà été faites au cours de la discussion. Il ne comporte pas de parties différentes dont l’un ou l’autre membre de la Commission serait responsable. Nous nous sommes au contraire efforcés d’élaborer un tout uni en évitant les contradictions. C’est ainsi que chaque élément de ce programme d’action et tout ce qui s’y rattache est approuvé par chacun des membres de la Commission » (74).

Il nie ainsi le caractère hétérogène des conceptions contenues dans le programme. C’est affirmer le caractère inséparable de la politique  (72)  Parlement européen, Compte-rendu intégral des débats au Parlement Européen, Séance du mardi 20  novembre 1962, Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1962, pp. 65‑71.  (73)  Le professeur de droit privé fait cependant parfois surface dans l’intervention de W.  Hallstein. Ainsi  : « Un ordre libéral exige une réglementation des contrats qui permet à l’individu d’entrer en relations avec les autres individus. Il a besoin… mais je ne poursuis pas, Mesdames et Messieurs, car je ne veux pas faire de cours sur l’importance du droit privé pour l’existence et le maintien d’un ordre économique et social fondé sur la liberté. »  (74)  Parlement européen, Compte-rendu intégral des débats au Parlement européen, Séance du mardi 20  novembre 1962, Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1962, p. 70.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 346

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

347

de concurrence, louée par L.  Erhard, et de la présence de l’État telle qu’elle est envisagée à travers la programmation dans le mémorandum de la Commission. Cette présence est forte : « nous ne fondons pas sur la conception qui est à la base de nombreuses variantes des doctrines libérales, selon lesquelles l’ordre économique le meilleur se caractérise par l’absence de l’État ». Pour autant, W.  Hallstein insiste fortement sur le caractère libéral de son approche. Institutionnellement d’abord : la Commission, garante de « l’intérêt communautaire », agit comme un organe de type « fédéraliste » et non « centraliste ». Économiquement, ensuite : loin de faire obstacle à la concurrence, l’action de l’État, dans laquelle s’inscrit la programmation, permet de la faciliter. Pour appuyer cette affirmation de la compatibilité de l’action de l’État programmateur et du marché libre, W.  Hallstein mobilise un économiste qui avait affirmé que, pour connaître la réalité économique, il fallait partir du fait que « toujours et partout des plans [publics ou privés, collectifs ou individuels] sont à la base de l’activité économique ». Cet « homme dans lequel nombre de ceux qui se trouvent en cette assemblée honorent non seulement un grand maître de la recherche économique, mais un grand professeur de toute une génération d’économistes [est] celui qui a le mieux présenté scientifiquement l’ordre libéral fondé sur la concurrence, je veux dire Walter Eucken ». W. Hallstein joue ainsi l’économiste de Freiburg contre l’acteur politique se revendiquant de l’héritage ordolibéral de la façon la plus visible. C’est sans doute comme une stratégie rhétorique que cet usage se laisse le mieux comprendre  : W.  Hallstein, le mobilisant pour justifier une action de planification de la Communauté, en fait un usage quelque peu hétérodoxe – transformant ce qui avait valeur de constat chez W. Eucken en fondement normatif d’une politique. Néanmoins, cela souligne le fait que les deux hommes, dans cette joute rhétorique, revendiquent chacun un même fondement à leurs propositions. Il ne s’agit pour aucun des deux de condamner un ordre libéral tel qu’il a pu être imaginé en RFA ; ils en donnent en revanche deux interprétations différentes. Pour l’un, l’affirmation de la concurrence et de ses règles est nécessaire et suffisante ; pour l’autre, elle doit être complétée par une action plus étendue de l’autorité publique. Pour l’un, il s’agit de défendre la liberté d’action (ou d’inaction) de l’État en matière économique ; pour l’autre d’affirmer la compétence de la Commission et son statut quasi-fédéral.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 347

30/09/2020 11:35:31

348

la concurrence des programmes économiques

2)  La programmation est-elle une science ? Face à ces divisions politiques, la science est à nouveau mobilisée pour étayer ou critiquer le projet. Le concept de programmation communautaire est rapidement et largement reçu dans les débats scientifiques sur la CEE au cours des années qui suivent le mémorandum de la Commission. Cela donne lieu à de nouvelles controverses. Malgré l’accueil de plus en plus important que reçoivent ces idées programmatrices, c’est une réception savante conflictuelle qui caractérise les débats sur la programmation communautaire.

a)  La programmation : une science française ? Le débat sur la programmation communautaire se déploie, à première vue, selon des lignes principalement nationales : les Français fournissent l’essentiel des soutiens au projet politique de R.  Marjolin, dont ils cherchent à montrer le caractère scientifique, tandis que les Allemands constituent l’essentiel des critiques d’un projet qu’ils jugent « idéologique ». Cette division nationale du débat savant correspond en partie à la situation au début des années 1960. Néanmoins, comme nous le verrons, le débat fait rage en RFA également. Les savants français et la programmation Les auteurs français sont prolifiques sur la question de la programmation économique. Ces écrits sont souvent portés par des économistes praticiens, qui sont étroitement liés aux modernisateurs de l’après-guerre. Comme nous l’avons vu, ces économistes disposaient d’un ensemble d’expériences et d’élaborations théoriques liées au Plan, vivement débattu dans le cadre national. Au cours des années 1960, ce travail est poursuivi et les idées planificatrices disséminées. L’exemple le plus clair en est donné par Pierre Massé (1898‑1987), qui incarne à lui seul tout ce que les ordolibéraux dénoncent depuis W. Eucken : polytechnicien, ingénieur spécialiste de l’hydroélectricité qui enseigne à la faculté de droit de Paris, il est surtout le Commissaire au Plan nommé par le général de Gaulle entre 1959 et 1966. Dans ce cadre, il accompagne ses activités pratiques d’une activité de théorisation et de promotion du Plan et de sa rationalité, dont un ouvrage paru en 1965 résume la logique en une formule célèbre  : Le Plan ou l’anti-hasard (75).  (75)  P. Masse, Le Plan ou l’anti-hasard, Paris, Gallimard, 1965.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 348

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

349

Mais c’est aussi un débat qui dépasse très largement la science économique. Il mobilise notamment les acteurs qui s’investissent dans la refondation de la science politique –  et qui partagent, pour beaucoup, un engagement public en faveur d’un réformisme de gauche (non communiste). La Fondation Nationale des Sciences Politiques organise ainsi en 1963 un colloque à l’IEP de Grenoble, qui s’interroge sur « la planification comme processus de décision ». L’IEP de Grenoble s’était spécialisé dans la recherche en « science administrative » (76). Dans cette perspective, le colloque illustre l’élargissement de la discussion de la planification, le « brusque intérêt porté à la planification au niveau de la prise de conscience politique » (77). Le rapporteur principal est Georges Lavau (1918‑1990), juriste de formation qui enseigne à Grenoble depuis 1948. Mais G. Lavau est aussi l’un des défenseurs de la jeune science politique en France, qu’il enseigne et à l’institutionnalisation de laquelle il prend une part active. Il avait dès 1956 publié un article dans la revue Esprit –  à laquelle il contribue très régulièrement à partir de 1952  – sur la planification, dans lequel il s’efforçait, dans la perspective d’une gauche non communiste, de penser la conciliation entre Plan et liberté (78). Au contraire, les juristes plus traditionnels connaissent de grandes difficultés à se saisir de l’objet nouveau que constitue la planification. Intervenant au colloque de Grenoble sur la relation du Plan et du droit, le professeur de droit administratif et constitutionnel à Paris Jean Rivero, dresse un bilan de la place du droit dans l’appréhension de la planification. Il avait déjà abordé ce sujet en 1950, dans un article sur le plan Monnet et les juristes. Appelé par le Commissariat au Plan pour réfléchir aux modalités juridiques d’un vote du Plan par le Parlement, il avait constaté que l’œuvre de modernisation entreprise par les planificateurs s’était largement faite sans les juristes (79)  : face à cette contribution « modeste », les juristes ne pouvaient faire preuve que « d’humilité ». En somme, le droit était vis-à-vis du Plan « un étranger dans la maison ». Le bilan qu’il dresse en 1963 est certes un peu plus mitigé  : le Plan ne marque pas, en définitive, un « déclin du droit » (80). Il n’en affirme pas moins une « contradiction entre la notion traditionnelle de loi [générale]  (76)  Fondation Nationale des Sciences Politiques, La planification comme processus de décision, Paris, Armand Colin, 1965, p. xi.  (77)  J.-L.  Quermonne, « Les effets de la planification au niveau de l’appareil politique et de l’ordonnancement juridique », La planification comme processus de décision, Paris, Armand Colin, 1965, p. 97.  (78)  G. Lavau, « Planification et liberté », Esprit, 238, Mai 1956.  (79)  J. Rivero, « Le Plan et le droit », La planification comme processus de décision, Paris, Armand Colin, 1965, p. 121.  (80)  Ibid., p. 122.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 349

30/09/2020 11:35:31

350

la concurrence des programmes économiques

et la notion de plan ». Face à cette situation, il invite les juristes à combler leur « manque d’imagination » et à « imaginer [d]es catégories nouvelles  » (81). Enrôler des soutiens savants de la programmation communautaire L’idée d’une programmation communautaire scientifique est aussi largement promue hors de France. Manifestation la plus visible de cet effort, un colloque sur la « programmation économique européenne  et la programmation économique nationale dans les pays de la CEE » est organisé à Rome du 30 novembre au 2 décembre 1962. Ce colloque mérite que l’on s’y arrête, en premier lieu, car il s’inscrit dans une série de manifestations similaires portant sur différents aspects du Marché commun et, plus généralement, de la construction européenne (82). Comme l’a bien montré J. Bailleux dans le cas du colloque des juristes à Stresa, de telles manifestations visent, avec plus ou moins de succès, à « enrôler » la science à l’appui des Communautés européennes et de leurs politiques. On peut donc les envisager comme autant d’instances d’une stratégie de légitimation de l’action publique communautaire. Or, ce colloque particulier constitue une arène privilégiée pour saisir la façon dont les programmateurs entendent légitimer une certaine vision du Marché commun et de son gouvernement –  qui se distingue nettement de celle de l’Europe « arbitre » qui se construit en parallèle. Tenu dix jours seulement après l’intervention de L. Erhard au Parlement européen, le colloque peut se comprendre comme un véritable acte d’institution de la programmation communautaire  : il la fait exister symboliquement en traçant autour d’elle une ligne de démarcation visà-vis d’autres pratiques et discours (83). La stratégie des organisateurs consiste en effet à légitimer la programmation en affirmant son autonomie vis-à-vis du politique  : elle est, négativement, indépendante de toute considération « idéologique » ; plus positivement, elle procède selon des règles scientifiques. Atteste de ce caractère scientifique, selon les soutiens de la programmation, à la fois la mobilisation d’économistes professionnels pour défendre le projet de R. Marjolin, et l’« objectivité » de l’entreprise, qui est fortement revendiquée par ses soutiens à Rome.  (81)  Ibid., p. 124.  (82)  À titre d’exemple de ces événements politico-académiques, on peut citer la conférence sur la sécurité sociale, tenue quelques jours après le colloque de Rome. Communauté Économique Européenne, Conférence européenne sur la sécurité sociale, 10‑15 décembre  1962, Bruxelles, Services des publications des Communautés européennes, 1962.  (83)  P.  Bourdieu, « Les rites comme actes d’institution », Actes de la recherche en sciences sociales, 43(1), 1982.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 350

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

351

Elle disqualifie par là une économie « idéologique », politisée et non scientifique. Le choix d’organiser cet événement à Rome s’éclaire sans doute par la « configuration modernisatrice » (84) de l’Italie du début des années 1960, qui constitue un contexte favorable à la programmation  : à une période de forte croissance économique et d’émergence de sciences sociales conçues comme des savoirs réformateurs, se construisent les outils d’une planification indicative de l’économie sur laquelle la démocratie chrétienne au pouvoir et le centre gauche s’accordent progressivement. Dans ce contexte, l’initiative du colloque revient au Conseil National de l’Économie et du Travail italien (CNEL), organe consultatif composé d’experts et de représentants des milieux économiques créé en 1957. C’est son président, l’ancien ministre des finances chrétiendémocrate, Pietro Campili, qui organise et préside l’événement, avec le soutien du gouvernement italien. Directeur de la Banque européenne d’Investissements en 1958‑1959, il avait côtoyé les milieux européistes, dès l’organisation de la reconstruction européenne dans l’après-guerre. C’est d’ailleurs conjointement avec R.  Marjolin et la Commission européenne qu’opèrent les organisateurs italiens : celui-ci accepte d’en être le rapporteur général, chargé de commencer et de conclure les débats, tandis que le Service de Presse et d’information des Communautés finance la publication des actes. L’examen de la liste des 131 invités à la manifestation éclaire les contours de la « communauté imaginée » par les organisateurs pour la programmation communautaire (85). À cet égard, le colloque apparaît d’abord comme un lieu semi-institutionnel. La sélection des participants respecte scrupuleusement les équilibres politiques de la construction européenne : à côté des responsables communautaires, les organisateurs cherchent à équilibrer le poids des « délégations ». Si les Italiens sont les plus nombreux (26 %), ils sont suivis de près par les Allemands (24 %) et les Français (21 %), tandis que les Belges et les Luxembourgeois se partagent le reste des invitations nationales. Il s’agit aussi de faire exister un collectif de praticiens de la programmation. Tous les rapporteurs sont ainsi des responsables des différents organes de planification des États de la Communauté. De même, figurent parmi les invités des syndicalistes de toutes tendances, de grands industriels, et des représentants  (84)  A.  Vauchez, L’institution judiciaire remotivée  : le processus d’institutionnalisation d’une « nouvelle justice » en Italie (1960‑2000), Paris, LGDJ, 2004, p. 41.  (85)  Il est significatif que ce soit la liste des invités, et non des présents, qui est publiée dans les actes du colloque. Loin d’être un obstacle à l’analyse, cela permet au contraire d’identifier et de prendre la mesure de l’importance, pour les organisateurs, de ce public imaginé.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 351

30/09/2020 11:35:31

352

la concurrence des programmes économiques

des secteurs bancaire, agricole ou minier. La liste des invités préfigure donc une éventuelle commission de programmation communautaire. Le professeur d’économie Helmut Meinhold, rapporteur pour la RFA, où il n’existe pas d’organe de planification, fait d’ailleurs remarquer ce caractère « semi-officiel » (86) de l’événement, et l’asymétrie qui en résulte pour lui. Néanmoins, lui-même avait travaillé au ministère de l’Économie jusqu’à 1952, et faisait partie du Conseil scientifique auprès du ministre de l’Économie, ce qui explique sans doute son invitation. Mais dans le même temps, les organisateurs du colloque aspirent à le faire apparaître comme un moment de discussion scientifique. Pour cela, ils cherchent à mobiliser des soutiens académiques. Les économistes ne représentent ainsi pas moins de 24 % (30) des invités – et les rapporteurs sont également tous professeurs ou docteurs en science économique. Certes, les économistes invités ne forment pas une « communauté épistémique » soudée (87). Les différences sont profondes entre un Martin Beckmann, ancien étudiant de W. Eucken à Freiburg qui avait poursuivi sa carrière à l’université de Chicago, et le planiste Jan Tinbergen, ou entre un Claude Gruson et le très libéral Jacques Rueff. C’est que l’ambition scientifique du colloque contraint les organisateurs à convier aussi des économistes qui ont manifesté leur opposition à la planification : il ne s’agit pas de le faire apparaître comme un lieu de propagande, mais comme le lieu d’une discussion savante. Néanmoins, le choix des critiques de la planification eux-mêmes peut se comprendre comme une tentative pour limiter les polémiques. Les libéraux qui sont conviés figurent en effet parmi ceux qui ont exprimé leur soutien à la construction européenne. Par exemple, J. Rueff est un défenseur du traité de Rome, dans lequel il voit la réalisation du « marché institutionnel » qu’il appelle de ses vœux. De même, le recteur de l’université de Rome, l’économiste Giuseppe Ugo Papi, membre de la Société du Mont Pèlerin, n’est pas un soutien de l’intervention publique dans l’économie ; mais il a aussi auparavant affirmé son soutien au Marché commun. En revanche, il est notable que les économistes les plus proches du ministre de l’Économie allemand et de ses critiques soient absents de la liste. C’est par exemple le cas d’Alfred Müller-Armack, professeur d’économie à Cologne, et qui avait activement participé aux négociations  (86)  CNEL, La programmation économique européenne et la programmation économique nationale dans les pays de la CEE, Rome, Vallecchi, 1962, p. 307.  (87)  Cf. L. Warlouzet, Le choix de la CEE par la France – L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, p. 347. Les invités ne nous semblent toutefois pas remplir les critères d’homogénéité d’une communauté épistémique telle que définie dans P. M. Haas, « Epistemic communities and international policy coordination », International Organization, 46(1), 1992.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 352

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

353

et à la mise en œuvre du Marché commun auprès du ministère de l’Économie allemand. Malgré ces titres qui auraient pu justifier une invitation, il ne figure pas sur la liste. Mais le choix des économistes invités à Rome souligne surtout la perception d’affinités électives entre une fraction des économistes, porteurs d’une certaine conception de la science économique, et le projet de programmation. En premier lieu, la science économique qui est conviée se conçoit comme éminemment pratique : près de la moitié des universitaires invités exercent également des fonctions politiques, expertes ou privées. C’est aussi une science économique très formalisée qui est représentée par des invités, dont beaucoup sont des économétriciens et des statisticiens. Ainsi de Martin Beckmann, directeur de l’Institut d’économétrie de Bonn, de Marcello Boldrini, président de l’Institut international de statistiques de Rome, de Claude Gruson, fondateur et directeur de l’Institut national de la statistique et des études économiques à Paris, de François Perroux, qui a fondé et dirige l’Institut de science économique appliquée auquel R.  Marjolin et P.  Uri ont notamment travaillé, de J.  Rueff, conseiller économique du général de Gaulle, ou de Jan Tinbergen, premier directeur du Bureau du plan aux Pays-Bas en 1945. Enfin, nombre de ces économistes participent d’un collectif transnational structuré par un ensemble de lieux partagés. Parmi les 30 économistes invités, il est notable que cinq aient été membres en 1960 de la prestigieuse Econometric Society, fondée en 1930 aux États-Unis (88). De même, ils sont souvent liés aux organisations internationales qui se multiplient à partir de 1944  : l’Organisation de Coopération et de Développement économique (OCDE) pour R.  Marjolin, ou la Banque internationale du développement puis le Committee for Development Planning de l’ONU (1966‑1975) pour J.  Tinbergen, en constituent de bons exemples (89). Malgré les différences qui existent entre les économistes invités, les organisateurs cherchent donc à mobiliser une science économique globalement favorable à la construction européenne, tournée vers la pratique, mathématique et internationalisée. C’est alors comme l’acte fondateur d’une science de gouvernement du Marché commun que se présente la conférence. Dans ce cadre, R. Marjolin est chargé du rapport général. Il y expose sa conception d’une programmation économique communautaire. Relevant  (88)  « Fellows of the Econometric Society », Econometrica, 29(1), 1961.  (89)  M. Schmelzer, The Hegemony of Growth : The OECD and the Making of the Economic Growth Paradigm, Cambridge, Cambridge University Press, 2016, pp. 148‑149 ; A. W. Coats (éd.), The Post-1945 Internationalization of Economics, Durham, Duke Univ. Press, 1996.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 353

30/09/2020 11:35:31

354

la concurrence des programmes économiques

que le développement économique de l’Europe d’après-guerre a été très largement rendu possible par les circonstances économiques exceptionnellement favorables, il souligne qu’il « se pourrait cependant qu’un tel développement exceptionnellement favorable ne puisse se prolonger de manière automatique » (90). Il faut au contraire une action spécifique des institutions publiques. Dans le cadre national, cette action a pris la forme de la programmation, qui « introduit un élément souhaitable de rationalité » dans le jeu du marché (91). Évoquant les différentes expériences dans les pays de la CEE, il ne manque pas d’indiquer que la RFA elle-même a mis en œuvre de telles interventions – mais dans un ordre trop dispersé pour être satisfaisant. C’est alors une intervention organisée qu’il s’agit de déplacer à l’échelle communautaire  : les plans nationaux, qui définissent un cadre à l’économie de chaque pays, doivent être à leur tour encadrés par un plan communautaire. Le but n’est pas d’intervenir plus, mais, en rationalisant l’action publique dans un cadre d’ensemble, de les limiter au strict nécessaire. Il s’agira à la fois de prévoir, en s’appuyant sur les progrès de la science économique et de la comptabilité nationale, de fixer des objectifs, et de faire respecter des règles. Ce travail d’explication et de conviction se poursuit dans les publications savantes consacrées à la Communauté, au premier rang desquelles la Revue du Marché Commun, dont P.  Massé et E.  Hirsch sont notamment membres du Comité de patronage. La Revue publie par exemple en 1963 le compte-rendu d’un exposé fait par R.  Marjolin devant le Comité économique et social de la CEE dans lequel il expose à nouveau les justifications de son projet, et les raisons qui lui permettent de le présenter comme une « rationalisation » de l’action publique visant non à plus d’intervention, mais au contraire, à une intervention plus ciblée et moins envahissante (92). Dans la même revue, le Commissaire au Plan P.  Massé publie dès le début de l’année 1963 un article proposant de tirer un bilan des tendances vers la programmation en Europe, dans lequel il se félicite de l’abandon d’un point de vue « doctrinal » (93), et des progrès de l’idée de programmation –  que seule la RFA persiste à refuser.  (90)  R.  Marjolin, « Rapport général », La programmation économique européenne et la programmation économique nationale dans les pays de la CEE, Rome, Vallecchi, 1962, p. 38.  (91)  Ibid., 41.  (92)  R. Marjolin, « La coopération monétaire et financière entre États membres. L’élaboration d’une politique économique à moyen terme de la Communauté », Revue du Marché Commun, 64, 1963.  (93)  P.  Masse, « L’Europe et l’idée de programmation économique », Revue du Marché Commun, 55, 1963, p. 55.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 354

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

355

De même, E.  Hirsch participe en 1963 à un colloque organisé en RFA (nous allons y revenir) devant lequel il défend, face à un auditoire a priori hostile, la programmation à la française (94). Il publie aussi dans le deuxième numéro du Journal of Common Market Studies un article sur l’application du Plan français –  défini comme équidistant du laissez-faire et du dirigisme  – à l’Europe communautaire (95). Dans le numéro suivant, c’est J.  Monnet lui-même qui apporte son soutien à la transposition européenne du Plan, qui, loin de signifier la fin de la liberté, n’est qu’une adaptation à un « âge d’abondance » (96). En 1964, l’économiste Jean Bénard, spécialiste d’économie publique, publie dans la Revue économique un article sur la programmation française et son pendant européen. Il y déplore le manque d’ambitions et de moyens de la programmation communautaire, tout en estimant qu’à terme, « planification nationale et Marché Commun, pour être [à l’heure actuelle] antinomiques, sont vraisemblablement appelés à se réconcilier dans une programmation supra-nationale  » (97). Enfin, P. Uri se montre particulièrement actif dans la promotion des idées planificatrices  : dès le 5  octobre 1962, quelques jours avant la publication du mémorandum de la Commission, il est invité par l’Institute of personnel management, un institut britannique indépendant, à donner une conférence sur « la planification pour la croissance économique » (98). Se présentant comme « européen » plus que français, et revendiquant une position « non dogmatique », il souligne lui aussi la tendance partout à l’œuvre vers une planification moderne – sauf, bien sûr, en RFA. En avril suivant, il participe au VI e congrès international de l’économie collective, organisé à Rome, aux côtés de J.  Tinbergen, du socialiste libéral allemand G. Weisser ou de P. Saraceno, membre du groupe de prospective à moyen terme que préside P. Uri dans la CEE. Il y intervient, encore, au sujet de la planification dans les Communautés et y souligne la « synthèse neuve » qu’elle réalise entre libéralisme et intervention publique (99). Dès la parution du mémorandum se mobilise donc un collectif d’acteurs liés aux débats économiques français,  (94)  Langfristige Programmierung innerhalb der Marktwirtschaft, Berlin, Duncker & Humblot, 1963, p. 16.  (95)  E.  Hirsch, « French Planning and its European Application », Journal of Common Market Studies, 1(2), 1962.  (96)  J.  Monnet, « A Ferment of Change », Journal of Common Market Studies, 2(1), 1963, p. 206.  (97)  J.  Benard, « Le Marché Commun Européen et l’avenir de la planification française », Revue Economique, 15(5), 1964, p. 784.  (98)  P. Uri, « Planning for economic growth », 5 octobre 1962, PU-201, AHUE, Florence.  (99)  P. Uri, « La planification entre les nations pour construire l’Europe, VIe Congrès international de l’économie collective, Rome, 8‑10 avril 1963 », 5 octobre 1962, PU-201, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 355

30/09/2020 11:35:31

356

la concurrence des programmes économiques

et très souvent à l’expérience pratique de la planification française ou communautaire. Ils développent un discours commun dans les débats savants  : la programmation constitue une synthèse entre libéralisme et socialisme, elle est pragmatique et non idéologique. Cette argumentation vise à présenter la programmation comme une science de l’action publique. Mais dans le même temps, ces débats font apparaître le caractère encore incertain de la valeur scientifique attribuée à l’économie appliquée à la planification à cette période. Ce sont précisément ces questions qui marquent la réception en RFA des thèses planificatrices dans les controverses communautaires  : le projet scientifique duquel se revendique la science économique est mis en doute – tout autant que ses implications politiques.

b)  La réception du mémorandum de la Commission en RFA : le Plan contre le modèle allemand ? En RFA, les idées planificatrices sont vivement discutées à la suite du mémorandum de la Commission. Elles avaient dans l’après-guerre fait l’objet d’une véritable « phobie » (100). Dans ce contexte, les auteurs liés à l’ordolibéralisme s’opposent systématiquement aux interprétations françaises. C’est ainsi cette opposition que reconduit un rapport du groupe allemand du CEPES publié en 1962 dans Europa-Archiv (101), de même qu’A. Titzrath qui oppose l’année suivante économie concertée et économie sociale de marché (102) ; c’est également le cas de K. Kleps, qui dans le numéro d’ORDO de 1965 reconstruit la controverse communautaire en cours comme une opposition entre une doctrine française et une doctrine libérale incarnée par la RFA (103). La controverse communautaire est traduite en une insurmontable opposition nationale, qui porte sur les principes mêmes de l’économie de marché. Les deux approches s’opposent non seulement sur leurs principes, éthiques et politiques, mais aussi sur leur scientificité. Pour autant, la construction de cette controverse masque des divergences importantes qui se font jour dans les débats économiques allemands qui suivent la réception du programme de la Commission.  (100)  M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 4, Munich, C. H. Beck Verlag, 2012, p. 266.  (101)  Cepes, Deutsche Gruppe, « Frankreichs Wirtschaftsplanung und ihre Bedetung für die EWG », Europa-Archiv, 14, 1962.  (102)  A.  Titzrath, « Économie concertée oder Soziale Marktwirtschaft in der EWG ? », Europa-Archiv, 14, 1963.  (103)  K.  Kleps, « Zur Konkurrenz Wirtschaftspolitischer Konzeptionen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft », ORDO : Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 15/16, 1965.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 356

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

357

La critique des économistes allemands La discussion savante en RFA est particulièrement intense au cours des mois qui suivent la publication du mémorandum de la Commission. Elle se concentre sur la programmation, sa compatibilité avec une économie (sociale) de marché, et son fondement scientifique. Deux réunions, tenues à quelques jours d’intervalle en juin 1963, marquent le point culminant des débats. La première est la réunion de la List-Gesellschaft, présidée par E. Salin, qui réunit entre les 7 et 9 juin 1963 à Francfort des économistes, des praticiens et des acteurs politiques sur le thème de la « planification sans économie planifiée » (104). Beaucoup d’économistes libéraux germanophones participent aux débats – qui sont publiés par la maison d’édition suisse Kyklos, liée à la revue libérale du même nom – comme A.  Müller-Armack, qui est sur le point de quitter le ministère de l’Économie, H.  Giersch de l’université de Saarebrück, H.  Möller, W.  Krelle ou le Suisse J.  Stohler. Les économistes internationaux sont aussi fortement représentés, en particulier ceux possédant une expérience pratique des problèmes de la planification : ainsi d’O. Morgenstern, qui intervient sur le modèle américain, J.  Tinbergen, sur le modèle hollandais, E. Schumacher, conseiller du National Coal Board de Londres, ou B. Cazes, qui représente le Commissariat au Plan français. Le thème est explicitement rattaché à la parution du mémorandum de la Commission, et le problème formulé comme celui de la compatibilité de la programmation et de l’économie sociale de marché (105). Les autorités communautaires sont d’ailleurs fortement présentes : W. Hallstein, son chef de cabinet adjoint K.  Meyer, H.  von der Groeben ou l’ancien président de la Haute Autorité F. Etzel figurent sur la liste des invités. La seconde manifestation correspond au même type d’interrogations, quoiqu’elle s’adresse à un cercle plus restreint. Sur le thème de la « programmation à long terme dans l’économie de marché » (106), elle est organisée les 21 et 22  juin 1963 à Bad Godesberg, dans la banlieue de la capitale fédérale, par l’association des instituts allemands de recherche économique. Celle-ci est présidée par Ferdinand Friedensburg (1886‑1972), directeur du Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung de Berlin, mais aussi membre fondateur de la CDU, député au Bundestag  (104)  A. Plitzko, Planung ohne Planwirtschaft : Frankfurter Gespräch der List Gesellschaft, Basel, Kyklos-Verl., 1964.  (105)  Ibid., pp. v‑vi.  (106)  Langfristige Programmierung innerhalb der Marktwirtschaft, Berlin, Duncker & Humblot, 1963.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 357

30/09/2020 11:35:31

358

la concurrence des programmes économiques

et au Parlement européen, ainsi que brièvement maire de Berlin-Ouest à la période du blocus soviétique. Les intervenants sont A. Müller-Armack, E. Hirsch, qui a quitté la Haute Autorité peu avant, et le Pr Langelütke, directeur de l’Institut de conjoncture de Munich (IfO Institut). Les participants sont principalement des universitaires, libéraux –  A.  Rüstow, W.  Krelle, l’assistant d’A.  Müller-Armack à Cologne, Christian Watrin – ou moins libéraux – à l’image d’A. Arndt, qui s’était opposé à F. Böhm sur la conception de la démocratie économique après 1945. Les enjeux sont, là aussi, pratiques : les débats sont cette fois publiés dans la série des « suppléments de politique conjoncturelle », une publication annexe du Journal pour la recherche conjoncturelle appliquée (Zeitschrift für angewandte Konjunkturforschung). Dans les deux cas, ce sont ainsi des économistes variés qui se rassemblent pour discuter des perspectives et implications d’une programmation dans sa dimension européenne. Les débats, quant à eux, mettent à nouveau en lumière la division entre ceux qui maintiennent une opposition nette à toute planification, nient sa compatibilité avec le modèle allemand et rejettent sa prétention scientifique, et ceux qui envisagent au moins un rapprochement possible, une synthèse avec l’économie sociale de marché dans le cadre communautaire. La position critique est incarnée par A. Müller-Armack, qui participe aux deux réunions. Il part du constat que l’ordre économique voulu par les traités de Rome représente un compromis, et laisse plusieurs options ouvertes –  au sein d’une économie de marché, qui constitue la décision fondamentale communautaire (107). Il ne s’agit donc pas de rejeter en bloc la construction communautaire. Il ne s’agit pas non plus de nier la nécessité d’une intervention publique dans l’économie  : celle-ci est nécessaire et possible sous la forme d’une politique conjoncturelle. Il n’en va pas de même pour la programmation : A. Müller-Armack réaffirme, dans les deux cas, la différence fondamentale entre économie sociale de marché et programmation (108). Ce sont deux conceptions de « l’ordre économique » qui reposent sur des fondements différents, et incompatibles. La programmation par l’autorité publique constitue donc une rupture de l’ordre concurrentiel, et une mise en question du modèle allemand et de ses succès. En effet, la programmation est économiquement et scientifiquement mal fondée. Scientifiquement, elle repose sur les moyens de prévision à sa disposition. Or, l’expérience a montré les limites de tout effort  (107)  A. Plitzko, op. cit., p. 41.  (108)  A. Plitzko, Planung ohne Planwirtschaft : Frankfurter Gespräch der List Gesellschaft, Basel, Kyklos-Verl., 1964, p. 43; Langfristige Programmierung innerhalb der Marktwirtschaft, Berlin, Duncker & Humblot, p. 21.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 358

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

359

de prévision économique (109)  : il n’est jamais possible d’obtenir un degré de certitude suffisant pour réaliser « l’anti-hasard » que la planification française prétend mettre en œuvre. C’est dire que les bonnes performances économiques de la France dans les années précédentes ne s’expliquent pas par la planification  : comme l’avait déjà affirmé L.  Erhard à la fin du mois d’octobre  1962, la « véracité scientifique » le « contraint » à soutenir que ce sont les réformes monétaires du plan Rueff qui expliquent la bonne santé économique du pays (110). Dès lors, la méfiance à l’égard de l’utilité de la planification sera, estime-t‑il, d’autant plus justifiée dans le cas de la CEE, où les difficultés sont sans commune mesure avec celles déjà considérables rencontrées par un État. Étant si mal fondée, la programmation ne peut que conduire à des décisions politiques néfastes. Pire, le manque de certitude d’une telle politique économique ne peut que se traduire par une « politisation » de l’économie – là où l’économie de marché a « l’inestimable avantage d’être apolitique » dans son fonctionnement (111). C’est le point de vue que soutient A.  Rüstow, qui voit dans la planification les premiers signes d’un processus conduisant au « dirigisme total » (112). En somme, A.  Müller-Armack soutient que la « planification est facile en théorie, compliquée dans la réalité. L’économie de marché est en théorie compliquée, mais étonnamment facile dans la réalité » (113). La théorie et l’expérience plaident pour un rejet de toute programmation. C’est une illusion de science dont les conséquences pratiques et politiques révèlent l’opposition fondamentale avec le modèle de l’économie sociale de marché. Pourtant, cette critique radicale est loin d’être unanimement partagée. Elle est bien sûr contestée par les représentants de la planification –  à l’image d’E. Hirsch au colloque de Bad Godesberg, ou de J. Tinbergen à celui de Francfort (114). Mais, surtout, l’idée d’une incompatibilité fondamentale entre économie sociale de marché et une forme de planification telle que le mémorandum de la Commission l’imaginait, est aussi mise en question par des économistes qui sont clairement identifiés comme  (109)  Langfristige Programmierung innerhalb der Marktwirtschaft, Berlin, Duncker & Humblot, p. 26.  (110)  H. Möller et K. Hildebrand, « Nr. 163 : Bundesminister für Wirtschaft Erhard, Ansprache vor der Vollversammlung der Deutsch -Französichen Handelskammer, Paris, 31/10/1962 », Die Bundesrepublik Deutschland und Frankreich  : Dokumente 1949‑1963, Vol. 2, Munich, K.G. Saur, 1997, pp. 556‑557.  (111)  Langfristige Programmierung innerhalb der Marktwirtschaft, op. cit., p. 29.  (112)  Ibid., 42.  (113)  Ibid., 20.  (114)  A. Plitzko, op. cit., p. 236.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 359

30/09/2020 11:35:31

360

la concurrence des programmes économiques

libéraux ou, du moins, comme des soutiens de l’économie sociale de marché. En introduction du colloque, E. Salin souligne ainsi qu’il partage très largement « l’objectif final » de W. Eucken et W. Röpke, leur rejet de la bureaucratisation et leur défense de la liberté contre le « matérialisme » – mais il s’en sépare très précisément au sujet de leur condamnation de toute intervention « non conforme ». En effet, « la politique signifie planifier et agir » : il s’agit de réintroduire une place pour la politique dans la décision économique. C’est aussi sensible dans l’exposé d’O. Morgenstern sur la planification aux États-Unis. Élève de L.  von Mises et F.  Hayek, l’économiste autrichien émigré outre-Atlantique critique néanmoins le « défaitisme » des « opposants catégoriques de toute planification », leur manque de confiance dans les capacités d’apprentissage des êtres humains et dans le progrès technique (115). Il relève à l’inverse des exemples de réussite dans la planification américaine. Certes, il souligne également les dangers de la planification. Mais ce sont surtout les dangers d’une confiance aveugle dans les données statistiques qui fondent toute l’entreprise planificatrice que l’économétricien met en évidence : le véritable problème de la planification est son caractère encore « pré-scientifique » (116). Elle n’est pas encore scientifique, mais peut le devenir. Il subsiste naturellement des divergences importantes entre les différents intervenants qui refusent l’opposition tranchée dessinée par A. Müller-Armack. Mais, pour H. von der Groeben, qui admet la nécessité de certaines prévisions et interventions dans le Marché commun (117), pour W.  Hallstein qui appelle à une « synthèse » des différents styles économiques représentés dans les Six (118), tout comme J.  Tinbergen qui appelle à un « compromis » qui pourrait être réalisé au Parlement européen (119), il s’agit de dépasser le caractère insurmontable de l’opposition entre économie (sociale) de marché et planification. Comme le fait remarquer en conclusion l’un des intervenants du colloque de Francfort, il se dégage un accord (estime-t‑il) sur la nécessité de se montrer « pragmatique » et « raisonnable » dans tout effort de planification (120)  : il faut fonder une telle synthèse sur l’expérience pratique, autant que la théorie et les données statistiques. Le Marché commun est pensé comme le lieu possible de cette expérience nouvelle.  (115)  Ibid., p. 35.  (116)  Ibid., p. 39.  (117)  H.  von Der Groeben, Europa  : Plan und Wirklichkeit ; Reden –  Berichte  – Aufsätze zur europäischen Politik, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1967, p. 217.  (118)  A. Plitzko, Planung ohne Planwirtschaft : Frankfurter Gespräch der List Gesellschaft, Basel, Kyklos-Verl., 1964, p. 15.  (119)  Ibid., 237.  (120)  Ibid., 269.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 360

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

361

Des économistes aux juristes Ces controverses autour du mémorandum de la Commission s’inscrivent dans un ensemble plus vaste de débats sur la programmation en RFA. En effet, en parallèle de cette réception par les économistes, un groupe de juristes impliqués dans les débats communautaires s’efforce dans les années qui suivent de donner un contenu juridique à l’idée d’une programmation communautaire –  répondant à distance à l’appel de J.  Rivero aux juristes français en 1963. Ce faisant, on va le voir, ils contribuent à déplacer le débat vers les conceptualisations de la constitution économique communautaire, et à en donner une interprétation concurrente de celles des ordolibéraux – tout en renforçant l’appréhension juridique du Marché commun et de ses problèmes. L’investissement du débat sur la programmation par les juristes allemands se fait dans la continuité de débats précédents sur le rôle et la place de l’État dans l’économie. En effet, depuis le XIXe siècle, la montée d’un État actif dans l’économie avait favorisé en Allemagne l’émergence d’un « droit public économique », qui s’efforçait de théoriser les moyens et limites de l’action publique économique. Le « droit de la planification » disposait depuis 1936 d’une revue juridique et, sous le régime nazi, il avait connu des développements considérables (121). Malgré le tournant libéral de l’économie allemande depuis 1948, les questions soulevées par la planification n’avaient pas été ignorées des juristes allemands. Les débats s’étaient orientés autour de la relation possible entre planification (administrative) et État de droit (légal). Ils avaient été particulièrement avivés par le commentaire de la formule de la Loi fondamentale qualifiant la RFA d’« État de droit social » : déjà discuté par H.-P. Ipsen lors du Congrès de 1951 des Staatsrechtslehrer, ce concept avait fait l’objet de l’une des deux sessions de la réunion de 1953. À cette occasion, E. Forsthoff, l’un des deux rapporteurs, avait fortement problématisé la relation entre État de droit et État social comme une tension propre aux sociétés modernes (122)  : l’État de droit se caractérisait par le respect de règles générales ; l’État social par l’intervention ponctuelle et particulière. C’est la même tension que l’on retrouve au sujet de la programmation (123). Loin de disparaître du paysage des débats juridiques, la question de la planification avait été au cœur du Congrès de 1959 à Erlangen  (121)  M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 3, Munich, C. H. Beck Verlag, 1999, p. 265.  (122)  Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Bonn vom 15. Bis 16. Oktober 1953, Berlin, W. De Gruyter, 1954, pp. 9‑13.  (123)  H.-P.  Ipsen, «  Planung in Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung  », Wissenschaft und Planung, Berlin, W. De Gruyter, 1965, p. 240.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 361

30/09/2020 11:35:31

362

la concurrence des programmes économiques

– celui-là même où avait été discutée la relation de la Loi fondamentale à la construction communautaire  – où avait été discutée la question du « Plan comme institution de droit administratif ». L’intervention de l’un des deux rapporteurs, l’administrativiste suisse Max Imboden (1915‑1969), est révélatrice de la méfiance qu’inspirait encore l’idée de planification chez les juristes. Il réaffirmait la tension entre Plan et État de droit (124)  : la planification ne correspond pas aux principes de généralité de la loi. Il s’agit avec le Plan de la « coordination des actes individuels selon un autre point de vue que celui de l’égalité des droits ». Certes, il soulignait aussi que le Rechtsstaat est plus qu’une simple construction formelle  : son principe de base du respect de la règle de droit n’est pas un « but en soi ». Il a pour but de ne pas détruire l’égalité entre les individus, et de refuser les décisions arbitraires – c’està-dire qu’il a pour but la justice  : le Plan peut respecter ces objectifs sans pour autant passer par des lois générales. Néanmoins, la tension entre planification et État de droit correspondait assez fidèlement à celle soulignée par les ordolibéraux entre planification et libre jeu du marché. Pourtant, cette méfiance généralisée change sous l’effet des discussions allemandes (la loi sur le logement alors débattue soulève à nouveau la question de l’intervention de l’État) et dans le contexte de la construction communautaire. Dès le Congrès des juristes de 1959, E.  Fortshoff soulignait les liens existant entre le problème communautaire et celui de la planification : les Communautés étaient, selon lui, avant tout une organisation administrative. Leurs problèmes juridiques relevaient donc du droit administratif, comme ceux de la planification (125). Peu après la publication du mémorandum de la Commission, les juristes issus de la tradition administrative allemande et intéressés par la construction communautaire (le groupe « schmittien ») se saisissent alors largement du problème de la programmation pour s’efforcer d’en produire une théorie juridique. C’est en particulier sous l’impulsion de Joseph H.  Kaiser, alors en poste à Freiburg, que les juristes s’emparent de la programmation communautaire en parallèle des économistes. Pour J.  Kaiser  (126), la  (124)  Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Tagung zu Erlangen vom 7. Bis 9. Oktober 1959, Berlin, W. De Gruyter, 1960, pp. 138‑139.  (125)  Ibid., 177.  (126)  Joseph Kaiser (1921‑1998) étudie le droit et soutien une thèse sur le concordat à l’université de Tübingen en 1949, puis une habilitation à Bonn en 1956 sur la représentation des intérêts organisés. En 1954‑1955, il est responsable à la division des « questions de principes » (Grundsatzfragen) du ministère des Affaires Étrangères, où il participe au travail sur les traités de Rome avec W.  Hallstein, C.  F. Ophüls, ou C.  Carstens. Il en tire un intérêt critique pour le

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 362

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

363

planification est le phénomène moderne par excellence (127), s’étendant à tous les domaines de la vie sociale – et non seulement à l’économie. De 1965 à 1972, J. Kaiser édite une série de six recueils sur la planification, dont le premier – sous-titré « droit et politique de la planification dans l’économie et la société » – rassemble quelques-uns des acteurs majeurs des débats communautaires  : sans que l’objet en soit spécifiquement la planification communautaire, participent notamment à ce volume H.-P.  Ipsen, Rudolf Regul, qui avait été le collègue de P.  Uri à la Division économique de la Haute Autorité et occupait désormais la chaire R.  Schuman au Collège de Bruges, W.  Grewe, juriste du ministère des Affaires étrangères, A.  Deringer, du Parlement européen, ou C.-F.  Ophüls. La même année est tenue à l’Université Libre de Berlin une rencontre sur le thème de la « science et la planification », au cours de laquelle se croisent des juristes (H.-P. Ipsen, l’internationaliste W. Wengler), le philosophe Ernst Bloch (1885‑1977), le spécialiste de cybernétique – alors en plein développement (128) – Karl Steinbuch ou l’historien des idées Kurt Sontheimer. Comme le remarque H.-P.  Ipsen, ce développement de la réflexion sur la planification, marque une rupture avec le « tabou » de la planification en RFA, qui était jusqu’alors considérée comme le strict opposé de l’économie sociale de marché, non seulement politiquement, mais également d’un point de vue constitutionnel (129). C’est le signe d’un changement, dont le mémorandum de la Commission de 1962 a été le vecteur. Le débat soulevé par le mémorandum de la Commission en 1962 se développe donc dans deux directions : chez les économistes, il fait apparaître des divisions profondes, mais qui ne se résument pas un clivage national. Malgré l’opposition farouche des ordolibéraux, de plus en plus d’économistes s’intéressent à la méthode de la planification – sans pour autant s’accorder sur son caractère scientifique. Ce sont aussi chez les juristes que ces idées connaissent en RFA un succès croissant : s’efforçant de théoriser plus abstraitement les débats soulevés par la planification, ils ouvrent la possibilité d’une jonction entre ce thème, celui de la constitution économique, et la construction communautaire comme droit communautaire, et publie un livre sur son droit de la concurrence en 1964. À partir de 1955, il est professeur de droit public à l’université de Freiburg. Il sera nommé par C. S chmitt responsable de ses documents scientifiques à sa mort.  (127)  J. H. Kaiser (éd.), Planung, Vol. 1, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1965, pp. 7‑8.  (128)  A.  Nützenadel, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 2005, pp. 197 et s.  (129)  H.-P. Ipsen, « Fragestellungen zu einem Recht der Wirtschaftsplanung », in J. H. Kaiser (dir.), Planung, Vol. 1, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1965, p. 36.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 363

30/09/2020 11:35:31

364

la concurrence des programmes économiques

processus d’intégration. Cependant, cette reformulation du débat en termes spécifiquement juridiques liés à la tradition allemande – la réactualisation d’un sens non ordolibéral de la constitution économique  – produit à son tour un éloignement avec les débats français, où, de façon générale, le concept d’une « constitution économique communautaire » n’est reçu que de façon limitée.

3)  Des programmes savants aux projets politiques : le Comité de politique économique à moyen terme Le projet de créer une programmation économique communautaire défendu par R. Marjolin dans le mémorandum n’est pas abandonné malgré ces divisions scientifiques. Autour de ce projet, R. Marjolin parvient au contraire à mobiliser des soutiens politiques et à le mettre en œuvre –  mais, très vite, il se heurte à des difficultés pratiques qui limitent fortement son succès.

a)  La création du Comité de politique économique à moyen terme (CPEMT) En 1962, même parmi les plus proches soutiens du programme du Marché « encadré », s’est fait jour l’idée que le Marché commun nécessitait la création de dispositifs en charge d’évaluer son état et ses perspectives immédiates. La politique de conjoncture qu’ils soutiennent est certes bien distincte de la programmation appelée de ses vœux par R.  Marjolin. Toutefois, elle prépare la mise en œuvre d’un autre organe, qui, dans la continuité du mémorandum, se veut analogue à un Commissariat au Plan de la CEE. Vers un Comité de politique conjoncturelle La politique de la concurrence ne résume pas, chez beaucoup d’acteurs proches de l’ordolibéralisme, l’ensemble de la politique économique souhaitable pour les Communautés. Au contraire, eux-mêmes plaident pour la mise en œuvre de dispositifs complémentaires de gouvernement du Marché. Une importante initiative en ce sens voit le jour avec le Comité de politique conjoncturelle, dont la création est décidée par le Conseil le 9 mars 1960 sur la base de l’article 103 du traité. Cette politique avait mobilisé des soutiens chez les partisans du marché « éclairé » comme chez ceux du marché « encadré ». Ainsi, H.  von der Groeben soulignait dans une note en juillet 1958 la nécessité de créer un BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 364

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

365

organe consacré à la conjoncture (130) : une coordination de la politique économique à court terme était nécessaire dans la CEE pour réaliser les objectifs du traité de Rome. En matière de coordination des politiques économiques, il distinguait « coordination discrète » (qui repose sur les diagnostics et pronostics établis par la CEE qui engendrent des mesures « spontanées » des États membres) et « coordination directe » (soumission ouverte des autorités nationales à la « discipline internationale de la CEE »). Dans cette perspective, il appelait à « centraliser les compétences en matière de politique économique entre les mains de la CEE ». Peu après, le 26 septembre 1958, le cabinet Marjolin reçoit un rapport du Pr Hans Möller, l’un des acteurs de la mise en place du Conseil économique de la Bizone en 1948, mais aussi conseiller de la Direction générale de la concurrence, et professeur d’économie à Francfort. Le texte, relatif à des propositions d’union monétaire, suggère une meilleure coordination des politiques économiques (131). En novembre 1958, R.  Marjolin produit à son tour une note qui reprend certaines de ces idées, notamment la nécessité de coordonner les politiques conjoncturelles. Il constate la nécessité de « compléter » les traités, qui ont fixé des objectifs ambitieux, mais peu développé les moyens de leur mise en œuvre (132). Il préconise une « politique économique et conjoncturelle commune » reposant sur une « solidarité financière », dont l’outil serait un Fonds de réserve européen. Dès juillet 1958, A. Müller-Armack avait lui aussi commencé à réfléchir à la création d’un tel organe, dont il présente le projet en mai 1959 (133). Son objectif, conformément au traité, doit être d’assurer la croissance « en garantissant un haut niveau de l’emploi, une stabilité durable des prix et l’équilibre des balances des paiements ». Pour cela, il sera arrêté « des règles fixes ou un code d’action judicieuse en matière de politique conjoncturelle ». L’enjeu sera de coordonner les politiques conjoncturelles, de les compléter et les « corriger » le cas échéant. Le Comité sera le lieu où information et délibération seront mises en commun. Les efforts convergent ainsi pour créer un organe permettant de faire face à la conjoncture.  (130)  H.  von der Groeben, « Coordination de la politique économique (notamment de la politique conjoncturelle), concours mutuel et conventions monétaire », 26 juillet 1958, PU-55, AHUE, Florence.  (131)  H. Möller, « Vorschläge zu Währungsvereinbarungen der EWG-Länder im Hinblick auf Gegenseitigen Beistand und Koordinierung der Konjunkturpolitik (mit Anregungen über eine EZU-Reform) », 26 septembre 1958, PU-55, AHUE, Florence.  (132)  R.  Marjolin, « Coopération économique, financière et monétaire dans la CEE », 11 juillet 1958, PU-55, AHUE, Florence.  (133)  A.  Müller-Armack, « Projet de création d’un Comité européen de la conjoncture », 11 mai 1959, CM2/1960‑726, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 365

30/09/2020 11:35:31

366

la concurrence des programmes économiques

Ces projets sont discutés par la Commission au cours de l’été 1959 sous la responsabilité de R. Marjolin  (134). La note qui suit ces débats approuve le besoin d’une plus forte coordination. Elle appelle de « nouvelles méthodes », notamment « que l’économie des pays intéressés soit soumise à une analyse continue », que les gouvernements soient plus coopératifs entre eux pour les échanges d’informations, et que cet « état d’esprit convainque aussi les opinions publiques de l’utilité de ces mesures ». Finalement, le Conseil décide de la création du Comité en mars  1960, et celui-ci se réunit pour la première fois au début du mois d’avril suivant. Il est composé de trois représentants de chaque État et de la Commission, sous la présidence d’A. Müller-Armack. D’un Comité à l’autre : les mobilisations en faveur de la création CPEMT La création de ce Comité ouvre la voie au projet porté par R. Marjolin, à la fois par les acteurs qu’elle mobilise, et parce qu’elle permet à celui-ci de présenter son projet comme complémentaire. Le 10  juillet 1963, le Commissaire français soumet ainsi à la Commission un projet de recommandation au Conseil sur la création d’un Comité de politique économique à moyen terme (135). La présentation est prudente, mais le projet est nettement plus ambitieux : il s’agit de « rationaliser les interventions » publiques dans la CEE, en évitant qu’elles ne perturbent plus que nécessaire le jeu du marché, d’une part, et qu’elles ne se contredisent entre elles, d’autre part. Loin de se présenter comme un instrument de correction du marché, c’est donc au contraire en vue d’en permettre un fonctionnement optimal à l’échelle communautaire que le projet est justifié. Il propose pour cela de donner à la Communauté les moyens d’avoir une « vue d’ensemble » à moyen terme – et non plus seulement à court terme – et de développer des politiques économiques qui convergeraient vers des objectifs définis pour la période. Pour cela, il conviendrait de la doter d’un Comité de politique économique à moyen terme, analogue à un Commissariat au Plan, qui rassemblerait des représentants des États membres et des institutions communautaires. Ce Comité aurait pour but de préparer un projet de politique économique à moyen terme, c’est-à-dire les « grandes lignes » de la politique économique à suivre pour les années suivantes, de  (134)  «  Note sur la “Coordination des politiques conjonctures”  », 27 juillet 1959, CM2/1960‑726, AHUE, Florence.  (135)  R.  Marjolin, « Politique économique à moyen terme de la Communauté », 10  juillet 1963, BAC-003/1978_1067, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 366

30/09/2020 11:35:31



la concurrence des programmes économiques

367

surveiller les politiques effectivement suivies par les États membres, et d’émettre des avis sur la situation économique et les mesures à prendre. Le projet reposerait sur le travail d’un groupe « d’experts » choisis pour leur « compétence », qui auraient en charge la réalisation « d’études économiques prospectives » sur la base desquelles serait construit le programme à moyen terme commun. Ce projet n’est pas adopté sans modification par la Commission. La version transmise au Conseil le 26 juillet insiste plus fortement que dans la première version sur le fait qu’il ne s’agirait en aucun cas « d’objectifs » quantitatifs de croissance, et qu’il n’y aurait donc rien de contraignant dans les programmes. Dans cette version quelque peu adoucie, le Conseil adopte le projet le 15 avril 1964 – en même temps qu’une recommandation réaffirmant la nécessité de rétablir les équilibres économiques dans le Marché commun, à un moment où l’Italie notamment traverse une période de difficultés économiques. Les Allemands, L.  Erhard en particulier, demeurent réticents (136). Néanmoins, le Conseil scientifique auprès du ministère de l’Économie publie en novembre  1963 un avis sur la prévision à moyen terme, qui concorde avec les propositions de la Commission – signe du glissement qui s’opère en RFA même (137). Le Comité tient sa première réunion le 11 décembre 1964. Son secrétariat est assuré par M. Molitor, chef de division à la Direction générale aux Affaires économiques de R. Marjolin, et son président est Wolfram Langer, secrétaire d’État au ministère de l’Économie allemand – garantie concédée à L.  Erhard. Il compte aussi le professeur G.  Brouwers du ministère de l’Économie hollandais et Pierre Massé, le Commissaire général au Plan français. Les membres de la Commission sont R. Marjolin et Lionello Levi-Sandri, Commissaire italien à la politique sociale –  ou, selon les séances, H. von der Groeben  (138). Plusieurs groupes de travail sont rapidement constitués : politique des revenus, politique sectorielle, politique scientifique, formation professionnelle ou prévision à moyen terme. Le premier programme, rendu public en avril  1966, se présente alors non seulement comme un diagnostic de la situation économique dans la CEE, mais propose aussi des mesures pour améliorer la productivité dans les États membres, fait des recommandations en matière  (136)  L. Warlouzet, Le choix de la CEE par la France – L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, p. 352.  (137)  H.  von der Groeben, Combat pour l’Europe, Bruxelles, Commission des Communautés Économiques Européennes, 1984, p. 241.  (138)  CPEMT, « Conjoncture économique de la CEE et d’Euratom : composition, règlements, réunions du Comité de politique économique à moyen terme (CPEMT) émanant de la CEE. Vol.1. », BAC-118/1986_1875, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 367

30/09/2020 11:35:31

368

la concurrence des programmes économiques

de politique régionale et sociale ou encore indique les développements souhaitables de la politique fiscale dans la CEE.

b)  Des problèmes de méthode : les instruments de prévision à moyen terme Pourtant, le premier programme est généralement considéré comme un échec que les programmes suivants ne viendront guère corriger (139). Peu suivi en pratique, il est bientôt oublié. Il faut bien sûr, pour rendre compte de cette faiblesse, souligner les transformations dans le contexte politico-économique, et leurs effets sur les gouvernements. La crise de la « chaise vide », qui débute presque simultanément aux travaux des programmateurs bloque les institutions communautaires et freine les travaux du Comité. Puis les changements profonds qui marquent la situation économique à partir du début des années 1970 entraînent plus généralement une désaffection vis-à-vis de la planification indicative. Dès 1974, le Comité de Politique économique à Moyen Terme sera fusionné avec le Comité de politique conjoncturelle et le Comité budgétaire, limitant de fait l’autonomie de cette politique. Toutefois, ici, nous voudrions suggérer une autre raison centrale dans l’échec de ce dispositif  : les programmateurs échouent, selon leurs propres critères, à établir en pratique les instruments permettant de mettre en œuvre leur politique. Le Comité de politique économique à moyen terme repose sur une conception particulière de la rationalité des politiques économiques. Il exige, pour pouvoir fonctionner, des données économiques sur la base desquelles des prévisions, d’abord, et des recommandations, ensuite, pourront être élaborées. Cela suppose la mise en œuvre d’instruments de connaissance qui pourront fonder et évaluer la validité des programmes. C’est autour de ces instruments qu’une partie des discussions se concentrent rapidement. Le débat sur la prévision économique dans les Communautés ne datait pas de la création du Comité  : en 1960 l’Office statistique des Communautés avait transmis aux exécutifs communautaires un rapport sur « les méthodes de l’estimation du développement économique à long terme » (140). Issu du travail d’un groupe d’experts rassemblé dès octobre 1957, dans le cadre de la division économique de la Haute Autorité, il avait pour but d’évaluer les prévisions économiques  (139)  J.  Gillingham, European Integration, 1950‑2003  : Superstate or New Market Economy ?, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p.  61 ; A.  Nützenadel, Stunde der Ökonomen. Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 2005, p. 228.  (140)  « Lettre du Statistisches Amt à la Haute Autorité et aux membres des Commissions CEE et Euratom », 29 novembre 1960, BAC-003/1978_1067, AHUE, Florence.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 368

30/09/2020 11:35:32



la concurrence des programmes économiques

369

disponibles et de faire des recommandations en vue de les améliorer. Un mandat plus précis leur est donné en mai 1958 pour faire un rapport sur les méthodes de prévision à long terme : il s’agit de développer une méthode qui puisse être utilisée pour tous les États membres et qui soit fiable. Mais très vite, le Comité de Politique économique à Moyen Terme relève des difficultés méthodologiques à cet égard. Le rapport intérimaire qui lui est soumis par des experts en avril  1965 « fait ressortir l’importance revêtue par les problèmes statistiques dans les travaux prospectifs ». Dans ce domaine, « des progrès considérables restent encore à accomplir » en termes de comparabilité. Face à l’ampleur des problèmes, il est décidé d’alerter l’Office statistique des Communautés et le président de la Commission (141). De fait, les retards s’accumulent en raison des difficultés techniques qui empêchent les experts d’élaborer des prévisions conséquentes (142). Ces difficultés pratiques contraignent les programmateurs à présenter leurs conclusions avec une extrême prudence. Reprenant l’avant-projet transmis par le CPEMT à la Commission en mars 1966 (143), le premier Programme de politique économique à moyen terme, présenté par la Commission au Conseil le 29  avril 1966, souligne ainsi dans son introduction que l’on « a pu mesurer […] au cours de l’élaboration de ce programme, combien il était important, pour la conception d’une politique économique à moyen terme, de disposer, pour les divers pays membres, de renseignements statistiques suffisants et comparables […]. Aussi, les États membres et les institutions de la Communauté devraient-ils intensifier les efforts qu’ils ont déjà entrepris en vue d’améliorer la connaissance statistique des faits économiques » (144).

Prenant acte de ces réserves, la Commission les souligne à son tour dans la note qui accompagne le projet transmis au Conseil. Si le document met en avant les mérites du programme et juge ses problèmes de « peu de portée », il indique aussi ses « lacunes » et les difficultés rencontrées par le Comité (145). De même, si la présidente de la commis (141)  CPEMT, « Réunion du CPEMT », 25 juin 1965, BAC-118/1986_1875, AHUE, Florence.   (142)   CPEMT, « Réunion du CPEMT », 9  décembre 1965, BAC-118/1986_1875, AHUE, Florence.  (143)  CPEMT, « Avant-projet de premier programme de politique économique à moyenterme », Bruxelles, 25 mars 1966, www.aei.pitt.edu.  (144)  Commission des Communautés européennes, Premier programme de politique économique à moyen terme, Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1967, p. 14.  (145)  Commission des Communautés européennes, « Projet de programme de politique économique à moyen-terme présenté par la Commission au Conseil », 29  avril 1966, COM(66) 170, www.aei.pitt.edu.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 369

30/09/2020 11:35:32

370

la concurrence des programmes économiques

sion de l’économie et des finances du Parlement européen, l’Allemande Ilse Elsner (SPD), apporte son soutien au programme, elle concède que « cette première tentative a fait apparaître un autre handicap dans le domaine de la prévision : ni nos statistiques ni nos méthodes d’analyse ne sont suffisantes pour recenser et évaluer bon nombre de phénomènes économiques  » (146). Dans cette perspective, le Comité adresse dès 1965 aux États membres un premier questionnaire, suivi d’un second en 1966, en vue de l’élaboration du second programme. Mais cela ne fait pas disparaître les problèmes (147). Les difficultés concernent, pour le premier questionnaire soumis en 1965 notamment, le caractère confidentiel des données, l’adoption d’une hypothèse commune d’évolution des prix ou l’élaboration de chiffres prospectifs. De plus, les États ne s’empressent pas de répondre  : seule la France, qui dispose d’un dispositif bien rodé en matière de prévision économique avec les outils liés au Plan, soumet ses réponses au questionnaire dans les délais demandés. Lorsqu’il quitte la présidence du Comité en 1967, W.  Langer ne peut que rappeler les efforts qui restent à accomplir en la matière (148). Cette insistance sur ses limites méthodologiques ne remet certes pas en cause le soutien des partisans de la programmation ; elle autorise, en revanche, une repolitisation du programme  : ainsi, après avoir étudié le projet soumis par le CPEMT, la Commission en adopte la plus grande partie – mais se réserve de rectifier certains points « sous-estimés » par le rapport (149), voire d’y apporter des amendements. De même, lorsque le projet est discuté par les ministres de l’Économie des États membres, le programme est soumis à un examen proprement politique. Les ministres en charge des affaires économiques –  parmi lesquels M.  Debré a fait son entrée peu auparavant –  indiquent en décembre  1966 leur souhait de « remettre l’ouvrage sur le métier » en le faisant étudier par les représentants permanents des États (150). Plus directement encore, le nouveau ministre de l’Économie allemand, l’économiste Karl Schiller, demande à ce que le programme adopte des prévisions plus optimistes  (146)  Parlement européen, Compte-rendu intégral des débats au Parlement Européen, Séance du 30  novembre 1966, Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1966, p. 111.  (147)  CPEMT, « État des travaux de réponse aux questionnaires en matière de finances publiques », 7 octobre 1966, BAC-118/1986_1875, AHUE, Florence.  (148)  CPEMT, « Allocution de départ de M. W. Langer », 20 janvier 1967, BAC-118/1986_1875, AHUE, Florence.  (149)  Commission des Communautés européennes, « Projet de programme de politique économique à moyen-terme présenté par la Commission au Conseil », 29  avril 1966, COM(66) 170, pp. 3‑4, www.aei.pitt.edu.  (150)  P. Drouin, « Une nouvelle phase du Marché commun », Le Monde, 24 décembre 1966.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 370

30/09/2020 11:35:32



la concurrence des programmes économiques

371

pour la RFA (151). Ainsi, malgré tous leurs efforts pour affirmer son caractère « objectif », les programmateurs ne parviennent pas à retirer le programme du débat politique en établissant son caractère scientifique. À comparer leurs succès pratiques, la différence entre le succès du programme du marché « éclairé » et  celui du marché « encadré » est frappante  : dans un contexte politique tout aussi difficile, et malgré d’importantes contestations, politiques et scientifiques, le second dispose du soutien puissant de la Cour de Justice, qui par ses arrêts objective et certifie les affirmations doctrinales (152). Au contraire, les programmateurs ne parviennent pas à construire un tel dispositif qui produirait le savoir « objectif » qu’ils revendiquent. Cela les prive d’une ressource importante : l’autorité de leurs diagnostics, comme des inférences qu’ils en tirent, demeure contestée (153). La faiblesse de leur dispositif fait obstacle au succès des revendications des programmateurs, et contribue à leur incapacité à imposer leur juridiction sur le Marché commun. Nous avons dans ce chapitre, recherché comment les programmes identifiés au chapitre précédent ont circulé et ont, en pratique, été mobilisés pour gouverner le Marché commun. Nous avons montré que tous deux conduisent à privilégier des dispositifs de gouvernement, et des types de savoirs différents. Mais ils ne connaissent pas le même succès, scientifique et pratique, au cours des premières années d’existence de la CEE. Le programme du marché « encadré », appuyé sur le discours ordolibéral et l’expérience allemande, est bien relayé et reformulé au sein des institutions communautaires, autour de H.  von der Groeben, en particulier. Il correspond à la mise en œuvre, à cette période, d’un droit de la concurrence communautaire conçu comme établissant des règles générales équivalentes à une constitution du Marché commun. Scientifiquement, cette interprétation trouve nombre de soutiens chez les juristes et économistes allemands, mais peine à circuler au-delà de ses frontières nationales. Le concept de « constitution économique communautaire » est contesté tant par les économistes, qui y voient une subordination inacceptable de la science économique au droit, que par les juristes français, particulièrement, qui rejettent un concept duquel ils sont peu familiers.  (151)  P.  Fabra, « Les ministres de l’économie cèdent la place à leurs collègues des affaires étrangères et de l’agriculture », Le Monde, 22 décembre 1966.  (152)  A.  Vauchez, L’Union par le droit  : l’invention d’un programme institutionnel pour l’Europe, Paris, Dalloz, 2013.  (153)  A.  Abbott, The System of Professions  : An Essay on the Division of Expert Labor, Chicago, University of Chicago Press, 1988, p. 46.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 371

30/09/2020 11:35:32

372

la concurrence des programmes économiques

D’un autre côté, le programme du marché « éclairé », est reformulé dans les débats politiques communautaires par R.  Marjolin et mis en œuvre par le collectif qui se mobilise autour de lui. Cela se traduit par la création du CPEMT, conçu comme l’organe permettant d’orienter le Marché commun sur le modèle de la planification indicative. Toutefois, les économistes, qui sont largement mobilisés pour confirmer les revendications du collectif des programmateurs, se divisent là encore sur la scientificité véritable du savoir qui sous-tend la planification indicative. Celle-ci demeure un enjeu de débats politiques et savants. Tab. 11 : Circulations et légitimations des discours économiques dans les débats communautaires (1962‑1973) Marché « éclairé »

Marché « encadré »

Nécessité

Économique

Juridique Économique

Projet phare

Programmation à moyen terme Politique de conjoncture

Régulation de la concurrence Politique de conjoncture

Soutiens savants

Économistes français Spécialistes de l’intégration économique internationale Nombre croissant de juristes et d’économistes allemands

Économistes libéraux allemands Juristes allemands

Soutiens politiques

Commission (R. Marjolin)

Commission (H von der Groeben, W. Hallstein) Cour

Dispositifs de mise en œuvre

Comité de politique économique à moyen terme (Comité de politique conjoncturelle)

Politique de concurrence (Comité de politique conjoncturelle)

Légitimité savante

Contestée de l’extérieur

Contestée de l’extérieur et de l’intérieur

Légitimité pratique

Faible

Forte

Aucun des deux programmes considérés ne parvient donc à acquérir le statut de doctrine économique largement admise dans les débats communautaires. Ce sont alors les succès respectifs des dispositifs de gouvernement auxquels ces programmes donnent lieu qui permettent le mieux de comprendre leurs trajectoires différentes. Or, de ce point de vue, les succès rencontrés par la politique de concurrence sont bien plus BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 372

30/09/2020 11:35:32



la concurrence des programmes économiques

373

rapides et manifestes que ceux de la politique à moyen terme. Alors que les outils de la politique de concurrence sont essentiellement juridiques, et peuvent s’appuyer sur les dispositifs de véridiction élaborés par les juristes (la Cour et sa doctrine), les outils nécessaires à la réalisation d’un marché « éclairé » s’institutionnalisent avec plus de difficultés. En définitive, c’est donc la gouvernementalité juridique du Marché commun qui s’institutionnalise en pratique avec le plus grand succès. Il en résulte d’une part une division profonde des appréhensions économiques de la CEE et de son Marché, et, d’autre part, une survalorisation des savoirs juridiques dans son gouvernement.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 373

30/09/2020 11:35:32

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 374

30/09/2020 11:35:32

C H A PI T R E   V I –   FA I R E AU T OR I T É   : L A F OR M AT ION D’ U N S E N S C OM M U N  ? « Le particulier […] ne sait plus très bien pourquoi ces mots renferment telle signification ou telle limitation, pourquoi ils donnent lieu à telle nuance, à telle possibilité nouvelle. Il s’en sert, parce qu’il les prend pour des évidences, qu’il a appris depuis sa plus tendre enfance à considérer le monde dans la perspective de ces notions. Le processus de leur genèse sociale a pu être oublié depuis longtemps, une génération les transmet à la suivante […] et ils se maintiennent aussi longtemps que ce reflet des expériences et situations passées conserve une valeur d’actualité » N. E lias , La civilisation des mœurs, Paris, Calmann-Lévy, 1973, p. 19.

Les débats qui se déploient de la création de la CEE à la fin des années 1960 voient se construire des interprétations conflictuelles de l’objet communautaire. Portées par des collectifs politico-académiques différents, elles sont formalisées en programmes savants et projets politiques concurrents. Nous avons souligné les effets pratiques de ces interprétations – autrement dit, comment elles légitiment la création de certains dispositifs de gouvernement dans la CEE au cours des premières années. Nous voudrions maintenant, pour finir, nous interroger sur les implications à plus long terme de ces interprétations auprès d’un public plus large. Il s’agit ce faisant d’interroger la formation d’un sens commun de l’Europe communautaire, d’une compréhension partagée contribuant à la légitimation des Communautés (1). Pour cela, nous examinons pour finir l’entrée des savoirs sur les Communautés (2) dans les lieux consacrés de production du savoir  : les universités, régulées par des professionnels pouvant attester de qualifications spécialisées. Celle-ci se traduit par un double processus de distinction : d’un côté, ces savoirs gagnent une existence institutionnelle de plus en plus générale et de plus en plus différenciée des disciplines  (1)  Pour une réflexion sur le rôle du discours, et des symboles plus généralement, dans la légitimation de l’Europe communautaire, voy. notamment F.  Foret, Légitimer l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2008.  (2)  Par souci de brièveté, nous les désignerons par le terme de savoirs « communautaires ».

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 375

30/09/2020 11:35:32

376

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

existantes (disciplinarisation) ; d’un autre côté, leurs producteurs revendiquent une distinction toujours plus nette vis-à-vis des discours politiques (dépolitisation). Dans le cas de la CEE, ces processus s’observent avant tout autour du droit, de ses objets, de ses théories et interprétations. Faire ou étudier la science de l’Europe communautaire c’est alors, avant tout, faire ou étudier son droit (A). Mais cette institutionnalisation n’a rien d’un processus monolithique, et prend au contraire des modalités variées. Elle reflète, en partie, les porosités initiales et les lieux hybrides dans lesquels ont été produits les savoirs et interprétations de l’Europe communautaire. Il en résulte des variations significatives entre les différentes « versions » nationales des savoirs de l’Europe, et des interprétations qu’ils portent. Nous verrons ainsi que, s’il se crée indiscutablement un discours savant spécialisé sur l’Europe communautaire structuré par la grammaire du discours juridique, il connaît, dans les deux pays, des déclinaisons distinctes  : plus qu’un sens commun, ce sont des sens locaux de l’Europe communautaire qui s’institutionnalisent à cette période (B). Ce constat peut alors éclairer certaines différences durables entre les compréhensions de ce qu’est l’Europe communautaire, et de ce qu’il est permis d’en attendre.

A – Des savoirs distincts  ? L’autonomisation des savoirs de la CEE La constitution de savoirs spécialisés sur l’objet communautaire a été, on l’a vu, promue dès les premiers pas de la construction communautaire. Mais ces efforts se heurtent alors à deux obstacles : d’un côté, la définition de ces savoirs est, au départ, incertaine. Universitaires, praticiens, politiques, venus du droit, de l’économie ou de la science politique se disputent la juridiction sur l’objet communautaire. D’un autre côté, les revendications de scientificité de ces savoirs sont confrontées à leur grande proximité à l’égard du politique. C’est alors le processus de construction de savoirs communautaires distincts d’autres savoirs et du discours politique que nous examinerons ici. Il se constitue en effet, d’un côté, une organisation disciplinaire relativement stabilisée des savoirs sur les Communautés qui permet de plus en plus à des professionnels aux compétences dûment attestées par des titres académiques officiels de prendre en charge la diffusion, la reproduction et l’extension de ces connaissances de manière (relativement) autonome. Cette organisation s’observe à des degrés divers chez les politistes et les économistes ; mais elle est avant tout à l’œuvre chez BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 376

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

377

les juristes, qui ne tardent pas à constituer la discipline principale dans le cadre de laquelle sont enseignées et étudiées les Communautés  : le droit communautaire (1). Ces processus contribuent en retour, quoiqu’avec des succès variables, à distinguer les savoirs de l’Europe des discours politiques – et par là, à renforcer leur revendication de scientificité, c’est-à-dire à renforcer leur « capacité à se draper d’une forme d’objectivité » (3) lorsqu’ils sont mobilisés dans les controverses publiques. Toutefois, cette autonomie vis-à-vis du politique demeure fragile, et le caractère poreux des savoirs communautaires s’institutionnalise en partie lui aussi (2).

1)  Discipliner l’objet communautaire : le triomphe du droit Durant les premières années, les acteurs, savants et politiques, qui prennent part aux débats communautaires ont été formés aux savoirs de l’État, et, pour les universitaires, s’inscrivent professionnellement dans le cadre fourni par ces disciplines. Néanmoins, en parallèle, les savoirs communautaires se différencient de plus en plus des savoirs de l’État traditionnels. Pénétrant dans les lieux consacrés du savoir –  les universités – ils conquièrent leurs propres moyens de diffusion (les revues scientifiques), de reproduction (les enseignements) et d’extension (les recherches académiques) (4). Cette institutionnalisation permet la formation de spécialistes nouveaux – les spécialistes de l’objet communautaire – qui disposent de connaissances qu’ils peuvent présenter comme dûment attestées, et comme légitimes pour appréhender les Communautés. Tab. 12 : La création des premières revues d’études européennes Titre Sociaal-economische wetgeving : tijdschrift voor Europees en economisch recht

Année

Pays

Discipline

1952

Pays-Bas, Belgique

Droit

Revue du Marché Commun

1958

France

Interdisciplinaire

 (3)  O.  Ihl, « Sciences de gouvernement », in L.  Boussaguet, S.  Jacquot et P.  Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2014, p. 584.  (4)  D.  Vinck, Sciences et société  : sociologie du travail scientifique, Paris, Armand Colin, 2007, p. 66. Il convient d’ajouter à ces critères la création d’associations professionnelles. Nous ne reviendrons pas ici sur cet aspect, qui a déjà été étudié au chapitre II.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 377

30/09/2020 11:35:32

378

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Titre

Année

Pays

Discipline

Rivista di diritto europeo

1961

Italie

Droit

Journal of Common Market Studies

1962

Royaume-Uni

Interdisciplinaire

Common Market Law Review

1963

Pays-Bas, Royaume-Uni

Droit

Cahiers de droit européen

1965

Belgique

Droit

Revue Trimestrielle de Droit européen

1965

France

Droit

Europarecht

1966

RFA

Droit

Integration

1969

RFA

Interdisciplinaire

Mais tous les savoirs ne connaissent pas le même succès dans ce processus. On observe avant tout l’institutionnalisation du savoir correspondant à une certaine forme de gouvernementalité communautaire, essentiellement juridique. On peut y voir l’effet du succès du travail de formalisation et d’enrôlement réalisé par les juristes communautaires et que nous avons examiné dans les chapitres précédents – mais aussi bien sûr un reflet de la place du droit dans les savoirs de l’État traditionnels. À l’inverse, la science politique et l’économie politique des Communautés demeurent, à cette période, des savoirs largement « indisciplinés » – qui « résist[ent] à l’homogénéisation que la mise en discipline suppose » (5).

a)  Reproduire un savoir contrôlé : la généralisation des enseignements communautaires au cours des années 1960 Figurant parmi les objectifs du Service d’information de la Commission dès les débuts de son action universitaire, la création d’enseignements spécialisés sur l’Europe communautaire constitue un moyen privilégié d’examiner la différentiation du savoir de l’Europe proprement dit. Les  (5)  R.  P ayre , « Le stade de l’expérience. Une incertaine « science communale » et la question de l’institutionnalisation disciplinaire des savoirs urbains », Revue d’Histoire des Sciences Humaines, 12(1), 2005, p. 99.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 378

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

379

enseignements manifestent la légitimation progressive du savoir produit sur les Communautés. Ils en permettent aussi la reproduction et la codification : le savoir enseigné est celui considéré comme légitime pour penser les Communautés. La création de diplômes –  et en particulier de doctorats – bénéficiant d’une reconnaissance officielle, légale, viendra au terme d’un long processus sanctionner cette distinction de l’objet européen (6). La création d’enseignements communautaires n’est cependant pas un processus homogène. Elle ne peut se comprendre seulement comme le résultat de la mobilisation de certains acteurs militants. Elle est aussi le fruit de contraintes propres à chaque discipline (7), délimitant ce qu’il est possible d’enseigner dans ces lieux consacrés du savoir que sont les universités. Dans cette perspective, ce sont les succès différenciés de l’institutionnalisation de ces savoirs qu’il importe de souligner : si, progressivement, l’objet communautaire entre dans les cursus, cette introduction se fait à des rythmes différents selon les pays et surtout les disciplines. Ce sont donc des mises en disciplines contrastées de l’Europe qui s’observent. Dynamiques locales et disciplinaires Avec la signature des traités de Rome, ainsi que l’intensification des efforts de la Commission au début des années 1960 pour promouvoir les enseignements communautaires, ceux-ci se systématisent au milieu des années 1960. Le Service d’information universitaire réalise, entre 1965 et 1968, deux vagues d’une vaste enquête par questionnaire adressé aux universités sur les enseignements de l’Europe. Les résultats recueillis sont publiés par les Nouvelles Universitaires Européennes (8). Il s’agit d’une source précieuse  : c’est le premier recensement européen qui considère les enseignements sur l’Europe pour eux-mêmes (9). Pour  (6)  A.  Abbott, The System of Professions  : An Essay on the Division of Expert Labor, Chicago, University of Chicago Press, 1988. Nous reviendrons sur les thèses dans le paragraphe suivant.  (7)  P. Bourdieu, Science de la science et réflexivité, Paris, Raisons d’agir, 2001, p. 101.  (8)  Les cours sont classés par universités, avec l’intitulé de l’enseignement et le nom (éventuellement) de l’enseignant. Pour attribuer à chaque cours une discipline, nous nous sommes fondés sur l’intitulé du cours. Les cours « interdisciplinaires » sont ceux associant explicitement plusieurs enseignants de disciplines différentes ou approches (par exemple : « les problèmes de la sécurité sociale dans les Communautés européennes », qui ne relève pas seulement du droit mais aussi de l’économie).  (9)  Ce caractère européen en fait un outil de comparaison plus utile pour nous que les listes nationales, telle qu’on pourrait en constituer une à partir du catalogue des cours publiés dans la collection « Les Cours de droit » en France, consultable dans le catalogue de la Bibliothèque Nationale de France. Si ce catalogue fournit des indications, pour l’IEP et l’université de Paris, il n’est ni complet pour la France (il n’inclut pas les autres universités), ni comparable aux données disponibles pour la RFA. Une autre stratégie possible aurait consisté à se fonder sur les archives du ministère de l’Éducation nationale ; mais là encore, il aurait fallu pouvoir accéder

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 379

30/09/2020 11:35:32

380

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

autant, il ne s’agit pas de considérer comme allant de soi les classements opérés par les services de la Commission. L’enjeu est bien davantage de repérer ce qui, pour eux, apparaissait alors comme relevant de l’ensei­g nement « communautaire » – même si, nous allons le voir, ce que sont ces enseignements demeure relativement indéfini. C’est en effet à travers de type de classements et d’initiatives que se définit ce qui sera compté comme un enseignement normal sur les Communautés, et que les services de la Commission fondent leur action. Ce recensement permet de mettre en évidence des traits communs à ces premiers enseignements, ainsi que certaines différences quant au rythme et au contenu de l’institutionnalisation de ces cours. En particulier, alors que la création d’associations professionnelles dédiées avait montré un certain retard chez les universitaires allemands intéressés par l’objet européen, ce retard ne se traduit pas dans le nombre d’enseignements recensés au milieu des années 1960. En raison de la plus grande flexibilité offerte par le système allemand, il y a en réalité plus tôt davantage d’enseignements consacrés à l’Europe communautaire en RFA qu’en France. En 1965‑1966, en RFA, 19 universités affirment donner des cours sur l’objet communautaire ; en France, elles ne sont que 16, auxquelles s’ajoutent les 7 IEP. Cette extension est relativement stable lors du second recensement  : si trois petites universités allemandes délaissent les enseignements communautaires (Darmstadt, Kiel, Braunschweig), ce retrait est en partie compensé par la création d’un cours à l’université technique de Berlin. Mais du côté français, à la rentrée 1966‑1967, toutes les universités proposent à titre au moins optionnel le cours d’« Organisations européennes ». Tab. 13 : Répartition géographique des principaux enseignements « communautaires » (1965‑1966) Nombre de cours

Nombre de cours

Saarebrück

10

Paris

7

Munich

6

Grenoble

4

Cologne

5

IEP Paris

4

Mayence

5

Nancy

3

Berlin

3

Hambourg

3

Heidelberg

3

aux archives équivalentes des universités allemandes, ce qui aurait demandé de multiplier les recherches dans les archives des différents Länder.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 380

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

381

La répartition géographique des premiers enseignements souligne également leur inégale distribution, et l’importance de dynamiques locales. Si Paris domine très nettement en France, l’intérêt ancien de certains centres universitaires pour l’objet européen (Nancy), ou des initiatives locales les place en pointe à cette période. Le paysage en RFA est nettement plus fragmenté. C’est l’université de la Sarre, en position stratégique entre les deux pays, qui rassemble le plus grand nombre de cours. Ainsi, dès la fin des années 1960 en France, les cours sont banalisés dans les universités et les IEP – mais l’essentiel en est dispensé à Paris. En RFA, les enseignements sont répartis de façon plus homogène entre les différents centres qui les proposent. Table 14 : Les cours « communautaires » dans les universités françaises et allemandes, 1965‑1966 (10) RFA Droit Économie Interdisciplinaire Science Politique Histoire

France

Nombre

%

Nombre

%

28

52

24

57

8

15

14

33

8

15

2

5

5

9

2

5

5

9

0

0

54

100

42

100

Les cours sur l’Europe sont rattachés systématiquement à une discipline principale. Cela tend à masquer la grande diversité des enseignements qui sont comptabilisés par les services de la Commission  : de l’histoire de l’idée européenne au droit social communautaire, du droit institutionnel de la CEE au problème des transports de marchandises entre les États membres, les thèmes sont variés. Toutefois, un classement par disciplines permet de rendre compte des logiques générales des enseignements. Le premier recensement fait apparaître, dans les deux pays, une très nette prédominance du droit  : les cours de droit représentent plus de la moitié des enseignements. En France en particulier, l’enseignement « d’organisations européennes » dans lequel est, dans la majorité des cas, abordée la CEE est rattaché à l’enseignement du droit international.  (10)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, Universitaires Européennes, 1, novembre 1965 et 8 septembre 1966.

Nouvelles

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 381

30/09/2020 11:35:32

382

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Parmi les enseignants en droit, acteurs des négociations ou conseillers de la Commission sont très présents : E. Steindorff à Munich, H. Mosler à Heidelberg, K. Carstens à Cologne, J. Houssiaux à Nancy, P.-H. Teitgen et P. Reuter à Paris illustrent bien cette position à l’interface du politique et de l’université. Les militants européistes investissent aussi les enseignements académiques, à l’image de G.  Héraud à Nice, de R.  CoudenhoveKalergi à Mayence, ou de L.-J.  Constantinesco à Saarebrück, où il ne délivre pas moins de six cours consacrés à la construction communautaire en 1965‑1966. Enfin, les premiers enseignants sont aussi de professeurs jeunes ou en milieu de carrière qui prennent en charge les cours communautaires en raison de dynamiques locales, à l’image de G.  Nicolaysen (élève d’H.-P.  Ipsen) à Hambourg. À Paris, où le CUECE ouvre des possibilités nouvelles, c’est le cas de trois juristes agrégés après 1945 et qui rejoignent l’université de Paris au début des années 1960  : Claude-Albert Colliard (1913‑1990, agrégé en 1945 et en poste à Paris à partir de 1959), Berthold Goldman (1913‑1993, agrégé en 1946 et nommé à Paris en 1960) et Gérard Lyon-Caen (1919‑2004, agrégé en 1947 et nommé à Paris en 1963). La répartition entre les autres disciplines est très variable, reflétant à la fois les différents investissements des universitaires et les états différents des disciplines selon les pays. En France, les économistes, dont nous avons vu qu’un groupe très actif participait aux négociations puis aux débats sur la CEE, représentent un tiers des enseignements. Parmi les premiers enseignants, on compte ainsi M. Byé, A. Marchal, ou J. Houssiaux. À Grenoble est même créé un « certificat d’économie européenne » autour de R. Mossé, ce qui en fait l’un des centres importants de l’enseignement de l’économie européenne. En RFA, les économistes sont, d’après le recensement, moins nombreux. Mais cela masque la très forte présence du droit économique qui, nous l’avons vu, bénéficie d’une longue tradition en Allemagne : 10 des 28 enseignements juridiques sur l’Europe se spécialisent sur le droit économique ou de la concurrence, contre seulement 4 sur 24 en France, où l’intitulé générique « Organisations européennes » masque cependant sans doute d’importantes différences. Du point de vue disciplinaire, il faut également relever la faiblesse, en France, de cours présentés comme relevant de la science politique. Cela peut se comprendre au regard des conditions particulières de l’introduction d’une science politique de l’Europe dans les deux pays que nous avons déjà mentionnées  : par exemple, en RFA, C.  Friedrich prend en charge en 1966 un cours sur le fédéralisme et l’Europe à Heidelberg, contribuant à légitimer ce type d’objet. En France, ce sont les IEP qui ouvrent leurs portes à des enseignements non juridiques  : P.  Gerbet et D.  Pépy, BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 382

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

383

c’est-à-dire les deux initiateurs malheureux de l’ADESPE, donnent deux cours se rattachant à la science politique – respectivement à l’IEP de Paris et à l’IEP de Lyon. L’année suivante, à l’IEP de Grenoble, D.  Sidjanski consacre un cours à « la dimension politique du Marché commun ». Au milieu des années 1960, alors que l’action universitaire de la Commission prend toute son ampleur et que les principaux débats quant à l’interprétation des traités font rage, les cours communautaires font ainsi, dans les deux pays, leur entrée dans les cursus. Aux premières initiatives militantes de l’après-guerre, aux acteurs isolés du début des années 1950, ont succédé des enseignements nombreux, quoique circonscrits et faiblement autonomes : en France, ils sont limités à la quatrième année de Licence, rattachés au droit international (pour la plupart) et surtout dispensés à Paris ; en RFA, ils sont très dépendant des choix locaux des universités. Néanmoins, dans les deux cas, c’est le droit qui domine très nettement. En effet, dans les deux pays, ce sont dans les disciplines juridiques que les enseignements sur l’Europe communautaire se généralisent d’abord. L’institutionnalisation du droit communautaire en France En France, c’est dans le cadre de la réforme de l’enseignement du droit international que le droit européen et communautaire fait son entrée officielle dans les cursus universitaires. La grande réforme de 1954 renforce en effet l’enseignement du droit international (11)  : elle crée un cours d’« Institutions internationales » obligatoire dès la première année de licence, alors qu’il n’était jusque-là qu’une option pour les étudiants de troisième année de licence. Ce cours est complété durant les deux années de spécialisation (troisième et quatrième année) pour les étudiants de droit public, et d’autres enseignements sont ouverts aux doctorants. Les IEP offrent également plusieurs cours de droit et relations internationales, et s’ouvrent –  à Paris  – rapidement aux cours consacrés aux organisations européennes, sous l’impulsion de P. Reuter en particulier. En 1958, un cours optionnel sur les organisations européennes peut être offert aux étudiants de quatrième année de licence en droit public et sciences politiques. Il n’est cependant qu’optionnel, et son ouverture dans les universités est conditionnée à l’acceptation par le ministère de l’Éducation nationale – qui la refuse souvent, faute d’effectifs suffisants (12).  (11)  « L’enseignement du Droit international Public en France », Annuaire Français de Droit International, 1(1), 1955, pp. 816‑818.  (12)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 383

30/09/2020 11:35:32

384

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Les choses s’accélèrent cependant à partir de 1962, puis dans la vague de réformes qui suivent mai  1968. Le décret du 10  juillet 1962 apporte d’abord une nouveauté importante  : toutes les facultés de droit se doivent désormais de proposer un cours d’« Organisations européennes » en quatrième année de la licence de droit public. Il s’agit certes d’un cours qui englobe aussi le Conseil de l’Europe que les Communautés (13), mais à travers sa création, l’enseignement communautaire est généralisé dans le cadre des cursus de droit public. En ce qui concerne la recherche, la création par le décret du 12 juin 1963 du doctorat de spécialité, distinct du doctorat d’État, permet de se spécialiser dans un domaine d’étude spécifique comme les organisations européennes. En 1967, les Communautés et leur droit font leur apparition au concours d’entrée à l’ENA, dans l’épreuve de droit administratif et international –  avec un sujet sur « la CEE et l’ordre juridique français » (14). La loi du 12  novembre 1968 réformant les universités leur accorde une autonomie accrue, et une plus grande liberté pédagogique aux enseignants qui ne sont plus soumis à un programme « uniforme et détaillé » du ministère de l’Éducation (15), ce qui permet au cours d’Organisations européennes d’être concentré sur les Communautés dans bien des cas. Cette tendance à l’ouverture au droit communautaire et à l’autonomisation des enseignements se poursuit au cours des années 1970 (réforme de la licence instaurée par l’arrêté du 16 janvier 1976), stabilisant la place du droit communautaire parmi les enseignements juridiques. Il devient ainsi obligatoire dès la troisième année de licence par un arrêté du 7  juillet 1977. Cependant, l’autonomie de la discipline est très faible. Il est ainsi significatif que l’agrégation de droit public – qui ouvre la porte de l’enseignement universitaire  – ne propose une option spécifique de « droit communautaire et européen » (au choix avec le droit international) que depuis la réforme du 18 mai 2001 (16).  (13)  Le programme inclut les thèmes suivants  : « Données sociologiques politiques et économiques du problème de l’organisation de l’Europe ; évolution historique depuis 1815 ; Classification des organisations européennes ; Méthodes d’unification ; Aspects institutionnels et juridiques ; Régionalisme européen et organisations universelles ; Europe et Nations unies ; Organisations européennes de coopération politique, militaire, technique et économique ; Conseil de l’Europe et droits de l’homme ; organisations de coopération et de développement économique et unions économiques restreintes ; OTAN et UEO ; Europe de l’Est et ses institutions ; Communautés Européennes : aspects politiques, juridiques et économiques ».  (14)  Service d’information universitaire des Communautés Européennes, Nouvelles Universitaires Européennes, 17, juin 1967, p. 8.  (15)  J. Bailleux, op. cit., p. 500.  (16)  J.-C. Gautron, « Quelques remarques sur l’enseignement du droit européen en France », Revue des Affaires Européennes, 1, 2005, p. 11.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 384

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

385

Les institutionnalisations du droit communautaire en RFA En RFA, du fait de la plus grande indépendance universitaire, le processus d’institutionnalisation du droit communautaire est plus complexe. Il suit des rythmes différenciés selon les Länder et les universités. Cependant, comme en France, les 20 premières années de construction européenne voient un essor très général de l’enseignement du droit communautaire –  qui demeure ici aussi très faiblement autonome (17). Le cursus juridique en RFA est organisé autour de deux examens d’État, séparés par une formation pratique d’une durée relativement longue. Le cadre général de l’examen est fixé au niveau fédéral par la Deutsches Richtergesetz  adoptée le 8  septembre 1961 sous sa forme moderne. En ce qui concerne la formation, cette loi constitue un cadre général plus qu’un ensemble de prescriptions pédagogiques précises (18) : certains thèmes obligatoires sont définis (droit civil, pénal,  etc.), mais le contenu détaillé des enseignements est laissé au choix des Länder. H.-P.  Ipsen remarquait dans un article paru en 1964 qu’il était tout à fait possible de se former au droit communautaire dans les universités allemandes qui proposaient des séminaires sur le sujet. Mais il n’était proposé, encore dans les années 1960, qu’à titre de matière complémentaire. Le plus souvent, il ne figurait pas dans les matières requises par les différents Länder pour l’obtention de l’examen d’État ouvrant à la fois à la pratique du droit, et à la poursuite d’une carrière universitaire. Ce n’est que progressivement, au cours des années 1960 et surtout 1970, que la situation change. Les projets de réforme se multiplient en effet. La réforme du cursus des études juridiques hérité du XIX e siècle est en RFA le sujet d’abondantes –  et le plus souvent infructueuses  – discussions dans l’aprèsguerre (19). C’est dans le cadre de ces discussions qui s’intensifient dans les années 1960 qu’il faut comprendre l’institutionnalisation du droit communautaire. En octobre  1969, le thème de la réforme des cursus juridiques est au programme de la Conférence des ministres de la Justice des Länder ; en septembre  1970, c’est l’objet du 48e  Juristen-Tag (le congrès des juristes allemands) qui adopte une résolution à ce sujet ; enfin, une réforme de la formation (concernant surtout sa dimension  (17)  A.-K.  Mangold, Gemeinschaftsrecht und deutsches Recht, Tübingen, Mohr Siebeck, 2011, pp. 258‑276.  (18)  J. Brunnee, « The Reform of Legal Education in Germany : The Never-Ending Story and European Integration », Journal of Legal Education, 42(3), 1992, p. 402.  (19)  W. K. Geck, « The Reform of Legal Education in the Federal Republic of Germany », The American Journal of Comparative Law, 25(1), 1977.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 385

30/09/2020 11:35:32

386

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

pratique) au niveau fédéral est adoptée par le Bundestag en avril 1972. Dans ce contexte sont introduits au début des années 1970 dans les Länder des groupes de matières à option, qui viennent s’ajouter aux matières obligatoires. L’un de ces groupes est –  dans la plupart des cas  – composé de la « théorie générale de l’État, droit international et droit européen ». Cela rend le droit européen (au sens large) obligatoire pour les étudiants qui choisissent cette option. Cependant, au sein même de ce groupe de matières, la place accordée aux enseignements de droit européen demeure très variable (20). De plus, certains Länder adoptent une autre division disciplinaire : en Sarre par exemple est créé un groupe de matières « internationales » auquel est intégré le droit communautaire, tandis qu’à Hambourg, c’est le droit économique qui fournit le cadre dans lequel est enseigné le droit des Communautés (21). Le droit communautaire entre donc dans les enseignements universitaires de différentes façons. Il n’en est pas moins généralement enseigné dans les cursus juridiques allemands à partir des années 1970 –  mais toujours dans le cadre d’une spécialité. Ce n’est qu’avec la réforme de la loi sur la formation des juristes de 1992 que celle-ci inclura une référence explicite à la nécessité de tenir compte des aspects européens de l’enseignement du droit (§ 5a-2).

b)  Étendre les recherches : les thèses soutenues sur l’Europe communautaire en France et en RFA À l’institutionnalisation des enseignements en France et en RFA répond le développement d’une recherche spécialisée sur l’objet communautaire. Elle est spécialisée dans la mesure où, à la différence des premiers savants qui se saisissent des questions européennes à travers le prisme de leurs formations respectives, elle produit des spécialistes des questions communautaires dont la compétence est sanctionnée par un diplôme. La très nette prédominance des juristes parmi ces nouveaux spécialistes reflète les institutionnalisations différenciées selon les disciplines – en même temps qu’elle permet de comprendre la domination croissante qu’ils exercent sur les études communautaires : ce sont les juristes qui forment le plus grand nombre de spécialistes de l’objet communautaire à cette période, et qui constituent ainsi le vivier le plus important dans lequel se recrutent les futurs enseignants et chercheurs.  (20)  A.-K. Mangold, op. cit., p. 262.  (21)  A.  Kaufman et E.  Behrendt, Fachstudienführer Rechtswissenschaft, GrafenauDöffingen, Lexika-Verlag, 1973, pp. 156‑157.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 386

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

387

Les thèses soutenues constituent un bon indicateur de ce processus (22) : sanctions finales du parcours universitaire reposant sur le « jugement des pairs », les thèses ouvrent la possibilité de poursuivre une carrière académique. Les docteurs qui se spécialisent sur les questions communautaires constituent un vivier de recrues qui prendront en charge la production et l’enseignement de connaissances légitimes par la suite. La production de thèses constitue ainsi un indice important de l’autonomisation d’un savoir académique sur la construction communautaire. L’étude de leur production et de leur distribution permet alors de saisir plus précisément les lieux, rythmes et modalités de l’institutionnalisation d’un savoir spécialisé des Communautés. 70 60 50 40 30 20 10 0

France

Allemagne

Fig. 15 : La production de thèses sur la construction européenne en France et en Allemagne (1950‑1973) (23)  (22)  Par exemple, Y. Deloye, « La construction politique d’une “science électorale” en France sous la IIIe République. Facteurs et acteurs d’un métissage politico-scientifique », Revue internationale de politique comparée, 19(3), 2012 ; G.  Noiriel, « Le jugement des pairs. La soutenance de thèse au tournant du siècle », Genèses, 5(1), 1991 ; C.  Charle, La République des Universitaires, Paris, Seuil, 1994.  (23)  D ans les catalogues consultés (numérisés ou sur papier) pour établir ce graphique, la recherche a été basée sur la présence de mots-clefs multiples renvoyant aux différentes appellations des organisations communautaires, et incluant les divers acronymes. Pour la France, nous avons cherché d’une part dans le catalogue des thèses de la bibliothèque Cujas, qui semble être le plus complet en ce qui concerne les thèses soutenues à Paris en droit. Mais d’autre part, ce catalogue laissant un peu à désirer quant aux thèses soutenues hors de Paris, nous avons effectué une recherche systématique dans le Catalogue des thèses et écrits académiques pour les autres universités entre 1950 et 1973. Afin d’avoir la vue la plus large possible des recherches produites à cette période, nous avons comptabilisé ensemble les Doctorats

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 387

30/09/2020 11:35:32

388

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

La montée en puissance d’une recherche spécialisée Le nombre de thèses consacrées aux objets européens (Conseil de l’Europe, CECA, CEE) augmente constamment entre le début des années 1950 et le début des années 1970. De deux thèses soutenues en 1950, on passe à près de 60 en 1973. Ce développement d’une recherche spécifique sur la construction européenne est inséparable des transformations générales de la recherche universitaire, et de la hausse inédite du nombre d’étudiants à tous les niveaux de formation que connaît l’Europe occidentale (24). Toutefois, même dans ce contexte favorable, l’essor des thèses consacrées à la construction européenne demeure remarquable : parmi le nombre toujours croissant de docteurs que produisent les universités françaises et allemandes se dégage un groupe nouveau dont l’objet principal est constitué par les organisations européennes. C’est l’émergence de cette nouveauté, plus que son importance quantitative relativement aux thèmes traditionnels, qui nous intéressera ici. L’essor des thèses est bien sûr lié à l’évolution de la construction politique de l’Europe. Ainsi, les deux premières thèses répertoriées, soutenues dès 1950 (en France), reflètent l’état du débat dans l’immédiat après-guerre et l’aspect « problématique » de l’idée d’Europe unie : l’une, dirigée par D.  de Rougemont et rédigée par Olivier Philip –  le fils du juriste et président du Mouvement socialiste pour les États-Unis d’Europe, André Philip  – prend pour sujet « le problème d’une union européenne » ; l’autre étudie le Conseil de l’Europe et le « problème de la structure politique » de l’Europe. De même, l’année suivante, la première thèse allemande recensée porte sur le Conseil de l’Europe, et la « problématique » d’une fédération européenne. De façon générale, les thèses soutenues à cette période ont un caractère souvent spéculatif ou de troisième cycle et les Doctorats d’État. Pour l’Allemagne, la Deutsche Nationalbibliothek archive systématiquement toutes les thèses soutenues depuis 1945 en RFA. Même s’il présente probablement des lacunes dans les premières années, c’est le catalogue des thèses qui semble le plus complet à ce jour. Nous avons retiré toutes les thèses soutenues en RDA mais avons conservé les quelques habilitations pour cette période, équivalentes aux Doctorats d’Etat, afin de permettre la comparaison avec la France. Enfin, nous avons choisi de comptabiliser les thèses par villes plutôt que par universités, en raison des changements d’appellation des universités françaises au cours de la période. Plus fondamentalement, cela permet de mettre en évidence les proximités qui peuvent s’établir entre chercheurs localisés dans une même ville dans laquelle on compte parfois plusieurs institutions dédiées à l’objet communautaire (Cologne, Paris). Les thèses des IEP, qui n’étaient pas systématiquement distinguées des thèses soutenues dans les universités ont ainsi été regroupées avec celles des universités de la même ville.  (24)  W.  Ruegg (éd.), A History of Universities in Europe, vol. IV, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, pp. 41‑48.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 388

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

389

historique (« l’idée européenne depuis le XIX e  siècle », « les initiatives françaises vers l’unification de l’Europe »). La création progressive d’institutions européennes, à commencer par la CECA, ne change pas significativement le nombre de thèses soutenues au cours des premières années. Elle modifie en revanche le type de sujets abordés, qui deviennent de plus en plus techniques. En 1954, année qui voit la fin de la première génération de thèses (25) débutées après la création de la CECA, deux thèses sont soutenues en RFA sur l’organisation et les effets économiques de la nouvelle Communauté, tandis que deux thèses françaises traitent de la supranationalité des nouvelles organisations. Des sujets différents sont certes encore abordés (une histoire du Conseil de l’Europe en RFA, une thèse sur la coopération ferroviaire européenne en France), mais les objets d’étude se concentrent de plus en plus sur les organisations communautaires. Ainsi, toutes les thèses soutenues en 1957 –  date à laquelle sont pour la première fois recensées plus de 10 thèses – portent à titre principal ou secondaire sur la CECA. Si la croissance quantitative demeure limitée au cours des premières années, la fin des années 1950 marque une nette augmentation. À partir de 1959, les premières thèses portant sur la CEE commencent à être présentées. Dès lors, le nombre de thèses soutenues sera toujours supérieur à 20 –  à l’exception de 1960 et de 1962, qui marquent un reflux dans le nombre de soutenances en France, plus qu’une tendance commune. À partir du milieu des années 1960, la production de thèses sur l’objet communautaire augmente régulièrement –  bénéficiant des réformes dans le déroulement des études (création d’un doctorat de spécialité en France en 1963), de l’institutionnalisation de plus en plus forte des enseignements communautaires (permettant à des étudiants de poursuivre en thèse sur le même sujet) et de l’augmentation générale du nombre d’étudiants. Cette croissance ne s’opère pourtant pas au même rythme des deux côtés du Rhin. À la période initiale, ce sont surtout les universités françaises qui produisent des thèses sur la construction de l’Europe. Cela reflète la situation politique des débuts de la construction européenne, et l’engagement important des Français en faveur du projet européen. La thèse d’O. Philip déjà évoquée met clairement en évidence les continuités entre militantisme politique et premiers travaux universitaires. Pourtant, dès le milieu des années 1950 – à partir de 1955 – le  (25)  Nous entendons ici par « génération » le temps compris entre 2 et 5 ans généralement nécessaire à la réalisation d’une thèse.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 389

30/09/2020 11:35:32

390

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

nombre de thèses soutenues en RFA sur les questions européennes dépasse largement celui des thèses françaises. Sur l’ensemble de la période 1957‑1973, 185 thèses sur le sujet sont soutenues en France, contre 366 en RFA. La coïncidence de ce renversement de tendance avec la crise de la CED n’est pas à négliger et joue certainement un rôle dans la méfiance plus grande dont font preuve les sujets de thèse français à l’égard de la construction européenne à compter de la fin des années 1950. Néanmoins, ici encore, il importe de prêter attention au fait que la temporalité des thèses ne se confond pas avec celle des débats politiques. L’effondrement du nombre de thèses soutenues en 1955 en France ne reflète ainsi pas une hypothétique conséquence du débat de 1954, mais bien plus un désintérêt survenu quelques années auparavant, après l’engouement du début de la décennie pour les projets européens. D’autre part, le nombre supérieur de thèses allemandes doit se comprendre à la lumière de la place du doctorat dans les cursus allemands : de façon générale, les universités allemandes produisent chaque année un nombre bien plus important de docteurs que les universités françaises. Cela tient à des raisons historiques (la forte valorisation sociale du titre universitaire). Dans une discipline très valorisée socialement, comme le droit, la différence est particulièrement sensible. Pour illustration, en 1957, environ 1080 thèses furent soutenues dans les facultés de droit et d’économie en RFA (26) ; la même année, le catalogue des thèses soutenues en France dans les facultés de droit n’en comptait que 286 (27). Un autre relevé, en 1973, confirme l’écart entre les deux pays : les thèses cataloguées en RFA comme relevant du droit et de l’économie sont au nombre de 1094 (28), tandis que l’on compte 685 doctorats en droit ou économie en France. S’il ne s’agit donc pas d’un phénomène propre à l’étude de l’Europe, il n’en demeure pas moins que les thèses consacrées à la construction communautaire sont, dès le   (26)   Nous nous appuyons sur les statistiques du Jahresverzeichnis der Deutschen Hochschulschriften 1957, Leipzig, VEB Verlag, 1960. Nous en avons retiré toutes les thèses soutenues dans les universités de la DDR. Le chiffre n’est qu’approximatif car les statistiques ne distinguent pas thèses et habilitations. Elles indiquent cependant que les thèses représentent 93,7 % du total des 1153 thèses et habilitations de droit et d’économie, ce qui permet d’obtenir le chiffre proposé.  (27)  Catalogue des thèses et écrits académiques, année 1957, Paris, Hachette, 1958. La comparaison n’est qu’indicative, le référencement des disciplines obéissant bien sûr à des critères différents dans les deux pays. Cependant, même un comptage sommaire comme celui proposé ici suffit à indiquer l’important écart entre les deux pays. De plus, il ne s’agit pas en France d’un chiffre anormalement bas  : l’année suivante, en 1958, le nombre des thèses soutenues dans les facultés de droit est de 313.  (28)  D’après le catalogue de la Deutsche Nationalbibliothek.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 390

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

391

milieu des années 1950, en nombre bien plus important outre-Rhin, créant un nombre de spécialistes des affaires communautaires bien plus élevé qu’en France. Un relevé analogue des thèses soutenues sur la construction communautaire entre 1985 et 1995 indique même que cet écart s’est approfondi au fil des années : à cette période, cruciale dans l’évolution de l’objet communautaire, nous avons compté 202 thèses soutenues à ce sujet en France, contre 810 en Allemagne. Une recherche homogène ? Il se produit ainsi, particulièrement à partir du début des années 1960, une forte augmentation du nombre de thèses dédiées à la construction européenne en RFA et, dans une moindre mesure, en France. Cette différence quantitative n’est cependant pas la seule à distinguer l’appropriation de l’objet communautaire par les recherches doctorales en France et en RFA. Au sein de chaque pays, la répartition géographique des thèses soutenues souligne en premier lieu une différence déjà rencontrée au sujet des cours. En France, si certaines universités frontalières (Strasbourg, Nancy) jouent comme nous l’avons vu un rôle pionnier en matière d’enseignement de l’Europe, la production de thèses ne tarde pas à être majoritairement concentrée à Paris. Ainsi, entre 1957 et 1973, ce sont un peu plus de 50 % des thèses qui sont soutenues à Paris (université et IEP confondus). Cette tendance, loin d’être temporaire, se stabilise progressivement. Un relevé des thèses sur la construction européenne soutenues en France entre 1985 et 1995 indique ainsi que 40 % ont été soutenues à Paris. Un autre relevé pour l’année 2004‑2005 indique cette fois 47 % de soutenances parisiennes. Il s’agit donc d’une tendance forte et durable qui, concentrant la production de thèses autour d’un centre principal, favorise la création d’un collectif de spécialistes aux interconnexions importantes. Loin de se comprendre comme une manifestation de la marginalité persistante de l’objet communautaire, cette concentration à Paris en souligne davantage la normalisation : l’université française étant, par tradition, polarisée autour de l’université parisienne, la répartition géographique des thèses soutenues sur la construction européenne ne fait que répéter cette organisation, et en ce sens, normaliser les études communautaires.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 391

30/09/2020 11:35:32

392

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Tab. 16 : Les principaux lieux de soutenance de thèses sur la construction européenne (1950‑1973) Lieux de soutenance RFA (50‑73)

Lieux de soutenance France (50‑73)

Cologne

65

Paris (29)

107

Bonn

34

Strasbourg

18

Hambourg

33

Lyon

13

Göttingen

25

Toulouse

12

Würzburg

22

Nancy

10

Francfort

21

Bordeaux

8

Munich

21

Montpellier

8

Saarbrück

21

Nice

8

Heidelberg

19

Poitiers

4

Tübingen

18

Aix-Marseille

3

Marbourg

17

Caen

3

Münster

15

Dijon

3

Kiel

15

Grenoble

3

Mayence

15

Lille

3

Freiburg

13

Rennes

3

Berlin (Ouest)

9

Alger

1

Mannheim

6

Nantes

1

En RFA, la situation est –  comme pour les cours  – toute différente. Il se dégage bien une université dominante, l’université de Cologne qui, comme nous l’avons vu, connaît une concentration très forte d’institutions dédiées à l’étude de l’objet communautaire. Il n’est d’ailleurs pas fortuit que la seconde université la plus importante en termes de soutenances soit l’université de la capitale voisine, Bonn (30). Mais le paysage académique allemand des études communautaires se signale surtout par le partage relativement équilibré des thèses entre de nombreuses universités. Ainsi, l’on retrouve parmi les lieux majeurs les universités  (29)  L’éclatement de l’université de Paris en 1970 ne relativise que marginalement le phénomène de concentration  : sur les 31 thèses soutenues à Paris entre 1971 et 1973, 18 le furent à l’université Paris 1 (à laquelle le CUECE fut rattaché), 10 à l’université de Paris 2, et seulement trois dans d’autres universités (Paris 4 et Paris 9).  (30)  La situation de la capitale historique, Berlin, est évidemment particulière du fait de la division de la ville, à laquelle répond la création de l’Université Libre de Berlin, qui se distingue en 1948 de la Humboldt Universität, rattachée à la zone soviétique.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 392

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

393

de Hambourg, Francfort, Saarebrück ou Freiburg – où exercent beaucoup des acteurs que nous avons rencontrés jusque-là dans les débats communautaires. Toutefois, aucune université n’est en position de monopoliser la direction de thèses sur l’objet communautaire. Ainsi, d’un côté se dégagent différents pôles en concurrence, auxquels peuvent correspondre des orientations scientifiques distinctes ; de l’autre, les études doctorales communautaires se concentrent très largement autour d’un unique lieu en position de quasi-monopole. En d’autres termes, les soutenances de thèses soulignent l’intégration progressive des recherches communautaires dans les hiérarchies et les cadres nationaux de l’enseignement supérieur : loin de se construire de façon analogue, c’est en s’intégrant progressivement aux systèmes d’enseignement supérieur nationaux que les études de l’Europe communautaire se stabilisent à l’université. Ces différences d’organisation ne renvoient pas, en apparence, à une divergence d’orientation scientifique. Si l’on s’en tient à un critère disciplinaire, les proportions sont très comparables en France et en RFA. Tab. 17 : Disciplines des thèses soutenues sur la construction européenne (1957‑1973) (31) RFA

%

Droit

277

76

Économie

77

21

Science politique

10

3

Autre

2

1

366

100

Droit

116

63

Économie

61

33

Science politique

8

4

185

100

France

Total général

544

En France, comme en RFA, le droit occupe une place prépondérante dans les thèses soutenues. La tendance observée dans la répartition des cours est encore accentuée, notamment du fait de l’absence de thèses  (31)  Pour attribuer une discipline à chaque thèse, nous avons suivi la mention du diplôme lorsqu’elle était indiquée. Dans les cas (surtout en RFA) où l’indication n’était pas présente, nous nous sommes fondés sur les mots-clefs associés et sur le thème de la thèse.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 393

30/09/2020 11:35:32

394

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

correspondant aux cours « interdisciplinaires ». Cette domination sans partage du droit sur les thèses est quelque peu nuancée en France, comme pour les cours, par la plus forte présence d’économistes qui traitent des questions communautaires. En revanche, la science politique est presque absente des thèses soutenues, ce qui se comprend à la fois par des raisons institutionnelles – la discipline est encore, en France (où le doctorat ès sciences politique a été créé en 1956) et en RFA, largement sous la tutelle du droit – et par la difficulté de la discipline à se saisir de l’objet communautaire. En RFA, alors que dès 1960 une thèse est soutenue à Heidelberg (l’université de C.  Friedrich) sur les Communautés européennes et les dynamiques de l’intégration, le milieu des années 1960 se caractérise par une absence de thèses de science politique. Ce n’est qu’à la fin de la décennie et aux débuts des années 1970 que, dans les deux pays, les thèses se multiplient. Elles ne traitent cependant plus tellement des questions d’intégration que d’un thème qui commence à prendre de l’ampleur dans les discussions scientifiques et politiques : la démocratie et le Parlement européen (8 des 18 thèses recensées). Au cours de la période fondatrice de la construction communautaire se met donc en place un ensemble d’enseignements et de recherches spécialisés sur les Communautés. Enseignements et recherche suivent des trajectoires relativement analogues : le rythme auquel croissent les recherches consacrées à la construction européenne est lui aussi soutenu tout au long des années 1960 ; les principaux centres de recherche dans les deux pays correspondent généralement à ceux des principaux enseignements. Les travaux universitaires sur la construction communautaire peuvent alors être diffusés, enseignés et développés par une nouvelle génération de chercheurs spécialisés. Dans ce processus, le droit triomphe très nettement et s’institutionnalise dans une discipline (le droit communautaire) qui devient rapidement le savoir normal à travers lequel est pensée la CEE. Toutefois, si ces phénomènes s’observent en France comme en RFA, ils y suivent des rythmes et y prennent des formes différentes  : loin de se caractériser par une homogénéisation naturelle, l’institutionnalisation des savoirs sur l’objet communautaire se fait, dans chaque pays, selon des lignes nationales distinctes.

2)  Promouvoir sans propagande : les associations d’études européennes et la recherche d’un rapport au politique L’autonomisation relative du savoir sur les Communautés s’observe aussi dans sa relation aux mobilisations politiques en faveur de la construction de l’Europe. Celle-ci renvoie directement au problème qui BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 394

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

395

se posait depuis les premiers efforts pour faire exister un savoir de l’Europe communautaire : comment concevoir un savoir de l’Europe qui puisse se présenter comme conforme aux critères de scientificité établis, alors même que, comme nous l’avons vu, il est produit dans un espace poreux entre science, pratique et politique, dans lequel s’hybrident ces différents discours ? Les associations savantes, laboratoires des savoirs communautaires, fournissent des points d’observation privilégiés des efforts qui sont déployés pour résoudre cette question. Nous l’avons vu, la porosité entre mobilisations politiques et mobilisations académiques y est très forte au moment de leur création dans les années 1960. Mais, malgré leur lien avec la Commission, les associations d’études européennes se conçoivent sans ambiguïté comme des « sociétés savantes », dont la raison d’être est scientifique et non politique. En effet, le souci de ces associations de se distinguer des groupes de « propagande » est d’autant plus essentiel que l’enjeu est, pour les universitaires comme pour la Commission, de faire reconnaître un savoir « non idéologique » de l’Europe, de produire le discours dépolitisé dont François Fontaine louait l’efficacité – et dont dépend la reconnaissance proprement académique de l’objet européen. Une délimitation plus stricte entre politique et académique s’instaure alors progressivement dans les associations à partir des années 1970, lorsque les savoirs communautaires sont déjà en cours d’institutionnalisation au sein des universités. On note en particulier une tendance à la distanciation vis-à-vis de la Commission européenne, perceptible dans les activités des associations et l’évolution des discours.

a)  L’AEI à la recherche d’une relation alternative au politique De fait, les associations savantes dédiées à l’étude de la construction européenne fonctionnent dans les premiers temps comme des lieux intermédiaires. Savants, praticiens et politiques s’y croisent et contribuent ensemble à leurs activités. L’étude des membres fournit un bon indicateur de cette imbrication. Au sein de l’AEI, et à l’exception de 1975 (32), la part de membres dont l’activité principale se situe hors de l’université représente systématiquement entre ¼ et ⅓ du total. Au cours de ses quinze premières années d’existence, la part d’universitaires parmi ses membres tend même à légèrement diminuer, bien qu’elle reste toujours largement majoritaire.  (32)  Mais des informations sont manquantes concernant 12 % des membres de ce premier recensement, ce qui tend à laisser penser qu’ils ne sont pas universitaires, le titre universitaire étant systématiquement précisé dans la recension des membres.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 395

30/09/2020 11:35:32

396

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

L’évolution de la part d’universitaires parmi les membres de l’AEI est toutefois suggestive d’une tendance que nous allons trouver à l’œuvre dans la CEDECE également : la distanciation avec les institutions européennes. La baisse relative de la proportion d’universitaires dans l’association masque en effet la diminution régulière, au sein de ce groupe, de la part des membres directement liés aux institutions européennes (fonctionnaires ou élus européens). Ainsi, s’ils représentent 54 % des membres non académiques en 1975, cette proportion n’est plus que de 41 % en 1979 et de 36 % en 1984. Dans le même temps, d’autres acteurs investissent la scène : les fonctionnaires ou élus nationaux sont de plus en plus représentés (de 15 % en 1975 à 29 % en 1984), de même que les représentants du secteur privé (de 8 % en 1975 à 24 % en 1984). Si la composition de l’AEI reste donc hétérogène, le poids relatif des institutions européennes tend à diminuer. Cette tendance est également reflétée par la composition du bureau. Dans le premier bureau sont représentés le Bureau de la Commission à Bonn (Joachim Willmann), le Mouvement européen (Gerhard Eickhorn), le secteur privé (Helmut Camman, représentant des banques allemandes depuis 1966 et membre du Conseil économique et social de la Communauté Européenne en 1970) et la presse (Wolfgang Wagner, journaliste). Mais progressivement, cette composition hétéroclite change  : G.  Eickhorn n’est plus membre du deuxième bureau en 1975, et Ernst Wallrapp, nouveau directeur du Bureau de Bonn se retire volontairement en 1979 (33). Le ministère de l’Économie allemand restera toutefois représenté de 1979 à 1990 via Martin Seidel, trésorier, et représentant de la République Fédérale lors des procès l’impliquant à la Cour de Justice des Communautés (1972‑1989) ; mais, après son retrait, le bureau de 1990 est composé exclusivement d’universitaires. Ce constat ne doit certes pas faire oublier la multipositionnalité très répandue chez les universitaires – ainsi Manfred Zuleeg, d’abord membre du bureau (1975 à 1987, date à laquelle il est directeur) puis du Präsidium, sera de 1988 à 1994 juge à la Cour de Justice des Communautés Européennes ; Meinhard Hilf fait son entrée au bureau en 1988 après plusieurs années passées au Service juridique de la Commission. Néanmoins, la lente monopolisation des rôles directeurs de l’association par les universitaires indique une prise de distance progressive avec les institutions européennes. Ce processus trouve un écho dans les rapports annuels d’activité de l’AEI. En 1972, le rapport souligne l’importance du « soutien total » du

 (33)  Entretien (téléphonique enregistré) avec H. Mirek, le 14 avril 2014.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 396

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

397

Bureau de Bonn (34), et fait état d’un travail en commun visant à établir une liste de thèmes à traiter par de futures thèses sur l’intégration européenne, liste qui s’appuie sur les besoins identifiés par les fonctionnaires européens. Mais dès 1976, le rapport annuel évoque des changements nécessaires dans la relation avec les institutions. Il insiste d’une part sur le fait que le bureau doit rapidement mieux délimiter les compétences respectives de l’AEI et du Bureau de la Commission, notamment concernant les questions financières. D’autre part, il évoque une note de la Commission de février  1976 visant à fixer plus précisément le cadre des relations avec les associations nationales d’étude de la construction européenne. Cette note fait plusieurs recommandations : les associations universitaires ne doivent pas exclusivement travailler pour la Commission ; elles ne doivent pas être exclusivement financées par la Commission ; leurs activités ne doivent pas être dirigées par les responsables du Bureau d’information ; elles ne doivent pas être matériellement intégrées dans les Bureaux d’information. C’est une réorientation importante des relations qui est demandée – réorientation qui implique notamment le déménagement de l’AEI hors des locaux du Bureau de Bonn, qui n’aura cependant effectivement lieu qu’en 1991 (35).

b)  La CEDECE et la mise à distance du politique Du côté de la CEDECE, le seul recensement des membres à notre disposition datant de 1998, il est plus difficile d’estimer la part des membres universitaires et non universitaires dans les premiers temps. Cependant, on a vu que la composition du premier bureau de la CEDECE est nettement moins mixte que celle du bureau de l’AEI. À l’exception de G. Nafylian qui travaille en parallèle pour le Bureau de la Commission, l’équipe de la CEDECE est exclusivement universitaire. On peut se faire une idée plus précise de l’imbrication des deux en se fondant sur les participants aux colloques organisés par la CEDECE (36). Or, à l’inverse de l’AEI, ce sont majoritairement des acteurs extérieurs à l’université qui prennent part aux activités de la CEDECE à ses débuts. Loin  (34)  Arbeitskreis Europäische Integration, Tätigkeitsbericht, 2, 1971‑1972, p. 10.  (35)  F.  Krumbein, « Die Geschichte der deutschen Europawissenschaften im Arbeitskreis Europäische Integration », Integration, 37(2), p. 6.  (36)  Cela pose un problème de comparabilité des deux. La mesure utilisée ici est moins complète qu’à partir des listes de membres, mais permet de voir qui se déplace effectivement aux événements organisés. À titre de comparaison, les colloques de l’AEI comptent en 1977 72 % d’universitaires –  pour 74 % d’adhérents universitaires en 1975. La comparaison n’est donc pas exacte mais paraît malgré tout donner une valeur indicative satisfaisante de la part des deux groupes. Il paraît cependant plus intéressant pour notre propos de se concentrer sur les évolutions relatives de ces proportions.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 397

30/09/2020 11:35:32

398

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

d’être une condition nécessaire à la participation, le titre universitaire y est facultatif. Mais la trajectoire de l’association diffère profondément, de ce point de vue, de son homologue allemand. À la différence de l’évolution de l’AEI, on y observe très nettement une augmentation de la part des universitaires dans les colloques. Si, lors des deux premiers colloques en 1967 et 1968 (37), les universitaires sont largement minoritaires, la parité est établie dès 1970 et les universitaires constituent à partir de là le principal contingent représenté aux colloques (38). Un examen des membres non universitaires souligne encore plus le contraste avec l’AEI, en même temps qu’elle indique la distanciation plus rapide qui se produit avec les institutions européennes. En effet, en 1967‑1968, les fonctionnaires et politiques européens représentent près de 38 % des participants au colloque, soit plus que les universitaires dans leur ensemble. Mais dès 1970, leur nombre chute considérablement et s’établit autour de 15 %, de même qu’en 1984. La part des fonctionnaires nationaux se maintient autour de 11 % durant toute cette période, tandis que le nombre de représentants du secteur privé chute de 12 % à 6 % en 1984, à l’inverse de la tendance observée pour les adhérents de l’AEI. On observe donc une distanciation progressive de la CEDECE non seulement vis-à-vis de la politique européenne, mais aussi du monde profane en général, bien plus marquée que dans le cas de l’AEI : l’annuaire de 1998 ne compte que trois membres non universitaires, sur 257 – et il s’agit de trois avocats. Cette dimension « purement universitaire » de la CEDECE est revendiquée comme une preuve de sérieux (39). Elle se définit par contraste avec d’autres associations, comme une double indépendance. D’un côté, c’est un gage d’indépendance à l’égard du politique, et des associations explicitement engagées pour la promotion d’une certaine idée de l’Europe –  telles que l’AFEUR, créée en 1973 et qui se conçoit comme un intermédiaire entre organisation savante et organisation militante (40). De l’autre, ce caractère universitaire exclut les associations principalement composées de praticiens, telles que l’AJE (41). La différenciation  (37)  Nous les considérons ici ensemble car ils constituaient deux volets d’un même sujet, et ont d’ailleurs été publiés ensemble. CEDECE, Les cadres juridiques de la coopération internationale en matière scientifique et le problème européen, Acte des Colloques d’Aix en Provence et de Nice organisés sous les auspices de la CEDECE les 1er et 2 décembre 1967 et 6 et 7 décembre 1968, Bruxelles, 1970.  (38)  Entre 1970 et 1980 les colloques ne sont plus publiés. Le colloque de 1984 a été choisi car il permet la comparaison avec le recensement de la même année à l’AEI.  (39)  Entretien avec M. Blanquet (président en exercice de la CEDECE) le 28 janvier 2014.  (40)  Entretien avec R. Toulemon le 15 avril 2014.  (41)  Entretien avec M. Blanquet le 28 janvier 2014.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 398

30/09/2020 11:35:32



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

399

qui paraît aujourd’hui très nette est donc le résultat d’une évolution, plus radicale que celle qui s’est produite en Allemagne. Si on observe une même tendance à l’œuvre dans les deux pays, la distanciation vis-à-vis du politique s’est établie selon des lignes et à des rythmes distincts : alors que l’AEI se contente de devenir une association majoritairement universitaire (les universitaires prédominent dans les membres, la composition de son bureau, le choix de ses activités), la CEDECE tend à devenir une association exclusivement universitaire. La tendance à la distanciation est commune, mais ce sont deux types différents de relation du savoir communautaire au politique qui se dessinent en France et en Allemagne. À partir du milieu des années 1960, principalement, se construit un savoir discipliné de l’Europe communautaire. Quoiqu’il reste très lié aux disciplines existantes, il se différencie à la fois à l’égard des autres disciplines et du discours politique. Des lieux spécifiques dédiés à sa diffusion, des espaces consacrés à son enseignement et de nouveaux chercheurs spécifiquement formés à son étude voient le jour. Dans le même temps, les liens très étroits entre science et politique de l’Europe communautaire sont lentement réévalués, à la fois du fait de la volonté des savants de garantir une légitimité scientifique souvent remise en question par leurs critiques. Ce processus est loin d’être achevé en 1973  : l’imbrication entre science et politique de l’Europe est encore très forte. Pour autant, les savoirs communautaires ne sont plus seulement produits par des militants enthousiastes ou des amateurs éclairés : ils commencent à devenir l’objet principal d’étude de collectifs savants identifiés avant tout par leurs activités universitaires. Ce processus de distinction progressive d’un discours communautaire ne prend toutefois pas les mêmes formes en France et en RFA. Si, dans les deux cas, cette distinction s’opère autour du droit communautaire, les modalités en sont différentes. En France, les publications, enseignements et études sur l’objet communautaire voient le jour plus tôt ; en RFA, elles sont plus tardives, mais se développent ensuite plus constamment et dans directions plus variées du fait de l’organisation différente des études. En France, les relations au politique sont, dès le départ, l’objet d’une méfiance qui s’observe nettement dans les conditions particulières d’émergence de la CEDECE ; en RFA, les relations demeurent longtemps plus étroites, contribuant à la constitution d’un collectif plus dense associant universitaires et politiques. Ces différences ne signifient pas que, comme nous l’avons vu, il ne se forme pas en parallèle des collectifs savants transnationaux qui interagissent étroitement et produisent ensemble des discours légitimes sur l’objet communautaire. Mais leurs discours sont renationalisés dès lors qu’ils cherchent BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 399

30/09/2020 11:35:33

400

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

à s’institutionnaliser (42). Il en résulte alors des savoirs de l’Europe qui se construisent aussi dans les conditions nationales propres à chaque État membre.

B – Un

savoir commun  ? L es manuels communautaires et la normalisation des concepts polémiques

L’entrée du savoir sur les Communautés dans les lieux d’enseignement et de recherche universitaires s’accompagne du développement d’une littérature spécifique  : les manuels d’études de la Communauté européenne. Dans ces ouvrages, certaines interprétations sont normalisées : elles sont, d’une part, rendues accessibles à un public plus large que celui impliqué dans les controverses étudiées jusqu’ici (banalisation) ; d’autre part, elles sont présentées comme allant de soi (naturalisation). Les manuels constituent donc un lieu privilégié pour saisir les succès relatifs des différents discours étudiés ici  : plus ils pénètrent dans les pages des manuels, plus leurs chances seront grandes d’être durablement considérés comme allant de soi, comme naturels, par le public qui les consulte. Ce d’autant plus que la formation universitaire est historiquement très valorisée dans les arènes communautaires : de nombreux travaux ont mis en évidence l’importance de la formation universitaire chez les Commissaires européens (43), au Parlement européen (où la possession d’un diplôme juridique est une ressource historiquement survalorisée (44)), ou plus récemment dans la Convention pour l’avenir de l’Europe (45). Étudier l’émergence d’ouvrages pédagogiques sur les Communautés destinés à un public d’étudiants du supérieur, c’est alors se donner les moyens de saisir certains effets politiques des savoirs de l’Europe dans une temporalité plus longue  que celle des controverses qui entourent l’interprétation des traités. Deux façons d’aborder les manuels sont pour cela envisageables. D’une part, la sociologie et l’histoire des sciences ont souvent souligné  (42)  Dans le même sens J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, chapitre 5.  (43)  A. Smith et J. Joana, Les Commissaires européens : Technocrates, diplomates ou politiques ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, pp. 35‑37.  (44)  O.  Costa et F.  Saint Martin, Le Parlement Européen, Paris, La Documentation française, 2009, pp. 28‑29 ; W.  Beauvallet et S.  Michon, « Faire carrière au Parlement européen », in D.  Georgakakis (dir.), Le champ de l’Eurocratie  : une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012 ; A.  Cohen, « L’autonomisation du “Parlement européen” », Cultures & Conflits, 85‑86, 2012.  (45)  J.  Weisbein et A.  Cohen, « Laboratoires du constitutionnalisme européen. Expertises académiques et mobilisations politiques dans la promotion d’une Constitution européenne », Droit et Société, 2(60), 2005.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 400

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

401

l’intérêt d’étudier les contenus des ouvrages pédagogiques comme des reflets des conceptions « normales » d’une époque donnée ou de leurs évolutions (46). Les manuels permettent de saisir ce qui, à une certaine période, est considéré comme digne d’être appris, ce qui est considéré comme une connaissance acquise, validée, au sujet d’un objet (2). Toutefois, d’autres travaux ont insisté sur la nécessité de ne pas essentialiser l’objet « manuel » (47). La publication d’un manuel est le résultat d’un processus au cours duquel émerge un objet du savoir, et se stabilise la définition de ce qui est considéré comme un savoir légitime sur cet objet. Il convient donc, avant même d’examiner le contenu des manuels, de s’interroger sur le « contenant » et ses conditions de possibilité (48). La constitution d’une littérature pédagogique savante sur les Communautés n’avait en effet rien de naturel. En témoigne le nombre relativement limité d’ouvrages de ce type que nous avons comptabilisé : entre 1950 et 1990, seulement 58 ouvrages pédagogiques, dont 35 manuels savants, ont été identifiés dans les deux pays (49). Si l’existence de ce type d’ouvrages nous paraît aujourd’hui aller de soi, cela résulte en réalité d’un long processus de naturalisation de l’objet communautaire qu’il importe au préalable de mettre en lumière (1).

1)  L’invention des manuels sur l’Europe communautaire La production des manuels consacrés à l’Europe communautaire reflète fidèlement les différentes trajectoires des savoirs communautaires en France et en RFA. Dans les deux pays, il s’opère une différenciation progressive des manuels « profanes » et « savants », qui est  (46)  Outre les travaux classiques de N.  Elias, voy. T.  S. Kuhn, La structure des révolutions scientifiques, Paris, Flammarion, 2008 ; Y. Deloye, École et citoyenneté, Paris, Presses de Sciences Po, 1994 ; E. Chelle, « Un militantisme réformateur : les manuels du nouveau management public », Revue internationale de politique comparée, 3(19), 2012 ; C. Mody et D. Kaiser, « Scientific Training and the Creation of Scientific Knowledge », Handbook of Science and Technology Studies, Cambridge, MIT Press, 2008.  (47)  A. Garcia-Belmar et alii., « The Power of Didactic Writings : French Chemistry Textbooks of the Nineteenth Century », D. Kaiser (dir.), Pedagogy and the Practice of Science: Historical and Contemporary Perspectives, Cambridge, MIT Press, 2005.  (48)  A.-S.  Chambost (éd.), Histoire des manuels de droit  : une histoire de la littérature juridique comme forme du discours universitaire, Paris, LGDJ, 2014, p. 27.  (49)  Ces chiffres, et le corpus sur lequel se base cette partie, sont tirés d’une recherche dans les catalogues des bibliothèques nationales française et allemande. Ils sont à comparer avec les résultats d’un comptage exploratoire réalisé selon les mêmes critères, qui, pour les seules années 1991 à 2008, nous a permis d’identifier 76 manuels savants. Pour une présentation et une discussion détaillées de la méthodologie qui a permis de constituer ce corpus nous nous permettons de renvoyer à H.  Canihac, « Normaliser la “révolution communautaire”  : L’invention des manuels savants sur l’Europe communautaire en France et en Allemagne (1950‑1990) », Revue internationale de politique comparée, 24(4), 2017.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 401

30/09/2020 11:35:33

402

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

rendue possible par l’entrée de plus en plus large des enseignements communautaires dans les programmes universitaires nationaux et la mobilisation de certains des acteurs qui reconvertissent des ressources accumulées par ailleurs dans la production d’ouvrages spécialisés sur les Communautés. Dans les deux pays, c’est une littérature avant tout centrée sur les aspects juridiques des Communautés qui voit le jour. Mais la production de manuels sur l’Europe communautaire reflète aussi les asymétries, et les décalages, qui s’observent entre la France et la RFA dans le processus d’institutionnalisation des savoirs sur les Communautés : cette littérature normalisée n’émerge pas à la même période, et se présente de différentes façons dans les deux pays. On n’observe donc pas, lorsque l’on examine la production de manuels, l’émergence d’un savoir transnational unique –  mais bien plus les mises en forme nationales de ce qui est considéré comme « vrai » quant à l’Europe communautaire.

a)  Des manuels grand public aux manuels savants L’existence de manuels savants dédiés à l’étude des institutions de la construction européenne paraît aujourd’hui aller de soi. Pourtant, la production d’ouvrages pédagogiques sur l’Europe communautaire n’apparaît pas immédiatement comme la tâche propre des universitaires. Au cours des premières années de construction de l’Europe communautaire, au contraire, se développe rapidement une littérature « semi-savante » sur les Communautés européennes : auteurs et éditeurs en sont parfois universitaires ; le public visé, en revanche, est nettement plus large. Les manuels semi-savants En France, le premier ouvrage qui se veut une synthèse pédagogique sur la construction communautaire est celui de P. Reuter sur la CECA, publié en 1953 (50). Si lui-même est professeur de droit, et si sa publication se présente comme un ouvrage universitaire, la présentation est loin d’être neutre, ce pourquoi il relève plutôt d’un genre hybride  : rédigé par un acteur des négociations européennes, il se place sous le patronage de son préfacier, Robert Schuman. Avec la signature des traités de Rome, les ouvrages qui ne sont pas à proprement parler des manuels universitaires, mais des ouvrages de synthèse et de vulgarisation se multiplient. Les Presses Universitaires de France font paraître en 1958 trois ouvrages de la collection Que sais-je ? accordant une  (50)  P. Reuter, La Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, Paris, LGDJ, 1953.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 402

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

403

place importante à l’objet communautaire  : celui de Jean de Soto sur la CECA, celui de Pierre Gerbet sur les organisations internationales (qui accorde une place importante aux organisations européennes) et celui de Jean-François Deniau sur le Marché commun (51). Fidèlement à l’esprit de la collection, ce sont, largement, tous ceux intéressés par l’Europe en construction qui sont invités à lire les ouvrages. Certains, comme celui de J.-F.  Deniau connaissent d’ailleurs un succès durable  : son Que sais-je ?, 16 fois réédité jusqu’en 1996, figurait encore en 1975 parmi les meilleures ventes de la collection avec plus de 100 000 exemplaires écoulés depuis sa parution (52). Mais, à cette vulgarisation à destination du public intéressé, s’ajoutent d’autres ouvrages pédagogiques qui suivent un objectif plus explicitement pratique ou militant. En 1958 paraît ainsi Le Marché commun, de Lucien de Sainte-Lorette (1914‑1992), économiste libéral et pro-européen. Son ouvrage, qui paraît chez Armand Colin dans la section Histoire et sciences économiques dirigée par l’historien P.  Renouvin, est caractéristique d’une autre façon d’envisager les ouvrages pédagogiques sur la Communauté. Il présente certes l’historique, le fonctionnement et les perspectives du Marché. Mais il ne s’adresse pas tant aux universitaires qu’aux « chefs d’entreprise autant qu’[aux] syndicalistes, [aux] consommateurs autant qu’[aux] hommes politiques » (53). Autrement dit, il vise avant tout le public qui sera directement ou indirectement confronté au Marché commun. Il se situe par là au croisement du militantisme et de l’intérêt pratique pour la construction économique communautaire. Ce type de publications constitue le cœur de la littérature initialement publiée en RFA. On y trouve moins d’ouvrages semi-savants, de vulgarisation, qu’en France. En revanche, on constate une nette domination des publications à destination des praticiens ou des militants. Dès 1953 paraît un « manuel pour le marché commun de la CECA » (Handbuch für den gemeinsamen Markt der europäischen Montan-Union), qui, outre des informations institutionnelles sur la CECA, recense des informations utiles aux entrepreneurs : prix de base des différentes usines, listes des entreprises de métallurgie des Six, glossaire… Il est intéressant de relever que l’ouvrage, bien que publié en RFA, inclut des traductions en français et en anglais, afin de le rendre utilisable le plus largement possible. Il est édité avec le soutien et aux éditions du syndicat de la métallurgie  (51)  J.  De Soto, La CECA, Paris, PUF, 1958 ; J.-F.  Deniau, Le Marché commun, Paris, PUF, 1958 ; P. Gerbet, Les organisations internationales, Paris, PUF, 1958.  (52)  J.  Feller, « “Que sais-je ?”  : une collection qui a réponse à tout », Communication et langages, 28, 1975, p. 73.  (53)  L. De Sainte Lorette, Le Marché commun, Paris, Armand Colin, p. 1958.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 403

30/09/2020 11:35:33

404

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

allemande, la Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, et s’adresse clairement à un public de praticiens du Marché commun de la CECA. À partir de 1957 paraissent de nouveaux titres, qui conservent une orientation pratique ou clairement militante. En 1957 un « livre de poche du Marché commun » voit le jour, qui synthétise non seulement des informations sur la CEE et la CECA, mais aussi sur les autres organisations européennes et les États individuels. Sa préface affirme vouloir « fournir des informations matérielles et factuelles essentielles » (54), ce qui en fait un outil pour la pratique. Ce type de publications se poursuit au cours des années suivantes, en prenant parfois des accents plus clairement militants. Ainsi, en 1961, paraît un manuel « d’éducation politique » à l’Europe, édité par l’Europäische Aktionsgemeinschaft, groupe proche de la section allemande de l’Union Européenne des Fédéralistes, et aux publications duquel participe par exemple dans les années 1950 le militant fédéraliste Claus Schöndube (1927‑2007), futur vice-président de l’UEF. Le manuel, qui participe d’une série de publications pro-européennes, souligne que l’Europe (non seulement communautaire) n’appartient pas aux seuls politiques, économistes et juristes, mais est « la tâche de tous » (55). Si ce type de littérature demeure limité quantitativement, il importe de souligner qu’en RFA, jusqu’à la fin des années 1960, ces ouvrages sont les seuls à se présenter spécifiquement comme des livres pédagogiques sur la construction communautaire. Pendant une longue période, ces publications à vocation pratique ou militante demeurent les moyens d’accès les plus directs à des synthèses sur un objet communautaire délaissé par les universitaires. Il n’est donc pas possible de définir a priori les ouvrages pédagogiques sur les Communautés comme relevant d’un genre savant, qui serait immédiatement produit à partir de la signature des traités par des universitaires. L’émergence des manuels universitaires C’est de cette littérature que se distinguent – en France à partir de 1962, plus tard en RFA  – les manuels universitaires spécialisés, qui se rattachent clairement à des enseignements, et, pour la plupart, à une discipline unique : le droit. Les justifications de ce nouveau type de publications les distinguent nettement des manuels semi-savants ou  (54)  F. Engel, Taschenbuch für den Gemeinsamen Markt, Francfort, Agenor-Verlag, 1962.  (55)  H.-J. Platz, Europa Weg und Aufgabe  : ein Handbuch für die politische Bildung, Bad Godesberg, Europäischen Aktionsgemeinschaft e.V., 1961, p. 14.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 404

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

405

pratiques déjà évoqués. C’est clairement dans la perspective des enseignements universitaires que ces manuels paraissent. Ainsi, l’ouvrage Organisations européennes de Roger Pinto qui est publié en 1963 dans la continuité de son cours d’organisations internationales, n’est pas, souligne l’éditeur dans la présentation, un manuel à proprement parler ; il est en revanche rédigé pour correspondre au cours d’organisations européennes désormais généralisé en quatrième année de licence en droit (56). Ce cours n’accorde certes aux Communautés qu’une place parmi d’autres organisations, mais il en intègre l’enseignement dans un programme académique précis. Dans le même sens, l’ouvrage du même nom que publie L.  Cartou en 1965 se revendique cette fois comme un « vrai manuel » en ce sens qu’il est, lui aussi, adapté aux programmes du cours d’organisations européennes –  et, à la différence des ouvrages précédents, il s’adresse avant tout aux étudiants, tout en précisant qu’il peut être lu avec profit par  toute  personne intéressée (57). Le même glissement d’un public général à un public spécialisé d’étudiants s’observe en RFA, un peu plus tardivement. Alors que le manuel d’Hans Krämer, enseignant à l’université de Kiel, se présentait encore en 1965 comme un outil pour qui voudrait avoir un « aperçu » des Communautés, la traduction en 1967 du manuel de L.  Cartou marque un rapprochement avec les ouvrages publiés depuis quelques années en France. Cependant, en 1969 encore, une introduction au droit communautaire écrite à plusieurs mains soulignait la nécessité (et donc le manque) d’un ouvrage général à destination des juristes et des étudiants en droit qui ne traite pas que d’aspects limités du droit communautaire –  tout en concédant que l’ouvrage lui-même ne pouvait guère être, à nouveau, qu’un « aperçu » préliminaire (58). C’est surtout en 1972, avec la publication de l’ouvrage d’H.-P.  Ipsen, que les publications pédagogiques sur l’Europe communautaire s’orientent sans ambiguïtés vers un public universitaire : bien qu’il affirme que son ouvrage n’est ni un manuel, ni un traité d’ambition générale, ni un livre d’étude (mais un peu de tout cela à la fois (59)), les dimensions de l’ouvrage (1092 pages) et son ambition scientifique inédite en langue allemande permettent de l’identifier comme le point de départ d’une longue liste de manuels universitaires sur les Communautés.  (56)  R. Pinto, Les organisations européennes, Paris, Payot, 1963.  (57)  L. Cartou, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1965. Présentation de l’éditeur.  (58)  A. Clauder (éd.), Einführung in der Rechtsfragen der europäischen Integration, Bonn, Europa-Union Verlag, 1972, p. 5.  (59)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p. 3.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 405

30/09/2020 11:35:33

406

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

D’un point de vue disciplinaire, la répartition de ces manuels universitaires correspond à la répartition des enseignements traitant des Communautés. On y retrouve la même domination du droit, auquel se rattachent 64 % des publications, contre 8 % à l’économie. Parmi les ouvrages recensés, 28 % peuvent être considérés comme des publications « génériques », soit qu’elles empruntent à plusieurs disciplines (la science politique ou l’histoire, qui ne font pas l’objet de publications sous forme de manuels), soit, surtout, qu’elles aspirent à rendre compte de l’objet communautaire sans se limiter à une approche disciplinaire particulière. Ce sont ainsi indiscutablement les conceptualisations juridiques de l’Europe communautaire qui sont les plus routinisées dans les ouvrages pédagogiques communautaires.

b)  Des acteurs intéressés : les producteurs des premiers manuels savants L’émergence d’une littérature pédagogique spécialisée traitant des Communautés européennes est rendue possible par la mobilisation de certains acteurs qui peuvent saisir l’opportunité de participer à la production de cette littérature. Si les raisons de leur intérêt sont variées, ce sont souvent des acteurs qui s’étaient investis très tôt dans la pratique ou la théorisation des Communautés : ce sont eux qui disposent des ressources les plus légitimes pour produire le savoir sur les Communautés. La littérature pédagogique destinée aux étudiants du supérieur qui se développe s’inscrit alors dans la continuité des controverses politico-académiques antérieures (60). La France En France, l’entrée du cours d’organisations européennes dans les programmes de licence en droit en 1962 entraîne une multiplication rapide des publications par les éditeurs universitaires spécialisés, ouvrant un véritable marché des manuels. Ce sont les éditions Payot qui se saisissent les premières de ces publications  : dès 1963 paraît un ouvrage de R.  Pinto dans la collection « Bibliothèque politique et économique » (61). En 1965, c’est au tour de la maison d’édition Dalloz, fondée en 1845 et spécialisée dans les publications juridiques, de faire paraître l’ouvrage d’organisations européennes de L. Cartou (62).  (60)  Nous nous concentrons donc dans cette partie sur le sous-corpus de manuels universitaires (N = 35).  (61)  R. Pinto, Les organisations européennes, Paris, Payot, 1963.  (62)  L. Cartou, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1965.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 406

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

407

Celui-ci paraît dans la collection des « Précis », qui se veulent depuis l’entre-deux-guerres un outil pédagogique pour les étudiants des universités : c’est donc parmi les manuels classiques des facultés de droit que les organisations européennes font leur entrée. Dalloz élargira même son offre en 1973 en publiant l’ouvrage de J.-C. Gautron dans la collection « Mémentos », elle aussi à but pédagogique, mais présentant des ouvrages beaucoup plus synthétiques que les « Précis » (63). En 1965 également, le cours de P.  Reuter paraît aux PUF dans la collection Thémis, dédiée aux manuels, fondée en 1954 par Maurice Duverger (64). Enfin, en Belgique, ce sont les éditions Bruylant, fondées en 1838, qui prennent à leur tour en charge la publication d’un ouvrage d’organisations européennes, en 1966. Les premiers « experts » qui répondent à cette demande éditoriale peuvent généralement revendiquer une connaissance pratique et un intérêt ancien pour les Communautés. C’était déjà le cas des auteurs qui avaient signé les premiers ouvrages « semi-savants » : P. Reuter, actif négociateur du traité de Paris en 1951, avait publié un ouvrage général sur la CECA dès 1953. L’auteur du Que sais-je ? sur le Marché commun, J.-F.  Deniau, avait quant à lui participé aux négociations communautaires, et avait été vivement encouragé par le Commissaire français Robert Marjolin pour la rédaction de son ouvrage (65). Dès 1962 est aussi publié en français un ouvrage de l’italien Nicola Catalano intitulé Manuel de droit des Communautés Européennes. S’il ne correspond qu’en partie aux programmes du cours d’organisations européennes, le fait que son auteur ait été conseiller juridique de la CECA (1953‑1956), ait participé à la délégation italienne chargée de négocier les traités de Rome et, surtout, ait été juge à la CJCE de 1958 à 1961, lui confère une autorité particulière. L’ouvrage bénéficie par ailleurs d’une initiative éditoriale favorable. Il est publié par une maison d’édition ad hoc, Eurolibri, qui est en réalité un groupement d’éditeurs juridiques européens. Le but de ce groupement d’éditeurs scientifiques est clairement de contribuer à promouvoir la construction de l’Europe  : il s’agit de promouvoir « l’intégration économique européenne par la publication simultanée en plusieurs langues, d’ouvrages appropriés en collaboration avec les organisations compétentes » (66). C’est, pour ces auteurs, dans  (63)  J.-C. Gautron, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1973.  (64)  P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, 1965.  (65)  L.  Warlouzet, Le choix de la CEE par la France –  L’Europe économique en débat de Mendès France à De Gaulle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, p. 83.  (66)  N. Catalano, Manuel de droit des communautés européennes, Paris, Eurolibri, 1962.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 407

30/09/2020 11:35:33

408

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

la continuité directe de leur engagement dans les débats communautaires que se comprend la publication de manuels et de notes de cours sur les Communautés. À ces auteurs directement impliqués dans le militantisme ou la pratique communautaire s’ajoute au cours des années 1960 un groupe de jeunes universitaires qui s’y sont rapidement intéressés  et à qui la construction communautaire offre des opportunités de publications  : ici encore, les « premiers venus » bénéficient d’un avantage indiscutable. Ainsi de l’auteur du Que sais-je ? sur les organisations internationales, P.  Gerbet. S’il n’avait pas directement participé aux mobilisations européennes, celui-ci avait manifesté un intérêt précoce pour la construction de l’Europe, clef de son entrée parmi les enseignants de l’IEP de Paris et enjeu de sa mobilisation pour la création d’un Centre d’études européennes et d’une association de science politique de l’Europe (67). De même, l’auteur de l’ouvrage de la même collection sur la CECA, l’administrativiste Jean de Soto, agrégé en 1945 et nommé à Paris au début des années 1960, s’était investi –  parmi des intérêts éclectiques  – dans l’étude des questions communautaires. Il avait notamment assuré dès 1956 un cours à l’Académie de La  Haye sur les relations internationales de la CECA, pris activement par au congrès de Stresa et c’est le directeur du Service juridique des Communautés, Michel Gaudet, avec qui il était lié, qui lui avait demandé de rédiger le Que sais-je ? sur la CECA (68). Les auteurs se recrutent aussi, au cours des années 1960, parmi les premiers membres du Centre Universitaire d’Études des Communautés Européennes (CUECE), créé à Paris à la rentrée 1963. Ce sont donc, au départ, des acteurs de la construction communautaire, puis, de plus en plus, les premiers universitaires à s’être intéressés à la question qui prennent en charge la production des ouvrages pédagogiques sur  les Communautés à cette période. La RFA En RFA, tout au long des années 1960, la dimension militante et pratique des ouvrages sur la construction communautaire demeure plus forte qu’en France à la même période. Par exemple, la publication en 1969 d’un ouvrage collectif qui se présente comme une introduction  (67)  P. Gerbet, « Entretien avec Pierre Gerbet, professeur émérite à l’Institut d’études politiques de Paris par Anne Dulphy et Christine Manigand », Histoire@Politique, 2, 2007.  (68)  J.  Bailleux, Penser l’Europe par le droit  : l’invention du droit communautaire en France (1945‑1990), Paris, Dalloz, 2014, pp. 170‑175.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 408

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

409

au droit de l’intégration européenne rassemble de nombreux praticiens spécialisés dans ce domaine (69). Certains, comme C.  F. Ophüls, qui rédige une introduction, ou Ulrich Everling, futur juge à la CJCE et fonctionnaire au ministère fédéral de l’Économie sont des acteurs des débuts de la construction communautaire. Mais ce sont surtout des praticiens en exercice (ce qui est aussi le cas d’U.  Everling) qui sont sollicités  : vingt-six des trente chapitres y sont rédigés par des praticiens, issus des ministères fédéraux allemands, des institutions européennes (on trouve ainsi un directeur à la Commission européenne, des représentants de la CJCE, du Conseil des ministres) ou des milieux économiques et privés (syndicat, avocat). De plus, cet ouvrage n’est pas très éloigné du militantisme européiste : publié par les éditions Europa-Union, c’est-à-dire la branche allemande de l’Union Européenne des Fédéralistes, il est coordonné par Arnulf Clauder, le directeur des études du Gustav Stresemann Institut, fondé en 1951 par le secrétaire du Mouvement européen de la Jeunesse allemand, Berthold Finkelstein. Le projet est donc sensiblement différent de celui des manuels d’organisations européennes qui se multiplient en France. Ce n’est que progressivement que les éditeurs habituels de manuels académiques se saisissent de l’objet communautaire. C’est d’abord un petit éditeur spécialisé dans le droit civil et créé au début du XX e  siècle, Alfred Metzner Verlag, qui fait paraître en 1965 un ouvrage de l’économiste de Kiel, Hans Krämer, qui rassemble les principaux textes des Communautés. Puis, après que l’éditeur August Lutzeyer ait publié (comme membre d’Eurolibri) le manuel de L.  Cartou, c’est le vénérable éditeur scientifique J.C.B. Mohr, fondé en 1801, spécialisé dans le droit et la théologie, qui publie le manuel de H.-P.  Ipsen en 1972. Deux ans plus tard, en 1974, le non moins vénérable éditeur bavarois Beck-Verlag, fondé en 1763 et également spécialisé dans les publications juridiques, publie un manuel de droit de la concurrence communautaire. L’éditeur basé à Cologne Carl Heymanns Verlag, fondé en 1815, fait paraître en 1976 son propre manuel de droit communautaire général, tandis que l’éditeur spécialisé dans les publications universitaires Kohlhammer Verlag, fondé en 1866 à Stuttgart, ajoute à son tour un manuel de droit communautaire à son catalogue en 1979. Ce sont donc les principaux éditeurs scientifiques (juridiques) ouestallemands qui ajoutent des manuels communautaires à leurs catalogues durant les années 1970.  (69)  A. Clauder (éd.), Einführung in der Rechtsfragen der europäischen Integration, Bonn, Europa-Union Verlag, 1972.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 409

30/09/2020 11:35:33

410

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Ce tournant académique se reflète lentement du côté des auteurs. La production de manuels est progressivement prise en charge, là aussi, par ceux qui se sont les premiers (re)définis comme des spécialistes universitaires du droit communautaire. Si l’on trouve parmi eux, comme en France, de jeunes universitaires qui voient une opportunité dans ce domaine nouveau du droit, ce dernier type est singulièrement illustré par la trajectoire du juriste Hans-Peter Ipsen (1907‑1998) : sa conversion au droit communautaire peut en grande partie se comprendre comme une tentative réussie pour investir un domaine encore neutre, qui n’est guère reconnu scientifiquement, mais où il peut laisser derrière lui les compromissions avec le régime nazi de son passé –  et construire une position de quasi-monopole sur le droit communautaire en RFA. La publication de son ouvrage en 1972 est en effet le point culminant de plus d’une décennie de recherches sur le droit communautaire, au cours de laquelle il a non seulement produit une littérature scientifique importante, mais a aussi rassemblé, à l’université de Hambourg et à travers la Société savante pour le droit européen (Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht) fondée en 1961 dans la même ville, un collectif de juristes spécialisés. Certains, parmi eux, prendront la suite d’H.-P. Ipsen et poursuivront ainsi l’entreprise de normalisation du savoir juridique sur les Communautés. Ce sera par exemple le cas de son élève, lui aussi professeur à Hambourg, Gert Nicolaysen, qui publie un manuel de droit communautaire, très centré sur le droit économique, en 1979, puis un manuel général en 1991.

c)  Des « mises en manuels » différenciées La production de manuels dédiés à l’étude des institutions de la construction européenne est intimement liée à la reconnaissance plus générale de savoirs spécialisés sur l’Europe communautaire –  ce que reflètent les rythmes différents de cette production des deux côtés du Rhin. Cette production apparaît comme à la fois plus abondante et plus précoce en France qu’en RFA –  mais elle est aussi, en France, moins spécifiquement concentrée sur les Communautés européennes. Les temporalités de la production des manuels Les rythmes auxquels se développe cette littérature pédagogique sont nettement différenciés dans les deux pays. Les décennies 1950‑1960 et 1981‑1990 voient paraître une proportion sensiblement équivalente du total national de ces manuels  : entre 10 et 15 % du total des manuels paraissent à ces périodes dans les deux pays. En revanche, BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 410

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

411

la différence est frappante en ce qui concerne les années centrales entre 1961 et 1980. Près de 50 % des manuels francophones de notre corpus paraissent entre 1961 et 1970 contre seulement 25 % des manuels germanophones. Au cours de la décennie suivante, les proportions sont exactement inverses : près de la moitié des publications germanophones sont pour la première fois éditées entre 1971 et 1980. À cette période, le nombre de manuels germanophones publiés est même, en effectifs bruts, supérieur à celui des manuels francophones. Autrement dit, l’essentiel de la production de manuels se fait à des périodes distinctes dans les deux pays  : dès les années 1960 en France, dans les années 1970 en RFA. Cela se comprend comme un reflet de l’institutionnalisation différente des enseignements sur les Communautés. En France se multiplient les publications du cours d’« Organisations européennes » à partir de sa généralisation en 1962. En RFA, malgré la plus grande diversité de l’offre de cours, la production de livres pédagogiques demeure plus limitée –  reflétant les difficultés à s’institutionnaliser des savoirs communautaires, d’une part, ainsi que, précisément en raison de la diversification des enseignements, la moins grande nécessité de manuels correspondant à des programmes fixés à l’échelle nationale, d’autre part. Cette moindre production germanophone au cours des premières années a un effet non négligeable  : les premiers manuels publiés occupent une position de quasi-monopole pour qui cherche à étudier la construction européenne en RFA à cette période. Par ailleurs, il est intéressant de regarder comment les manuels durent, en s’intéressant à leurs rééditions. Dans notre corpus, plus de la moitié des ouvrages font l’objet d’une réédition (32 sur 58). Leur « longévité » moyenne (l’écart moyen entre la première édition et la dernière connue) est de près de 15 ans. Elle est sensiblement plus forte en RFA (16,8 ans) qu’en France (13,5 ans), ce qui suggère que, malgré leur rédaction plus tardive, les ouvrages allemands « durent » davantage que les Français. Cette longévité fait de certains de ces ouvrages des outils potentiellement utilisés par plusieurs générations d’étudiants : elle s’élève ainsi à 38 ans pour J.-F. Deniau et J.-C. Gautron, ou à 36 ans pour l’ouvrage dirigé par R. Bieber. Ces rééditions sont donc un phénomène par lequel les manuels, produits dans un contexte particulier, survivent à ce contexte pour s’inscrire dans la durée.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 411

30/09/2020 11:35:33

412

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Tab. 18 : Les ouvrages pédagogiques les plus réédités de notre corpus Type

Langue

Première édition

Nombre Dernière d’éditions édition

Deniau J.-F., Le Marché Commun

Général

Français

1958

16

1996

Gautron J.-C., Organisations européennes

Droit

Français

1973

16

2011

Cartou L., Organisations Européennes

Droit

Français

1965

14

1991

Bieber R. et alii., Die Europäische Gemeinschaft : Rechtsordnung und Politik

Général

Allemand

1979

11

2015

Isaac G., Droit communautaire général

Droit

Français

1983

10

2012

Schöndube C., (Das neue Europa-Handbuch) Europa-taschenbuch

Général

Allemand

1969

8

1981

Lyon-Caen G., Cours de droit social européen

Droit

Français

1966

8

1993

Boulouis J., Droit institutionnel communautaire

Droit

Français

1980

8

1997

Druesne G., Droit matériel et politique de la Communauté européenne

Droit

Français

1986

8

2006

Engel Franz, Taschenbuch für den Gemeinsamen Markt

Général

Allemand

1957

7

1967

Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen, einschliesslich der supranationalen Gemeinschaften

Droit

Allemand

1967

7

2000

Teitgen P.-H., Droit institutionnel communautaire : structure et fonctionnement des Communautés européennes

Droit

Français

1971

7

1977

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 412

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

413

Les manuels comme objets Le constat de différentes temporalités dans la production de littératures pédagogiques dans les deux pays peut être prolongé par l’examen de ce qui « compte » comme un manuel sur les Communautés en France et en RFA à cette période. Une première comparaison du volume (en nombre de pages) (70) des manuels fait ainsi apparaître que les ouvrages allemands sont en moyenne nettement plus longs que les manuels français. Ainsi, alors qu’en France la longueur moyenne des ouvrages recensés est de 333 pages, elle est de 556 pages en RFA. Malgré la présence parmi ces derniers de l’ouvrage inhabituellement imposant de H.-P. Ipsen (plus de 1000 pages), la médiane confirme cette tendance à la production d’ouvrages plus volumineux outre-Rhin  : elle est de 440 pages en RFA contre 322 en France. Si l’on se concentre sur les seuls ouvrages du corpus universitaire, la tendance est identique  : la moyenne est de 542 pages en RFA contre 349 en France, et la médiane de 404 contre 358. À la différence des manuels de cours synthétiques destinés à la révision d’examens qui paraissent en France depuis le milieu des années 1960, les ouvrages allemands – et avant tout celui de H.-P. Ipsen – prennent ainsi davantage la forme de longs traités, dans la continuité des traités publiés depuis le XIX e siècle par les juristes allemands (71)  : tout en ayant une forte ambition systématique, de formalisation du droit, ils se montrent plus exhaustifs, notamment en accordant un espace conséquent au droit « en train de se faire », aux « controverses actives » qui le traversent (72). Mais le seul comptage des pages des ouvrages fournit un indicateur trop superficiel de la façon dont l’objet communautaire est « mis en manuel ». La production de manuels doit aussi être mise en regard de la place qui y est effectivement accordée à l’Europe communautaire, mesurée par la proportion de pages consacrées aux Communautés. Ainsi, seuls 61 % de ceux publiés en France traitent exclusivement des Communautés européennes. Cela s’explique aisément  : si les manuels sur la construction européenne voient le jour plus tôt en France qu’en  (70)  Les données utilisées ici ont été recueillies à partir d’un comptage des pages consacrées aux Communautés (CEE, CECA, Euratom) indiquées dans les sommaires des ouvrages formant notre corpus. Il faudrait certes ici tenir compte des formats et des typographies différentes. Les formats sont, pour la quasi-totalité des ouvrages ici recensés, compris entre 18 et 25cm, et très majoritairement entre 22 et 24cm – ce qui permet de les comparer. Il ne nous a pas semblé essentiel ici d’examiner plus précisément les typographies, qui ne présentent pas de différences très marquées.  (71)  M. Reimann, « Nineteenth Century German Legal Science », Boston College Law Review, 31(4), 1990, pp. 837‑897.  (72)  C.  J amin, « Introduction  : le droit des manuels de droit ou l’art de traiter la moitié du sujet », in A.-S. Chambost (dir.), Histoire des manuels de droit, Paris, LGDJ, 2014, pp. 20‑21.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 413

30/09/2020 11:35:33

414

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

RFA, c’est en grande partie en raison du développement du cours d’organisations européennes à partir de 1962. Néanmoins, ce cours ne traite pas spécifiquement des Communautés, mais concerne l’ensemble des organisations européennes d’après 1945 –  Conseil de l’Europe, OECE, Association de Libre Échange ou pacte de Varsovie. Les Communautés n’y figurent donc que comme un objet parmi d’autres. En RFA en revanche, la production est certes moindre, mais elle est davantage centrée sur les Communautés elles-mêmes. Ainsi, les trois quarts (76 %) de l’ensemble des ouvrages comptabilisés sont consacrés exclusivement aux Communautés. La différence est encore plus nette si l’on examine la proportion moyenne de pages traitant des Communautés dans les manuels des deux pays. Dans les manuels universitaires (35 ouvrages), 82 % des pages des manuels français sont, en moyenne, consacrés aux Communautés –  le précis de J.-C.  Gautron, qui paraît en 1973, ne leur consacre que 55 % de ses pages. Cette proportion atteint 91 % en RFA. Autrement dit, moins de manuels sont produits en RFA, mais ils sont davantage consacrés aux Communautés elles-mêmes. Dans les deux pays se développe donc, à des rythmes différents, une littérature pédagogique universitaire sur les organisations européennes, très largement dominée par le droit. Elle prend des formes différentes  : plus précoce en France, elle y est aussi moins spécialisée sur l’objet communautaire –  les programmes incluant l’ensemble des organisations européennes. Plus tardive en RFA, elle y est aussi durant plus longtemps à vocation pratique ou militante, avant d’adopter, avec H.-P. Ipsen, la forme du traité, moins conçu comme un manuel de cours accolé à un programme que comme une somme théorique. Malgré ces différences, en France comme en RFA, la production de ces manuels est largement assurée par les acteurs des premiers débats savants et politiques communautaires. La continuité demeure ainsi très forte entre cette littérature académique et les controverses autour de l’interprétation des Communautés. Il n’est, dès lors, guère surprenant de voir les manuels porter la trace des différentes interprétations élaborées pour faire sens des Communautés.

2)  La normalisation des discours : expliquer l’Europe communautaire La littérature pédagogique produite sur les Communautés européennes au cours des premières décennies de leur existence reflète l’institutionnalisation des savoirs communautaires. Dans ces ouvrages se donne à voir un savoir normalisé –  codifié et détaché des controverses dans BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 414

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

415

lesquelles il s’est formé. Cela ne signifie pas, nous allons le voir, que tout caractère polémique soit passé sous silence ; néanmoins, même lorsqu’ils en rendent compte, les ouvrages pédagogiques présentent généralement des solutions aux grandes controverses doctrinales. Ils contribuent par là à délimiter une interprétation stable des Communautés, et ce faisant à la « codification du sens » de l’Europe communautaire (73). Cette normalisation, à l’image de l’institutionnalisation du savoir communautaire, n’est pas un processus uniforme. Les continuités qui s’établissent, de part et d’autre du Rhin, entre les controverses politiques et savantes et la production d’ouvrages pédagogiques, les rythmes différents de l’institutionnalisation des savoirs et les traditions distinctes dans lesquels s’inscrivent les producteurs de manuels donnent lieu à différentes mises en forme pédagogiques des Communautés. S’il se produit alors bien une convergence autour de certaines interprétations de l’objet communautaire, on observe aussi des différences durables qui s’institutionnalisent dans cette littérature. Ainsi, au cours de ce processus, des interprétations concurrentes des Communautés s’inscrivent et subsistent au cœur des ouvrages pédagogiques. Il ne s’agit pas ici de rendre compte de toutes ces différences, et d’analyser les manuels communautaires dans leur ensemble. Nous nous limiterons, afin de montrer ces normalisations différenciées, à l’examen de la façon dont les discours étudiés jusqu’à présent et les interprétations qui nous ont servi de fils conducteurs dans les débats entrent, ou non, dans les ouvrages pédagogiques. Pour cela, il nous faudra cependant esquisser d’abord le cadre général qui est adopté par ces manuels en France et en RFA.

a)  Présenter l’Europe : la « nature » des Communautés Les différentes interprétations de l’Europe communautaire font progressivement leur entrée dans les manuels universitaires communautaires (74). Mais les analyses dont les Communautés font l’objet ne sont pas identiques. Pour le montrer, on peut, en premier lieu, examiner comment l’Europe communautaire est présentée : est-elle davantage un ensemble d’institutions juridiquement organisé ou une économie centrée autour du Marché commun ? Certes, nous l’avons dit, la plupart des ouvrages considérés ici sont juridiques. Mais au sein de ce corpus principalement juridique lui-même s’observent des différences. Il convient  (73)  F. Foret, Légitimer l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2008.  (74)  Le corpus pour cette période a ici été réduit aux seuls ouvrages pédagogiques destinés à un public principalement universitaire, ce qu’indique la présentation des ouvrages ou le type de maison d’édition (ce qui inclut les Que sais-je ? aux PUF – ce qui se justifie par ailleurs par leur antériorité dans les publications) : 25 ouvrages français, 10 ouvrages allemands.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 415

30/09/2020 11:35:33

416

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

donc d’évoquer les contrastes nationaux généraux afin de saisir plus précisément les formes que prend la normalisation des discours communautaires dans les manuels. Pour cela, nous avons relevé la proportion de pages qu’occupent la présentation des institutions et la présentation des aspects économiques dans les manuels (75). Un premier regard sur la proportion des pages institutionnelles et des pages économiques dans les manuels fait apparaître d’importantes variations selon les périodes. Si dans les années 1950 (mais le corpus ne comprend que quatre ouvrages) la proportion moyenne des pages consacrées aux institutions représente 37 % des pages sur les Communautés dans les manuels, elle n’est plus que de 9 % dans les années 1980. Cependant, dans les années centrales pour notre corpus (les années 1960 et 1970), cette proportion est stable et représente environ 15 % des pages. En revanche, les variations sont plus importantes en ce qui concerne les pages économiques. Si elles représentent en moyenne 12 % des pages dans les années 1950, cette part augmente à 45 % dans les années 1960, au cœur du débat sur le modèle économique communautaire. Elle redescend à 26 % dans les années 1970 pour atteindre un nouveau sommet dans les années 1980, avec 51 % des pages communautaires portant sur des thèmes économiques. Loin de suivre une répartition fixée une fois pour toutes, les manuels semblent ici bien plus s’adapter aux questions qui traversent l’actualité communautaire. Les différences sont moindres entre les pays. Ainsi, la moyenne des pages communautaires consacrées aux institutions est presque identique en France et en RFA. Mais ce constat masque une particularité des manuels allemands  : les développements consacrés à la « nature juridique » des Communautés. Nous allons le voir, les manuels français consacrent bien, généralement, des développements à la définition légale des Communautés. Mais cette présentation est le plus souvent mêlée aux développements généraux et ne fait pas l’objet d’un paragraphe spécifique et formalisé. En revanche, en RFA, les manuels consacrent en moyenne 5 % de leurs pages sur les Communautés à cette question de la « nature juridique » – contre 1 % en France. De plus, un seul manuel allemand fait l’économie de cette partie  : la première introduction au  (75)  Nous nous fondons sur les sommaires. Tous les pourcentages sont calculés pour les pages consacrées aux Communautés seulement : ils indiquent donc la part de chacun des thèmes au sein des pages consacrées aux Communautés. Nous incluons dans les pages institutionnelles celles qui traitent strictement des institutions communautaires elles-mêmes. Dans les pages économiques, nous avons compté tous les aspects économiques des Communautés (marché, droit économique, politiques spécifiques). Les pages restantes des manuels sont consacrées à d’autres thèmes, comme les autres politiques communautaires ou les relations internationales notamment.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 416

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

417

droit communautaire publiée en 1969. Dans notre corpus, tous ceux publiés par la suite se livrent à l’exercice d’une partie consacrée spécifiquement à cette question. Les questions relatives à l’économie communautaire sont en moyenne légèrement plus abordées en France (38 % contre 33 %) et la médiane y est nettement supérieure (36 % contre 24 %). En revanche, si l’on examine la place accordée plus spécifiquement au droit de la concurrence, ce sont les manuels publiés en RFA qui sont légèrement plus diserts : dans notre corpus, 13 % des pages (sur les Communautés) des manuels allemands sont, en moyenne, consacrées à la concurrence, contre 10 % en France. Cela confirme l’importance déjà relevée du droit de la concurrence communautaire dans les débats allemands. Enfin, malgré la présence dans le corpus français d’un cours de droit social européen (dont une partie seulement est consacrée au droit communautaire), la proportion moyenne de pages consacrées aux questions sociales dans la Communauté est presque identique en France et en RFA –  reflétant surtout le très faible développement de ce thème de part et d’autre du Rhin à cette période  : les moyennes en RFA et en France sont, respectivement, de 1,4 % et 1,5 % du nombre de pages total. Ce rapide aperçu des thèmes abordés par les manuels, et de l’importance respective qu’ils leur accordent, souligne donc les variations qui interviennent entre les périodes, mais la relative proximité des manuels français et allemands. Les différences qui s’observent correspondent cependant bien à des thèmes privilégiés dans les débats de chaque pays. Nous allons le voir maintenant, ce sont dans ces cadres généraux que les discours élaborés au cours des débats communautaires s’inscrivent progressivement dans les manuels des deux pays.

b)  La stabilisation d’une doctrine de la supranationalité L’interprétation supranationale des Communautés, âprement débattue dans les premières années de la construction européenne, fait massivement son entrée dans les manuels. Un repérage préliminaire indique, dans les deux pays, la très large pénétration du vocabulaire supranational dans les ouvrages universitaires : seuls 6 des 35 ouvrages universitaires ici pris en compte ne font pas mention de la supranationalité dans leur sommaire, dans l’index des principaux concepts, dans leur introduction ou – le plus souvent – dans le passage du texte où ils proposent une définition d’ensemble des Communautés. C’est donc, d’un point de vue quantitatif, un terme qui devient d’usage banal dans les ouvrages pédagogiques. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 417

30/09/2020 11:35:33

418

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Au-delà du seul vocabulaire, ce sont aussi les aspects les plus saillants de l’interprétation supranationale qui sont naturalisés dans les textes pédagogiques  : caractère révolutionnaire et caractère constitutionnel du droit communautaire sont largement relayés dans les présentations des Communautés données par les manuels – ce qui n’est guère surprenant, étant donné la continuité importante entre les acteurs des controverses politiques et savantes et les rédacteurs des premiers manuels. Si l’on retrouve des différences entre auteurs adoptant une grille d’analyse fédéraliste et auteurs privilégiant une interprétation sui generis des Communautés, ils convergent néanmoins autour d’une définition supranationale qui valide le programme constitutionnel élaboré dans les controverses politico-académiques. Cela ne signifie bien sûr pas que tous les auteurs acceptent la supranationalité comme catégorie légitime  : le clivage entre partisans d’une définition internationale et partisans d’une définition supranationale s’observe également dans les manuels. Mais les partisans de la définition internationale sont minoritaires ; de plus, eux aussi sont conduits à utiliser le vocabulaire supranational, et à discuter l’interprétation constitutionnelle – ne serait-ce que pour les rejeter. Néanmoins, ici encore, la banalisation de ce discours dans les manuels français et allemands prend des nuances nationales spécifiques. Cela se comprend à la fois comme l’effet du décalage chronologique entre la publication des manuels français et allemands, et comme le prolongement des débats nationaux. Il s’institutionnalise ainsi une véritable doctrine juridique transnationale de la supranationalité communautaire –  une définition en termes constitutionnels généralement admise  – qui achève de normaliser les théorisations qui en avaient été produites. Mais il ne s’agit pas pour autant d’un effacement des compréhensions nationales spécifiques  : celles-ci sont réintroduites au sein du discours juridique communautaire lui-même. La France : le progrès supranational Les manuels français reflètent fidèlement les débats politiques et savants sur la supranationalité dans lesquels beaucoup de leurs auteurs ont été engagés. La supranationalité y est, d’abord, présentée avec insistance comme une innovation « révolutionnaire ». C’est par exemple ce vocabulaire qu’emploie, dès 1958, P.  Gerbet pour qualifier le plan Schuman (76). De même, dans son manuel de 1965, L. Cartou débute en soulignant que les Communautés ont été construites « selon une  (76)  P. Gerbet, Les organisations internationales, Paris, PUF, 1958, p. 118.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 418

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

419

technique juridique et des conceptions politiques révolutionnaires » (77). Cette présentation des Communautés comme rupture avec le passé n’est pas seulement de circonstance, à un moment où le débat fait rage. Au contraire, elle s’inscrit durablement dans les manuels : en 1983 encore, Guy Isaac souligne qu’il est « pratiquement impossible de qualifier les Communautés Européennes si on se borne à tenter de les faire entrer dans une des catégories traditionnelles de regroupements d’États » (78). C’est pourquoi elles sont dites supranationales. Pourtant, si la définition négative – les Communautés sont irréductibles aux expériences passées – connaît un large succès, il n’en résulte pas immédiatement une définition positive consensuelle. Dans un premier temps, ce sont d’abord les institutions communautaires, au premier rang desquelles la Haute Autorité puis la Commission, qui sont qualifiées de supranationales. La CECA joue ici le rôle de point de référence. Sa particularité est ainsi pour J.-F. Deniau en 1958 d’avoir instauré un quasi- « gouvernement européen » dont il regrette qu’il n’ait pas eu un rôle plus actif (79). Comparée à la CECA et à sa Haute Autorité, l’idée se généralise que la CEE a marqué un recul de la supranationalité au profit de la souveraineté des États. C’est ce que constate L.  de Sainte-Lorette lorsqu’il définit la supranationalité à partir de la CECA : « le caractère supranational se manifeste plus particulièrement par le pouvoir de s’administrer soi-même (choix et recrutement des fonctionnaires), de se financer soi-même (levée d’un impôt) et de se contrôler soi-même (Assemblée parlementaire) » (80) –  pour finalement constater qu’il y a moins de supranationalité dans la CEE que dans la CECA (81). La supranationalité est donc, au cours des premières années, surtout présentée en France comme une caractéristique de l’exécutif communautaire dont l’archétype est donné par la Haute Autorité. Néanmoins, à mesure que la construction communautaire prend de l’ampleur et que les enseignements de droit communautaire s’imposent, la supranationalité est de plus en plus déplacée des institutions exécutives communautaires au droit. Ce déplacement conduit à situer les Communautés dans un entre-deux juridique : étant « presque » du droit interne et du droit international, elles sont aussi « entre » les deux. Ainsi, une grande partie des auteurs situent le droit communautaire  (77)  L. Cartou, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1965, p. i.  (78)  G. Isaac, Droit communautaire général, Paris, Masson, 1983, p. 305.  (79)  J.-F. Deniau, Le Marché commun, Paris, PUF, 1958, pp. 33‑35.  (80)  L.  De Sainte Lorette, Le Marché commun, Paris, Armand Colin, p.  39 ; J.-F.  Deniau, op. cit., p. 92.  (81)  L.  De Sainte Lorette, Le Marché commun, Paris, Armand Colin, p.  79 ; P.  Gerbet, op. cit., p. 118.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 419

30/09/2020 11:35:33

420

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

supranational sur un continuum conduisant du droit international au droit fédéral (82) –  accentuant plus ou moins l’un des deux pôles. Il se définit par exemple pour C.-A.  Colliard par une différence de degré plus que de nature avec l’international  : « le communautaire n’est pas autre chose que de l’international traité différemment, comportant des contraintes beaucoup plus rigoureuses » (83). C’est pourtant la dimension « quasi-fédérale » qui marque largement la normalisation de l’interprétation constitutionnelle des Communautés dans les manuels français. Ainsi, R. Pinto analyse la Communauté comme faisant « mouvement vers le fédéralisme » (84). C’est aussi dans cette perspective fédéraliste qu’est introduite – pour ne plus en sortir – l’interprétation constitutionnelle du droit communautaire : dès 1963, R. Pinto évoque la « nature constitutionnelle » des institutions et des pouvoirs de la CECA (85), P.  Reuter discute la thèse dans son cours en 1965 (86), et P.-H. Teitgen affirme la dimension « constitutionnelle » des règles du traité dans son cours de 1971 (87). Cette dimension constitutionnelle est particulièrement théorisée par L.  Cartou. En effet, si P.-H.  Teitgen par exemple insiste la subordination incomplète des États au droit communautaire –  et donc sur son caractère seulement « quasi-constitutionnel » – L.  Cartou met précisément en avant la relation de subordination entre la Communauté et les États. En effet, pour lui, ce sont dans les relations États-CEE que résident « les éléments qui caractérisent la supranationalité du marché commun » (88). Ces relations sont caractérisées par la subordination des États aux Communautés. Cette subordination prend trois formes distinctes  : l’État comme administré (l’État est dans la même position qu’un particulier face au traité, par exemple lorsqu’il se fait entrepreneur et est soumis à la règle de concurrence) ; l’État comme degré d’une hiérarchie (en tant qu’il participe à l’exécution du traité) ; l’État comme collectivité sous tutelle (les États restent autonomes, mais doivent respecter le cadre fixé par le droit communautaire). À la  (82)  P.  Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, 1965, pp. 208‑209 ; P.-H.  Teitgen, Droit institutionnel communautaire  : structure et fonctionnement des Communautés européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1971, pp. 108‑109.  (83)  C.-A. Colliard, Cours de droit administratif européen, Paris, Les Cours de Droit, 1967, p. 196.  (84)  R. Pinto, Les organisations européennes, Paris, Payot, 1963, p. 268.  (85)  R. Pinto, Les organisations européennes, Paris, Payot, 1963, p. 38.  (86)  P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, 1965, p. 214.  (87)  P.-H. Teitgen, Droit institutionnel communautaire  : structure et fonctionnement des Communautés européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1971, p. 117  ; J.-C. Gautron, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1973, p. 56.  (88)  L. Cartou, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1965, p. 148.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 420

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

421

période à laquelle il écrit, il considère certes que cette subordination demeure incomplète. Mais, dans sa perspective, les Communautés sont des étapes en vue d’une union fédérale dont le droit communautaire constituerait la Constitution. L’interprétation constitutionnelle des Communautés est donc relayée dans les ouvrages pédagogiques consacrés aux Communautés en France. À la fin de la période, il est admis qu’un nouveau type d’organisation, supranationale, a émergé en Europe au-dessus de l’État national souverain. Comme le souligne G. Isaac en 1983, les Communautés supranationales possèdent des pouvoirs « de type étatique » sur le territoire des États et donc remettent en cause « l’exclusivisme territorial, “noyau dur” de la souveraineté » (89). C’est comme un concurrent potentiel de l’État que la Communauté supranationale est progressivement introduite dans les enseignements. La RFA : la « troisième voie » supranationale En RFA, la supranationalité est aussi très largement utilisée par les manuels à partir du début des années 1970. Elle fait parfois l’objet de présentations spécifiques, à l’image du manuel de G. Nicolaysen, qui lui consacre un paragraphe entier au début de son ouvrage (90). Comme en France, le caractère « révolutionnaire » et inédit des Communautés est abondamment souligné (91). C’est, là aussi, un trait durable des présentations qui sont données dans les manuels (92). Comme en France, c’est aussi comme un concept difficile à définir que la supranationalité est présentée  : les Communautés sont supranationales en ce qu’elles forment un ordre « propre », irréductible aux objets déjà connus (93). Elles sont un « mixtum compositum », selon l’expression proposée par L.-J. Constantinesco  (94) : ni nationale, ni internationale, la CEE est un ordre hybride. L’inscription progressive de la supranationalité dans les manuels communautaires allemands présente toutefois certaines spécificités qui la distinguent des présentations qui en sont données en France. Tout  (89)  G. Isaac, Droit communautaire général, Paris, Masson, 1983, pp. 306‑307.  (90)  G.  Nicolaysen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart, Kohlhammer Verlag, 1979, pp. 6‑16.  (91)  H.-P.  Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p.  8 ; E.-J. Mestmäcker, Europäisches Wettbewerbsrecht, Munich, Beck, 1974, p. v  ; L.-J. Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden, Nomos, 1977, p. 7.  (92)  Hors de notre corpus, voir M. A. Dauses, Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, Munich, Beck, 1993, pp. 25‑27.  (93)  H.-P. Ipsen, op. cit., p. 8.  (94)  L.-J. Constantinesco, op. cit., p. 332.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 421

30/09/2020 11:35:33

422

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

d’abord, en partie en raison du retard dans la publication des manuels, en partie en raison de l’orientation générale des controverses juridiques, c’est presque immédiatement le droit communautaire qui est identifié à la supranationalité. Le débat allemand, nous l’avons vu, est très marqué par les prises de position de W.  Hallstein, dont les théorisations de la CEE comme « communauté de droit » sont régulièrement citées dans les manuels (95). Dans cette tradition, qui demeurera vivace dans les manuels, ce qui différencie véritablement les Communautés des organisations internationales, c’est l’effet direct du droit communautaire – et, de façon générale, ses caractéristiques telles qu’elles ont été définies par la jurisprudence de la Cour (primauté, autonomie de l’interprétation jurisprudentielle, effet direct) (96). Certes, l’idée d’un exécutif communautaire supranational n’est pas absente (97). Mais elle est, dès la publication de l’ouvrage de H.-P. Ipsen, éclipsée par les développements qui sont consacrés à la valeur constitutionnelle du droit communautaire. Toutefois, si avec W.  Hallstein, la définition constitutionnelle des Communautés s’inscrivait dans une perspective fédéraliste, les manuels communautaires allemands distinguent rapidement et soigneusement entre supranationalité et fédération, dont l’image juridique leur est donnée par la RFA elle-même. Cette distinction s’opère dans deux directions  : d’un côté se développe une importante critique de l’association de la supranationalité et de l’idée de constitutionnalisme. A. Bleckmann, dans son manuel publié en 1976, en fournit un bon exemple. Il relève que la CEE n’est pas un État et donc pas un État fédéral (98)  : elle n’a pas les pouvoirs généraux associés à la souveraineté des États, et, en particulier, n’a pas la « compétence de la compétence », c’est-à-dire que les États restent maîtres des traités. S’inscrivant explicitement dans la filiation de C.  Schmitt, il note qu’en situation d’urgence, ce sont les États qui reprennent la main. De plus, il n’y a pas de citoyens européens, il manque le substrat sociologique qui permettrait de fonder une  (95)  Un exemple typique est donné en 1991 quand un auteur membre du service juridique communautaire rédige un chapitre sur les Communautés comme « communauté de droit », dans lequel il reprend la conceptualisation de W.  Hallstein et affirme que cette formule résume « la nature spécifique » de la CEE. J.  Grunwald, « Die EG als Rechtsgemeinschaft », in M. Röttinger (dir.), Handbuch der europäischen Integration : Strategie – Struktur – Politik im EG-Binnenmarkt, Vienne, Manz, 1991, p. 15.  (96)  G.  Nicolaysen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart, Kohlhammer Verlag, 1979, pp. 8‑16 ; J.  Grunwald, « Die EG als Rechtsgemeinschaft », Handbuch der europäischen Integration  : Strategie –  Struktur  – Politik im EG-Binnenmarkt, sous la direction de M. Röttinger, Vienne, Manz, 1991, p. 18.  (97)  L.-J.  Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden, Nomos, 1977, p. 373.  (98)  A.  Bleckmann, Europarecht  : das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Cologne, Heymanns, 1976, pp. 232‑233.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 422

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

423

communauté politique au sens plein. Les Communautés ne sont donc rien d’autre que des organisations internationales d’un type particulier –  supranationales (99). En ce sens, il est trompeur d’employer le vocabulaire constitutionnel : en toute rigueur juridique, les Communautés sont fondées sur des traités internationaux, et demeurent des organisations internationales. D’autres auteurs critiquent l’association de la supranationalité et du fédéralisme. Pour eux, les Communautés ont bien une dimension constitutionnelle, mais cela ne signifie pas qu’elles aient la forme d’un État fédéral en devenir. C’est bien sûr, nous l’avons vu, la thèse défendue par H.-P. Ipsen, qui, tout en affirmant très fortement la dimension constitutionnelle des Communautés récuse leur assimilation à un État en devenir. À sa suite, c’est la thèse reprise par son élève G. Nicolaysen (100). C’est aussi la position adoptée par L.-J. Constantinesco. Il réfute l’assimilation entre supranationalité et fédéralisme (101). Au contraire, ce qui caractérise pour lui la CEE, c’est sa « bivalence » –  le fait que des éléments contradictoires sont réunis en elle. Cela se traduit dans l’organisation institutionnelle : le Conseil est organisé de façon intergouvernementale selon le principe de la souveraineté, tandis que la Commission est organisée selon le principe de la supranationalité. Pour autant, pour H.-P.  Ipsen comme pour L.-J.  Constantinesco, à la différence des simples organisations internationales, les Communautés sont organisées par un principe fondateur qu’ils théorisent abondamment : le principe d’intégration. Chez H.-P. Ipsen, il s’agit précisément d’un principe constitutionnel (102), dont la spécificité repose à la fois dans sa dimension temporelle (une création continue) et dans le fait que « l’unité réalisée est plus que la somme des parties ». De même, pour L.-J.  Constantinesco, la CEE possède une dimension temporelle inhérente, elle est un « devenir » (Werden) et non un « être » (Sein). L’intégration est alors, chez lui aussi, une dimension fondamentale à prendre en compte dans toute analyse de la CEE (103). Il n’est pas exclu que cette intégration conduise à une fédération, mais ce ne sera pas le résultat d’un processus automatique comme le pensait W. Hallstein. Ce ne pourra être que le fruit d’une volonté politique. Jusqu’à ce jour, les  (99)  I. Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen, einschliesslich der supranationalen Gemeinschaften, Cologne, Heymanns, 1967.  (100)  G. Nicolaysen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart, Kohlhammer Verlag, 1979, pp. 7‑8.  (101)  L.-J.  Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden, Nomos, 1977, p. 312.  (102)  H.-P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr-Siebeck, 1972, p. 66.  (103)  L.-J. Constantinesco, op. cit., p. 311.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 423

30/09/2020 11:35:33

424

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Communautés se caractérisent justement par ce caractère incomplet et processuel. Dans cette perspective, la supranationalité n’est pas tant une étape sur la voie d’une fédération future qu’une propriété dynamique des Communautés qui les distingue systématiquement des autres formes d’organisation, nationales et internationales. Pour L.-J.  Constantinesco comme pour H.-P. Ipsen, les Communautés supranationales ne sont donc pas tant un concurrent de l’État souverain en voie de le remplacer qu’un complément d’une « nature juridique » différente. Ainsi, comme en France, le vocabulaire supranational fait son entrée dans les manuels communautaires allemands. Cette banalisation présente des traits communs : la supranationalité est une « révolution » et elle correspond à une interprétation constitutionnelle du droit communautaire. Dans les deux pays, c’est donc le programme constitutionnel qui se normalise à cette période. Cependant alors qu’en France, la supranationalité tend à être présentée comme une étape intermédiaire sur le chemin d’un État fédéral européen souverain, en RFA s’institutionnalise aussi (en parallèle de cette interprétation) une présentation différente. Elle y est moins considérée comme une étape dans un processus finalisé que comme un élément théoriquement autonome et irréductible à un État fédéral futur. Cette tripartition – fédéralistes, internationalistes, « communautaristes » – s’inscrit durablement dans les présentations de la CEE données par les manuels allemands (104), posant les bases de conceptualisations ultérieures de l’objet européen en rupture avec les modèles étatiques unitaire et fédéral traditionnels (105).

c)  La difficile normalisation des interprétations économiques La normalisation des interprétations du système économique communautaire est beaucoup plus contrastée. La majorité des auteurs s’accordent à présenter le Marché commun comme le fruit d’un compromis (une « troisième voie ») économique entre idées néo-libérales et inspiration plus « dirigiste ». Ce sont donc les deux programmes forgés pour interpréter le Marché commun –  le marché « encadré » et le marché « éclairé » – qui pénètrent simultanément les manuels.  (104)  M.  Schweitzer et W.  Hummer, Europarecht- Das institutionelle Recht der EG, Francfort, Alfred Metzner Verlag, 1980, p. 165 ; R. Streinz, Europarecht, Heidelberg, C. F. Müller Juristischer Verlag, 1992, pp. 31‑34 ; A.  von Bogdandy (éd.), Europäisches Verfassungsrecht  : theoretische und dogmatische Grundzüge, Berlin, Springer, 2003.  (105)  A.  von Bogdandy, « The European Union As A Supranational Federation », Columbia Journal of European Law, 6, 2000 ; I. Pernice et F. C. Mayer, « De la constitution composée de l’Europe », Revue Trimestrielle de Droit Européen, 4, 2000.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 424

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

425

Mais leur statut et leur compatibilité font l’objet de présentations diverses. Alors que pour certains (surtout en France), le compromis communautaire constitue un (dés)équilibre précaire qui doit se stabiliser progressivement, d’autres (surtout en RFA) soulignent le caractère impur du système économique communautaire, qui devra se dégager des éléments qui remettent sa cohérence en cause. En RFA, cela conduit à présenter le Marché commun comme nettement distinct de l’économie sociale de marché telle qu’elle est revendiquée sous sa forme « pure ». Ce sont alors deux interprétations distinctes du Marché commun et de ses perspectives d’avenir qui s’institutionnalisent dans les manuels des deux pays. La France : un équilibre précaire En France, les aspects économiques de la construction communautaire sont très présents dans les manuels. Les discussions ont bien sûr pour fond l’opposition entre une Europe de l’Ouest libérale et une Europe orientale communiste. Elles s’inscrivent aussi dans le contexte immédiat du débat communautaire, qui explique l’importance accordée aux questions économiques : les premiers manuels sont publiés alors même que les grands débats sur l’orientation économique communautaire battent leur plein. Ainsi, L.  Pinto souligne en 1963 que l’opposition entre une économie dominée par la concurrence et une économie dominée par la planification est la principale division qui traverse l’Europe des années 1960 (106). Mais ce clivage ne traverse pas seulement l’Europe  : il se retrouve, dans une certaine mesure, au sein du Marché commun. Les auteurs français insistent en effet, dès les premières années, sur le compromis que représentent les traités de Rome en matière économique. Il associe une confiance toute libérale dans les vertus de la concurrence, et un ensemble de garanties plus interventionnistes du bon fonctionnement du marché. C’est ce qu’indique par exemple Lucien de Sainte Lorette en 1961 au sujet du principe de concurrence « contrôlée » institué par les traités  : « les partisans du libéralisme économique ne pouvaient critiquer un contrôle qui aboutirait à assurer la liberté, et les dirigistes ne pouvaient non plus refuser d’assurer une libre concurrence dès lors qu’elle permettrait de surveiller l’action d’organismes qu’ils redoutent » (107). De même, dans son cours de 1971, P.-H. Teitgen insiste sur le fait qu’il est trop simpliste de dire que le Marché Commun est purement libéral. Au contraire, des interventions communautaires  (106)  R. Pinto, Les organisations européennes, Paris, Payot, 1963, p. 7.  (107)  L. De Sainte Lorette, Le Marché commun, Paris, Armand Colin, p. 120.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 425

30/09/2020 11:35:33

426

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

peuvent avoir lieu en vue de l’objectif final affirmé par les traités – l’élévation du niveau de vie (108). Reprenant une formule au succès durable, il peut donc conclure que « dès lors, le marché commun, s’il est celui du “laissez-passer” n’est pas celui du “laissez-faire” » (109). Ce que deviendra le Marché Commun dépend essentiellement de ce que voudra ou pourra faire la Communauté. Ce compromis est cependant aussi largement présenté par les auteurs français comme reflétant le « libéralisme moderne » (110) – plus communément défini comme un « néo-libéralisme ». C’est ce qu’affirment B.  Goldman dès le début de son cours en 1964 (111), P.  Reuter dans son cours de 1965 (112) et J.  Mayoux dans son cours d’économie européenne la même année (113). C’est ce que relèvera encore J.-C. Gautron dans son précis en 1973, tout comme G. Druesne en 1986 (114). Le point crucial de ce néo-libéralisme est l’importance qu’il accorde à l’encadrement du marché, et notamment de la concurrence, par des règles – juridiques  – fixes. La concurrence s’est vue confier par les traités un rôle de « rationalisation » de l’économie européenne (115). En effet, affirme M.  Waelbroeck en 1972, « un régime de libre concurrence constitue le meilleur moyen d’assurer la répartition la plus rationnelle des facteurs de production » (116). Elle est donc un « facteur ordonnateur » de l’économie. Il s’agit cependant d’une conception spécifique de la concurrence. L’idée centrale en est la « concurrence réglée » (117)  : fondée sur le constat que la concurrence purement libre se détruit elle-même, « il faut donc poser un cadre de règles qui fixent les règles du jeu de la concurrence ». De la même façon, B.  Goldman justifie la pertinence de son cours de droit commercial et de la concurrence communautaire par la filiation néo-libérale du traité  : s’il accorde une telle importance à ce droit  (108)  P.-H. Teitgen, Droit institutionnel communautaire : structure et fonctionnement des Communautés européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1971, p. 78.  (109)  On la retrouve sous la plume de P.  Reuter dans le « Préambule » à V.  Constantinesco (éd.), Traité instituant la CEE. Commentaire article par article, Paris, Economica, 1992, p. 27.  (110)  N.  Catalano, Manuel de droit des communautés européennes, Paris, Eurolibri, 1962, p. 408.  (111)  B. Goldman, Cours de droit du commerce et de la concurrence dans les Communautés Européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1964, p. 5.  (112)  P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, 1965, p. 199.  (113)  J. Mayoux, L’Économie européenne, Paris, Les Cours de Droit, 1965, p. 142.  (114)  J.-C.  Gautron, Organisations européennes, Paris, Dalloz, 1973, p.  57 ; G.  Druesne, Droit matériel et politique de la Communauté européenne, Paris, PUF, 1986, p. 12.  (115)  L. De Sainte Lorette, Le Marché commun, Paris, Armand Colin, p. 216.  (116)  J.  Megret et M.  Waelbroeck (éd.), Le droit de la Communauté Économique Européenne : commentaire du traité et des textes pris pour son application, Vol. 4, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 1972, p. 95.  (117)  P. Reuter, op. cit., p. 199.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 426

30/09/2020 11:35:33



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

427

dans le cas des CEE, c’est parce que les traités sont inspirés du « néolibéralisme » qui considère qu’il ne suffit pas d’abolir les barrières, mais qu’il faut aussi poser des règles pour assurer « la liberté et l’égalité de la compétition » (118). Le vocabulaire de la concurrence praticable fera alors rapidement son entrée dans les manuels (119). Cela conduit aussi, parfois, à mettre directement en avant le primat du juridique sur l’économique dans le Marché commun –  à l’image de J.  Mayoux dans son cours d’économie européenne, qui, définissant l’intégration économique européenne, souligne que la définition qu’il adopte, « sans vouloir être juridique, est tout de même plus juridique qu’économique » (120). Cependant, les manuels français mettent aussi en avant l’idée que le néo-libéralisme n’est pas suffisant pour définir le système économique communautaire  : d’autres éléments sont présents, et nécessaires. La concurrence n’est en effet pas le seul élément pertinent pour comprendre le fonctionnement du Marché commun. Pour C.-A.  Colliard, le Marché commun « [n’aboutit] pas nécessairement à une application généralisée de ce qu’on peut appeler l’économie de marché » et « voir uniquement dans le traité la formulation du libéralisme économique serait un contresens très grossier » dans lequel beaucoup sont tombés, notamment en RFA (121). Certes, la concurrence est un principe fondamental, mais ce n’est pas le seul. Elle s’intègre bien plus dans la politique économique générale de la CEE. Analysant le rôle des États dans le Marché commun, J.  Mayoux souligne ainsi que « ces règles de concurrence ne sont pas suffisantes et la situation est parfois intenable » (122). Le défi qui se pose aux États membres est alors de « dépasser les règles communes pour atteindre la politique commune ». C’est aussi ce qu’affirme un traité pratique de droit de la concurrence des Communautés en 1969 : la politique de la concurrence « n’est pas une fin en soi », c’est « une partie intégrante de la politique économique du Marché commun » (123). Les auteurs français sont alors conduits à mettre en avant les éléments qui, pour eux, ne relèvent pas du néo-libéralisme dans les traités. Il s’agit d’abord de l’action économique des autorités communautaire : L. Cartou  (118)  B. Goldman, Cours de droit du commerce et de la concurrence dans les Communautés Européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1964, p. 5.  (119)  E.  Cerexhe, Le Droit européen  : les objectifs et les institutions, Bruxelles, Bruylant, 1979, p. 88.  (120)  J. Mayoux, op. cit., p. 4.  (121)  C.-A. Colliard, Cours de droit administratif européen, Paris, Les Cours de Droit, 1967, pp. 322‑323.  (122)  J. Mayoux, op. cit., p. 142.  (123)  P. Gide, Ph. Nouel, et J. Loyrette, Le Droit de la concurrence des communautés européennes, traité pratique, recueil de textes, Paris, André Joly, 1969, p. 3.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 427

30/09/2020 11:35:33

428

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

défend par exemple l’utilité d’une politique économique à moyen terme, tout comme R. Pinto qui plaide pour un développement de type fédéral des pouvoirs économiques de prévision et de planification dans la CEE (124), tandis que P.  Reuter remarque que, si une planification générale a été écartée des traités, ceux-ci n’en ont pourtant pas complètement exclu la possibilité (125). C’est aussi la politique sociale qui est abordée dans cette perspective de limitation de la portée du principe de concurrence. À ce sujet, c’est très largement le sous-développement de la dimension sociale des Communautés qui est souligné. L’exemple le plus abouti est donné par G.  Lyon-Caen, pionnier du droit social communautaire, qui, dans son cours de 1966, analyse le rapport entre dimensions économique et sociale dans le traité CECA puis CEE comme consistant « à ne pas admettre une autonomie du social par rapport à l’économique, à résorber le social dans l’économique […] Mais cet automatisme du progrès social n’est pas souvent confirmé dans les faits » (126). Le Marché commun est donc, certes, caractérisé par la concurrence réglée, mais celle-ci ne suffit pas à le définir : il faut la considérer à l’aune des objectifs et moyens d’action plus généraux définis par les traités –  qui sont ceux mis en avant par le programme du marché « éclairé ». En ce sens l’idée que la CEE pourrait être amenée à suivre une politique plus active en matière économique s’inscrit durablement dans les manuels francophones (127) – ainsi que la tension entre la revendication de droits sociaux accrus et la défense des libertés économiques créées par les traités (128). Pour beaucoup de ces auteurs, la concurrence est en effet envisagée dans la perspective plus lointaine d’une union économique, monétaire et politique, et des instruments d’orientation du Marché qu’elle permettrait de mettre en œuvre (129). Cela a une conséquence dans les présentations qui sont données des règles communautaires et de leur statut : les auteurs français rejettent le vocabulaire de la constitution économique pour insister sur les possibilités  (124)  R. Pinto, Les organisations européennes, Paris, Payot, 1963, pp. 375‑378.  (125)  P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, 1965, p. 202 ; E. Cerexhe, Le Droit européen : les objectifs et les institutions, Bruxelles, Bruylant, 1979, p. 89.  (126)  G. Lyon-Caen, Cours de droit social européen, Paris, Les Cours de Droit, 1966, p. 154 ; J.-F. Deniau, Le Marché commun, Paris, PUF, 1958, p. 82.  (127)  E. Cerexhe, op. cit., p. 89.  (128)  G.  Druesne, Droit matériel et politique de la Communauté européenne, Paris, PUF, 1986, p. 355.  (129)  Voy. surtout A.  Marchal, L’intégration territoriale, Paris, PUF, 1965 ; P.  Reuter, op. cit., p. 203; L. De Sainte Lorette, Le Marché commun, Paris, Armand Colin, p. 119 ; J. Mayoux, L’Économie européenne, Paris, Les Cours de Droit, 1965, pp. 3‑21 ; P.-H. Teitgen, Droit institutionnel communautaire  : structure et fonctionnement des Communautés européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1971, pp. 83‑87 ; J. Boulouis, Droit institutionnel communautaire, Paris, Les Cours de Droit, 1980, pp. 21‑22.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 428

30/09/2020 11:35:34



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

429

de changement dans l’organisation économique communautaire. R. Pinto refuse de faire de la CEE l’instrument d’une seule politique économique définie à l’avance, sans lui permettre d’en changer (130). Loin d’être seulement constitué par des règles immuables et inflexibles, le Marché commun se caractérise par la souplesse dans la mise en œuvre des règles (131), et la complémentarité des différents types de mesures économiques (132). Les deux extrêmes économiques (libéralisme « manchestérien » pur et économie totalement planifiée) étant exclus, il n’y a pas d’interprétation nécessaire dans un sens ou dans l’autre. Si le système libéral correspond mieux aux besoins d’intégration, il n’a pas à être définitif. Cette thèse s’oppose bien sûr aux interprétations développées en RFA. Ainsi, les manuels français présentent la CEE comme le résultat d’un compromis entre différentes approches. Son système économique, tel qu’il apparaît dans les traités, n’est pas « pur » ; il est composé d’éléments variés qui en font une organisation mixte et évolutive. C’est donc avant tout la conciliation possible entre ces différents aspects qui est au cœur des présentations dans les manuels francophones. Cette conciliation est présentée comme un « nouvel équilibre » (133) – ou au contraire comme un « déséquilibre important » en faveur du néo-libéralisme (134). Cela donne parfois lieu à une présentation de la CEE comme d’un « paradoxe » consistant en ce que « le néo-libéralisme, inspirant à l’origine les traités, abouti[t] à un dirigisme communautaire supra-national assez accentué » (135). Néanmoins, plus que l’idée d’une contradiction nécessaire entre ces différents aspects, c’est celle du progrès vers un équilibre possible entre ces deux principes de rationalisation du marché qui est mise au premier plan. La RFA : une constitution économique impure En RFA, les manuels reflètent une autre approche du système économique communautaire. Comme en France, les traités communautaires sont durablement présentés comme un compromis entre différentes idées économiques (136). Aucune doctrine économique n’a emporté seule l’as (130)  R. Pinto, op. cit., p. 375.  (131)  B. Goldman, Cours de droit du commerce et de la concurrence dans les Communautés Européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1964, p. 225.  (132)  P.-H. Teitgen, op. cit., 76.  (133)  J.-F. Deniau, Le Marché commun, Paris, PUF, 1958, p. 123.  (134)  P. Reuter, Organisations européennes, Paris, PUF, 1965, p. 201.  (135)  B. Goldman, Cours de droit du commerce et de la concurrence dans les Communautés Européennes, Paris, Les Cours de Droit, 1964, p. 86.  (136)  A.  Bleckmann, Europarecht  : das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Cologne, Heymanns, 1976, p. 109 ; G. Nicolaysen, Das Wirtschaftsrecht im Binnenmarkt, BadenBaden, Nomos, 1996, p. 30.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 429

30/09/2020 11:35:34

430

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

sentiment général lors des négociations. Au contraire, les Communautés résultent de l’hybridation de différentes logiques –  politiques et institutionnelles, mais aussi économiques (137). Elles se situent « quelque part entre l’économie administrée de façon centralisée et l’économie de marché » complètement libre (138). Ce compromis est d’autant plus clairement mis en évidence que les manuels communautaires allemands paraissent après le grand débat sur la programmation communautaire, et la mise en place (limitée) d’une politique économique à moyen terme. Mais c’est, davantage qu’en France, pour appeler à le clarifier, à le « purifier » de ses éléments dirigistes, que les manuels allemands discutent ce compromis dans les manuels. Il ne fait guère de doute pour les auteurs allemands que les traités affirment avant tout les principes d’un néo-libéralisme qui fait de la concurrence sa vertu première. C’est ce qu’affirme H.  von der Groeben dès la publication du commentaire du traité qu’il dirige à partir de 1958. Le premier principe « ordonnateur » (Ordnungsprinzip) du Marché commun est pour lui l’existence d’une concurrence libre et non faussée (139). Prolongeant cette présentation, les manuels affirment généralement que le libre marché est la clef pour comprendre la CEE (140). Les traités établissent bien un « ordre » économique libéral. Cette présentation trouve un appui important dans le manuel de droit de la concurrence communautaire publié par l’élève de F.  Böhm, E.-J. Mestmäcker, dès 1974. Son ouvrage débute par un chapitre analysant les « principes de légitimation » du droit de la concurrence européen. Cette légitimité repose d’abord sur l’idée d’une « rationalité » économique de la concurrence libre, qui permet une « coordination décentralisée » supérieure à toute forme de contrôle de l’économie (141). Le Marché commun doit pour cela obéir à trois principes fondamentaux  : la concurrence non faussée, le marché ouvert, la non-discrimination. La légitimité revendiquée pour les règles de la concurrence est ensuite politique. En effet, ces principes « légitiment et limitent » à la fois l’action communautaire dans le domaine de la concurrence. Ils les limitent, car,  (137)  L.-J.  Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden, Nomos, 1977, pp. 129‑134.  (138)  B.  Beutler, R.  Bieber et J.  Pipkorn (éd.), Die Europäische Gemeinschaft  : Rechtsordnung und Politik, Baden-Baden, Nomos, 1979, pp. 50‑51.  (139)  H.  von Der Groeben et H.  von Boeckh (éd.), Kommentar zum EWG-Vertrag, Vol. 1, Baden-Baden, Lutzeyer, 1958, pp. xiv‑xv.  (140)  B.  Beutler, R.  Bieber et J.  Pipkorn (éd.), op. cit., p.  52 ; G.  Nicolaysen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Stuttgart, Kohlhammer Verlag, 1979, p.  88 ; M.  Schweitzer et W.  Hummer, Europarecht- Das institutionelle Recht der EG, Francfort, Alfred Metzner Verlag, 1980, p. 240.   (141)   Pour tout ceci, nous nous appuyons sur E.-J.  Mestmäcker, Europäisches Wettbewerbsrecht, Munich, Beck, 1974, pp. 13‑15.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 430

30/09/2020 11:35:34



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

431

acceptant ces règles de concurrence, les États ont « renoncé à certains moyens d’action politique » et ont garanti cette renonciation par le droit. Ils les légitiment, car ils établissent au niveau communautaire l’équivalent des droits fondamentaux, dont le respect est assuré par la Cour. Les traités établissent ainsi une « constitution économique » des Communautés (142). Ils établissent les fondements de l’État de droit économique et de la démocratie de marché que les ordolibéraux avaient conçus depuis les années 1930. À cette interprétation fait écho la généralisation du vocabulaire de la constitution économique qui se produit rapidement dans les manuels allemands. Dans notre corpus, la majorité d’entre eux en fait usage. Dès 1969, une introduction au droit communautaire utilise le terme. C’est certes dans un sens particulier qu’est présentée la « constitution économique » communautaire : elle n’est pas, malgré les proclamations des plus fédéralistes, l’équivalent d’une constitution formelle. B. Beutler indique par exemple en 1979 que les traités ne sont pas à eux seuls une constitution économique, car ils ne règlent pas un élément essentiel, les règles de propriété (143). Pour autant, ils ont valeur de constitution économique matérielle, par laquelle la concurrence est élevée au rang de principe fondamental du Marché commun. Manfred Zuleeg formulera clairement cette distinction dans la réédition du « Commentaire Groeben » en 1991 en affirmant qu’il n’y a pas de constitution économique au sens d’un système économique déterminé par les traités (144) ; mais il y a bien une forme de constitution économique, marquée par l’influence ordolibérale. Elle affirme le primat de la concurrence. À travers elle peuvent se réaliser les valeurs constitutionnelles de liberté et d’égalité (145) – c’està-dire un « État de droit économique » communautaire. C’est donc bien l’interprétation du Marché « encadré » par une constitution économique déterminée qui est généralisée dans ces manuels. Néanmoins, les manuels allemands ne se contentent pas d’exposer les principes néo- et ordolibéraux qui fondent selon eux le Marché commun. Ils relèvent, comme leurs collègues français, les autres éléments qui forment le compromis communautaire – tout en orientant la présentation dans une direction sensiblement différente.

 (142)  Ibid., 14.  (143)  B.  Beutler, R.  Bieber et J.  Pipkorn (éd.), Die Europäische Gemeinschaft  : Rechtsordnung und Politik, Baden-Baden, Nomos, 1979, p. 52.  (144)  H.  von Der Groeben et H.  von Boeckh (éd.), Kommentar zum EWG-Vertrag, Vol. 1, Baden-Baden, Lutzeyer, 1958, p. 94.  (145)  M. Schweitzer et W. Hummer, Europarecht- Das institutionelle Recht der EG, Francfort, Alfred Metzner Verlag, 1980, p. 240.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 431

30/09/2020 11:35:34

432

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

En effet, à ces principes constitutionnels économiques s’ajoutent d’autres éléments dans les traités qui font de la CEE un hybride. Si L.-J.  Constantinesco souligne que la « bivalence » qui caractérise selon lui la constitution communautaire se retrouve également dans sa « constitution économique » (146), faisant de cette hybridation un principe fondamental des Communautés, la coexistence de ces différents éléments est jugée plus problématique par d’autres auteurs. C’est notamment le cas d’A.  Bleckmann, qui relève que, bien qu’elle soit fondée sur le principe du libre marché, la CEE n’en contient pas moins des éléments « sociaux » (147). Cependant, loin d’y voir une mise en pratique d’une économie sociale de marché, il souligne dans sa présentation que ce sont précisément ces éléments qui distinguent la CEE d’une économie sociale de marché  : à l’inverse du système prôné par L. Erhard en RFA, les interventions autorisées dans le Marché commun n’ont pas à être « conformes » aux règles du marché. Cela permet (certes de façon limitée) d’introduire des éléments de planification ou de direction de l’économie au cœur du Marché commun. Il y a donc contradiction entre l’économie sociale de marché et le Marché commun. Dans le même sens, R.  Bieber observe en 1979 que, après la crise économique du début des années 1970, le principe du libre marché dans les Communautés a été atténué, ce qu’il met en lien avec une « crise de légitimation » (148). Pour les auteurs des manuels allemands, il existe donc bien une constitution économique communautaire de contenu (libéral) déterminé, manifestée en particulier par les règles de concurrence. Celles-ci constituent le cœur de cette constitution économique communautaire, c’est-à-dire non seulement un ensemble de principes juridiques fixes de valeur supérieure, mais aussi le fondement des libertés individuelles garanties dans la CEE. L’on retrouve ici la place décisive accordée aux droits fondamentaux dans les discussions de la construction communautaire en RFA. Mais, à ces principes constitutionnels se joignent des éléments extérieurs (dont les tentatives de planification et les interventions sociales donnent le modèle) qui viennent en perturber la logique, et qui distinguent la CEE du modèle de l’économie sociale de marché. Le compromis communautaire est donc présenté comme une construction peu cohérente : à côté  (146)  L.-J.  Constantinesco, Das Recht der Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden, Nomos, 1977, p. 333.  (147)  A.  Bleckmann, Europarecht  : das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Cologne, Heymanns, 1976, p. 109.  (148)  B.  Beutler, R.  Bieber et J.  Pipkorn (éd.), Die Europäische Gemeinschaft  : Rechtsordnung und Politik, Baden-Baden, Nomos, 1979, p. 53.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 432

30/09/2020 11:35:34



l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

433

du principe libéral de concurrence, la CEE conserve les traces d’une approche plus interventionniste. Moins qu’un équilibre amené à se transformer au fur et à mesure des progrès de l’intégration, le Marché commun est décrit comme un amalgame de différents principes dont la fragilité réside précisément dans leur hétérogénéité – et dont le développement devrait se faire dans le sens d’une purification des éléments parasites. Ce chapitre avait pour objectif d’interroger la façon dont les interprétations de l’Europe communautaires produites dans les premiers débats ont pu contribuer à l’émergence d’un sens commun –  d’une compréhension partagée de ce que sont les Communautés. Il s’agissait donc de déplacer l’attention des conditions de production aux conditions de reproduction des interprétations de l’Europe communautaire. Nous avons examiné pour cela la façon dont les savoirs sur la CEE formalisés dans les controverses des années 1950 et 1960 se distinguent vis-à-vis des autres savoirs et des discours politiques. Ce processus s’observe par un effort de distanciation relative vis-à-vis du politique, et notamment des institutions communautaires. Il s’observe également dans la construction d’un savoir discipliné de la CEE, caractérisé par l’institutionnalisation des enseignements et des recherches sur les Communautés dans les universités, et par leur concentration autour des savoirs juridiques des études de l’Europe communautaire. Malgré des différences dans la chronologie et l’organisation de ces savoirs, ces deux processus sont apparus communs à la France et à la RFA. Dans les deux cas, le savoir juridique sur les Communautés, fort des soutiens enrôlés à l’appui de son programme et de ses succès pratiques, établit un quasi-monopole sur le savoir communautaire légitime. C’est donc avant tout autour du programme de la « communauté de droit » que se construit alors une véritable science communautaire. Toutefois, cela ne constitue pas immédiatement un savoir commun transnational. Comme nous l’avons vu à travers l’étude des manuels qui sont produits sur les Communautés jusqu’au début des années 1990, des divergences significatives quant aux Communautés s’inscrivent dans les ouvrages pédagogiques des deux pays. Certes, l’interprétation constitutionnelle trouve un large écho dans les manuels de droit communautaire ; mais des différences demeurent sensibles dans la façon dont elle est mobilisée et présentée dans les ouvrages pédagogiques. En outre, les discours relatifs au Marché commun et à l’économie communautaire connaissent d’importantes variations entre les deux pays  : si un consensus émerge quant à la nature hybride du Marché commun, ses perspectives d’évolution font l’objet de présentations nettement contrastées en France et en RFA. BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 433

30/09/2020 11:35:34

434

l a f o r m at i o n d ’ u n s e n s c o m m u n  ?

Ainsi, plus qu’un sens commun, on observe la formation de sens locaux des Communautés. Entre la France et la RFA, et malgré l’intensité des échanges entre les deux pays, des interprétations proches, mais distinctes se constituent. Cela ne signifie pas que des collectifs transnationaux n’émergent pas autour de certains lieux de croisements. Néanmoins, lorsque leurs discours communs sont traduits dans les arènes nationales, ils y sont déclinés différemment. L’objet communautaire est alors le « point d’articulation » (149) de ces différentes interprétations qui contribuent, chacune, à « le donner à voir » sous un jour différent. Inscrites au cœur des outils d’enseignement de l’Europe communautaire, ces différences nationales s’inscrivent aussi dans la durée.

 (149)  L.  Fleck, Genèse et développement d’un fait scientifique, Paris, Les Belles Lettres, 2005, p. 20.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 434

30/09/2020 11:35:34

C ONC LU SION Au début du XXIe siècle, ce qu’est l’Europe communautaire demeure un objet de contestations et de débats. Attisés par les crises multiples que traverse l’UE depuis 2005, ces débats peuvent, à l’occasion, être violents, outranciers et peu soucieux des faits. Pourtant, eux-mêmes se jouent dans certaines limites, qui définissent ce qu’il est possible de penser et de dire de l’UE aujourd’hui. Ils mobilisent –  pour les défendre ou les critiquer  – certaines catégories, certains arguments et raisonnements qui ont été forgés par l’histoire. Cet ouvrage a cherché à rendre compte de cette construction de l’Europe « dans les esprits » à la période de fondation de l’Europe communautaire, en étudiant la carrière de deux interprétations politicoacadémiques de la CEE  : la supranationalité et l’économie sociale de marché. Ces termes ont été utilisés comme des indices, qui ont permis de repérer les mobilisations, conflits et concurrences autour de l’interprétation de l’Europe communautaire au cours de ses premières années. L’objectif était, d’abord, d’élucider les conditions de production de ces interprétations, leurs carrières  et la façon dont elles ont contribué à mettre en forme l’Europe communautaire. Nous nous sommes demandé comment ont émergé et se sont imposées (ou ont échoué) ces interprétations – et avec quels effets sur la façon dont l’Europe communautaire est gouvernée jusqu’à aujourd’hui. Plus généralement, l’enjeu était de comprendre comment se forment et se transforment les façons de parler et de penser un objet politique nouveau. Pour cela, cet ouvrage a exploré le rôle de certains savoirs, progressivement constitués en savoirs de gouvernement de la CEE, dans la production et la normalisation des interprétations. Nous avons soutenu que, ce faisant, ces savoirs ont participé de la construction politique de l’Europe : science et politique de l’Europe se sont construites ensemble.

1)  Les co-productions de l’Europe communautaire Au point de départ de notre enquête se trouvait l’idée que les traités de Rome n’avaient pas, à leur signature, un sens aussi unique et incontestable que leurs interprétations rétrospectives, soucieuses de souligner la cohérence et l’impérieuse nécessité des dispositions légales des traités, BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 435

30/09/2020 11:35:34

436

conclusion

peuvent le laisser penser. Au contraire, nous avons mis au jour l’intense travail d’interprétation qui, se fondant sur les possibilités ouvertes par les traités, s’est déployé au cours des années qui suivirent leur signature. Dans cette perspective, deux hypothèses principales ont guidé notre enquête : loin d’être prédéterminé, ce travail a donné lieu à une multiplicité d’interprétations de l’Europe communautaire, dont la concurrence et les alliances éclairent la formation de nos façons de penser et de parler de l’Europe communautaire ; loin de conduire automatiquement à la formation d’un sens commun transnational, d’une interprétation partagée de l’Europe, ce travail d’interprétation a donné lieu à des différences durables. Pour éprouver ces hypothèses, nous nous sommes intéressés à deux ensembles de débats des débuts de la construction européenne. L’un touchait à l’interprétation de la « nature » institutionnelle de la CEE, l’autre à celle de son modèle économique et social. Tous deux touchent directement à des questions vivement débattues aujourd’hui  : l’avenir de l’État-nation et des démocraties nationales dans une UE qui peine à apparaître comme démocratique, d’un côté ; le modèle économique et social qui lui est propre, dans un contexte où la crise économique et financière a mis en question la justice et l’efficacité de ses règles économiques, d’un autre côté. Tab. 19 : Les principales interprétations élaborées aux débuts de la construction communautaire (1957‑1973) Programme

Communauté juridique

Communauté politique

Marché « éclairé »

Marché « encadré »

Discipline privilégiée

Droit communautaire

Science politique

Science économique

Droit Science économique

Dispositif

Constitution/ Cour

Assemblée

Programmation

Droit de la concurrence

Normalisation

Oui

Limitée

Limitée

Oui

D’un côté, le débat sur la « nature » institutionnelle de l’UE a vu s’opposer ceux qui concevaient la CEE comme un objet politique et juridique traditionnel (organisation internationale), et ceux qui la concevaient comme un objet politique nouveau (supranational). Mais parmi les partisans de l’interprétation supranationale eux-mêmes, les désaccords étaient profonds  : définir la Communauté comme un ordre juridique constitutionnel supranational implique bien autre chose, on l’a vu, que la définition comme une démocratie parlementaire supranationale. D’un BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 436

30/09/2020 11:35:34



conclusion

437

autre côté, le débat sur le modèle économique et social communautaire et le type de gouvernement du Marché commun, a vu s’opposer les partisans d’une régulation du Marché par des règles juridiques générales et ceux qui privilégiaient un gouvernement économique plus actif. Dans les années 1950, comme dans les débats contemporains, définir la Communauté comme un marché « éclairé » s’opposait directement à la définition du Marché commun comme un marché « encadré ». Insister sur cette diversité initiale d’interprétations, c’est dire que l’objet communautaire ne peut être considéré comme reflétant une « idéologie » ou une « doctrine » unique présente dès l’origine et se déployant régulièrement depuis 1957. Il a fait l’objet d’interprétations multiples et concurrentes. Dès lors, celles qui se sont imposées n’étaient pas les seules possibles : il existait des alternatives. Il n’en reste pas moins que ces interprétations n’ont pas toutes connu le même succès : l’interprétation juridique de la CEE et du gouvernement de son marché a largement prévalu, en théorie comme en pratique. Avec elles, le droit (et notamment le droit de la concurrence) s’est imposé comme savoir de gouvernement légitime de la CEE. Pour rendre compte de ces carrières différentes, nous avons analysé dans une perspective comparative le travail propre de chaque interprétation (les ressources qu’elle offrait), et le travail de normalisation accompli par ses partisans (promotion et mise en œuvre). Nous avons ainsi montré qu’il s’est produit au cours des années 1960 une convergence durable entre le programme constitutionnel supranational et le programme du marché « encadré » autour d’une conceptualisation et de dispositifs juridiques du gouvernement de l’Europe communautaire. Celle-ci s’est faite au détriment de l’interprétation supranationale parlementaire, et du marché « éclairé ». Ainsi, le succès d’une interprétation juridique de la CEE et de son gouvernement s’éclaire moins par l’absence d’interprétations alternatives, que par le travail de formalisation et de promotion de leurs interprétations relativement à celles qui étaient disponibles à la même période. Enfin, en prenant pour objet la France et la RFA, nous avons suggéré qu’il ne se forme pas, dans ces co-productions, un sens commun transnational  parfaitement homogène  : malgré les proximités que l’on peut observer, des différences nationales se maintiennent. Comme l’a montré l’examen des manuels qui ont été produits en France et en RFA jusqu’au début des années 1990, ces différences peuvent s’inscrire de façon durable dans les savoirs. Ce faisant, ce sont différentes interprétations nationales de l’Europe communautaire qui se sont institutionnalisées. En cela, l’histoire des interprétations et des savoirs de l’Europe communautaire peut servir à éclairer les controverses les plus contemporaines : elle BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 437

30/09/2020 11:35:34

438

conclusion

peut par exemple en partie rendre compte des divergences profondes, souvent relevées depuis 2008, entre les conceptions de l’UE défendues en Allemagne et celles privilégiées en France. L’insistance sur le respect des règles auxquelles sont attribuées une valeur constitutionnelle, d’un côté, et le soutien à un gouvernement plus actif de l’UE et de la zone euro, d’un autre côté, résultent, en partie du moins, des histoires différentes des interprétations et des savoirs de l’Europe communautaire dans les deux pays. À la fondation de la CEE ont ainsi coexisté, durant des années, plusieurs interprétations de l’objet communautaire –  dont la variété s’est réduite au fur et à mesure qu’a triomphé le programme constitutionnel juridico-économique. Cette normalisation s’est produite dans et par l’émergence d’un savoir nouveau, principalement articulé autour du droit communautaire. Mais, tout au long de la période étudiée ont subsisté des divergences, des particularités, des alternatives : la nécessité des traités, si souvent mise en avant dans les controverses sur l’UE, apparaît ainsi comme toute relative. Loin d’aller de soi, elle résulte d’un long travail de construction depuis 1957.

2)  Quand savoir, c’est faire : le travail savant comme travail politique Pour expliquer la production et les carrières de ces interprétations, nous avons souligné le rôle joué par les savants  : ils accomplissent un travail qu’il importe de prendre au sérieux, tant ses effets sont politiques. Cela ne revient pas à dire que la science a été simplement instrumentalisée au fil de la construction européenne, ni que la politique communautaire a connu un processus de scientifisation qui l’a irrémédiablement placée aux mains de quelques experts. Certes, le recours à la science a été une stratégie politique majeure de légitimation de la CEE ; certes, des savants nombreux ont occupé une place de choix parmi les premiers acteurs de la construction communautaire. Mais, en mobilisant le modèle de la « co-production » nous avons cherché à mettre en lumière l’imbrication, les interrelations entre savants et politiques dans le travail de production et de normalisation de façons de parler et de penser l’Europe communautaire, plus que la dépendance unilatérale des uns à l’égard des autres. Ce travail consiste, en premier lieu, à produire des interprétations, progressivement formalisées en programmes savants. Pour comprendre comment sont construites les interprétations de la CEE, il ne suffit pas de s’intéresser aux ressources et aux positions des acteurs impliqués. Il BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 438

30/09/2020 11:35:34



conclusion

439

convient aussi de restituer leur travail intellectuel, de montrer la spécificité des interprétations qu’il produit, et en quoi celles-ci se distinguent de celles produites par d’autres acteurs. Toutes les interprétations produites ne sont en effet pas équivalentes : elles proposent des conceptualisations distinctes, qui conduisent à mettre en avant des aspects différents de la Communauté, et à légitimer certains arrangements plutôt que d’autres. Cette concurrence ne concerne pas la seule production des interprétations. Elle se joue aussi dans la capacité à les promouvoir en constituant et en mobilisant des collectifs qui attestent de leur « sérieux ». En effet, dans cette capacité à constituer et à mobiliser ces collectifs se joue en partie la légitimité qui sera reconnue aux programmes et aux interprétations dont ils sont porteurs. Ainsi, autour des programmes élaborés se déploie un travail, social, d’enrôlement de soutiens. Les soutiens qu’il s’agit d’enrôler sont, naturellement, savants, mais aussi politiques : tout au long de cette enquête, nous avons vu se former des collectifs hybrides, situés à l’intersection de différents espaces sociaux. Leur enrôlement repose alors de façon cruciale sur l’activité d’intermédiaires, de passeurs entre ces différents espaces. Ce double travail –  théorique et social  – ne suffit cependant pas à rendre compte de la carrière des interprétations. Celle-ci repose aussi sur la plus ou moins grande capacité des promoteurs de ces interprétations à les institutionnaliser, c’est-à-dire à les inscrire dans la pratique, et à les faire durer. D’un côté, l’institutionnalisation d’une interprétation peut se traduire par la création de dispositifs de gouvernement. Se réclamant de la légitimité des interprétations savantes produites sur les Communautés, un ensemble de projets politiques ont ainsi vu le jour durant les premières années de l’Europe communautaire. Cela a donné lieu à la création de dispositifs, institutions ou règles, qui ont été mis en œuvre dans le gouvernement de l’Europe communautaire. D’un autre côté, certains savoirs ont connu une institutionnalisation proprement académique, jusqu’à donner naissance, lorsqu’ils ont réussi, à des disciplines nouvelles –  dont le droit communautaire constitue l’exemple le plus frappant. Cela participe de leur légitimation, mais permet également la reproduction durable des interprétations produites au départ. Ainsi, les savoirs sur la Communauté, lorsqu’ils réussissent, se changent au fil des années en de véritables savoirs de gouvernement des Communautés, revendiquant à la fois une légitimité savante et une utilité pratique. Ces processus ont entraîné, avec le temps, une limitation des interprétations possibles, et des savoirs légitimes pour les produire. La multiplicité des interprétations de départ s’est lentement réduite. C’est cette réduction progressive des interprétations légitimes possibles qui, BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 439

30/09/2020 11:35:34

440

conclusion

insensiblement, a délimité ce que l’on peut dire, penser et faire de l’Europe communautaire. En cela, les savoirs –  le droit communautaire, les « études européennes » ou l’économie politique  – ont participé à la construction de l’Europe communautaire. Faire ce constat, alors que la construction de l’Europe semble plus que jamais en crise, c’est alors aussi inviter les savants de l’Europe, les spécialistes revendiqués de l’UE, à faire retour sur leur propre rôle dans la production des façons de penser, de parler et de gouverner qui ont rendu possible cette crise – et sur celui qu’ils pourraient jouer pour en sortir (1).

3)  Une réinvention permanente ? En effet, en arrêtant cette enquête en 1973, il ne s’agit pas de suggérer que le discours communautaire est demeuré ensuite figé et immuable. Bien au contraire, il faudrait montrer, pour rendre pleinement compte du discours actuel de l’Union Européenne, les transformations qu’il a connues depuis. Celles-ci touchent aussi bien le discours supranational que celui de l’économie sociale de marché. La supranationalité a été profondément redéfinie depuis la fin des années 1980 et plus encore depuis la « crise constitutionnelle » suscitée par le traité de Maastricht. En effet, les conceptions de la constitutionnalité du droit communautaire supranational, fondées sur l’idée de primauté, d’autonomie et de dynamique constitutionnelle, se sont heurtées à un obstacle théorico-politique  : la légitimité démocratique – ou plus exactement, la légitimité des Constitutions qu’elles entendent subordonner au droit communautaire. Les efforts pour « relancer » la construction européenne avec l’Acte unique et le traité de Maastricht se présentent comme un renforcement des pouvoirs communautaires. Mais on assiste parallèlement à la montée du discours du déficit démocratique, et à un retour du constitutionnalisme « fondateur », avec le projet Spinelli en 1984. Le Président français, V.  Giscard d’Estaing critique au début des années 1980 les « actes illégaux » de la CJCE, et ravive les soupçons de « gouvernement des juges » (2). Les danois votent contre le traité de Maastricht, les Français l’acceptent du bout des lèvres. L’effondrement de l’URSS rend la légitimité de l’UE un peu plus difficile à fonder en termes de sécurité, quand la globalisation économique brouille toujours plus les frontières nationales. Ces problèmes se  (1)  A. Vauchez, Démocratiser l’Europe, Paris, La République des idées, 2014, pp. 86 et s.  (2)  A. Moravcsik, The Choice for Europe – Social purpose and state power from Messina to Maastricht, New York, Cornell University Press, 1998, p. 333.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 440

30/09/2020 11:35:34



conclusion

441

traduisent par une véritable « crise constitutionnelle » (3), qui forme le contexte d’émergence de nouvelles interprétations du « constitutionnalisme supranational » au début des années 1990. La manifestation la plus visible de la crise constitutionnelle est sans doute « l’arrêt Maastricht » rendu par la Cour Constitutionnelle allemande en 1993  : tout en autorisant la ratification du traité par l’Allemagne, la Cour de Karlsruhe critiquait à la fois les interprétations extensives réalisées par la Cour européenne, et affirmait la nécessaire garantie du « principe de démocratie » par l’UE. En d’autres termes, elle mettait en question le déséquilibre entre une « souveraineté étatique supranationale, qui n’est pas équilibrée par des mécanismes de souveraineté populaire » supranationale (4). Sur le plan scientifique, cette crise entraîne une redéfinition théorique de la supranationalité du droit communautaire. De nouvelles interprétations se développent alors, que l’on peut résumer sous le terme générique de « pluralisme constitutionnel » (5). Les limites précises du mouvement sont difficiles à définir. Néanmoins, le modèle qui s’impose alors est celui de la « polyarchie »  : il faut concevoir l’UE comme un groupement sans élément central (6), un réseau où plusieurs « centres » peuvent légitimement prétendre à l’autorité. Loin de disparaître avec l’échec du traité constitutionnel en 2005, le succès de cette interprétation de l’UE ne s’est guère démenti : dans ce modèle, il n’est nul besoin d’une unique plus haute norme. Il s’accommode donc sans mal de la diversité constitutionnelle de l’UE. Du côté de l’économie sociale de marché, des changements importants se produisent également après la période étudiée. La crise économique qui s’installe à partir des années 1970 et les difficultés de l’Europe dans le domaine social (7) entraînent des contestations de « l’Europe du marché ». Les projets européens se déplacent de plus en plus, à la même période, vers la question de l’unification monétaire. La recomposition de l’Europe orientale après l’effondrement du communisme, et la réunification de l’Allemagne, entraînent un renouveau de l’idée d’économie sociale de marché  : elle est redécouverte, en Allemagne, comme un  (3)  M. P. Maduro, « How Constitutional Can the European Union Be ? The Tension Between Intergovernamentalism and Constitutionalism in the European Union », Jean Monnet Working Paper, 5/04, 2004, p. 17.  (4)  J.-M. Ferry, La question de l’État européen, Paris, Gallimard, 2000, p. 126.  (5)  K. Jaklic, Constitutional Pluralism in the EU, Oxford, Oxford University Press, 2013.  (6)  N. MacCormick, « Sovereignty beyond the State », The Modern Law Review, 56(1), 1993, p.  9 ; A.  von Bogdandy, « The European Union as A Supranational Federation », Columbia Journal of European Law, 6, 2000, p. 41.  (7)  J.-C. Barbier, La longue marche vers l’Europe sociale, Paris, PUF, 2008.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 441

30/09/2020 11:35:34

442

conclusion

véritable symbole national, qui est proposé comme modèle aux États de l’Est (8). Les mobilisations politiques, notamment en Allemagne, conduisent le Parlement européen à se saisir du terme, et à en demander l’inclusion dans les nouveaux traités à partir du milieu des années 1990 –  inclusion réalisée à partir du traité constitutionnel européen. Mais, comme les critiques des ordolibéraux « originels » le soulignent, ce succès nouveau ne va pas sans une réinterprétation du terme (9)  : l’économie sociale de marché en vient, progressivement, à être entendue comme un autre nom du « modèle social européen », contrasté avec le libéralisme américain (10). En parallèle, dans les débats et les institutions économiques communautaires, les juristes cèdent progressivement le pas aux économistes (11)  – y compris dans le domaine réservé que constituait la politique de concurrence. Certes, l’entrée du terme dans les traités en fait un élément abondamment commenté du vocabulaire juridique communautaire. Mais, progressivement, le succès politique croissant du terme dans les débats communautaires s’accompagne d’une redéfinition des outils et savoirs théoriques légitimes qui y sont associés. Les deux interprétations ne sont donc pas restées figées depuis les années 1970 – et encore moins depuis leurs origines. Elles ont été continuellement critiquées, renégociées, réformées. Certes, c’est une étape différente de la co-production communautaire qui s’ouvre à partir de 1973 : il ne s’agit plus tant de fonder ou de faire exister l’objet communautaire, que de réaliser un travail de critique et de réforme. De nouveaux termes, de nouvelles interprétations sont produites –  mais ils ne sont possibles que parce qu’un travail d’invention et de normalisation a, déjà, été en partie réalisé. Autrement dit, ces transformations ultérieures du discours communautaire ne peuvent se comprendre que sur le fond des usages, définitions et savoirs formalisés aux débuts de la construction de l’Europe. C’est dire à la fois que le sens que l’Europe communautaire a aujourd’hui hérite d’une longue histoire d’interprétations et de controverses, et qu’il n’était pas pour autant plus figé en 1973 qu’en 1957, en 2007 qu’en 2020  : il continue à se transformer au fil des étapes de la  (8)  W.  Abelshauser, « Aux origines de l’économie sociale de marché  : État, économie et conjoncture dans l’Allemagne du 20e  siècle », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, 34, 1992.  (9)  M.  Streit, « Die ‚Verfassung für Europa‘ –  Bemerkungen zu einem ordnungspolitischen Dauerproblem », ORDO : Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 55, 2004.  (10)  H.  Canihac et F.  Laruffa, « Soziale Marktwirtschaft und Europäisches Sozialmodell  : Über den Wandel diskursiver Leitbilder eines 'Sozialen Europa' », in B. Zimmermann, K. Fertikh et H. Wieters (dir.), Eine soziales Europa als Herausforderung – L’Europe sociale en question, Francfort, Campus Verlag, 2018, pp. 87–116.  (11)  F. Lebaron, « Les dirigeants de la BCE, une nouvelle ‘élite’ monétaire européenne ? », in D. Georgakakis (dir.), Le champ de l’Eurocratie : une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 442

30/09/2020 11:35:34



conclusion

443

construction européenne. Loin d’avoir été déterminé dès l’origine par un traité devant lequel l’on ne pourrait que s’incliner avec déférence, ce qu’est l’Europe communautaire est l’objet d’une réinterprétation permanente.

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 443

30/09/2020 11:35:34

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 444

30/09/2020 11:35:34

L I ST E DE S TA B L E AU X ET F IGU R E S Supranationalité et économie sociale de marché : deux interprétations en débats

25

Les premières associations d’étude de la construction européenne

101

Les programmes savants et la supranationalité communautaire (1957‑1962)

173

Les « arrêts fondateurs » de la jurisprudence communautaire

178

Les batailles nationales de la « constitutionnalisation » des traités de Rome (1957‑1976)

191

L’interprétation constitutionnelle de la supranationalité communautaire en contexte

203

Les experts consultés pour la préparation du rapport Dehousse sur l’élection de l’Assemblée européenne au suffrage universel direct (1960)

234

La composition du groupe chargé du « rapport Vedel » (1972)

239

Circulations et légitimations des discours supranationaux dans les débats communautaires (1963‑1973)

248

Les programmes savants et le Marché commun (1957‑1961)

312

Circulations et légitimations des discours économiques dans les débats communautaires (1962‑1973)

372

La création des premières revues d’études européennes

377

Répartition géographique des principaux enseignements « communautaires » (1965‑1966)

380

Les cours « communautaires » dans les universités françaises et allemandes, 1965‑1966

381

La production de thèses sur la construction européenne en France et en Allemagne (1950‑1973)

387

Les principaux lieux de soutenance de thèses sur la construction européenne (1950‑1973)

392

Disciplines des thèses soutenues sur la construction européenne (1957‑1973)

393

Les ouvrages pédagogiques les plus réédités de notre corpus

412

Les principales interprétations élaborées aux débuts de la construction communautaire (1957‑1973)

436

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 445

30/09/2020 11:35:34

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 446

30/09/2020 11:35:34

I N DE X DE S NOM S DE PE R S ON N E S A

E

A llais M., 262-264, 267, 281, 286-287, 289-290

E rhard L., 42, 44, 49-50, 52-56, 112, 257, 259-260, 268, 272, 300, 306, 310, 316, 318-320, 322, 336, 343-347, 350, 359, 367, 432 E tzioni A., 131-132, 145-147, 166, 169-172, 218 E ucken W., 41-44, 46-48, 52, 258-260, 283-284, 307, 320, 347-348, 352, 360

B B alassa B., 272-273, 296-297, 299 B örner B., 87, 112, 130, 184 B rugmans H., 63-64, 68-69, 76, 86, 122-123, 161, 169, 235, 274-275 B urdeau G., 193, 210 B yé M., 108, 110, 263, 266, 290, 382 C Carstens K., 87-88, 183-184, 213, 362, 382 C atalano N., 138-139, 179, 184, 186, 407, 426 C onstantinesco L.-J., 82, 127, 130, 184, 336-339, 382, 421-424, 426, 430, 432

F Fontaine F., 90-92, 94-95, 97, 108, 395 F reund J., 196-197, 203 Friedrich C.-J., 72, 122, 124, 130-131, 145, 161, 164, 168, 207, 213-214, 218, 226, 236, 258, 268, 277, 382, 394 G G erbet P., 217-219, 226, 243, 382, 403, 408, 418-419

D R ougemont D., 34, 63, 74-75, 85, 219, 388 D eringer A., 184, 303, 327, 332, 340, 363 D eutsch K., 78, 130-132, 145-147, 164-167, 169-171, 175, 214, 218-219, 223-229, 240, 242-245, 359 D ölle H., 79-80, 105 D uroselle J.-B., 216-217 de

H H aas E. B., 17, 130-131, 133-135, 144-148, 162-164, 166-168, 171, 214-215, 218-219, 223-225, 230-231, 352 H allstein W., 24, 55, 71-72, 80-81, 85, 87, 93, 104, 106, 112-113, 123-125, 127, 129-130, 151-155, 158, 160,

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 447

30/09/2020 11:35:34

448

index des noms de personnes

182, 188-189, 222, 230-231, 267, 280, 305, 310, 313, 323-324, 326, 328, 332-333, 345-347, 357, 360, 362, 422-423 H ayek F., 42, 258, 260, 276-277, H éraud G., 127, 139-140, 154, 186, 235, 382

259, 321, 343, 372, 360 184,

I I nglehart R., 91, 226, 245-246 Ipsen H.-P., 104-106, 112, 129, 153-159, 184, 196, 332, 361, 363, 382, 385, 405, 409-410, 413-414, 421-424 K K aiser K., 17, 79, 100, 104, 129, 155, 183, 202, 207, 211, 213, 267, 362-363, 401 K itzinger U., 130-132, 164, 226, 236 K ohnstamm M., 69, 76-77, 83, 91

342-343, 348, 350-351, 353-354, 364-367, 372, 407 M estmäcker E.-J., 259, 305, 333, 421, 430 M onnet J., 34-35, 39, 69, 82, 84, 86, 88, 90-92, 95, 97, 103, 109, 122, 124, 217, 226, 243, 263, 265, 273-274, 292, 294, 343, 349, 355, 441 M ounier E., 34 M üller -A rmack A., 42, 44, 48-53, 55, 72, 87, 113, 213, 258, 260, 300, 309-310, 319-320, 352, 357-360, 365-366 N Neunreither K.-H., 213-215, 219, 226, 236-237, 246 N oël E., 24, 109-110, 113, 226, 246 O O phüls C.-F., 72, 104, 124-125, 127, 129, 139, 150, 153, 184, 186, 280, 304-305, 362-363, 409

L Lagrange M., 68, 103, 124-125, 127-128, 139, 141, 152, 179-180, 182, 184, 186, 194, 240, 279, 329, 340 L astenouse J., 91, 96, 98, 108 M M arc A., 34, 63, 82, 86, 123, 140, 161, 235, 266, 274 M archal A., 263, 266, 295, 302, 306, 382, 428 M arjolin R., 92, 263-264, 272-274, 278, 286, 291-293, 302, 326,

P P erroux F., 34, 68, 91, 108, 209, 262, 285, 292, 294, 308, 353 P escatore P., 1, 127, 139, 179, 184, 186-187, 201, 226, 339-340 P inder J., 123 R R abier J.-R., 84, 91-92, 95, 98, 227, 235, 241-243, 245-246, 263, 301-302 R euter P., 35, 88, 102, 109-110, 117, 123-125, 127, 139, 150, 184, 193,

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 448

30/09/2020 11:35:34



index des noms de personnes

217, 233-234, 279-280, 288-289, 308, 382-383, 402, 407, 420, 426, 428-429 R öpke W., 42, 44, 49, 53, 56, 258, 272-273, 283-285, 299-301, 306, 309-310, 320, 360 R osenstiel F., 195-197, 203 R ueff J., 184, 262-263, 266-267, 287, 290, 293, 311, 317, 328, 338, 352-353, 359

449 T

T eitgen P.-H., 35, 102-103, 108-110, 128, 140, 193, 340, 382, 412, 420, 425-426, 428-429 T inbergen J., 265, 272-273, 286-287, 297, 299, 344, 352-353, 355, 357, 359-360 U U ri P., 24, 34, 55, 86, 122, 262-267, 273-274, 286, 293, 298, 318, 343, 353, 355, 363

S S celle G., 29-33, 68, 117, 140, 155, 194 S chlochauer H.-J., 81, 87, 124, 127, 129, 150, 155, 200, 202, 305 S idjanski D., 27, 74-75, 79, 91, 98, 123, 146, 161, 164, 169, 219-220, 226, 244-246, 275, 383

V G roeben H., 55, 259, 305, 307, 325-327, 329, 331-332, 357, 360, 364-365, 367, 371-372, 430

von der

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 449

30/09/2020 11:35:34

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 450

30/09/2020 11:35:34

TA B L E DE S M AT I È R E S

Sommaire

VII

Remerciements

IX

Préface

XI

Liste des principaux sigles et acronymes

XV

Introduction

1

A – La fabrique du sens de la construction européenne 1)  La construction européenne comme construction discursive 2)  Pour une archéologie des savoirs de l’Europe communautaire

B – Les cas étudiés : supranationalité et économie sociale de marché dans la construction européenne 1)  La question supranationale entre État, nation et démocratie 2)  L’économie sociale de marché et le gouvernement de l’économie

Chapitre I – Faire savoir : l’invention politicoacadémique des savoirs communautaires A – Définir les « savoirs de l’Europe » : un enjeu de mobilisations 1)  Un enjeu politique : savoir européen ou savoir de l’Europe ? a)  Un savoir militant : la naissance du Collège d’Europe b)  Un savoir menaçant : l’impossible université européenne 2)  Un enjeu pratique : entre savoir commun et savoir communautaire a)  Les praticiens du droit et la communautarisation limitée du droit comparé b)  Les praticiens de l’économie : créer des cadres communs de la pratique c)  Les praticiens des Communautés : des négociateurs aux enseignants

B – Instituer des savoirs communautaires : les frontières poreuses d’un nouvel objet 1)  Intéresser les savants : l’action universitaire de la Commission a)  Naissance d’une stratégie : la communication communautaire

4 4 13 24 26 41

59 60 61 61 70 77 78 83 86 89 90 90

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 451

30/09/2020 11:35:34

452

ta b l e d e s m at i è r e s

b)  La réorientation de l’action communautaire : faire exister pour exister c)  Recenser, récompenser, orienter : le service d’information universitaire comme quasi-académie 2)  Délimiter un objet : les laboratoires des savoirs communautaires a)  Les premières associations : des arènes intermédiaires b)  Des associations savantes communautaires : la création de la CEDECE et de l’AEI c)  Quels savoirs de l’Europe ? L’objectif d’interdisciplinarité

Chapitre II – Faire sens (1) : les interprétations de la Communauté face à l’État-nation (1957‑1962)

92 96 100 100 107 114

117

A – Les interprètes des institutions communautaires

121 1)  De la CECA à la CEE : entre savoir militant et savoir pratique 121 a)  Un discours militant : les fédéralistes à la charnière des débats 122 b)  Un discours de praticiens : l’exégèse de la CECA, de la politique au droit 123 2)  Des mobilisations dispersées : les juristes comme interprètes de l’Europe communautaire 125 a)  Mobiliser les juristes internationalistes 125 b)  L’intérêt des administrativistes français et des privatistes allemands 127 3)  Des disciplines en concurrence ? La science politique de l’Europe communautaire130 a)  Un collectif transatlantique 130 b)  Des sciences de l’État aux nouvelles sciences du politique 133

B – Les constructions savantes de la « révolution supranationale »

136 1)  Un discours scientifique ? Justifier la singularité communautaire 137 a)  La controverse juridique de Stresa et la naissance du droit communautaire137 b)  La science politique de l’Europe et les relations internationales à la recherche de leur objet 143 2)  Une Constitution supranationale : la Communauté juridique 149 a)  Le fait de la Constitution 150 b)  Droit ou démocratie : l’ambiguïté des programmes juridiques 157 3)  Une appartenance supranationale : la Communauté politique 160 a)  La Communauté comme processus 160 b)  Le devenir politique de l’appartenance supranationale ? 168

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 452

30/09/2020 11:35:34



ta b l e d e s m at i è r e s 

Chapitre III – Faire accepter (1) : les carrières contrastées de deux interprétations de la Communauté (1963‑1973)

453

175

A – La constitutionnalisation de la CEE : le droit communautaire comme savoir de gouvernement légitime

176 1)  La validation des interprétations supranationales par la Cour 177 a)  Un vocabulaire nouveau 179 b)  Un nouvel ordre juridique 180 2)  Des usages savants aux usages politiques 182 a)  Un collectif hybride transnational : la Constitution comme nécessité juridique (1963) 183 b)  Une circulation politique : la mobilisation au Parlement européen 188 3)  Étendre les soutiens savants : les critiques divergentes des juristes nationaux190 a)  Gouvernement des juges et règne du droit : les réticences des savants français 192 b)  La Constitution et les droits fondamentaux : l’opposition des Staatsrechtslehrer 197

B – De la communauté politique à l’opinion publique supranationale : le succès limité de la science politique communautaire 1)  Circulations de la science politique de l’Europe communautaire a)  La science politique et le « retard européen » b)  Les naissances incertaines de la science politique européenne de l’Europe 2)  La crise théorique de la science politique de l’intégration a)  Un progrès inéluctable ? La nécessité savante à l’épreuve des faits b)  Le Comité 03 de l’IPSA et la reconnaissance de la supranationalité comme catégorie scientifique… obsolète 3)  Les usages politiques d’un programme savant : intégration, démocratie et opinion publique a)  La circulation limitée de la science politique néo-fonctionnaliste dans les débats politiques b)  La démocratie européenne : objet des politistes ou des juristes ? c)  L’opinion publique européenne : le détour des politistes

204 205 206 212 220 221 226 229 229 231 240

Chapitre IV – Faire sens (2) : les interprétations de l’ordre économique communautaire (1957‑1961)

251

A – Les interprètes du Marché commun

255

1)  Entre théorie et pratique de l’Europe : les économistes européens et l’interprétation du Marché commun

256

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 453

30/09/2020 11:35:34

454

ta b l e d e s m at i è r e s

a)  Les investissements du débat communautaire par les économistes français et allemands 256 b)  La LECE et le CEPES : les investissements croisés des praticiens 266 2)  Un collectif transnational concurrent ? Les économistes de l’intégration internationale269 a)  Un contexte favorable : la renaissance de l’économie internationale 269 b)  L’essor des théories de l’intégration économique : un collectif entre science et politique 271 3)  Le Marché commun, objet naturel de la science économique ? La concurrence disciplinaire 274 a)  La science politique et le Marché commun : la fusion du politique et de l’économique ? 274 b)  Le droit comme discours économique légitime ? 279

B – Les constructions savantes de la « troisième voie » communautaire

282 1)  Un discours scientifique ? Interpréter la « troisième voie » communautaire 282 a)  Une économie politique ? Moralistes et ingénieurs 283 b)  Quelle méthode d’interprétation ? L’autre grand débat de Stresa 288 2)  Un marché « éclairé » : intégration et programmation 291 a)  Du Plan à la programmation 291 b)  L’intégration économique : la nécessité économique du politique 296 3)  Un marché « encadré » : reformuler l’économie sociale de marché 299 a)  Les ordolibéraux et la critique de l’Europe « française » 300 b)  La Constitution économique et l’économie sociale de marché communautaires304

Chapitre V – Faire accepter (2) : la concurrence des programmes économiques (1962‑1973) A – Vers une économie sociale de marché communautaire 1)  Le contexte du débat communautaire : l’isolement ordolibéral a)  La deuxième phase du Marché commun b)  Les politiques nationales entre libéralisme et planification 2)  Des programmes savants aux projets politiques : la politique de concurrence de la CEE a)  Le défi de W. Hallstein : pour une économie sociale de marché communautaire b)  Les lois du Marché : la validation par le droit de la politique de concurrence 3)  La réception juridico-économique du Marché « encadré » a)  Une mobilisation allemande b)  La réception des concepts allemands en France au début des années 1960

313 314 315 315 316 321 321 326 330 330 334

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 454

30/09/2020 11:35:34



ta b l e d e s m at i è r e s 

B – Les difficultés du Marché commun « éclairé » 1)  Le contexte du débat communautaire : l’heure de la planification indicative européenne ? a)  Une « fenêtre d’opportunité » européenne b)  Une opposition allemande 2)  La programmation est-elle une science ? a)  La programmation : une science française ? b)  La réception du mémorandum de la Commission en RFA : le Plan contre le modèle allemand ? 3)  Des programmes savants aux projets politiques : le Comité de politique économique à moyen terme a)  La création du Comité de politique économique à moyen terme (CPEMT) b)  Des problèmes de méthode : les instruments de prévision à moyen terme

Chapitre VI – Faire autorité : la formation d’un sens commun ? A – Des savoirs distincts ? L’autonomisation des savoirs de la CEE 1)  Discipliner l’objet communautaire : le triomphe du droit a)  Reproduire un savoir contrôlé : la généralisation des enseignements communautaires au cours des années 1960 b)  Étendre les recherches : les thèses soutenues sur l’Europe communautaire en France et en RFA 2)  Promouvoir sans propagande : les associations d’études européennes et la recherche d’un rapport au politique a)  L’AEI à la recherche d’une relation alternative au politique b)  La CEDECE et la mise à distance du politique

455 342 343 343 344 348 348 356 364 364 368

375 376 377 378 386 394 395 397

B – Un savoir commun ? Les manuels communautaires et la normalisation des concepts polémiques

400 1)  L’invention des manuels sur l’Europe communautaire 401 a)  Des manuels grand public aux manuels savants 402 b)  Des acteurs intéressés : les producteurs des premiers manuels savants406 c)  Des « mises en manuels » différenciées 410 2)  La normalisation des discours : expliquer l’Europe communautaire 414 a)  Présenter l’Europe : la « nature » des Communautés 415 b)  La stabilisation d’une doctrine de la supranationalité 417 c)  La difficile normalisation des interprétations économiques 424

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 455

30/09/2020 11:35:34

456

ta b l e d e s m at i è r e s

Conclusion  1)  Les co-productions de l’Europe communautaire 2)  Quand savoir, c’est faire : le travail savant comme travail politique 3)  Une réinvention permanente ?

435 435 438 440

Liste des tableaux et figures 

445

Index des noms de personnes

447

BRUYLANT

350328CEI_FASAEU_CC2019_pc.indd 456

30/09/2020 11:35:34