La economía latinoamericana desde la conquista ibérica hasta la revolución cubana [6 ed.]

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LA ECONOMIA LATINOAMERICANA DESDE LA CONQUISTA IBERICA HASTA LA REVOLUCION CUBANA

siglo veintiuno editores mcxico cspaña argentina

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3KI siglo veintiuno editores, síi CERRO DEL AGUA 248 MEXICO 20. DE______________

siglo veintiuno de españa editores, sa EMUO RU8*I 7. MADRID 33 . ESPAÑA

siglo veintiuno argentina editores, sa Au CORDOBA 2064 . BUENOS AIRES ARGEMTNA

primera edición original, 1969 traducción del portugués por angélica gimpel smith segunda edición en español, 1971 tercera edición en español, marzo de 1973 cuarta edición en español, septiembre de 1973 quinta edición en español, julio de 1974 sexta edición en español, octubre de 1974

derechos exclusivos en lengua española reservado por © editorial universitaria, s. a. san francisco 454, santiago de chile coedición para méxico, centroamérica y españa © siglo xxi editores, s. a. © celso furtado, 1969

derechos reservados conforme a la ley impreso y hecho en méxico printed and made in mexico

A mis alumnos

de la Universidad de París

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3

INDICE Prefacio, 13

PR I M ERA

PA RTE

DE LA CONQUISTA A LA FORMACION DE LOS ESTADOS NACIONALES

Capítulo I: INTRODl:CCION, CUADRO FISICO Y EVOLUCION DEMOGRAFICA De la expresión gcogiáfica a la realidad histórica latinoamericana

16

Ca racteríst ¡cas f(sicas El cuadro demográfico

18 19

Capítulo II: BASES ECONOMICAS Y SOCIALES DE LA OCUPACION TERRITORIAL Acción individual y encomienda El comercio colonial Los polos de crecimiento y los orí-

23

27

genes del • feudalismo» latino* americano Fuerzas centrífugas y centrípetas

29 32

Capítulo 111: LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX

35

El final de la Era Colonial

S E C U N I) A

Formación de los Estados naciona­ les 37

P A RTE

INSERCION EN EL SISTEMA DE DIVISION INTERNACIONAL DEL TRABAJO Capítulo IV: IX 1 ERNACIONAI. EN LA TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XIX Y SUS ELEGIOS EN AMERICA LAUNA

La división internacional del tra­ bajo

11

Tipología de las economías portadoras de mateiias primas

50

Capítulo V: LA RECRIEN 1 \CION DE LA ECONOMÍA INTERNACIONAL EN EL SIGLO ACTUAL La fase de expansión de las e xpor­ taciones Nuevas tendencias de la econo-

54

mía internacional .Significación de la crisis de pata América Latina

55

1929 58

r

Capítulo VI: ALGUNOS

INDICADORES DEL GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO EN AMERICA LATINA 66

Indicadores sociales

62

Indicadores económicos

TERCERA

PARTE

EL CUADRO DE LAS ESTRUCTURAS TRADICIONALES Capítulo VII: CARACTERISTICAS DE LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS La gran propiedad y la organiza­ ción social

I

70

El binomio latifundio-minifundio y la subutilización de factores

73

Capítulo VIII: DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL

El perfil de la demanda en- las estructuras subdcsarrolladas Análisis comparativo de los casos

79

de Argentina, Brasil y México Captación, y utilización de rentas por el Estado

80 85

Capítulo IX: LOS SISTEMAS MONETARIOS Y CAMBIARIOS Inadaptación a las reglas del pa­ trón oro 88 La creación de los Bancos Centra­ les 91

CUARTA

Experiencias en el campo moneta­ rio y cambiarlo y la influencia del fmi

94

PARTE

CARACTERISTICAS DEL PROCESO DE INDUSTRIALIZACION

I

Capítulo X: EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACION: PRIMERA FASE Industrialización inducida por la expansión de ¡as exportaciones

i

1

98

Disparidades entre los casos Argentina y México

de

103

Capítulo XI: EL PROCESO DE INDUSTRIALIZACION: SUSTITUCION DE IMPORTACIONES Limitaciones intrínsecas a la pri­ mera fase de la industrialización 106 Las modificaciones estructurales inducidas por, la crisis del sector

exportador 109 El proceso sustitutivo y la acción del Estado 114

Capítulo XII: LOS DESEQUILIBRIOS PROVOCADOS POR LA INDUSTRIALIZACION SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES: LA INFLACION ESTRUCTURAL

Desarrollo y cambios estructurales 118 Los focos de presiones inflaciona­ 120 rias básicas

QUINTA

Factores circunstanciales y mccanismos de propagación 125 Algunos casos significativos 128

PARTE

CRECIMIENTO Y ESTAGNACION EN EL PERIODO RECIENTE Capítulo XIII: EVOLUCION DE LAS ESTRUCTURAS MACROECONOMICAS Diversidad en la portamiento

forma de com­ 134

Anticipación y pérdida de efica­ cia del proceso sustitutivo 138

Capítulo XIV: EL SECTOR AGROPECUARIO 144

La producción agrícola

La producción pecuaria

150

Capítulo XV: EL SECTOR INDUSTRIAL La estructura de la industria lati­ noamericana 155 Industria textil 156 159 Industrias químicas Papel y celulosa 162

Siderurgia 164 Industrias mecánicas 166 Producción y refinación de petró­ leo 169 Energía eléctrica 171

Capítulo XVI: DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO Tendencias del conjunto regional El caso de Argentina

174 176

SEXTA

El caso de Brasil

178

PARTE

LAS RELACIONES INTERNACIONALES Capítulo XVII: LAS FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA

Objetivos e instrumentos de las po­ líticas correctivas 184 La política del petróleo en Venczuela 187 188 La política del café en Brasil

La política argentina de control de las exportaciones 190 La política del petróleo en Mé­ xico 192 La política del cobre en Chile 193

Capítulo XVIII: LAS NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

Los flujos financieros El acceso a la tecnología moderna

200 205

Grado de control externo de la industria latinoamericana 209

:!

Si

Capítulo XIX: REESTRUCTURACION DE 1 A ECONOMIA INTERNACIONAL

EN BUSCA

Inmutabilidad de las exportacio­ 214 nes compromisos financieros ex-

SEPT I M A

(irnos 220 Búsqueda de una estrategia global 222

1» ARTE

LAS RELACIONES 1NTRARREGION ALES Capítulo XX: EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL El marco institucional Resultados obtenidos

228

(ivas

231

y perspccCapítulo XXI: LA ALALO Y EL GRUPO ANDINO

El Tratado de Montevideo y su 235 funcionamiento 239 Nueva orientación subregional

OCTAVA

Perspectivas del movimiento »in241 tcgracionista*

PA R T E

POLITICAS DE RECONSTRUCCION ESTRUCTURAL Capítulo XXII: ENSAYOS DE PLANIFICACION ECONOMICA Las bases metodológicas 216 Grado de eficiencia de las proycc-

ciones La inelasticidad del sector fiscal

249 252

Capitulo XXIII: LAS REFORMAS AGRARIAS Lis raíces cic­ los movimicntos agrar islas 255 1 a reforma agí aria mexicana 258

La reforma agraria boliviana 261 Las reformas agrarias en el área del binomio latifundio-minifundio 268

Capitulo XXIV: ASPECTOS ECONOMICOS DE L.A REVOLUCION CUBANA

Singularidades de la economía cu­ bana tradicional 273 La fase redistributiva de la Revo-

loción 282 La fase de reconstrucción del sec­ tor externo 286

Capítulo XXV: TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS Indice analítico, 306

PREFACIO

El estudio del desarrollo económico de los países latinoamericanos viene despertando (reciente interés, tanto en Europa y Estados Unidos, como en los países del Tercer Mundo en general. Úna vida política independiente, cuya iniciación coincide con la Revolución Industrial, v una experiencia aún más prolongada de inserción en el sistema de división internacional del trabajo como exportadores de materias primas, singularizan a ese grupo de países en la numerosa familia de naciones de economías llamadas ahora subdesarrolladas. A esas razones se agrega la conciencia de (¡uc, más que en ninguna otra región de significación mundial, es en América Latina donde los obstáculos pa­ ra el desarrollo son fundamentalmente institucionales, lo qu * hace en alto grado complejo todo trabajo de previsión de las líneas evolutivas del área en un futuro mediato. Por otra parte, los problemas que plantea, el desarrollo económico en su fase actual permiten i los pue­ blos latinoamericanos conocerse de manera más realista y valorizar lo que en ellos conforma los rasgos de una personalidad cultural común. El presente volumen fue escrito con el doble p? oósito de ayudar a los estudiosos de otras regiones a formarse una ¡cea del perfil c nómico de Latinoamérica y de contribuir a ampliar la perspectiva de las indagaciones sobre el desarrollo dentro de cada uno de nuestros países. El análisis del desarrollo de cualquiera economía nacional latinoamericana, especialmente en la actualidad, requiere su inserí i'' .’ en el cuadro regional, del mismo modo que exige una nítida percep­ ción del comportamiento de los polos dinámicos de la economía mundial. Frente a esto, el estudiante de economía y de historia eco­ nómica de cualquier país del área tiende a recurrir, de manera un­ ciente. a referencias regionales, y :. interesa cada vez n . por e¡ »iálisis comparativo de experiencias nacionaic . Pa;.. ayudarlo a abrir ese camino, que es también el de ia toma de conciencia de ¡a comu­ nidad de intereses que nos une a todos los latinoamericanos, prepa­ ramos el presente ensayo. Esperamos que esta obra estimule a los eco­ nomistas. a los sociólogos y a otros profesionales x técnico d • América Latina a llevar mucho más lejos la tarca que aquí esboza.

París, abril ele Uj6y.

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PRIMERA

PARTE

De la Conquista a la formación de los Estados Nacionales

C. A P I T U L O

I

JNTRODUG ION: CUADRO FISICO Y EVOLUCION DEMOGRAFICA

i De la c.

1

i

b

sión geográfica a la realidad histórica latinoamericana

1.a expresión América Latina, creada en Estados Unidos, fue uti­ lizada durante mucho tiempo sólo con un sentido geográfico para desv i a los países del sur de Rio Grande. Lejos de interesarse en lo que xistia de común entre ellas, las naciones surgidas en las tierras de colonización ibérica intentaban dar énfasis a lo que era peculiar de cada una. en un esfuerzo de definición de las personalidades na­ cionales respectivas. Con exclusión de Brasil, de colonización portuguesa, y de Haití, de colonización francesa, las demás repúblicas . tienen en común no sólo gran ¡jarte de su historia colonial, sino también una misma lengua, el español. Sin embargo, el hecho de que las culturas precolombinas, tan diversas en sí, hayan contribuido de manera tan desigual a la formación de los perfiles nacionales actua­ les. determina que las disimilitudes entre países como Argentina y México sean, posiblemente, tan grandes como las semejanzas. Lo mismo se puede decir en relación a la contribución étnico-cultui al africana, que se distribuye de modo no menos desigual. Aun sin con­ siderar el caso de Haití, cuyos orígenes afrofranceses lo singularizan, las diferencias existentes entre los países de la región del Caribe, de fuerte influencia étnico-culiural africana, y los países andinos, en los c uales predominan los elementos étnico-culturales indígenas, son tan grandes como las que puede haber entre países que tienen parte de su historia en común. Aun así, el énfasis que se daba a las diferencias reflejaba menos la extensión real de éstas, que el sentimiento del origen común. Como si las nuevas nacionalidades se sintiesen amena­ zarlas un su proceso formativo por fuerzas superiores que las llevarían, tarde o temprano, a reintegrarse en el seno de una historia común, interrumpida por las circunstancias en que se efectúe) la ruptura del imperio colonial español. La formación de una conciencia latinoamericana es un fenómeno i

26 BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL estratificación social. La existencia de una clase dirigente local, que tradicionalmente se apropiaba de un excedente y estaba en condi­ ciones de financiar guerras u obras públicas, facilitó la implantación del sistema de encomienda. En realidad, el encomendero que tenía bajo su custodia una comunidad indígena trataba de obtener de los jefes de esa comunidad que ampliasen el excedente tradicional y lo transfiriesen en gran parte al nuevo señor. En las regiones en que el nivel de desarrollo material de los indios era muy bajo, no hubo posi­ bilidad de sustraerles un excedente por intermedio de sus dirigentes tradicionales. La encomienda ya no funcionó como marco de organi­ zación social y se apeló directamente a formas de esclavitud, some-, tiendo a los hombres a trabajos intensos y en condiciones distintas a__ las que estaban habituados. En.este último caso, las poblaciones indí­ genas tendieron a desaparecer rápidamente. A diferencia de los señores feudales, que obtenían un excedente de la población sometida a su control para utilizarlo de una u otra forma en la misma región, el objetivo principal del español que emprendía la conquista o recibía la encomienda, era sustraer un excedente que pudiese ser transferido a Europa. Sea porque estaba habituado a formas de consumo que solamente podían ser satisfechas mediante importaciones de Europa, sea porque la aventura americana tenía como objetivo último la conquista de una posición económica y social en España, lo cierto es que el encomendero no se interesaba por un excedente que sólo ofrecía posibilidades de ser utilizado local­ mente. Su objetivo fue, siempre, movilizar ese excedente para descu­ brir, producir y transportar metales preciosos. Fuera de estos últimos, no podía producirse casi nada en las Américas que fuese comerciable en Europa durante el primer siglo de la colonización. A diferencia de las Indias orientales, que producían artículos de gran valor por uni­ dad de peso, como las especias y los tejidos finos, en las Américas los conquistadores no encontraron nada que pudiese ser objeto de un comercio lucrativo. Los portugueses, que en los primeros dos siglos del período colonial no encontraron metales preciosos en las tierras que ocuparon, intentaron romper esa impasse implantando una agri­ cultura tropical, basándose en la experiencia que habían obtenido en las islas del Atlántico a partir de mediados del siglo xv. Al en­ contrar una población escasa e inepta para el arduo trabajo de las plantaciones de azúcar, los portugueses se deciden por la importación de mano de obra africana, lo que exigirá considerables inversiones y limitará la acción privada a grupos capaces de movilizar recursos financieros relativamente cuantiosos. De ahí que la acción de los por-

I,

BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL 27 tugueses asuma má. bien la forma de una «colonización» (pie la de una «conquista», y que las estructuras sociales que crean presenten características propias desde su fase inicial. En lo que respecta a la América hispana, la búsqueda y producción de metales preciosos constituyen el factor determinante de la acción de personas privadas, que desempeñan un papel do vanguardia en la estructuración del nuevo Imperio. Por otro lado, la institución de la encomienda constituye el pilar fundamental de la sociedad en for­ mación, compuesta por una pequeña minoría de españoles y por la masa de los indígenas que sobrevivieran a la hecatombe demográfica a que hicimos referencia. En las regiones portuguesas, la implantación de la agricultura tropical creó condiciones diferentes desde el comien­ zo, exigiendo importantes inversiones y la cooperación de hombres que, ligados a ellas, deberían establecerse en la tierra en forma per­ manente.

El comercio colonial

La evolución de la producción de metales preciosos en América espa­ ñola experimenta altibajos en su trayectoria. El pillaje de los tesoros que habían sido acumulados en México y en Perú asume gran impor­ tancia en los primeros años y sirve principalmente para excitar la imaginación en España. La segunda fase, que se extiende hasta la mitad del siglo xvi, se caracteriza por el esfuerzo de los españoles en descubrir las fuentes de los metales preciosos. La producción se limita al oro de aluvión, que va siendo descubierto en distintas regiones y que tiende a agotarse rápidamente. Generalmente los indios, presio­ nados o engañados, conducían al encomendero —organizador de la expedición planeada como empresa privada— a algún río de cuyo lecho habían retirado oro tradicionalmente. En las proximidades casi siempre existían fundiciones ya instaladas por esos mismos indios. Comenzaba entonces la producción, que rápidamente se intensificaba y declinaba en fase subsecuente, de forma aún más brusca. En Brasil, la prolongada demora en el descubrimiento del oro no se debió a que fuera más escaso; la producción brasileña de ese metal en el siglo xvm será superior a toda la producción de oro en las tierras españolas en los dos. siglos anteriores. El atraso de los portugueses se debió princi­ palmente a la inexistencia de una tradición de metalurgia aurífera entre los indios de las tierras brasileñas. Puesto que los aborígenes desconocían el metal, los portugueses tuvieron que descubrir, por

'i

28 BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL cuenta propia, los ríos en que se habían depositado los aluviones aurí­ feros en el vasto territorio brasileño. La producción de plata pasa a ocupar el primer plano a mediados del siglo xvi. A diferencia del oro de aluvión, de rápida declinación, la producción de plata, hecha en minas, alcanzará un desarrollo muy superior y gran estabilidad durante un largo período. En los años setenta del siglo xvi ocurre una verdadera revolución en la metalurgia americana de la plata, con la introducción de la técnica de amalgama de mercurio. Gracias a esa técnica se hizo económico utilizar minerales de ley inferior, lo que permitió alcanzar niveles de producción que habrían sido inconcebibles en períodos anteriores. Por otro lado, se descubrió en Huancavélica, Perú, una mina de mercurio, la que vino a cubrir todas las necesidades locales de ese metal y aun abasteció parcialmente a México. La producción de mercurio, en una sola mina situada en el propio Perú y en posición aislada, era efectuada directamente por la Corona española, la que, de esta manera, tenía el control indirecto de la producción de plata. El transporte de mer­ curio hasta Potosí, en aquel entonces Alto Perú, se hacía en muías que, bajo responsabilidad privada, recorrían los dos mil quinientos kilómetros que separaban a ambas regiones. La producción de plata estaba en manos de particulares, que tuvieron que realizar inversiones importantes, principalmente en obras hidráulicas. La quinta parte de la producción de los metales preciosos correspondía a la Corona españo­ la. En esta forma, por lo menos un 8o por ciento de la producción per­ manecía en manos privadas. El comercio exterior de las colonias españolas estaba sometido a estricto control de parte de las autoridades metropolitanas. Ese co­ mercio se realizaba únicamente en ciertas épocas del año entre dos puertos americanos y uno español, en barcos protegidos militarmente. Si se analizan los datos de este comercio, se comprueba que las impor­ taciones de bienes provenientes de España cubrían apenas uná frac­ ción reducida de los envíos de metales preciosos hechos por particu­ lares. Si se consideran promedios para períodos prolongados, se ve que el valor de los despachos de metales preciosos que realizaba el sector privado era cerca de cuatro veces mayor que el valor de las importa­ ciones5. Parece indudable, por lo tanto, que el trabajo realizado en las tierras de América tenía como objetivo principal crear un flujo de recursos destinados a ser acumulados en España. Como los costos •Para los datos estadísticos, véase Alvaro Jara, Tres Ensayos sobre Economía .Minera Hispanoamericana (Santiago, 1966) .

BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL 29 de producción podían ser cubiertos localmente, mediante la movili­ zación de la mano de obra encomendada —la que producía alimentos para los trabajadores de las minas y de la infraestructura de trans­ portes— las importaciones de España reflejaban esencialmente la for­ ma cómo los encomenderos utilizaban su propio ingreso, en el cual se incluía el 8o por ciento de la producción de metales preciosos. Si ese ingreso hubiese sido aplicado localmente, sea en consumo, sea en inver­ siones productivas o improductivas, el nivel de las importaciones habría sido mucho más alto. El elevado saldo positivo de la balanza comercial pone en evidencia que la clase de encomenderos se permitía ahorrar una parte sustancial de su ingreso, la que era transferida a España. Los polos de crecimiento y los orígenes del -^feudalismo* latinoamericano Aunque destinada principalmente a producir un excedente que se transfería a España, la producción de metales preciosos tuvo un im­ portante efecto multiplicador en las actividades económicas. Las re­ giones productoras de esos metales, particularmente de plata, se com­ portaron como auténticos polos de crecimiento. La demanda de ali­ mentos, de tejidos burdos y de animales de tracción exigió la organi­ zación de economías satélites. Así, el poblamiento de Chile, apoyado inicialmente en la producción de oro, encontró una base permanente en la agricultura de exportación, cuyo mercado era el polo peruano. Del mismo modo, las regiones del norte argentino, donde existía una población indígena relativamente densa, tendieron a transformarse en centro abastecedor de tejidos y animales de tracción para el Alto Perú. Entre la región productora de plata situada en la actual Bolivia, la región productora de mercurio, en el actual Perú, la región de Arica por donde era embarcada la plata para Lima —esta última, prin­ cipal centro administrativo—; Chile abastecedor de trigo, carne seca, pieles, vinos, y la región de Córdoba-Tucumán, en Argentina, de don­ de salían productos artesanales y animales de tiro, se formó una ca­ dena de interrelaciones económicas. El polo dinámico de ese sistema era, evidentemente, la producción de plata, y su base la mano de obra indígena encuadrada en el régimen de la encomienda, que se utilizaba en todas partes. La organización de los indios con miras a la creación de un exce­ dente agrícola está ligada a la introducción de otra institución que vendrá a desempeñar un papel fundamental en la estructuración de

1 h

30

BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL

la sociedad latinoamericana: la gran propiedad agrícola. Las clona­ ciones de tierras se hacen con el mismo espíritu de las donaciones de indios: como incentivo para que la acción privada abra el camino de la conquista y produzca un excedente en beneficio de la Corona. La tierra, en sí, no presentaba atractivo. Pero la demanda de excedentes agrícolas podía transformarse en fuente de ganancia susceptible de obtener de la población encomendada. La época de gran prosperidad de la producción argentífera de la América española finaliza aproximadamente en la mitad del siglo xvn. México aun conocerá una fase brillante en el último siglo de la era colonial, como exportador de plata; mas, para el Alto Perú, la gran época había concluida. La decadencia de la producción minera signi­ ficó la atrofia del polo dinámico del sistema económico que surgió en la vasta región. Las consecuencias del debilitamiento del polo diná­ mico tuvieron profunda repercusión en la evolución social subsecuen­ te. Debilitada la demanda de excedentes agrícolas y de indios para la minería y el transporte, la institución de la encomienda tendió a perder significado. En efecto, en la base del sistema de la encomien da estaba la idea de que parte del excedente extraído a los indios perte­ necía a la Corona, actuando el encomendero como agente recaudador. Atrofiados los mercados que antes permitían monetizar el excedente, la transferencia de una parte del mismo al Estado, se transformó en pesada carga. La institución tendió, entonces, a decaer para desapare­ cer formalmente a comienzos del siglo xvm. La decadencia del sistema económico organizado en torno a los polos productores de metales preciosos tomó la forma de una progre­ siva descentralización de las actividades económicas y sociales, y conver­ tiría a la propiedad de la tierra en la institución básica de todo orden social. En efecto, es el control de la propiedad de la tierra el que permitirá que se continúe extrayendo excedente de la población indí­ gena, una vez eliminado el régimen de la encomienda. Como dicho excedente, por su propia naturaleza debía ser utilizado localmente casi en su totalidad, la estructura social tendió a adoptar la forma de unidades aisladas o semiaisladas. Esos grandes dominios rurales, de economía esencialmente de subsistencia, casi totalmente desvinculados de la autoridad estatal, vendrán a constituir uno de los rasgos destaca­ dos de «la sociedad latinoamericana. La propiedad de la tierra consti­ tuye así, la base de un sistema de dominación social de una masa de población por una pequeña minoría, étnica y culturalmente diferen­ ciada. Los contactos externos son reducidos en la esfera económica y en la social se limitan a la clase dirigente.

BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL 31 La evolución social en Brasil asume características propias; sin embargo, conduce a resultados no muy diferentes de los que acabamos de indicar. La gran plantación esclavista, volcada hacia el exterior, entra en decadencia en la segunda mitad del siglo xvn, como conse­ cuencia de la quiebra del monopolio del azúcar y la subsiguiente declinación de los precios de ese producto. La producción de las Anti­ llas francesas e inglesas'1 crece rápidamente a partir de esa época, al mismo tiempo que la política mercantilista cierra gran parte de los mercados europeos al azúcar proveniente de la colonia portuguesa. La pérdida de los mercados externos tuvo como consecuencia la des­ integración de parte de la agricultura de exportación y su transforma­ ción en una economía de subsistencia o principalmente de ese carácter. El sector que producía carne, animales de tracción y leña para las unidades costeras sufrió esa involución de manera aún más rápida, transformándose en dominios semicerrados. La población trabajadora de esos grandes dominios era primordialmente de origen indígena, a diferencia de las grandes plantaciones litorales, que utilizaban básica­ mente mano de obra africana. No obstante, esa población no se man­ tuvo organizada en comunidades indígenas por el hecho de que la organización de éstas era demasiado rudimentaria. En el tipo de explotación que prevalece en Brasil, como en el anteriormente refe­ rido, la tendencia fue hacia la obtención de un excedente in natura, tanto bajo la forma de prestaciones en productos agrícolas como en trabajo. En un caso, las relaciones de la clase dirigente se establecían con las autoridades tradicionales de la comunidad indígena, y en otro, con individuos aislados, dando origen respectivamente a los binomios latifundio-comunidad indígena y latifundio-minifundio que caracteri­ zarían definitivamente la estructura agraria latinoamericana. Las similitudes fueron mayores cuando, como sucedió frecuentemente, la comunidad indígena tendió a fragmentarse on minifundios en la medida en que las tierras de uso común eran apropiadas para uso •Desde el comienzo, la comercialización del azúcar brasileña en Europa se realizó bajo el control de los intereses holandeses que refinaban el producto y se en­ cargaban de su distribución. La ocupación de Portugal por España en 1580 y la guerra de este país con Holanda, ocasionaron dificultades en la comercialización del azúcar, y finalmente, la ocupación de la región azucarera brasileña por la Com­ pañía Holandesa de las Indias Occidentales. En 1610 Portugal se separó de España y doce años después los holandeses fueron expulsados del nordeste de Brasil, reti­ rándose gran parte de ellos hacia las Antillas, donde organizaron una nueva área productora de azúcar, presentándose una persistente tendencia a la declinación en los precios de este producto. Para detalles y bibliografía, véase C. Furtado, Forma­ ción económica del Brasil, op. cit.

32

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BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL

directo de la clase dirigente. Así, a través de diferentes mecanismos, gran parte de la población rural terminó estructurada en pequeñas unidades, autónomas desde el punto de vista de la organización de la producción, y sometidas a tutela directa o indirecta de una clase diri­ gente (en el caso de la preservación de las autoridades indígenas tra­ dicionales) , que extraía de ella un excedente, en forma semejante a la que se dio en llamar feudalismo. El descubrimiento del oro en Brasil, a comienzos del siglo xvm, provocó una modificación en las tendencias de la evolución general del país7. Se creó un importante mercado de animales de tracción y surgieron oportunidades para ocupar la mano de obra subempleada de la economía azucarera. El río San Francisco, que une la región pecuaria del nordeste al área minera, se transformó en una importante vía de comunicaciones. La influencia del polo formado por la produc­ ción de oro y diamantes vendría a ser considerable en la formación de la economía brasileña. Al contrario de la producción de azúcar, solamente accesible a quien estuviese en condiciones de movilizar cuantiosos recursos financieros, el oro de aluvión podía ser explotado tanto al nivel artesanal como al de la gran unidad. La emigración portuguesa hacia la región, se realizó en escala muy superior a la que tuvo lugar en los dos siglos anteriores. Se desarrolló así la vida urbana y se formó un mercado de alimentos, el que vino a sumarse al aún más importante mercado de animales de tracción destinados al exten­ so sistema de transportes que articulaba la vasta región aurífera con el puerto de Río de Janeiro. Ese mercado de animales fue principal­ mente abastecido por las regiones sureñas, cuyas posibilidades para la producción pecuaria se hicieron pronto conocidas. De esta manera, el polo minero permitió que se formasen vínculos económicos entre el nordeste, el centro y el sur del territorio brasileño, ya en el siglo xvm, esto es, en la fase inmediatamente anterior a la independencia. Como ya observamos, en ese mismo período se aflojaron los vínculos que se habían creado en torno al polo constituido por la región argentífera del Alto Perú durante el primer siglo de la colonización. Fuerzas centrifugas y centrípetas La declinación de la producción de plata, seguida del debilitamiento del Estado español, tuvo consecuencias significativas para el imperio Tara análisis y bibliografía del período del predominio del oro en Brasil, véase C. R. Boxer, The Goldcn Age of Brazil 1695-1750 Growing Pains of a Colonial Society (University of California Press, 1962) .

BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL 33 colonial. El sistema de flotas debió ser abandonado a comienzos del siglo xviii, al mismo tiempo que se hacían importantes concesiones comerciales a Inglaterra, cuya penetración comienza a tomar cuerpo en Portobcllo y Buenos Aires. Esta última ciudad constituye la puerta natural de acceso al Alto Perú, la que se mantuvo cerrada por conve­ niencia del sistema de control del comercio ejercido por la Corona. Desde 1680, los portugueses se encontraban instalados en la Colonia del Sacramento, frente a Buenos Aires, para explotar las ventajas co­ merciales que esa posición ofrecía. En 1713, el acuerdo de Utrecht autorizó a los ingleses para establecerse en esa ciudad con el monopolio del comercio de esclavos. Frente a la nueva situación originada en la decadencia de la minería y en la penetración inglesa, los españoles reaccionaron tratando de diversificar la producción regional y liberalizar las condiciones del comercio. Se crearon, entonces, compañías de comercio con la responsa­ bilidad de desarrollar ciertas áreas, financiar la importación de mano de obra africana cuando fuese necesario, abrir mercados para los nuevos productos, etc. 1.a acción de esas compañías se limitó a la región del Caribe, adonde la producción de artículos tropicales encuentra condiciones favorables. No obstante, las difíciles condiciones de los mercados europeos, defendidos por el Pacto Colonial, restringirán el éxito de las mencionadas compañías a situaciones particulares. En el transcurso del siglo xvm se crearon dos nuevos virreinatos: el de Nueva Granada y el del Río de la Plata, revelando el interés por las actividades agrícolas y comerciales, de la misma manera que los virrei­ natos de México (Nueva España) y Perú (Nueva Castilla), fundados en la primera fase de la conquista, habían simbolizado la preeminencia de los intereses mineros. En una visión muy esquemática, se puede decir que los primeros 150 años de la presencia española en las Américas se distinguieron por grandes éxitos económicos para la Corona y para la minoría española que participó directamente de la conquista, por la destrucción de gran parte de la población indígena preexistente, por el empeoramien­ to de las condiciones de vida de la población que sobrevivió a la con­ quista y, finalmente, por la vinculación de vastas regiones en torno a polos dinámicos cuya principal función era producir un excedente bajo la forma de metales preciosos, el cual se transfería a España de manera casi unilateral. Los segundos 150 años se caracterizan por la declinación de la producción minera, por el aflojamiento de la presión sobre la población, la cual vuelve a crecer y mejora sus condiciones de vida, y por el debilitamiento de los vínculos entre las regiones cuya

34 BASES DE LA OCUPACION TERRITORIAL interdependencia se reduce. En la primera fase, la clase dominante estaba formada por hombres directamente ligados a España, integrados en el aparato del Estado y en posiciones de control del sistema de producción de donde se obtenía el excedente transferido a la Metró­ poli. En la segunda fase, alcanza creciente importancia la clase de los señores de la tierra, desvinculada de la Metrópoli y con un horizonte de intereses estrictamente local. En la América portuguesa esas dos fases se presentan en un orden cronológico inverso. En los primeros 150 años se forma una economía agrícola de exportación constituida por unidades aisladas, vinculadas directamente con el exterior y sin ninguna conexión con otras áreas del país, a excepción del interior pecuario que surge como una dependencia de la economía azucarera. En el primer tercio de la segunda fase ocurre una depresión econó­ mica más profunda y prolongada que cualquiera que haya conocido el imperio español en toda su historia. El último siglo de la época colonial se caracterizó por la formación del polo productor de oro y diamantes, al cual correspondió el doble papel de acelerar el poblamiento de origen europeo y la formación de un mercado articulador de las distintas regiones del país. En la primera fase, la clase dirigente estaba constituida por los señores de las grandes plantaciones de azúcar, directamente vinculados a la Metrópoli; en la segunda fase, la clase dirigente incluía un importante núcleo de individuos ligados a las actividades comerciales internas y al gran comercio de muías, sector de la actividad económica que interesaba a varias regiones del país y las aproximaba. Por lo tanto, existe alguna evidencia de que la propia evolución estructural preparó, en el caso del imperio español, la tendencia a la fragmentación, y en el del imperio portugués, con­ diciones favorables a la preservación de la unidad territorial.

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III

LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX

El final de la Era Colonial

La desorganización de los imperios español y portugués, en la época de las guerras napoleónicas, constituye el acto final de complejo proceso histórico que se extiende durante todo el siglo xvm y se relaciona directamente con las transformaciones económicas y políticas ocurridas en Europa. Las tentativas españolas de diversificar las economías de las colonias americanas se enfrentaron a dos obstáculos principales: las barreras proteccionistas creadas en los principales mercados eu­ ropeos por el mercantilismo y la incapacidad de la propia España para abastecer a las colonias de productos manufacturados. Frente a esa situación, las colonias tenderán a buscar una salida, sea en la con­ quista directa de mercados (lo que se realizaba a través del contra­ bando) , sea en la producción interna de los artículos que necesitaban. Uno u otro camino conducían al conflicto directo con la Metrópoli. En las regiones de desarrollo agrícola para la exportación, como Vene­ zuela, o de intensa actividad comercial, como Buenos Aires, la toma de conciencia de esos problemas se hizo precozmente, al impulso de la penetración de las ideas liberales que se irradiaban desde Inglate­ rra y Francia. Abierto el proceso de las guerras napoleónicas, el aislamiento de España y la rápida penetración-comercial, inglesa crearon situaciones de difícil reversibilidad al instalarse gobiernos locales au—tÓTOmos en disrintasTégiones. En la mayoría de los casos, esos gobier­ nos nacieron de situaciones en que no había ninguna hostilidad hacia la Metrópoli, ocupada entonces por los franceses. Con todo, la propia dinámica del proceso conduciría a la ruptura, la cual en ciertos casos, tomaría la forma de una lucha cruel y prolongada, que tiene su origen en la obstinación con que los españoles pretendieron restaurar una situación que, de hecho, había sido superada tiempo atrás. El hecho de que en la misma época se separara Brasil de Portugal, si bien el gobierno de este país, aliado de Inglaterra, se instaló de 1808 a 1821 en la propia colonia, pone en claro el fondo del problema. Las nuevas condiciones creadas por el avance de la Revolución Industrial en In­ glaterra y por el control progresivo que este país pudo ejercer sobre los transportes marítimos, tendrían que derivar en una política de puertos abiertos en todo el continente americano, política ésta incom-

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patible con el tipo de relaciones que prevalecían entre España y sus colonias. La amplitud de éstas y la incapacidad de la Metrópoli para suministrarles productos manufacturados exigirían necesariamente profundas modificaciones en la estructura de un imperio organizado en torno a la explotación ’de metales preciosos, tres siglos antes. En el caso de Portugal, la transición se inició en fase muy anterior. El acuerdo de Methuen, firmado en 1703, otorgó a Inglaterra una situación privilegiada en el comercio brasileño. Por ese acuerdo, Por­ tugal, a cambio de algunas ventajas para sus vinos en el mercado inglés, abrió su propio mercado y el de las colonias, de-manera irreversible, a las manufacturas británicas. La producción brasileña de oro, que comienza en el segundo decenio del siglo xvm, imprimirá un gran dinamismo a la demanda lusobrasileña de manufacturas creando po­ sibilidades extraordinarias para los productos ingleses. En esta forma, el oro de Brasil se encaminó en su totalidad hacia Inglaterra, permi­ tiendo que este país acumulase voluminosas reservas internacionales, sin las cuales no le habría sido fácil enfrentar las guerras napoleónicas1. La penetración británica en Brasil, si bien permitió a Portugal sobre­ vivir como potencia colonial durante el siglo xvm, preparó la liquida­ ción de los vínculos de la Colonia con la Metrópoli, cuya posición de mero intermediario se hizo cada vez más notoria. Trasladada la Corona portuguesa a Río de Janeiro, en 1808, los intereses ingleses se vincu­ laron directamente con la Colonia transformada en sede del imperio lusitano. También en este caso el proceso sería irreversible, lo que fue comprendido oportunamente por la propia Corona portuguesa, colocando a uno de sus miembro al frente del movimiento separatista. La primera mitad del siglo xix se distingue, en América Latina, por las luchas de independencia. y por el proceso de formación de los estados nacionales. En las colonias españolas, el movimiento independentista irradió desde tres polos: Caracas, Buenos Aires y México. Las dos primeras ¿ran las regiones que más rápido desarrollo habían tenido en el siglo xvm; desarrollo ese, en granj^ri^_reflejo del debili­ tamiento del poder naval español y de la penetración de los intereses ingleses. La independencia, en esas regiones, debería permitir la ascensión de una burguesía mercantil, de ideas liberales, progresista en el sentido europeizante, pero prisionera de la ideología del laissez-faire. La situación en México era diversa, pues la producción de plata, en fase de relativa prosperidad, continuaba siendo la base de la economía ’Cf. W. Cunningham, The Growlh of Modern Industry and Commerce. Modern Times, Parte i (Cambridge, 1921), pp. 460-1.

PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX 37 regional. Además, la población indígena mexicana, que volviera a crecer en el último siglo de la dominación colonial, comenzaba a presionar la estructura de poder basada en la gran propiedad y en la explotación de las comunidades indígenas, introduciendo en las luchas de independencia un carácter social que permanecerá como un fermento y caracterizará la evolución de ese país por más de un siglo. Así, en las luchas de independencia, son perceptibles dos movimientos que estarán presentes en la evolución posterior de Amé­ rica Latina: de un lado surge una burguesía europeizante que pretende liquidar el pasado precolombino y colonial2 y que busca integrar las distintas regiones en las corrientes del comercio internacional en expansión; de otro, se manifiestan fuerzas tendientes a romper las estructuras de dominación impuestas por el régimen colonial que buscan integrar las masas indígenas en el cuadro político-social y de­ finir una personalidad cidtural autónoma. El primero de los movimien­ tos indicados predominará ampliamente durante el siglo xix; veremos más adelante que solamente en la segunda mitad de ese siglo vendrá a fructificar plenamente. El segundo movimiento pasará al primer plano en el siglo actual, que en América Latina se inicia con la Revo­ lución Mexicana.

Formación de los Estados Nacionales La estructuración de los estados nacionales se produce de manera acci­ dentada en casi toda la América Latina. Las burguesías liberales que dirigieron o apoyaron los movimientos de independencia en Buenos Aires y en Caracas, no estaban en condiciones de organizar sistemas de poder capaces de sustituir a la antigua Metrópoli. Conforme ya seña­ lamos, la evolución general seguía una línea de autonomización regio­ nal, consecuencia del debilitamiento de los antiguos polos de creci­ miento. En la ausencia de vínculos económicos más significativos, el localismo político tendía a prevalecer. En el norte, donde el polo mine“Representante conspicuo de esa corriente liberal es el Libertador Simón Bo­ lívar, que en decretos de 1824 y 1825, expedidos en Trujillo y Cuzco, decreta la disolución de las comunidades indígenas constituyendo la propiedad privada cam­ pesina y declarando propietarios de las tierras que tenían en su poder a los «denominados indios*, a fin de que puedan «venderlas o alienarlas de cualquier modo*. Esas medidas no llegaron a ser puestas en práctica en esa época, pero constituyen clara indicación del espíritu europeizante de los líderes de las guerras de independcncAi. Véase a ese respecto Arturo Urquidi Morales, »Las comunidades indíge­ nas y su perspectiva histórica* en Les Problémes Agraires des Amérique Latines (París; 1967).

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38 PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX ro se mantuviera más vigoroso y donde preexistiera a la conquista española una tradición de centralismo administrativo, se conservó la unidad política de lo que fuera la Nueva España. En el sur, las capitanías de Venezuela y Chile se transformaron en unidades polí­ ticas independientes. Nueva Granada se dividió en Colombia y Ecua­ dor y el recién creado Virreinato del Río de la Plata se desmembró, dando origen a Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia. Rotos los vínculos con la Metrópoli, el poder tendió a desplazarse en x todas partes hacia la clase de los señores de la tierra. La estructuración ¿V de los nuevos Estados estuvo condicionada por dos factores: la inexis'r tencia de interdependencia rea| entre señores de la tierra, que se ligarán unos a otros o se someterán a uno de entre ellos en función de la lucha por el poder, y la acción de la. burguesía urbana, que man­ tendrá contactos, con el exterior y ex plorará-toda posibilidad de_exi pansión del intercambio externo al cual se irán vinculando segmentos del sector rural. Así, en la medida en que surgen posibilidades para una u otra línea de exportaciones, el grupo urbano tiende a consoli­ darse al mismo tiempo que se integra con algún subgrupo rural, creándose, de ese modo, condiciones para la estructuración de un efec­ tivo sistema de poder. En los países en que la economía minera era predominantc.como México, Perú y Bolivia, el control dehesa actividad Cra suficiente .para definir el poder estatal. Los vínculos de éste con gran parte de la población, organizada en los grandes dominios rura­ les, eran prácticamente inexistentes. Sin embargo, ningún señor regio­ nal disponía de medios para desafiar la autoridad del Estado, cuyo control constituía el principal objetivo de las luchas políticas. En las regiones de economía agrícola, la consolidación del poder estatal de­ pendió de la apertura de líneas de exportación, la que al favorecer a una región, le confería predominio sobre las demás. En Colombia, donde ninguna área llegó a tener una base económica suficientemente grande como para sobreponerse a otras, las guerras civiles se prolon­ garon, diezmando a la población. En Argentina, la posición privile­ giada del puerto de Buenos Aires permitió a la región del litoral imponerse como centro de un sistema nacional de poder después de prolongadas guerras civiles3. Señalamos que el aislamiento en que se encontraban las colonias de la Metrópoli española provocado por las circunstancias de la poli•Sobre el papel de la »autocracia unificadora» en la formación del Estado na­ cional en Argentina, véase Gino Gcrmani, Política y sociedad en una ¿poca de tran­ sición (Buenos Aires, 1962).

PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX 39 tica europea, abrió el camino a las guerras de independencia, bajo la influencia de burguesías locales formadas al influjo de la diversifi­ cación comercial durante el último siglo de la era colonial y radicadas en zonas beneficiarías de un intercambio más diferenciado. México constituye un caso peculiar, en el sentido de que el aislamiento de la Metrópoli tuvo proyecciones más profundas sobre el país, abriendo un proceso de dislocación del orden social, lo que dio mayor intensidad a la lucha por el poder y creó una situación de inestabilidad que se pro­ longó durante todo el siglo xix. También señalamos que la presencia inglesa influyó de modo importante en la ruptura del monopolio co­ mercial y en la creación de intereses urbanos europeizantes. Además, es conveniente observar que la penetración inglesa, en los primeros decenios del siglo xix, constituyó mucho más un elemento de desagre­ gación del orden social y económico existente que un factor capaz de contribuir a consolidar los nuevos Estados en formación. La presencia inglesa se manifestaba esencialmente en la organización de un comer­ cio importador. Surgían las casas importadoras que difundían las ma­ nufacturas europeas, principalmente inglesas, modificando hábitos de consumo y provocando la desagregación de actividades artesanales lo­ cales. En muchos países, la presión del aumento de las importaciones llevó a la depreciación cambiaría y obligó a los gobiernos a contraer empréstitos externos para regularizar la situación de la balanza de pagos. Por otro lado, las casas importadoras de productos ingleses acu­ mulaban reserva líquida y se transformaban en poderosos centros financieros. Las burguesías locales que se vinculaban a los intereses ingleses en los negocios de importación, debían hacer fPente al problema de la insuficiencia de la capacidad de pagos en el exterior. La acumulación de la deuda externa y las crisis de la balanza de pagos creaban pro­ blemas fiscales y cambiarlos, determinando emisiones de papel mo­ neda convertible y una permanente depreciación del poder adquisitivo externo e interno de las monedas nacionales. Las poblaciones urbanas, más castigadas por las alzas periódicas de precios, llegaron muchas veces a rebelarse. Para enfrentar esta situación era necesario aumentar las exportaciones, y las burguesías locales se volcaron entonces hacia el interior en busca de productos exportables, y hacia el exterior, a la conquista de mercados potenciales. Durante la primera mitad del siglo pasado, los mercados exteriores resultaron ser limitados y de difícil acceso. La Revolución Industrial, en esa primera fase, pre­ sentó dos características que se reflejaron negativamente en los países

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40 PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX latinoamericanos. La primera era su concentración en Inglaterra, país poseedor de colonias proveedoras de productos primarios, especialmen­ te tropicales. La segunda era su concentración en la industria textil algodonera, cuya materia prima podía ser producida en gra'n escala y con mano de obra esclava en Estados Unidos, país por añadidura, menos distante de Inglaterra, en una época en que los transportes marítimos eran precarios. De una manera general, los países latinoamericanos enfrentaron grandes dificultades para abrirse líneas de comercio en los tres o cuatro decenios que siguieron a las guerras de independencia. Fuera dé los metales preciosos y los cueros y pieles, ningún otro producto encontró condiciones de mercado favorables, El algodón, cuyo con­ sumo creció en Inglaterra de dos mil a un cuarto de millón de tonela­ das, venía sufriendo una fuerte baja de precios que hacía imposible competir con los productores del sur de Estados Unidos. El azúcar y demás productos tropicales sufrieron un acentuado descenso de pre­ cios a partir del fin de las guerras napoleónicas. Se ha argumentado que el desarrollo de las exportaciones sufrió tropiezos por la inesta­ bilidad política que prevalecía en la casi totalidad de los países. No obstante, también puede ser defendido el argumento inverso: las difi; cultades encontradas en los mercados externos para abrir líneas de exportación, dejaron a los grupos urbanos que habían dirigido las luchas de independencia incapacitados para organizar un sistema de poder estable. Excepción interesante a esta regla, que por cierto la con­ firma, constituyó el caso de Chile. Este país, capitanía autónoma en la época colonial, se singularizaba por el hecho de que ni era centro exportador de metales preciosos (su producción de oro declinó rápi­ damente) , ni era región exportadora de productos agropecuarios para el exterior. En verdad, Chile era una región agropecuaria vinculada al polo peruano. A diferencia de otras burguesías comerciales forma­ das en el comercio del contrabando y bajo fuerte influencia inglesa, los intereses exportadores chilenos estaban integrados con los intereses agropecuarios de la región y se habían formado en el cuadro legalista del monopolio organizado por la Metrópoli. Por ésta y otras razones, la clase dirigente chilena no sufrió conflictos internos mayores y un decenio después de las guerras de independencia lograba estructurar un sistema de poder estable. La Constitución de Portales, en 1833, formalizó un sistema de poder representativo de base oligárquica, que se mantuvo estable hasta fines del siglo xix. Por otro lado, Chile pudo sacar partido de condiciones particularmente favorables en lo refe­ rente al comercio exterior. Poseía un núcleo de economía minera ba-

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sacio en la producción de plata y cobre, el cual se expandió durante ese período, y disponía de un excedente agrícola de zona templada, especialmente de trigo, que lo colocó en posición privilegiada en la zona del Pacífico en la época del descubrimiento del oro en Cali­ fornia y en Australia4. Así, durante un períqdo limitado, pero crucial, Chile se transformó en abastecedor estratégico de alimentos de la costa oeste de Estados Unidos. Es un problema secundario determi­ nar si fue el hecho de haberse estructurado políticamente de ma­ nera estable lo que permitió a Chile sacar partido de esas condiciones favorables de la demanda externa, o si fueron estas últimas las que consolidaron una estructura política que daba sus primeros pasos. Evidentemente, hubo interacción entre ambos factores. No se puede ignorar, por lo demás, que las condiciones de los mercados externos que conoció Chile constituyeron un caso especial. Ningún otro país latinoamericano de la zona del Pacífico disponía de iguales potenciali­ dades agrícolas y de una tradición de exportación de ese sector. Por otra parte, dadas las condiciones de transporte de la época, ningún país atlántico, latinoamericano o no, podía competir con él. La situación brasileña, durante ese mismo período, también pre­ senta aspectos particulares. El análisis de éstos ayuda a comprender la naturaleza de las estructuras políticas en que están basados los Estados latinoamericanos. Al contrario de lo que ocurrió en la región coloni­ zada por los españoles, en el Brasil las actividades agrícolas y la expor­ tación de un excedente de los productos derivados de éstas fueron la propia razón de ser de la Colonia. Los portugueses metropolitanos monopolizaron las actividades comerciales, lo que impidió el surgi­ miento de una burguesía local ligada al comercio exterior. En la región productora de oro y diamantes, el control de las actividades exteriores por la Metrópoli era aún más estricto..En esta última región, cuyo mercado interior de animales de tracción tuvo un desarrollo con­ siderable se formó y consolidó una clase de comerciantes de ganado, relacionada con varias regiones del país. Esos hombres transportaban grandes recuas de muías desde Rio Grande do Sul a Sao Paulo, donde, en grandes ferias de animales, venían a abastecerse los troperos que servían a la región de las minas y que aseguraban la ligazón de ésta con el litoral. Con la independencia, los intereses del comercio exte­ rior permanecieron en manos portuguesas, que se sentían a salvo por la continuidad de la Corona, o fueron transferidos al control inglés. Para una síntesis de la evolución económica chilena en el siglo xix, véase Aní­ bal Pinto Santa Cruz, Chile, un caso de desarrollo frustrado, Santiago de Chile, 1962.

42 PRIMERA MITAD DEL SIGLO XIX De esta manera, en la región azucarera no hubo ninguna modificación sensible, conservándose las viejas estructuras bajo el control más di­ recto de los intereses ingleses. Las modificaciones más significativas ocurrieron en el sur, donde la economía minera venía declinando desde fines del siglo xvm. La reducción progresiva de la producción de oro a una tercera o cuarta parte, al mismo tiempo que crecían los gastos administrativos con el traslado de la Corte y, por otra parte, la creación de un gobierno autónomo, crearon un desequilibrio general en la economía, el que se tradujo en endeudamiento externo y emisiones de papel moneda que rápidamente se depreciaba. La inflación generó descontento en las zonas urbanas y la manifestación de fuerzas cen­ trífugas en varias regiones. No obstante, el desarrollo de la producción del café, cuyas posibilidades se manifestaron ya en los años cuarenta del siglo pasado, permitió la formación del núcleo que luego servir¿_dg base a la nueva estructura de poder. Los hombres que establecían la ligazón entre las regiones mineras y el litoral serán un factor deci­ siva en lá implantación de la economía cafetalera en el valle del Paraíba, de donde ella se expandirá medio siglo después hasta el alti­ plano paulista. De esta manera, el café se desarrolla, aparte de las estructuras latifundiarias establecidas en períodos anteriores, por la iniciativa de individuos de mentalidad mercantil. Así, la actividad económica que será el punto de apoyo del Estado brasileño en $n_fascde formación y consolidación, surge directamente como una actividad agrícola-exportadora, lo que le permite presentar un frente perfecta­ mente consolidado de intereses agrarios y mercantiles, a semejanza de ícTocurrido en Chile. El latifundio tradicional, de economía princi­ palmente de subsistencia, será~siempre marginal en el sistema de poder que se formó en Brasil. Sin embargo, como la nueva agricultura de exportación se estructura en grandes unidades, se establece entre ella y los viejos latifundios una solidaridad fundamental, la que permitió a éstos conservar el control del poder local en las regiones respectivas, correspondiendo a aquélla el control hegemónico del poder nacional5.

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“Una presentación sintética de ]a historia latinoamericana en el período de la independencia se encuentra en. Víctor L. Tapié, Histoire de l’Amérique Latine au XIX* Siécle (París. 1945). Esa obra posee amplías indicaciones bibliográficas. Para referencias bibliográficas generales, véase Bibliográfica histórica de España e Hispa­ noamérica, publicada en Barcelona a partir de 1953 por Jaime Viccns Vives y también Robert A. Humphreys, Latín American History: A Guide to the Literatura in English (Londres, 1960). El libro de Jacques Lamben, Amérique Latine, Structures Sociales ct Institutions Politiques, cuya segunda edición actualizada apareció en 1968, constituye igualmente una valiosa fuente de referencias bibliográficas.

SEGUNDA

PARTE

Inserción en el sistema de división internacional

del trabajo

CAPITULO

IV

LA TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL EN LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XIX Y SUS EFECTOS EN AMERICA LATINA

La división internacional del trabajo Durante la primera mitad del siglo xix, la Revolución Industrial se presentó como un fenómeno esencialmente inglés. Por esta razón es en la propia evolución estructural de la economía inglesa donde se encuentran las explicaciones de los cambios que, durante esa época, ocurren en el conjunto de la economía mundial. Los economistas que presenciaron el comienzo de esas transformaciones y las interpretaron desde el punto de vista de Inglaterra, comprendieron luego que el interés de ese país era transformarse en una fábrica y abrir las puertas a los productos primarios provenientes de todo el mundo. En efecto, la actividad industrial, escapando a la ley de los rendimientos decre­ cientes, desencadenaba modificaciones cualitativas sin precedentes en los procesos económicos. JjEn las economías basadas esencialmente en la actividad agrícola y cuyo avance tecnológico era muy lento o inexistente prevalecía una conciencia clara de que las proporciones de los factores de producción no podían ser modificadas arbitrariamente.^A partir de cierto momento, el rendimiento por unidad de suelo tendería a decrecer necesaria­ mente por mucho que se aumentara el volumen de mano de obra empleada, lo que significaba que la disponibilidad de tierra condicio­ naba el empleo de los demás factores. Sin embargo, la actividad indus­ trial permitirá romper esa barrera. Con ella, el propio crecimiento, al crear la posibilidad de profundizar la división del trabajo y de utilizar máquinas más complejas y en mayores cantidades, se transformaba en fuente de aumento de productividad, lo que implicaba rendimientos crecientes. Siendo así, aunque los precios de los productos agrícolas importados fuesen estables e idénticos a los de la producción nacional, el hecho de poder pagarlos con manufacturas industriales constituía una obvia ventaja para un país escaso en tierras, como era Inglaterra. Por otro lado, una vez constituido un núcleo industrial importante en ese país y consolidada una posición de avance en relación a los demás países, no sería difícil demostrar, en el marco del teorema de las ven­ tajas comparativas establecido en términos estáticos, que para los otros

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países también era provechoso adquirir en Inglaterra los productos industriales pagándolos con materias primas. Ese modelo de desarrollo, no obstante las enormes ventajas que presentaba para Inglaterra pues implicaba nada menos que concentrar en ese país las actividades en que se realizaba el progreso tecnológico, encontró resistencia de parte de los intereses agrícolas y su aceptación fue más lenta de lo que en general se supone.^Durante toda la primera mitad del siglo, la agri­ cultura inglesa continuó gozando de protección eficaz a través del mecanismo de la tarifa móvil, lo cual le permitía elevar automáticamen­ te la barrera aduanera, cada vez que los precios internacionales des­ cendían de cierto nivel críticoJSin embargo, la resistencia tuvo que ir cediendo frente al poder creciente de la burguesía industrial y^entre 1846 y 1849, Inglaterra eliminó las barreras al comercio exterior, sin esperar reciprocidad de los demás países. La victoria total de las ideas librecambistas señala en alguna forma, el final de la primera fase de la Revolución Industrial, durante la cual se creó y consolidó en Inglaterra el núcleo propulsor que llevaría, en la segunda mitad del siglo, a la formación de un sistema de división internacional del trabajo basado en el marcado mundial. De impor­ tancia decisiva en la transición de la primera a la segunda etapa de la Revolución Industrial, fue el desarrollo de la tecnología en los medios de transporte. Las líneas de ferrocarril hicieron posible la rápida integración de los mercados internos en los países europeos y la mecanización de los transportes marítimos modificó profundamente las condiciones del comercio internacional. La invención de la hélice ocurrió alrededor de 1840, y durante el decenio siguiente se introdujo el casco de fierro en los navios, lo que permitió reducir la resistencia del agua y aumentar las dimensiones de los barcos. A partir de en­ tonces, el tonelaje de la marina mercante mundial aumentará con extraordinaria rapidez: de 6,7 millones de toneladas en 1840, pasó a 12,8 millones en 1860 y alcanzó a 43 millones en 1913. La repercusión en las tarifas en el transporte a largas distancias fue considerable, per-

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TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL

mitiendo en muchos casos reducciones de setenta a noventa por ciento en los precios anteriores. La subsecuente baja de los precios de las materias primas, especialmente los del algodón, vino a reforzar la posición competitiva de Inglaterra.^Al sostener la política del libre­ cambio y disminuir sustancialmente sus propias actividades agrícolas, ese país pudo beneficiarse plenamente con el descenso de precios de las materias primas resultante de la reducción de las tarifas marítimas. De este modo, las manufacturas inglesas tornaban en beneficio in­ terno las economías externas producidas por la revolución tecnológica en los medios de transporte.Jpabe recordar que, en los primeros dece\í/ [ nios de la segunda mitad del siglo xix, las dos terceras partes de las /Kj manufacturas que circulaban en el mercado internacional eran de orikgen inglés. Durante el siglo comprendido entre los años veinte del ochocientos y el primer conflicto mundial, se implantó un esquema de división internacional del trabajo y tomó forma un sistema de economía mun­ dial. fjjis actividades económicas de una parte creciente de la pobla­ ción mundial, pasaron a comportarse como elementos interdependien­ tes de un conjunto articulado. Tal sistema de economía rn_undiaLprcsenta algunas características que conviene señalar.AEn primer lugar, está la elevación dé-lá tasa de crecimiehto económico de mucITos^cIe los países que lo integran; no solamente de aquellos que se especia­ lizan en actividades beneficiarías del rápido progreso tecnológico, sino también de otros que utilizan más racionalmente sus recursos naturales^Es éste un fenómeno de amplias proyecciones históricas, pues, hasta entonces, las tasas de crecimiento habían sido irregulares y, cuando fueron ascendentes a largo plazo, eran lo suficientemente dé­ biles para que, en el transcurso de una generación, las modificaciones de las condiciones de vida careciesen de real significado. Era natural, por lo tanto, que se admitiese, como lo hacían los mercantilistas, que el enriquecimiento ocasional de una comunidad tenía como contra­ partida necesaria el empobrecimiento de otra. A partir de la Revolu­ ción Industrial, la aceleración del ritmo de crecimiento de la produc­ ción de bienes y servicios creó la posibilidad de duplicar en el lapso de una generación el poder de compra de la comunidad. ^^La__sggHndiL^niodificación significativa que debemos señalar con­ sistió en la dinamización del cuadro demográfico. La tasa de creci­ miento de la población se elevó gracias a la urbanización, a la mayor eficiencia de los servicios públicos y al aumento de los salarios reales. Pronto, gracias a los notables progresos de la ciencia médica, se pro-

TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL 47 longaron de manera considerable las expectativas de vida/ Disponer de una vida más larga y verla modificarse de modo significativo, es tener conciencia de que el horizonte de posibilidades abiertas al hombre es elástico, tanto en el plano individual como en el social. Los grandes movimientos colectivos, que en el pasado habían tenido inspiración religiosa o militar, se orientaron en medida creciente hacia el conoci­ miento y control del mundo físico y hacia la reconstrucción de las es­ tructuras sociales. ^■La tercera característica es la formación y rápida expansión de un fondo de conocimientos técnicos transmisibles, relacionados con las formas de producción1 |jEn la época preindustrial, las técnicas de pro­ ducción habían sido el resultado de una lenta acumulación de cono­ cimientos empíricos cuya transmisión se hacía, por regla general de generación en generación, a través del aprendizaje en el trabajo. La actividad productiva nacía de ella misma, así como una generación nace de la anterior. En la medida en que iba tomando forma una industria de equipos portadores de una tecnología de vanguardia, los datos de ese problema tendían a transformarse cabalmente. La trans­ misión de la técnica asume la forma de una simple operación comercial, siendo factible la transformación de todo un sector productivo con una rapidez que antes era inconcebible. Al crear una industria de equi­ pos de transporte, Inglaterra puso en marcha un proceso de modifi­ cación de los medios de transporte en todo el mundo. Más aún, al dotarse esa industria del financiamiento adecuado se creó un mecanis­ mo de exportación de capitales que sería factor decisivo para la estruc­ turación del sistema económico mundial y para la gestación de nuevas formas de hegemonía fuera de los marcos tradicionales de las admi­ nistraciones coloniales. Como consecuencia de la acción conjugada de esos factores, durante todo el siglo a que nos referimos la economía mundial creció, inte­ grándose, es decir, al mismo tiempo que se intensificaba la división internacional del trabajo. El comercio mundial se expandió con rapi­ dez: su tasa de crecimiento fue muy superior a la del producto interno de las propias naciones que encabezaron el proceso de transformación de la economía mundial. En efecto, el valor del comercio mundial, que no superaba los 1.500 millones de dólares en los años veinte del siglo pasado, alcanzó a 3-500 millones en el decenio de los cuarenta y a 40.000 millones en la víspera del primer conflicto mundial. Ese ere’Cf. Simón Kuznets, Modern Economic Growth, op. cit., p. 286.

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48 TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL cimiento se traducía en la »internacionalización« creciente de las eco­ nomías industrializadas, particularmente de la inglesa. Así, el coefi­ ciente del comercio exterior de Gran Bretaña2, que en 1805-19 era de 8,5 por ciento, en 1910-13 había alcanzado 29,4 por ciento. De una manera general, ese coeficiente se elevó en los países europeos que durante esa época se iniciaron en el proceso de industrialización. Idén­ tico fenómeno se observó en los países exportadores de productos pri­ marios, en los latinoamericanos, por ejemplo, en los cuales el desa­ rrollo de las exportaciones se hizo a expensas de las actividades eco­ nómicas de subsistencia. Este hecho no se observó en los países cuyo desarrollo constituyó esencialmente un desplazamiento de la frontera económica europea, esto es, en los países que se forman mediante la transferencia de mano de obra y capitales europeos, tales como Estados Unidos3, Canadá, Australia y Nueva Zelandia. El desarrollo de estos países, cuando tomó la forma de incorporación de nuevos territorios, constituyó una ampliación del espacio económico europeo, cuya base de recursos naturales, así enriquecida, permitía que se elevase la produc­ tividad agrícola. Se evitaba la tendencia a los rendimientos decrecientes en la agricultura mediante el aumento de la oferta de tierras de buena 4- ’Dcfíncsc como coeficiente de comercio exterior la relación entre el valor pro­ medio de las importaciones y exportaciones, y el producto interno. Para datos histó­ ricos véase C. P. Kindlebergcr, Foreign Trade and the National Economy (Yale University Press, 1962), p. 180.

’La referencia a Estados Unidos se limita a la expansión de su frontera agrícola, particularmente en la región ccrealcra. El desarrollo de ese país constituye un caso singular que no tiene paralelo. En la época de la independencia ya existía un núcleo de actividades manufactureras,inclusive de siderurgia y de construcción naval, Durante las guerras napoleónicas, como país neutral. Estados Unidos se bene­ fició considerablemente, y pasó a disponer de la segunda marina metíante- njuik dial, íntegramente formada con barcos construidos en el propio país. La instalación de industrias textiles modernas se inicia a comienzos del siglo pasado y ya en los años veinte de ese siglo, se instala la industria de máquinas textiles. Por otro lado, las exportacioncs,_de_algodón, producido con mago., de obra esclava, aumentap considerablemente, lo que permite mantener un elevado nivel de importaciones en iehdo de las regiones del país que se industrializaban. La gran expansión agrícola del medio oeste se apoya en el mercado de la región comercial-industrial del este yen el de la región sur, de agricultura especializada^Es la articulación de los tres polos dinámicos —el industrial-comercial del este, el exportador del sur y el productor dé-alimentos del medio oeste— la que imprime al sistema económico de Estados Unidos su extraordinario dinamismo! Con todo, la expansión de la frontera agrícola en ese país, al crear importantes excedentes exportables, tendría los mismos efectos estimulantes sobre la economía europea que el poblamicnto de los demás espacios vacíos de las áreas de clima templado.

TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL 49 calidad. De esta forma, la producción agrícola inglesa se redujo y los precios de los productos agrícolas pudieron descender al mismo tiem­ po, gracias a la incorporación, de las tierras de zonas templadas en la América del Norte y en Ocea nía. La economía de estas nuevas áreas ya surgía especializada, esto es, con un elevado coeficiente de comercio exterior y también con altos niveles de productividad e ingreso, sinjo. cual no habrían tenido condiciones para atraer las poblaciones europeas de cuya mano de obra dependían. Esas áreas nacían a la vida económica con un mercado de productos industriales relativa­ mente importante y con miaño’efe obra apta para la actividad indus­ trial, lo que explica su precoz industrialización. Como las industrias que iban surgiendo competían con las manufacturas importadas, se explica que el coeficiente de comercio exterior, inicialmente elevado, haya presentado una tendencia a la declinación o a la estabilización, y no a la elevación como en los dos casos anteriores. -^~En síntesis, en el proceso de formación de un sistema económico mundial, cabe destacar, por su importancia en la estructuración de las relaciones internacionales, los siguientes puntos: a) Ex¿a de un núcleo con un considerable avance en el pro­ ceso de capitalización, que concentra gran parte de la actividad indus­ trial y prácticamente la casi totalidad de la producción de equipos; ese núcleo es también el centro que financia las exportaciones mun­ diales de bienes de capital, controla la infraestructura de medios de transporte del comercio internacional y es el principal mercado im­ portador de productos primarios. b) Formación de un sistema de división internacional del trabajo bajo la hegemonía del polo de crecí migi^o interiormente indicado; el estímulo a la especialización favorece el rápido poblamiento de los grandes espacios vacíos de las regiones de clima templado y la articu­ lación de otras áreas al mercado mundial mediante la exportación de materias primas. c) Creación de una red de transmisión del progreso tecnológico, sub­ sidiariacíe l~sis tema de división internacional del trabajo;\esa red facili­ ta la exportación de capitales y, al mismo tiempo, vincula esa exporta­ ción al referido esquema de división del trabajo, el que ella tiende a consolidar; como la industria de bienes de capital se localiza en el núcleo antes referido, la creación de nuevas técnicas de producción también permanece concentrada geográficamente, beneficiando aque­ llas actividades propias de la economía dominante o que interesan a

50 A TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL ésta más directamente. De ahí que la propia evolución de la tecnología esté condicionada por el sistema de división internacional del trabajo surgido con la Revolución Industrial’. Tipología de las economías exportadoras de materias primas

La inserción de los países latinoamericanos en las nuevas líneas en expansión del comercio internacional realízase a partir de los años cuarenta del siglo pasado. En este proceso de inserción tienden a con­ figurarse tres grupos de países exportadores de productos primarios: a) países exportadores de productos agrícolas de clima templado; b) países exportadores de productos agrícolas tropicales, y c) países ex­ portadores de productos minerales. En cada uno de esos casos el co­ mercio exterior contribuyó a configurar una estructura económica particular, cuyas características deben ser tenidas en cuenta en el estu\ dio de su evolución posterior. 0? El primer grupo de países está esencialmente constituido por Argen­ tina y Uruguay. La producción agrícola exportable básase, en este caso, en el uso extensivo de la tierra y se destina a competir con la propia producción interna de los países en rápida industrializaciónj El uso extensivo de las tierras de buena calidad permite, desde el comienzo, alcanzar elevados índices de rentabilidad. Por otro lado, & el propio carácter extensivo de esa agricultura y el considerable vo­ lumen de carga que ella genera, exigen la estructuración de un im­ portante sistema de transporte, lo que tendrá como consecuencia in­ directa la rápida unificación del mercado interno en torno a los gran­ des puertos de exportación. Este grupo de países se asemeja a las re­ giones a que anteriormente hicimos referencia como configuración de una simple frontera de la economía europea en proceso de industria­ lización. Esa frontera, a la cual se trasplanta inicialmente la tecnolo­ gía agrícola europea, se transformaría en importante centro creador de nuevas técnicas agrícolas. Tanto la agricultura de glandes espacios como el transporte, el ensilaje y el embarque en gran escala de cerea­ les, son técnicas que tuvieron su origen en Estados Unidos. En síntesis, los países del grupo que estamos considerando, por el hecho mismo de competir con la producción interna de las naciones de más

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4Sobrc las relaciones entre desarrollo y comercio internacional en el siglo xix, véase Ragnar Nurkse, »Tradc Theory and Dcvclopment Policy«, en Economic Developmenl for Latín America, dirigido por H. S. Ellis (New York, 1961) .

TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL 51 alto nivel de desarrollo y con las regiones de reciente poblamiento europeo, (pie se caracterizaban por un alto nivel de vida, se integra­ ron desde el comienzo a un seétor productivo de la economía mundial singularizado por un permanente avance tecnológico. Estos países pre­ sentaron elevadas tasas de crecimiento en toda la fase de expansión de su comercio exterior. G> El segundo grupo, formado por los países exportadores de pro­ ductos agrícolas tropicales, congrega a más de la mitad de la pobla­ ción latinoamericana. En él se incluyen Brasil, Colombia, Ecuador, América Central y el Caribe, y además ciertas regiones de México y de Venezuela. La inserción de estos países en el comercio internacional se realiza en competencia con áreas coloniales y con la región sur de Estados Unidos^ El azúcar y el tabaco conservarán sus características de productos típicamente coloniales hasta fines del siglo XIX . Fue la rápida expansión de la demanda de café y cacao, a partir de mediados del siglo pasado, ¡jasado, la cpie permitió a los produc­ tos tropicales desempeñar un papel dinámico en la integración de la economía latinoamericana en el comercio internacional, durante la etapa que estamos considerando. En este cas^^a influencia directa de las modificaciones estructurales ocurridas en la economía inglesa es mucho menor, pues el mercado inglés continuó siendo profusa­ mente abastecido por las regiones coloniales de mano de obra abun­ dante y bajos salarios. Correspondió, en este caso, a Estados Unidos, §y en menor escala a los países continentales europeos, el papel de centro dinámico. Los productos tropicales, si bien permitieron poblar importantes áreas, en general tuvieron escasa significación como factor de desarrolldS^or un lado, sus precios permanecieron bajo la influen­ cia de los reducidos salarios de las regiones coloniales que los produ­ cían tradicionalmente. Por otro, dadas sus características, en general no exigieron la construcción de una importante infraestructura; por el contrario, en muchas regiones se continuaron utilizando los medios de transporte anteriores. Finalmente, al producirse en regiones inca­ paces de crear nuevas tecnologías, los productos tropicales tenderán a permanecer en el marco de las economías tradicionales. Con todo, en ciertas zonas, la agricultura tropical de exportación llegó a desempe­ ñar un papel importante como factor de desarrollo. Quizás si el ejem­ plo más significativo sea el de la región cafetalera de Sao Paulo. Brasil. Las características físicas y químicas de los suelos permitieron la plan­ tación extensiva del café en grandes áreas. La productividad relativa­ mente alta de la mano de obra y la magnitud del área plantada, fa-

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TRANSFORMACION DEL COMERCIO INTERNACIONAL

vorecieron la construcción de una infraestructura y propiciaron la creación de un mercado interno. El carácter especial de este caso ad­ quiere relieve si se recuerda, que, a fines del siglo pasado, el altiplano paulista contribuía con dos terceras partes a la producción mundial de café. 5)E1 tercer grupo de países, constituido por los exportadores de pro"d'uctos minerales, está formado básicamente por México, Chile, Perú y Bolivia. Venezuela, como exportador de petróleo, se integrará al grupo a partir del tercer decenio del siglo actuaLJ La revolución en los medios de transporte de la segunda mitad del siglo pasado, al crear un mercado de metales industriales en rápida expansión, provocó una radical transformación en la minería latinoamericana. Por un lado, los metales preciosos, la plata en particular, perdieron rápidamente significación y, por otro, la producción de tipo artesanal o semiartesanal fue progresivamente sustituida por la producción en grandes unidades controladas por capitales extranjeros y administradas desde el extranjero.^El crecimiento considerable de la demanda mundial de metales no ferrosos fue acompañado de un gran progreso tecnoló­ gico, lo que permitió o exigió concentrar la producción en grandes unidades. Ese proceso de concentración, efectuado inicialmente en el principal país productor —Estados Unidos— tendió a exten­ derse luego a otras áreas, cuyos productores locales fueron desplazados por orgánizaciones americanas dotadas de gran poder financiero y con la capacidad tecnológica necesaria para tratar minerales de baja ley. De este modo, el avance de la industria minera de exportación se hizo con la desnacionalización de la misma y con la implantación de un sector productivo que, dado su gran avance tecnológico y elevada densidad de capital, tendió a aislarse y a comportarse como un sistema económico separado, o mejor aún, como parte del sistema económico al que pertenecía la matriz de la unidad productora. El control extran­ jero de una actividad altamente capitalizada y que utiliza poca mano de obra, significó desvincular del sistema económico interno la parte principal del flujo de ingl eso origiñado^en^sj_acLÍyjnSr~En tales con­ diciones, su valor como factor de transformación directa de las estruc­ turas Internas,--se-xeclu jo casi a nada. Además, como la infraestructura creada para servir a las industras minerales de exportación es alta­ mente especializada, las economías externas que resultan de la misma son escasas o nulas para el conjunto del sistema económico. Finalk mente, al abastecerse de productos especializados obtenidos fuera del \país y al producir un reducido flujo de salarios, este tipo de actividad

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no contribuyó en forma significativa en ninguna parte a Ja creación de un mercado interno. Sus potencialidades como factor dinámico solamente se dieron a conocer, cuando el Estado se interpuso para obligar a esas empresas a adquirir dentro del país parte de sus insumos, y para captar, bajo la forma de impuestos, una parte significativa del flujo de ingresos que tradicionalmente eran remitidos al extranjero.

CAPITULO V LA REORIENTAC1ON DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

EN EL SIGLO ACTUAL

La jase de expansión de las exportaciones Los tres decenios que anteceden a la Primera Gran Guerra, consti­ tuyen en el conjunto de América Latina un período de rápido desarro­ llo económico e intensa transformación social. Estos hechos se mani­ fiestan especialmente en México, donde el gobierno de Porfirio Díaz creó condiciones para una intensa penetración de capitales extranje­ ros, orientados principalmente a la producción minera: en Ghile, que al salir victorioso de la Guerra del Pacífico contra Bolivia y Perú, pasó a monopolizar las fuentes del salitre; en Cuba, donde aún antes de la independencia —obtenida en 1898— se venía efectuando una creciente integración con el mercado norteamericano, lo (pie le per­ mitió expandir de modo extraordinario la producción de azúcar; en Brasil, donde el auge del cultivo del café en el altiplano paulista y el flujo migratorio europeo provocaron el colapso de la economía escla­ vista; finalmente, en Argentina, donde la economía y la sociedad se transformaron profundamente por el impulso de la poderosa ola migra­ toria y de la amplia penetración de capitales extranjeros?]

E

Si observamos más de cerca los tres países de mayor extensión, cons­ tatamos la importancia de las transformaciones ocurridas durante ese período. En México la población pasa de 9,4 millones en 1877, a 15,2 millones en 1910. En el último decenio del gobierno de Porfirio Díaz (1900-1910) la tasa media de crecimiento anual del producto real per capita alcanza a 3,1 por ciento. Durante ese decenio la produc­ ción minera y petrolífera, sector básico de la exportación, crece a una tasa anual de 7,2 por ciento, o sea, dos veces más rápidamente que la producción manufacturera y casi tres veces más que la produc­ ción agrícola1. En Brasil, la población, que era de 10,1 millones de habitantes en 1872, alcanzará 17,3 en 1900. En el último decenio del siglo, la tasa de crecimiento demográfico en el Estado de Sao Paulo es superior al cinco por ciento anual, mientras que en el conjunto Tara los datos básicos véase Daniel Cosío Villegas, Historia Moderna de México, Tomo vii: El Porfiriato. Pida Económica (México, 1956) . Véase también Leopoldo Solís M. «Hacia un Análisis General a largo plazo del Desarrollo Económico de México» en Demografía y Economía (El Colegio de México) , Vol. 1, N*> 1, 1967.

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REORIENTACION DE LA ECONOMIA EN EL SIGLO ACTUAL 55 del país es inferior a dos por ciento. De los 6io mil inmigrantes cpie llegaron al país en ese decenio la casi totalidad se localizó en ese Estado. Entre 188o y 1910, la extensión de las líneas de ferrocarriles en uso pasa de 3,/] a 21,3 mil kilómetros. Las exportaciones de café, que se acercaban a los 4 millones de sacos (60 kg.) en 1880, se apro­ ximan a los 10 millones en 1900 y superan los 16 millones antes de la Primera Gran Guerra, cantidad que raramente será superada en los años subsiguientes. Las exportaciones de cacao pasaron de 6 a 40 mil toneladas y las de caucho de 7 a 40 mil toneladas, en el mismo pe­ ríodo2. Sin embargo, es en Argentina donde las modificaciones de esa fase alcanzan mayor relevancia. En los dos decenios comprendidos entre 1890-94 y 1910-14, la población argentina se duplica, pasando de 3,6 a 7,2 millones de habitantes, la red ferroviaria del país pasa de 12,7 a 31,1 mil kilómetros, las exportaciones de cereales aumentan de 1.038 a 5.294 miles de toneladas y las de carnes congeladas de 27 a 376 mil toneladas3. En síntesis, en el período, que estamos conside­ rando, .América Latina se transforma-en un componente de importan­ cia del comercio mundial y en una de las mas significativas fuentes de materias primas para los países i n d u s t r i a 1 i za dos, E n 1913, su par’ticipación en las “exportaciones mundiales de cereales alcanzaba 17,9 por ciento, en la de productos pecuarios 11,5 por ciento, en el de be­ bidas (café, cacao, té) 62,1 por ciento, en la de azúcar 37,6 por ciento, en la de frutas y legumbres 14,2 por ciento, en la de fibras vegetales 6,3 por ciento y en la de caucho, y pieles y cueros 25,1 por ciento1.

Nuevas tendencias de la economía internacional

A partir de la Primera Gran Guerra señálanse importantes modifica­ ciones en las tendencias a largo plazo de la economía internacional, modificaciones que se acentuarían con la crisis de 1929. En primer lugar, obsérvase una reversión de la tendencia a la elevación del coe­ ficiente de comercio exterior de los países industrializados. Así, en Inglaterra ese coeficiente bajó de aproximadamente 30 por ciento sCf. Instituto Brasilciro de Geografía y Estadística, Anuario Estatistico do Bra­ sil, Quadros Retrospectivos, 1939-1940. •Véase Aldo Ferrer, La Economía Argentina (México, 1963) y también Roberto Cortés Conde »Problemas del Crecimiento Industrial (1870-I914)« en Argentina Sociedad de Masas, dirigido por Torcuato Di Telia, Gino Germani y Jorge Graciarena (Buenos Aires, 1965) . ‘Datos básicos de P. L. Yates, Forly Years of Foreign Trade (Londres, 1959).

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a 25 por ciento (1927-29) y a 17 por ciento en los años treinta. En Estados Unidos, en Alemania, en Francia y en Japón se advierte en los años veinte tina estabilización de este coeficiente en comparación con el período anterior a la guerra, y un descenso en los años treinta3. Esa tendencia sólo se modificaría nuevamente después de la Segunda Gran Guerra, deñtfó~de un nue^ cQJUl£XLo de la economía internacional, en el cual el comercio asumiría~Lp£ÍQ£¡palmente la forma de intercambio de productos manufacturados entre países industrializados. En segundo lugar, se observa en los mercados internacionales un persistente deterioro de los precios relativos de los productos prima­ rios. Esta era una tendencia ya observada en el período anterior, y ella se acentuará a partir de 1913. La inelasticidad de la oferta de pro­ ductos primarios de origen agrícola a corto plazo, y la rigidez de las estructuras de los países especializados en la exportación de esos pro­ ductos, vendrían a sumarse a la evolución de la tecnología como factor responsable de la tendencia depresiva de los precios de las ma­ terias primas en los mercados internacionales. El nitrato sintético sustituiría progresivamente al salitre chileno, a partir de la Primera Gran Guerra. Lo mismo sucedería a continuación con las fibras y el caucho sintético. La mayor eficiencia en la utilización industrial de los productos minerales actuaría en el mismo sentido. / La tercera tendencia a señalar es el persistente cambio en la compo­ sición del comercio mundial, tendencia ésta que solamente se mani­ fiesta después de la Segunda Gran Guerra. En los tres decenios ante­ riores al primer gran conflicto bélico, el quantum del comercio mun­ dial de productos primarios creció a un ritmo similar al del comercio de productos manufacturados. En los dos decenios subsiguientes, de­ bido al fuerte aumento de las exportaciones de petróleo y del pro­ teccionismo que prevaleció en los países industrializados, el quantum de las exportaciones de productos primarios creció más que el de las exportaciones de manufacturas. La modificación más significa­ tiva en las tendencias, se evidencia solamente a partir de los años cincuenta. La situación en 1953 ya era distinta de la de 1913 en lo que respecta a la participación de los artículos alimenticios y de las manufacturas en la composición del comercio internacional, conforme nos muestran los datos siguientes0: ’ *Cf. C. P. Kindlcbergcr, op. cit., p. 180. •Cf. P. L. Yates, op. cit.

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CUADRO 1-V

COMPOSICION DEL COMERCIO MUNDIAL 1913

Artícülos alimenticios Materias primas agrícolas . Minerales Manufacturas

29

!953 23

21

13

20

37

43

La declinación relativa de las fibras naturales y el aumento de la producción del petróleo, constituyeron los principales cambios ocu­ rridos en el período indicado. Es a partir de los años cincuenta que se manifiestan las nuevas tendencias que irían a modificar fundamen­ talmente la composición del comercio mundial en el transcurso de un decenio. Entre 1953 y 1967, la tasa de crecimiento anual de las ex­ portaciones mundiales de artículos alimenticios fue de 3,5 por ciento, la de otras materias primas (excepto combustibles) igualmente de 3,5 por ciento, la de combustible de 7,0 por ciento, la de productos químicos de 15,0 por ciento, y la correspondiente a las demás manu­ facturas de 8,.5 por ciento. Debido a esas nuevas tendencias, el inter­ cambio entre los países industrializados viene adquiriendo una cre­ ciente importancia en el comercio internacional. Así, en 1966 las exportaciones totales de los países desarrollados de economía de mer­ cado alcanzaron 139 mil millones de dólares, de los cuales 106 mil millones fueron exportaciones realizadas dentro de ese mismo grupo de países7. Si comparamos las líneas generales de desarrollo de la economía mundial en el medio siglo subsiguiente al término de la Primera Gran Guerra, con el medio siglo anterior, se manifiestan muy pronto dife­ rencias de gran significación, particularmente desde el punto de vista de los países subdesarrollados. La etapa anterior se caracterizó por la formación de un sistema de división internacional del trabajo, sujeto a la hegemonía del grupo de países cuya iidustrialización se inició en la primera mitad del siglo pasado. Ese sistema permitió concentrar en ciertas áreas las actividades productivas que más se benefician del progreso tecnológico, así como la utilización más amplia y ra­ cional de los abundantes recursos (mano de obra y tierras) existentes en las demás áreas. Se expandía el conjunto de la actividad econó­ mica mundial y, al mismo tiempo, surgía o se intensificaba la inter­ dependencia entre sus partes. Si analizamos más detenidamente ese 7Para los datos de base véanse Naciones Unidas, Yearbook of International Trade Statistics, 1964 y Monthly Bullelin of Statistics, diciembre de 1967 y julio de 1968.

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proceso, constatamos luego que él comportaba dos modalidades de desarrollo. Por una parte estaba el desarrollo de los centros indus­ triales, apoyado en el progreso tecnológico y en una rápida acumula­ ción de capital. Esc desarrollo determinaba modificaciones en la can­ tidad relativa de los factores, aumentando la dotación de capital por unidad de mano de obra, y también en la calidad de esos factores, al exigir una mejoría progresiva del factor humano c implicar pro­ cesos productivos cada vez más complejos. Por otra parte estaba el desarrollo de las llamadas regiones periféricas, el que tenía como punto de partida modificaciones en la demanda global a través del sector externo. Este segundo tipo de desarrollo era casi siempre de carácter extensivo, esto es, permitía aumentar la productividad econó­ mica de los factores disponibles sin exigir modificaciones significativas en las formas de producción. Así, la sustitución de una agricultura de subsistencia como la producción de maíz, por una de exportación como el café, determinaba un aumento del valor del producto global sin exigir alteraciones significativas en las técnicas de producción. Giras veces —como en el caso de la producción minera— ese desarrollo peri­ férico lomaba la forma de asimilación de técnicas modernas y de aumento de la capitalización en el sector productivo estrictamente liga­ do a la exportación, sin ninguna capacidad de irradiación hacia el resto de la economía. En uno y otro caso, el desarrollo periférico tenía redu­ cida capacidad transformadora de las técnicas tradicionales de produc­ ción. No obstante, al exigir la modernización de las infraestructuras y de parte del aparato de Estado, abría un proceso histórico que traía en sí mismo un nuevo horizonte de posibilidades.

Significación de la crisis de 1929 para América Latina En la nueva etapa que se inicia con la Primera Gran Guerra y que asume sus características definitivamente con la crisis de 1929, el sis­ tema tradicional de división internacional del trabajo desempeña un papel de importancia declinante. La demanda internacional de pro­ ductos primarios pierde su dinamismo, como reflejo de la propia evolución de las estructuras de los países industrializados. La percep­ ción de la naturaleza y de la profundidad de ese problema y de sus repercusiones en la economía internacional fue retardada por la de­ presión de los años treinta. La amplitud y profundidad de la crisis eclipsaron todos los demás factores causales. No sería fácil percibir que la propia magnitud de la depresión ya reflejaba las importantes transformaciones que estaban en curso en la economía mundial. Las

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exportaciones mundiales sufren una reducción de 25 por ciento en el volumen físico, entre 1929 y 1933, y de 30 por ciento en el nivel general de precios, lo que causó una baja superior al 50 por ciento en el valor del comercio mundial. Además, la modificación en el flujo del movimiento internacional de capitales agravó considerable­ mente la situación de los países exportadores de productos primarios. Inglaterra, Estados Unidos y Francia que, en 1929-1930, exportaban una media anual de 3.300 millones de dólares, bajo la forma de capi­ tales a corto y largo plazos, en 1931-1932 serán importadores líquidos de 1.600 millones como media anual. Inglaterra que en 1925-1929 pagaba con ingresos de sus capitales en el extranjero el 22 por ciento de sus importaciones, elevará ese porcentaje a 37 por ciento en 19301934. En América Latina la crisis alcanzó dimensiones catastróficas, debido a que, de entre las regiones subdesarrolladas, era una de las que más se habían integrado en el sistema de división internacional del trabajo. T odo el sector moderno de las economías latinoamerica­ nas estaba ligado al comercio exterior. En México cerca del 30 por ciento del capital, existente en el país, susceptible de ser reproducido, era controlado por grupos extranjeros y en Argentina más del 40 por ciento. La situación no era muy distinta en los demás países. La deuda externa y su servicio condicionaban no sólo el comporta­ miento de la balanza de pagos, sino también el de las finanzas pú­ blicas y del sistema monetario. Durante todo el decenio que siguió a la crisis la capacidad para importar estuvo fuertemente reducida, no tanto en razón de la declinación en el quantum de las exportacio­ nes, sino principalmente como reflejo de la evolución adversa de los términos del intercambio, conforme se desprende de los siguientes datos: CUADRO 2-V

AMERICA LATINA: INDICE DEL INTERCAMBIO EXTERNO

(1925-1929 = WO) Quantum de las exportaciones

i93o-34.......................................... —8.8 1935-39 .......................................... —2,4

Términos de intercambio

Capacidad para importar

—24.3

—3». 3

—10,8

— 12,9

Fuente: cepal, Estudio Económico de América Latina, 1949.

Si se tiene en consideración el aumento de la población, la decli­ nación en la capacidad para importar fue de 37 por ciento en 1930-34 y de 27 por ciento en el quinquenio subsiguiente, en relación con el

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i

REOR1ENTACION DE LA ECONOMIA EN EL SIGLO ACTUAL

período anterior a la crisis. El impacto principal de la depresión se con­ centró en el sector público, debido a la dependencia en que se en­ contraban, en la época, los sistemas fiscales del intercambio externo, y también como reflejo del aumento relativo de la importancia fi­ nanciera de la deuda pública externa. Todos los países, con excepción de Argentina, suspendieron el servicio de la deuda externa por pe­ ríodos más o menos largos, lo que traería dificultades adicionales a la obtención de financiamientos externos, indispensables para la impor­ tación de equipos. Aunque hayan afectado duramente a toda la región, las consecuen­ cias de la crisis de 1929 fueron diversas, en función del grado de integra­ ción en el sistema de división internacional del trabajo y de la naturale­ za de esa integración. Los países exportadores de alimentos originarios de zonas templadas como Argentina, sufrieron relativamente menos. En primer lugar, porque la demanda de esos productos tiene una elasti­ cidad-ingreso baja, particularmente en los países de nivel de vida eleva­ do. En segundo lugar, porque la oferta de esos productos, casi siempre de ciclo vegetativo anual, es relativamente elástica, pudiendo las áreas sembradas ser reducidas de un año para otro. Finalmente, tratándose de productos que compiten con los excedentes originarios de países desarrollados, el grado de organización de sus respectivos mercados era mayor. En el caso de los productos tropicales, la demanda también es relativamente inelástica en función del ingreso. No obstante, dada la inelasticidad de la oferta, en razón de su carácter de cultivo pe­ renne, cualquiera reducción de la demanda provoca caídas catastró­ ficas de precios, las cuales eran mayores cuando no existían posibili­ dades de financiar los excedentes para retirarlos de los mercados. En el caso de los productos minerales el cuadro se presenta distinto: la caída de la producción industrial en los países importadores deter­ mina una liquidación de stocks y un colapso de la producción en los países exportadores. La baja del volumen exportado tiende a ser con­ siderable. Los datos del intercambio externo de Argentina, de Brasil, de Chile y de México, en el decenio que sigue a la crisis, ilustran esas distintas formas de reacción de las estructuras subdesarrolladas. Dada la gran inelasticidad de su producción de café y otros produc­ tos tropicales, Brasil intentó defenderse de la baja de los precios aumentandp el quantum de sus exportaciones, el que creció en 10 por ciento en el período 1930-34, en relación con 1925-29. Argentina redujo el suyo en 8 por ciento, Chile en 33 y México en 25. El dete­ rioro de los términos de intercambio fue dos veces más intenso en Brasil que en Argentina, pero no fue muy distinto del de Chile y

REORIENTACION DE LA ECONOMIA EN EL SIGLO ACTUAL

61

México. Asi, la situación más grave fue la de los países exportadores de productores minerales afectados por la baja de precios y de volu­ men físico, y la menos aflictiva la de los exportadores de productos de ciclo anual, cuyas estructuras productivas son más flexibles. En el quinquenio subsiguiente (1935-39)» Brasil continúa forzando los mercados externos, procurando colocar su gran producción de café, cuyos stocks constituían una carga financiera considerable; sin em­ bargo, el deterioro de los términos de intercambio anula totalmente esos esfuerzos. En Argentina la reducción del quantum exportado va acompañada de una recuperación significativa de los términos de intercambio. La economía chilena, cuyo grado de integración en el sistema de división internacional del trabajo era mayor que cuales­ quiera de las otras tres aquí referidas, fue ciertamente la más afecta­ da. Su comportamiento durante ese decenio puso en evidencia la extrema vulnerabilidad de las economías exportadoras de productos primarios,^én el cuadro de la división internacional del trabajo sur­ gida en el siglo xix. CUzVDRO 3-V INDICADORES DEL INTERCAMBIO EXTERNO EN PAISES SELECCIONADOS DE AMERICA LATINA

(variación porcentual con relación a 1925-1929) Quantum de las exportaciones

Argentina 1930-34 1935-39 Brasil 1930-34 1935-39 Chile 1930-34 1935-39 México 1930-34 1935-39

— 8

Términos del intercambio

Capacidad para importar

---- 20

—27

O

—11

—32 —23

4-10

—40

+52

—55

—35 —32

-48 —27

—33

-38

— 58

— 2

—41

—42

—50

—25

—43 -36

—55 —39

—45

---- 1 1

— 11

Fuente: cepal, Estudio Económico de América Latina, 1949.

i

Quantum de las impor­ taciones

—26

I CAPITULO

VI

ALGUNOS INDICADORES DEL GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO EN AMERICA LATINA

Indi en dores económicos

h

n ’

Aun cuando el período que se extiende desde las guerras de indepen­ dencia a los años setenta del siglo pasado, haya sido de estacamiento en casi todos los países, en el siglo siguiente las economías latinoame­ ricanas conocen un considerable desarrollo, aunque desigual de país a país. La primera mitad de ese siglo —durante la cual el desarrollo tiene como causa básica la expansión de las exportaciones de materias primas— encauza un importante flujo de población y capitales europeos, hacia las regiones de clima templado y grandes espacios vacíos. En estas regiones, el desarrollo económico fue particularmente intenso durante esa primera fase y estuvo acompañado de un proceso precoz de urbanización y otras modificaciones sociales. La vieja so­ ciedad. esencialmente rural, en que el poder político era monopoli­ zado por una pequeña minoría de propietarios de la tierra, fue some­ tida a una rápida transformación al formarse los grandes conglomera­ dos urbanos con una creciente participación de los estratos sociales medios. En la región sur del continente sudamericano, Argentina y Uruguay, y en menor medida Chile y las áreas meridionales de Brasil, hacia la cual se dirigió el flujo migratorio europeo, la urbanización no solamente avanzó con rapidez sino que la economía agrícola se hizo totalmente monetaria. Una oferta elástica de alimentos y los salarios monetarios exigidos por los inmigrantes europeos contribu­ yeron a que se definiesen condiciones de vida de niveles muy supe­ riores a los que prevalecían en las áreas de antiguo poblamiento. En el momento actual, las condiciones de vida del conjunto de la población latinoamericana reflejan el cuadro de estructuras sociales que se estableció en la primera fase del desarrollo moderno —apro­ ximadamente de 1870 a 1914— y la intensidad de ese desarrollo en el conjunto del siglo que estamos considerando. En efecto, las con­ diciones de vida en las distintas áreas de la región no debían ser muy diversas a mediados del novecientos. Al iniciarse la expansión de las exportaciones, la evolución de las estructuras sociales fue condicionada por factores tales como la importancia relativa de la economía de sub-

GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO 63 sistencia preexistente, el contingente europeo recién incorporado y la intensidad de la absorción de mano de obra en el sector monetario. Un paralelo entre las dos primeras etapas de la expansión del café en Brasil pone en evidencia la significación de esos factores. En la pri­ mera etapa, cuando fueron ocupadas las tierras del Estado de Río y del sur del Estado de Minas Gerais, la expansión se benefició de la disponibilidad de mano de obra existente en este último Estado y que resultaba de la declinación de la producción de oro y diamantes en el período anterior. La abundancia de mano de obra permitió que el crecimiento de la producción de café se hiciese en el cuadro de las haciendas tradicionales, en que era mínimo el flujo monetario, a un nivel de salarios reales extremadamente bajos. En la segunda fase, ocurrida en el altiplano paulista, la escasez de mano de obra desem­ peñó un papel fundamental. El Gobierno promovió y financió un importante flujo migratorio de origen europeo, exigiendo desde el comienzo el pago del salario en moneda y condiciones de vida capaces de atraer poblaciones del sur de Europa. Esas transformaciones so­ ciales son elementos decisivos en la más rápida urbanización del alti­ plano paulista, en la formación de un núcleo de mercado interno en esa región y en su posterior desarrollo. Si el nivel de vida de la po­ blación del altiplano paidista no tuvo, en la fase siguiente, una evo­ lución similar a la del aumento de productividad ocurrido en la región, ello se debe al cuadro general de la economía brasileña, cuya integración, en el siglo actual, permitiría que el excedente de mano de obra de las regiones de menor desarrollo viniese a ejercer presión sobre los salarios de la región de mayor desarrollo. En Argentina, la escasez de mano de obra local y la intensidad del desarrollo en la fase de exportación, permitieron que se creasen con­ diciones sociales que la colocarían, junto a Uruguay, en una situa­ ción peculiar dentro del conjunto latinoamericano. En la etapa de industrialización Argentina no alcanzará una tasa de crecimiento tan alta como México o Brasil. Sin embargo, como la industrialización no contribuyó a modificar la distribución del ingreso o absorber de forma significativa los excedentes de mano de obra, Argentina y Uru­ guay constituyen en America Latina, el caso singular en que el desarro­ llo se tradujo en una efectiva mejoría de las condiciones de vida para casi la totalidad de la población. América Latina representa cerca del 7 por ciento de la población mundial y contribuye actualmente con aproximadamente el 5 por ciento al producto y el 7 por ciento al comercio mundial. Su ingreso

GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO

64

per capita es inferior en un tercio a la media mundial, pero es casi dos veces superior a la media de los llamados países del Tercer Mundo. Los datos de ingreso per capita que transcribimos en el cuadro de abajo, relativos al período 1960-62, se obtuvieron a partir de tasas de cambio corregidas por índices de valor adquisitivo de las distintas monedas. CUADRO l-VI

POSICION DE LAS DISTINTAS AREAS EN LA POBLACION Y PRODUCTO MUNDIALES

% del Producto Real

Países desarrollados de economía de mercado: usa........................ Europa Occidental . PaiseS socialistas:

II

58.7 29,4 22,0

23,7

URSS

Europa Oriental . China Países sub desarrollados: Africa Oriente Medio Asia Europa Meridional . América Latina . Total Mundial .

4>7 6,6

L7 6,9 L9 4,9 100,0

% de la Población

19,7 6,2 8,7 34,6 7,2 3,3 23.2

6,9 3,5 26,1 2,2

6,8 100,0

Producto Real per capita (dólares de 1960)

1.744 2.790 1.472 401

986 825 167 164 254 154 5o1 431 685

Fuente: cepal, El Desarrollo Económico de América Latina en la Postguerra, 1963 y Boletín Económico de América Latina, octubre, 1967.

I

La media latinoamericana oculta, evidentemente, importantes dis­ paridades. Así, el ingreso per capita argentino aproxímase a la media de los países de Europa Oriental, mientras que los de Haití y Bolivia son inferiores a la media africana. El ingreso per capita de Haití alcanza apenas 11 por ciento del argentino, lo que corresponde a. una diferencia muy superior a la existente entre la media latinoamericana y la de Estados Unidos. Además de Argentina, colocándose signi­ ficativamente por encima de la media regional Uruguay, Venezuela y Chile. México, cuya posición relativa mejoró sustancialmente a partir

GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO

65

de los años cuarenta, ya se aproxima a Chile. Brasil se encuentra un tercio por debajo de la media y Colombia un quinto. Los datos relacionados con el consumo de alimentos, si bien con­ firman la situación de subdesarrollo de América Latina, ponen en evidencia la posición intermedia que ocupa esta región. El consumo de proteínas de origen animal es sustancialmente mayor que el de las demás áreas que forman el Tercer Mundo. CUADRO 2-VI ESTIMACIONES DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO EN 1 960,

CALCULADO CON DISTINTOS FACTORES DE CONVERSION

I*

Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile . . . Ecuador . Paraguay Perú .... Uruguay . Venezuela Costa Rica El Salvador . Guatemala Haití .... Honduras México Nicaragua Panamá Rep. Dominicana

Per Capita en Dólares IIIe IIb

pjb

millones de dólares*

868 165 289 336 658 304 255 338 853 809 471

17-947 609 20.305 5-203 5.128

561

1.04.5

721

102

201

250

259 606 216 16o 207

342 396 809 352 296 389

135 245 289 536 264

477

1.012

1043

871 537 3°7 327

763 415 257 260

291

105

84 191 464

208

376 228

271

72 194 346 228

439 239

230

582 277 520 285

220

295 722

214

434 226

en

IVd

280

94

518 243 474 253

1.312

450 3-387 2.124

5-933 568 698 1094 39° 406 18.688

359 484 766

'Tasas de cambio oficiales; bcquivalcncia de poder adquisitivo con ponderación basada en los precios relativos medios de América Latina; 'equivalencia del poder adquisitivo con ponderación basada en los precios relativos de Estados Unidos; dmedia ponderada de b y '; 'utilizada la tasa de cambio de la columna iv. Fuente: cepal, >La medición del ingreso real latinoamericano en dólares estado­ unidenses* en Boletín Económico de América Latina, octubre, 1967.

GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO

66

CUADRO 3-VI CONSUMO DE ALIMENTOS EN EL MUNDO Y EN DISTINTAS REGIONES

'• w.

(por personas y por día, en año reciente)

'i

América Septentrional Europa......................... América Latina . Oriente Medio Africa............................... Extremo Oriente . Mundo.........................

’l » *I

Calorías

jarnos) Proteínas» (gr; Total (Origen Animal

3.100 3.000 2.450 2.45o 2.350

93 88 67 76 61 56 68

2.050 2.400

Fuente: cepal, El Desarrollo Económico de América Latina

«

-

66 36

142

25 14

61

11

94 45 56

8

28

20

66

la Postguerra, 1963.

También en este caso las disparidades internas de América Latina son considerables. Así, Argentina, con 3.090 calorías y 57 gramos de proteínas de origen animal, presenta una dieta similar a la de los países de más alto nivel de ingreso. Por otro lado, son muchos los países con menos de 2.000 calorías y menos de 15 gramos de proteínas de origen animal. Las disparidades dentro de la casi totalidad de los países también son significativas, siendo particularmente graves en países con importantes contingentes de población indígena y cultu­ ralmente aún heterogéneos. En Brasil la extensión continental y la re­ ducida movilidad de la mano de obra que prevaleció hasta comienzos del siglo actual, dieron lugar a diferencias regionales no menos acen­ tuadas en las condiciones de vida.

$

¡

en

Grasas (gramos)

Indicadores sociales Los indicadores sociales confirman el perfil extremadamente irregu­ lar de la región, en cuyos extremos se sitúan casi siempre Argentina y Haití, ocupando el área intermedia México y Brasil, que represen­ tan en conjunto un poco más de la mitad de la población latino­ americana. Los indicadores del nivel de educación presentan un perfil similar. El coeficiente de analfabetismo entre la población de 15 años o más, varía entre 14 por ciento en Argentina y 89 por ciento en Haití, figurando México con 43 y Brasil con 51 por ciento. Sin embargo, las disparidades son mucho mayores que lo que muestran esos datos, pues la calidad de la alfabetización varía mucho de país a país. De los alumnos que entran en la escuela primaria, 50 por ciento alcanzan

67

GRADO DE DESARROLLO ALCANZADO cuadro 4-vi INDICADORES DE LAS CONDICIONES DE SALUD EN PAISES SELECCIONADOS

(cerca de 1960)

Argentina Chile . . . México Brasil . . Colombia Perú . Bolivia Haití . . Francia Estados Unidos

Mortalidad por mil habitantes

Esperanza inedia de vida (años)

Camas de hospital por mil habitantes

Médicos por diez mil habi­ tantes

8- 9 12- 13 13- 16 11-16 14- 17 13-18 20-25 20-28 11,8

64-66 53-56 5*-55 5°-58 48-53 48-55 40-45 36-4-5 68,0 69-5

6,4 5-o M 3-4

13.°

3.2

4»3 4.7 >-9

9- 4

2,2

1,8

o.7 8,3 9-i

6,2

5,8 4,0

10,6 >3-4

Fuente: cep,kl. El Desan olio Económico de América Latina en la Postguerra, 1963.

el quinto año en Argentina, y apenas 4 por ciento lo hacen en Haití. En Chile ese porcentaje se sitúa en torno al 30 por ciento, en México al 19, en Brasil al 17 y en Colombia al 12. La duración media de la educación primaria en América Latina es de apenas 2,2 años y esa media, como sería de esperar, encubre grandes diferencias. Un análisis de los indicadores sociales pone en evidencia que en los países donde el crecimiento del producto se hizo a partir de la segunda mitad del siglo pasado en condiciones de escasez de mano de obra —Argentina, Uruguay y, en menor escala, Chile—, los frutos del desarrollo alcanzaron un grado relativamente grande de difusión. Una comparación de Venezuela con Uruguay es ilustrativa a ese res­ pecto. Medidos en dólares de igual poder adquisitivo, los ingresos per capita de los dos países casi no se diferencian. No obstante, las condiciones alimentarias en Venezuela no son distintas de la media latinoamericana, mientras que las de Uruguay son nítidamente supe­ riores. Lo mismo se puede decir con relación a la esperanza de vida, que en Venezuela es de 53-57 años, próxima a la media latinoameri­ cana, en tanto que en Uruguay alcanza 65-68 años. Los datos rela­ cionados con el nivel educacional son igualmente concluyentes: de 1.000 niños que inician la escuela primaria, 488 llegan al quinto año en Uruguay y solamente 214 en Venezuela, 144 terminan el curso medio en Uruguay y sólo 15 en Venezuela; finalmente, 7 terminan el


3L° 19.°

México1 2,1

3’1

3.8 4-9 6,o 8,i 12,0

17.° 4i.5 29.° 12,0

'Unidades familiares. ’Personas. Fuente: CEI’AL, Estudio sobre la distribución del ingreso en América Latina, 1967.

Argentina presenta el esquema de distribución menos desigual, lo que se explica fácilmente por la menor disparidad que existe en ese

DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL 81 país entre los niveles de vida de las poblaciones rurales y urbanas. Si se compara la curva de distribución de Argentina con las de los países de más alto grado de industrialización, se constata que la única di­ ferencia significativa reside en un peso relativamente mayor de los grupos de más alto ingleso. Así, al 10% de más alto ingreso corres­ ponde el 30% del ingreso en Inglaterra y 31% en Estados Unidos, mientras que en Argentina ese porcentaje alcanza 39,1%, siendo si­ milar al de Brasil, país en cuya estructura pesa un gran excedente de mano de obra. El 50% de ingleso más bajo, que en Inglaterra absorbe un 25% y en Estados Unidos un 23% del ingreso global, en Argentina absorbe también un 23%. La concentración del ingreso en la parte superior de la curva que se observa en Argentina, está ligada, muy probablemente, al peso relativamente más glande que tiene la propiedad de la tierra en ese país, al mayor grado de mono­ polio que prevalece en el sector industrial y a la protección genera­ lizada, de la actividad industrial. La diferencia más significativa entre Argentina por un lado, y Brasil y México por otro, es que en el primero de esos países el 20% de la población, de niveles de ingreso más bajos, tiene un nivel de vida que es más de tres veces superior que el de idéntico grupo en Brasil y en México y, con relación al Brasil, superior a la media nacional. En otras palabras, la quinta parte más pobre de la pobla­ ción argentina tiene un ingreso promedio de 300 dólares, mientras que la mitad más pobre de las poblaciones brasileña y mexicana tienen un ingreso medio que oscila alrededor de los 150 dólares, lo que significa que esas poblaciones solamente se integran en forma marginal a la economía monetaria. La mitad de la población argentina, que se sitúa entre los deciles tercero y séptimo, constituye un grupo bastante homogéneo —las diferencias entre el primero y el último de los deciles indicados es de 60 por ciento— y de nivel de vida relati­ vamente alto, correspondiente al 63 por ciento de la media nacional. En Brasil la mitad de la población comprendida entre el tercer y el séptimo decil, tiene un ingreso promedio correspondiente al 56 por ciento de la media nacional y la diferencia entre los extremos es de 90 por ciento. Las condiciones particulares en que se desenvolvió la agricultura argentina, que debió ofrecer salarios relativamente elevados para atraer una mano de obra europea a la que se dificultaba el acceso a la pro­ piedad de la tierra, seguramente son responsables de las diferencias que perduran hasta hoy, no obstante que la disparidad entre el ingreso

-

• 1

1. i

I,

hi

82 DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL per capita de ese país y el de los otros dos, especialmente el de México, haya sido sustancialmente reducida en el transcurso de los dos últimos decenios. La productividad media de la mano de obra ocupada en el sector agrario argentino es apenas 17 por ciento más baja que la del conjunto de la economía nacional; en Brasil es 50 por ciento más baja y en México dos terceras partes más baja. La gran presión de­ mográfica sobre la tierra, que caracteriza la mesa central mexicana, es en parte responsable de esa situación. La reforma agraria, si bien liberó al trabajador rural de una renta que pagaba implícita o explí­ citamente contribuyó en esa región, en que la población está organi­ zada en comunidades rurales, a reducir la movilidad de la mano de obra. Por otro lado, el desarrollo de la producción agrícola en otras regiones beneficiarías de fuertes inversiones públicas, impidió que los precios de los productos agrícolas subiesen en las regiones en que se acumulaba el excedente demográfico. Los datos de distribución del ingreso mexicano son más abundan­ tes que los relativos a los demás países latinoamericanos, y permiten así observar más de cerca las condiciones de repartición de los bene­ ficios del desarrollo en una estructura económica subdesarrollada1. De entre los países de la región, México es, sin lugar a dudas, aquél en que el crecimiento del producto ha sido más regular en el trans­ curso de los tres últimos decenios. Entre 1940 y 19.50 la tasa acumu­ lada de crecimiento del producto per capita fue de 3,9 por ciento anual, y en el decenio siguiente fue de 2,7 por ciento. Durante ese período tuvieron lugar importantes modificaciones en la estructura económica del país. En 1940 la agricultura contribuía con 24,3 por ciento del producto interno bruto, y la manufactura con 18,0 por ciento; en 1950 la participación de la agricultura había declinado a 22,5 por ciento y la de la manufactura aumentado a 20,5 por ciento; en 1960 esos porcentajes se habían modificado a 18,9 y 23,0 respecti­ vamente. Si se analizan los datos relativos al decenio 1940-1950, constátase que el salario medio anual aumentó en términos reales en 30 por ciento, pasando de 266 a 355 dólares, a los precios de 1950. No obstante, si se observan los datos más de cerca, se comprueba que el salario promedio no agrícola pasó de 550 a .517 dólares y el salario medio agrícola descendió de 95 a 85 dólares, es decir, hubo una declinación del 6 por ciento en el primer caso y de 11 por ciento en el segundo. ’Cf. Ifigenia N. de Navarrcte, La distribución del Ingreso y el Desarrollo Eco­ nómico de México (México, 1960) .

i

I

DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL

83

Así, mientras la productividad media aumentaba en un 44 por ciento durante el decenio, el salario promedio aumentaba apenas en un 33 por ciento. Lo más significativo, por otra parte, es (pie la elevación del salario medio resultaba simplemente de la transferencia de mano de obra de sectores de más bajo salario a otros de salario más elevado. El excedente de mano-de obra existente y el incremento poblacional ejercían una presión suficientemente fuerte en el mercado de trabajo, para cpie los salarios medios descendiesen tanto en el (ampo como en la ciudad. Esa transferencia de ingreso desfavorable a los asalaria­ dos era facilitada por un proceso inflacionario ocurrido durante esc período. La diferencia entre las condiciones de vida en el campo y en la (iudad es tan grande cpie, aun en condiciones de declinación general del salario real, puede haber un aumento significativo del con­ sumo global de los asalariados, resultante de modificaciones en la estructura ocupacional.

La evolución experimentada a partir ele 1950, puede observarse en los siguientes datos. CUADRO 2-VIII MEXICO: ESTRUCTURA DE I A DISTRIBUCION DFI. INGRESO

EN AÑOS SELECCIONADOS

Primer 10% . Segundo 10% Tercer 10% Cuarto 10% . Quinto 10% . Sexto 10% Séptimo 10% . Octavo 10% . Noveno 10% . Décimo 10% . 5% Superior . 1% Superior .

1950

1956-57

2’7 3-4 3.8

J»7 2>7 3-1 3,8

4.4 4,8

4 «3 5,6

1963-64

L5 2,1

3.1 3.8

7-4

4.9 6,0 8,1

10,0

12,0

|O.O

14.7 46.7 36«5

41.5 29.0

23.0

16,0

12.0

5-5 7.0 8,6 10,8 49.0

17.0

Futnle: cepai.. Estudio sobie la dish ibnción del ingreso en Aineiica Latina. 1967.

La observación de estos datos pone en evidencia otros aspectos im­ portantes de la evolución estructural de la economía mexicana. Pueden identificarse perfectamente cuatro segmentos. Un primer grupo, for­ mado por el 40 por ciento de la población de nivel de ingleso más

*

• I

i

r

84 DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL bajo, continúa siendo totalmente excluido de los beneficios del desarro­ llo. Ese grupo, que seguramente reúne gran parte de la masa rural y grupos urbanos marginalizados, vio reducir su participación en el ingreso nacional de 14,3 a 10,5 por ciento, lo que significa que el ingreso promedio real de esa población permaneció estacionario. El segundo grupo, formado por el 30 por ciento de la población com­ prendido entre los deciles quinto y séptimo, vio aumentar su ingreso medio en 10 por ciento, en relación al crecimiento del ingreso medio nacional. Como el ingreso per capita aumentó aproximadamente en un 47 por ciento durante el período referido, se deduce que el salario medio real de ese grupo de población debió crecer en algo más del 60 por ciento. Un tercer grupo, formado por los deciles octavo y no­ veno y que corresponde a los obreros especializados y cuadros medios en general, aumentó su participación del 19,4 a 29,0 por ciento del ingreso global; el ingreso promedio de ese grupo, que en 1950 corres­ pondía a la media nacional, en 1963-1964 superaba a esta última en 45 por ciento, lo que significa que el patrón de vida de esa población prácticamente se duplicó. Si observamos más de cerca este grupo, vemos que en él ocurrieron modificaciones significativas. Su primera mitad, formada por cuadros medios y pequeños empresarios (inclusi­ ve de la agricultura moderna) vio crecer su ingreso medio más fuer­ temente que la media nacional, habiendo aumentado su ingreso real promedio en más de un 80 por ciento. El cuarenta por ciento restante, que debe incluir los cuadros superiores, mantuvieron inalterada su participación en el ingreso nacional, lo que significa un crecimiento de su ingreso real medio idéntico al del ingreso per capita del país. Finalmente, el cuarto grupo, constituido por la clase media alta y los sectores de altos ingresos —decil superior— vio declinar su partici­ pación de 49,0 a 41,5 por ciento del ingreso global. El 10 por ciento superior, correspondiente al uno por ciento de la población del país, formado por los sectores de altos ingresos vio reducir su participación de 23 a 12 por ciento, lo que se traduce en una declinación del ingreso real medio. Los datos que acabamos de presentar ponen de manifiesto la im­ portancia de los factores institucionales, en el condicionamiento del perfil de la distribución del ingreso en las estructuras subdesarrolladas en proceso de modernización. La existencia de un excedente de mano de obra concentrado en el sector rural, constituye el factor singular de más peso. Un cuarto de siglo de fuerte desarrollo, que permitió más que duplicar el ingreso per capita en México, fue compatible con la estagnación, y aun la declinación, de las condiciones de vida de un

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IL..

DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL 85 sector importante de la población, seguramente no inferior a un tercio de ésta. El segundo factor condicionante parece ser la organización creciente de los grupos urbanos. A partir del quinto decil, todos los grupos elevan su cuota del producto social, lo que indica una mayor participación en los beneficios del desarrollo por parte de los asala­ riados urbanos que el que se había observado en el período 1940-1950. En tercer lugar, constátase que los cuadros superiores se están elevando socialmentc: el noveno decil eleva su ingreso medio real en 135 por ciento en el período que sigue a 1950. Por último, parece evidente que la política fiscal ejerció fuerte influencia en el sentido de descon­ centrar el ingreso en el segmento superior. El veinte por ciento de ingresos más altos, que en 1950 absorbía un 59,8 por ciento del ingleso nacional, en 1963-1964 elevó su participación a 64,5 por ciento. Sin embargo, el perfil de ese segmento superior se modificó sustancialmente en beneficio de los grupos de clase media.

Captación y utilización de ingresos por el Estado La acción del Estado incide de varias formas sobre el flujo de ingreso que llega a las manos de la colectividad. Una parte de ese ingreso es transferido por la población al Poder Público y la estructura de la tri­ butación (carga fiscal) puede ser un factor importante en la defini­ ción del perfil definitivo de la demanda. Por otra parte, la forma como el Gobierno utiliza los recursos de que se apropia, opera, en último término, como un mecanismo de redistribución de ingreso en favor de unos u otros grupos. Los datos disponibles en América Latina no permiten llevar muy lejos este tipo de análisis, aunque son sufi­ cientes para dar una idea general de la situación. En su estudio sobre El Desarrollo Económico de América Latina en la Postguerra2, cepal presentó un esquema ejemplificador de la utilización del ingreso per­ sonal en el conjunto de la región. Como los datos relativos a Vene­ zuela y México —países en los cuales el ingreso es particularmente concentrado— pesaron en la elaboración de ese esquema, y los datos relativos a Argentina, aún no disponibles en esa época, no fueron incluidos, conviene considerarlo como ejemplificador de la moda y no de la media latinoamericana. La población fue agrupada en ese modelo representativo en cuatro grupos. El primero (i), constituido por el 50 por ciento del total, con ingreso medio de 120 dólares^ inclui­ ría la ihasa de los trabajadores rurales. El segundo (11), formado por aCf. El Desarrollo Económico de América Latina en la Postguerra, Op. cit.

DISTRIBUCION Y UTILIZACION DEL INGRESO SOCIAL

86

I

el 45 por ciento del total, con ingreso medio de 400 dólares, incluiría la masa de los asalariados urbanos. El tercero (111) , correspondiente al 3 por ciento del total, con ingreso medio de 1.750 dólares, incluiría los cuadros superiores y empresarios menores. Finalmente, el cuarto grupo (iv) , formado por el 2 por ciento de la población, cuyo ingreso medio seria de 3.500 dólares, incluiría a los grandes propietarios y em­ presarlos. La utilización del ingreso personal de esos grupos sería la que indica el cuadro siguiente.

I■

11 ’ll

ct

adro

3-vi 11

UTILIZACION DEL INGRESO PERSONAL Impuestos y contribución a la previsión

Aliono

Consumo

Total

social

I . . II III IV Total

..

90,0

1OO 1OO

loo

» O) 10 xf OO

oo 10 h oo 5‘

400

536

426

47° >3°

652* 566

■ 1-953 • 894 Naranjas • 1576 • 625 610

7-350’

Algodón (pluma) Brasil México Perú Argentina .

Argentina . Uruguay Argentina Uruguay

• • >>5 • • 105 Semillas de lino 620

• • 72 Semillas de girasol • • 625 •

■

79

124

>33 >>9

562 67

815 64

5^-5

757 80

57

Fuente: Instituto Intcramericano de Estadística. América en Cifras, 1965. •1963-64. b1957-58. '1961-62.

IIII 154

el sector agropecuario

mente bajos, lo que significa que la oferta de carne deberá aumentar para que su consumo no se restrinja a una porción cada vez menor de la población. Pues bien, ese aumento podrá ser obtenido con relativa facilidad mediante la elevación del nivel técnico, particular­ mente si se da atención al problema de la nutrición y de las condiciones sanitarias del rebaño. Teniendo en cuenta las circunstancias extrema­ damente favorables que ofrece la región para la producción pecuaria, el hecho de que la oferta de carne haya declinado cuando su demanda estaba en expansión, constituye una clara indicación de que las estructuras latinoamericanas, especialmente en lo que respecta al sector agrario, presentan poca aptitud a la asimilación del progreso tecnológico.

CAPITULO

XV

EL SECTOR INDUSTRIAL

La estructura de la industria latinoamericana La industria manufacturera, que contribuye actualmente con 23 por ciento al producto interno bruto de la región y ocupa un 14 por ciento de su mano de obra, constituye el principal factor responsable de las modificaciones estructurales ocurridas en el reciente período. En lo que se refiere al conjunto de la región, la tasa media de crecimiento anual, en el período 1955-60, alcanzó a 6,4 por ciento y en la primera mitad de los años sesenta, 5,8. Esa declinación traduce, esencialmente, la pérdida de velocidad de la industrialización brasileña, conforme se desprende del siguiente cuadro. CUADRO

I-XV

EVOLUCION RECIENTE DE LA PRODUCCION INDUSTRIAL

EN PAISES SELECCIONADOS

(Tasas medias de crecimiento anual) 1955-60

Argentina ..................................... 3,7 Brasil . 10,3 Colombia 6,i Chile . ..................................... 3,2 México 8,i Perú 6, i Venezuela 7,7

1960-65

5,7 3,9 5,6 7>3 8,i

7,7 9,5

Fuente: cepal, La industria textil en América Latina, 1968.

En los países pequeños de la región el sector manufacturero tam­ bién se desarrolló con intensidad, a excepción de Paraguay, la Repú­ blica Dominicana, Uruguay y Haití. En los países de América Cen­ tral, conforme veremos en detalle al analizar la experiencia de la inte­ gración regional en el capítulo xx, la producción manufacturera se expandió con intensidad, particularmente en el segundo quinquenio señalado. Desde el punto de vista del grado de diversificación estructural del sector manufacturero, las variaciones son considerables entre los paí­ ses latinoamericanos. En los países en que el sector manufacturero

í'

156 EL SECTOR INDUSTRIAL ya contribuyó, desde hace aproximadamente un decenio, con más de una quinta parte del pib, más de la mitad de la producción indus­ trial corresponde a industrias de productos intermedios y de bienes finales originarios de las industrias mecánicas. Por el hecho de des­ empeñar un importante papel en la transformación de esas estructuras económicas, esas industrias han sido calificadas de «dinámicas®1. En el grupo de países mencionados constituido por Argentina, Brasil y México, las industrias de alimentos, bebidas y tabaco contribuyeron con 27 por ciento al valor total, y las de textiles, calzado y vestuario con 15 por ciento. En los países en fase intermedia de industriali­ zación —Chile, Colombia, Perú, Uruguay y Venezuela— la contribu­ ción de esos dos grupos de industrias es 32 y 20 por ciento, respecti­ vamente. En los demás países, todos de industrialización incipiente, las industrias de alimentos y afines contribuyen con 57 por ciento y las textiles y afines con 17. Esos datos evidencian que, en la región, la industrialización se inicia con el simple procesamiento de productos agrícolas'destinados a la alimentación y con la actividad textil, siendo esta última la que marca el paso hacia la industria moderna. Vencida la primera fase, la importancia relativa del sector textil tiende a declinar más rápidamente que la del sector alimenticio, al mismo tiempo que gana en complejidad el sector manufacturero, creciendo más que proporcionalmente las industrias cuyo mercado es el propio sector industrial. Si observamos el grupo de las llamadas industrias •dinámicas*, constatamos que, dentro de ellas, primero se desarrollan las del papel y de los productos de caucho. Donde las condiciones son favorables, la instalación de refinerías de petróleo puede anticipar el desarrollo del sector químico. A pesar de todo, son las industrias meta­ lúrgicas y particularmente las mecánicas, las que definen el perfil del proceso de industrialización en su fase superior. Este último grupo de industrias representa, en los países de industrialización incipiente, apenas 3,6 por ciento de la producción total, aumentando esa parti­ cipación a 13,6 en los intermedios y a 2.5,0 en los tres de industrializa­ ción más avanzada.

Industria textil

I,

La industria textil merece especial atención no solamente por su im­ portancia relativa actual, sino también por el papel que podrá des­ empeñar en una fase futura de desarrollo de las exportaciones manuClasificación utilizada por la Secretaría Técnica de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (cepal) .

EL SECTOR INDUSTRIAL 157 factureras de la región. La circunstancia de que sea actualmente gran exportadora de fibras naturales, sitúa favorablemente a la región para participar en el mercado mundial de productos textiles, en la medida en que los países altamente industrializados vengan a comprender las ventajas que derivarán de una mayor descentralización de las activi­ dades manufactureras a escala mundial. Como la industria textil pre­ senta reducido grado de integración con otras industrias y no se bene­ ficia de manera significativa de economías de escala, sus posibilidades de descentralización geográfica son considerables. Así, las importacio­ nes de productos textiles realizadas por Estados Unidos aumentaron de 562 a 1.072 millones de dólares, entre 1958 y 1962, proviniendo en ese último año un 37 por ciento de esas importaciones de los países sub­ desarrollados. Las importaciones inglesas, que en 1960 alcanzaron 220 millones de dólares, provinieron en un 60 por ciento de países subdesarrollados. Las exportaciones latinoamericanas de textiles alcan­ zaron apenas, en 1963, a 82 millones de dólares, de los cuales 11 millo­ nes correspondieron a transacciones realizadas dentro de la región. Las importaciones del área subieron a 216 millones de dólares en el año mencionado, lo que indica que la región aún está en la fase de «sustitución de importaciones* en un sector que presenta condiciones para transformarla en abastecedora del mercado mundial2. La capacidad de la industria textil latinoamericana aumentó en 1,5 millones de husos, entre 1955 y 1963, de los cuales un tercio corres­ pondió a Brasil, un quinto a México y otro quinto a Argentina. Sin embargo, el crecimiento más intenso fue el que se observó en Co­ lombia. CUADRO 2-XV

CAPACIDAD INSTALADA EN LA INDUSTRIA TEXTIL ALGODONERA

(millones de husos)

Brasil . México Argentina Colombia Otros .

1955

1963

34

3«9

1.1 0,7

1,0

0,4

0,6

1.0

1,2

Fuente: cei’AI.. La industria textil en América Latina, 1968. ’Para un análisis de conjunto de la industria textil latinoamericana y su situa­ ción presente y perspectivas frente a los mercados internacionales, véase cepal, La industria textil en América Latina, xn Informe regional. 1968.

158

EL SECTOR INDUSTRIAL

En el período referido, esto es, entre 19.55 y 1963, la capacidad de la industria textil algodonera hindú aumentó de 11,9 a 14,7 millones de husos, la de Pakistán de 1,4 a 2,4 y la de Egipto de 0,6 a 1,3. El crecimiento de la capacidad productiva latinoamericana, si bien rela­ tivamente lento, no siempre fue acompañado de un aumento paralelo en la producción, lo que indica que la demanda ha crecido lentamente. El consumo por habitante al año en el conjunto de la región, es rela­ tivamente bajo —4,0 kilogramos contra 9,7 de Europa Occidental y 16,3 de Estados Unidos—, a pesar de que su crecimiento haya sido anormalmente lento, situándose en torno del 0,6 por ciento anual. Ese dato comprueba que el nivel de vida de la masa de la población latinoamericana ha sido poco afectado por el desarrollo del período reciente. cuadro

3-xv

EVOLUCION RECIENTE DE LA PRODUCCION TEXTIL

EN PAISES SELECCIONADOS

(1963 = 1OO)

Argentina Brasil Colombia Chile . México . Perú . Venezuela

.

. .

.

1956

1960

1965

131 70

134 94 84 75

148 88

91

123

94 72

122

65 73a 76 76 38

103 108

117

•1957. Fuente: cepal, La industria textil en América Latina, 1968.

En Perú y Venezuela, particularmente en este último, el crecimiento refleja principalmente un proceso de sustitución de importaciones. En los demás países, por el contrario, el mercado interno viene siendo satisfecho desde hace algún tiempo, en más de un 95 por ciento, con producción local. El equipo textil latinoamericano, si bien se ha renovado en gran parte en el período reciente, comprende aún una apreciable cantidad de máquinas obsoletas, debido principalmente a la antigüedad rela­ tiva de la industria brasileña y, en menor grado, de la mexicana. En lo que respecta a husos, 44 por ciento de los 8,1 millones de la industria algodonera son modernos, 30 por ciento reformables y 26 por ciento

I

k.

EL SECTOR INDUSTRIAL 159 obsoletos; en la industria de artificiales y sintéticos, 88 por ciento de los husos son modernos y en la de lana apenas 37 por ciento. En lo que respecta a telares, la automatización alcanza 20 por ciento en la lana, 33 en las fibras artificiales y sintéticas y 44 en algodón. El cuadro siguiente revela las disparidades existentes entre los diversos países. cuadro

4-xv

INDICES DE MODERNIZACION DE LA INDUSTRIA TEXTIL ALGODONERA

Husos

Argentina Brasil Colombia

Chile México Perú Venezuela

Mo­ dernos

Refor­ mables

83

12

21

42 8 >9 5 18

91 81 66 3i 98

Telares Obso­ letos

5 37 1

Total

1OO 1OO 1OO

1OO

Automá­ ticos

67 25 99 83 52

29

IOO

51

1OO

7°

2

IOO

9i

Mecáni­ cos

33 75

Total 100

1OO

1

1OO

J7 48 30 9

1OO 1OO 1OO

1OO

Fuente: cepal, La industria textil en América Latina, 1968

A excepción de Brasil, la industria textil algodonera latinoameri­ cana presenta índices razonables de modernización y excepcionalmente elevados en el caso de Colombia. Este último país no sólo presenta los índices más altos de modernización de equipos, sino también los índices más destacados de productividad tanto de la mano de obra como del equipo. Industrias químicas

Las industrias químicas constituyen actualmente un sector productivo de importancia similar a la de la industria textil, contribuyendo con cerca de 15 por ciento del valor de la producción manufacturera en el conjunto de América Latina. Además, a diferencia de lo que ocurre con el sector textil, su tasa de crecimiento ha sido de las más elevadas, aunque en los países mayores el proceso de sustitución de importacio­ nes se encuentra en su fase final. Entre 1959 y 1964, la tasa media de crecimiento anual alcanzó 11 por ciento, correspondiendo al índice ‘ más alto a México (14 por ciento) y el más bajo a Chile (6 por ciento). Sin embargo, el valor total de la producción latinoamericana apenas alcanza a un 50 por ciento del de Alemania Federal y a un

a

EL SECTOR INDUSTRIAL

160

80 por ciento del de Francia3. Los datos reunidos en el cuadro siguiente ponen de manifiesto el grado aún poco avanzado de la industria química de la región. CUADRO 5-XV

ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA QUIMICA EN SIETE PAISES1 DE AMERICA LATINA Y EN ESTADOS UNIDOS América Latina (1964) Valor f.o.b. en millones de dólares Porcentaje

Principales productos químicos orgánicos e inorgánicos Productos para la agricultura Agentes tensoactivos y blanqueadores Productos farmacéutiticos Explosivos, fósforos, pirotecnia . Productos de tocador, esencias y saborizantes Alquitrárí, brea y sub­ productos similares . Otros productos . Total . . . .

tr.. uu. (1957)

Porcentaje

333>4

11,4

»7Ó

183.7

6,3

3’3

600,3

20,5

9’8

449’2

15’4

13’5

73’6

2.5

1.4

144.7

5’°

5’°

99’4 1.040,7 2.92.5,0

3.4 35’5

2,9 46,6

100,0

100,0

'Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. Fuente: cepal. La industria química latinoamericana (1966) .

Si se excluyen los productos naturales (alcohol, anhídrico y glicerina) del primer grupo, formado por los principales productos quí­ micos, su participación en el valor total desciende de 11,4 a 5,3 por ciento. Este dato, conjuntamente con la importancia considerable de los agentes tensoactivos y blanqueadores, que son productos finales destinados al consumidor, evidencia la estructura aún poco desarro­ llada de la industria química regional. Brasil contribuyó, en 1964, con 38,6 por ciento a la producción química de la región, México con •Un análisis de conjunto de la industria química regional, encuéntrase en cepal. La industria química latinoamericana en 1962-64, 1966; y La industria petroquímica en América Latina, 1966.

I

EL SECTOR INDUSTRIAL

161

22,7 y Argentina con 19,1. La producción química latinoamericana contribuye actualmente con cerca de tres cuartas partes al abasteci­ miento del mercado interno y esa participación no se ha elevado en el período reciente de modo significativo, particularmente en Argen­ tina y en Brasil, donde la misma ya había superado el 80 por ciento a fines del decenio anterior. De esta manera, cabe inferir que la actual estructura de la industria química regional es menos un reflejo del insuficiente desarrollo de ese sector manufacturero, que de la falta de diversificación del conjunto del sistema industrial. En los países de mayor desarrollo industrial de la región, la sustitución de importa­ ciones aparentemente alcanzó el punto de saturación, que parece si­ tuarse en torno del 80 por ciento de la oferta interna en los tres países de mayor mercado, y alrededor del 60 por ciento en los de tamaño medio. El cuadro 6-xv reúne datos sobre los ítem más significativos de la producción química latinoamericana. CUADRO 6-XV

PRODUCCION, CONSUMO APARENTE Y CAPACIDAD INSTALADA REFERENTES A LOS PRINCIPALES SECTORES DE LA INDUSTRIA QUIMICA

(En miles de toneladas) Producción (1964)

Argentina Brasil Colombia Chile . • México . Perú Venezuela Argentina . Brasil Colombia . México .

>58’4 290,0

Consumo aparente (1964)

Acido sulfúrico 158»4 290,0

Capacidad instalada (1965)

220,0

456,8

38,0

38»°

167,0

167,0

190,0

440,0

440,0

474 51,1

47’5

665,2 78,0 78,6

63,0

51’2

Soda cáustico 78’9

95’5

103,0

219,6

M4’5

16,1

43’2 124,0

106,8

100,0

Carbonato de sodio

Argentina . Brasil Colombia . México .

104,1 76,2

82,2

8,8

17’5 201,0

106,0

100,0

EL SECTOR INDUSTRIAL

162 Producción (1964)

Consumo aparente (1964)

Capacidad instalada (1965)

Sulfato de amonio (20,5/21% N) Argentina . Brasil México . Perú Venezuela .

7’6 9’7 167,0 1-5’8

43’3

46,3 153’3 229,8 89.9 45.6

i3”5 10,0

235’5

17’0

Superfosfato simple (18/20% P2O5) Brasil México .

25M

25b3

400,0

400,0

México . Venezuela .

156’0 12,6

Argentina . Brasil México .

i5>°

Superfosfato triple (46/48% P2O5)

155’6 12,7

170,0 36,0

Fibras de viscosa 32,0

15’0 32,0

17,0

17,0

Fibras poliamidicas

Argentina Brasil México . Argentina . Brasil . . México . Brasil Argentina .

43

17’0 3’0

.

11,3 25,0'

i3»o'

32,7

4’4 17’2

3’0

Negro de humo 16,3 27,8 14,8

40,0

Caucho sintético 29,4 16,8

47’5 35’°

13»° 36,0

Fuente: cepal. La industria química latinoamericana (1966) .

Papel y celulosa

i

Jl

La industria del papel y celulosa se desarrolló con intensidad, en el período reciente, no solamente bajo el impulso de la sustitución de importaciones, sino principalmente para atender a los requerimientos de una demanda en rápida expansión. Entre 1960 y 1965, el consu­ mo total de papel pasó de 2,4 a 3,5 millones de toneladas, y el de

EL SECTOR INDUSTRIAL

163

pulpas para fabricación de papel de 1,1 a 1,9. La producción interna contribuye aproximadamente con tres cuartas partes al abastecimiento del mercado regional. La situación es sin embargo totalmente distinta en lo que concierne al papel de diario, cuya oferta depende, en cuatro quintas partes, de las importaciones. Chile ocupa una situación dife­ rente, pues dispone de un excedente exportable de papel de diario en expansión. En Brasil la producción interna cubre 40 por ciento de la demanda, en México 20 y en Argentina 7 por ciento. Los demás países dependen totalmente de importaciones para abastecerse de pa­ pel de diario. CUADRO 7-XV

PRODUCCION DE PAPEL EN PAISES SELECCIONADOS

(En miles de toneladas)

Argentina Brasil Colombia Chile México Perú Uruguay Venezuela

Papel de diario) 1957 1961 22* 20

Papel de e:¡scribir 1S.57 1964

49

IO7

20

“9

65

Otros tipos 1957 1964

84 149

125 218 25 23 104

77

*5

30

22*

62

1 1O

6 10

11

*7 25 7

189

251 60 38 257 32 11

1957 IO4

106

12 1 170

12 1O

62

Cartón

1964

127

139 55 20

175 29 9 62

*1963.

Fuente: Instituto Intcramericano de Estadística, América en Cifras, 1965.

Las posibilidades de expansión de la industria del papel y celulosa son considerables en Chile, donde una importante reforestación, a base de coniferas, fue realizada en el último cuarto de siglo. Se con­ tinúan realizando inversiones importantes en este sector, con miras a abastecer el mercado regional, especialmente el de Argentina. En México también son significativas las reservas de coniferas. En los demás países la expansión de esa industria depende, ya sea de una po­ lítica de reforestación, lo que puede ser hecho a base de esencias de ciclo evolutivo relativamente rápido, coniferas o no, o bien de la uti­ lización de maderas duras y otras materias primas como el bagazo de caña. De manera general, los problemas técnicos que plantea la utili­ zación de materias primas locales vienen siendo estudiados y en lo esencial están obteniendo soluciones.

164

EL SECTOR INDUSTRIAL

Siderurgia

La industria siderúrgica latinoamericana está actualmente formada por 14 usinas integradas y por 3,5 pequeñas usinas semintegradas. De la producción total, que en 1967 alcanzó a 9,7 millones de toneladas de acero en lingote, más del 95 por ciento correspondió a las usinas integradas. La implantación de esa industria, realizada casi íntegra­ mente en los últimos veinticinco años, constituye un hilo decisivo en la transición de las economías latinoamericanas hacia la era indus­ trial. Como la instalación de esa industria derivó esencialmente de la acción directa o indirecta del Estado, cabe preguntarse qué habría ocurrido si la iniciativa estatal se hubiese anticipado en un cuarto de siglo. En realidad, América Latina contaba con alguna tradición si­ derúrgica, particularmente en los países en que la abundancia de minas de hierro de elevado tenor era más notoria. En México, desde comienzos de siglo funcionaba en Monterrey un alto horno a coque de 350 toneladas diarias de capacidad; en Chile, el horno a carbón vegetal de Corral, operaba desde antes de la primera guerra mundial, y en Brasil, desde los años veinte, la Compañía Belgo-Mineira operaba hornos a carbón vegetal de dimensiones relativamente grandes. Sin embargo, será en los años cuarenta que se darán los pasos definitivos para la instalación de una moderna siderurgia en la región. Así, en México, un segundo alto horno, de 600 toneladas diarias, fue insta­ lado en 1942 por la empresa que ya operaba en Monterrey. En 1944 se instala la segunda usina integrada de México, en Monclova, espe­ cializada en productos planos, y en 1946 surge en ese país la empresa Hojalata y Láminas, que se daría a conocer posteriormente por las iniciativas innovadoras que tendrá en el terreno tecnológico, dando comienzo a la reducción directa de mineral de hierro mediante la utilización de gas, lo que dispensa del uso del alto horno y permite disminuir la dimensión económica de la usina. En 1946, comienza a operar en Brasil la usina de Volta Redonda, unidad integrada con un alto horno de mil toneladas diarias y laminadoras de perfiles y planos. En Í950, entra en funcionamiento en Chile la usina integrada de Huachipato, con un alto horno cuya capacidad sería elevada a 800 to­ neladas diarias. En Colombia, la usina de Paz del Río comienza a operar en 1954; la de Chimbóte en Perú en 1958; la de San Nicolás en Argentina en 1960, y la de Orinoco en Venezuela en 1962L

i

4Cf. El proceso de industrialización en América Latina, op. cit., Vol. 1.

t

I

EL SECTOR INDUSTRIAL 165 El cuadro siguiente reúne los datos indicativos de la evolución de la producción, en el transcurso del último decenio. cuadro

8-xv

PRODUCCION DE ACERO EN LINGOTES EN PAISES SELECCIONADOS

(En miles de toneladas) 1958

19G0

Argentina 244 Brasil 1.362 Colombia 149 Chile 348 1.038 México Perú 20 Venezuela 40

277 I.843 172 422 1.503 60 37

1962

1963

1964

658 2-396 1-57 495 1.851 73 225

913 2.604

I.265 2.923 2 30 544 2.279 75 441

222

489 1-974 73 364

1965

1966

1967

I.368 2.983 242 477 2-455 94 625

I.267 3713 216 577 2.763 80 537

1.326 3.667 256 638 3-023 79 703

Fuente: Instituto Intcrarncricano de Estadística, América Latina en Cifras, 1965 y Estudio Económico de America Latina, 1967.

cei’Al,

Los minerales de hierro actualmente explotados en América Latina son de alta ley. Solamente en Argentina y Colombia se explotan minas de un tenor que oscila entre 47 y 53. La producción de carbón coquificable es, sin embargo, insuficiente en Argentina, Brasil y Chile. Esa situación particular, en lo que respecta a la oferta local de materias primas y a las dimensiones del mercado a que se dirige cada productor, constituyen los dos factores básicos condicionantes del desarrollo de la siderurgia latinoamericana. La sustitución parcial del coque por petróleo, gas o carbón pulverizado, viene mereciendo atención, y ha permitido economías sustanciales en el consumo de coque por unidad de arrabio. En donde la disponibilidad de energía hidroeléctrica es grande y su costo de oportunidad bajo, como es el caso de Venezuela, se optó por la electrosiderurgia. Donde se dispone de minerales de bajo tenor de fósforo, la reducción directa permite disminuir sustancial­ mente las dimensiones económicas de la unidad de operación, me­ diante la producción de hierro esponja. El problema de más difícil solución para la obtención de productos ferrosos a precios competitivos, dice relación con las dimensiones de los laminadores de productos planos, con respecto a los cuales las econo­ mías de escala asumen gran importancia. En efecto, las inversiones por tonelada de capacidad-año para la producción de laminados pla­ nos, se reduce de 484 dólares a 199, cuando se eleva la escala de pro-

166 EL SECTOR INDUSTRIAL ducción de cien mil a un millón de toneladas3. Este problema sola­ mente encontrará solución en el marco de una planificación regional de la expansión siderúrgica. A causa de la inevitable concentración de la industria en algunos países, y de los problemas de dimensión de mercado que se plantean con respecto a ciertas líneas de producción, las importaciones de pro­ ductos siderúrgicos continúan desempeñando un papel importante en el abastecimiento del mercado regional. En Brasil, México y Chile las importaciones contribuyen con menos de una cuarta parte a la oferta de productos siderúrgicos; en Argentina las importaciones contribuyen con cerca del 40 por ciento y en los demás países son las importaciones la principal fuente de abastecimiento. Chile coloca en los países veci­ nos parte significativa de su producción, y México también se viene transformando en exportador regular de ciertos tipos de laminados. Los datos del cuadro siguiente ponen en evidencia la importancia relativa de las importaciones, particularmente en lo que se refiere a planos. cuadro

9-xv

OFERTA DE LAMINADOS DE ACERO EN AMERICA LATINA EN 1962

(En miles de toneladas)

Barras y perfiles livianos . Planchas y láminas Hojalata Rieles y perfiles pesados . Alambrón

I

i

Fuente:

cepal,

Producción

Importación

2.181,2

395>4 881,5 269,4 258,0 209,3

M5°>5 234.2 265,3 545.0

Consumo aparente

2.576,6 2.332,0 .503,6 523.3 754.3

El proceso de industrialización en América Latina, 1965.

Industrias mecánicas El desarrollo de las industrias mecánicas constituye, de algún modo, la coronación de todo proceso de industrialización. Aunque esa deno­ minación sea demasiado amplia, porque permite incluir desde empre­ sas de simple mantención y reparación de equipos de uso industrial o doméstico, hasta las fundiciones y forjas pesadas y fabricación de aparatos de la más alta complejidad, la importancia relativa de ese °Cf. cepal, Las economías de escala en plantas siderúrgicas, 1967.

I

EL SECTOR INDUSTRIAL 167 sector en la producción industrial constituye un claro indicador de la capacidad de autotransformación de un sistema económico. Puesto que las industrias mecánicas representan la principal correa de trans­ misión del progreso tecnológico a los distintos sectores de la actividad productiva, el hecho de alcanzar una relativa autonomía en tales industrias significa poder actuar sobre la difusión de ese progreso. Su papel se asemeja al que, en los países subdesarrollados, desempeñan las importaciones. Es principalmente por intermedio de éstas que tales países tienen acceso a las innovaciones en las formas de producción, razón por la cual la declinación relativa de la capacidad para importar tiende a aumentar la rigidez estructural. En efecto, en lo que concierne a los países latinoamericanos, las importaciones están constituidas hoy, esencialmente, por productos originarios de la industria de manu­ factura metálica. En 1960, el valor de las importaciones de ese tipo alcanzó a 4.500 millones de dólares, representando un 60 por ciento del total, en circunstancias que más de la mitad de ellas estuvieron constituidas por máquinas y equipos para la agricultura, industria y sistema de transportes. En la mayor parte de los países de la región, la industria mecánica aún está constituida principalmente por fábricas productoras de bie­ nes de consumo, por fábricas de montaje a partir de piezas y subcon­ juntos importados y por actividades de reparación y mantención. Con todo, en los países de mayor avance industrial la producción de máquinas y de equipos de transporte se desarrolló considerablemen­ te en el período reciente, constituyendo hoy el principal sector del grupo de las industrias mecánicas. En Argentina y Brasil, ya en los años cincuenta la industria de máquinas-herramientas había tenido un desarrollo significativo. En 1960, la producción brasileña de esas má­ quinas alcanzó a 13 mil toneladas, ofreciendo al mercado 50 tipos en cerca de 1.50 modelos. En el período 1957-61 la producción interna atendió un 40 por ciento de las necesidades del país, cuyo conjunto de máquinas-herramientas alcanzó en 1960 a 205 mil unidades, 55 por ciento de las cuales eran de menos de diez años0. En Argentina la producción de máquinas-herramientas alcanzó a 10,5 mil toneladas, en 1961; en 1963 el conjunto de máquinas-herramientas en ese país alcanzaba a 172 mil unidades, 55 por ciento de las cuales tenían menos de diez años7. eCf. cepal, Las máquinas-herramienta en Brasil, 1966. 7Cf. cepal. Las máquinas-herramienta en Argentina, 1966.

EL SECTOR INDUSTRIAL Un estudio concerniente a los equipos requeridos para la expan­ sión de cinco grupos importantes de industrias —petróleo, gas natu­ ral y petroquímica; generación y transmisión de energía eléctrica; si­ derurgia; construcción naval, y papel y celulosa— señaló que la in­ dustria mecánica argentina está actualmente en condiciones de produ­ cir cerca de tres cuartas partes de los mismos. Un estudio similar hecho para el Brasil, indicó que la industria mecánica local está en condicio­ nes de satisfacer un go por ciento de las necesidades de equipo del sector generador de energía eléctrica, 77 por ciento de la industria siderúrgica, 66 por ciento de la industria de cemento y un porcentaje similar en lo que respecta a la refinación de petróleo y petroquímica8. El sector de la industria mecánica cuyo crecimiento es seguramente el más visible, es el de la producción de vehículos automotrices. Esa actividad, que surgiera desde antes del último conflicto mundial bajó la forma de fábricas de montaje, pasó a interesar a algunos países en los años cincuenta, debido al creciente peso de las importaciones de vehículos en las balanzas de pago. En razón del fuerte crecimiento de la demanda, tanto de vehículos utilitarios como de turismo, se esta­ blecieron regímenes de control cuantitativo de las importaciones, en función de los cuales los precios internos tendieron a ser entre tres y cinco veces los internacionales. Tal circunstancia hizo atractiva la producción, aun en fábricas de dimensiones relativamente pequeñas. Esa situación particular del mercado y los amplios favores suminis­ trados por los Poderes Públicos, daban origen a una multiplicidad de iniciativas en Brasil y Argentina, países de mercados relativamente grandes y donde la crisis de la balanza de pagos era más aguda. Las dimensiones relativamente pequeñas de las fábricas —ocho en Brasil y un número aún mayor en Argentina— y la subutilización de su capacidad, llevarían a la industria a dificultades financieras, una vez atendida la demanda comprimida por la insuficiencia de las importa­ ciones en el decenio anterior. Actualmente la industria pasa por una fase de reestructuración, reduciéndose el número de empresas que, por lo demás, son todas subsidiarias de consorcios internacionales. Los precios relativamente altos de los vehículos —de dos a cuatro veces los del mercado internacional— continúan obstaculizando la expansión del mercado interno. Ese problema encontrará una solu­ ción, aunque parcial, en la reducción del número de empresas y en una coordinación de la producción a nivel regional.

168

I .1 I

’Cf. El proceso de industrialización de América Latina, op. cit., Vol. i.

EL SECTOR INDUSTRIAL

169 CUADRO 1O-XV

PRODUCCION Y MONTAJE DE VEHICULOS

Argentina Brasil . , Colombia Chile México Perú Venezuela

1966

196"

Grado de integración*

»79-453 224.574

175*318 227.552

A A C C B C C

2.210

3-100

7.096 113.170 13.170 60.500

12-99» 118.000 18.000

61.000

'Importancia de las piezas de fabricación nacional en el peso de los vehículos: A: más de 90 por ciento: B: entre 31 y 60 por ciento; C: menos de 30 por ciento. Fuente: cepal, Estudio Económico de América [.atina, 1967. Producción y refinación de petróleo

La industria petrolera latinoamericana comprende dos sectores esen­ cialmente distintos. De un lado, se presenta la producción venezolana, que representa más de las dos terceras partes del total y se destina fundamentalmente a la exportación. De otro está la producción de los demás países, que se destina casi exclusivamente a los mercados internos respectivos. La producción venezolana está controlada por cimbro

i i-xv

PRODUCCION DE PETROLEO CRUDO EN PAISES SELECCIONADOS

(En miles de metros cúbicos)

Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile . Ecuador México Perú Venezuela

1965

1958

1960

5.668 546

IO.178

15.625

568 4.708 8.867

534 5.460 11.628

1.1 50

2.020

3-OOC)

7-457 885 494 16.000

2.978 151.160

438

453

»7-293 2.819 165.613

21.008

3.668 201.533

1967 1 8.2J2

2-274 8.509 11.280 1.966 572 24.000 3.690 205.600

Fuente: Instituto Intcramericano de Estadística, América en Cifras, 1965; y Estudio Económico de América Latina, 1967.

cepal,

EL SECTOR INDUSTRIAL

170

los grandes consorcios internacionales; en la mayoría de los demás países el control es ejercido total o parcialmente por empresas na­ cionales de capital público. Las inversiones realizadas en la industria petrolera, tanto en la prospección como en la perforación de pozos y en la instalación de refinería, fueron considerables en el transcurso del último decenio. El número de pozos perforados, que en 1955 fue de 284 en Argentina y de 73 en Brasil, aumentó a 712 en el primer país y a 331 en el segundo, en 1966; en Bolivia el aumento fue igual­ mente considerable, pasando de 21 a 52o. La producción de crudo en este último país se cuadruplicó entre 1958 y 1967, mientras que en Argentina fue más del triple y en Brasil se multiplicó por 2,8. De los países incluidos en el Cuadro 1.1-xv, Brasil es el único que aún depende en forma sustancial de las importaciones para abastecerse de petróleo crudo. Con todo, la participación de las importaciones en la oferta interna declinó en ese país de tres cuartas partes a cerca de la mitad, entre 19G.5 y 1967. En Chile, por el contrario, las impor­ taciones, que en 1965 habían representado un cuarto de la oferta, en 1967 contribuyeron con casi la mitad de ésta, lo que se debe al estancamiento de la producción en los años más recientes. La refinación, como se desprende del cuadro 12-xv, creció con intensidad aún mayor que la producción. CUADRO 12-XV PETROLEO CRUDO REFINADO EN AMERICA LATINA

(En miles de metros cúbicos) 1055

Argentina Bolivia . Brasil Colombia Chile . Ecuador México Perú Uruguay Venezuela

9-537 338 4 089 2.248 753 3i9 13.028

2.3-58 1.302 31-140

KCO

13.629 359 10.412 4.221

1.727 674 17.028 2.637 1.508 51339

19C5

19-495 512 17.841 5325 2.746 873 21.444 3.30° 1.867 68.210

Fuente: cepal, Estudio Económico de América Latina, 1957.

’Cf.

cepal,

Estudio Económico de América Latina, 1967, Segunda Parte.

1967 2O.8.j2

59° 22.100

6.000

3 898 980 23.260 3-56° 1.960 67.700

171

EL SECTOR INDUSTRIAL

A excepción de Venezuela, que consume menos de un décimo de lo que refina, en los demás países la refinación se destina a sus respectivos mercados. México importa y exporta una cierta cantidad de derivados, por conveniencia de abastecimiento de regiones fronte­ rizas de Estados Unidos. Con excepción de Venezuela y Ecuador, cuyas refinerías son en su totalidad de propiedad de los grandes consor­ cios internacionales, en los demás países, de manera casi general, las refinerías fueron instaladas y son operadas por compañías naciona­ les, en la gran mayoría de los casos de propiedad estatal. En México, Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay, las refinerías son todas de propie­ dad nacional. En Argentina el control nacional alcanza a un 63 por ciento y en Colombia a un 49 por ciento.

Energía eléctrica

La generación de energía eléctrica aumentó, en América Latina, a una tasa media anual de 9,5 por ciento, entre 1950 y 1960, y de 9,6 entre este último año y 1965™. Las tasas de crecimiento correspon­ dientes al conjunto de la economía mundial fueron de 8,4 y 7,8 por ciento, respectivamente, en los dos períodos señalados. Esa expansión refleja la mayor participación del sector industrial en la economía latinoamericana, así como la expansión demográfica y la rápida urba­ nización. Con todo, si se tiene en cuenta que, no obstante el grado aún bajo de industrialización de la economía regional, el 55 por ciento de la energía eléctrica generada se destina a las industrias —contra 50 por ciento en Estados Unidos y 6,5 por ciento en Europa—, se des­ prende que el consumo personal se mantiene a niveles mucho más bajos. En efecto, este consumo corresponde a un cuarto de la media europea y a menos de un décimo de la media estadounidense. La producción de energía eléctrica estaba controlada tradicional­ mente en los países latinoamericanos por grandes consorcios inter­ nacionales, con sede principalmente en Estados Unidos. Por diversos motivos, de orden interno y externo, las inversiones de esos consorcios crecieron lentamente en el período comprendido entre la crisis de 1929 y el fin del segundo conflicto mundial. Planteóse, así, en la mayor parte de los países —casi todos afectados por insuficiencia de la oferta de energía en los años inmediatamente posteriores a la gue­ rra—, el problema de la creación de instituciones capaces de movilizar los voluminosos recursos requeridos para expandir la capacidad de 10Cf.

cei’AL,

Estudio Económico de América Latina, 1966, Tercera Parte.

172 el SECTOR INDUSTRIAL generación y transmisión de-energía eléctrica. Los nuevos recursos provinieron casi exclusivamente de los presupuestos públicos, a través de impuestos creados especialmente para esc fin y de instituciones internacionales como el Banco Mundial y, posteriormente, el Banco Interamericano. En el cuadro siguiente se reúnen datos relativos a la generación de energía eléctrica en el transcurso del último decenio. CUADRO

13-XV

EVOLUCION RECIENTE DE LA GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PAISES SELECCIONADOS

(En millones de kWh) • 1957

Argentina Brasil Colombia Chile México . Perú Venezuela

9.418* 16.963 2.&5O

4.188 8.463 1.792

1960

19S5

1966

1967

kWh/hab. 1967

IO.459 22.865 3-75° 4523

14.700 30.128 6.000 6.131 17.769 3.808 8.171

I5.4OO

16.508

718

32.200

35-3°°

410

6.350 6.600 19-339 4.080 8.9OO

6.700

356 77° 458 388 985

10.813

2.501

4.652

7.100 20.926

4.810 9.200

•1958. Fuente: Instituto Interamericano de Estadística, America CEi’AL, Estudio Económico de America Lalitna, 1966 y 1967.

■

I:

cn

Cifras,

1965; y

No obstante el crecimiento considerable de la generación de energía en el período reciente, la insuficiencia de oferta ha constituido un permanente obstáculo al desarrollo industrial en muchos países, espe­ cialmente en Argentina. De la energía de servicio público, solamente un 24 por ciento se destina a las industrias en Argentina, 29 en Mé­ xico, 36 en Brasil y 40 por ciento en Chile. En el conjunto de la región, 31 por ciento de la energía de servicio público va para la industria, en circunstancias que esta última consume, conforme indi­ camos, 55 por ciento de la oferta total de energía, lo que pone de manifiesto su dependencia de usinas de dimensiones inadecuadas ins­ taladas para autoconsumo. Por otro lado, parte considerable de la población regional, inclusive la urbana, aún no consume directamente en ciertos países, energía eléctrica. En Argentina, un 14 por ciento de la población se encuentra en esas condiciones, en Chile un 24, en Brasil un 26, Venezuela un 3.5, en México un 59 y en Perú un 61 por ciento. Del total de la capacidad generadora instalada en América Lati-

EL SECTOR INDUSTRIAL

173

na, que se elevó en 1967 a 31 millones de kW, cerca de un 60 por ciento (17,7 millones) era de origen térmico. De los 13 millones de kW hidráulicos instalados en la región, 5,9 millones se encuentran en Brasil, 2,6 en México y 1,3 en Colombia. Sin embargo, el desa­ rrollo más intenso en el transcurso de la última década se hizo en el sector hidráulico, lo que se traduce en el aumento de dimensión de las centrales generadoras y en el crecimiento de las redes de transmisión. Por otro lado, ese desarrollo está permitiendo la inter­ conexión de áreas, articulando unidades térmicas e hidráulicas, y elevando el factor de carga. Las obras actualmente en ejecución permiten prever para los próximos años una participación creciente de la energía de origen hidráulico, con el aumento de las dimensiones medias de las unidades generadoras e interconexiones de áreas de dife­ rentes regímenes hidrográficos. La posibilidad de una oferta a una tarifa decreciente para fines industriales, se vislumbra como proba­ ble en algunas de las áreas de mayor industrialización.

CAPITULO

XVI

DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO

Tendencias del conjunto regional

En el transcurso de las dos últimas décadas, la economía de los países de América Latina conoció, en conjunto, una considerable expansión y transformaciones estructurales de real significación. Medido a precio de 1960, el producto bruto de la región que apenas superaba los 40 mil millones de dólares en 1950, elevóse a más de 120 mil millones en 1967. La producción de acero en lingotes, que era poco más de un millón de toneladas en el primero de los años mencionados, en el segundo ya se aproximaba a los 10 millones. Con todo, a pesar de esos índices y muchos otros similares que podrían agregarse, sería incorrecto afirmar que la economía regional haya reunido el conjunto de condiciones necesarias para que el desarrollo tienda a asegurar su propia continuidad. Por el contrario, los datos evidencian que el ritmo de crecimiento de la economía regional tendió a debilitarse, y lo que es más significativo aún, ese debilitamiento se debe principalmente al comportamiento de las economías en las cuales el proceso de indus­ trialización avanzó más. Los datos relativos al conjunto de la región indican que la tasa de crecimiento del pib por habitante descendió de 2,2 por ciento en 1950-55 a 1,8 por ciento en 1955-60, 1,7 por ciento en 1960-65 y 1,6 por ciento en 1966-681. Esos datos encubren, eviden­ temente, índices nacionales de comportamiento muy diversos, sin que esto les reste totalmente su significación. De hecho, esa pérdida de velocidad de crecimiento ocurrió en una época en que se aceleraba el progreso tecnológico y en que el conjunto de las economías indus­ trializadas mantuvo una elevada tasa de incremento, sin síntomas de debilitamiento. Para que podamos comprender mejor las tendencias actuales, es conveniente recordar que las economías latinoamericanas no consti­ tuyen un sistema y que los datos referentes al todo están extremada­ mente influidos por el comportamiento de las tres economías nacio­ nales mayores —Brasil, México y Argentina— que en conjunto con­ tribuyen con más de las dos terceras partes al producto regional. Con todo, se debe tener en cuenta también que el desarollo de las economías nacionales viene comportándose según ciertas líneas comunes, razón cepal.

Estudio Económico de América Latina, 1968, Primera Parte, 1969.

DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO 175 por la cual la evolución de las más avanzadas anticipa, en alguna forma, el de otras que se encuentran en fases inmediatamente ante­ riores. Así, las economías que conocieron en la postguerra una fase de expansión impulsada por el crecimiento de las exportaciones, como el caso de Ecuador con el banano, América Central con el algodón o Perú con la harina de pescado, repitieron en su evolución estructural un proceso ya conocido en la región, del mismo modo en que también lo hicieron los países que iniciaron la sustitución de importaciones en el transcurso del último decenio. Sin pretender establecer un modelo faseológico del desarrollo de las economías de la región, lo que im­ plicaría la pretensión de poder anticipar la experiencia de los países de menor desarrollo, cabe reconocer que el comportamiento presente de esas economías se encuadra en un número limitado de tipos. En ciertos países, determinado tipo —el exportador de productos agríco­ las, el exportador de productos mineros o el sustitutivo de importa­ ciones— reunió condiciones extremadamente favorables y sostuvo el desarrollo durante un período relativamente prolongado. En otros, las condiciones fueron menos favorables y el período de desarrollo fue más corto dentro de cierto tipo. La curva de desarrollo global de la región, constituye la agregación de curvas nacionales, cuyo com­ portamiento traduce la dinámica de cierto número de tipos que ope­ ran en una multiplicidad de condiciones. La pérdida de velocidad en el crecimiento puede manifestarse en economías que correspon­ den a tipos diversos, agravándose o atenuándose el movimiento de la curva global, conforme exista o no simultaneidad en los procesos. Ya observamos anteriormente cómo el desarrollo inducido por el crecimiento de exportaciones de productos primarios había permi­ tido desembocar en la industrialización. Frente a las condiciones que han prevalecido en el mercado mundial de-productos primarios, y que se traducen en la tendencia persistente al descenso relativo de sus precios, la idea de que el desarrollo regional se apoyaría más y más en el proceso de industrialización pasó a constituir un punto de vista de aceptación general. El hecho de haberse debilitado el ritmo de crecimiento en la forma que acabamos de ver, parecería indicar que la industrialización no asumió la amplitud necesaria. En efecto, la reducción de la tasa de crecimiento del pib regional refleja principalmente el comportamiento de Argentina, ya en los años cin­ cuenta, y de este país y Brasil en el actual decenio, vale decir, de los dos países que después de conocer un período de rápida industria­ lización, vieron declinar sus índices de crecimiento del sector ma­ nufacturero. En consecuencia, el problema que se plantea es saber

17G DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO si la industrialización latinoamericana presenta limitaciones intrín­ secas, es decir, si ella representa un tipo de desarrollo similar a los que conoció hasta el presente la región, lo que la diferenciaría de la de los países actualmente llamados desarrollados. El caso de Argentina

l

La experiencia argentina presenta un interés especial por su anti­ cipación, pero de ninguna manera podría ser considerada como re­ presentativa de la región. Por haber alcanzado tí n elevado grado de urbanización ya en la fase de desarrollo impulsado por las expor­ taciones de productos primarios, y por haber conocido salarios medios relativamente altos en la agricultura (para atraer población europea), Argentina configuraría un caso aislado en el cuadro latinoamericano. No obstante, debido a la importancia relativa de ese país, tal expe­ riencia constituye uno de los aspectos relevantes de la reciente evolu­ ción de la región. La intensificación de la industrialización argen­ tina, que proviene desde el período de la guerra hasta la mitad de los años cincuenta, se hace bajo fuerte protección tarifaria y me­ diante subsidios a la importación de insumos industriales. De ahí resultan dos consecuencias: a) aumento de la eficiencia marginal de las inversiones en industrias productoras de bienes finales de con­ sumo, y b) modificación de los términos de intercambio interno contra el sector agropecuario. La tendencia seguirá, por lo tanto, el sentido de una expansión horizontal del sector industrial, el cual continuará dependiendo, en gran medida, de insumos importados. Se generó así, una creciente inconipresibilidad de las importaciones a corto plazo y una tendencia al crecimiento de la demanda de pro­ ductos importados en función de la expansión del sector industrial. Dando énfasis al aspecto que nos interesa, se puede afirmar que el crecimiento del sector industrial se hizo menos para crear un sistema integrado y más para complementar al sector importador. Evidente­ mente, esa complemen(ación evolucionó en el sentido de una cre­ ciente participación de la producción interna, lo que simultánea­ mente significaba que lo que se importaba, adquiría un carácter de esencralidad cada vez más acentuado. El nivel de la actividad económica pasó a ser más dependiente, a corto plazo, de las fluctua­ ciones en la capacidad para importar, que en la época en que gran parte de las importaciones estaba constituida por productos finales de consumo postergables. Concretáronse, así, los temores que habían marcado la política económica argentina en la segunda mitad de los

DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO

177

años treinta y comienzos de los cuarenta, cuando prevalecían las preocupaciones anticíclicas. Por otra parte, la evolución desfavorable de los términos de intercambio interno venía deprimiendo las inver­ siones en el sector agropecuario, fuente de las exportaciones. Además, la estagnación de la producción de petróleo, en los años cuarenta y cincuenta, crearía un poderoso elemento de presión adicional sobre la declinante capacidad para importar. En síntesis, en Argentina conjugáronse dos procesos: la excesiva horizontalización del crecimiento industrial y el desaliento a la inver­ sión en el sector exportador. El énfasis de uno u otro aspecto del problema, depende de la orientación intelectual del análisis2. No cabe duda que el segundo proceso tendería, en cualquier caso, a reducir la productividad de las inversiones y a aumentar la inestabi­ lidad del sistema económico. Pero no es menos cierto que si la indus­ trialización hubiese ampliado su base con anterioridad, su poder trans­ formador del conjunto de las estructuras económicas habría sido mu­ cho mayor, siendo admisible que viniese a repercutir favorablemente en el propio sector exportador, a través de la reducción de los precios relativos de sus insumos. Conviene señalar que la industrialización argentina sólo habría alcanzado profundidad desde los años cuarenta, si hubiese obedecido a una política apoyada en un diagnóstico que hubiera tenido en cuenta la evolución a largo plazo del comercio internacional. En efecto, la industrialización implicaba absorber mano de obra del sector agrícola, lo que involucraba un nivel de salarios relativamente elevado. Si las inversiones industriales se hubiesen orientado hacia proyectos de más larga maduración y de mayor den­ sidad de capital, la rentabilidad del sector industrial habría sido más baja y la acumulación más lenta. Debido a la relativa escasez de mano de obra que se manifestaba en la segunda mitad del decenio de los cuarenta, y que se traducía en una presión hacia el alza de los sala­ rios reales, cabe admitir que una industrialización en mayor pro­ fundidad habría requerido un decidido apoyo financiero de los po­ deres públicos e inversiones simultáneas en el sector agrícola, orienta­ das a liberar mano de obra. Tales objetivos sólo habrían podido ser alcanzados mediante un aumento de la tasa de inversión, lo que exigía la implantación de una política salarial conservadora, en con­ diciones de fuerte demanda de mano de obra. En la práctica siguióse ’Véase, como ejemplo de la primera tendencia, Aldo Ferrcr, La Economía Argen­ tina, opus cit., y como ejemplo de la segunda, Carlos F. Díaz-Alcjandro, »An Inter­ pretación of Argentina Economic Growth since 1930«. Journal of Development Studies (octubre de 1965 y enero de 1967).

178 DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO la línea de menor resistencia, consistente en una política de altos salarios y en una concentración de las inversiones industriales donde era mayor la rotación del capital, determinando la insuficiencia tanto de los servicios infraestructurales como de la capacidad para im­ portar que se observa en la mitad de los años cincuenta. A partir de esa época la política económica argentina ha tenido como obje­ tivo central la recuperación de la capacidad para importar, sea me­ jorando los términos de intercambio del sector agropecuario, sea reorientando el crédito hacia ese sector o favoreciendo la entrada de capitales extranjeros, si bien1 en el período 10.58-62 realizóse un esfuerzo paralelo tendiente a ampliar las bases del sistema industrial.

i

i

i

El caso de Brasil

La experiencia brasileña de entorpecimiento del proceso de indus­ trialización, aunque más reciente que la argentina, presenta mayor interés en razón de la mayor representatividad de las estructuras económicas del Brasil en el conjunto de la región. A diferencia de Argentina, en Brasil la industrialización se realizó en condiciones de oferta totalmente elástica de mano de obra, a semejanza de lo que está ocurriendo prácticamente en todos los demás países del área. Por otro lado, desde los años treinta, se tomó conciencia de la nece­ sidad de ampliar las bases del sistema industrial y la responsabilidad que cabía a los poderes públicos en esa tarea. Es significativo que en medio de las dificultades de la segunda guerra mundial, el Gobierno brasileño haya logrado dotar al país de un moderno com­ plejo siderúrgico3. Inmediatamente después de la guerra fue lanzado un primer plan de inversiones públicas infraestructurales (Plano salte). En 1954 fue creado el Banco Nacional de Desenvolvimenlo Económico, gracias al cual importantes recursos fueron encauzados hacia las industrias básicas y hacia los sectores infraestructurales. A continuación se creaba la Petrobrás, que orientó recursos considerables hacia la producción, refinación y transporte marítimo del petróleo. En síntesis, la industrialización brasileña amplió sustancialmente su base, lo que permitió la continuidad de su expansión por más de un cuarto de siglo. Al iniciarse la década de los sesenta, la oferta de

í

I

3E1 Plan Siderúrgico del gobierno brasileño fue elaborado inmediatamente antes de la guerra. En los años del conflicto, la usina de Volta Redonda fue construida mediante el financiamiento del Export-Import Bank y la adquisición de equipos en Estados Unidos, lo que solamente se tomó,posible gracias a arreglos políticos del gobierno de Vargas con el Presidente Roosevclt. La usina comenzó a operar en 1946.

I

DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO

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productos industriales en el mercado brasileño dependía aproxima­ damente en un go por ciento de la producción interna. En lo que respecta a los bienes finales de consumo, esa dependencia era de más del 95 por ciento, siendo cercana al go por ciento en lo que concierne a los productos intermedios de la industria y próxima al 8o por ciento en cuanto a los bienes de capital. En esta forma, la indus­ trialización había avanzado considerablemente en la creación de un sistema industrial con un grado de diferenciación similar al de las economías altamente industrializadas. Cabe agregar que, a partir de la segunda mitad de los años cincuenta, se inició un proceso de sustitución de importaciones en el sector petrolero que representaba cerca de un quinto de las importaciones brasileñas. A partir de en­ tonces se estabiliza el valor de las importaciones, gracias al crecimiento rápido de la refinación, en una primera fase, y de la producción de crudo, posteriormente. En el comienzo de los años sesenta, no obstante que el sistema industrial completaba su diversificación y estaba en condiciones de crear, en gran parte, sus propios medios de expansión, y que la amenaza de la balanza de pagos, constituida por el rápido crecimiento de las importaciones de petróleo, era contenida, el ritmo de crecimiento del sector industrial tiende a declinar. De una media de io,8 por ciento entre 1956 y 1962, la tasa de crecimiento anual del sector industrial desciende al 4,8 por ciento en 1963-68. En el primer período ella se colocó a proximadamente en 60 por ciento por encima de la tasa de crecimiento del pib; en el segundo fue sólo 20 por ciento más alta. La pérdida de velocidad del desarrollo brasileño fue acompañada de un aumento de la presión inflacionaria y de agudización de las tensiones sociales con importantes repercusiones en el plano político. Además, la brusca modificación de política a partir de 1964, que transformó la contención de las presiones inflacionarias en el prin­ cipal objetivo de la acción gubernamental en el plano económicofinanciero, tuvo repercusiones secundarias, al punto que el nivel de la producción industrial bajó un 5 por ciento en 1965, habiendo sido aún más acentuada la caída de la producción manufacturera. No sería fácil demostrar que los factores sociales y políticos tuvieron importancia subsidiaria en la declinación de la tasa de crecimiento observada a partir de 1962 en Brasil; sin embargo, sería aún más difícil demostrar que esos factores constituyeron la causa primaria o principal de esa declinación. Si observamos más de cerca los datos, constatamos que las exportaciones tendieron a crecer con intensidad mucho mayor que las importaciones. Entre 1959-60 y 1965-66 el coe-

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!80 DECLINACION EN LA TASA DE CRECIMIENTO ficiente de exportación aumentó y el de importaciones descendió. De esta manera, parece evidente que los factores de entorpecimiento se originaron mucho más a partir de la demanda que de la oferta. Hicimos referencia anteriormente a que la industrialización sustitutiva de importaciones se caracteriza esencialmente porque la demanda existe con anterioridad a las inversiones industriales, lo que significa que su perfil está definido antes de verificarse el impulso de industrialización. De este modo, las nuevas inversiones se orientan en función de una composición de la demanda, surgida en la fase previa al desarrollo industrial. En un país donde el excedente es­ tructural de mano de obra fue prácticamente absorbido en la fase anterior —como en el caso de Argentina— este problema no presenta mayor importancia. Sin embargo, donde existe un gran excedente de mano de obra, esto es, dpnde existe una distancia considerable entre el nivel de vida de la jnasa de la población y el de las clases medias y altas, asume una significación particular, pues el mercado de manufacturas de consumo está formado por dos sectores entre los cuales prácticamente no existe comunicación. Como el excedente de mano de obra continúa presionando sobre los salarios, los patrones de consumo de la masa de la población se modifican poco o nada, creciendo el mercado de bienes de consumo general por la simple agregación de nuevos elementos, que ascienden de las condiciones de subempleo hacia las de empleo real. Mientras tanto, en el otro segmento del mercado, formado por una pequeña fracción de la po­ blación, que no alcanza al cinco por ciento del total, el ingreso dis­ ponible para consumo aumenta, diversificándose el consumo en función de los nuevos patrones que están surgiendo en los países más desarro­ llados. Además, la orientación del progreso tecnológico tendiente a aumentar el coeficiente de capital por persona ocupada y por uni­ dad de producto adicional, contribuye a agudizar la situación es­ tructural descrita. La mayor lentitud en la absorción de mano de obra coadyuva a aumentar el excedente estructural de ese factor. Así, el progreso tecnológico se encarga de frenar por sí mismo la difu­ sión social de sus beneficios. El crecimiento del sector industrial se hace, por lo tanto, apoyado en dos mercados casi desvinculados entre sí. El primero, formado por la gran masa de la población, crece vegetativamente y tiende a perder velocidad con la aceleración del progreso tecnológico. El otro aumenta con gran dinamismo, pero, siendo de pequeñas dimensiones, su propio dinamismo, que se tradu­ ce en diversificación, restringe sus dimensiones reales. Por ejemplo, el crecimiento de la demanda de automóviles exige una mayor diver-

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sificación ele modelos, lo que repercute negativamente en la produc­ tividad industrial; las economías de escala, que son una de las mani­ festaciones más significativas de la asimilación del progreso tecno­ lógico, no son debidamente aprovechadas. Considerando directamente el caso brasileño, constatamos que en­ tre 1955 y !9^5 Ia productividad de la mano de obra en el sector ma­ nufacturero aumentó a una lasa anual de 5,2 por ciento, mientras que la tasa de incremento anual del salario real en el sector fue de 1,3 por ciento1. En esa forma, el salario real, incluso en el sector en que la productividad presentó la más alta tasa de crecimiento, aumentó menos que el ingleso per capila del conjunto de la población, esto es, menos que la productividad media. En consecuencia, cabe deducir que el desarrollo se hizo con disminución de la participación de la masa asalariada en el ingreso global, particularmente si de aquélla se ex­ cluyen los trabajadores de los grupos de ingresos medios. Ya seña­ lamos anteriormente que la participación del sector agrícola en el pib no había descendido entre 1955 y 1965, manteniéndose en torno del 31 por ciento, en un período en que el pib per capita crecía sustancialmente. Esos datos, aparentemente contradictorios, encontrarían explicación en el hecho que la gran masa de la población, privada del acceso a los beneficios del desarrollo, no diversificó su consumo, manteniendo la misma proporción de productos agrícolas en su pre­ supuesto familiar. Por otro lado, existe evidencia estadística de que la manufactura brasileña opera, prácticamente en todas sus ramas, pero de manera acentuada en el sector de bienes de capital, con amplio margen de capacidad ociosa. Datos referentes a 1965 revelaron que, incluso si se consideran sólo 8 horas de trabajo, la capacidad utilizada del conjunto de las industrias de bienes de capital apenas excedía el cincuenta por ciento5. Aunque no sea posible ir mucho más allá de hipótesis explicativas preliminares, parece indudable que el proceso de industrialización brasileño enfrenta actualmente serios obstáculos de naturaleza estruc­ tural, cuya causa básica está en la insuficiente difusión de los frutos de los incrementos de productividad. Esa tendencia a la concentración del ingreso permitió que se acelerase el desarrollo, cuando éste se apo­ yaba en la sustitución de importaciones; agotado este proceso, el perfil de la demanda de bienes finales de consumo que emergió, ten*Para los datos básicos véase cepal/bnde (Banco Nacional de Desenvolvimento EconónAco) , Brasil 1966, A Evolu^áo Recente da Economía Brasileira (1967) .

cCf. Wcrner Baer y Adrea Maneschi, Import-Substitution, Stagnation and Structural Change. An Interpretation of the Brazilian Case (mimeografiado) , 1968.

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182 Celso F DECLINACION EN LA TAS/V DE CRECIMIENTO dió a orientar las inversiones de modo de provocar una declinación persistente en la productividad marginal de éstas0. La experiencia brasileña reviste gran importancia para América Latina, por el hecho de haber tenido lugar en el país de mayor pobla­ ción y que reúne una base de recursos naturales extremadamente favorable y una clase empresarial reconocidamente dinámica. Como la industrialización de otros países, tales como Colombia, Venezuela y Perú, se realiza actualmente dentro de líneas no muy distintas de las que se dieron en Brasil —en todos esos países se plantea el problema de un amplio excedente estructural de mano de obra— no será de extrañar que en ellos vengan a reproducirse fenómenos similares, de tendencia al estancamiento, en un futuro próximo. Trátase, evidentemente, de simples posibilidades, con un grado incierto de probabilidad. No se excluye la hipótesis, por ejemplo, que esos países tiendan a apartarse del modelo brasileño y a aproximarse al mexicano, el que se caracte­ rizó por una reconstrucción a fondo del sector agrícola paralela a un proceso de industrialización, en que la acción estatal fue tan amplia como en Brasil.

eCf. C. Furtado, Subdesenvolvimento e Estagna^áo na América Latina (Rio: 1967) y Um Projeto para o Brasil (Rio, 1968) .

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SEXTA

PARTE

Las relaciones internacionales

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CAPITULO

XVII

LAS FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA

Objetivos e instrumentos de las políticas correctivas

El sistema de división internacional del trabajo, que permitió a los países latinoamericanos iniciar su desarrollo en el siglo xix, creaba relaciones asimétricas que se traducían en una estrecha dependencia de los países exportadores de materias primas con respecto a los cen­ tros industrializados. El desarrollo de las relaciones económicas inter­ nacionales no se hacía sólo bajo la forma de creciente intercambio entre las diversas naciones, sino también mediante la creación de polos de comando que detentaban el control de los flujos financieros, que orientaban las transferencias internacionales de capitales, finan­ ciaban stocks estratégicos de productos exportables, interferían en la formación de los precios, etc. La expansión del excedente exportable en un país latinoamericano dependía casi siempre de inversiones infraestructurales financiadas con capitales extranjeros, que se hacían accesibles cuando la inserción del incremento de producción en los mercados internacionales correspondía a las expectativas de los cen­ tros de comando de la economía mundial. Tratábase, por lo tanto, de una forma de dependencia que resultaba de la propia estructura de la economía mundial. La ideología liberal, al transformar las de­ cisiones económicas en simples «automatismos® por la transferencia hacia las relaciones internacionales de los «mecanismos de precios* de la microeconomía, desviaba la atención de ese problema y dificultaba las percepciones de sus consecuencias en el plano interno de las econo­ mías nacionales. Ya nos referimos a algunas de esas consecuencias en capítulos an­ teriores. Así, desde que las exportaciones de materias primas desempe­ ñaban en esas economías un papel similar al de las inversiones en los países industrializados, la inestabilidad de los precios de las materias primas tendría necesariamente que proyectarse internamente de forma ampliada. La administración del sistema monetario y de las finanzas públicas tornábase sumamente difícil y el funcionamiento del patrón oro resultaba extremadamente oneroso por el volumen de reservas que requería y por las fluctuaciones del nivel de las actividades inter­ nas que implicaba. Estos problemas eran de solución tanto más difícil

cnanto que la doctrina económica prevaleciente, lejos de contribuir a solucionarlos, impedía, en alguna forma, la percepción de sus aspectos más importantes. El abandono de las concepciones ortodoxas se haría muy lentamente, en un comienzo gracias a empiristas dedicados a solucionar problemas aislados y, desde los años cuarenta, bajo la in­ fluencia de economistas que se empeñaban en la comprensión de lo que era específico a las relaciones internacionales de las economías exportadoras de productos primarios1. En la medida en que fueron tomando conciencia de la situación de dependencia, inhálenle a la forma cómo estaban insertados en la economía internacional, los países latinoamericanos procuraron, de diversos modos, luchar contra los efectos negativos de esa dependen­ cia. Por un lado, se trató de reducir lo que se llamó la «vulnerabilidad externa* de las economías nacionales, sometiendo a algunas formas de control las relaciones económico-financieras con el exterior y, por otro lado, se trató de aumentar la integración interna de esas econo­ mías, reduciendo su dependencia del sistema de división internacio­ nal del trabajo. La primera línea de la política mencionada, se enca­ minaba principalmente a controlar los flujos reales y financieros, de ’En esc esfuerzo, orientado a romper con los esquemas ortodoxos y alcanzar una percepción más lúcida de los problemas económicos de la región, correspondió un papel decisivo al equipo de la Secretaría Ejecutiva de la cepal, bajo la orientación de Raúl Prcbisch. El trabajo de este economista argentino, preparado para la Cor/crcncia de la cetal de mayo de 1949 —»E1 desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas*, reproducido en el Boletín Econó­ mico para América Latina de febrero de 1961— planteó en términos originales el problema de la dependencia externa y el del papel de la industrialización y de la sustitución de importaciones en el cuadro del desarrollo regional. Esc trabajo ejerció inmediata y considerable influencia en el pensamiento económico latinoamericano. Cabe agregar que en América Latina, el diagnóstico de los problemas del subdesarro11o está vinculado a la toma de conciencia del fenómeno de la dependencia externa y se apoyó en el trabajo original de sus propios economistas, trabajo que se hizo posible cuando, en el marco de las Naciones Unidas, se formaron equipos con técnicos procedentes de diversos países de la región.

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FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA

manera de reducir la propagación interna de los desequilibrios ex­ ternos. La segunda intentaba fijar en el país los recursos que en el s? generaban y orientar las inversiones hacia el mercado interno. Casi siempre una misma línea do esta política tenía en vista más de un objetivo, o bien teniendo uno en vista alcanzó otros, razón por la cual es más fácil identificarla en función del instrumento que utilizó, que fue, en general, del tipo canibiario, fiscal o comercial. El control de cambios que tendió a generalizarse en los países latinoamericanos a partir de los años treinta, tuvo como principal objetivo reducir la vulnerabilidad externa. Los movimientos de capital a corto plazo tienden a causar serios trastornos, especialmente en aque­ llos períodos en que se acumulan presiones inflacionarias, mientras se mantiene fija la tasa de cambios. La expectativa de la devaluación provoca fugas macizas de capital y el acto mismo de la desvalorización origina bruscos movimientos en sentido inverso. El control de cambio, por otra parte, no se limitó a los movimientos de capitales. En muchos países desempeñó las funciones de un mecanismo de racionamiento de una capacidad de importación bruscamente comprimida, asegurando la defensa del nivel de la actividad económica. A través de las tasas múltiples fue utilizado, en algunos países, para modificar la distri­ bución del ingreso e interferir en la orientación de las inversiones. Varias formas de política fiscal han sido utilizadas en la región en el esfuerzo orientado a reducir la dependencia externa. La experiencia de los países exportadores de productos minerales reviste en este caso gran importancia. La producción de metales no ferrosos y de petróleo, al ser controlada por consorcios internacionales, deja generalmente una porción pequeña del flujo de ingleso creado por la producción exportable, la que corresponde a factores locales. Por otro lado, el progreso tecnológico tiende a reducir la participación de la mano de obra, transformando la masa de salarios en una fracción exigua de los costos de producción. Además, es de interés de las compañías produc­ toras adquirir en el exterior la mayor parte de los productos inter­ medios que utilizan, lo que se hace en el marco de una política de compras orientada a atender unidades de producción localizadas en distintos países. En el caso de las compañías de petróleo, es común que ellaS intenten limitar sus gastos dentro del país, inclusive en el pago de salarios, a los ingresos en moneda local derivados de la venta de combustibles en el mercado del país en cuestión. La situación prevaleciente en América Latina, hasta los años treinta, era la existen­ cia de sectores exportadores de minerales que operaban totalmente aislados del país que otorgaba la concesión, con un nivel de precios

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187 FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA distinto y una balanza de pagos aparte. Chile desempeñó, en este sentido, un papel pionero con su política orientada a interiorizar los costos de las grandes compañías productoras de cobre. Mediante una combinación de medidas cambiarías y fiscales, el Gobierno chileno consiguió, a partir de los años treinta, retener en el país una parte creciente de las divisas generadas por las exportaciones efectuadas por las grandes compañías cupríferas. En 1928-29, apenas un 17 por ciento de esas divisas retornaban al país; a fines de los años treinta, ese por­ centaje era superior al doble y su marcha ascendente continuaría en la postguerra, según veremos más adelante.

La política clcl petróleo en Venezuela

La política venezolana en el sector petróleo constituye un interesante ejemplo de utilización del instrumento fiscal para enfrentar una situa­ ción de aguda dependencia exterior. La ley de 1922, bajo cuya vigencia se desarrolló la gran industria petrolera de Venezuela, se caracterizaba por una extrema liberalidad. El subsecuente desarrollo de la tecnolo­ gía del petróleo, llevaría a la industria a reducir sus costos de mano de obra y a desvincularse cada vez más de la economía del país. La nueva política fiscal, establecida a partir de 1946, modificó esa tendencia y abrió enormes posibilidades al país. Las empresas que producen pe­ tróleo en Venezuela pagan un royally por unidad producida e im­ puesto sobre la renta, cedular y complementaria, este último estable­ cido en 1944. El royally corresponde a 16,75 por ciento del valor del crudo, fijado éste en base a las cotizaciones texanas. Este tributo, a juicio del Gobierno, podrá ser pagado en dinero o en petróleo, lo que capacita al Estado para desarrollar una industria nacional de re­ finación y para participar directamente en la exportación. El Gobierno venezolano se mostró extremadamente cauteloso en el uso de esa pre­ rrogativa, pero la posibilidad está abierta por la legislación fiscal. En 1946 el impuesto sobre la renta sufrió una elevación sustancial y en 1948 fue creado un impuesto adicional que estableció el principio de que los beneficios de la industria petrolera serían distribuidos por partes iguales entre el Estado venezolano y las empresas productoras extranjeras. Ese principio sería, en los años siguientes, adoptado en todos los países del Tercer Mundo en los que el petróleo es explotado por compañías extranjeras. Finalmente, en 1958, una nueva modifi­ cación en la ley de impuesto a la renta, eleve) la participación del Estado a 60 por ciento. El alcance de esa política fue tanto mayor, cuanto que el extraordinario aumento de productividad tendía a 8

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188 FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA reducir la importancia de la industria como fuente de empleo. Entre 1948 y 1963, mientras la producción aumentaba de 490 millones de barriles a 1.186 millones, el empleo declinaba de 55.170 trabajadores a 33 742. La producción por trabajador pasó de 8.877 barriles a 35.178. Aunque el salario medio creció considerablemente, mientras la pro­ ducción se expandió en 142 por ciento, los gastos totales en mano de obra aumentaron apenas en 49 por ciento. Entre 1950 y 1962, los gastos de las compañías en mano de obra aumentaron en 70 por ciento, y en otras adquisiciones de bienes y servicios dentro del país, en 110 por ciento, mientras que, en el mismo período, los pagos de im­ puestos al Estado crecían en 220 por ciento. En los últimos dos años mencionados, los impuestos sumaron dos veces más que el total de sala­ rios pagados y otros gastos efectuados en el país por las compañías. En esta forma, no obstante el fuerte incremento de productividad, que se tradujo en aumento de la participación del capital extranjero en el ingreso creado por la producción de petróleo, la parte de las divisas que retornaron al país aumentó de 55 por ciento en ic.50 a 66 por ciento en 1962. Esa política colocó en mano del Estado venezolano recursos de un monto considerable, gracias a los cuales el país pudo dotarse de una moderna infraestructura e iniciar un importante pro­ grama de desarrollo agrícola y la instalación de industrias básicas (véanse Cuadros i-xvn y 2-xvn). La política del café en Brasil La política del café, practicada por el Gobierno brasileño desde co­ mienzos del siglo actual, constituye un sugestivo ejemplo de acción a través de los medios comerciales, orientada a reducir la dependencia externa. Del hecho que las exportaciones brasileñas vinieran a repre­ sentar, a fines del siglo pasado, cuatro quintas partes de la oferta en el mercado internacional, derivó que toda fluctuación en la cosecha brasileña pasó a repercutir fuertemente en los precios. Así, el valor de las exportaciones brasileñas de café podía reducirse a la mitad por­ que se anunciaba una gran cosecha, o aumentar fuertemente porque se había producido una helada. El control de los stocks constituía, por lo tanto, la posición estratégica de la economía cafetalera. La posición brasileña era semejante, de cierta manera, a la de Estados Unidos en el mercado del algodón, hacia la mitad del siglo pasado. No obstante, había una diferencia importante: en este último caso, el monopolio americano enfrentábase al monopsonio inglés, pues la industria textil algodonera de la época estaba concentrada en Inglaterra; los precios

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FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA 189 no estaban sometidos a fluctuaciones excesivas, pero la posición de monopsonista, financieramente más poderoso, fue siempre la domi­ nante. Conscientes de la fuerza que tenían en sus manos —fuerza que por no ser utilizada operaba contra ellos— los cafetaleros brasileños reuni­ dos en la ciudad de Taubaté, en el Estado de Sao Paulo, definieron en 1906 las líneas de una política orientada a estabilizar la oferta. Los excedentes serían retirados del mercado y financiados con préstamos obtenidos en el exterior. El servicio de esa deuda sería cubierto con un impuesto, cobrado en oro, sobre cada saco de café exportado. Esa polí­ tica enfrentó inicialmente la resistencia de los acreedores internaciona­ les de Brasil, dirigidos por la Casa Rotschild, pero pudo ser llevada adelante con el apoyo de grupos financieros alemanes y norteamerica­ nos y sus éxitos iniciales la transformaron en una operación financiera altamente atractiva2. Sin embargo, del propio éxito se originaría su debilidad futura. Brasil se estaba anticipando en medio siglo a los esfuerzos de organización de los mercados internacionales, que durante el último decenio han sido ensayados en los llamados acuerdos de productos básicos. Al actuar aislado, asumía la totalidad de los costos de operación, creando una situación privilegiada a los demás produc­ tores. En el grupo de los productos tropicales, el café pasa a destacarse por la excepcional estabilidad de sus precios a un nivel remunerativo. Es natural que la producción y la oferta, fuera de Brasil, tendiesen a crecer, lo que significó que este país debía aceptar la permanente reducción de su participación en los mercados mundiales para píese­ guir con la política de estabilización de precios. No era ésa la única dificultad. La política definida en Taubaté preveía una acción, de parte de los gobiernos estaduales brasileños, orientada a desalentar una rápida expansión de la producción, lo qde era absolutamente necesario, pues también internamente el café se presentaba en situa­ ción privilegiada en relación con los demás productos exportables. Este punto esencial de la política fue descuidado, y los excedentes por acumularse tendieron a crecer desmesuradamente. Así, en 1929, la pro­ ducción llegó a 28,9 millones de sacos, mientras las exportaciones ape­ nas alcanzaban a 14,3 millones. Estímase que, en esc año, las inver­ siones en café acumulado representaron un 10 por ciento del pib. I.a baja catastrófica de los precios originada por la crisis mundial —en doce meses el precio de la libra de café descendió de 22,5 centavos de ’Cf. C. Fuñado, Formación Económica del Brasil, opus cit., para una discusión detallada de la política cafetalera del Brasil.

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i 190 FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA dólar a 8 centavos— no afectó a la producción, la que continuó cre­ ciendo hasta 1933, como resultado de las nuevas plantaciones realiza­ das en el ambiente favorable de la segunda mitad del decenio prece­ dente. Como ya señalamos en capítulo anterior, en ausencia de financiamiento externo, los excedentes pasaron a ser financiados mediante la expansión del crédito, lo que provocaría inflación, pero simultánea­ mente reduciría las dimensiones internas de la crisis. Las condiciones del mercado mundial y la creciente oferta de los países competidores, excluían toda esperanza de dar salida a los enormes stocks, que conti­ nuaron acumulándose en los años treinta. Además de provocar gastos considerables, esos stocks pesaban en la formación de los precios en el mercado mundial, lo que llevó al Gobierno brasileño a optar por su destrucción parcial. Así, más de ochenta millones de sacos, en otras palabras, aproximadamente dos veces el consumo mundial actual, fueron destruidos. Los precios del café solamente recuperarían los niveles reales previos a la crisis de 1929, a fines de la década de los cuarenta. .La elevación que ocurre desde 1949 y que se intensifica con el conflicto coreano, provocó una nueva ola de plantaciones en Brasil, principalmente en las tierras vírgenes del norte del estado de Paraná. La acumulación de stocks volvió a crecer en la segunda mitad de los años cincuenta y es a consecuencia de esa situación que el Gobierno brasileño pondrá en práctica, por primera vez, un plan de eliminación de las plantaciones de más baja productividad, con el objeto de lograr un control efectivo de la oferta. Por otro lado, se empeña en un esfuerzo considerable para comprometer a los demás productores en la organización de la oferta, lo que llevará a comienzos de la década actual a la concreción del primer acuerdo mundial del café, el cual compromete a productores y consumidores en un esfuerzo de organización global del mercado. La política argentina de control de las exportaciones La política comercial argentina, desarrollada entre 1946 y 1055 por intermedio del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (¡api) , constituye el ejemplo más cabal de esfuerzo realizado en Amé­ rica Latina para someter las exportaciones al control del Estado. El sistema de cambios múltiples, practicado en ese país desde la década del treinta, capacitó al Gobierno para congelar durante los años de guerra una parte importante del ingreso del sector exportador, lo que permitió reducir la presión inflacionaria creada por el superávit de la balanza comercial. Por otra parte, los recursos así obtenidos permi-

FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA 191 tieron financiar los excedentes de exportación que resultaron de las grandes cosechas obtenidas en 1944 y 1946. Para evitar que las fluc­ tuaciones de la oferta afectasen adversamente los precios en los mercados mundiales, en una época de marcada insuficiencia de oferta, fue creado el iapi, al que correspondió el monopolio de las exportaciones. En esta forma, los precios en el mercado interno y los de exportación pudieron ser aislados, al mismo tiempo que el flujo de excedente exportable podía obedecer a una estrategia global, orientada a maximizar el ingreso del sector exportador de la economía del país. La forma como fue ejecutada esa política provocó consecuencias de diverso orden, cuya interpretación ha sido objeto de acerba controversia en Argentina. Puesto que los términos de intercambio externo estaban en franco ascenso —mejoraron de 41 por ciento entre 1943 y 1946— el iapi pudo comenzar su carrera absorbiendo parte importante del incremento del ingreso del sector exportador, sin que por eso se redu­ jese la rentabilidad de éste. En efecto, entre los dos años señalados, los términos de intercambio interno del sector agropecuario, que constituyen un indicador de su rentabilidad frente a los demás sec­ tores de la economía del país, mejoraron en un 25 por ciento. Entre 1946 y 1948 los términos de intercambio externo continúan mejorando —el índice se eleva en 18,4 por ciento—, mientras que los términos de intercambio interno del sector agropecuario se deterioran, volvien­ do prácticamente al nivel de 1943. De esta manera, el sector agrope­ cuario perdió la ventaja relativa que había ganado entre 1943 y 1946, pérdida que ocurría exactamente cuando la economía en expansión permitía que se elevase el volumen de las inversiones. No es fácil de establecer hasta qué punto esa declinación de rentabilidad relativa fue responsable de la reducción de las inversiones en el sector agropecua­ rio. No obstante, lo cierto es que la producción agrícola bajó a partir de 1949. Los efectos del deterioro interno de los términos de inter­ cambio y de la baja del volumen producido se adicionaron, reducien­ do de modo sensible el ingreso real del sector agropecuario. A partir de 1950 hay una modificación sustantiva de política: el ¡api comienza a pagar al productor precios más altos de los que obtenía en los mercados internacionales. Como el déficit del Instituto era cubierto mediante la expansión crediticia, su política se transformó en foco de presión inflacionaria, deviniendo un período de fuertes tensiones provocadas por un acentuado deterioro de los términos de intercam­ bio externo, cuyo índice se redujo prácticamente a la mitad entre 1948 y 1952. La producción agropecuaria reaccionó favorablemente a la nueva política, pues su nivel medio entre 1953 y 1958 fue 25 por

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192 FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA cíenlo más alto que entre 1943 y 1948. Los excedentes exportables, sin embargo, no volvieron a los niveles anteriores, en razón del creci­ miento sustancial experimentado por la demanda interna. A partir de Gobierno argentino restableció progresivamente una polí­ tica de libertad cambiaría y apoyóse en el crédito para continuar el esfuerzo de recuperación del sector agropecuario, sin que los resulta­ dos hayan sido muy distintos de los alcanzados en 1953 y 1954. Parece indudable que el iapi había demostrado ser tan eficaz para desviar recursos del sector agropecuario, como para orientarlos en su bene­ ficia. (Véase el Cuadro 3-xvii).

La política del petróleo en México La política seguida por México en materia de petróleo, ilustra igual­ mente cierto número de problemas que se presentaron a los países de la región, en su esfuerzo por enfrentar la dominación externa de sus economías. Según las opiniones más autorizadas, como la de Jesús Silva Herzog3, el Gobierno mexicano no llegó a las expropiaciones de las empresas de petróleo obedeciendo a planes preconcebidos. La Constitución de 1917 estableció el principio de la propiedad pública de los recursos del subsuelo, pero en seguida fueron confirmadas todas las concesiones anteriores. En realidad, la producción mexicana creció fuertemente en los años que siguieron al primer conflicto mun­ dial y alcanzó su punto culminante en 1921, cuando representó un cuarto de la producción mundial. Los niveles de producción se man­ tuvieron elevados, pero con tendencia a declinar, en la segunda mitad de los años veinte. Se admite que una de las razones de ese descenso fue la forma predatoria que asumió la explotación en su fase inicial. Con todo, la razón principal radicó muy probablemente en la expan­ sión de la producción venezolana, la que ya en 1928 superaba a la mexicana. La alta productividad obtenida por Venezuela se tradujo en una baja de precios en los mercados mundiales, baja que se acentuó a partir de 1930 debido a la crisis económica. Es interesante observar que la producción venezolana disminuye poco en el decenio de la depresión, alcanzando en 1935 niveles superiores a los de 1929. Mien­ tras tanto, la producción mexicana declina fuertemente, descendiendo en 1932-33 a la mitad de lo que fuera en 1927, y a menos de un quinto del nivel promedio de la primera mitad de los años veinte. Desde “Cf. Jesús Silva Hcrzog, Historia de la expropiación de las empresas petroleras, México, 1964.

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1927, ya no se hacía ninguna nueva prospección en México y la pre­ ocupación de las empresas extranjeras de reducir la producción, oca­ sionaba serias repercusiones en el plano social. Son estas tensiones sociales las que colocaron a las mencionadas empresas en conflicto con el Gobierno mexicano, llevándolas al extremo de no cumplir una sentencia de la Suprema Corte de Justicia, lo que no dejó al Poder Ejecutivo otra alternativa que la expropiación. En 1937, último año antes de la expropiación, el petróleo represen­ taba un quinto de las exportaciones mexicanas, y cerca de la mitad de la producción se destinaba ya al mercado interno. Entre 1937 y 1938 las exportaciones se redujeron prácticamente a la mitad; sin embargo, la producción declinó en menos de un 20 por ciento. El nivel de producción de 1937, que fuera de 47 millones de barriles, es superado en 1946 cuando se alcanza uno de 50 millones. A partir de entonces los trabajos de prospección se intensifican y México con­ sigue incorporar nuevas áreas productivas. La producción acompañará el fuerte crecimiento del mercado interno y alcanzará a 126 millones de barriles en 1963. Indudablemente, la expropiación, acaso porque ocurrió sin ser programada, colocó al país frente a un grave desafío, pues si el Estado mexicano hubiese fracasado en la organización de una industria nacional explotadora del petróleo, su autoridad se ha­ bría debilitado en tal forma que difícilmente podría haber llevado adelante la reforma agraria. Por el hecho de requerir la formación de importantes cuadros técnicos y de poner en manos del Estado con­ siderables recursos de inversión, la industria del petróleo desempeñaría un papel fundamental en la rápida industrialización que se desarrolló a partir de los años cuarenta. Petróleos Mexicanos (pemex) , la com­ pañía creada por el Estado para hacerse cargo del acervo expropiado, es actualmente la mayor empresa no extranjera de América Latina (véase Cuadro 4-xvn) . La política del cobre en Chile

Las relaciones del Estado chileno con las grandes empresas que explo­ tan el cobre en el país, constituyen, igualmente, un prolongado es­ fuerzo para integrar en el sistema económico nacional a un sector de éste de vital importancia, tradicionalmente sometido al control ex­ terno. La producción de cobre en Chile creció intensamente desde fines del primer conflicto mundial, alcanzando a 321 mil toneladas en 1929. Ese aumento se debió, esencialmente, a la acción de com­ pañías norteamericanas, que dejaron en un plano totalmente secun-

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FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA

dario a las antiguas empresas nacionales organizadas desde el siglo anterior. En 1925-29, Chile ya contribuía con un 18 por ciento a la producción mundial de cobre, ubicándose inmediatamente después de Estados Unidos. Por otro lado, el cobre representaba un 40 por ciento del valor de las exportaciones chilenas. La nueva industria, dotada de moderna tecnología, instalada en regiones aisladas y pagando mó­ dicos impuestos, dejaba en el país una pequeña parte del valor de la producción. En efecto, una tonelada de cobre producida por las pe­ queñas empresas nacionales representaba tanto para el país como cuatro toneladas oriundas de las compañías extranjeras. A partir de la crisis mundial, el Gobierno chileno se empeñó en un esfuerzo de interiorización de la industria del cobre. A través de me­ didas fiscales y cambiarías, se trató de aumentar el monto de gastos que, a título de costos de producción, efectuaban las empresas extran­ jeras en el país, y de incautar para el Estado una parte creciente de los beneficios logrados por esas compañías. Se obtenía, de esa manera, la integración a la economía nacional de flujos creados por un sector económico que antes existiera como un «enclave*, al mismo tiempo que se aumentaba de modo significativo la capacidad para importar del país. Una primera ley de impuesto sobre la renta, aprobada en 1934» permitió gravar en 18 por ciento las utilidades de la industria. En 1939, al ser creada la corfo, esa tasa fue elevada a 33 por ciento. La evolución subsecuente fue profundamente marcada por las pertur­ baciones traídas al mercado del cobre por el segundo conflicto mun­ dial y por la guerra de Corea. La política del Gobierno de Estados Unidos, de fijación del precio del cobre a niveles relativamente bajos durante la segunda Gran Guerra, dejó en Chile la impresión que el país había sido seriamente perjudicado. Al iniciarse el conflicto co\ reano e intentar el Gobierno americano repetir la misma práctica —en 1950 las tres compañías americanas que operan en Chile firmaron con el Gobierno de Washington un acuerdo de fijación de precios, válido mientras durase la guerra de Corea, sin ninguna consulta previa al Gobierno chileno— se suscitó una profunda reacción en el país, lle­ vando al Gobierno a intervenir más directamente en ese sector de la economía chilena. En 1951, se firmó directamente entre los dos go­ biernos un acuerdo, estipulándose en él, ínter alia, que un quinto de la producción quedaría a disposición del Gobierno chileno, el que abrió así una puerta para intervenir en la comercialización del pro­ ducto. Basado en ese acuerdo, el Banco Central de Chile procedió a comprar cobre, dentro de la cuota establecida, a los precios prevale­ cientes en Nueva York, y a venderlos en el mercado mun.dial donde

FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCI/V EXTERNA

195

los precios eran mayores. Esas operaciones aportaron al Tesoro chileno 190 millones de dólares de beneficios, entre 1952 y 1955. A partir de 1955, se inicia una nueva fase en la política chilena del cobre. Por un lado, la elevada carga tributaria y, por otro, las perspec­ tivas de aumento de la producción en Africa, indujeron a las compa­ ñías extranjeras a reducir sus inversiones en Chile. La participación chilena en la producción mundial, que en 1948 alcanzó a 21 por ciento, se redujo a 14 por ciento en 10,53, permaneciendo estacionario el nivel de producción. Una nueva ley fue promulgada en mayo de 1955, la que tuvo como principal objetivo reducir la carga tributaria de las empresas al mismo tiempo que simplificaba el complejo sistema fiscal heredado del pasado. Fueron establecidas una tasa de 50 por ciento sobre las utilidades y una adicional de 25 por ciento, decreciente en función del aumento de la producción, a partir de cuotas fijadas para cada empresa. Esa legislación representaba, en ciertos aspectos, un retroceso con relación a la situación anterior. La proporción del saldo retornada, proporción de las divisas que permanece en el país, que alcanzara a 82 por ciento en 1950-54, declinó a 78 en 1955 y a ,56 en CUADRO 1-XVII VENEZUELA:

VALOR RETORNADO DEL PETROLEO Y SU DISTRIBUCION

Valor retornado (millones de bolívares)

J95O

I.838

1951

2.125 2.26g 2.233 2- 537 2.704 3131 3- 892 4.174

*952 *953 *954 1955 1956 >957 1958 *959 1960 1961 1962

4.IO9

4.618 4.702 4.784

% del valor de las exportaciones de petróleo

54.8 56,0 •53’9 50,8 52,8 49’2 49»3 49.5 58,8 61,8 69-5 68,8 66,1

Distribución del valor ilor retornado en porcentajes laja

Ingreso del Estado

Salarios y sueldos

5’5.2

26,8

64,3 630 67,8 59.3 63.4 65>9 68,9 67.3 68,1 65,0 68,8 67.3

25.4 26,3

Adquisiciones intemac. de bienes y serv. 18,1

10,3 10,3

26,4

5.8

27.9 24,7

12,8

24>7 22,7

9>4 8,5

21,7

10,8

2L9 21,8

10,1

18,1

13.0

17,8

15.0

11,9

13.2

Fuente: Ministerio de Minas e Hidrocarburos, Petróleo y Otros Datos Estadísticos, Caracas, 1964.

196

FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA

1959- Con todo, el valor total retornado, que en 1950-54 alcanzara a 160 millones de dólares, ascendió a 170 millones en 1956 59 gracias al aumento de las exportaciones. Por otro lado, esa ley creó un Depar­ tamento del Cobre, el cual se transformaría en la Corporación Chilena del Cobre, que sería el punto de partida para una acción sistemá­ tica orientada a un conocimiento cabal de la industria. La producción que en 1954 fuera de 364 mil toneladas, nivel similar al de 1929, al­ canzó a 662 mil toneladas en 1966 (véanse Cuadros 5-xvii y 6-xvn). En 1966 es aprobada una nueva ley que redefine la política chilena del cobre, en un intento de reunir los dos objetivos perseguidos ante­ riormente: la integración de la industria en la economía nacional —principal objetivo hasta 1055— y el fomento a la expansión de la

CUADRO 2-XVU VENEZUELA:

DISTRIBUCION DE LOS BENEFICIOS DE LA

INDUSTRIA DEL PETROLEO

*955 1956 *957 1958 1959 1960 1961 1962 *963

Ingreso del Estado (Millones de bolívares) I.84I 2.281

2- 99° 3.O66 2.86o 2.71 1

2.899 3.308 3- 419

% 52 52 52 65 68 68 66 66 67

Parte de los beneficios retenidos por las empresas (Millones de bolívares) % 1.710 48

1.616

48 48 35

1-335

32

1.282

32

i-477 1693 1-677

34 34 33

2.115

2-774

Fuente: Ministerio de Minas e Hidrocarburos, Petróleo y Otros Datos Estadísticos, Caracas, 1964. Mota: Los datos reflejan los precios de exportación fob declarados por las com­ pañías extranjeras al Gobierno venezolano y se llaman precios de realización. Esos precios difieren de las cotizaciones para crudos de calidad similar, en los mercados internacionales, lo que se debe a factores de diverso orden ligados a la comer­ cialización y a operaciones encubiertas que practican las filiales y una matriz entre sí. A partir de 1958, cuando fue elevado el impuesto a la renta, esas discrepancias se acentuaron. Si los precios del petróleo venezolano se hubiesen calculado en base a las cotizaciones internacionales, la participación de las empresas habría sido de 53,5 en 1957; de 50,8 en 1960, y de 52,7 en 1963. Véanse, a este respecto, las estima­ ciones de Hugo Darío Monticl Camacho en La Explotation del Petróleo en Venezue­ la y la Capitalización Nacional, México, 1957.

i

FORMAS

tradicionales de la

DEPENDENCIA EXTERNA

197

producción, orientado a aumentar la participación del país en la producción mundial— objetivo dominante de la política iniciada en 1955. La nueva política, llamada de chilenización, llevó al Estado a participar en el control de las acciones de las empresas, al mismo tiempo que se comprometía a practicar una política de autofinancia­ miento con parte de los recursos que le corresponden por vía imposi­ tiva. Así, la antigua Braden Copper Company se transformó en la Compañía Minera El Teniente, S. A., en la cual el Estado chileno tiene 51 por ciento de las acciones y el grupo norteamericano (Kennecott Copper) 49 por ciento. Una nueva compañía fue creada para CUADRO 3-XVII argentina: TERMINOS DE INTERCAMBIO EXTERNO E INTERNO

E INDICES DE PRODUCCION AGROPECUARIA E INDUSTRIAL

Términos de intercambio externo

>943 >944 1945 1946 >947 1948 >949 >95° 1951 >952 >953 >954 >955 >956 >957 >958 >959 >960

83>5 84,6 87,7 120,3

>43’8

>4>»7 117,8

Términos de intercambio interno

97»® 87,2 101,6 122,6 106,5 100,9

9>»3

100,0

100,0

109,5 75»2 100,0

111,3 US’2 128,2

90,0

m,3

88,0 76,0

104,0 116,0 12.5,1 130,2

72,5 76,6 81,0

84»5

>47,3 >45»3

Indice de la producción agropecuaria 100,0

Indice de la producción industrial

126,9 104,0 180,7

120,8

>•54’° >57’7 126,0 108,8 122,6 99’8 >73’9 >48,7 152,4

>55’3 >77’7 202,9 196,2 188,9

100,0

113’2

>30’7 151,1 158,2 >57’4 152,4

>60,7 >37’4 130,3 >47’4 167,1 154,8 157,6 165,6 145,6

>55.4

Fuente: Datos recogidos en Javier Villanueva. The Inflationary Process in Ar­ gentina, 1943-1960 (mimeografiado), Buenos Aires, 1964. Nota: Los términos de intercambio intemo, reflejan las variaciones de los pre­ cios de los productos agropecuarios pagados al productor, con relación a los precios de los productos industriales practicados en el mercado interno.

198

FORMAS TRADICIONALES DE LA DEPENDENCIA EXTERNA

explotar el depósito de la Exótica, con 25 por ciento de participación del Estado y 75 de la Anaconda. Una tercera compañía, con un 25 por ciento de participación estatal, fue creada para explotar los depósi­ tos de Río Blanco. Una opción fue asegurada en la explotación de nuevos depósitos en las áreas actualmente bajo control de la Anaconda. Como parte de los acuerdos se estableció un programa de inversiones por un monto de 566 millones de dólares, cuya ejecución deberá elevar la capacidad de producción de la industria a 1.100.000 toneladas hasta 1971. Trátase, en consecuencia, de instaurar un régimen de coproducción, mediante el cual el Estado chileno tendrá una parti­ cipación creciente en los centros de decisión que controlan la oferta de cobre en los mercados internacionales. CUADRO 4-XVII

PRODUCCION DE PETROLEO EN MEXICO Y EN VENEZUELA

México Vcnc'ucla (En millares de metros cúbico-.)

1920 1921 1922

|

i

24 971 30.747 28.979 23.781 22.206 18.365

1923 1924 1925 1926

73 230

355 688

Precios del petróleo en F.-tndos Unido(dólares por barril)

3,40 1,70 1,8O M-5 1.45 1,65 i.95 i»3°

5-253 -5-216 5-4o6 6.069 6.398 6523

1-451 3i69 5.669 9.606 16.845 21.634 21.502 18.581 18.560 18.792 21.668 23.612 24.586

1939

7-457 6.122 6.820

29533 29.896 32.518

o,95

1946

7.900

61.763

1.25

14-375 10.194 7-973 7.105 6.285

1927 1928

1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938

Fuente:

cepal,

Estudio Económico de América Latina, 1949.

1,20

1.25 1,15 0,60

0,80 0,60

0.95 o,95 1,05 1,20

1,15

1 LAS NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

199

CUADRO 5-XVII chile:

valor retornado del cobre

ANTES Y DESPUES DE LA LEY DE 195,5 Valor retornado en millones de dólares de 1960

1947 I948 1949 1950 1951

J952 *953 !954 J955 1956 1957 1&58

J959

H3,9 142,9 H7,4 129,4 137,3 200,1

172,8 166,9 245,7 217,5 156,1 125,2 182,7

Porcentaje del valor de producción

5i 61

63 70 66 93 94 9i 78 53 59 55 58

Fuente: Datos recogidos en Clark Win.ton Reynolds, Essays on the Chilean Economy (1965). Nota: Los elevados porcentajes observados desde 1952 a 1953, encuentran su explicación en que el gobierno chileno vendía su cuota en el mercado internacional a precios muy superiores a los que contabilizaban las compañías productoras. Los datos se refieren a las exportaciones de las grandes compartías extranjeras.

CUADRO 6-XVII CHILE: PRODUCCION Y EXPORTACION DE COBRE

Producción en miles de toneladas

1954 1955 1958 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1983 1964 1965 1966

363,7 433,5 489,2 480,2

464,9 544,8 532,5 547,7 585,9 601,1 621,8

585,3 661,8

Fuente: Corporación Chilena del Cobre.

Exportación en millones de dólares

221,5

327>4 333,7 246,0 195,1 279,3 322,1

34,7 332,3 335,9 374,8 428,5 576,7

1

CAPITULO

XVIII

LAS NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

Los flujos financieros En el período que sigue a la segunda guerra mundial ocurrió una importante evolución en los mecanismos de cooperación financiera internacional. En los dos decenios que habían seguido a la crisis de 1929, el monto de las inversiones extranjeras en América Latina había declinado. Los mercados de capitales, en Estados Unidos y en Europa, se habían vuelto inaccesibles a los títulos emitidos por entidades públi­ cas o privadas de la región, y la difícil experiencia de los años treinta había creado la conciencia de que, en razón de la inestabilidad de los ingresos tributarios provenientes del comercio exterior en los países exportadores de productos primarios, la acumulación de una cuantiosa deuda externa elimina la posibilidad de ejecutar cualquier política económica lacional en esos países. Por otro lado, durante los dos decenios antes mencionados, las economías de la región habían pro­ seguido su desarrollo apoyándose exclusivamente, en lo que respecta a los países de industrialización más avanzada, en el ahorro interno. Más aún, parte importante de la deuda acumulada en el período anterior fue liquidada gracias a los saldos favorables de la balanza comercial acumulados durante la guerra. Por último, la experiencia traumatizante proveniente de conflictos entre empresas extranjeras y gobiernos locales de la región —la expropiación del petróleo mexicano fue sólo el caso más relevante— condujo a la formación de un clima que no permitía plantear con objetividad el problema de las formas de cooperación financiera internacional. La evolución ocurrida inmediatamente después de la guerra se realizó, inicialmente, en dos direcciones. La primera consistió en deli­ mitar áreas en las que se prohibía la actuación de las empresas extran­ jeras. Así, la Constitución mexicana fue reformada en 1938, con el objeto de preservar para el Estado la explotación de los hidrocarburos, bajo todas sus formas. Norma similar sería adoptada más tarde en Brasil a través de la legislación ordinaria. En Chile y Uruguay preva­ leció desde el comienzo la orientación encaminada a estatizar la industria1. Aun en Venezuela la política adoptada en las últimas dos JEn Uruguay, la refinación del petróleo es monopolio del Estado y lis impor­ taciones son hechas en un 50 por ciento por la empresa estatal ancap (Adminis-

! J

NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

201

décadas, con excepción de 1956-57, ha sido de no otorgar nuevas con­ cesiones a empresas extranjeras, estableciéndose así, como objetivo implícito, a largo plazo, el control estatal de la industria petrolera. En otros países, como Argentina, la cooperación de grupos extranjeros ha sido aceptada bajo la forma de contratos de administración por plazo limitado. Aunque de manera menos explícita o menos coherente, idéntica línea de política ha prevalecido con respecto a servicios bá­ sicos como generación y distribución de energía, transportes urbanos e interurbanos y comunicaciones. En México la transferencia al con­ trol del Estado ya se hizo totalmente. En otros, como en Brasil y Ar­ gentina, la transferencia fue total en el sector transporte ferroviario y avanza continuamente en el sector energía, donde las nuevas in­ versiones vienen siendo en su casi totalidad de origen estatal. La segunda línea de evolución dice relación con la utilización cre­ ciente de instituciones internacionales de crédito, como intermedia­ rios financieros de los gobiernos nacionales de la región. En el trans­ curso de los últimos dos decenios el Banco Mundial concedió a empre­ sas privadas o públicas, con el aval de los gobiernos regionales, cré­ ditos por el monto de dos mil millones de dólares. Esos empréstitos fueron utilizados casi íntegramente en obras de infraestructura, prin­ cipalmente energía eléctrica y transporte. Como estos sectores habían sido tradicionalmente financiados con recursos obtenidos en el exte­ rior, la acción del Banco Mundial permitió que se restableciese un canal de cooperación financiera, de importancia fundamental para la región en el pasado. Los préstamos concedidos por esa institución de crédito representan, en realidad, un progreso considerable en rela­ ción a las antiguas emisiones colocadas en consorcios de bancos, tute­ lados por casas tradicionales, en Londres o Nueva York, tanto en lo que se refiere al costo del dinero como en lo que concierne al estudio previo de los proyectos. Las exigencias hechas por el Banco Mundial, especialmente en sus primeros años de operación, en el sentido de que los proyectos no solamente fuesen técnicamente bien preparados, sino (ración Nacional de Combust'blcs, creada en 1931) y en un 50 por ciento por las empresas privadas con intereses en la comercialización; no existe producción local de crudo y toda la refinación, que cubre prácticamente la totalidad del consumo, es hecha en la refinería de ancap. En Chile, la ley que establece el monopolio estatal en el sector petrolero es de 1927; enap (Empresa Nacional del Petróleo, creada en 1950) , es responsable de la explotación, producción- y refinación. También poseen empresas estatales con mayor o menor grado de control sobre el sector petrolero, Argentina (creada en 1922) . Perú (en 1934) , Bolivix (en 1936) , Colom­ bia (en 1948) , Brasil (en 1953) , Cuba (en 1959) y Venezuela (en 1960).

I

-

TV NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

202

í

que también se encuadrasen en las perspectivas de desarrollo de la economía nacional, constituyen uno de los puntos de partida para la práctica de proyecciones globales y elaboración de programas de desa­ rrollo en los países de la región. El Banco Interamericano de Desa­ rrollo, que comenzó a operar en 1961, es aún más representativo de esa nueva línea evolutiva. Entre 1961 y 1967 el bid concedió empréstitos por un monto de 2,1 mil millones de dólares, 40 por ciento de los cua­ les ya fueron desembolsados. El capital autorizado alcanza a 2.1.50 millones de dólares, de los cuales 475 millones fueron pagados. Con la garantía del capital restante, que alcanza a 1.675 millones de dólares, el Banco viene emitiendo obligaciones que coloca en condiciones re­ lativamente favorables en el mercado de capitales de Estados Unidos y, más recientemente, de Europa. En esa forma, el bid se viene transfor­ mando en el intermediario financiero entre los gobiernos latinoame­ ricanos y los mercados de capitales, lo que representa una enorme economía para cada país, individualmente y, una garantía más sólida para los acreedores. Por otro lado, en cada país de la región el bid se ha venido articulando con los bancos locales de desarrollo o insti­ tuciones financieras congéneres, lo que permite alcanzar, a costos rela­ tivamente bajos a las empresas medias de la región o aun abrir líneas de créditos a las empresas que exportan equipos de producción local. La entrada bruta de capital, mediante empréstitos públicos, cre­ ció, en lo que se refiere al conjunto de América Latina, de una media anual de 177 millones de dólares a una de 1.022 millones, entre 1950ic.54 y 1960-63. La participación de esos créditos en la entrada bruta de capitales pasó de 32 a 50 por ciento, conforme se desprende del siguiente cuadro. CUADRO 1-XV1II AMERICA LATINA: ENTRADA BRUTA DE CAPITALES EXTRANJEROS

(En millones de dólares de 1960) Medias anuales

1950-54 195-5-59 I96O-63 19,5°*54 1955-59 1960-63

Inversiones di­ rectas líquidas

309 799 282 236 466 426

Préstamos privados

45 345 592

Préstamos públicos

Donaciones oficiales

177 520

22

1.022

141

(excluida Venezuela) 45 176 344 339 587 911

88

22

88 140

Total

553 1-752 2.037 479 1.237 2.064

Fuente: cepal, Integración, Sector Externo y Desarrollo Económico de América Latina, 1966.

í

1 NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

203

La media anual de las inversiones directas líquidas declinó de 309 millones de dólares a 282 millones, entre 1950-54 y 1960-63, declina­ ción que fue causada por la evolución de la industria petrolera de Venezuela. En efecto, las inversiones directas son en gran parte finan­ ciadas con beneficios retenidos por las compañías extranjeras. La in­ versión directa negativa de 144 millones ocurrida en Venezuela en 1960-63, indica que el crecimiento de la industria del petróleo no fue suficiente para absorber la totalidad de las reservas de deprecia­ ción de las empresas que actúan en el sector. En otras palabras, el rápido progreso tecnológico que se observa en el sector, es suficiente para que la producción aumente incluso si la industria realiza desin­ versiones. El crecimiento de los empréstitos privados, cuya partici­ pación en el total sube de 8 a 29 por ciento, se debe, principalmente, al aumento relativo de las inversiones extranjeras en el sector manu­ facturero, el cual aún no estaba en condiciones de autofinanciar su expansión. Los datos del Cuadro 2-xvni evidencian que la entrada líquida de capitales fue negativa prácticamente durante todo el período que estamos considerando. Con todo, si se excluye Venezuela, se constata una entrada líquida superior a 300 millones de dólares anuales en la segunda mitad de los años cincuenta y de cerca de 0,5 mil millones en el período 1960-63. CUADRO 2-XVIII AMERICA LATINA: ENTRAD/X LIQUIDA DE CAPITALES EXTRANJEROS

(En millones de dólares de 1960) Medias anuales

Entrada bruta

1 950-54 1955-59 1960-63

•553 1-752 2.037

10.50-54 1955-59 1960-63

479 1.237 2.064

Amorti­ zación

Intereses

Utilidades

801 176 76 1.020 572 147 1.015 984 3»4 (Excluida Venezuela) 76 358 174 347 423 147 806 314 445

Total de servicios

Contribución liquida

1053 1-739 2.330

— 5°O 4- 13 — 293

608 917 1 -565

— 129 + 319 + 499

Fuente: cepal, Integración, Sector Externo y Desarrollo Económico de América Latina, 1966.

Comparando los datos reunidos en los dos cuadros, se constata que el volumen de los préstamos alcanzó una media anual de más de 1.500 millones de dólares en el período 1960-63. No obstante, el 80 por

f

204 NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA ciento de esos recursos se destinaron, en última instancia, a pagar intereses y a amortizar los empréstitos anteriores. Por otro lado, incluso si se excluye Venezuela, en el período analizado las utilidades remitidas al exterior fueron superiores a las inversiones directas lí­ quidas. De este modo, la contribución efectiva de los recursos exter­ nos —considerada desde el punto de vista financiero— se limitó a las donaciones oficiales y al 20 por ciento del valor de los préstamos. Estos últimos fueron contraídos, en gran parte, en gravosas condicio­ nes, con el objeto de refinanciar saldos negativos de la balanza de pagos. Es dentro de ese cuadro que se debe considerar el significado de las instituciones internacionales del crédito, gracias a las cuales el costo de los capitales obtenidos en el exterior puede ser reducido y los plazos de amortización sustancialmente dilatados. Sin considerar la posibilidad de una acción mucho más intensa de esas instituciones, todo lleva a creer que en el próximo decenio la región estará no solamente enviando al exterior mucho más en utilidades que lo que recibe en inversiones directas, sino también contrayendo deudas en volumen creciente para servir préstamos obtenidos en el pasado. Si nos limitamos a observar el problema de la contribución ex­ tranjera al desarrollo reciente de América Latina desde el ángulo de los flujos financieros, llegamos a la conclusión que ella tuvo una importancia secundaria. Incluso en el período 1960-63, cuando esa cooperación alcanzó niveles relativamente elevados, según se despren­ de del cuadro 2-xvni, la participación del ahorro externo en la for­ mación bruta de capital fue apenas de 6,8 por ciento, habiendo de­ clinado en el cuadrienio siguiente (1964-67) a 5,3 por ciento2. Ade­ más, esa misma contribución desaparece cuando se tienen en cuenta las transferencias a título de pago de servicios de factores producti­ vos de propiedad extranjera (intereses y utilidades), las cuales no siendo partidas de cuenta de capital, se traducen en una reducción en la disponibilidad de recursos corrientes. Sin embargo, el aspecto financiero constituye apenas un dato del problema. El desarrollo reciente de la región, particularmente donde adoptó la forma de industrialización, requirió la asimilación de tecnología moderna, la cual tendría que ser en gran parte importada. En consecuencia, es en el estudio de la forma como se organizó el sector manufacturero y de cómo se efectuó la transferencia de la tecnología moderna, donde se puede captar la verdadera significación de la cooperación interna­ cional en el desarrollo reciente de la región.

1

i

5Cf.

-

■

cepal,

Estudio Económico de América Latina, 1967, Primera Parte (1968)

NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA 205 Como las importaciones latinoamericanas estaban constituidas prin­ cipalmente por manufacturas, todo esfuerzo orientado a reducir el coeficiente de importaciones (participación de éstas en el pib) tendría que adoptar la forma de industrialización, es decir, crecimiento más que proporcional del sector manufacturero. Las políticas tendientes a este objetivo adoptaron muchas formas , y una de ellas fue la de atraer mediante favores especiales los capitales extranjeros hacia el sector mencionado. Independientemente de la existencia de privile­ gios, al reducirse la capacidad para importar en países como Argen­ tina, Brasil o México, se hizo evidente que el desarrollo industrial se intensificaría, y que una de sus consecuencias sería la perdida de mercados de parte de los grupos internacionales que los abastecían. La única forma de preservar los mercados consistía en descentralizar una parte de la actividad económica, instalando en el país latino­ americano fábricas de montaje o de producción parcial de los bienes anteriormente importados en su integridad. En esa forma, conver­ gieron dos órdenes de factores: el deseo de los países de la región de reducir el coeficiente de importación a través de la industrializa­ ción y el propósito de grupos internacionales de preservar la posición que poseían tradicionalmente en los mercados de esos países.

El acceso a la tecnología moderna Cabría plantear el siguiente problema: ¿Habrían conocido los países latinoamericanos las elevadas tasas de crecimiento de sus sectores manufactureros, en el período de postguerra, si no hubiesen contado con la efectiva cooperación de grupos internacionales, principalmente norteamericanos, con vasta experiencia industrial y fácil acceso a las fuentes de financiamiento? Indudablemente que la industrialización, debiendo realizarse en un período relativamente corto y en un frente extremadamente amplio, significaba trasplantar a ciertos países de la región un complejo de actividades productivas que en otras partes se había formado en el curso de varias generaciones. Cuadros técnicos de múltiples especialidades debían ser importados y, dada la ausencia de laboratorios, institutos de tecnología y organizaciones de consultoría locales, un amplio apoyo tendría que ser asegurado en el exte­ rior a fin de lograr que la multiplicidad de problemas técnicos y económicos que plantea la operación de trasplante de un sistema industrial, fuese resuelta en tiempo adecuado. La cooperación inter­ nacional, de uno u otro modo, habría de realizarse, pues las fuentes de la tecnología estaban en el extranjero y el acceso a ellas, en

* >

206 NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA muchos casos, era estrictamente controlado. La forma principal que adoptó esa cooperación fue la instalación, en los países latinoameri­ canos, de filiales de las empresas que anteriormente abastecían el mercado, correspondiendo a éstas una participación creciente en las actividades productivas, en función de las dificultades de importación. De esta manera, la nueva industrialización se hizo principalmente bajo el control extranjero e íntimamente integrada con las importa­ ciones. Cada unidad de producción surgida en ese proceso posee una doble inserción: en el conjunto nacional en que se localiza y en el conjunto económico, cuya cabeza es la matriz situada en el extranjero. Ese doble parentesco debe tenerse en cuenta, si se pretende explicar el comportamiento de la unidad en cuestión. El cuadro directivo, por ejemplo, incluye, de manera general, dos tipos de personas: a) ele­ mentos que se caracterizan por sus conocimientos jurídicos o por su prestigio social y por sus conexiones con las instituciones locales, y que son reclutados en el país; b) elementos que tienen el control efectivo de las decisiones técnicas y económicas, delegados de la matriz y casi siempre de la nacionalidad de ésta. Otro aspecto impor­ tante es el del control de las acciones. Si bien las matrices son, en la casi totalidad de los casos, sociedades abiertas con sus acciones coti­ zadas en la bolsa, las filiales son, en general, totalmente cerradas, puesto que el 99 por ciento de las acciones están, por lo regular, en poder de Jos agentes de la matriz. La expansión se hace principal­ mente por la movilización de recursos locales, sin que eso tenga nin­ guna repercusión en la estructura del capital de la empresa filial. Tanto el control de las decisiones relevantes por elementos del cuadro social de la matriz, como la preservación de la estructura del capital, derivan del esfuerzo tendiente a conservar la unidad en el conjunto económico multinacional comandado por la matriz, cuya racionali­ dad económica es establecida al nivel del todo y no de la parte. Si el capital de una filial es dividido con otro grupo, particularmente si ese grupo es del país en que ella está localizada, las relaciones de esa unidad con otras del mismo conjunto tendrían que establecerse como si se tratase de empresas autónomas; de lo contrario las transferencias de recursos que están implícitas en muchas operaciones entre empre­ sas de un mismo conjunto, podrían traducirse en pérdidas para la matriz. Para que la racionalidad del todo sea también la de las partes, es necesario que éstas sean homogéneas, es decir, que el grado de integración de las partes en el conjunto sea similar. El comportamiento de las filiales de industrias manufactureras nor­ teamericanas situada en América Latina, revela ciertos aspectos del

I

207

NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

nuevo tipo de dependencia externa que tiende a prevalecer en la región. El capital controlado por las matrices, que en 10.50 era de 780 millones de dólares, alcanzó a 2.741 millones en 1965. El grueso de esos recursos estaba en los tres países mencionados: México, Brasil y Argentina. En los países que iniciaron más recientemente su indus­ trialización —Colombia, Venezuela, Perú— las filiales presentan ele­ vadas tasas de crecimiento, lo que permite prever un control externo aún mayor, una vez alcanzado el grado de industrialización de los anteriormente señalados. CUADRO 3-XVIII

CAPITALES NORTEAMERICANOS EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA DE PAISES LATINOAMERICANOS

(En millones de dólares) 1950

Argentina Brasil México . Chile . . Colombia Perú . Venezuela América Latina

161

285 133 29 25 16

24 780

1065

Incremento porcentual 280

617 722 752 39

153 466 34 540 393 933

160

79 248 2.741

251 Fuente: Suruey of Current Business, noviembre de 1966 y números anteriores.

Si observamos las ventas de las filiales americanas en el sector manufacturero, constatamos que están en rápida expansión, tanto en los países en que el desarrollo es intenso, como en aquéllos.en relativa estagnación, conforme se desprende del siguiente cuadro. CUADRO 4-XVIII

INDICADORES DEL CRECIMIENTO ECONOMICO

i

Y DEL AUMENTO DE LAS VENTAS DE FILIALES NORTEAMERICANAS

EN EL SECTOR MANUFACTURERO

(Porcentaje de crecimiento promedio anual en el período 1960-65) Argentina

Brasil

PIB

2,8

Producción industrial Ventas de filiales .

4»1

4»9 4>9 6,4

24,0

México

5»9

I Venezuela

8,0

5.4 9>4

i3>°

14.0

Fuente: Cuadro 2-xvm y Survey of Current Business, noviembre de 1966 y núme­ ros anteriores.

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I

‘¿08 NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA Para financiar la fuerte expansión de sus filiales manufactureras en América Latina, las empresas norteamericanas han practicado una política de amplia retención de utilidades y han intentado captar recursos locales. Así, mientras las empresas petroleras, que se autofinancian totalmente, vienen reteniendo apenas un 15 por ciento de sus beneficios, las filiales manufactureras han dejado de distribuir cerca de un 60 por ciento de sus utilidades. Aún así, las ganancias retenidas vienen cubriendo en este segundo caso menos de la mitad de sus inversiones. En el período comprendido entre 1958 y 1964, del total de las inversiones realizadas por las filiales manufactureras, un 46.8 por ciento fue cubierto con fondos propios de las mismas, un 18.9 por ciento con nuevos fondos obtenidos en el extranjero y un 36,3 por ciento con recursos logrados en los mercados locales de capitales. Los datos que acabamos de presentar evidencian que la participa­ ción de grupos extranjeros en el desarrollo reciente de América Latina es mucho menos un fenómeno de cooperación financiera, que de control de actividades productivas por parte de grupos que ya venían abasteciendo el mercado por medio de exportaciones. El control de los sellos comerciales conocidos del mercado, de facilidades para movilizar recursos técnicos y de crédito interno y externo, permitió que tales grupos ocuparan posiciones privilegiadas en los mercados en que se operaba la ola sustitutiva de importaciones. Además, las empresas extranjeras contaron casi siempre con facilidades excepcionales creadas por los gobiernos latinoamericanos3. Así, en varios países, han sido concedidos privilegios cambiarlos, no sólo para la importación de equipos sino también de productos intermedios o partes de productos desmontados, a empresas que se comprometen a producir o hacer producir localmente una fracción creciente del producto final. En otras palabras. El gobierno adelanta recursos, irrecuperables, para que la empresa se instale en el país. Una vez establecida ésta, las utilidades retenidas, los fondos de amortización y los recursos obteni­ dos localmente, le permiten abrirse camino a la expansión. Durante una primera fase, en razón de la escasez provocada en el mercado por la insuficiencia de las importaciones en el período anterior, las ga­ nancias tienden a ser extremadamente elevadas. Normalizada la oferta, sLa instrucción No 113 de la Superintendencia da Moeda c do Crédito do Brasil, que data de 1953, estableció un régimen que, en la práctica, involucraba una dis­ criminación en favor de las empresas extranjeras instaladas en el país, frente a las nacionales, concediendo a las primeras un cambio prefercncial para la importación de equipos. Esa medida indujo a muchas empresas nacionales a ligarse a grupos extranjeros a fin de tener acceso al mencionado privilegio.

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NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

209

el mercado tenderá a ser controlado por uno o más grupos financie­ ramente fuertes, casi siempre ligados a los consorcios internacionales que tradicionalmente controlaban las importaciones. La movilización de recursos en el exterior se hace por la obtención de empréstitos, muchas veces con garantía del gobierno local, el que se compromete a asegurar la cobertura cambiaría de las remesas de intereses y amor­ tizaciones. Grado de control externo de la industria latinoamericana

Los datos disponibles son insuficientes para lograr una idea precisa de la importancia relativa de las filiales de empresas extranjeras, en el sector manufacturero de las economías latinoamericanas. Un estudio realizado sobre México en el comienzo del decenio actual4, reveló que de las 100 mayores empresas que operan en ese país, .56 eran o totalmente controladas desde el extranjero (39) o presentaban una fuerte participación de capital extranjero (17) ; de las restantes, 24 eran empresas públicas y 20 empresas de capital privado mexicano. Si se considera el volumen de ventas registrado, el sector público aumenta a 36 por ciento, en razón de la importancia relativa del sector petrolero que controla el Estado mexicano. Sin embargo, la declinación mayor es la del sector privado nacional, cuya participa­ ción desciende a 13,5 por ciento. Si se observan las 400 mayores em­ presas, la participación del grupo extranjero aumenta a 54 por ciento, en razón del descenso de la parte del sector público, que baja a 25 por ciento. Dejando de lado el sector público, cuya participación en la producción manufacturera es pequeña, compruébase que el 77 por ciento del registro de ventas de las 100 empresas más grandes, corresponde a grupos controlados desde el exterior. Si se consideran las 400 mayores empresas, la participación de los grupos de control extranjero se mantiene alta, en un 70 por ciento. Un estudio de la estructura del poder económica, realizado en Brasil5, hace referencia a 276 consorcios, cuyo capital individual al­ canza o superaba, en 1962, a un mil millones de cruzeiros de ese año. Esc estudio, que incluye sólo las empresas privadas, distribuye los consorcios mencionados en dos conjuntos: el primero constituido por 4Cf. José Luis Ceccña, Los Monopolios en México (México, 1962). “Para una presentación y análisis de los datos de esa investigación, véanse los artículos de Mauricio Vinhas de Queiroz, Luciano Martins, José Antonio Pcssoa de Qucirós y Vera-Werncck en Revista do Instituto de Ciécias Sociais (Río, JaneiroDezcmbro, 1965).

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I ? 210 NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA los grupos con capital igual o superior a 4 mil millones y el segundo por los diversos grupos restantes. El primer conjunto comprende 55 consorcios, de los cuales 29 son extranjeros, dos mixtos y 24 naciona­ les. Observando más de cerca los datos, se constata que, entre los grupos con capital comprendido entre 4 y 10 mil millones, los nacionales eran 19, los extranjeros 19 (incluido un mixto) y, entre los grupos con capital superior a los 10 mil millones, 5 eran nacionales y 13 extranjeros (incluido un mixto). Los 29 grupos extranjeros contro­ laban 234 firmas, siendo el capital promedio de éstas, 1.300 millones de cruzeiros, mientras los 24 grupos nacionales controlaban 506 em­ presas con un capital promedio de 300 millones. De los 55 mayores consorcios, 39 actuaban en el sector industrial, siendo 23 extranjeros. En los sectores de bienes de consumo durable y de capital, actuaban 26 pertenecientes a los grupos mayores, siendo 16 extranjeros y 8 nacionales. Una muestra relativa a los grupos menores (capital de 1 a 4 mil millones) reveló que, de los que trabajaban en el sector industrial, 42 por ciento eran extranjeros; con todo, más de la mitad de los que actuaban en los subsectores de bienes durables y de capital eran controlados por grupos extranjeros. Una observación de conjunto, referente a los 276 grupos, indica que más de la mitad de los capitales aplicados en la industria brasileña son controlados por grit­ pos extranjeros y que ese control aumenta 1en la medida que se pasa de las industrias tradicionales de bienes de consumo corriente a las de bienes durables de consumo y bienes de capital, que son exacta­ mente aquéllas que están en más rápida expansión. Una investiga­ ción realizada en Sao Paulo0, vino a confirmar indirectamente esa imagen, revelando que la edad promedio de los equipos de las fá­ bricas controladas por los grupos nacionales es sensiblemente mayor que las de "los equipos de las fábricas pertenecientes a grupos extran­ jeros. Un estudio más atento de los 55 mayores grupos brasileños, evidencia que la mayoría de los llamados grupos nacionales están ligados, de uno u otro modo, a grupos extranjeros. En realidad, sólo 9 de los 55 grupos no presentan ninguna vinculación, mediante ac­ ciones, con intereses extranjeros7. Lo más común es que compañías subsidiarias del grupo brasileño tengan parte de su capital controlado por grupos extranjeros, asociación que, muchas veces, se hace indis­ pensable, si se pretende tener acceso a ciertas técnicas de producción. •Véase José Carlos Pereira, Estructura e Expansáo da Industria em Sao Pauto (Sao Paulo, 1967). ’Cf. El trabajo de Mauricio Vinhas de Quciroz, opus cit.

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NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA

211

En un esfuerzo de simplificación, se puede presentar el siguiente cuadro típico de los países de industrialización más avanzada de la región. Por una parte, se encuentra un numeroso grupo de empresas ,f .nacionales, las más importantes de las cuales fueron creadas en el primer cuarto del presente siglo, en muchos casos antes del primer conflicto mundial. Esas empresas, nacidas en la fase en que se expan­ dían las industrias de textiles, de alimentos y de materiales de cons­ trucción, inclusive de cemento, continúan dominando esos sectores. Por otra parte, existe un bloque menor de empresas de tamaño pro­ medio mayor, fundadas casi todas en el segundo cuarto de siglo, que son filiales de organizaciones con sede en los grandes países indus­ trializados, principalmente Estados Unidos. Ese segundo bloque con­ trola, en general, las actividades productivas que se desarrollaron en la segunda fase de la industrialización, especialmente la manufactu­ ra metálica, la química y la de material eléctrico. La industria farmacéutica constituye un caso singular. Este sector, que alcanzó un desarrollo considerable en la primera fase del proceso de industria­ lización regional, cuando era controlado por empresas nacionales, sufrió una verdadera mutación en las dos últimas décadas, cuando los antiguos laboratorios de acción local fueron desplazados por la competencia de los nuevos productos surgidos del avance de la tec­ nología química. En este caso el progreso tecnológico, al revolucionanar la industria, transfirió su control a los consorcios ligados a la gran industria química internacional. Para completar el cuadro, con­ viene agregar que la empresa latinoamericana continúa siendo, en la gran mayoría de los casos, de carácter familiar. No sólo el control del capital es detentado por una familia o pequeño grupo de familias interrelacionadas, sino también los organismos directivos están cons­ tituidos por elementos de esas familias, algunas veces en una jerar­ quía de generaciones. Inclusive en los casos en que existe una gerencia semiprofesionalizada, no se estableció una separación nítida entre el control de la propiedad y el sistema de dirección de la empresa. De esta manera, en la región compiten dos tipos de empresas en el control de las actividades manufactureras, los que corresponden a dos fases diferentes de la evolución del capitalismo: la empresa familiar, en que la propiedad del capital y la dirección están confundidas, realizándose la selección de los dirigentes en un ámbito restringido y en función de relaciones de parentesco y aun de edad, y empresas totalmente institucionalizadas, con dirección autónoma y en condi­ ciones de controlar las asambleas de accionistas, que seleccionan sus elementos directivos sobre la base de criterios profesionales.

212

NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA CUADRO 5-XVIir INVERSIONES EXTRANJERAS Y DEUDA EXTERNA EN 1963

(En millones de dólares de 1960)

Brasil . Venezuela . Argentina . México Chile . . . Colombia . Perú Bolivia Panamá Ecuador Rep. Dominicana Uruguay Guatemala Costa Rica Honduras Nicaragua Paraguay . América Latina

Inversiones extranjeras directas

Deuda externa

Total

SOSO 5-400 1.28o

2.750

6.700 5.700

3°°

1.620

2.250 I.65O

920

1.020

550 680

700

1.250

400

1.080

50

3-530 3.270 1.940

250

300

210

7°

280

150 15O

1 1O

260

1OO

80

1,50

16o

50

250 230 210

90

90

180

130

40

170

50 20

50

100

30 10.100

25-33°

I5.23O

50

Fuente: cepal, Integración, Sector Externo y Desarrollo Económico de América Latina, 1966.

La situación actual es, evidentemente, de transición. Algunas líneas evolutivas pueden ser previstas o ya se manifiestan. Por una parte, determinados grupos nacionales podrán evolucionar en el sentido de la institucionalización, lo que puede ser facilitado por la acción del Estado, ya sea regulando la penetración de los grupos extranjeros o bien apoyando financieramente a los grupos nacionales. Por otra parte, los grupos nacionales podrán ligarse a los extranjeros, enaje­ nando su autonomía real. Conforme ya observamos, los grupos ex­ tranjeros, allí donde penetran, procuran asegurar el control técnico, económico y financiero, a fin de preservar la eficacia del conjunto supranacional como un todo. Su fusión con grupos nacionales tiende a traducirse en la transformación de los dirigentes reclutados en el país en agentes de relaciones públicas o en la subyugación de ellos a la empresa multinacional. Una tercera línea evolutiva, concebible solamente en el caso de grandes empresas es la coproducción en que

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NUEVAS FORMAS DE DEPENDENCIA EXTERNA 213 participan el Estado y grupos internacionales. El caso de la nueva política del cobre en Chile, a la que hicimos referencia, ejemplifica esa posibilidad. La participación del Estado, aun siendo minoritaria, puede influir decisivamente en la dirección de la empresa. Por otra parte, la participación de grupos internacionales puede asumir, en ciertos pasos, la forma de contratos de administración. En el momento actual, esas líneas evolutivas se entrecruzan, prevaleciendo en general la segunda, es decir, la de extensión del áreas de control de los grupos extranjeros. De esta manera, cuando recién empiezan a ser superadas las formas tradicionales, se presentan nuevas y más com­ plejas formas de dependencia exterior, planteando problemas que seguramente estarán en el centro de la política económica latinoame­ ricana en el próximo decenio.

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TK CAPITULO

XIX

EN BUSCA DE LA REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

Inmutabilidad de las exportaciones

En el estudio de la evolución a largo plazo de las economías latino­ americanas, ningún aspecto llama tanto la atención como la inmu­ tabilidad del cuadro de las exportaciones regionales. Si se dejan de lado unos cuantos casos particulares, se constata que, no obstante las considerables transformaciones experimentadas por las estructuras productivas de varios países, en todas partes la capacidad para impor­ tar continúa dependiendo de las exportaciones de unos pocos produc­ tos primarios que ya se exportaban antes de 1929. Pues bien, conforme ya señalamos, la importancia de los productos primarios viene dis­ minuyendo y tiende a disminuir cada vez más, en el cuadro de la economía mundial y, más particularmente, en el del comercio inter­ nacional. No es de extrañar, en consecuencia, que la participación de la región en este último, esté disminuyendo según se desprende del cuadro siguiente. CUADRO 1-XIX

EVOLUCION RECIENTE DEL VOLUMEN FISICO

DEL COMERCIO INTERNACIONAL

J955 1960

1966

Total mundial 1OO

Arcas desarrolladas 1OO

América Latina 100

135 189

I36

128

I96

155

200

213

160

Fuente: Naciones Unidas, Monthly Bullctin of Slatistics, varios números.

El comportamiento más favorable del índice latinoamericano en la segunda mitad de los años cincuenta, se debe exclusivamente a la expansión de las exportaciones venezolanas de petróleo. Sin embargo, la evolución de los términos de intercambio modifica en parte ese cuadro, cuando se considera el valor y no el volumen físico (quantum) del comercio, pues los precios relativos se comportaron de forma menos favorable a la región en la década anterior que en la actual. En efecto, la participación regional en el valor de las exportaciones

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\ REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

215

mundiales, que en 1950 alcanzaba a 11,9 por ciento, se sitúa en 1955 en 8,6, en 1960 en 6,8 y en 1966 en 5,6 por ciento. Los términos de intercambio de la región, que se habían deteriorado en cerca de un 20 por ciento en la segunda mitad del decenio pasado, mejoraron en 7 por cien to en tre 1960 y 1966. Por el simple hecho de permanecer como región exportadora de productos primarios, América Latina necesariamente tendría que su­ frir las consecuencias de la modificación a largo plazo ocurrida en la estructura del comercio mundial. El extraordinario aumento del vo­ lumen físico del comercio exterior de los países desarrollados, que creció en cerca de un 60 por ciento entre 1960 y 1966, refleja dicha modificación, caracterizada esencialmente por el rápido incremento del intercambio de productos manufacturados entre los países indus­ trializados. En efecto, el conjunto de los demás países del Tercer Mundo también vio declinar su participación en el comercio mundial, no obstante el considerable aumento de las exportaciones de petróleo del Medio Oriente. Pese a todo, las modificaciones en la estructura del comercio mundial no serían suficientes para explicar el com­ portamiento de las exportaciones de la región. Otros factores vinieron a reforzar esa tendencia básica. Nos referiremos a algunos de ellos que tienen incidencia en los productos más importantes. El petróleo venezolano que, inmediatamente después de la guerra, contribuía con más de la mitad de las exportaciones mundiales de ese combustible, vio reducir su participación de modo significativo, por la oferta creciente de crudos procedentes del Medio Oriente, del Norte de Africa y de la Unión Soviética. Razones de diversa índole, tales como el extraordinario rendimiento medio de los pozos del Oriente Medio, la mayor proximidad de éste con relación al gran mercado de Europa Occidental, la mayor participación financiera que tienen los países importadores europeos en las explotaciones africanas y asiáticas, vienen contribuyendo a disminuir la participación venezo­ lana, que en 1960 ya se había reducido a menos de un tercio. A esos factores se adicionaron las restricciones impuestas por Estados Uni­ dos a las importaciones de ese producto, restricciones que afectan principalmente a Venezuela, que coloca en ese país más del 40 por ciento de su producción. La acción conjugada de esos factores explica que las exportaciones venezolanas, cuyo valor en dólares creció a una tasa media anual de 7,5 por ciento en los años cincuenta, se hayan mantenido estacionarias desde 1960. El cufé figura en Ja pauta de exportación de 15 países latinoame­ ricanos, siendo la principal fuente de divisas de varios de ellos. Con-

21G

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REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

traídamente al petróleo, cuyo consumo crece con rapidez y cuya oferta está regulada por un pequeño número de grandes consorcios, el café depende de una demanda de lento crecimiento (se estima en 2,5 por ciento el aumento anual del consumo mundial) y de una oferta fuertemente perturbable por factores climáticos. En ausencia de un control de stocks, los precios del café en el mercado mundial tienden a sufrir fuertes fluctuaciones, en función de las expectativas de buenas o malas cosechas, especialmente de Brasil que contribuye con más de un tercio de la producción mundial exportable. Por otro lado, el esfuerzo que realizan ciertos países latinoamericanos —principalmente Brasil y Colombia— tendiente a regular la oferta, se ha traducido en un incentivo a la producción en los países africanos, lo que es tanto más explicable cuanto que esos. países, debido a su gran atraso relativo, necesitan por todos los medios aumentar su capacidad de pago en el exterior. Así, entre 1948-52 y 1962-63 la producción africana se multiplicó por 2,8 mientras 'la latinoamericana crecía apenas en un 12 por ciento. En esta forma, América Latina vio declinar su participació:n en los mercados mundiales, de más de cuatro quintas partes a comienzos de los años cincuenta, a dos terceras partes en la segunda mitad del actual decenio. Ese despla­ zamiento del producto latinoamericano se observa no sólo en Europa Occidental —donde la asociación de las ex colonias francesas al Mercado Común, les ha otorgado tina situación privilegiada—, sino también en Estados Unidos, donde la industria de café soluble ha dado preferencia a los cafés de calidad inferior (tipo robusta), origi­ narios de Africa, por sus precios más bajos. Esa situación colocó a Brasil frente a la siguiente disyuntiva: ofrecer en el mercado la tota­ lidad de su cosecha, provocando la caída de los precios, en perjuicio propio y de todos los demás productores, o intentar regular la oferta, teniendo presente el lento crecimiento de la demanda. La segunda solución implicaba incurrir en los costos de financiamiento de los stocks y favorecer la penetración progresiva de los cafés de baja cali­ dad, cuya producción encuentra facilidad para expandirse en Africa. El rápido crecimiento de la industria del café soluble tornó imprac­ ticable la segunda alternativa, pues ocasionaría la sustitución del producto brasileño por el de origen africano. La solución intentada en Brasil para ese difícil problema, se orientó hacia la creación de una industria local de café soluble con miras a la exportación, basada en el aprovechamiento de los cafés verdes de inferior calidad retirados del mercadb mundial. Por ese medio indirecto sería posible competir, dentro de los mercados de los países importadores, con los cafés de

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REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

217

inferior calidad de procedencia africana. Esa solución, sin embargo, chocó con la reacción de los productores norteamericanos de café soluble, preocupados de defender su propio mercado. Frente a esa reacción y a las restricciones derivadas de ella, difícilmente los pro­ ductores latinoamericanos podrán defender, mediante esa vía, su participación en el mercado de Estados Unidos. Fuera del petróleo y el café, que en conjunto representan más de la tercera parte de las exportaciones de la región, los demás productos contribuyen con porciones relativamente pequeñas al valor total; los diez productos agropecuarios que siguen un orden de importancia, contribuyen conjuntamente con una cuarta parte, y los seis productos minerales subsiguientes con algo menos de un décimo. En lo que respecta a los principales productos originarios de zonas de clima templado —trigo, carnes y lana—, la declinación de la participación latinoamericana en el mercado mundial, refleja principalmente la reducción de los excedentes exportables de Argentina, derivada de un lento crecimiento en la producción y de un fuerte aumento en el consumo interno. Ese descenso se concretó en los años cincuenta, sin que en el decenio actual haya habido recuperación de las posi­ ciones perdidas. Entre ic.50 y 1960, la participación de la región en las exportaciones mundiales declinó, de 16 a 9 por ciento en lo que respecta al trigo, de 27 a 17 en lo que concierne a la carne y de 19 a 14 en lo referente a la lana. El algodón, exportado principalmente por México, Brasil, Perú y países centroamericanos, ocupa un lugar especial en el mercado mun­ dial de productos agrícolas, en razón del peso relativo de las expor­ taciones de Estados Unidos. Por un lado, la disciplina impuesta a la salida de la zafra norteamericana contribuye a mantener los precios en niveles relativamente estables, por otro lado, la fuerte competencia de las fibras sintéticas desalienta la elevación de precios por encima de ciertos niveles. Aunque el crecimiento de la demanda sea relati­ vamente lento, los países latinoamericanos consiguieron aumentar su participación en las exportaciones mundiales de 13 por ciento en 1950 a 15 en 1960 y a más de 20 en el período más reciente. El cacao, cuyos principales exportadores son Brasil, Ecuador y República Dominicana, se destaca entre los grandes productos básicos de origen agrícola, por el crecimiento relativamente intenso de su demanda, la que viene aumentando en las dos últimas décadas a una tasa anual de 4,5 por ciento. La región ha contribuido, de manera más o menos estable, con un cuarto de las exportaciones mundiales. El cacao, al igual que el café, siendo un artículo producido principal-

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REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL mente para la exportación y por países subdesarrollados, que son financieramente débiles, está sujeto a fuertes fluctuaciones de precios en función de las expectativas de la cosecha. El azúcar, que figura en las exportaciones de todos los países de la región, a excepción de Chile y Uruguay, constituye el ejemplo clásico de la enorme distancia que existe entre el grado de organización alcanzado por los mercados nacionales y el de desorganización que continúa prevaleciendo en el mercado mundial de productos básicos. Grandes importadores como Estados Unidos y la Unión Soviética, que simultáneamente son grandes productores, permiten el acceso a sus mercados, a partir de cuotas prestablecidas, a clientes privile­ giados, al margen del mercado mundial. Este último, receptor de los excedentes que no consiguen penetrar en ningún mercado organizado, está sometido a fuertes fluctuaciones y sus precios tienden a situarse a niveles muy inferiores a los que prevalecen en los mercados internos. La eliminación de Cuba del privilegiado mercado estadounidense, a comienzos de la década actual, puso de manifiesto la gran elasticidad de la-.oferta de azúcar que existe en los países latinoamericanos en general. Así, entre 1959 y 1960 las exportaciones cubanas hacia Esta­ dos Unidos disminuyeron de 2,9 a 1,9 millones de toneladas, lo que fue compensado, en el mismo período, por un aumento conjunto de las exportaciones totales de Brasil, México, Perú y República Domi­ nicana de 1,9 a 2,9 millones, destinándose a Estados Unidos un 90 por ciento de ese incremento. La participación latinoamericana en el comercio internacional de azúcar, subió de 43 por ciento en 1950 a 49 por ciento en 1960. En el decenio actual, no obstante las modi­ ficaciones de dirección provocadas por el cierre del mercado norte­ americano al azúcar cubana, esa participación no varió de forma significativa. Los productos pesqueros peruanos constituyen la única innovación importante realizada en las exportaciones latinoamericanas durante el transcurso de las dos últimas décadas. En la segunda mitad de los años sesenta, representaron más de una cuarta parte de las exporta­ ciones del Perú y se colocaron entre los diez productos más impor­ tantes de las exportaciones de la región. La base de esa industria está constituida por los ricos cardúmenes de anchovetas que, gracias a la corriente de Humboldt, se acumulan en las costas peruanas prác­ ticamente durante todo el año. Tradicionalmente, a través de la extracción del guano, el Perú explotaba esas anchovetas, pues su extraordinaria abundancia es la razón de ser de la migración perió­ dica de los pájaros que producen el guano. El temor de interrumpir

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219

esas migraciones sirvió, durante mucho tiempo, como argumento en contra de la explotación directa de los cardúmenes. Al comprobar la abundancia de éstos, instalóse una industria que, por su rápido des­ arrollo, constituye una ilustración más de la celeridad con que tiende a crecer un sector productivo en América Latina, cuando se presentan condiciones de demanda favorables. La producción peruana de harina de pescado, que en 1956 era de 31.000 toneladas, en 1962 alcanzó a 1.120.000 toneladas. En la mitad del decenio actual, con una produc­ ción de 9 millones de toneladas, el Perú se colocaría en primer lugar en el mundo por su volumen de producción pesquera. Esa extraor­ dinaria expansión se explica por la facilidad con que se practica la pesca de la anchoveta, cuyos cardúmenes próximos al litoral son cercados en redes que se cierran desde abajo y posteriormente bom­ beados hacia un barco. En un cerco se pueden recoger 150 toneladas o más, lo que generalmente, constituye la capacidad de carga de un barco. En los momentos de mayor abundancia, una embarcación media puede hacer dos o más viajes en un día. En el puerto, las anchovetas son bombeadas directamente hacia la fábrica, donde se extrae de ellas un aceite utilizado en la producción de margarina y otras grasas alimenticias y se transforman los residuos en una harina de alto contenido proteico, la cual es ampliamente utilizada en la producción de alimentos para aves y cerdos. Los costos relativamente bajos de la proteína obtenida de las anchovetas peruanas, aseguran a esa industria una posición firme en los mercados mundiales. Su ex­ pansión, sin embargo, encontró límite en la disponibilidad de peces. Los cardúmenes próximos al litoral tendieron a desaparecer y el rendimiento de la industria a declinar, exigiendo mayores inversiones y determinando la concentración de las empresas, lo que ha facilitado la penetración de consorcios extranjeros. A ejemplo de lo ocurrido en varios otros sectores ligados a las exportaciones de la región, la fase de expansión rápida y de utilidades fáciles fue seguida por otra de crisis y consolidación, durante la cual grupos extranjeros finan­ cieramente más sólidos, tienden a controlar la industria, al mismo tiempo que elevan su patrón técnico. La fase de gran expansión se terminó en 1964, época en que el Perú ya controlaba un 40 por ciento de la oferta mundial de harina de pescado1. El turismo mexicano merece igualmente referencia como uno de los pocos ítem generadores de la capacidad para importar latinoame‘Véase Gerald Ellicot, .The Fishing Industry of Pcru«, en Latín America and Caribbcan, A Handbook, op. cit.

220

■

REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

ricana, de evolución favorable en todo el período de postguerra. Con­ sideramos aquí no solamente los gastos de los turistas propiamente dichos, esto es, aquellos que permanecen más de 48 horas en el país, sino también el llamado comercio fronterizo. En efecto, este último difícilmente podría ser considerado una exportación, por cuanto no está sometido a las restricciones que pesan sobre éstas en Estados Unidos. Los ingresos mexicanos percibidos por concepto de turismo, concebido en ese amplio sentido, figuran a continuación del petróleo y del café como el principal factor creador de capacidad para impor­ tar en la región. Más aún, su importancia relativa ha aumentado fir­ memente: en 1948-50 correspondían a un 3 por ciento del valor de las exportaciones latinoamericanas y en 196.5-67 esa proporción ya alcanzaba un 9 por ciento. Durante ese período el valor en dólares de las exportaciones mexicanas se multiplicó por 2,4 y el de los in­ gresos de turismo por 4. En 1967 estos últimos alcanzaron 959 mi­ llones de dólares, correspondiendo a un 83 por cierto del valor de las exportaciones. Esa proporción fue de 46 por ciento en 1950-53 y de 68 en 1960-63. Los ingresos del turismo no solamente han crecido con mayor intensidad que las exportaciones mexicanas, sino que también han demostrado ser más estables que éstas. Esos ingresos son una función del ingreso disponible para el consumo en Estados Uni­ dos, cuyas fluctuaciones a corto plazo son bastante inferiores a las de las importaciones de ese país, particularmente a las de productos primarios, cuyos precios son conocidamente inestables. Por último, cabe señalar que la participación de México en los gastos de turismo efec­ tuados por la población norteamericana presentó, en las dos últimas décadas, una tendencia ascendente, la que posiblemente venga a acen­ tuarse en los próximos años como consecuencia de las medidas, orien­ tadas a desalentar el turismo a Europa, tomadas recientemente por el Gobierno de Estados Unidos.

Los compromisos financieros externos Fuera de situaciones excepcionales, como la de la harina de pescado peruana, las exportaciones latinoamericanas crecieron, en el transcur­ so de los dos últimos decenios, con la lentitud que viene caracteri­ zando la expansión de la demanda mundial de la gran mayoría de los productos básicos. En el período más reciente, el aumento de los compromisos financieros externos constituyó un freno adicional al crecimiento de la capacidad para importar. Así, entre 1960 y 1966,

REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

221

el valor de las exportaciones aumentó en 35 por ciento, mientras los pagos de intereses y dividendos en el exterior crecían en 67 por ciento y las amortizaciones de préstamos en 41 por ciento. Los servicios fi­ nancieros que, para el conjunto de la región, no llegaban a absorber un quinto del valor de las exportaciones a fines del decenio anterior, en 1966 ya requirieron una tercera parte de ese valor. Esa situación tendió a agudizarse en los años recientes por la elevación de las tasas de interés ocurrida en los mercados internacionales. Así, las tasas de interés del sector privado, que en 1960 sé* situaban en torno del 6,5 por ciento, en 1967 habían subido a cerca del 8 por ciento. El Banco Mundial, que en la primera mitad del actual decenio prestó dinero a los países de la región a tasas que fluctuaban entre un 5,5 y un 5,7.5, en 1966 cobró un 6 por ciento y en 1967 un 6,5. En sus créditos al sector privado, el bid ha cobrado tasas muy altas como 7,75 por ciento. En esta forma, el simple refinanciamiento de las deudas contraí­ das anteriormente, determina un crecimiento de los servicios financieros futuros en razón del aumento del costo del dinero. Las proyecciones, aún las más cautelosas, de las tendencias actuales concernientes a la expansión de las exportaciones y a las nuevas entradas de capitales, dejan entrever que, a fines del próximo decenio, por lo menos la mitad del valor de las exportaciones regionales será absorbida por los compromisos financieros externos. El cuadro que acabamos de esbozar —del cual se desprende que la región tiende a sufrir una insuficiencia creciente de la capacidad para importar, con graves repercusiones en su desarrollo— ha indu­ cido a una consideración del conjunto de los problemas del comercio exterior regional2. Los debates en torno a ese problema, que tuvieron lugar en las instituciones internacionales, particularmente en la cepal, permitieron que se definiesen ciertas líneas de una política a largo plazo, las cuales vienen siendo seguidas por los gobiernos de la región, en un esfuerzo común con otros países subdesarrollados tendientes a la reestructuración de la economía internacional. Las dos confe­ rencias de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo, cele­ brada la primera en Ginebra en 1964 y la segunda en Nueva Delhi en 1968, son en gran parte consecuencia de la toma de conciencia del referido problema en el área latinoamericana. El reducido progreso realizado en esas dos conferencias, seguramente no es ajeno al hecho que en las demás áreas del Tercer Mundo la insuficiencia estructural sPara una apreciación de conjunto del problema, véase CEi’AL, América Latina y la Política Comercial Internacional, 1967.

i

222 REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL de la capacidad para importar aún no alcanzó la gravedad que ya se manifiesta en la mayoría de los países latinoamericanos. Búsqueda de una estrategia global Una modificación significativa e irreversible en las relaciones econó­ micas internacionales —capaz de tornar más equitativa la distribu­ ción de los frutos del progreso tecnológico entre países desarrollados y subdesarrollados, y de crear condiciones para un crecimiento econó­ mico mas rápido de éstos últimos— sólo será conseguida mediante un esfuerzo realizado durante algunos decenios en una multiplicidad de frentes. Las medidas que vienen siendo propuestas con más fre­ cuencia en América Latina, se refieren a los siguientes frentes:3 a) comercio internacional de productos básicos; b) comercio inter­ nacional de manufacturas; c) flujos financieros; d) transportes inter­ nacionales, y e) relaciones económicas entre países subdesarrollados. El último ítem será examinado en el capítulo próximo, en el cual abordaremos el tema de la integración regional. Los productos básicos constituyen la primera preocupación por el hecho de ser prácticamente la única fuente, y continuará segura­ mente por mucho tiempo siendo la fuente principal de medios de pago externo de los países de la región. Los precios de esos productos, debido a la desorganización de sus mercados, presentan una tasa media de fluctuaciones anuales de 20 por ciento, lo que, a falta de una gran liquidez internacional, hace impracticable toda programa­ ción económica. Además, esos productos, en ausencia de una regu­ lación internacional de su oferta, vieron declinar sus precios a largo plazo, determinando una transferencia de ingreso desde los países exportadores hacia los importadores, como lo comprueba una larga experiencia. Se sugiere que ese problema se aborde producto por pro­ ducto y que se tenga en cuenta la situación particular de cada país. Algunas directrices básicas han sido trazadas: 1. Fijación de la tasa máxima de autosuficiencia en los países desa­ rrollados. Como la producción interna de esos países se beneficia de un nivel.de precios estable y relativamente alto, se recomienda que la “Para una exposición ordenada de las tesis latinoamericanas orientadas a la reordenación- de la economía internacional, véanse especialmente los dos docu­ mentos de la cepal, América Latina y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, 1964; y América Latina y el Segundo Periodo de Sesiones de la unctad, 1964. Véase también Raúl Prebisch. Nueva Política Comercial para el desarrollo, México, 19S4.

REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL 223 protección sea planificada de modo que las importaciones provenien­ tes de los países del Tercer Mundo tengan una participación asegu­ rada en esos mercados. Así, los países del Mercado Común Europeo son actualmente autosuficientes en carne de vaca en 85 por ciento, en cereales (exceptuando el trigo) en 66 por ciento, en azúcar en 97 por ciento. Si se definiesen coeficientes de autosuficiencia, las impor­ taciones crecerían con la demanda y serían objeto de previsión a me­ diano plazo. A partir de una previsión aproximada de la demanda, a mediano plazo, la oferta podría ser programada en el marco de un acuerdo entre países exportadores. 2. Acceso libre a los mercados de los países desarrollados de los productos básicos que no son producidos en éstos. La eliminación de las tarifas de importación, de los impuestos internos discriminato­ rios, de restricciones cuantitativas y otras de orden administrativo, permitiría una elevación del consumo y desalentaría los sucedáneos. De manera general, como la oferta de los países subdesarrollados es inelástica, los mencionados impuestos tienden a deprimir los precios internacionales, particularmente cuando existen sustitutos. En esta forma, el resultado final es una transferencia de renta del país sub­ desarrollado productor hacia el gobierno del país desarrollado im­ portador. 3. Financiamiento internacional de stocks destinados a estabilizar la oferta de los productos básicos. La regulación de la oferta constituye punto esencial en la organización de los mercados de productos básicos. Este aspecto es especialmente importante en el caso de producciones sujetas a factores climáticos, como las agrícolas. El financiamiento de esos stocks constituye un elevado servicio financiero que, en muchos casos, está fuera del alcance del país productor. Por otra parte, la estabilización de los precios también trae beneficios para los países consumidores. Las exportaciones de productos básicos, aún intensificados, no podrán solucionar el problema de la asfixia externa de las economías latinoamericanas. El acceso a los mercados de productos manufactura­ dos y semimanufachirados, constituye el segundo y seguramente más importante objetivo del esfuerzo de los países latinoamericanos en pro de la modificación de la actual estructura de las relaciones interna­ cionales. Si los países subdesarrollados quedaron al margen de la gran expansión del comercio internacional, ocurrida en los últimos quince años, fue exactamente porque no tuvieron acceso a los mercados de productos manufacturados. Así, entre 1953-54 y 1965-66 el comercio mundial de productos manufacturados creció en 78 mil millones de

I

I

224 REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL dólares, correspondiendo al conjunto de los países del Tercer Mundo tan sólo un 4 por ciento de ese total. Orientada a modificar esa ten­ dencia, se formuló una estrategia basada en la creación de un sistema de preferencias en favor de las manufacturas y semimanufacturas ex­ portadas por los países subdesarrollados, con las siguientes caracterís­ ticas: a) generalidad; b) no reciprocidad, y c) no discriminación. En el fondo lo que se pretende es que se conceda libre acceso —elimina­ ción de tarifas aduaneras y restricciones de otro tipo a las importacio­ nes— en los mercados de los países desarrollados, a los productos manufacturados y semimanufacturados provenientes de los países sub­ desarrollados, sin que eso implique reciprocidad. El mecanismo de la concesión puede asumir varias formas, como por ejemplo la fijación de una lista de productos excluidos de la concesión o la de una lista con los productos que entran en el sistema de preferencias, o aun el establecimiento de cuotas de ciertos productos que establezcan límites máximos a las importaciones dentro del sistema de preferencias. La justificación del sistema de preferencias descansa en que el aumento de las exportaciones de manufacturas de los países subdesarrollados hacia los desarrollados, determina automáticamente una expansión de las importaciones de otras manufacturas, en sentido inverso. En efecto, todo aumento de ingreso en un país subdesarrollado que no esté sometido a restricciones de la balanza de pagos, origina otro aumento» de ingreso en los países desarrollados, mientras que lo contrario no es verdadero. Además, como el nuevo intercambio impli­ caría transferencia de recursos, en los países desarrollados, de indus­ trias convencionales a otras de tecnología más avanzada, el estímulo que éstas recibirían se concentraría en los sectores de vanguardia. Evidentemente, esa transferencia de recursos requiere reajustes estruc­ turales. La transición, en consecuencia, debe ser programada y escalo­ nada en el tiempo. El problema del financiamiento internacional constituye el tercer frente de acción. Ya hicimos referencia al financiamiento de los stocks de los productos básicos. Junto a éste se reivindican fmandamientos compensatorios o complementarios, cuyo objetivo sería ayudar a los países subdesarrollados en dificultades de balanza de pago, resultantes de bajas* bruscas en los precios de exportación o de deterioro en los términos de intercambio. El objetivo de ese tipo de financiamiento es evitar la propagación interna de los desequilibrios externos, sin lo cual es imposible programar el desarrollo. Por último, se plantea el problema de los financiamientos a largo plazo de proyectos específicos de desarrollo. La insuficiencia de ese tipo de financiamiento lleva a los

REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL

225

países subdesarrollados a utilizar créditos bancarios de elevados costos. Así, la deuda con bancos privados, aunque representase sólo un 38 por ciento de los compromisos externos de la región en 1966, fue responsable en ese año del 78 por ciento del servicio de la deuda total, reflejo de las gravosas condiciones en que es contraída. Cabe aún mencionar el frente de los transportes marítimos. Estos, en la forma cómo están organizados actualmente, discriminan contra los productos no tradicionales provenientes de los países subdesarrolla­ dos, representando muchas veces un obstáculo difícilmente superable a la apertura de nuevas líneas de comercio. CUADRO 2-XIX VALOR (FOB) DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS

(En miles de dólares a precios corrientes)

1948-50

Argentina . Bolivia Brasil . Chile . . . Colombia . Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití . . . Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay . Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela América Latina

1-244 102 1.203

303 335 49 48 56 70 35 55 456 20

21

31 168 80 208 1.086 5-552

193,9-60 1.027

68 1.265 459 462 83 99 115 111

33 66 749 65 30 3i 343 147

1965

1966

1-493

1 593

110

126

1-596 688 539

1.741 881 5o8 138 192 189 228 34 142 1.228 138 88 49 765 138 186 2.404 10.768

111 161

178 167 40 92 1053 118 70 •50

122

667 178 179

2.409 7.684

10.109

2.481

1967* 1.485

148 1.630 989 500

M9 215 210 200

35 143 1185 137 94 49 757 155 154 2.522 10.666

“Datos preliminares. Fuente: cepal, Estudio Económico de América Latina, 1967; y Desarrollo Eco­ nómico de América Latina en la Postguerra, 1964.

1 li ? 226

REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA INTERNACIONAL cuadro

3-xix

PARTICIPACION DE AMERICA LATINA

EN EL VALOR DE LAS EXPORTACIONES TOTALES DE LOS PAISES SUBDESARROLLADOS

(Porcentajes) Alimentos, bebidas y tabaco

1955-56 1959-6° 1963-64

49’3 47’2 45.6

Materias prunas

Combus­ tibles

22,8 20,9 25.2

32,7 3L2 26,3

Productos químicos

86,2 35’2 32,9

Total

Manufac­ turas

34-2 3L8 30,8

24.3 20,3 19’4

Fuente: cepal, Estudio Económico de America Latina, 1965. CUADRO 4-XIX

PARTICIPACION DE PAISES SELECCIONADOS EN EL VALOR DE LAS EXPORTACIONES LATINOAMERICANAS

(Porcentajes)

■I

Venezuela . Brasil Argentina . México Chile . . Perú Colombia Centroamérica Otros países

19S0

1967

3°’i 16,0

23.6

15-3 13.9

13’7 9’6 6,2

1 1,1

5’5 5’9 5Ó 7’5

7>i 4,7 7»9 8,0

8,4

Fuente: cepal. Estudio Económico de America Latina, 1967.

111

SEPTIMA

PARTE

Las relaciones

intrarregionales

CAPITULO XX

EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL

El marco institucional

La exportación de productos primarios constituye para muchos países latinoamericanos, según vimos en capítulos anteriores, el punto de partida de un primer proceso de industrialización. La inducción ex­ terna de transformaciones estructurales internas de mayor envergadu­ ra dependió, además, de la acción concomitante de otros factores tales como la importancia relativa del flujo de salarios pagados, el grado de control interno de la actividad exportadora, la política fiscal, la exis­ tencia de inmigración reciente de origen europeo en volumen signifi­ cativo, etc. Con todo, entre esos factores de acción concomitante es probable que ninguno haya sido tan importante como el tamaño del país, entendiéndose como tal, en primer lugar, la dimensión demo­ gráfica relativa y, en segundo, la base de recursos naturales. Así, con relación a los cinco países de América Central, cuyas poblaciones en 1950 superaban en poco la media de 1,5 millones de habitantes, se puede decir que la principal causa de su atraso relativo estaba vincu­ lada a sus reducidas dimensiones. El Istmo centroamericano, a excepción del actual territorio de Panamá —parte integrante del Virreinato de Nueva Granada y des­ pués de Colombia, de la cual se separaría en 1903 con el apoyo de Estados Unidos para formar la República de Panamá— era goberna­ do en la época colonial por la Capitanía de Guatemala y, al separarse de España en 1921, se constituyó en una República Federativa1. Esa República no resistió las fuerzas centrífugas desencadenadas durante las luchas de independencia, viniendo a fragmentarse en cinco Estados nacionales diecisiete años después. La economía de exportación, ba­ sada principalmente en el banano, el café y el cacao, vincularía cada

xUn año después de la separación de España, esto es, en 1822, la región centroajnericana fue integrada a México. En el año siguiente se rompía con la nueva Metrópoli y se proclamaba la independencia fundando las Provincias Unidas, que luego se transformarían en la Federación Centroamericana, la cual, no resistiendo las guerras internas, desaparece en 1838. Un nuevo esfuerzo orientado a crear una Confederación, en la década siguiente, también fracasa. En 1885 un dictador gua­ temalteco, J. R. Barrios, intenta por la fuerza, igualmente sin éxito, crear una República de la América Central.

uno de los cinco países al exterior, primeramente a Inglaterra y luego a Estados Unidos, aislándolos unos de otros. Sin embargo, perduró en la región la conciencia de haber formado un todo en el pasado, siendo natural que con frecuencia se pensase que la solución de muchos de los problemas del presente requería, de alguna manera, la reconstitu­ ción de ese todo. En el período reciente, la discusión de los problemas del desarrollo permitió desplazar esa idea del plano político —en el cual, pareciendo irrealizable, se configuraba como un mito— al terreno económico. No obstante, no sería fácil explicar la rapidez con que avanzó el movimiento integracionista— ignorando disputas en el plano político que algunas veces llevaron al rompimiento de relaciones diplomáticas —sin tener en cuenta esas raíces históricas. El actual movimiento integracionista tiene su punto de partida en una resolución de los gobiernos de los cinco países, tomada en el cuarto período de sesiones de la cepal que tuvo lugar en la ciudad de México en 19512. En esa resolución, los cinco gobiernos, representados o asesorados por economistas que habían trabajado conjuntamente en instituciones internacionales, expresaban su >interés en desarrollar la producción agrícola e industrial y los sistemas de transportes de sus respectivos países, de modo de promover la integración de sus econo­ mías y la formación de mercados más amplios mediante el intercam­ bio de sus productos, la coordinación de sus planes de fomento y, la creación de empresas en que todos o algunos de tales países tengan interés®. En ese mismo año se crea el Comité de Cooperación Econó­ mica del Istmo, así como la Organización de los Estado^ Centroameri­ canos (odeca) . El movimiento integracionista se desdoblará, a partir de entonces, en dos frentes que se reforzarán mutuamente: la creación de instituciones que permitirán dar continuidad al proceso y la libera­ ción progresiva del intercambio comercial entre los países. ^Véanse el estudio de la cepal, «Contribución a la Política de Integración Eco­ nómica dfe América Latina*, incluido en Hacia la Integración Acelerada de América Latina (México, 1965) y, de la misma organización, Evolución de la Integración Económica en Centroamérica (1966).

EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL A partir de 1951 distintos países suscriben acuerdos bilaterales de libre comercio que se aplican a listas de productos especificados: El Sal­ vador-Nicaragua y El Salvador-Guatemala, en el año mencionado; Cos­ ta Rica-El Salvador, en 1953; Guatemala-Costa Rica, en 1955; Guatemala-Honduras, en 1956; El Salvador-Honduras, en 1957. En 1958, fue suscrito el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Eco­ nómica Centroamericana, el que reunió todas las listas de los acuerdos anteriores y abrió el camino hacia la multilateralidad. Conjuntamente con el Tratado, fue suscrito el Convenio sobre el Régimen de Indus­ trias Centroamericanas de Integración, que tradujo el propósito de caminar hacia la creación de una nueva estructura productiva, supe­ rando el objetivo más limitado de integrar lo existente. Ese acuerdo suscitó fuertes reacciones, especialmente de parte del gobierno de Estados Unidos, que le atribuyó el propósito de crear empresas con apoyo estatal y exclusividad del mercado regional. En efecto, el Con­ venio pretende asegurar garantías de mercado, en la región, a industrias clasificadas como de »integración«, que sean de interés para varios países y requieran para expandirse la totalidad o una gran parte del mercado. En el año siguiente al del Tratado se suscribe el Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Impuestos de Importación, con vistas a la coordinación de las políticas en este sector fundamental, lo que permite caminar hacia una barrera aduanera uniforme. Final­ mente, en 1960 se da el paso decisivo en el sentido de transformar la Zona de Libre Comercio, en proceso de constitución, en una auténti­ ca Comunidad Económica. La práctica de las listas permisivas es sus­ tituida por la norma general, según la cual »los productos naturales oriundos de los territorios de las Partes Contratantes y los manufactu­ rados en ellas, gozan de libre comercio inmediato*. Por otro lado, amplíase el marco de la circulación de bienes para incluir el movi­ miento de factores, garantizando »la libre circulación de personas, bie­ nes y capitales entre sus territorios . . . sin más limitaciones que las establecidas para los nacionales* del propio país. El nuevo Tratado de Asociación Económica fue inicialmente suscrito por Guatemala, El Salvador y Honduras, haciéndolo a continuación Nicaragua y en 1962 Costa Rica. De esa forma, aproximadamente en una década, se había estructurado un espacio económico formado por las cinco econo­ mías nacionales, con movilidad de bienes y factores y unidad de tarifas aduaneras frente al resto del mundo. El movimiento no se limitó, sin embargo, a una simple liberalización de flujos económicos y financieros entre los países. Paralela-

230

I

EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL

231

mente fueron creadas instituciones de varios tipos, todas ellas vincula­ das a la idea de la formación de un espacio económico unificado. En 1954 fue creada la Escuela de Administración Pública de América Cen­ tral (esapac) , con sede en San José de Costa Rica, y en el año siguiente el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (icaiti) , situado en la ciudad de Guatemala. En 1960, el Tratado Ge­ neral dio origen al Banco Centroamericano de Integración Económi­ ca, así como también al Consejo Económico Centroamericano (consti­ tuido por los Ministros de Economía), al Consejo Ejecutivo y, a la Secretaría Permanente de Integración Económica Centroamericana (siega) . También fue instituido un Consejo Monetario, que reúne a los dirigentes de los bancos centrales. Más recientemente, en 1967, fue creada la Escuela Centroamericana de Capacitación Textil. Por último, cabe señalar que se procedió a un esfuerzo considera­ ble para interconectar la región, definiendo una red básica de carre­ teras cuya construcción viene mereciendo prioridad y, más reciente­ mente, se inició la interligación de los sistemas de transmisión vde energía eléctrica.

Resultados obtenidos y perspectivas El resultado práctico del esfuerzo de integración, hasta donde él puede ser verificado a través de los flujos comerciales, ha sido considerable. La tasa de crecimiento anual del valor del comercio intrazonal, entre 1950 y 1967 fue de 21 por ciento, habiendo alcanzado, en el período que sigue al Tratado General (1961-67) un 35 por ciento. En 1950, el intercambio entre los países de la región limitábase al 4 por ciento de las exportaciones de los cinco países; en 1967 ya representaba más de la cuarta parte del total, habiendo pasado de 8,6 millones de dólares a 220 millones. Esa considerable expansión se realizó sin ningún perjuicio de las líneas tradicionales de exportación hacia fuera de la zona, por cuanto tales exportaciones están conformadas por un pequeño número de productos de reducido mercado local y que son prácticamente los mismos en todos los países. En efecto, el comercio intrazonal está inte­ grado principalmente por artículos manufacturados, los cuales repre­ sentan el 70 por ciento de su valor total en los años recientes. Si se observan los datos macroeconómicos, constátase que la región conoció, efectivamente, durante el período considerado, una marcada intensificación de su desarrollo. La tasa de crecimiento anual del pib que en el decenio anterior fuera de 4,4 por ciento, alcanzó a 6,0 por

V’ 232

EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL

ciento, en el período 1960-67. Simultáneamente ocurrió una diversifi­ cación significativa en las estructuras productivas, pues la participa­ ción del sector industrial en el pib, que era aproximadamente de un 12 por ciento en la mitad de la década anterior, alcanzó a 16 por ciento en 1965. El proceso de integración al reunir los pequeños países centroame­ ricanos en un mercado de dimensiones similares al del Perú, y con un coeficiente de importación relativamente elevado —cerca de 17 por ciento en 1960— creó condiciones para que se iniciase la industrializa­ ción en líneas semejantes a las que habían conocido, en períodos ante­ riores, todos los países de la región de similares dimensiones económi­ cas. En el período 1960-67 la producción manufacturera creció a una tasa media anual de 9,0 por ciento. Con todo, no se puede afirmar que el rápido crecimiento ocurrido en la región, en el decenio actual, tenga como única causa el proceso de integración, pues las exportacio­ nes para el resto del mundo se expandieron con relativa intensidad durante ese período, permitiendo una pequeña elevación del coefi­ ciente de importaciones, incluso sin considerar el comercio intrazonal. Si la integración pudo realizarse con relativa facilidad fue, aparente­ mente, porque su capacidad para importar frente a la del resto del mundo, se mantuvo en rápido crecimiento. La declinación de las ex­ portaciones tradicionales, en período más reciente, repercutió de in­ mediato en la tasa de crecimiento del pib regional, la que descendió de una media de 6,6 por ciento en la primera mitad de la década a 5,0 en 1966 y 4,3 en 1967. La experiencia de los dos últimos años, vino a evidenciar que el proceso de integración en nada redujo la depen­ dencia en que se encuentran las economías centroamericanas de sus exportaciones tradicionales. Una baja de las exportaciones de algodón o una caída en los precios del café, como ocurrió en 1967, tiene reper­ cusión ampliada en el sector público, con reducción inmediata de las inversiones financiadas por los gobiernos. Las inversiones vincula­ das a la integración no serían suficientes para compensar la acción depresiva de los factores indicados. En esta forma, a menos que los gobiernos lleguen a disponer de medios de acción compensatoria más amplios que los actuales, cabe admitir que el proceso de integración tenderá a perder vigor, como reflejo de un crecimiento más lento de las exportaciones para el resto del mundo. La industrialización de América Central en el transcurso del último decenio, tiene como causas básicas el crecimiento del sector exportador tradicional y la ampliación del mercado gracias a la integración. Esta

EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL 233 última se apoyó simultáneamente en la unión aduanera y en medidas positivas de creación de una infraestructura común y de incentivos a las inversiones de interés regional. No se trata, en consecuencia, de un proceso de sustitución de importaciones, que implica un crecimien­ to del sector manufacturero con una declinación simultánea del coefi­ ciente de importaciones de productos industriales. En varios aspectos, esa industrialización se asemeja a la ocurrida en Argentina y Brasil antes de 1929. La mayor complejidad que aparenta, deriva de un mayor número de iniciativas y de un mayor apoyo de parte de los poderes públicos, así como de una presencia más amplia de capital y técnica foráneos. El grado de industrialización que se está logrando en la década actual, abre a la región la posibilidad de alcanzar en un futuro próximo una segunda fase, la que podrá adoptar la forma del modelo clásico latinoamericano de sustitución de importaciones, o bien, apoyarse en una planificación del desarrollo regional. En uno u otro caso, la región deberá caminar hacia una integración aún mayor de los centros de decisión en los planes monetario, cambiario y fiscal. En síntesis, las verdaderas dificultades de la integración solamente se manifestarán cuando el desarrollo ya no pueda apoyarse en la expan­ sión de las exportaciones tradicionales. CUADRO 1-XX CENTROAMERICA: EVOLUCION DE LAS EXPORTACIONES Y DEL COMERCIO INTRAZONAL

(En millones de dólares) Exportaciones tradicionales: Algodón Banano Café Total de las exportaciones hacia el resto del mundo . Exportaciones intrazonales . Total general Porcentaje del intrazonal en el total

rro

1963

36,7 66,3

104,6

212,0

229,8

397,3 32.7 43°,0

524.0 66,2

7-6

19'5

1966

1967

i'7.4

1444 84.7 282,9

131,5 109,3 284,5

667,2 176,3

625.3

59°,2

636', 2 136,0 772,2

843.5

84.5.3

11,2

17»6

20,9

26,0

70,1

Fuente: cepal, Estudio Económico de América Latina, 1965 y 1957.

116,0

244,3

220,0

234

EL PROCESO DE INTEGRACION EN AMERICA CENTRAL CUADRO 2-XX EVOLUCION DEL PIB EN LOS PAISES CENTROAMERICANOS EN EL DECENIO ACTUAL

riB en lf60 (millones de dólaies)

Guatemala El Salvador . Costa Rica . Honduras . Nicaragua . Centroarnerica . I

I.O94

698 568 406 359 3125

1960-65

6,4 6,6

Tasas anuales de crecimiento (porcentajes) 15X56-G7 1965-66

6,1

4’5 5’7 6,5

•5.7 8.3 6,6

4’7 3’8 5’°

3»4 3’4 8,3 3’5 3*8 4.3

Fuentes: cepal, para los datos de pib, Boletín Económico de América Latina, octubre de 1967 y para las tasas de crecimiento, Estudio Económico de América Latina, 1967.

CAPITULO

XXI

LA ALALC Y EL GRUPO ANDINO

El Tratado de Montevideo y su funcionamiento

»

Los países más meridionales de América Latina —Argentina, Brasil, Chile y Uruguay— alimentaron entre sí, tradicionalmente, un inter­ cambio comercial de importancia relativamente grande, constituido por productos primarios. El grueso de ese intercambio se efectuaba entre Argentina y Brasil, limitándose la parte argentina prácticamente al trigo y la parte brasileña, generalmente deficitaria, a productos tropicales —café y cacao— y madera. En el transcurso de la última gran guerra, las dificultades de abastecimiento externo dieron un impulso significativo a ese intercambio, aumentando Argentina sus importaciones procedentes de Brasil e intensificando su comercio con los demás países. Las dificultades de la balanza de pagos, mani­ festadas a partir de 1948, llevaron a una intensificación del bilateralismo, en cuyo marco pudo continuar desenvolviéndose el comercio entre los países mencionados. Así, en 1950, el intercambio entre estos cuatro países representaba un 9,2 por ciento de su comercio exte­ rior total y, en 1953 ya alcanzaba a 12,2 por ciento. A partir de la mitad de la década pasada, el movimiento de liberalización y multilateralización ocurrido en Argentina y Chile y en seguida en Brasil, determinó un sensible descenso en ese comercio, lo que suscitó preocu­ paciones en la región. El bilateralismo desempeñaba, hasta cierto pun­ to, el papel de un proteccionismo en un área ampliada y se podía admitir, dadas las características de las economías nacionales en cues­ tión, que su desaparición ocasionaba una reducción del nivel de acti­ vidad. En efecto, como los países no deseaban incurrir en déficit en su mutuo intercambio, a fin de no tener que saldar ese déficit en mo­ neda convertible, y como los financiamientos a corto plazo se hacían también con líneas de crédito obtenidas en los grandes centros finan­ cieros, surgieron serios problemas de pagos en el área, lo que llevaba a unos y otros a buscar el equilibrio en el plano bilateral, a niveles más bajos que el obtenido cuando ese intercambio no provocaba re­ percusiones en el plano multilateral. La situación que acabamos de reseñar llevó a los cuatro países más interesados —Argentina, Brasil, Chile y Uruguay— a iniciar negocia­ ciones tendientes a lograr acuerdos en los esquemas de pagos y a

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236 LA ALALC Y EL GRUPO ANDINO recuperar los niveles anteriores de intercambio, de ser posible a través de la creación de una zona de libre comercio compatible con otros compromisos internacionales. Ese movimiento, aunque modesto en sus objetivos, fue rápidamente reforzado por una línea de ideas que se venía desarrollando en la cepai., prácticamente desde su creación en 1948. En efecto, en el informe de 1949, redactado por Raúl Prebisch, se llamaba la atención hacia las limitaciones intrínsecas de una indus­ trialización restringida a mercados nacionales latinoamericanos aislados unos de otros. Ese problema se planteaba en la época a los países que ya habían superado las primeras fases de la industrialización. En la medida en que se pasaba de las industrias livianas a las pesadas, de las de bienes de consumo no durables a las de bienes de consumo durables, y que se daba comienzo a la producción de equipos, el pro­ blema de las dimensiones del mercado adquiría importancia creciente. A partir de la mitad de los años cincuenta, en varios estudios rela­ cionados con la industrialización regional y con la localización de las industrias básicas, así como en los análisis explicativos de las bajas tasas de crecimiento económico observadas en Argentina y Chile, se dio mayor énfasis a la barrera que tendían a oponer las reducidas dimensiones de los mercados nacionales al proceso de industrializa­ ción. Esas consideraciones, repetidas hasta la saciedad en las reuniones de la cepal y otras instituciones internacionales que actúan en la re­ gión, no llegaron a tener consecuencias prácticas, pero contribuyeron a crear el clima sicológico que llevaría a la creación de una zona de libre comercio en 196o1. El Tratado de Montevideo, que creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc), fue suscrito en febrero de 1960 por los cua­ tro países anteriormente mencionados además de México, Perú y Para­ guay. A continuación dieron su adhesión Colombia y Ecuador y, poste­ riormente, Venezuela y Bolivia. En esta forma, en 1968, la alalc incluía a todos los países de América del Sur y México. El Tratado de Montevi­ deo está doblemente concebido dentro del espíritu del gatt: por su obje1Véasc el estudio de la cepai., Contribución a la Política de integración económica de América Latina, op. cit., y también Instituto Intcramericano de Estudios Jurí­ dicos Internacionales, Instrumentos relativos a la integración económica en Amé­ rica Latina (Washington, 19S1). Para una apreciación de conjunto véase también M. S. Wionczek y otros, Integración de América Latina: Experiencias y Perspectivas, México, 1964; M. Víctor L. Urquidi, Teoría, realidad y posibilidad de la alalc en la integración económica latinoamericana, México, 1966; José María Aragao, »La Teoría Económica y el proceso de integración de América Latina*, en inte­ gración, No 2, Buenos Aires, 1968.

LA ALALC Y EL GRUPO ANDINO

237

tivo, que es liberalizar el intercambio en el área y no propiamente formar una unión aduanera, y por sus procesos operacionales, que consisten en negociaciones bilaterales producto por producto, exclu­ yendo los esquemas de liberalización automática y lineal, que carac­ terizaron el desarrollo de la Asociación de Libre Comercio Europea y de la Comunidad Económica Europea. Esta consideración es impor­ tante, pues indica que el mencionado Tratado constituye mucho más una respuesta a problemas limitados, surgidos en la pasada década en torno del comercio de los países meridionales, que una apertura hacia la reestructuración de las relaciones económicas entre los países de la región. En el tratado dos métodos de trabajo están previstos para promover la liberalización del comercio dentro de la Zona. El primero consiste en negociaciones anuales efectuadas entre dos países, concernientes a productos específicos, de las cuales deben resultar concesiones que beneficien a todos los miembros de la Asociación. Tales concesiones, hechas anualmente, deben representar por lo menos un 8 por ciento de la media ponderada de la tarifa del país en cuestión, frente a los demás países del mundo. En la primera negociación se hicieron 3.240 concesiones y en la segunda 4.397; sin embargo, el número declinó ostensiblemente a partir del tercer año. De la tercera a la sexta nego­ ciación, ocurrida esta última en 1967, fueron hechas 1.831 concesiones. El resultado de esas concesiones da lugar a la formación de la lista nacional, que indica el conjunto de las rebajas aduaneras concedidas por un país a los demás miembros de la Asociación. No obstante, esas listas no representan un compromiso permanente, lo que explica que se hayan hecho tantas concesiones en la primera fase. Cada país es libre ya sea de anular una concesión, o bien de ampliar otras ya esta­ blecidas. El segundo método consiste en transferir productos de las listas nacionales a una lista común. Con esa finalidad se realizan ne­ gociaciones cada tres años. La lista común presenta dos características: es irreversible y los productos incluidos en ella deben ser objeto de libre comercio en la Zona hasta 1973. Las concesiones que forman las listas nacionales, dada su preca­ riedad, no pueden tener mayor trascendencia desde el punto de vista de la creación de nuevas actividades económicas. Debido a eso se atri­ buyó, desde el comienzo, una Significación particular a la lista común, a ser establecida cada tres años, debiendo adicionar en cada período de negociación un 25 por ciento del valor de las transacciones comer­ ciales efectuadas entre los países miembros. La primera lista común, negociada en 1964, incluyó 180 productos, que representaban cerca

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238 LA ALALC Y EL GRUPO ANDINO del 25 por ciento de la media del comercio entre los miembros de la Asociación en el período 1960-62. No obstante, si se observa más de cerca esa lista común, se (constata que está constituida esencialmente por productos primarios que tradicionalmente forman el comercio de la región. En consecuencia, esa primera lista común demuestra estar desprovista de alcance práctico. La segunda lista común, que fue negociada en 1967, se reveló de mucho más difícil elaboración, pues ya no sería fácil confeccionarla sin incluir una cantidad significativa de productos industriales, o un producto como el petróleo, cuyo co­ mercio suscita problemas particulares. Las prolongadas negociacio­ nes en torno de la segunda lista común, que hasta fines de 1968 no había sido fijada, pusieron de manifiesto que los países que suscribie­ ron el Tratado de Montevideo no tenían en vista, propiamente, modi­ ficar las bases en que se efectuaba tradicionalmente su intercambio comercial. Esa observación parece ser especialmente válida en rela­ ción a Argentina y Brasil, cuyo comercio mutuo continúa constituyendo el grueso del intercambio regional. Además de las negociaciones por productos, el Tratado de Monte­ video establece el principio de los acuerdos sectoriales, llamados de complementariedad, cuyo objetivo sería favorecer una coordinación al nivel de la producción. La idea fue facilitar una articulación entre productores, que se podrían distribuir entre sí tareas complementarias, beneficiándose así de un mercado mayor. En ausencia de una planifi­ cación que pudiese establecer las prioridades de cada país, los enten­ dimientos sectoriales quedaron sujetos a la iniciativa de grupos pri­ vados, particularmente de los grupos internacionales que ya actúan en los distintos países de la región. Aún así, el progreso realizado en tal sentido fue exiguo. En los primeros 6 años de vigencia del Tratado, sólo habían sido suscritos cuatro acuerdos de complementación: má­ quinas para trabajo estadístico (Argentina, Chile y Uruguay), válvu­ las electrónicas (Argentina, Brasil, México, Chile y Uruguay), apa­ ratos de uso doméstico (Brasil y Uruguay) y algunos productos de industrias electrónicas y de comunicaciones eléctricas (Brasil y Uru­ guay) . Los productos incluidos en esos acuerdos representaban menos del 0,5 por ciento del comercio entre los países de la Asociación. En diciembre de 1967 fue firmado el primer acuerdo de complementación de cierta importancia, entre todos los países, incluyendo 12.5 productos químicos, cuyo comercio intrazonal ascendió en ese año a 28 millones de dólares. Por último, el Tratado considera la situación particular de los países con un atraso relativo, Bolivia, Ecuador y Paraguay. Esos países

LA ALALC Y EL GRUPO ANDINO 239 deben tan sólo una reciprocidad parcial y reciben concesiones que no se extienden a los miembros de mayor desarrollo. Más recientemente, fue reconocida para fines de discriminación en las concesiones, una diferencia entre los tres países mayores —Argentina, Brasil y Méxi­ co— y los de dimensión intermedia, llamados países de mercados insu­ ficientes. Uruguay, aunque es uno de los países de más alto ingreso per capita de la región, fue incluido en razón de sus características particulares, en el grupo de los países llamados de atraso relativo. Los resultados prácticos de la alalc han sido extremadamente mo­ destos. Los países que tradicionalmente poseían un significativo inter­ medio entre sí vieron recuperar, e incluso superar, los niveles ante­ riores de su comercio. Otros países, tales como México y Colombia, cuyo intercambio intrazonal fuera siempre insignificante, conocieron una cierta expansión en sus exportaciones. Si consideramos en con­ junto a los nueve países que formaron la Asociación desde su fase inicial, esto es, si se excluyen Venezuela y Bolivia, el comercio intra­ zonal alcanzó a 635 millones de dólares en 1965, contra 321 en 1959-61 y 508 en 1953-55. Por otra parte, desde 1965 la evolución de ese comercio pasó a ser irregular, tanto en los países de intercambio tradicional, como en los que ingresaron recientemente a él. Esa evo­ lución puso en evidencia que el mecanismo creado por el Tratado de Montevideo, no había logrado un impacto significativo en las economías regionales. A partir de entonces, abrióse una nueva fase de discusión que se prolongaría hasta 1967, cuando en una reunión de nivel presidencial, efectuada en Punta del Este, en Uruguay, quedó establecido que el propósito de los gobiernos latinoamericanos es mar­ char hacia la integración de las economías nacionales en un Mercado Común. Inclusive se llegó a establecer como meta, iniciar el proceso de integración en 1970 y alcanzar su cabal realización en los quince años subsiguientes.

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Nueva orientación subregional

Una segunda consecuencia de la insignificancia de los resultados produ­ cidos por la alalc, fue la búsqueda de un nuevo camino a través de una subregionalización. Ese movimiento fue inspirado principalmente por Chile, seguramente el país de la región en que las dimensiones del mercado interno constituyen más claramente un freno a la prosecusión del proceso de industrialización. Conscientes de los problemas que plantea un proyecto de integración, en que figuran economías de dimensiones tan distintas, como son de un lado Brasil, Argentina y

i

17 240 LA ALALC Y EL GRUPO ANDINO México, y de otro, los demás miembros de la Asociación, los países de tamaño medio procuran aproximarse en una tentativa de integra­ ción a nivel subregional. Como esos países están todos vinculados por la Cordillera de Los Andes —Chile, Perú, Colombia y Venezuela— la nueva asociación se hizo más conocida como Grupo Andino2. La adhesión de Ecuador y de Bolivia vino a justificar esa designación más cabalmente. El objetivo declarado es simplemente preparar la integración del conjunto latinoamericano, pero no hay duda de que, si avanza con alguna rapidez, el Grupo Andino tenderá a adquirir consistencia interna, viniendo a formar en el plano económico un subconjunto de importacia similar a la de los tres países mayores de la región. La estrategia de la estructuración del Grupo Andino, es esen­ cialmente distinta de la que inspiró la creación de la alalc. Se tiene en vista una liberalización automática e irreversible del comercio, particularmente de los productos que no se producen actualmente en ninguno de los países de la subregión, simultáneamente con la uniformación de la tarifa frente a terceros países, es decir, se vislumbra la creación de una unión aduanera. Incluso antes que se formalizasen esos acuerdos, fue creada la Corporación Andina de Fomento con sede en Caracas, con la responsabilidad de «impulsar el proceso de integración regional ... mediante la creación de empresas de producción y servi­ cios, y la ampliación, modernización o conversión de las existentes

254 ENSAYOS DE PLANIFICACION ECONOMICA todas partes. No obstante, su importancia es considerable, y perma­ necerá por mucho tiempo siendo decisiva en los países exportadores de productos minerales controlados por empresas extranjeras. En Brasil y Argentina, los impuestos indirectos contribuyen con una cuota que es dos veces mayor que la de los impuestos directos, siendo que en ambos casos la regresividad del sistema fiscal aumentó con­ siderablemente en el transcurso de la década actual. En México, ya en 1960 los impuestos indirectos constituían una fuente de ingresos públicos inferior a la proporcionada por los impuestos directos. En el transcurso del actual decenio, la progresividad del sistema fiscal continuó incrementándose. CUADRO 2-XXII

ELASTICIDAD DE LOS GASTOS PUBLICOS

(GOBIERNOS CENTRALES) Y ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARLA

EN PAISES SELECCIONADOS

Argentina

Incrementos de los gastos Incrementos del rm

1960-1966

.

.

Brasil

Chile

Guatemala

México

Venezuela

1,008

1,012

0,540

1,273

0,417

1.015

Ingreso tributario

gastos públicos

1960-1962 1964-1966

84,4 73,3

.

68,1

76,9 82,8

83,5

67,7 74,4

70,0 76,5

84.0 97,5

1960

1966

19G0

1966

1960

1966

1960

1966

1960

1966

1960 1965

25 38 37

25 49 25

34

54

29 62 9

23 43 34

27 40 33

11 43 46

14 54 32

38 35 27

47 37 16

10 8 82

Estructura tributaria:

% impuestos

directos

.

% impuestos indirectos . % impuestos externos Fuente:

cepal,

.

12

Estudio Económico de América Latina, 1967.

14 9 77

CAPITULO XXIII

LAS REFORMAS AGRARIAS

Las raíces de los movimientos agraristas Los ensayos de planificación económica realizado en los países lati­ noamericanos, no obstante la modestia de sus objetivos, sirvieron para evidenciar los obstáculos de mayor profundidad que se contra­ ponen al desarrollo de la región. Al definir las metas e identificar los agentes, de cuyas decisiones dependería la consecusión de esas metas, los programadores abrieron la discusión en torno de las mo­ tivaciones de esos agentes y de los medios que sería necesario movi­ lizar para interferir en el comportamiento de aquellos que toman decisiones relevantes. Luego se percibió que proyectar la expansión de un sistema económico mediante simples extrapolaciones, sería de limitado alcance, y que una planificación que se apoyase sólo en los patrones tradicionales de comportamiento de los agentes sería insu­ ficiente para asegurar la consecusión incluso de modestas metas. Re­ queríase un estudio profundizado de los elementos estructurales que delimitan el campo de opción de los agentes, para poder identificar los factores que frenan el proceso de desarrollo. Así, el marco analí­ tico se fue ampliando insensiblemente a medida que se procedía a una mejor identificación de los agentes pertinentes y que éstos eran observados en su propio contexto. De esta forma se comenzó a avanzar en el conocimiento de las estructuras reales, lo que muchas veces exigía sobrepasar el marco convencional del análisis económico. El enfoque estruciuralisia del proceso de desarrollo tendería a poner en primer plano los problemas agrarios, los cuales habían merecido poca atención hasta entonces a los economistas, cuyo interés se concentrara en el estudio de la industrialización. Admitíase, im­ plícitamente, en la línea de la experiencia clásica europea, que el sector industrial al expandirse actuaría como polo transformador del conjunto de las estructuras tradicionales. A medida que se acu­ mularon obstáculos a la industrialización y que ésta se mostró menos eficaz de lo esperado, como factor de transformación de las estruc­ turas, se abrió todo un horizonte de nuevas preocupaciones. Estu­ dios de campo de las actuales estructuras agrarias, como los men­ cionados en el Capítulo vn, fueron promovidos en diversos países, al mismo tiempo que se sometía a un análisis más sistemático la

256 LAS REFORMAS AGRARIAS evolución histórica y las mutaciones recientes de esas estructuras. Las grandes reformas agrarias, que constituyen los esfuerzos más rele­ vantes orientados a una rápida transformación de las estructuras eco­ nómicas y sociales en la región, también pasaron a ser estudiadas con especial interés. De hecho, ese estudio permite ver más nítida­ mente las relaciones entre los sistemas de producción y la ordenación sociopolítica. El sistema de producción agrícola que existe actualmente en Amé­ rica Latina tiene como unidad básica el gran dominio rural, la ha­ cienda1, inicialmente dedicada a la actividad pecuaria o a la pro­ ducción para el consumo en la región, o la plantación, originaria­ mente dedicada a producir para exportar. Según ya observamos, el gran dominio traducía una descentralización del sistema de poder; el propietario estaba en condiciones de encuadrar la mano de obra en un sistema de producción capaz de generar un excedente, posible de ser utilizado localmente o destinado a la exportación. La hacienda, por otro lado, no se instaló en el vacío. En las regiones más impor­ tantes de América hispana —México y el altiplano andino— existía una densa población indígena estructurada en comunidades seden­ tarias, cuya organización social estaba íntimamente ligada a la utili­ zación comunitaria de la tierra. En su esfuerzo de autoconservación, esas comunidades aferráronse a las formas tradicionales de utilización de la tierra. Durante el período colonial, los españoles, que eran poco numerosos, prefirieron dominar las comunidades y extraer de ellas un excedente bajo la forma de producción agrícola o de servicios, antes que disolverlas. Por lo menos en ese sentido se orientó la legis­ lación española y se ejerció la acción de las órdenes religiosas. En las regiones donde la población era menos densa o donde su estructura­ ción social estaba menos vinculada a la forma de utilización de la tierra, las comunidades tendieron a desaparecer, siendo sus sobrevi­ vientes absorbidos por las haciendas, cuando no pasaron a vivir aisla­ damente en las proximidades de ellas o de los centros administrativos en que residían las autoridades metropolitanas, civiles o religiosas. xI^a designación hacienda se aplicaba inicialmcntc, (amo en la América hispana como en Brasil (fazenda), a las propiedades dedicadas a la actividad pecuaria. En Brasil esa designación tendió a generalizarse. En los países de lengua española son muchas las denominaciones que toman las grandes propiedades. El término plan­ tación es de origen iiyglcs y no se utiliza en América Latina con el sentido de gran explotación agrícola. Para simplificar retendremos sólo la designación de hacienda, en relación a todo gran dominio agrícola, esto es, con. la doble connotación 'de unidad de producción agrícola y de forma de organización social.

LAS REFORMAS AGRARIAS 257 En las regiones donde la agricultura se orientó desde el comienzo hacia la exportación, la hacienda asumió la forma de empresa agrícola, utilizando muchas veces mano de obra esclava importada de Africa como ocurrió en Brasil y en gran parte de la región del Caribe. La empresa agrícola, debido a su mayor capitalización y dependencia de mercados exteriores más inestables, conoció prolongados períodos de crisis, llegando, en ciertos casos, a desarticularse o a transformarse en pequeñas unidades productivas, dedicadas principalmente a acti­ vidades de subsistencia. De todos modos, donde se constituyeron em­ presas agrícolas o plantaciones, surgieron también productores agríco­ las aislados, o pequeños propietarios, ya fuese porque la gran empresa, altamente especializada, creaba por sí misma un mercado para pro­ ductos agrícolas de consumo local o bien porque no siempre estaba en condiciones de absorber el crecimiento vegetativo de la mano de obra libre que empleaba o incluso, porque en ciertas épocas de difi­ cultades financieras ella liberaba parte de la mano de obra que había atraído. Así, el pequeño plantador, punto de partida de la futura masa de minifundistas, tiene dos orígenes diferentes en la región: de un lado, están los elementos de las antiguas comunidades que se reorga­ nizaron, los que pasaron a trabajar individualmente un pequeño pe­ dazo de tierra para sobrevivir, al mismo tiempo que dedicaron lo mejor de sus días a la hacienda; de otro lado, están los elementos formados indirectamente por la gran agricultura comercial, tanto en su fase de expansión como en sus períodos de desintegración. Esos pequeños plantadores desempeñaron muchas veces en las regiones de tierras abundantes el papel de elementos pioneros. Sin embargo, como í su técnica era rudimentaria, donde las tierras eran escasas o estaban bajo el control de las haciendas, el crecimiento vegetativo los obligó a dividir la tierra, conduciéndolos a un equilibrio malthusiano con el medio. En síntesis, se puede decir que, aunque la hacienda haya sido el elemento básico de la organización agrícola de la región, en ninguna parte existió sola. Simplificando al máximo, podemos agrupar las distintas áreas de la región en tres tipos: áreas en que la hacienda coexistió principalmente con la comunidad, áreas en que la hacienda coexistió con la pequeña unidad de producción y, áreas en que la hacienda fue prácticamente eliminada. Este último caso es excepcio­ nal y se dio sólo en Haití, donde la lucha por la independencia política ¡ adoptó la forma de revuelta contra la esclavitud. La supresión de ésta se hizo a través de la eliminación del régimen de organización agrícola basado en la gran plantación, razón por la cual la pequeña

258 LAS REFORMAS AGRARIAS unidad vino a ser prácticamente la única forma de organización de la producción. Las áreas en que la hacienda coexistió preferentemente con la comunidad, fueron aquéllas en que la población indígena era relativamente densa, permaneciendo los españoles asimilados como pequeña minoría. Por último, la coexistencia de la hacienda con la pequeña unidad productiva ocurrió generalmente donde las tierras eran relativamente abundantes y donde la agricultura, desde su origen, tuvo un carácter más comercial. Las regiones en que la hacienda coexistió con la comunidad, son exactamente aquellas en que las tensiones agrarias se acrecentaron y en que surgieron los movimientos agraristas, que constituyen el marco más relevante de la revolución social latinoamericana en el siglo actual. Esa coexistencia asumió varias formas. En un extremo tenemos la hacienda que se instala aisladamente, creando oportunidades de trabajo para algunos miembros de la comunidad, pero que prácti­ camente no interfiere el equilibrio de ésta. En el otro extremo tene­ mos la hacienda que ocupa varias comunidades y pasa a ejercer sobre ellas una rígida tutela. Es en la evolución de esas relaciones haciendacomunidad, donde se pueden percibir las raíces de las grandes ten­ siones sociales que darían origen a las revoluciones agrarias de Méxi­ co y Bolivia.

La reforma agraria mexicana En México las relaciones entre hacienda y comunidad fueron afecta­ das por el movimiento de la Reforma, en la mitad del siglo pasado, y por la intensificación del desarrollo en el último cuarto de ese siglo. La expansión de las haciendas en la región central del país se traducía en apropiación de las tierras de las comunidades y en el confinamiento de estas últimas en tierras de inferior calidad. Pues bien, esa expropiación y ese confinamiento llevaban, de alguna ma­ nera, a la comunidad a estrechar sus filas y a agudizar la antinomia entre ella y el poder constituido que se ejercía a través de la hacienda. Convencidos de que el progreso presuponía la plena vigencia del ré­ gimen de propiedad privada y que los indígenas solamente se libe­ rarían si fuesen destruidas las instituciones arcaicas que los mante­ nían fosilizados, los «científicos» de la época de Porfirio Díaz provo­ caron la transferencia de las tierras públicas que venían siendo utili­ zadas por las comunidades, hacia manos privadas. Gran parte de las concesiones de tierras de ese período fueron hechas a extranjeros, quienes muchas veces iniciaban proyectos de regadío e introducían

LAS REFORMAS AGRARIAS

259

nuevas técnicas agrícolas, aumentando así el contraste entre su propia riqueza y la extrema miseria de las comunidades confinadas en las peores tierras. Esa situación provocó revueltas, las cuales impulsaron a muchos hacendados a instaurar, con la cobertura del Poder Central, un sistema de terror. En la base de la revolución agraria mexicana están estos dos factores: la existencia de la comunidad e incluso una intensificación de sus vínculos de solidaridad interna, en razón de las circunstancias indicadas, y la fuerte expansión de la agricultura comercial que exigió la expulsión de las comunidades de gran parte de las mejores tierras disponibles. Si no hubiesen existido los fuertes vínculos comunitarios, es muy probable que parte de esa población habría emigrado hacia otras regiones, particularmente en dirección al sur, donde continuaron incorporándose nuevas tierras a la agricul­ tura, mediante técnicas rudimentarias2. La Revolución Mexicana, iniciada en 1911, abrió las puertas a la recuperación por las comunidades de gran parte de las tierras que les habían sido expropiadas. Surgió así un movimiento social espon­ táneo e irreversible que modificaría profundamente los rumbos de una revuelta política, cuyos líderes urbanos se habían orientado hacia la instauración de una democracia de inspiración liberal. La Consti­ tución de 1917, al incorporar los principios que habían inspirado a los líderes agrarios, asentó las bases de la evolución social del país hasta el presente. En el momento en que se inició el proceso revo­ lucionario, existían en México entre ocho y nueve mil glandes domi­ nios que tenían prácticamente el control de todas las tierras de mejor calidad del país. Al lado de esos dominios y en las tierras de inferior calidad, y muchas veces en exigua cantidad, vegetaban entre cuatro y cinco mil comunidades. La hacienda estaba en plena expansión, tanto en el sur como en el norte del país, y en la región central ya se había implantado en todas las mejores tierras. En 1910, la estruc­ tura agraria mexicana se presentaba como un caso de concentración extrema: el uno por ciento de la población poseía el 97 por ciento de las tierras, mientras que el 96 por ciento de la población poseía el uno por ciento de las tierras3. Los tres decenios que anteceden a la Revolución, constituyen un período de expansión de la hacienda, la cual se presentaba como una ’Véase sobre este punto Hen-ri Enjalbert, «Reforme Agraire ct Production Agricolc au Mexiquc (1910-1965) «, en Les ProbUmes Agraires des Amériques Latines, opus cit. aCf. Rodolfo Stavenhagen, «Aspectos sociales de ]a estructura agraria en México», en Les ProbUmes Agraires des Amériques Latines, opus cit.

I

1

L.

260 LAS REFORMAS AGRARIAS institución capaz de incorporar nuevas áreas al cultivo, de introducir nuevos cultivos, de asimilar tecnología y de capitalizar. Sin embargo, la hacienda no estaba en condiciones de proporcionar a la masa rural el empleo que le hubiese permitido, por lo menos, vivir en condiciones similares a las que había conocido antes de serles expro­ piadas sus tierras. En consecuencia, la raíz del problema era de na­ turaleza social. La reforma agraria mexicana se orientará esencial­ mente a solucionar ese problema social. De ahí la institución del sistema ejidal, mediante el cual el campesino debe ser miembro de una comunidad para poder tener acceso a la tierra. La comunidad recibe del gobierno un terreno colectivo, el ejido, el que es adjudi­ cado a sus miembros en parcelas para usufructo personal. De acuerdo a la ley, la parcela ejidal no puede ser vendida ni arrendada. En esa forma, la tierra se vincula a la comunidad, lo que significa que los campesinos se organizaron socialmente en torno del uso de la tierra. Así, la desaparición de la hacienda como base del sistema de poder, no dejó a la masa campesina desorganizada. El ejido constituye una célula de organización social, mediante la cual el nuevo sistema de poder que se instaura en el país, se mantiene en contacto con una gran parte de la masa campesina4. La reforma agraria mexicana constituyó .un complejo proceso so­ cial que se desdobló durante varias décadas. La recuperación de las tierras por las comunidades tuvo como consecuencia el desmembra­ miento de las haciendas, particularmente en la zona central. Ahora bien, la mayor parte de las veces, éstas constituían unidades integra­ das, cuyos recursos de tierras cultivadas, pastos, bosques, agua, eran complementarios, lo que permitía alcanzar un cierto nivel de pro­ ductividad y rentabilidad. Su desmembramiento entre comunidades y la utilización de las tierras en pequeñas parcelas con técnicas rudi­ mentarias, tendrían que provocar una baja de productividad y una reducción aún mayor de los excedentes puestos anteriormente a dis­ posición de las poblaciones urbanas. Era natural, por lo tanto, que surgiesen reacciones de varios tipos. Así, en el período que se ex­ tiende desde 1920 hasta 1935, la ejecución de la reforma agraria fue lenta y en importantes áreas prácticamente inexistente. Por otra parte, muy pronto comenzó a prevalecer el principio de que la reforma agraria solamente alcanzaría sus objetivos si consiguiese simultánea‘Una presentación de conjunto del proceso de reforma agraria mexicana y una descripción de sus instituciones, encuéntranse en Moisés T. de la Peña, Mito y Realidad de la Reforma Agraria en México (México, 1964) .

LAS REFORMAS AGRARIAS

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mente incorporar nuevas áreas al cultiva y ampliar las áreas irrigadas. En 1926 se crea una comisión gubernamental, que se transformaría en Ministerio, con la responsabilidad de estudiar y promover la rea­ lización de grandes obras de regadío. Además, se intenta encaminar hacia ciertas regiones del norte, que aún siendo semiáridas permiten cultivos temporales, parte de aquellos que exigían tierras. Las gran­ des haciendas de ganado podían ceder parte de sus tierras sin afectar su rentabilidad, contra una garantía de sobrevivencia. Más aún, la nueva legislación agraria permitía al hacendado preservar el núcleo de su hacienda, con doscientas a trescientas hectáreas de tierras, o cien tratándose de tierras irrigadas. Esa llamada «pequeña propie­ dad® con acceso al crédito abundante, se transformó rápidamente en la viga maestra de la agricultura del país. El gobierno de Lázaro Cárdenas abrirá una nueva y decisiva fase en el proceso de la reforma agraria. Entre 1934 y 1940, Cárdenas transforma en ejidos y distribuye a los campesinos 17,6 millones de hectáreas, en circunstancias que desde 1911 a 1934 apenas habían sido distribuidas 100 millones de hectáreas. Esa intensificación del proceso pone en evidencia una serie de puntos débiles del nuevo sistema agrícola que se venía creando en el país. Los ejidos eran generalmente de tamaño insuficiente, lo que provocaba la transfor­ mación de los ejidatarios en microfundistas. Como la reforma se hacía en respuesta a las reivindicaciones de poblaciones que habitaban en un radio de hasta siete kilómetros de la hacienda a expropiar, la masa de reivindicantes era frecuentemente muy superior a las tierras dis­ ponibles. La situación se agravó en ese período, con el regreso de gran número de braceros devueltos al país por la crisis económica de Estados Unidos. En los tres gobiernos que siguen al de Cárdenas, esto es, hasta 1958, la reforma agraria fue prácticamente paralizada. Durante ese período se realizaron considerables inversiones para ex­ pandir las áreas de cultivo en grandes perímetros de irrigación en el norte del país. La mitad de esas nuevas tierras incorporadas al cul­ tivo, fueron destinadas a la formación de ejidos y la otra mitad fue vendida a propietarios privados, en lotes de 30 a 60 hectáreas, lle­ gando incluso a 100. Los ejidatarios, por su parte, recibieron lotes de 4 a 6 hectáreas. Esa orientación fue acertadamente criticada por los agraristas, lo que determinó un cambio de orientación en el go­ bierno de López Mateo (1958-64), tendiente a reservar para la for­ mación de ejidos las tierras abiertas al cultivo, irrigadas mediante inversiones públicas. Una apreciación de conjunto de la reforma agraria mexicana

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262 LAS REFORMAS AGRARIAS permite destacar los siguientes puntos. Su objetivo social, que era eliminar la pesada tutela que ejercían las haciendas sobre las comu­ nidades y dar acceso a la tierra al mayor número posible de perso­ nas, fue alcanzado en lo esencial. El sistema ejidal resultó ser un medio eficaz para emplear y retener así en los campos, un excedente estructural de población que de otro modo no encontraría empleo ni en la agricultura ni en las zonas urbanas. Esa retención de pobla­ ción en la agricultura, significaba una baja productividad de la mano de obra con relación a los patrones que se obtenían en las haciendas, pero también implicaba que una mayor porción del producto perma­ necía en manos de la población trabajadora. En ciertas regiones la productividad de la mano de obra no sólo descendió, sino que tam­ bién lo hizo la de los recursos naturales, reduciéndose la producción global. Por otro lado, la hacienda constituía un mecanismo de capita­ lización, y es de admitir que su desaparición determinase una reduc­ ción de la formación de capital en la agricultura. Esto no llegó a ocurrir porque las propiedades medias (de hasta 300 hectáreas), en que en la mayoría de los casos se transformaron las haciendas, fueron ampliamente beneficiadas con el crédito público y privado. Esa trans­ formación permitió que surgiese un tipo de empresa agrícola orientada hacia la plena utilización de sus recursos de tierra, lo que significaba un gran progreso en relación a la hacienda tradicional, en la cual la tierra generalmente era un factor subutilizado. El sistema ejidal ha sido objeto de amplia controversia, lo que en parte proviene de que algunos lo observan casi exclusivamente desde el ángulo social y otros desde el económico. Aunque se deje de lado lo que se consi­ dera como deformación —tamaño insuficiente de la parcela para ocupar a dos personas, arrendamiento disfrazado de la parcela— cabe reconocer que el ejido presenta limitaciones de varios órdenes5. Sin ser un sistema de propiedad privada, tampoco lo es de propiedad colectiva. De ese modo, el proceso de formación de capital está coarta­ do en él. Por otra parte, su incapacidad para expandirse le impide absorber su propio incremento de población. En la práctica, sin embargo, ese incremento de población tiende a quedarse para no perder sus derechos, lo que da lugar a familias de más de veinte personas aglomeradas en una pequeña parcela de tierras. Este último problema refleja la situación del conjunto del sistema económico, que se muestra incapaz de crear empleo en cantidad suficiente para

cSobre este punto véase la síntesis de Ramón Fernández y Fernández >I.a Reforma Agraria Mexicana: una Gran Experiencia*, en Les Problémes Agraires des Amengües Latines, opus cit.

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LAS REFORMAS AGRARIAS 263 «absorber el crecimiento de la población. En este caso, el ejido se comporta como un mecanismo de reducción del impacto social de un problema económico, cuya solución no depende de éln. Por otro lado, para que el ejido pueda capitalizar tendrá que elevar su nivel tec­ nológico, lo que en la mayoría de los casos presupone reestructurarlo con una reducción del número de los asociados o un aumento de las tierras disponibles. El problema básico resulta ser, en consecuencia, la relación tierra-hombre. Las experiencias en las nuevas regiones irrigadas, con ejidos cuyos lotes llegan a 20 hectáreas, pusieron de manifiesto que los demás problemas pueden tener solución. La controversia que provocó la ejecución de la reforma agraria mexicana desde los años veinte, y el temor natural, que muchos exa­ geraban y explotaban, en el sentido de que ella viniese a detener la capitalización en la agricultura, llevando a la población urbana a depender de la importación de alimento —lo que por lo demás llegó a ocurrir en los años treinta—, transformó el problema de la pro­ ducción agrícola en preocupación central del gobierno. Las obras de regadío y otros elementos de la infraestructura agrícola pasaron a merecer la más alta prioridad. Una red de bancos fue creada para atender tanto al sector ejidar como al privado. En esta forma, el Esta­ do mexicano asumió la plena responsabilidad de la capitalización en el sector agrícola. En realidad, esa capitalización se hizo princi­ palmente en beneficio del sector privado, el que demostró una excep­ cional aptitud para adaptarse a las nuevas condiciones creadas por la reforma agraria. De esta manera, también desde un punto de vista estrictamente económico, se puede afirmar que no fue pequeño el éxito alcanzado por la reforma agraria mexicana, pues sería difícil imaginar la rápida expansión de la producción del sector privado sin las cuantiosas inversiones que realizó el gobierno. En verdad, tanto las inversiones como la creación de un fuerte sector privado de uni­ dades medias son una contrapartida de la creación del sector ejidal, inexplicables por lo tanto sin la reforma agraria. También merecen referencia los reflejos de la reforma agraria en el propio funcionamiento del Estado mexicano. La hacienda tradi­ cional, como instrumento de control de las poblaciones rurales, cons­ tituía uno de los principales elementos del sistema de poder en que ‘'Para una apreciación- de conjunto, del papel del ejido en la evolución social de México en el último medio siglo, véase Frangís Chevalier, »Thc Ejido and Political Stability in México» en The Politics of Conformity ni Latín America, dirigido por Claudio Véliz (Londres, 1967) .

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La reforma agraria boliviana

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264 LAS REFORMAS AGRARIAS se apoyaba el Estado. La posibilidad de llevar adelante una política de industrialización de mayor profundidad, encontró durante mucho tiempo un obstáculo en los intereses rurales, temerosos de la eleva­ ción de los precios de las manufacturas antes importadas. La des­ aparición de ese grupo de presión, permitió que el Estado mexicano se empeñase en una política de industrialización que será seguida, desde los años veinte, sin titubeos. La reforma que introdujo Cárde­ nas en el partido que controla la vida política del país, dándole una importante base en el sector rural, transformó a este último en un factor de estabilización del sistema político, por cuanto puede ser movilizado por el propio aparato del Estado. Según el último censo, existían en México en 1960 cerca de 20 mil ejidos, en los cuales estaban asociadas aproximadamente 1,5 millones de personas activas, representando un cuarto de la fuerza de trabajo agrícola del país. Un poco más de un quinto de esa fuerza de trabajo (22 por ciento) estaba formado por propietarios que poseían 5 hec­ táreas o menos. El 53 por ciento restante estaba constituido por tra­ bajadores agrícolas sin tierras. Entre 1950 y 1960, la posición relativa de los ejidatarios había declinado, así como también la de los peque­ ños propietarios, mientras que-aumentaba la importancia relativa de los propietarios medios y grandes y, principalmente, la de los asala­ riados, que subió de 46 a .53 por ciento7. Sin embargo, esa tendencia podría haberse modificado por las considerables reparticiones de tie­ rras a ejidatarios realizadas durante el gobierno de López Mateo. Aunque continúa existiendo un considerable excedente de mano de obra en la agricultura mexicana, su aptitud para elevar el nivel tec­ nológico y para aumentar y diversificar la producción, constituye caso único en América Latina, lo que no sería fácil de explicar sin tener en cuenta la reforma agraria.

En Bolivia ocurrió la segunda gran tentativa de modificación de estructuras sociales que conoció América Latina en el presente siglo. Ella se diferencia de la mexicana en varios aspectos, aunque su punto de partida sea el mismo: el conflicto entre la comunidad y la hacienda. A diferencia de lo que ocurría en el México porfirista, la agricultura boliviana no estaba en expansión cuando estalló la revolución de 1952, que abriría el camino a la reforma agraria. Según vimos, la hacienda mexicana estaba en plena ofensiva y demostraba ser un 7Cf. Rodolfo Stavcnhagcn, o/jus cit.

LAS REFORMAS AGRARIAS 265 instrumento de capitalización y de expansión de la frontera agrícola del país. En Bolivia, el cuadro general era distinto, reflejando al menor grado de desarrollo que habían tenido la economía del país en su conjunto. La comunidad indígena, que mantiene vínculos aglu­ tinantes del ayllu tradicional, conservaba en 1952, y aún conserva hoy día, una considerable importancia en la estructura social boliviana8. Los datos del censo de 1950 indicaban la existencia, en el país, de 3.779 comunidades indígenas, que agrupaban cerca de un millón de personas. Aunque esos datos puedan ser objetados, hay poca duda que esa forma tradicional de organización social era la predominante en Bolivia en el momento de la reforma agraria. Esas comunidades habían sufrido una cierta evolución en el sentido del predominio del trabajo individual de la tierra reduciéndose la im­ portancia de las parcelas llamadas comunales. La penetración de la hacienda había sido menor que en otros países y también había asumido una fisonomía distinta de aquella que caracterizaba a la si­ tuación mexicana en vísperas de la revolución. Se estima que en 1950 existían en el país cerca de cinco mil haciendas de más de 500 hectáreas, dentro de las cuales trabajaban aproximadamente 200 mil familias indígenas. En cuanto a los pequeños propietarios, su número no superaba los 50 mil en el año mencionado, lo que indica el papel secundario de ese tipo de organización agrícola en el cuadro boliviano. La hacienda boliviana, en general, era mucho menos una empresa que pretendía apoderarse de las tierras de la comunidad, para utili­ zarlas en su beneficio, que un sistema de tipo semifeudal que trataba de apoderarse directamente de una parte de lo que producía la comunidad. Ella envolvía una o varias comunidades, que pasaban a ser consideradas como cautivas de la hacienda. En esa forma, la comunidad era preservada como cuadro de organización social, con sus propias autoridades tradicionales, pero se modificaban sus rela­ ciones con la tierra. Una parte de ésta era adjudicada en parcelas individuales a cada familia, y lo que fuera tierra comunal, o algo equivalente, pasaba a ser tierra cultivada directamente para la ha­ cienda. El trabajador dividía su tiempo entre su parcela individual y las tierras de la hacienda, dedicando a esta última de 3 a 5 días por semana, exactamente como en el sistema de la corvée de la Europa medieval. La comunidad indígena, tutelada por la hacienda, era mantenida en un aislamiento extremo, reduciéndose al mínimo el

’Vcasc el trabajo de Arturo Urquidi Morales. »Las comunidades indígenas y su perspectiva histórica», opus cit.

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flujo monetario interno y fomentando la actividad artesanal de sub­ sistencia. Los vínculos con el mundo exterior, económico o político, se realizaban por intermedio de la hacienda. Sin embargo, el aspecto más importante está en el cambio de las relaciones con la tierra. Esas relaciones, según ya observamos, son inseparables de la forma de orga­ nización comunitaria. Como existían comunidades libres y comuni­ dades cautivas, la situación de estas últimas era señalada como una forma de degradación social, independientemente de las condicio­ nes materiales de vida de unas y otras. El conflicto abierto de la hacienda con la comunidad, resultante de la expulsión de parte de ésta de sus tierras por hacendados con pretensiones progresistas, exis­ tió sólo en casos excepcionales, si bien ellos llegaron a tener impor­ tancia en el proceso de la reforma agraria, pues los elementos expul­ sados, al habitar en gran parte en las ciudades, alcanzaron conciencia más lúcida de la expoliación que habían sufrido. En esta forma, no es la comunidad, expoliada y confinada en tierras pobres, la que se subleva, sino elementos que se separaban de ella para insertarse en el proceso de vida urbana, y que muchas veces entrarían en conflicto con los comuneros, que habían permanecido en la hacienda, en el momento de la repartición de las tierras. La reforma agraria boliviana tuvo como objetivo eliminar la ex­ plotación de la comunidad por la hacienda, lo que se pretendió hacer liquidando esta última allí donde ella era esencialmente un instru­ mento de explotación de la población indígena, esto es, donde era calificada de latifundio. Donde la hacienda era clasificada como pro­ piedad media o empresa agrícola, la expropiación se limitó a las tierras que superaban los límites establecidos en la ley, los cuales variaban conforme a la naturaleza de la actividad agrícola. El resul­ tado inmediato de la reforma fue la transformación en pequeñas propiedades, casi siempre minifundios, de las parcelas que dentro de las haciendas trabajaban las familias indígenas para el autosustento. Se pretendió conservar como propiedad colectiva las tierras que anteriormente eran trabajadas para la propia hacienda. El objeti­ vo era no solamente liberar la comunidad, sino también preservarla como cuadro de organización social. Sus miembros, que pasaban a ser pequeños propietarios, conservarían entre sí el vínculo de la propiedad colectiva de una parte de las tierras0. “Para un análisis de conjunto de la reforma agraria boliviana véase Henri Gumbau, »Les Changements de Structurc a la Suite de la Reforme Boliviannc», en Les Problémes Agraires des Amériques Latines, opus cit.

LAS REFORMAS AGRARIAS 267 La ejecución de la reforma agraria fue en gran parte realizada bajo la dirección de sindicatos rurales, organizados dentro de las haciendas con supervisión política urbana. El mnr (Movimiento Nacional Revolucionario), responsable de la revolución de 1952, era un movimiento político de bases estrictamente urbanas y mineras. No obstante, al destruir la estructura tradicional de poder, dejó sin apoyo el sistema de opresión constituido por las haciendas. Al incorporar el movimiento espontáneo de liberación de las comunidades al pro­ ceso revolucionario, el mnr dio a éste una profundidad que de otro modo no habría tenido, en un país en que cerca del 80 por ciento de la población vivía en los campos. Un década después de iniciada la reforma, el gobierno había adjudicado en la región del Altiplano, cerca de 200 mil títulos de propiedad de tierra, lo que significaba que prácticamente la totalidad de las familias que vivían en las antiguas haciendas, se habían transformado en agricultores independientes. Así como en México la idea de organizar colectivamente el trabajo en el ejido resultó ser de difícil realización práctica, en Bolivia el propósito de conservar una parle de las tierras de la antigua hacienda para trabajo colectivo fue perdiéndose de vista. En primer lugar, para evitar que las parcelas individuales fuesen demasiado pequeñas, en muchos casos la tierra colectiva fue reducida a extensiones mínimas. Conviene no olvidar que en la antigua hacienda esas tierras no siempre justificaban una organización comercial, siendo la organización de la propiedad más un mecanismo de explotación de la comunidad indí­ gena que de organización comercial de la producción agrícola. En ausencia de inversiones de alguna significación, la única forma de mejorar las condiciones de vida de la comunidad era permitir que ésta retuviese la totalidad de lo que producía. En México, según vimos, la eliminación de la hacienda significó muchas veces una uti­ lización menos eficaz de los recursos naturales No fue este al caso de de Bolivia, donde las comunidades ya estaban dentro de la hacienda y continuaron trabajando con las técnicas anteriores. Por lo tanto, ocurrió una reducción del excedente disponible para las poblaciones urbanas, lo que resultaba inevitable si se pretendía mejorar los pa­ trones de consumo de la masa que vivía dentro de la hacienda. La reforma agraria tuvo una doble consecuencia: promovió la distri­ bución del ingreso en favor de la masa rural, y permitió que las comunidades, antes prisioneras de las haciendas, recuperasen su auto­ nomía en el plano social. A través de los sindicatos rurales esas comu­ nidades se articularon con la vida política del país. La multiplicación del número de escuelas rurales (anteriormente prohibidas en las

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268 LAS REFORMAS AGRARIAS haciendas) construidas y mantenidas por las propias comunidades, constituye una indicación de que los contactos de ésta con el mundo exterior comienzan a fructificar. La eliminación de la tutela que ejercían las haciendas sobre las comunidades, la transformación de los miembros de éstas en pequeños propietarios, los contactos de éstos con el mundo exterior, crearon condiciones para que la población del Altiplano aumentase su movi­ lidad. Es este un aspecto de gran importancia, pues Bolivia es un país de tierras abundantes y población extremadamente mal distri­ buida. Tanto la comunidad indígena propiamente dicha, como el sistema semifeudal instaurado por las haciendas, contribuyeron tra­ dicionalmente a retener al hombre en las regiones de antiguo poblamiento, que son las del Altiplano. La reforma agraria, planteando de forma directa el problema de escasez de excedentes agrícolas para las zonas urbanas, puso en primer plano la necesidad de abrir nuevas tierras, hecho que presupone mayor movilidad poblacional que la que existía tradicionalmente en el país. A fin de facilitar esa movi­ lidad, fueron realizadas importantes inversiones infraestructurales en los años recientes. Entre Cochabamba y Santa Cruz fue construida una carretera moderna, y se crearon facilidades de varios tipos para estimular la colonización de nuevas tierras. Una nueva estructura agraria, cuyo perfil aún no está totalmente definido, se está formando en la llamada zona de llanos tropicales y de Yungas. Ahí existen grandes consorcios estructurados en forma de cooperativas y modernas empresas capitalistas. La producción de algodón, de azúcar, de arroz y de café han aumentado considerablemente en el transcurso del actual decenio, lo que viene permitiendo diversificar la producción agrícola del país. Las reformas agrarias en las áreas del binomio latifundio-minifundio Tanto la reforma agraria mexicana como la boliviana, son una consecuencia del dualismo hacienda-comunidad, dualismo éste que evolucionó de manera distinta en los dos países, pero que siempre se traducía en tensiones sociales. El problema agrario presenta características distintas en aquellos países o regiones en que la comunidad, habiendo sido dispersada de la hacienda, convive con pequeños plantadores aislados. Es ésta la situación que prevalece en Brasil, Colombia, Chile, Venezuela, y en América Central (a excepción de Guatemala) y, en general, en todas las áreas de poblamiento reciente. De la competencia entre el pequeño plantador y el

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hacendado, resultó que aquél tendió a ser relegado a las peores tie­ rras, sea desde el punto de vista del suelo o desde el punto de vista de la localización. Como las mejores tierras eran ocupadas por las ha­ ciendas, el pequeño plantador tenía que escoger entre desplazarse hacia zonas pioneras, en este caso enfrentar el esfuerzo de la apertura de nuevas tierras al cultivo, o dividir entre sus descendientes la poca tierra que poseía, transformándose en minifundista. Por otro lado, siendo la hacienda la única fuente de empleo, podía imponer con­ diciones a la población que de ella dependía. Así, los trabajadores de las plantaciones de caña en el Nordeste de Brasil, una vez liberados de la esclavitud, aceptaron un sistema de covuée idéntico al que los españoles habían impuesto a las comunidades indígenas desde el siglo xvi. Conviene agregar que en las regiones tropicales la unidad agrícola familiar dotada de técnica rudimentaria, difícilmente puede ser sedentaria. A excepción de áreas privilegiadas en que los suelos no están sujetos a erosión, de manera general las tierras deben ser aban­ donadas al cabo de dos o tres años de cultivo, lo que impide su apro­ piación efectiva por el pequeño plantador. Este realiza el trabajo de desbastamiento de la floresta, abriendo terrenos que serán ocupados por las haciendas, o vive en minifundios y depende de la hacienda como fuente de empleo para completar su salario de subsistencia. En las áreas en que predomina el binomio hacienda-minifundio, la población rural es en su totalidad tutelada por la hacienda, por cuanto las llamadas autoridades municipales están constituidas de representantes de la clase de los grandes propietarios. Los minifundistas que trabajan directamente dentro de las haciendas como medieros, no forman propiamente una comunidad, y se identifican por el vínculo que los une al propietario de la tierra. Los que están fuera de la hacienda dependen de ésta en forma indirecta para la obtención de crédito y para la comercialización de sus excedentes. En esas po­ blaciones desarticuladas y desamparadas existen movimientos de vio­ lencia en forma larvaria, los cuales son presentados por la clase pro­ pietaria como variantes de bandidismo. Sin embargo, esas poblaciones no están en condiciones de anteponer ninguna resistencia organizada a la dominación de la hacienda, y mucho menos de presentarse como una alternativa a ésta. La inexistencia de alguna organización de esas masas rurales, ha impedido que ellas participen en movimientos oca­ sionales de objeción al sistema de poder tradicional, en sus respectivos países. Así, Bolivia, no obstante su atraso relativo, disponía de más medios para transformar su estructura agraria que Colombia o Brasil. Por el hecho de no existir ninguna organización social que se

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990 971 75° 683 447 380 343

Fuente: Para las estimaciones de 1960 véase el Cuadro 2 del capítulo

TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS Si se consideran los niveles de ingreso estimados para 1970 y los ritmos de crecimiento del actual decenio, se comprueba que Argentina, Venezuela y México, se encuentran aproximadamente a una genera­ ción (tres décadas) de los niveles de productividad que prevalecen como media actualmente en los países del Mercado Común Europeo. Brasil, Colombia y Perú constituyen áreas críticas de subdesarrollo. Si Brasil y Colombia crecen en los próximos tres decenios a una tasa acumulativa de 2 por ciento anual, lo que implica una aceleración en relación al decenio actual, alcanzarán en el año dos mil un pro­ ducto per capita que corresponde al de México en 1970 y al de Chile en 1960. El descenso de la tasa de crecimiento que se observa en muchos países de la región ha sido acompañado de fuertes tensiones sociales, lo que contribuye al proceso de loma de conciencia del problema y su proyección en el plano político. Conviene tener en cuenta que las tasas de crecimiento demográfico y de urbanización, no han sido afec­ tadas por las fluctuaciones en el ritmo de crecimiento del pib. Por otra parte, debido al bajo nivel de vida de la gran masa poblacional en la mayor parte de los países, un crecimiento insuficiente de la oferta de artículos de primera necesidad tiende a adoptar el carácter de calamidad social, en ciertas áreas. Consideremos el caso, típico en la región, en que la población crece a una lasa anual de 3 por ciento, la población rural a una lasa de 1,5 y la urbana de 4 5, distribu­ yéndose igualmente la población entre los dos sectores. Admitamos que, en condiciones de crecimiento lento del producto, el aumento de productividad sea idéntico en ambos sectores, lo que es una hipó­ tesis optimista. Siendo así, para que la producción agropecuaria acom­ pañe el crecimiento de la población, será necesario que el producto per capita aumente a una tasa por lo menos de 1,5 por ciento anual. (Jomo la producción agropecuaria estará creciendo a un 3 por ciento, al igual que la población, será preciso que los grupos cuyos ingresos se están elevando tengan una elasticidad-ingreso negativa de la de­ manda de alimentos, para que la masa de la población no tenga que comprimir su ya bajo nivel de consumo de alimentos, o para que las importaciones de alimentos no deban crecer más que la población. Si la tasa de crecimiento del producto per capita es inferior a 1,5 será imprescindible que la productividad crezca más rápidamente en el sector agropecuario que en el conjunto de la economía, para que la oferta de alimentos no decline, excluida la hipótesis de que pueda haber una expansión de las importaciones de alimentos o una reduc­ ción en las exportaciones de éstos, que tengan mercado interno. Este

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TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS 299 ejemplo pretende demostrar tan sólo que, dados ciertos parámetros demográficos, debe alcanzarse un determinado ritmo de crecimiento, simplemente para que la población no sea sometida a un permanente deterioro de sus condiciones de vida. Esa barrera —junto a la cual la reducción del ritmo de crecimiento económico parece también crear agudas tensiones sociales— será más alta o más baja, en función de factores específicos de cada país. Para limitarnos a los factores más importantes, mencionaremos las diferencias en las tasas de crecimiento demográfico, que son mucho más altas en Brasil y Colombia que en Argentina, Chile o Uruguay; la existencia de un excedente expor­ table de alimentos coloca a Argentina y Uruguay en condiciones de poder absorber el impacto de tasas de crecimiento del producto, mu­ cho más bajas que las señaladas; del mismo modo, un elevado co­ eficiente de importación permite a países como Venezuela, Perú o Chile, aumentar la oferta interna de alimentos mediante la contrac­ ción de otras importaciones, y reducir así el impacto social originado por bajas tasas de crecimiento del producto. Con relación a esos países, cuya mayor flexibilidad en las estructuras económicas les permite absorber tensiones sociales, cabe admitir que la barrera de las tole­ rancias se sitúa en torno del uno por ciento. Como los demás países representan una proporción muy superior de la población que los re­ feridos, la tasa crítica para el conjunto de la región se aproxima más al 1,5 que al uno por ciento. De acuerdo con lo que hemos observado, el ritmo de crecimiento de la región viene descendiendo persistente­ mente, habiendo pasado de una tasa de 2,2 por ciento en la primera mitad de la década de los cincuenta a 1,8 en la segunda mitad y 1,7 en la primera mitad del decenio de los sesenta. Aunque se tenga en con­ sideración que tales datos se refieren al conjunto regional, y que el problema de las tensiones sociales solamente tiene significación real considerado en el cuadro de cada sociedad nacional, parece fuera de duda que las fuerzas tendientes a estancamiento económico, están lle­ vando a la región a los límites de tolerancia de sus estructuras sociales. El análisis económico constituye apenas una primera aproxima­ ción al significado de complejos procesos históricos como el que está actualmente en curso en América Latina. No se debe olvidar que lo que ocurre en la región está, en gran parte, condicionado por varia­ bles exógenas, por cuanto la región continúa dependiendo de la exportación de materias primas y de la importación de tecnología. Además, la parte más moderna de su sector industrial está integrada en consorcios que operan asociados con un gran poder financiero y

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300 TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS escudados en un orden político no menos fuerte. Por otro lado, la diversidad de factores internos existente entre países en diversas fases de desarrollo económico y homogenización cultural, reduce a muy poco el alcance de todo intento de previsión de tendencias. Sin em­ bargo, parece indudable que las posibilidades de desarrollo apoyadas en la exportación de materias primas y en la industrialización »sustitutiva de importaciones* controlada del exterior, alcanzan o ya alcanzaron los límites de sus posibilidades, al mismo tiempo que el cuadro institucional, heredado del período colonial o constituido inmediatamente después de la separación de las metrópolis, parece haber agotado sus posibilidades de adaptación a las exigencias del desarrollo. En consecuencia, es comprensible que los problemas vin­ culados a la reconstrucción estructural hayan pasado al primer plano, y que incluso los gobiernos más oscurantistas de la región hayan manifestado repetidas veces el propósito de realizar reformas estruc­ turales en sus respectivos países. Esas definiciones de directrices polí­ ticas, aun cuando sean simplemente retóricas, constituyen una clara indicación del clima psicosocial que prevalece en la región. De ahí que el debate se centre más y más en los medios que serán utilizados en una reconstrucción estructural, cuyas líneas básicas se van defi­ niendo con creciente nitidez. Haremos referencia en seguida a algunos de los puntos más relevantes del temario que viene debatiéndose en la región. 1. Reinserción de las economías regionales en las líneas de expan­ sión de la economía internacional. La organización de los mercados de productos básicos de manera de asegurar una relativa estabilidad de sus precios, y la posibilidad de prever la demanda a mediano plazo, constituyen el objetivo mínimo a ser alcanzado. El esfuerzo para la consecusión de ese objetivo está contribuyendo a la formación de un frente común de los países de la región y a un entendimiento más amplio con los demás países del Tercer Mundo. La definición de una política comercial común frente al resto del mundo, aumen­ tará considerablemente el peso de la región en sus negociaciones con otros grandes bloques como Estados Unidos, el Mercado Común Europeo, la Unión Soviética y Japón. 2. Reformulación de las relaciones económicas con Estados Unidos. La evolución reciente de esas relaciones indica que la región se viene transformando en una fuente de divisas que Estados Unidos utiliza para cubrir parcialmente el déficit de su balanza de pagos con otras regiones del mundo. La participación de América Latina en las im­ portaciones estadounidenses viene declinando persistentemente, ha-

TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS 301 hiendo bajado de cerca de una tercera parte a comienzos de los años cincuenta, a una cuarta parte a fines de ese decenio ya 15 por ciento en 1967. En el período 1962-66, América Latina necesitó obtener un saldo positivo anual de cerca de 1.500 millones de dólares en sus re­ laciones comerciales con el resto del mundo, a fin de cubrir un déficit en la balanza comercial con Estados Unidos de 100 millones de dó­ lares anuales y de satisfacer los servicios de los capitales extranjeros, principalmente norteamericanos, invertidos en la región. Esa situa­ ción se viene agravando, debido a las medidas tomadas por el Gobier­ no de Estados Unidos para enfrentar las dificultades de su balanza de pagos. Las normas recomendadas en 1965 y transformadas en obli­ gatorias el primero de enero de 1968, limitan a un 110 por ciento del nivel de 1965-66 las inversiones realizadas en la región por em­ presas norteamericanas, descendiendo ese porcentaje a 65 en el sector petrolero. Además, las matrices garantizarán los créditos que obtengan las subsidiarias en los mercados locales latinoamericanos. Finalmente, los bancos comerciales e inversionistas en general, deberán reducir sus activos financieros líquidos al nivel de 1965-66. La aplicación de esas normas, según estimaba la cepal, limitará a 250 millones de dó­ lares anuales el monto de las inversiones privadas norteamericanas en la región. Como las utilidades de los capitales ya invertidos, no son inferiores a 1.000 millones de dólares, se deduce que las empresas en la región deberán practicar una política de autofinanciamiento, correspondiente a una retención de 25 por ciento de las utilidades, mientras que en Estados Unidos la política de retención no es inferior al 50 por ciento. Dado el hecho que las sucursales norteamericanas, además de sus fuertes posiciones financieras, tienen amplio acceso al crédito local, las medidas referidas no significan que el ritmo de creci­ miento de ellas se vaya a reducir, sino que ellas van a competir más ampliamente por los limitados recursos del ahorro local. El enfren­ tamiento de esos problemas exige la formación de un frente común regional y un planteamiento de conjunto de las relaciones económicas con Estados Unidos, problema que, evidentemente, tiene considera­ bles implicaciones políticas. 3. Reformulación de las relaciones con los grandes consorcios inter­ nacionales. Ya observamos que la estructura de la economía latino­ americana tiene a ser más y más controlada por consorcios inter­ nacionales, lo que introduce nuevos elementos de desarticulación en las economías nacionales. Además de los problemas ligados a la asigna­ ción de las inversiones, a la orientación de la tecnología y a la apli­ cación de recursos en investigaciones dentro del país, se plantea el

302 TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS problema más general de la apropiación por grupos extranjeros de parte considerable de los frutos del aumento de productividad. Dadas las posiciones oligopolíticas que ocupan y la política de precios admi­ nistrados que aplican, las empresas extranjeras están en condiciones de programar su expansión a base de autofinanciamiento, completa­ do cuando es necesario, con apelaciones al sistema bancario local. En otras palabras, en economías caracterizadas por un considerable excedente estructural de mano de obra, las empresas que gozan de una posición dominante en el mercado están en condiciones privi­ legiadas para retener la totalidad de los frutos del incremento de productividad, creado por el avance tecnológico o por las economías externas de que se beneficia la empresa. Una situación tal implica­ ría que el desarrollo económico no se haría en beneficio del país, entendido éste como el conjunto de la población, sino en el de los grupos extranjeros que controlan las empresas. Las repercusiones sobre la balanza de pagos son obvias, lo que, por sí sólo, podrá poner en marcha fuerzas capaces de frenar el desarrollo. Es este un pro­ blema de complejidad excepcional, pues su solución no podrá ser lograda a costa de una obstrucción de los canales que actualmente permiten, bien o mal, la transmisión del progreso tecnológico. Aunque el debate en torno de este problema se encuentre en su fase preliminar, todo indica que la solución tendrá que ser buscada en la creación de nuevas formas de empresas, que permitan la cooperación de grupos extranjerós con organizaciones nacionales privadas y públicas. Los esquemas de coproducción, ya ensayados en algunas partes, reflejan el esfuerzo que se comienza a hacer para salir del impasse actual. La obtención de una solución para los problemas que acabamos de reseñar, no es concebible sin que tenga lugar un esfuerzo de re­ construcción en otros aspectos de las estructuras internas de los países de más peso en la región y sin que se creen nuevas formas de coope­ ración entre los mismos. En este segundo aspecto cabría destacar los siguientes ítem: A. Reconstrucción de las estructuras económicas, con la finalidad de intensificar la asimilación de la tecnología moderna en todos los sectores productivos. En la mayoría de los países la intensificación del progreso tecnológico en el sector agropecuario constituye actual­ mente una necesidad ineludible. Para alcanzar ese objetivo sin incu­ rrir en costos sociales crecientes, tórnase indispensable, casi siempre, introducir modificaciones profundas y rápidas en la estructura agraria. El hecho de haber superado en alguna medida ese obstáculo, con el avance de una generación, proporcionó a México una ventaja consi-

.

A ’

TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS 303 derable en el conjunto de la región. La solución que se encuentre para ese problema marcará definitivamente la evolución socioeconómica en los próximos decenios, en países como Brasil, Colombia y Perú. B. Formulación de políticas de empleo, capaces de poner término al actual proceso de creciente marginalización social. La penetración de la tecnología moderna en una economía subdesarrollada, en el marco del Laissez-faire, crea o agrava el tipo de dualismo social que se viene llamando marginalización. Es éste un problema ampliamente conocido y no tendrá solución al margen de una política orientada a asegurar la difusión de los frutos del desarrollo en el conjunto de la población, preservando, simultáneamente, la tasa de formación de capital. La solución de este complejo problema exige un mínimo de autonomía tecnológica que actualmente no poseen los países de la región. C. Instrumentalización del sector público. La adopción de cre­ cientes responsabilidades en la promoción del desarrollo exige pro­ fundas modificaciones en el aparato estatal. Nuevas formas de orga­ nización que permitan conciliar adecuados patrones de eficiencia con la coherencia de propósitos inherentes a la acción pública, ya se están desarrollando en la región. Sin embargo, la planificación global continúa en estado embrionario, lo que se debe principalmente a que las estructuras de los sectores estratégicos no fueron preparadas previamente para responder a la dinamización que se objetiva con la introducción de la planificación. D. Conquista de un mínimo de autonomía tecnológica. Dadas las particularidades de los recursos naturales de la región, principalmente en lo que respecta a las áreas tropicales y subtropicales, y en razón de aspectos siii generis de su economía, el desarrollo de América Latina requiere un esfuerzo creciente en investigación tecnológica y en la ciencia básica necesaria para que esa investigación se consolide y fructifique. Ese esfuerzo tendrá que realizarse casi exclusivamente a través del sector público o de instituciones universitarias financiadas por el sector público, por cuanto el control de gran parte del sector privado por grupos extranjeros, tiende a colocar a las empresas en dependencia de centros de investigación situados fuera de la región. E. Cooperación en el plano regional. Gran parte de los problemas anteriormente reseñados sólo podrán abordarse adecuadamente en el marco de una efectiva colaboración regional. Por otra parte, esa cooperación presupone la existencia de estructuras nacionales viables desde el punto de vista del desarrollo. En otras palabras, la recons­ trucción de las estructuras, la instrumentalización de los Estados

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■. I

304 TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS para comandar los procesos internos de desarrollo y la obtención de formas superiores de cooperación en el nivel regional, son problemas interdependientes, cuyas soluciones sólo podrán ser logradas por apro­ ximaciones, mediante esfuerzos paralelos. La integración en las actua­ les condiciones de estructuras internas inadecuadas y de dependencia externa, podría llevar a la región a un nuevo impasse en el desarrollo, al mismo tiempo cpie se debilitarían, aún más los actuales centros nacionales de decisión. En razón de las considerables disparidades en los niveles actuales de desarrollo y de la magnitud del esfuerzo de reconstrucción estructural interno a enfrentar, todo indica que deberá ¡ recorrerse un largo camino en la búsqueda de formas, cada vez más complejas y eficaces, de cooperación económica, antes que la crea­ ción de un espacio económico integrado pueda considerarse corno un eficaz instrumento de desarrollo regional. F. Reintegración de Cuba en la economía regional. Todo parece indicar que a partir de la segunda mitad del próximo decenio, Cuba tendrá que volcarse hacia la industrialización como medio más eficaz de proseguir su desarrollo. Esa industrialización podrá efectuarse a costos mucho más bajos dentro de una cooperación de los demás países de la región, especialmente con los del área del Caribe. El intercambio preferencia! con los países socialistas se justifica económicamente en la medida que Cuba se apoya en las ventajas comparativas de su producción agrícola tropical. Tratándose de productos manufactura­ dos, esas ventajas desaparecen. Que Cuba comercie ampliamente con. los países de Europa occidental y con Canadá y que no lo haga con América Latina, se debe a la evolución de sus relaciones con Estados Unidos, a la hegemonía que éste ejerce sobre los países de la región y a la forma como el gobierno revolucionario reaccionó ante esa situa­ ción. Superado el cuadro emocional en que se coloca el problema actualmente, es de admitir que se desarrollen relaciones de interés mutuo, teniendo en consideración las diferencias de organización económica, social o política. Las observaciones que acabamos de hacer se refieren a simples hipótesis, escogidas en un campo abierto de posibilidades históricas. Es perfectamente posible que el camino que elija la historia sea distinto. Por ejemplo, es factible que se prolongue por mucho tiempo la actual fase de estacionamiento o que se abra en seguida un proceso de ten­ siones sociales agudas, con avances y retrocesos, lo que podrá costar a la región un aumento de su atraso relativo en un mundo en rápido desarrollo. También es posible que después de un período dé indeci-

TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS 305 siones sobrevenga un proceso de bruscas transformaciones sociales, abriéndose posteriormente una fase de desarrollo económico acelerado. Abandonando el plano de las simples conjeturas, existen razones para admitir que las fuerzas que actualmente ofrecen más resistencia a la reconstrucción estructural están en declinación, tanto como re­ flejo del proceso de urbanización, como a consecuencia de las tensio­ nes provocadas en el último decenio por la reducción de la tasa de crecimiento. Por otra parte, se va logrando un mejor conocimiento de la naturaleza de los problemas a enfrentar, así como un mayor domi­ nio de las técnicas que permiten interferir en complejos procesos so­ ciales. Como el estancamiento económico debilita la estabilidad social, la defensa del status quo también tiende a ser cada vez más difícil. En la medida en que los problemas se hacen más complejos las opciones se restringen, aumentando la probabilidad de que todo paso adelante abra procesos acumulativos en las direcciones que indicamos o pro­ voque retrocesos que vengan a deteriorar aún más la posición inicial. En otras palabras, el costo de la inmutabilidad social será creciente para aquellos que se benefician de ella.

INDICE

ANALITICO

í Abrcu, y Capistrano de, 21 Acero en lingotes, producción, 165 Acido sulfúrico, producción, 161 Acuerdos sectoriales, en alalc, 238 Agricultura, desarrollo reciente, 144-149 , rendimientos, 146 , uso de fertilizantes, 148 235-238 , evolución del intercambio interno, 243

alalc,

1 I

1

Alfabetización, calidad y nivel, 66-67 Algodón, tendencia de las exportacio­ nes, 217 Alimentos, consumo de, 66 América Central, en las exportaciones regionales, 226 , proceso de integración, 228-234 , resultados de la integración econó­ mica, 231 , industrias de integración, 230 América Latina, expresión geográfica, 16 , relaciones con Estados Unidos, 18 , características físicas, 28 , en el comercio mundial, 55 , en la economía mundial, 63-64 , ingreso per capita, 65 , entrada de capitales, 202 ana, 283 ancap, 200-201 /Xnchieta, José de, 21 Anchoveta, su pesca, 218-219 Andino, Grupo, 239 Aragáo, José María, 235 Arancibia, Osvaldo, 130 Argentina, evolución económica, 55 , distribución del ingreso, 80-81 , factores favorables a la* industria­ lización, 100-112 , inflación, 129 , rendimiento agrícola, 146 , tendencia al estancamiento, 176-178 , control de las exportaciones, 190 Ayllu, 265

Azúcar, declinación de sus precios en el siglo xvii, 31 , tendencias recientes, 218

Bancos centrales, 92-93 Banco Intcramcricano de Desarrollo, 202-221 Banco Mundial, 201-221 Banco Nacional de Dcsenvolvimcnto Económico, creación, 178, 248 Báer, Werner, 125, 181 Barbados, evolución demográfica, 274 Barraclough, Solón, L., 74 Barrios, J. R., 228 Blackburn, Robín, 291 Bolívar, ideología liberal de, 37 Bolivia, evolución demográfica, 101 , petróleo, 201 , situación en alalc, 238 , reforma agraria, 264 Botcr, C. R., 32 Brasil, historia demográfica, 21 , articulación de su espacio econó­ mico, 32 , exportaciones, 55 , característica de la estructura agra­ ria, 77-78 , distribución del ingreso, 80-81 , factores de la industrialización, 101 , evolución de la producción textil, 108, 113 , inflación, 129 , causas de la tendencia al estanca­ miento, 178-182 , política del café, 188 , control de la industria por grupos extranjeros, 209

Cacao, tendencias recientes, 217 Café, su papel en la consolidación del Estado brasileño, 42 , exportaciones brasileñas, 55 , política brasileña, 188 , evolución de los mercados, 215 Capacidad para importar, 109, 221

( INDICE ANALITICO

Capitales extranjeros, 202-205, 212 Capitales norteamericanos, 207 Capitanías hereditarias, de Brasil, 25 Capitulaciones, 25 Cárdenas, Lázaro, 261 Carga fiscal, su efecto en- la repartición del ingreso, 86 Cuadro sintético, producción, 162 Carbonato de Sodio, producción, 161 Carga tributaria, estructura, 254 Ceará, estado de, 101 Ceceña, José Luiz, 209 CEPAL, su papel en América Latina, 185, 246 .. , metodología de planificación, 248249 Cobre, política chilena del, 193 Coeficiente de comercio exterior, defi­ nición de, 48 , la Gran Bretaña, 48 , varios países, 56, 89, 110 Coeficiente de industrialización, 111 Colombia, estructura agraria, 75-76 , industrialización, 112, 138 , resultados de la planificación, 251 Comercio, colonial, 27, 28, 29 , mundial, 47, 55-56 , repercusión de la crisis de 1929, 59 , evolución reciente, 214 Comunidades indígenas, en la forma­ ción de las estructuras agrarias, 72, 256 , cautivas, 265 Conciencia latinoamericana, formación, 16 Control de cambios, su objetivo, 186 corfo, 113 Cosío, Villegas, Daniel, 54, 103 Costa Rica, evolución del pib, 234 Crisis cíclicas, su efecto, 90-91 Crisis de 1929, repercusión en América Latina, 59, 93, 94 Cuba, importancia relativa de su economía, 134 , petróleo, 201 , particularidades de su historia coloniaJ.273 , Tratado Comercial de Reciprocidad con Estados Unidos, 277

307

, participación en la política de New Deal, 280 , reforma agraria, 282 Cunningham, W., 36 Chimbóte, usina siderúrgica, 164 Chcvalicr, Fran^ois, 263 Chile, causas de su poblamicn.to, 29 , precios, formación del Estado na­ cional, 40 , estructura agraria, 75-7G .crisis del salitre, 106 , industrialización, 112 , inflación, 129 , política del cobre, 193 , metas de planes de desarrollo, 251 , reforma agraria en , 270 China, 290 Chonchol, Jacqucs, 272 Denis, Hcnri, 292 Dependencia externa, formas tradicio­ nales, 184 , nuevas formas, 200 Desarrollo, cambios estructurales re­ queridos, 119-220 , factores que lo forman, 174-176 Deuda Externa, 212 Díaz-Alejandro, Carlos F., 177, 240 Di Telia, Torcuato, 55 División internacional del trabajo, ca­ racterísticas en el siglo xix, 44 Domikc, Arthur L., 74 Dumont, René J., 283, 287 Dualismo, económico, 295 , tecnológico, 295 , social, 303 Ecuador, situación en alalc, 238 Educación, niveles de, 66 Ejido, 260-262 Elasticidad-ingreso, de la demanda de manufacturas, 98 Elliot, Gerald, 219 El Salvador, evolución, del pib, 234 Emisión de papel moneda, 92-93 Encomienda, 25, 26, 27 , su extinción formal, 30 enap, 201.

INDICE ANALITICO

308

Energía eléctrica, generación, 172 , potencia instalada, 173 Enjalbert, Hcnri, 259 Estados nacionales, formación, 37, 42 esacap, 231 Estados Unidos, en la formación de la conciencia latinoamericana, 28 , causas básicas de su rápido desa­ rrollo, 48 , organización del espacio económico, 71 , dominación sobre Cuba, 273 Estructura agraria, características, 7278 Estructuralismo, es base en el problema agrario, 255 Exportaciones latinoamericanas, 225 Fernández y Fernández, Ramón, 262 Ferrer, Aldo, 55, 177 Fertilizantes, uso en países selecciona­ dos, 148 • Feudalismo* latinoamericano, 29, 30 Fibras de viscosa, producción, 162 Fibras poliamídicas, producción, 162 Fidel Castro. 291 Filiales de empresas extranjeras, 206208 Financiamientos, compensatorios, 224 , complementarios, 224 Fondo Monetario Internacional, 93, 130 Freí, Presidente, 243 Furtado, Celso, 20 31, 88, 101, 125, 182, 189, 243

i

Geografía física de la América Lati­ na, 28 Germani, Gino, 38, 55 Ginebra, Conferencia de 1964, 221 Gold Exchange Standard, 88, 92, 93 González Casanova, Pablo, 128 Graciarena, Jorge, 55 Guatemala, estructura agraria, 75-76 , capitanía de, 228 , evolución del pib, 234 , sistema fiscal, 253 Guerra y Sánchez, Ramiro, 275, 276 Gumbau, Hcnri, 265 Gutelman, Michcl, 283, 284, 290

Hacienda, 256-258 Harlow, V. T., 274 Holanda, su influencia en Brasil, 31 Haití, atraso industrial, 155 , guerra de liberación, 274 Herrera, Felipe, 243 Herzog, Jesús Silva, 192 Hojalata y láminas, usina siderúrgica, 164 Honduras, evolución del pib, 234 Huachipato, usina siderúrgica, 113, 164 Huencavélica, mina de mercurio, 28 Humboldt, corriente de, 218 Humphreys, Robert A., 42 iapi,

190-191

ICAITI, 231

Independencia, naturaleza del movimiento de, 35 , polos de irradicación del movimien­ to, 36 Inglaterra, penetración en Buenos Aires y Portobello, 33 , privilegios de, en el comercio de Brasil, 39 , y la Reproducción Industrial, 44-46 , fin del proteccionismo, 45 Inflación, estructural, 118 , causas estructurales básicas, 120-124 , mecanismos de propagación, 125127 , de demanda, 127 , de costos, 127 Industrialización, inducida por las ex­ portaciones, 98-102 , sustitutiva de importaciones, 106-14 ’ coeficientes de, 107 , papel del Estado, 114-117 , causa de la inflación, 118 Iniciativa individual, en la Conquista, 24 1NRA, 283

Integración económica, de Central, 228 234 , visión de conjunto, 241 Jara, Alvaro, 24, 28 Kennedy, Presidente, 250 Kindleberger, C. P., 48, 56

América

309

INDICE ANALITICO

Kuznctz, Simón, 22, 47

Lambert, J., 25, 42 Larrakle, William, 270 Latifundio-minifundio, 72 Le Riverand, Julio, 283 Lista común, en alalc, 237 Lista nacional, en alalc, 237 López Mateo, Gobierno de, 261 Maneschi, Andrea, 181 Máquinas-herramientas, en Argentina y Brasil, 167-168 Marina mercante mundial, evolución histórica del tonelaje, 45

Martins, Luciano, 209 Martncr, Gonzalo, 248 Mayobre, José Antonio, 243 Mecánicas, industrias, 166-169 Mercado interno, formación., 99 Mellafe, Rolando, 20 Mcthuen, acuerdo de, 36 México, crecimiento en el gobierno Porfirio Díaz, 54 , distribución del ingreso, 81-84 , evolución del salario real, 83 , factores de la industrialización, 102 , artesanía, 102 , inflación contenida, 128-9 , rendimientos agrícolas, 146 , política del petróleo, 192 , control de la industria por grupos extranjeros, 209 , reforma agraria, 258 Minerales de hierro, calidad, 165 Minifundio, definición, 74 Miró, Carmen A., 20 MNR, 267 Mondova, usina siderúrgica, 164 Montiel Camacho, Hugo, 196 Movimiento de capitales, impacto de la crisis del 29 sobre, 59 Nacional Financiera, 116 Návarretc, Efigenia N. de, 82 Negro de humo, producción, 162 Nicaragua, evolución del pib, 284 Nueva Castilla, virreinato, 33 Nueva Delhi, Conferencia de 1968, 221 Nueva España, virreinato, 33

Nueva Granada, virreinato, 33 Noyola Vásqucz, J., 125 Nurkse, Ragnar, 50 229 Oliveira, Julio, 125 Orinoco, usina siderúrgica, 164 Oro del Brasil, consecuencias de su des­ cubrimiento en el siglo xvni, 32 odeca,

Panamá, 228 Papel y Celulosa, industria, 162-163 Paraguay, atraso industrial, 155 , situación en alalc 238 Patrón-oro, inaplicabilidad de sus re­ glas, 90, 91 Paz del Río, usina siderúrgica, 151 Pecuaria, tendencia de la producción, 150-151 , rendimiento de los rebaños 150 Peña, Moisés de la, 260 Perfil de la demanda, en las economías subdesarrolladas, 79 Perú, coeficiente de importaciones 137, , industrialización 138 , exportación de productos pesqueros, 218 Pessa de Quiroz, José Antonio 209 Petróleo, producción 169 , refinación 170 expropiación en México 192 , producción, en México y Venezuela, 198,215 Picó, Rafael, 277 Pinto Santa Cruz, Aníbal, 41, 125 pib, tasas de crecimiento, 174 Planificación, en series de, 246 , la técnica desarrollada por cepal, 248 Plantación, 256 Planta, revolución, en la técnica de producción en el siglo xvi, 28. Platt, enmienda, 273, 279 Poblete Troncoso, Moisés, 272 Política fiscal, como instrumento para reducir la dependencia externa, 186 Políticas monetarias, 95 Polos de crecimiento, en el período colonial, 29

310 Porfiriato, 103 Porfirio Díaz, 258 Portales, Constitución de, 40 Portugal, ocupación por España, 31 , transferencia de la Corte para el Brasil, 35, 36 Potosí, 28 Población latinoamericana, evolución histórica, 19 , indígena, su destrucción, 20 Prcbisch, R., 93, 125, 185, 222, 243, 246 Preferencias, sistema de, 224 Petrobrás, creación, 178 Productos liásicos, política de, 222 Productos manufacturados, política de exportación, 223 Productos pesqueros, en las exportacio­ nes peruanas, 218 Programa.de Metas, Brasil, 248, 252 Proyecciones, grado de eficiencia, 249 Puerto Rico, 273, 276, 279, 280, 288 Punta del Este, Conferencia de, 250 , Carta de, 250

Químicas, industrias, 159-161

I

Reconquista española, reflejos en- Amé­ rica Latina, 23 Reformas agrarias, 255-272 República Dominicana, atraso indus­ trial, 155 Reservas de los bancos de depósitos, control de los, 94 Revolución Cubana, 273 Revolución Industrial, características en la primera mitad del siglo xix, 39, 44 Río de La Plata, virreinato, 33 Roosevclt, Presidente, 178, 279 Salud, indicadores de las condiciones de, 67 salte,

plano, 178 San Nicolás, usina siderúrgica, 164 Sanz de San.tamaría, Carlos, 243 Sao Paulo, crecimiento demográfico, 54 Seers, Dudlcy, 125, 290 Siderurgia, su evolución, 164-166

INDICE ANALITICO SIECA, 231

Sistema fiscal, inadecuación, 253 Soda cáustica, producción, 161 Solís M., Leopoldo, 54 Soza Valderrama, Héctor, 248 Stavenhagen, Rodolfo, 259, 264 Stinc, Stanley Y., 108 Subercascaux, B., 92 Sunkel, Osvaldo, 125 Sulfato de amonio, producción, 162 Superfosfato simple, producción, 152 Superfosfato triple, producción, 162 Sustitución de importaciones, 110

Tamagua, Frank, 93 Tapié, Víctor L., 42 Tarifa móvil, en el proteccionismo agrícola inglés, 45 Tasas de interés, elevación, 221 Taubaté, convenio de, 189 Tasas de cambio, manipulación, 94 Tecnología, importancia de su transmisibilidad, 47 , su condicionamiento histórico, 50 , cuero a, 205 Términos del intercambio, 56 Textil, industria, 156-169 , consumo por habitante de produc­ tos, 158 , grado de modernización, 159 Tipología, de economías exportadoras de materias primas, 50 Tractores.cn países seleccionados, 149 Tratado de Montevideo, 236 Tratado Multilateral de Libre Comer­ cio c Integración Económica Centro­ americana, 230 Transportes marítimos, política de, 225 Turismo, sin importancia para Méxi­ co, 219-220

Unión Cívica Radical, Argentina, 116 Unión Soviética, 282, 284, 287, 290 Urquide, Arturo Morales, 37, 265 Urquide, Víctor, 88, 236 Uruguay, inflación, 130 , producción de lana, 150 , atraso industrial, 155 Utrecht, acuerdo de, 33

INDICE ANALITICO Vargas, gobierno de, 116, 178 Vehículos automáticos, producción, 168169

Véliz, Claudio, 20, 263, 272 Venezuela, características del desarro­ llo, 137 , industrialización, 138 , oferta interna de productos agro­ pecuarios, 144 , política del petróleo, 187 , metas de planes de desarrollo, 251 , reforma agraria en, 270 Vicens, Vives, Jaime, 42 Vignols, León, 274 Villa Martínez, Rosa Olivia, 125

311

Villanueva, Javier, 197 Virreinato de Nueva España,’33 , de Nueva Castilla, 33 , de Nueva Granada, 33 , del Río de la Plata, 33 Vinhas de Quiroz, Mauricio, 207, 210 Volta Redonda, 116, 164, 178 Wagman, A., 92 Wcrncck, Vera, 209 Wionczck, Miguel S„ 93, 236

Yates, P. L.; 55, 56 Yudelman, Mon tagne, 145

Zavala, Silvio, 25

I

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impreso en vox, s. a. necaxa 24 - méxico 14, d. f. cinco mil ejemplares 30 de octubre de 1974

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J LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA DESDE LA CONQUISTA IBÉRICA HASTA LA REVOLUCIÓN CUBANA CELSO FURTADO Celso Fú'rtado escribió el presente volumen con la mira de contribuir d ampliar la perspectiva de las indagaciones sobre.el desarrollo dentro de cada uño de los países de América Latina. El análisis del desarrollo de cualquier economía nacional latinoamericana requiere suvinserción en el cuadro regional, del mismo modo que exige una nítida percepción del comportamiento de los polos dinámicos de la economía mundial. Frente a esto, el estudiante de economía y de historia económica tiende a recurrir, de manera creciente, a referencias regionales, y se interesa cada vez más por el análisis comparativo de experiencias nacionales. Para ayudarlo a abrir ese camino, que es también el de la toma de conciencia de la comunidad de intereses que une a todos los latinoamericanos, preparó SI presente ensayo el autor de Teoría y política del desarrollo económico y de tantos otros estudios valiosos.

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