La extracción de recursos naturales y la protesta social en el Perú (Spanish Edition)

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MOISÉS ARCE es Ph.D. por la Universidad de Nuevo México y profesor de Ciencia Política en la Universidad de Missouri, y se ha desempeñado como profesor visitante en la Universidad de Tokio y en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Entre sus publicaciones se encuentran Market Reform in Society (2005), El fujimorismo y la reforma del mercado en la sociedad peruana (2010) y Resource Extraction and Protest in Peru (2014), así como diversos artículos en revistas de EE.UU. y América Latina.

MOISÉS ARCE LA EXTRACCIÓN DE RECURSOS NATURALES Y LA PROTESTA SOCIAL EN EL PERÚ

La extracción de recursos naturales y la protesta social en el Perú Moisés Arce © Moisés Arce, 2015 Título original en inglés: Resource Extraction and Protest in Peru © University of Pittsburgh Press, 2014 Traducción al español de Javier Flores Espinoza De esta edición: © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2016 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[email protected] www.fondoeditorial.pucp.edu.pe Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. ISBN: 978-612-317-179-7

A mi esposa Jen y a nuestras hijas Isabel, Marcela y Emilia

AGRADECIMIENTOS El proyecto de este libro tuvo su origen a mediados de la primera década de este siglo, mientras era profesor asistente en la Louisiana State University. Escribí entonces un texto para examinar la protesta contra la privatización de la electricidad en la ciudad de Arequipa, en el sur peruano, que es mi ciudad natal. En ese entonces la movilización parecía ser un hecho aislado y no había una gran bibliografía que analizara los movimientos de protesta contra la profundización de las políticas de liberalización económica. Fui estudiando estas protestas con mayor detenimiento a medida que se propagaban por todo el Perú, así como varios otros países latinoamericanos. Esta fue una oportunidad emocionante y aprendí bastante. El presente libro resume esta travesía intelectual. A medida que reflexiono acerca de los temas tratados en este libro, no puedo evitar pensar en los cientos o miles de personas que se han visto afectadas por estas movilizaciones. Quisiera que el sistema político peruano les ofreciera una mejor forma de canalizar sus demandas o de resolver sus disputas. Mas a pesar de estas limitaciones, sé que sus actos marcaron la diferencia y que la vida del país está mejor gracias a su resiliencia en las calles. Estoy profundamente agradecido por la guía que recibí de Karen Remmer y Kenneth Roberts, mis asesores en la Universidad de Nuevo México. He señalado repetidas veces a amigos y colegas que fui muy afortunado por aprender de ellos, y las palabras no bastan para manifestar cuánto les debo por lo que me han enseñado a lo largo de estos años. También agradezco su continuo apoyo a mis colegas en la Universidad de Missouri. Margit Tavits y Robin Best, en particular, me ayudaron a esclarecer y formular mejores argumentos acerca de la relación entre la protesta política y los partidos. Varios alumnos también ayudaron a completar este libro. Paul Bellinger inyectó bastante energía durante las etapas iniciales del proyecto. Fue genial trabajar con él y nuestro viaje al Perú fue muy divertido. Marc Polizzi prestó una valiosa asistencia en la investigación. Lo conocí originalmente cuando era un alumno de segundo año y actualmente, varios años más tarde, se prepara para sus exámenes de grado. Marc estuvo muy cerca de este libro y le estoy muy agradecido por todo el trabajo que invirtió en mejorar el manuscrito. Caitlin McCormack y Jane Silcock hicieron un excelente trabajo de investigación sobre

los materiales de los estudios de caso que presentamos. Agradezco también a Daniel Encinas, Carolina Garay, Yamilé Guibert y Félix Puémape, a todos los cuales mantuve ocupados recogiendo los datos mostrados aquí. Aprecio enormemente su esfuerzo. Por las entendidas recomendaciones que me hicieron a lo largo de los años quisiera manifestar mi sincero agradecimiento a Paul Almeida, Melissa Buice, Carew Boulding, Maxwell Cameron, Julio Carrión, Catherine Conaghan, Francisco Durand, Gustavo Flores-Macías, Candelaria Garay, Mariel García, Samuel Handlin, Wendy Hunter, Javier Iguiñiz, María Inclán, Wonik Kim, Steven Levitsky, Jorge Mangonnet, Cynthia McClintock, Carlos Meléndez, Alfred Montero, María Victoria Murillo, Gabriel Ondetti, Indira Palacios, Aldo Panfichi, Maritza Paredes, Aníbal Pérez-Liñán, Pablo Quintanilla, Roberta Rice, Guillermo Rochabrún, Catalina Romero, Eduardo Silva, William Smith, Alberto Vergara, Takeshi Wada y Kurt Weyland. También me beneficié con los numerosos evaluadores anónimos de diversas revistas, y agradezco las sugerencias que hicieron aquí y en otros lugares. Naturalmente que la responsabilidad por cualquier defecto que aún tenga este libro sigue debiéndose única y exclusivamente a mí. Quisiera agradecer a las siguientes organizaciones por haber proporcionado el financiamiento que hizo que mi investigación fuera posible: el Louisiana State University Council on Research Summer Stipend Program, el Louisiana State University College of Arts and Sciences, la University of Missouri Research Board y el University of Missouri Research Council. En Lima, la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) me prestaron un valioso apoyo. Agradezco en particular a Alejandro Diez Hurtado, jefe del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP, y a Catalina Romero. También agradezco a Eduardo Dargent y Martín Tanaka por la ayuda que prestaron para hacer que la recolección de datos de este proyecto despegara. Quisiera extender mi más sincero agradecimiento a Patricia Arévalo Majluf y a los editores del Fondo Editorial de la PUCP. Ellos fueron extremadamente serviciales y han mejorado muchísimo la presentación de este libro. Ha sido un placer trabajar con ellos. A mis difuntos padres, Jaime Arce y Haydeé Esquivel, aprecio mucho el tiempo que pasamos juntos, y agradezco mucho su generosidad conmigo. Nuestras discusiones sobre política peruana todavía me hacen reír. A mi familia en Arequipa, Cajamarca y Lima, agradezco a todos por hacer que mis visitas sean divertidas y ocupadas. Mi mayor gratitud es para mi esposa y mis hijas, por haberme mantenido feliz a lo largo de este viaje.

SIGLAS UTILIZADAS

AF

Alianza para el Futuro

AIDESEP

Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana

ANGR

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales

AP

Acción Popular

APCI

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

APRA

Alianza Popular Revolucionaria Americana

APRODEH

Asociación pro Derechos Humanos en Perú

BRGM

Bureau de Recherches Géologiques et Minières

CAAAP

Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica

CAN

Confederación Nacional Agraria

CAO

Compliance Advisor Ombudsman

CCP

Confederación Campesina del Perú

CEPES

CGTP

CNDDHH

COICA



Centro Peruano de Estudios Sociales

Confederación General de Trabajadores del Perú

Coordinadora Nacional de Derechos Humanos

Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica



CONACAMI Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería

CONAIE

Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador

CONAP

Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú

CONFIEP

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas

CPC

Corporación Cerro de Pasco

CRF

Comando Rodrigo Franco

DAR

Derecho Ambiente y Recursos Naturales

EIA

Estudio de Impacto Ambiental

FDVST

Frente de Defensa del Valle de San Lorenzo y Tambogrande

FDVT

Frente de Defensa del Valle del Tambo

FEDEPAZ

Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz

FMI

Fondo Monetario Internacional

FNTMMSP

Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú

FPV

Frente para la Victoria





GRUFIDES Grupo de Formación e Intervención para el Desarrollo Sostenible

IBC

Instituto del Bien Común

ICMM

International Council on Mining and Metals

INEI

Instituto Nacional de Estadística e Informática

IU

Izquierda Unida

MCLCP

Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza

MEM

Ministerio de Energía y Minas





MERCOSUR Mercado Común del Sur





MIDIS

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

MMC

Manhattan Minerals Corporation





MRTA

Movimiento Revolucionario Túpac Amaru





OEA

Organización de Estados Americanos

OIT

Organización Internacional del Trabajo

ONPE

Oficina Nacional de Procesos Electorales

PMSP

Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo

PNP

Partido Nacionalista del Perú

PPC

Partido Popular Cristiano

SER

Asociación de Servicios Educativos Rurales

SERVINDI

Servicio en Comunicación Intercultural

SNMPE

Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía

SPDA

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

SUTEP

Sindicato Único de Trabajadores de la Educación Peruana

TC

Tribunal Constitucional

TLC

Tratado de Libre Comercio

UNOPS

Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos

UPP

Unión por el Perú

P

RIMERA

P

ARTE

EL MARCO

INTRODUCCIÓN Al comenzar el siglo XXI, el rostro de la democracia latinoamericana se veía notablemente distinto de lo que fue a finales de la década de 1970. Este nuevo rostro reveló el predominio de los pueblos indígenas, la creciente representación política de las mujeres y el surgimiento de varios presidentes izquierdistas en la región. Estos procesos no estaban desvinculados entre sí, y más bien contaron con la ayuda —algunos más que otros— de una fuente inesperada de conflicto popular: la protesta política. Luego de la tercera ola democrática latinoamericana, que se inició en 1978, gran parte de la bibliografía académica reflejaba la idea de que los conflictos que involucran a la sociedad política se resolverían a través de unas instituciones representativas que consiguieran el acatamiento de las fuerzas políticas relevantes. Sin embargo, desde finales de la década de 1980, varios países latinoamericanos comenzaron a experimentar un incremento generalizado en las protestas dirigidas contra una amplia gama de políticas a las cuales se conocía colectivamente como «neoliberalismo» o «liberalización económica». Estas movilizaciones antimercado lograron hacer retroceder a políticas económicas impopulares tales como la privatización de los servicios públicos, los sistemas de pensiones y los servicios sociales, así como la privatización que buscaba ampliar la extracción de los recursos naturales. Las oleadas de protestas callejeras también obligaron a algunos asediados presidentes, elegidos por el voto popular, a dejar su cargo tempranamente. Con mayor autonomía de los partidos y de las instituciones estatales, los movimientos de protesta se unieron a numerosos grupos de la sociedad civil, entre ellos los pueblos indígenas, las organizaciones de mujeres, estudiantes, grupos de derechos humanos, pequeños agricultores sin tierra, trabajadores informales y desempleados, así como los sindicatos tradicionales. Ellos lucieron un amplio repertorio de actividades de lucha, tales como el ataque a edificios estatales y las casas de los políticos, los bloqueos nacionales y provinciales, los cacerolazos, el establecimiento de campamentos en las plazas y los motines urbanos. La mayoría de estas movilizaciones fueron de corta duración y tuvieron objetivos políticos precisos o demandas de políticas específicas. El resurgimiento de la protesta cambió el rostro de la política latinoamericana, detonando así un «segundo proceso histórico de incorporación

política en masa» (Roberts, 2008, p. 38) que rompió con el patrón tradicional de la incorporación vertical y dirigida de los sindicatos obreros por parte del Estado, que caracterizó al primer periodo de inclusión (Collier & Collier, 1991)1. Una forma de organizar los distintos episodios de conflicto en torno a las políticas de liberalización económica es reconocer la presencia de un ciclo general de movilizaciones con oleadas de protestas ascendentes y descendentes. En este ciclo, la primera ola corresponde a las protestas contra las medidas de austeridad de la década de 1980. Estas políticas buscaban fundamentalmente restaurar la disciplina macroeconómica y produjeron los así llamados «motines del FMI», estudiados por Walton y Seddon (1994), entre otros. La segunda ola siguió a la profundización de las políticas de liberalización económica a partir de fines del decenio de 1990, como se vio en las protestas contra la privatización de los servicios públicos (como el agua en Bolivia en 2000 o la electricidad en el Perú en 2002) y las movilizaciones contra la expansión de la economía extractiva (los casos del oro en el Perú en 2004 y en Guatemala en 2010), que se debieron al creciente volumen de inversiones extranjeras y domésticas en el sector de los recursos naturales. Los estudios anteriores sobre el surgimiento de los conflictos antimercado en Latinoamérica enfatizaron los agravios económicos, asociados con la implementación de las políticas de liberalización económica (Almeida, 2009; Silva, 2009). Estos reclamos o amenazas enfervorizaron a los sectores populares y a las clases medias e hicieron que se movilizaran y representan el origen común que yace detrás de distintos episodios de movilización contra el mercado (Silva, 2009). Los agravios pueden ser una poderosa fuerza movilizadora, como se ha visto recientemente en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde los grupos sociales agraviados obligaron a renunciar a los presidentes que respaldaban las políticas neoliberales. Estas movilizaciones, asimismo, contribuyeron a la elección de fuerzas políticas interesadas en reformar el neoliberalismo. Este libro se aleja de los estudios que existen sobre el resurgimiento de las protestas contra el mercado en Latinoamérica de dos maneras importantes. En primer lugar, se aleja de las concepciones amplias de la liberalización económica que toman en cuenta varias áreas de políticas de reforma, y desagrega las amenazas o agravios asociados con dicha liberalización examinando un conjunto particular de movilizaciones ligadas a un tipo específico de política económica: la extracción de recursos naturales. En muchos países latinoamericanos la extracción de recursos es el «rostro del neoliberalismo» (Slack, 2009, p. 117), y se ha acelerado debido a las políticas de privatización y la relajación de las restricciones impuestas a las inversiones extranjeras directas.

El estudio de las protestas debidas a la extracción de recursos naturales tiene importancia teórica, puesto que las investigaciones existentes sostienen que dichos recursos, como por ejemplo el petróleo y los minerales, son «estructuralmente significativos» (Selby, 2005) y comprenden un aspecto clave de la economía política de un país en vías de desarrollo. Estos recursos constituyen una fuente central de ingresos para el desarrollo económico de un país y la construcción del Estado en particular, y son un componente importante de las economías industriales capitalistas en general. Además, las investigaciones han mostrado que la extracción de recursos naturales afecta en especial a los pobres del campo, y genera agravios entre la población local debido a la expropiación de tierras sin una debida compensación, la degradación del medio ambiente y las inadecuadas oportunidades de empleo. En la medida en que la extracción de recursos naturales «estructuralmente significativos» es de fundamental importancia para la economía política de un país, las protestas en torno a estas políticas cuentan con el potencial para configurar la estrategia de desarrollo estatal en el largo plazo. En segundo lugar, las investigaciones sobre el renacimiento de las protestas antimercado en América Latina también nos han enseñado mucho con respecto a los factores que configuran las movilizaciones entre países. Sin embargo, las generalizaciones extraídas a partir de los datos nacionales agregados, que esconden una significativa heterogeneidad y complejidad dentro de los países resultan problemáticas, en particular cuando abundan las variaciones en los patrones de movilización entre fronteras subnacionales (Boulding, 2010; Murillo & Ronconi, 2004). Esto nos obliga a preguntarnos qué factores políticos dan cuenta de la desigualdad de los conflictos populares subnacionales. ¿Por qué razón unidades subnacionales que aparentemente cuentan con recursos igualmente abundantes, dentro de un mismo régimen democrático, muestran distintos niveles de protesta? ¿Y bajo qué condiciones es más probable que los movimientos de protesta, que inicialmente parecían ser estallidos localizados y segmentados, arrojen ganancias sustantivas para los grupos agraviados? En este libro exploro estas interrogantes para el caso peruano, el cual plantea un enigma interesante para la literatura teórica referida al surgimiento del conflicto antimercado en América Latina. De un lado, los estudios existentes pintan al Perú como un ejemplo principal de «quietismo» político luego de la liberalización económica (Silva, 2009; Rice, 2012). Se han dado muchas razones para la respuesta desmovilizadora que el país diera al neoliberalismo, y ellas varían desde los efectos de la guerra de contrainsurgencia, que hizo que resultara difícil construir capacidades organizativas y de coalición, hasta la ausencia de un espacio político asociativo —en particular durante la década de Fujimori (1990-

2000)— y, por último, el descabezamiento de las organizaciones de base clasista durante el paso hacia las políticas de liberalización económica2. De otro lado, estudios más recientes reconocen la creciente ola de protestas sociales del país (Arellano-Yanguas, 2008; Cameron, 2011a), desde las manifestaciones estudiantiles de resistencia contra las transgresiones autoritarias de Fujimori hasta la protesta contra la privatización del suministro de agua en Arequipa en 2002 y la movilización contra la apertura del Amazonas al desarrollo en Bagua en 2009. Sin embargo, la misma bibliografía sostiene que dichas movilizaciones se mantuvieron dispersas y desarticuladas y que tuvieron poca importancia nacional. Ellas no tuvieron como resultado un proceso conocido como de «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), en el cual los casos aislados de protestas se convierten en crecientes corrientes de movilización, entre ellos los tipos de protesta a nivel nacional que han surgido en países andinos vecinos y étnicamente similares, como Ecuador y Bolivia. En contraste con estas perspectivas, el Perú ha tenido más de lo que le toca en movilizaciones a nivel subnacional, y actualmente cuenta con el tercer porcentaje más alto de encuestados en la región latinoamericana que reportan haber participado en protestas (LAPOP, 2008). A lo largo del tiempo el caso peruano revela tanto la tendencia a la desmovilización (sobre todo durante la década de 1990) como a la movilización. Es más, las unidades subnacionales, que son muy parecidas entre sí en lo que toca a la abundancia de recursos naturales y otros atributos tales como la ubicación geográfica y la población, han experimentado distintos niveles de protesta. Por estas razones el caso peruano constituye un laboratorio ideal en donde explorar los factores que influyen sobre la variación del conflicto popular a través del espacio y del tiempo. Siguiendo a Silva (2009) sobre los agravios o amenazas asociados con la liberalización económica, podría ser útil evaluar el peso relativo de las explicaciones económicas respecto a las explicaciones políticas. Aún más importante es que si las movilizaciones subnacionales en torno a la extracción de recursos «estructuralmente significativos» (Selby, 2005) vienen configurando la trayectoria estatal, dicho proceso tiene ramificaciones importantes para la comprensión de las consecuencias políticas que el conflicto popular tiene en otras partes de la región latinoamericana. Como mostraremos en capítulos posteriores, la extracción de recursos naturales en el Perú llevó a una impresionante expansión económica, ayudada por los precios extremadamente altos de las materias primas y su creciente demanda china. El Perú figura entre los cinco principales productores mundiales de minerales como oro, plata, cobre, plomo, estaño y zinc (Gurmendi, 2008). El país asimismo destaca por tener la más alta concentración en la región de las más

importantes compañías mineras del mundo (Oxfam América, 2009). La minería fue el principal elemento impulsador del crecimiento económico, y es una de las principales fuentes de rentas del gobierno: los funcionarios gubernamentales la ven cada vez más como «la agenda del desarrollo nacional»3. Para ser claros, otros países latinoamericanos como Argentina, Bolivia, Venezuela y Ecuador también experimentaron una considerable bonanza exportadora. Varios estudios (Mazzuca, 2013; Weyland, 2009) han documentado que la bonanza ayudó a fortalecer el poder de los gobiernos izquierdistas. En estos cuatro países, los actores estatales no solo han debilitado los pesos y contrapesos institucionales democráticos sino que además hicieron valer en diversa medida su control de la renta proveniente de los recursos naturales, y al convertir al Estado en el principal beneficiario del auge, los actores estatales se dedicaron a varios proyectos políticos redistributivos. En conjunto, los «buenos tiempos» económicos llevaron a lo que Sebastián Mazzuca (2013) llamó «populismo rentista». Hay, sin embargo, varios factores que separan al crecimiento exportador peruano de la experiencia de estos países vecinos. En primer lugar, en vez de llevar a la concentración del poder en el Ejecutivo, el auge exportador se superpuso a un proceso de descentralización (McNulty, 2011). La elección de gobiernos subnacionales (a los que en adelante llamaremos gobiernos regionales) iniciada en 2002 creó fuerzas centrífugas en la distribución del canon minero, lo que le impuso limitaciones al Poder Ejecutivo. En segundo lugar, en el periodo posterior a Fujimori, el sector privado fue (y sigue siendo) el principal impulsor de la expansión de la frontera extractiva. Y en lugar de sucumbir a la «sed de expropiaciones» (Mazzuca, 2013, p. 111), los actores estatales buscaron proteger el «grado de inversión» del país manteniendo una política de puertas abiertas a la inversión extranjera directa, para asegurar así un mayor volumen de capital en el sector de los recursos naturales. En conjunto, la reputación financiera del país sirvió para inmunizarlo de la tentación de expropiar los recursos naturales.

LA DEMOCRACIA Y LA COMPETENCIA POLÍTICA BAJO INSTITUCIONES DÉBILES A partir de una base de datos original de acontecimientos de protesta y de un extenso trabajo de campo, mis resultados sugieren que los agravios o las amenazas que tienen como base los recursos naturales no generan mayores niveles de protestas de manera uniforme, tal como lo sugeriría un enfoque centrado en los agravios. Más bien, el contexto político más amplio en el que surgen las protestas nos brinda una mejor explicación de la incidencia del conflicto popular. La prominencia de las condiciones políticas como un elemento central con el cual explicar las movilizaciones contra el mercado sigue las

contribuciones efectuadas por la literatura de los movimientos sociales, en particular la teoría de los procesos políticos (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006). Esta teoría presenta tres marcos —oportunidad política, movilización de recursos y el proceso de encuadre— con los cuales examina la dinámica de los movimientos de protesta, así como su impacto sobre el entorno. Estos tres marcos son ahora considerados un solo enfoque antes que tres líneas analíticas distintas. Las condiciones políticas de que se ocupa este libro incluyen el papel moderador de la democracia, la calidad de la representación institucional —tal como la encarnan los partidos políticos— y, por último, el nivel de competencia de dichos partidos. En conjunto, estas condiciones políticas captan las dimensiones formales de las oportunidades políticas (el primer marco de la teoría del proceso político), útiles para explicar la variación nacional y subnacional de los movimientos de protesta a través de la geografía y del tiempo. En cambio la movilización de recursos y los procesos de encuadre (los otros dos marcos de la teoría del proceso político) tienen un papel central en la explicación de los efectos más amplios que los movimientos de protesta tienen sobre su entorno. Así, este libro lleva la teoría del proceso político hacia una mayor interactividad, mostrando que en presencia de condiciones políticas favorables, como un contexto democrático —oportunidades políticas—, los actores sociales pueden construir un marco maestro que liga la extracción de recursos y la injusticia —procesos de encuadre—, lo que a su vez permite formar coaliciones amplias con grupos diversos de actores —movilización de recursos—. Los estudiosos de los movimientos sociales hace tiempo sostienen que en ausencia de un entorno político que afecte los incentivos para emprender acciones colectivas (Tarrow, 1998), las personas con agravios intensos solamente constituirán un desafío insignificante para los regímenes existentes. En este libro enfatizo las oportunidades políticas a nivel del sistema que la democratización presenta, que son favorables para la movilización popular4. En comparación con las autocracias, las democracias fomentan la movilización colectiva al relajar la represión (Francisco, 2009), fomentar la vida asociativa y abrir canales de participación popular (Almeida & Johnston, 2006). Conceptualizar la democracia como una oportunidad para las movilizaciones ayuda a explicar la oscilación que las protestas presentan entre países y a lo largo del tiempo, mostrando así que las oportunidades políticas para que ellas se den son por lo general más altas en la democracias en comparación con la autocracias (Tilly & Tarrow, 2006, p. 66). Este enfoque de la oportunidad política puede asimismo ayudarnos a entender las tendencias que las protestas mostraron en el Perú a lo largo de un periodo. Por ejemplo, la década de 1990 bajo Alberto Fujimori fue comparativamente menos democrática, con menos espacios para la

representación política en comparación con otros periodos, y en consecuencia tuvo menos movilizaciones. Sin embargo, este enfoque es solo parte del enigma más amplio del resurgimiento de las movilizaciones antimercado de masas. El examen a nivel de la democracia no puede explicar con facilidad la variación subnacional en los patrones de movilización que existen dentro de los países, el Perú inclusive, especialmente cuando este nivel no varía en el tiempo. Para refinar nuestra comprensión del vínculo entre la democracia y la protesta a nivel subnacional, enfatizo otra dimensión formal de las oportunidades políticas, así como un atributo central de la democracia que puede ayudarnos a descifrar cómo y por qué esta afecta las movilizaciones de masas: la competencia política. Las teorías electorales de la democracia hace tiempo postulan que la competencia política es la fuente primaria del grado de respuesta del gobierno (Key, 1966; Fiorina, 1981). Gracias a las recompensas y castigos electorales la competencia política le ofrece a los ciudadanos la oportunidad de influir en el comportamiento de los políticos y al alterarlo; ello mejora la conexión existente entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Por dicha razón, la competencia política constituye la mejor esperanza para la sensibilidad y respuesta del gobierno. Ceteris paribus, la competencia política induce una mayor sensibilidad entre los políticos y por ende, cuando el nivel de competencia política subyacente es más alto o más pronunciado, es más probable que ellos apliquen políticas diseñadas para reducir las protestas, incrementando así su popularidad a la hora de las elecciones5. Hay, sin embargo, varias razones por las cuales la competencia política podría no lograr mejorar la reacción del gobierno y con ello reducir las actividades de protesta. La principal de ellas la constituyen los partidos políticos y los sistemas de partidos mal desarrollados. Tal como explico en el capítulo 1, es probable que los partidos y sistemas partidarios débilmente desarrollados perjudiquen los mecanismos de sensibilidad y de rendición de cuentas típicamente asociados con la competencia política, y por ende que tensen la conexión establecida entre las preferencias del público y la producción del gobierno. Esta observación es consistente con las investigaciones que han mostrado que las instituciones débiles crean incentivos para usar las protestas como un instrumento con el cual influir en los gobernantes (Arce, 2010; Machado, Scartascini & Tommasi, 2009)6. La implicación aquí es que los mecanismos de respuesta y rendición de cuentas ligados a la competencia política varían según el contexto en el cual esta tiene lugar. Por lo tanto, en lugar de asumir que la conexión entre competencia y respuesta siempre funciona con fluidez, debieran más bien examinarse cuidadosamente los efectos de la competencia sobre la protesta. El caso peruano brinda un entorno ideal en el cual examinar los efectos que la competencia

política tiene sobre las protestas en presencia de instituciones débiles, puesto que su sistema partidario se ha visto infestado de outsiders políticos desde 1990. En relación con ello, el caso peruano tiene implicaciones amplias para varias democracias nuevas que se caracterizan por una política electoral fluida y fragmentada. Al insertar nuevamente las condiciones políticas en el análisis de la contienda antimercado, este libro busca llenar un vacío en la teoría de las consecuencias sociales de la liberalización económica. La forma en que el libro entiende la democracia como una oportunidad para la movilización sugiere que la democracia posterior a la tercera ola democratizadora latinoamericana viene haciéndose gradualmente más significativa, y permite que los actores colectivos utilicen canales no tradicionales para cuestionar o modificar las políticas de reforma económica que afectan su vida. El énfasis de este libro en los efectos de la competencia política resume un atributo central de un concepto multidimensional como el de la democracia. Esto nos permite examinar la prominencia de las condiciones políticas a nivel subnacional, y ver además cómo el contexto institucional en el cual se da la competencia afecta la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Al final, la nueva perspectiva que el libro tiene de las protestas —competencias políticas subnacionales— echa luz sobre un tema más amplio —la democracia— y desarrolla trabajos previos que mostraron que en Argentina (Arce & Mangonnet, 2013) y Bolivia (Arce & Rice, 2009) los mayores niveles de competencia política se encuentran asociados con niveles más bajos de protestas subnacionales. Volviendo a la teoría del proceso político, mientras las dimensiones formales de las oportunidades políticas —la democracia y la competencia entre partidos— nos permiten explicar las variaciones en los eventos de protesta a lo largo del tiempo y del espacio, el hecho de concentrarnos en los procesos de movilización de recursos y de encuadre es clave para explicar el impacto más amplio de los movimientos de protesta sobre su entorno. En efecto, en varias movilizaciones contra la extracción de recursos naturales, las organizaciones de base agrícola y las organizaciones no gubernamentales (ONG) tuvieron un papel crucial en el surgimiento de una acción colectiva exitosa, y de este modo reflejan la prominencia de la organización y la movilización de recursos. Este libro, asimismo, muestra cómo el encuadre estratégico permitió a los grupos de oposición construir un poder asociativo y otro colectivo. El primero se refiere a la capacidad que tienen los grupos sociales subordinados para crear nuevas organizaciones o reconvertir las ya existentes (esto es, capacidad organizativa), y el segundo implica la capacidad de estos grupos para forjar coaliciones entre

organizaciones nuevas o reconvertidas (esto es, capacidad de coalición)7. En resumen, en la medida en que las condiciones políticas fueron favorables, tanto los procesos de encuadre como de movilización de recursos transformaron estallidos localizados y segmentados contra la extracción en movimientos de oposición más amplios que afectaron la política a nivel nacional.

UN ANÁLISIS COMPARATIVO SUBNACIONAL La democracia, las reformas económicas y hasta las olas de conflictos antimercado son procesos territorialmente desiguales. Por dicha razón este libro aprovecha las ventajas metodológicas que ofrece el análisis comparativo subnacional (Snyder, 2001). Como es ampliamente sabido, los estudios cuantitativos a nivel nacional facilitan la evaluación empírica de los argumentos teóricos, pero usualmente con cierto costo en términos de la calidad de las mediciones usadas. Los estudios de caso, en cambio, suministran exámenes detallados y ricos de mecanismos causales, pero con cierto costo en la capacidad de hacer frente a los argumentos teóricos y las generalizaciones. Un análisis subnacional comparativo reduce estos compromisos metodológicos familiares permitiendo tanto el control estadístico como un conocimiento detallado. Un diseño de investigación comparativa subnacional nos permite mantener constantes las condiciones culturales, históricas, ecológicas y socioeconómicas, al mismo tiempo que permite las variaciones subnacionales en las variables de interés teórico8. Aún más importante es que un análisis subnacional comparativo nos da una mayor sensibilidad con respecto a la heterogeneidad y complejidad que existen al interior de la nación, las cuales se encuentran escondidas en los datos nacionales agregados. La tendencia a ser atraídos de modo nada reflexivo por los datos agregados y las unidades de análisis nacionales —tendencia a la que Stein Rokkan (1970) llamó el «sesgo de la nación toda»— ha contribuido a la mala interpretación de los casos, lo cual puede distorsionar las inferencias causales y sesgar los intentos de construcción teórica (Snyder, 2001, p. 94). Por ejemplo, en el análisis efectuado por Silva (2009), el Perú figura como un caso divergente que no experimentó grandes episodios de movilización popular, aun cuando este país ha visto más de lo que le toca en protestas sociales a nivel subnacional, algunas de las cuales tuvieron efectos importantes sobre la política nacional y las políticas aplicadas (Arce, 2008). Las movilizaciones contra la extracción de recursos naturales, que una vez más son típicas de la segunda ola de protestas contra la liberalización económica, también permiten efectuar una comparación controlada y de orientación teórica de los movimientos de protesta, puesto que estos tienen

objetivos y formas de movilización similares. Hasta ahora, los estudios de caso de las protestas dirigidas contra la extracción de recursos han generado abundantes detalles descriptivos, pero la meta principal de este libro es avanzar hacia una comprensión generalizada de los factores que determinan la dinámica de los movimientos de protesta contra dicha extracción.

CONCLUSIONES Este libro supera, en tres sentidos, a la mayoría de los trabajos recientes acerca de las consecuencias que la liberalización económica tiene en una democracia. En primer lugar, hasta ahora el grueso de la bibliografía se ha concentrado casi exclusivamente en una concepción amplia de la liberalización económica, la cual comprende varias áreas de reforma de políticas. Sin embargo, hay amplias razones para creer que los factores que configuran los distintos tipos de movilización antimercado son, efectivamente, bastante distintos. Este libro mejora los estudios existentes al examinar las consecuencias sociales de una política de mercado específica: la extracción de recursos naturales. En segundo lugar, las investigaciones extrajeron sus conclusiones fundamentalmente a partir de resultados agregados a nivel nacional y no subnacional. El diseño de la investigación comparativa subnacional del libro presta atención a la heterogeneidad y complejidad que se dan dentro de la nación, para así efectuar mejores inferencias causales con respecto a los factores que dan forma a las actividades de protesta, localmente y a lo largo del tiempo. Se suministra la información detallada de la protesta región por región (semejante a los estados o provincias de otros países), lo que nos permitirá poner a prueba muchas de las principales perspectivas de la política conflictiva. En tercer y último lugar, en lugar de enfatizar los agravios económicos como el determinante principal del surgimiento de las movilizaciones antimercado (Silva, 2009), este libro se concentra en el entorno más amplio en el cual la protesta tiene lugar —la democracia—, así como en un atributo central de los regímenes democráticos que lleva a una mayor respuesta gubernamental —la competencia política—. Los efectos que tiene la competencia política sobre las protestas antimercado varían según el entorno institucional en el cual tiene lugar la competencia. En general, las evidencias empíricas revelan que en el Perú un entorno político favorable para la movilización permitió a los sujetos sociales influir y reconfigurar las actividades extractivas, las cuales inicialmente se ejecutaban de arriba hacia abajo y de modo centralizado. Estos resultados enfatizan la importancia de ir más allá de la alineación inicial de intereses que rodean a las actividades extractivas, para explorar sus consecuencias políticas a medida que se despliegan a lo largo del tiempo.

El análisis subnacional comparativo del Perú, algo nuevo en los estudios latinoamericanos, nos permitirá estudiar las consecuencias que aquello que James C. Scott (1986) caracterizó hace algún tiempo como las «formas cotidianas de la resistencia [colectiva]» tienen sobre la trayectoria del Estado. Como sería de esperar, Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela han recibido una considerable atención académica de parte de quienes estudian la política conflictiva, puesto que en los cuatro países las movilizaciones llevaron a la remoción de presidentes que respaldaban las políticas neoliberales. Sin embargo, la remoción del presidente como indicador de que las movilizaciones fueron importantes es un alto umbral que sobrepasar, y esto corre el riesgo de enfriar el debate en torno a las consecuencias sociales de la liberalización económica. En cuanto tal, la presencia y las consecuencias que las movilizaciones tuvieron en otros países como el Perú, que se aproximan al patrón normal en la región latinoamericana, podrían ser rápidamente descartadas o ignoradas por completo. Esto, claro está, no es lo ideal, puesto que como Silva (2009) nos recuerda, quienes protestan son sujetos sociales con demandas sustantivas y no turbas indiferenciadas que únicamente promueven el desorden público y, como sugiere la experiencia latinoamericana, los líderes políticos que deciden ignorar las demandas de quienes protestan lo hacen a su propia cuenta y riesgo (Silva, 2009, p. 283).

MIRANDO HACIA ADELANTE Como ya se señaló, las protestas por la austeridad en la década de 1980, así como aquellas contra la profundización de la liberalización económica a finales del decenio de 1990, pueden ser vistas como dos olas de protesta dentro de un ciclo generalizado de conflicto. Aunque se ocupa de los factores que ayudan a explicar este ciclo general de movilización (capítulos 1 y 2), la segunda ola comprende el grueso del libro. El análisis se concentra, en particular, en las movilizaciones efectuadas contra la expansión de la frontera extractiva debido a la importancia estructural que ella tiene para la economía política de un país en vías de desarrollo. En la primera mitad del libro presto atención a las variaciones en las formas de las protestas, tanto dentro de los países como entre ellos, para así echar luz sobre los factores que ayudan a explicar el resurgimiento de la actividad contenciosa en América Latina en general (capítulo 1), y en el Perú en particular (capítulos 2 y 3). Luego de la introducción, el capítulo 1 presenta el argumento central de este libro y el marco teórico que le informa. Construyendo a partir de la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), y en particular de la literatura de las oportunidades políticas, se enfatizan las

condiciones políticas que influyen sobre las respuestas sociales a la liberalización económica: la democracia y la competencia política. Los capítulos 2 y 3 examinan la variación temporal y espacial de las protestas dentro del Perú. Estos capítulos se apoyan en una base de datos de las protestas que es original y está basada en medios impresos peruanos, que registra 31 años de movilizaciones (Arce, 2014). El capítulo 2 explica los diversos entornos políticos que produjeron olas y modos distintos de protesta popular, y va desde 1980, cuando se da la transición del país a la democracia, hasta 2010. El análisis presentado en este capítulo cuestiona dos explicaciones comúnmente dadas de las tendencias de las protestas en el Perú. Estos argumentos involucran el estado de la economía y la presencia de la violencia política. Los datos revelan dos amplias olas de protesta: una desde comienzos hasta mediados del decenio de 1980, y la otra desde mediados hasta finales de la década de 2000. En conformidad con el énfasis dado a las condiciones políticas en el capítulo 1, únicamente el nivel de la liberalización política fue comparativamente similar en estos dos ciclos de protesta. El capítulo 3 examina la relación entre la riqueza de recursos, las condiciones políticas y las protestas en las 25 regiones del Perú. Este diseño de investigación comparativa subnacional corrige el sesgo nacional de la bibliografía existente. Esto nos permite plasmar los patrones cambiantes de movilización y desmovilización dentro de un solo país, y controlar las condiciones ecológicas, culturales y socioeconómicas en mayor medida de lo que es usualmente posible en estudios que comparan unidades nacionales; todo esto nos ayuda a efectuar mejores inferencias causales de los factores que dan forma a las actividades de protesta, localmente y a lo largo del tiempo. Este capítulo encuentra que la relación entre protesta y condiciones políticas subnacionales es más estrecha que aquella entre la protesta y las rentas de recursos naturales, lo que puede verse como un útil indicador de agravios debidos a los recursos. Siguiendo las contribuciones hechas por los estudios acerca de los procesos de movilización de recursos y de encuadre, en la segunda parte de este libro analizo los efectos que las movilizaciones tienen sobre la trayectoria del Estado. Presto así atención, en particular, a las condiciones bajo las cuales es más probable que los movimientos de protesta —que inicialmente parecen ser movilizaciones segmentadas por territorios— arrojen ganancias sustantivas para los grupos agraviados9. El eje nuevamente lo constituye la extracción de recursos debido a su importancia «estructural» para la sostenibilidad más amplia de las políticas de liberalización económica en general, y la economía peruana en particular. Los capítulos 4, 5 y 6 analizan y comparan tres episodios de conflicto popular a gran escala, que tuvieron un impacto ampliamente distinto sobre la política nacional:

Tambogrande, Cerro Quilish y Bagua. Los tres capítulos rastrean el origen de dichas movilizaciones, desde su inicio hasta el momento actual. Hoy, este tipo de movilizaciones contra la extracción de recursos similares es la forma de protesta social más común en el Perú (Arce, 2008; Defensoría del Pueblo, 2012), y figuran «entre los problemas más serios que enfrenta el país», dada la importancia de los recursos para la economía nacional10. La movilización de Tambogrande (capítulo 4) en la Región Piura fue la primera que pidió un referendo popular contra la minería. Esta estrategia, que no contaba con una sanción legal ni había sido autorizada por el gobierno nacional, ha sido repetida en otras protestas y con el mismo objetivo político. Tambogrande influyó así sobre los conflictos a nivel nacional. Del mismo modo, la movilización en Bagua (capítulo 6), en la región Amazonas, obligó al gobierno nacional a reconocer el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual postula la consulta y el derecho participativo de los pueblos indígenas en cuestiones que les afectan. El Perú había ratificado este acuerdo en 1994, pero el ejercicio de la consulta jamás se había ejecutado. En agosto de 2011 el gobierno de Ollanta Humala aprobó la Ley de Consulta Previa, que alineó así la legislación nacional con el Convenio 169 de la OIT y exigió a las compañías nacionales y extranjeras que consigan la consulta previa para el desarrollo de proyectos en tierras indígenas. La movilización en Cerro Quilish (capítulo 5), en la Región Cajamarca, detuvo la ampliación de la mina Yanacocha, la segunda mina de oro más grande del mundo. Esta mina había sido objeto de protestas esporádicas debido a la contaminación ambiental —que incluyó un derrame de mercurio—, una mala relación con las comunidades locales en torno a los derechos sobre la tierra y el agua, y la distribución de la renta generada por la minería. Las protestas violentas contra la ampliación de Yanacocha prosiguen hasta hoy, y Cerro Quilish emblematiza los cientos de movilizaciones efectuadas en el Perú contra la extracción de recursos. En varias de estas protestas, los líderes de las ONG opuestos a la minería fueron elegidos en cargos políticos, y utilizaron sus recursos organizativos e institucionales para conducir los proyectos mineros en direcciones distintas a las planeadas. El análisis comparativo presentado en los capítulos 4, 5 y 6 muestra que las olas de conflicto por los recursos naturales a nivel subnacional fortalecieron la democracia en el Perú al promover la inclusión social, los mecanismos de consulta popular y otras formas de participación de base. También influyeron sobre la trayectoria del Estado al canalizar la mayor parte de las rentas derivadas de la extracción de recursos naturales hacia las unidades subnacionales, e hicieron que las compañías mineras y de exploración fueran sensibles a las prácticas que involucran la responsabilidad social

corporativa. El capítulo 7, finalmente, vuelve a examinar el impacto social de la liberalización económica y las consecuencias democratizadoras de la protesta popular. En él se evalúa la utilidad de una comparación controlada a nivel subnacional, y cómo esta ayuda a realizar mejores inferencias acerca de los factores que configuran los conflictos subnacionales a través del espacio y del tiempo. El capítulo extiende los conocimientos desarrollados en este libro a una gama más amplia de casos, en el Perú y en otros países, y se cierra examinando el impacto que tiene la extracción de recursos sobre la política nacional.

1 Siguiendo a Goodwin y Jasper (2003, p. 3 ), este libro utiliza el término de «protesta social» o «protesta política» para referirse a «el acto de desafío, resistencia o de hacer demandas a las autoridades o a los que controlan el poder» por algún individuo o grupo. El término de protesta o movimiento de protesta se refiere a los desafíos organizados y sostenidos. 2 Los términos «capacidad organizativa» y «capacidad de coalición» son de Silva (2009, capítulo 2). El capítulo 1 los usa para comprender la fortaleza relativa de los grupos agraviados opuestos a la extracción, con respecto a quienes sí apoyan la minería. 3 En palabras de Juan Valdivia, ex ministro peruano de Energía y Minas, «la agenda minera de hoy es la del desarrollo nacional» (citado en Arellano-Yanguas, 2008, p. 9). De igual modo Carlos Herrera, quien posteriormente también fue ministro de Energía y Minas del Perú, dijo: «El éxito del Perú se asienta en la minería» (El Comercio, 21 de noviembre de 2011). 4 Yashar (1998) explica la importancia que tienen las oportunidades políticas macro o que abarcan todo el sistema —que la liberalización política promueve— para el surgimiento de movimientos indígenas en América Latina. 5 El examen de la relación entre la competencia electoral y la capacidad de respuesta del gobierno sigue a Cleary (2010, capitulo 2). La noción de que la competencia conduce a menos protestas debido a la capacidad de respuesta política sigue a Wilkinson (2004). 6 Según Tarrow (1998), la protesta «es usada por personas que carecen de un acceso regular a las instituciones». 7 Los términos «poder asociativo» y «poder colectivo» fueron tomados de Silva (2009, capítulo 2). 8 El examen del análisis comparativo subnacional sigue a Snyder (2001) y Beer y Mitchell (2004). 9 Se define a las ganancias sustantivas como los cambios que se dan en las políticas en respuesta a las protestas. 10 La cita proviene de un cable de la embajada de EE.UU. en Lima, fechado el 10 de mayo de 2005, según fuera publicado por WikiLeaks en El Comercio. Para un examen de los conflictos mineros véase Scurrah (2008), Bebbington (2007) y Echave y otros (2009).

C 1 UNA NUEVA VISIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA APÍTULO

¿Cuáles son las consecuencias sociales de la liberalización económica en una democracia? Una perspectiva —que en los últimos años se ha convertido en materia de primeras planas— evoca las imágenes de reacciones violentas contra la liberalización económica y la globalización. Quienes protestan en diversos sectores de la sociedad civil de varios países latinoamericanos han encendido un ciclo de resistencia popular contra las amenazas asociadas con las políticas de liberalización económica (Almeida, 2009; Silva, 2009). Las revueltas cívicas de masas, que recuerdan a los «motines anti-FMI» (Walton & Seddon, 1994) que estallaron en la región durante la década de 1980, hicieron retroceder a las impopulares políticas de liberalización económica e incluso obligaron a los asediados mandatarios promercado a dejar la presidencia antes de tiempo (Hochstetler, 2006). La liberalización económica parecería así haber revitalizado las actividades de protesta11. Sin embargo, esta imagen popularizada de una «reacción violenta» contrasta con la idea generalizada que asocia la exposición a la competencia a nivel mundial, con la inseguridad material y otros cambios desmovilizadores para los sujetos populares (Kurtz, 2004; Silver, 2003; Oxhorn, 2006). Se cree que a medida que las naciones compiten agresivamente para atraer un capital que no conoce de ataduras, las fuerzas del mercado van homogeneizando las políticas y otras instituciones económicas. Esta convergencia ha impulsado una «carrera hacia la sima» en los estándares laborales, lo que a su vez debilitó y fragmentó severamente a los sujetos populares. Al mismo tiempo, la exposición a una competencia global supuestamente tuvo como resultado un Estado potsglobalización «inerme» con capacidades limitadas, particularmente en las áreas de las políticas monetarias y fiscales (Ohmae, 1995; Strange, 1996), y en cuanto tal la bibliografía existente sostiene que ya no representa un objetivo digno de la movilización popular. De este modo las fuerzas impersonales de la liberalización económica generan una apatía política y en última instancia desalientan las actividades de protesta.

LAS PROTESTAS Y LA DEMOCRACIA DURANTE LA ERA LATINOAMERICANA DEL

MERCADO

La relación entre las políticas económicas, la democracia política y las actividades de protesta es un tema que ha sido investigado por distintos autores expertos en Latinoamérica (Collier, 1979; O’Donnell, 1973). O’Donnell (1973) sostuvo que las crisis económicas debidas al agotamiento de las políticas de industrialización por sustitución de importaciones y las reformas económicas seguidas para resolver esto abrieron las puertas a una explosión de movilizaciones populares y conflictos de clase que hicieron que el autoritarismo burocrático resultara una opción atractiva para segmentos poderosos de la sociedad. Según esta literatura clásica, la amenaza primaria para la democracia era la hipermovilización de los actores colectivos como respuesta a las reformas económicas. Otros trabajos señalaron que, con su énfasis en las elecciones y los derechos políticos, las democracias remozaron la capacidad perturbadora de las fuerzas sociales (Huntington, 1968; Crozier, Huntington & Watanuki, 1975). El renacimiento de la protesta en la región refleja, en muchos sentidos, los conflictos populares de esta bibliografía clásica, pero la preocupación con la estabilidad y el orden que caracterizó a dichos estudios se ha relajado. En palabras de Cleary (2006, p. 41), «las protestas políticas, las huelgas, manifestaciones y bloqueos de camino inclusive […] son considerados una forma legítima de desobediencia civil dentro de un sistema democrático, y no un desafío directo al sistema mismo». En consonancia con la observación hecha por Cleary, la encuesta Latinobarómetro 2009 reportó que en promedio el 92% de los encuestados latinoamericanos consideraba que las movilizaciones callejeras son una parte normal de una democracia, un alza de 29 puntos con respecto al 63% registrado en 2008 (Latinobarómetro, 2009)12. La bibliografía reciente sobre las consecuencias sociales de la liberalización económica presenta dos posturas contrarias en lo que se refiere a la vinculación entre reformas económicas, democracia y protestas. Los estudiosos de la despolitización enfatizan los efectos desorganizadores que tiene la liberalización económica sobre los sujetos populares, y no esperan que la democracia revitalice la acción colectiva. Recientemente, sin embargo, este sentido común se ha visto cuestionado, en varias formas, por diversos estudios que documentan el renacer de las actividades de protesta tanto en la región latinoamericana como en otros países del mundo. Estos estudios de la repolitización buscan explicar cómo en algunos casos los actores colectivos se adaptaron a la liberalización económica y cómo en otros surgieron nuevos actores y nuevas formas de acción colectiva en oposición a dichos cambios económicos13. Lo que implica la postura de la repolitización es que la acción colectiva debida a la liberalización económica solo cambia y no desaparece por completo, como sostiene la postura de la

despolitización.

LA PERSPECTIVA DE LA DESPOLITIZACIÓN La literatura que sostiene que el efecto primario de la liberalización económica es la despolitización espera un «patrón generalizado de caída de la movilización» (Kurtz, 2004, p. 289) a medida que la liberalización avanza. Esta bibliografía enfatiza las consecuencias de las crisis económicas crónicas y su rápida —y a menudo de largo alcance— resolución a través del mercado, como por ejemplo el incremento de la pobreza y desigualdad, los niveles más altos de desempleo y los niveles de vida más bajos (Agüero & Stark, 1998; Oxhorn & Ducantenzeiler, 1998; Oxhorn, 2009; Kurtz, 2004; Holzner, 2007). Se dice que estas condiciones económicas dañan la capacidad colectiva de los sujetos populares y producen, entre otras cosas, anomia, desorden y desorganización social (Zermeño, 1990). Según Oxhorn (2009, p. 223), la inseguridad económica que provocan las políticas de mercado «genera apatía política, puesto que los esfuerzos de la gente se dirigen a participar en el mercado, y tienen menos tiempo para ser políticamente activos». Estos resultados, a su vez, amenazan las bases organizativas de las instituciones y las organizaciones representativas, en especial los partidos políticos y los sindicatos (Roberts, 2002; Roberts & Portes, 2006). En palabras de Roberts (2002, pp. 26-27), «Los sindicatos siguen siendo actores políticos, pero sus lazos orgánicos con las instituciones partidarias y estatales se han aflojado, su acceso a la esfera del diseño de políticas se ha reducido, y su capacidad para hablar a nombre de la mayor parte de los intereses populares ha disminuido». Un grupo de argumentos afines no se concentra tanto en el declive de la capacidad movilizadora de la sociedad civil, y más bien traslada su atención a la capacidad que el Estado postglobalización tiene para satisfacer las necesidades sociales después de la liberalización económica. Debido a las poderosas restricciones externas impuestas por la institucionalización de las reformas económicas, algunos estudios sostienen que el Estado postglobalización frustra significativamente la capacidad de los decisores de política para mejorar las dislocaciones sociales relacionadas con las políticas de liberalización económica. Los actores sociales tienen, por ende, poca motivación para organizarse colectivamente, puesto que el desmontado Estado posterior a la liberalización ya no es un objetivo digno de la movilización social. Como señala Kurtz (2004, p. 271), «[l]a liberación de los mercados le ha quitado al gobierno muchas de sus funciones resolutorias en la economía, removiendo así al mismo tiempo una serie de conflictos cruciales de suma cero de la mismísima esfera política». En Chile y México, por ejemplo, los estudios han mostrado cómo la

liberalización económica dejó a los segmentos pobres y rurales de la sociedad desvinculados de las actividades del Estado, y sin los recursos económicos o políticos necesarios para organizarse eficazmente contra las reformas de mercado, incluso después de que la democracia hubiese echado raíces (Holzner, 2007; Kurtz, 2004). Otros estudios documentan un declive de las actividades colectivas en el Perú, lo que incluyó una represión significativa del disenso cuando Alberto Fujimori lanzó las políticas de liberalización económica en la década de 1990 (Silva, 2009, p. 244). En todos estos casos las reformas económicas lograron reducir el aparato estatal hasta convertirlo en una sombra de sí mismo, lo que lo hizo blanco improbable de las protestas. De modo consistente con la postura de la desmovilización, en cada uno de estos casos la liberalización económica creó problemas significativos para la acción colectiva y redujo los incentivos para que grandes segmentos de la población se dedicaran a la política conflictiva.

LA PERSPECTIVA DE LA REPOLITIZACIÓN Siguiendo los trabajos sobre los movimientos sociales, y en particular la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), la perspectiva de la repolitización enfatiza la importancia que las condiciones políticas nacionales y subnacionales tienen como un elemento central con que explicar las movilizaciones contrarias al mercado. Estas condiciones políticas restan importancia al papel de los agravios o amenazas económicas como las que la liberalización económica generara, que la bibliografía existente pinta como la fuente común de la movilización (Silva, 2009). Inicio esta sección esbozando los argumentos principales de la teoría del proceso político. Luego pasaré a explicar cómo es que el enfoque de las condiciones políticas difiere de otra literatura reciente de las movilizaciones antimercado, entre ellas la perspectiva de la despolitización mencionada líneas arriba. El modelo del proceso político postula tres marcos analíticos para el estudio de la dinámica de los movimientos de protesta: las estructuras de oportunidad política, la movilización de recursos y el proceso de encuadre. McAdam, McCarthy y Zald (1996) señalan que estos tres enfoques analíticos son la mejor forma de estudiar cómo es que los movimientos sociales surgen y se desarrollan. Estos autores sugieren que los movimientos sociales comienzan debido a cambios sociales que transforman el ordenamiento político existente, haciendo que sea más accesible a las demandas de un movimiento social dado. Cuando los movimientos sociales perciben esta apertura a sus demandas, los cambios en las condiciones políticas son transformados subsecuentemente en oportunidades. Sin embargo, para que un movimiento social sea exitoso, los participantes deben

tener capacidad organizativa y recursos disponibles para su causa. No basta, sin embargo, con que estos actores sociales se sientan agraviados, aun si están convencidos de los beneficios potenciales de la acción colectiva con respecto a otras estrategias posibles; estos actores deben desarrollar un marco cultural interpretativo para sus demandas, y dicho marco debe ir más allá de los intereses específicos de los partidarios centrales de un movimiento. Estos marcos atraen a nuevos partidarios y le permiten al movimiento sobrevivir y tener éxito. En suma, estos tres enfoques analíticos —las estructuras de oportunidad política, la movilización de recursos y los procesos de encuadre— son sumamente útiles para comprender la dinámica de los movimientos sociales. Las oportunidades políticas son las estructuras institucionales o las relaciones de poder informales de un sistema político dado (Eisinger, 1973; Kitschelt, 1986; Brockett, 1991; Tarrow, 1998; Koopmans, 1995). Aunque hay cierto consenso en torno a la definición de las estructuras de oportunidad política, varios autores han examinado distintos aspectos de dichas estructuras institucionales o relaciones de poder informales. Siguiendo a McAdam (1996) y en un intento de organizar esta literatura, las cuatro dimensiones más importantes de estas oportunidades políticas incluyen: a) la relativa apertura o clausura del sistema político institucionalizado; b) la estabilidad o inestabilidad de las alineaciones de la élite; c) la presencia o ausencia de aliados de la élite; y d) la capacidad represiva del Estado14. McAdam (1996) observa además que la relevancia de algunas de estas dimensiones en relación a otras debería derivarse de la pregunta de investigación que se plantea. Por ejemplo, cuando se estudia la variación temporal y espacial de los eventos de protesta, las dimensiones formales de las oportunidades políticas, tales como la relativa apertura del sistema y la capacidad represiva del Estado, pasan a ser las dimensiones más útiles a tener en cuenta (McAdam, 1982; Tarrow, 1998). En cambio las dimensiones informales de las oportunidades políticas, como la estabilidad o la inestabilidad de las alineaciones de la élite y la presencia o ausencia de aliados de esta, tienen mayor peso analítico si la pregunta a investigar se concentra en los resultados que los movimientos sociales buscan alcanzar (Banaszak, 1996; Giugni, McAdam & Tilly, 1998). Pasando a la movilización de recursos, la literatura enfatiza la importancia de la movilización de redes preexistentes como elemento esencial para la existencia y el éxito de las organizaciones del movimiento social. Diversos autores se ocupan de la capacidad de dichas organizaciones para movilizar los recursos humanos y económicos (McCarthy & Zald, 1997; Piven & Cloward, 1979; Cress & Snow, 2000). Además, cuando se trata de la movilización de grupos marginados o inermes, la colaboración prestada por organizadores externos y

otras organizaciones preexistentes resulta crucial para el surgimiento de una acción colectiva exitosa (Jenkins & Perrow, 1977; Tilly, 1978). Por último, los procesos de encuadre son construcciones sociales que actúan como filtros o «memes» para la interpretación de la realidad existente (Snow & Benford, 1988)15. Los movimientos de protesta crecen porque sus líderes encuadran o vuelven a encuadrar mensajes, en formas tales que pueden atraer a una gran cantidad de simpatizantes o adherentes. Para ser claros, un encuadre exitoso requiere de esfuerzos estratégicos conscientes por parte de los líderes de los movimientos de protesta (Zald, 1996). Y en general es más probable que sean más exitosos los «memes» que encuadren la causa del movimiento en términos de injusticia. Antes de extender estos marcos analíticos al estudio de los movimientos de protesta se impone una nota referida al papel de los agravios. Tanto la perspectiva de despolitización como la de la repolitización coinciden en que la liberalización económica impone severas penurias materiales a los sectores populares tales como, entre otras, salarios más bajos, inseguridad del empleo, precios más altos, recortes en los programas sociales y una reforma agraria regresiva. La pregunta, entonces, es qué papel desempeñan estos agravios en movilizar a los actores sociales. Siguiendo la perspectiva de la despolitización, estos agravios o amenazas económicas hacen todo salvo desmovilizar a los actores sociales. Y no se espera que la existencia de condiciones políticas tales como las que la democracia propone revitalicen las actividades de protesta. Otros autores, en cambio, sostienen que estos agravios o amenazas fueron cruciales para la movilización de los actores sociales. Por ejemplo, en el análisis de Silva (2009, p. 266), los episodios de conflicto antineoliberal fueron «respuestas polanyianas a la construcción de la sociedad de mercado contemporánea», y las reformas neoliberales «generaron la motivación —los agravios— de la movilización» (Silva, 2009, p. 43; énfasis en el original). Siguiendo a Tilly (1978), Almeida (2007) también enfatiza la prominencia de los incentivos negativos o de las condiciones desfavorables como amenazas, que es probable faciliten diversas formas de acción colectiva «defensiva». Harvey (2003) caracterizaría como «protestas contra la desposesión» a los reclamos que los pueblos indígenas hacen en oposición a la economía extractiva. Estos trabajos en cierta medida reflejan lo que el científico político James Davies llamó la «curva J de satisfacciones crecientes y decrecientes» (Davies, 1969, 1962). La teoría de Davies sugiere que las protestas estallarán cuando las condiciones empeoren repentinamente y los grupos agraviados busquen a alguien a quien culpar por el curso perturbador de los acontecimientos. La transición a una economía de mercado implicaba una erosión de los derechos de

ciudadanía social (como por ejemplo el acceso a los servicios sociales básicos y beneficios subsidiados por el Estado), lo que hizo que las cosas empeoraran para los sectores populares de la sociedad civil (Almeida, 2007). Del mismo modo, la expansión de la economía extractiva implicó una mayor necesidad de agua y tierra, y en consecuencia afectó a poblaciones tanto urbanas como rurales. Sin embargo, y construyendo a partir de la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), la perspectiva de la repolitización sostiene que un enfoque que se base únicamente en los agravios —como los que genera la liberalización económica o la ampliación de la frontera extractiva— no explica muy bien la acción colectiva. En sí mismos, estos agravios o amenazas rara vez explican las variaciones en la dinámica de los movimientos de protesta. Por ejemplo, al reflexionar sobre la extracción de recursos se podría fácilmente argumentar que la historia económica latinoamericana es esencialmente una historia minera. Sin embargo, los agravios relacionados con la extracción de recursos son consistentemente más numerosos que las actividades en contra de la minería, y no siempre vemos que surjan movimientos de protesta que cuestionen la extraccción de recursos. La teoría del proceso político se concentra más bien en el contexto en el cual opera un movimiento de protesta, esto es, en palabras de Meyer (2004, p. 126), en «el mundo fuera de un movimiento social». Los tres marcos de la teoría del proceso político —las estructuras de oportunidad política, la movilización de recursos y los procesos de encuadre— conforman un enfoque desde el cual se puede examinar la dinámica más amplia del surgimiento y desarrollo del movimiento social. Las condiciones políticas que se destacan en este libro captan las dimensiones formales de las oportunidades políticas (el primer marco de la teoría del proceso político), que son útiles para explicar la variación nacional y subnacional de los movimientos de protesta a través de la geografía y del tiempo (McAdam, 1982; Tarrow, 1998). Estas condiciones políticas incluyen el papel moderador de la democracia, la calidad de la representación institucional que se concreta en los partidos políticos y, por último, el nivel de competencia entre estos últimos. Por el contrario, la movilización de recursos y los procesos de encuadre (los otros dos marcos de la teoría del proceso político) son fundamentales para explicar los efectos que los movimientos de protesta tienen en su entorno. La interactividad de los tres marcos sugiere que cuando las condiciones políticas son favorables, por ejemplo, en el contexto de una democracia (oportunidades políticas), los actores pueden construir un marco maestro que liga la liberalización económica y las injusticias (proceso de encuadre), lo que a su vez permite construir coaliciones amplias de actores de la sociedad civil (movilización de recursos).

LA VARIACIÓN TRANSNACIONAL DE LAS PROTESTAS ENTRE LOS PAÍSES ¿Cómo nos puede ayudar la teoría del proceso político a comprender la dinámica transnacional de los movimientos de protesta? En esta sección sostengo, siguiendo a McAdam (1996), que las dimensiones formales de las oportunidades políticas —esto es, la apertura relativa del sistema político, según la capta la presencia de la democracia— explican muy bien la variación temporal y espacial de los acontecimientos de protesta. Luego de esbozar los argumentos teóricos que respaldan esta proposición, presento evidencias transnacionales que muestran cómo fue que la democracia política ayudó a las respuestas colectivas dadas a la liberalización económica. Cierro esta sección esbozando las limitaciones que los estudios transnacionales tienen para brindar una relación del todo convincente del renacimiento de las protestas en una democracia, especialmente en presencia de la heterogeneidad y complejidad al interior de los países. Se muestra así cómo los estudios basados en la comparación de las unidades nacionales fácilmente malinterpretan los casos en los cuales las protestas subnacionales tuvieron consecuencias importantes sobre la política nacional. Tal es el caso del Perú. Siguiendo la literatura de las oportunidades políticas (Tilly, 1978; Tarrow, 1998), la perspectiva de la repolitización se concentra en las condiciones políticas que crean un entorno u oportunidad favorable para que la gente emprenda una acción colectiva. A nivel nacional, ella enfatiza las oportunidades a nivel de todo el sistema u oportunidades macropolíticas que la democratización ofrece, y que son favorables para la movilización popular. Tal como han sostenido varios investigadores, la presencia de la democracia mejora las oportunidades para las actividades de protesta. En comparación con los regímenes autocráticos, las democracias fomentan la movilización colectiva al relajar la represión (Francisco, 2009), estimular la vida asociativa y abrir canales de participación popular (Almeida & Johnston, 2006; Almeida, 2008). En este sentido ellas dan forma a las respuestas sociales a los agravios creando «estructuras de oportunidad política» que facilitan o estorban la movilización colectiva (Tarrow, 1998), y en líneas generales los entornos democráticos «garantizan una estructura de oportunidad política más abierta que sus contrarios» (Tilly & Tarrow, 2006, p. 66). De otro lado las movilizaciones colectivas tienden a ser la excepción antes que la norma en las autocracias, donde los derechos políticos y civiles se encuentran restringidos, puesto que en dichos entornos las protestas «probablemente atraerán una represión rápida (y a menudo violenta)» (Cook, 1996, p. 40). La conceptualización de la democracia como una oportunidad para la

movilización, tal como fuera planteada por la perspectiva de la repolitización, también llamó la atención sobre la prominencia de los procesos de encuadre (Snow & Benford, 1988; Benford & Snow, 2000; Gamson & Meyer, 1996). Esto sugiere que la liberalización económica brindó una vigorosa oportunidad estratégica de encuadre para la resolución de los problemas de la acción colectiva en una amplia gama de actores sociales, lo que a su vez hizo que fuera posible una movilización popular sostenida. Tal como Roberts (2008, p. 330) señala, «las reformas de mercado dejaron necesidades sociales no cubiertas o una mayor inseguridad económica, lo que suministró una base para la articulación colectiva de los agravios políticos». De este modo, la liberalización económica produjo un «marco maestro» (Roberts, 2008, p. 341) para la repolitización de los sujetos populares. Los estudios transnacionales realizados recientemente son congruentes con los argumentos presentados por la perspectiva de la repolitización. Usando distintas medidas de la liberalización económica, así como de la democracia política, estos estudios cuantitativos a nivel nacional mostraron que, en democracia, la liberalización económica incrementa el nivel de la política conflictiva (Arce & Bellinger, 2007; Arce & Kim, 2011; Bellinger & Arce, 2011)16. Para ilustrar aún más el ciclo general de conflicto que rodea a la liberalización económica, la figura 1 compara el nivel de huelgas con las protestas de la región latinoamericana usando un conjunto de datos de la Cross-National Time Series (CNTS) (Banks, 2010)17. A partir de esta figura podemos hacer un par de observaciones a favor de la perspectiva de la repolitización. En primer lugar podemos observar dos oleadas de movilización dentro de este ciclo general de conflicto. Como ya se dijo en la introducción, la primera ola corresponde a las protestas contra las medidas de austeridad en la década de 1980, en tanto que la segunda siguió a la profundización de las políticas de liberalización económica del siguiente decenio, tal como se viera en las protestas contra la privatización de los servicios públicos y en las movilizaciones contra la ampliación de la frontera extractiva, a consecuencia del creciente volumen de inversiones locales y extranjeras. En segundo lugar, la cifra también muestra que el nivel de huelgas disminuyó en comparación con el de las protestas luego de la liberalización económica, que se inició a principios de los años noventa en la mayor parte de la región. Es más, el nivel de las protestas después de dicha liberalización fue comparativamente más alto con respecto a la «década perdida» de 1980. La repolitización avanzó a toda máquina desde finales del decenio de 1990 y se extendió hasta la primera década del nuevo siglo. Figura 1: huelgas y protestas en América Latina, 1980-2005

Fuente: Banks, 2010. Las protestas son el número de motines y manifestaciones antigubernamentales que comprenden actividades conflictivas no pacíficas y pacíficas, respectivamente. En los datos de Banks, se define al motín como «cualquier demostración violenta o choque de más de 100 ciudadanos y que involucre el uso de la fuerza física», y a las manifestaciones antigubernamentales como «cualquier reunión pública y pacífica de al menos 100 personas, con la finalidad principal de mostrar o manifestar su oposición a las políticas o la autoridad del gobierno, excluyendo las manifestaciones de naturaleza marcadamente antiextranjera». Se define a las huelgas como «cualquier huelga de 1000 o más trabajadores industriales o de servicios que involucre a más de un empleador, y que esté dirigida contra las políticas o la autoridad del gobierno nacional».

En esencia, dichos estudios transnacionales establecieron un patrón de respuestas colectivas a la liberalización económica en democracia que se pudiera generalizar más allá de unos cuantos casos específicos, formular argumentos teóricos y hacer afirmaciones empíricas más amplias sobre las consecuencias que la liberalización económica tuvo a lo largo y ancho de la región. Dichos estudios transnacionales indican que los efectos repolitizadores de la liberalización económica en democracia fueronprofundos , y se extendieron más allá de los cuatro países latinoamericanos donde las protestas políticas parecen haber sido más intensas, o bien produjeron cambios políticos de gran escala, como el derrocamiento de los presidentes que respaldaban las políticas de mercado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela. Estos estudios cuantitativos a nivel nacional también trajeron a la luz el papel mediador de la democracia política para configurar las respuestas colectivas a la liberalización económica. Los estudiosos de los movimientos sociales sostienen desde hace mucho tiempo que en ausencia de un entorno político que afecte los incentivos para emprender una acción colectiva (Tarrow, 1998), la gente que tiene agravios intensos solo constituirá un desafío insignificante para los regímenes existentes. En consonancia con las dimensiones formales de las oportunidades políticas en general, y la postura de la repolitización en particular, la democracia presenta una oportunidad favorable para las respuestas colectivas; en algunos casos ella crea el espacio político necesario para que los grupos sociales agraviados construyan poder asociativo y colectivo, mientras que en otros restringe la capacidad represiva del Estado. Por lo tanto, en contraste con el análisis de Silva (2009), el surgimiento de las actividades conflictivas no puede

explicarse adecuadamente si se enfatizan únicamente los agravios o las amenazas económicas asociadas con la liberalización de la economía. A lo sumo podremos decir que estas amenazas económicas fueron una condición necesaria, más no suficiente, para poner en marcha los episodios de conflicto antiliberal. Más en general, el descubrimiento de que la democracia política asistió a las respuestas colectivas dadas a la liberalización económica, sugiere que la democracia que siguió a la tercera ola democratizadora latinoamericana viene haciéndose gradualmente cada vez más significativa, y permite que los actores colectivos utilicen canales que caen fuera de los márgenes tradicionales para cuestionar las políticas de reforma económica. Esto sugiere que en América Latina la democracia tiene fuerza al permitir que los actores populares modifiquen las políticas económicas que desafían su vida. En palabras de Roberts (2008, p. 328), en presencia de la democracia los actores colectivos «perforaron el aura de inexorabilidad que rodeaba, en las décadas finales del siglo XX, a las tendencias que conducen hacia la liberalización y la globalización económicas». Aunque el corpus de evidencias sobre el surgimiento de la actividad conflictiva mostró que la respuesta general a la liberalización económica involucró alguna forma de repolitización y no despolitización, el énfasis en la democracia política, tal como lo plantea la perspectiva de la repolitización, no es sino parte de una pregunta más amplia sobre las consecuencias de la liberalización económica. Concluyo esta sección explicando tres tipos de limitaciones de los estudios transnacionales para dar una versión plenamente convincente del renacimiento de las protestas antimercado en democracia. En primer lugar, la conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización nos ayuda a explicar las variaciones en las protestas entre países y a lo largo del tiempo, y muestra que las oportunidades políticas para las protestas son por lo general más altas en las democracias que en las autocracias. Pero la democracia política se ha vuelto cada vez más común en toda la región y sigue ampliándose. En palabras de Kitschelt y otros (2010, p. 1), América Latina se ha convertido en «la región más uniformemente democrática de la tierra, detrás de las democracias occidentales establecidas y del Japón». Por lo tanto, dado el desplazamiento general de la región a la democracia, el poder explicativo de esta última para comprender los episodios de conflicto —o cualquier otro desenlace político— se va haciendo cada vez menos persuasivo. En segundo lugar, la conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización no puede explicar con facilidad las variaciones en los patrones de protesta a través de las fronteras subnacionales, que investigaciones anteriores mostraron fueron algo abundantes (Boulding, 2010;

Murillo & Ronconi, 2004). En Argentina, por ejemplo, provincias como Tucumán, Salta, Jujuy y Santa Fe, que ocupan geográficamente el corredor central-nororiental del país, acumularon la mayor concentración de protestas en comparación con las restantes diecinueve provincias (excluyendo a Buenos Aires) (Arce & Mangonnet, 2013). Del mismo modo las regiones de Ayacucho, Puno y Cusco, que se encuentran situadas en la sierra sur peruana, experimentaron más protestas que las restantes veinte regiones del Perú (excluyendo a Lima) (véase el capítulo 2)18. Esta variación subnacional de las protestas indica los problemas que se dan al generalizar las consecuencias de la liberalización económica a partir de datos agregados a nivel nacional. Las explicaciones que recurren a datos agregados nacionales a menudo ignoran el alto grado de heterogeneidad interna y la complejidad que existe dentro de cada país. En tercer lugar, esta tendencia a depender de datos agregados a nivel nacional, así como de las unidades nacionales de análisis, corre el riesgo de malinterpretar casos importantes (Snyder, 2001, p. 94). Por ejemplo, en el análisis de Silva (2009) el Perú aparece como un caso divergente que no experimentó movilizaciones a gran escala, no obstante lo cual el país experimentó buena parte de protestas a nivel subnacional (Arce, 2008). Varios estudios, comprensiblemente, toman la dispersión territorial de las protestas subnacionales como una señal de la desarticulación de los movimientos de protesta, y en consecuencia subestiman los efectos de las movilizaciones a dicho nivel sobre la política nacional.

LA AMPLIACIÓN DE LA ECONOMÍA EXTRACTIVA Las movilizaciones contra la ampliación de la economía extractiva, que son típicas de la segunda ola de protestas contra la liberalización económica, nos permiten ocuparnos de varias de las limitaciones presentes en las investigaciones que tienen como base la comparación de unidades nacionales. Como veremos en capítulos posteriores, estas movilizaciones compartían reclamos similares (por ejemplo, conflictos en torno a la tierra y el agua), redes de actores opuestos a la minería (comunidades y alcaldes locales, presidentes regionales, ONG ambientalistas, etcétera) y redes de actores que apoyaban la extracción (la industria minera, el gobierno central, asociaciones empresariales y cámaras de comercio, los medios de comunicación nacionales, etcétera), no obstante lo cual la trayectoria de los movimientos de protesta fue sumamente distinta a lo largo y ancho del país. Hasta ahora, los estudios de caso de las protestas contra la extracción de recursos naturales han generado abundantes detalles descriptivos, pero la tarea principal de este libro es proponer una comprensión general de los

factores que determinaron la dinámica de los movimientos de protesta y su impacto. La ola actual de protestas contra la extracción de recursos naturales brinda una esfera ideal para comprender la naturaleza cambiante de las movilizaciones contra la liberalización económica desde la perspectiva de la repolitización. Estas movilizaciones nos ayudan a comprender el surgimiento de amplias coaliciones con diversos grupos de nuevos actores, así como la segmentación geográfica de las protestas. Bebbington (2009) resume bien los nuevos elementos que surgen debido a la ampliación de la frontera extractiva o la «nueva minería». Estos cambios incluyen «la escala y el ritmo de la expansión, los flujos financieros involucrados, el domicilio y el gobierno de las compañías y casas financieras interesadas en la extracción, [y] la interacción entre la extracción y la inversión» (Bebbington, 2009, p. 8). Con la «nueva minería», las condiciones tecnológicas han reducido la necesidad de mano de obra no calificada, y las disputas laborales entre las compañías mineras y los trabajadores son ahora menos visibles. Los llamados megaproyectos mineros más bien tienen mayor necesidad de agua, energía, tierras y paisaje. Las nuevas técnicas de tajo abierto y de lixiviación (heap leaching) exigen un acceso mucho mayor a cada uno de estos recursos. Estas condiciones tecnológicas implican que los actores involucrados en las protestas contra la extracción de recursos naturales sean principalmente las poblaciones rurales y urbanas afectadas por la extracción, y sus demandas a menudo incluyen tierra, agua en cantidad y calidad, paisaje y la protección del medio ambiente y de su forma de ganarse la vida. Vista bajo esta luz, la «nueva minería» nos permite comprender los tipos de coaliciones que los grupos agraviados han forjado en oposición a la extracción, incluyendo a los nuevos actores que surgieron para cuestionar las políticas de liberalización económica. Estas coaliciones atraviesan las clases, la división entre urbano y rural, y los discursos ambientalistas y nacionalistas. La «nueva minería», asimismo, surgió en medio de condiciones de mercado favorables que rindieron ganancias notables. El precio del oro, por ejemplo, subió de US$ 344 por onza troy al comenzar la década de 1990 a US$ 1225 a finales del primer decenio del nuevo siglo. En este mismo lapso el precio de la plata subió de US$ 4 a US$ 20 la onza troy, y el del cobre de US$ 1,03 a US$ 3,42 por libra (MEM, 2010). Como veremos en los siguientes capítulos, las demandas de los grupos afectados por la extracción también pueden involucrar disputas en torno a un mejor reparto de la renta minera o la revisión de los acuerdos tributarios y de regalías entre el gobierno central y las corporaciones mineras. Por último, la «nueva minería» ilustra bien la segmentación geográfica

de las movilizaciones, predeterminada por la ubicación de las minas. Sin embargo, algunas de estas movilizaciones tuvieron como resultado cambios de escala a medida que las agendas de los movimientos locales alcanzaban prominencia nacional y hasta internacional.

LA VARIACIÓN SUBNACIONAL DE LA PROTESTA DENTRO DE LOS PAÍSES DEMOCRÁTICOS

En consonancia con las evidencias trasnacionales a favor de la repolitización, a nivel subnacional la relación entre las protestas y las condiciones políticas es también más estrecha que la que mantiene con los factores económicos. Desarrollando las propuestas de Kitschelt (1986) y Almeida (2008), dos dimensiones de las oportunidades políticas que se asocian con la democratización —los partidos políticos y la competencia política— nos permiten examinar la prominencia de las condiciones políticas. Siguiendo a Kitschelt (1986), los partidos capturan las dimensiones formales de las oportunidades políticas, lo que nuevamente nos permite examinar las variaciones en los movimientos de protesta a través de la geografía y a lo largo del tiempo (McAdam, 1996). De modo específico, los partidos son útiles para examinar la apertura relativa del sistema político a las demandas sociales de los movimientos de protesta. Se les ve como puntos de acceso que influyen sobre las políticas, razón por la cual cuanto mayor sea su número, tanto más abierto será el sistema político a las demandas de los movimientos sociales. Esta perspectiva asume que los partidos políticos efectivamente articulan distintas demandas en la esfera electoral, y debido a esta conexión fomentan estrategias de asimilación. De este modo, los movimientos de protesta intentan operar a través de las instituciones políticas establecidas, puesto que estas ofrecen múltiples puntos de acceso (Kitschelt, 1986). En última instancia, estas estrategias de asimilación ejercen una presión hacia abajo sobre la escala y la intensidad de las movilizaciones. Almeida (2008) presenta la competencia electoral como otra dimensión de la oportunidad política que se asocia con la democratización, pues contribuye a la formación de organizaciones y asociaciones de múltiples retadores, lo que fomenta una mayor organización de la sociedad civil. Una elección competitiva «ofrece a los grupos antes excluidos un espacio en donde comenzar a organizar campañas» (Almeida, 2008, p. 16), lo que las convierte en oportunidades para la movilización. Sin embargo, en este libro redirijo mi análisis hacia la literatura de las ciencias políticas, pues las competencias electorales encarnan una dimensión central de la democracia que nos puede ayudar a entender cómo y por qué esta afecta a las movilizaciones de masas a nivel subnacional. En realidad, hace

tiempo que las teorías electorales de la democracia postulan que la competencia política es la principal fuente de respuesta gubernamental (Key, 1966; Fiorina, 1981); mediante recompensas y castigos electorales, la competencia política ofrece a los ciudadanos la oportunidad de influir sobre el comportamiento de los políticos, y gracias a ello logra mayores posibilidades de respuesta de parte del gobierno. Al alterar el comportamiento de los políticos, la competencia política también mejora la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. A partir de estos argumentos, diversos estudios mostraron que la competencia política conduce a una mejor respuesta gubernamental en una amplia gama de resultados sociales, entre ellos el desempeño económico (Przeworski & Limongi, 1993), el respeto a los derechos humanos (Beer & Mitchell, 2004) y el gasto social (Hecock, 2006), entre otras cosas (para una lista ampliada consúltese Cleary, 2010, p. 5). Ceteris paribus, la competencia política induce una mayor sensibilidad entre los políticos; por lo tanto, cuando el nivel de competencia sea más alto o más pronunciado, tanto más probable será que apliquen políticas diseñadas para reducir las protestas e incrementar su popularidad a la hora de las elecciones (Arce & Rice, 2009; Arce & Mangonnet, 2013)19. Sin embargo, en muchas democracias nuevas los factores contextuales cambian los efectos que tienen los partidos y las competencias sobre las protestas. Entre estos factores se encuentran el imperio incompleto de la ley, electores menos educados e informados, prácticas de clientelismo, sistemas de medios vacuos, burocracias débiles, la corrupción endémica y la pobreza; sin embargo, el factor más importante es la falta de partidos y sistemas partidarios desarrollados. En muchas democracias jóvenes, los partidos no articulan las demandas sociales de manera apropiada y por ende no ofrecen puntos de acceso adecuados para dar forma a las políticas. Esto no se relaciona con su número o su cercanía a los votantes a través de la creación de gobiernos subnacionales, como en el Perú a inicios del siglo XXI. En lugar de fomentar estrategias asimilativas, en estos entornos los movimientos asumen estrategias de enfrentamiento y perturbación, fuera de los canales de política establecidos. Este argumento se encuentra respaldado por investigaciones que muestran que los países con instituciones débiles son más propensos a utilizar las protestas como un instrumento con el cual influir sobre quienes gobiernan (Arce, 2010; Machado, Scartascini & Tommasi, 2009). Los partidos y los sistemas partidarios débilmente desarrollados también afectan los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas —típicamente asociados con la competencia política—, tensando así la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Dicho de otro modo, en

estos entornos la competencia política no logra mejorar la respuesta política, por lo que es menos probable que la competencia reduzca las protestas. La implicación aquí es que los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas ligados a la competencia política varían según el contexto en el cual ella tiene lugar. Por lo tanto, en lugar de asumir que el vínculo entre competencia y respuesta siempre funciona bien, los efectos de la competencia sobre las protestas deben más bien evaluarse de forma empírica. El Perú ofrece un entorno ideal para examinar el peso que las condiciones políticas subnacionales tienen sobre las protestas en presencia de instituciones débiles. Su sistema de partidos se ha visto plagado por outsiders políticos desde 1990: Fujimori, Toledo y Humala fueron políticos novatos que presidieron sobre partidos prescindibles que giraban en torno a los candidatos (Levitsky & Cameron, 2003). Los partidos políticos peruanos son entidades débiles y profundamente fragmentadas, y por ende el número de partidos no sirve para medir la apertura de la estructura política. Es más, el gobierno de Toledo abrió nuevas salidas para la representación política a nivel subnacional conocidas como «regiones». Estas, en virtud de su cercanía a las condiciones locales, podrían haber estimulado la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental, pero, los ya de por sí débiles partidos nacionales no fueron capaces de competir exitosamente en las elecciones subnacionales, con lo cual los distintos niveles de gobierno desarrollaron sus propios movimientos políticos y electorales. En varias elecciones regionales, los políticos aficionados, elegidos con frágiles mayorías y sin lazo alguno con organizaciones de nivel nacional, fueron quienes conformaron el grueso de los gobiernos regionales. Es por ello probable que la fragmentación de las fuerzas políticas del país haya tensado los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas, que se encuentran usualmente asociados con la competencia política. Así, aunque las elecciones subnacionales son altamente competitivas, la competencia no mejora la respuesta del gobierno o la política y queda más bien asociada con niveles más altos de protestas subnacionales. Hasta aquí he examinado fundamentalmente las oportunidades políticas —el primer marco de la teoría del proceso político— en el contexto de la literatura del movimiento social. De manera concreta, he hecho hincapié en la noción de la democracia como una oportunidad para la movilización que permite explicar las variaciones nacionales de las protestas entre los distintos países. También revisé dos dimensiones de las oportunidades políticas formales asociadas con la democratización —los partidos y la competencia política— que ayudan a examinar la dinámica de la protesta a nivel subnacional en una democracia. Aunque cada una de ellas capta distintos elementos de la democracia (los

partidos brindan puntos de acceso a la toma de decisiones, mientras la competencia estimula la sensibilidad política), en última instancia ambas se encuentran interconectadas. También expliqué cómo los factores contextuales, en particular la presencia de instituciones débilmente desarrolladas, tienen distintos efectos sobre las movilizaciones de lo esperado. La última sección de este capítulo vuelve a dirigir nuestra atención sobre los efectos de las movilizaciones sobre la trayectoria del Estado.

EL IMPACTO QUE LOS MOVIMIENTOS DE PROTESTA TIENEN SOBRE SU ENTORNO La última pregunta planteada en este capítulo es bajo qué condiciones es probable que los movimientos de protesta, que inicialmente parecen estallidos localizados y segmentados, producirán ganancias sustantivas —esto es, cambios en las políticas en respuesta a las protestas— para los grupos agraviados. Las movilizaciones contra la ampliación de la frontera extractiva, que son típicas de la segunda ola de protestas contra la liberalización económica, resaltan la importancia de la movilización de recursos y de los procesos de encuadre, los otros dos marcos de la teoría del proceso político, además de las oportunidades políticas. Una forma de entender el desenlace de los cientos de protestas realizadas contra la extracción de recursos es tomando en cuenta la importancia económica relativa de la minería en comparación con otras actividades económicas como la agricultura, así como la fortaleza relativa de los grupos agraviados en comparación con los que apoyan los intereses mineros (véase el cuadro 1). En varias regiones del Perú, especialmente en la sierra central, la minería no compite con la agricultura y en consecuencia es la única oportunidad que se tiene de ganarse la vida. La región de Pasco, ubicada a 4380 metros sobre el nivel del mar, es un buen ejemplo de ello. Podemos rastrear el inicio de la minería a gran escala en el Perú hasta este lugar, con el establecimiento de la minera estadounidense Cerro de Pasco Corporation (CPC), el mayor empleador privado del país a inicios del siglo XX, donde la extracción de recursos prosiguió sin verse afectada a pesar de las importantes movilizaciones que tuvieron lugar en ese entonces, al igual que ahora. A menudo, para desactivar las demandas de los opositores, las compañías mineras buscan proporcionar recompensas materiales —sean sobornos abiertos u ofrecimientos de empleo— a los dirigentes de las organizaciones que protestan, o gastar dinero en proyectos de alto perfil como el embellecimiento de la plaza del pueblo o la construcción de un colegio, en colaboración con las autoridades locales, sobre todo los alcaldes municipales. La meta es ganar el respaldo de la población y de las autoridades locales mediante una serie de pequeñas concesiones. Las compañías mineras a

menudo se coluden también con la prensa y la radio de la localidad para acosar e intimidar a los líderes de los movimientos de protesta, incluyendo a las ONG que se oponen a la minería. Cuadro 1: Tipología de resultados de protestas Competencia con la agricultura







Acción colectiva

Baja

Alta

Baja

Alta

La extracción se profundiza Movilizaciones esporádicas



La extracción avanza y se detiene Movilizaciones esporádicas Ejemplo: Cerro Quilish



La extracción avanza y se detiene La extracción se bloquea Movilizaciones sostenidas Movilizaciones sostenidas Ejemplo: Bagua Ejemplo: Tambogrande

Cuando la minería compite con la agricultura, como en los casos de Tambogrande y Cerro Quilish, las organizaciones con las que cuentan las economías agrarias por su propia naturaleza, como asociaciones de productores y juntas de usuarios de riego, les permiten desarrollar movilizaciones sostenidas. Tanto en Tambogrande como en Cerro Quilish, estas organizaciones de base agrícola rápidamente se cristalizaron en movimientos opositores mayores, conocidos como Frentes de Defensa. Además, en otras protestas contra la expansión de la economía extractiva, la participación de Oxfam y otras ONG fue crucial para la coordinación de la acción colectiva entre las comunidades agraviadas afectadas por la minería (Arce, 2008, pp. 52-55)20. Estas organizaciones, al igual que las ONG, ejemplifican la importancia de la movilización de recursos para el surgimiento de una acción colectiva exitosa; sin embargo, el desenlace de las movilizaciones donde compiten entre sí la minería y la agricultura gira en última instancia en torno a la fortaleza relativa que los grupos agraviados tienen con respecto a los intereses mineros. La fortaleza de los grupos opositores se encuentra moldeada por su poder asociativo y colectivo. El poder asociativo (o capacidad de organización) se refiere a la capacidad que tienen los grupos sociales subordinados para crear nuevas organizaciones o reconvertir las ya existentes, como por ejemplo transformar organizaciones de base agrícola en un Frente de Defensa. El poder colectivo, o la capacidad de establecer coaliciones, alude a la capacidad de los grupos sociales subordinados para forjar coaliciones con organizaciones nuevas o reconvertidas, como la alianza entre un frente de defensa y otras organizaciones de fuera de la región afectada por la extracción21. En general, una baja acción colectiva implica la

presencia de débiles poderes asociativo y colectivo; una alta acción colectiva implica lo contrario (véase el cuadro 1). Como veremos en los siguientes capítulos, el encuadre estratégico fue crucial para que los grupos agraviados construyeran un poder asociativo y colectivo. En Tambogrande, la dirigencia local opositora de la minería contaba con fuertes vínculos con las organizaciones locales y estableció una red de apoyo que constaba de ONGs nacionales e internacionales, las cuales tuvieron éxito en vincular la movilización antiminera con la identidad nacional del Perú. Tambogrande era rico en limones, ingrediente clave en varios platos tradicionales peruanos. Es más, la presencia de organizaciones con fuertes lazos con la comunidad local sirvió de control de la dirigencia e hizo que el posible reparto de recompensas materiales u otras formas de cooptación resultaran ineficaces. A la inversa, la dirigencia local tenía un mejor control de las organizaciones y llevó a cabo una resistencia efectiva, combinando las que inicialmente podían ser caracterizadas como estrategias de conflicto y perturbación, como prender fuego a la maquinaria de la Manhattan Minerals Corporation, con tipos asimiladores y más tradicionales de una democracia de base, como un referendo. En cambio, en la región septentrional de Cajamarca, la mina de Yanacocha ha estado sujeta a protestas esporádicas debido a la contaminación ambiental, cuestiones del uso de la tierra, disputas en torno al derecho al agua y así sucesivamente. Sin embargo, las organizaciones opuestas a la minería se encuentran altamente fragmentadas y por lo general no han armado una red de apoyo más amplia fuera de la región misma. Por esta razón su fragmentación no dio paso a un proceso conocido como el «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), en el cual los casos de protestas aisladas se transforman en corrientes de movilización cada vez más grandes. En varias de estas protestas, los grupos agraviados y la empresa Yanacocha acordaron negociar sus diferencias estableciendo una mesa de diálogo, tras lo cual llegaban a un acuerdo y firmaban un acta de compromiso. Las operaciones mineras pueden interrumpirse mientras las negociaciones se llevan a cabo, pero se reinician una vez realizada la negociación. Una excepción importante a este patrón de detención y avance fue la movilización de Quilish, donde miles de manifestantes llevaron a cabo una huelga general de dos semanas y evitaron momentáneamente la ampliación de la mina. Por último, a diferencia de los casos anteriores de Tambogrande y Cerro Quilish, la movilización de protesta de Bagua en 2009 no estuvo directamente ligada a la agricultura y se debió más bien a la posible deforestación por la extracción de leña y la exploración petrolera de las corporaciones

transnacionales. En esta región, los grupos agraviados ya estaban organizados en la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), una federación étnica indígena que ha existido por décadas. La capacidad de AIDESEP para montar una resistencia eficaz tuvo como base la identidad cultural de pueblos que han vivido en la Amazonía durante generaciones. AIDESEP asimismo forma parte de una red más grande de organizaciones indígenas similares en Ecuador y Bolivia. La extracción de recursos prosigue en la región amazónica, pero su escala quedó limitada gracias a las acciones de AIDESEP. Las protestas en las cuales la competencia con la agricultura es baja y la acción colectiva es asimismo baja, típicamente comprenden la categoría de movilizaciones de «demanda de servicios» que se describe en el capítulo 3. Estas movilizaciones buscan una mejor distribución de la riqueza mineral del poblado y no son necesariamente antimineras. Los otros casos presentados en el cuadro 1 siguen la categoría de movilizaciones de «demanda de derechos». Estas movilizaciones son contrarias a la extracción de recursos y las motivan preocupaciones medioambientales que defienden el suministro de agua o las tierras agrícolas. Como veremos en los capítulos siguientes, solo esta última categoría tuvo repercusiones importantes en la política nacional.

CONCLUSIONES La transición dual hacia la liberalización económica y la democracia intrigó a los investigadores durante varias décadas, mientras buscaban comprender cómo era que estos complejos fenómenos se complementaban o contradecían entre sí. La perspectiva de la despolitización considera que el mercado libre y la democracia son incompatibles y sostiene que las fuerzas de la liberalización económica son inexorables, razón por la cual ellas continúan avanzando a costa de la democracia. A partir de la teoría del proceso político (Tarrow 1998; Tilly & Tarrow, 2006), la perspectiva de la repolitización en cambio subraya la importancia de las condiciones políticas —la democracia— para la creación de un entorno favorable que enfrente las amenazas económicas que provoca la liberalización económica. De este modo, los contextos democráticos mejoran las posibilidades de que se produzcan actividades de protesta. La experiencia latinoamericana cae más de cerca de la perspectiva de la repolitización (Arce & Bellinger, 2007; Arce & Kim, 2011; Bellinger & Arce, 2011). Al enfatizar la importancia de la democracia como variable mediadora que afecta la relación entre la liberalización económica y las actividades de protesta, este libro desplaza la atención hacia la prominencia de las condiciones políticas, en un área de investigación que tradicionalmente se ha ocupado de la influencia

estructural de los factores o condiciones económicos. Hasta hace poco se pensaba que la liberalización y la globalización económicas prefiguraban «el final de la política» al eclipsar a los gobiernos nacionales y su soberanía. La concepción de este libro sobre la democracia como una oportunidad para la movilización sugiere, en cambio, que la que siguió a la tercera ola democratizadora latinoamericana gradualmente viene haciéndose más significativa, lo que permite a los actores colectivos usar canales que caen fuera de las ánforas tradicionales, para cuestionar o modificar las políticas de reforma económica que desafían sus vidas. El énfasis de este libro en los efectos de la competencia política resume un atributo central de un concepto multidimensional como es la democracia. Esto nos permite examinar la prominencia de las condiciones políticas a nivel subnacional y ver además cómo es que la competencia puede generar efectos sumamente distintos, de acuerdo a los entornos institucionales en los cuales tienen lugar. La presencia de instituciones débilmente desarrolladas, en particular, probablemente daña los mecanismos de respuesta y de rendición de cuentas que a menudo se encuentran ligados a la competencia política y que por ende tensan la conexión entre las preferencias del público y la producción gubernamental. Es más, dada la fluidez de las instituciones políticas en el Perú, concentrarnos en la competencia política tiene mayor solidez teórica que un análisis basado en el número de partidos que participan en las elecciones subnacionales. Cuando mucho, podemos decir que los partidos subnacionales no presentan estrategias asimilativas para los movimientos de protesta. A fin de cuentas, el nuevo enfoque que el libro da a las protestas —la competencia política subnacional— echa luz sobre un tema más amplio —la democracia— y construye sobre la base de trabajos previos que mostraron que en Argentina (Arce & Mangonnet, 2013) y Bolivia (Arce & Rice, 2009), un mayor nivel de competencia política estuvo asociado con niveles más bajos de protestas subnacionales. Volviendo a la teoría del proceso político, los capítulos 2 y 3 enfatizan las dimensiones formales de las oportunidades políticas para explicar las variaciones en los eventos de protesta a través del tiempo y del espacio. En cambio el análisis comparativo presentado en los capítulos 4, 5 y 6 llama la atención sobre los procesos de movilización de recursos y de encuadre para examinar el impacto más amplio que los movimientos de protesta tienen sobre su entorno. Estos tres marcos —oportunidad política, movilización de recursos y el proceso de encuadre— dominan la literatura de los movimientos sociales (McAdam y otros, 1996, p. 7) y representan un enfoque unificado con el cual comprender la dinámica más amplia del surgimiento y desarrollo de los movimientos de

protesta (Piven & Cloward, 1979; McAdam, 1982). De este modo, en presencia de condiciones políticas favorables, como en el contexto de una democracia (oportunidades políticas), los actores sociales pueden construir un marco maestro que liga la extracción de recursos con las injusticias (procesos de encuadre), lo que a su vez permite construir coaliciones amplias con diversos grupos de actores (movilización de recursos).

11 En este libro se usa «liberalización económica» y «globalización» de modo intercambiable, implicando políticas que buscan reducir la intervención del Estado en la economía. Ejemplos de ello son la liberalización comercial, la privatización de las empresas estatales y la liberalización financiera local e internacional. 12 La preocupación de estudios anteriores por la estabilidad y el orden se debía a lo que se conoce como una «teoría anti-Estado», en la cual las protestas son vistas mayormente como una amenaza para la legitimidad de la democracia o del sistema político como un todo. Las protestas podrían alternativamente no ser sino otra forma de participación política convencional en las democracias modernas. Norris y otros (2005) desarrollaron estas perspectivas teóricas para el caso de la Bélgica postindustrial. 13 La perspectiva de la repolitización resalta tres amplios patrones de resistencia popular a la liberalización económica en la región latinoamericana. En primer lugar, los actores tradicionales de base clasista han seguido movilizándose contra las políticas de reforma económica. En segundo lugar, han surgido nuevas formas de conflicto que cuestionan las políticas de liberalización económica e involucran a ambos actores y tipos de protesta. Por último, dicha liberalización provocó una serie de protestas, geográficamente territorializadas, que tuvieron significativas consecuencias políticas a nivel nacional. Colectivamente, estas respuestas nos hablan de la naturaleza cambiante de las movilizaciones antigubernamentales en el contexto de la democracia. El debate despolitización/repolitización se basó en Arce y Kim (2011, pp. 255-260) y Bellinger y Arce (2011, pp. 689-692). 14 Meyer (2004) hace un examen de la literatura referida a las oportunidades políticas. Para una crítica de este concepto, especialmente en lo que se refiere a su uso expansivo, véase Goodwin y Jasper (2004). 15 Un «meme» puede ser un eslogan, una frase o un símbolo, y se convierte en tal cuando se propaga de una persona a otra. Los dirigentes de los movimientos sociales buscan inventar «memes» que puedan prender entre los grupos agraviados. 16 En estos estudios cuantitativos a nivel nacional, las mediciones de la liberalización económica incluyen a Morley y otros (1999) y el Índice de Globalización KOF (Dreher y otros, 2008). Entre las medidas de la democracia política tenemos a Polity IV (Marshall & Jaggers, 2009), Freedom House, Mainwaring y otros (2001) y Cheibub y otros (2010). 17 La figura 1 incluye a los siguientes países: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. La CNTS es la medida más usada de las movilizaciones en los estudios transnacionales. Se la compila a partir de una sola fuente de noticias, The New York Times. De otro lado, el High Profile Strikes Dataset (HPSD) proviene de los informes de la prensa y recurre a una amplia gama de fuentes de información (casi 700 fuentes de noticias de la base de datos Nexis) (Roberston & Teitelbaum, 2011, p. 670). Comparando HPSD con CNTS, Robertson y Teitelbaum (2011, p. 670) señalaron que «el número de acontecimientos registrados para América Latina era en general similar». Por ejemplo, CNTS registró 260 huelgas en el periodo 1979-2006, en comparación con 280 del HPSD. Del mismo modo, el número máximo de huelgas del CNTS en cualquier año dado fue de 6, en comparación con 5 de la base de datos HPSD. Las similitudes entre estos dos grupos de datos, especialmente en la región latinoamericana, nos dan mayor confianza en lo que se refiere a las tendencias de la repolitización esbozadas en este capítulo. 18 Como sería de esperar, la populosa provincia de Buenos Aires y región de Lima concentran el nivel más alto de movilizaciones de Argentina y Perú, respectivamente. La información referida a las regiones meridionales del Perú con el mayor número de protestas, fue tomada del análisis empírico mostrado en el capítulo 3. 19 Como señala Wilkinson (2004), la creciente competencia en la política india hizo que el voto de la minoría fuera gradualmente más importante, por lo cual diversos grupos minoritarios se han beneficiado con las políticas de acción afirmativa en empleos y puestos en el gobierno, así como la protección cultural y los programas económicos especiales. 20 En lo que se refiere a las protestas contra la extracción de recursos minerales véase por ejemplo Scurrah (2008), Bebbington (2007) y Echave y otros (2009). 21 Los términos «poder asociativo» y «poder colectivo» fueron tomados de Silva (2009, capítulo 2).

C 2 LAS OLAS DE LA POLÍTICA CONFLICTIVA EN EL PERÚ APÍTULO

Diversos estudios sobre el reciente incremento de las movilizaciones en el Perú enfatizan tres características generales de los episodios de conflicto: su segmentación geográfica o dispersión a lo largo del país, la presencia de organizaciones débiles que apoyan las actividades de protesta y, por último, su baja influencia sobre la política nacional, dada la naturaleza localizada de las demandas o metas de política de los grupos que protestan22. En general estas movilizaciones no produjeron un «cambio de escala» (McAdam, Tarrow & Tilly, 2001), un proceso en el cual los casos de protesta aislados se transforman en movimientos de alcance nacional. Los estudios asimismo señalan el estallido de las protestas en un contexto de expansión económica sin precedentes, ayudado por el alza de los precios de los minerales y la creciente demanda china de materias primas. Sin embargo, el grueso de estos trabajos se concentra fundamentalmente en el periodo contemporáneo, o para ser más precisos comienzan después de 2004, cuando la Defensoría del Pueblo comenzó a monitorear las protestas sociales en el país. En consecuencia, esta literatura enfatiza factores contextuales de corto plazo, los cuales pueden ser indicadores equívocos de las causas de las actividades de protesta en el largo plazo. Este capítulo amplía el horizonte temporal del estudio de los conflictos en el Perú: se inicia con la transición a la democracia en 1980 y se extiende hasta 2010, apoyándose en una base de datos original que toma como base la prensa nacional y documenta 31 años de movilizaciones a fin de explicar los factores políticos y económicos de largo plazo que dieron forma a las tendencias de la movilización y la desmovilización en el país bajo una democracia. Los antecedentes relevantes que se presentan en la primera parte del capítulo giran en torno a los argumentos más comúnmente usados para explicar las tendencias de las protestas en el Perú: el estado de la economía y la violencia política. La segunda sección usa la base de datos de las protestas para volver a examinar estos argumentos, y formula nuevas hipótesis para explicar las tendencias seguidas por la movilización y la desmovilización en la región latinoamericana. En consonancia con el énfasis que este libro le da a las condiciones políticas, y siguiendo las contribuciones hechas por la teoría del

proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), el entorno político más amplio en el cual surgieron las protestas nos dará una mejor explicación de la dinámica de estos movimientos a lo largo de las tres décadas estudiadas.

EL PERÚ EN DEMOCRACIA Durante la década de 1980 y luego de la transición del país a la democracia, los partidos políticos peruanos parecían relativamente estables: cuatro grandes partidos —Acción Popular (AP) de centro derecha, la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), la Izquierda Unida (IU) y el conservador Partido Popular Cristiano (PPC)— daban cuenta del grueso del voto popular (Dietz & Myers, 2007, p. 69; Levitsky, 1999). Estos partidos tenían estructuras nacionales, programas o ideologías distinguibles y bases sociales identificables (Levitsky & Cameron, 2003, p. 6). La década de 1980, sin embargo, fue también una época de convulsiones económicas signada por una creciente inflación, salarios reales decrecientes, un extenso desempleo y la informalización resultante de la fuerza laboral. El PBI cayó alrededor de 25% a finales de la década, y en 1990 la inflación anual alcanzó un récord histórico de 7649%. Además, el surgimiento de grupos terroristas como Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) constituyó una seria amenaza para el gobierno civil (véase McClintock, 1998; Palmer, 1992). El colapso económico y los crecientes niveles de violencia en la década de 1980 llevaron a la implosión de los partidos establecidos. El crecimiento de la economía informal, que para 1990 representaba más del 50% de la población económicamente activa, debilitó aún más a las organizaciones de base clasistas y eliminó las identidades partidarias entre los trabajadores organizados (Cameron, 1994). Alberto Fujimori, un político de orientación reformista, capitalizó estas penurias económicas y sociales y ganó la presidencia en 1990. En las elecciones presidenciales de 1995, que tuvieron como resultado el segundo mandato presidencial consecutivo de Fujimori, los principales partidos políticos de la década anterior (AP, APRA, PPC e IU) apenas alcanzaron en conjunto el 10% del voto popular (Dietz & Myers, 2007, p. 69). Tal como ha quedado documentado ampliamente en otros lugares (Cameron & Mauceri, 1997; Carrión, 2006; Conaghan, 2005; Arce, 2005; Weyland, 2002), Fujimori fue un outsider político que tuvo éxito en estabilizar la economía implementando políticas orientadas al mercado. El PBI creció en promedio 3,24% en la década de 1990 y la inflación anual cayó a cifras de un solo dígito a partir de 1997. Estas políticas de mercado continuaron y se ampliaron en la siguiente década bajo distintos gobiernos elegidos democráticamente. Fujimori también controló la violencia política rampante mediante la represión selectiva y

empleando a los militares y al servicio de inteligencia para vencer a la insurgencia (Obando, 1998) (véase el cuadro 2). Según muchos indicadores, Fujimori fue un presidente muy popular, aunque autoritario y corrupto. La rápida disolución del Congreso con el «autogolpe» de abril de 1992 y el cese masivo de jueces y fiscales ejemplifican bien las tendencias autoritarias de su régimen (Mauceri, 1995). Cuadro 2: Indicadores promedio por década en el Perú 1980-1989 1990-1999 2000-2010

Economía





Crecimiento del PBI



0,65





Crecimiento del PBI per cápita









2,10

4,40



6,19

528

5,46





0,94

Inflación

3,24



-3,20

Crecimiento del PBI minero



5,06

794

2,00

Violencia política





Muertes cometidas por Sendero Luminoso



785



Muertes cometidas por los militares

515





Desapariciones









n.d.

94

360

Asesinatos extrajudiciales







n.d.

192

233

Torturas

428

n.d.

258



1431

n.d.

745

n.d.

Actividades conflictivas





Huelgas

Protestas

267



38

99

64

118

294

Fuentes: los indicadores económicos fueron tomados del Banco Central de Reserva del Perú (2012). Los indicadores de la violencia política provienen de Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003). Los indicadores de la violencia política media para el periodo 1990-1999 también incluyen el año 2000. Las actividades conflictivas fueron tomadas de la Base de Protestas Sociales del Perú (Arce, 2014, véase el Apéndice). Las protestas son la suma de las movilizaciones, bloqueos de carreteras, plantones y tomas de

locales. Estos tipos de protesta captan colectivamente los efectos repolitizadores de la liberalización económica examinados en capítulos anteriores.

Fujimori postuló y ganó un tercer mandato consecutivo que se inició en julio de 2000, pero las crecientes evidencias de corrupción y grosera criminalidad le obligaron a renunciar en noviembre del mismo año. Las movilizaciones de masas contra Fujimori habían comenzado ya en 1997, cuando su partido aprobó deponer a los tres miembros del Tribunal Constitucional que habían decidido que no podía postular por tercera vez, y se incrementaron con las elecciones presidenciales de 2000 a raíz de las denuncias de fraude electoral. Tras su abrupta renuncia se eligió a Valentín Paniagua presidente del Congreso unicameral peruano y luego presidente interino de la república. Paniagua creó la Comisión Nacional de la Verdad para que investigara los abusos cometidos contra los derechos humanos en el país durante las dos décadas de duración de la guerra de insurgencia peruana. El conflicto con los grupos armados dejó más de 69 000 muertos, entre civiles, miembros de las fuerzas armadas y militantes de la insurgencia; alrededor de las dos terceras partes de los muertos o desaparecidos eran personas que hablaban quechua, una de las lenguas indígenas más ampliamente habladas del país (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003). Paniagua convocó a nuevas elecciones presidenciales, las que se celebraron en abril de 2001.

LA ERA POST-FUJIMORI A partir del gobierno de Toledo (2001-2006) y durante el segundo gobierno de Alan García (2006-2011), las protestas colectivas aumentaron y se convirtieron en un mecanismo común para conseguir objetivos políticos o expresar demandas de política. Los episodios de conflicto en la primera década de este siglo tuvieron lugar en un contexto en el cual la amenaza de la insurgencia guerrillera había desaparecido casi por completo, en el cual la política se había vuelto más liberal, y con una prensa más vivaz y libre luego de la caída del régimen de Fujimori. Esta década asimismo brindó cada vez más oportunidades para la participación política, a saber, la creación de gobiernos regionales, lo que se llevó a cabo en un periodo de notable expansión económica. En la escena política, el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) inició un importante proceso de descentralización (McNulty, 2011). La ley de descentralización fijó la elección de 25 gobiernos regionales a partir de noviembre de 2002. Cada una de estas regiones eligió un presidente. Se establecieron así autoridades regionales para complementar la estructura gubernamental preexistente, la cual comprendía 24 departamentos, 195 provincias y 1828 distritos. Entre las provincias, el puerto del Callao gozó de un

estatus especial debido a su importancia económica. De este modo, dicha iniciativa estableció la representación política para cada departamento y para el Callao. Los presidentes regionales —y no el gobierno nacional— estarían directamente involucrados en el desarrollo económico de sus regiones, supervisando la infraestructura y otros proyectos de inversión. Como señala Eduardo Ballón (2011, p. 196) estos gobiernos intermedios «han evolucionado lentamente, no solo como contrapeso al gobierno nacional en la lucha en torno a la distribución de recursos, sino también en definir la orientación de algunas políticas públicas». Las reformas de Toledo buscaban revertir los viejos patrones de centralización económica y política del país. Esta centralización hizo de la ciudad capital de Lima el centro principal de la actividad económica y del control político, y separó históricamente la capital de la sierra del país. O, en palabras del historiador peruano Jorge Basadre (1978), produjo el «Perú oficial» situado en Lima, donde se encontraba la burocracia, y el «Perú profundo», donde vivían los pueblos indígenas. Las reformas de Toledo asimismo buscaban revertir el control centralizado de Fujimori23. En realidad, antes de sus reformas, la iniciativa descentralizadora más reciente había tenido lugar durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990). A finales de la década de 1980, el gobierno de García dispuso la creación de trece regiones, aunque estos gobiernos subnacionales fueron rápidamente desmantelados por Fujimori luego del autogolpe de 1992, en el cual disolvió al Poder Legislativo y reorganizó el Poder Judicial, suspendiendo el gobierno democrático y constitucional24. Las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010 de que se ocupa este libro, luego de la ley de descentralización de Toledo, reflejaron la continua fragmentación del sistema partidario peruano. Por ejemplo, en las elecciones de 2002, Perú Posible —el partido de Toledo— solamente ganó el gobierno regional del Callao25. El grueso de las presidencias regionales lo obtuvo el APRA (doce regiones) y los movimientos independientes (ocho regiones). Pero las ganancias electorales del APRA tampoco fueron duraderas. En las elecciones de 2006 su control se redujo a dos regiones: La Libertad y Piura; en las de 2010 el APRA, que sigue siendo el único partido nacional que participa consistentemente a nivel subnacional, retuvo solamente una presidencia regional (La Libertad). Las elecciones de 2006 y 2010, en particular, vieron la rápida incursión de varios partidos independientes o movimientos regionales. En la primera ganaron veintiún presidencias regionales y en la de 2010 controlaron diecinueve. Revisando la participación de los partidos en las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010, Vergara (2011, p. 78) anota: «Habiendo poco menos que renunciado a la competencia subnacional, los partidos nacionales han

quedado confinados al nivel nacional del gobierno». Comentando las elecciones regionales de 2010, Levitsky (2013, p. 295) sostuvo que «los emergentes movimientos regionales estaban tan débilmente organizados y eran tan personalistas y efímeros como los partidos a los que reemplazaron». En la mayoría de los casos, como veremos en capítulos subsiguientes, los intereses de los políticos de nivel nacional y regional eran opuestos entre sí. Y los políticos regionales han fomentado el uso de las protestas para alcanzar metas políticas o articular demandas de política. En lo que respecta a la política económica, los gobiernos de Toledo y García adoptaron y profundizaron las políticas de liberalización económica implementadas por Fujimori. Esta continuidad, que se ha extendido a lo largo de más de dos décadas, rompió con el péndulo de las décadas de 1970 y 1980, que favorecían el proteccionismo algunos años y la liberalización en otros. Es más, Toledo tuvo un papel crucial en la negociación de un tratado de libre comercio con EE.UU. El acuerdo fue firmado el 12 de abril de 2006 y entró en vigencia el 1º de febrero de 2009, durante el segundo gobierno de Alan García. García también fomentó los acuerdos de libre comercio con otros países como China, Chile, Canadá y Corea del Sur. Hoy el Perú cuenta con más de una docena de estos acuerdos con países y bloques comerciales, entre ellos la Unión Europea y MERCOSUR (Mercado Común del Sur). Aunque algunos han sido subutilizados, ellos a pesar de todo convirtieron la liberalización comercial del país en una política de Estado, consolidando así las reformas de mercado de la década fujimorista. En lo que al desempeño económico se refiere, el Perú se convirtió en una de las economías más estables y de más rápido crecimiento de la región. En 2005 y 2006, por ejemplo, el PBI del país creció 6,8 y 7,7%, respectivamente. En 2008 la economía peruana creció más de 9,8%, lo que convirtió al país en uno de los de mejor desempeño de la región latinoamericana en ese momento (BCRP, 2012, p. 16). Entre julio de 2001 y marzo de 2009, la economía acumuló 93 meses de crecimiento continuo. Este proceso de expansión se desaceleró brevemente por la crisis financiera estadounidense de 2008-2009, pero se reinició hacia finales de 2009. Desde octubre de 2009 y hasta finales de 2013, el crecimiento económico mensual se mantuvo vigoroso y resiliente. De igual modo, el crecimiento del PBI per cápita se incrementó en más del doble entre 1990 (el inicio de la era Fujimori) y 2012 (de 3791 a 7916 soles, basado en soles constantes de 1994) (BCRP, 2012, p. 239). El porcentaje de la población en la pobreza también cayó de 58,7% en 2004 a 27,8% en 2011, y el de la población en extrema pobreza de 16,4% en 2004 a 6,3% en 2011 (BCRP, 2012, p. 46). Una creciente clase media orientada al consumo surgió a partir de esta expansión

económica. En 2013, el Banco Mundial caracterizó a la economía peruana como «asiática» porque reflejaba las tasas de crecimiento de las economías del este asiático26. Sin embargo, no todos los peruanos compartieron los beneficios de esta expansión económica, y este crecimiento desigual se vio reflejado en varias contiendas electorales importantes. Como era de esperar, el retorno de Alan García, el presidente a quien más responsabilidad le toca por el colapso económico y la creciente violencia insurgente en la década de 1980, sorprendió a muchos observadores. García inició su segundo mandato con demandas de inclusión social y pedidos de una ciudadanía equitativa para así integrar mejor al país (Cameron, 2011a, p. 375). Estos llamados fueron en respuesta a los resultados presidenciales de 2006, que revelaron un cisma importante entre Lima y la costa norte del país por un lado, y la sierra sur y central del Perú del otro. En las elecciones presidenciales de dicho año, Lima y la costa apoyaron a García. La sierra sur y central más la región amazónica, en cambio, votaron abrumadoramente a favor de Ollanta Humala, un nacionalista fundador del Partido Nacionalista del Perú (PNP), que finalmente perdió en la segunda vuelta con García. Esta polarización volvió a aparecer en las elecciones presidenciales de 2011. Lima y la costa apoyaron a Keiko Fujimori (la hija del ex presidente Alberto Fujimori). La sierra sur y central más la Amazonía nuevamente votaron abrumadoramente a favor de Ollanta Humala, quien venció a Keiko Fujimori en la segunda vuelta y se convirtió en el presidente peruano para el periodo 20112016. Gana Perú fue el nombre del partido de Ollanta en la elección. Este cisma mostró que a las reformas de mercado iniciadas con Fujimori les fue en general bien en Lima y los territorios de la costa, no obstante lo cual los beneficios no llegaron a la sierra central y sur del país (Arce, 2008, pp. 48-49; Cotler, 2011, p. 548)27. Esta polarización reafirmó una vez más la vieja división entre Lima, la capital costeña, y la sierra del país. De este modo el «Perú oficial» y el «Perú profundo» pasaron a ser uno de la inclusión y el otro de la exclusión. La inclusión social se estaba dando allí donde el crecimiento era visible (el «Perú oficial»), y donde este faltaba se experimentaba la exclusión social (el «Perú profundo»). Tomando nota de la polarización de las elecciones presidenciales de 2006, Cameron (2011a, p. 375) sostiene que García decidió no prestar atención a los votantes que lo rechazaron y favorecieron a Humala. García dijo a la prensa «No me voy a humalizar» y declaró que su compromiso era con su programa y su electorado. Este era un giro de 180º grados con respecto a su lema durante su primer gobierno (1985-1990), que decía: «Mi compromiso es con todos los peruanos». El resultado de la estrategia política seguida por García fue una

mayor exclusión y marginación social entre los trabajadores urbanos y rurales, e incluso entre las clases medias, en particular fuera de Lima y la costa norte del país. En el estudio que Silva (2009, p. 29) hiciera de episodios conflictivos en la región latinoamericana, la exclusión social entre las clases trabajadoras y medias era una «fuerza poderosa detrás de la unificación de las corrientes de movilización antineoliberal». Sin embargo, la distinción clave entre el Perú y los demás países latinoamericanos es que esta exclusión social se dio en el contexto de un auge económico que colocó el desempeño del país en la cima de la región latinoamericana. En cambio, en otros países latinoamericanos las protestas contra el mercado fueron magnificadas por una prolongada crisis económica. Con el alza en las movilizaciones, Toledo y García se encontraron entre Escila y Caribdis. De un lado, ambos estaban dispuestos a sustentar el crecimiento del país ampliando la economía extractiva y apoyando otras iniciativas económicas, como los acuerdos de libre comercio. Alcanzar estas metas requería fortalecer la confianza de los inversionistas extranjeros y locales, y las protestas generalizadas contrarrestaron sus esfuerzos por mejorar el clima de inversión del país. De otro lado, ellos tenían que hacer frente al descontento social a algún nivel. Ponerse del lado de los manifestantes con demasiada rapidez quebraría la confianza empresarial, pero esperar demasiado tiempo antes de responder a sus demandas podía generar violencia y resultar contraproducente, como sucedió en el caso de Bagua. Algunos autores sugirieron que el fracaso de Toledo y García en enfrentar el descontento social no fue sino un derivado de la débil capacidad del Estado (Thorp, 2012; Echave y otros, 2009). Otros autores señalan la respuesta pasiva que los gobiernos dieron a las movilizaciones, lo que interpretan de dos modos: el primero asume que tanto Toledo como García esperaban que el crecimiento económico, que hasta entonces había favorecido mayormente a Lima y a la costa, dejando de lado a la sierra, eventualmente chorreara al resto del país. Esta explicación sugiere que simplemente esperaban que ello ocurriera, razón por la cual consideraron que la intervención no era necesaria. La otra interpretación postula que esperaban que los recién creados gobiernos regionales resolvieran estas protestas. Sin embargo, y como se documenta más adelante, algunas autoridades regionales estimularon activamente las movilizaciones en oposición tanto a las compañías mineras como al respaldo del gobierno central a las actividades extractivas. No obstante su aparente pasividad, vale la pena señalar que dos agencias gubernamentales distintas observaban de cerca el desarrollo de estas movilizaciones, especialmente aquellas contra la extracción de recursos: la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior (Arce, 2015). Podemos por ello asumir que el gobierno estaba al tanto de estas movilizaciones, aun cuando

dicho conocimiento no condujo a una acción inmediata. Una forma alternativa de comprender la respuesta que dieron al incremento de las movilizaciones es aludiendo a lo que el novelista y Premio Nobel peruano Mario Vargas Llosa llamó «el arte de mecer»28. En palabras de Vargas Llosa: «Mecer» es un peruanismo que quiere decir mantener largo tiempo a una persona en la indefinición y en el engaño, pero no de una manera cruda o burda, sino amable y hasta afectuosa, adormeciéndola, sumiéndola en una vaga confusión, dorándole la píldora, contándole el cuento, mareándola y aturdiéndola de tal manera que se crea que sí, aunque sea no, de manera que por cansancio termine por abandonar y desistir de lo que reclama o pretende conseguir. La víctima, si ha sido «mecida» con talento, pese a darse cuenta en un momento dado que le han metido el dedo a la boca, no se enoja, termina por resignarse a su derrota y queda hasta contenta, reconociendo y admirando incluso el buen trabajo que han hecho con ella… El resultado práctico de vivir «meciendo» o siendo «mecido» es que todo se demora, anda mal, nada funciona y reina por doquier la confusión y la frustración.

Se trata de «una práctica tan extendida en el Perú que es poco menos que un deporte nacional», añade el novelista29. Tal como los estudios de caso de este libro amplían, esto equivale a hacer creer a los manifestantes que se ha dicho «sí» a sus demandas cuando en realidad es «no». Por ejemplo, Toledo y García mecían a los manifestantes creando mesas de diálogo con la finalidad de negociar sus demandas. La instalación de las mesas levantaba las esperanzas de los manifestantes de que se podía alcanzar una solución, y al mismo tiempo mostraba que al gobierno le interesaban los agravios de los pueblos afectados por la extracción. Sin embargo, estas mesas prometían como una cuestión de rutina más de lo que podían dar y no lograron generar compromisos políticamente vinculantes. La «mecida» favorecía al gobierno al menos por dos razones. En primer lugar y tal como nos lo recuerda la literatura de los movimientos sociales, resulta difícil mantener las movilizaciones a gran escala por un lapso prolongado. Las protestas requieren de mucha organización y movilización de recursos, y que los participantes dediquen tiempo fuera de su rutina diaria a mantenerlas. Por ello, cuanto más logre «mecer» el gobierno a los manifestantes, tanto más probable será que las protestas se agoten, dadas las dificultades que existen para mantener la movilización. En segundo lugar, la dispersión geográfica de las protestas y la fragmentación de sus organizaciones hace que las movilizaciones emergentes sean menos visibles a nivel nacional, al menos en el corto plazo. Estas circunstancias dieron cierto respiro a Toledo y García, y minimizaron la urgencia de tomar medidas. En general no resulta inmediatamente evidente que Toledo y García hayan tenido una estrategia clara para enfrentar el incremento en las protestas. Es por ello que varios observadores han criticado su respuesta pasiva, si es posible decir que hubo alguna, a las movilizaciones. «Mecidos» es como se sintieron los

grupos agraviados y más allá de que haya sido intencional o no, ello permitió a los gobiernos seguir promoviendo el clima de inversión del país en medio de la ola de protestas. A pesar de las similitudes, hay unas cuantas diferencias que distinguen a Toledo de García. Para 2001 Toledo era el primer presidente de raíces andinas elegido por el pueblo y mientras estuvo en el cargo politizó eficazmente las cuestiones indígenas e hizo numerosos intentos abiertos de cortejar a los votantes nativos30. Aunque su gobierno no logró abordar las necesidades de los grupos indígenas, especialmente en lo que se refiere a los daños ambientales en hábitats tradicionalmente indígenas y las dislocaciones resultantes de las concesiones otorgadas a las compañías mineras (Greene, 2006), su discurso político continuó siendo proindígena y no represivo (Paredes, 2011). García, en cambio, estaba dispuesto a utilizar el aparato represivo del Estado para enfrentar las movilizaciones. 33 personas murieron en Bagua en las movilizaciones de 2009, cuando se envió la policía y las fuerzas armadas a reprimir a los manifestantes. Las protestas captaron la atención internacional cuando The Economist reportó estos acontecimientos en un artículo titulado «Blood in the Jungle» (Sangre en la selva)31. Muchos observadores coinciden en que la respuesta que dio García a las crecientes movilizaciones fue antiindígena y hasta racista. Al referirse a las demandas de los pueblos indígenas de la Amazonía, García dijo: «Ya está bueno. Estas personas no tienen corona, no son ciudadanos de primera clase. 400 000 nativos no pueden decirnos a 28 millones de peruanos: “Tú no tienes derecho de venir por aquí. De ninguna manera, eso es un error gravísimo y quien piense de esa manera quiere llevarnos a la irracionalidad y al retroceso primitivo en el pasado”» (citado en Cameron, 2011a, p. 394). Hasta ahora, la narrativa sobre el Perú ha tocado algunos de los argumentos generales presentados para explicar las tendencias a la movilización y la desmovilización presentadas en el capítulo 1. Por ejemplo, en términos de un enfoque centrado en los agravios que enfatice las condiciones económicas, en el Perú el crecimiento económico fue restablecido a mediados del decenio de 1990 y prosigue actualmente aunque a menor escala. El crecimiento promedio de la década de 1980 fue de 0,65% del PBI, lo que subió a 3,24% en el siguiente decenio y luego a 5,64% en la primera década de este siglo. Los niveles de violencia política y represión fueron asimismo más altos en los años ochenta en comparación con décadas posteriores (véase el cuadro 2). Aún más importante es que la democracia se recuperó luego de la década de Fujimori y brindó nuevas salidas para la representación política a nivel regional. La siguiente sección emplea una base de datos original de protestas que registra 31 años de movilizaciones, para de este modo evaluar estos y otros argumentos formulados

para explicar las tendencias de movilización y desmovilización en la región latinoamericana.

LAS EXPLICACIONES USUALES DE LAS PROTESTAS EN EL PERÚ Podemos observar dos oleadas generales de protestas desde la transición peruana a la democracia en 1980: una de ellas se extendió desde comienzos hasta mediados de la década de 1980, y la otra desde mediados hasta finales de la primera década del siglo XXI (véase la figura 2). Estas dos oleadas aparecieron bajo condiciones sociopolíticas y económicas marcadamente distintas. Los años ochenta fueron una época de declive económico y creciente violencia política. El comienzo de este siglo, en cambio, ha sido una época de expansión económica en medio de un contexto de pacificación global. El nivel de liberalización política fue comparativamente similar en ambas épocas y algo más alto que en los años noventa, la década de Fujimori32. El análisis aquí presentado hace que surjan dudas con respecto a dos de los argumentos comúnmente usados para explicar las tendencias que las protestas siguieron en el Perú. Estas explicaciones comprenden el estado de la economía y la presencia de la violencia política. Pasando a la economía, la opinión imperante sugiere que las crisis envalentonaron a los sectores populares y a las clases medias para que se movilizaran (Silva, 2009). La primera ola de protestas en la década de 1980 es consistente con este argumento. Esta fue una época de convulsiones económicas, y dichas movilizaciones en general seguían a las «malas noticias» de la economía, esto es precios al consumidor más altos debido a la inflación, la escasez de alimentos y el pésimo suministro de servicios estatales básicos. En cambio, la segunda ola de protestas, al comenzar el siglo XXI, desafía la opinión establecida que asocia un desempeño económico deslucido con mayores niveles de movilización. En esta década la economía peruana se recuperó y pasó a ser un ejemplo de manejo económico. Estas movilizaciones siguieron a las «buenas noticias» de la expansión económica y un mejor desempeño, esto es salarios más altos, más beneficios y un mejor suministro de servicios sociales33. El presidente García (2006-2011) caracterizó estas protestas como «conflictos originados por la abundancia» de recursos naturales (citado en Meléndez & León, 2009, p. 606). En conjunto, la idea de que las protestas se encuentran ligadas al estado de la economía cuando le va mal, como en la década de 1980 o bien como en la década 2000-2010, sugiere que en general las condiciones económicas a nivel nacional no son un buen predictor de las tendencias de movilización y desmovilización en el país34. Las evidencias sugieren al menos que la relación entre el estado de la economía y las protestas es más compleja de lo que parecería. Por esta razón resulta imperativo precisar las fuentes de los agravios

ligados a dicho estado, especialmente a nivel subnacional. Los capítulos subsiguientes hacen esto examinando un grupo particular de movilizaciones, ligadas a un tipo específico de política económica: la extracción de recursos naturales. Pasando al argumento de la violencia política, diversos estudiosos han sostenido que la insurgencia hizo que fuera difícil para los grupos sociales construir poderes asociativos y colectivos, los cuales fueron cruciales para resistirse a las políticas de liberalización económica en otros lugares (ArellanoYanguas, 2008; Silva, 2009). Sendero Luminoso, en particular, puso la mira en los dirigentes de las organizaciones de base y asesinó a varios de ellos, pues consideraba que apoyaban al aparato político existente y no a la insurgencia. Un grupo de argumentos afines asocia la represión estatal debida a la violencia política con el declive de las movilizaciones. En suma, si la violencia política sofoca las movilizaciones debido a muertes o actividades represivas, serían de esperar niveles más bajos cuando la violencia es generalmente alta. Sin embargo, y tal como se ve en el cuadro 2, tanto la violencia como las protestas coexistieron durante la década de 1980, de modo que no queda claro de inmediato si la violencia política hizo que la presencia de movilizaciones contra el gobierno fuera poco probable. La información sobre la violencia política proviene de la Comisión Nacional de la Verdad (rebautizada como Comisión de la Verdad y la Reconciliación con Toledo) y comprende el periodo de la guerra de insurgencia que se inició en 1980 y se extendió hasta 2000. Además, los argumentos referidos a la represión estatal se concentran en Fujimori, dado el extenso uso que hizo de la inteligencia militar y la represión selectiva para detener la guerra insurgente. Sin embargo, según el Physical Integrity Rights Index (Cingranelli & Richards, 2010), un índice compuesto que mide las torturas, muertes extrajudiciales, encarcelamientos políticos y desapariciones, la peor época de violaciones a los derechos humanos en el Perú fue a finales de los años ochenta, durante el primer gobierno de García, y no en los noventa con Fujimori. Resumiendo, el argumento de que la violencia política desalentó las protestas no resulta del todo convincente, puesto que durante la década de 1980 unos altos niveles de violencia política y protestas se superpusieron considerablemente. En suma, el horizonte temporal más amplio captado por la base de datos de las protestas en el Perú revela dos amplias oleadas de protesta, lo cual cuestiona la prominencia de dos factores comúnmente utilizados para explicar las tendencias que ellas siguieron en el país, puesto que los argumentos referidos al estado de la economía y a la presencia de la violencia política quedan validados en algunos periodos mas no en otros. Estos resultados reafirman la necesidad de ir más allá

de los factores contextuales de corto plazo, los cuales pueden resultar indicadores equívocos de las causas de las actividades de protesta de largo plazo.

LA DEMOCRACIA COMO UNA OPORTUNIDAD PARA LA REPOLITIZACIÓN Presentemos nuevamente el argumento central de este libro: las condiciones políticas brindan una mejor explicación para comprender la dinámica de los movimientos de protesta. La prominencia de estas condiciones proviene de las contribuciones hechas por la teoría del proceso político (Tarrow, 1998; Tilly & Tarrow, 2006), en especial las dimensiones formales de las oportunidades políticas, las cuales nos permiten examinar la variación de los movimientos de protesta a través de la geografía y del tiempo (McAdam, 1996). En consonancia con estos argumentos, la figura 2 muestra que el nivel de democracia en el Perú se encuentra estrechamente ligado a las dos olas distintas de conflicto popular arriba mencionadas. En efecto, el nivel de la democracia peruana desde la transición de 1980 se ha aproximado a una curva en forma de N: más alto en los ochentas, más bajo en los noventas y nuevamente más alto al comenzar el siglo XXI. Haciéndose eco de esta observación, el puntaje que Freedom House da a los derechos políticos y las libertades civiles clasificó al Perú como «libre» en los años ochenta, «parcialmente libre» en los noventa y «libre» en el decenio de 200035. En lo que a las movilizaciones respecta, su nivel fue nuevamente más alto durante los periodos «libres» de los decenios de 1980 y 2000, en comparación con el periodo «parcialmente libre» de los noventa. La información respalda la idea general de que la democracia proporciona un entorno favorable en el cual emprender acciones colectivas, generando distintas olas y formas de movilización popular. Por lo tanto, ella pasó a ser una oportunidad para la repolitización de los sujetos populares. La actual ola de protestas peruana (de mediados a finales de la primera década del siglo XXI) se ha desarrollado en un contexto de mayor liberalización política, con una prensa más vivaz y libre tras la caída del régimen de Fujimori, y la apertura de nuevas salidas para la representación política con la elección de gobiernos regionales. En conjunto, la figura 2 resalta la importancia que tienen las condiciones políticas antes que las económicas para proporcionar una mejor explicación del surgimiento del conflicto antimercado. Figura 2: Actividades conflictivas y apertura política en el Perú, 1980-2010

Fuente: Arce, 2014. Las actividades conflictivas son la suma de todos los tipos de actividades de protesta, tal como quedaron registradas en la Base de Protestas Sociales del Perú (véase el Apéndice). El puntaje de la apertura política fue tomado de la Freedom House. Este representa la suma de los índices de las libertades civiles y los derechos políticos que van de 1 a 7, indicando los valores más bajos una mayor libertad y dando un rango teórico de 2 a 14 para el índice conjunto. En la muestra, el índice conjunto de la Freedom House va de 4 a 11. Cambié el orden de estos valores y agregué 14 para así crear una nueva escala de 30 a 100, donde los valores más altos indican una mayor democracia.

Podemos extraer de la base de datos algunas observaciones adicionales relevantes para la literatura sobre el resurgimiento de los conflictos antimercado. En primer lugar, las investigaciones que enfatizan los efectos desmovilizadores de la liberalización económica esperan encontrar un difundido declive en la movilización a medida que avanzan las reformas de mercado. Por ejemplo, Kurtz (2004) sostiene que estas reformas destruyen la capacidad de organización de la resistencia social, en especial a través del efecto que tienen sobre los trabajadores. Oxhorn (2006) sugiere que el neoliberalismo transforma la ciudadanía en un tipo relativamente vacuo de consumismo, lo que pone fin a los conflictos distributivos, esto es, lo que Colburn (2002) caracterizó como «el final de la política». La figura 3 compara el nivel nacional de huelgas del país con las protestas en el periodo estudiado. Trazando un paralelo con las tendencias de otros países latinoamericanos, el gráfico revela la base cambiante de las movilizaciones antigubernamentales, luego de la transición peruana a una economía de mercado. Esta figura muestra el efecto paradójico de la liberalización económica: vemos la caída de la influencia política de los trabajadores organizados, lo que dejó un espacio para nuevos actores y otras formas de resistencia popular (parecido a Arce, 2008, p. 42). Dicho de otro modo, mientras los sindicatos obreros tradicionales encabezaron las movilizaciones populares usando las huelgas durante la primera ola de protestas, entre comienzos y mediados de la década de 1980, durante la segunda ola de movilizaciones —de mediados a finales de la primera década del siglo XXI— emergieron otros grupos de actores con un repertorio más amplio de protestas (véase la figura 3). Figura 3: Huelgas y protestas en Perú, 1980-2010

Fuente: Arce, 2014. Las cifras de las huelgas y protestas fueron tomadas de la Base de Protestas Sociales del Perú (véase el Apéndice). Las protestas son la suma de las movilizaciones, bloqueos de carreteras, plantones y tomas de locales.

Podemos ver una caída aún mayor del activismo laboral si comparamos el número de trabajadores que participaron en las huelgas. En promedio, fueron 508 840 los que estuvieron involucrados en las huelgas durante los años ochenta, lo que cayó marcadamente a 81 107 durante los noventa, y aún más, a 3813, en el siglo XXI36. El fuerte declive en el nivel de huelgas y de trabajadores participantes en ellas sugiere que luego de iniciada la liberalización económica los sindicatos verticales y de alcance nacional, como la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú (FNTMMSP) y el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación Peruana (SUTEP), entre otros, ya no definen los resultados nacionales. Sin embargo, ahora han surgido otros actores con mayor autonomía de las instituciones estatales y partidarias. Por ejemplo, la base de datos muestra que en el periodo 1980-2010, los frentes regionales y los frentes de defensa fueron el segundo tipo más común de actor involucrado en las protestas. Como se verá con mayor detenimiento en los capítulos 4, 5 y 6, estos frentes son el tipo de organización especial que surge después de las movilizaciones contra las actividades extractivas. Los frentes ejemplifican coaliciones amplias de grupos que atraviesan las clases, la división urbano-rural, y los discursos ambientalista y nacionalista. Salvo por unas cuantas organizaciones, la mayoría de ellas no se convirtieron en confederaciones nacionales o establecieron lazos con los partidos políticos como parte de una alternativa programática al neoliberalismo, no obstante lo cual su participación en las protestas subió constantemente durante la primera década de este siglo. Su repertorio de protestas, que incluye movilizaciones, bloqueos de carreteras y tomas de locales, afectó los resultados nacionales y resume bien los efectos repolitizadores de la liberalización económica. En segundo lugar, los estudios que se extienden en los efectos

desmovilizadores de la liberalización económica asimismo sugieren que la exposición a la competencia mundial produce un Estado postglobalizador «inerme», con capacidades restringidas, especialmente en el área de las políticas monetaria y fiscal, y por ello esta literatura sostiene que el Estado ya no constituye un blanco digno de las movilizaciones populares (Kurtz, 2004, p. 271). En cambio, la base de datos muestra que este siguió siendo el principal blanco del conflicto, puesto que el 29,4% de las movilizaciones estuvieron dirigidas contra los ministerios del Poder Ejecutivo, lo que es consistente con lo que encontrara Silva (2009, p. 28). Después de los ministerios, el gobierno central es el segundo tipo más común de institución a la que se le hacen demandas (25,7%). Como sería de esperar, la naturaleza de las demandas dirigidas al gobierno central incluye peticiones laborales. En conjunto, esto implica que los sujetos populares dirigieron sus demandas hacia el Estado, en un esfuerzo por buscar alguna forma de protección de, o compensación por, las fuerzas del mercado, y ello a pesar de que las políticas de liberalización económica lograron retirar al Estado de las actividades económicas.

CONCLUSIONES Usando una base de datos original de las protestas, que comprende tres décadas de movilizaciones, este capítulo evaluó dos argumentos con que usualmente se explican las tendencias seguidas por las protestas en el Perú. Estas explicaciones incluyen el estado de la economía y la presencia de la violencia política. Tal como este capítulo mostró, estos argumentos solamente brindan pistas parciales sobre los factores de largo plazo que configuraron las tendencias de la movilización y desmovilización en el país. Al ampliar el horizonte temporal del estudio de las movilizaciones en el Perú, comenzando con la transición a la democracia en 1980, y en conformidad con el énfasis que la teoría del proceso político le da a las condiciones políticas que este libro sigue, este capítulo mostró que el nivel de liberalización política del país fue comparativamente similar al de la primera ola de protestas que se dieron en la primera mitad de la década de 1980, y la segunda de mediados a finales de la primera década del siglo XXI. A lo largo de estos dos periodos, la democracia política brindó un entorno favorable para las protestas colectivas. En la década de 1980, los sindicatos tradicionales fueron el actor principal involucrado en las movilizaciones. Al comenzar el siglo XXI los frentes regionales y de defensa emergieron como una fuerza importante en oposición a las políticas de mercado, en especial en las protestas contra las actividades extractivas, y el Estado siguió siendo el blanco principal de las movilizaciones. En general, el contexto político más amplio en el cual surgieron las protestas explica mejor los distintos episodios de movilización

popular en las tres décadas bajo estudio. Sin embargo, la conceptualización de la democracia como una oportunidad para la movilización no puede explicar con facilidad las variaciones entre las protestas entre los países, en particular cuando el nivel de democracia no varía en el tiempo. ¿Por qué razón unidades subnacionales con recursos igualmente abundantes, y dentro del mismo régimen democrático nacional, tienen distintos niveles de protesta? Usando la base de datos de las protestas, y luego de ilustrar su dispersión territorial en el tiempo y el espacio, el siguiente capítulo examina los efectos que tiene sobre las protestas subnacionales otra dimensión formal de las oportunidades políticas, así como un atributo central de la democracia: la competencia política. Como muestra el capítulo 3, el énfasis en la competencia política arroja nueva luz sobre cómo y por qué importa la democracia al nivel subnacional. Y el caso peruano en particular nos da un entorno ideal en el cual examinar los efectos de la competencia política donde hay instituciones débiles, puesto que el sistema partidario peruano de los años ochenta se desarmó con la llegada al poder de Fujimori.

22 Entre los trabajos representativos tenemos Bravo (2009), Caballero y Cabrera (2008), Meléndez y León (2009), Pizarro, Trelles y Toche (2004) y Tanaka y Vera (2008). 23 Las reformas neoliberales de Fujimori, en particular, empeoraron los patrones de centralización, en parte porque Lima tenía economías de escala que no podían ser reproducidas fácilmente por el resto del país (Gonzales de Olarte, 2000; Arce, 2008). 24 Antes de las reformas de Toledo, los departamentos eran considerados unidades administrativas del gobierno central, el cual nombraba prefectos (gobernadores) para cada uno de ellos. Desde comienzos de la década de 1980, en cambio, los alcaldes provinciales y distritales son elegidos en elecciones municipales cada tres años. A partir de 2002, se amplió el mandato de los alcaldes a cuatro años. 25 Toledo ya había postulado a la presidencia en 1995 con la agrupación País Posible, y volvió a hacerlo en 2000 con Perú Posible, su actual partido. 26 «World Bank: Peru to post Asian growth rate by expanding 5,5% this year», Andina: Agencia Peruana de Noticias, 10 de octubre de 2013. Del mismo modo, en 2011 la revista Forbes calificó al Perú como el segundo mejor país en América Latina en donde hacer negocios, junto a Chile. Véase «Best Countries for Business», Forbes Magazine, 3 de octubre de 2011. 27 El análisis de la estrategia electoral de García está basado en Cameron (2011a). 28 Véase Mario Vargas Llosa, «El arte de mecer,» El País, 21 de febrero de 2010. 29 La conexión del artículo de Vargas Llosa con las movilizaciones fue tomada de Reymundo y Nájar (2011, p. 88). Estos autores explican así cómo trató el gobierno de García con los pueblos indígenas amazónicos que se oponían a la extracción (ver también el capítulo 6). 30 Durante su campaña presidencial, Toledo frecuentemente empleó símbolos indígenas y discutió cuestiones de interés para los votantes de este grupo étnico. Por ejemplo, en 2000 encabezó una protesta importante contra el tercer mandato presidencial de Fujimori, a la que llamó «La marcha de los cuatro suyos» (o la marcha de los cuatro rincones del Imperio inca). Durante una detención ampliamente publicitada de su campaña, su esposa Eliane Karp —la cual habla fluidamente el quechua— invocó a las deidades incaicas conocidas como apus a nombre de su esposo, y sugirió que Toledo era la reencarnación del Inca Pachacuti. El presidente Toledo luego inició su mandato en una ceremonia en las ruinas de Machu Picchu, donde firmó la declaración del mismo nombre en apoyo a los derechos indígenas. Toledo a menudo aludía a sí mismo como «cholo» —un término que se usa coloquialmente para describir a las personas de piel oscura, entre ellas las de ascendencia indígena, y que la mayoría de los peruanos sigue considerando un insulto (García, 2005, p. 28)— para así llamar la atención sobre su origen andino. Con respecto a la politización de la votación indígena véase Raymond y Arce (2013). 31 «Blood in the Jungle», The Economist, 13 de junio de 2009. 32 Al igual que Yashar (1998, p. 31), defino la liberalización política como una «creciente libertad de asociación, expresión y de prensa». 33 La distinción entre «buenas» y «malas» noticias es de Almeida (2009). 34 Los estudios transnacionales muestran que los indicadores económicos como el PBI per cápita y el crecimiento del PBI no son buenos predictores de las movilizaciones. 35 La Freedom House clasifica los regímenes como «libres», «parcialmente libres» y «no libres» usando el promedio de sus indicadores de las libertades civiles y los derechos políticos, que van de 1 a 7, indicando los valores altos menos libertad. Los regímenes que tienen una calificación promedio de 2.5 o menos son considerados «libres», los que tienen un puntaje en el rango de 3 a 5 son «parcialmente libres», y los que tienen 5.5 o más son «no libres». 36 En promedio, el número de trabajadores involucrados en las huelgas fue de 470 325 durante la década de 1970. Estas cifras fueron tomadas del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

C 3 MOVILIZACIÓN POR LA EXTRACCIÓN APÍTULO

La literatura ha mostrado que la abundancia de recursos naturales de un país se encuentra a menudo asociada a indicadores negativos, como una mala gobernanza, bajos niveles de desarrollo económico, guerras civiles y dictaduras (Karl, 1997; Ross, 1999; Collier & Hoeffler, 2002, 2005; Dunning, 2005; Fearon, 2005; Humphreys, 2005). Estos resultados han hecho que algunos hablen de una «maldición de los recursos naturales». Salvo por unas cuantas excepciones, el grueso de esta investigación se ha concentrado en comparaciones transnacionales, usando datos nacionales agregados que las más de las veces esconden una significativa heterogeneidad y complejidad dentro del país. Es más, la relación entre la riqueza geológica de un país y su política frente a los conflictos rara vez ha sido examinada sistemáticamente. Específicamente, ¿acaso el valor de la riqueza geológica de un país incrementa las protestas? De ser así, ¿entonces por qué razón unidades subnacionales con recursos igualmente abundantes, dentro de un mismo régimen democrático, tienen distintos niveles de protesta?

LA MINERÍA EN EL PERÚ En el Perú, la minería a gran escala se desarrolló en la sierra central del país en los departamentos de Huancavelica, Junín, Pasco y las provincias septentrionales del departamento de Lima. Al comenzar el siglo XX las operaciones de la Cerro de Pasco Corporation (CPC), una compañía minera de propiedad estadounidense, se ampliaron rápidamente y ella se convirtió en «la única compañía en Perú que se dedicaba a la extracción, el procesamiento y la comercialización de menas minerales y metales a gran escala» (Kruijt & Vellinga, 1979, p. 45). La CPC compró concesiones y fundiciones a compañías mineras rivales de la zona y una línea de ferrocarril que unía todas sus plantas, entre sí y con la costa. La historia temprana de la extracción a gran escala está asociada al desarrollo de un movimiento obrero de trabajadores mineros, puesto que la CPC se convirtió en el empleador privado más grande del Perú. Por ejemplo, la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú (FNTMMSP) remonta su origen a las operaciones de la CPC en los Andes centrales (Kruijt & Vellinga, 1979; Pajuelo, 2010). Sin

embargo, el funcionamiento de la CPC llegó a su fin con el régimen reformista militar del general Juan Velasco Alvarado (1968-1975), quien nacionalizó sus propiedades y las colocó en manos de la compañía estatal Centromín Perú. Los militares expropiaron todas las haciendas de la CPC, que abarcaban un total de 247 000 hectáreas e incluían 87 284 ovejas, 2681 cabezas de ganado y 936 caballos (Kruijt & Vellinga, 1979, p. 54). Las grandes haciendas como las de la CPC expulsaban a los campesinos de sus tierras, creando así un excedente de trabajadores para que laboraran en las minas. En la década de 1990 el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) revirtió este patrón de propiedad estatal de las llamadas «industrias estratégicas» y privatizó Centromín Perú, al igual que cientos de otras empresas estatales (Arce, 2005). Debilitada por la crisis económica y la violencia política de la década de 1980, la FNTMMSP se resistió infructuosamente a las metas privatizadoras de Fujimori. En consonancia con la introducción de las reformas de mercado, Fujimori hizo que la inversión extranjera en la minería fuera una industria sumamente atractiva. Los denuncios mineros hechos por las compañías extractoras se dispararon, de dos a quince millones de hectáreas en la década de 1990 y luego a veinte millones a finales de la primera década del siglo XXI (figura 4). Las inversiones en minería subieron de 400 millones de dólares en la década de 1990 y comienzos del siguiente decenio, a un nivel récord de US$ 2760 millones en 2009 (MEM, 2004, 2010). Es más, actualmente operan en el Perú trece de las veintiún compañías integrantes del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés), la asociación de las compañías mineras más grandes del mundo37, lo que hace que en el Perú se dé la más alta concentración de grandes compañías mineras en la región latinoamericana (Oxfam, 2009). Así, la creciente importancia económica de la extracción de recursos, y específicamente de la minería, descansa sobre el programa de liberalización económica de Fujimori. Figura 4: Concesiones mineras hechas a compañías privadas, 1991-2010 (hectáreas)

Fuente: CooperAcción (2013).

Para finales de la primera década de este siglo, el Perú ocupaba una posición líder en la producción global de oro (quinto después de China, Sudáfrica, Estados Unidos y Australia), plata (primero, seguido por México y China), cobre (tercero, después de Chile y de Estados Unidos), plomo (cuarto, después de China, Australia y Estados Unidos), estaño (tercero, después de China e Indonesia) y zinc (tercero, después de China y Australia). En este mismo periodo, en América Latina, el Perú fue primero en la producción de oro, plomo, plata, telurio, estaño y zinc, y segundo en la producción de bismuto (después de México) y de cobre y molibdeno (después de Chile) (Gurmendi, 2008). La minería ha sido el principal factor impulsor del impresionante crecimiento económico vivido en la primera década de este siglo (véase el cuadro 2), y sus efectos sobre la economía se multiplicaron gracias al auge de los precios de las materias primas en este mismo lapso. Además del alza en el precio de los minerales, la agresiva demanda china de materias primas también contribuyó a esta bonanza económica. En los últimos años, China superó a EE.UU. como el principal destino de las exportaciones peruanas, que incluyen cobre, hierro, zinc y harina de pescado (BCRP, 2012). Las industrias extractivas permitieron al gobierno central acumular una renta significativa, parte de la cual es devuelta a las regiones donde se encuentran las minas. La devolución de las rentas minerales cambió considerablemente en los años antes de, e inmediatamente posteriores a, 2002, el año de la ley de descentralización. Tradicionalmente, el 20% del impuesto a las utilidades pagado por las compañías mineras al gobierno nacional era transferido a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, a finales de la década de 1990 y comienzos del siguiente decenio el monto de la renta minera transferida a las regiones se redujo, debido a que si bien estos impuestos estaban legalmente prescritos, no les hacía cumplir (Zavalla, 2004, p. 169) (figura 5). Luego de la ley de descentralización, que pedía la convocatoria a la elección de gobiernos regionales para que representaran a cada uno de los veinticuatro departamentos del Perú y la provincia constitucional del Callao, se implementó una nueva legislación, para respaldar a los recién creados gobiernos subnacionales. Específicamente, las transferencias de renta de las utilidades pagadas por las compañías mineras subieron hasta 50%. Estas transferencias, explican Ávila y otros (2011, p. 164), se convirtieron en «la fuente principal de inversión pública para los gobiernos subnacionales». En suma, la formación de los gobiernos regionales creó fuerzas centrífugas para la rápida devolución de renta a las regiones mineras. La secuencia de elecciones regionales competitivas (2002, 2006 y 2010) amplió aún más la autoridad política de los presidentes regionales,

y por ende le impuso límites al Poder Ejecutivo a nivel nacional. En consecuencia, el viejo control centralizado de Lima sobre las regiones comenzó a erosionarse. Figura 5: Canon minero transferido a las regiones, 1996-2010

Fuente: INEI (2011).

MINERÍA Y PROTESTA Muy pocos estudios han examinado la relación existente entre la riqueza geológica de un país y la política conflictiva. Luego de la caída del régimen de Fujimori en al año 2000, el Perú experimentó una rápida alza en las protestas de parte de diversos actores sociales, y el tipo de movilización más común fue el que se llevaba a cabo contra la expansión de la frontera extractiva (Arce, 2008; Defensoría del Pueblo, 2012)38. De este modo, el resurgimiento de las movilizaciones se superpone considerablemente con la expansión de la minería (figura 4), así como con el alza de la renta minera (figura 5). Aquí presento un marco para distinguir las diversas movilizaciones en torno a la extracción de recursos. Sostengo que algunas de estas movilizaciones son impulsadas en parte por la «demanda de derechos» y que en general se oponen a la minería y buscan detenerla, en tanto que otras son movidas en parte por la «demanda de servicios», la cual surge debido a las disputas en torno a la distribución y el uso de las rentas generadas por la extracción de recursos39.

LA DEMANDA DE DERECHOS Las preocupaciones ambientalistas en defensa de la provisión de agua o la protección de los campos agrícolas, ejemplifican la categoría de movilizaciones en «demanda de derechos», el grueso de las cuales se opone a la minería. En algunos casos el discurso ambientalista busca impedir el inicio de las actividades mineras, como sucedió en el caso de Tambogrande, Piura; en otros casos este discurso busca detener la expansión de la actividad minera ya presente, como en el Cerro Quilish, en Cajamarca. La percepción de que se margina y excluye a las comunidades del proceso de

toma de decisiones en torno a la gobernanza de los recursos naturales también desencadenó protestas importantes. Estas movilizaciones reclaman el derecho a la consulta previa sobre los proyectos de desarrollo que afectan a los pueblos indígenas. Las movilizaciones en Bagua son un ejemplo de protesta que involucra la «demanda de derechos», en este caso los de consulta y participación. Las movilizaciones que involucran el derecho a la consulta previa frecuentemente incluyen un discurso ambientalista como el ya descrito, para así resistir aún más a la explotación de los recursos naturales. Estas movilizaciones involucran a redes de actores opuestos a la minería (comunidades y alcaldías locales, presidentes regionales, ONG ambientalistas, etcétera) y redes de los que respaldan la extracción (la industria minera, el gobierno central, las asociaciones empresariales y cámaras de comercio, los medios de difusión nacionales, etcétera). Allí donde tienen lugar las actividades extractivas, las comunidades y autoridades locales son rápidas para denunciar la colusión que perciben entre las compañías mineras y el gobierno central a la hora de otorgar concesiones, así como la falta de supervisión ambiental que rodea a estas actividades. Las comunidades agraviadas señalan el abierto conflicto de intereses al interior del Ministerio de Energía y Minas (MEM), que de un lado concede el derecho de extracción a las compañías extractivas y del otro evalúa el impacto ambiental de los proyectos mineros a nombre de las comunidades donde la minería tiene lugar. Tal como Bebbington y otros (2007) señalan, el éxito del MEM depende de su capacidad para ampliar la minería, de modo que resulta sumamente improbable que busque controlar algo. Estas evaluaciones ambientales son en general débiles y se concentran sobre todo en la exploración inicial y no en su cierre.

LA DEMANDA DE SERVICIOS Las disputas en torno a la distribución y el uso de rentas generadas por la extracción de recursos naturales ejemplifica la categoría de movilizaciones en «demanda de servicios». Estos episodios de conflicto no necesariamente se oponen a la minería, y a menudo no involucran directamente a las compañías mineras. Las movilizaciones más bien involucran a las poblaciones y autoridades políticas locales que representan a los distintos niveles de gobierno allí donde se extraen los recursos naturales. Ellas son comunes en áreas donde la minería puede ser la única actividad económicamente viable y rara vez compite con otras actividades, como la agricultura. Los gobiernos regionales buscan, por ello, integrar las actividades extractivas ya presentes con el desarrollo de las áreas locales donde la minería tiene lugar. En lo que a la distribución de la renta respecta, vemos en el cuadro 3 que su

asignación entre los distintos niveles de gobierno ha ido cambiando con el tiempo. Tal como diversos autores han sugerido (Arellano-Yanguas, 2010; Ávila y otros, 2011; Zavalla, 2004), las desigualdades percibidas en la distribución de las rentas entre los presidentes de los gobiernos regionales, los alcaldes de los municipios provinciales y los de alcaldías distritales desataron un considerable número de protestas. En términos del uso de las rentas, las disputas tienen que ver con el manejo eficiente del ingreso por los recursos, donde manejo eficiente alude tanto a su uso apropiado como a la capacidad de los gobiernos subnacionales para entregar mejoras allí donde se extraen recursos. Estas rentas a menudo se gastan en la provisión de servicios o proyectos de infraestructura como caminos, colegios y centros de salud. Cuadro 3: Cambios en los criterios usados en la distribución del canon minero Ley 25506 (Aprobada en 2001) Beneficiario %

Gobierno regional





Ley 25007 (Aprobada en 2003) Beneficiario



%



Ley 28332 (Aprobada en 2004) Beneficiario



%



20 Gobierno regional más 5% para 25 Gobierno regional más 5% 25 universidades públicas de la región para universidades públicas de la región











Municipios de la 20 Municipios del distrito en donde se 10 Municipios del distrito en 10 provincia en donde se extrae el recurso donde se extrae el recurso extrae el recurso













Municipio de la provincia en donde se 25 Municipio de la provincia 25 extrae el recurso, excluyendo el distrito en donde se extrae el de la mina recurso|













Municipios de la región 60 Municipios de la región en donde se 40 Municipios de la región en 40 en donde se extrae el extrae el recurso donde se extrae el recurso recurso Fuente: Arellano-Yanguas (2010, 20). El canon minero no incluye al petróleo.

Un grupo afín de movilizaciones dentro de esta categoría de «demanda de servicios» incluye la renegociación de acuerdos previos de transferencia de tierras, alcanzados entre las compañías mineras y las comunidades y autoridades locales de la zona donde se extraen los recursos. Estas renegociaciones usualmente se dan debido al repentino incremento de las utilidades mineras. Según Arellano-Yanguas (2010, p. 122), el alza de las utilidades estimula a las comunidades locales a exigir el «cumplimiento de promesas y acuerdos previos

que ellos sienten que aún no han sido honrados» o su parte justa de las utilidades de la compañía. A diferencia de las movilizaciones debidas a la distribución y el uso de recursos generados por la extracción de recursos, estos episodios de conflicto a menudo afectan directamente a las compañías mineras. Es necesario hacer un par de observaciones adicionales con respecto a esta clasificación de las movilizaciones. En primer lugar, las que involucran «demandas de derechos» son menos frecuentes pero a menudo reciben bastante publicidad, tienen repercusiones a nivel nacional y podría sostenerse que son más importantes. En efecto, estas movilizaciones han configurado la asignación descentralizada de recursos que vemos en el cuadro 3. Por ejemplo, el origen de la renta minera (el «canon minero») —que para los gobiernos regionales constituye la fuente principal de inversión pública— refleja la creación del canon petrolero. Este último fue creado a mediados de la década de 1970. Los beneficiarios de estas transferencias intergubernamentales fueron los departamentos productores de petróleo de la región amazónica del Perú. La presencia de las movilizaciones es un común denominador que explica las raíces tanto del canon minero como del petrolero, lo que sugiere la prominencia que tienen las fuerzas sociales en la comprensión de la política de descentralización, en particular la política fiscal. Arellano-Yanguas (2010, pp. 112-113) añade que las movilizaciones a las que he identificado como «demandas de derechos» también han influido sobre «las narrativas, estrategias y repertorios de lucha que los pueblos han usado en otros lugares». Por lo tanto, los estudios de caso de los capítulos 4, 5 y 6 de este libro se ocupan de la categoría de movilizaciones que involucran la «demanda de derechos»40. En segundo lugar, la distinción entre demandas «de derechos» y «de servicios» refleja el examen que Perreault (2006) hiciera de la justicia «procesal» y «distributiva» con respecto a la gobernanza de recursos. Perreault (2006, p. 154) describe la demanda de «justicia procesal» como la que pide una «mayor participación y transparencia en las decisiones en torno al manejo de los recursos naturales». Estas demandas se superponen a lo que llamo las «demandas de derechos», que invocan la consulta previa. En cambio las demandas de «justicia distributiva» son las que «piden un reparto más equitativo de los beneficios derivados de la explotación de recursos naturales» (Perreault, 2006, p. 154). Estas demandas representan «demandas de servicios» en torno al uso y el reparto de la riqueza minera, lo que incluye la renegociación de acuerdos previos entre las compañías mineras y las comunidades locales. Cuando estas demandas no son satisfechas, añade Perreault (2006, p. 168) la extracción de recursos empeora los «viejos patrones de desigualdad social y exclusión política», especialmente entre los pobres del campo. Siguiendo las

ideas centrales de este capítulo, es probable que las demandas insatisfechas también fomenten las actividades de protesta. Los argumentos de «codicia» versus «agravio», comúnmente presentados por los estudiosos de los conflictos armados como causas de las guerras civiles (Collier & Hoeffler, 2002, 2005), también pueden ser extendidos a las protestas en torno a los recursos naturales. En este caso las «demandas de derechos» se aproximan a los agravios o amenazas económicas que hacen que las personas participen en las protestas. En cambio las «demandas de servicios» se acercan a la noción de codicia u oportunidad económica en la medida que las personas se movilizan para mejorar su situación, particularmente en presencia de ganancias inesperadas debidas al alza en el precio de los minerales. En términos más generales, los agravios siguen a las «noticias malas» de la extracción (esto es, los daños infligidos al medio ambiente o a la agricultura); la codicia, en cambio, sigue a las «buenas noticias» (es decir, un mejor suministro de servicios sociales, salarios más altos para los trabajadores mineros). Desde una perspectiva que enfatiza la importancia de las condiciones económicas —algo que este libro no defiende—, ambos podrían también ser considerados factores que fomentan las movilizaciones, aunque por causas distintas. En las movilizaciones de «demandas de servicios», los reclamos de los manifestantes son muy específicos y negociables. Estas movilizaciones suelen dar lugar a un patrón de protestas continuas o sin parar por lo que las protestas de corta vida conducen a pequeñas concesiones, que más tarde fomentan otras protestas de corta duración y otras concesiones, y así sucesivamente. Las protestas por «demandas de servicios» de este modo se convierten en una herramienta de negociación para alcanzar objetivos políticos o expresar la demanda de políticas. En las movilizaciones de «demandas de derechos», los reclamos que plantean los manifestantes son más amplios e igualmente más difíciles de acomodar. Por lo tanto, las movilizaciones de «demandas de derechos» son más propensos a producir una acción colectiva mejor organizada y sostenida en contra de la extracción.

LA POLÍTICA REGIONAL La elección de presidentes regionales que se inició en 2002 con el proceso de descentralización buscó promover las supuestas virtudes de la descentralización, defendidas a menudo por la comunidad internacional de donantes, teóricos de la democracia y activistas locales. Según sus partidarios, es más probable que, en virtud de su estrecha asociación con las condiciones locales, los funcionarios de la zona —los presidentes regionales, por ejemplo— tendrán más en cuenta los intereses de las comunidades locales, que en el pasado fueron ignoradas por el

gobierno central. Sería, a su vez, más probable que los ciudadanos participen en la política local si pudieran influir con mayor facilidad sobre los resultados y hacer que los presidentes regionales, gracias a su proximidad con la población, rindan cuentas. De este modo, el resultado esperado del proceso de descentralización sería una mayor rendición de cuentas y sensibilidad, lo que generaría mejores gobiernos locales41. Siguiendo esta lógica, la elección de presidentes regionales buscaba mejorar la gobernanza de los recursos. Sin embargo, y tal veremos más adelante, los nuevos espacios para la representación política propuestos por el proceso de descentralización se vieron inundados de políticos aficionados y partidos débiles que tenían poca o ninguna conexión con, o el respaldo de, los partidos nacionales. La presencia de partidos débilmente desarrollados perjudicó así los mecanismos de rendición de cuentas y de respuesta típicamente asociados con la competencia electoral y fomentó el uso de estrategias de confrontación y perturbación para alcanzar las metas políticas o manifestar sus demandas de políticas. En algunos casos los gobiernos regionales se convirtieron en un blanco fácil para las protestas y en otros fomentaron activamente las movilizaciones en oposición a la extracción; en ambas circunstancias complicaron la gobernanza de los recursos. Los partidos que participan en las elecciones regionales no brindan puntos adecuados de entrada donde dar forma a las políticas, independientemente de su número o cercanía a los votantes debido a la descentralización. Estos partidos son sumamente personalistas y efímeros (Levitsky, 2013). Muy pocos partidos regionales triunfan más allá de una sola elección o dos, y en cada elección regional casi las dos terceras partes son en promedio nuevas agrupaciones (Seifert, 2011). Es más, en las tres elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010, los partidos regionales vencieron en promedio con 30% de la votación. De igual modo, y usando la fórmula de Laakso y Taagepera (1979), el promedio del número efectivo de partidos (NEP) que compitieron en estas tres elecciones regionales fue de 5,25, con un mínimo de 1,7 partidos en la región norteña de Lambayeque en 2010, y un máximo de 8,86 partidos en la región meridional de Puno, también en dicho año (véase el cuadro 4). El nivel de fragmentación política en las regiones (5,25 partidos) es mayor que el del Congreso de la República, que tuvo casi cuatro partidos en las elecciones nacionales de 2001, 2006 y 201142. En respuesta a las frágiles bases de apoyo de los gobiernos regionales, a partir de las elecciones regionales de 2010 el gobierno central estipuló que para ganar era necesario contar con una mayoría de 30%, lo que luego eliminaría una posible segunda vuelta entre los dos candidatos principales. En el ciclo electoral regional de 2010 hubo diez segundas vueltas a nivel nacional, lo que representa el 40% de todas las regiones.

Diversos autores han observado también la falta de alineación entre los partidos que representan al gobierno nacional (ubicado en Lima) y los que representan a los gobiernos regionales (Vergara, 2011). Esta disociación refleja la fluidez y la debilidad del sistema de partidos peruano. Por ejemplo, mientras ocupaban el Ejecutivo, Perú Posible, el partido de Alejandro Toledo, solamente controló un gobierno regional (Callao), y el APRA de García dos (La Libertad y Piura)43. En las tres elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010, el APRA fue el único partido de nivel nacional que tuvo una presencia importante en los gobiernos regionales, pero sus triunfos no fueron duraderos. Durante las primeras elecciones regionales en 2002 el APRA ganó doce regiones (o el 48% del total), pero después de las elecciones de 2006 solo controlaba dos, y apenas una después de las de 2010. El grueso de los gobiernos regionales es controlado por un gran número de candidatos independientes que solo están débilmente vinculados con alguna organización partidaria. El entorno multipartidario y fragmentado de las elecciones regionales peruanas (el promedio del NEP es mayor a 5), y la capacidad de los movimientos regionales de ganar una presidencia subnacional con un porcentaje muy bajo de la votación (18% en varios casos), sugieren que estos partidos regionales no necesitan movilizar apoyo en todos los grupos de la sociedad o hacer un llamado amplio a su electorado. Ellos más bien Cuadro 4: Resultados promedio de las elecciones regionales 2002, 2006 y 2010 Elección

2002

2006

2010



% Mínimo Máximo NEP Mín. Máx. N





28,1 19,3





31,5 18,8





31,8 18,5





2010 43,2 18,5 (2ª vuelta)

50,9

49,6

49,8

71,1









5,6 3,1 8,1 25









5,3 2,7 8,2 25









5,4 2,8 8,9 25









3,7 1,7 7,7 10

Fuente: ONPE, 2012. Mínimo y máximo son las proporciones inferior y mayor de los votos, respectivamente, del ganador de la presidencia regional. Mín. (mínimo) y Máx. (máximo) son los valores más bajos y más altos del número efectivo de partidos (NEP), respectivamente.

«tienen un incentivo para concentrar su atención en segmentos más pequeños de la población votante» (Chhibber & Nooruddin, 2004, p. 171). Es más, es probable que en lugar de suministrar bienes públicos, estos partidos repartan bienes privados a los grupos a los que cortejan. En este sentido, Levitsky (2013,

p. 303) sostiene que la fluidez de los partidos regionales permite a los políticos seguir sus «ambiciones desnudas» en lugar de un bien público de más largo plazo. Dado que estos políticos saltan rápidamente de un partido al otro, sus ambiciones simplemente quedan sin control por parte de las organizaciones partidarias que los auspiciaron44. Estas ideas son otra forma de explicar cómo la presencia de partidos débiles a nivel subnacional en el Perú, frustra los efectos de sensibilidad que a menudo se atribuyen a la competencia política. Por esta razón, en el análisis empírico hablo de fragmentación política antes que de competencia política, como ya se describió en capítulos anteriores. Resumiendo, la presencia de partidos débiles en varias elecciones regionales (2002, 2006 y 2010) dañó los mecanismos de rendición de cuentas y de respuesta, que a menudo están asociados con la competencia electoral. En otras palabras, en lugar de mejorar la conexión entre las preferencias del público y la producción del gobierno, las elecciones regionales más bien la tensaron. En consecuencia, las actividades de protesta se convirtieron en el mecanismo preferido para influir en los gobernantes, y tanto más en el contexto de una renta minera creciente (figura 5).

UN ANÁLISIS COMPARATIVO SUBNACIONAL Al examinar la relación entre riqueza de recursos, política regional y protestas en las veinticinco regiones del Perú, el análisis comparativo subnacional presentado en este capítulo corrige el sesgo nacional de la literatura existente, cuando se estudia el surgimiento de la conflictividad popular luego de la tercera ola democratizadora latinoamericana. Esto nos permite plasmar los patrones cambiantes de la movilización y desmovilización dentro de un mismo país, lo cual nos ayuda a efectuar mejores inferencias causales de los factores que dieron forma a las protestas a nivel local y a lo largo del tiempo. Por lo tanto, la unidad de análisis es la región-año. La variable dependiente es el número anual de protestas tomado de la Base de protestas sociales del Perú basado en los medios impresos (Arce, 2014)45. Estos datos miden la variación de las actividades de protesta en las veinticinco regiones a lo largo del tiempo y en cada región (para una estadística descriptiva véase el cuadro 2)46. A través del periodo de la muestra que va desde el 2002 al 2010, y siguiendo la región de Lima, la región de Cusco tiene el promedio más alto de movilizaciones (42,7 protestas) y la región de Madre de Dios tiene el promedio más bajo (4,4 protestas)47. La variable dependiente no restringe las protestas únicamente a los episodios de conflicto que involucran la extracción de recursos, como hace Arellano-Yanguas (2010). Restringir las protestas a los episodios de conflicto que involucraron la extracción de recursos PROTESTA

nos da poca variación en la principal variable dependiente de interés: virtualmente todos los episodios de protestas que involucraron la extracción de recursos incluyeron algún nivel de canon minero. Mis principales variables explicativas de interés son y . La primera son las transferencias anuales per cápita del canon a valores actuales. El canon minero consiste en la devolución a los gobiernos subnacionales de la renta minera recaudada por el gobierno central (Zavalla, 2004). Esta variable mide directamente el valor de la riqueza geológica de una región, la cual se encuentra determinada por la cantidad y calidad de los minerales disponibles, así como por la inversión efectuada en la extracción de estos minerales en cualquier momento dado. En la muestra, la medida va desde un pico de 1277 soles para la región de Moquegua, hasta un mínimo de menos de un sol para la de Lambayeque. El debería correlacionarse positivamente con las protestas si la extracción de recursos naturales resulta dañina debido a las demandas insatisfechas de derechos (justicia procesal) o de servicios (justicia distributiva). En suma, esta variable sirve como un indicador útil de las amenazas u oportunidades económicas basados en los recursos. En segundo lugar, la es el número efectivo de partidos (NEP) políticos que compitieron en las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010 usando la fórmula de Laakso y Taagepera (1979). Dado que no todos los partidos regionales son creados iguales, la medición asigna un peso a cada uno de ellos según el número de votos que recibió, impidiendo así que el conteo sea inflado por los partidos muy pequeños (para las estadísticas descriptivas véase el cuadro 4). La implica la presencia de un gran número de movimientos regionales independientes elegidos con mayorías frágiles. Teorizo que los niveles más altos de afectan los mecanismos de rendición de cuentas y de respuesta, que se encuentran típicamente asociados con la competencia electoral (véase el capítulo 2). Por ende, la debería 48 tener una correlación positiva con las protestas . Mis variables de control son el , la y la (LOG). El es la participación de la producción minera con respecto al PBI total de la región a precios constantes de 1994. Se usa esta variable como sustituto del nivel de actividad minera en una zona dada. La variable es el porcentaje de la población regional por debajo de la línea de pobreza en términos del ingreso, medida contra una variable de demarcación de la misma específica a la región. Se usa como sustituto de los agravios económicos que se dice incrementan las protestas. La variable (LOG) busca controlar la posibilidad de que regiones más pobladas experimenten niveles más altos de movilización, en comparación con otras menos pobladas. Todas las variables del análisis se miden CANON MINERO

FRAGMENTACIÓN POLÍTICA

CANON MINERO

FRAGMENTACIÓN POLÍTICA

FRAGMENTACIÓN POLÍTICA

FRAGMENTACIÓN POLÍTICA

FRAGMENTACIÓN POLÍTICA

PBI MINERO

POBREZA

POBLACIÓN

POBREZA

POBLACIÓN

PBI MINERO

anualmente para cada región. Para controlar la dependencia temporal de las actividades de protesta, incluí la variable dependiente rezagada . Tarrow (1998), entre otros, sostiene que las protestas siguen un patrón cíclico en el cual las oleadas de la misma se incrementan rápidamente en algunos periodos, tras lo cual caen del mismo modo en otros. Procederé calculando un modelo de conteo de eventos de regresiones binomiales negativas con efectos fijos incondicionales. Los modelos de conteo de eventos usan un cálculo de la probabilidad máxima para evaluar la probabilidad de incidencia de los eventos. Dado que los conteos de eventos siempre asumen valores enteros no negativos, la distribución de los eventos es sesgada y discreta, lo que produce errores que no tienen una distribución normal u homocedástica (Long, 1997). Además, las pruebas de sobredispersión y bondad de ajuste indicaron que un modelo binomial negativo es el mejor método para calcular mis datos. Calculé una versión incondicional de efectos fijos del modelo binomial negativo a fin de dar cuenta de la heterogeneidad unitaria no observada (o no observable) de los datos. Dicho de modo más simple, es necesario controlar todos los factores idiosincrásicos que podrían hacer que una región particular sea más o menos proclive a las protestas. Logré esto incluyendo un grupo de variables ficticias en el modelo de regresión, una para cada región, salvo una. Como lo que me interesa es la no independencia de las observaciones dentro de las regiones con el paso del tiempo, los modelos a continuación presentan errores estándar robustos concentrados por región. PROTESTAt-1

Resultados empíricos El análisis fue dividido en dos secciones. La primera parte examina la relación entre la riqueza de recursos y las protestas, usando los datos disponibles sobre el canon minero más antiguos, que se remontan a 1996. Como ya señalamos, la extracción de recursos por parte de grandes compañías mineras se reinició con las políticas de liberalización económica de Fujimori en los años noventa. La segunda parte del análisis parte de estos resultados y examina los efectos que tuvo la política regional sobre las protestas, tomando en cuenta el nivel subyacente de fragmentación política en las elecciones regionales de 2002, 2006 y 2010. Cuadro 5: Canon minero y protestas, antes y después de la descentralización

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3







(1996-2001)

(2002-2010)

(2002-2010)







CANON MINERO

0,0009 (0,0031)

POBLACIÓN (LOG)

PROTESTAt-1



0,0002*** (0,0001) 0,0004*** (0,0001)







23,51*** (2,582)

2,094* (1,112)

0,624*** (0,0810)







-0,0068*** (0,0026)

0,0007 (0,0010)

0,0049*** (0,0011)







Sí

Sí

No







-299,4*** (32,98)

-24,38* (14,28)

-5,747*** (1,050)







139

217

217









Probabilidad de Log

-382,8

-785,5

-812,3









0,213

0,283

0,389

Regiones ficticias

Constante

Observaciones

α

Nota: los errores estándar robustos figuran entre paréntesis; *** p