Internationale Umschuldungen im 19. und 20. Jahrhundert: Eine Analyse ihrer Ursachen, Techniken und Grundprinzipien [1 ed.] 9783428470860, 9783428070862

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HORST FELDMANN

Internationale Umschuldungen im 19. und 20. Jahrhundert

Schriften zu internationalen Wirtschaftsfragen Band 11

Internationale Umschuldungen im 19. und 20. Jahrhundert Eine Analyse ihrer Ursachen, Techniken und Grundprinzipien

Von Dr. Horst Feldmann

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Feldmann, Horst Internationale Umschuldungen im 19. und 20. Jahrhundert: eine Analyse ihrer Ursachen, Techniken und Grundprinzipien I von Horst Feldmann.- Berlin: Duncker und Humblot, 1991 (Schriften zu internationalen Wirtschaftsfragen; Bd. 11) Zug!.: Hamburg, Univ., Diss., 1990 ISBN 3-428-07086-0 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1991 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41

Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany ISSN 0720-6984 ISBN 3-428-07086-0

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung . . .. .. . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. ... . . . . . . . . . . . . . ... .. . ... ..............

15

B. Internationale Umschuldungen vor 1914 . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 I. Charakteristika der internationalen Verschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1. Anleihen als vorherrschende Finanzierungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . 20 2. Die Dominanz des britischen Kapitalexportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3. Die Rolle des französischen und des deutschen Kapitalexportes . . . . 28 4. Konsequenzen für internationale Umschuldungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 li. Internationale Umschuldungen im Zuge der weltwirtschaftliehen Integration ............................... .. ....... ... .. . .. . .. ... ......... . ... .. . . .. . 33 I. Die Erfahrungen einer jungen Republik: Das Beispiel Guatemala, I856-I9I3 . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 a) Weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen ...... ...... .. .... .. .. .. .. 34 b) Häufigkeit und Formen internationaler Umschuldungen: Eine Chronologie . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 40 c) Bestimmungsgründe und Implikationen der Umschuldungen .. .. . 48 2. Die Erfahrungen einer alten Kolonialmacht: Das Beispiel Portugal, I833-I902 ........... . .. . ....................... . ................. . .. . .. . 60 a) Zum politischen und ökonomischen Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 b) Häufigkeit und Formen internationaler Umschuldungen: Eine Chronologie . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . 65 c) Bestimmungsgründe und Implikationen der Umschuldungen .... . 80 III. Ausländi~~he Interventionen bei internationalen Umschuldungen: Das Beispiel Agypten, I876-I880 ... .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. 100 I. Zum politischen und ökonomischen Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I 00 2. Das Outrey I Pastre- und das Goschen I Joubert-Abkommen . . . . . . . . . II1 3. Das Liquidationsgesetz ... .. .. .... .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. ... .. .. .... . I22 4. Nachfolgende Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I32 5. Resümee . . . .. . .. . . . . . . . .. .. . .. . . .. . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . .. .. .. I38 IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise: Das Beispiel Argentinien, I891-1893 .. .. . .. .... .. .. .. .. . .. . .. .. .. .... .. .... .. .. .. 149 1. Vom Anleihe-Boom zur Baring-Krise .. .. .. .. .. .. .. ...... .... .. .. .... . 149 2. Die Konsolidierungsanleihe .. .. .. .. . .. . .. .. .. ... .. .. . .. .. .. .. .. ... .... . I65 3. Das Romero I Rothschild-Abkommen . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 176 4. Nachfolgende Entwicklungen .. .. .... .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... . .. .. . 184 5. Resümee . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

6

Inhaltsverzeichnis V. Zur Typologie der Umschuldungen . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 I. Umschuldungsursachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

2. Umschuldungstechniken . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 3. Umschuldungsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 4. Zum Umschuldungserfolg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 I. Charakteristika der internationalen Verschuldung .. . ... .. .. .. .. .. .. .. .. ..

237

1. Interalliierte Schulden und deutsche Reparationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Der Anleiheboom der zwanziger Jahre .. .. . . .... .. .. . ... .. .. .... . .. ...

243

3. Die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise .. .. . . .. .. . . . . .. .. .. .. .. ..

257

Il. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise .. . 261 1. Multilaterale Schuldenregelung: Das Beispiel Brasilien, 1932- 1943 . . . 261 a) Einführung . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 b) Der Konsolidierungsplan und der Aranha-Plan .. .. .... .. .. .. .. .. ..

266

c) Die Übergangsregelung und der Souza-Costa-Plan .. .. .. .. .. .... . 286 d) Resümee . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 2. Unilaterale Schuldenregelung: Das Beispiel Chile, 1935 . . . . . . . . . . . . . 317 a) Die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise und die Umschuldung der kurzfristigen Auslandsschulden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 b) Die Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580 .. .. .. .... .. . .. .. .. .. .. . 332 c) Die Anwendung des Gesetzes Nr. 5580 .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . 342 d) Nachfolgende, einvernehmliche Schuldenregelung . . . . . . . . . . . . . . . . 353 e) Resümee . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 III. Zur Typologie der Umschuldungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 1. Umschuldungsursachen . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . 368

2. Umschuldungstechniken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 3. Umschuldungsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 4. Zum Umschuldungserfolg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

D. Internationale Umschuldungen nach 1945 .. .. . . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. ..

424

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424

1. Die Zeit von 1946 bis 1972 .. .. . .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. ..

425

a) Die Dominanz öffentlicher Kreditvergabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 b) Die untergeordnete Bedeutung privater Ausleibungen . . . . . . . . . . . . 434 2. Die Zeit von 1973 bis 1988 .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. .. ..

439

a) Das "Recycling der Petro-Dollars" .. .. .. .. .. . ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 439 b) Die globale Schuldenkrise . .. .. .. .. .. . .... .. .. .. ... .. . .. .. .. .. .. .. ..

452

Inhaltsverzeichnis

7

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder: Der Zeitraum 1956- 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462 1. Die Entstehung des Pariser Clubs: Das Beispiel Argentinien, 1956-

1965 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462 a) Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462

b) Die Umschuldung des Jahres 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 c) Die Umschuldung des Jahres 1962 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466 d) Die Umschuldung des Jahres 1965 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 e) Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 2. Umschuldung als Mittel der Entwicklungshilfe: Das Beispiel lndonesien, 1966-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 a) Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 b) Die Umschuldungen der Jahre 1966 bis 1968 . .. .. .. .. .. . .. . .. ....

476

c) Die Umschuldung des Jahres 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 d) Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . 501 3. Die zunehmende Bedeutung internationaler Geschäftsbanken: Das Beispiel Türkei, 1978-1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 504 a) Vorbemerkung . . . . . . . .. . . . . . . . ... . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ..

504

b) Die Umschuldungen der Jahre 1978 und 1979 . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 506 c) Die Umschuldungen der Jahre 1980 bis 1982 ............. .. . .. . ..

524

d) Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982 . . . . . . . . . . . 538 1. Vorreiter und Vorbild: Das Beispiel Mexiko, 1983- 1988 . . . . . . . . . . . .

540

a) Vom Ölboom zum Schuldenmoratorium . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 b) Erste Umschuldungsrunde: "Krisenmanagement" 1982 I 83 . . . . . . . 551 c) Zweite Umschuldungsrunde: Das Mehrjahres-Umstrukturierungsabkommen von 1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566 d) Dritte Umschuldungsrunde: Das Finanzierungspaket 1986/87 . . . 577 e) Vierte Umschuldungsrunde: Der Schuldentausch von 1988 . . . . . . 588 f) Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

593

2. Der größte Schuldner: Das Beispiel Brasilien, 1983-1988 . . . . . . . . . . . 606 a) Vom "Wirtschaftswunder" zur Zahlungsunfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . 607 b) Erste Umschuldungsrunde: Der Finanzierungsplan 1983 . . . . . . . . . 616 c) Zweite Umschuldungsrunde: Der Finanzierungsplan 1984 . . .. . . . 628 d) Dritte Umschuldungsrunde: Der Finanzierungsplan 1985/86 . . . . 635 e) Vierte Umschuldungsrunde: Der Finanzierungsplan 1988 . . .. . . ..

647

f) Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

670

IV. Zur Typologie der Umschuldungen . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 685 1. Umschuldungsursachen . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

685

8

Inhaltsverzeichnis 2. Umschuldungstechniken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695 3. Umschuldungsprinzipien . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . 714 4. Zum Umschuldungserfolg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 757

E. Internationale Umschuldungen im 19. und 20. Jahrhundert im Vergleich 762 I. Umschuldungsursachen . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . .. . . . . ... . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . ..

762

II. Umschuldungstechniken . . . . . . . . . ... . . . . . . .. . . . . . . . . ... .. . . . . . .. .. . . . . . . . . . 766 III. Umschuldungsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 770 IV. Zum Umschuldungserfolg .. . ... . . . .. . .. . . . . . . . . .. .. . . . . . . .. . .... . .. . ..... . 786 F. Schlußbetrachtung: Die heutige Schuldenkrise der Entwicklungsländer im Lichte der historischen Erfahrungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 789 Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 793 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

794

Tabellenverzeichnis Tab. 1: Großbritannien- Struktur der Portfolioinvestitionen, 1865-1914 . . . . . .

27

Tab. 2: Großbritannien, Frankreich, Deutschland - Geographische Struktur der Kapitalanlagen im Ausland, 1914 .......... . . . . .. .. . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . .

31

Tab. 3: Guatemala - Auswirkungen internationaler Umschuldungen auf die Schuldendienstbelastung, 1887-1913 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

Tab. 4: Guatemala- Konditionen internationaler Umschuldungen, 1856-1913

56

Tab. 5: Portugal- Entwicklung der Handelsbilanz, 1865-1910 . . . . . . . . . . . . . . . .

63

Tab. 6: Portugal- Emissionen internationaler Anleihen, 1856-1886 . . . . . . . . . ..

68

Tab. 7: Portugal- Zinszahlungen auf Auslandsanleihen unter alternativen Umschuldungsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

Tab. 8: Portugal -

Merkmale der internationalen Verschuldung, 1831-1913

80

Tab. 9: Portugal -

Konditionen internationaler Umschuldungen, 1833-1902

90

Tab. 10: Ägypten- Konditionen internationaler Anleiheemissionen, 1862-1873

107

Tab. II: Ägypten - Volumina und Komponenten internationaler Umschuldungen, 1876/77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Tab. 12: Ägypten- Umfang und Struktur der Auslandsverschuldung nach Inkrafttreten des Liquidationsgesetzes, 1880 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

130

Tab. 13: Ägypten- Konditionen der Konversionen von 1890/1893 . . . . . . . . . . . . . 138 Tab. 14: Ägypten- Konditionen internationaler Umschuldungen, 1876-1880 ..

142

Tab. 15: Ägypten- Institutionen der internationalen Finanzkontrolle, 1876-1940 146 Tab. 16: Argenlinien-Umfang und Struktur der Schuldenaufnahme im Ausland, 1881-1891 . . . . . . . .. . . . ... . . . . . . .. . . .. .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Tab. 17: Argentinien- Auslandsanleihen des Bundes, Anfang 1891 ..... .......

168

Tab. 18: Argenlinien - In das Romero/Rothschild-Abkommen einbezogene Anleihen, 1893 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

181

Tab. 19: Argenlinien-Umfang und Struktur der Auslandsverschuldung, 1892 . . . . 189 Tab. 20: Argentinien- Konditionen internationaler Umschuldungen, 1891-1893

196

Tab. 21: USA- Emittentenstruktur der Neuemissionen von US-Dollar-Auslandsanleihen, 1920-1931 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Tab. 22: USA -

Sektorale Struktur ausstehender Portfolioinvestitionen, 1930 252

Tab. 23: Großbritannien- Sektorale Struktur börsennotierter Auslandseffekten, 1913, 1930 . . . . . .. . . . . . . . . ... . ...... .. .. .. .. . . .. .. .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Tab. 24: Brasilien- In den Konsolidierungsplan von 1932 einbezogene Verbindlichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

10

Tabellenverzeichnis

Tab. 25: Brasilien Kategorisierung umgeschuldeter Auslandsanleihen, 1934-1943 ................. . ................... . .... . ................ . .. . ... Tab. 26: Brasilien - Zins- und Tilgungszahlungen auf Auslandsanleihen gemäß Aranha-Plan von 1934 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . Tab. 27: Brasilien- Börsenkurse ausgewählter Auslandsanleihen, 1930-1938 . Tab. 28: Brasilien- Zins- und Tilgungszahlungen auf Auslandsanleihen gemäß der Übergangsregelung von 1940 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . Tab. 29: Brasilien - Zins-, Tilgungs- und Barzahlungen auf Auslandsanleihen gemäß dem Souza-Costa-Plan von 1943 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Tab. 30: Brasilien- Konditionen internationaler Umschuldungen, 1932-1943 . Tab. 31: Chile- Öffentliche Schulden, 1930 .... .. .. .................... ......... Tab. 32: Chile - Öffentliche Auslandsverschuldung, 1931 und 1933 . . . . . . . . . . . Tab. 33: Chile- Schuldendienstzahlungen gemäß Gesetz Nr. 5580, 1935-1949 .. . Tab. 34: Chile- Börsenkurse ausgewählter Auslandsanleihen, 1930-1938 .... . Tab. 35: Chile- Konditionen der internationalen Umschuldung von 1935 .. .. . Tab. 36: Staatliche und staatlich garantierte US-Dollar-Anleihen ausländischer Emittenten, 1938, 1945, 1949 .. .. .. .... .. .. .. .... .. .... ........ .. .. .... .. . Tab. 37: US-Dollar-Anleihen ausländischer Zentralregierungen nach Regionen, 1938, 1945, 1949 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . Tab. 38: Langfristige, durch staatliche Geber bereitgestellte Kapitalimporte von Entwicklungsländern, 1946-1955 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 39: Finanzielle Netto-Leistungen westlicher Industrieländer an Entwicklungsländer und an multilaterale Organisationen, 1956-1972 . . . . . . . . . . . . Tab. 40: Auslandsverschuldung und externer Schuldendienst öHmportierender Entwicklungsländer nach Regionen, 1973-1982 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Tab. 41: Netto-Mittelaufkommen der Entwicklungsländer aus allen Kapitalquellen, 1973-1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . Tab. 42: Auslandsverschuldung und externer Schuldendienst der Entwicklungsländer nach Regionen, 1980-1988 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . Tab. 43: Argentinien Weltmarktanteile ausgewählter Exportprodukte, 1945-1954 . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 44: Argentinien - Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigem, 1956-1965 . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Tab. 45: Argentinien - Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1953-1969 . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 46: Argentinien - Auslandsverschuldung und externer Schuldendienst, 1958-1969 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . Tab. 47: lndonesien - Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1960-1974 . . . . . . .. .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 48: lndonesien- Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigem, 1966-1970 .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . Tab. 49: Indonesien- Konditionen der Umschuldungsvereinbarung mit den Gläubigem des Pariser Clubs vom Dezember 1966 und der Umschuldungsvereinbarung mit der UdSSR vom November 1966 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 50: Indonesien - Auslandsverschuldung, 1968 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

282 285 289 292 299 310 324 329 347 349 363 372 373 426 430 447 449 458 463 467 469 471 479 482 485 490

Tabellenverzeichnis

11

Tab. 51: Indonesien- Geschätzter jährlicher Schuldendienst auf am 31. Dezember 1968 ausstehende Auslandsverbindlichkeiten, 1969-1988 . . . . . . . . . . . 491 Tab. 52: Türkei - Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigem und der Umschuldung garantieloser Handelsschulden, 19781980 . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . .. . . ... . .. . . . . . . . . . . . . . 516 Tab. 53: Türkei -Konditionen internationaler Umschuldungen mit Geschäftsbanken, 1979-1982 . . . . . . . . . .. . . . . . . ... . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520 Tab. 54: Türkei Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1977-1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526 Tab. 55: Türkei- Auswirkungen verschiedener Umschuldungen auf den externen Schuldendienst, 1979-1985 . . . . . . . . . .. . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535 Tab. 56: Mexiko Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen _Entwicklung, 1977-1982 ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . .. . . .. . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 542 Tab. 57: Mexiko Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1983-1987 ............... . .. . ................. . ..... . ............ ~ .... . .. ... 567 Tab. 58: Mexiko- Umschuldung von Tilgungsfälligkeiten im Rahmen des 1985 abgeschlossenen Mehrjahres-Umstrukturierungsabkommens, 1985-1998 572 Tab. 59: Mexiko- Bestandteile des Finanzierungspaketes 1986/87 . . . . .. . . . .. .. 581 Tab. 60: Mexiko - Konditionen internationaler Umschuldungen mit Geschäftsbanken, 1983-1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 602 Tab. 61: Mexiko- Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigem, 1983-1986 . . . . . . . . . .. .. .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . 605 Tab. 62: Brasilien - Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1977-1987 . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . 609 Tab. 63: Brasilien- Externer Schuldendienst, 1980-1988 . .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . 638 Tab. 64: Brasilien- Neukredit-Fazilitäten des Finanzierungsplanes 1988 .. . . . . . 654 Tab. 65: Brasilien - Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigem, 1983-1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675 Tab. 66: Brasilien - Konditionen internationaler Umschuldungen mit Geschäftsbanken, 1983-1988 . . . . . . . . . . . . . . . ..... .. .. . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. .. . . . 680 Tab. 67: Zentrale Grundprinzipien internationaler Umschuldungen im 19. und 20. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 771 Tab. 68: Phasen des Umschuldungszyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 780

Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Großbritannien- Nettokapitalexporte, 1816-1913 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

Abb. 2: Guatemala- Staatseinnahmen und Kaffee-Exporte, 1895-1902 . . .... .

51

Abb. 3: Portugal -

Entwicklung der Staatsverschuldung, 1853-1892 . . . . .. . . ..

85

Abb. 4: Ägypten - Schuldendienstbelastung aus Anleiheemissionen, 1862-1874

110

Abb. 5: Ägypt!!n- Staatliche Schuldendienstzahlungen, 1881-1913 . . .. . . . . . . . 136 Abb. 6: Ägypten- Schuldendienstquote und Exporterlöse, 1885-1913 . . . . . . . . 137 Abb. 7: Argentinien- Papiergeldumlauf und Goldagio, 1883-1899 . . . . . . . . . . . . 155 Abb. 8: Argentinien- Schuldenaufnahme im Ausland und Schuldendienstquote, 1881-1891 . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Abb. 9: Argentinien - Handelsbilanz, 1883-1903 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Abb. 10: Argentinien - Kursentwicklungen ausgewählter Auslandsanleihen, 1889-1894 .... .. ....... . .. .. . ............ ....... . ... .. ..... .. .... .. . .. . .. . ..

174

Abb. 11: Argentinien - Entlastung des Bundeshaushaltes durch das Romero/ Rothschild-Abkommen, 1894-1901 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . .. . 183 Abb. 12: Argentinien - Schuldenaufnahme im Ausland, Investitionsgüterimporte und fertiggestellte Eisenbahnstrecken, 1885-1893 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Abb. 13: Argentinien - Schuldendienstzahlungen und Schuldendienstquote, 1895-1900 . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Abb. 14: Interalliierte Verschuldung, 1920 . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . 239 Abb. 15: USA,Großbritannien-EmissionausländischerEffekten, 1919-1938 . .. 244 Abb. 16: USA- Geographische Struktur der Neuemissionen von US-Dollar Auslandsanleihen, 1920-1931 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Abb. 17: Großbritannien- Geographische Struktur der Neuemissionen von Auslandsanleihen, 1924-1929 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Abb. 18: USA, Großbritannien, Frankreich- Kapitalverkehr mit dem Ausland, 1924-1938 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 258 Abb. 19: Brasilien- Ausstehende Auslandsverschuldung, 1920-1945 . . . . . . . . . . . 267 Abb. 20: Brasilien - Schuldendienstbelastung des Bundes durch Auslandsanleihen, 1929-1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . 275 Abb. 21: Brasilien - Schuldendienstbelastung durch öffentliche Auslandsanleihen, 1925-1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 Abb. 22: Chile- Handelsbilanz, 1925-1950 . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 Abb. 23: Auslandsverschuldung öHmportierender Entwicklungsländer, 1973-1982 443 Abb. 24: Externer Schuldendienst öHmportierender Entwicklungsländer, 19731982 . . . . . . ... . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444

Abbildungsverzeichnis

13

Abb. 25: Auslandsverschuldung der Entwicklungsländer, 1980-1988 . . . . . . . . . . . . . 454 Abb. 26: Externer Schuldendienst der Entwicklungsländer, 1980-1988 . . . . . .. . . .. 456 Abb. 27: Argentinien- Handels- und Leistungsbilanz, 1953-1969 . . . . . . . . . . . . . . 465 Abb. 28: lndonesien- Handels- und Leistungsbilanz, 1960-1974 . . . . . . . . . . . . . . . 477 Abb. 29: Indonesien- Auswirkungen der in den Jahren 1966, 1967 und 1968 mit den Gläubigerländern des Pariser Clubs abgeschlossenen Umschuldungen auf die gegenüber diesen Ländern ausstehenden Schuldendienstverpflichtungen, 1966-1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 Abb. 30: Indonesien - Externer Schuldendienst auf Altschulden bei alternativen Umschu1dungsverfahren, 1970-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 Abb. 31: Indonesien - Auswirkungen der Umschuldungen von 1970 auf die externe Schuldendienstbelastung aus Altschulden, 1970-1987 . . . . . . . . . . 502 Abb. 32: Türkei- Handels- und Leistungsbilanz, 1972-1985 .......... ..... . .... 507 Abb. 33: Türkei- Auslandsverschuldung, 1972-1985 . . . . . . . . . . . . . .. . . . ... . .. . . .. 509 Abb. 34: Mexiko- Handels- und Leistungsbilanz, 1977-1987 . .. .... .... . . .. .. ..

545

Abb. 35: Mexiko -Externer Schuldendienst des öffentlichen Sektors vor und nach der 1983 abgeschlossenen Umschuldung, 1981-1987 . . . . . . . . . . . . . 562 Abb. 36: Mexiko - Schuldenkapitalisierung im Rahmen des MehrjahresUmstrukturierungsabkommens von 1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 575 Abb. 37: Mexiko - Auswirkungen des Mehrjahres-Umstrukturierungsabkommens von 1985 auf das Amortisationsprofil der öffentlichen Auslandsschuld, 1985-1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576 Abb. 38: Mexiko- Auswirkungen der 1986 abgeschlossenen Umschuldung auf den externen Schuldendienst, Projektion der Weltbank, 1987-2005 . . . . 587 Abb. 39: Mexiko- Auswirkungen verschiedener Umschuldungen auf den externen Schuldendienst des öffentlichen Sektors, 1980-1987 . . . . . . . . . . . . . . . 590 Abb. 40: Brasilien- Handels- und Leistungsbilanz, 1977-1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . 612 Abb. 41: Brasilien- Auswirkungen verschiedener Umschuldungen auf den externen Schuldendienst, 1980-1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 627 Abb. 42: Der Umschuldungszyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 782

A. Einleitung Am 21. Mai 1988 erschien in den britischen Tageszeitungen "Times", "Financial Times" und "Daily Telegraph" eine kleine, unscheinbare Anzeige folgenden Wortlautes: "Council of the Corporation of Foreign Bondholders The Council of the Corporation of Foreign Bondholders have decided that the objects for which they were originally founded in 1868 have been so nearly achieved that their continued existence is no Ionger justified. They are consequently taking steps towards the Iiquidation of the Corporation, and their office is now closed except for matters relating to Iiquidation." I Nahezu unbemerkt von der sogenannten International Financial Community, die zu diesem Zeitpunkt bereits im sechsten Jahr mit der Bewältigung der im August 1982 ausgebrochenen Schuldenkrise beschäftigt war, ging damit eine Ära internationaler Finanzbeziehungen zu Ende. Die Corporation of Foreign Bondholders hatte in den 121 Jahren ihresBestehenseinen maßgeblichen Beitrag zur Bewältigung internationaler Schuldenprobleme geleistet. Unter ihrer Ägide war eine Vielzahl bedeutender Umschuldungen ausgearbeitet und umgesetzt worden. Mit dem Bedeutungsverlust internationaler Anleihen als Finanzierungsinstrumente unterentwickelter Länder hatte sie aber bald nach Ende des Zweiten Weltkrieges ihre Aufgabenstellung weitestgehend erfüllt. Das nahezu unbemerkte Verschwinden der Corporation of Foreign Bondholders, deren wichtige Rolle bei früheren internationalen Umschuldungen im Rahmen dieser Arbeit noch ausführlich erörtert werden wird, wirft ein Schlaglicht auf die Kenntnisse und die Einstellung der mit der Bewältigung der im Jahre 1982 ausgebrochenen internationalen Schuldenkrise beschäftigten Akteure. Statt aus den Erfahrungen früherer internationaler Schuldenkrisen zu lernen, scheint es die International Financial Community vorzuziehen, diese Erfahrungen rund alle fünf Jahrzehnte von neuem zu machen. Schwere internationale Schuldenkrisen, denen stets Boomartige Phasen der Anleihe- oder Kreditgewährung unmittelbar vorausgingen und die man anschließend mit Hilfe von Umschuldungen zu bewältigen suchte, brachen in den zwanziger und siebziger Jahren des 19. Jahrhunderts sowie in den dreißiger und achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts aus.

1 One Hundred and Fifteenth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ended 31st December 1988, S. 13.

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A. Einleitung

Seit mit dem Beginn der mexikanischen Schuldenkrise im Jahre 1982 die Schwierigkeiten einer Reihe von Entwicklungsländern deutlich wurden, ihren externen Schuldendienst vertragsgemäß zu leisten, mußten viele Länder ihre im Ausland aufgenommenen Kredite umschulden. Diese Umschuldungen betrafen eine große Zahl von Schuldnern und Gläubigem; sie erreichten damit betragsmäßig Größenordnungen, die das Umschuldungsvolumen aller vorausgegangenen Jahre seit Ende des Zweiten Weltkrieges bei weitem übertrafen. Von Bankenvertretern und Verantwortlichen in den Schuldnerländern wird immer wieder auf den neuartigen Charakter der derzeitigen Schuldenkrise hingewiesen; es wird argumentiert, daß das Ausmaß der notwendigen Umschuldungen eine noch nie dagewesene Größenordnung erreicht habe und daß man keine Erfahrungen aus früheren Zeiten besitze, auf die bei der Auseinandersetzung mit den heutigen Verschuldungsproblemen zurückgegriffen werden könne. Deshalb müsse man bei der Entwicklung und Anwendung von Umschuldungstechniken sowie bei der Konditionengestaltung internationaler Umschuldungen Entscheidungen treffen, in die frühere Erfahrungen nicht einfließen könnten. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Analyse früherer internationaler Umschuldungen und ein Vergleich mit der heutigen Umschuldungspraxis besonders interessant. Denn tatsächlich sah sich während der letzten 190 Jahre eine Vielzahl unterschiedlichster Länder zu Umschuldungen ihrer Auslandsverbindlichkeiten gezwungen. Auch das Ausmaß der heutigen Verschuldungsprobleme ist nicht einmalig; sowohl zu verschiedenen Zeiten im letzten Jahrhundert als auch insbesondere im Gefolge der Weltwirtschaftskrise dieses Jahrhunderts kumulierten internationale Umschuldungen und erreichten zeitweise ein Ausmaß, das in Relation zur damaligen Wirtschaftskraft der jeweiligen Umschuldungsländer und in Relation zu den damals bestehenden internationalen Finanzbeziehungen durchaus mit der heutigen Situation vergleichbar ist. Andererseits haben sich der institutionelle Rahmen internationaler Umschuldungen und die verwendeten Umschuldungsinstrumente im betrachteten Zeitraum stark gewandelt. In der vorliegenden Arbeit können freilich nicht sämtliche relevanten Aspekte internationaler Umschuldungen des 19. und 20. Jahrhunderts erörtert werden. Es sollen vielmehr folgende drei Themenbereiche dieser Umschuldungen untersucht werden: - die Ursachen, die wirksam waren, d. h. die Faktoren, die bewirkten, daß Umschuldungen durchgeführt wurden, -

-

die Techniken, die zur Anwendung kamen, d. h. die bei internationalen Umschuldungen relevanten Institutionen sowie die verwendeten Umschuldungsinstrumente, und die Grundprinzipien, die internationalen Umschuldungen des 19. und 20. Jahrhunderts zugrundelagen, d. h. die wesentlichen Grundsätze, die die Wahl der Umschuldungstechniken und insbesondere die Konditionengestaltung internationaler Umschuldungen prägten.

A. Einleitung

17

Es sei betont, daß es sich bei der vorliegenden Arbeit nicht etwa um eine rechtswissenschaftliche Analyse bestimmter Klauseln von Umschuldungsverträgen handelt, sondern um eine Untersuchung aus ökonomischer Sicht. Juristische, politische oder sonstige nicht-ökonomische Aspekte werden nur insofern berücksichtigt, als sie für eine Analyse der Ursachen, Techniken und Grundprinzipien internationaler Umschuldungen aus ökonomischer Sicht von Relevanz sind. Unter dem Begriff der "Umschuldung", der in der Literatur unterschiedlich abgegrenzt wird, wird im folgenden die Gesamtheit aller finanziellen Maßnahmen verstanden, die zwecks Erleichterung des Schuldendienstes eines Kredit- oder Anleihenehmers getroffen werden; dieses umfaßt die Neuregelung der Konditionen bereits ausstehender Kredite bzw. Anleihen (Umschuldung im engeren Sinne) sowie die Refinanzierung durch Neuausleihungen, soweit sie einer Erleichterung des Schuldendienstes dient. Der Begriff "internationale Umschuldungen" besagt, daß grundsätzlich alle Umschuldungen in die Betrachtung einbezogen werden, die länderübergreifende Ausleibungen betreffen. Eine Rechtfertigung der Bearbeitung der genannten Fragestellung kann nicht nur darin gesehen werden, daß eine Analyse früherer internationaler Umschuldungen angesichts der aktuellen Schuldenkrise der Entwicklungsländer besonders interessant erscheint. Darüber hinaus kann festgestellt werden, daß bisher keine Veröffentlichung existiert, die die oben skizzierte Fragestellung behandelt. Zwar gibt es eine Fülle wissenschaftlicher Veröffentlichungen zu internationalen Schuldenproblemen2, Umfang und Ausführlichkeit, mit der dabei Umschuldungenwenn überhaupt - behandelt werden, sind aber relativ gering. Meist werden internationale Umschuldungen nur als Teilaspekt einer weiter gefaßten oder anders gelagerten Problemstellung begriffen. Die Literatur beschränkt sich daher meist auf die Beschreibung der wichtigsten inhaltlichen Merkmale einer bestimmten Umschuldung oder einer bestimmten Gruppe von Umschuldungen. Insgesamt fällt die Analyse internationaler Umschuldungenaufgrund der spezifischen Fragestellungen, die diesen Arbeiten zugrundeliegen, meist relativ knapp und oberflächlich aus [siehe etwa A. Manes (1918); H. Feis (1930); J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937); W. R. Cline (1984); P. Nunneokamp (1986); C. Mariehai (1989)]. Längerfristige Betrachtungen internationaler Umschuldungen, wie in dieser Arbeit angestrebt, werden nur in einigen wenigen kurzen Aufsätzen [A. C. Cizauskas (1979); C. Dammers (1984); B. Eichengreen, R. Portes (1989)] eher überblickartig vorgenommen; ansonsten finden sich bezüglich des Untersuchungszeitraumes der vorliegenden Arbeit nur isolierte Behandlungen einzelner Zeitabschnitte [z. B. C. Collas (1904); E. Borchard (1951); W. H. Wynne (1951); H. J. Bittermann (1973); H.-B. Schäfer (1979); C. S. Hardy (1982); R. Plan (1985); M. Milivojevic (1985)]. Die spezifische Fragestellung der vorliegenden Arbeit wurde bisher noch nicht behandelt. Die Erkenntnisse dieser Arbeit fußen 2

Einen Überblick geben u. a. D. C. McDonald (1982) und R. Glick (1987).

2 Feldmann

18

A. Einleitung

dabei maßgeblich auf einer systematischen Auswertung von Primärquellen, die der wissenschaftlichen Analyse bisher nicht oder nur schwer zugänglich waren, namentlich einzelner Umschuldungsverträge aus neuerer Zeit, oder die im Hinblick auf die Fragestellung der vorliegenden Arbeit trotz Zugänglichkeil noch nicht ausgewertet worden sind, namentlich der Jahresberichte des Council ofthe Corporation of Foreign Bondholders und seines US-amerikanischen Pendants, des Foreign Bondholders Protective Council (siehe Quellenverzeichnis). Die vorliegende Arbeit ist wie folgt konzipiert: -

Der Untersuchungszeitraum (19. und 20. Jahrhundert) wurde in drei Teilperioden untergliedert: Internationale Umschuldungen vor 1914, Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945, Internationale Umschuldungen nach 1945. 3

-

Die Ausführungen zu jeder Teilperiode werden jeweils zunächst mit einem Kapitel über die wichtigsten Charakteristika der internationalen Verschuldung des jeweiligen Zeitraumes eingeleitet. In diesen Kapiteln werden - soweit zum Verständnis der Umschuldungen der jeweiligen Teilperiode notwendig - kurz folgende Aspekte behandelt: Höhe und Entwicklung der internationalen Verschuldung, Gläubigerstruktur der internationalen Ausleihungen, Schuldnerstruktur der internationalen Ausleihungen, Formen der internationalen Ausleibungen (Finanzierungsinstrumente). Da sich die Ursachen, Techniken und Grundprinzipien internationaler Umschuldungen am besten mittels Fallstudien herausarbeiten lassen, werden im Rahmen jeder der drei Teilperioden für den jeweiligen Zeitraum typische bzw. besonders bedeutsame Fallbeispiele analysiert. Alle Fallbeispiele werden ausführlich hinsichtlich folgender Fragestellungen untersucht:

3 Die Untersuchungsperiode der Arbeit endet mit Ablauf des Jahres 1988. Obwohl das Umschuldungsprozedere der ab 1982 in Schuldendienstschwierigkeiten geratenen Länder bis Ende 1988 noch nicht abgeschlossen war, ist eine Festlegung des Endes der Untersuchungsperiode auf diesen Zeitpunkt insofern sinnvoll, als das Umschuldungsprozedere zur Jahreswende 1988/89 in eine Phase des Umbruchs geriet. Die Ergebnisse der im Verlauf der neueren globalen Schuldenkrise bis dahin durchgeführten Umschuldungen wurden von den Beteiligten überwiegend als unzureichend zur Überwindung der Schuldendienstschwierigkeiten der betroffenen Länder eingestuft. Daher ergriff der US-amerikanische Finanzminister N. F. Brady Anfang 1989 eine Initiative zur Weiterentwicklung des Umschuldungsprozederes. Die ab 1989 vereinbarten internationalen Umschuldungen, die sich teilweise an den Elementen dieser sogenannten Brady-Initiative orientierten, gehören nicht mehr zum Gegenstand der vorliegenden Arbeit.

A. Einleitung

19

-

Wie kam es zur Umschuldung? (Umschuldungsursachen),

-

In welchem institutionellen Rahmen und mit welchen Instrumenten wurde umgeschuldet? (Umschuldungstechniken),

-

Welche Grundprinzipien lagen den Umschuldungen zugrunde? (Umschuldungsprinzipien),

-

Welche Ergebnisse bzw. welchen Erfolg hatten die Umschuldungen, insbesondere hinsichtlich der Höhe der Schuldendienstbelastung und der internationalen Kreditwürdigkeit? (Umschuldungserfolg).

Auf der Basis der Fallstudien einer Teilperiode werden sodann die für diesen Zeitraum typischen Umschuldungsursachen, Umschuldungstechniken und Umschuldungsprinzipien herausgearbeitet. Dabei fließen punktuell auch Erfahrungen aus anderen Umschuldungen der jeweiligen Teilperiode ein, um die Ergebnisse auf eine breitere Basis zu stellen. Die Untersuchung des Erfolges internationaler Umschuldungen wird im Rahmen der Ableitung der Typologien nur soweit vorgenommen, wie sie zum Verständnis der Ursachen, Techniken und Grundprinzipien notwendig ist. Sie hat insofern dienenden Charakter in bezug auf die Themenstellung der Arbeit. Den Abschluß bildet ein Vergleich der Umschuldungstypologien der verschiedenen Teilperioden. Dieser Vergleich bezieht sich - wie die Typologien der einzelnen Teilperioden - auf die Aspekte Ursachen, Techniken, Grundprinzipien und Erfolg internationaler Umschuldungen.

B. Internationale Umschuldungen vor 1914 I. Charakteristika der internationalen Verschuldung 1. Anleihen als vorherrschende Finanzierungsinstrumente

Mit dem Ende der europäischen Freiheitskriege im Jahre 1815 begann eine einhundertjährige Periode umfangreicher und im Laufe der Zeit stark zunehmender internationaler Kapitalbewegungen. Die Kapitalströme gingen dabei mit der Besiedlung und wirtschaftlichen Erschließung neuer Kontinente und Länder durch die europäischen Staaten einher. Die Weiterentwicklung und internationale Verbreitung der Transport- und Kommunikationstechnologie, der sukzessive Abbau von noch aus der Ära des Merkantilismus stammenden Beschränkungen des Außenhandels, die Dominanz des Goldstandards (der eine weitgehende innere und äußere Stabilität der Währungen sicherte und Transferschwierigkeiten vermeiden half) sowie die relative politische Stabilität setzten Rahmenbedingungen, die eine massive Ausweitung der internationalen Arbeitsteilung ermöglichten. 1 Die wirtschaftliche Nutzbarmachung der durch die europäischen Kolonialmächte erschlossenen Regionen und die Teilnahme souveräner Staaten insbesondere der Neuen Welt am internationalen Handel erforderten jedoch umfangreiche Investitionen, vor allem im Bereich der Infrastruktur. Das inländische Sparaufkommen dieser Länder reichte bei weitem nicht aus, ihren Kapitalbedarf zu decken. In Europa andererseits stiegen die Einkommen und damit die Ersparnisse im Zuge einer rasch fortschreitenden Industrialisierung stark an. Daher kam es im 19. Jahrhundert zu einem umfangreichen Kapitalexport europäischer Länder in den Rest der Welt. Als im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts auch die sich langsamer industrialisierenden Volkswirtschaften Europas ihren Kapitalbedarf im wesentlichen gedeckt hatten, nahm der Umfang der Kapitalausfuhr besonders stark zu; kurz vor Ausbruch des Ersten Weltkrieges erreichte er einen vorläufigen Höhepunkt. Die internationalen Kapitaltransaktionen nahmen eine Vielzahl von Formen an, von kurzfristigen Krediten zur Finanzierung des Außenhandels bis zu Landkäufen und verschiedenen anderen Formen direkter Investitionen. Durch die Emission von Auslandsanleihen wurde allerdings der weitaus größte Teil des internationalen Kapitaltransfers bewirkt. 2 Die Aufnahme öffentlicher Kredite Vgl. W. Woodruff (1966), S. 116 f. Vgl. A. J. Bloomfield (1968), S. 3 f .; B. Thomas (1967), S. 15; M. B. Rose, P. N. Snowden (1988), S. 774. I

2

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

21

durch Begebung von Schuldverschreibungen am inländischen Kapitalmarkt war vor 1815 die übliche Form der Deckung staatlicher Einnahmendefizite gewesen. Mit dem steigenden Bedarf an öffentlichen Investitionen gingen die Regierungen der kapitalsuchenden Länder vermehrt dazu über, Obligationen auch in fremden Staaten zu emittieren. Private Unternehmungen, die in den sich entwickelnden Ländern umfangreiche Investitionen in Eisenbahnbauten, Bergwerken und anderen kapitalintensiven Bereichen vornahmen, finanzierten sich nicht nur durch die Ausgabe von Aktien und anderen Formen von Beteiligungspapieren, sondern zu einem beträchtlichen Teil auch durch die Emission internationaler Anleihen an den wichtigsten Börsenplätzen Europas. 3 Insgesamt stellten damit Auslandsanleihen das wichtigste Finanzierungsinstrument im internationalen Kapitalverkehr des 19. Jahrhunderts dar. Zu den typischen Merkmalen internationaler Schuldverschreibungen gehörte, daß sie- wie Inlandsanleihen auch- mit einem festen Nominalzinssatz ausgestattet waren, der allerdings aufgrund der Risikoeinschätzung der Anleger oft ein bis zwei Prozentpunkte über dem der Inlandsanleihen festgesetzt wurde. Unterschieden in der Bonität inländischer und ausländischer Schuldner wurde zudem bei der Festlegung der Höhe des Emissionskurses Rechnung getragen; Schuldner, deren Kreditwürdigkeit eingeschränkt war oder deren Investitionsvorhaben mit hohen Risiken verbunden waren, mußten hinnehmen, daß ihre Anleihen nur mit hohen Disagien begeben werden konnten. 4 Zum Schutz der Inhaber gegen Währungsschwankungen wurden Auslandsobligationen häufig mit einer sogenannten Goldklausel versehen, in der sich der Schuldner verpflichtete, seine Leistungen bei Fälligkeit in Gold oder entsprechend dem Goldwert zu erbringen. 5 Ausländische Staatsanleihen wurden gelegentlich auch als sogenannte besicherte Anleihen begeben, was bedeutete, daß bestimmte Einnahmen des Schuldnerstaates für die Bedienung der Anleihen verpfändet wurden. 6 Die Kreditvergabe durch Anleihebegebungen war langfristiger Natur, die Laufzeiten betrugen in einigen Fällen bis zu 99 Jahre. 7 Die Amortisation der Auslandsschuldverschreibungen wurde in der Regel auf die Weise vorgenommen, daß der Schuldner einige Jahre nach Ausgabe einer Obligation beginnend jährlich einen bestimmten Betrag einem Tilgungsfonds zuführte; mit diesen Mitteln wurde dann ein Teil der Anleihe durch Rückkauf oder Auslosung zurückgezahlt. Die Tilgung der Anleihe erfolgte somit über einen längeren Zeitraum - oft 20 bis 30 Jahre - durch eine Reihe von Teilrückzahlungen. 8 Vgl. E. Wolfgang (1933), S. 479. Vgl. W. Lotz (1890), S. 12 ff. 5 Vgl. E. Wolfgang (1933), S. 479; W. Gerloff (1933), S. 411. 6 Vgl. Mithoff (1890), S. 284; W. Lotz (1890), S. 26. 7 Vgl. H. Hughes (1979), S. 96. Es wurden auch Anleihen ohne einen festen Tilgungsplan - sogenannte ewige Renten - emittiert. 8 Vgl. E. Wolfgang (1933), S. 483f. 3

4

22

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Die Aufnahme von Kapital durch die Begebung von Schuldverschreibungen wurde dadurch erleichtert, daß das europäische Finanzwesen im 19. Jahrhundert bereits weit entwickelt war. Viele, oftmals spezialisierte, Finanzintermediäre beherrschten die Technik der An1eiheemission; die Plazierung von Anleihen gestaltete sich aufgrundder engen Kooperation der verschiedenen Finanzintermediäre und ihrer weitreichenden Kontakte zu privaten und institutionellen Anlegern normalerweise problemlos; der Ausbau des europäischen Börsenwesens erleichterte einen breiten Sekundärhandel und damit die Attraktivität des Anleihewesens; durch eine ausgeprägte internationale Kooperation der großen Finanzinstitute war es möglich, eine Auslandsanleihe an verschiedenen europäischen Börsen gleichzeitig einzuführen und Auslandsanleihen, die nur an einer europäischen Börse begeben worden waren, auch Anlegern anderer Länder zugänglich zu machen. 9 Zudem bewirkte der Wettbewerb zwischen den verschiedenen europäischen Finanzplätzen und zwischen den verschiedenen Finanzinstituten eines Landes, daß auch Investitionsprojekte finanziert wurden, die mit hohen Risiken verbunden waren. Somit stand den Sparern eine breite Palette von Anlagemöglichkeiten offen; entsprechend ihrer Risikoneigung konnten sie ein eher spekulatives Engagement eingehen oder durch den Erwerb von Auslandsanleihen angesehener Emittenten das Gesamtrisiko ihres Portefeuilles durch die damit verbundene Diversifizierung ihrer Vermögensstruktur vermindern. Die Möglichkeit, erworbene Schuldverschreibungen über die Effektenbörse wieder zu veräußern, sicherte gleichzeitig eine hohe Liquidität ihrer Anlagen. 10 Diese allgemeinen Charakteristika der europäischen Anleihemärkte des 19. Jahrhunderts trafen freilich nicht auf alle Börsenplätze Europas im gleichen Maße zu. Sowohl hinsichtlich des Entwicklungsstandes als auch hinsichtlich der institutionellen Ausgestaltung der wichtigsten europäischen Kapitalmärkte London, Paris und Berlin gab es wesentliche Unterschiede, die für Umfang und Struktur der jeweiligen Kapitalexporte und damit auch für die vor 1914 zustandegekommenen internationalen Umschuldungen nicht unbedeutend waren. 2. Die Dominanz des britischen Kapitalexportes

Schon im Laufe des 18. Jahrhunderts hatte der Finanzplatz London die bis dahin wichtigsten internationalen Gläubigerstädte Antwerpen und Amsterdam in ihrer führenden Rolle abgelöst. Mit Beginn des 19. Jahrhunderts wurde Großbritannien zum bei weitem bedeutendsten kapitalexportierenden Land der Welt.ll Seine maßgebende Stellung konnte das Vereinigte Königreich bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges behaupten, obgleich im späten 19. Jahrhundert auch Vgl. H. Feis (1930), S. 3 ff. Vgl. H. W. Amdt, P. J. Drake (1985), S. 381. n Vgl. H. Clarke (1878), S. 303.

9

10

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

23

Frankreich und Deutschland begannen, im beträchtlichen Umfang Kapital in anderen Ländern anzulegen. Zwar erscheinen die absoluten Beträge der Nettokapitalausfuhr Großbritanniens in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts im Vergleich zum starken Anstieg in den darauffolgenden Jahrzehnten gering (siehe Abb. 1), die Bedeutung Großbritanniens als Gläubigernation darf jedoch auch für diese Zeit nicht unterschätzt werden. Das Vereinigte Königreich stellte in dieser Periode praktisch die einzige bedeutende Quelle internationalen Kapitals dar. 12 Beispielsweise gewährte es Staaten des europäischen Kontinents Kredite, finanzierte Bergwerksunternehmen in Südamerika und ermöglichte den Bau von Eisenbahnlinien in Nordamerika. Ab Mitte des 19. Jahrhunderts beschleunigte sich der Kapitalexport Großbritanniens erheblich; der Bestand britischer Auslandsanlagen erreichte bereits im Jahre 1870 775 Mio. Pfund Sterling und erhöhte sich in den folgenden Jahrzehnten bis auf 4 Mrd. Pfund Sterling im Jahre 1913. 13 Zwischen 1850 und 1913 machte die Kapitalausfuhr knapp 5% des Bruttosozialproduktes Großbritanniens aus. Die Bedeutung des britischen Kapitalexportes wird auch daran deutlich, daß das Vereinigte Königreich in dieser Periode in der Regel zwischen 30% und 40% seiner Gesamtersparnis im Ausland anlegte; in einzelnen Jahren war der Teil der in Auslandsinvestitionen fließenden Ersparnisse sogar größer als der im Inland investierte Teil. 14 Zu dieser umfangreichen Bereitstellung von Kapital für das Ausland trugen verschiedene Faktoren bei. Zum einen hatte die Industrielle Revolution in Großbritannien eher eingesetzt als in anderen europäischen Staaten, so daß investierbare Fonds früher als in anderen Ländern in ausländische Verwendungen fließen konnten. 15 Hinzu kam, daß die Besiedlung und wirtschaftliche Erschließung der Vereinigten Staaten, Lateinamerikas und der britischen Kolonien neue rentable Investitionsmöglichkeiten eröffneten. 16 Mit Hilfe seiner Kapitalausfuhr konnte Großbritannien zudem seinen Export von Fertigwaren steigern; den kapital- und güterimportierenden Ländern wurde es möglich, ihre wirtschaftliche Entwicklung zu forcieren, da sie mit Hilfe von Kapitalimporten umfangreiche Investitionen, insbesondere im Bereich der Infrastruktur, vornehmen und Industrieerzeugnisse beziehen konnten, für die sie selbst noch keine Produktionsmöglichkeiten aufwiesen. 17 Die Bedienung der in Großbritannien aufgenommenen Schulden durch die kapitaleinführenden Länder wurde - realwirtschaftlich betrachtet - in Form von Rohstoff- und Lebensmittelexporten vorgenommen. Dies wiederum war in Großbritannien eine wichtige Voraussetzung für die Fortsetzung der Industriali12 13 14

15 16

11

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

C. K. Hobson (1914), S. 80. K. E. Born (1977), S. 233, 236. N. S. Fieleke (1982), S. 7 f. C. K. Hobson (1914), S. 96 ff. M. Edelstein (1981), S. 75 ff. L. H. Jenks (1927), S. 173 f.

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Quelle: A. H. lmlah (1958), S, 70 ff.

a) Gemessen anband der Salden der Leistungsbilanz. b) Jeweils Fünfjahresdurchschnitte; 1910- 1913: Vierjahresdurchschnitt,

Abb.l: Großbritannien- Nettokapitalexportea>, 1816-1913b)

1816-1821-1826-1831-1836-1841-1 846-1851-1856-1861 · 1866- 1871-1876-1881-1886-1891-1896-1 901-1906-19117 1820 1825 1830 1835 1840 1845 1850 1855 1860 1865 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1913

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10

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0

Schuldendienstquote (ln 1), rechteSkells

Exporterlöse ( ln Agyptlschen Pfund, Jehresdurchschnltte), linke Skele

Abb. 6: Ägypten- Schuldendienstquote und Exporterlöse, 1885-1913

0

1~ 5

-

-

15

20

30

-

-

35

40

-

J

1885 - 1889 1890 - 1894 1895 - 1899 1900 - 1904 1905 - 1909 191 0 - 1913

I

Quelle: R. Owen (1981), S. 223, S. 241.

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

138

schlug sich sowohl in einem starken Zufluß neuen Auslandskapitals als auch in einer relativen Verringerung der Kosten der Auslandsverschuldung nieder. Zwischen 1884 und 1914 erhöhte sich das Volumen des in öffentliche Schuldtitel Ägyptens und in private ägyptische Unternehmen investierten Auslandskapitals von 96,9 Mio. Ägyptischen Pfund auf 156,9 Mio. Ägyptische Pfund. 147 Gleichzeitig verminderte sich der Renditenunterschied zwischen öffentlichen Pfund-Sterling-Anleihen Ägyptens und solchen Großbritanniens kontinuierlich von 3,0 Prozentpunkten im Zeitraum 1881 bis 1885 auf 0,7 Prozentpunkte im Zeitraum 1911 bis 1913. 148 Tabelle 13 Ägypten- Konditionen der Konversionen von 1890/1893•>

Einbezogen in die Konversionen von 1890/93

Zinssatz Zinssatz vor Kon- nach version Konversion

Ausstehender Kapitalbetrag im Jahre 1890b)

Unifizierte Anleihe nein von 1876/80

4% p.a.

4% p.a.

55.988.920 Pfund Sterling

Privilegierte Anlei- ja he von 1876/80

5% p.a.

3 1/2% p. a.

22.296.800 Pfund Sterling

Garantierte Anleihe nein von 1885

3% p. a.

3% p. a.

9.111.100 Pfund Sterling

Daira Sanieh Anleihe von 1877/80

ja

5% p.a.

4% p.a.

8.587.480 Pfund Sterling

Domänen Anleihe von 1878

ja

5% p.a.

4 1/2% p. a.

5.173.440 Pfund Sterling 101.157.740 Pfund Sterling

a) Unberücksichtigt: (1) 4 1(2% Anleihe von 1888; diese Anleihe mit einem Nennwert von 2.330.000 Ffund Sterling wurde im Jahre 1890 getilgt. (2) Neuemissionen im Rahmen der Konversionen. b) Vor Konversion. Quellen: Fifty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1930, S. 188; W. Kaufmann (1891), S. 189; W. H. Wynne (1951), S. 623.

5. Resümee

Trotz der Unterschiedlichkeit der politischen und wirtschaftlichen Lage Ägyptens vor den Umschuldungen der Jahre 1876/77 einerseits und vor der Umschuldung des Jahres 1880 andererseits waren es doch im Kern die gleichen Faktoren, die für die Umschuldungen ursächlich waren. In beiden Fällen war die Schulden147 148

Vgl. A. E. Crouchley (1936), S. 169. Vgl. B. Hansen (1983), S. 871.

III. Ausländische Interventionen bei internationalen Umschuldungen

139

dienstbelastung so hoch, daß eine Änderung der Konditionen unausweichlich wurde, und diese hohe Schuldendienstbelastung war in beiden Fällen auf ein extrem hohes Niveau der Auslandsverschuldung Ägyptens zurückzuführen. Zwar spielte im Jahre 1876 eine ungünstige Fristigkeitsstruktur der Schulden eine Rolle, während andererseits die Notwendigkeit der Umschuldung von 1880 durch eine Verschlechterung der makroökonomischen Rahmenbedingungen verstärkt wurde, doch letztlich waren beide Umschuldungsrunden auf die aus der völligen Überschuldung des Landes resultierende Überforderung der Zahlungsfähigkeit Ägyptens zurückzuführen. Dies bedeutet auch: Die Umschuldungen der "ersten Runde" trugen nicht bzw. nicht ausreichend dazu bei, daß diejenigen Faktoren, die sie notwendig gemacht hatten, im hinreichenden Umfang an Gewicht verloren. In beiden Fällen führte im übrigen das Verhalten aller beteiligten Akteure dazu, daß die Schuldendiensterleichterungen wesentlich später zustande kamen, als es angesichts der wirtschaftlichen Lage Ägyptens geboten gewesen wäre: -

Der Khedive konnte aufgrund seiner autokratischen Stellung sowohl vor den Umschuldungen von 1876/77 als auch- bis zu seiner Absetzung- vor der Umschuldung von 1880 die teilweise willkürlich erhobenen und überhöhten Steuern weiter steigern, bevor er gegenüber seinen Auslandsgläubigem schließlich doch seine Zahlungsunfähigkeit eingestehen mußte. 149 Auch mit taktischen Manövern versuchte der Khedive, eine Schuldenregelung, die mit einem Verlust an Macht verbunden sein würde, hinauszuschieben. Vor der ersten Umschuldung bemühte er sich in getrennten Verhandlungen mit Großbritannien und Frankreich, die mächtigen Gläubigerländer gegeneinander auszuspielen, und vor der Umschuldung von 1880 schürte er bewußt die innenpolitische Krise, um die mit einerneuen Umschuldung einhergehende Ausweitung der Finanzkontrolle zu verhindern.

-

Im Falle Frankreichs waren es vor beiden Umschuldungsrunden jeweils verschiedene Gründe, die dazu beitrugen, daß das Gläubigerland eine Schuldenregelung hinauszögerte. Zu Beginn der siebziger Jahre hatten einige französische Finanzinstitute in so großem Umfang ägyptische Schatzanweisungen erworben, daß sie zunächst versuchten, ihre Außenstände mit immer weiteren Kreditgewährungen zu sichern. Die Notwendigkeit einer Umschuldung, die auch eine Konversion der hochrentierliehen kurzfristigen Titel implizieren mußte, versuchten sie auf diese Weise hinauszuschieben. Vor der Umschuldung von 1880 war es vor allem Frankreich, das auf einer erneuten Untersuchung der ägyptischen Finanzlage bestand, bevor es zu neuen Schuldendiensterleichterungen bereit war. Selbst der französische Kommissar bei der Kasse der ägyptischen Staatsschuld hatte schon fast zwei Jahre, bevor schließlich das Liquidationsgesetz in Kraft trat, auf eine erneute Umschuldung gedrungen.

149 Zu Ausmaß und Formen der Besteuerung unter lsmail siehe beispielsweise Earl of Cromer (1908), Erster Band, 3., 4. und 7. Kapitel.

140

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

-

Die britische Regierung war bis zu ihrer militärischen Intervention stets zögerlich, sich in die inneren Angelegenheiten Ägyptens einzumischen. Vor den ersten Umschuldungen von 1876/77 versuchte sie, die Cave-Mission zu benutzen, um sich dem Wunsch Ägyptens nach finanzieller Unterstützung zu entziehen. Und vor der Schuldenregelung von 1880 fügte sie sich obwohl sie längst die Notwendigkeit weiterer Schuldendiensterleichterungen eingesehen hatte- dem Wunsch Frankreichs, zunächst eine erneute Untersuchung der Finanzen Ägyptens vorzunehmen. Großbritannien mochte zunächst auch nicht seinen politischen Einfluß geltend machen, um die innenpolitischen Wirren des Jahres 1879, die die wirtschaftliche Lage Ägyptens verschlechterten und den Abschluß einer erneuten Umschuldung weiter hinauszögerten, zu beenden. Tatsächlich waren es Deutschland und Österreich-Ungarn, die im Mai 1879 die diplomatische Initiative gegen die einseitigen Maßnahmen des Khediven Ismail ergriffen und so Großbritannien zu einer aktiveren Politik veranlaßten. Die Konditionen der zustandegekommenen Umschuldungsverträge waren durchweg als relativ hart einzustufen (zum folgenden siehe Tabelle 14). In keinem Fall fanden sich die Auslandsgläubiger zu Kapitalherabsetzungen bereit. Ganz im Gegenteilließen sie sich die Konversion ihrer Forderungen in mehreren Fällen durch beträchtliche Erhöhungen der Nominalbeträge ihrer Forderungen entgelten. Auch sah keines der Abkommen tilgungsfreie Perioden vor. Allerdings war im Laufe der Zeit ein zunehmendes Entgegenkommen der auswärtigen Gläubiger festzustellen. Während beispielsweise der Konsolidierungszinssatz im Outrey I Pastre-Abkommen mit 7% p. a. genauso hoch lag wie der Zinssatz der meisten konvertierten Anleihen, sah das Goschen I Joubert-Abkommen bereits begrenzte Zinssenkungen vor. Mit Inkraftsetzung des Liquidationsgesetzes schließlich wurde der Großteil der Schulden nur noch mit gut der Hälfte der ursprünglichen Sätze verzinst.

In allen Umschuldungsabkommen wurden deutliche Schuldendiensterleichterungen durch die Vereinbarung langer Amortisationsfristen gewährt. Bereits im ersten Umschuldungsvertrag wurde die Rückzahlungsfrist auf 65 Jahre ausgedehnt und war damit mehr als doppelt so lang wie die der Anleihe von 1873, die unter den konsolidierten Schulden mit 28 Jahren die längste Restlaufzeit aufwies. Die Konversion der kurzfristigen Schulden, die im Frühjahr 1876 mehr als 21 Mio. Pfund Sterling ausmachten, bewirkte eine umgehende ,,Entschärfung" der ägyptischen Finanzkrise. Die Tatsache, daß diese Schulden nun über eine Frist von 65 Jahren amortisiert werden konnten, bedeutete, daß die Schuldendienstverpflichtungen wesentlich besser an die Schuldendienstkapazität des Landes angepaßt waren als zuvor. In den nachfolgenden Umschuldungen erklärten sich die Gläubiger freilich nicht dazu bereit, die Tilgungsfrist der konsolidierten Verbindlichkeiten nochmals zu verlängern. Schuldendiensterleichterungen mittels langer Amortisationsfristen kamen nur noch durch die Einbeziehung weiterer Verbindlichkeiten in die Konsolidierung zum Tragen.

III. Ausländische Interventionen bei internationalen Umschuldungen

141

Allerdings sahen die späteren Verträge, also das Goschen I Joubert-Abkommen und das Liquidationsgesetz, Bestimmungen vor, die die Schuldendienstverpflichtungen flexibler an die Zahlungsfähigkeit Ägyptens anpaßten und auch die Möglichkeit eines begrenzten, freiwilligen Schuldenerlasses implizierten. Am weitgehendsten waren diese Regelungen im Goschen I Joubert-Abkommen. Durch die Möglichkeit freihändiger Rückkäufe und die Festsetzung von Höchstkursen für die Tilgung erhielt Ägypten die Option, sich Schuldenstreichungen im Rahmen von Tilgungen zu "erkaufen". Da sich eine Verschlechterung der Wirtschaftsentwicklung des Schuldnerlandes in niedrigeren Kursnotierungen niederschlug, wurde die Last des Schuldendienstes bei Tilgungen durch freihändigen Rückkauf flexibel an Änderungen der Schuldendienstkapazität des Landes angepaßt. Darüber hinaus wurde der Schuldendienst durch Bestimmungen, die die Höhe der Tilgung von der Höhe eines eventuellen Haushaltsüberschusses respektive von der Höhe des noch ausstehenden Kapitalbetrages abhängig machten, flexibilisiert und erleichtert. Auch die Verzinsungsbestimmungen des Goschen I Joubert-Abkommens sahen für einige Konsolidierungsanleihen Regelungen vor, die die Höhe des Schuldendienstes besser an die Schuldendienstkapazität Ägyptens anpaßten: In den ersten Jahren der Vertragslaufzeit waren niedrigere Zinsen zu zahlen als später. Im Liquidationsgesetz wurden die Bestimmungen, die die Schuldendienstverpflichtungen flexibler an Änderungen der Schuldendienstkapazität anpaßten und die Möglichkeit eines begrenzten Schuldenerlasses eröffneten, wieder eingeschränkt. Die Obergrenzen für den Tilgungskurs wurden wieder angehoben oder entfielen ganz. Die starresten Regelungen enthielt indes das Outrey I PastreAbkommen, welches halbjährliche Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert sowie einen fixen Zinssatz vorschrieb. Alles in allem ist als Zwischenergebnis festzustellen: Der Erhalt der Kapitalbeträge stellte für die Gläubiger, die die Konditionen der Umschuldungen im Falle Ägyptens aufgrund ihrer starken Marktstellung wesentlich bestimmten und deren Grundprinzipien sich demnach hier besonders deutlich widerspiegelten, das zentrale Element jeglicher Schuldenregelung dar. Schuldenerlasse sollten, wenn überhaupt, dann vornehmlich auf individueller und freiwilliger Basis über den Markt (freihändiger Rückkauf) und - nicht zuletzt aus technischen Gründen ausschließlich im Rahmen der Tilgung erfolgen. Schuldendiensterleichterungen wurden in erster Linie durch lange Rückzahlungsfristen eingeräumt, in zweiter Linie durch Zugeständnisse im Zinsbereich. Zu Regelungen, die die Schuldendienstbelastungflexibler an eine sich ändernde Schuldendienstfähigkeit anpaßten, erklärten sich die Gläubiger nur im begrenzten Umfang bereit. Ein Grundprinzip, das während der gesamten Schuldenkrise zu Auseinandersetzungen führte, war das Prinzip der Gleichbehandlung der Gläubiger. Die französischen Finanzinstitute hatten die eklatante Ungleichbehandlung der Auslandsgläubiger im Outrey I Pastre-Abkommen durch die Begebung einer einheitlichen

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

142 Ägypten Datum der Umschuldung

7. Mai 1876

Tabelle 14 Konditionen internationaler Umschuldungen, 1876-1880 Art und Höhe der konsolidierten Schulden

Art der Schuld

Bezeichnung der Konsolidierungsanleihe

Betrag

Schuldenstreichungen

Sämtliche schwebende Unifizierte Anleihe und fundierte Schulvon 1876 den des Staates und der Daira Sanieh

91 Mio. Pfund Sterling•l

keinebl

(a) Unifizierte Anleihe von 1876

59 Mio. Pfund Sterlinge)

keine

(b) Privilegierte Anleihe von 1876

17 Mio. Pfund Sterlinge)

keine

(c) 8.815.430 Daira Sanieh Anlei- Pfund he von 1877 Sterling

keine

697.454 Pfund Sterlingdl

keine

18. November (a) Staatsschulden: 1876/12. und (aa) 7% Anleihe von 1862 13. Juli 1877 (ab) 7% Anleihe von 1868 (ac) 7% Anleihe von 1873 (ad) Schwebende Staatsschulden (b) Daira-Schulden: (ba) 7% Anleihe von 1870 (bb) Schwebende Daira-Schulden

(d)

Daira Khassa Anleihe von 1877

III. Ausländische Interventionen bei internationalen Umschuldungen

143

Rückzahlungskonditionen Stundungsfrist

Tilgung

Laufzeit

Konsolidie- Sicherheiten rungszinssatz

keine

halbjährliche Auslosung, Rückzahlung zum Nennwert

65 Jahre

7% p. a.

Bestimmte Einnahmen des Staates und der Daira Sanieh

keine

(a) Falls Überschuß im Staats65 Jahre haushalt kleiner als 150.000 ~und Sterling p. a. oder kein Uberschuß vorhanden: -bei Kursen unter 75 %: freihändiger Rückkauf -bei Kursen über 75 %: Auslosung und Rückzahlung zu 75% (b) Im Falle eines Überschusses im Staatshaushalt von mindestens 150.000 Pfund Sterling p. a.: Auslosung und Rückzahlung zu 80% des Nennwertes

Bis 1886: 6% p.a. Nach 1886: 7% p.a.

Die Zolleinnahmen, das Steueraufkommen vier bestimmter Provinzen, die öffentlichen Einnahmen der Städte Kairo und Alexandria, das Aufkommen aus der Tabak- und Salzsteuer sowie einige kleinere Einkünfte des Staates

keine

Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert

5% p. a.

Einkünfte des Hafens von Alexandria und der Eisenbahngesellschaften

keine

(a) Solange Kapitalbetrag größer Nicht fest5 Mio. Pfund Sterling: gelegt -bei Kursen unter 75 %: freihändiger Rückkauf -bei Kursen über 75%: Auslosung und Rückzahlung zu 75% des Nennwertes (b) Sobald Kapitalbetrag gleich/ kleiner 5 Mio. Pfund Sterling: Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert; Tilgungsquote 1 % p. a.

(a) Solange Kapitalbetrag größer 5 Mio. Pfund Sterling: 5% p. a. (b) Sobald Kapitalbetrag gleich/ kleiner 5 Mio. Pfund Sterling: 7 % p.a.

Einkünfte der Daira Sanieh und einzelner Ländereien der Daira Khassa; Zivilliste des Khediven (bis zu 250.000 Pfund Sterling p. a.)

keine

(a) bei Kursen unter 75%: freihändiger Rückkauf (b) bei Kursen über 75%: Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert

5 % p.a.

Zivilliste des Khediven (bis zu 50.000 Pfund Sterling p. a.)

65 Jahre

Nicht festgelegt

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

144 Fortsetzung Tabelle 14

Datum der Umschuldung

17. Juli 1880

Art und Höhe der konsolidierten Schulden Art der Schuld

Bezeichnung der Konsolidierungsanleihe

Betrag

SchuldenStreichungen

(a) 7% Anleihe von 1864 7% Anleihe von 1865 9% Anleihe von 1867

Unifizierte Anleihe von 1880

1.958.240 Pfund Sterling•>

keinen

(b) 7% Unifizierte Anleihe von 1876

(keine Konversion)

56.084.996 keine0 Pfund Sterling

(c) 5 % Privilegierte Anleihe von 1876

(keine Konversion)

16.886.000 keine0 Pfund Sterling

(d) 7% Daira Sanieh Anleihe von 1877

(keine Konversion)

8.827.484 keinen Pfund Sterling

(e) 5 % Daira Khassa Anleihe von 1877

Daira Sanieh Anlei- 685.400 Pfund keinen he von 1880 Sterling

(t) Schwebende

Privilegierte Anleihe von 1880

Staats- und DairaSchuldenhl

5.743.800 keine0 Pfund Sterling

a) Einschließlich der den Gläubigem bestimmter konsolidierter Schulden gewährten Erhöhungen der Nominalbeträge ihrer Forderungen: -Gläubiger der Anleihen von 1864 und 1865: 5,3 %, -Gläubiger der Anleihe von 1867: 11,8%, -Gläubiger der schwebenden Schulden (außer Überbrückungskredite von Februar /März 1876): 25 %, -Gläubiger der Überbrückungskredite von Februar /März 1876: 54,8 %. b) Die Verbindlichkeiten aus der Moukabalah wurden zum überwiegenden Teil gestrichen. c) Einschließlich der den Gläubigem der schwebenden Staatsschulden (außer "bons Daira sur Mallieh") gewährten zehnprozentigen Erhöhung der Nominalbeträge ihrer Forderungen. d) Diese Anleihe wurde begeben, um den Gläubigem der schwebenden Daira-Schulden und der "bons Daira sur Mallieh" eine zehnprozentige Erhöhung der Nominalbeträge ihrer Forderungen zu gewähren. e) Einschließlich der den Gläubigem der Anleihen von 1864, 1865 und 1867 gewährten Erhöhung der Nominalbeträge ihrer Forderungen um 33 1/3%.

III. Ausländische Interventionen bei internationalen Umschuldungen

145

Rückzahlungskonditionen Stundungsfrist

Tilgung

Laufzeit

Konsolidie- Sicherheiten rungszinssatz

keine

freihändiger Rückkauf

61 Jahre

4% p. a.

keine

freihändiger Rückkauf

65 Jahre

4% p.a.

keine

Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert

65 Jahre

5% p. a.

Einkünfte des Hafens von Alexandria, der Eisenbahngesellschaften und des Telegraphendienstes

keine

(a) Solange Kapitalbetragg> grö- Nicht festßer 5 Mio. Pfund Sterling: gelegt -bei Kursen unter 80%: freihändiger Rückkauf - bei Kursen über 80%: Auslosung und Rückzahlung zu 80% des Nennwertes (b) Sobald Kapitalbetraggl gleich/kleiner 5 Mio. Pfund Sterling: Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert; Tilgungsquote 1% p. a.

(a) Solange Kapitalbetrag8> größer 5 Mio. Pfund Sterling: 4% p.a. (b) Sobald Kapitalbetraggl gleich/kleiner 5 Mio. Pfund Sterling: 5 % p. a.

Einkünfte der Daira Sanieh und einzelner Ländereien der Daria Khassa

5% p.a.

Einkünfte des Hafens von Alexandria, der Eisenbahngesellschaften und des Telegraphendienstes

keine

keine

Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert

61 Jahre

Die Zolleinnahmen, das Steueraufkommen vier bestimmter Provinzen, das Aufkommen aus der Tahaksteuer

f) Die Verbindlichkeiten aus der Rouznameh-Anleihe und aus der Moukabalah wurden vollständig gestrichen. Die Gläubiger der Moukabalah erhielten für die Dauer von 50 Jahren eine Zahlung in Höhe von jährlich 150.000 Pfund Sterling. g) Gesamter ausstehender Kapitalbetrag der Daira-Sanieh-Anleihe. h) Nur Konversion der gewöhnlichen Forderungen. Privilegierte und besicherte Forderungen wurden in bar beglichen; erstere in voller Höhe, letztere mit einer durchschnittlichen Schuldenstreichung von circa 7 1/2%. Von den gewöhnlichen Forderungen wurden 70% konvertiert und 30% in bar beglichen. Quellen: W. H. Wynne (1951), S. 588 ff.; W. Kaufmann (1891), S. 53 ff., S. 178 ff.; Fifty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1930, S. 186 f. ; Earl of Cromer (1908), Erster Band, S. 161; J. Marlowe (1974), S. 217 f. 10 Feldmann

Mai 1876-1940

ab Mai 1876: Frankreich, Italien, Österreich-Ungarn (je ein Vertreter) ab November 1876: zusätzlich Großbritannien

Befugnissebl

November 1876-Dezember 1878; September 1879-Januar 1883

Oktober 1878- 1913

Zeitraum

Finanzminister, Minister für öffentliche Arbeiten August 1878 - April 1879

Finanzminister: Regelung des öffent- Beratung der ägyptischen RegieÜberwachung der ägyptischen Iichen Finanzwesens, insbesondere Staatsfinanzen; rung in finanzpolitischen Fragen der Besteuerung (a) November 1876-Dezember 1878: _C)nglischer Generalkontrol- Minister für öffentliche Arbeiten: leur: Uberwachung der Staatsein- Ausführung öffentlicher Investitionsvorhaben nahmen, fr~sischer Generalkontrolleur: Uberwachung der Staatsausgaben und der öffentlichen Verschuldungil (b) September 1879-Januar 1883: keine Trennung der Aufgaben des englischen und französischen Generalkontrolleurs

Generalkontrolle

Domänenkommission

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148

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Konsolidierungsanleihe kaschiert. Auch die Inlandsgläubiger wurden - verglichen mit der Gesamtheit der Auslandsgläubiger- benachteiligt: die Moukabalah wurde fast vollständig abgeschafft. Sowohl der Verstoß gegen die Gleichbehandlung der Auslandsgläubiger untereinander als auch gegen die Gleichbehandlung der Inlandsgläubiger im Vergleich zu den Auslandsgläubigem führte zu Protesten der Benachteiligten und schließlich zum Scheitern des Vertrages. Im Goschen/ Joubert-Abkommen wurde die Gleichbehandlung im großen und ganzen verwirklicht; lediglich die Gläubiger der Anleihen mit kurzer Restlaufzeit wurden bevorzugt. Im Liquidationsgesetz wurde auch diese Ungleichbehandlung beseitigt; dafür wurden wiederum die Inlandsgläubiger zurückgesetzt. Letztlich wurde also das Gleichbehandlungsprinzip im Bereich der Auslandsgläubiger verwirklicht (eine gewisse Differenzierung zwischen Staats- und Daira-Gläubigem bestand freilich aufgrund der unterschiedlichen Konditionen der verschiedenen Konsolidierungsanleihen), während die Inlandsgläubiger stark diskriminiert wurden. Eine Conditio sine qua non stellte in allen Umschuldungen die Besicherung der Forderungen durch die Zuweisung bestimmter Einnahmen und die Errichtung einer internationalen Finanzkontrolle zwecks Eintreibung dieser Einnahmen dar. Man kann hier quasi von einem Grundprinzip der Forderungsbesicherung sprechen, wenngleich es sich hierbei zunächst nur um eine formelle Sicherheit handeln konnte, die faktische Sicherheit der Forderungen war letztlich von der Schuldendienstkapazität des Landes abhängig. Nur insoweit, wie die Institutionen der Finanzkontrolle zu einer Erhöhung der Schuldendienstkapazität beitrugen, wurde die formelle Sicherheit zu einer faktischen. Die internationale Finanzkontrolle Ägyptens wurde mit jeder Umschuldung umfassender (zum folgenden siehe Tabelle 15). Zunächst wurden zwischen Mai 1876 und Oktober 1878 immer mehr Institutionen geschaffen. Zudem wurden die Kompetenzen der Kasse der ägyptischen Staatsschuld im Laufe der Jahre immer stärker erweitert. Zwischen 1876 und 1883 lösten sich ferner die Institutionen Generalkontrolle, Minister und Finanzberater gegenseitig ab, was tendenziell ebenfalls mit einer Ausdehnung der Finanzkontrolle einherging. Allerdings wurde dieser Prozeß zwischen 1879 und 1882 durch die innenpolitischen Unruhen, die die Effektivität der Finanzkontrolle beeinträchtigten, mehrmals vorübergehend unterbrochen. Langfristig gesehen wurden aber durch die internationale Finanzkontrolle immer mehr Bereiche der ägyptischen Volkswirtschaft im allgemeinen und des öffentlichen Finanzwesens im besonderen einer Überwachung durch die europäischen Regierungen bzw. Gläubiger unterworfen. Die Errichtung bzw. Ausdehnung der ausländischen Finanzkontrolle erleichterte das Zustandekommen der Umschuldungsabkommen. Internationale Finanzkontrollen signalisierten den Gläubigem eine erhöhte Sicherheit ihrer Forderungen und erleichterten ihnen dadurch die Zustimmung zu einer Schuldenregelung. Für Ägypten bedeutete die internationale Finanzkontrolle zunächst, daß es den Gläu-

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

149

bigern möglich war, die Einhaltung der Umschuldungsbedingungen auch zu einer Zeit durchzusetzen, als dies aufgrundder Verschlechterung der wirtschaftlichen Entwicklung eine extrem hohe Belastung des Schuldnerlandes implizierte (1877 bis 1879). Freilich konnte auch die Finanzkontrolle die Erfüllung der Umschuldungskonditionell letztlich nicht garantieren, solange nicht die Ursachen der Überschuldung beseitigt und die Umschuldungskonditionen der Schuldendieostkapazität Ägyptens angepaßt worden waren. Insofern war die Finanzkontrolle zunächst von zweifelhaftem Nutzen, weil sie den Gläubigern suggerierte, daß bestimmte Umschuldungsbestimmungen auch olme eine ausreichende Beachtung der Verschuldungsursachen und der Schuldendienstflihigkeit des Landes durchsetzbar seien. Dies führte dazu, daß zumindest in den ersten Umschuldungsverträgen eben diese Faktoren unzureichend berücksichtigt wurden und so eine weitere Umschuldung letztlich unvermeidlich wurde. Nachdem im Jahre 1879 der Khedive Ismail abgesetzt worden war und sich die Finanzkontrolle von einer bedingungslosen Eintreibung der Forderungen abwandte und verstärkt einer systematischen Bekämpfung der Ursachen der ägyptischen Schuldenkrise zuwandte, trug die internationale Finanzkontrolle entscheidend zum Erfolg der letzten Umschuldung bei. Zwar brachte es die Finanzkontrolle auch mit sich, daß Umschuldungsregelungen zustande kamen, die für das Schuldnerland relativ große Anpassungslasten und für die Auslandsgläubiger relativ geringe Zugeständnisse beinhalteten, doch langfristig gesehen trug gerade die internationale Finanzkontrolle zu einer effizienteren Ressourcenallokation und damit zu einer deutlichen Hebung des Wohlfahrtsniveaus in Ägypten bei. Auch außenwirtschaftlich erwiesen sich die Umschuldung und die Finanzkontrolle für Ägypten nach lokrafttreten des Liqudationsgesetzes im Jahre 1880 als erfolgreich. In den folgenden Jahrzehnten konnte das Schuldnerland seine auswärtigen Zahlungsverpflichtungen stets vertragsgemäß erfüllen. Anfang des 20. Jahrhunderts stand die internationale Kreditwürdigkeit Ägyptens nur der Großbritanniens und Frankreichs nach. 150

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise: Das Beispiel Argentinien, 1891-1893 1. Vom Anleihe-Boom zur Baring-Krise

Im Jahre 1880, im gleichen Jahr, als Ägypten mit der Inkraftsetzung des Liquidationsgesetzes die langfristige Konsolidierung seiner Auslandsschulden in die Wege leitete und damit den Grundstein für die Wiedergewinnung seiner internationalen Kreditwürdigkeit legte, beschloß in Argentinien die neugewählte

150

Vgl. Earl of Cromer (1908), Zweiter Band, S. 429.

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

150

Regierung unter J. Roca, die wirtschaftliche Entwicklung des Landes durch eine forcierte Kapitalaufnahme im Ausland zu beschleunigen. 1 In den folgenden zehn Jahren nahm Argentimen im großen Umfang Auslandsschulden auf- insgesamt in Höhe von 163.787.500 Pfund Sterling (umgerechnet 825.489.000 Goldpesos) - und verursachte damit zu Beginn der neunziger Jahre eine der schwersten internationalen Finanzkrisen des 19. Jahrhunderts, deren Auswirkungen auf die Stabilität der länderübergreifenden Finanzintermediation nur durch ein rasches und abgestimmtes Handeln der beteiligten Akteure begrenzt werden konnten. Eine Reihe von Maßnahmen der argentinischen Regierung trug zu Beginn der achtziger Jahre dazu bei, daß sich die langfristigen Entwicklungsaussichten des Landes nachhaltig verbesserten - nicht zuletzt auch in den Augen ausländischer Kapitalanleger: -

Der argentinischen Bundesregierung gelang es im Jahre 1880, die Auseinandersetzungen mit der Provinz Buenos Aires, die jahrzehntelange innenpolitische Unruhen mit sich gebracht hatten, zu beenden und das politische System des Landes zu festigen. 2

-

Mit Hilfe militärischer Operationen wurden den Ureinwohnern Argentiniens weite Flächen der fruchtbaren Pampas genommen, die nun einer systematischen landwirtschaftlichen Erschließung offenstanden. 3

-

Mit der Währungsreform des Jahres 1881 wurde in Argentinien erstmals eine nationale Währung etabliert, die die Vielzahl der bis dahin umlaufenden inund ausländischen Banknoten und Münzen ablöste. Dadurch konnte die massive Behinderung ökonomischer Transaktionen, die das Fehlen eines einheitlichen Währungssystems mit sich gebracht hatte, beseitigt werden. 4

Als sich Argentinien nun Anfang der achtziger Jahre verstärkt den internationalen Kapitalmärkten - und hier insbesondere dem dominierenden Finanzplatz London- zuwandte, war es durch einen zweifachen Mangel an Produktionsfaktoren gekennzeichnet: Es herrschte sowohl Arbeitskräfte- als auch Kapitalknappheit Durch die Anwerbung von Einwanderern und die Begebung von Auslandsanleihen sollte beidem abgeholfen werden. Den dominierenden Sektor der argentinischen Volkswirtschaft bildete die Landwirtschaft, doch auch diese war bis dahin nur schwach entwickelt. Um die riesigen, ertragreichen Flächen einer ökonomischen Nutzung zuzuführen, mußte vor allem ein effizientes Transportsystem installiert werden. Der Bau eines Eisenbahnnetzes war die Voraussetzung dafür, daß Argentinien seine komparativen Kostenvorteile, die es bei der Produktion bestimmter Primärgüter besaß, am I

2

3 4

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

J. H. Williams (1920), S. 38. H. S. Ferns (1960), S. 399. A. G. Ford (1975), S. 22. R. T. Alemann (1966), S. 45 ff.

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

151

Weltmarkt geltend machen konnte. Daher wurde ein Großteil des im Laufe der achtziger Jahre aufgenommenen Auslandskapitals dazu verwendet, Eisenbahnlinien zu bauen, die es möglich machten, die landwirtschaftlichen Produkte zu relativ geringen Kosten in die argentinischen Häfen zu transportieren. 5 Während der ersten Hälfte der achtziger Jahre stellte der argentmische Staat den bedeutendsten Investor im Bereich des Eisenbahnbaus dar. Zwischen 1881 und 1885 wurden zum Zwecke des Eisenbahnbaus staatliche Auslandsanleihen in Höhe von nominal 53.112.000 Goldpesos begeben; sie repräsentierten damit gut die Hälfte der vom argentinischen Staat in diesem Zeitraum emittierten Auslandsobligationen. 6 Argenlinien baute freilich nicht nur staatliche Eisenbahnlinien. Der Staat subventionierte außerdem die Errichtung privatwirtschaftlich betriebener Eisenbahnlinien durch Zinsgarantien für im Bereich des privaten Eisenbahnbaus investiertes AuslandskapitaL Aufgrund dieser Subventionierung und der günstigen Entwicklungsaussichten des Landes wurde der bei weitem größte Teil des von privaten Schuldnern aufgenommenen Auslandskapitals im Bereich des Eisenbahnbaus investiert. In den Jahren 1881 bis 1885 betrug dieser Anteil rund 70%, obwohl der absolute Betrag mit 31.313.000 Goldpesos noch relativ gering blieb. 7 Während sich die Auslandsinvestitionen in staatliche Eisenbahngesellschaften in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre nicht mehr wesentlich erhöhten, nahm die Auslandsverschuldung zum Zwecke des privaten Eisenbahnbaus kräftig zu. 8 Private Eisenbahngesellschaften gingen zwischen 1886 und 1890 Auslandsschulden in Höhe von 215.121.000 Goldpesos ein. 9 Der Boom in Obligationen privater Eisenbahngesellschaften, der seinen Höhepunkt in den Jahren 1888/89 erreichte, wurde dadurch gefördert, daß diese Unternehmen die Möglichkeit besaßen, an der gewinnträchtigen Erschließung des Landes zu partizipieren. Vor allem aber trug der Ausbau des Systems staatlicher Zinsgarantien und die großzügige Vergabe von Konzessionen zu diesem Boom bei. Die privaten Eisenbahngesellschaften standen zueinander in einem intensiven Wettbewerb und bemühten sich, sich durch die Erlangung von Konzessionen und die anschließende Verlegung von Schienennetzen ertragreich erscheinende Regionen vor ihren Konkurrenten zu sichern - auch wenn diese Regionen erst im geringen Maße landwirtschaftlich erschlossen waren. 10 Dadurch, daß der argentinische Staat bei vielen dieser GeVgl. A. G. Ford (1975), S. 12. Vgl. J. H. Williams (1920), S. 41. 7 Vgl. ebenda, S. 42 f. 8 Das in private Eisenbahngesellschaften investierte Auslandskapital wurde zum überwiegenden Teil durch die Begebung festverzinslicher Obligationen aufgenommen. Beispielsweise bestanden die zwischen 1885 und 1890 am Londoner Kapitalmarkt von argentinischen Eisenbahngesellschaften emittierten Effekten zu rund 60% aus Anleihen und nur zu rund 30% aus Aktien. Vgl. A. G. Ford (1956), S. 135. 9 Vgl. J. H. Williams (1920), S. 91. 10 Vgl. H. S. Fems (1960), S. 410, S. 414. 5

6

152

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

sensehaften eine Mindestverzinsung des investierten Kapitals garantierte und viele dieser Unternehmen in den ersten Jahren nach ihrer Gründung keine Gewinne erwirtschafteten, erhöhten sich die auswärtigen Zahlungsverpflichtungen des Staates deutlich: In den Jahren 1887 bis 1890 entfielen durchschnittlich 14,5% des auswärtigen Schuldendienstes der argentinischen Bundesregierung auf die Erfüllung von Eisenbahngarantien. 11 Die starke Expansion des Eisenbahnbaus in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre wurde durch einen ausgeprägten Grundstücksboom gefördert, der seinen Ausdruck in starken, im Laufe der späten achtziger Jahre zunehmend spekulativ übersteigerten Preissteigerungen fand. Die günstigen Entwicklungsaussichten des Landes induzierten seit Anfang der achtziger Jahre eine steigende Zahl von Einwanderern. Die wirtschaftliche Erschließung des Landes durch den Ausbau des Eisenbahnnetzes und die Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur in den Städten ließ die Nachfrage nach Grundstücken ab Mitte der achtziger Jahre stark ansteigen. 12 Als intermediäre Finanzierungsinstitutionen zwischen Investoren, die Grundstücke kaufen, landwirtschaftliche Betriebe errichten und Häuser bauen wollten, einerseits und Sparern andererseits fungierten zwei spezielle Hypothekenbanken, die Hypothekenbank der Provinz Buenos Aires (Banco Hipotecario de Ia Provincia de Buenos Aires) und die Nationale Hypothekenbank (Banco Hipotecario Naciona1). 13 Diese Finanzinstitute stellten den Kreditnehmern langfristige, durch Hypotheken gesicherte Darlehen zur Verfügung, und zwar in der Weise, daß sie ihnen handelbare Pfandbriefe- sogenannte Cedulas, als deren Schuldner die jeweilige Hypothekenbank zeichnete - aushändigten, die die Kreditnehmer am offenen Markt zum herrschenden Kurs liquidieren konnten. 14 Da die Cedulas mit relativ hohen Zinssätzen von 7% p. a. oder 8% p. a. ausgestattet waren und ihre Rückzahlung nicht nur durch Hypothekeneintragungen, sondern zusätzlich noch durch Garantien der Provinzregierung von Buenos Aires bzw. der Bundesregierung gesichert war, wurden sie insbesondere für ausländische Kapitalanleger ein beliebtes Mittel, am argentinischen Grundstücksboom zu partizipieren. Cedulas verbrieften nur eine Forderung in nicht zu einem festen Kurs in Gold bzw. in Gold-gedeckte Währungen konvertierbaren Papierpesos, doch diese Tatsache beeinträchtigte ihre Beliebtheit bei ausländischen Kapitalanlegern zunächst nicht. 15 Im Jahre 1886 stieg der bis dahin geringe Umlauf von Cedulas sprunghaft an. Ein Jahr darauf wurden sie an allen europäischen Börsen zur Notierung zugelasVgl. J. H. Williams (1920), S. 94. Vgl. M. Wirth (1892/1893), S. 218. n Vgl. H. S. Fems (1960), S. 423 ff. 14 Vgl. ebenda, S. 420 f.; J. H. Williams (1920), S. 74 f. 15 Sowohl die Hypothekenbank der Provinz Buenos Aires als auch die Nationale Hypothekenbank emittierten je eine Serie von in Goldpesos denominierten Cedulas. Der Anteil dieser beiden Serien an der Gesamtsumme der zwischen 1887 und 1890 emittierten Cedulas betrug jedoch nur 11 %. Vgl. J. H. Williams (1920), S. 82 f. 11

12

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

153

sen; damit eröffnete sich für Argenlinien eine neue, vielversprechende Möglichkeit der auswärtigen Kapitalaufnahme. 16 Als der Grundstücksboom im Laufe der späten achtziger Jahre ein immer größeres Ausmaß annahm, legten die Hypothekenbanken immer neue Serien von Cedulas auf. Die ursprünglich festgesetzten Emissionsbeschränkungen wurden durch sogenannte "Spezialgesetze" der argentinischen Regierung sukzessive gelockert. Aufgrund der starken Kreditnachfrage mißachteten die Hypothekenbanken in vielen Fällen die in ihren Statuten festgelegten Beleihungsgrenzen. 17 Als der Boom im Jahre 1890 schließlich zusammenbrach, addierte sich der Gesamtbetrag der zwischen 1887 und 1890 emittierten Cedulas auf 402.178.120 Papierpesos (Nominalwert). 18 Über 90% dieser Pfandbriefe waren von europäischen Sparern erworben worden. 19 Cedulas machten damit 28,4% der zwischen 1887 und 1890 aufgenommenen Auslandsschulden Argentiniens aus. Neben der Finanzierung von Eisenbahnen und Immobilien dienten von Argentioien in den achtziger Jahren emittierte Auslandsanleihen im großen Umfang der Finanzierung öffentlicher Infrastruktureinrichtungen. Die Kapitalimporte wurden vor allem zum Bau bzw. Ausbau von Hafenanlagen, Telegraphenlinien, Wasserwerken und Kanalisationen, sowie von Straßen und Brücken eingesetzt. 20 Der überwiegende Teil dieser Obligationen wurde während des allgemeinen Booms in argentimsehen Auslandsanleihen in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre begeben, wobei nicht nur die Bundesregierung und die Provinzregierungen von Argentinien als Kapitalnehmer auftraten. Selbst fünf argentinische Städte konnten insgesamt zehn Anleihen erfolgreich an den europäischen Finanzmärkten plazieren.21 Das Währungssystem Argentiniens, das im Laufe der achtziger Jahre mehrfach eine Änderung erfuhr, trug aufverschiedene Weise zum Anstieg der Auslandsverschuldung und zur späteren Schuldenkrise des Landes bei. Nachdem Argentinien 1881 eine einheitliche nationale Währung eingeführt hatte, trat es zwei Jahre darauf dem Goldstandard bei. 22 Das ausgegebene Papiergeld sollte fortan zu pari in Gold eintauschbar sein. Um die staatliche Nationalbank (Banco Nacional) und die staatlichen Provinzbanken mit den notwendigen Goldreserven auszustatten, wurden verschiedene Auslandsanleihen mit einem Gesamt-Nennwert von 26.561 .000 Goldpesos begeben. 23 Doch schon Ende 1884 geriet die argentinische Währung unter Abwertungsdruck. Die Goldreserven der Staatsbanken schrumpften rasch. Die Regierung verfügte daraufhin im Januar des folgenden Jahres die 16 11 1s 19 20 21 22 23

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, S. 80 f. 0. Hübner (1891), S. 249 ff. J. H. Williams (1920), S. 82 f. ebenda, S. 85. H. L. Shepherd (1933), S. 9-20. H. E. Peters (1934), S. 41 ff. R. T. Alemann (1966), S. 48; A. G. Ford (1962), S. 132. J. H. Williams (1920), S. 38.

154

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Aufhebung der Goldeinlösepflicht Ab diesem Zeitpunkt war das Währungssystem Argentiniens durch eine dichotome Struktur gekennzeichnet: 24 dem inländischen Zahlungsverkehr diente das inkonvertible Papiergeld, während der Zahlungsverkehr mit dem Ausland in Gold abgewickelt wurde. Das Preisverhältnis von Goldpesos zu Papierpesos wurde fortan ohne staatliche Interventionen bestimmt; das Goldagio als Aufgeld eines Goldpesos gegenüber einem Papierpeso fluktuierte folglich entsprechend der jeweiligen Marktentwicklung. Nachdem die Goldeinlösepflicht aufgehoben worden war, erhielten die Nationalbank, die staatlichen Banken der Provinzen Buenos Aires, Sante Fe und Cordoba sowie eine Privatbank in der Provinz Tucuman das Privileg, Banknoten ausgeben zu dürfen, die als gesetzliche Zahlungsmittel anerkannt waren. 25 In der Folge stieg der Papiergeldumlauf sprunghaft an; 1886 war er bereits fast doppelt so hoch wie zwei Jahre zuvor (siehe Abb. 7). Im Jahre 1887 verabschiedete der National.kongreß das "Gesetz über die Nationalen Garantierten Banken", dessen Regelungen einerseits eine weitere Erhöhung der Papiergeldmenge erlauben, andererseits aber auch die jederzeitige Konvertibilität des umlaufenden Papiergeldes in Gold sicherstellen sollten. Das Gesetz ersetzte das bisherige System der Begrenzung des Privileges zur Banknotenausgabe durch ein System freier Notenbanken. Von nun an war jede Bank berechtigt, Banknoten auszugeben, vorausgesetzt, ihr Eigenkapital betrug mindestens 250.000 Pesos, und die von ihr ausgegebenen Banknoten waren in voller Höhe durch Wertpapiere einer neu emittierten 4 l/2% Nationalen Goldanleihe gedeckt. 26 Diese Anleihe wurde von der argentinischen Bundesregierung eigens zu diesem Zweck begeben. Banken, die beabsichtigten, eigene Noten auszugeben, mußten zuvor Wertpapiere dieser Anleihe zeichnen und zu mindestens 85 % in Gold bezahlen. Die bei der argentinischen Bundesregierung auf diese Weise gebildete Goldreserve diente der Deckung des Banknotenumlaufs. 27 Die Bestimmungen des Gesetzes über die Nationalen Garantierten Banken beschleunigten die Zunahme der Auslandsverschuldung Argentiniens erheblich. Um sich die Möglichkeit der Notenemission zu sichern, emittierten die argentinischen Provinzen insgesamt elf Auslandsanleihen, mit deren Mitteln sie Gold zum Kauf der 4 1/2% Nationale Goldanleihe erwarben. Der Gesamt-Nennwert der zu diesem Zweck begebenen Obligationen betrug 50.975.000 Goldpesos und machte damit 51% dervon den Provinzen in den Jahren 1886 bis 1889 emittierten Auslandsanleihen aus. 28 24 Vgl. R. T. Alemann (1966), S. 49 ff.; 0. Hübner (1891), S. 245 f.; A. G. Ford (1962), s. 137. 25 Vgl. H. L. Shepherd (1933), S. 24. 26 Vgl. R. T. Alemann (1966), S. 51. 27 Eine weitere Beschränkung der Geldmengenexpansion sollte durch eine Vorschrift gewährleistet werden, die die Banknotenausgabe auf 90% des Eigenkapitals eines Kreditinstitutes begrenzte. 28 Vgl. J. H. Williams (1920), S. 98.

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Quellen: J. H. Williams (1920), S . 60, 111, 133, 154; H. L. Shepherd (1933), S. 23.

a) Jeweils am 31. Dezember eines Jahres. b) Jahresdurchschnittswerte; Goldagio =Aufgeld eines Goldpesos gegenüber einem Papierpeso. In den Jahren 1883 und 1884 gleich Null wegen staatlich aufrechterhaltener Parität.

Papiergeldumlauf und Goldagio, 1883-1899

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23.001.018

105.124.978 (529.829.889)

a) Nur öffentliche und öffentlich-garantierte Schulden. Ausgenommen Inlandsanleihen und schwebende Schulden. b) Kapitalisiert. c) Ffandbriefe. d) Emittiert durch die Nationale Hypothekenbank; garantiert durch die Bundesregierung. e) Emittiert durch die Hypothekenbank der Provinz Buenos Aires; garantiert durch die Regierung dieser Provinz. Quelle: Nineteenth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1891, Beilage. 110 Vgl. Twenty-Sixth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1898-9, S. 32. 111 Vgl. ebenda, S. 34.

190

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Die von der argentinischen Bundesregierung gewährten Garantien einer Mindestverzinsung von in Eisenbahngesellschaften investiertem Kapital hatten sich im Laufe der achtziger Jahre zu einer erheblichen Belastung der Bundesfinanzen ausgewachsen. Zudem verleiteten sie die Unternehmensleitungen dieser fast ausschließlich in ausländischer Hand befindlichen Gesellschaften zu einer unwirtschaftlichen Betriebsführung. 112 Der argentinische Kongreß verabschiedete daher zwischen 1896 und 1899 verschiedene Gesetze, die die Regierung ermächtigten, die gewährten Garantien durch die Ausgabe neuer Anleihen (Zinsfuß 4% p. a., 1/2% Tilgungsfonds, kumulative Tilgung) abzulösen. 11 3 Mit insgesamt zehn Eisenbahngesellschaften wurden daraufhin entsprechende Verträge abgeschlossen. Das Gesamtvolumen der auf diese Weise ausgegebenen Obligationen belief sich auf 11.607.100 Pfund Sterling. 114 Zehn Provinzen hatten im Laufe der achtziger Jahre eigene Auslandsanleihen emittiert. Im Jahre 1891 hatten alle die Bedienung ihrer Auslandsanleihen einstellen müssen, vor allem, weil der Bund die Bedienung seiner 4 1/2% Nationale Goldanleihe, die eine Reihe von Provinzen zur Besicherung ihrer Notenausgabe erworben hatte, abgebrochen hatte. Nachdem einige Provinzen bis Mitte der neunziger Jahre mit ihren Auslandsgläubigem Umschuldungsabkommen ausgehandelt, diese aber meist nur kurze Zeit eingehalten hatten, übernahm der Bund die Auslandsschulden der Provinzen. Die Bundesregierung erkannte, daß die internationale Kreditwürdigkeit Argentiniens nur wiederhergestellt werden konnte, wenn alle Auslandsschulden abschließend und einvernehmlich mit den Gläubigem geregelt würden. Daneben spielte auch ein innenpolitisches Motiv eine Rolle: Die Bundesregierung war bestrebt, im Rahmen des föderativen Regierungssystems an Einfluß zu gewinnen. 115 Dafür, daß der Bund ihre Auslandsschulden übernahm, mußten sich die Provinzen im Gegenzug verpflichten, ihm einen bestimmten Teil ihrer Einnahmen zu überlassen oder sich in einer festgelegten Höhe am Schuldendienst der umzuschuldenden Auslandsverbindlichkeiten zu beteiligen. 116 Mit den Vertretern der Auslandsgläubiger jeder einzelnen Provinz hatte die Bundesregierung Umschuldungsverhandlungen zu führen, der ganze Umschuldungsprozeß war daher äußerst langwierig und kompliziert. Die Gläubiger ernannten für die Verhandlungen jeweils einen Agenten - in der Regel eine europäische Bank mit einer Niederlassung in Argentinien - , der die Umschuldungskonditionen aushandelte und ihnen das Ergebnis zur Zustimmung vorlegVgl. H. S. Ferns (1960), S. 478. Vgl. H. L. Shepherd (1933), S. 49. 114 Vgl. Fifty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1930, S. 60. 115 Vgl. H. S. Ferns (1960), S. 477. 116 Vgl. Fifty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1930, S. 61 f. 112

113

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

191

te. 117 Die Verträge fielen aufgrundder getrennten Verhandlungen und der Verschiedenartigkeit der umzustrukturierenden Schulden recht unterschiedlich aus. Die Grundzüge der Umschuldungen gestalteten sich wie folgt: -

Die Bundesregierung emittierte zwischen 1897 und 1900 Teilschuldverschreibungen einer neuen Anleihe, die mit einem Zinsfuß von 4% p. a. und einem Tilgungsfonds von 1/2% (bei kumulativer Tilgung) ausgestattet war. Diese Anleihe diente der Ablösung der bisherigen Provinzobligationen. 118

-

Die Gläubiger waren bereit, beim Tausch der alten Provinz- gegen die neuen Bundesobligationen meist deutliche Herabsetzungen der Kapitalbeträge hinzunehmen, weil der neue Schuldner eine größere Bonität besaß. 119 Der gesamte ausstehende Kapitalbetrag der umgeschuldeten Provinzobligationen belief sich auf 22.007.180 Pfund Sterling. Dafür wurden Bundesobligationen mit einem Kapitalbetrag von 17.778.813 Pfund Sterling ausgegeben, dies entsprach einer durchschnittlichen Kapitalherabsetzung von 19,2%. 120

-

Die Gläubiger verloren darüber hinaus sämtliche rückständigen Zinsen. Der Gesamtbetrag dieses Verlustes machte schätzungsweise 9,7 Mio. Pfund Sterling aus. 121

-

Der Zinssatz auf die Auslandsschulden wurde herabgesetzt. Während die neue Bundesanleihe mit 4% p. a. verzinst wurde, waren die meisten Provinzanleihen mit einem Zinssatz von 6% p. a., einige mit 5% p. a., ausgestattet gewesen.

Die letzten noch zu regelnden Auslandsschulden argentinischer Gebietskörperschaften waren die zehn Stadtanleihen, die fünf Städte in den Jahren 1887 bis 1889 emittiert hatten. Zwei dieser Anleihen wurden in die Konsolidierung der Provinzschulden einbezogen. Die aus den anderen Anleihen herrührenden Zahlungsverpflichtungen wurden von den jeweiligen Städten umgeschuldet, nachdem mit den Auslandsgläubigem entsprechende Übereinkünfte herbeigeführt worden waren. Auch diese Abkommen fielen recht unterschiedlich aus, wobei folgende Merkmale hervorstachen: 122 -

In der Regel wurden die Kapitalbeträge der Schulden nicht herabgesetzt, die Zinsrückstände wurden indes in den meisten Fällen zum größten Teil gestrichen.

-

Alle Umschuldungsverträge implizierten eine Herabsetzung des Zinsfußes, und zwar meist um 1 bis 2 Prozentpunkte.

Vgl. H. S. Ferns (1960), S. 478. us Vgl. Fifty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1930, S. 61 f. 119 Vgl. H. S. Ferns (1960), S. 478. 120 Vgl. H. L. Shepherd (1933), S. 50 f. 121 Vgl. ebenda, S. 50, S. 59. 122 Vgl. H. L. Shepherd (1933), S. 56 ff. 111

192

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Die letzte noch zu analysierende Kategorie argentinischer Auslandsschulden urnfaßte die Cedulas, die Pfandbriefe der Nationalen Hypothekenbank und der Hypothekenbank der Provinz Buenos Aires. Während der Baring-Krise hatte die argentinische Bundesregierung die Nationale Hypothekenbank durch massive Notenemissionen unterstützt, so daß alle auf Papierpesos lautenden Cedulas dieses Finanzinstitutes vertragsgemäß bedient werden konnten. 123 Nur die Zinszahlungen auf die in Goldpesos ausgestellten Cedulas der Nationalen Hypothekenbank mußten kurzfristig umgeschuldet werden. Für die entsprechenden Kupons wurden von Oktober 1891 bis April 1893 kurzlaufende, auf Goldpesos lautende 5% Anleihen ausgegeben, die schon bis Mitte der neunziger Jahre wieder vollständig getilgt werden konnten. 124 Demgegenüber mußten die Besitzer der sogenannten Provinz-Cedulas von allen Auslandsgläubigem die schwersten Verluste hinnehmen. Die Hypothekenbank der Provinz Buenos Aires hatte sich im Jahre 1891 für zahlungsunfähig erklärt. 125 Bis Juli waren die fälligen Kupons noch zum Teil in bar und zum Teil in Form von Berechtigungsscheinen, die einen Anspruch auf eine spätere Begleichung der Rest-Forderungen verbrieften, ausbezahlt worden. Danach wurden die Kupons nur noch in Form von Berechtigungsscheinen "eingelöst". Im Oktober 1892 wurde dann selbst die Ausgabe dieser Berechtigungsscheine eingestellt. 126 Die Notierungen der Provinz-Cedulas fielen in der Folge auf extrem niedrige Werte; im Jahre 1900 wurden diese Effekten zu Kursen zwischen 9% und 13% gehandelt. Erst 1906, 15 Jahre nachdem die Hypothekenbank der Provinz Buenos Aires in Verzug geraten war, gelang es den Auslandsgläubigem, mit der Provinzregierung eine Regelung der Cedulas auszuhandeln. Die Pfandbriefe wurden in eine langfristige, auf Pfund Sterling lautende Konversionsanleihe getauscht, wobei rund ein Viertel der Kapitalbeträge und knapp zwei Drittel der Zinsrückstände (einschließlich der durch Berechtigungsscheine verbrieften Forderungen) gestrichen wurden. 127 Nur bei der kleinen, auf Goldpesos lautenden Cedula-Serie verständigte man sich auf geringere Abschläge. Die laufende Verzinsung der Forderungen wurde ebenfalls deutlich herabgesetzt. Während die Cedulas mit Zinssätzen von 6% p. a. bis 8% p. a. ausgestattet gewesen waren, sah die Konversionsanleihe einen Zinsfluß von 3% p. a. vor, der nach 5 Jahren auf 3 1/2% p. a. ansteigen sollte.

Vgl. J. H. Williams (1920), S. 121. Vgl. Appendix to the Twenty-Second Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1894, S. 14 f. 125 Vgl. J. H. Williams (1920), S. 121. 126 Vgl. Appendix to the Twenty-Second Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1894, S. 53 ff. 121 Vgl. Thirty-Fourth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1906-1907, S. 69 ff. 123

124

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

193

5. Resümee

Trotz der Vielfalt der argentinischen Auslandsschulden war letztendlich nur ein Faktor für die Schuldenkrise, in die Argentinien Anfang der neunziger Jahre geriet, ursächlich: Argentinien nahm während der achtziger Jahre in zu kurzer Zeit in zu großem Umfang Auslandsschulden auf. Die daraus resultierende Überschuldung des Landes bildete damit auch die eigentliche Ursache der internationalen Umschuldungen argentinischer Auslandsverbindlichkeiten in den neunziger Jahren des 19. Jahrhunderts. Obwohl das Auslandskapital ganz überwiegend produktiv verwendet wurde, konnten die damit finanzierten Investitionen die Exportkapazität des Landes erst nach einigen Jahren merklich erweitern. Demgegenüber resultierten aus den Auslandsschulden Zahlungsverpflichtungen, die unabhängig von der Höhe der Schuldendienstkapazität des Landes zu erbringen waren. Als diese Zahlungsverpflichtungen die Schuldendienstkapazität zu übersteigen drohten und Anschlußfinanzierungen aufgrunddes dadurch schwindenden Vertrauens der Kapitalanleger nur noch schwer zu mobilisieren waren, brach die argentinische Schuldenkrise offen aus. Die Tatsache, daß dies eine Krise des internationalen Bankensystems nach sich zog, war für das 19. Jahrhundert ungewöhnlich und insofern auch untypisch für andere Umschuldungsfälle. Denn Banken hatten zu dieser Zeit im Rahmen der internationalen Finanzintermediation ganz überwiegend nur die Funktion, direkte Kreditbeziehungen zwischen Sparern und Investoren zu vermitteln; sie engagierten sich in der Regel nicht selbst durch den Ankauf von Anleihen oder die Gewährung von Buchkrediten. Auch die Baring-Krise konnte nur deswegen entstehen, weil es dem Bankhaus nicht gelungen war, die zur Plazierung übernommenen Schuldverschreibungen rechtzeitig im Nichtbankensektor unterzubringen. Es bleibt auch festzuhalten- insbesondere für einen späteren Vergleich mit jüngeren Umschuldungserfahrungen -,daß die Schuldenkrise Argentiniens und die damit einhergehende internationale Bankenkrise weder durch einen Anstieg des internationalen Zinsniveaus noch etwa durch eine weltweite Rezession verursacht wurden. Tatsächlich lag sogar das Zinsniveau in Großbritannien in den Jahren 1889 und 1890 geringfügig niedriger als in den Vorjahren. 128 Die Exporterlöse Argentiniens waren zwar im Jahre 1889 geringer als im Jahr zuvor, doch überstiegen sie den Durchschnitt der Vorjahreswerte immer noch erheblich. Im Jahre 1890 erreichten sie sogar einen neuen Höchststand. Von der Technik her unterschieden sich die Umschuldungsabkommen von 1891 und 1893 beträchtlich (zum folgenden siehe Tabelle 20). Während mit dem Konsolidierungsabkommen von 1891 Schuldendiensterleichterungen in Form einer Ablösung fälliger Zahlungsverpflichtungen durch die Ausgabe neuer Schuldverschreibungen vorgenommen wurden, sah das Romero I Rothschild-Abkommen vor, daß die Kupons der ausstehenden Anleihen für einen bestimmten t2B

Vgl. P. Bemholz (1984), S. 673.

13 Feldmann

194

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Zeitraum nur partiell eingelöst wurden und die Tilgung für eine bestimmte Frist ausgesetzt wurde. Mit diesen technischen Unterschieden waren weitreichende Konsequenzen verbunden. Zum einen implizierte das Konsolidierungsabkommen, daß Argentinien sämtliche Zahlungsverpflichtungen in voller Höhe- wenn auch zeitlich versetzt - zu begleichen hatte, während das Romero I RothschildAbkommen zumindest einen teilweisen Erlaß der Zinsen vorsah. Zum zweiten darf nicht übersehen werden, daß die im Konsolidierungsabkommen angewandte Umschuldungstechnik einen weiteren Anstieg der argentinischen Auslandsverschuldung nach sich zog und damit die Wiederherstellung der internationalen Kreditwürdigkeit des Landes erschwerte. Ein wesentliches Ziel des Romero I Rothschild-Abkommens war es, diesen Mechanismus auszusetzen. Drittens erleichterte es das Konsolidierungsabkommen - im Gegensatz zum Romero I Rothschild-Abkommen- der argentinischen Bundesregierung, den wirtschaftspolitischen Konsequenzen, die aus der Schuldenkrise zu ziehen waren, auszuweichen. Denn mit Inkrafttreten des Abkommens von 1891 war die Bundesregierung nicht mehr gezwungen, einen Teil ihrer Einnahmen für die Bedienung der in die Umschuldung einbezogenen Verbindlichkeiten abzuführen. Dadurch stieg der Umfang der für sonstige Staatsausgaben zur Verfügung stehenden Bundeseinnahmen zunächst deutlich an und verleitete die Regierung, die angesichts der Schuldenkrisenotwendigen Anpassungsmaßnahmen hinauszuschieben. Der im Jahre 1892 ernannte Finanzminister J. J. Romero erkannte diese Folge des Konsolidierungsabkommens und hielt es daher für dringend erforderlich, daß die von ihm angestrebte Neuregelung der argentinischen Auslandsschulden die Bundesregierung dazu verpflichtete, ihren auswärtigen Schuldendienst aus den laufenden Einnahmen zu bestreiten - wenn auch zu weicheren Konditionen als in den originären Verträgen.l 29 Zu Beginn dieses Kapitels wurde die Frage aufgeworfen, inwiefern die Tatsache, daß die argentinische Schuldenkrise im wichtigsten Gläubigerland eine Bankenkrise nach sich zog, für die im Rahmen der Schuldenkrise Argentiniens zustandegekommenen Umschuldungen von Relevanz war. Tatsächlich spiegelte sich dieser Umstand bereits in der Art der angewandten Umschuldungstechnik wider. Beim Konsolidierungsabkommen von 1891 kam es den Banken darauf an, die Marktwerte argentinischer Auslandsanleihen mindestens aufrechtzuerhalten. Daher bestanden sie darauf, daß durch die Umschuldung die Rechte der Gläubiger aus den bestehenden Anleiheverträgen zumindest formal nicht verändert wurden. Schuldendiensterleichterungen mußten daher auf eine andere Weise verwirklicht werden. Auch zur Zeit des Abschlusses des Romero I Rothschild-Abkommens spielte die Gefährdung des britischen Bankensystems noch eine gewisse Rolle. Der Vertrag sah vor, daß Argentinien fallige Schuldendienstzahlungen bis zum 12. Juli 1899 an die Bank von England zu leisten hatte, die die Gelder dann weiterleite129

Vgl. H. S. Fems (1960), S. 473 f.

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

195

te. Diese Regelung unterstrich die Bedeutung, die die wirtschaftspolitischen Instanzen Großbritanniens - die sich damals grundsätzlich einer strikten laissezfaire-Politik verpflichtet fühlten - der argentinischen Schuldenkrise noch 2 112 Jahre nach den akuten Liquiditätsschwierigkeiten von Baring Brothers & Co. beimaßen. Trotz der Unterschiedlichkeit der angewandten Umschuldungstechniken lagen der Konsolidierungsanleihe und dem Romero I Rothschild-Abkommen teilweise die gleichen Prinzipien zugrunde; deren Anwendung spiegelte sich in den Konditionen beider Umschuldungsverträge wider (siehe Tabelle 20). Das wichtigste Grundprinzip war offensichtlich, Schuldendiensterleichterungen nicht durch Änderungen der ausstehenden Kapitalbeträge zu gewähren. 130 Eine Erleichterung des externen Schuldendienstes wurde in erster Linie durch einen zeitlichen Aufschub fälliger Zahlungen erreicht. Bei der Konsolidierungsanleihe war dies die einzige Form der Schuldendiensterleichterung. Beim Romero I Rothschild-Abkommen wurde sie im Bereich des Tilgungsdienstes angewandt. Darüber hinaus waren die Gläubiger 1893 bereit, ihre Zinsforderungen für einen begrenzten Zeitraum zu reduzieren. Bemerkenswert war, daß die Erhaltung der Kapitalbeträge und die Reduzierung des Schuldendienstes durch Streichungen ausschließlich im Zinsbereich auch von Argentinien akzeptiert wurde. Bereits im Vorfeld der Verhandlungen zum Romero I Rothschild-Abkommen erkannte der Finanzminister diesen Grundsatz an, offensichtlich aufgrundder Bedeutung, die einer Erhaltung der Kapitalbeträge für die Wiederherstellung der internationalen Kreditwürdigkeit eines Schuldnerlandes zukam. m Allerdings waren die Gläubiger selbst im Bereich des Zinsdienstes zunächst zu keinen Zugeständnissen bereit. Der Zinsfuß der Konsolidierungsanleihe lag sogar höher als bei den meisten der in diese Umschuldung einbezogenen Anleihen. Unter anderem darin zeigte sich auch, daß die Schuldendienstkapazität Argentiniens beim Konsolidierungsabkommen von 1891 noch nicht angemessen berücksichtigt wurde. Die kurze Konsolidierungsperiode und der geringe Umfang der Schuldendiensterleichterung waren weitere Faktoren, die in diesem Zusammenhang anzuführen sind. Erst nachdem evident geworden war, daß dieses Abkommen Argentinien keine ausreichende Entlastung gewährte, verständigte man sich auf eine Umschuldung, bei der die Schuldendienstfähigkeit des Schuldnerlandes explizit berücksichtigt wurde: Das Romero I Rothschild-Abkommen war langfristig angelegt, beinhaltete partielle Forderungsverzichte und sah eine Schulden130 Die Bedeutung der Kapitalerhaltung zeigte sich darüber hinaus beim Konsolidierungsabkommen von 1891 auch darin, daß diese Anleihe zum Nennwert zurückzuzahlen war. 131 Auch bei den Umschuldungen der Stadtanleihen wurden die Kapitalbeträge in den meisten Fällen nicht herabgesetzt und die Schuldendiensterleichterungen vor allem durch die Modifikation der Verzinsungsbestimmungen herbeigeführt. Bei den Regelungen der sonstigen Auslandsschulden Argentiniens kam es jedoch zu Verminderungen der Kapitalbeträge; freilich wurde auch hier der Schuldendienst überwiegend durch Änderungen im Zinsbereich (Streichung von Zinsrückständen, Herabsetzung des Zinsfußes) gesenkt. 13*

196

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Argentinien Datum der Umschuldung

Tabelle 20 Konditionen internationaler Umschuldungen, 1891-1893 Art und Höhe der konsolidierten Schulden

Art der Schuld

Konsolidierungsperiode

23. Januar 1891

1. Juli 1891 Auslandsbis 1. Januar anleihen des Bundes•> sowie 1894 von der Bundesregierung gewährte Eisenbahngarantien

3. Juli 1893

Auslandsanleihen des Bundes

Bezeichnung der Konsolidierungsanleihe

Betrag

Konsolidierungsanleihevon 1891

75 Mio. keine Goldpesosb> (maximal)

12. Juli 1893c) Keine Neuebis 12. Januar mission 1901

44.152.975 Pfund Sterlingd>

Schuldenstreichungen

keine

a) Ausgenommen 5% Zollanleihe von 1886/87. b) Emissionswährungen und maximale Emissionsbeträge (alternativ): 14.880.000 Ffund Sterling, 372.000.000 Französische Franc, 297.600.000 Deutsche Reichsmark. c) Aufgrund von Verzögerungen bei der Ratifizierung des Vertrages durch den argentinischen Kongreß: I. Januar 1894. d) Ausstehender Kapitalbetrag der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses.

dienstbelastung vor, die zunächst gering war und dann im Laufe der Jahre stufenweise anstieg. Keines der Abkommen war indes an umfassende Maßnahmen gekoppelt, die auf eine Erhöhung der Schuldendienstkapazität Argentiniens hinwirkten. Zwar enthielt das Konsolidierungsabkommen von 1891 einige wirtschaftspolitische Auflagen, doch da diese teilweise unrealistisch waren und ihr Einhaltung mit keinen lncentives versehen war, kam ihnen praktisch keine Relevanz zu. Demge-

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

197

Rückzahlungskonditionen Stundungsfrist

Tilgung

Laufzeit

Konsolidierungszinssatz

Sicherheiten

3 Jahre

Auslosung und Rückzahlungzum Nennwert

30 Jahre

6% p.a.

Einnahmen aus Importzöllen

7 1/2 Jahre

Nach Ablauf der Stundungsfrist wieder entsprechend den ursprünglichen Anleiheverträgen

Entsprechend den ursprünglichen Anleiheverträgen; verlängert um die Dauer der Stundungsfrist

(a) 12. Juli keine 1893 bis 12. Juli 1899: 60% der in den ursprünglichen Anleiheverträgen festgesetzten Zinssätzee> (b) ab 12. Juli 1899 (ausschließlich): in voller Höhe entsprechend den Bestimmungen der ursprünglichen Anleiheverträge

e) Ausnahmen: 5% Zollanleihe von 1886/87: 100% (davon aber 20% der zwischen dem 12. Juli 1893 und dem 12. Juli 1898 (einschließlich) fälligen Zinsen gestundet und zwischen dem 12. Juli 1898 und dem 12. Juli 1899 (einschließlich) nachzuzahlen), 5% Wasserversorgungs- und Kanalisationsanleihe von 1892: 80 %, 6% Konsolidierungsanleihe von 1891: 83,3%, weitestgehende Nachzahlung der restlichen Zinsen ab 12. Juli 1898. Quellen: Nineteenth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1891, S. 17 ff.; Twenty-First Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1893, S. 18 ff .; 0. Schmitz (1895), S. 150 ff.

genüber enthielt das Romero I Rothschild-Abkommen überhaupt keine wirtschaftspolitischen Auflagen mehr, was in erster Linie auf die starke Verhandlungsposition des souveränen Schuldners zurückzuführen war. Argentinien konnte es sich leisten, jeden Versuch einer Einmischung in seine inneren Angelegenheiten zurückzuweisen. Während also das Schuldendienstfähigkeitsprinzip (die Berücksichtigung der Schuldendienstfähigkeit bei der Festlegung der Umschuldungsmaßnahrnen) und

198

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

das Prinzip einer ursachenadäquaten Wirtschaftspolitik (die Einführung von Mechanismen, die auf eine Beseitigung der Umschuldungsursachen und eine Erhöhung der Schuldendienstkapazität hinwirken) nur teilweise umgesetzt wurden, kam dem Besicherungsprinzip (also der Einfügung von Sicherheitsklauseln in Umschuldungsverträge und die bevorzugte Behandlung von Forderungen, denen besondere Vermögensgegenstände oder Einnahmen verpfändet worden waren) in beiden Umschuldungsverträgen eine besondere Bedeutung zu. So wurden für die Bedienung der Konsolidierungsanleihe die Einnahmen aus Importzöllen verpfändet. Das Romero I Rothschild-Abkommen enthielt demgegenüber keine Besicherungsklausel. Allerdings wurden in beiden Verträgen Forderungen, die mit speziellen Sicherheiten ausgestattet waren, bevorzugt behandelt. Dies galt insbesondere für die 5% Zollanleihe von 1886 I 87, deren Schuldendienst durch das Konsolidierungsabkommen überhaupt nicht beeinträchtigt und die auch noch im Romero I Rothschild-Abkommen bessergestellt wurde. Diese Bevorzugung brachte "automatisch" eine Ungleichbehandlung verschiedener Forderungen mit sich, die im Romero I Rothschild-Abkommen noch auf weitere Anleihen ausgedehnt wurde, und geriet damit in Konflikt mit einem weiteren wichtigen Grundprinzip internationaler Umschuldungen. 132 Daß die Gleichbehandlung der Forderungen als ein solches angesehen wurde, zeigte sich an den Protesten der benachteiligten Anleihegläubiger. Freilich standen das Besicherungs- und das Gleichbehandlungsprinzip zwangsläufig in einem Spannungsverhältnis. In der jeweiligen Ausgestaltung eines Umschuldungsvertrages zeigte sich die Bedeutung, die die Parteien dem einen oder anderen Grundprinzip zumaßen. Überdies war die konkrete Ausgestaltung auch von den relativen Machtpositionen der an der Umschuldung beteiligten Parteien abhängig. Beim Romero I Rothschild-Abkommen beispielsweise konnten sich die privaten Anleihegläubiger in diesem Punkt nicht gegenüber den Banken, die bei den Verhandlungen die Gläubigerseite vertraten, durchsetzen. Die Tatsache, daß die Umschuldungen der argentinischen Auslandsverbindlichkeiten im Zeichen einer internationalen Bankenkrise vorgenommen wurden, spiegelte sich auch in den den Umschuldungsverträgen zugrundeliegenden Prinzipien wider. Um die Marktwerte der argentinischen Auslandsanleihen zu erhalten bzw. zu erhöhen, wurde sowohl im Abkommen über die Konsolidierungsanleihe als auch im Romero I Rothschild-Abkommen besonderer Wert auf diejenigen Grundprinzipien gelegt, die aus Sicht der Anleihegläubiger für die Wiederherstellung der internationalen Kreditwürdigkeit des Schuldnerlandes besonders bedeutsam waren. So wurde in beiden Umschuldungsverträgen strikt auf die Aufrechterm Formal wurden allerdings in das Romero I Rothschild-Abkommen sämtliche Auslandsanleihen des Bundes einbezogen, im Gegensatz zum Konsolidierungsanleihe-Abkommen, von dessen Bestimmungen die Zollanleihe explizit ausgeschlossen war. Andererseits berücksichtigte das Romero I Rothschild-Abkomrnen nicht die Zahlungsverpflichtungen des Bundes aus den Eisenbahngarantien, die durch das Konsolidierungsanleihe-Abkommen noch erlaßt worden waren.

IV. Internationale Umschuldungen im Zeichen einer Bankenkrise

199

haltung der Kapitalbeträge geachtet. Im Abkommen über die Konsolidierungsanleihe wurde darüber hinaus dem Besicherungsprinzip besondere Beachtung geschenkt. In diesem Vertrag wurden insgesamt diejenigen Prinzipien, die den Anleihegläubigem besonders wichtig waren, stark betont. Demgegenüber wurden Prinzipien, die aus volkswirtschaftlicher Sicht für den Erfolg einer Umschuldung bedeutsam waren, also das Schuldendienstfähigkeitsprinzip und das Prinzip einer ursachenadäquaten Wirtschaftspolitik, nur ungenügend berücksichtigt. Im Romero I Rotschild-Abkommen schlug sich die Baring-Krise in einem Verstoß gegen das Gleichbehandlungsprinzip nieder: Die 5% Wasserversorgungs- und Kanalisations-Anleihe von 1892 wurde bevorzugt behandelt, weil sich die Teilschuldverschreibungen dieser Anleihe noch überwiegend im Portefeuille von Baring Brothers & Co. befanden. Wie zum Teil bereits deutlich wurde, war auch für den Erfolg der Umschuldungsverträge die Tatsache, daß diese im Zusammenhang mit einer internationalen Bankenkrise abgeschlossen wurden, nicht unbedeutend. Bei der Ausgestaltung der Konditionen der Konsolidierungsanleihe waren die Banken nur zu unzureichenden Konzessionen bereit; außerdem achteten sie dabei einseitig auf Aspekte, die vornehmlich für die Lösung der Liquiditätsprobleme von Baring Brothers & Co. von Bedeutung waren. Insgesamt trug diese mangelnde Konzessionsbereitschaft und die Einseitigkeit bei der Ausgestaltung der Umschuldungskonditionen maßgeblich dazu bei, daß im Jahre 1893 eine erneute Umschuldung der argentinischen Auslandsverbindlichkeiten notwendig wurde. Freilich bleibt festzuhalten, daß die Baring-Krise mit keinen Zusammenbrüchen von Gläubigerbanken oder gar mit einer Depression in den Gläubigerländern Argentiniens verbunden war. Dies hätte für das Schuldnerland weit gravierendere Konsequenzen gehabt, denn die Anpassungskrise Argentiniens wäre dadurch deutlich verschärft worden, und es hätte wohl selbst bei einem größeren Entgegenkommen der Gläubiger eines längeren Zeitraumes für die Wiederherstellung der internationalen Kreditwürdigkeit des Schuldnerlandes bedurft. Der argentinische Finanzminister J. J. Romero nutzte in den Jahren 1892193 die Tatsache, daß die britische Bankenkrise noch nicht vollständig überwunden war, dazu aus, die Banken bei der erneuten Umschuldung zu mehr Zugeständnissen zu bewegen. Insofern war die Baring-Krise auch für den Erfolg des Romero I Rothschild-Abkommens bedeutsam, denn dadurch kam eine Umschuldung zustande, die der Schuldendienstfähigkeit Argentiniens angemessen war. Und obwohl die Umschuldung keine Elemente enthielt, die Argentinien dazu anhielten, seine zukünftige Schuldendienstkapazität zu erhöhen, trug das Romero I Rothschild-Abkommen seinen Teil dazu bei, daß eben dies letztlich doch eintrat. Damit bildete das Abkommen eine notwendige, wenn auch keine hinreichende Bedingung für die wirtschaftliche Erholung Argentiniens und für die Wiederherstellung seiner internationalen Kreditwürdigkeit. Zwar konnte Argentinien abgesehen von den im Rahmen der Ablösungsoperationen (Eisenbahngarantien, Provinzanleihen) begebenen Auslandsanleihen und einigen kurzfristigen Krediten

200

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

-erst 16 Jahre nach Ausbruch der Schuldenkrise neue Auslandsanleihen begeben, doch als zwischen 1905 und 1914 eine neue Welle umfangreicher Kapitalexporte aus Europa einsetzte, konnte Argentinien von dieser Entwicklung wieder im großen Umfang profitieren und erneut erfolgreich internationale Anleihen begeben. 133 Diesmal vollzog sich der Kapitalimport und der dadurch ermöglichte Investitionsschub jedoch stetiger, so daß es zu keinen erneuten Schuldendienstproblernen kam.

V. Zur Typologie der Umschuldungen Internationalen Kapitalbewegungen kam im 19. Jahrhundert und in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg eine große volkswirtschaftliche Bedeutung zu. Der Kapitaltransfer von den wichtigsten kapitalexportierenden Ländern Europas in den Rest der Welt erreichte einen Umfang, der sowohl in Relation zur Größe der Volkswirtschaften der Gläubigerländer als auch in Relation zu der der meisten Schuldnerländer beachtlich war. Doch dieser Prozeß des Kapitaltransfers vollzog sich nicht völlig störungsfrei. Wiederholt gerieten Schuldnerländer bei der Bedienung ihrer Auslandsverbindlichkeiten in Zahlungsschwierigkeiten. Umschuldungen stellten das wichtigste Mittel dar, mit dem internationale Schuldendienstprobleme bewältigt wurden. 1 In diesem Kapitel sollen - ausgehend von den vorhergehenden Fallstudien -die typischen Merkmale der im 19. Jahrhundert und in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg zustandegekommenen Umschuldungen herausgearbeitet werden. Zu diesem Zweck werden im folgenden auch die Umschuldungserfahrungen einer Reihe weiterer Schuldnerländer berücksichtigt. Damit wird auch deutlich, inwieweit die Umschuldungen der guatemaltekischen, der portugiesischen, der ägyptischen und der argentinischen Auslandsschulden als für diese Periode typisch angesehen werden können. 1. Umschuldungsursachen

Externe Schuldendienstschwierigkeiten führten im 19. Jahrhundert nur in seltenen Fällen dazu, daß ein Schuldnerland mit seinen Auslandsgläubigern umgehend eine einvernehmliche Umschuldungsregelung aushandelte. Da das Schuldnerland aufgrund seiner Unfähigkeit, im Ausland begebene Anleihen vertragsgemäß zu bedienen, seine internationale Kreditwürdigkeit vorübergehend einbüßte und es damit in der Regel zunächst keine Möglichkeit mehr besaß, neue Obligationen 133

S. 14.

Vgl. H. E. Peters (1934), S. 48 f.; A. G. Ford (1975), S. 30; D. Felix (1987), S. 4,

1 Auf alternative Mittel, wie beispielsweise die Repudiation von Auslandsschulden, wurde nur selten zurückgegriffen.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

201

zu emittieren, und da die Auslandsgläubiger bis zur Gründung der Corporation ofForeign Bondholders schlecht organisiert waren und vielfach über kein wirksames Druckmittel verfügten, mit dem sie das Schuldnerland zu Verhandlungen zwingen konnten, setzte dieses im Falle einer Schuldenkrise die Zahlungen auf seine Auslandsverbindlichkeiten im Regelfall eigenmächtig herab oder stellte sie ganz ein. Wie das Beispiel Guatemalas zeigt, nutzten einige Schuldnerländer im späten 19. Jahrhundert auch die zunehmende Konkurrenz zwischen den verschiedenen kapitalexportierenden Ländern dazu, in einer solchen Situation ihre Schuldendienstzahlungen an einzelne Gläubigerländer einseitig zu kürzen, wenn die Möglichkeit gegeben war, in anderen Ländern neue Mittel aufzunehmen. In einzelnen Fällen nahmen Schuldnerländer allerdings unmittelbar bei Ausbruch einer Schuldenkrise oder kurz darauf Umschuldungsverhandlungen mit ihren Auslandsgläubigem auf. Dies war meist - wie im Falle Argentiniens (1890/91) und Brasiliens (1898)- darauf zurückzuführen, daß der Umfang der Auslandsverschuldung relativ groß und der Nutzen, den das Schuldnerland aus der Verwendung ausländischen Kapitals gezogen hatte, so evident war, daß das Land alles daransetzte, normale Beziehungen zu seinen Gläubigem aufrechtzuerhalten. Vereinzelt- wie bei der Umschuldung der ägyptischen Auslandsverbindlichkeiten im Jahre 1880- besaßen eine oder mehrere ausländische Mächte in einem Schuldnerland einen so großen Einfluß, daß sie die Regierung dieses Landes im Falle von Schuldendienstschwierigkeiten zu einer umgehenden einvernehmlichen Umschuldung anhalten konnten. Schuldenkrisen wurden im 19. Jahrhundert vielfach durch politische Faktoren verursacht. Fast alle lateinamerikanischen Länder, die Anfang des 19. Jahrhunderts um ihre Unabhängigkeit gekämpft und zur Finanzierung ihrer Befreiungskriege oder zur Refinanzierung ihrer aus diesen Kriegen resultierenden Schulden in den zwanziger Jahren Anleihen am Londoner Kapitalmarkt begeben hatten, gerieten kurz nach der Emission dieser Obligationen in Verzug. Neben den Mitgliedsländern der Zentralamerikanischen Konföderation traf dieses beispielsweise auch auf Mexiko, Chile, Peru und Kolumbien zu. Einige dieser Staaten weigerten sich jahrzehntelang, Zahlungen auf diese Auslandsobligationen zu leisten. Ein wichtiger Grund dafür lag in der mangelnden politischen Stabilität dieser Länder. 2 Bürgerkriege, Revolutionen und häufige Machtwechsel kennzeichneten die innenpolitische Lage vieler junger lateinamerikanischer Republiken bis weit ins 19. Jahrhundert. Auch bei den ehemaligen Kolonialmächten Spanien und Portugal führten politische Unruhen während der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts verschiedentlich zu Schuldendienstschwierigkeiten. Nach einem Wechsel des politischen Regimes in den zwanziger Jahren nahm Spanien im Jahre 1834 eine einseitige Kürzung seines auswärtigen Schuldendienstes vor. 3 2

3

Vgl. C. Mariehai (1989), S. 55 ff. Vgl. C. Collas (1904), S. 15 f.

202

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Aufgrund eines Bürgerkrieges geriet Spanien ab 1837 sogar für mehrere Jahre vollständig in Zahlungsverzug. 4 Innenpolitische Unruhen und eine damit einhergehende Zerrüttung der Staatsfinanzen waren aber auch im späteren Verlauf des 19. Jahrhunderts immer wieder dafür verantwortlich, daß einzelne Schuldnerländer ihre vertragsgemäßen Annuitäten nicht zahlen konnten oder daß neue Herrschaftsregime sich weigerten, die Schulden ihrer Vorgänger weiter zu bedienen. Venezuela beispielsweise befand sich zwischen 1834 und 1905 sechsmal jeweils für eine Reihe von Jahren in Zahlungsverzug; der ausschlaggebende Faktor dafür waren die immer wieder auflebenden bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen. 5 Nicht nur innenpolitische Unruhen, sondern auch Kriege mit Nachbarstaaten führten im vergangeneo Jahrhundert wiederholt zur Einstellung des auswärtigen Schuldendienstes. Bei einem Krieg mit Chile (1879 bis 1883) verlor Peru eine reiche Provinz. Dem Krieg folgten in Peru innenpolitische Unruhen. Erst im Jahre 1889- nachdem Peru seinen externen Schuldendienst über ein Jahrzehnt lang nicht mehr geleistet hatte- konnte ein Umschuldungsabkommen abgeschlossen werden. 6 Kriege und Bürgerkriege lösten nicht nur deswegen oft Einstellungen des auswärtigen Schuldendienstes aus, weil sie mit einer Einschränkung des Außenhandels einhergingen oder weil sie vielfach einen Regierungswechsel zur Folge hatten, wobei die neue Regierung nicht gewillt war, die Schulden ihrer Vorgängerin zu übernehmen. Ein entscheidender Faktor war vielmehr, daß den hohen Rüstungsausgaben, zu deren Finanzierung Auslandsanleihen verschiedentlich eigens begeben wurden, keine entsprechenden Mehreinnahmen gegenüberstanden. Ganz im Gegenteil, die Staatseinnahmen fielen infolge gewaltsamer Auseinandersetzungen im Inland oder mit dem Ausland oft beträchtlich, während die Staatsausgaben meist stark zunahmen. Aufgrund der unproduktiven Mittelverwendung und des Anstiegs der Staatsdefizite wurde eine Schuldenkrise dann in der Regel unvermeidlich. Eine unproduktive Verwendung ausländischen Kapitals fand freilich nicht nur im Falle kriegerischer Auseinandersetzungen oder innenpolitischer Unruhen statt. So nahmen beispielsweise die türkischen Sultane und die ägyptischen Khediven Anleihen auf, um ihre prachtvollen Paläste und ihren luxuriösen Konsum zu finanzieren. 7 Da diesen Ländern gleichzeitig ein effektives Steuersystem fehlte, stiegen die Auslandsschulden im Laufe der Jahre so lange an, bis eine weitere vertragsgemäße Bedienung derselben unmöglich wurde. Die türkische Schulden4 Vgl. Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905- 1906, S. 357. 5 Vgl. ebenda, S. 426 ff., sowie E. Borchard (1951), S. 147. 6 Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 135 ff., sowie J. T. Madden, M. Nadler (1929), S. 280. 1 Vgl. C. Morawitz (1903), S. 20 ff.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

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krisebrach im Jahre 1875 aus, die ägyptische im Jahr darauf. Griechenland geriet 1893 in eine Schuldenkrise; auch in diesem Fall war eine übermäßige staatliche Schuldenaufnahme im Ausland für unproduktive Verwendungszwecke bei gleichzeitiger Unterentwicklung des Steuersystems ursächlich. 8 Allerdings konnte man eine unproduktive Verwendung investierbarer Fonds zum Teil auch in Ländern feststellen, die Auslandsanleihen vornehmlich emittierten, um die Entwicklung ihrer Volkswirtschaften zu fördern. Als Portugal zwischen 1856 und 1891 im großen Umfang Auslandsschulden aufnahm, um einen systematischen Ausbau seiner Infrastruktur zu finanzieren, wurden auch Investitionsprojekte unterstützt, die sich als unrentabel herausstellten; überdies stieg auch der öffentliche Konsum stark an. Die teilweise ineffiziente Allokation ausländischen Kapitals darf aber nicht verdecken, daß die Auslandsverschuldung die wirtschaftliche Entwicklung der kapitalimportierenden Länder ganz überwiegend beträchtlich förderte. Sie ermöglichte ihnen den Auf- bzw. Ausbau ihrer Infrastruktur, die wirtschaftliche Erschließung vordem ungenutzter Regionen und eine verstärkte Teilnahme am Welthandel. Wie das Beispiel Argentiniens zeigt, erfolgte die Schuldenaufnahme jedoch vielfach überstürzt. Da sich die Produktion und der Export wegen der langen Ausreifungszeit der mit ausländischem Kapital finanzierten Investitionen zunächst nur relativ langsam erhöhen konnten, gerieten die Schuldnerländer bei der Bedienung ihrer Auslandsschulden vielfach in Zahlungsschwierigkeiten. Typische Beispiele für diesen Zusammenhang sind neben Argentinien (1891) Brasilien (1914) und-mit den oben genannten Einschränkungen-Portugal (1892). 9 Die übermäßige Schuldenaufnahme einiger Länder und ihre nachfolgenden Schuldendienstprobleme waren zum Teil auch auf Praktiken einzelner Emissionshäuser zurückzuführen, die insbesondere während der zwanziger und Ende der sechziger I Anfang der Siebziger Jahre des 19. Jahrhunderts, als allgemeine Booms in Auslandsanleihen zu verzeichnen waren, angewandt wurden. 10 Verschiedenen Ländern wurde während dieser Perioden die Begebung von mit hohen Nominalbeträgen ausgestatteten Auslandsanleihen ermöglicht, obwohl die beteiligten Emissionshäuser sich darüber im klaren sein mußten, daß einige dieser kapitalaufnehmenden Länder nicht in der Lage sein würden, den aus den Obligationen resultierenden Schuldendienstverpflichtungen dauerhaft nachzukommen. Das Übernahme- und Plazierungsrisiko ließen sich die Emissionshäuser in diesen Fällen mit hohen Provisonen und mit großen Spannen zwischen dem Übernahme- und dem Emissionskurs vergüten. Die Begebung der 8% Anleihe Paraguays aus dem Jahre 1871 erbrachte dem Emissionshaus - bei einem Nominalbetrag der Anleihe von 1 Mio. Pfund Sterling - einen Netto-Gewinn von über 100.000 Pfund Vgl. J. A. Levandis (1944), S. 54 ff. Zu Brasilien siehe A. Fishlow (1985), S. 410 f. 10 Vgl. L. H. Jenks (1927), S. 44 ff.; Select Committee (1875).

8

9

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Sterling. Das Schuldnerland erhielt aus der Anleiheemission einen Betrag von 640.000 Pfund Sterling, auf den es bei einem Nominalzins von 8% p. a. eine laufende Verzinsung von 12,5% p. a. zu leisten hatte. Zusammen mit der Tilgung (2% p. a.) ergab sich für Paraguay aus dieser Anleihe eine jährliche Schuldendienstbelastungvon 100.000 Pfund Sterling. 11 Um die Unterbringung der Schuldverschreibungen im Nichtbankenpublikum sicherzustellen, wurden sie mit hohen Disagien begeben - im angeführten Beispiel betrug das Disagio 20% - und die Entwicklungsaussichten des Schuldnerlandes im Anleiheprospekt übermäßig positiv, teilweise auch verfälschend dargestellt.I2 In Einzelfallen wurden Schuldenkrisen auch durch exogene ökonomische Faktoren ausgelöst. Die meisten Schuldnerländer verfügten über keine diversifizierte Exportgüterstruktur. Die Höhe ihrer Devisenerlöse war vom Absatz und von der Preisentwicklung weniger Güter - vielfach Rohstoffe pflanzlicher, tierischer oder mineralischer Herkunft - abhängig. Ein plötzlicher Preisverfall oder ein Rückgang ihres Exportvolumens beeinträchtigte ihre Schuldendienstfähigkeit und veranlaßte sie in einer Reihe von Fällen, die Bedienung ihrer Auslandsschulden einzuschränken oder vollständig einzustellen. Mit dem Aufkommen von Kunstdünger ließ die Nachfrage nach Guano, das Mitte des 19. Jahrhunderts eines der wichtigsten Exportgüter Perus verkörperte und dessen Verkauf für den peruani11 Zum genannten Beispiel und zu weiteren Beispielen für derartige Praktiken siehe Select Committee (1875). 12 Der vom britischen Parlament im Jahre 1875 eingesetzte Untersuchungsausschuß, der die Umstände des kurze Zeit davor zusammengebrochenen Booms in Auslandsanleihen und die Gründe für die eingetretenen Zahlungsverzüge auf diese Anleihen untersuchen sollte, stellte in seinem Abschlußbericht zu den Ursachen der Schuldenkrise zusammenfassend fest: "In respect of all these loans (the severalloans which formed the subject of the inquiry of the Select Comrnittee, viz. certain loans of Honduras, Santo Domingo, Costa Rica, and Paraguay, d. Verf.), those who introduced them to the public seem to have been regardless of the fmancial resources of the borrowing State; such resources, if inquired into, would have been found to have been totally inadequate to meet the liabilities incurred. In no case before your Committee, with one unimportant exception, has the borrowing Govemment repaid any portion of its indebtedness incurred in respect of these loans, except from the proceeds of the loans themselves. By means of exaggerated statements in the prospectus the public have been induced to believe that the material wealth of the contracting State formed a sufficient security for the repayment of the money borrowed. Even if such were the case, the several Govemments have taken no steps to apply the revenues of the State, or the other subjects of special hypothecation in discharge of their liabilities. The whole of these loans were ostensibly raised for purposes of a similar character. An undertaking was given that the proceeds were to be spent on works calculated to develope the industrial resources of the different countries, and from such works a !arge retum was promised. Your Committee have shown how small a proportion of each loan was applied to the above-mentioned purposes. In order to induce the public to !end money upon a totally insufficient security, means have been resorted to which, in their nature und object, were flagrantly deceptive. Conspicuous amongst them are the dealings in the stock by the contractors for the loan, before its allotrnent to the public." Select Committee (1875), S. XLIV f.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

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sehen Staat eine bedeutende Einnahmequelle darstellte, stark nach. Die peruanisehe Regierung mußte daraufbin im Jahre 1876 den Schuldendienst auf ihre externen Anleihen einstellen. 13 Eine nachlassende Nachfrage des Auslands nach portugiesischem Wein zu Beginn der neunziger Jahre und ein Preisverfall bei Kaffee Ende der neunziger Jahre, von dem Guatemala besonders stark betroffen wurde, veranlaßten die jeweiligen Länder ebenfalls, ihre auswärtigen Schuldendienstzahlungen einseitig herabzusetzen. In den weitaus meisten Fällen wurden Phasen des Zahlungsverzuges durch einvernehmlich mit den Auslandsgläubigern vereinbarte Umschuldungen beendet. Der mit Abstand bedeutendste Grund für das Zustandekommen dieser Regelungen war der Wunsch des jeweiligen Schuldnerlandes, seine internationale Kreditwürdigkeit wiederherzustellen. Der durch einseitige Kürzungen des externen Schuldendienstes bewirkte Verlust der internationalen Kreditwürdigkeit erschwerte dem Schuldnerland, und zwar in der Regel allen öffentlichen und privaten Kreditnehmern, die auswärtige Kapitalaufnahme erheblich. Ausländische Kreditgeber verlangten hohe Risikoprämien oder verweigerten die Einräumung von Krediten bzw. die Zeichnung von Anleihen von vornherein. Die eingeschränkte Verfügbarkeil ausländischen Kapitals zeitigte negative Rückwirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung des Schuldnerlandes. Die volkswirtschaftlichen Kosten des Zahlungsverzuges machten sich für das Schuldnerland im Zeitverlauf immer deutlicher bemerkbar und veranlaßten es zumeist schließlich, eine einvernehmliche Regelung mit seinen Gläubigern zu suchen. Den Auslandsgläubigern standen im 19. Jahrhundert nur wenige Mittel zur Verfügung, mit denen sie Druck auf ein säumiges Schuldnerland ausüben konnten. Darüber hinaus wurde die Vertretung ihrer Interessen dadurch erschwert, daß die Schuldverschreibungen von einer großen Zahl privater Gläubiger gehalten wurden. Bis zur Gründung der ersten Schutzvereinigungen für Besitzer ausländischer Wertpapiere existierte keine Institution, die die Interessen der Besitzer notleidender Auslandsanleihen wahrnahm. Im Falle eines Zahlungsverzuges bildeten sich in den Gläubigerländern auf private Initiative hin vielfach ad-hocKomitees, die versuchten, das Schuldnerland zu Verhandlungen über seine Auslandsverbindlichkeilen zu bewegen. Doch da diese von Fall zu Fall gebildeten Gläubigerkomitees in der Regel nur einen geringen Teil der Anleihebesitzer vertraten und die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel im Hinblick auf den beabsichtigten Zweck völlig unzulänglich waren, besaßen sie nur eine geringe Autorität. 14 Im Jahre 1868 wurde in Großbritannien die Corporation of Foreign Bondholders gegründet. Diese Schutzvereinigung blieb mit den von ihr ins Leben gerufenen Gläubigerkomitees bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges und darüber 13 14

Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 120 ff. Vgl. E. Lacombe (1900), S. 801 ff.

B. Internationale Umschuldungen vor 1914

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hinaus die bei weitem einflußreichste Organisation auf diesem Gebiet - nicht zuletzt aufgrundder überragenden Bedeutung Großbritanniens als kapitalexportierendes Land. Im Jahre 1898 initiierte die französische Regierung die Gründung der Association Nationale des Porteurs Fran~ais de Valeurs Mobilieres, deren Funktionsweise der ihres britischen Pendants ähnelte. 15 Demgegenüber wurden die Interessen deutscher Besitzer ausländischer Wertpapiere vor 1914 durch diejenigen Bankhäuser vertreten, die die Auslandsanleihen in Deutschland auf den Markt gebracht hatten. 16 Ein erstes Mittel, mit dem die Auslandsgläubiger und ihre Interessenvertretungen versuchten, ein Schuldnerland bei Auftreten eines Zahlungsverzuges zur Aufnahme von Umschuldungsverhandlungen zu bewegen, war der Protest gegen die Verletzung ihrer durch die Anleiheverträge begründeten Rechte. Als beispielsweise Griechenland im Jahre 1893 eine einseitige Änderung der Anleihebedingungen verkündete, protestierten die in Großbritannien, Frankreich und Deutschland gebildeten Gläubigerkomitees umgehend gegen diese willkürliche Vertragsverletzung. 17 Während Protestschreiben an die Regierungen der Schuldnerländer meist wenig wirkungsvoll blieben, gelang es den Auslandsgläubigem in einigen Fällen, ein säumiges Schuldnerland durch geschickte Öffentlichkeitsarbeit zur Aufnahme von Umschuldungsverhandlungen zu bewegen. Das zur Regelung der argentinischen Stadtanleihen gebildete britische Gläubigerkomitee schrieb die Tatsache, daß sich einige Städte, die sich jahrelang in Zahlungsverzug befunden hatten, Anfang des 20. Jahrhunderts schließlich doch noch zu einer Einigung mit den Auslandsgläubigem bereitfanden, größtenteils der Tatsache zu, daß es dem Schutzkomitee gelungen war, die argentinische Presse und die öffentliche Meinung des Landes von der Rechtswidrigkeit und der Verwerflichkeit der einseitigen Vertragsverletzungen der Städte zu überzeugen. 18 Mit der Veröffentlichung seiner Protestschreiben führte der Council of Foreign Bondholders den Regierungen Ecuadors (1897), Costa Ricas (1903) und Honduras ' (1903) die Auswirkungen ihrer unilateralen Maßnahmen auf Ansehen und Kreditwürdigkeit dieser Länder vor Augen. 19 Die öffentlichen Proteste der Gläubiger der portugiesischen DomMiguel-Anleihe trugen dazu bei, daß ihnen im Jahre 1890 zumindest eine einmalige Zahlung zuerkannt wurde, nachdem Portugal jahrzehntelang seine Verpflichtungen aus dieser Anleihe ignoriert hatte. Ein drittes, meist allerdings wirkungsloses Mittel der Auslandsgläubiger gegen ein säumiges Schuldnerland war die Einlegung von Rechtsmitteln gegen die Vertragsverletzung. Aus juristischen Gründen war eine Klageerhebung gegen 1s Vgl. 16 11

18 19

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, S. 805 f. E. Borchard (1951), S. 213, sowie E. Lacombe (1900), S. 803 f . J. A. Levandis (1944), S. 78 ff. D. C. M. Platt (1960), S. 27 ff. ebenda, S. 27.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

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einen souveränen Staat vor einem Gericht eines Gläubigerlandes grundsätzlich nicht möglich. 2° Klagen vor Gerichten des Schuldnerlandes waren zwar prinzipiell statthaft, doch in der Regel wenig effektiv. Selbst wenn es ein Schuldnerstaat zuließ, daß eines seiner Gerichte ihn verurteilte, so war eine Vollstreckung des Urteils praktisch nicht durchsetzbar. Beispielsweise gelang es dem britischen Gläubigerkomitee im Jahre 1903, einen Rechtstitel gegen die Stadt Santa Fe zu erwirken, doch Pfändungen der als Sicherheit der notleidenden Anleihen vorgesehenen Einnahmen der Stadt konnten nicht durchgesetzt werden. 21 Die Einlegung von Rechtsmitteln stellte de facto nicht mehr dar als ein weiteres Druckmittel der Auslandsgläubiger, um ein Schuldnerland zur Aufnahme von Umschuldungsverhandlungen zu bewegen. Das in dieser Hinsicht wirkungsvollste Mittel der Gläubiger war die Möglichkeit, neue Anleihen des vertragsbrüchigen Schuldnerlandes vom Börsenhandel ausschließen zu lassen, solange das Schuldnerland mit seinen Gläubigem keine einvernehmliche Regelung der notleidenden Auslandsanleihen gefunden hatte. Eine dahingehende Bestimmung fand sich in den "Rules and Regulations" der Londoner Effektenbörse. 22 An den kontinentalen Börsen bestand eine solche Regelung nicht, jedoch besaßen auch dort die Zulassungsstellen das Recht, die Emission einer Anleihe abzulehnen oder ein bereits zugelassenes Wertpapier wieder vom Börsenhandel auszuschließen. 23 Im Laufe des 19. Jahrhunderts konnten die Gläubiger und ihre Interessenvertretungen durch die Anwendung dieses Mittels in vielen Fällen Schuldnerländer zur Aufnahme von Umschuldungsverhandlungen bewegen: -

Als Spanien im Jahre 1851 eine Konversion seiner auswärtigen Staatsschulden vornahm und dabei 50% der Zinsrückstände annullierte, wurde die Londoner Börse für spanische Neuemissionen gesperrt. Im Jahre 1867 erklärte sich die spanische Regierung schließlich bereit, die zunächst gestrichenen Zinsrückstände ebenfalls zu konvertieren. 24

-

Als Portugal im Jahre 1852 eine Zwangskonversion durchführte, wurde der Konversionsanleihe die Zulassung zur Londoner Effektenbörse verweigert; drei Jahre später konnten die Gläubiger eine Nachbesserung der Konversionsbedingungen erreichen.

-

Als sich im Jahre 1888 die Dominikanische Republik weigerte, einen Teil der Anleihe von 1869 in die anstehende Konversion mit einzubeziehen was einer Annullierung der betreffenden Obligationen gleichkam - , wirkte

Vgl. E. Borchard (1951), S. 166. Vgl. D. C. M. Platt (1960), S. 27 f. 22 Vgl. G. S. Freund (1908), S. 374. 23 Vgl. C. Collas (1904), S. 49. 24 V gl. Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905-1906, S. 357 f. 20 21

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

der Council of Foreign Bondholders erfolgreich darauf hin, daß sämtliche dorninikanischen Anleihen vorn Handel an der Londoner Börse ausgeschlossen wurden. Im Jahre 1897 schließlich gab die Dorninikanische Republik nach. 25 Allerdings konnte das Mittel des Ausschlusses vorn Börsenhandel von den Anleihebesitzern nicht immer erfolgreich eingesetzt werden. In einigen Fällen verweigerten sich die für die Börsenzulassung zuständigen Stellen den Wünschen der Gläubiger. 26 In anderen Fällen stand dem Schuldnerland die Möglichkeit offen, in anderen Ländern Anleihen zu begeben; so emittierte Spanien 1857 in Paris erfolgreich eine Anleihe - trotz der an der Londoner Börse bestehenden Ernissionssperre. 27 Zum dritten konnten die Schuldnerländer Börsensperrungen ignorieren, solange sie nicht gedachten, neue Auslandsanleihen zu begeben. Die Regierungen der Gläubigerländer unterstützten die Besitzer von Auslandsanleihen und ihre Interessenvertreter im 19. Jahrhundert in den meisten Fällen auf diplomatischem Wege bei deren Bemühungen, Umschuldungsabkommen mit in Verzug befindlichen Schuldnerländern zu erreichen. Zwar war es die Auffassung der Regierungen der meisten Gläubigerländer, grundsätzlich keinen Einfluß auf private Kapitaltransaktionen zu nehmen und die Regelung von Schuldeodienstschwierigkeiten den Gläubigem und ihren Schutzvereinigungen zu überlassen. Doch in der Praxis gewährten sie ihnen auf vielfältige Weise zumindest diplomatische Unterstützung. 28 Dabei wurde jedoch deutlich gemacht, daß die Anleihebesitzer keinen Anspruch auf diplomatischen Beistand besaßen. Art und Umfang der ~on den Regierungen der Gläubigerländer gewährten Hilfe hingen einzig von politischen Erwägungen der jeweiligen Regierungen ab. 29 In diesem Zusammenhang sind drei Aspekte besonders hervorzuheben: -

Erstens war der Umfang der von den verschiedenen Gläubigerländern gewährten Unterstützung unterschiedlich groß. Während Großbritannien besonders zurückhaltend war, waren Frankreich und Deutschland eher bereit, zugunsten ihrer Anleihebesitzer bei ausländischen Regierungen zu intervenieren.

-

Zweitens hing das Ausmaß der Intervention auch von den Bedingungen in den einzelnen Schuldnerländern ab. Je schwächer das Land, desto eher wurde diplomatischer Druck ausgeübt. Des weiteren spielte auch eine Rolle, ob ein Land der Interessensphäre einer anderen Großmacht zuzuordnen war oder nicht.

Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 209. Vgl. D. C. M. Platt (1960), S. 34. 21 Vgl. Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905-1906, S. 358. 2s Vgl. E. Borchard (1951), S. 235 ff. 29 Beispielhaft erwähnt sei die Depesche des britischen Außenministers Lord Palmerston aus dem Jahre 1848. Siehe dazu F. Meili (1895), S. 59, sowie H. Feis (1930), s. 102 ff. 2s

26

V. Zur Typologie der Umschuldungen -

209

Drittens konnte im Laufe des 19. Jahrhunderts eine zunehmend stärkere Involvierung der Regierungen der Gläubigerländer beobachtet werden. Als Frankreich und Deutschland im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts neben Großbritannien zu weiteren bedeutenden Kapitalexporteuren wurden, verstärkte sich das politische Engagement der europäischen Großmächte, insbesondere auch aus kolonialpolitischen Überlegungen. Ab Anfang des 20. Jahrhunderts reklamierten zudem die Vereinigten Staaten die mittelamerikanische Region als ihr Einflußgebiet, weshalb es im Falle von Schuldendienstproblemen mittelamerikanischer Länder ebenfalls gelegentlich zu Interventionen kam.

Die diplomatische Unterstützung der Anleihegläubiger in ihrem Bemühen, ein Umschuldungsabkommen zu erreichen, wurde in der Regel in der Weise vorgenommen, daß der diplomatische Vertreter des Gläubigerstaates bei der Regierung des Schuldnerstaates offiziell vorstellig wurde und die Regierung aufforderte, den Zahlungsverzug zu beenden und mit den Vertretern der Anleihebesitzer eine einvernehmliche Regelung der notleidenden Auslandsschulden herbeizuführen. Beispielsweise bemühte sich der britische Gesandte in Zentralamerika im Jahre 1909, die Zustimmung der honduranischen Regierung zu einem von den Vertretern der britischen Anleihebesitzer gebilligten Umschuldungskonzept zu erlangen. 30 Sowohl die britische als auch die französische Regierung förderten 1870 das Zustandekommen der Umschuldung der tunesischen Auslandsschul den. 31 Die britische Regierung unterstützte die Anleihegläubiger beim Zustandekommen der Umschuldung der mexikanischen Auslandsschulden von 1886 und setzte sich im Jahre 1913 dafür ein, daß Guatemala seine Verbindlichkeiten aus der Konsolidierungsanleihe von 1895, denen es seit Jahren nicht mehr nachgekommen war, im Einvernehmen mit seinen Gläubigern umschuldete. 32 Nach erfolglosen Bemühungen der Auslandsgläubiger handelte die französische Regierung im Jahre 1901 mit der Regierung Portugals sogar selbst Konditionen für eine Umschuldung der portugiesischen Auslandsschulden aus. Im Gegensatz zu diplomatischen Unterstützungen der Anleihebesitzer wandten die Regierungen der Gläubigerstaaten gewaltsame Interventionen, also Maßnahmen, die eine Einschränkung der Souveränität des Schuldnerlandes mit sich brachten, im 19. Jahrhundert und in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg nur selten an, um eine einvernehmliche Umschuldung von Auslandsverbindlichkeiten zu erzwingen. Beispiele für zu diesem Zweck durchgeführte Interventionen sind: -

der Einmarsch britischer, französischer und spanischer Truppen in Mexiko im Jahre 1861, 33 30

31 32

33

Vgl. E. Borchard (1951), S. 246. Vgl. ebenda. Zu Mexiko siehe W. H. Wynne (1951), S. 41. Vgl. E. Turlington (1930), S. 147 ff.

14 Feldmann

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-

die Griechenland im Jahre 1898 von den europäischen Großmächten aufgezwungene und durch diese ausgeübte Finanzkontrolle, 34

-

die Blockade venezolanischer Häfen Ende 1902 I Anfang 1903 durch Großbritannien, Deutschland und Italien. 35

Die Zurückhaltung der Regierungen lag darin begründet, daß durch solche Operationen der außenpolitische Handlungsspielraum der Regierung zu Lasten der Gesamtinteressen des Gläubigerlandes beeinträchtigt werden konnte. Tatsächlich waren selbst in den Fällen, in denen die Regierungen der Gläubigerländer gewaltsam intervenierten, auch weitere Faktoren und nicht ausschließlich die Interessen der Anleihebesitzer für ihr Handeln maßgebend. Die nach dem Ende des griechisch-türkischen Krieges vorgenomme Intervention der europäischen Großmächte in Griechenland beispielsweise war vor allem auf machtpolitische Motive zurückzuführen. Die Interventionen in Mexiko und Venezuela dienten nicht nur der Durchsetzung der Forderungen der Anleihegläubiger, sondern auch der Durchsetzung anderer finanzieller Forderungen. Als sich zeigte, daß Frankreich bei der Intervention in Mexiko nicht nur Forderungen finanzieller Art durchsetzen, sondern auch die Regierung stürzen wollte, kündigten Großbritannien und Spanien ihre Mitwirkung umgehend auf. 36 2. Umschuldungstechniken In der folgenden Analyse der Umschuldungstechniken- also der auf dem Gebiet der Umschuldungen üblichen Einrichtungen und Mittel - werden zunächst unilaterale Umschuldungen erörtert. Daranschließt sich eine Untersuchung einvernehmlich vereinbarter Umschuldungen an, die sich in zwei Teilbereiche gliedert: Zum einen werden die bei der Aushandlung einvernehmlicher Umschuldungen relevanten Einrichtungen behandelt (institutionelle Aspekte), zum zweiten - analog der Analyse unilateraler Umschuldungen - die Mittel, die im Rahmen einvernehmlicher Umschuldungen zur Anwendung kamen (instrumentale Aspekte). Auf eine Verschlechterung ihrer Schuldendienstfähigkeit reagierten Schuldnerländer im 19. Jahrhundert in den meisten Fällen zunächst mit einseitigen, gegen den Willen der Auslandsgläubiger durchgesetzten Maßnahmen. Dabei wurde manches Mal die Bedienung der Auslandsanleihen schlicht eingestellt oder in Vgl. H. Görtz (1926), S. 177 f.; C. Collas (1904), S. 56 f. Vgl. D. C. M. Platt (1960), S. 38, S. 41 f. Bezüglich Ägyptens sei daran erinnert, daß der Einmarsch britischer Truppen erst zwei Jahre nach Inkrafttreten der abschließenden Umschuldung von 1880 stattfand. Diese gewaltsame Intervention stellte mithin keine Umschuldungsursache dar. Das Zustandekommen der Umschuldungen von 1876/77 und insbesondere von 1880 wurde allerdings durch die Ausübung politischen Drucks seitens der europäischen Großmächte gefördert. 36 Vgl. W. H . Wynne (1951), S. 26. 34 35

V. Zur Typologie der Umschuldungen

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seltenen Fällen sogar eine Repudiation der Auslandsschuld erklärt. Meistens jedoch nahmen Schuldnerländer eine unilaterale Umschuldung ihrer externen Verbindlichkeiten oder zumindest eines Teils derselben vor. Der Schuldner verkündete durch Gesetz, Dekret oder durch eine förmliche Erklärung die Herabsetzung des Schuldendienstes und die Art ihrer Umsetzung. Technisch waren zwei Formen unilateraler Umschuldungen zu unterscheiden: -

die zwangsweise Konversion emittierter Auslandsobligationen in neue Schuldverschreibungen und

-

die einseitige Änderung der Konditionen bestehender Anleiheverträge ohne die Ausgabe neuer Schuldverschreibungen.

Der einzelne Anleihebesitzer hatte keine Möglichkeit, sich diesen Maßnahmen zu entziehen. Bei einseitigen Änderungen der Konditionen bestehender Anleiheverträge wurden die Kupons und I oder die Schuldverschreibungen entsprechend den erlassenen Bestimmungen nur noch zu einem Bruchteil ihres Nennwertes und I oder zu einem späteren Zeitpunkt eingelöst. Bei einer Zwangskonversion wurden die alten Schuldverschreibungen überhaupt nicht mehr bedient; dem Anleihebesitzer blieb zunächst nur der Tausch in die neuen Stücke. Folgende einseitige Abänderungen der Konditionen bestehender Anleiheverträge seien beispielhaft erwähnt: -

Die portugiesische Regierung setzte die auf ihre Auslandsanleihen anzuwendenden Zinssätze im Juni 1892 auf ein Drittel ihrer vertraglichen Höhe herab.

-

Im Juli 1894 verabschiedete der ecuadorianische Kongreß ein Gesetz, nach dem die Zinszahlungen vorläufig ausgesetzt, die den Auslandsgläubigem eingeräumten Sicherheiten beschnitten und spätere Zinszahlungen auf maximal 4% p. a. limitiert wurden. 37 Als Beispiele zwangsweiser Konversionen seien genannt:

-

die Zwangskonversionen portugiesischer Auslandsanleihen im Jahre 1835 (Herabsetzung der Kapitalbeträge) und im Jahre 1852 (Herabsetzung der Zinssätze),

-

die Zwangskonversion peruaniseher Auslandsanleihen im Jahre 1876 (Herabsetzung der Zinssätze). 38 In einigen seltenen Fällen wurden unilaterale Umschuldungen von den Auslandsgläubigem nachträglich gebilligt. So wurde beispielsweise das vom ecuadorianischen Kongreß 1894 verabschiedete Umschuldungsgesetz von den Anleihebesitzern im Jahr darauf explizit anerkannt. 39 Mexiko verordnete 1850 per Dekret 37 Vgl. Appendix to the Twenty-Third Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1895, S. 110. 38 Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 124 f. 39 Vgl. Appendix to the Twenty-Third Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1895, S. 110.

14*

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

die Konversion seiner 5% Auslandsanleihen in 3% Anleihen sowie die Liquidation seiner Zahlungsrückstände; das Dekret wurde von den Anleihegläubigem akzeptiert und die Konversion im Jahre 1851 im gegenseitigen Einvernehmen durchgeführt. 40 In der Regel jedoch waren unilaterale Umschuldungen für die Auslandsgläubiger ein Anlaß, auf Verhandlungen mit dem Schuldnerland und auf den Abschluß einer einvernehmlichen Umschuldungsregelung zu drängen. Zuweilen gaben daher die Gläubigerkomitees oder die Schutzvereinigungen der Anleihebesitzer im Falle einer einseitig vom Schuldnerland vorgenommenen Herabsetzung des Schuldendienstes an die Besitzer der betreffenden Anleihen Zertifikate aus, die den Anspruch auf den unbezahlten Teil der Forderungen dokumentierten. 41 In der Weise wurde beispielsweise verfahren, als Spanien 1851 im Rahmen einer Konversion 50% der in den Vorjahren aufgelaufenen Zahlungsrückstände annullierte. 42 Auf die einseitige Herabsetzung der Zinszahlungen durch Portugal im Jahre 1892 reagierten die Schutzvereinigungen mit der Ausgabe von Zertifikaten, die den Anspruch auf die unbezahlten zwei Drittel Zinsen verbrieften. Wenn es gelungen war, ein Schuldnerland zu Verhandlungen über die Regelung seiner Auslandsschulden zu bewegen - in einigen Fällen erklärte es sich auch von vomherein dazu bereit - , gestaltete sich der institutionelle Rahmen dieser Verhandlungen meist wie folgt: Die Anleihebesitzer wurden durch Gläubigerkomitees vertreten. Waren die notleidenden Anleihen in mehreren Ländern begeben worden, so traten bei den Umschuldungsverhandlungen oft mehrere nationale Komitees auf; gelegentlich einigten sich die Gläubiger aber auch darauf, daß nur dasjenige Land, in welchem die meisten der notleidenden Obligationen plaziert worden waren, ein Gläubigerkomitee zu den Verhandlungen entsandte. Vor der Gründung der Gläubigerschutzvereinigungen rekrutierten sich die Gläubigerkomitees aus ad-hoc-Zusammenschlüssen der Besitzer der von einem Zahlungsverzug betroffenen Anleihen. Ab Ende der sechziger Jahre wurden Umschuldungsverhandlungen auf Gläubigerseite dann fast ausnahmslos durch Gläubigerschutzvereinigungen und ihre Organe geführt. Organisation und Arbeitsweise der wichtigsten dieser Vereinigungen, der Corporation of Foreign Bondholders, seien daher im folgenden kurz skizziert. 43 An der Spitze der Corporation of Foreign Bondholders stand der geschäftsführende Ausschuß (Council of the Corporation of Foreign Bondholders). Dieser Vgl. E. Turlington (1930), S. 95 ff. Vgl. C. Collas (1904), S. 47 f. 42 Vgl. Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905-1906, S. 358. 43 Siehe dazu ausführlich: Thirty -third Annual Report of the Council of the Corporaton of Foreign Bondho1ders, For 1905-1906, S. V- VII; E. Borchard (1951), S. 203 ff. ; E. Lacombe (1900), S. 804 f.; C. Collas (1904), S. 46 f.; L. H. Jenks (1927), S. 288 ff.; H. Feis (1930), S. 113 ff. 40 41

V. Zur Typologie der Umschuldungen

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bestand aus 21 Mitgliedern, von denen 6 durch die britische Central Association of Bankers und weitere 6 durch die Londoner Handelskammer nominiert wurden. Die restlichen 9 Mitglieder wurden jeweils durch den geschäftsführenden Ausschuß selbst ernannt. Vertreter der Emissionshäuser durften nicht zu Mitgliedern des geschäftsführenden Ausschusses gewählt werden. Im Falle des Zahlungsverzuges eines Schuldnerlandes wurde in der Regel eine Generalversammlung der betroffenen Effektenbesitzer einberufen, auf der ein Komitee gewählt wurde, dessen Aufgabe es war, die Interessen der Anleihebesitzer gegenüber dem entsprechenden Schuldnerland wahrzunehmen. Der geschäftsführende Ausschuß war auch ermächtigt, selbständig ein Gläubigerkomitee einzusetzen und dessen Mitglieder zu ernennen. Ein einmal für ein bestimmtes Schuldnerland gebildetes Komitee blieb zumeist dauerhaft bestehen, so daß bei späteren erneuten Vertragsverletzungen desselben Landes kein neues gegründet werden mußte. In einigen wenigen Fällen wurden die Anleihebesitzer vom geschäftsführenden Ausschuß aufgefordert, ihre notleidenden Schuldverschreibungen bei der Corporation of Foreign Bondholders zu deponieren. Dies erschien insbesondere dann notwendig, wenn ein säumiges Schuldnerland in Zweifel zog, daß das jeweilige Gläubigerkomitee einen großen Teil der vom Zahlungsverzug betroffenen Anleihebesitzer vertrat. Das Gläubigerkomitee bemühte sich, mit dem Schuldnerland eine Umschuldung der betroffenen Auslandsverbindlichkeiten auszuhandeln. Falls auf diese Weise eine Einigung zustandekam, legte es den Umschuldungsplan dem geschäftsführenden Ausschuß vor, der darüber entschied, ob er ihn den Anleihegläubigem zur Annahme empfehlen sollte oder nicht. In einer erneuten Generalversammlung der Obligationäre wurde schließlich über die Annahme des Umschuldungsplanes abgestimmt. Fast ausnahmslos wurden von einem Gläubigerkomitee ausgehandelte Umschuldungen sowohl vom geschäftsführenden Ausschuß als auch von der Generalversammlung gebilligt. Die rechtlich verbindliche Annahme des Umschuldungsabkommens durch den einzelnen Anleihebesitzer erfolgte indes erst dann, wenn dieser seine Schuldverschreibungen seiner Bank zur Stempelung (der Stempelaufdruck brachte die Änderung der Anleihekonditionen zum Ausdruck) oder zum Umtausch in eventuelle Konversionsobligationen vorlegte, oder wenn er sich den ersten Kupon nach lokrafttreten des Umschuldungsabkommens entsprechend den Bestimmungen dieses Vertrages auszahlen ließ. Da Auslandsanleihen - insbesondere ab dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts- von Gläubigem verschiedener Länder gehalten wurden und die Obligationäre eines Landes über jeweils eigene Interessenvertretungen verfügten, wurde der Abschluß eines von allen Beteiligten akzeptierten Umschuldungsabkommens verschiedentlich dadurch erschwert, daß die Gläubigervertreter einzelner Länder versuchten, für sich besonders günstige Konditionen auszuhandeln, oder andere ihre Zustimmung verweigerten, weil sie der Auffassung waren, daß sie durch

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

die Umschuldungsbestimmungen benachteiligt würden. Die von französischen Finanzinstituten initiierte Umschuldung der ägyptischen Auslandsschulden von Mai 1876 beispielsweise fand nicht die Zustimmung der britischen Gläubiger, weil die französischen Finanzinstitute sich eine besonders günstige Behandlung ihrer Forderungen gesichert hatten. Das Umschuldungsabkommen konnte aufgrunddes Widerstandes der benachteiligten Gläubiger nicht durchgesetzt werden. Umgekehrt akzeptierten die britischen Obligationäre im Jahre 1875 einen Plan zur Umstrukturierung der türkischen Auslandsschulden, der von den französischen Gläubigern abgelehnt wurde; erst einige Jahre später konnten sich die beiden Gläubigergruppen auf eine Regelung einigen. 44 Es waren aber auch immer wieder Fälle zu beobachten, in denen die Vertreter der Auslandsgläubiger verschiedener Länder eng kooperierten, um gegenüber dem Schuldnerland geeint aufzutreten. In der Liquidationskommission, die im Frühjahr 1880 die Umschuldung der Auslandsverbindlichkeiten Ägyptens ausarbeitete, einigten sich die Vertreter fünf verschiedener Gläubigernationen auf eine gemeinsame Lösung der ägyptischen Schuldenfrage. Die Gläubigerkomitees der betroffenen Länder stimmten ihr Vorgehen nach der unilateralen Umschuldung der portugiesischen Auslandsschulden im Jahre 1892 eng aufeinander ab, um in ihrem Bemühen, eine einvernehmliche Umschuldungsregelung zu erreichen, nicht vom Schuldnerland gegeneinander ausgespielt zu werden. Ähnlich den unilateralen Umschuldungen waren auch bei der Umsetzung einvernehmlich vereinbarter Umschuldungen zwei verschiedene Techniken zu unterscheiden, nämlich einerseits die Begebung von Konversionsanleihen und andererseits die Änderung der Konditionen der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen, ohne daß diese in neue Obligationen getauscht wurden. Im Regelfall wurden die Umschuldungsvereinbarungen durch die Umwandlung der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen in eine oder mehrere Konsolidierungsanleihen umgesetzt. Der Hauptgrund dafür lag in der Tatsache, daß es sich bei den in die Umschuldung einbezogenen Auslandsobligationen um langfristige, handelbare Forderungstitel handelte. Da eine weitere Börsengängigkeil dieser Titel gewährleistet werden sollte, die Umschuldungsbestimmungen die Konditionen dieser Obligationen aber zumeist in mehrfacher Hinsicht abänderten, mußte eine entsprechende Verbriefung vorgenommen werden. Dies geschah durch die Ausgabe neuer Anleihestücke; die alten Schuldverschreibungen wurden im Gegenzug eingezogen. Nur in den Fällen, in denen nur wenige Bedingungen der Obligationen geändert wurden und diese Änderungen nicht unbedingt die Ausstellung neuer Anleiheurkunden erforderten, war eine Konversion erläßlich. Die Umschuldung der argentinischen Auslandsschulden vom Juli 1893 und die Umschuldung der guatemaltekischen Auslandsschulden vom November 1898 beispielsweise sahen eine befriste44

Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 425 ff.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

215

te Aussetzung der Tilgung und eine ebenfalls befristete Teileinlösung der Kupons vor. Keine dieser beiden Maßnahmen erforderte einen Umtausch der Anleihen. Für die zeitlich begrenzte Nicht-Bedienung des Tilgungsfonds genügte eine Benachrichtigung der mit der Abwicklung des Anleihedienstes beauftragten Finanzinstitute. Die auf wenige Jahre begrenzte Teileinlösung der Kupons konnte ebenfalls ohne größeren Aufwand abgewickelt werden und schränkte auch die Handelbarkeit der betroffenen Anleihen nicht ein. Der in internationalen Umschuldungen des 19. Jahrhunderts vereinbarte Regelungsumfangging über derartige Bestimmungen aber oft hinaus. Eine Konversion war daher auch erforderlich oder zumindest vorteilhaft, -

wenn gleichzeitig mit der Umschuldung eine Unifizierung der zu konsolidierenden Schulden vorgenommen werden sollte [Beispiele: Ägypten (Mai 1876), Guatemala (Juli 1895), Portugal (Mai 1902), Türkei (September 1903) 45],

-

wenn schwebende Schulden in die Umschuldung einbezogen werden sollten [Beispiele: Ägypten (Mai 1876, November 1876 /Juli 1877, Juli 1880)],

-

wenn durch die gleichzeitige Begebung unterschiedlich ausgestatteter Konversionsanleihen eine differenzierte Behandlung verschiedener Verbindlichkeiten verwirklicht werden sollte [Beispiele: Ägypten (November 1876 I Juli 1877), Guatemala (August 1887)],

-

wenn die Verbindlichkeiten im Rahmen der Umschuldung von einem anderen Schuldner übernommen wurden [Beispiel: Übernahme der Provinzschulden durch den Bund, Argentinien (1897 bis 1900)].

Neben der Modifizierung des externen Schuldendienstes mittels Änderung der ursprünglichen Anleiheverträge oder Konversion wurde in Einzelfällen - insbesondere gegen Ende des 19. Jahrhunderts - auch von der Möglichkeit einer Umwandlung der zu konsolidierenden Schulden in Sachwerte oder Nutzungsrechte Gebrauch gemacht. Solche Schuldenumwandlungen blieben insgesamt betrachtet freilich Ausnahmen. Eine der frühesten Umwandlungen von Auslandsschulden wurde 1855 zwischen Ecuador und seinen britischen Anleihegläubigern ausgehandelt. Während man den Kapitalbetrag der ausstehenden Schuld und einen Teil der Zinsrückstände in neue Obligationen konvertierte, gab man für einen anderen Teil der Zinsrückstände Anrechtsscheine auf Grundstücke aus. 46 Im Jahre 1885 schloß die Regierung Costa Ricas ein Umschuldungsabkommen ab, das unter anderem vorsah, die staatliche Eisenbahngesellschaft Costa Ricas zu privatisieren und den Anleihegläubigern gegen Streichung der Zinsrückstände 45 Zur Unifizierung der türkischen Auslandsschulden im Jahre 1903 siehe: Thirtyfirst Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1903-1904, S. 398 ff. 46 Ein weiterer Teil der Zinsrückstände wurde annulliert. Vgl. Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905 - 1906, S. 134.

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

auf die staatlichen Auslandsanleihen ein Drittel des Grundkapitals der neuen Eisenbahngesellschaft zu übertragen. Zur Förderung des Baus neuer Eisenbahnlinien verpflichtete sich die Regierung ferner, dem Unternehmen 600.000 Morgen Land zu schenken. Im Gegenzug erklärten sich die Obligationäre mit einer Halbierung des ausstehenden Kapitals der konsolidierten Anleihen einverstanden. 47 Eine der größten Umwandlungen von Auslandsschulden wurde 1889 zwischen Peru und seinen britischen Anleihegläubigern vereinbart. Gegen Erlaß fast der gesamten ausstehenden Auslandsschuld trat die peruanisehe Regierung ihren Gläubigern für 66 Jahre die staatlichen Eisenbahnlinien ab, übereignete ihnen 2 Mio. Tonnen Guano und 2 Mio. Hektar Land, und gewährte ihnen darüber hinaus Konzessionen zum Betrieb einer Schiffahrtslinie auf dem Titicaca-See sowie zur Nutzung der Minen von Cerro de Pasco. 48 3. Umschuldungsprinzipien

Nach der Analyse der Umschuldungstechniken stellt sich die Frage, welche allgemeinen Grundsätze die Festlegung des Teilnehmerkreises der Umschuldungen, die Auswahl der verwendeten Umschuldungsinstrumente und vor allem die Konditionengestaltung internationaler Umschuldungen im 19. Jahrhundert und im 20. Jahrhundert vor 1914 geprägt haben. Diese Frage soll im folgenden behandelt werden. Die Untersuchung erstreckt sich im einzelnen auf die Bereiche: Teilnehmerkreis der Umschuldungen, in die Umschuldungen einbezogene Schuldenarten, Festlegung der Konsolidierungsperiode, Veränderung des ausstehenden Kapitals, Tilgungsbestimmungen, in den Zinsbereich fallende Regelungen, Berücksichtigung der Schuldendienstkapazität, wirtschaftspolitische Auflagen, Gleichbehandlung der Gläubiger, die Rolle von Sicherheiten und internationale Finanzkontrollen. Im 19. Jahrhundert fand eine internationale Schuldenkrise ihren Ausdruck meist zunächst darin, daß das Schuldnerland bei der Bedienung seiner auswärtigen Verbindlichkeiten in Verzug geriet. Angesichts seiner Schuldenprobleme nahm es dann vielfach eine unilaterale Umschuldung seiner Auslandsverbindlichkeiten vor. Eine solche einseitige Maßnahme stieß fast ausnahmlos auf den heftigen Widerstand der Auslandsgläubiger. Für sie stellte eine einvernehmliche Regelung der Auslandsschulden eines in Zahlungsschwierigkeiten geratenen Landes ein zentrales Grundprinzip internationaler Umschuldungen dar. Die Anleiheverträge waren freiwillig und auf der Basis von Treu und Glauben abgeschlossen worden; daher stellte eine unilaterale Umschuldung - auch wenn eine Verminderung des Schuldendienstes sachlich zu rechtfertigen war- stets einen Verstoß gegen 47 Vgl. C. Mariehai (1989), S. 124; Thirteenth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1885, S. 35 ff. Paraguay verständigte sich mit der Corporation of Foreign Bondholders im selben Jahr auf eine ähnliche Regelung. Vgl. ebenda, S. lll ff. 48 Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 171 f.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

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das durch die Anleiheverträge begründete Vertrauensverhältnis dar. Soweit das Schuldnerland nicht von vornherein diesen Grundsatz teilte und sich um eine einvernehmliche Umschuldung bemühte, erkannte es in aller Regel nach einer gewissen Zeit die seiner internationalen Kreditwürdigkeit abträgliche Wirkung der unilateralen Umschuldung und suchte dann eine Verständigung mit seinen Auslandsgläubigern. Daher wurden letztlich die meisten internationalen Schuldenkrisen des 19. Jahrhunderts durch in Verhandlungen mit den Gläubigern vereinbarte Umschuldungen abgeschlossen. In diesem Zusammenhang sei das Beispiel Mexikos angeführt. Nach dem gewaltsamen Sturz des Kaisers, Erzherzog Maximilian, im Jahre 1867 und der Wiedererrichtung der Republik, erklärte Mexiko die Repudiation eines Teils seiner Auslandsschulden, auf den Rest geriet es in Verzug. Jahrelang drängte das in Großbritannien gebildete Gläubigerkomitee auf eine einvernehmliche Schuldenregelung, doch erst mit dem am 23. Juni 1886 unterzeichneten Abkommen konnte eine Verständigung über eine Konsolidierung und Konversion der mexikanischen Schulden erzielt werden. 49 Die Auslandsgläubiger Portugals protestierten scharf gegen die von der portugiesischen Regierung in den Jahren 1852 und 1892/93 einseitig erlassenen Maßnahmen. Auch in diesen Fällen erklärte sich das Schuldnerland schließlich zu Verhandlungslösungen bereit. Eine zweite Ausprägung des Einvernehmlichkeitsprinzips stellte die bindende Wirkung eines von der Mehrheit der Gläubiger und vom Schuldnerland gebilligten Abkommens für alle Gläubiger der in die Umschuldung einbezogenen Forderungen dar. Sowohl das Schuldnerland als auch die Gläubiger legten Wert darauf, daß dies gewährleistet wurde, weil die Tragfähigkeit einer Umschuldungsregelung und die Gleichbehandlung der Gläubiger in Frage gestellt war, wenn es einzelnen Gläubigern gelang, ihre Forderungen entsprechend den ursprünglichen Verträgen durchzusetzen. Aus diesem Grunde wurde beispielsweise bei der Einsetzung der Liquidationskommission im Jahre 1879 von vornherein festgeschrieben, daß die durch die Kommission auszuarbeitende Umschuldung für alle Gläubiger Ägyptens bindend sein sollte. Eine Einhaltung dieser zweiten Ausprägung des Einvernehmlichkeitsprinzips war im 19. Jahrhundert relativ leicht zu gewährleisten. Ein Schuldnerland erklärte sich meistens nur dann zu Umschuldungsverhandlungen bereit, wenn das Gläubigerkomitee einen großen Teil der Anleihebesitzer repräsentierte. Nach einer Verständigung zwischen dem Schuldnerland und dem Gläubigerkomitee stimmten die Anleihebesitzer über die zustandegekommene Regelung ab. Wurde sie angenommen, so besaß der einzelne Anleihebesitzer keine Möglichkeit mehr, seine Forderungen entsprechend den originären Anleihebedingungen durchzusetzen. 49 Vgl. Thirteenth Annual General Report ofthe Council ofthe Corporation ofForeign Bondholders, For the Year 1885, S. 99 ff.; Fourteenth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1886, S. 84 ff.; E. Turlington (1930), S. 171 ff.

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

Von einem internationalen Umschuldungsabkommen wurden im 19. Jahrhundert in der Regel alle im Ausland emittierten Anleihen des jeweiligen Schuldners, meist also des Staates, erfaßt. Aufgrund der überragenden Bedeutung von Auslandsanleihen im Rahmen des internationalen Kapitaltransfers und der oft dominierenden Rolle des Staates bei einer Anleihebegebung im Ausland wurde auf diese Weise praktisch die gesamte mittel- und langfristige Auslandsverschuldung eines Landes konsolidiert. Kurzfristige Auslandsverbindlichkeiten, wie z. B. Handelsschulden, wurden durch internationale Umschuldungen nicht erfaßt, zum einen aufgrund der technischen Schwierigkeiten, die mit ihrer Einbeziehung verbunden gewesen wären, und zum anderen, um die Abwicklung des Außenhandels nicht zu stören. Eine Ausnahme stellte die Einbeziehung der schwebenden Schulden Ägyptens in die Umstrukturierungen von 1876, 1877 und 1880 dar; in diesen Fällen war eine Konsolidierung der umfangreichen kurzfristigen Schulden unumgänglich, um das Schuldendienstprofil ausreichend zu strecken. Im Inland begebene Anleihen wurden normalerweise nur dann in eine Umschuldung einbezogen, wenn der Konsolidierungsbedarf des Schuldners besonders groß war. Ein Beispiel stellte das ägyptische Liquidationsgesetz von 1880 dar, das u. a. auch die im Inland erhobene Rouznameh-Anleihe betraf. Des weiteren wurden Inlandsanleihen im Rahmen internationaler Umschuldungen berücksichtigt, wenn ein großer Teil dieser Obligationen von ausländischen Gläubigem gehalten wurde. Dies traf beispielsweise auf einen Großteil der im Inland begebenen Staatsanleihen Guatemalas zu, die im Jahre 1887 zusammen mit den Auslandsanleihen umgeschuldet wurden. Die 4 1/2 % Innere Goldanleihe von 1888 wurde bei den internationalen Umschuldungen der argentinischen Auslandsschulden berücksichtigt, weil sie auch an europäischen Finanzmärkten emittiert worden war. Bereits früher umgeschuldete Verbindlichkeiten wurden von nachfolgenden Umschuldungen nicht ausgeschlossen. Oft schuldete man die gleiche Auslandsschuld im Laufe des 19. Jahrhunderts mehrmals um. In einigen Fällen wurde die gleiche Auslandsschuld sogar mehrmals hintereinander Konversionen unterzogen. Ein in dieser Hinsicht besonders markantes Beispielliefern die guatemaltekischen Umschuldungserfahrungen: -

Die Anleihe der Zentralamerikanischen Konföderation von 1825 wurde im Jahre 1856 in eine Konsolidierungsanleihe konvertiert.

-

Im Jahre 1887 wurde die Konsolidierungsanleihe von 1856 in die Externe Konsolidierungsanleihe von 1887 konvertiert.

-

Und schließlich wurde diese Externe Konsolidierungsanleihe im Jahre 1895 in eine neue Konsolidierungsanleihe getauscht.

Wurden die in die Umschuldung einbezogenen Verbindlichkeiten nicht konvertiert, so bezogen sich die verschiedenen Umschuldungen freilich bisweilen auf unterschiedliche FäHigkeiten. Im Falle Argentiniens beispielsweise betraf das

V. Zur Typologie der Umschuldungen

219

Konsolidierungsabkommen von 1891 die FäHigkeiten 1. Juli 1891 bis 31. Dezember 1893, während das Romero I Rothschild-Abkommen die FäHigkeiten 1. Januar 1894 bis 12. Januar 1901 erfaßte. Dieses Beispiel stellt aber insgesamt betrachtet eine Ausnahme dar. Da sich bei Umschuldungen, die nicht mit Konversionen verbunden waren, die Herabsetzung des Schuldendienstes in aller Regel auf sämtliche zukünftige FäHigkeiten der in die Umschuldung einbezogenen Verbindlichkeiten erstreckte 50 und Konversionen apriorieine Rückkehr zu den ursprünglichen Anleihebedingungen ausschlossen, sahen internationale Umschuldungen im 19. Jahrhundert - von wenige~ Ausnahmen abgesehen - keine Eingrenzung der Konsolidierungsperiode vor. Eines der wichtigsten Grundprinzipien internationaler Umschuldungen stellte die Erhaltung der ausstehenden Kapitalbeträge dar. Selbst im Rahmen unilateraler Umschuldungen wurden die Kapitalbeträge durch die Schuldnerländer zumeist nicht herabgesetzt. Beispielsweise beschränkte sich Ecuador bei seiner einseitigen Herabsetzung des Schuldendienstes im Jahre 1894 auf eine Kürzung des Zinssatzes. Portugal nahm in den Jahren 1852 und 1892/93 gegen den Widerstand seiner Auslandsgläubiger unilaterale Umschuldungen vor, durch die die ausstehenden Kapitalbeträge nicht berührt wurden. Im Rahmen von Umschuldungen, die das Schuldnerland im Einvernehmen mit den Auslandsgläubigern aushandelte, wurde dem Kapitalerhaltungsprinzip, dem eine überragende Bedeutung für die Wiederherstellung der internationalen Kreditwürdigkeit eines in Schuldendienstschwierigkeiten geratenen Landes zukam, fast ausnahmslos Rechnung getragen. Beispielhaft seien die folgenden Umschuldungsabkommen genannt: Ägypten (1876/77, 1880), Guatemala (1887, 1898, 1913), Argenlinien (1891, 1893), Dominikanische Republik (1893), Portugal (1894), Costa Rica (1897), Liberia (1898), Kolumbien (1905). 51 Die fast durchgehende Beachtung des Kapitalerhaltungsprinzips ist um so bemerkenswerter, als dem Schuldnerland aufgrund hoher Provisionen der Emissionshäuser und hoher Disagien, die das mit der Anleihe verbundene Kreditrisiko 5o Als Beispiele für Umschuldungen, deren Regelungen sich auf sämtliche zukünftigen Fälligkeiten der von der Umschuldung erfaßten Verbindlichkeiten bezogen und die nicht mit Konversionen verbunden waren, seien genarmt: Türkei (1877), Portugal (1892/93), Costa Rica (1897) und Liberia (1898). Zur Türkei siehe W. H. Wynne (1951), S. 419 ff. Zu Costa Rica siehe Appendix to the Twenty-Fourth Annual General Report of the Council of the Corporation fo Foreign Bondholders, For the Year 1896, S. 94 ff. Zu Liberia siehe Twenty-Sixth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1898-9, S. 240 ff. 51 Zur Dommikanischen Republik siehe Twenty-First Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1893, S. 284 ff. Zu Costa Rica siehe Appendix to the Twenty-Fourth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1896, S. 94 ff. Zu Liberia siehe Twenty-Sixth Annual Report of the Council of the Corportion of Foreign Bondholders, For the Year 1898-9, S. 240 ff. Zu Kolumbien siehe Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905- 1906, S. 95 ff.

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B. Internationale Umschuldungen vor 1914

widerspiegelten, oft nur 60% bis 80% des nominellen Anleihebetrages ausgezahlt worden war. In einigen Umschuldungsverhandlungen nahmen die Schuldner dieses Faktum zum Anlaß, auf einer entsprechenden Herabsetzung der zu amortisierenden Kapitalbeträge zu bestehen. Aus diesem Grunde kam es beispielsweise bei der Konversion der dominikanischen Auslandsschulden im Jahre 1886 und der portugiesischen Auslandsschulden im Jahre 1902 zu deutlichen Kapitalkürzungen.52 Als nächstes sollen die Tilgungsgestimmungen internationaler Umschuldungen diskutiert werden. In diesem Kontext ist zunächst zu bemerken, daß bezüglich einer eventuellen Vereinbarung von Stundungsfristen kein einheitliches Muster festzustellen war. In einer Reihe von Umschuldungen - so bei der Regelung der Auslandsschulden Guatemalas (1887, 1898, 1913), Argentiniens (1891, 1893), Portugals (1894), Kolumbiens (1896, 1905), Costa Ricas (1897) und Liberias (1898)- diente die teilweise oder vollständige Aussetzung der Tilgung für einen festgelegten Zeitraum (in der Regel zwischen drei und zehn Jahren) als ein Mittel, dem Schuldnerland eine unmittelbare Schuldendienstentlastung zu gewähren. 53 Andere Umschuldungen, insbesondere wenn diese im Zusammenhang mit Konversionen standen, räumten dem Schuldnerland keine Stundungsfrist ein. Zum Beispiel sah keine der Regelungen der Staatsschulden Portugals tilgungsfreie Zeiten vor. Auch Ägypten hatte die Tilgungsfonds seiner im Rahmen der Umschuldungen begebenen Konversionsanleihen umgehend zu bedienen. Gleiches galt für die Dominikanische Republik (1893) und die Türkei (1903). 54 Durchgängig festzustellen war, daß internationale Umschuldungen die Vereinbarung sehr langer Amortisationsfristen vorsahen. Dadurch, daß die Tilgung der in die Umschuldung einbezogenen Verbindlichkeiten über einen langen Zeitraum gestreckt wurde, erleichterte sich die Last des Schuldendienstes für das Schuldnerland dauerhaft. In diesem Zusammenhang sei nur an die Umschuldung der ägyptischen Auslandsverbindlichkeiten (1876/77) und an die Konsolidierung derportugiesischen Auslandsschulden im Jahre 1902 erinnert. Die Vereinbarung langer Rückzahlungsfristen trug in manchen Umschuldungen mehr zur Entlastung des Schuldnerlandes bei, als sämtliche sonstigen Bestandteile der jeweiligen Schul52 Zur Dominikanischen Republik siehe Fourteenth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1886, S. 111-120. 53 Zu Kolumbien siehe Appendix to the Twenty-Fourth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1896, S. 75 ff., sowie Thirty-third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For 1905- 1906, S. 95 ff. Zu Costa Rica siehe Appendix to the Twenty-Fourth Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1896, S. 94 ff. Zu Liberia siehe Twenty-Sixth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1898-9, S. 240 ff. 54 Zur Dominikanischen Republik siehe Twenty-First Annual General Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1893, S. 284 ff. Zur Türkei siehe Thirty-frrst Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1903- 1904, S. 402 ff.

V. Zur Typologie der Umschuldungen

221

denregelung. Lange Amortisationsfristen bildeten das notwendige Pendant zum Kapitalerhaltungsprinzip. Sollte ein in eine Schuldenkrise geratenes Land das gesamte ausstehende Kapital zurückzahlen, so war dies regelmäßig nur über einen langen Zeitraum möglich. Während eine Vielzahl von Umschuldungsabkommen tilgungsfreie Fristen vorsahen, wurde eine darüber hinausgehende Koppelung der Tilgungsleistungen an die im Zeitablauf zunehmende Schuldendienstf

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I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

245

nigt, deren Höhe im Vergleich zur vorherigen, gescheiterten Regelung allgemein als realistischer angesehen wurde. Gleichzeitig mit der Inkraftsetzung des DawesPlanes wurde die neue deutsche Währung eingeführt und damit die Phase der vorangegangenen Hyperinflation beendet. 29 Auch anderen europäischen Ländern, die teilweise ebenfalls eine Periode ausgeprägter Geldentwertung erlebt hatten, gelang es zu dieser Zeit, ihre Währungen zu stabilisieren, vorwiegend dadurch, daß sie wie Deutschland erneut dem Goldstandard beitraten, der mit Ausbruch des Ersten Weltkrieges von den meisten kriegsführenden Staaten aufgegeben worden war. 30 Die währungs- und geldpolitische Konsolidierung ging in den meisten Ländern Europas mit einer verstärkten Expansion der gesamtwirtschaftlichen Produktion und mit einer nachhaltigen Zunahme der Volkseinkommen einher. 31 Gleichzeitig verbesserten sich auch die Aussichten auf eine dauerhafte politische Stabilisierung in Europa, so daß die Wachstums- und Entwicklungsaussichten dieses Kontinents von internationalen Anlegern insgesamt zunehmend positiver eingeschätzt wurden. 32 Auch für die traditionellen Schuldnerländer verbesserten sich die Entwicklungsaussichten zum Ende der ersten Hälfte der zwanziger Jahre erheblich. Die Staaten Lateinamerikas beispielsweise profitierten von steigenden Rohstoffpreisen, die zu einer Erhöhung ihrer Exporterlöse und Volkseinkommen beitrugen. 33 Die wirtschaftliche Entwicklung beschleunigte sich ebenso in anderen Regionen der Welt deutlich. Die Expansion des Welthandels verstärkte sich. Die USA erlebten zwischen 1924 und 1928 eine Phase ausgesprochener wirtschaftlicher Prosperität. 34 Die gesamtwirtschaftliche Produktion bewegte sich auf hohem und steigendem Niveau. Das Zinsniveau lag demgegenüber im internationalen Vergleich niedrig und nahm im Laufe der Zeit noch weiter ab. Anlagesuchendes Kapital wurde zunehmend in höher rentierliehe Verwendungen im Ausland investiert. Das jahresdurchsclmittliche Emissionsvolumen ausländischer Effekten war während der Zeit des umfangreichsten Kapitalexportes mit 1.142 Mio. US-Dollar fast doppelt so groß wie in Großbritannien, wo es nur 587 Mio. USDollar erreichte (siehe Abb. 15). Doch nicht nur während dieser Periode des Booms in Auslandsobligationen, sondern während des gesamten Zeitraumes vom Ende des Ersten Weltkrieges bis zu dem Zeitpunkt, als mit der Manifestation der Weltwirtschaftskrise der internationale Kreditverkehr zum Erliegen kam, war die Bedeutung der Vereinigten Staaten als kapitalexportierendes Land größer als die des bis zum Ersten Weltkrieg wichtigsten Kapitalexporteurs Großbritannien. Zwischen 1920 und 1931 absorbierte der US-amerikanische Kapitalmarkt auslän29 30 31 32 33

34

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

K. E. Born (1977), S. 401, S. 424. ebenda, S. 359, sowie H. B. Lary u. a. (1943), S. 95. C. P. Kindleberger (1984), S. 30 ff. I. Mintz (1951), S. 81 f. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 68. H. B. Lary u. a. (1943), S. 95.

246

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

disehe Effekten im Wert von 9,9 Mrd. US-Dollar, während der Wert der in Großbritannien in diesem Zeitraum begebenen Auslandseffekten mit umgerechnet 6,4 Mrd. US-Dollar um mehr als ein Drittel niedriger lag. 35 Im weltweiten Maßstab blieb das Vereinigte Königreich freilich einer der weitaus bedeutendsten Kapitalexporteure. Dritten Ländern jedenfalls kam im internationalen Kreditund Anleihegeschäft zwischen 1914 und 1945 global betrachtet eine wesentlich geringere Bedeutung zu als Großbritannien und den USA. Die Vereinigten Staaten hatten bereits während des Ersten Weltkrieges im großen Umfang internationale Kredite gewährt. Insbesondere mit den USA befreundete europäische Staaten waren als Kreditnehmer aufgetreten. Sie hatten nicht nur Kredite der US-amerikanischen Regierung in Anspruch genommen, sondern ihren kriegsbedingt hohen Finanzierungsbedarf auch durch die Emission von Schuldverschreibungen auf dem US-amerikanischen Kapitalmarkt gedeckt. Das Volumen der zwischen 1914 und 1919 in den Vereinigten Staaten emittierten Auslandseffekten hatte mit 3,5 Mrd. US-Dollar mehr als dreimal so hoch gelegen wie die Summe aller entsprechenden Emissionen vor 1914. 36 In der Zeit zwischen dem Ende des Ersten Weltkrieges und dem Beginn des internationalen Anleihebooms konnten die USA ihre Stellung als neuer bedeutender Kapitalexporteur weiter ausbauen. Die europäischen Staaten waren in den unmittelbaren Nachkriegsjahren auf ausländisches Kapital dringend angewiesen, weil ihr inländisches Sparaufkommen infolge des Krieges gering und der Investitionsbedarf zum Zwecke des Wiederaufbaus groß war. Gleichzeitig hatte der Erste Weltkrieg die Fähigkeit der traditionellen Gläubigerländer Europas, internationale Ausleibungen vorzunehmen, drastisch beeinträchtigt, so daß die Schuldnerländer der Neuen Welt gezwungen waren, ihren Bedarf an Auslandskapital überwiegend in den Vereinigten Staaten zu decken. US-amerikanische Anleger standen internationalen Obligationen zunehmend aufgeschlossener gegenüber. Diese Wertpapiere wiesen hohe Zinssätze und damit einen deutlichen Zinsvorteil gegenüber inländischen Titeln auf. Zudem handelte es sich bei einer Vielzahl von kapitalsuchenden Ländern um Staaten hoher Bonität, die traditionell zu den wichtigsten Gläubigernationen zählten. Nachdem es im Jahre 1923 vorübergehend zu einer Abnahme US-amerikanischer Ausleibungen an das Ausland gekommen war - was vor allem auf die politische Krise im Zusammenhang mit der Ruhrgebietsbesetzung sowie auf ökonomische Verwerfungen in Form starker Wechselkursschwankungen und hoher öffentlicher Haushaltsdefizite in wichtigen kapitalimportierenden Ländern zurückzuführen war - , begann kurz darauf der internationale Anleiheboom, der die Bedeutung der USA als kapitalexportierendes Land weiter erhöhte. 35 In beiden Zahlenangaben sind ausländische Effekten, die im Rahmen von Neufundierungen begeben wurden, nicht berücksichtigt. Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 68 f. 36 V gl. ebenda, S. 51.

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

247

Neben den sich bessernden gesamtwirtschaftlichen Bedingungen in den kapitalimportierenden Ländern sowie in den Vereinigten Staaten selbst wurden die hohen Kapitalausfuhren in den Jahren 1924 bis 1928 auch durch die institutionellen Bedingungen im OS-amerikanischen Finanzsektor gefördert. 37 Einen Großteil der Emissionen internationaler Obligationen nahmen spezialisierte Investmentbanken vor, die sich im Falle großer Anleihen vielfach zu Konsortien zusammenschlossen und einen Teil der von ihnen übernommenen Schuldverschreibungen außerdem vielfach an nicht im jeweiligen Emissionskonsortium vertretene Investmentbanken weiterreichten. 38 Um das umfangreiche Volumen der in den USA emittierten Auslandsanleihen beim Nichtbankenpublikum unterzubringen, setzten viele Investmentbanken zudem sogenannte Bond-Verkäufer ein, die wie Vertreter arbeiteten und den Absatz von Auslandsobligationen steigern sollten. Zum gleichen Zweck gründeten eine Reihe von Investmentbanken in verschiedenen Bundesstaaten der USA neue Filialen. 39 Einige große Geschäftsbanken wandten sich im Laufe der zwanziger Jahre ebenfalls dem internationalen Anleihegeschäft zu. Sie gründeten eigene, auf das Wertpapiergeschäft spezialisierte Tochtergesellschaften, die in allen großen Städten der USA Niederlassungen eröffneten. Auf diese Weise konnten die Geschäftsbanken fast wie Universalbanken arbeiten und die von ihnen übernommenen Auslandsobligationen ihrer Kundschaft in den gesamten USA anbieten. 40 Die Gewinne aus dem internationalen Emissionsgeschäft waren für die OSamerikanischen Finanzinstitute zunächst beträchtlich. Die Margen zwischen den Übernahme- und den Emissonspreisen erreichten oftmals zweistellige Werte. 41 Dies war freilich auch auf das mehrstufige Plazierungsverfahren der Investmentbanken und auf den kostenintensiven Einsatz von Bond-Verkäufern zurückzuführen. Als sich im Laufe der zwanziger Jahre immer mehr Investmentbanken und zunehmend auch die großen Geschäftsbanken dem internationalen Emissionsgeschäft zuwandten, nahm die Wettbewerbsintensität stark zu. Die Margen zwischen Übernahme- und Emissionspreisen von Auslandsanleihen schrumpften dementsprechend. 42 Ausländische Schuldner konnten ihre Wertpapiere bei gegebener Rendite für den Anleger zu immer höheren Preisen an die intermediären Finanzinstitute verkaufen und dadurch die Kosten ihrer externen Finanzierung senken. Gleichzeitig sahen sie sich einem starken Angebotsdruck seitens der OS-amerikanischen Finanzinstitute gegenüber. Trotz sinkender Gewinnmargen im internationalen Emissionsgeschäft konkurrierten die Finanzinstitute während des Booms Vgl. B. Eichengreen (1989), S. 240. Vgl. J. T. Madden, M. Nadler (1929), S. 49 ff., sowie S. E. Quindry (1934), Vol. 2, s. 170 ff. 39 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 169. 40 Vgl. M. de Cecco (1985), S. 55 ff.; P. Einzig (1935), S. 129. 41 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 169; J. T. Madden, M. Nad1er, H. C. Sauvain (1937), S. 226 ff. 42 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 170 f. 37

38

248

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

intensiv um einen Anteil an diesem Geschäft. Die bereits etablierten Marktteilnehmer bemühten sich, ihren Marktanteil zu halten und wenn möglich zu erhöhen, während neue Konkurrenten versuchten, sich in dem expandierenden Markt zu etablieren. Gleichzeitig zwangen die sinkenden Gewinnmargen die Investmentbanken, ein höheres Emissionsvolumen zu übernehmen, um ihre hohen Fixkosten im Vertrieb decken zu können. 4 3 So bedeutend auch die Rolle der institutionellen Aspekte des US-amerikanischen Finanzsystems für die Weiterleitung investierbarer Fonds an das Ausland war, so lagen die Ursachen für die Bereitschaft der USA, zwischen dem Ende des Ersten Weltkrieges und dem Ausbruch der Weltwirtschaftskrise im großen Umfang internationale Ausleihungen vorzunehmen, doch vor allem in folgenden Faktoren begründet: -

Die Vereinigten Staaten erlebten eine langjährige Phase wirtschaftlicher Prosperität, die schon während des Ersten Weltkrieges begonnen hatte undvon kleineren Unterbrechungen abgesehen - die ganzen zwanziger Jahre über anhielt. 44 Aus den steigenden Einkommen wurde ein zunehmender Teil gespart, für den sich im Inland indes nicht immer attraktive Anlagemöglichkeiten fanden - zumal große Investitionsprojekte, wie z. B. der Eisenbahnbau, weitgehend abgeschlossen waren.

-

Mit der zunehmenden Vermögensbildung ging eine verstärkte Portfoliodiversifizierung einher, die auch ausländische Anlagetitel einschloß. Während ausländische Effekten 1920 nur 11 % aller Neuemissionen ausgemacht hatten, stieg dieser Anteil bis 1927 auf 20%. 45

-

Während des gesamten Zeitraumes wiesen in den USA emittierte Auslandsanleihen höhere Renditen auf als lnlandsanleihen. 46 Im Durchschnitt der Jahre 1920 bis 1929 betrug die Rendite neu begebener Auslandsanleihen im Zeitpunkt der Emission 6,6% p. a.; neu begebene Inlandsanleihen rentierten demgegenüber im Zeitpunkt der Emission mit durchschnittlich 4,9% p. a. 47 Diese Differenz stellte einen starken Anreiz zum Erwerb ausländischer Schuldverschreibungen dar.

-

Im Jahre 1922 ließ die US-amerikanische Regierung verlautbaren, daß sie fortan nur noch die Emission solcher Auslandsanleihen wünsche, die zuvor von ihr genehmigt worden seien. 48 In den darauffolgenden Jahren wurden in

43 Vgl. H. B. Lary u. a. (1943), S. 96; J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), s . 221 ff. 44 Vgl. H. B. Lary u. a. (1943), S. 94 f.; J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), s. 62 ff. 45 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 172. 46 Vgl. H. B. Lary u. a. (1943), S. 96 ff. 47 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 170. 48 Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 239 ff; S. E. Quindry (1934), Vol. 2, S. 173 f.

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

249

den USA - von vernachlässigbaren Ausnahmen abgesehen - nur noch Auslandsanleihen begeben, mit deren Emission sich die Regierung einverstanden erklärt hatte. Obwohl sich die Prüfung und Genehmigung der US-amerikanischen Regierung ausschließlich auf die politische Opportunität bezog, erhöhte sie in den Augen der Anleger die Sicherheit ihrer Geldanlage und förderte somit ihre Bereitschaft zum Erwerb von Auslandsobligationen. 49 Zwei weitere, auf seiten der Vereinigten Staaten liegende Faktoren trugen ebenfalls zum starken Anstieg internationaler Ausleibungen der USA bei: Das Beharren der Vereinigten Staaten auf Verzinsung und Tilgung der interalliierten Kredite zwang das Ausland, sich die dazu notwendigen Dollar auf dem amerikanischen Finanzmarkt zu borgen. Zwischen 1918 und 1931 leisteten die Schuldner der interalliierten Kredite an die Vereinigten Staaten Zins- und Amortisationszahlungen in Höhe von nicht weniger als 2,6 Mrd. US-Dollar. 50 Ein Großteil dieser Zahlungen wurde via Deutschland durch kommerzielle Neukredite refinanziert. Einen zweiten Faktor stellte die ab Anfang der zwanziger Jahre wieder protektionistischer werdende Außenhandelspolitik der USA dar. 51 Sie trug dazu bei, daß die Vereinigten Staaten im gesamten Zeitraum beträchtliche Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse aufwiesen. Die Schuldner der USA konnten sich die zur Bedienung ihrer Verbindlichkeiten notwendigen Dollar nicht durch einen realen Gütertransfer verdienen, sondern waren darauf angewiesen, fällige Tilgungs- und Zinsverpflichtungen durch Neuausleibungen zu refinanzieren. Auch dadurch stieg der Kapitalexport der USA und der Umfang der internationalen Verschuldung an. Das meiste in Form von Auslandsanleihen in den Vereinigten Staaten aufgenommene Kapital floß nach Europa. 39,9% der zwischen 1920 und 1931 in den USA begebenen Auslandsanleihen wurden von europäischen Schuldnern aufgenommen (siehe Abb. 16). Dies entsprach einem Volumen von 3,7 Mrd. USDollar (nomina~). Dabei waren öffentliche Schuldner, und hier insbesondere Bundes- bzw. Zentralregierungen, am weitaus stärksten vertreten (siehe Tabelle 21). Die europäischen Staaten begaben Auslandsanleihen, um nach den Zerstörungen des Ersten Weltkrieges den Wiederaufbau ihrer Volkswirtschaften zu finanzieren und ihre Infrastruktur auszubauen. 52 Einen beträchtlichen Teil der Gelder verwendeten sie außerdem dazu, die Gold- und Devisenreserven ihrer Zentralbanken aufzustocken, um damit die Voraussetzungen für eine Stabilisierung ihrer Währungen zu schaffen. Im Falle Deutschlands - des größten europäischen Schuldnerlandes - spielte darüber hinaus die Devisenbeschaffung zum Zwecke der Reparationszahlung eine nicht unerhebliche Rolle für die Verschuldung in Vgl. Vgl. 51 Vgl. S.425. 52 Vgl. 49

50

M. de Cecco (1985), S. 58. H. G. Moulton, L. Pasvolsky (1932), S. 485. Royal Institute oflntemational Affairs (1937), S. 174ff.; A. Fishlow (1985), Royal Institute of International Affairs (1937), S. 181 f.

250

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

den USA. Gegenüber dem 19. Jahrhundert und der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg stellten die umfangreichen Kapitalexporte aus den Vereinigten Staaten nach Europa eine völlige Umkehrung der internationalen Kapitalbewegungen dar. Ferner Osten (831 Mto US-Oollar)

Lateinamerika (2078 Mto US-Dollar)

Europa (3736 Mto USDollar)

Abb. 16: USA- Geographische Struktur der Neuemissionen von US-Dollar-Auslandsanleihenal, 1920-1931 a) Einschließlich im Rahmen von Neufundierungen begebene Anleihen. b) Kanada, Neufundland. Quelle: J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 72 f.

Kanada war dasjenige Land, das sich zwischen 1920 und 1931 in den Vereinigten Staaten arn meisten Auslandskapital durch die Begebung von Schuldverschreibungen beschaffte. Sein Anteil betrug (zusammen mit den geringfügigen Anleihebegebungen Neufundlands) 29% resp. 2,7 Mrd. US-Dollar (nominal) (siehe Abb. 16). Fast ein Drittel dieser Schulden wurde von Privatunternehmen aufgenommen (siehe Tabelle 21). Hier spielte die Entwicklung der kanadischen Papierindustrie (einschließlich vorgelagerter Produktionsstufen) eine ausschlaggebende Rolle (siehe auch Tabelle 22). Die Länder Lateinarnerikas, die - ähnlich wie Kanada - bis zum Ausbruch des ErstenWeltkrieges Auslandskapital fast ausschließlich in Europa, insbesondere in Großbritannien, aufgenommen hatten, wandten sich danach - ebenso wie Kanada - dem OS-amerikanischen Kapitalmarkt zu. 53 Ihr Anteil an den Neuemissionen von OS-Dollar-Auslandsanleihen im Zeitraum 1920 bis 1931 betrug 53

Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 71 f .

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

251

Tabelle 21 USA - Emittentenstruktur der Neuemissionen von US-Dollar-Auslandsanleihen•>, 1920-1931

Bundes- Bundeslän- Städte und bzw. Zen- der, Pro- Kommutralregie- vinzen und nen rungen Departments

Unterneh- Private men, staat- Unterlieh konnehtrolliert men oder mit staatlicher Garantie

Gesamt

Europa

44,9

5,0

10,1

19,4

20,6

100,0

Nordamerikacl

17,9

23,8

8,6

18,4

31,3

100,0

Lateinamerika

63,6

18,2

8,4

5,2

4,6

100,0

Ferner Osten

49,9

8,1

9,2

9,8

23,0

100,0

Gesamt

41,6

13,7

9,2

15,1

20,4

100,0

(3.899)

(1.279)

(866)

(1.413)

(1.907)

(9.364)

(Nachrichtlich: Gesamt, in ~io. US-Dollar)

a) Einschließlich im Rahmen von Neufundierungen begebene Anleihen. b) Jeweils in %der Zeilensumme. c) Kanada, Neufundland. Quelle: J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 76 f.

22,2% resp. 2,1 Mrd. US-Dollar (nominal) (siehe Abb. 16). Staatlichen Schuldnern kam im Falle Lateinamerikas eine noch größere Bedeutung zu als bei europäischen Emittenten. Allein 63,6% der lateinamerikanischen Auslandsanleihen wurden von Bundes- bzw. Zentralregierungen begeben (siehe Tabelle 21). Alle Gebietskörperschaften zusammen nahmen gut 90% der gesamten in den USA begebenen Anleihen Lateinamerikas auf. Die Mittel wurden zur Errichtung und zum Betrieb öffentlicher Versorgungseinrichtungen, zum Ausbau der Infrastruktur sowie zu sonstigen staatlichen Ausgabezwecken verwendet (siehe auch Tabelle 22). Anleihebegebungen von Unternehmen blieben gering. Allerdings nahmen die Vereinigten Staaten im Laufe der zwanzigerJahreerhebliche Anlagen in lateinamerikanischen Unternehmen in Form von Direktinvestitionen vor, insbesondere in den Sektoren Erdölindustrie und Bergbau. 54 54 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 191 f. US-amerikanische Direktinvestitionen wurden im großen Umfang auch in Kanada getätigt. Ende 1930 bestand circa die Hälfte der gesamten langfristigen Auslandsanlagen der Vereinigten Staaten in Form von Direktinvestitionen und die andere Hälfte in Form von Portfolioinvestitionen. Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 186 f.

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

252

USA -

Tabelle 22 Sektorale Struktur ausstehender Portfolioinvestitionen, 1930

%

Staata) Bundes- bzw. Zentralregierungen Bundesländer, Provinzen und Departments Städte und Kommunen

42 11 10

8

Öffentliche Versorgungseinrichtungen Verkehrswesen Eisenbahn Schiffahrt

63

6

7

I

Finanzsektor

5

Verarbeitendes Gewerbe Eisen und Stahl Zündholzindustrie Chemische Industrie Elektrizitätswirtschaft Sonstiges

4

I I 0,5 0,5 1

Landwirtschaft

4

Papierindustrie

3

Bergbau

2

Erdölindustrie Verschiedenes Gesamt

3 100

a) Nur Gebietskörperschaften. Quelle: Royal Institute of International Affairs (1937), S. 189.

Wesentlich gleichmäßiger als der Kapitalexport der USA verlief derjenige Großbritanniens (siehe Abb. 15). Und obwohl auch das Vereinigte Königreich einen beträchtlichen Anteil am Boom in internationalen Obligationen während der Jahre 1924 bis 1928 hatte, blieb die quantitative Bedeutung der in Großbritannien begebenen Auslandsanleihen während dieser Phase und während des gesamten Zeitraumes zwischen dem Beginn des Ersten und dem Ende des Zweiten Weltkrieges deutlich hinter derjenigen der Vereinigten Staaten zurück. Damit verlor das Vereinigte Königreich seine Stellung als größter Kapitalexporteur der Welt, die es im 19. Jahrhundert und bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges eingenommen hatte. Nachdem der britische Kapitalexport zwischen 1914 und 1918 kriegsbedingt nahezu vollständig zum Erliegen gekommen war, benötigte Großbritannien nach

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

253

Ende des Ersten Weltkrieges im Inland gebildetes Kapital zunächst zum großen Teil dazu, seine Industrie auf Zivilproduktion umzustellen. 55 Da die wirtschaftliche Entwicklung Großbritanniens jedoch während der gesamten zwanziger Jahre gedämpft verlief, blieb auch die Ersparnisbildung und damit das potentielle Angebot an Auslandskapital verhältnismäßig gering. 56 Zudem hatte der Zinsvorteil von Auslandsanleihen gegenüber Inlandsanleihen im Vergleich zur Vorkriegszeit abgenommen; dementsprechend geringer waren für britische Sparer die Anreize zum Erwerb internationaler Obligationen. 57 All diese Faktoren trugen dazu bei, das Kapitalangebot an das Ausland zu begrenzen. Aber auch die kapitalsuchenden Länder traten nun weniger häufig an den britischen Anleihemarkt heran als vor dem Ersten Weltkrieg. Ursächlich dafür war vor allem das im Vergleich zu den USA durchgehend höhere Zinsniveau. 58 Als Großbritannien im Jahre 1925 zum Goldstandard zurückkehrte und seine Vorkriegsparität wiederherstellte, war das Pfund Sterling gegenüber dem USDollar deutlich überbewertet. 59 Um Goldabflüsse zu vermeiden, mußte die Bank von England eine restriktive Geldpolitik betreiben und die Zinssätze auf hohem Niveau halten. Aus dem gleichen Grund verhängte die britische Regierung im Laufe der zwanzigerJahremehrmals begrenzte Emissionsverbote für Auslandsanleihen. 60 Für kapitalsuchende Länder war es damit zeitweilig nicht möglich, auf dem Londoner Kapitalmarkt Anleihen zu begeben. Die meisten in Großbritannien emittierten Auslandsanleihen wurden von Ländern des britischen Commonwealth begeben. Diese profitierten bei der Emission von Auslandsanleihen von verschiedenen Vergünstigungen der britischen Regierung, die es ihnen ermöglichten, in Großbritannien Kapital zu niedrigeren Kosten aufzunehmen als in den Vereinigten Staaten. 61 Eine Ausnahme stellte nur Kanada dar, das am US-amerikanischen Kapitalmarkt eine so große Bonität besaß, daß es dort-trotzder Vergünstigungen, die Großbritannien gewährte- Anleihen zu niedrigeren Zinssätzen als im Vereinigten Königreich begeben konnte. 62 Obwohl Kanada daher seinen langfristigen externen Finanzierungsbedarf vorwiegend durch Emissionen auf dem New Yorker Kapitalmarkt befriedigte, stiegen die britischen Ausleibungen an Länder des Commonwealth nach Ende des Ersten Weltkrieges insgesamt überdurchschnittlich stark an. Dies verstärkte einen Trend, der bereits vor Beginn des Ersten Weltkrieges zu beobachten gewesen war. In Abbildung 17 schlägt sich die Bedeutung von Schuldnern des Commonwealth vor allem in dem relativ großen Anteil Asiens, Australiens und Afrikas nieder. 55 56 57 58 59 60 61

62

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, S. 164. C. P. Kindleberger (1984), S. 58. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 138. ebenda, S. 135 ff. B. Eichengreen, R. Portes (1987), S. 13. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 134 f., S. 164. E. Quittner-Berto1asi (1936II), S. 598 ff. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 137.

254

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945 Nordamerika (265 Mlo US-Dollar) Afrika (437 Mlo usDollarl Asien, Austra11en a) ( 1365 Mlo US-Dollar)

Lateinamerika (528 Mlo US-Dollarl

Abb. 17: Großbritannien - Geographische Struktur der Neuemissionen von Auslandsanleihen, 1924-1929 a) Einschließlich Pazifische Inseln. Quelle: C. P. Kindleberger (1984), S. 56.

Europäische Schuldner wurden nach Ende des Ersten Weltkrieges auf dem britischen Kapitalmarkt zur zweitwichtigsten Gruppe von Anleiheemittenten. In der Periode des Anleihebooms zeichneten sie für gut ein Fünftel der in Großbritannien begebenen Auslandsanleihen verantwortlich (siehe Abb. 17). Der Kapitalexport aus Großbritannien nach Kontinentaleuropa stellte gegenüber dem 19. Jahrhundert und den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg eine in dieser Größenordnung vollkommen neue Entwicklung dar. Lateinamerikanische Länder nahmen nach Ende des Ersten Weltkrieges relativ weniger Kapital in Großbritannien auf als vordem. Einen Großteil ihrer Auslandsanleihen emittierten sie nun in den Vereinigten Staaten von Amerika. Immerhin war aber das Volumen der in Großbritannien begebenen lateinamerikanischen Anleihen noch so groß, daß die Bedeutung der Finanzbeziehungen zu Lateinamerika für das Vereinigte Königreich verhältnismäßig konstant blieb. Während der Periode des Anleihebooms wurde rund ein Sechstel des in Großbritannien mittels Auslandsanleihen aufgenommenen Kapitals nach Lateinamerika transferiert (siehe Abb. 17). Tabelle 23 zeigt die sektorale Struktur der britischen Auslandsanlagen in börsennotierten Effekten. Aus einem Vergleich der Verteilung im Jahre 1930 mit der Verteilung im Jahre 1913 kann näherungsweise auf die Verwendung des zwischen diesen beiden Zeitpunkten mittels Anleihebegebungen an das Ausland geliehenen Kapitals geschlossen werden. Freilich ist zu beachten, daß die Tabelle

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

255

auch Aktienanlagen enthält. Im Jahre 1930 betrug der Anteil von Schuldverschreibungen an den Auslandsanlagen in börsennotierten Effekten schätzungsweise zwei Drittel. Gegenüber 1913 hatte sich der Anteil damit vermutlich um 10 bis 15 Prozentpunkte erhöht, vor allem weil Ausleibungen an staatliche Schuldner zwischen 1913 und 1930 beträchtlich an Bedeutung gewannen. 63 Die starke Zunahme des Sektors "Staat" in Tabelle 23 macht deutlich, daß der weitaus größte Teil der in der Zeit zwischen 1913 und 1930 in Großbritannien begebenen Auslandsanleihen von staatlichen Stellen emittiert wurde. Während die Staaten des Commonwealth und die lateinamerikanischen Staaten die Mittel schwerpunktmäßig zum Ausbau ihres Transport- und Kommunikationswesens und zu sonstigen Infrastrukturinvestitionen, teilweise aber auch im beträchtlichen Umfang zur Finanzierung konsumtiver Staatsausgaben einsetzten, dienten die in Großbritannien begebenen Staatsanleihen europäischer Emittenten vor allem der Finanzierung von Wiederaufbauvorhaben, der Aufstockung von Gold- und Devisenreserven sowie der Refinanzierung politischer Schulden. Aber auch zur Dekkung von Haushaltsdefiziten und zur Durchführung oft unproduktiver öffentlicher Investitionen begaben kontinentaleuropäische Staaten Anleihen am Londoner Kapitalmarkt. 64 Tabelle 23

Großbritannien - Sektorale Struktur börsennotierter Auslandseffekten, 1913, 193oa> %

1913

1930

Staatbl

29,9

42,0

Eisenbahn

40,6

24,0

Rohstoffe

10,3

12,8

Finanzsektor

8,4

6,9

Handel und Industrie

5,8

6,9

Öffentliche Versorgungseinrichtungen

4,8

5,1

Schiffahrt

0,2

1,0

Verschiedenes

0

1,3

Gesamt

100,0

100,0

a) In den Jahren I 913 bzw. I 930 bestehende Kapitalanlagen. b) Nur Gebietskörperschaften. Quellen: H. Feis (I930), S. 27; R. Kindersley (1933), S. 188 ff.; Royal Institute of International Affairs (1937), s. 154. 63

Vgl. ebenda, S. 158 f.

256

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Die zunehmende Bedeutung ausländischer Staatsanleihen ging einher mit absolut und relativ abnehmenden Anlagen in Eisenbahneffekten (siehe Tabelle 23). Während des Ersten Weltkrieges verkaufte Großbritannien im großen Umfang US-amerikanische Eisenbahneffekten, um die kriegsbedingt hohen Importe aus den Vereinigten Staaten zu finanzieren. 65 Abgesehen davon kam der Finanzierung des Eisenbahnbaus zwischen 1913 und 1930 generell eine geringere Bedeutung zu als im 19. Jahrhundert. Ein Teil der externen Eisenbahnfinanzierung wurde indes durch die Emission allgemeiner Staatsanleihen bewerkstelligt und ist daher im Posten "Staat" enthalten. 66 Die sonstigen Änderungen der sektoralen Verteilung britischer Anlagen in Auslandseffekten blieben gegenüber den Veränderungen der Anlagen in Staatsanleihen und Eisenbahneffekten gering. Im Vergleich zu Großbritannien und den USA spielten andere Länder als Kapitalexporteure nur eine untergeordnete Rolle. Nennenswerte Kapitalausfuhren wurden einzig von Frankreich, den Niederlanden und der Schweiz sowie einigen skandinavischen Ländern vorgenommen. 67 Ein weiteres Merkmal, bezüglich dessen sich die internationalen Finanzbeziehungen der Zwischenkriegszeit von denen des 19. Jahrhunderts unterschieden, war der große Umfang kurzfristiger internationaler Kredite. Neben langfristige kommerzielle Auslandsanleihen traten nicht nur politische Schulden, die ebenfalls langfristiger Natur waren, sondern auch kurzfristige Anlagen auf internationalen Finanzmärkten. In diesem Zusammenhang spielten insbesondere die Auslandsanlagen Frankreichs, des drittgrößten Kapitalexporteurs der Welt, eine besondere Rolle. Während des Ersten Weltkrieges hatte die französische Regierung ein fast vollständiges Verbot von Kapitalausfuhren erlassen, das aufgrund währungspolitischer Probleme bis zum Jahre 1926 aufrechterhalten wurde. 68 Dies konnte den Erwerb ausländischer Anleihen durch französische Anleger zwar nicht vollständig unterbinden, erschwerte ihn aber dennoch nicht unerheblich. Die französischen Sparer hatten zudem in den Jahren des Ersten Weltkrieges einen Großteil ihres in ausländischen Obligationen investierten Kapitals verloren; ihre Bereitschaft, langfristige Auslandsanlagen vorzunehmen, war entsprechend gering. 69 Infolge der Währungsprobleme Frankreichs, die bis 1928 anhielten, und einer instabilen innenpolitischen Lage war aber ein starker Drang zum Erwerb von Auslandswerten festzustellen, der sich aus den genannten Gründen nicht in langfristigen, sondern in kurzfristigen Kapitalausfuhren niederschlug. 70 Vgl. ebenda, S. 17 ff., S. 224 ff., sowie A. Fishlow (1985), S. 419 f. Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 152 ff. 66 Vgl. ebenda, S. 152, S. 227 ff. 67 Vgl. ebenda, S. 20, S. 199. 68 Vgl. K. E. Born (1977), S. 435 f., sowie Royal Institute of International Affairs (1937), s. 204 f . 69 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937). S. 217. 10 Vgl. ebenda, S. 190 ff., und United Nations I Department of Economic Affairs (1949), s. 21. 64

65

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

257

Die kurzfristigen Gelder, die französische Sparer während der zwanziger Jahre im großen Umfang exportierten, wurden insbesondere in Großbritannien und den USA angelegt. Diese Länder wiederum transformierten die kurzfristigen Kapitalzuflüsse überwiegend in langfristige internationale Ausleihungen. 71 Dadurch wurde ein Element der Instabilität in die langfristigen internationalen Finanzbeziehungen getragen, dem Ende der zwanziger I Anfang der dreißiger Jahre eine nicht unerhebliche Bedeutung zukommen sollte: Ein Abfluß kurzfristiger französischer Gelder konnte die Fähigkeit Großbritanniens und der USA, langfristige Ausleibungen vorzunelunen, nachhaltig beeinträchtigen. Zudem wurden kurzfristige Darlehen - nicht nur von Frankreich - im beträchtlichen Maße auch direkt an Schuldnerländer gewährt, die diese meist regelmäßig revolvierten Kredite oft für langfristige Zwecke verwendeten. 72 Die Verlagerung vorn langfristigen zum kurzfristigen Kapitalexport, die vor allem eine Folge der allgerneinen politischen Instabilität der zwanziger Jahre war, wurde damit selbst zu einem Faktor der Instabilität.

3. Die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise

Der Boom in internationalen Obligationen erreichte seinen Höhepunkt im ersten Halbjahr 1928. Bereits im zweiten Halbjahr kam es in den Vereinigten Staaten zu einem ausgeprägten Rückgang an Neuernissionen. Zwischen Juli und Dezember 1928 wurden weniger als halb so viele Auslandseffekten neu emittiert wie in den vorangegangenen sechs Monaten. 73 Neben ansteigenden Zinsen, die die Anleihekurse drückten, war dafür vor allem die beginnende Hausse arn Aktienmarkt verantwortlich. lovestierbare Fonds wurden aufgrundder dort realisierbaren Kursgewinne vorn Anleihe- zum Aktienmarkt umgelenkt. 74 Unterdessen hatte Frankreich damit begonnen, seine kurzfristigen Darlehensvergabe an das Ausland zurückzuführen. Seine Nettokapitalausfuhren waren 1928 nur halb so groß wie im Vorjahr (siehe Abb. 18). Im Jahre 1929, als die Aktienhausse ihren Höhepunkt erreichte, um schließlich im vierten Quartal in einem Crash zu enden, setzte sich der Rückgang internationaler Anleihegewährungen fort. In den USA, Großbritannien, den Niederlanden und der Schweiz wurden Auslandsanleihen in Höhe von zusammengenommen 1,3 Mrd. US-Dollar emittiert, nachdem es im Jahr zuvor noch 2,1 Mrd. US-Dollar gewesen waren. Im Jahre 1930 jedoch stieg das Emissionsvolumen wieder auf 1,7 Mrd. US-Dollar an. 75 Viele Anleiheemissionen, die während der Aktienhausse aufgeschoben worden waren, wurden nun realisiert. 71

Vgl. United Nations I Department of Economic Affairs (1949), S. 22 ff.

n Vgl. P. Einzig (1935), S. 132.

73 74

75

Vgl. United Nations I Department of Econornic Affairs (1949), S. 36. Vgl. H. B. Lary u. a. (1943), S. 99; C. P. Kindleberger (1984), S. 75. Vgl. C. P. Kindleberger (1984), S. 134.

17 Feldmann

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I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

259

Doch die Wiederbelebung langfristiger internationaler Ausleibungen währte nur kurz. Im Jahre 1931 verminderte sich das Emissionsvolumen ausländischer Effekten in den Vereinigten Staaten und Großbritannien um 74% bzw. 58%. 76 In den darauffolgenden Jahren kam die Ernission ausländischer Anleihen fast vollständig zum Erliegen. Bei dieser Entwicklung spielten verschiedene Faktoren eine Rolle. Zum einen setzte Frankreich seinen Rückrufkurzfristiger Auslandsanlagen fort und schränkte damit die Möglichkeit Großbritanniens und der USA ein, langfristige internationale Ausleibungen vorzunehmen. 77 Zum zweiten ergriffen sowohl die britische als auch die US-amerikanische Regierung Maßnahmen zur Beschränkung des Kapitalexportes. 78 In Großbritannien war die Ernission internationaler Effekten ab 1931 fast vollständig verboten. In den Vereinigten Staaten wurde drei Jahre später ein Gesetz erlassen, das die Begebung von Auslandsanleihen zumindest erschwerte. Die Schuldnerländer sahen sich jedoch nicht nur mit der Tatsache konfrontiert, daß sie kaum noch langfristige Finanzierungsmittel erhalten konnten; gleichzeitig kam es zu einem umfangreichen Abfluß kurzfristigen Kapitals, von dem insbesondere einige europäische Schuldnerländer betroffen wurden. 79 Die entscheidende Ursache für den drastischen Rückgang internationaler Ausleibungen war freilich der Beginn der weltweiten Depression. Der starke Preisverfall bei Rohstoffen, der 1929 begonnen hatte, setzte sichangesichtsder konjunkturellen Abschwächung in den Industrieländern verstärkt fort. 80 Im Jahre 1932 lagen die Rohstoffpreise im Durchschnitt um gut 60% unter dem Niveau von 1929. 81 Von diesem Preisverfall waren insbesondere die Entwicklungsländer betroffen, deren Exporte sich meist auf wenige Rohstoffe oder Nahrungsmittel konzentrierten. Die reale Last ihres externen Schuldendienstes erhöhte sich durch diese Entwicklung erheblich. Da gleichzeitig die Preise für verarbeitete Produkte weniger stark fielen und diese Waren einen Großteil ihrer Importe ausmachten, verschlechterten sich zudem auch die Terms of Trade der Entwicklungsländer. 82 Der Preisverfall ging einher mit einem konjunkturbedingten Rückgang der Exportmengen, der Anfang der dreißiger Jahre- ausgehend von den USAdurch eine Welle protektionistischer Schutzmaßnahmen verstärkt wurde. 83 Im Ergebnis verminderten sich die Exporterlöse 41 Rohstoff-exportierender Länder Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 282. Vgl. United NationsiDepartment of Economic Affairs (1949), S. 37. 78 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 134 f., S. 196, S. 285. 79 Vgl. United Nations I Departrnent ofEconomic Affairs (1949), S. 39; J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 110. 80 Vgl. C. P. Kindleberger (1986), S. 440 ff. 81 Vgl. C. P. Kindleberger (1984), S. 89. 82 Vgl. Royal Institute of International Affairs (1937), S. 288 f.; United Nations I Department of Economic Affairs (1949), S. 37. 83 Vgl. C. P. Kindleberger (1984), S. 197 ff. 76

11

17*

260

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

zwischen 1928/29 und 1932/33 um rund die Hälfte. 84 Selbst eine konsequente Einschränkung ihrer Importe konnte nicht verhindern, daß sich ihre Außenhandelsposition im Saldo verschlechterte. Da gleichzeitig der Ausweg einer kompensatorischen Aufnahme neuer Auslandsschulden versperrt war, sahen sich viele Schuldnerländer gezwungen, die Bedienung ihrer auswärtigen Verbindlichkeiten teilweise oder vollständig einzustellen. Anfang 1931 gerieten die ersten lateinamerikanischen Schuldnerländer in Verzug; ein Jahr darauf wurden die ersten Auslandsanleihen europäischer Emittenten notleidend. 85 Zahlungsverzüge auf Auslandsanleihen griffen schnell um sich. Knapp 60% der in Großbritannien und rund 80% der in den Vereinigten Staaten emittierten Auslandsanleihen Lateinamerikas waren Mitte der dreißiger Jahre in bezug auf den Zinsdienst teilweise oder vollständig notleidend. Europäische Schuldner leisteten zu dieser Zeit auf rund 50% ihrer in den beiden Gläubigerländern emittierten Anleihen keine oder keine vollständigen Zinszahlungen. 86 Auch die Bedienung der internationalen politischen Schulden konnte angesichtsder Schwere der Weltwirtschaftskrise nicht aufrechterhalten werden. Auf Initiative der USA wurde zunächst im Jahre 1931 ein einjähriges Moratorium auf alle Zahlungsverpflichtungen aus Reparationen und interalliierten Krediten vereinbart. 87 Im Lausanner Abkommen von 1932 einigte man sich schließlich auf die fast vollständige Streichung der Reparationsschulden. 88 Auch die Bedienung der interalliierten Kredite wurde aufgrundder Dauerhaftigkeit der Weltwirtschaftskrise und des Ausbruchs des Zweiten Weltkrieges zum größten Teil nicht wieder aufgenommen. Im Laufe der dreißiger Jahre kam es zu keiner Wiederbelebung der internationalen Kapitalmärkte. Den meisten Schuldnerländern war es nicht mehr möglich, neue Auslandsanleihen zu begeben oder auf eine andere Art im nennenswerten Umfang Auslandskapital aufzunehmen. Insgesamt betrachtet exportierten sie während dieser Zeit sogar netto Kapital in die Gläubigerländer. Nicht zuletzt deshalb wurden Großbritannien und die Vereinigten Staaten ab 1931 bzw. 1934 zu bedeutenden Kapitalimporteuren (siehe Abb. 18). Die Gründe für diese Entwicklung lagen zunächst einmal aufseitender Gläubigerländer selbst, denn zum einen waren dort staatlicherseits Einschränkungen bezüglich der Emission neuer Auslandsemissionen verfügt worden und zum anderen verschlechterten die vielfältigen tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnisse, die die USA und andere wichtige Handelsnationen erlassen hatten, die Aussicht, daß die Schuldnerländer Devisen zur Bedienung eventueller NeukreVgl. B. Eichengreen, R. Portes (1985), S. 16. Vgl. I. Mintz (1951), S. 29 ff. 86 Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 125; Royal Institute of International Affairs (1937), S. 23, S. 298 ff. 87 Vgl. H. G. Moulton, L. Pasvolsky (1932), S. 320 ff. 88 Vgl. ebenda, S. 344 ff. 84 85

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

261

dite würden erwirtschaften können. Weitere Regulierungen des Außenhandels in Form bilateraler Handels- und Zahlungsabkornmen, an denen sich sowohl Gläubiger- als auch Schuldnerstaaten beteiligten, führten zu einer Veminderung des multilateralen Handels, der eine essentielle Voraussetzung für den internationalen Kapitalverkehr und insbesondere für die Bedienung auswärtiger Zahlungsverpflichtungen darstellte. Die bilateralen Handels- und Zahlungsabkommen trugen damit im Ergebnis zur Schrumpfung des gesamten Welthandels bei. 89 Die dreißiger Jahre waren eine Periode der Desintegration der Weltwirtschaft. Diese Desintegration wurde auch dadurch gefördert, daß die meisten Schuldnerländer eine Devisenbewirtschaftung einführten, eine Maßnahme, die alleine schon geeignet war, potentielle Auslandsinvestoren davon abzuhalten, neue Kredite zu gewähren. 90 Der wichtigste Grund dafür, daß die traditionellen Schuldnerländer während der dreißiger Jahre und darüber hinaus kein Auslandskapital in Form internationaler Ausleibungen mehr erhielten, war aber der infolge der Zahlungsverzüge eingetretene Verlust ihrer internationalen Kreditwürdigkeit. Die Auslandsanleihen der meisten Schuldnerländer blieben über mehrere Jahre hinweg notleidend. Internationale Anleger waren daher nicht bereit, diesen Schuldnern neues Kapital zu leihen.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise l. Multilaterale Schuldenregelung: Das Beispiel Brasilien, 1932-1943

a) Einführung

Als im Jahre 1931 die meisten Staaten Lateinamerikasangesichts der Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise bei der Bedienung ihrer Auslandsschulden in Verzug gerieten, war Brasilien eines der größten Schuldnerländer dieses Kontinentes. Im Gegensatz zu vielen anderen Schuldnerländern begann es dann aber relativ schnell damit, neue Regelungen für seine Auslandsschulden zu suchen. Bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges mußte es allerdings vier verschiedene Umschuldungen durchführen, bevor seine Schuldendienstprobleme dauerhaft überwunden waren. Anband dieser Schuldenregelungen können im folgenden beispielhaft diejenigen Faktoren untersucht werden, die während des Zeitraumes von 1914 bis 1945 typischerweise Umschuldungen verursacht haben. Die Schuldenregelungen Brasiliens ermöglichen auch eine Analyse der zwischen 1914 und 1945 gebräuchlichen Umschuldungstechniken. Darüber hinaus werden anband dieser Umschuldungen eine Reihe typischer Grundprinzipien deutlich, aber auch 89 Vgl. United Nations I Department of Economic Affairs (1949), S. 46 ff., sowie Royal Institute of International Affairs (1937), S. 323 ff. 90 Vgl. United Nations I Department of Economic Affairs (1949), S. 45 f.

262

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Faktoren, die deren Anwendung zeitweise erschwerten. Daher scheint eine Analyse der Umschuldungen, die Brasilien im Gefolge der Weltwirtschaftskrise tätigte, für die Untersuchung der internationalen Umschuldungen des Zeitraumes von 1914 bis 1945 besonders ergiebig zu sein. Die Umschuldungen der brasilianischen Auslandsverbindlichkeiten sollen aber auch deswegen behandelt werden, weil sie in Verhandlungen mit den Gläubigem ausgearbeitet wurden und diese Verhandlungen überwiegend zu einvernehmlichen Regelungen führten- im Gegensatz zur Umschuldung der chilenischen Auslandsschulden, die im nächsten Kapitel erörtert wird. Externe Schuldendienstschwierigkeiten, die eine partielle oder totale Einstellung des Zins- und Tilgungsdienstes auf einzelne Auslandsanleihen nach sich zogen und I oder zum Aushandeln von Umschuldungsabkommen führten, erlebte Brasilien bereits vor Ausbruch der Weltwirtschaftskrise. Nachdem ein Verfall des Kaffeepreises die Zahlungsbilanz Brasiliens im Jahre 1913 stark verschlechtert und der Ausbruch des Ersten Weltkrieges im Jahr darauf die Begebung einer neuen Auslandsanleihe vereitelt hatte, handelte die brasilianische Bundesregierung mit der Londoner Rothschild-Bank eine Umschuldung der auswärtigen Bundesanleihen aus. Das am 9. Oktober 1914 abgeschlossene Abkommen sah eine dreizehnjährige Aussetzung der Tilgung und eine Konversion der zwischen dem 1. August 1914 und dem 31. Juli 1917 fälligen Kupons in Teilschuldverschreibungen einer 5% Konsolidierungsanleihe vor, die durch eine zweitrangige Pfandbestellung auf die Zolleinnahmen des Bundes besichert wurde. 1 Ausgenommen von diesen Zahlungsaufschüben waren nur die 1898 im Rahmen einer Umschuldung begebene 5% Konsolidierungsanleihe sowie eine 1903 begebene 5% Anleihe, deren Mittelaufkommen zum Ausbau des Hafens von Rio de Janeiro verwendet worden war. Die Bestimmungen des Umschuldungsvertrages von 1914 wurden von der brasilianischen Bundesregierung in den Folgejahren vollständig erfüllt. Im Jahre 1927 nahm sie den Tilgungsdienst planmäßig wieder auf. 2 Neben dem Bund war auch eine Vielzahl brasilianischer Bundesstaaten und Städte als Emittenten auf dem internationalen Kapitalmarkt aktiv. Einige von ihnen hielten die Bestimmungen ihrer Anleiheverträge schon vor Beginn der Großen Depression nicht vollständig ein. 3 In den Jahren 1915/16 beispielsweise sahen sich im Zuge der außenwirtschaftliehen Schwierigkeiten Brasiliens außer dem Bund auch die Bundesstaaten Bahia und Para, sowie die Städte Bahia, Para, Bello Horizonte und Santos gezwungen, Abkommen über die Umschuldung ihrer auswärtigen Anleiheverbindlichkeiten zu schließen. Diese Verträge beinhalteten I Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 274 f.; Forty-First Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1914, S. 12 f. 2 Vgl. Fifty-Fourth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1927, S. 14. 3 Zum folgenden siehe Council of the Corporation of Foreign Bondholders, Annual Report, Ausgaben für die Jahr 1915 bis 1930, sowie Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1936, S. 105.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

263

- ähnlich wie das Abkommen über die Bundesschulden - einen Tausch der bis 1918 bzw. 1919 fälligen Kupons in Stücke neuer Konsolidierungsanleihen sowie eine drei- bzw. vierjährige Aussetzung der Tilgung. Anders als der Bund hielten die meisten Staaten und Städte die Bestimmungen ihrer Umschuldungsverträge in den darauffolgenden Jahren indes nicht oder nur zeitweise ein. Der Staat Para zum Beispiel geriet ab 1921 fast vollständig in Zahlungsverzug, nur in den Jahren 1923, 1928 und 1930 stellte er einen Teil der Devisen zur Einlösung der Kupons bestimmter Fälligkeitstermine zur Verfügung. Die Stadt Para befand sich bereits im Jahre 1919 in bezugauf denZinsdienst in Zahlungsverzug. Nachdem sie jedoch im gleichen Jahr ein neues Konsolidierungsabkommen ausgehandelt hatte, wurden ihre Auslandsanleihen zwei Jahre darauf in bezugauf den Zinsdienst erneut notleidend. Ab 1922 leistete sie überhaupt keine Zahlungen auf ihre im Ausland begebenen Anleihen mehr. Die Anleihen des Staates Bahia wurden schon im Jahre 1918 in bezug auf den Zinsdienst notleidend. Noch im gleichen Jahr führte der Staat eine unilaterale Umschuldung durch. In den Jahren 1921/22 befand sich der Staat Bahia bei der Bedienung seiner Auslandsanleihen in einem vollständigen Zahlungsverzug. 1924 und 1927 schloß er mit seinen Gläubigem erneut Konsolidierungsabkommen ab, deren Bestimmungen in den Folgejahren zunächst eingehalten wurden. Die Schuldendienstleistungen der Stadt Bahia waren noch spärlicher. Ab 1918 kam die Stadt ihren Zinsverpflichtungen nicht mehr nach, kurz darauf wurden ihre Auslandsanleihen vollständig notleidend, um während der gesamten zwanziger Jahre in diesem Zustand zu verharren. Im Laufe der zwanziger Jahre setzten eine Reihe weiterer brasilianischer Bundesstaaten und Städte ihren externen Schuldendienst zeitweise aus oder stellten ihn gar vollständig ein. Betroffen von diesen einseitigen Maßnahmen waren -neben den bereits genannten Obligationen- die Auslandsanleihen der Staaten Alagoas, Ceara und Santa Catharina, sowie die der Städte Santos und Pernambuco. Die relativ größten Verluste vor Beginn der Großen Depression erlitten freilich die Gläubiger der Stadt Manaos, die ihre 1906 begebene 5 1/2% Auslandsanleihe schon ab dem Jahre 1916 überhaupt nicht mehr bediente. In den zwanziger Jahren war die Wirtschaftsstruktur Brasiliens - wie auch schon in den Jahrzehnten zuvor- durch eine eindeutige Dominanz des Agrarsektors geprägt. Eine statistische Erhebung aus dem Jahre 1920 ergab, daß im Jahre 1919 rund 79% der zusammengefaßten Nettowertschöpfung des Agrar- und Industriesektors auf ersteren entfiel. 4 Im Laufe der zwanziger Jahre erhöhte sich die Bedeutung des Agrarsektors sogar noch: Die jahresdurchschnittliche Wachstumsrate der Agrarproduktion betrug zwischen 1920 und 1928 4,5 %; demgegenüber wuchs die industrielle Produktion im gleichen Zeitraum nur mit durchschnittlich 3,9 % p. a. 5 Das bei weitem wichtigste Agrarprodukt stellte Kaffee dar. 4 5

Vgl A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 118. Vgl. F. R. Versiani (1984), S. 163ff., sowie A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 111.

264

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Kaffee erbrachte auch den Großteil der im Exportgeschäft erwirtschafteten Devisenerlöse des Landes. Im Jahre 1919 belief sich sein Anteil am gesamten Warenexport auf 56%. 6 Dieser Anteil stieg in den nachfolgenden Jahren weiter an, um im Durchschnitt der Jahre 1924 bis 1929 einen Wert von 72,5 % zu erreichen. 7 Verantwortlich für diese Zunahme waren vor allem die Anfang der zwanziger Jahre begonnenen staatlichen Preisstützungsprogramme für Kaffee. Nachdem die Rekordernten von 1920/21 zu einem Preisverfall geführt hatten, begannen die Bundesregierung und der Staat Sao Paulo, im großen Umfang Kaffee aufzukaufen und einzulagern. 8 Während das Preisstützungsprogramm des Bundes, im Rahmen dessen ein Drittel der Ernte der Jahre 1920/21 aufgekauft wurde, im Februar 1924 auslief, ging der Bundesstaat Sao Paulo- teilweise in Abstimmung mit anderen Bundesstaaten- zu einer Politik der permanenten Kaffeepreisstützung über. Ende 1924 gründete er zu diesem Zweck das Instituto do Cafe de Sao Paulo. Bis Mitte der zwanziger Jahre hielten sich die Kosten der Preisstützung noch in relativ engen Grenzen, doch ab 1927 führten die von dieser Politik ausgehenden Produktionsanreize zu einem rapiden Anstieg der Erntemengen, der den Staat dazu zwang, in immer größerem Umfang Kaffee aufzukaufen, um den als wünschenswert angesehenen Preis aufrechtzuerhalten. 9 Die Politik der Kaffeepreisstützung wurde zum Teil durch die Begebung von Auslandsanleihen finanziert. 10 Sowohl der Staat Sao Paulo als auch der Bund begannen bereits 1921 bzw. 1922 damit, zu diesem Zweck Anleihen auf internationalen Kapitalmärkten zu begeben. Gut drei Viertel der entsprechenden Mittelaufnahme erfolgte in Großbritannien. Die US-amerikanische Regierung betrachtete Brasiliens Politik der Kaffeepreisstützung als gegen die nationalen Interessen der Vereinigten Staaten gerichtet und verweigerte daher verschiedentlich ihre Zustimmung zur Emission von Anleihen, die diesem Zweck dienen sollten. ll Insgesamt betrachtet führte die Politik der Kaffeepreisstützung nicht nur zu einer Verstärkung der einseitigen Exportgüterstruktur Brasiliens, sondern auch zu einer Erhöhung der Auslandsverschuldung des Landes. Die Geld- und Finanzpolitik beeinflußte die Entwicklung der brasilianischen Auslandsverschuldung ebenfalls, und zwar sowohl in direkter als auch in indirekter Weise. Ein abrupter Richtungswechsel der Geldpolitik während der ersten Hälfte der zwanziger Jahre, der zwischen 1920 und 1922 eine Abnahme des Preisniveaus und in den darauffolgenden drei Jahren einen starken Anstieg desselben zur Folge hatte, trug dazu bei, daß der Umfang der während dieses Zeitraumes begebenen Auslandsanleihen insgesamt relativ gering blieb. Im Jahre 1926 entVgl. W. Baer (1979), S. 39. Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 40. 8 Vgl. H. W. Spiegel (1949), S. 169 ff. 9 Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 120 ff. 10 Vgl. ebenda, S. 119 f., S. 275. 11 Vgl. B. H. Williams (1929), S. 400 ff., sowie M. Winkler (1928), S. 84.

6

1

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

265

schloß sich Brasilien zu einer Rückkehr zum Goldstandard. Die dadurch bewirkte Stabilisierung des Außenwertes der Währung erleichterte es dem Land, in den Folgejahren im großen Umfang Auslandskapital anzuziehen, zumal es der brasilianischen Regierung gleichzeitig gelang, ein fast unverändertes Preisniveau aufrechtzuerhalten. 12 Die Wiedererrichtung des Goldstandards bildete aber auch eine direkte Ursache neuer Auslandsschulden: Zur Sicherung der Funktionsfähigkeit seines Währungssystems begab Brasilien bis 1929 verschiedene Aus1andsanleihen.13 Die externe Schuldenaufnahme brasilianischer Gebietskörperschaften während der zwanziger Jahre teilt sich in zwei Phasen: Nachdem die Gebietskörperschaften in den Jahren 1921/22 zunächst eine Reihe teils auch großer Auslandsanleihen begeben hatten, wurden in den darauffolgenden drei Jahren fast keine internationalen Obligationen emittiert. Im Jahre 1926 wiederum begann eine mehrjährige Phase hoher Anleiheemissionen. Aufgrund des ausgeprägten Finanzföderalismus begaben auch eine Vielzahl brasilianischer Bundesstaaten und Städte Anleihen auf ausländischen Kapitalmärkten. Die Mittel aus den Anleihebegebungen verwendeten die Gebietskörperschaften - wie bereits erwähnt - teilweise zum Aufkauf und zur Lagerung von Kaffee. Darüber hinaus wurden verschiedene öffentliche Investitionsprojekte mit Auslandskapital finanziert. Aber auch die Fundierung schwebender und die Ablösung inländischer Staatsschulden waren - insbesondere bis 1926 - vielfach Motive externer Anleihebegebungen. 14 Abgesehen von den zur Kaffeepreisstützung vorgesehenen Obligationen wurden schon seit Ausbruch des Ersten Weltkrieges die meisten internationalen Anleihen Brasiliens in den USA aufgelegt. Zwischen 1915 und 1930 emittierte Brasilien dort Staatsanleihen in Höhe von umgerechnet 86,5 Mio. Pfund Sterling, wogegen sich die Emissionssumme der während dieses Zeitraumes in Großbritannien begebenen Staatsanleihen Brasiliens auf 54,3 Mio. Pfund Sterling belief. 15 Die Finanzpolitik Brasiliens beeinflußte die Entwicklung der Außenverschuldung des Landes aber auch auf indirekte Weise: Ab 1927 gelang es der brasilianischen Bundesregierung, ihre Haushaltsdefizite, die insbesondere zwischen 1919 und 1922 eine beträchtliche Größenordnung erreicht hatten, zu eliminieren. 16 Dadurch erleichterte sie nicht nur die monetäre Stabilisierung des Landes, sondern erhöhte gleichzeitig auch das Vertrauen internationaler Anleger in die Solidität der brasilianischen Wirtschaftspolitik. Der erfolgreiche Abbau der Haushaltsdefizite des Bundes ist um so bemerkenswerter, alsangesichtssteigender Auslandsschulden Ende der zwanziger Jahre bereits rund ein Fünftel der Bundeseinnahmen zur Bedienung der Auslandsschulden aufgewendet werden mußte. 12

Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 114 ff.

13 Vgl. ebenda, S. 275. 14 Vgl. H. W. Spiegel (1949), S. 138 f., undA. V. Ville1a, W. Suzigan (1977), S. 138 f. 1s 16

Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 106. Vgl. A. V. Ville1a, W. Suzigan (1977), S. 114 ff.

266

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Im ganzen gesehen stieg die Auslandsverschuldung Brasiliens während der zwanziger Jahre jedoch nicht übermäßig stark an (siehe Abb. 19). Sie betrug im Jahre 1920 151,4 Mio. Pfund Sterling und erhöhte sich bis 1930 auf 267,2 Mio. Pfund Sterling; dies entspricht einer jahresdurchschnittliehen Wachstumsrate von 5,9%. Der überwiegende Teil des externen Schuldenwachstums entfiel dabei auf die Jahre 1926 bis 1930; in diesem Zeitraum betrug die jahresdurchschnittliche Wachstumsrate der ausstehenden Auslandsschuld 7,7 %. Freilich hatte Brasilien insbesondere während der ersten 14 Jahre des 20. Jahrhunderts im großem Umfang Auslandsschulden aufgenommen. In dieser Periode war die ausstehende Auslandsverschuldung von 46,0 Mio. Pfund Sterling auf 162,0 Mio. Pfund Sterling angestiegen, mithin um mehr als das 3 1/2fache. 17 Da es sich dabei überwiegend um langfristige Auslandsanleihen handelte und man die Amortisation vieler dieser Obligationen im Rahmen verschiedener Konsolidi~rungsabkommen später jeweils für einige Jahre ausgesetzt hatte, war für ein Großteil dieser Schulden auch noch während der zwanziger Jahre und darüber hinaus Zins und Tilgung aufzubringen. b) Der Konsolidierungsplan und der Aranha-Plan Der ausgeprägte wirtschaftliche Aufschwung, den Brasilien in den Jahren 1926 bis 1928 erlebt hatte, ließ 1929 deutlich nach. Die Leistungsbilanz verschlechterte sich. Gleichzeitig kam mit dem Ende des Anleihebooms in den USA der Kapitalimport Brasiliens fast vollständig zum Erliegen. Die beginnende wirtschaftliche Krise verstärkte politische Spannungen, die zur Revolution von 1930 und zur Übernahme der Präsidentschaft durch Getulio Vargas führten. 18 Im Jahre 1931 erreichte die Depression in Brasilien ihren Höhepunkt. Das reale Bruttosozialprodukt hatte seit 1929 um 3,6% abgenommen. 19 Ausschlaggebend für die Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage war ein durch die Weltwirtschaftskrise und den Zusammenbruch der Kaffeepreispolitik bedingter drastischer Verfall des Kaffeepreises. Der Kaffeepreis betrug 1931 nur noch ein Drittel des Durchschnittswertes der Jahre 1925 bis 1929. Obwohl der gesamte Warenexport Brasiliens mengenmäßig aufrechterhalten werden konnte, fielen die Exporterlöse - gemessen in Pfund Sterling - um zwei Drittel. Die Terms of Trade verschlechterten sich um 50%, weil Preise für Importwaren - vor allem Waren des Verarbeitenden Gewerbes- weniger stark fielen als Rohstoff- und Nahrungsmittelpreise. 20 Allerdings nahmen die Importmengen ebenfalls drastisch ab - gegenüber 1929 um drei Viertel - , so daß sich im Jahre 1931 mit umgerechnet 20,8 Mio. Pfund Sterling ein Handelsbilanzüberschuß einstellte, 11

18 19

20

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, S. 368. E. N. White (1986), S. 488. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 370. W. Baer (1979), S. 41.

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Quellen: A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 361, S. 368; Seventy-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ended 31st December 1950, S. 169.

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268

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

der 2 1/2mal so hoch lag wie zwei Jahre zuvor. 21 Die Verbesserung der Handelsbilanz dämpfte zwar die negativen Auswirkungen des Exportrückganges auf das Volkseinkommen, da jedoch Einnalunen aus Importzöllen den überwiegenden Teil der Staatseinnahmen ausmachten - beispielsweise betrug ihr Anteil an den Bundeseinnahmen im Jahre 1929 52,6%-, nahmen die Defizite im Staatshaushalt deutlich zu. 22 Gedämpft wurde das Ausmaß der Depression in Brasilien dagegen durch die Entwicklung der industriellen Produktion. Während diese in den Industrieländern deutlich zurückging, stagnierte sie in Brasilien nur. Im Jahre 1931 lag der Mengenindex der Industriegüterproduktion mit 103,1 sogar knapp über dem Wert von 1929 (100). 2 3 Für den drastischen Verfall des Kaffeepreises war neben der Weltwirtschaftskrise auch die Preisstützungspolitik Brasiliens verantwortlich. 24 Die staatlichen Aufkäufe hatten schon während der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre zu einem starken Anstieg der Erntemengen geführt. 25 Da im großen Umfang neue Pflanzungen angelegt worden waren, nahmen die Erntemengen Anfang der dreißiger Jahre weiterhin zu und beschleunigten damit den Preisrückgang. 26 Die Preisstützungspolitik hatte zudem aufgrund der dominierenden Position Brasiliens als Kaffeeexporteur auch in anderen Ländern einen starken Anstieg der Kaffeeproduktion induziert. Die dadurch bewirkte Zunahme des Kaffeeangebotes am Weltmarkt trug maßgeblich zur Kaffeekrise Anfang der dreißiger Jahre bei. Der Versuch Brasiliens, den Kaffeepreis zu stützen, brachte im Jahre 1930 nochmals eine Erhöhung der Auslandsverschuldung des Landes mit sich. Der Staat Sao Paulo nahm eine Anleihe in Höhe von 35,0 Mio. US-Dollar (in New York plazierte Tranche) und 12,8 Mio. Pfund Sterling (in London plazierte Tranche) auf. Die Mittel dieser Anleihe, der sogenannten "Emprestimo da Realiza~ao do Cafe", wurden zum Aufkauf und zur Lagerung von Kaffee verwendet. Als sich die Kaffeekrise Anfang 1931 weiter verschärfte, initiierte der Bundesstaat Sao Paulo ein gemeinsames Interventionsprogramm der betroffenen Bundesstaaten und der Bundesregierung, das nicht nur weitere Aufkäufe, sondern auch die Vernichtung aufgekaufter Kaffeebestände vorsah. 27 Zusätzlich wurde eine Exportsteuer in Höhe von 15 Shilling pro Sack erhoben, wovon 10 Shilling zum Aufkauf und zur Vernichtung von Kaffee und 5 Shilling zur Bedienung der Emprestimo da Realiza~ao do Cafe vorgesehen waren. Zwischen 1930 und 1934 kaufte der Staat insgesamt 50,1 Mio. Sack Kaffee, von denen im gleichen Zeitraum 34,1 Mio. Sack vernichtet wurden. 2 8 21

22 23 24 25

26 21

28

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 137, S. 361. ebenda, S. 162, S. 346 ff. ebenda, S. 356, sowie C. Furtado (1975), S. 155 ff. United Nations/Economic Commission for Latin America (1951), S. 229. C. Furtado (1975), S. 145. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 145. ebenda, S. 149 f. ebenda, S. 152 f., sowie W. E. Paulus (1967), S. 44 ff.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

269

Bereits im Jahre 1930 geriet Brasilien im Zuge der Großen Depression in eine schwere Währungskrise. Der Außenwert seiner Währung fiel auf den Goldexportpunkt. Innerhalb kürzester Zeit verlor der Staat seine gesamten Goldreserven in Höhe von 30 Mio. Pfund Sterling. 29 Anfang 1931 hatte Brasilien sein Kreditkonto bei der Rothschild-Bank mit 6,5 Mio. Pfund Sterling überzogen. 30 Der Zufluß neuen Auslandskapitals war vollständig zum Stillstand gekommen. Gleichzeitig sah sich das Land hohen externen Zahlungsverpflichtungen gegenüber. Es hatte nicht nur Devisen zur Bezahlung seiner Waren- und Dienstleistungsimporte bereitzustellen, sondern mußte 1931 auch Schuldendienstzahlungen in Höhe von mehr als 20 Mio. Pfund Sterling auf seine öffentliche Auslandsschuld leisten. 31 In ungefähr gleicher Höhe wurden zudem Devisen für private Übertragungen, die u. a. im Zusammenhang mit ausländischen Direktinvestitionen standen, nachgefragt. 32 Daher sah sich Brasilien im Jahre 1931 gezwungen, eine Devisenbewirtschaftung einzuführen. 33 Ein umfassendes System von Importpräferenzen und quantitativen Importrestriktionen führte noch im gleichen Jahr zu einem deutlichen Rückgang der Einfuhren. Brasilien sah sich aber auch außerstande, den Zahlungsverpflichtungen auf seine staatlichen Auslandsschulden weiter nachzukommen. Diese Zahlungen hätten 1931 aufgrund des starken Rückganges der Exporterlöse mehr als 40% der Einnahmen aus Warenexporten beansprucht. Zudem wäre auch der Anteil der für den auswärtigen Schuldendienst zur Verfügung zu stellenden Staatseinnahmen stark angestiegen, denn die Einnahmen aus den Importzöllen waren rückläufig. Im August 1931 kündigte die brasilianische Regierung an, daß ab dem 1. September die Bedienung der Tilgungsfonds ihrer sämtlichen Auslandsanleihen mit Ausnahme der beiden 5% Konsolidierungsanleihen von 1898 und 1914 und der 7 1/2% Besicherte-Kaffee-Anleihe von 1922 eingestellt werde. 34 Als Grund für diese Maßnahme gab die Regierung Devisenmangel an. Sie sicherte zu, die den Fremdwährungen entsprechenden Tilgungsbeträge in inländischer Währung auf ein gesondertes Konto zu transferieren. Zugleich bat sie die Rothschild-Bank um einen Vorschlag zur weiteren Behandlung ihrer Auslandsschuld. Der daraufhin Ende September von der Rothschild-Bank vorgelegte Konsolidierungsplan sah vor, die gesamten Auslandsschulden des Bundes in drei Kategorien einzuteilen: ( 1) Konsolidierungsanleihen, (2) besicherte Anleihen und (3) unbesicherte Anleihen. Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 162, S. 277. Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 111; W. E. Paulus (1967), S. 46 f. 31 Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 162. 32 Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 112. 33 Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 162, S. 262 ff. 34 Vgl. Fifty-Eighth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1931, S. 18 f. 29

30

270

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Während die Konsolidierungsanleihen in voller Höhe weiterbedient werden sollten, sollten die Gläubiger der besicherten Anleihen nur die vertragsgemäßen Zinszahlungen erhalten. Die 7% US-Dollar-Anleihe von 1922 sollte nach Ansicht der Rothschild-Bank sogar nur die Hälfte der vertragsgemäßen Zinsen erhalten, weil der Wert der ihr zugewiesenen Sicherheit relativ gering war. Auf die unbesicherten Anleihen schließlich sollte gerade ein Viertel der vertragsgemäßen Zinsen gezahlt werden. Des weiteren schlug die Rothschild-Bank vor, in Höhe der unbezahlten Zinsen Zertifikate auszugeben und den gesamten Konsolidierungsplan nach einer Laufzeit von 3 Monaten - wenn die weitere wirtschaftliche Entwicklung besser eingeschätzt werden könne - einer Revision zu unterziehen.35 Die brasilianische Regierung lehnte den von der Rothschild-Bank ausgearbeiteten Konsolidierungsplan ab und erklärte im Oktober, daß sie sich nunmehr nur noch in der Lage sehe, die Zins- und Amortisationszahlungen auf die 5% Konsolidierungsanleihen von 1898 und 1914 und auf die 7 1/2% Besicherte-KaffeeAnleihe von 1922 zu erbringen. Der Schuldendienst auf alle anderen Auslandsanleihen des Bundes wurde vollständig eingestellt. Es war jedoch vorgesehen, in Höhe der unbezahlten Zinsen für einen Zeitraum von höchstens 3 Jahren Interimsscheine auszugeben, die mit einem Zinssatz von 5% p. a. ausgestattet waren. 36 Nachdem die Bundesregierung den Konsolidierungsvorschlag der RothschildBank abgelehnt hatte, arbeitete sie eine eigene Umschuldungsregelung aus, die im Frühjahr 1932 in Kraft trat. Der "Konsolidierungsplan der Vereinigten Staaten von Brasilien vom 14. März 1932" beinhaltete folgende Bestimmungen: 37 -

Einbezogen in die Umschuldung wurden alle im Ausland begebenen Bundesanleihen mit Ausnahme der 5% Konsolidierungsanleihe von 1898, der 5 % Konsolidierungsanleihe von 1914 und der 7 1/2% Besicherte-Kaffee-Anleihe von 1922.

-

Die Konsolidierungsperiode sollte einen Zeitraum von 3 Jahren, gerechnet ab Beginn des Zahlungsverzuges auf Zinsverbindlichkeiten im Oktober 1931, nicht überschreiten.

-

Die Bedienung der Tilgungsfonds der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen wurde für diese Frist ausgesetzt. Die Regierung verpflichtete sich, die entsprechenden Beträge in brasilianischer Währung auf ein gesondertes Konto einzuzahlen und wie folgt zu verwenden:

35 Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 113. 36 Vgl. Fifty-Eighth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1931 , S. 19. 37 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 485 ff.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

271

Vernichtung von Papiergeld, wenn und soweit es der Regierung opportun erschien, -

Tilgung von Konsolidierungsanleihen und - soweit darüber hinaus noch Mittel verfügbar -

-

Verwendung zugunsten derjenigen Anleihen, deren Anleihedienst durch den Konsolidierungsplan eingeschränkt wurde.

-

Alle während der Konsolidierungsperiode fällig werdenden Kupons der in die Konsolidierung einbezogenen Anleihen und vorher im Tausch gegen solche Kupons ausgegebene Interimsscheine sowie Zinsrückstände und bereits fällige, aber noch nicht zurückgezahlte Teilschuldverschreibungen bestimmter auf Gold Franc lautender Anleihen waren, sobald sie fällig wurden, in Stücke einer neuen Konsolidierungsanleihe zu tauschen.

-

Diese neue Konsolidierungsanleihe zerfiel in 2 Tranchen, wovon die eine eine Laufzeit von 20 Jahren und die zweite eine Laufzeit von 40 Jahren aufwies. Beide Tranchen waren mit einem einheitlichen Zinsfuß von 5 % p. a. ausgestattet und sollten ab dem Jahre 1934 durch kumulative Tilgung amortisiert werden; dies sollte bei Kursen unter pari durch freihändigen Rückkauf und bei Kursen über pari durch Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert geschehen. Dem Schuldendienst auf diese neue Konsolidierungsanleihe wurde bei der Zuteilung von Devisen eine bevorrechtigte Stellung eingeräumt: Sobald die nicht in die Umschuldung einbezogenen Anleihen des Bundes und bestimmte zinslose Interimsscheine, die vom Internationalen Gerichtshof in Den Haag anerkannte Forderungen aus Zahlungsrückständen auf bestimmte Gold-Franc-Anleihen repräsentierten, bedient worden waren, sollten die restlichen verfügbaren Devisenbestände zunächst zur Bedienung der neuen Konsolidierungsanleihe verwendet werden. Die Bundesregierung sicherte zu, daß bei Fälligkeit von Kupons der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen die entsprechenden Beträge in brasilianischer Währung auf ein Sonderkonto eingezahlt würden. Das so gebildete Guthaben sollte - soweit nach Einschätzung der Regierung Devisen dafür zur Verfügung gestellt werden könnten- zu außerplanmäßigen Tilgungen von Teilschuldverschreibungen der neuen Konsolidierungsanleihe verwendet werden, wobei Teilschuldverschreibungen der 40jährigen Tranche auf diese Weise nur amortisiert werden sollten, wenn die 20jährige Tranche bereits vollständig zurückgezahlt war. Ferner behielt sich die Regierung vor, die neue Konsolidierungsanleihe zu jedem Zinstermin teilweise oder vollständig zu tilgen; auch dabei sollte die Vorrangstellung der 20jährigen Tranche gewahrt werden. Zu guter Letzt sicherte die Regierung zu, daß die Teilschuldverschreibungen der neuen Konsolidierungsanleihe während ihrer gesamten Laufzeit von jeglicher Belastung durch brasilianische Steuern ausgenommen würden.

272

-

C. Internationale Umschuldüngen zwischen 1914 und 1945

Die Höchstgrenzen für die Emissionsbeträge der neuen Konsolidierungsanleihe betrugen bei der 20jährigen Tranche: 2.648.938 Pfund Sterling, 29.884.545 US-Dollar, -

66.000.000 Französische Franc,

und bei der 40jährigen Tranche: 7.881.813 Pfund Sterling, 135.000.000 Französische Franc. -

Kupons der im Teil I der Tabelle 24 aufgeführten Anleihen sollten bei Fälligkeit gegen Teilschuldverschreibungen der 20jährigen Tranche, Kupons der im Teil II der Tabelle aufgeführten Anleihen gegen Teilschuldverschreibungen der 40jährigen Tranche getauscht werden. Durch den Tausch wurden Nennwert und Währungsdenomination der Forderungen nicht verändert. Die Zahlungsrückstände aus den Gold-Franc-Anleihen waren in Teilschuldverschreibungen der 20jährigen Tranche zu konvertieren. Für die Umrechnung von Gold Franc in Französische Franc legte man einen Kurs von 1:5 fest. Den Gläubigem der in Pfund Sterling denominierten Teilschuldverschreibungen der 20jährigen Tranche wurde das Recht eingeräumt, ihre aus diesen Teilschuldverschreibungen resultierenden Forderungen unter bestimmten Umständen in US-Dollar ausbezahlt zu bekommen.

-

Die Regierung sicherte zu, vor Ablauf des ersten und zweiten Jahres der Konsolidierungsperiode zu überprüfen, ob eine Wiederaufnahme der Zinszahlungen in bar möglich sei. Falls dies der Fall sei, würden zunächst die Barzahlungen auf die in Teil I der Tabelle aufgeführten Anleihen wiederaufgenommen.

Die außenwirtschaftliche Lage Brasiliens verschlechterte sich in den Jahren 1932 und 1933 zunächst noch weiter. Zwar lag der Kaffeepreis 1932 mit 38 Shilling pro Sack leicht über dem Vorjahresniveau, doch unterschritt er immer noch deutlich den Preis von 94 Shilling pro Sack, der noch 1929 erzielt worden war.38 Nach der kurzen Erholung im Jahre 1932 setzte sich zudem der Verfall des Kaffeepreises weiter fort. Obwohl andere Exportprodukte - insbesondere Baumwolle - zunehmend an Gewicht gewannen, nahmen die Exporterlöse und die Überschüsse in der Handelsbilanz 1932 und 1933 weiter ab. Gemessen in Pfund Sterling lagen die Exporterlöse im Jahre 1933 um 27,8 % unter dem Wert von 1931. Nach 20,8 Mio. Pfund Sterling im Jahre 1931 betrug der HandelsbilanzüberschuB 1932 nur 14,9 Mio. Pfund Sterling; im Jahr darauf halbierte er sich auf 7,7 Mio. Pfund Sterling. 39 Angesichts dieser Entwicklung sah die brasiliani38 Vgl. Fifty-Ninth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1932, S. 22. 39 Vgl. A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 361.

li. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

273

Tabelle 24 Brasilien - In den Konsolidierungsplan von 1932 einbezogene Verbindlichkeiten A. Umgeschuldete Zinsverbindlichkeiten Anleihe Zinsfuß

Währung

Konsolidierung Jahr der Emission

Fälligkeit des ersten einbezogenen Kupons

Fälligkeit des letzten einbezogenen Kupons

5% 6 1/2% 8% 7% 6 1/2% 6 1/2% 5%

Pfund Sterling Pfund Sterling US-Dollar US-Dollar US-Dollar US-Dollar Gold Franc

Teil I 1903 1927 1921 1922 1926 1927 1909

1. 15. 1. 1. 1. 15. 1.

11. 1931 4. 1932 12. 1931 12. 1931 4. 1932 4. 1932 2. 1932

1. 15. 1. 1. 1. 15. 1.

4 1/2% 4 1/2% 4% 5% 4% 4% 4% 4% 4% 5% 5% 5% 4% 4% 5%

Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Pfund Sterling Gold Franc Gold Franc Gold Franc Gold Franc Pranz. Franc

Teil II 1883 1888 1889 1895 1901 1910 1910 1911 1911 1913 1906/09 1910 1910 1911 1908/09

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 15. 1. 1. 1.

12. 1931 10. 1931 10. 1931 2. 1932 1. 1932 2. 1932 10. 1931 3. 1932 1. 1932 10. 1931 3. 1932 12. 1931 3. 1932 1. 1932 1. 1932

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 15. 1. 1.

5. 1934 10. 1934 6. 1934 6. 1934 10. 1934 10. 1934 8. 1934

6. 1934 4. 1934 4. 1934 8. 1934 7. 1934 8. 1934 4. 1934 9. 1934 7. 1934 4. 1934 9. 1934 6. 1934 9. 1934 7. 1934 1. 7. 1934

B. Zahlungsrückstände auf Gold-Franc-Anleihen Währung

Jahr der Emission

Fälligkeiten

5%

Gold Franc

1906/09

Vor dem 1. 10. 1931 fällige Verbindlichkeiten

5%

Gold Franc

1910

Vor dem 1. 10. 1931 fällige Verbindlichkeiten

4%

Gold Franc

1911

Am 1. 1. 1930, arn 1. 7. 1930 und am 1. 1. 1931 fällige Verbindlichkeiten

Zinsfuß

Quelle: Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 485 ff. 18 Feldmann

274

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

sehe Regierung keine Möglichkeit, Zinszahlungen in bar vorzeitig wiederaufzunehmen. Die Bestimmungen des Konsolidierungsplanes kamen letztlich über die maximale Konsolidierungsperiode von 3 Jahren zur Anwendung. Der Konsolidierungsplan von 1932 verschaffte Brasilien während der Konsolidierungsperiode eine erhebliche Schuldendienstentlastung. Abgesehen von den drei nicht in die Umschuldung einbezogenen Anleihen sowie der neuen Konsolidierungsanleihe mußte die Bundesregierung zwischen Herbst 1931 und Herbst 1934 keine Devisen zur Bedienung ihrer Auslandsschulden aufbringen. Der für Schuldendienstzahlungen aufzuwendende Teil der Bundeseinnahmen fiel von 32,4% im Jahre 1931 auf 4,1% im Jahre 1932 und 5,6% im Jahre 1933 (siehe Abb. 20). Diese Zahlen unterzeichnen das Ausmaß der Schuldendienstentlastung sogar noch, weil der Konsolidierungsplan auch rückwirkend für das letzte Quartal 1931 gültig war und die Bundesregierung schon während dieser Zeit praktisch keine Zins- und Tilgungszahlungen mehr leistete. Trotz des anhaltenden Rückgangs der Exporterlöse verminderte sich die Schuldendienstquote Brasiliens auf 12,5% im Durchschnitt der Jahre 1932/33 nachdem sie 1931 noch 38,0% betragen hatte (siehe Abb. 21). Dies war freilich nicht nur auf den Konsolidierungsplan von 1932 zurückzuführen, denn auch fast alle brasilianischen Bundesstaaten und Städte, die Anleihen auf internationalen Kapitalmärkten begeben hatten, gerieten zu dieser Zeit in Zahlungsverzug (soweit ihre Anleihen nicht schon seit den zwanziger Jahren notleidend waren). Ausschlaggebend dafür waren drei Faktoren: 1. der durch die Wirtschaftskrise bedingte Rückgang der Staatseinnahmen, 2. die durch die mittlerweile vorgenommene Abwertung der brasilianischen Währung verursachte Zunahme der Schuldendienstlast, gemessen in inländischer Währung, sowie 3. die durch das System der Devisenzwangswirtschaft des Bundes bedingte unzureichende Zuteilung von Devisen an Bundesstaaten und Städte. Als im Laufe des Jahres 1933 deutlich wurde, daß über den Konsolidierungsplan hinaus weitere Schuldendiensterleichterungen notwendig waren, drängte der britische Bankier Otto E. Niemeyer, der die brasilianische Bundesregierung in den Vorjahren in wirtschaftspolitischen Fragen beraten hatte, auf eine einheitliche Schuldenregelung, durch die nicht nur die Auslandsanleihen des Bundes, sondern auch diejenigen der Bundesstaaten und Städte umgeschuldet werden sollten. Die Mitverantwortung des Bundes für die Erfüllung der externen Zahlungsverpflichtungen der Bundesstaaten und Städte war bereits durch die Auswirkungen der Devisenbewirtschaftung deutlich geworden. Die Bundesregierung war daher zum Abschluß einer umfassenden Schuldenregelung bereit, zumal sie sich von einer einvernehmlich mit den Gläubigern ausgehandelten Umschuldung weitgehende Schuldendiensterleichterungen versprach, die aber- im Gegensatz zum Konsolidierungsplan von 1932- keine weitere Erhöhung der Auslandsschulden Brasiliens mit sich bringen sollten.

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Quellen: M. de Paiva Abreu (1978), S. 137; A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 115, S. 143, S. 178.

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Schuldendienstbelastung durch öffentliche Auslandsanleihen, 1925- 1945

1935

Quellen: M. de Paiva Abreu (1978), S. 110 f., S. 137; A. V. Villela, W. Suzigan (1977), S. 361.

a) Schuldendienstzahlungen in % der W arenexporte.

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II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

277

Über die Schuldendienstkapazität Brasiliens waren sich die Verhandlungsparteien- Brasilien, vertreten durch seinen Finanzminister Oswaldo Aranha, Großbritannien, vertreten durch Otto E. Niemeyer, sowie, ab Ende 1933, die Vereinigten Staaten, vertreten durch J. Reuben Clark vom gerade gegründeten Foreign Bondholders Protective Council - rasch einig: Die Schuldendienstzahlungen sollten rund die Hälfte des Handelsbilanzüberschusses ausmachen. Daher werde Brasilien, so kalkulierte man, eine jährliche Summe von 8 bis 9 Mio. Pfund Sterling aufwenden können. 40 Problematischer als die Festsetzung der absoluten Höhe der von Brasilien zu leistenden Schuldendienstzahlungen erwies sich deren Aufteilung auf die verschiedenen Anleiheverbindlichkeiten. Die Besonderheiten der verschiedenen Anleihen hinsichtlich Verwendungszweck, Besicherung etc. sollten durch ein differenziertes Umschuldungsschema, das unterschiedliche Reduktionen der Schuldendienstverpflichtungen vorsah, berücksichtigt werden. Die Einigung auf ein solches Schema wurde dadurch erschwert, daß die britische und die amerikanische Verhandlungspartei zusätzlich versuchten, für die jeweils in ihren Ländern begebenen Anleihen möglichst vorteilhafte Konditionen auszuhandeln. Die Grundlage für die Umschuldung von 1934, die kurz Aranha-Plan genannt wurde, bildete ein Vorschlag von Otto E. Niemeyer, den dieser 1933 zu Beginn der Verhandlungen unterbreitete. Danach sollten die Auslandsanleihen Brasiliens in 7 Kategorien eingeteilt und während einer Konsolidierungsperiode von 4 Jahren wie folgt bedient werden:41 -

Kategorie 1: Konsolidierungsanleihen, Zins- und Tilgungszahlungen entsprechend den ursprünglichen Anleiheverträgen;

-

Kategorie II: 7% Emprestimo da Realiza~ao do Cafe von 1930, Zinszahlungen in voller Höhe, 50% der vertragsgemäßen Tilgungsleistungen;

-

Kategorie III: besicherte Bundesanleihen sowie 7 1/2% Anleihe des Instituto do Cafe de Sao Paulo von 1926, von 30% im ersten Jahr auf 50 % im vierten Jahr ansteigende Zinszahlungen (jeweils bezogen auf den Nominalwert der entsprechenden Kupons), keine Tilgungsleistungen;

-

Kategorie IV: unbesicherte Bundesanleihen und einige Anleihen des Bundesstaates Sao Paulo, von 25 % im ersten Jahr auf 40% im vierten Jahr ansteigende Zinszahlungen (jeweils bezogen auf den Nominalwert der entsprechenden Kupons), keine Tilgungsleistungen;

-

Kategorie V: einige Anleihen verschiedener Bundesstaaten, von 20 % im ersten Jahr auf 35% im vierten Jahr ansteigende Zinszahlungen (jeweils bezogen auf den Nominalwert der entsprechenden Kupons), keine Tilgungsleistungen; 40

Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 116.

41 Vgl. Securities and Exchange Commission (1937), S. 386 f., sowie M. de Paiva

Abreu (1978), S. 115 f.

278

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

-

Kategorie VI: Anleihen von Bundesstaaten und Städten, von 10% im ersten Jahr auf 15% im vierten Jahr ansteigende Zinszahlungen (jeweils bezogen auf den Nominalwert der entsprechenden Kupons), keine Tilgungsleistungen;

-

Kategorie VII: sonstige Anleihen, weder Zins- noch Tilgungszahlungen.

Bereits im Spätsommer 1933 war die brasilianische Regierung bereit, den Niemeyer-Plan zu akzeptieren und als offizielle Umschuldungsregelung in Kraft treten zu lassen. Dies wurde indes durch eine Intervention des OS-amerikanischen State Department, das der Auffassung war, daß der Niemeyer-Plan die Gläubiger der US-Dollar-Anleihen unzulässig benachteilige, verhindert. Kurz nach dieser Intervention nahm der Vertreter des OS-amerikanischen Foreign Bondholders Proteelive Council, einer neu gebildeten Schutzvereinigung, die enge Verbindungen zu ihrer Regierung unterhielt, Verhandlungen mit der brasilianischen Regierung auf. Die US-amerikanische Verhandlungspartei akzeptierte, daß die von ihr angestrebten Modifikationen des Umschuldungsplanes die Gesamthöhe der brasilianischen Schuldendienstverpflichtungen nicht erhöhen durften. Ihr Hauptziel war eine Besserstellung der in Kategorie VI eingruppierten Anleihen, von denen viele in den USA gehalten wurden. Das Ergebnis der US-amerikanisch-brasilianischen Verhandlungen war, daß die Bedienung von 16 US-Dollar-Anleihen verbessert und die Bedienung einer US-Dollar-Anleihe verschlechtert wurde. Im Saldo bedeutete dies eine Erhöhung der während der Konsolidierungsperiode auf USDollar-Anleihen zu leistenden Schuldendienstzahlungen um 2,6 Mio. US-Dollar. 42 Die Bedienung der auf andere Währungen lautenden Anleihen wurde dagegen eingeschränkt, so daß die Umschuldungsregelung im Ergebnis von 7,3 Mio. Pfund Sterling im ersten Jahr auf9 Mio. Pfund Sterling im vierten Jahre ansteigende Annuitäten vorsah. Gegenüber dem Niemeyer-Plan entsprach dies einer Erhöhung der Zahlungsverpflichtungen um gerade 300.000 Pfund Sterling für die gesamten vier Jahre. Die auf Initiative der Vereinigten Staaten vorgenommene Umgruppierung gestaltete sich wie folgt: 43 -

Die 7 1/2% Pfund-Sterling-Anleihe des Instituto do Cafe de Sao Paulo von 1926 wurde von Kategorie III in eine veränderte Kategorie V umgruppiert.

-

Die Pfund-Sterling-Anleihen des Bundesstaates Sao Paulo kamen von Kategorie IV in eine neue Kategorie VI (ehemals Kategorie V).

-

Die 7% Rio Grande doSul-Anleihe von 1927, eine Emission in US-Dollar, wurde von der früheren Kategorie VII in die neue Kategorie VI umgruppiert.

-

Die Bedienung der Anleihen in der Kategorie VII (ehemals Kategorie VI), die etwa zu gleichen Teilen aus Pfund-Sterling- und OS-Dollar-Obligationen bestand, wurde verbessert.

42 43

Vgl. Securities and Exchange Commission (1937), S. 387 f. Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 116.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

279

Die Anleihen in der neuen Kategorie VIII (ehemals Kategorie VII) sollten nach wie vor weder Zins- noch Tilgungszahlungen erhalten. Des weiteren erreichte der Foreign Bondholders Protective Council, daß rückständige Kupons, die gemäß dem Niemeyer-Plan für ungültig erklärt werden sollten, bei Fälligkeit der entsprechenden Anleihen einzulösen waren. Sein Bemühen, von Brasilien die Zusage zu erhalten, daß die unbezahlten Teile der während der Konsolidierungsperiode fälligen Kupons später nachgezahlt würden, war dagegen erfolglos. 44 Der entscheidende Grund dafür, daß die USA in den Umschuldungsverhandlungen von 1933/34 Verbesserungen zu Lasten Großbritanniens durchsetzen konnten, war die Tatsache, daß die Vereinigten Staaten für Brasilien den größten Exportmarkt darstellten und der US-amerikanisch-brasilianische Handel zugleich einen beträchtlichen Exportüberschuß zugunsten Brasiliens aufwies. Diesen Umstand setzte die Regierung der Vereinigten Staaten bewußt als diplomatisches Druckmittel ein. Um den ihrer Ansicht nach unfairen Niemeyer-Plan zu verhindern, teilte sie der brasilianischen Regierung Ende Oktober 1933 mit, daß sie nicht hoffe gezwungen zu sein, zur Praxis bilateraler Kompensationsabkommen Zuflucht nehmen zu müssen. 45 Großbritannien dagegen verfügte über kein entsprechendes Druckmittel. Die Bedeutung des Vereinigten Königreiches als Handelspartner Brasiliens hatte seit Anfang des Jahrhunderts stark nachgelassen; im Jahre 1933 gingen gerade noch 7,5% der brasilianischen Exporte nach Großbritannien (in die USA dagegen 46,7% ). 46 Der Einfluß Großbritanniens gründete sich vor allem darauf, daß die brasilianischen Auslandsschulden gegenüber Großbritannien mehr als doppelt so hoch waren wie gegenüber den USA. Der Aranha-Plan, der formal als unilaterale Maßnahme Brasiliens durch präsidentschaftliebes Dekret vom 5. Februar 1934 in Kraft gesetzt wurde, enthielt im einzelnen folgende Bestimmungen: 47 -

Einbezogen in die Umschuldung wurden alle Auslandsverbindlichkeiten des Bundes, der Staaten und der Städte.

-

Laufzeit und Konsolidierungsperiode begannen am 1. April 1934 und endeten am 31. März 1938.

-

Die Anleihen wurden in 8 verschiedene Kategorien eingruppiert und erhielten entsprechend ihrer Kategorie unterschiedliche Schuldendienstzahlungen (zur Kategorisierung der Auslandsanleihen siehe Tabelle 25, zur Höhe der Schuldendienstzahlungen siehe Tabelle 26):

Vgl. Securities and Exchange Commission (1937), S. 388. Vgl. M. de Paiva Abreu (1978), S. 116. 46 Vgl. Sixty-Second Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1935, S. 121. 47 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1934, S. 36 ff. 44

45

280

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945 Kategorie I enthielt die Konsolidierungsanleihen des Bundes und die Verbindlichkeiten aus Zahlungsrückständen gemäß dem Urteil des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag. Zur Begründung dafür, daß die Bedienung dieser Schulden nicht eingeschränkt wurde, verwies das Dekret auf den "speziellen Charakter und die Bedeutung der Konsolidierungsanleihen". -

"Besondere Umstände" rechtfertigten laut Dekret auch die bevorzugte Behandlung der 7% Emprestimo da Realizar:rao do Cafe von 1930, die Kategorie II bildete. Pro Jahr sollten Teilschuldverschreibungen dieser Anleihe in Höhe von 1 Mio. Pfund Sterling Nennwert zurückgezahlt werden, wobei bei Kursen über pari Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert praktiziert werden sollte. Kategorie III enthielt die besicherten Bundesanleihen, Kategorie IV die unbesicherten. Letzteren wurden etwas geringere Zinszahlungen zugesprochen als ersteren. Bis zum Ablauf des im Jahre 1932 in Kraftgesetzten Konsolidierungsplanes im Oktober 1934 sollten die Anleihen der Kategorien III und IV noch weiter gemäß dieser Umschuldungsregelung bedient werden.

-

Die 7 1/2% Anleihe des lnstituto do Cafe de Sao Paulo von 1926 bildete Kategorie V und erhielt damit - aufgrund ihrer speziellen Besicherung - höhere Zinszahlungen als die sonstigen Staats- und Stadtanleihen, die in die Kategorien VI, VII und VIII eingruppiert wurden.

-

Die Emittenten der Anleihen blieben auch weiterhin deren Schuldner.

-

Das Recht der Besitzer von Pfund-Sterling-Anleihen, sich ihre Forderungen zu einem festen WechselkursinUS-Dollar auszahlen zu lassen, wurde vorläufig suspendiert.

-

Das aufgrund der Bestimmungen des Konsolidierungsplanes von 1932 gebildete Guthaben in brasilianischer Währung konnte von der Bundesregierung nun zur Tilgung inländischer Schulden verwendet werden.

-

Während der Laufzeit des Aranha-Planes war von allen Schuldnern der entsprechend den ursprünglichen Anleiheverträgen fällige Schuldendienst in brasilianischer Währung budgetgemäß bereitzustellen. Die nicht zur Erfüllung der Umschuldungsregelung benötigten Mittel konnten von den Schuldnern praktisch beliebig verwendet werden. Eine Ausnahme bildeten nur die im Rahmen der ursprünglichen Anleiheverträge speziell verpfändeten Steuereinnahmen, die weiterhin an die jeweiligen Treuhänder zu überweisen waren.

-

Die Bundesregierung bekundete ihre Absicht, wenn möglich während der Laufzeit des Aranha-Planes mindestens 600.000 Pfund Sterling zur Tilgung von Teilschuldverschreibungen der 20jährigen Tranche der Konsolidierungsanleihe von 1931 aufzuwenden.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

281

-

Die Bundesregierung verpflichtete sich darüber hinaus, während der Laufzeit des Planes mindestens 400.000 Pfund Sterling zum freihändigen Rückkauf von unterparinotierenden Anleihen der Kategorien V, VI und VII bereitzustellen. Die Bundesregierung sicherte zudem zu, auf die gleiche Weise weitere Tilgungen- auch anderer Anleihen- vorzunehmen, soweit es ihre Devisenlage zuließ.

-

Im Hinblick auf die zukünftige Bedienung der Auslandsschulden Brasiliens sollte der Aranha-Plan spätestens im September 1937 einer Revision unterzogen werden.

Insgesamt stellte der Aranha-Plan einen Kompromiß dar, mit dem alle Beteiligten im großen und ganzen einverstanden waren: -

Großbritannien hatte das Grundkonzept der Schuldenregelung entworfen und konnte sicherstellen, daß diejenigen Anleihen, denen nach Auffassung der britischen Gläubiger Priorität einzuräumen war, bevorzugt behandelt wurden,

-

den Vereinigten Staaten war es gelungen, Modifikationen des britischen Entwurfes durchzusetzen, die die Bedienung der US-Dollar-Anleihen deutlich verbesserten, und

-

Brasilien hatte ein Abkommen erreicht, das eine endgültige Reduzierung der während der Laufzeit falligen Zinsverpflichtungen vorsah und das keine Erhöhung der ausstehenden Auslandsschulden nach sich zog.

Tatsächlich nahm die ausstehende Auslandsverschuldung Brasiliens von Ende 1934 (285,0 Mio. Pfund Sterling) bis Ende 1937 (243,7 Mio. Pfund Sterling) sogar um 14,5% ab, nachdem sie in den vorangegangenen drei Jahren immerhin noch um 2,9% angestiegen war (siehe Abb. 19). Freilich hatte Brasilien während der Laufzeit des Aranha-Planes geringfügig höhere Schuldendienstzahlungen zu erbringen als unter dem Konsolidierungsplan von 1932. Während das Schuldnerland in den Jahren 1932/33 im Durchschnitt 6,5 Mio. Pfund Sterling p. a. an seine ausländischen Anleihegläubiger gezahlt hatte, waren es im Zeitraum 1934 bis 1937 pro Jahr durchschnittlich 7,75 Mio. Pfund Sterling. Dies war aber immer noch deutlich weniger als gemäß den ursprünglichen Anleiheverträgen fallig gewesen wäre. Der entsprechend diesen Verträgen fällige Schuldendienst belief sich für den genannten Zeitraum auf rund 23 Mio. Pfund Sterling p. a. Mithin leistete Brasilien während der Durchführung des Aranha-Planes Schuldendienstzahlungen, die gerade einem Drittel der ursprünglichen Zahlungsverpflichtungen entsprachen. Bei der Interpretation der Angaben über die Höhe der während der Laufzeit des Aranha-Planes geleisteten Schuldendienstzahlungen ist darüber hinaus zu berücksichtigen, daß sich einige Staaten und Städte - u. a. der Staat Bahia und die Stadt Bello Horizonte - nicht an die Regelungen der Umschuldung hielten, so daß der tatsächlich geleistete Schuldendienst insgesamt geringfügig niedriger lag als vorgesehen. In bezug auf den Staat Bahia ist dies insbesondere deshalb

282

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Brasilien -

Tabelle 25 Kategorisierung umgeschuldeter Auslandsanleihen, 1934 -1943

Zinsfuß

Emittent

Jahr der Emission

Emissionsbetrag

Kategorie I

Vereinigte Staaten von Brasilien Vereinigte Staaten von Brasilien Vereinigte Staaten von Brasilien

5% 5% 5%

1898 1914 1931

f. f.

[ ts. Zahlungsrückstände gemäß Urteil des Internationalen Gerichtshofs, Den Haag

8.613.717 14.502.397 29.884.545 13.179.690 201.000.000

Kategorie ll

7%

Staat Sao Paulo

1930

[~

35.000.000 12.807.973

Kategorie lll

Vereinigte Vereinigte Vereinigte Vereinigte Vereinigte Vereinigte

Staaten von Staaten von Staaten von Staaten von Staaten von Staaten von

Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien

5% 5% 8% 7% 6 1!2% 6 1/2%

1903 1909 1921 1922 1926 1927

f. G.Fcs. $ $ $

[~

8.500.000 40.000.000 50.000.000 25.000.000 60.000.000 41.500.000 8.750.000

KategorieN

Brasilianisches Reich Brasilianisches Reich Brasilianisches Reich Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von Vereinigte Staaten von

Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien Brasilien

4 1/2% 4 1/2% 4% 5% 4% 5% 5% 4% 4% 4% 5% 4% 4% 4% 5%

1883 1888 1889 1895 1901 1906 1908/09 1910 1910 1910 1910 1911 1911 1911 1913

f. 4.599.600 f. 6.297.300 19.837.000 f. 7.442.000 f. f. 16.619.320 G.Fcs. 25.000.000 Fes. 100.000.000 f. 1.000.000 10.000.000 f. G.Fcs. 100.000.000 G.Fcs. 15.000.000 G.Fcs. 60.000.000 4.500.000 f. 2.400.000 f. 11.000.000 f.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

Zinsfuß

Emittent

Jahr der Emission

283

Emissionsbetrag

Kategorie V

Staat Sao Paulo

7 1/2%

1926

f:

10.000.000

1.000.000 3.800.000 2.000.000 10.000.000 2.000.000 18.000.000 15.000.000 7.500.000 2.500.000 15.000.000 3.500.000 5.000.000 120.000 8.500.000 1.750.000 8.000.000 10.000.000 10.000.000 4.000.000 23.000.000

Kategorie VI

Staat Sao Paulo Staat Sao Paulo Staat Sao Paulo Staat Sao Paulo

5% 5% 5% 8%

1904 1905 1907 1921

Staat Sao Paulo Staat Sao Paulo

8% 7%

1925 1926

Staat Sao Paulo

6%

1928

Bank des Staates Sao Paulo Staat Minas Geraes Staat Minas Geraes

6% 5% 61/2%

1927/28 1913 1928

Staat Minas Geraes Staat Rio Grande do Staat Rio Grande do Staat Rio Grande do Staat Rio Grande do

61/2% 8% 7% 7% 6%

1929 1921 1926 1927 1928

f: f: f: $ f: Fl. $ $ f: $ f: f: f: $ f: $ $ $ $ $

1908 1919 1922 1927 1927 1905 1911 1909 1921 1925 1928 1904 1912 1921 1928 1928 1910 1928

750.000 f: 8.500.000 $ 4.000.000 $ $ 5.900.000 2.260.000 f: 225.000 f: f: 600.000 600.000 f: 3.500.000 $ $ 4.000.000 2.250.000 $ f: 4.000. 000 f: 2.500.000 $ 12.000.000 $ 30.000.000 1.770.000 $ Fes. 20.000.000 1.750.000 $

Sul Sul Sul Sul

[ [ [ [

Kategorie VII

Stadt Sao Paulo Stadt Sao Paulo Stadt Sao Paulo Stadt Sao Paulo Stadt Santos Stadt Bello Horizonte Stadt Pelotas Stadt Porto Alegre Stadt Porto Alegre Stadt Porto Alegre Stadt Porto Alegre Bundesdistrikt Rio de Janeiro Bundesdistrikt Rio de Janeiro Bundesdistrikt Rio de Janeiro Bundesdistrikt Rio de Janeiro Bundesdistrikt Rio de Janeiro Staat Maranhao Staat Maranhao

6% 6% 8% 6 1/2% 7% 6% 5% 5% 8% 7 1/2% 7% 5% 4 1/2% 8% 6 1/2% 6% 5% 7%

284

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Fortsetzung Tabelle 25

Emittent

Staat Parana Staat Pemambueo Staat Pemambueo Staat Pemambueo Stadt Recife Staat Rio de Janeiro Staat Rio de Janeiro Staat Rio de Janeiro Stadt Nictheroy Staat Santa Catharina Staat Santa Catharina Staat Bahiaa) Staat Bahiaa) Staat Bahiaal Staat Bahiaa) Staat Bahiaal Staat Bahiaa) Staat Bahiaa) Staat Alagöas Staat Amazonas Staat Amazonas Staat Amazonas Stadt Manaos Stadt Bahia Stadt Bahia Stadt Bahia Staat Ceara Staat Ceara Staat Espirito Santo Staat Espirito Santo StaatPara Staat Para Staat Para Stadt Para (Belem) Stadt Para (Belem) Stadt Para (Belem) Stadt Para (Belem) Stadt Para (Belem) Staat Rio Grande do None

Zinsfuß

Kategorie VII (Forts.) 7% 5% 5% 7% 5% 5 l/2% 7% 6 1/2% 7% 5% 8% 5% 5% 5% 5% 5% 6% 5% Kategorie Vlll 5% 5% 5% 6% 5 1/2% 5% 5% 5% 5% 8% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 6% 5%

Jahr der Emission

1928 1905 1909 1927 1910 1927 1927 1929 1928 1909 1922 1888 1904 1910 1913 1915 1918 1928 1909 1906 1915 1916 1906 1905 1912 1916 1910 1922 1906/08 1919 1901 1907 1915 1905 1906 1912 1915 1918 1910

Emissionsbetrag

[

4.860.000 $ 1.000.000 t: t: 1.000.000 Fes. 37.500.000 $ 6.000.000 t: 400.000 t: 1.926.500 t: 1.891.000 6.000.000 $ t: 800.000 t: 250.000 $ 5.000.000 Fes. 20.000.000 t: 1.062.360 Fes. 45.000.000 t: 1.000.000 t: 800.000 t: 355.000 t: 338.500 t: Fes. Fes. Fes. t: Fes. t: t: Fes. $ Fes. Fes. t: t: t: t: f t: t: t: Fes.

500.000 84.000.000 20.059.125 3.958.000 350.000 25.000.000 1.600.000 95.300 15.000.000 2.000.000 30.000.000 30.000.000 1.450.000 650.000 1.070.000 1.000.000 600.000 600.000 885.000 272.660 8.750.000

a) Durch Dekret vom 2. Juli 1934 von Kategorie VIII in Kategorie VII umgruppiert. Quellen: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1938, S. 113-116, S. 156-159; Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1936, S. 147 - 150.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

285

Tabelle 26 Brasilien - Zins- und Tilgungszahlungen auf Auslandsanleihen gemäß Aranha-Plan von 1934 1.4.193431.3.1935 Zins•> Kategorie I

100%

Kategorie II

100%

Tilgung

1.4.193531.3.1936 Zins•>

Zins•>

100%b)

100%

100%b)

100 %

5%, 1930

Goldpesos Auslandsschulden

Inlandsschulden

Fundierte Schulden Schwebende Schulden

2.498.103.000 245.314.000

457.813.000 57.438.000

Zusammen

2.743.417.000

515.251.000

8. Indirekte Regierungsschuldenbl

1.200.848.000

49.947.000

c.

3.944.265.000

565.198.000

A. Direkte Regierungsschulden

Insgesamt

a) Ausgenommen garantielose Stadtanleihen. b) Durch die Regierung garantierte Schulden. Quelle: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1936, S. 226.

Die gesamten Schuldendienstverpflichtungen auf Auslandsverbindlichkeiten waren bereits bis Ende der zwanziger Jahre stark angestiegen. Im Jahre 1930, dem letzten Jahr, in dem Chile seinen externen Zahlungsverpflichtungen vollständig nachkam, beliefen sich die Schuldendienstzahlungen (einschließlich Überweisungen von Kapitalerträgen aus Direktinvestitionen) auf 434,4 Mio. Goldpesos. 124 Dies entsprach zwar nur 32,7% der Exporterlöse, doch weil Chile - anders als in den zwanziger Jahren - 1930 ein Handelsbilanzdefizit aufwies und seine Währung unter dem System des Goldstandards operierte, mußte die Zentralbank m Vgl. ebenda, S. 14. 124

Vgl. Institute of International Finance (1934), S. 9.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

325

hohe Gold- und Devisenverluste hinnehmen. Die Einbußen an Währungsreserven -im Jahre 1930 106,9 Mio. Goldpesos- wären noch größer gewesen, wenn es Chile in diesem Jahr- anders als den anderen lateinamerikanischen Schuldnerländern - nicht gelungen wäre, im großen Umfang neue Auslandsschulden aufzunehmen. Anleiheemissionen der Regierung erbrachten einen Betrag von 280,8 Mio. Goldpesos. Der größte Teil der neuen Auslandsschulden, 401,2 Mio. Goldpesos, wurde indes in Form kurzfristiger Kredite aufgebracht. 125 Im Jahr darauf wies die Handelsbilanz dann zwar wieder einen geringen Überschuß auf, doch zugleich machten die Exporterlöse mit 824,7 Mio. Goldpesos nur noch knapp zwei Drittel ihres Vorjahreswertes aus (siehe Abb. 22). Zudem kam der Zufluß ausländischen Kapitals nun auch in Chile fast vollständig zum Erliegen. Das Schuldnerland konnte nur kurzfristige Kredite in Höhe von 54,1 Mio. Goldpesos mobilisieren. Zunächst versuchte es noch, seinen vor allem aus Warenimporten und Auslandsschulden resultierenden Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Während der ersten Hälfte des Jahres 1931 leistete Chile externe Schuldendienstzahlungen in Höhe von knapp 200 Mio. Pesos. Im zweiten Halbjahr waren ähnlich hohe Raten fällig; zusätzlich mußten kurzfristige Kredite in Höhe von rund 400 Mio. Pesos zurückgezahlt werden. 126 Als der Verlust von Gold- und Devisemeserven immer größer wurde - Mitte 1931 waren sie gerade noch halb so hoch wie zwölf Monate zuvor - , erklärte die chilenische Regierung per Dekret vom 16. Juli 1931, daß sie zur Schonung ihrer Währungsreserven die fälligen externen Schuldendienstzahlungen im laufenden Monat nicht überweisen und statt dessen einen gleich hohen Betrag in chilenischer Währung auf ein Sonderkonto der Zentralbank einzahlen werde. Am 20. August 1931 gab die Regierung schließlich bekannt, daß sie die Bedienung ihrer fundierten Auslandsschulden vorläufig vollständig einstellen müsse. 127 Seit dieser Ankündigung wurden fällige Raten auch nicht mehr in chilenischer Währung bei der Zentralbank deponiert. Am 8. Oktober 1931 veröffentlichten einige US-amerikanische Investmentbanken, die in den Vorjahren Anleihen der Republik Chile emittiert hatten, in den Vereinigten Staaten eine Verlautbarung, in der es u. a. hieß: "Prior to the announcement of the Minister of Finance on July 16th last that the Govemrnent would be unable to obtain foreign exchange to meet the service of its external debt, the undersigned considered with the Government every practical alternative to a default, but Chilean conditions rendered a solution of the problern impossible at that time.... Until definite progress can be made towards a solution of Chile' s problems, the undersigned believe that for the present the organization of a formal committee with request for the deposit of bonds might be premature and might needlessly involve the bondholders in expense. The undersigned, through their representatives, will continue to follow closely developments in Chile and will endeavor to work out a solution in the interest of bondholders." 128 125 126 121

Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 9 f. Vgl. ebenda, S. 35. Vgl. Institute of International Finance (1931), S. 3 f.

326

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Durch Gesetz Nr. 4972 vom 30. Juli 1931 ermächtigte die Regierung die Städte, die Staatliche Eisenbahngesellschaft und die Chilenische Hypothekenbank, den Transfer fälliger Schuldendienstzahlungen an ihre ausländischen Gläubiger einzustellen. Die Schuldner wurden jedoch zugleich verpflichtet, die Raten zu den jeweiligen Fälligkeitsterminen in chilenischer Währung bei der Zentralbank zu hinterlegen. Innerhalb eines Zeitraumes von zwei Jahren sollten diese Beträge dann in Devisen getauscht und an die Gläubiger ausgezahlt werden. 129 Um den Verlust weiterer Gold- und Devisenreserven zu stoppen, wurden mit Gesetz Nr. 4973 vom 30. Juli 1931 umfassende Devisenverkehrsbeschränkungen eingeführt. 130 Die Regierung verfügte außerdem eine deutliche Herabsetzung der Golddeckung des Peso. Diese Maßnahmen, mit deren Hilfe die Deflationsphase in Chile beendet werden konnte, bedeuteten praktisch eine Abkehr vom Goldstandard. Zwar versuchte die Zentralbank zunächst noch, den Außenwert des Peso in Höhe der alten Goldparität durch Interventionen am Devisenmarkt aufrecht zu erhalten, doch angesichts eines weiteren Verlustes von Währungsreserven mußte der Peso schließlich im Frühjahr 1932 abgewertet werden. Gleichzeitig wurde die Regulierung des Außenhandels durch ein System von Kontingenten und Importlizenzen ausgeweitet. 131 Bereits ein Jahr zuvor hatte die Regierung die Importzölle auf eine große Zahl von Gütern um 20% bis 35% angehoben. 132 Im Bereich der Finanzpolitik setzten sich während der Depression und während der nachfolgenden Aufschwungsphase alle Regierungen Chiles das Ziel eines Ausgleichs des Staatshaushaltes. Deshalb verfolgte man einen restriktiven Kurs. So wurde beispielsweise das staatliche Sonderprogramm für öffentliche Arbeiten mit dem Rücktritt der Regierung Ibanez im Sommer 1931 eingestellt. 133 Bis zum Jahre 1932 konnte die Reduzierung der Ausgaben aber mit dem depressionsbedingten Rückgang der Einnahmen nicht Schritt halten. Es bildeten sich daher hohe Defizite, die vornehmlich durch Zentralbankkredite gedeckt wurden. 134 Nach der Loslösung vom Goldstandard ging die monetäre Entwicklung dadurch rasch von einer Deflations- in eine Inflationsphase über. Der Großhandelspreisindex (März 1928 = 100), der im Oktober 1931 mit 74 seinen niedrigsten Wert erreicht hatte, stieg bis Ende 1932 auf einen Wert von 178. 135 Nachdem Chile Ende 1932 die Phase innenpolitischer Instabilität mit der Wahl Arturo Alessandfis zum Präsidenten der Republik überwunden und die konjunkturelle Entwicklung Ebenda, S. 5. Vgl. ebenda, S. 16 ff. 130 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 12, S. 35; Institute of International Finance (1931), s. 10 f. 131 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 51 f. 132 Vgl. G. Palma (1984), S. 66. 133 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 20. 134 Vgl. A. 0. Hirschman (1963), S. 180. 135 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 22. 12s

129

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

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endgültig ihren Wendepunkt erreicht hatte, konnte das Ziel des Budgetausgleiches rasch verwirklicht werden. Bereits im Jahre 1933 war der Staatshaushalt ausgeglichen; im Jahr darauf überschritten die Einnahmen die Ausgaben sogar um 7,0%. 136 Dies war weniger das Ergebnis weiterer Ausgabenkürzungen als vielmehr drastischer Steuer- und Zollanhebungen sowie konjunkturbedingt höherer Einnahmen. Die Regierung trug zur ausgeprägten wirtschaftlichen Erholung, die im Jahre 1933 begann, aber auch durch einige fiskalische Maßnahmen bei. So hatte ein Programm zur steuerlichen Förderung von Bauinvestitionen einen ausgeprägten Anstieg der Bautätigkeit zur Folge. 137 Die Zollerhöhungen und die weiteren außenwirtschaftliehen Regulierungen sowie die Abwertung des Peso lenkten die Inlandsnachfrage auf die heimischen Wirtschaftssektoren; die Produktion im Verarbeitenden Gewerbe belebte sich dadurch nachhaltig. 138 Infolge dieser Entwicklungen baute sich die Arbeitslosigkeit, die im November 1932 ihren höchsten Stand erreicht hatte, zügig wieder ab. 139 Das reale Bruttoinlandsprodukt lag 1934 um 34,8% höher als zwei Jahre zuvor. 140 Der dauerhafte wirtschaftliche Aufschwung wurde nicht zuletzt auch durch eine Erhöhung der Auslandsnachfrage getragen. Produktion und Export von Salpeter und Kupfer stiegen ab 1933 mengenmäßig stark an. Chile führte 1933 bereits wieder 669.200 Tonnen Salpeter und 156.320 Tonnen Kupfer aus, im Jahr zuvor waren es noch 243.400 Tonnen Salpeter und 120.110 Tonnen Kupfer gewesen. 141 Zudem erhöhten sich die Weltmarktpreise für diese wichtigen Exportgüter ebenso. So lag der Kupferpreis Ende 1934 um 63,6% höher als im Jahre 1932. 142 Im Ergebnis nahmen die gesamten Exporterlöse Chiles deutlich zu (siehe Abb. 22). Nachdem sie mit 290,3 Mio. Goldpesos im Jahre 1932 ihren tiefsten Stand erreicht hatten, beliefen sie sich zweiJahrespäter auf 469,8 Mio. Goldpesos. Da die Importe aufgrund der umfassenden Devisenverkehrsbeschränkungen und der sonstigen protektionistischen Maßnahmen Chiles auf einem niedrigen Niveau verharrten, ging der Exportzuwachs mit einer entsprechenden Zunahme des Handelsbilanzüberschusses einher. 143 Der Saldo der Handelsbilanz betrug 1934 228,1 Mio. Goldpesos- nach 76,5 Mio. Goldpesos 1932. Insgesamt blieben Ausfuhrerlöse und Handelsbilanzüberschüsse aber merklich unter den Werten, die in den zwanziger Jahren erzielt worden waren.

136 Vgl. Seventy-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ended 31st December 1950, S. 187. 137 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 27 ff. 138 Vgl. United Nations I Economic Commission for Latin America (1951), S. 353 ff. 139 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 32. 140 Vgl. G. Palma (1984), S. 67. 141 Vgl. Institute of International Finance (1934), S. 6. 142 Vgl. ebenda, S. 7, sowie United Nations I Economic Commission for Latin America (1951), s. 378 ff. 143 Vgl. United Nations I Economic Comrnission for Latin America (1951), S. 299 ff.

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Die direkte Auslandsverschuldung der chilenischen Regierung erhöhte sich von Ende 1931 bis Ende 1933 um nicht weniger als 67,7%. Da Chile der Zugang zu internationalen Kapitalmärkten seit Verkündung des Schuldenmoratoriums praktisch vollständig versperrt war, war diese Zunahme fast ausschließlich auf die Akkumulation von Zinsrückständen zurückzuführen. Für beinahe die gesamten restlichen Auslandsschulden Chiles, nämlich für die der Chilenischen Hypothekenbank, der Staatlichen Eisenbahngesellschaft und für die meisten der Städte, hatte die Regierung Garantien übernommen. Diese indirekten Auslandsschulden der chilenischen Regierung, bei denen mittlerweile auch beträchtliche Zinsrückstände aufgelaufen waren, betrugen Ende 1933 1.331.314.000 Goldpesos. Damit belief sich die gesamte Auslandsverschuldung Chiles - abgesehen von den quantitativ unbedeutenden garantielosen Stadtanleihen und privaten Auslandsschulden- zu diesem Zeitpunkt auf 5.539.238.000 Goldpesos (siehe Tabelle 32). Dies entsprach 1.179,0% der Exporterlöse des Jahres 1934. Der vertragsgemäße Zinsdienst auf die direkten fundierten Auslandsschulden der Regierung also auf die von der Republik Chile emittierten Anleihen- hätte im Jahre 1934 13,6% der Regierungseinnahmen und 30,2% der Exporterlöse beansprucht. Wäre im Jahre 1934 der Zinsdienst auf die gesamten direkten und indirekten fundierten Auslandsschulden der Regierung - also auch auf die Auslandsanleihen, die von den Städten (soweit garantiert), der Chilenischen Hypothekenbank und der Staatlichen Eisenbahngesellschaft begeben worden waren- geleistet worden, so hätten dafür 53,2% der Exporterlöse dieses Jahres verwendet werden müssen. 144 Ende 1933/ Anfang 1934 schloß Chile Umschuldungsabkommen mit den Gläubigem seiner kurzfristigen Auslandsschulden ab. Bei diesen Schulden, die ebenfalls seit Mitte 1931 nicht mehr vertragsgemäß bedient worden waren, handelte es sich zum einen um Buchkredite ausländischer Banken und zum anderen um Schatzwechsel, deren Gläubiger größtenteils ebenfalls Auslandsbanken waren (siehe Tabelle 32). Die kurzfristigen Buchkredite waren teilweise als ungebundene Überbrückungskredite an das chilenische Finanzministerium gewährt worden. 145 Ein großer Teil war aber auch zur Finanzierung öffentlicher Investitionen oder ähnlicher, ihrer Natur nach eher längerfristiger staatlicher Ausgabenzwecke verwendet worden, in der Absicht, diese Darlehen durch die Emission einer öffentlichen Auslandsanleihe abzulösen, sobald Chile den dafür erforderlichen Mindestemissionsbetrag tatsächlich benötigte bzw. sobald sich die Kapitalmarktlage für eine Anleiheemission günstig darstellte. Der Ausbruch der Weltwirtschaftskrise vereitelte in einigen Fällen die intendierte Ablösung kurzfristiger Bankkredite durch langfristige Publikumsanleihen; die betroffenen Banken mußten daher länger und im größeren Umfang als geplant Forderungen gegenüber Chile im Portefeuille halten. Die Schatzwechsel wiederum waren teilweise wäh144 Bei der Berechnung der vorstehenden Werte wurde der im Jahre 1934 gültige offizielle Wechselkurs des Goldpesos zugrundegelegt. 145 Vgl. Securities and Exchange Commission (1937), S. 533 f.

li. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

329

Tabelle 32 Chile- Öffentliche Auslandsverschuldung">, 1931 und 1933 1931b)

1933b)

A. Direkte Regierungsschulden I. US-OOLLAR Fundierte Schulden Zinsrückstände Bankkredite Schatzwechsel

Zusammen 2. PFUND STERLING Fundierte Schulden Zinsrückstände Bankkredite Schatzwechsel Zusammen 3. SCHWEIZER FRANKEN Fundierte Schulden Zinsrückstände Zusammen 4. ZUSAMMEN (in Goldpesoscl)

$ $ $ $

139.551.000 4.268.000 22.120.000 3.900.000

$ $ $ $

139.551.000 21.137.000 26.708.000 3.847.000

$

169.839.000

$

191.243.000

f. f. f. f.

29.285.000 795.000 3.530.000 150.000

f. f. f. f.

29.285.000 3.694.000 3.433.000 167.000

f.

33.760.000

f.

36.579.000

sfr sfr

83.546.000 2.506.000

sfr sfr

83.546.000 10.577.000

86.052.000

sfr

sfr

94.123.000

p

2.508.574.000

p

4.207.924.000

$

128.124.000 n.v.

$ $

128.124.000 18.881.000

n.v.

$

147.005.000

1.194.000 n.v.

f. f.

1.194.000 200.000

n.v.

f.

1.394.000

sfr sfr

37.081.000 5.396.000

B. Indirekte Regierungsschuldendl I. US-DOLLAR Fundierte Schulden Zinsrückstände

Zusammen 2. PFUND STERLING Fundierte Schulden Zinsrückstände

f.

Zusammen 3. SCHWEIZER FRANKEN Fundierte Schulden Zinsrückstände Zusammen

c.

sfr

37.081.000 n.v. n.v.

4. ZUSAMMEN (in Goldpesosc>)

n.v.

sfr p

1.331.314.000

42.477.000

Insgesamt (in Goldpesosc>)

n.v.

p

5.539.238.000

a) Ausgenommen garantielose Stadtanleihen. b) Stand arn Jahresende. c) Zum offiziellen Wechselkurs. d) Durch die Regierung garantierte Schulden. Quellen: Institute of International Finance (1934), S. 18 f.; Sixty-First Annual Report of the Council of the Cerparation of Foreign Bondholders, For the Year 1934, S. 134 ff.

330

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

rend der Periode des Zahlungsverzuges vom chilenischen Finanzministerium an ihre ausländischen Gläubigerbanken zum Zwecke der Kapitalisierung aufgelaufener, unbezahlter Zinsen auf die Buchkredite ausgegeben worden. 146 Das Resultat der Umschuldungsverhandlungen sah für die Gläubiger der kurzfristigen Auslandsschulden drei Alternativen für die abschließende Regelung dieser Verbindlichkeiten vor: 14 7 -

Option I bestimmte, daß die ausstehenden Kapitalbeträge in Inlandsanleihen zu konvertieren waren, die am chilenischen Kapitalmarkt zum Kurs von 90% liquidiert werden konnten. Der Erlös sollte dann zu einem festgelegten Wechselkurs nach und nach - je nachdem, wie es die Devisenlage zuließ wieder in US-Dollar bzw. Pfund Sterling getauscht werden. Im Ergebnis kam diese Option einem Kapitalverlust von 77% gleich.

-

Option II und III beinhalteten hinsichtlich der ausstehenden Kapitalbeträge eine fünfjährige Prolongation der ursprünglichen Laufzeiten. Bei Option II sollten während dieser Frist pro Jahr grundsätzlich 1% Zins und 2 1/2% Tilgung geleistet werden; im ersten Jahr jedoch sollte die Tilgungsquote nur 0,57% betragen. Option III sah eine Tilgungsquote von 2% p. a. und - mit Ausnahme des ersten Jahres, in dem keine Zinszahlungen geleistet werden mußten - einen Zinsfuß von 1 % p. a. vor.

-

Die aufgelaufenen Zinsrückstände waren bei allen drei Alternativen auf die gleiche Weise umzuschulden wie die Kapitalbeträge bei Option I.

Im Ergebnis wurden 25,6% der kurzfristigen US-Dollar-Forderungen und 14,5% der kurzfristigen Pfund-Sterling-Forderungen in Peso-Obligationen getauscht. Der überwiegende Teil der kurzfristigen Auslandsschulden Chiles wurde dagegen gemäß Option II und III prolongiert. Insgesamt resultierte aus dieser Umschuldung für Chile eine jährliche Schuldendienstbelastung von gut 10 Mio. Pesos; dies entsprach beispielsweise 1934 2,1 % der Exporterlöse. 148

Die Tatsache, daß die Banken mit Chile zu einer Zeit, als sich das Schuldnerland in bezug auf seine Auslandsanleihen noch vollständig in Zahlungsverzug befand, eine einvernehmliche Regelung ihrer Forderungen vereinbaren konnten, war unter anderem auf institutionelle Besonderheiten des internationalen Finanzsystems zurückzuführen, die den Banken gegenüber den Anleihegläubigern eine relativ starke Verhandlungsposition sicherten. Wie sich im Falle Chiles in den Jahren 1931 bis 1934 zeigte, war der Umstand, daß viele Geschäftsbanken Filialen oder Repräsentanzen im Schuldnerland unterhielten, für sie von nicht zu unterschätzendem Wert. Dadurch standen sie mit den Schuldnern in ständigem Kontakt und konnten ihre Forderung nach Bedienung oder Umschuldung der von ihnen ge146 147 148

Vgl. ebenda, S. 535. Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 102 f. Vgl. Institute of International Finance (1934), S. 19.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

331

währten Kredite permanent vorbringen. Die Schutzvereinigungen für Anleihegläubiger dagegen verfügten über keine vergleichbaren Einrichtungen. 149 Noch entscheidender war, daß Chile für die finanzielle Abwicklung seines Außenhandels auf Kredite international tätiger Banken angewiesen war, während neues Auslandskapital durch Anleihebegebung seit Verkilndung des Moratoriums nicht zu mobilisieren war. 150 Der unmittelbare Nutzen eines Entgegenkommens gegenüber den Gläubigerbanken war mithin- anders als gegenüber den Anleihegläubigem - evident. Die Banken gelangten durch die Außenhandelsfinanzierung zudem an Informationen über die Verfügbarkeit von Devisen, was ihnen die Möglichkeit eröffnete, im Falle von Deviseneingängen Druck auf das Schuldnerland auszuüben. 151 Aus diesen Gründen konnten die Banken daher schon vor der Umschuldung der kurzfristigen Ausleibungen erreichen, daß Chile Prolongationen ihrer Kredite zustimmte. Im Rahmen dieser Prolongationen wurden rückständige Zinsen teilweise kapitalisiert und mußten daher nachfolgend mitverzinst werden. Außerdem leistete Chile schon vor der abschließenden Umschuldung der kurzfristigen Verbindlichkeiten verschiedentlich Abschlagszahlungen auf die entsprechenden Zinsverbindlichkeiten und auf die von den Banken in Rechnung gestellten Prolongationsgebühren. 152 Als die Banken mit Chile in den Jahren 1932 und 1933 über die Umschuldung ihrer Forderungen verhandelten, bestand in den USA, dem Land in dem die weitaus meisten internationalen Obligationen Chiles emittiert worden waren, überhaupt noch keine Schutzorganisation für Anleihegläubiger. Der Foreign Bondholders Protective Council wurde erst im Dezember 1933 gegründet. Die US-amerikanischen Obligationäre - es handelte sich hierbei vorwiegend um private Haushalte und institutionelle Anleger wie z. B. Investment- oder Pensionsfonds - verfügten damit über keine wirksame Interessenvertretung. Die Banken, die die Anleihen Chiles selbst oder - im Falle der USA - über ihre auf das Effektengeschäft spezialisierten Tochtergesellschaften begeben hatten, wurden beim Schuldnerland zwar vereinzelt vorstellig, um auf eine Regelung der notleidenden Anleiheschulden zu drängen, Verhandlungen mit dem Ziel einer Wiederaufnahme des Anleihedienstes nahmen sie aber nicht auf. Zur Begründung führten die Banken an, daß sie sich nicht befugt fühlten, im Namen der Obligationäre mit Chile eine Änderung der Anleiheverträge zu vereinbaren. 153 Der entscheidende Grund war aber, daß sie an einer Bedienung der Anleihen Chiles nur sekundär interessiert waren, solange nicht die Verzinsung und Tilgung ihrer Kreditforderungen sichergestellt war. Angesichts der begrenzten Verfügbarkeit von Devisen 149

Vgl. Securities aitd Exchange Commission (1937), S. 536 f., S. 693.

1so Vgl. ebenda, S. 539 f.

151 152 153

Vgl. ebenda, S. 357 f. Vgl. ebenda, S. 536 f. Vgl. ebenda, S. 540 ff., S. 547 ff.

332

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

in Chile in den Jahren 1931 bis 1934 nahmen sie den vollständigen Zahlungsverzug auf die Auslandsanleihen bewußt in Kauf, um einen möglichst großen Teil der verfügbaren Devisen für die Bedienung ihrer Forderungen zu erhalten. Die Schutzvereinigungen ihrerseits hielten sich mit Protesten gegen die Vorzugsbehandlungder Banken zurück. 154 Dies war vor allem darauf zurückzuführen, daß diese Organisationen mit den Banken ihrer Länder eng verbunden waren: Zum einen bestanden personelle Verbindungen in der Weise, daß Bankiers zuweilen in Schutzkomitees vertreten waren und daß die Banken bei der personellen Besetzung der Organe der Schutzvereinigungen ein Mitspracherecht oder zumindest einen indirekten Einfluß besaßen. Zum anderen waren die Schutzorganisationen auf die finanzielle Unterstützung der Banken angewiesen. 155 Das Argument, daß es ein anerkanntes Prinzip des Bankgeschäftes sei, kurzfristige Kredite gegenüber langfristigen Anleihen im Rahmen internationaler Umschuldungen bevorzugt zu behandeln, wurde dagegen zumindest vom Foreign Bondholders Protective Council zurückgewiesen. 156 Nach seiner Auffassung sollte die Fristigkeit von Forderungen kein Kriterium für eine Differenzierung bei der Umstrukturierung notleidender Auslandsschulden darstellen. 157 Die Banken und selbst die chilenische Regierung erkannten das genannte Prinzip dagegen ausdrücklich an. Zur Rechtfertigung der Abkommen über die einvernehmliche Umschuldung der kurzfristigen Kredite verwiesen sie explizit darauf, daß die bevorzugte Behandlung dieser Forderungen ein anerkanntes Grundprinzip internationaler Umschuldungen darstelle. 158

b) Die Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580 Nachdem die Verträge über die Konsolidierung der kurzfristigen Auslandsverbindlichkeiten abgeschlossen waren und sich die wirtschaftliche Erholung Chiles als dauerhaft und nachhaltig erwiesen hatte, brachte die Regierung am 21. Oktober 1934 im Kongreß einen Gesetzentwurf zur unilateralen Umschuldung der langfristigen Auslandsschulden ein. Die wichtigste Vorbedingung, die sich die Regierung für eine Wiederaufnahme des externen Anleihedienstes gesetzt hatte, die Eleminierung der staatlichen Haushaltsdefizite, hatte sie mittlerweile erfüllt. Der Foreign Bondholders Protective Council drängte die Regierung, von einer einseitigen Regelung der Anleiheschulden Abstand zu nehmen und Gespräche mit den Gläubigem aufzunehmen, doch das Gesetz wurde am 31 . Januar 1935 verabschiedet, ohne daß die chilenische Regierung auf das Verlangen der Schutzvereinigung eingegangen war. 159 154 155 156

157 158

159

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, ebenda, ebenda, ebenda, ebenda, ebenda,

S. 679 f. S. 690 f. S. 557, S. 560. S. 678 f. S. 548, S. 551 ff., S. 559. S. 463, S. 465.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

333

Das Gesetz hatte folgenden Wortlaut: "Gesetz Nr. 5580 vom 31. Januar 1935

Artikel 1 Die Einnahmen des Staates aus seiner Gewinnbeteiligung bei der Chilenischen Salpeter- und Jod-Verkaufsgesellschaft gemäß Artikel 18 des Gesetzes Nr. 5350 vom 8. Januar I934 und ebenso die Einnahmen aus Steuern der vierten Kategorie und zusätzlichen Steuern gemäß Einkommensteuergesetz Nr. 5169 vom 30. Mai I933, die der Staat von Unternehmen erhält, die in diesem Land Kupferminen betreiben oder davon profitieren, sollen ab I . Januar I935 einen Teil der Mittel des Autonomen Institutes für die Amortisation der Öffentlichen Schuld bilden. Diese Einnahmen sind ausschließlich entsprechend diesem Gesetz zu verwenden und dürfen nicht beschlagnahmt werden. Artikel 2 Das Autonome Institut für die Amortisation der Öffentlichen Schuld wird ermächtigt, die Bedienung der Anleihen der direkten und indirekten öffentlichen Auslandsschuld des Staates und der Städte in Übereinstimmung mit den Bestimmungen dieses Gesetzes wiederaufzunehmen. Zur Leistung des Schuldendienstes auf die in diesem Artikel genannten Schulden darf das Institut keine anderen Mittel verwenden als diejenigen, die es aus den in Artikel I dieses Gesetzes zugewiesenen Einkünften bezieht. Fünfzig Prozent dieser Einkünfte sind für die Zahlung von Zinsen auf die gesamten Schulden zu verwenden, und unter keinen Umständen dürfen die Zahlungen den Zinssatz der einzelnen Anleihen übersteigen. Der Rest dieser Einkünfte ist vom Institut nach Abzug der durch dieses Gesetz veranlaßten Ausgaben entsprechend den Bestimmungen des folgenden Artikels für Rückzahlungen oder Amortisationen von Anleihen der Auslandsschuld zu verwenden. Derjenige Gläubiger von Anleihen der direkten und indirekten Auslandsschuld des Staates und der Städte, der die Form der in diesem Gesetz festgelegten Bedienung akzeptiert, hat den ältesten unbezahlten Kupon einzureichen; er erhält dann den Betrag, den das Institut als Zinszahlung benennt. Die Pflicht zur Einlösung des entsprechenden Kupons wird auf diese Weise vollständig erfüllt. Akzeptiert ein Anleihegläubiger die in dem vorstehenden Absatz festgelegte Art der Kuponeinlösung, so erlischt die ursprüngliche Verpflichtung des Schuldners, der dann nur noch an die Bestimmungen dieses Gesetzes gebunden ist. Die Gelder, die der Zahlung von Zinsen auf Anleihen solcher Gläubiger vorbehalten sind, die die in diesem Gesetz festgelegte Form des Schuldendienstes nicht akzeptieren, sind, sobald der Präsident der Republik es bestimmt, zur Erhöhung der für die Rückzahlung oder Amortisation vorgesehenen Mittel zu verwenden.

Artikel 3 Das Autonome Institut für die Amortisation der Öffentlichen Schuld wird ermächtigt, jede Anleihe der direkten oder indirekten Auslandsschulden des Staates oder der Städte außerplanmäßig zurückzuzahlen oder zu amortisieren. Eine Rückzahlung oder Amortisation von Anleihen, die die Verantwortlichkeit der Hypothekenbank berührt, ist in Übereinstimmung mit der Satzung dieses Institutes durchzuführen. Eine Rückzahlung oder Amortisation ist mittels freihändigem Rückkauf unter pari auf dem offenen Markt oder mittels Auslosung zu pari durchzuführen.

Artikel4 Artikel64 des Gesetzes Nr. 5I69 vom 30. Mai I933 wird hiermit aufgehoben. Artikel 5 Dieses Gesetz tritt am Tage seiner Veröffentlichung im 'Offiziellen Journal' in Kraft." 160

334

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Da die Regierung mit diesem Gesetz auch den Schuldendienst auf sämtliche Auslandsanleihen der Städte, der Staatlichen Eisenbahngesellschaft und der Chilenischen Hypothekenbank übernommen hatte, bestimmte sie mit Gesetz Nr. 5601 vom 15. Februar 1935, daß die ursprünglichen Schuldner dieser Anleihen in Höhe von 50% des vertragsgemäßen Schuldendienstes Zahlungen in inländischer Währung zu leisten hatten. 161 Die Zahlungen der Städte und der Staatlichen Eisenbahngesellschaft sollten in den Haushalt der Zentralregierung eingestellt und zur Subventionierung des Bergbaus und der Industrie sowie zur Finanzierung von öffentlichen Versorgungseinrichtungen verwendet werden. Die Zahlungen der Chilenischen Hypothekenbank waren an einen Sonderfonds zu leisten, der der Bereitstellung von Krediten zur Förderung der Landwirtschaft und des Wohnungsbaus dienen sollte. Die im Gesetz Nr. 5580 erwähnte Chilenische Salpeter- und Jod-Verkaufsgesellschaft (Corporadon de Ventas de Salitre y Yodo de Chile) war Anfang 1934 im Zuge der Neuordnung der chilenischen Salpeterindustrie als Nachfolgeunternehmen von Cosach gegründet worden. Durch diese Maßnahme, die die rechtliche Selbständigkeit der Salpeterunternehmen wiederherstellte, sollte der Staat von der Beteiligung an der Produktion ausgeschlossen werden, seiner Verpflichtung enthoben werden, Salpetervorkommen kostenlos zu übereignen, und eine direkte, von eventuellen Dividendenausschüttungen unabhängige Gewinnbeteiligung aus dem Salpetergeschäft erhalten. 162 Das Gesetz Nr. 5350 verpflichtete die Salpeterfördernden Unternehmen, ihre Produkte ausschließlich an die Verkaufsgesellschaft - einem Gemeinschaftsunternehmen der Produktionsbetriebe und des Staates, bei dem letzterem freilich weitgehende Vollmachten zustanden- abzugeben. Sie erhielten dafür nur die Kosten der Produktion plus einen Aufschlag von 1 1/2 US-Dollar pro Tonne, und dies auch nur, soweit der Verkaufspreis, den die Corporadon de Ventas erzielte, nicht niedriger lag. Der Corporadon de Ventas de Salitre y Yodo de Chile räumte das Gesetz das Monopolrecht für den Verkauf von Salpeter und Jod an das Ausland ein. Von den Gewinnen der Gesellschaft waren 25 % an die Regierung abzuführen. Der Rest stand - nach Abzug bestimmter Beträge für die Bedienung der Schulden der Verkaufsgesellschaft - den Salpeterunternehmen zu. 163 Gemäß Gesetz Nr. 5580 flossen die der Regierung zustehenden Gewinne der Corporadon de Ventas de Salitre y Yodo de Chile nun nicht mehr ins Staatsbudget, sondern an die Caja Autonoma de Amortizacion de la Deuda PUblica, das 160 Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 30 f. (Übersetzung durch den Verfasser). 161 Vgl. ebenda, S. 34 ff., sowie Institute of International Finance (1934), S. 2 f. 162 Vgl. C. A. Thomson (1934), S. 291. 163 Vgl. Institute of International Finance (1934), S. 5 f. , sowie Sixty-First Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1934, S. 138 f., und P. T. Ellsworth (1945), S. 79.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

335

staatliche Institut zur Verwaltung und Abwicklung der öffentlichen Schulden. Man schätzte, daß sich diese Einnahmen zusammen mit den Einnahmen aus den Steuern auf die im Kupferbergbau tätigen Unternehmen auf 3 bis 4 Mio. USDollar pro Jahr belaufen würden. 164 Die Hälfte dieser Einnahmen, also 1,5 bis 2 Mio. US-Dollar p. a., standen gemäß dem Umschuldungsgesetz für Zinszahlungen zur Verfügung. Demgegenüber belief sich der vertragsgemäße Zinsdienst auf die in die Umschuldung einbezogenen Anleihen auf rund 25,6 Mio. USDollar p. a. Die in Aussicht gestellten Zinszahlungen würden demnach nur 6% bis 8% der vertragsgemäßen Zinsen ausmachen. Dies entsprach einer jährlichen Verzinsung der in die Umschuldung einbezogenen Auslandsschulden von weniger als 0,5%. Auch im Verhältnis zur Schuldendienstkapazität Chiles Mitte der dreißiger Jahre waren die vorgesehenen Schuldendienstzahlungen gering: Je nach zugrundegelegtem Wechselkurs- dieser schwankte zu jener Zeit beträchtlich - und genauer Höhe der aus den im Gesetz genannten Quellen fließenden Einnahmen hätte der Schuldendienst auf die Auslandsanleihen im Jahre 1934 3 % bis 7% der Staatseinnahmen und der Exporterlöse in Anspruch genommen. Angesichts der Proteste der Gläubigerschutzvereinigungen entsandte die chilenische Regierung kurz nach Verabschiedung des Umschuldungsgesetzes je eine Delegation nach London und New York. Die Delegationen hatten den Auftrag, den Schutzorganisationen die Bestimmungen des Gesetzes zu erläutern und um Verständnis für die einseitige Maßnahme Chiles zu werben. Sie besaßen hingegen keine Vollmacht, Vereinbarungen zu treffen, die durch das Gesetz Nr. 5580 nicht gedeckt waren. Trotz der nachfolgenden Diskussionen mit den Vertretern der Obligationäre blieb es daher bei der durch dieses Gesetz festgeschriebenen unilateralen Umschuldung. Der britische Council of the Corporation of Foreign Bondholders erkannte an, daß Schuldendiensterleichterungen angesichts der außenwirtschaftliehen Lage Chiles notwendig seien. 165 Wegen des exzeptionellen Charakters der Weltwirtschaftskrise und der daraus resultierenden Unsicherheit bezüglich einer Verbesserung der Schuldendienstfähigkeit des Landes sollten indes nur befristete Schuldendiensterleichterungen, über einen Zeitraum von etwa zwei bis drei Jahren, festgesetzt werden. Im Anschluß daran sollte Chile mit seinen Gläubigem eine dauerhafte Umschuldung aushandeln. Die eigenmächtige Vorgehensweise der chilenischen Regierung stand diesen Vorstellungen konträr entgegen. Der permanente Charakter des Gesetzes Nr. 5580 war daher einer der wichtigsten Kritikpunkte des Council. 164 Vgl. Institute oflnternational Finance (1934), S. 17; siehe auch Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 67. 165 Zur im folgenden dargestellten Kritik der britischen Schutzvereinigung siehe SixtyFirst Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1934, S. 30 ff., sowie Sixty-Second Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1935, S. 27 ff.

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Am schärfsten kritisierten die Vertreter der britischen Obligationäre freilich diejenigen Bestimmungen des Gesetzes, die sich auf die Amortisation der Auslandsschulden bezogen. Der Council bezeichnete es als eines seiner Grundprinzipien, daß ein Schuldnerland, das sich zeitweise außerstande sehe, seinen Zinsverpflichtungen nachzukommen, nicht dadurch von seinem Zahlungsverzug profitieren sollte, daß es seine Auslandsanleihen zu Kursen aufkaufte, die durch eben diesen Zahlungsverzug bedingt außergewöhnlich niedrig lagen. Vielmehr sollten in einer solchen Situation alle für den Schuldendienst verfügbaren Devisen ausschließlich zur Zahlung von Zinsen verwendet werden und nicht zur Hälfte dem Rückkauf von Obligationen dienen. Aus dem gleichen Grund verurteilte der Council ofthe Corporation ofForeign Bondholders, daß das Gesetz dem Präsidenten die Möglichkeit gab, Devisen, die für den Zinsdienst auf Anleihen von der Schuldenregelung nicht zustimmenden Obligationären vorgesehen waren, zum Aufkauf von Anleihen freizugeben. Dadurch würde Chile nicht nur gegen das genannte Grundprinzip verstoßen, zudem würden Obligationäre, die das Gesetz wegen eben dieses Verstoßes ablehnten, für ihr Handeln mit dem Verlust eines Teils der Zinsen bestraft. Der Council of the Corporation of Foreign Bondholders forderte demgegenüber, eine Reserve aus den Devisen zu bilden, die für dem Gesetz nicht zustimmende Gläubiger bestimmt waren. Diese Mittel sollten dann später im Rahmen einer dauerhaften Schuldenregelung ausgezahlt werden. Ein dritter Kritikpunkt der Briten bezog sich auf die für den Schuldendienst vorgesehenen Einnahmen Chiles. Während in den ursprünglichen Anleiheverträgen sämtliche Staatseinnahmen generell verpfändet worden waren, wurden nun nur noch zwei Einnahmearten für den externen Anleihedienst verwendet. Zudem waren die Städte, die Staatliche Eisenbahngesellschaft und die Chilenische Hypothekenbank nicht mehr verpflichtet, zur Bedienung der von ihnen emittierten Anleihen beizutragen. Die aus diesen Bestimmungen resultierende Annullierung der sich aus den ursprünglichen Anleiheverträgen ergebenden Verpflichtungen der jeweiligen Schuldner war nach Auffassung des Council of the Corporation of Foreign Bondholders nicht akzeptabel und sollte rückgängig gemacht werden. Die Kritik des US-amerikanischen Foreign Bondholders Protective Council ging über die Einwände der britischen Gläubigerschutzvereinigung noch hinaus. Seine Kritikpunkte am Gesetz Nr. 5580 waren folgende: 166 1. Das Gesetz beinhalte eine dauerhafte Schuldenregelung; es sehe nicht vor, daß die Anleihen wieder in voller Höhe zu bedienen waren, sobald Chile die wirtschaftliche Krise überwunden hatte.

2. Durch die Zustimmung zu der Schuldenregelung verliere ein Obligationär seine vertraglichen Forderungen. Der Anleihevertrag werde annulliert. Dem Anleihebesitzer stehe kein vertraglicher Schuldner mehr gegenüber. Statt des166

Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 46 ff.,

s. 58 ff., s. 70 ff., s. 93 f.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

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sen habe er sich mit einer gesetzlichen Vorschrift einverstanden erklärt, die keine Zahlungsverpflichtung festschreibe, sondern nur die Absicht Chiles beinhalte, Zahlungen, deren Höhe auf eine bestimmte Art und Weise ermittelt werden solle, als Schuldendienstleistungen zu überweisen. 3. Da das Gesetz keine Mindestgeltungsdauer nenne, könne es vorn Kongreß jederzeit zum Nachteil der Anleihegläubiger geändert werden. Ebenso sei möglich, daß der Kongreß das Gesetz wieder aufhebe - mit dem Ergebnis, daß die Anleihegläubiger überhaupt keine Schuldendienstzahlungen mehr erhielten. 4. Selbst wenn die Vorschriften des Gesetzes nicht geändert werden würden, sei es denkbar, daß die Schuldendienstzahlungen wesentlich geringer ausfielen als im Zeitpunkt der Umschuldung zu erwarten sei oder daß sie gar ganz eingestellt würden, weil sie nämlich nur aus zwei Quellen gespeist würden, deren Ergiebigkeit langfristig durchaus ungewiß sei. 5. Darüber hinaus besitze die chilenische Regierung eine Vielzahl von Möglichkeiten, die Höhe der für den externen Anleihedienst reservierten Einkünfte zu manipulieren. Sie könne beispielsweise die dem externen Anleihedienst zugewiesenen Steuern auf die im Kupferbergbau tätigen Unternehmen senken oder ganz abschaffen, sie könne ihre Beteiligung an den Gewinnen der Salpeterindustrie einschränken oder ganz aufgeben und sie könne - beispielsweise durch die Erhebung neuer Steuern- eventuelle Gewinne der Salpeterindustrie oder die Einkünfte der Kupferunternehmen im Vorgriff abschöpfen oder anderweitig vermindern. Selbst ohne eine Änderung des Gesetzes Nr. 5580 und ohne, daß die darin zugewiesenen Quellen unergiebig würden, sei es also möglich, daß der externe Anleihedienst weiter herabgesetzt werden würde. 6. Selbst bei Außerachtlassung der in den vorstehenden Punkten genannten Unwägbarkeiten sei die angesichts der im Zeitpunkt der Umschuldung bestehenden Bedingungen zu erwartende Verzinsung der ausstehenden Anleiheschuld mit rund 0,4% p. a. extrem niedrig. 7. Durch die Zustimmung zu dem Gesetz verliere der Obligationär alle Ansprüche auf in den ursprünglichen Anleiheverträgen verpfändete Einnahmen. Zudem werde dadurch die Verpfändung sämtlicher Staatseinnahmen oder des Staatskredites, die einige Anleiheverträge vorgesehen hätten, aufgehoben. 8. Obligationäre, die der Schuldenregelung nicht zustimmten, erhielten gar keine Zinszahlungen. Es sei noch nicht einmal klar, ob ihre Anleihen überhaupt zurückgezahlt werden würden. 9. Das Gesetz enthalte keine Vorschrift darüber, daß die Anleihen innerhalb einer bestimmten Frist zu tilgen seien. Aufgrund all dieser Einwände lehnte es der Foreign Bondholders Protective Council ab, den Gläubigem der auf US-Dollar lautenden Anleihen die Zustim22 Feldmann

338

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

mung zu der unilateralen Umschuldung zu empfehlen. Gegenüber der nach New York gereisten Delegation machte er deutlich, welchen allgemeinen Kriterien die Umschuldung nicht genüge und welche Prinzipien eine einvernehmlich mit dem Protective Council vereinbarte Umschuldung der chilenischen Auslandsverbindlichkeiten konkret erfüllen solle. Die Schuldenregelung Chiles war nach Ansicht des Foreign Bondholders Protective Council gegenüber den Anleihegläubigern weder gerecht oder fair, noch stand sie mit ihren Rechten und billigen Forderungen in Einklang. Sie bringe auch nicht den von offiziellen Vertretern, wie der Delegation, bekräftigten Willen Chiles zum Ausdruck, seinen Auslandsschulden nachzukommen. Zudem stehe sie nicht mit dem gegenwärtigen und potentiellen Wohlstand Chiles und damit mit der Fähigkeit des Landes, seine langfristigen Auslandsverbindlichkeiten letztlich zu erfüllen, in Übereinstimmung. Dies werde auch durch die anscheinend bessere Behandlung, die Chile seinen kurzfristigen Schulden hatte angedeihen lassen, unterstrichen. 167 Der vom Foreign Bondholders Protective Council aufgestellte Katalog von Prinzipien, denen eine Umschuldung der chilenischen Auslandsverbindlichkeiten genügen sollte, beinhaltete folgende Elemente: 168 (a) Die Umschuldung sollte die Form einer gesetzlichen Regelung und nicht eines förmlichen Abkommens mit den Anleihegläubigern annehmen. Das sei sowohl für Chile als auch für die Obligationäre der bequemere Weg. Beispielhaft verwies der Protective Council auf die mit Brasilien abgeschlossene Umschuldung (Aranha-Plan von 1934). (b) Die Umschuldung sollte sich über eine festgelegte, aber begrenzte Periode erstrecken. Weil die gegenwärtige Depression keinen gerechten Maßstab für spätere wirtschaftliche Rahmenbedingungen liefere, sollte eine dauerhafte Schuldenregelung so lange aufgeschoben werden, bis ein größeres Maß an Stabilität zu verzeichnen sei. Zeitlich limitierte Umschuldungen sollten die Bedürfnisse und die billigen Forderungen sowohl des Schuldners als auch des Gläubigers berücksichtigen. (c) Die im Rahmen der Konsolidierung festzusetzenden Schuldendienstzahlungen sollten sich über einen fixen Prozentsatz der ursprünglichen Annuitäten errechnen. Weiche Einnahmen die chilenische Regierung für den Schuldendienst heranziehe, solle sie unabhängig davon selbständig entscheiden. Der festzulegende Prozentsatz sollte für alle Anleihen identisch sein. (d) Solange der vertragliche Schuldendienst nicht vollständig erbracht werde, sollte der Hauptteil der Zahlungen zugunsten des Zinsdienstes gehen. (e) Während der Umschuldungsphase sollten Amortisationen- unabhängig von ihrer Höhe - auf die gleiche Art und Weise durchgeführt werden, wie es die ursprünglichen Anleiheverträge bestimmten. 167

168

Vgl. ebenda, S. 71. Vgl. ebenda, S. 73 ff.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

339

(f) Durch die zeitlich begrenzte Umschuldung sollten die aus den Anleiheverträ-

gen resultierenden Verbindlichkeiten, abgesehen von den durch die Bestimmungen des Umschuldungsvertrages betroffenen Zins- und Tilgungsfälligkeiten, unverändert bleiben.

(g) Die Umschuldung sollte auch die Zahlung rückständiger Zinsen vorsehen. (h) Da sich bei chilenischen Banken beträchtliche Summen zur Bedienung der Stadtanleihen angesammelt hätten, sollte eine gerechte Verwendung dieser Gelder vorgenommen werden. Die chilenischen Delegationen versuchten, die Kritikpunkte der Gläubigerschutzvereinigungen im einzelnen zu entkräften und nachzuweisen, daß die von Chile durchgeführte Umschuldung mit wichtigen traditionellen Grundprinzipien internationaler Umschuldungen im Einklang stand. Auf den umfassenden Katalog von Kritikpunkten, den der Foreign Bondholders Protective Council vorgelegt hatte (siehe oben), entgegneten die Vertreter des Schuldnerlandes im einzelnen: 169 1. Das Gesetz Nr. 5580 stelle zwar eine dauerhafte Schuldenregelung dar, aber seine Bestimmungen gewährleisteten auch, daß sich die Schuldendienstzahlungen bei einer Verbesserung der Schuldendienstkapazität des Landes automatisch erhöhten. 2. Die Ansicht, das Gesetz annulliere die Anleiheverträge und benerme keinen neuen Schuldner, teilte die nach New York gereiste Delegation nicht. Ein dem Gesetz zustimmender Obligationär wäre Partei eines zweiseitigen Vertrages, der Chile zur Leistung eines bestimmten Schuldendienstes verpflichte, wenn auch die Konditionen des ursprünglichen Anleihevertrages abgeändert würden. Zudem sei - wie der chilenische Finanzminister wenig später bemerkte - zu beachten, daß die Regierung durch das Gesetz nun auch die direkte Verantwortung für Anleihen übernehme, die sie zuvor nicht garantiert habe. 170 3. Dem Argument, daß die Möglichkeit bestehe, das Gesetz Nr. 5580 zum Nachteil der Gläubiger zu verändern, stimmte die Delegation zu. Sie wolle aber dafür Sorge tragen, daß in einem solchen Fall die ursprünglichen Anleiheverträge wiederauflebten. 4. Auch das Argument, daß die beiden einzigen dem Schuldendienst zugewiesenen Quellen sich langfristig als unergiebig erweisen körmten, erkannten die Vertreter Chiles an. Da es sich bei diesen Einkunftsarten aber praktisch um die einzigen Devisenquellen der Regierung handele und die Salpeter- und Kupferindustrie für die chilenische Volkswirtschaft von zentraler Bedeutung seien, sei schwer vorstellbar, daß Chile in einem solchen Fall überhaupt seine Auslandsschulden weiter bedienen könne. Falls die beiden Quellen die Schul169 110

22*

Vgl. ebenda, S. 50 ff. Vgl. ebenda, S. 90.

340

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

dendienstkapazität des Landes in Zukunft nicht mehr angemessen widerspiegeln sollten und sich unerwartet neue Devisenquellen auftuen sollten, könnten die Gläubiger davon ausgehen, daß die chilenische Regierung diese neuen Devisenquellen für die Bedienung der fundierten Auslandsschuld einsetzen würde. 5. Die Kritik, die chilenische Regierung könne die Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580 durch eine Vielzahl indirekter Maßnahmen unterlaufen, wies die chilenische Delegation zurück. Der chilenischen Regierung dürfe ein solches Vorgehen, welches einen Verstoß gegen Treu und Glauben darstellen würde, nicht unterstellt werden. Die Delegation erinnerte in diesem Zusammenhang daran, daß Chile seine Auslandsschulden bis zum Beginn der Weltwirtschaftskrise fast ununterbrochen vertragsgemäß bedient habe. 6. Den Vorwurf der niedrigen Verzinsung der Auslandsanleihen ließ die Delegation gelten. Sie verwies aber darauf, daß dies durch die Weltwirtschaftskrise bedingt sei. Wäre das Gesetz Nr. 5580 in den Jahren 1921 bis 1931 in Kraft gewesen, so hätte es im Durchschnitt rund 24 Mio. US-Dollar p. a. erbracht, und nicht nur 4 Mio. US-Dollar p. a., wie derzeit zu erwarten sei. In einer späteren Stellungnahme machte der chilenische Finanzminister darauf aufmerksam, daß sich der für den Zinsdienst zur Verfügung stehende Betrag im Zeitablauf aufgrund des Rückkaufs von Obligationen auf immer weniger Schuldverschreibungen verteile, so daß die effektive Verzinsung der ausstehenden Obligationen auch bei einer gleichbleibenden jährlichen Schuldendienstsumme ansteigen werde. Darüber hinaus steige der Salpeter- und Kupferexport aber mittlerweile wieder, wodurch die Verzinsung der ausstehenden Anleihen zusätzlich erhöht werde. 171

7. Die Delegation räumte ein, daß ein der Schuldenregelung zustimmender Obligationär alle Ansprüche auf in den ursprünglichen Anleiheverträgen verpfändete Einnahmen verliere. Da die Einkünfte aus den neuen Einnahmequellen aber in Devisen anfielen und praktisch die einzigen Devisenquellen der Regierung darstellten, werde sich die Position des Obligationärs letztlich verbessern und nicht verschlechtern. 8. Der Schuldenregelung nicht zustimmende Gläubiger erhielten zwar keine Zinszahlungen, sie profitierten aber zumindest von den durch die Rückkäufe bewirkten Kurssteigerungen der chilenischen Anleihen. Zudem würden die für die Einlösung ihrer Kupons vorgesehenen Devisen eine gewisse Zeit für sie reserviert.

9. Dem Vorwurf der fehlenden Endfälligkeit der umgeschuldeten Anleihen hielt die Delegation entgegen, daß das Gesetz statt dessen konkrete Amortisationsbestimmungen enthalte. Wann genau die Anleihen letztlich vollständig getilgt 111

Vgl. ebenda.

li. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

341

sein würden, hänge zum einen von der Höhe der aus den zugewiesenen Quellen fließenden Einkünfte und zum anderen von den Kursen, zu denen die Schuldverschreibungen aufgekauft werden könnten, ab. Insgesamt erfüllte das Gesetz Nr. 5580 nach Auffassung Chiles die Grundsätze, daß eine internationale Umschuldung -

billig und gerecht sein müsse,

-

sowohl den Bürgern des Schuldnerlandes als auch den Gläubigern Opfer abzuverlangen habe und

-

dazu beitragen müsse, die internationale Kreditwürdigkeit des Schuldnerlandes zu erhalten. 172

Besonderen Wert legte die chilenische Delegation dabei auf die Feststellung, daß die Konditionen einer Umschuldung der Schuldendienstkapazität des Landes angepaßt sein müßten, eine Anforderung, der ihrer Auffassung nach durch das Umschuldungsgesetz entsprochen werde. Zur Konkretisierung des Schuldendienstfähigkeitsprinzips verwies sie auf die Interpretation der US-amerikanischen Kommission für die Konsolidierung der von den Vereinigten Staaten gewährten interalliierten Kredite, die in ihrem Bericht für das Jahr 1925 dazu ausgeführt hatte: "While the integrity of international obligations must be maintained, it is axiomatic that no nation can be required to pay to another government sums in excess of its capacity to pay. The commission in its settlement with Great Britain ... has adhered to the principle that the adjustments made with each government must be measured by the ability of the particular government to put aside and transfer to the United States the payments called for under the funding agreement. Nor does the principle of capacity to pay require the foreign debtor to pay to the full limit of its present or future capacity. lt must be permitted to preserve and improve its economic position, to bring its budget into balance and to place its finances and currency on a sound basis, and to maintain, and if possible to improve, the standard of living of its citizens. No settlement which is oppressive and retards the recovery and development of the foreign debtor is to the best interest of the United States or of Europe." 173 Das Gesetz Nr. 5580 entsprach nach Auffassung der chilenischen Delegation der von der US-amerikanischen Kommission empfohlenen Anpassung des Schuldendienstes an die Aufbringungs- und Transferfähigkeit des Schuldners vollständig, weil die wichtigsten Devisenquellen der Regierung der Bedienung der Auslandsanleihen direkt zugeordnet worden waren. 174 In bezug auf die Forderung der US-amerikanischen Schuldenkonsolidierungskommission, daß eine Umschuldung die wirtschaftliche Erholung und Entwicklung des Schuldnerlandes nicht Vgl. ebenda, S. 38, S. 45. m Ebenda, S. 39 f. 174 Vgl. ebenda, S. 45. 172

342

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

behindern dürfe, führte die chilenische Delegation aus, daß Chile von den Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise in verschiedener Hinsicht besonders stark getroffen worden sei. Der Lebensstandard der chilenischen Bevölkerung habe sich dadurch deutlich vermindert. 175 Sowohl die Importe als auch die Staatsausgaben seien auf ein Mindestmaß zurückgeführt worden. Höhere Schuldendienstzahlungen als vorgesehen seien dem Schuldnerland daher nicht zuzumuten. Weil die Salpetergewinnung und der Kupferbergbau für die gesamte chilenische Volkswirtschaft von zentraler Bedeutung seien, würden die Gläubiger von einer künftigen wirtschaftlichen Erholung des Landes aber im vollen Umfang profitieren. Durch die Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580 sei die Höhe der Schuldendienstzahlungen daher auch in Zukunft unmittelbar an die Fähigkeit Chiles, seine Auslandsschulden zu bedienen, gekoppelt. 176

c) Die Anwendung des Gesetzes Nr. 5580 Neben den Gesprächen mit den britischen und US-amerikanischen Schutzvereinigungen führte Chile im Sommer 1935 auch Gespräche mit Vertretern der kontinentaleuropäischen Obligationäre. Die Diskussionen mit dem Foreign Bondholders Protective Council zogen sich bis in den Herbst hin. Am 4. Januar 1936 schließlich erließ der chilenische Finanzminister Dekret Nr. 37 mit Durchführungsbestimmungen für das Gesetz Nr. 5580, das einigen Einwänden der Gläubiger Rechnung trug. Die wichtigsten Regelungen lauteten wie folgt: 177 -

Das Dekret sollte nur während einer Frist von drei Jahren (1. Januar 1936 bis 31. Dezember 1938) in Kraft sein.

-

Die jährlich für den Zinsdienst zur Verfügung gestellten Mittel sollten in der Weise aufteilt werden, daß alle in die Umschuldung einbezogenen Anleihen mit einem einheitlichen Satz verzinst würden.

-

Die Mittel, die für den Zinsdienst auf Anleihen von Obligationären zurückgehalten würden, die dem Gesetz nicht zustimmten, durften erst 12 Monate, nachdem die jährliche Verzinsung der ausstehenden Anleihen 2% des Nennwertes erreicht hatte, für Rückzahlungen und Amortisationen verwendet werden. Nach Ablauf dieser Frist erhielten später zustimmende Obligationäre nur noch die nachfolgend anfallenden Zinsen. Ihre älteren Kupons würden dann nicht mehr eingelöst.

-

Die Durchführung der Amortisationen war vollständig in das Ermessen der chilenischen Regierung gestellt.

m Vgl. ebenda, S. 40 ff. Die chilenische Delegation merkte außerdem an, daß die USA zur Erhöhung der Schuldendienstkapazität und der Schuldendienstzahlungen Chiles unmittelbar beitragen könnten, indem sie ihren Zoll auf chilenischen Kupfer abschafften. 177 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1936, S. 231 ff. 176

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

-

343

Würden irgendwelche gegenwärtig umlaufenden Anleihen Chiles in Zukunft günstiger behandelt als in diesem Dekret vorgesehen, so sollten die Begünstigungen gleichzeitig auf alle Anleihen, deren Schuldendienst gemäß Gesetz Nr. 5580 geleistet wurde, Anwendung finden.

Bereits nach Abschluß der Gespräche mit der chilenischen Delegation im Sommer 1935 hatte der britische Council of the Corporation of Foreign Bondholders eine Erklärung veröffentlicht, in der es u. a. hieß: "The representatives of the Bondholders ... recognise that, in the present circumstances, any resumption ofthe Debt service can only be in accordance with the existing Law." 178 Während die britische Schutzorganisation der unilateralen Umschuldung Chiles damit grundsätzlich zustimmte, enthielt die Erklärung aber keine ausdrückliche Empfehlung an die Obligationäre, die Schuldenregelung anzunehmen. Ausschlaggebend für die Zustimmung der britischen Gläubigervertreter war die Erkenntnis, daß die wirtschaftlichen, finanziellen und sozialen Probleme, denen sich Chile infolge der Weltwirtschaftskrise gegenübersah, als außergewöhnlich schwer anzusehen waren. Die Gefahr, daß mit der Zustimmung zu dieser Umschuldung ein Präzedenzfall für andere Schuldnerländer geschaffen werde, stufte der Council aber auch deswegen als gering ein, weil kein anderes Land auf eine so lange Tradition vertragsgemäßer Schuldendienstleistungen zurückblicken könne wie Chile. An den Einwänden, die der Council of the Corporation of Foreign Bondholders gegen die Konditionen der Umschuldung vorgebracht hatte, hielt er freilich trotzdem fest. Hingegen lehnten die Gläubigerschutzvereinigungen in Frankreich, Deutschland, Belgien, Holland, der Schweiz und den USA die Umschuldung ab. Der Foreign Bondholders Proteelive Council veröffentlichte kurz nach Erlaß des Dekretes eine Erklärung, in der er den Besitzern der auf US-Dollar lautenden Schuldverschreibungen Chiles empfahl, der Schuldenregelung nicht zuzustimmen. 179 Sein wichtigster Einwand war, daß ein Obligationär durch die Zustimmung die Rechte aus den ursprünglichen Anleiheverträgen verliere. Ferner benenne das Gesetz keinen neuen Schuldner, lege weder einen bestimmten Zinssatz noch eine bestimmte Tilgungsquote noch eine konkrete Endfälligkeit fest und sehe auch keine Verpfandung von Sicherheiten oder zumindest des Staatskredites vor. Zuvor war die US-amerikanische Schutzorganisation in ihrem Bemühen, zumindest bestimmte Modifikationen der Durchführungsbestimmungen zu erreichen, größtenteils gescheitert. So hatte es die chilenische Regierung abgelehnt, in das Dekret Bestimmungen aufzunehmen, nach denen -

der Verlust der vertraglichen Rechte nur für die im Rahmen der Umschuldung eingelösten Kupons gelten sollte,

178 Sixty-Second Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year 1935, S. 28 f. 179 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1936, S. 234 ff.

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-

drei Viertel (und nicht nur die Hälfte) der für den Anleihedienst zur Verfügung stehenden Einkünfte zur Leistung von Zinszahlungen zu verwenden waren,

-

die Zinszahlungen in einem festen Verhältnis zu den Zinssätze der jeweiligen Anleiheverträge zu leisten waren. 180 Diese letzte vorgeschlagene Änderung wäre für die auf US-Dollar lautenden Anleihen vorteilhaft gewesen, weil die meisten Sterling- und Franc-Anleihen Chiles mit niedrigeren Zinssätzen ausgestattet waren.

Bereits im Sommer 1935 hatte der Foreign Bondholders Protective Council die Bildungzweier Schutzkomitees initiiert, mit denen er fortan zusammenarbeiten wollte, um die Interessen der Besitzer chilenischer Auslandsanleihen zu schützen. 181 Ein Komitee wurde von Besitzern von Anleihen der Republik Chile gebildet, das zweite von solchen der Chilenischen Hypothekenbank. Eine Hinterlegung von Anleihen durch die Obligationäre schien den Schutzkomitees nicht notwendig. Sie forderten die Anleihegläubiger nur auf, sich beim jeweiligen Komitee registrieren zu lassen und dabei die Höhe des Nennwertes der von ihnen gehaltenen Schuldverschreibungen anzugeben. Einige US-amerikanische Banken, die als Zahlstellen für chilenische Auslandsanleihen fungiert hatten, wurden von Chile gebeten, die Abwicklung des neu geregelten Schuldendienstes zu übernehmen. Doch angesichts der ablehnenden Haltung des Foreign Bondholders Protective Council weigerten sich sämtliche US-arnerikanischen Banken, die mit der Abwicklung des Schuldendienstes auf chilenische Anleihen betraut gewesen waren, im Rahmen des Gesetzes Nr. 5580 als Zahlstellen tätig zu werden. Schließlich wurde J. Henry Sehroder Trust Cornpany, New York, als Zahlstelle in den USA für die Einlösung von Kupons entsprechend Gesetz Nr. 5580 benannt. 182 Nachdem die Caja Aut6noma de Amortizaci6n de Ia Deuda PUblica die Obligationäre im Frühjahr 1936 zum ersten Mal aufgefordert hatte, ihren Zahlstellen die zwei ältesten unbezahlten Kupons zur Einlösung entsprechend der neuen Schuldenregelung vorzulegen, gab die New Yorker Effektenbörse ihren Mitgliedern am 18. Mai 1936 bekannt, daß sie Schuldverschreibungen, deren Zinsscheine entsprechend Gesetz Nr. 5580 und Dekret Nr. 37 eingelöst worden waren, als nicht lieferbar einstufe und daß solche Schuldverschreibungen an der New Yorker Effektenbörse mithin nicht handelbar seien. 183 Als Grund wurde angeführt, daß laut diesem Gesetz durch eine solche Kuponeinlösung die ursprüngliche Verpflichtung des Schuldners gelöscht würde. Nachfolgend zeigte sich, daß sich die Anleihegläubiger bei ihrer Entscheidung über eine Zustimmung zu der Schuldenregelung Chiles relativ eng an die Ein180 181 182 183

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 85 ff. ebenda, S. 79 ff. Securities and Exchange Comrnission (1937), S. 476. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1936, S. 239 ff.

li. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

345

schätzungen und Empfehlungen ihrer jeweiligen Schutzorganisationen hielten. Während bis Anfang 1937 rund 80% der Gläubiger von Pfund-Sterling-Anleihen ihre Kupons eingelöst hatten, war die Akzeptanz bei den Gläubigem der USDollar-Anleihen mit 25% wesentlich geringer. Nach Einschätzung des Council of the Corporation of Foreign Bondholders handelte es sich bei den meisten zustimmenden Besitzern von US-Dollar-Anleihen zudem um Gläubiger britischer Nationalität. 184 Besonders gering war die Akzeptanz in Frankreich. Bis Mai 1936 hatten nur circa 2 1/2% der französischen Besitzer der 6% Republik-ChileAnleihe von 1930 ihre Kupons zur Einlösung vorgelegt. 185 Der wirtschaftliche Aufschwung Chiles setzte sich auch nach lokrafttreten der unilateralen Schuldenregelung weiter fort. Das reale Bruttoinlandsprodukt wuchs zwischen 1935 und 1938 mit einer durchschnittlichen Rate von 3,9% p. a. 186 Die wichtigste Triebkraft des Aufschwungs war der Anstieg der Produktion im Verarbeitenden Gewerbe, die nach wie vor durch ein hohes Maß an Protektion gefördert wurde. 187 Im Jahre 1938, als das reale Bruttoinlandsprodukt um gerade 1,7% über dem Wert von 1929 lag, übertraf die Produktion im Verarbeitenden Gewerbe das Niveau von 1929 bereits um 28 %. 188 Eine zweite wichtige Ursache für die günstige wirtschaftliche Entwicklung war das hohe Niveau der Bauinvestitionen. Diese lagen im Durchschnitt der Jahre 1935 bis 1938 um 77,5% über dem Wert des vorangegangen 4-Jahres-Abschnittes. 189 Nach Auslaufen der Steuererleichterungen für Bauinvestitionen im Jahre 1935 verwendete die Regierung einen Großteil der Mittel, die ihr aufgrundder Gesetze zur Regelung der öffentlichen Schulden zur Verfügung standen, zur Durchführung eines staatlichen Bauprogramms. 190 Ihr Ziel, den Regierungshaushalt auszugleichen, konnte sie in der zweiten Hälfte der dreißiger Jahre durchgehend einhalten. Die konjunkturbedingte Zunahme des Steueraufkommens veranlaßte sie sogar, einige Steuersätze zu senken und einzelne Steuern ganz abzuschaffen. 191 Im Vergleich zu den binnenwirtschaftlichen Faktoren trug der Warenexport nur wenig zur wirtschaftlichen Erholung Chiles bei. Auf der Angebotsseite wurde die Ausfuhr von den umfassenden außenwirtschaftliehen Regulierungen behindert. 192 Das System von Devisenverkehrskontrollen und Importlizenzen brachte 184 Vgl. Sixty-Third Annual Report fo the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1936, S. 26. 185 Vgl. Securities and Exchange Commission (1937), S. 476. 186 Vgl. G. Palma (1984), S. 67. 187 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 29 ff.; M. J. Marnalakis (1976), S. 91 f. 188 Vgl. G. Pa1ma (1984), S. 67. 189 Vgl. ebenda, sowie United Nations I Economic Commission for Latin America (1951), s. 290ff. 190 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 28. 19 1 Vgl. Sixty-Fourth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1937, S. 186. 192 Vgl. P. T. Ellsworth (1945), S. 31.

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es mit sich, daß Rohstoffe und Ausrüstungsgüter, die importiert werden mußten, nicht im ausreichenden Umfang zur Verfügung standen. Durch die Abschottung vom Weltmarkt ließ der Zwang zur effizienten Faktorallokation und zur nachfragegerechten Produktion nach. Die internationale Wettbewerbsposition Chiles verschlechterte sich. Aber auch die nur langsam zunehmende Auslandsnachfrage hatte ihren Anteil an dem geringen Wachstumsbeitrag des Exportsektors. Im Durchschnitt der Jahre 1935 bis 1938 erreichten die Exporterlöse gerade 35,2% der während der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre durchschnittlich erreichten Werte (siehe Abb. 22). Die Produktion im Bergbau, dem wichtigsten Exportsektor, lag 1938 noch um 23,3 % unter dem Niveau von 1929. 193 Gleichwohl konnte Chile hohe Handelsbilanzüberschüsse erzielen; die Exportwerte übertrafen die Importwerte zwischen 1935 und 1938 um durchschnittlich 68,9%. Trotz der deutlichen Verbesserung der wirtschaftlichen Leistungsfahigkeit Chiles in den Jahren nach lokrafttreten der unilateralen Schuldenregelung fielen die unter dieser Umschuldung geleisteten Zahlungen äußerst gering aus (siehe Tabelle 33). Am 8. Januar 1936 gab die Caja Aut6noma de Amortizaci6n de Ia Deuda PUblica die Höhe der ersten Annuität bekannt. 194 Danach hatte sie für das Jahr 1935 von der Corporaci6n de Ventas de Salitre y Yodo de Chile einen Gewinnanteil von 2.691.319 US-Dollar erhalten. Das Aufkommen aus der Besteuerung der im Kupferbergbau tätigen Unternehmen belief sich für das Jahr 1935 auf 1.436.933 US-Dollar. Vom Gesamtaufkommen der entsprechend Gesetz Nr. 5580 erzielten Einkünfte (4.128.252 US-Dollar) wurde die Hälfte dem Zinsdienst zugewiesen. Bezogen auf die ausstehenden Auslandsanleihen ergab dies eine Verzinsung von 0,475%, die im Jahre 1936 gezahlt wurde. Auch in den beiden folgenden Jahre fielen die dem Schuldendienst zugewiesenen Einkünfte und die Verzinsung der konsolidierten Auslandsanleihen niedrig aus. Für das Jahr 1936 nahm die Caja Aut6noma insgesamt 4.919.574 US-Dollar ein, für das folgende Jahr 6.106.751 US-Dollar. Daraus resultierte eine Verzinsung von 0,605 % im Jahre 1936 und von 0,786% im Jahr darauf. Wären die gemäß Gesetz Nr. 5580 zugewiesenen Einnahmen, wie von den Gläubigerschutzorganisationen gewünscht, ausschließlich zur Zinszahlung verwendet worden, und hätte die chilenische Regierung die in den entsprechenden Jahren erzielten Haushaltsüberschüsse ebenfalls zur Zinszahlung eingesetzt, so hätte die Verzinsung der Auslandsanleihen im Jahre 1935 fünfmal so hoch, im Jahre 1936 fast viermal so hoch und im Jahre 1937 zweimal so hoch ausfallen können - ohne, daß die Regierung gezwungen gewesen wäre, die Steuerlast zu erhöhen. 195 Statt dessen benutzte die Regierung nicht nur die gemäß Gesetz Nr. 5580 für den Tilgungsdienst zu verwendenden Einnahmen für Anleiherückkäufe, sondern nahm darüber hinaus auch noch außerplanmäßige Tilgungen durch Aufkäufe am 193 194 195

Vgl. G. Palma (1984), S. 67, sowie M. J. Mamalakis (1976), S. 92. Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1935, S. 98. Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1937, S. 216.

2.691.319 2.671.068 2.981.957 2.747.242 2.979.512 3.468.355 2.639.367c) 2.660.900 2.357.389 1.729.016 2.243.827 4.255.592c) 3.483.233 4.884.118 4.287.412

-

1.436.933 2.248.506 3.124.794 11.263.667 6.348.009 5.864.980 6.665.879c) 7.305.409 6.044.262 4.712.672 4.515.520 3.081.259c) 1.583.197 339.416 228.573

Einkünfte aus Einkünfte aus der Beteiligung Besteuerung der an den Gewinnen Einnahmen der der Corporaci6n im Kupferbergde Ventas de Sa- bau tätigen Untemehmen litre y Y odo de Chile

45.064 65.810 60.161 74.043 60.750 57.562 60.289 53.697 52.274 55.083 78.782 67.932

-

-

79.601 62.872 64.287 106.547 109.086 108.032 122.781 84.113 79.835 91.851 85.022 74.906

-

-

-

Anteil der Anteil der im Salpeterindu- Kupferbergstrie bau tätigen Unternehmen

Aufkommen aus Importzoll auf Erdöl

4.128.252 4.919.574 6.106.751 14.135.574 9.456.203 9.457.783 9.485.836 10.136.145 8.567.245 6.624.758 6.897.157 7.468.960 5.213.364 5.387.338 4.658.824

Gesamt

Einkünfte der Caja Aut6noma de Amortizaci6n de la Deuda Pllblica

-

-

-

-

6.000.000 7.150.000 5.102.930 2.840.000 2.000.000 650.000

-

-

-

-

-

2.064.126 2.459.787 3.053.000 7.067.642 882.676 786.430 362.497 383.552 309.148 985.806 1.390.965 6.241.304 2.606.682 2.531.000 2.531.000

Für inländi- Ausgaben für sehe Zwecke Anleiherückverwendete käufe Gelder">

0,475 0,605 0,786 2,0925 1,5225 1,539 1,558 1,68 1,428 1,126 1,202 1,415 1,0296 1,109 1,1259

(in% p. a.)

Verzinsung der ausstebenden Auslandsanleihenbl

a) Zu Lasten der Amortisationsleistungen. b) Die Zinszahlungen wurden jeweils im Jahr nach Zuweisung der Einkünfte geleistet; Zuordnung in obiger Tabelle erfolgte gemäß Jahr der Zuweisung. c) Einschließlich Überträge vom Vorjahr. Quellen: Foreign Bondholders Protective Council, Report For Years 1946 through 1949, S. 104 f.; Council ofthe Corporation ofForeign Bondholders, Annual Report, verschiedene Ausgaben.

1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949

Jahr

US-Dollar

Tabelle 33: Chile- Schuldendienstzahlungen gemäß Gesetz Nr. 5580, 1935-1949

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348

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

offenen Markt vor - zu Kursen, die aufgrund der geringen Verzinsung der Anleihen extrem niedrig lagen (siehe Tabelle 34). Durch planmäßige Tilgungen wurden bis Anfang 1939 Anleihen mit einem Nennwert von 77.498.500 USDollar, 1.722.363 Pfund Sterling und 9.144.000 Schweizer Franken aufgekauft. Dafür mußte Chile insgesamt 14.644.700 US-Dollar aufwenden. 196 Das bedeutete, daß die chilenische Regierung während dieser vier Jahre mit einem jährlichen Aufwand, der durchschnittlich weniger als einem Prozent des Gesamtnennwertes der jeweils ausstehenden Auslandsanleihen entsprach, 29% ihrer Auslandsanleihen planmäßig tilgen konnte. Überdies repatriierte Chile durch außerplanmäßige Tilgungen zusätzlich Anleihen mit einem Nennwert von 4.352.000 US-Dollar, 3.768 Pfund Sterling und 451.000 Schweizer Franken. Im gleichen Zeitraum leistete das Schuldnerland Zinszahlungen, die gerade 16% der entsprechend den ursprünglichen Anleiheverträgen zu erbringenden Verzinsung entsprachen. Die Verzinsung der ausstehenden Auslandsanleihen belief sich im Durchschnitt auf knapp 1% p. a. Der während der Jahre 1936 bis 1938 planmäßig geleistete Schuldendienst entsprach gerade 3,5% der während dieses Zeitraumes erzielten Exporterlöse. Im Sommer 1937 erhöhte die chilenische Regierung den Importzoll auf Erdöl. 197 .Da durch diese Maßnahme auch die Salpeter- und Kupferindustrie betroffen waren, fiel der für den Schuldendienst zur Verfügung stehende Betrag entsprechend geringer aus. Der Foreign Bondholders Protective Council, für den eine solche Möglichkeit der indirekten Beschneidung der für den Schuldendienst zur Verfügung stehenden Einkünfte mit ein Grund für die Ablehnung des Gesetzes Nr. 5580 gewesen war, protestierte daher gegen die Zollerhöhung. 198 Auf Wunsch des Council of the Corporation of Foreign Bondholders wandte sich die britische Regierung in dieser Angelegenheit an die Regierung Chiles. 199 Daraufhin veranlaBte die chilenische Regierung, daß die Caja Aut6noma de Amortizaci6n de la Deuda PUblica ab 1938 in Höhe der Mehrausgaben, die der Salpeter- und Kupferindustrie durch die Zollerhöhung entstanden, entsprechende Kompensationszahlungen erhielt. 2oo Nach erneuten Gesprächen mit den Gläubigerschutzvereinigungen, die - abgesehen von der Corporation of Foreign Bondholders - weiter an ihrer Ablehnung des Gesetzes Nr. 5580 festhielten, erließ die chilenische Regierung am 17. Mai 1938 Dekret Nr. 1730, das die Auslegung des Gesetzes im Sinne der Anleihegläubiger modifizierte. Das Dekret bestimmte, daß Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1938, S. 254. Vgl. Sixty-Fourth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1937, S. 32. 198 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1937, S. 190 f., s. 216. 199 Vgl. Sixty-Fourth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1937, S. 32. 2oo Vgl. Sixty-Fifth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1938, S. 26 f. 196

197

6%

Republik Chile

94

7%

65 Städte und Gemeinden•> c)

6%

Caja de Credito Hipotecario

1929

1926

1929

1928

1930

1928

Jahr der Emission

Höchst Niedrigst Höchst Niedrigst

1962

Höchst Niedrigst Höchst Niedrigst

Höchst Niedrigst

Höchst Niedrigst

Art der Kurse

1961

1960

1949

1963

1961

Jahr der Fälligkeitb)

86 10 1/8

1931

91 85 64 1/8 7 1/2

100 3/4 91 75 3/4 22

86 99 84 6 3/8 96 1!2 86 1/2 70 10 1/2

91 3/4 87 70 10 1/8

94 70

1930

15 7/8 3

30 1/2 8 5/8

13 2 3/4 13 2 1/2

14 1/2 3 3/8

15 3 1/2

1932

16 1/2 6 1/2

20 1/2 9 1/2

13 1/2 4 15 3/8 4 1/8

17 5

17 1/4 5

1933

16 3/8 8

18 1/4 10

13 5 7/8 12 3/4 7

17 3/4 7 1/8

17 7/8 7 3/4

1934

Quellen: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1938, S. 216 ff.

a) An der New Yorker Effektenbörse notierte Höchst- und Niedrigstkurse der auf US-Dollar lautenden Anleihen. b) Gemäß ursprünglichen Anleiheverträgen. c) Kurse für gestempelte Anleihen (Schuldendienst entsprechend Gesetz Nr. 5580). d) Gemeinschaftsanleihe. e) Ab 1932 keine Zinszahlungen. f) Keine Stempelung.

92

6 3/4% 99 1/4

Caja de Credito Hipotecario

C. Unternehmen

100 1/4

7%

91 1/2

94

Emissionskurs

Stadt Santiagoe>

B. Städte

6%

Zinsfuß

Republik Chile

A. Staat

Emittent

1/2 1/2 1/2 3/4

14 1/4 101/2

14 3/4 II

II 9 12 9

15 1/2 10 3/4

15 1/2 10 1/2

1935

1/2 1/4 1/2 1/4

17 12

17 12 1/2

15 II 16 II

19 7/8 14

19 7/8 13 3/4

1936

Tabelle 34: Chile- Börsenkurse ausgewählter Auslandsanleihen, 1930-19388 )

22 9

21 5/8 II

20 1/2 10 1/4 21 1/4 8 5/8

24 7/8 12

24 3/4 11 1/2

1937

1/2 1/8 5/8 1/2

18 3/8 13

18 1/8 12 1/2

16 11 16 II

19 718 14 1/4

19 7/8 15

1938

13 12 7/8

12 7/8 12 1/4

0 0 0 0

15 1/2 13 1/2

15 13 1/2

1938c)

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

350

-

das Gesetz Nr. 5580 die Kapitalschuld der ursprünglichen Anleihen in keiner Weise berühre,

-

das Gesetz nur die Zins- und Tilgungspläne gegenüber den ursprünglichen Anleiheverträgen abändere,

-

die Regierung Chiles der alleinige Schuldner der von der Caja de Credito Hipotecario, der Transandine Eisenbahngesellschaft, der Wassergesellschaft von Valparaiso und den Städten emittierten Anleihen werde,

-

die Fälligkeitstermine der Anleihen um genau die Zeit hinausgeschoben würden, die notwendig sei, um die Schuldenregelung des Gesetzes durchzuführen,

-

die ursprünglichen Anleiheverträge in sonstiger Hinsicht unverändert blieben.2ot

Angesichts dieses Entgegenkommens der chilenischen Regierung zog der Foreign Bondholders Protective Council seine Empfehlung an die Obligationäre, dem Gesetz Nr. 5580 nicht zuzustimmen, zurück. 202 Er empfahl ihnen freilich auch nicht die Annahme, weil andere wichtige Einwände gegen die Umschuldung weiterbestünden. Am 20. September 1938 entschied die New Yorker Effektenbörse, Anleihen, deren Kupons entsprechend Gesetz Nr. 5580 eingelöst worden waren, zum Handel zuzulassen. 203 Die Caja Aut6noma forderte daraufhin alle Gläubiger von US-Dollar-Anleihen, die der Schuldenregelung nun zustimmten oder bereits früher zugestimmt hatten, auf, Sehroder Trust Company die Mäntel und Bögen ihrer Schuldverschreibungen zur Stempelung vorzulegen, damit die Stücke an der New Yorker Effektenbörse lieferbar waren. 204 Der Stempelaufdruck lautete wie folgt: "Subject to the provisions of Law No. 5580 of January 31, 1935, as regulated by Decree No. 1730 of May 17, 1938 and Decree No. 37 of January 4, 1936, of the Republic of Chile, and decrees issued pursuant thereto." 205 Auch während des Zweiten Weltkrieges und in den unmittelbaren Nachkriegsjahren leistete Chile nur geringfügige Zahlungen auf seine langfristigen Auslandsschulden. Im Zeitraum 1939 bis 1947 erhielt die Caja Aut6noma im Jahresdurchschnitt 8.145.272 US-Dollar. Dies war nur wenig mehr als während der ersten vier Jahre der Umschuldung (7.322.538 US-Dollar jahresdurchschnittlich). Damit blieb auch die Verzinsung der Auslandsanleihen niedrig. Die Zinshöhe belief sich durchschnittlich auf 1,4% p. a., wobei die jährlichen Schwankungen gering ausfielen. Die höchste Verzinsung wurde mit 1,68 % im Jahre 1942 festgestellt, die niedrigste, 1,0296 %, im Jahre 1947 (siehe Tabelle 33).

201 202 2o3 204 2os

Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1938, S. 245. Vgl. ebenda, S. 246 f., S. 254, S. 250 f. Vgl. ebenda, S. 247 f ., S. 255. Vgl. ebenda, S. 248 f. Ebenda, S. 256.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

351

Die für den Tilgungsdienst vorgesehenen Mittel wurden zudem- abweichend von den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580 und gegen den Protest der Gläubigerschutzorganisationen- zwischen 1940 und 1945 überwiegend für inländische Zwecke und nicht zum Rückkauf von Auslandsanleihen verwendet. Im Januar 1939 hatte ein schweres Erdbeben Chile große wirtschaftliche Schäden zugefügt. Daraufhin wurde ein Gesetz erlassen, das den Wiederaufbau und die Entwicklung des Landes fördern sollte. Im Rahmen dieses Gesetzes wurde die Regierung ermächtigt, zu diesem Zweck zeitweilig auf die für den externen Anleihedienst vorgesehenen Mittel zurückzugreifen. 206 Bis März 1946, als die Regierung diese Ermächtigung wieder aufhob, wurden insgesamt 23,7 Mio. US-Dollar, die der Caja Aut6noma entsprechend den Bestimmungen des Umschuldungsgesetzes zuflossen und die für Anleiherückkäufe vorgesehen waren, wieder abgezogen und für inländische Zwecke verwendet. Die Mittel wurden freilich nicht nur zur Beseitigung von Erdbebenschäden, sondern auch zur Finanzierung öffentlicher Investitionen und zur Förderung der Entwicklung des Landes eingesetzt. 207 Für Amortisationen entsprechend Gesetz Nr. 5580 wendete Chile zwischen 1940 und 1945 im Jahresdurchschnitt nur 703.066 US-Dollar auf, während es in den Vorjahren noch durchschnittlich 3.105.446 US-Dollar pro Jahr gewesen waren. Als eine erste Ersatzleistung für die den Anleihegläubigern verlorengegangenen Amortisationsgelder beschloß die Regierung im Jahre 1946, einen Kredit in Höhe von 1 Mio. US-Dollar aufzunehmen und das Geld der Caja Aut6noma zur Verfügung zu stellen. Diese sollte es dann zugunsten des externen Anleihedienstes verwenden. 208 Vier Jahre zuvor, als der Council of the Corporation of Foreign Bondholders zum wiederholten Male gegen die anhaltende Zweckentfremdung der für den Tilgungsdienst vorgesehenen Gelder protestiert hatte, war die Regierung dem Protest mit dem Argument begegnet, daß diese Maßnahme aufrechterhalten werden müsse, weil es der Regierung unmöglich sei, ausländische Kredite zu erhalten. 209 Die Höhe der für den externen Anleihedienst zur Verfügung stehenden Devisen wurde aber nicht nur durch die zeitlich begrenzte Zweckentfremdung der für den Tilgungsdienst vorgesehenen Gelder vermindert. Darüber hinaus führte die Regierung zum 1. Januar 1942 eine neue Steuer auf die Gewinne der im Kupferbergbau tätigen Unternehmen ein. 210 Das entsprechende Gesetz nannte Grund206 Vgl. Sixty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1940, S. 25 f. 201 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Report for Years 1946 through 1949, S. 113; P. T. Ellsworth (1945), S. 87. 208 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Report for Years 1946 through 1949, S. 112, sowie Seventy-Third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1946, S. 22. 209 Vgl. Sixty-Ninth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1942, S. 21. 210 Vgl. ebenda, S. 20 f., sowie M. Marnalakis, C. W. Reynolds (1965), S. 239.

352

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

preise für Kupfer; für alle Einkünfte, die die Unternehmen aufgrund höherer Preise erzielten, mußten sie fortan nicht mehr die normale Einkommensteuer entrichten. Statt dessen unterlagen diese Mehreinnahmen der neuen Gewinnsteuer. Im Ergebnis hatte das Gesetz zur Folge, daß die Einnahmen aus der normalen Einkommensteuer, die gemäß Gesetz Nr. 5580 dem externen Anleihedienst zugewiesen waren, plafondiert wurden. Von über die Grundpreise hinausgehenden Preisen im Kupferexport konnten die ausländischen Anleihegläubiger von nun an nicht mehr profitieren. Auch diese Maßnahme stellte einen Bruch der Umschuldungsbestimmungen von 1935 dar. Die chilenische Regierung hatte bei Erlaß des Gesetzes zugesichert, daß die dem externen Anleihedienst zugewiesenen Einkünfte weder anderen Verwendungen zugeführt noch durch Besteuerung oder sonstige Maßnahmen der Regierung vermindert würden. Der Protest, den die Gläubigerschutzorganisationen nach Einführung der neuen Steuer daher vorbrachten, blieb indes erfolglos. Die quantitative Bedeutung der neuen Steuer wird daran deutlich, daß allein das Aufkommen im Jahr der Einführung ausreichte, die Budgetdefizite der beiden Vorjahre abzudecken. Im Jahre 1943 erbrachte die neue Steuer bereits 389.315.784 Pesos; dies entsprach 10,4% der gesamten Staatseinnahmen. 211 Auch für die Entwicklung der Exporterlöse waren die hohen Preise für Kupfer, dem wichtigsten Ausfuhrgut Chiles, von erheblicher Bedeutung. Da die gesamte Warenausfuhr mengenmäßig kriegsbedingt stagnierte- während der ersten Jahre des Zweiten Weltkrieges ging sie sogar vorübergehend deutlich zurück-, konnte Chile seine Exporterlöse vornehmlich deswegen steigern, weil immer mehr höherwertiger Kupfer (statt niedrigwertigern Eisenerz) ausgeführt wurde und weil das Exportpreisniveau insgesamt kräftig anstieg. 212 Die Steigerung der Exporterlöse und die Erwirtschaftung beträchtlicher Handelsbilanzüberschüsse (siehe Abb. 22) gelang, obwohl Chile mit Beginn des Zweiten Weltkrieges seine wichtigen Absatzmärkte in Europa fast vollständig verlor. Während im Jahre 1939 noch 50,7% der chilenischen Exporte nach Europa verschifft worden waren, waren es im Jahre 1942 nur noch 6,3 %. 213 Gleichzeitig konnte Chile aber seine Ausfuhren in die Vereinigten Staaten stark erhöhen. Der entsprechende Anteil stieg von 30,5% 1939 auf 69,3% 1942. 214 An dieser insgesamt relativ günstigen Entwicklung der Schuldendienstkapazität Chiles konnten die ausländischen Anleihegläubiger freilich nicht partizipieren. Dabei spielte nicht nur die Zweckentfremdung der für den Tilgungsdienst vorgesehenen Mittel und die Neuregelung der Besteue211 Vgl. Seventy-First Annual Report of the Council of the Corporadon of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1944, S. 17, S. 150. 212 Vgl. United Nations I Economic Commission for Latin America (1951), S. 271 ff., s. 378 ff. 213 Vgl. P. T. Ellsworth (1944), S. 312, S. 314. 214 Vgl. Sixty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1940, S. 139; Sixty-Ninth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholder, For the Year ending 31st December 1942, S. 144.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

353

rung der im Kupferbergbau tätigen Unternehmen eine Rolle. Darüber hinaus setzte die vom Staat beherrschte Corporaci6n de Ventas de Salitre y Yodo de Chile ihre Abgabepreise so niedrig an- vornehmlich, um im Wettbewerb mit synthetischen Substituten Marktanteile halten zu können - , daß auch die zweite Quelle für den auswärtigen Anleihedienst, die staatliche Gewinnbeteiligung am Salpeterexport, keine steigenden Einnahmen erbrachte. 215 Im Ergebnis wandte Chile beispielsweise in den Jahren 1946/47 für die Bedienung der von Gesetz Nr. 5580 erfaßten Auslandsanleihen durchschnittlich gerade 2,5% seiner jährlichen Exporterlöse auf.

d) Nachfolgende, einvernehmliche Schuldenregelung 216 Ende 1947 entsandte die chilenische Regierung einen Vertreter nach London, der dort Verhandlungen mit dem Council of Foreign Bondholders und der Association Suisse des Banquiers über eine einvernehmliche Umschuldung der Auslandsanleihen Chiles führte. Anschließend verhandelte der Vertreter Chiles in der gleichen Sache in New York mit dem Foreign Bondholders Protective Council. Die Gläubigerschutzvereinigungen, die in ihrer Mehrzahl mit der unilateralen Umschuldung von 1935 nie einverstanden gewesen waren, hatten in den Vorjahren wiederholt gegen die verschiedenen Maßnahmen der chilenischen Regierung protestiert, durch die die dem externen Anleihedienst zur Verfügung stehenden Mittel beschnitten worden waren. Gleichzeitig hatten sie gegenüber Chile darauf gedrungen, den Schuldendienst auf die Auslandsanleihen endlich einvernehmlich mit Vertretern der Gläubiger zu regeln. In Vorgesprächen hatte die chilenische Regierung im Frühjahr 1947 noch darauf bestanden, daß eine solche einvernehmliche Umschuldung auch eine Herabsetzung des ausstehenden Anleihekapitals beinhalten müsse. 217 Nachdem die Gläubigerschutzvereinigungen diese Forderung kategorisch abgelehnt hatten, gelangten sie mit dem in die Gläubigerländer entsandten Vertreter Chiles relativ schnell zu einer Einigung. Bereits am 24. März 1948 konnten sie den Anleihegläubigem mitteilen, daß sie sich mit Chile auf die Konditionen einer Umstrukturierung der auswärtigen Anleiheverbindlichkeiten geeignet hatten. Am gleichen Tag veröffentlichte die chilenische Regierung die Grundzüge der Umschuldung, die den Obligationären im Laufe des Jahres - sobald die notwendigen legislativen und sonstigen Maßnahmen abgeschlossen seien - als förmliche Offerte zur Annahme vorgelegt werden sollte. 218 Ausschlaggebend für die Zustimmung der Gläubigerschutzorganisationen und für Vgl. P. T. Ellsworth (1944), S. 311. Die folgenden Ausführungen zur Umschuldung von 1948 reichen über den Untersuchungszeitraum des Teils C. der vorliegenden Arbeit hinaus. Zum Abschluß der Analyse der Umschuldung von 1935 scheinen sie dem Verfasser aber notwendig. 211 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Report for Years 1946 through 1949, s. 103. 218 Vgl. ebenda, S. 117. 215

216

23 Feldmann

354

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

ihre explizite Empfehlung an die Obligationäre, die Offerte Chiles anzunehmen, war nicht nur, daß diese Schuldenregelung wesentlich höhere Zahlungen an die Anleihegläubiger als unter Gesetz Nr. 5580 vorsah. Mitentscheidend war auch, daß diese Umschuldung zum einen feststehende Zinssätze und Fälligkeitstermine enthielt- worauf besonders der Foreign Bondholders Protective Council Wert legte - und daß zum anderen bessere Konditionen für die Obligationäre nicht durchsetzbar waren. So hatte sich der Council of Foreign Bondholders vergeblich bemüht, durchzusetzen, daß der Konsolidierungszinssatz in einer kürzeren Frist und auf ein höheres Niveau ansteigen sollte und daß die Amortisationszahlungen früher als zum letztlich vereinbarten Zeitpunkt auf die reguläre Weise geleistet werden sollten. 219 Die Bestimmungen der Umschuldung, die rückwirkend zum 1. Januar 1948 in Kraft trat, hatten folgenden Inhalt: 220 -

Jeder Anleihegläubiger hatte die Wahl, sich seine Schuldendienstzahlungen entweder entsprechend den neuen Umschuldungskonditionen oder entsprechend den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580, das mit bestimmten Modifikationen weiter in Kraft blieb, auszahlen zu lassen. Es war ihm selbstverständlich auch freigestellt, keiner der beiden Umschuldungen zuzustimmen; in diesem Fall wurden seine Schuldverschreibungen freilich überhaupt nicht bedient. Die Ausübung des Wahlrechtes war zeitlich befristet. In den Vereinigten Staaten beispielsweise endete die Annahmefrist für Gesetz Nr. 5580 am 31. Dezember 1948 und für die neue Umschuldungsregelung am 30. Juni 1951.

-

In den USA wurde die Konsolidierung, in die alle direkten und indirekten Anleiheschulden des Staates und der Städte einbezogen waren, durch eine Konversion der auf US-Dollar lautenden Schuldverschreibungen in Stücke einer neuen Konsolidierungsanleihe umgesetzt. Diese neue Anleihe, die eine Laufzeit von 46 Jahren hatte, wurde zu pari gegen die alten Obligationen getauscht. Die auf Pfund Sterling und Schweizer Franken lautenden Anleihen wurden demgegenüber nicht getauscht, sondern nur mit einem neuen Aufdruck versehen. Abgesehen von diesen technischen Unterschieden waren die Konditionen der Umschuldung für alle in die Konsolidierung einbezogenen Anleihen identisch.

-

Im Bereich des Zinsdienstes war eine Skala steigender Zinssätze vorgesehen. Chile hatte pro Jahr zu zahlen: 1 1/2% für 1948, 2% für 1949 und 1950,

219 Vgl. Seventy-Fifth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1948, S. 27. 220 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Report for Y ears 1946 through 1949, S. 117 ff., sowie Seventy-Fifth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1948, S. 24 ff.

li. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

355

2 1/2% für 1951, 1952 und 1953 sowie 3% für die folgenden Jahre. Da unter Gesetz Nr. 5580 die jeweils ältesten ausstehenden Kupons eingelöst worden waren - die erste, Anfang 1936 angebotene Zinszahlung beispielsweise war gegen Abgabe der in der zweiten Hälfte des Jahres 1931 und der in der ersten Hälfte des Jahres 1932 fälligen Kupons geleistet worden befand sich Chile mit der Einlösung seiner Kupons in einem 3 1/2 jährigen Rückstand. Die neuen Umschuldungsbestimmungen sahen nun vor, daß die Zinsen ab 1948 gegen Abgabe der im jeweils gleichen Jahr fälligen Kupons geleistet werden sollten. Sämtliche im Zeitpunkt der Umschuldung rückständigen Kupons wurden mithin annulliert. -

Im Bereich des Tilgungsdienstes waren für den Zeitraum 1948 bis 1953 ebenfalls andere Bestimmungen vorgesehen als für die Jahre danach: -

Während der ersten 6 Jahre der neuen Umschuldung hatte Chile jährlich einen Betrag in Höhe von 1 % der am 31. Dezember 1947 ausstehenden Auslandsanleihen für Tilgungszwecke aufzuwenden. Dieser Betrag in Höhe von 2.531.000 US-Dollar pro Jahr war zwischen 1948 und 1953 für den gesamten Tilgungsdienst aller Auslandsobligationen bestimmt, unabhängig davon, ob deren Besitzer die neuen Umschuldungsbestimmungen angenommen hatten oder nicht. Der Teil der Amortisationszahlungen, der für unter die neuen Umschuldungsbestimmungen fallende Anleihen aufgewendet wurde, durfte jedoch in keinem der 6 Jahre geringer sein als der Anteil dieser Anleihen an der gesamten ausstehenden externen Anleiheschuld Chiles. Die Tilgungen konnten entweder durch Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert oder- soweit die Anleihen unter pari notierten - durch freihändigen Rückkauf vorgenommen werden, wobei sich die chilenische Regierung das Recht vorbehielt, selbst zu entscheiden, in welchem Verhältnis sie US-Dollar-, Pfund-Sterling- und SchweizerFranken-Anleihen aufkaufte und an welchen der drei Emissionsplätzen sie dies tat.

-

Ab 1954 sollte den Zahlstellen jährlich ein kumulativer Tilgungsfonds in Höhe von 1 % der am 31. Dezember 1953 ausstehenden und gemäß der neuen Umschuldung zu bedienenden Auslandsanleihen zur Verfügung gestellt werden. Die Zahlstellen hatten diese Mittel zur Tilgung der unter die neue Umschuldung fallenden Schuldverschreibungen zu verwenden. Die Amortisationen sollten ebenfalls entweder durch Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert oder durch freihändigen Rückkauf unter pari erfolgen.

-

Die chilenische Regierung behielt sich vor, darüber hinaus zusätzliche Mittel zur Tilgung von unter die neuen Umschuldungsbestimmungen fallenden Anleihen einzusetzen.

23*

356

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

-

Die Annahme der neuen Umschuldungsbestimmungen seitens eines Anleihegläubigers implizierte, daß dieser seine durch Gesetz Nr. 5580 begründeten Ansprüche auf die Einnahmen aus der Besteuerung der im Kupferbergbau tätigen Unternehmen und aus der Beteiligung der chilenischen Regierung an den Gewinnen der Corporaci6n de Ventas de Salitre y Yodo de Chile aufgab. Die Regierung sicherte aber zu, diejenigen Anleihegläubiger, die der neuen Umschuldung zustimmten, an einer eventuell zur Besicherung neuer Auslandsschulden vorgenommenen Verpfandung oder sonstigen Belastung der Kupfer-, Salpeter- oder Jod-Einnahmen ipso facto anteilmäßig teilhaben zu lassen.

-

Sollten den Gläubigem irgendeiner der im Zeitpunkt der Umschuldung ausstehenden Auslandsanleihen oder irgendeiner der im Tausch gegen solche Anleihen ausgegebenen Schuldverschreibungen in Zukunft günstigere Bedingungen, als die neue Umschuldung enthielt, eingeräumt werden, so mußten diese günstigeren Bedingungen auch auf die Anleihen Anwendung finden, die gemäß der neuen Umschuldung bedient wurden.

-

Der Staat wurde der einzige und ausschließliche Schuldner von Anleihen, die auf Wunsch ihrer Eigentümer entweder gemäß Gesetz Nr. 5580 oder gemäß der neuen Schuldenregelung bedient wurden. Bei Anleihen, deren Eigentümer weder Gesetz Nr. 5580 noch der neuen Schuldenregelung zustimmten, übernahm der Staat die Funktion des Hauptschuldners.

-

Sollte in Zukunft in bezug auf die neue Schuldenregelung ein Zahlungsverzug eintreten, so würden den Gläubigem, die der neuen Schuldenregelung zustimmten, alle Rechte, die ihnen in den ursprünglichen Anleiheverträgen zugestanden hatten (beispielsweise hinsichtlich Höhe des Schuldendienstes und Besicherung der Anleihen), wieder eingeräumt werden. Ausgenommen von dieser Eventualklausel war einzig die Bestimmung, daß der Staat als einziger und ausschließlicher Schuldner aller Anleihen eingesetzt wurde, deren Gläubiger die neue Schuldenregelung annahmen.

-

An Obligationäre, die dem Gesetz Nr. 5580 bisher nicht zugestimmt hatten, die aber nun entweder diesem Gesetz oder der neuen Schuldenregelung zustimmten, und an Obligationäre, die dem Gesetz Nr. 5580 so spät zugestimmt hatten (nach 1940), daß ihnen ein Teil der früher gemäß diesem Gesetz geleisteten Zinszahlungen verloren gegangen war, wurden zinslose Zertifikate ausgegeben. Die Zertifikate verbrieften einen Anspruch auf diejenigen gemäß Gesetz Nr. 5580 geleisteten Zinszahlungen, die die jeweiligen Obligationäre nicht erhalten hatten. 221 Die Regierung verpflichtete sich, ab 1949 jährlich 300.000 US-Dollar zur Einlösung der Zertifikate bereitzustellen. Jeder Obliga-

221 Die für das Jahr 1947 festgelegten Zinszahlungen in Höhe von 1,0296 % wurden nicht durch Zertifikate verbrieft, sondern an alle berechtigten Obligationäre bar ausgezahlt.

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

357

tionär erhielt sein Zertifikat in Form verschiedener Teilzertifikate, die unterschiedliche FäHigkeiten aufwiesen. Im Falle der OS-amerikanischen Gläubiger beispielsweise erhielt jeder Berechtigte fünfTeilzertifikate, die nacheinander am 30. Juni 1950, 1952, 1954, 1956 und 1958 fallig waren. -

Die Anleihegläubiger Chiles hatten alternativ zu der neuen Schuldenregelung die Möglichkeit, ihre Kupons weiterhin entsprechend den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 5580 ausgezahlt zu bekommen. Die Annullierung rückständiger Kupons galt freilich in diesem Falle ebenso. Obligationären, die dem Gesetz bisher nicht zugestimmt hatten, wurde die Möglichkeit eingeräumt, dies innerhalb einer festgelegten Frist zu tun. Wie bereits erwähnt, sollten die Tilgungsleistungen bis Ende 1953 aus einem für alle Anleihen gemeinsamen Fonds in Höhe von jährlich 2.531.000 US-Dollar erbracht werden. Danach waren die Tilgungsleistungen für Anleihen, die gemäß Gesetz Nr. 5580 bedient werden sollten, wieder entsprechend den Bestimmungen dieses Gesetzes zu erbringen.

Mit dem Umschuldungsabkommen von 1948 konnte sich Chile gegenüber den ursprünglichen Anleiheverträgen erhebliche Schuldendienstentlastungen sichern -und dies nicht gegen den Willen seiner Gläubiger, wie noch bei der unilateralen Umschuldung von 1935, sondern mit deren Einverständnis. Während der überwiegende Teil der im Jahre 1948 ausstehenden Auslandsanleihen Chiles Zinssätze von 6% p. a. aufwies - die Stadtanleihen waren sogar durchgängig mit 7% p. a. zu verzinsen - , brauchte die chilenische Regierung für den Zinsdienst nun nur noch 3% p. a. aufzuwenden. In den Jahren vor 1954 fanden sogar noch niedrigere Zinssätze Anwendung. Auch im Bereich des Tilgungsdienstes waren die Zugeständnisse der Gläubigervertreter markant. Ein Großteil der konsolidierten Anleihen war ursprünglich Anfang der sechziger Jahre fällig; einige hätten bereits erheblich früher- zum Teil vor 1948- endgültig getilgt werden müssen. Die neue Umschuldung dagegen datierte die Endfälligkeit aller Anleihen auf das Jahr 1993. Dies implizierte, daß die jährlich aufzubringenden Tilgungsleistungen erheblich niedriger lagen als wenn Chile dazu verpflichtet worden wäre, die ursprünglichen Endfalligkeiten einzuhalten. Während Chile also mit dem Umschuldungsvertrag von 1948 gegenüber den ursprünglichen Anleiheverträgen erhebliche Schuldendiensterleichterungen erhielt, konnten gleichzeitig die Auslandsgläubiger erreichen, daß die Bedienung ihrer Forderungen gegenüber dem Gesetz Nr. 5580 wesentlich verbessert wurde. Zum einen wurden ihre Forderungen nach einer Übergangszeit mehr als doppelt so hoch verzinst als im Durchschnitt der vorangegangenen Jahre. Zum anderen verschaffte der Umschuldungsvertrag den Gläubigem Sicherheit über die genaue Höhe der bis zur Endfälligkeit ihrer Papiere zu erwartenden Zins- und Tilgungszahlungen. Im Rahmen der Umschuldung von 1948 gelang den Verhandlungsparteien auch in bezug auf die unilaterale Umschuldung von 1935 ein nachträglicher

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Kompromiß: Chile zahlte sämtliche gemäß Gesetz Nr. 5580 festgesetzten Zinsen auch an Obligationäre, die dieser Schuldenregelung verspätet zugestimmt hatten oder ihr erst im Zeitpunkt der einvernehmlichen Umschuldung zustimmten, und die Schutzvereinigungen verzichteten im Gegenzug auf die Einlösung im Rahmen dieser Umschuldung noch nicht bezahlter Kupons. Abgesehen von einem vergleichsweise geringfügigen Betrag an externen nichtgarantierten Industrieobligationen war die gesamte in Form von Anleihen bestehende Auslandsverschuldung Chiles - und damit ein Großteil der gesamten Auslandsverschuldung des Landes - von dem mit den Schutzorganisationen ausgehandelten Umschuldungsangebot betroffen. Im Zeitpunkt der Unterbreitung der Umschuldungsofferte belief sich der gesamte Nominalwert der ausstehenden direkten und indirekten Auslandsanleihen des Staates und der Städte auf umgerechnet 253.100.000 US-Dollar. Auf US-Dollar-Anleihen entfiel mit 131.262.000 US-Dollar gut die Hälfte. Der Rest verteilte sich auf Pfund-Sterling-Anleihen (23.979.400 Pfund Sterling) und Schweizer-Franken-Anleihen (106.565.500 Schweizer Franken). Fast alle Obligationäre nahmen das Umschuldungsangebot von 1948 an. Ende November 1949 waren bereits 92% der Pfund-SterlingAnleihen und 81% der Schweizer-Franken-Anleihen zur Annahme der neuen Umschuldungskonditionen vorgelegt worden. 222 Von den US-Dollar-Anleihen waren bis Ende 1949 rund 77% für die neue Schuldenregelung gemeldet worden, 18% sollten gemäß Gesetz Nr. 5580 bedient werden, und 5% waren für keine der beiden Schuldenregelungen zur Annahme präsentiert worden. 223 In den folgenden Jahren verlängerte die chilenische Regierung die Frist für die Annahme der Umschuldungsofferte von 1948 immer wieder, so daß letztlich fast alle davon betroffenen Schuldverschreibungen entsprechend dieser Schuldenregelung bedient wurden. Dies ist um so verständlicher, als sich in den Jahren nach lokrafttreten dieser Umschuldung der Unterschied in den Konditionen deutlich zeigte. Während die Obligationäre, die der neuen Schuldenregelung zugestimmt hatten, in den fünfziger Jahren im Durchschnitt 2,75% Zinsen pro Jahr erhielten, wurden unter dem Gesetz von 1935 in diesem Zeitabschnitt durchschnittlich nur 0,79% p. a. gezahlt. Anleihegläubiger, die keiner der beiden Schuldenregelungen zustimmten, erhielten nach wie vor keine Zinszahlungen. Während des Zweiten Weltkrieges und in den Jahren danach konnte Chile internationale Ausleibungen praktisch nur noch von der US-amerikanischen Export-Import-Bank und der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung erhalten. Ende 1952 - der Nominalwert der ausstehenden staatlichen, staatlich-garantierten und städtischen nicht-garantierten Auslandsanleihen hatte sich mittlerweile auf umgerechnet 183,6 Mio. US-Dollar vermindert- beliefen sich die von der chilenischen Regierung aufgenommenen oder von ihr garantierten 222

1949, 223

Vgl. Foreign Bondholders Proteelive Council, Report for Years 1946 through s. 108. Vgl. ebenda, S. 103.

li. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

359

Auslandsschulden bei der Export-Import-Bank auf 83,1 Mio. US-Dollar und bei der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung auf 16,8 Mio. USDollar. 224 Die staatliche Export-Import-Bank war bereits seit Anfang der vierziger Jahre der wichtigste Kreditgeber Chiles - auch zu einer Zeit also, als Chile seine Auslandsanleihen noch ausschließlich gemäß Gesetz Nr. 5580 bediente und zudem selbst die für diese unilaterale Schuldenregelung zur Verfügung stehenden Gelder auf verschiedene Weise kürzte. Die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung hatte ihre ersten Kredite an Chile erst im März 1948, unmittelbar nachdem sich die Vertreter der Anleihegläubiger mit Chile auf eine einvernehmliche Schuldenregelung geeinigt hatten, gewährt. 225 Bereits eineinhalb Jahre zuvor, im September 1946, hatte Chile bei der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung einen Kredit in Höhe von 40 Mio. USDollar beantragt. Gegen eine eventuelle Kreditgewährung zu diesem Zeitpunkt hatten die Gläubigerschutzvereinigungen seinerzeit Bedenken erhoben. 226 Der Council of the Corporation of Foreign Bondholders schrieb in seinem Bericht für das Jahr 1946: "The Council have feit it incumbent upon them ... to express the hope that the Bank (the International Bank for Reconstruction and Development, d. Verf.) would not feel it right to extend any credit facilities to the Chilean Government until the latter had entered into negotiations with the representatives of its foreign Bondholdersand had undertaken to redress the latter's grievances. The Council attach very great importance to the principle involved in this request."227

e) Resümee Ursächlich für den Ausbruch der chilenischen Schuldenkrise im Jahre 1931 war die weltweite Depression, von der das Land so schwer wie kein anderes getroffen wurde. Da sich einerseits das Verarbeitende Gewerbe in Chile zu dieser Zeit noch in einem frühen Entwicklungsstadium befand und der Landwirtschaft aufgrund natürlicher Gegebenheiten keine dominierende Rolle zukam, andererseits das Land aber über umfangreiche Bodenschätze verfügte, war der Bergbau, dessen Produktion fast ausnahmslos exportiert wurde, für die chilenische Volkswirtschaft von überragender Bedeutung. Die große Exportabhängigkeit des Landes ging einher mit einer starken Konzentration der Exportgüterstruktur. Allein zwei Produkte, Salpeter und Kupfer, erbrachten fast die gesamten Exporterlöse Chiles. Angesichts dieser Konstellation wird deutlich, warum der drastische 224 Vgl. United Nations I Department of Economic and Social Affairs (1955), S. 62. Vgl. ebenda, S. 61 f., sowie Foreign Bondholders Protective Council, Report for Years 1946 through 1949, S. 107 f. 226 Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Report for Years 1946 through 1949, s. 103. 227 Seventy-Third Annual Report of the Concil of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1946, S. 23. 22s

360

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Verfall der Rohstoffpreise und der starke Absatzrückgang für diese Produkte auf die Schuldendienstkapazität Chiles eine so gravierende Auswirkung hatten, daß eine Einstellung des externen Schuldendienstes unumgänglich wurde. Allen weiteren Faktoren, die bei dem Zahlungsverzug ebenfalls eine Rolle spielten, kam demgegenüber eine weitaus geringere Bedeutung zu. Dies gilt auch für den zweitwichtigsten Faktor, die rapide Zunahme der Auslandsverschuldung während der zwanziger Jahre. Damit wurde Chile zwar insoweit anfälliger gegenüber Schwankungen von Export- und Staatseinnahmen, als eine rückläufige Entwicklung dieser Einnahmen nun eher zu Schuldendienstschwierigkeiten führen konnte, doch die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise auf Chile waren so gravierend, daß eine Zahlungseinstellung im Jahre 1931 auch notwendig gewesen wäre, wenn das Volumen der Auslandsschulden wesentlich geringer gewesen wäre. Warum nun nahm Chile im Jahre 1935 die Bedienung seiner Auslandsanleihen auf eigene Initiative wieder auf? Warum verharrte es nicht weiter im Zustand des Zahlungsverzuges, sondern verpflichtete sich im Rahmen einer sofort wirksam werdenden unilateralen Umschuldung selbst zu bestimmten Schuldendienstleistungen? Der Wunsch, wieder möglichst schnell an die langjährige Tradition als guter Schuldner anzuknüpfen, war sicherlich ein Aspekt, der hierbei eine Rolle spielte. Dies war allein schon eine Frage der nationalen Ehre. Zudem bestand wohl die Hoffnung, durch Wiederaufnahme des - wenn auch stark herabgesetzten - externen Anleihedienstes die internationale Kreditwürdigkeit des Landes wiederherstellen zu können und damit mittelfristig die Möglichkeit zur Ernission neuer Auslandsanleihen zurückzugewinnen. Weil Chile anscheinend ohne eigenes Verschulden in die Schuldenkrise geraten war und unter der Großen Depression besonders schwer zu leiden gehabt hatte, konnte die Regierung die Hoffnung hegen, in den Gläubigerländern auf Verständnis für ihre einseitige Maßnahme zu stoßen und damit trotz der drastischen Herabsetzung des Schuldendienstes die internationale Kreditwürdigkeit des Landes wiederzugewinnen. Der entscheidende Grund für die unilaterale Umschuldung von 1935 war aber das Bestreben der chilenischen Regierung, die stark verminderte Schuldendienstkapazität zu deutlichen und endgültigen Schulden- und Schuldendienstentlastungen auszunutzen. Dabei wurde auch hingenommen, daß dies nur gegen den Widerstand der Gläubigerschutzvereinigungen möglich war. Während die zukünftigen Möglichkeiten neuer Anleihebegebungen Mitte der dreißiger Jahre höchst unsicher waren, bedeutete jeder Zinsschein und jede Schuldverschreibung, die zu einem Bruchteil des Nennwertes eingelöst wurden, eine endgültige, kaum wieder rückgängig zu machende Schulden- und Schuldendienstentlastung. Gegen die einseitige Maßnahme Chiles besaßen die Gläubiger kein probates Mittel. Im wichtigsten Gläubigerland, den USA, gab es erst seit kurzem eine Schutzorganisation, die sich 1935 noch in der Aufbauphase befand. Und anders als die Gläubigerbanken Chiles verfügten die Obligationäre und ihre Schutzvereinigungen nur über eine schwache Verhandlungsposition. Weder waren sie im

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

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Schuldnerland präsent, noch war Chile auf Einvernehmen mit ihnen angewiesen. Ihr wichtigstes Druckmittel, die Sperrung der Börsen für Neuemissionen, konnte angesichtsder Weltwirtschaftskrise und des fast vollständigen Zusammenbruches des Marktes für Anleiheemissionen von Entwicklungsländern keine Wirkung entfalten. Auch den Aufkauf von Schuldverschreibungen zu Kursen, die aufgrund der "schlechten" Umschuldungsbedingungen extrem niedrig lagen, konnten sie nicht verhindern. Selbst das an der New Yorker Börse verhängte Handelsverbot für Anleihen, die gemäß der Schuldenregelung bedient wurden, konnte Chile nicht davon abhalten, in dem Umfang, den es für richtig hielt, US-Dollar-Anleihen zu repatriieren. Ein Aspekt war im Falle Chiles freilich nicht ursächlich für die schwache Stellung der Anleihegläubiger: Die Tatsache, daß die Anleihen Chiles in verschiedenen Ländern begeben worden waren und daß mithin mehrere Schutzorganisationen tätig wurden, hätte Chile im Falle von Verhandlungen dazu ausnützen können, die verschiedenen Gläubigerländer gegeneinander auszuspielen. Doch angesichts der ungünstigen Konditionen lehnten fast alle Schutzvereinigungen die Umschuldung ab - ohne daß sie sich um die Abstimmung auf eine einheitliche Position verständigen mußten. Auf seiten des Schuldnerlandes gestaltete sich der institutionelle Rahmen der Umschuldung denkbar einfach. Da es keine relevante Opposition gegen die Pläne der Regierung gab, mußte sie ihre Umschuldungsvorstellungen nur in Gesetzesform gießen, das Gesetz vom Kongreß verabschieden, vom Präsidenten unterzeichnen und im Amtsblatt verkünden lassen. Die Caja Aut6noma de Amortizaci6n de Ia Deuda PUblica war bereits im Jahre 1932 gegründet worden, und die für den Schuldendienst vorgesehenen Einnahmen mußten nicht neu erhoben werden, sondern brauchten nur statt an das Finanzministerium an die Caja Aut6noma überwiesen zu werden. Banken, die bereit waren, in den Gläubigerländern den Anleihedienst im Rahmen des Umschuldungsgesetzes zu übernehmen, waren auch rasch gefunden. Unter den instrumentalen Aspekten der angewandten Umschuldungstechnik stachen folgende besonders hervor (siehe dazu Tabelle 35): -

Die ursprünglichen Anleiheverträge wurden de facto aufgehoben. An ihre Stelle trat eine einseitige gesetzliche Regelung, die ein unverbindliches da jederzeit widerrufliches oder abänderbares- Zahlungsversprechen enthielt. Bemerkenswert ist, daß die Schutzorganisationen nicht per se gegen eine Umsetzung von Umschuldungen durch im Schuldnerland erlassene Gesetze waren. Aus abwicklungstechnischen Gründen zogen sie diese Form der Umschuldung unter bestimmten Umständen sogar einem formellen Vertrag vor. Entscheidend war für sie unter umschuldungstechnischen Aspekten nur, daß dieses Gesetz keine Annullierung der Anleiheverträge implizierte.

-

Die Höhe des im Rahmen der Umschuldung zu leistenden Schuldendienstes war nicht betraglieh oder im Verhältnis zu den ursprünglichen Zahlungsverpflichtungen prozentual fixiert, sondern hing ausschließlich vom Umfang

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

bestimmter Staatseinnahmen ab. Dies bedeutete zum einen, daß nur die Höhe dieser Einnahmen für die Höhe des geleisteten Schuldendienstes ausschlaggebend war und sonstige Einnahmekategorien des Schuldnerlandes a priori vollkommen außer Betracht blieben, und zum anderen, daß die Höhe des geleisteten Schuldendienstes in keinem Bezug mehr stand zu den in den ursprünglichen Anleiheverträgen fixierten Bedingungen. Der Umfang des insgesamt festgelegten und des einer einzelnen Anleihe zugesprochenen Schuldendienstes waren unabhängig davon, welche Zinssätze und Tilgungsquoten in den einzelnen Anleiheverträgen vereinbart worden waren. -

Während die Auslandsanleihen Chiles von verschiedenen Arten von Emittenten begeben worden waren (Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen, öffentliche Unternehmen), trat nun die Zentralregierung gegenüber den Auslandsgläubigem als einziger Schuldner auf. Im Außenverhältnis übernahm sie sämtliche externen Anleiheschulden der anderen Emittenten. Im Innenverhältnis erließ sie dafür bestimmte Ausgleichsregelungen. Dieser Schuldnerwechsel unterstrich zum einen die Annullierung der Anleiheverträge und erhöhte zum anderen die Verhandlungsstärke des Schuldnerlandes, das gegenüber den Gläubigerländern fortan als geschlossene Partei auftreten konnte.

-

Die praktische Umsetzung der Umschuldung gestaltete sich in instrumentaler Hinsicht genauso einfach wie in institutioneller. Die Schuldverschreibungen mußten weder konvertiert noch gestempelt werden. 228 Die Caja Aut6noma legte einmal pro Jahr, nach Erhalt der zugewiesenen Einnahmen, die Höhe des anzuwendenden Zinssatzes fest, und in entsprechender Höhe wurden die Kupons eingelöst. Tilgungen wurden nach eigenem Ermessen durch Käufe am offenen Markt vorgenommen.

Das besondere an der Umschuldung chilenischer Auslandsverbindlichkeiten im Jahre 1935 war, daß sie gegen den Willen und Widerstand der Gläubiger zustandekam. Dies bedeutete, daß die Konditionen dieser Umschuldung- anders als bei den meisten einvernehmlich vereinbarten Konsolidierungen- nicht einen Konsens zwischen Gläubigern und Schuldner über die einer Umschuldung zugrundezulegenden Prinzipien widerspiegelten. Statt dessen setzte das Schuldnerland seine Vorstellungen einseitig durch. Die Umschuldungsprinzipien der Gläubiger wurden in der anschließenden Diskussion mit dem Schuldnerland deutlich. Die Grundprinzipien der Gläubiger und des Schuldners sollen im folgenden einander gegenübergestellt werden. Dabei zeigt sich, daß die Vorstellungen beider Seiten in vielen Fällen nicht fundamental divergierten, sondern daß vielfach Uneinigkeit über die konkrete Ausgestaltung eines Umschuldungsprinzips bestand, über dessen Gültigkeit man sich grundsätzlich einig war. 228 In den Vereinigten Staaten wurden die Schuldverschreibungen der Caja de Credito Hipotecario mit einem Stempelaufdruck versehen. Vgl. Foreign Bondholders Protective Council, Annual Report 1936, S. 240 ff.

Zinsverkeine bindlichkeiten gegenüber der Umschuldung nicht zustimmenden Obligationärenb)

Freihändiger Rückkauf bei Kursen unter pari, ansonsten Auslosung und Rückzahlung zum Nennwert.

50%c) der Gewinn- Nicht festbeteiligung des gelegt Staates bei der chiIenisehen Salpeterund Jod-Verkaufsgesellschaft plus 50%c) der Einnahmen des Staates aus der Einkornmenbesteuerung der im Kupferbergbau tätigen Unternehmen zu Tilgungszwecken zu verwenden.

Laufzeit

Sicherheiten

keinedl Variabler Zinssalz. 50% der Gewinnbeteiligung des Staates bei der chilenisehen Salpeterund Jod-Verkaufsgesellschaft plus 50% der Einnahmen des Staates aus der Einkommenbesteuerung der im Kupferbergbau tätigen Untemehmen für ZinszahIungen zu verwenden.

Konsolidierungszinssatz

Rückzahlungskonditionen

Ausstehende Kapitalbeträge der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen im Jahr des Inkrafttretens der Umschuldung. Nach einer Übergangszeit. Von diesen 50% waren auch die Kosten Chiles für die Durchführung der Umschuldung zu decken. Die dem Schuldendienst zugewiesenen Staatseinnahmen wurden nicht an die Gläubiger verpfandet.

Insgesamt, in Goldpesos: 3.867.403.606

US-DollarAnleihen: $ 264.591.100") Pfund-SterlingAnleihen: f 29.601.270") Schweizer-Franken-Anleihen: sfr 120.627.ooo•>

AuslandsAb I. Juli anleihen des 1931 Staates und der Städte sowie staatlich garantierte Auslandsanleihen

Stun- Tilgung dungsfrist

SchuldenStreichungen

Art der Schuld Konsolidie- Betrag rungsperiode

Art und Höhe der konsolidierten Schulden

Quellen: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1935, S. 30 f.; Sixty-Second Annual Report ofthe Council ofthe Corporation ofForeign Bondholders, For the Year 1935, S. 156.

a) b) c) d)

31. Januar 1935

Datum der Umschuldung

Tabelle 35: Chile- Konditionen der internationalen Umschuldung von 1935

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Ob dies auch für das Einvernehrnlichkeitsprinzip galt, auf dessen Einhaltung die Gläubiger drängten, erscheint zweifelhaft. Zwar entsandte die chilenische Regierung nach Verabschiedung des Umschuldungsgesetzes Delegationen in die Gläubigerländer, um Einvernehmen mit den Gläubigervertretern zu erzielen. Da sie jedoch zu substantiellen Zugeständnissen nicht bereit war, kann von einer Anwendung des Prinzips, die Konditionen einer internationalen Umschuldung einvernehmlich zwischen Schuldner und Gläubigem auszuhandeln, nicht gesprochen werden. Nichtsdestoweniger offenbart die Gesprächsbereitschaft Chiles in gewisser Weise die implizite Anerkennung des Einvernehmlichkeitsprinzips, das dann schließlich in der Umschuldung von 1948 auch angewandt wurde. Grundsätzliche Einigkeit bestand zwischen Gläubigervertretern und Schuldnerland demgegenüber in der Anerkennung des Gleichbehandlungsprinzips: Unabhängig vom jeweiligen Emittenten sollten alle Auslandsanleihen Chiles in die Umschuldung einbezogen und - von bestimmten Differenzierungen abgesehen -auch zu den gleichen Konditionen v.erzinst und getilgt werden. Ob kurzfristige Bankkredite ebenfalls zu den gleichen Konditionen zu konsolidieren waren, wurde hingegen kontrovers diskutiert. Die chilenische Regierung plädierte hier für eine bevorzugte Behandlung - schließlich war sie auf das Einvernehmen mit den internationalen Banken angewiesen-, während von den Schutzorganisationen zumindest der Foreign Bondholders Protective Council die Auffassung vertrat, daß das Gleichbehandlungsprinzip auch auf diese Schuldenkategorie Anwendung finden sollte. Einen besonders deutlichen Ausdruck fand das Gleichbehandlungsprinzip in der Meistbegünstigungsklausel, die bereits in Dekret Nr. 37 vom 4. Januar 1936 enthalten war und die auch in das Umschuldungsabkommen von 1948 aufgenommen wurde. Diese Klausel stellte sicher, daß ein einmal austariertes Konditionengefüge in Zukunft nicht einseitig zugunsten einzelner Anleihen modifiziert werden konnte. Eine wichtige Ausnahme von der grundsätzlichen Gültigkeit des Gleichbehandlungsprinzips war für die Gläubiger, daß die Unterschiedlichkeit der in die Umschuldung einbezogenen Anleihen- beispielsweise hinsichtlich Zinshöhe, Besicherung o. ä. - durch die Konditionen der Konsolidierung im gewissen Umfang gewahrt werden sollte. So sollten z. B. die Zinssätze nicht auf eine einheitliche Höhe herabgesetzt, sondern gegenüber den ursprünglichen Anleiheverträgen um einen einheitlichen Prozentsatz gesenkt werden. Diese Forderung wurde aber weder vom Schuldnerland in der unilateralen Umschuldung von 1935 erfüllt, noch in der einvernehmlichen Umschuldung von 1948 berücksichtigt. In engem Zusammenhang mit der von den Gläubigem gewünschten Differenzierung stand ihre Vorstellung, daß die ursprünglichen Anleiheverträge zumindest bei kurzfristigen Umschuldungen weitestgehend in Kraft bleiben sollten. So sollte der Emittent nicht aus seiner Verpflichtung entlassen werden, und weder die eingeräumten Sicherheiten noch das ausstehende Kapital sollten durch die Ände-

II. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

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rung des Schuldendienstes berührt werden. Für das Schuldnerland war es im Rahmen seiner unilateralen Umschuldung dagegen der einfachste Weg, die ursprünglichen Anleiheverträge durch eine gesetzliche Regelung abzulösen, die Vorstellungen der Gläubigervertreter wurden daher zunächst nicht berücksichtigt. Mit Erlaß des Dekretes Nr. 1730 vom 17. Mai 1938 indes kam Chile schließlich ihren Vorstellungen in dieser Hinsicht entgegen. Auf den ersten Blick entsprach auch die einvernehmliche Umschuldung von 1948 nicht dieser Forderung der Gläubiger, doch erstens handelte es sich dabei um eine dauerhafte Schuldenregelung, und zweitens enthielt dieser Umschuldungsvertrag eine Klausel, nach der die ursprünglichen Anleiheverträge im Falle eines Zahlungsverzuges wieder in Kraft treten sollten. Eng verbunden mit der Vorstellung der Schutzvereinigungen, daß eine kurzfristige Umschuldung- und als solche wurde Gesetz Nr. 5580 von ihnen angesehen - die ursprünglichen Anleiheverträge soweit wie möglich in Kraft belassen sollte, war ihre Norm, daß, soweit eine Umschuldung einseitig erlassen worden war und gegen fundamentale Grundprinzipien verstieß, die Forderungen nichtzustimmender Gläubiger nicht gestrichen werden durften. Während das Gesetz Nr. 5580 in bezug auf die Zinszahlungen eine anderslautende Bestimmung enthielt, kam das Schuldnerland der von den Gläubigern aufgestellten Norm mit Erlaß des Dekretes Nr. 37 ein Stück entgegen (Schwellenzinssatz von 2% p. a. plus einjährige Reservierungsfrist). Im Rahmen der Umschuldung von 1948 schließlich wurde das Prinzip im nachhinein vollständig verwirklicht. Insgesamt enthielt die unilaterale Umschuldung von 1935 aber kaum Elemente einer Schuldenstreichung. So wurde insbesondere das ausstehende Kapital nicht herabgesetzt (Kapitalerhaltungsprinzip). Noch nicht einmal die im Zeitpunkt der Umschuldung rückständigen Kupons wurden annulliert. Die oben erwähnte Behandlung von Zinsforderungen nicht-zustimmender Gläubiger verkörperte die einzige angewandte Form der Schuldenstreichung. Ein zentraler Punkt der Diskussion um das Gesetz Nr. 5580 war das Schuldendienstfähigkeitsprinzip. Beide Seiten erkannten an, daß die Konditionen einer internationalen Umschuldung die Schuldendienstkapazität des Landes angemessen berücksichtigen müsse. Doch in der konkreten Anwendung dieses Prinzips waren sie konträrer Auffassung. Die Gläubigerseite trat dafür ein, definitive Zinsund Tilgungsverpflichtungen festzulegen, deren Umfang die gegenwärtige und absehbare Schuldendienstkapazität Chiles berücksichtigen sollte. Von Zeit zu Zeit sollte die Schuldendienstkapazität neu abgeschätzt und der Schuldendienst darauf abgestellt werden. Dabei sollte aber ein "gerechter" oder "fairer" Ausgleich der Gläubiger- und Schuldnerinteressen stattfinden; das Schuldendienstfähigkeitsprinzip sollte die Konditionengestaltung nicht allein bestimmen. Automatische Anpassungen der zukünftigen Schuldendienstzahlungen an eine sich im Zeitablauf ändernde Schuldendienstkapazität lehnte die Gläubigerseite ab, weil nicht gewährleistet werden konnte, daß die verfügbaren Indikatoren die künftige Schul-

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

dendienstkapazität angemessen widerspiegeln würden. Die Gläubigerschutzorganisationen waren darüber hinaus prinzipiell der Auffassung, daß nur zeitlich begrenzte Schuldendienstentlastungen vereinbart werden sollten, wenn außergewöhnliche Umstände zum Zahlungsverzug geführt hatten und die endgültige Höhe der langfristigen Schuldendienstkapazität noch nicht absehbar war. Nichtsdestoweniger waren sie aber auch zur Gewährung dauerhafter Schuldendiensterleichterungen bereit, nur sollten diese erst dann vorgenommen werden, wenn die Schuldendienstkapazität Chiles langfristig abschätzbar war. Entgegen den Vorstellungen der Gläubigerseite legte die chilenische Regierung 1935 keine definitiven Schuldendienstzahlungen fest, sondern koppelte die Höhe der für den externen Anleihedienst zur Verfügung zu stellenden Devisen an die Entwicklung von Einnahmen, die ihrem Bekunden nach die Schuldendienstkapazität des Landes widerspiegelten. Damit erkannte sie zwar einerseits an, daß auch eine künftige Verbesserung der Schuldendienstkapazität höhere Schuldendienstzahlungen nach sich ziehen sollte - ein Grundsatz, gegen den sie in den nachfolgenden Jahren auf verschiedene Weise verstieß - , andererseits wurde das Risiko einer Verminderung der Schuldendienstkapazität einseitig auf die Anleihegläubiger abgewälzt. Zudem enthielt die Schuldenregelung auch keine angemessene Lösung des von den Gläubigem aufgezeigten Indikatorproblems. Die einseitige Belastung der Obligationäre und die deutliche Unterauslastung der Schuldendienstkapazität zeigte sich ebenso daran, daß keine Steuern oder sonstigen Abgaben erhöht wurden, um die Leistung eines angemessenen Schuldendienstes sicherzustellen. Ziel der chilenischen Regierung war auch nur sekundär, Schuldendienstkapazität und Schuldendienstzahlungen in Übereinstimmung zu bringen. Vor allem wollte sie den externen Anleihedienst drastisch, dauerhaft und scheinbar ökonomisch plausibel begrenzen; daher die Beschränkung des Schuldendienstes auf die zwei zugewiesenen Einnahmequellen. Insgesamt dominierte das Schuldendienstfahigkeitsprinzip, das Chile zum Teil nur als Vorwand für die einseitige Schuldendienstreduktion diente, die Konditionengestaltung der unilateralen Umschuldung von 1935. Von einer angemessenen Berücksichtigung der Gläubigerinteressen konnte dagegen nicht gesprochen werden. Dies zeigte sich auch bei der Diskussion um die Frage, wie die für den Schuldendienst zur Verfügung gestellten Gelder verwendet werden sollten. Die Gläubigerseite hatte hierbei klare Vorstellungen: Zum einen sollten bei einer akuten Beeinträchtigung der Schuldendienstfähigkeit Zinszahlungen prinzipiell Vorrang vor Amortisationsleistungen haben. Und obwohl sich die Gläubigervertreter damit einverstanden erklärten, daß Anleiherückkäufe unter pari vorgenommen werden durften, wenn diese Anleihen entsprechend den Bedingungen einer einvernehmlichen Umschuldung bedient worden waren (siehe Umschuldung von 1948), waren sie zum anderen strikt dagegen, daß ein Schuldnerland seine Anleihen zu niedrigen Kursen aufkaufte, wenn diese niedrigen Notierungen durch die "schlechten" Konditionen einer unilateralen Umschuldung bedingt waren (siehe

Il. Internationale Umschuldungen im Gefolge der Weltwirtschaftskrise

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Umschuldung von 1935). Das Schuldnerland kam diesen Vorstellungen, die für die Gläubiger den Rang von Grundprinzipien einnahmen, nicht entgegen- nicht etwa, weil dem andere anerkannte Grundsätze internationaler Umschuldungen entgegenstanden, sondern weil es versuchte, möglichst viele Kupons und Obligationen zu einem Bruchteil ihres Nominalwertes zu tilgen. Angesichts des Verstoßes gegen eine Vielzahl von Umschuldungsprinzipien und angesichts der schwachen Position der Anleihegläubiger bemühten sich ihre Schutzvereinigungen, weitere Kreditgewährungen an das Schuldnerland zu unterbinden. Der Norm der Schutzvereinigungen, daß einem Schuldnerland keine weiteren Kredite eingeräumt werden sollten, solange es sich mit seinen Anleihegläubigern nicht zu einer einvernehmlichen Schuldenregelung bereitgefunden hatte, kam - wie sich im Falle Chiles zeigte - ebenfalls der Rang eines Grundprinzips zu. Unterlaufen wurde es aber nicht (nur) vorn Schuldnerland, sondern von einer staatlichen Institution im Hauptgläubigerland - der OSamerikanischen Export-Import-Bank-, der die Förderung des nationalen Exportgeschäftes wichtiger war als die Rücksichtnahme auf traditionelle Gepflogenheiten des internationalen Kredit- und Anleihegeschäftes. Die Auswirkungen der unilateralen Umschuldung auf das Schuldnerland waren zweifacher Art. Zum einen erreichte die chilenische Regierung ihr Ziel einer drastischen Schulden- und Schuldendienstreduktion. Sie konnte damit ihre Zahlungsbilanz entlasten und die Importe stärker erhöhen, als wenn sie den Gläubigern weiter entgegengekommen wäre. Zum anderen zerstörte sie mit dieser Maßnahme die Kreditwürdigkeit Chiles- und zwar nicht nur an den internationalen Anleihemärkten, sondern bei praktisch allen potentiellen privaten Kreditgebern im Ausland. Durch die Emission von Auslandsanleihen konnte auf Jahrzehnte hinaus kein Kapital mehr importiert werden. Auch Buchkredite privater Banken waren im nennenswerten Umfang zumindest bis Ende der fünfzigerJahrenicht erhältlich. Damit entgingen Chile langfristige Wachsturnsrnöglichkeiten, auch wenn nicht zuletzt aufgrundder Weltwirtschaftskrise und des Zweiten Weltkrieges nicht abgeschätzt werden kann, wann sich die Möglichkeit der Begebung neuer Auslandsanleihen oder der Aufnahme neuer internationaler Buchkredite bei privaten Banken wieder ergeben hätte, falls Chile sich von vornherein um eine einvernehmliche Umschuldung seiner externen Obligationen bemüht hätte. Den Auswirkungen der unilateralen Umschuldung auf das Schuldnerland standen die Auswirkungen auf die Anleihegläubiger spiegelbildlich gegenüber. Starke Schulden- und Schuldendienstherabsetzungen bedeuteten für sie niedrige Renditen und niedrige Rückzahlungskurse für ihre Schuldverschreibungen. Und der Verlust der internationalen Kreditwürdigkeit Chiles bedeutete für potentielle Kapitalgeber, daß rentable Anlagemöglichkeiten in dem Andenstaat durch internationale Ausleibungen vorerst nicht wieder eröffnet werden konnten.

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C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

111. Zur Typologie der Umschuldungen Die Periode von 1914 bis 1945 war durch außergewöhnliche Ereignisse geprägt. In dieser Zeit fanden zwei Weltkriege statt. In den Jahren zwischen den beiden Kriegen ereignete sich die bis heute schwerste weltwirtschaftliche Depression. Diese außergewöhnlichen Ereignisse prägten auch die internationalen Finanzbeziehungen; vor allem Umfang und Richtung der internationalen Kapitalströme wurden durch die Weltkriege und die Weltwirtschaftskrise nachhaltig beeinflußt. In diesem Kapitel soll nun analysiert werden, wie sich die internationalen Umschuldungen in dieser durch exzeptionelle Konstellationen geprägten Zeit gestalteten. Dabei wird auch deutlich, inwieweit die vorstehend beispielhaft untersuchten Umschuldungen der brasilianischen und chilenischen Auslandsschulden als typisch für die Umschuldungen des Zeitraumes 1914 bis 1945 angesehen werden können. Der Vergleich der während dieser Periode zustandegekommenen Umschuldungen mit denen des 19. Jahrhunderts und der Jahre vor dem Ersten Weltkrieg bleibt Kapitel E. vorbehalten. 1. Umschuldungsursachen

Internationale Ausleihungen wurden in der Periode 1914 bis 1945 zum größten Teil durch die Plazierung von Anleihen vorgenommen, die überwiegend vom Nichtbankenpublikum erworben wurden. Geriet ein Land bei der Bedienung seiner im Ausland begebenen Schuldverschreibungen in Zahlungsschwierigkeiten, so war es ihm nicht möglich, sich direkt an seine Gläubiger - vielfach private Haushalte, die ihre Ersparnisse teilweise in Auslandsobligationen angelegt hatten- zu wenden, um um Schuldendiensterleichterungen oder Überbrückungskredite nachzusuchen. Die Banken und Wertpapierhäuser, die die Anleihen emittiert hatten, waren - da sie meist keine oder nur relativ wenige Obligationen in ihr eigenes Portefeuille genommen hatten - in der Regel nicht bereit, einem Schuldnerland, das in Zahlungsschwierigkeiten geraten war, zusätzliche Kredite zu gewähren. Ein Schuldnerland, das die Bedienung seiner im Ausland aufgenommenen Anleihen nicht mehr uneingeschränkt aufrechterhalten konnte, mußte mithin zunächst den externen Schuldendienst einstellen oder einschränken, bevor es eine Umschuldung seiner Auslandsverbindlichkeiten aushandeln konnte. Daher sind im folgenden als erstes die Gründe zu untersuchen, aus denen Schuldnerländer typischerweise in Zahlungsverzug gerieten. Im zweiten Schritt ist darzulegen, welche Faktoren für das anschließende Zustandekommen von Umschuldungen ausschlaggebend waren. Die weitaus meisten Zahlungsverzüge auf Auslandsverbindlichkeiten wurden im Zeitraum von 1914 bis 1945 durch die Weltwirtschaftskrise hervorgerufen. Die Große Depression führte wesentlich häufiger als andere während dieser

III. Zur Typologie der Umschuldungen

369

Periode auftretende Faktoren dazu, daß im Ausland aufgenommene Schulden nicht mehr oder nicht mehr im vollen Umfang bedient wurden. Die Weltwirtschaftskrise veranlaßte dabei die unterschiedlichsten Schuldnerländer, sich für zahlungsunfähig zu erklären, lateinamerikanische Länder ebenso wie europäische Länder, Entwicklungsländer ebenso wie Industrieländer, Länder, die bereits über eine lange Tradition als Kapitalimporteure verfügten, ebenso wie Länder, die erst seit wenigen Jahren nennenswert im Ausland verschuldet waren. Ein drastischer Rückgang der Exportpreise bildete in einem Fall bereits vor Ausbruch der Großen Depression die Ursache für Zahlungsverzüge auf Auslandsanleihen: Verschiedene kubanische, in der Zuckerproduktion tätige Unternehmen gerieten in den zwanziger Jahren bei der Bedienung ihrer US-Dollar-Anleihen in Verzug, nachdem die Zuckerpreise kollabiert waren. 1 Mit Ausbruch der Weltwirtschaftskrise jedoch sanken die Rohstoff- und Nahrungsmittelpreise aufbreiter Front. Zudem fiel die mengenmäßige Nachfrage am Weltmarkt selbst zu den niedrigeren Preisen hinter das Niveau der zwanziger Jahre zurück. Demgegenüber waren die auf die Auslandsschulden zu leistenden Annuitäten betragsmäßig fixiert. Je einseitiger die Exportgüterstruktur eines Landes ausgerichtet war, desto stärker wurde es gemeinhin vom Rückgang der Rohstoff- und Nahrungsmittelpreise getroffen. Besonders schwer getroffen wurden die Staaten Lateinamerikas und der Karibik, deren Fähigkeit, Devisen zur Bedienung ihrer Auslandsschulden zu erwirtschaften, in vielen Fällen einseitig von den Weltmarktpreisen und der Nachfrage nach einzelnen Gütern, wie Kaffee, Zucker, Kakao oder Kupfer, abhing. 2 Selbst wenn die Schuldner in der Lage waren, die Mittel zur Bedienung ihrer Auslandsschulden in inländischer Währung aufzubringen, war es ihnen oft nicht möglich, die notwendigen Devisen zur Erfüllung ihrer externen Zahlungsverpflichtungen zu erwerben und an das Ausland zu transferieren. Bereits ab 1929 waren die internationalen Ausleibungen an die Schuldnerländer zurückgegangen. Ab 1931 war es ihnen dann praktisch überhaupt nicht mehr möglich, neue Kredite aufzunehmen oder neue Anleihen zu plazieren. In einigen Schuldnerländern Europas wurde diese Entwicklung dadurch verschärft, daß kurzfristige Einlagen ausländischer Anleger im großen Umfang zurückgerufen wurden. Die rückläufigen Exporterlöse reduzierten das Devisenangebot in den Schuldnerländern zusätzlich. Da ihre Importwerte zumeist weniger stark zurückgingen, verminderten sich ihre Handelsbilanzüberschüsse, und damit die Höhe der für den externen Schuldendienst zur Verfügung stehenden Devisen. Ließ ein Schuldnerland den Wechselkurs seiner Währung floaten, so wertete sie sich gegenüber den Währungen der Gläubigerländer aufgrund des rückläufigen Devisenangebotes drastisch ab. Die Last des externen Schuldendienstes, gemessen in der Währung des Schuldnerlandes, erhöhte sich dadurch um ein Vielfaches. Versuchte ein Land jedoch, den Wechselkurs seiner Währung aufrechtzuerhalten- z. B. t

Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 109.

z Vgl. W. 0 . Scroggs (1931/1932), S. 504. 24 Feldmann

370

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

im Rahmen des Goldstandards - , so mußte es zur Erfüllung der auswärtigen Zahlungsverpflichtungen seine Gold- und Devisenreserven veräußern. In beiden Fällen erwies sich die uneingeschränkte Leistung des externen Schuldendienstes nach kurzer Zeit als unmöglich. In rascher Folge erklärte sich eine Vielzahl von Schuldnerländern für zahlungsunfahig und stellte die Bedienung ihrer Auslandsschulden ein oder setzte sie einseitig herab. 3 Als erstes Land erklärte Bolivien am 1. Januar 1931, daß es sich nicht in der Lage sehe, seine US-Dollar-Anleihen weiter zu bedienen. Es folgten Peru (März 1931), Chile (Juli 1931), Costa Rica und Brasilien (beide August 1931 ), Kolumbien und Uruguay (beide Januar 1932), EI Salvador (Februar 1932), Guatemala (April 1932), Panama (Mai 1933) und Kuba (Dezember 1933). Die Zahlungsverzüge europäischer Schuldnerländer setzten genau ein Jahr nach dem ersten Zahlungsverzug in Lateinamerika ein: Die ungarische Regierung verkündete ein einseitiges Moratorium externer Schuldeodienstzahlungen mit Wirkung vom 1. Januar 1932. Griechenland, Bulgarien, Österreich, Jugoslawien und Rumänien erklärten sich innerhalb weniger Monate danach für zahlungsunfähig. Deutschland befand sich - nachdem einige Auslandsverbindlichkeiten schon ab 1932 nicht mehr vollständig erfüllt wurden ab 1934 vollkommen in Zahlungsverzug. Die Bedienung tschechischer bzw. polnischer Auslandsschulden wurde beginnend mit den Jahren 1934 bzw. 1936 eingestellt. Erleichtert wurde den Schuldnerstaaten ihre Entscheidung, sich für zahlungsunfahig zu erklären, dadurch, daß diese Praxis infolge der Weltwirtschaftskrise weit verbreitet war. Die Regierungen der Schuldnerstaaten hofften daher, daß die negativen Auswirkungen auf das Ansehen und die internationale Kreditwürdigkeit ihrer Länder begrenzt bleiben würden. Insbesondere die Tatsache, daß selbst die Schuldner der interalliierten Kredite- bei denen es sich um hochangesehene Staaten handelte, die insgesamt zumeist Gläubigerländer waren - die Bedienung dieser Schulden einstellten, übte weltweit einen negativen Einfluß auf die Zahlungsmoral der Schuldnerländer aus. 4 Die Regierungen dieser Länder empfanden es überwiegend als unzumutbar, ihren Bürgern zwecks Aufrechterhaltung des externen Schuldendienstes schwere Lasten aufzubürden, während eine Vielzahl anderer Länder die Bedienung ihrer Auslandsschulden einstellte oder herabsetzte. 5 Einige Regierungen sahen sich aber auch aus innenpolitischen Gründen gezwungen, die vertragsgemäße Bedienung ihrer Auslandsschulden auszusetzen, weil ihnen ansonsten der Verlust der Macht drohte. Angesichts der drastischen Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise auf die Wohlfahrt der Schuldnerländer kam es in Lateinamerika zu weitverbreiteten innenpolitischen Unruhen, die in mehreren Fällen einen Regierungswechsel zur Folge hatten. Im Regelfall stellten Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 111 ff. Vgl. J. R. Clark (1938), S. 440. s Vgl. J. W. Gantenbein (1939), S. 167.

3

4

III. Zur Typologie der Umschuldungen

371

dann spätestens die neuen Machthaber die Zahlungen auf die Auslandsschulden ein. So gingen den Zahlungsverzügen Boliviens, Perus, Chiles, Brasiliens und Kubas innenpolitische Unruhen und die Ablösung der Regierungjeweils unmittelbar voraus. 6 Zahlungsverzüge im Anschluß an Regierungswechsel waren in der Periode 1914 bis 1945 nicht auf die Zeit der Weltwirtschaftskrise beschränkt. Nach der Revolution von 1911 erlebte Mexiko, das sich in den Vorjahren im Ausland hoch verschuldet hatte, eine Periode wirtschaftlicher und innenpolitischer Schwierigkeiten. Daraufhin verfügte die mexikanische Regierung am 13. Januar 1914 die Einstellung des Zinsdienstes auf ihre gesamte Inlands- und Auslandsschuld. 7 Im Anschluß an die Russische Revolution erklärte die neue sowjetische Regierung sogar die uneingeschränkte Repudiation aller vom ZarenRegime und von der Regierung Kerenskij aufgenommenen Schulden. 8 Die Einstellung oder Herabsetzung des externen Schuldendienstes im Anschluß an einen Regierungswechsel im Schuldnerland wurde von den neuen Machthabern vielfach damit begründet, daß die Aufnahme der Schulden von Unregelmäßigkeiten begleitet gewesen sei oder daß die aufgenommenen Mittel ineffizient verwendet worden seien. Tatsächlich hatten einige US-amerikanische Finanzinstitute während des Anleihebooms der zwanziger Jahre unlautere Praktiken angewandt. 9 Dies war vor allem auf die geringen Erfahrungen der US-amerikanischen Finanzinstitute im internationalen Finanzgeschäft und auf den intensiven Wettbewerb während dieser Zeit zurückzuführen. So wurde die Bonität der Schuldner und die Schuldendienstkapazität der kapitalsuchenden Länder von einigen Emissionshäusern nur unzureichend überprüft und die effiziente Verwendung des aufgenommenen Kapitals sowie die Erhebung und bestimmungsgemäße Verwendung der für den Schuldendienst verpfändeten Einnahmen nicht ausreichend überwacht. In Einzelflillen wurden die Regierungen der Schuldnerländer darüber hinaus - teilweise mit Hilfe von Bestechungsgeldern - zur Aufnahme von Krediten und Anleihen überredet, für die das Land keine produktive Verwendung vorweisen konnte. So wurde es beispielsweise der peruanischen Regierung ähnlich wie der chilenischen Regierung - möglich, im Laufe der zwanziger Jahre im großen Umfang Auslandsschulden aufzunehmen. Und obwohl das Auslandskapital überwiegend unproduktiv verwendet wurde und den Emissionshäusern sowie der Regierung Perus bewußt sein mußte, daß die Schuldendienstverpflichtungen die Fähigkeit des Landes, die im Ausland begebenen Anleihen zu bedienen, zu übersteigen drohten, konkurrierten US-amerikanische Finanzinstitute intensiv um die Möglichkeit, peruanisehe Schuldverschreibungen am USamerikanischen Kapitalmarkt emittieren zu können. 10 Der Sohn des peruanischen Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 111 ff. Vgl. E. Turlington (1930), S. 244 ff. 8 Vgl. S. E. Quindry (1934), Vol. 2, S. 198 f. 9 Siehe dazu ausführlich: United States Senate I Committee on Banking and Currency (1934). 10 Vgl. W. H. Wynne (1951), S. 182 ff. 6 7

24*

372

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Präsidenten erhielt von amerikanischen Bankiers, die sich um das Geschäft bemühten, in diesem Zusammenhang einen Betrag von 415.000 US-Dollar. 11 Obwohl es sich bei diesen Praktiken um Einzelfalle handelte, die für den Ausbruch der globalen Schuldenkrise Anfang der dreißiger Jahre nicht ursächlich waren, beeinflußten sie den nachfolgenden Umschuldungsprozeß in mehrfacher Weise: Zum einen dienten sie einigen Schuldnerländern als Begründung dafür, im Rahmen von Umschuldungen nur geringfügige Schuldendienstleistungen anzubieten. Zum anderen wurde die Involvierung von Emissionshäusern in den Umschuldungsprozeß von einigen US-amerikanischen Gläubigerkomitees mit Hinweis auf die Umstände einzelner Anleihebegebungen heftig kritisiert. Tabelle 36

Staatliche und staatlich garantierte US-Dollar-Anleihen ausländischer Emittenten, 1938, 1945, 1949 Emittenten

Ausstehende Anleihen (in Mrd. US-Dollar) 1938b)

1945b)

Darunter: Notleidende Anleihen•l (in%)

1949b)

1938b)

1945b)

1949b)

Zentralregierungen

3,0

2,4

2,0

40,6

58,5

46,3

Provinzen, Bundesländer

1,1

0,9

0,6

33,6

19,1

12,2

Städte, Gemeinden

0,5

0,4

0,4

37,9

42,7

31,0

Unternehmencl

0,9

0,7

0,7

27,0

38,8

38,4

Insgesamt

5,5

4,5

3,7

36,7

45,8

37,5

a) Einschließlich einseitig, ohne Zustimmung der Gläubiger umgeschuldete Anleihen. b) Jeweils am Jahresende. c) Soweit Anleihen durch Regierung garantiert. Quellen: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1938, S. 1138; Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1945, S. 117: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report for Years 1946 through 1949, S. 376 f.

Für einen beträchtlichen Teil der Auslandsschulden, die während der Weltwirtschaftskrise notleidend wurden, konnten erst nach Ende des Zweiten Weltkrieges einvernehmliche Umschuldungsabkommen abgeschlossen werden, die eine endgültige Regelung dieser Schulden beinhalteten. Kaum ein Land jedoch befand sich zwischen dem Beginn der Weltwirtschaftskrise und dem Ende des Zweiten Weltkrieges durchgehend in Zahlungsverzug. Weit verbreiteter war, daß Schuldnerländer - nachdem sie im Laufe der dreißiger Jahre bereits Umschuldungen II

Vgl. Securities and Exchange Commission (1937), S. 9.

373

III. Zur Typologie der Umschuldungen

in Kraft gesetzt hatten- erneut die Bedienung ihrer Auslandsschulden einstellten. 12 EI Salvador beispielsweise hatte sich 1936 mit seinen Auslandsgläubigem auf eine abschließende Umschuldung verständigt. Bereits im folgenden Jahr indes stellte das Land die Bedienung seiner Auslandsschulden erneut ein. Der Zahlungsverzug dauerte bis zum Jahre 1945. 13 Ein ähnliches Beispiel liefert Brasilien, das sich von Ende 1937 bis Anfang 1940 weigerte, seine Auslandsanleihen zu bedienen. Tabellen 36 und 37 zeigen den Umfang notleidender OS-Dollar-Anleihen ausländischer Emittenten. 14 Danach waren Ende 1938 noch 36,7% aller staatlichen und staatlich garantierten US-Dollar-Anleihen als notleidend einzustufen. Bis Ende 1945 stieg dieser Anteil sogar wieder auf 45,8% an. Die Entwicklung gestaltete sich regional indes sehr unterschiedlich. Während der Anteil notleidender US-Dollar-Anleihen lateinamerikanischer Zentralregierungen an den gesamten ausstehenden US-Dollar-Anleihen dieser Emittentengruppe von 73,0% Ende 1938 auf 58,2% Ende 1945 zurückging, stieg der entsprechende Anteil auf US-Dollar lautender Anleihen europäischer Zentralregierungen im gleichen Zeitraum von 36,1% auf 85,8%.

Tabelle 37 US-Dollar-Anleihen ausländischer Zentralregierungen nach Regionen, 1938, 1945, 1949 Regionen

Ausstehende Anleihen (in Mio. US-Dollar)

Darunter: Notleidende Anleihenal (in%)

1938b)

1945b)

1949b)

1938b)

1945b)

1949b)

Lateinamerika

1.129

1.054

781

73,0

58,2

36,0

Europa

1.073

720

634

36,1

85,8

77,8

Ferner Osten, Afrika

339

317

358

0,6

51,4

45,2

Kanada

449

293

248

0

0

0

2.990

2.384

2.021

40,6

58,5

46,3

Insgesamt

a) Einschließlich einseitig, ohne Zustimmung der Gläubiger umgeschuldete Anleihen. b) Jeweils am Jahresende. Quellen: Foreign Bondholders Proteelive Council, Annual Report 1938, S. 1132 ff.; Foreign Bondholders Proteelive Council, Annua1 Report 1945, S. 108 ff.; Foreign Bondholders Proteelive Council, Report for Years 1946 through 1949, S. 374 f.

Vgl. W. 0 . Scroggs (1935/1936), S. 347. Vgl. Seventy-Third Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1946, S. 58 ff., S. 301 ff. 14 Man beachte, daß in dieser Abgrenzung auch einseitig, ohne Zustimmung der Gläubiger, umgeschuldete Anleihen als notleidend gelten. 12 13

374

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

Für die Tatsache, daß eine Vielzahl von Ländern erneut in Verzug geriet, nachdem sie bereits Konsolidierungsmaßnahmen getroffen hatten und daß einige wenige Länder sich über längere Zeit durchgehend in Zahlungsverzug befanden, waren mehrere Gründe verantwortlich: -

Zum einen dauerte die Weltwirtschaftskrise länger an, als zunächst erwartet worden war. Insbesondere die Tatsache, daß die Rohstoff- und Nahrungsmittelpreise das Niveau, auf dem sie sich in den zwanziger Jahren befunden hatten, im Laufe der dreißiger Jahre nicht wieder erreichten, wurde von einigen Schuldnerländern als Begründung für ihren anhaltenden oder erneuten Zahlungsverzug angeführt.

-

Ebenso verwiesen die Schuldnerländer auf die Desintegration der Weltwirtschaft im Gefolge der Großen Depression. Der Umfang des Welthandels, gemessen in Exportwerten, fiel von 33,0 Mrd. US-Dollar 1929 auf 11,4 Mrd. US-Dollar 1935. 15 Verantwortlich dafür war vor allem die protektionistische Außenhandelspolitik vieler am Welthandel beteiligten Länder. Die Gläubigerstaaten vereitelten durch solche Schutzmaßnahmen, daß die Schuldnerländer Devisen zur Wiederaufnahme ihres externen Schuldendienstes im ausreichenden Umfang erwirtschaften konnten.

-

Nicht weniger bedeutsam war jedoch - und dieses Faktum wurde von den Schuldnerländern verschwiegen- die schwache Position der Gläubigerseite. Da Neuemissionen von Auslandsanleihen angesichts der weitverbreiteten Zahlungsverzüge auf absehbare Zeit nicht möglich erschienen, fehlte den Gläubigern ein wichtiges Druckmittel, um säumige Schuldnerländer zum Abschluß einvernehmlicher Umschuldungen zu bewegen. Überdies wurden Zahlungsverzüge von der Regierung der USA ab Ende der dreißiger Jahre in einigen Fällen stillschweigend toleriert, weil ihr aus politischen Gründen ein gutes Verhältnis insbesondere zu den Staaten Lateinamerikas wichtiger war als die Unterstützung der Interessen US-amerikanischer Obligationäre. 16 Dadurch sahen sich die Regierungen der Schuldnerländer ermutigt, ihre im Laufe der dreißiger Jahre wieder ansteigenden Staatseinnahmen vornehmlich für öffentliche Investitionsprogramme und zur Erhöhung der Rüstungsausgaben zu verwenden, anstau ihre Auslandsanleihen vertragsgemäß zu bedienen.

-

Der Ausbruch des Zweiten Weltkrieges hatte zur Folge, daß viele europäische Schuldnerländer, die ihre Auslandsverbindlichkeiten fast ausnahmslos in den Vorjahren bereits konsolidiert hatten, entweder die Überweisung von Schuldendienstzahlungen einstellen mußten sobald sie einer militärischen Besetzung zum Opfer fielen, oder daß sie sich weigerten, ihre im Ausland begebenen Anleihen weiter zu bedienen, weil ihre Gläubigerländer dem feindlichen

15 Exportwerte in US-Dollar auf der Basis der alten Goldparität. Vgl. J. T. Madden, M. Nadler, H. C. Sauvain (1937), S. 111. 16 Vgl. H. C. Wallich (1943), S. 335.

III. Zur Typologie der Umschuldungen

375

Lager angehörten. So stellten beispielsweise Bulgarien und Rumänien im Jahre 1941, als sie Großbritannien den Krieg erklärten, die Bedienung ihrer Pfund-Sterling-Anleihen ein. 17 Demgegenüber sahen sich Polen ab 1940 und Griechenland ab 1941 gezwungen, ihre externen Schuldendienstzahlungen zu suspendieren, nachdem sie von Deutschland besetzt worden waren. 18 Obwohl also ein beträchtlicher Teil der während der Periode 1914 bis 1945 notleidend gewordenen Auslandsschulden erst nach Ende des Zweiten Weltkrieges abschließend geregelt werden konnte, wurde auch vor 1945 schon eine Vielzahl internationaler Umschuldungen durchgeführt. Tatsächlich waren sogar die meisten der im Zuge der Weltwirtschaftskrise von einem Zahlungsverzug betroffenen Auslandsverbindlichkeiten bereits während des hier betrachteten Zeitraumes Gegenstand einer Konsolidierung. Im folgenden gilt es, diejenigen Faktoren herauszuarbeiten, die für das Zustandekommen dieser internationalen Umschuldungen maßgeblich waren. Die Tatsache, daß sich die meisten Schuldnerländer bereits vor 1945 damit einverstanden erklärten, mit Vertretern ihrer Auslandsgläubiger einvernehmlich Umschuldungsabkommen auszuhandeln, erscheint angesichts der Rahmenbedingungen dieser Periode (schwere, lange anhaltende Depression, kaum Druckmittel der Gläubigerschutzorganisationen, keine umfassende Unterstützung durch Regierungen der Gläubigerländer) zunächst verwunderlich. Viele Schuldnerländer zeigten jedoch selbst unter diesen Umständen ein ernsthaftes Bestreben, Zahlungsverzüge auf Auslandsschulden möglichst schnell und im Einvernehmen mit der Gläubigerseite zu beenden. Zum einen waren sie bemüht, ihre internationale Reputation, die durch die Zahlungsverzüge Schaden genommen hatte, wiederherzustellen, und zum anderen waren die meisten von ihnen von der Notwendigkeit überzeugt, zur Förderung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung langfristig weiteres Auslandskapital importieren zu müssen. Der Abschluß internationaler Umschuldungsvereinbarungen sollte dazu beitragen, ihre Kreditwürdigkeit an den internationalen Finanzmärkten wiederherzustellen. Insbesondere europäische Schuldnerländer, die sich bei Ausbruch der Weltwirtschaftskrise gezwungen gesehen hatten, den Transfer von Zins- und Tilgungsleistungen einzustellen oder einzuschränken, waren gewillt, mit Vertretern ihrer Auslandsgläubiger rasch Konsolidierungsabsprachen zu treffen. Erste darauf zielende Vereinbarungen trafen beispielsweise Griechenland im Jahre 1932, sowie Rumänien und Jugoslawien im Jahre 1933. Auch einige lateinamerikanische Schuldnerländer, wie etwa Brasilien, bemühten 11 Vgl. Sixty-Eighth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1941, S. 35 f. Sixty-Ninth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1942, S. 20. 18 Vgl. Sixty-Seventh Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1940, S. 48 f.; Sixty-Eighth Annual Report of the Council of the Corporation of Foreign Bondholders, For the Year ending 31st December 1941, S. 27.

376

C. Internationale Umschuldungen zwischen 1914 und 1945

sich von Anbeginn ihrer Schuldenkrise um Verständigung mit ihren Auslandsgläubigem. Als sich die Bedingungen für eine Wiederaufnahme des Schuldendienstes im Laufe der dreißiger Jahre kontinuierlich, wenn auch langsam, besserten - gesamtwirtschaftliche Produktion und Exporte nahmen zu; Länder, die Anfang der dreißiger Jahre von innenpolitischen Unruhen erschüttert worden waren, kehrten zu einem größeren Maß an politischer Stabilität zurück - , schlossen eine Vielzahl weiterer Länder, darunter die Dominikanische Republik (1934), die Provinz Buenos Aires (1935), EI Salvador (1936), Ungarn (1937) und Polen (1937) mit Vertretern ihrer Auslandsgläubiger einvernehmliche Umschuldungsabkommen ab. Wenngleich somit die überwiegende Zahl von Schuldnerländern eine einvernehmliche Regelung ihrer Auslandsschulden suchte, verkündeten einige Länder - genannt seien Chile (1935), Costa Rica (1939) und Kolumbien (1941) eine unilaterale Umschuldung ihrer notleidenden Auslandsanleihen. Möglich wurde dies durch den Mangel an effektiven Sanktionsmitteln der Obligationäre. Ebenso wie sie nicht verhindem konnten, daß sich ein Land für zahlungsunfahig erklärte, war es ihnen auch nicht möglich, es davon abzuhalten, den Schuldendienst auf seine Auslandsanleihen nach eigenem Gutdünken neu festzusetzen. Die gleichen Gründe, die für lange anhaltende oder mehrfach hintereinander eintretende Zahlungsverzüge den Ausschlag gaben, waren mithin auch für die Durchsetzung unilateraler Umschuldungen maßgeblich. Hinzu kam, daß diese Länder die Aussichten, in absehbarer Zeit neue Auslandsanleihen begeben zu können, besonders skeptisch beurteilten. Daher war es ihnen wichtiger, in möglichst großem Umfang eigene ausstehende Anleihen und Kupons zu günstigen Bedingungen einzulösen, anstatt durch eine Kompromißlösung mit den Auslandsgläubigem, die notwendigerweise höhere Schuldendienstzahlungen nach sich gezogen hätte, die Kosten möglicher künftiger Kapitalimporte zu senken. Für die Gläubiger wiederum war eine einvernehmliche Regelung des Schuldendienstes von zentraler Bedeutung. Daher waren sie bereit, einem Schuldnerland im Rahmen von Umschuldungsverhandlungen weit entgegenzukommen. Dies galt insbesondere für die im Gefolge der Weltwirtschaftskrise abgeschlossenen Umschuldungsabkommen, als den Gläubigem deutlich vor Augen geführt wurde, daß den Schuldnerländern die Hauptverantwortung für ihre Schuldendienstprobleme nicht zugesprochen werden konnte, sondern daß vielmehr exogene Faktoren für die Zahlungsverzüge ausschlaggebend waren. Der dringende Wunsch der Gläubiger nach einvernehmlich ausgehandelten Umschuldungen und ihre weitgehende Kompromißbereitschaft sind somit als entscheidende Faktoren für das Zustandekommen internationaler Umschuldungen in der Zeit zwischen 1914 und 1945 anzusehen. Wie bereits angedeutet, waren die Instrumente, über die die Gläubigerseite verfügte, um ein Schuldnerland zu Verhandlungen über eine Beendigung seines Zahlungsverzuges zu bewegen, von weit geringerem Gewicht. Das traf insbeson-

III. Zur Typologie .

3.806 1.740 -28 -123 398

3.940 1.465 246 190 364

837 461 859 859 243

327 -33 660 660 n. v. 8.572

Insgesamt 10.604

247 751 751 284

655

4.405 2.468

198 353

10.685

11.435

469 1.007 995 n. v.

800

480 175 1.124 1.119 296

4.381 2.105

392 755

499

3.578 2.222

7.054 6.299 5.800

1967

4.254 2.179

259 389

394

3.701 1.947

3.714 1.833 299

6.431 6.042 5.648

1966

6.199 5.846 5.547

1965

13.955

767 1.597 1.586 446

947

646 673 6.908 3.151

748

3.344 2.282

7.047 6.374 5.626

1968

14.398

419 2.047 2.013 620

1.201

7.206 2.919

502 1.035

586

3.251 2.320

7.192 6.157 5.571

1969

15.791

474 2.185 2.156 858

727

7.807 3.563

578 1.387

880

3.323 2.384

7.984 6.587 5.707

1970

18.158

771 2.810 2.724 913

760

9.128 3.874

573 1.606

1.004

3.634 2.786

9.030 7.424 6.420

1971

19.653

667 n. v. 1.429 1.029

2.028d)

9.459 4.306

723 2.270

1.169

4.360 2.395

10.194 7.924 6.755

1972

Quellen: Organisation for Economic Co-Operation and Deve1opment (1964), The Flow of Financial Resources to Less-Developed Countries, 1956-1963, S. 134; Organisation for Economic Co-Operation and Development (1973), Flow of Resnurces to Developing Countries, S. 431; Organisation for Economic Co-Operation and Development (1973), Development Co-Operation, 1973 Review, S. 186 f.

a) 1956 bis 1960: Industrialisierte Mitgliedsländer der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, 1961 bis 1972: Mitglieder des Ausschusses für Entwicklungshilfe in der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. b) Ohne zuschußähnliche Leistungen. c) Plus Kapitalbeteiligungen. d) Einschließlich garantielose Exportkredite.

9.888

3.972 1.572

2.557 1.603

5.405

5.916 5.518 5.546

6.015 5.651

2. Private Leistungen 2.1. Direktinvestitionen 2.2. Bilaterale Portfolioinvestitionen und sonstige Leistungen 2.3. Portfolioinvestitionen bei multilateralen Organisationen 2.4. Exportkredite darunter: garantierte Exportkredite 2.5. Zuschüsse privater Hilfsorganisationen

1. Öffentliche Leistungen 1.1. Bilaterale öffentliche Leistungen 1.1.1. Entwicklungshilfe 1.1.1.1. Zuschüsse und zuschußähnliche Leistungen 1.1.1.2. Kreditecl 1.1.2. Sonstige bilaterale öffentliche Leistungen darunter: öffentliche Exportkredite 1.2. Beiträge an multilaterale Organisationen

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432

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

tionaler Umschuldungen nach 1945 eine Schlüsselstellung zukam, waren die Ausleibungen des Internationalen Währungsfonds an Entwicklungsländer bis Ende der siebziger Jahre insgesamt nur gering. Dies hing vor allem damit zusammen, daß die Hauptaufgabe des IWF nicht im Bereich der Entwicklungsfinanzierung, sondern auf dem Gebiet der Währungspolitik lag. Seine wichtigsten Ziele waren die Förderung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Währungspolitik und die Aufrechterhaltung geordneter Währungsverhältnisse zwischen den Mitgliedsländern. Die finanziellen Hilfen, die der Fonds gewähren konnte, sollten ausschließlich dem Zweck dienen, die Mitglieder bei der Behebung von Zahlungsbilanzstörungen zu unterstützen, damit keine zusätzlichen Devisenverkehrsbeschränkungen notwendig oder gar Währungsabwertungen aus Wettbewerbsgründen durchgeführt wurden. 12 Die Einräumung und Auszahlung der meisten Kredite des IWF war an die Bedingung geknüpft, daß das kreditnehmende Land mit dem Fonds ein Programm zur wirtschaftlichen Anpassung vereinbarte und einhielt, das auf die Wiederherstellung einer tragfähigen Zahlungsbilanzposition abzielte. Erst ab Anfang der sechziger Jahre nahmen die Entwicklungsländer im nennenswerten Umfang Kredite beim Internationalen Währungsfonds auf; zuvor war die Höhe ihrer Ziehungen unbedeutend gewesen. Zum einen nahmen die Entwicklungsländer nun verstärkt Fondsmittel in Form von Bereitschaftskrediten, dem gebräuchlichsten Finanzierungsinstrument des IWF, in Anspruch. Zum anderen wurde 1963 eine Fazilität zur kompensierenden Finanzierung von Exporterlösausfallen eingerichtet, die dem Fonds die Möglichkeit gab, Sonderkredite zu gewähren, wenn die Ausfuhrerlöse eines Landes, insbesondere eines Rohstoffexportlandes, überwiegend ohne eigenes Verschulden vorübergehend hinter dem mittelfristigen Trend zurückblieben. Im Jahre 1969 schuf der IWF eine weitere spezielle Ziehungsmöglichkeit, die Fazilität zur Finanzierung von Rohstoff-Ausgleichslagern, für solche Rohstoffländer, die Einzahlungen bei internationalen Rohstoff-Ausgleichslagern zu leisten hatten. 13 Diese beiden Sonderfazilitäten waren speziell auf den Bedarf der Entwicklungsländer zugeschnitten. Die Bedeutung der IWF-Kredite für die externe Finanzierung der Entwicklungsländernahm daher im Laufe der sechziger Jahre deutlich zu. Gleichwohl blieb der Umfang ihrer Ziehungen im Verhältnis zu ihrer gesamten externen Mittelaufnahme gering. Im Durchschnitt der Jahre 1970 bis 1972 beispielsweise entsprach die Netto-Kreditgewährungdes Internationalen Währungsfonds an die Entwicklungsländer gerade 1,0% des gesamten externen Netto-Aufkommens finanzieller Mittel dieser Ländergruppe. 14 Neben der Errichtung des IWF wurde auf der Konferenz von Bretton Woods im Jahre 1944 die Gründung der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Vgl. Deutsche Bundesbank (1986), S. 1, S. 15 f. Vgl. ebenda, S. 18. 14 Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1983), Development Co-Operation, 1983 Review, S. 51. 12 13

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

433

Entwicklung (International Bank for Reconstruction and Development, IBRD) beschlossen. Dieser auch kurz als Weltbank bezeichneten Organisation übertrug man die Aufgabe, langfristiges Kapital zum Wiederaufbau der vom Krieg zerstörten Länder und zur wirtschaftlichen Entwicklung der Mitgliedsländer zur Verfügung zu stellen. 15 Nach Aufnahme ihrer Geschäftstätigkeit im Jahre 1946 konzentrierten sich ihre Ausleibungen zunächst auf industrialisierte europäische Staaten, die vom vorangegangenen Krieg stark in Mitleidenschaft gezogen worden waren. Mit lokrafttreten des Marshall-Plans im Jahre 1948 gewährte die Weltbank dann aber fast ausschließlich nur noch Kredite an Entwicklungsländer. 16 Freilich blieb der Umfang der Ausleihtätigkeit bis 1957 gering. Zwischen 1948 und 1957 machte das Volumen der Weltbank-Kredite im Durchschnitt gerade 286 Mio. US-Dollar pro Jahr aus. 17 Ein Grund dafür waren die strengen Anforderungen, die die Weltbank an ihre Darlehensvergabe knüpfte. 18 Sie gewährte Kredite ausschließlich zur Finanzierung ausgewählter Projekte, die eine hinreichende Rentabilität versprachen. Privatunternehmen, die einen Kredit der Weltbank in Anspruch nehmen wollten, mußten außerdem eine Garantie ihrer jeweiligen Regierung beibringen. Bis Ende der fünfzigerJahrekonzentrierten sich die Weltbank-Ausleibungen hinsichtlich ihrer sektoralen Verteilung auf Vorhaben im Bereich der Elektrizitätswirtschaft und des Verkehrswesens. Daneben floß ein nicht unerheblicher Teil der Mittel in industrielle Projekte. 19 Die hohen Anforderungen der Weltbank brachten es mit sich, daß Entwicklungsländer mit einem besonders niedrigen Pro-Kopf-Einkommen nur im bescheidenen Umfang Kredite dieser supranationalen Organisation in Anspruch nehmen konnten. Um diesem Mangel abzuhelfen, wurde 1960 eine Schwestergesellschaft der IBRD gegründet, die Internationale Entwicklungsorganisation (International Development Association, IDA). Diese Organisation sollte besonders armen Entwicklungsländern langfristige Darlehen zu hochkonzessionären Konditionen gewähren. 20 Bis 1972 betrugen die Auszahlungen der IDA pro Jahr durchschnittlich 186 Mio. USDollar. 21 Darüber hinaus änderte sich Ende der fünfziger Jahre aber auch die Kreditpolitik der IBRD selbst. Darlehen wurden nun auch für Projekte im Sozialbereich und im Bereich der Landwirtschaft vergeben. Die Weltbank räumte von nun an zudem in Einzelfällen Kredite ein, die nicht an bestimmte Projekte gebunden waren. Insgesamt wandelte sie sich von einer an privatwirtschaftliehen Kriterien orientierten internationalen Geschäftsbank zu einer multilateralen Entwicklungsorganisation. Im Zuge dieser Mutation stieg ihr Kreditvolumen von 388 Mio. US-Dollar 1957 auf 1.966 Mio. US-Dollar 1972, mithin um mehr als 15

16 17

1s 19

20 21

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Deusehe Bundesbank (1986), S. 47 f. R. F. Mikesell (1966), S. 47 f. D. K. Das (1986), S. 189. R. F. Mikesell (1966), S. 48 ff. Weltbank (1985), S. 102. ebenda, S. 126. D. K. Das (1986), S. 204.

28 Feldmann

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

434

das Fünffache. Im Durchschnitt der Jahre 1958 bis 1972 belief sich das Volumen der von der IBRD eingeräumten Darlehen auf jährlich 1.012 Mio. US-Dollar. 22 Neben dem Internationalen Währungsfonds und der Weltbank-Gruppe stellte eine Reihe weiterer multilateraler öffentlicher Organisationen Entwicklungsländern finanzielle Ressourcen zur Verfügung. Als wichtigste sind zu nennen: -

die drei internationalen Entwicklungsbanken mit größerem regionalen Tätigkeitsbereich (Interamerikanische Entwicklungsbank, Afrikanische Entwicklungsbank, Asiatische Entwicklungsbank),

-

die Vereinten Nationen und

-

die Europäische Gemeinschaft.

Die Bedeutung dieser Institutionen war für die einzelnen Empfangerländer jeweils unterschiedlich groß. Insgesamt spielten sie im Rahmen der internationalen Verschuldung der Entwicklungsländer allerdings nur eine unwesentliche Rolle.

b) Die untergeordnete Bedeutung privater Ausleihungen Privaten Gläubigern kam bei der externen Schuldenaufnahme der Entwicklungsländer bis 1972 alles in allem keine maßgebliche Bedeutung zu. Zwar stammten - betrachtet man die Netto-Leistungen westlicher Industrieländer in der Periode 1956 bis 1972 selbst bei Außerachtlassung der Zuschüsse privater HUfsorganisationen durchschnittlich 40,1 % des jährlichen Aufkommens finanzieller Ressourcen aus privaten Quellen, doch handelte es sich hierbei bis Ende der sechziger Jahre ganz überwiegend um Direktinvestitionen-Kapitaltransfers also, die keine Erhöhung der Außenverschuldung der kapitaleinführenden Länder nach sich zogen (siehe Tabelle 39). In den ersten 10 Jahren nach Ende des Zweiten Weltkrieges, als die Höhe privater Kapitaltransaktionen aufgrund weitverbreiteter Devisenverkehrsbeschränkungen, der in vielen Staaten praktizierten umfassenden Kapitalverkehrskontrollen und des hohen eigenen Kapitalbedarfs der vom Krieg zerstörten Industrieländer nur einen Bruchteil der öffentlichen Kapitalbewegungen erreichte, stellten Direktinvestitionen sogar die einzig bedeutende Form des langfristigen privaten Kapitaltransfers dar. Vier Fünftel des von den Vereinigten Staaten, dem in dieser Zeit mit Abstand wichtigsten Kapitalexporteur, ausgeführten privaten Kapitals entfiel auf Direktinvestitionen. 23 Die Dominanz von Direktinvestitionen im Rahmen privater Kapitalübertragungen blieb für die kapitalimportierenden Entwicklungsländer während der gesamten fünfzigerund sechziger Jahre erhalten. In den Jahren 1960/61, als die privaten, nicht öffentlich garantierten Netto-Mittelzuflüsse zu den Entwicklungsländern gerade 25,1 % ihres gesamten externen Aufkommens finanzieller Mittel ausmach22

23

Vgl. D. K. Das (1986), S. 189, S. 194. Vgl. D. Avramovic (1958), S. 13.

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

435

ten, entfiel auf Zuflüsse in Form privater Direktinvestitionen ein Anteil von 18,8 %, mithin drei Viertel der gesamten privaten garantielosen Netto-Zuflüsse. 24 Die relativ große Bedeutung ausländischer Direktinvestitionen in Entwicklungsländern bis Ende der sechziger Jahre war Ausdruck des Bestrebens multinational tätiger Unternehmen, sich neue Rohstoffquellen zu erschließen sowie Lohnkostenvorteile bei der Produktion in Entwicklungsländern auszunutzen. Ferner spielten marktstrategische Überlegungen eine Rolle. Multinational tätige Unternehmen wollten sich potentielle Absatzmärkte sichern. Aufgrund der im Rahmen der weitverbreiteten Importsubstitutionspolitik in Entwicklungsländern praktizierten Behinderung der Exporte in diese Länder und aufgrund gleichzeitig hoher Subventionen einiger Entwicklungsländer für dort vorgenommene Auslandsinvestitionen waren Direktinvestitionen der vielversprechendste Weg zur Erreichung dieses Zieles. 25 Gleichwohl stieg der Anteil der Direktinvestitionen am gesamten Netto-Ressourcenzufluß zu den Entwicklungsländern im Laufe der sechziger Jahre nicht mehr an. Bis 1972 fiel er sogar leicht zurück, nämlich auf 17,3%. Trotz der relativen Stagnation der Direktinvestitionen nahm der Anteil des gesamten privaten, nicht öffentlich garantierten Netto-Mittelzuflusses zu den Entwicklungsländern von 25,1 % 1960I 61 auf 39,0% 1972 zu. 26 Nicht Beteiligungsfinanzierungen, sondern eine verstärkte Schuldenaufnahme der Entwicklungsländer war für diese Zunahme verantwortlich. Anleiheemissionen waren im Rahmen der externen Schuldenaufnahme der Entwicklungsländer aber während der gesamten Periode von 1946 bis 1972 nahezu bedeutungslos. Während die Begebung von Auslandsanleihen noch in den zwanziger Jahren praktisch die einzige Form der Aufnahme langfristiger Schulden gewesen war, machten Anleihefinanzierungen zwischen 1960 und 1972 nur rund 1% des gesamten externen Netto-Mittelaufkommens der Entwicklungsländer aus; in der Zeit zwischen 1946 und 1959 war ihre Bedeutung eher noch geringer. Nur vier Entwicklungsländer- Mexiko, Argentinien, Malaysia und Panama - nahmen einen größeren Teil ihrer externen Finanzmittel durch die Emission von Auslandsanleihen auf. In diesen Ländern waren Anleihefinanzierungen zwischen 1960 und 1972 für circa 10% des gesamten externen Mittelaufkommens verantwortlich. 27 Rund zwei Drittel des von Entwicklungsländern im Wege externer Anleihebegebungen aufgenommenen Kapitals floß nach Lateinamerika; weitere Empfängerregionen - von freilich untergeordneter Bedeutung -waren Ostasien und der Mittlere Osten. Die wichtigste Quelle externer Anleihefinanzierungen von Entwicklungsländern war bis Anfang der sechziger Jahre der US-amerikanische Kapitalmarkt. Allerdings nahm die Bedeutung einiger europäi24 V gl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1985), Development Co-Operation, 1985 Report, S. 165. 25 Vgl. H. Hughes (1979), S. 103 f. 26 Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1985), Development Co-Operation, 1985 Report, S. 165. 27 Vgl. D. K. Das (1986), S. 151.

28*

436

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

scher Anleihemärkte im Laufe der sechziger Jahre deutlich zu. 28 Anfang der siebziger Jahre wurden in der Schweiz, der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden zusammengenommen mehr Anleihen von Entwicklungsländern begeben als in den Vereinigten Staaten. 29 Im Gegensatz zu Anleihen spielten Exportkredite im Rahmen der Schuldenaufnahme der Entwicklungsländer bei privaten Gläubigem eine wichtige Rolle. Schon in den fünfziger Jahren nahmen Entwicklungsländer im verhältnismäßig großen Umfang private Exportkredite in Anspruch. Zu dieser Zeit repräsentierte diese Finanzierungsform die wichtigste Quelle privater Ausleibungen an Entwicklungsländer. In den Jahren 1956/57 beispielsweise machten private Exportkredite 12,5% der gesamten privaten Netto-Leistungen (ausgenommen Zuschüsse privater Hilfsorganisationen) westlicher Industrieländer aus. Dies entsprach 6,0% der gesamten finanziellen Netto-Leistungen dieser Ländergruppe an Entwicklungsländer und an multilaterale Organisationen (siehe Tabelle 39). Die wichtigste Triebfeder für die frühe Expansion privater Exportkredite war die in den Nachkriegsjahren zunächst weitverbreitete Devisenknappheit Außerhalb des DollarRaumes stellten Exportkredite aus diesem Grund das wichtigste Instrument zur Außenhandelsfinanzierung dar. Die Gewährung von Krediten bei Ausfuhren in Entwicklungsländer war überdies für Exporteure bzw. ihre Banken attraktiv, weil sie diese Kredite bei öffentlichen Stellen in ihren Ländern absichern konnten. Die meisten westlichen Industrieländer begannen Anfang der fünfziger Jahre, umfassende Systeme zur Versicherung privater Exportkredite einzurichten. 30 Diejenigen Länder, die schon in den dreißiger Jahren öffentliche Exportkreditversicherungs-Systeme instituiert hatten, bauten sie in der Nachkriegszeit aus. Private Exportkredite, die in der Folge fast ausnahmslos öffentlich abgesichert wurden, konnten aufgrund der im Rahmen der öffentlichen Absicherung betriebenen Subventionierung zu konzessionären Bedingungen gewährt werden. Ziel der Subventionierung durch die Regierungen der Gläubigerländer war die Förderung der Exporte des jeweils eigenen Landes. Umfang und Bedeutung privater Exportkredite nahmen trotz ihrer frühen Ausbreitung bis Anfang der siebziger Jahre noch beträchtlich zu (siehe Tabelle 39). In den Jahren 1970/71 machten private Exportkredite 32,8% der gesamten privaten Netto-Leistungen (ausgenommen Zuschüsse privater Hilfsorganisationen) westlicher Industrieländer aus. Ihr Anteil an den gesamten finanziellen NettoLeistungen dieser Ländergruppe an Entwicklungsländer und an multilaterale Organisationen stieg auf 14,7 %. Der entsprechende Anteil staatlicher Exportkredite belief sich in den Jahren 1970/71 demgegenüber gerade auf 3,4 %. Für das anhaltende Wachstum bei der Gewährung privater Exportkredite an Entwicklungsländer war eine Reihe von Faktoren ausschlaggebend: 31 2s 29

30

Vgl. H. Wielens (1968), S. 168a ff., S. 212 ff. Vgl. D. K. Das (1986), S. 151. Vgl. H. Hughes (1979), S. 104.

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

437

-

Die rasche Expansion des Welthandels im Verlauf der fünfziger und sechziger Jahre schuf einen steigenden Finanzierungsbedarf.

-

Importe von Investitionsgütern für Projekte mit langer Ausreifungszeit wurden von Entwicklungsländern in der Regel nur vorgenommen, wenn die Lieferanten oder deren Banken großzügige Zahlungsziele einräumten.

-

Private Exportkredite gewannen für Entwicklungsländer bei Bestellungen im Ausland zusätzlich an Bedeutung, als die Mittelzuflüsse aus bilateralen öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen ab 1963 in eine Stagnationsphase eintraten.

-

Auf seiten der Industrieländer wurde die Zunahme privater Exportkredite durch den allmählichen Abbau von Devisenverkehrsbeschränkungen und die immer höhere Subventionierung im Rahmen staatlicher Exportkreditversicherungen gefördert.

Im Hinblick auf die Struktur der von westlichen Industrieländern an Entwicklungsländer gewährten Exportkredite ergab sich folgendes Muster: 32 -

Japan, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien und die USA waren die wichtigsten kreditgebenden Länder.

-

Mexiko, Argentinien, Korea, Brasilien, Indien und Iran waren die wichtigsten kreditnehmenden Länder.

Kredite ausländischer Banken spielten für die internationale Verschuldung der Entwicklungsländer bis Ende der fünfzigerJahrekeine bedeutende Rolle. Nachdem die wichtigsten Industrieländer Ende 1958 jedoch die volle Konvertibilität ihrer Währungen wiederhergestellt hatten, begann das internationale Bankgeschäft kräftig zu expandieren. Im Zuge dieser Entwicklung wurden die Ausleibungen international tätiger Banken für die Entwicklungsländer allmählich zu einer wichtigen Quelle ausländischen Kapitals. 33 Noch in den Jahren 1960/61 trug der Banksektor (ohne Anleihefinanzierungen und ohne von Banken gewährte Exportkredite) nur 6,3 % zum Netto-Aufkommen externer Finanzmittel der Entwicklungsländer bei. Bis zum Jahre 1970 stieg der Anteil des Banksektors (ohne Anleihefinanzierungen und ohne von Banken gewährte Exportkredite) dann auf 14,8% an. Anfang der siebziger Jahre nahm er besonders stark zu; im Jahre 1972 erreichte er einen Wert von 19,6%. 34 Der zwischen 1960/61 und 1972 zu verzeichnende Anstieg des Anteils des privaten, nicht öffentlich garantierten Netto-Mittelzuflusses zu den Entwicklungsländern an ihrem gesamten NettoMittelzufluß lag somit in der kräftigen Expansion der Bankkredite begründet. Vgl. D. K. Das (1986), S. 158 f. Vgl. ebenda, S. 162. 33 Siehe dazu insbesondere: I. S. Friedrnan (1977), S. 42 ff. 34 Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Deve1opment (1985), Deve1oprnent Co-Operation, 1985 Report, S. 165. 31

32

438

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Das verstärkte Engagement international tätiger Banken in Entwicklungsländern war zum Teil eine Folge der Direktinvestitionen multinationaler Industriekonzerne in diesen Ländern. 35 Die Banken waren bestrebt, ihre industriellen Kunden bei deren zunehmender Aktivität im Ausland zu unterstützen. Sie bauten daher ihre Geschäftstätigkeit mit Entwicklungsländern zunächst vornehmlich aus, um den dort tätigen multinationalen Unternehmen die notwendigen Finanzdienstleistungen anzubieten. Das zunehmende Engagement international tätiger Banken in Entwicklungsländern war zum anderen auch eine Folge ihrer Beteiligung an öffentlich abgesicherten Exportkrediten. Auf diesem Wege bildeten sich zu den Entwicklungsländern Geschäftsbeziehungen, die im Laufe der Zeit intensiviert wurden. Die Expansion des internationalen Bankgeschäftes fand ihren markantesten Ausdruck in der Entstehung und im Wachstum der sogenannten Euromärkte. 36 Dabei handelte es sich um Finanzmärkte, auf denen Transaktionen in Währungen außerhalb des nationalen Wirtschaftsgebietes dieser Währungen getätigt wurden. Solche Finanzmärkte entstanden zunächst Ende der fünfzigerJahrein Westeuropa, insbesondere in London, als dort im zunehmenden Maße auf US-Dollar lautende Bankguthaben gehalten wurden und die Banken begannen, diese Einlagen zur Vergabe von US-Dollar-Krediten an Banken und Nichtbanken im selben Land oder in einem dritten Land zu nutzen. In den darauffolgenden Jahren wickelte man finanzielle Transaktionen auf den Euromärkten auch in anderen Währungen ab, so z. B. in Deutscher Mark, Schweizer Franken und Niederländischen Gulden. Gegen Ende der sechziger und zu Anfang der siebziger Jahre breiteten sich die Euromärkte geographisch aus. In der Karibik, in Lateinamerika, im Nahen Osten und in Südostasien wurden neue Märkte für Fremdwährungstransaktionen, sogenannte Offshore-Zentren, eingerichtet. Im Zuge dieser Entwicklung, in der ein weltweites, hoch-kompetitives Finanzsystem entstand, das von nationalen Bankaufsichtsbestimmungen nicht erlaßt wurde, dehnte sich das Volumen der Euromärkte von 2 Mrd. US-Dollar im Jahre 1960 auf 70 Mrd. OSDollar im Jahre 1970 aus.J7 Ein wichtiger Impuls für die Entstehung der Euromärkte ging von den Staatshandelsländern aus, als diese in den fünfziger Jahren ihre US-Dollar-Guthaben aus Furcht vor einer Sperrung ihrer Konten aus den Vereinigten Staaten abzogen und zu europäischen, hauptsächlich britischen Banken transferierten. Einen weiteren Anstoß erhielt der Euromarkt, als die Regierung Großbritanniens den britischen Banken aufgrund von Zahlungsbilanzproblemen Beschränkungen für die Verwendung von Pfund Sterling im Auslandsgeschäft auferlegte; die britischen Banken forcierten daraufhin den Ausbau ihrer Fremdwährungsgeschäfte. Die Vgl. H. Hughes (1979), S. 105. Zur Entstehung und Entwicklung der Euromärkte siehe beispielsweise M. S. Mendelsohn (1980), S. 16 ff., S. 65 ff., sowie P. Einzig (1973). 37 Vgl. D. K. Das (1986), S. 140. 35 36

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

439

wichtigste Ursache für die Entstehung und Expansion der Euromärkte war freilich die staatliche Regulierung des US-amerikanischen Finanzsektors. Verzinsungsverhole für Sichteinlagen, Zinsobergrenzen für Termin- und Spareinlagen, die Pflicht zur Haltung unverzinslicher Mindestreserven sowie allgerneine Kapitalverkehrskontrollen bildeten einen starken Anreiz, finanzielle Transaktionen in US-Dollar, der bei weitem bedeutendsten Währung des internationalen Finanzsystems dieser Zeit, außerhalb der Vereinigten Staaten durchzuführen. Die Entwicklungsländer partizipierten zunächst nicht an den neuen Finanzmärkten. Erst Ende der sechziger Jahre nahmen einige von ihnen vereinzelt Eurokredite auf. Im Jahre 1971 setzte dann eine kräftige Nachfrage der Entwicklungsländer nach dieser Finanzierungsform ein; die Entwicklungsländer entliehen Mittel in Höhe von 1,5 Mrd. US-Dollar. Im Jahr daraufbetrug das Volumen der von ihnen neu aufgenommenen Eurokredite bereits 2,5 Mrd. US-Dollar. 38 2. Die Zeit von 1973 bis 1988

a) Das "Recycling der Petro-Dollars"

Ab 1973 war ein ausgesprochen starkes Wachsturn der Auslandsverschuldung der Entwicklungsländer zu verzeichnen. Diese Expansion hielt bis zum Jahre 1982 an, als einige Schuldnerländer bei der Bedienung ihrer im Ausland aufgenommenen Kredite in Zahlungsschwierigkeiten gerieten. Die Entwicklung der internationalen Verschuldung während dieser Dekade wird nur vor dem Hintergrund bestimmter gesamtwirtschaftlicher Entwicklungen verständlich, die das Volumen und die Struktur der internationalen Verschuldung maßgeblich beeinflußten und die daher zunächst kurz zu skizzieren sind. Die wichtigste Ursache für die kräftige Zunahme der Auslandsverschuldung der Entwicklungsländer waren die starken Ölpreiserhöhungen der Jahre 1973/ 74 und 1979/80. Der Anteil der Öleinfuhren an den gesamten Wareneinfuhren der öHmportierenden Entwicklungsländer stieg wertmäßig aufgrund dieser Preissteigerungen und trotz zwischenzeitlich wirksamer Einsparungs- und Substitutionseffekte von 5,9% 1973 auf 21,0% 1981.39 Die Leistungsbilanzdefizite der öHmportierenden Entwicklungsländer, die im Durchschnitt der sechziger Jahre gut 2% ihres Bruttosozialproduktes ausgernacht hatten und im Jahre 1973 einen Tiefstand von 0,8% ihres Bruttosozialproduktes erreichten, erhöhten sich infolge der ersten "Ölpreisexplosion" auf 3,5% ihres Bruttosozialproduktes im Jahre 1974 und 4,0% ihres Bruttosozialproduktes im Jahre 1975. 40 Erst in den Jahren 1976 bis 1978, als die Weltwirtschaft einen mäßigen Aufschwung erlebte, gingen sie wieder auf das Niveau der sechziger Jahre zurück. 38 39 40

Vgl. ebenda, S. 142. Vgl. W. R. Cline (1984), S. 2 f. Vgl. Weltbank (1985), S. 20.

440

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

In der Entwicklung der Zinsen zwischen 1973 und 1982 ist eine zweite wesentliche Ursache für den starken Anstieg der Auslandsverschuldung der Entwicklungsländer zu sehen. Maßgeblich gefördert durch eine expansive Geldpolitik der Vereinigten Staaten gingen die hohen Inflationsraten der USA bis Ende der siebziger Jahre nicht mit einem entsprechenden Anstieg der Nominalzinsen einher. Die marktüblichen Zinssätze unterschritten zeitweise sogar den Preisanstieg für Ausfuhrgüter der öHmportierenden Entwicklungsländer. Für die Entwicklungsländer stellte die mit der niedrigen, bisweilen gar negativen Realverzinsung einhergehende inflationäre Erosion ihrer Auslandsschulden einen Anreiz dar, verstärkt internationale Kredite aufzunehmen. 41 Als die westlichen Industrieländer- angeführt von den USA -Ende 1979 zu einer wieder deutlicher antiinflationär ausgerichteten Geldpolitik zurückkehrten, während die zweite "Ölpreisexplosion" und eine expansive Fiskalpolitik der Industrieländer zu hohen Inflationsraten führten, stieg das Zinsniveau in den USA und auf den internationalen Finanzmärkten auf bis dahin unbekarmte Höhen. Die langfristigen Zinssätze erreichten in den Vereinigten Staaten 1981 fast 15 %. 42 Der Satz für 6-Monatsgeld unter Banken am Eurodollarmarkt (LIBOR) belief sich im Durchschnitt des Jahres 1981 auf nicht weniger als 16,7%. 43 1981/82 waren die Inflationsraten rückläufig, doch angesichts verfestigter Inflationserwartungen und einer USamerikanischen Fiskalpolitik, die ihre expansive Ausrichtung noch verstärkte, verharrten die Zinssätze in den USA auf einem Niveau von deutlich über 10%. Die Realzinsen stiegen in der Folge stark an. Auf dem Euromarkt war eine ähnliche Entwicklung der Zinsen zu beobachten. Die Differenz zwischen der London Interbank Offered Rate (LIBOR) auf US-Dollar-Einlagen und dem Anstieg des US-Großhandelspreisindex belief sich im Jahre 1981 auf 7,5 Prozentpunkte und im Jahre 1982 auf 11,0 Prozentpunkte; im Durchschnitt der Jahre 1971 bis 1980 hatte der auf diese Weise gemessene Realzins noch - 0,8% betragen. 44 Das hohe Zinsniveau Ende der siebziger I Anfang der achtziger Jahre brachte für die Entwicklungsländer nicht nur höhere Schuldendienstzahlungen mit sich. Da die Zinszahlungsverpflichtungen in vielen Fällen nur durch die Aufnahme von Neukrediten erfüllt werden konnten, erhöhte sich zusätzlich auch das Volumen ihrer ausstehenden Auslandsschuld. 45 Gleichzeitig verschlechterten sich Anfang der achtziger Jahre die Möglichkeiten der Entwicklungsländer, ihre im Ausland aufgenommenen Schulden zu bedienen und Devisen für Importzwecke zu erwirtschaften. Infolge einer weltweiten Rezession fiel die Zunahme des realen Exportvolumens der öHmportierenden Entwicklungsländer, die im Durchschnitt der Jahre 1971 bis 1980 noch 8,1% 41

42 43

44 45

Vgl. B. Nowzad u. a. (1981), S. 5, S. 12 ff. Vgl. Weltbank (1985), S. 5. Vgl. o. V. (1987), Entwicklung und Stand der internationalen Verschuldung, S. 39. Vgl. W. R. Cline (1984), S. 11. Vgl. M. Holthus (1987), S. 25.

I. Charakteristika der internationalen Verschuldung

441

p. a. betragen hatte, in den Jahren 1981/82 auf durchschnittlich 5,9% zurück. 46 Noch bedeutender war, daß der weltwirtschaftliche Abschwung einen drastischen Verfall der Preise für Rohstoffe und Nahrungsmittel auslöste. Die Preise der von den Entwicklungsländern exportierten Primärgüter (außer Öl) lagen 1981 um 13,5% und 1982 um 22,1% unter dem Niveau von 1980.47 Bei gleichzeitig stagnierenden Importpreisen verschlechterten sich ihre Terms of Trade. Die Leistungsbilanzdefizite der ölimportierenden Entwicklungsländer stiegen aufgrund der verschiedenen, Ende der siebziger I Anfang der achtziger Jahre, wirksamen Einflußfaktoren wieder stark an. Während ihre Leistungsbilanzsalden im Durchschnitt der Jahre 1977/78 1,8% ihres Bruttosozialproduktes ausgemacht hatten, betrugen sie 1979 2,6% ihres Bruttosozialproduktes. Im Durchschnitt der Jahre 1980 bis 1982 beliefen sie sich auf nicht weniger als 3,6% ihres Bruttosozialproduktes. 48 Aus den hohen Leistungsbilanzdefiziten der Jahre 1974/75 und 1979 bis 1982 resultierte ein entsprechender Finanzierungsbedarf, der von den Entwicklungsländern überwiegend durch Finanzierungsformen gedeckt wurde, die eine Erhöhung ihrer Auslandsschulden mit sich brachten. Freilich war die Reaktion der Entwicklungsländer auf die außergewöhnlichen weltwirtschaftliehen Entwicklungen der Jahre 1973 bis 1982 durchaus nicht einheitlich. 49 Während die Wirtschaftspolitik einiger Länder auf eine rasche Anpassung an die geänderten Rahmenbedingungen hinwirkte und so den Anstieg der Auslandsverschuldung in Grenzen hielt oder durch eine Ausweitung der Exporte kompensieren konnte, versuchten andere Länder, ein vorher erreichtes und teilweise bereits mit Krediten finanziertes Konsumniveau aufrechtzuerhalten. Wurden die Auslandskredite nicht für Konsumausgaben verwendet, so flossen sie doch oft in Investitionsprojekte, die sich als unrentabel erwiesen. In vielen kapitalimportierenden Entwicklungsländern war die Entwicklungsstrategie nicht im ausreichenden Maße auf eine effiziente Ressourcenallokation, eine Steigerung der Exporte sowie eine Erhöhung der inländischen Ersparnis ausgerichtet. Hohe Defizite in den öffentlichen Haushalten und staatlich bewirkte Preisverzerrungen, die ihren Ausdruck in zwei- und dreisteHigen Inflationsraten, jahrelanger Überbewertung der eigenen Währung, längerfristig negativen Realzinsen sowie in über den Anstieg der Arbeitsproduktivität hinausgehenden Reallohnerhöhungen fanden, führten zu einer künstlichen Verbilligung ausländischen Kapitals, einer Fehlleitung von Ressourcen, einer Verschlechterung der Exportchancen sowie zu einer Verminderung der inländischen Erspamisbildung. 50 Die Folge war eine Vgl. W. R. Cline (1984), S. 13. Vgl. International Monetary Fund (1988), World Econornic Outlook, S. 131. 48 Vgl. Weltbank (1985), S. 20. 49 Zu einer nach Ländern differenzierenden Analyse siehe beispielsweise A. 0. Krueger (1987). so V gl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit- Ausschuß internationale Verschuldung- (1983), S. 5 ff.; P. Nunnenkamp (1986), S. 70 ff. ; J. Baneth (1986), S. 79 ff. 46 47

442

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Zunahme der Auslandsverschuldung ohne einen entsprechenden Anstieg der Schuldendienstkapazität In nicht wenigen Entwicklungsländern reagierte die Bevölkerung auf die verschlechterten weltwirtschaftliehen Rahmenbedingungen und die unangemessene Reaktion der inländischen Wirtschaftspolitik mit einer massiven Kapitalflucht. Nach Schätzungen der Weltbank flossen aus den Hauptschuldnerländern Lateinamerikas allein in der Zeit von 1979 bis 1982 über 70 Mrd. US-Dollar, und damit etwa die Hälfte der Kapitalzuflüsse des gleichen Zeitraumes, ab. 51 Die ausstehende Auslandsverschuldung der öHmportierenden Entwicklungsländer, die im Jahre 1973 noch 130,1 Mrd. US-Dollar betragen hatte, stieg aufgrundder dargestellten Einflußfaktoren bis 1982 auf 612,4 Mrd. US-Dollar an. 52 Dies entsprach einer durchschnittlichen Zuwachsrate von 18,8% p. a. (siehe auch Abb. 23). Die relative Schuldenlast konnte aufgrund einer zeitweise günstigen Exportentwicklung freilich in den Jahren 1979 und 1980 vorübergehend reduziert werden. Während die Schuldenquote (das Verhältnis der ausstehenden Auslandsschulden zu den Erlösen aus Waren- und Dienstleistungsexporten) zwischen 1974 und 1978 aufgrundder Rezession Mitte der siebziger Jahre und der im Gefolge der ersten "Ölpreisexplosion" aufgenommenen Neukredite von 104,6% (1974) auf 130,2% (1978) anstieg, konnte sie bis 1980 wieder auf 112,9%, und damit knapp unter das Niveau von 1973, gesenkt werden. Innerhalb von nur zwei Jahren stieg sie dann aber auf eine neue Rekordhöhe an (143,3% im Jahre 1982). Die Schuldendienstzahlungen der öHmportierenden Entwicklungsländer nahmen von 1973 (17,9 Mrd. US-Dollar) bis 1982 (107,1 Mrd. US-Dollar) um fast das Sechsfache zu (siehe Abb. 24). Dieser Anstieg entsprach einer jahresdurchschnittliehen Zuwachsrate von 22,0% p. a. und übertraf damit deutlich den Anstieg der ausstehenden Auslandsverschuldung. Der wichtigste Grund für den schnelleren Anstieg lag in der Erhöhung der Zinssätze. Die Zinszahlungen nahmen von 1973 (6,9 Mrd. US-Dollar) bis 1982 (59,2 Mrd. US-Dollar) um das 8,6fache zu. Neben dem Anstieg der Zinsen war auch eine Veränderung der Schuldenstruktur für die kräftige Erhöhung der Schuldendienstleistungen verantwortlich: Der Anteil kurzfristiger Schulden an der gesamten Auslandsverschuldung erhöhte sich von 14,1% 1973 auf 18,4% 1982 (siehe Abb. 23). Die relative Schuldendienstbelastung- gemessen durch das Verhältnis von Schuldendienst51 Vgl. o. V. (1987), Entwicklung und Stand der internationalen Verschuldung, S. 40; siehe auch: D. Duwendag (1986), S. 115 ff. 52 Die Gruppe der öHmportierenden Entwicklungsländer, auf die sich die folgende Analyse beschränkt, schließt nur solche ölexportierenden Entwicklungsländer aus, deren Ölexporte im Durchschnitt der Jahre 1978 bis 1980 für mindestens zwei Drittel der gesamten Ausfuhrerlöse des jeweiligen Landes verantwortlich waren und zudem mindestens 100 Mio. Barrel pro Jahr betrugen. Sie umfaßt daher auch solche wichtigen ölexportierenden Schuldnerländer wie Bolivien, Ecuador, Mexiko und Peru. Vgl. International Monetary Fund (1983), World Economic Outlook, S. 168.

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466

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Frankreich und Italien) sowie die Niederlande beteiligten, sah vor, alle argentinischen Verbindlichkeiten (einschließlich Zinsverbindlichkeiten) aus Lieferantenkrediten, soweit sie durch staatliche Institutionen der beteiligten Gläubigerländer versichert und bis zum 30. Juni 1956 fa.Ilig waren, zu konsolidieren (siehe Tabelle 44). Der gesamte umgeschuldete Betrag in Höhe von 500 Mio. US-Dollar sollte in 9 gleich hohen Annuitäten in den Jahren 1957 bis 1965 getilgt werden. 8 Die Forderungen der kleinen Gläubigerländer wurden bevorzugt behandelt: Die Forderungen der Niederlande waren innerhalb der folgenden 5 Jahre nach Abschluß der Vereinbarung zurückzuzahlen, während die Forderungen der anderen kleineren Gläubigerländer, die sich wegen der geringen ausstehenden Summen nicht an der Umschuldung beteiligten, gemäß den ursprünglichen Kreditverträgen zahlbar waren. 9 Auf die umgeschuldeten Beträge -einschließlich der kapitalisierten Zinsen - war vom Zeitpunkt ihrer ursprünglichen Fälligkeit bis zu ihrer Tilgung ein einheitlicher Konsolidierungszinssatz von 3,5% p. a. zu zahlen. Juristisch handelte es sich bei dieser Umschuldungsregelung nicht um einen völkerrechtlich bindenden Vertrag, sondern um eine Empfehlung an die Regierungen der beteiligten Staaten, die ausstehenden Beträge zu den im sogenannten Vereinbarten Protokoll genannten Bedingungen umzuschulden. Um die Schuldenregelung rechtsverbindlich zu machen und in Kraft zu setzen, mußte Argenlinien daher nach Abschluß der Verhandlungen im Pariser Club mit jedem der beteiligten Gläubigerstaaten bilaterale Umschuldungsverträge, die die ausgehandelten Vereinbarungen festschrieben, abschließen. In der Folgezeit schloß sich Japan den Umschuldungsvereinbarungen des Pariser Clubs mit ähnlichen Konditionen an, während die USA, die an diesen Verhandlungen des Pariser Clubs nicht beteiligt waren, über ihre staatliche Außenhandelsbank (die Export-Import-Bank) Argenlinien Ende 1956 zusätzliche Kreditlinien in Höhe von 100 Mio. US-Dollar einräumten. 10 c) Die Umschuldung des Jahres 1962 Nach einem erneuten Regierungswechsel Anfang 1958 wurde die Wirtschaftspolitik wieder stark expansiv ausgerichtet; so wurden z. B. die öffentlichen Investitionen drastisch erhöht und die Löhne deutlich angehoben. 11 Diese Maßnahmen, die durch eine expansive Geldpolitik - insbesondere in Form von Notenbankkrediten an den öffentlichen Haushalt- begleitet wurden, hatten eine rapide Beschleunigung der Inflation, hohe Fehlbeträge in der Leistungsbilanz sowie s Im Jahre 1961 einigten sich die Gläubiger darauf, die Rückzahlungsfrist um ein Jahr zu verlängern, so daß sich ex post eine Amortisationsperiode von 10 Jahren ergab. Vgl. Inter-American Development Bank (1966), S. 100. 9 Vgl. H. J. Bittermann (1973), S. 112. 10 V gl. ebenda. 11 Vgl. J. Marshall, J. L. Mardones, I. Marshall (1983), S. 297 ff.

9

-

(a) Tilgungsverbindlichkeiten aus staatlich versicherten Lieferantenkrediten, soweit Laufzeit der Kredite länger als 180 Tage und soweit Fälligkeilen nicht aus früheren Umschuldungen resultierend (b) Tilgungsverbindlichkeiten aus zur Finanzierung bestimmter Projekte gewährten Regierungskrediten, soweit diese Kredite vor dem 31. Dezember 1964 abgeschlossen worden waren (c) Am 31. Mai 1965 ausstehende Zahlungsrückstände

Umschuldungsprozentsalz

(c) 140

(c) 100%

(c) Keine Eingrenzung

189

(a) und (b): 70

50%

(a) und (b): (a) und (b): 60% 1. Januar 1965 bis 31. Dezember 1965

1. Januar 1963 bis 31. Dezember 1964

500

Betrag (in Mio. USDollar)

(a) und (b): 5 Jahre

-

Bilateral vereinbart

Bilateral vereinbart

3,5% p. a.

10 Jahrebl 6 Jahre

Konsolidierungszinssalz

Amortisationsperiode

(c) bis 31. Dezember 1965 auf 70 Mio. USDollar zu vermindern; bis 30. April 1966 vollständig zu eliminieren.

(a) und (b): 2 Jahre

keine

keine

Stundungsfrist"l

Rückzahlungskonditionen

Quellen: Inter-American Development Bank (1966), S. 100 ff.; T. M. Klein (1973), S. 20; C. S. Hardy (1982), S. 4; L. B. Pearson u. a. (1969), S. 383 f.

a) Im Anschluß an die Konsolidierungsperiode. b) Ursprünglich 9 Jahre; 1961 auf 10 Jahre verlängert.

26. Juni 1965

Konsolidierungsperiode

Tilgungs- und Zinsverbindlichkeiten aus staatlich Bis zum 30. 100% versicherten Lieferantenkrediten Juni 1956

Art der Schuld

26. Oktober Tilgungsverbindlichkeiten aus staatlich versicherten Lieferantenkrediten, soweit (a) Laufzeit der 1962 Kredite länger als 180 Tage, (b) Kredite vor dem 25. Oktober 1962 abgeschlossen, (c) Fälligkeilen nicht aus früheren Umschuldungen resultierend

30. Mai 1956

Datum des Umschuldungsabkommens

Art und Höhe der konsolidierten Schulden

Tabelle 44: Argentinien- Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigern, 1956-1965

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468

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

eine Schrumpfung der Währungsreserven Argentiniens zur Folge (siehe Tabelle 45), so daß sich die Regierung im Jahre 1959 gezwungen sah, einen Bereitschaftskredit des Internationalen Währungsfonds in Anspruch zu nehmen. 12 Im Rahmen der in den Jahren 1959 bis 1962 mit Unterstützung des Internationalen Währungsfonds durchgeführten Stabilisierungsprogramme wurde der Argentinische Peso abgewertet sowie das Defizit des öffentlichen Haushaltes und der Anstieg des Lohnniveaus begrenzt; Preisvorschriften und einzelne Regulierungen des Außenhandels (z. B. mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen) wurden abgeschafft.13 Des weiteren wurden Importe zwecks einer schnelleren Verbesserung der Handelsbilanz mit Sonderzöllen belegt. Trotz dieser Maßnahmen konnte eine Verbesserung der außen- und binnenwirtschaftlichen Lage Argentiniens nur kurzzeitig erreicht werden. 1960 und 1961 kam es erneut zu einer deutlichen Verschlechterung der Leistungsbilanz (siehe Abb. 27). Da die Zentralbank, die nach wie vor maßgeblich zur Finanzierung der Staatsdefizite beitrug, eine insgesamt zu expansive Kreditpolitik betrieb, und da den Bediensteten des öffentlichen Sektors massive Lohnerhöhungen gewährt wurden, beschleunigte sich die Inflation. Als sich die wirtschaftliche Entwicklung 1962 infolge eines Militärputsches und nachfolgender sozialer Unruhen weiter verschlechterte und als infolge der politischen Instabilität Kapitalflucht auftrat und Auslandsgläubiger kaum noch bereit waren, fällige Kredite zu refinanzieren, sah sich die Regierung nicht mehr in der Lage, die in den vorangegangenen Jahren stark angestiegenen Auslandsschulden vertragsgemäß zu bedienen. 14 Die Auslandsverschuldung hatte zwischen 1958 und 1962 mit einer durchschnittlichen Rate von 15,9% p. a. zugenommen, gleichzeitig war die Schuldendienstquote von 12,4% 1958 auf 22,0% 1962 angestiegen (siehe Tabelle 46). Nachdem Argentinien Mitte 1962 einen neuen Bereitschaftskredit des Internationalen Währungsfonds erhalten und sich im Gegenzug zu einer restriktiveren Fiskal- und Geldpolitik verpflichtet hatte, wurden im Rahmen des Pariser Clubs Umschuldungsverhandlungenmit den europäischen Gläubigern sowie Japan aufgenommen.15 In dem im Oktober 1962 abgeschlossenen multilateralen Umschuldungsabkommen verständigten sich die Verhandlungsparteien darauf, 50% der in den Jahren 1963 und 1964 fälligen Tilgungsleistungen auf Lieferantenkredite umzuschulden, soweit die Regierungen der Kreditorenländer für die Erfüllung dieser Kredite Bürgschaften bzw. Garantien übernommen hatten (siehe Tabelle 44). Hiervon ausgeschlossen waren allerdings Kredite, die eine Laufzeit von 6 Monaten oder weniger aufwiesen oder die nach dem 24. Oktober 1962 aufgenommen 12 Vgl. C. S. Hardy (1982), S. 49. 13

Vgl. J. Marshall, J. L. Mardones, I. Marshall (1983), S. 297 ff.

14 Vgl. C. S. Hardy (1982), S. 49. 1s Vgl. H. J. Bittermann (1973), S. 114.

4,2

344

n. v.

Saldo der Leistungsbilanz, in Mio. OS-Dollar

Netto-Auslandsaktivader Zentralbank, in Mio. OS-Dollar

n. v.

83

4,0

n. v.

4,0

13,8

n. v.

2,5

24,2

n. v.

4,8

n. v.

133 -3

3,5

-5,2

2,0

8,6

-217-151

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18,8

2,7

7,1

30,7

4,5

77

33

18,2

5,2

8,3

-61 - 337 - 170 - 127

232

23,8

4,8

-1,4 -3,3

53

221

38,2

2,8

8,4

157

258

29,9

3,7

0,2

529

136

27,3

1,4

2,3

6,7

1,4

6,6

593

446

-48 - 223

9,6

1,7

4,7

1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969

-205 -586 -275

50,8 101,6 12,1

4,9

7,6

-242 -131 -303 -259

II,5

n. v.

6,5

1956 1957 1958 1959 1960 1961

Quellen: United Nations, Bulletin of Statistics, verschiedene Ausgaben; International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben.

n. v.

7,3

Verbraucherpreisindex, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in %

I

Finanzierungsdefizit der Zentralregierung, in % des Bruttosozialproduktes

Reales Bruttoinlandsprodukt, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

1953 1954 1955

Tabelle 45: Argentinien- Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1953-1969

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470

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

worden waren, sowie diejenigen FäHigkeiten, die aus der Umschuldungsvereinbarung von 1956 resultierten. Der Gesamtbetrag der konsolidierten Verbindlichkeiten in Höhe von 189 Mio. US-Dollarwar in den Jahren 1965 bis 1970 rückzahlbar, und zwar 5% im Jahre 1965, 15% im Jahre 1966 und je 20% in den Jahren 1967 bis 1970. 16 Die Festlegung des Konsolidierungszinssatzes wurde den bilateralen Durchführungsverträgen zwischen Argentinien und den einzelnen Gläubigerstaaten vorbehalten. Als Voraussetzung für diese Schuldendiensterleichterungen verpflichtete sich Argentinien, die mit dem Internationalen Währungsfonds ausgehandelten Stabilisierungsmaßnahmen einzuhalten sowie die Überwachung der durch Argentinien aufgenommenen Auslandskredite zu verbessern. In das Umschuldungsabkommen wurde außerdem eine Nicht-Diskriminierungs-Klausel eingefügt: Sollte Argentioien einem Gläubiger günstigere Konditionen einräumen als im Pariser Protokoll festgelegt, so sollten diese Konditionen automatisch auch für alle anderen Gläubiger Gültigkeit erlangen. Darüber hinaus sah das Umschuldungsabkommen eine beschleunigte Rückzahlung für den Fall vor, daß sich die Zahlungsbilanzentwicklung deutlich verbesserte. 17 Die US-amerikanische Export-Import-Bank, die als Beobachter an den Umschuldungsverhandlungen teilgenommen hatte, konsolidierte im Juni 1963 Forderungen gegenüber Argentinien in Höhe von 72 Mio. US-Dollar zu ähnlichen Bedingungen. 18

d) Die Umschuldung des Jahres 1965 In den folgenden Jahren erwiesen sich die vereinbarten Schuldendiensterleichterungen und die wirtschaftspolitischen Maßnahmen als unzureichend. Trotz steigender Exporterlöse und positiver Leistungsbilanzsalden in den Jahren 1963 bis 1965 konnte Argentinien die Häufung falliger Schuldendienstzahlungen in diesem Zeitraum nicht bewältigen, was sich in einer deutlichen Zunahme der Zahlungsrückstände niederschlug. 19 Anfang 1965 initiierte Argenlinien daher erneute Umschuldungsverhandlungen im Pariser Club. An diesen Verhandlungen nahmen neben den westeuropäischen Ländern und Japan erstmals auch die USA als Verhandlungspartei teil.

In dem im Juni 1965 abgeschlossenen Umschuldungsabkommen wurde vereinbart, 60% der im Jahre 1965 falligen Tilgungsverpflichtungen aus regierungsverbürgten bzw. regierungsgarantierten Handelsschulden und erstmals auch aus direkten Regierungskrediten umzuschulden (siehe Tabelle 44). Von den Handelst6

S.4. 11

18 19

Vgl. Inter-American Development Bank (1966), S. 102, sowie C. S. Hardy (1982), Vgl. H. J. Bittermann (1973), S. 114. Vgl. ebenda, S. 114 f., sowie C. S. Hardy (1982), S. 49. Vgl. H. J. Bittermann (1973), S. 115.

10,0

12,4

Schuldendienstquoted>, in%

11,2

151,3

1.058

22,9

1.924

1960

21,2

189,2

1.224

18,1

2.272

1961

22,0

178,8

1.375

9,6

2.491

1962

23,0

170,0

1.388

3,1

2.569

1963

28,8

151,9

1.291

-6,8

2.393

1964

34,9

135,7

1.010

-5,5

2.261

1965

24,7

121,6

962

-3,2

2.188

1966

23,0

129,3

935

1,0

2.210

1967

23,3

117,8

958

- 5,1

2.097

1968

22,9

105,7

1.057

2,8

2.155

1969

Quellen: United Nations, Bulletin of Statistics, verschiedene Ausgaben; International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben.

a) Jahresendstände. Ohne kurzfristige Auslandsschulden und ohne bestimmte Auslandsschulden des privaten Sektors. b) J ahresendstände. Ohne kurzfristige Lieferantenkredite. c) Auslandsverschuldung (in obiger Abgrenzung) in% der Waren- und Dienstleistungsexporte. d) Externe Schuldendienstzahlungen (ohne Schuldendienstzahlungen an den Internationalen Währungsfonds) in % der Waren- und Dienstleistungsexporte.

136,1

126,2

892

13,2

Schu1denquotec>, in%

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1.565

915

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1.382

1959

darunter: Lieferantenkrediteb>, in Mio. US-Dollar

(b) Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

(a) in Mio. US-Dollar

Aus1andsverschuldung•>

1958

Tabelle 46: Argenlinien-Auslandsverschuldung und externer Schuldendienst, 1958-1969

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472

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

schulden wurden freilich nur diejenigen Kredite in die Konsolidierung einbezogen, die über eine Laufzeit von mehr als 6 Monaten abgeschlossen worden waren. Außerdem wurden FäHigkeiten, die aus den in den Jahren 1956 und 1962 abgeschlossenen Konsolidierungen von Handelsschulden resultierten, von der Umschuldung ausgenommen. Die Umschuldung von Regierungskrediten bezog sich nur auf Kredite, die vor dem 31 . Dezember 1964 abgeschlossen worden waren und die der Finanzierung bestimmter Projekte dienten. Die umgeschuldeten Verbindlichkeiten in Höhe von insgesamt 70 Mio. US-Dollar waren nach einer tilgungsfreien Frist von 2 Jahren in den Jahren 1968 bis 1972 zurückzuzahlen, und zwar 15% im Jahre 1968, je 20% in den Jahren 1969 bis 1971 sowie 25% im Jahre 1972. Die Konsolidierungszinssätze sollten bilateral festgelegt werden. Die bis zu den Umschuldungsverhandlungen im Pariser Club aufgelaufenen Zahlungsrückstände in Höhe von 140 Mio. US-Dollar waren bis spätestens Ende April 1966 zu begleichen; zudem verpflichtete sich Argentinien, keine neuen Zahlungsrückstände aufzubauen. Eine Nicht-Diskriminierungs-Klausel war wiederum Bestandteil des Vereinbarten Protokolls. 20 Da Argentinien zum Zeitpunkt der Pariser Verhandlungen nicht bereit war, sich einer Überwachung durch den Internationalen Währungsfonds zu unterwerfen, bestanden die Gläubiger darauf, daß sich Argentinien im Rahmen des Umschuldungsabkommens zu bestimmten Maßnahmen im Bereich des Schuldenmanagements und der allgemeinen Wirtschaftspolitik verpflichtete. So sollte es die Kontrolle seiner Auslandsverschuldung nochmals verbessern und neue Lieferantenkredite nur in der Höhe aufnehmen, in der in der entsprechenden Periode frühere Lieferantenkredite zurückgezahlt wurden. Außerdem mußte sich Argentinien verpflichten, den Peso-Gegenwert der konsolidierten Auslandsschulden des privaten Sektors nicht zur Deckung öffentlicher Haushaltsdefizite zu verwenden. Eine weitere Klausel schrieb vor, daß die Währungsreserven einen bestimmten Betrag nicht unterschreiten durften. Auch sicherte Argentinien zu, seine Wechselkursinterventionen einzustellen, Maßnahmen zur Dämpfung der inländischen Geld- und Kreditschöpfung zu ergreifen sowie auf eine Reduzierung des Staatsdefizites hinzuarbeiten. 21 Im Gegenzug gestanden die Gläubiger zu, mit Argentinien ein halbes Jahr nach Unterzeichnung des Pariser Protokolls im Lichte der weiteren Zahlungsbilanzentwicklung über zusätzliche Schuldendiensterleichterungen zu verhandeln. Ende 1965 erachtete es Argentinien allerdings nicht als notwendig, um eine erneute Umschuldung nachzusuchen. In den folgenden Jahren wurden alle Auslandsverbindlichkeiten durch Argentinien wie vertraglich vereinbart beglichen; weitere Umschuldungen waren nicht erforderlich. Zu dieser günstigen Entwicklung trug nicht zuletzt eine veränderte Schuldenpolitik Argentiniens bei. Die Aufnahme neuer Auslandsschulden wurde einer strikten Kontrolle unterworfen. In der Folge nahm die Auslandsverschul20

21

Vgl. lnter-American Development Bank (1966), S. 102. Vgl. H. J. Bittermann (1973), S. 116.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

473

dung, die 1963 mit 2.569 Mio. US-Dollar einen Höchststand erreicht hatte, bis 1968 auf 2.097 Mio. US-Dollar ab- eine Entwicklung, die nicht zuletzt durch hohe Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse erleichtert wurde (siehe Abb. 27 und Tabelle 46). Aufgrund der Rückführung der Auslandsverschuldung und aufgrundder im Rahmen der Umschuldung von 1965 vereinbarten Tilgungsstrekkung ging die relative Schuldendienstbelastung Argentiniens merklich zurück. 1965 hatte die Schuldendienstquote trotz Umschuldung noch 34,9% betragen; vier Jahre später belief sie sich auf nur noch 22,9% (siehe Tabelle 46). Die vertragsgernäße Bedienung der Auslandsschulden wurde darüber hinaus auch durch ein 1967 im Zusammenhang mit einem erneuten IWF-Bereitschaftskredit initiiertes Stabilisierungsprogramm erleichtert. Im Rahmen dieses Programms wurde der Argentinische Peso abgewertet, das Staatsdefizit reduziert und der Anstieg des Lohnniveaus beschränkt. 22 Außerdem läßt sich feststellen, daß in den Jahren nach 1965 eine zunehmende wirtschaftliche Öffnung des Landes, insbesondere in Form von Erleichterungen für ausländische Direktinvestitionen, und der in den Jahren zuvor vollzogene Abbau staatlicher Preisregulierungen, die insbesondere den exportorientierten Agrarsektor benachteiligt hatten, zu einem verbesserten außenwirtschaftliehen Gleichgewicht Argentiniens und somit zur Vermeidung erneuter Umschuldungen beitrugen. 23 e) Resümee

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Wirtschaftspolitik Argentiniens als die primäre Ursache der Schuldendienstschwierigkeiten der fünfziger und sechziger Jahre anzusehen war. Hohe, durch Geldschöpfung finanzierte Staatsdefizite, eine überbewertete Währung sowie umfassende Regulierungen der Wirtschaftsaktivitäten im Inland und mit dem Ausland hatten eine starke Inflation sowie außenwirtschaftliche Ungleichgewichte zur Folge. Die Höhe der Auslandsverschuldung und der Schuldendienstverpflichtungen war keine wesentliche Ursache für die Schuldendienstschwierigkeiten. Dies wird insbesondere durch die geringen Schuldendienstquoten in den Jahren vor der zweiten Umschuldung und durch die markante Verbesserung der Zahlungsbilanz nach 1962, die über die in der zweiten und dritten Umschuldung vereinbarten Schuldendiensterleichterungen deutlich hinausging, unterstrichen. Die Umschuldungen erleichterten zwar die Bedienung der Auslandsschulden Argentiniens, sie waren aber nicht als ein wesentliches Element der notwendigen wirtschaftspolitischen Neuorientierung, sondern eher als eine flankierende Maßnahme anzusehen. Daher ist es nicht überraschend, daß nur die Umschuldung des Jahres 1956 eine relativ umfassende und längerfristige Regelung darstellte, während die Umschuldungen der Jahre 1962 und 1965 sowohl hinsichtlich des Umfangs der 22 23

Vgl. J. Marshall, J. L. Mardones, I. Marshall (1983), S. 297 ff. Vgl. C. F. Diaz Alejandro (1970), S. 127 ff.

474

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

berücksichtigten FäHigkeiten als auch hinsichtlich der Laufzeit begrenzter und kürzerfristig angelegt waren. Diese Unterschiede in den Konditionen spiegelten die Haltung der Gläubigerländer bezüglich der Ursachen der argentinischen Schuldenkrise wider. Eine "schlechte" Wirtschaftspolitik wurde als der wesentliche Grund für die Zahlungsbilanzprobleme angesehen, und während die Umschuldung von 1956 die bereits im Jahr zuvor vollzogene Richtungsänderung der argentinischen Wirtschaftspolitik honorierte, waren die Schuldendiensterleichterungen der Jahre 1962 und 1965 nicht zuletzt deswegen von begrenztem Umfang, weil umfassende Sanierungsmaßnahmen im Zeitpunkt der Umschuldungsverhandlungen noch nicht im ausreichenden Maße durch die argentinische Regierung ergriffen worden waren. Durch die relativ kurzfristigen Vereinbarungen sollte sie dazu angehalten werden, eine auf eine rasche Wiederherstellung des Zahlungsbilanzgleichgewichtes gerichtete Wirtschaftspolitik zu betreiben. Da man die Schuldendienstprobleme auf die Wirtschaftspolitik der Regierung zurückführte, wurden die Umschuldungen zudem teilweise mit einem Stabilisierungsprogramm des Internationalen Währungsfonds (1962) oder direkt mit in das Umschuldungsabkommen aufgenommenen wirtschaftspolitischen Auflagen (1965) verbunden. Ferner zeigten die zwischen Argenlinien und dem Pariser Club abgeschlossenen Umschuldungen, daß die Gläubigerstaaten Schuldendiensterleichterungen als eine außergewöhnliche Maßnahme betrachteten - nicht zuletzt, um das Schuldnerland nicht für eine verfehlte Wirtschaftspolitik zu "belohnen". Daher mußten zuweilen erst beträchtliche Zahlungsrückstände auftreten, bevor sich die Gläubigerstaaten zu einer Umschuldung bereiterklärten. Umschuldungen wurden auch grundsätzlich nicht als Mittel der Entwicklungshilfe angesehen; die Konditionen der Umschuldungen waren daher sowohl hinsichtlich der einbezogenen Verbindlichkeiten als auch hinsichtlich der Rückzahlungsbedingungen relativ hart. Ausdruck der strikten Trennung von Entwicklungshilfe und Umschuldung war außerdem, daß direkte Regierungskredite, die zumeist auf konzessionärer Basis vergeben worden waren, in die ersten Umschuldungen nicht einbezogen wurden. Die im Pariser Club zusammengeschlossenen Gläubigerstaaten betrachteten diese Darlehen nicht als ursächlich für die Schuldendienstprobleme Argentiniens. Über die Besonderheiten der argentinischen Schuldendienstprobleme und ihre Berücksichtigung bei den Verhandlungen im Pariser Club hinaus spiegeln die dargestellten Vereinbarungen aber auch bestimmte Umschuldungstechniken und Grundprinzipien des Pariser Clubs wider, die in der Zeit nach 1945 in fast allen Pariser-Club-Umschuldungen maßgebend waren. Diese Umschuldungstechniken und Umschuldungsprinzipien des Pariser Clubs werden im Kapitel D. IV. näher analysiert.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Problerne einzelner Länder

475

2. Umschuldung als Mittel der Entwicklungshilfe: Das Beispiel lndonesien, 1966 -1970

a) Vorbemerkung Bis Ende der sechziger Jahre war neben Argentinien eine Reihe weiterer Länder, darunter die Türkei, Brasilien, Chile und Peru aus größtenteils ähnlichen Gründen in Schuldendienstschwierigkeiten geraten und hatte mit ihren westlichen Gläubigem ähnliche Konditionen bei der Erleichterung ihres Schuldendienstes aushandeln können. Das Umschuldungsverfahren im Pariser Club hatte sich im Laufe der Zeit eingespielt, die bei der Festlegung der Konditionen maßgeblichen Überlegungen hatten sich zu Grundprinzipien verfestigt. Ab Mitte der sechziger Jahre sahen sich die westlichen Gläubiger aber mit einer Reihe von Ländern konfrontiert, deren Schuldenlast bei Anwendung der im Pariser Club üblichen Konditionen nicht ausreichend erleichtert werden konnte. Diese Länder waren durch ein besonders niedriges Entwicklungsniveau und die daraus resultierende Notwendigkeit gekennzeichnet, langfristig verfügbare externe Ressourcen zur Förderung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung zu Konditionen zu erhalten, die ihre relativ geringen Deviseneinnahmen zugunsten der Einfuhr von Waren und Dienstleistungen schonten. In diesen Fällen ging der Pariser Club von seinen in den fünfziger und sechziger Jahren entwickelten Grundsätzen ab und gewährte Schuldendiensterleichterungen, die weit über das bis dahin übliche Maß hinausgingen. Obwohl diese Fälle - betrachtet man den gesamten Zeitraum seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges- insgesamt Ausnahmen blieben, repräsentieren sie doch auch einen nicht unbedeutenden Teil der nach 1945 vollzogenen internationalen Umschuldungen. Zu diesen insgesamt eher untypischen, da stärker entwicklungsökonomisch ausgerichteten Schuldenregelungen gehören - neben dem im folgenden näher analysierten Beispiel Indonesiens - die Umschuldungen der Auslandsverbindlichkeiten Indiens (1968 bis 1977), Pakistans (1974, 1981) und Ghanas (1974). 24 Innerhalb dieser Gruppe ist das Beispiel Indonesiens vor allem deshalb interessant, weil hierbei im Rahmen der Umschuldungsverhandlungen eine grundsätzliche Diskussion über die bei internationalen Umschuldungen zugrundezulegenden Prinzipien stattfand und sich die unterschiedlichen Vorstellungen diesbezüglich auch in den Konditionen der verschiedenen Umschuldungsabkommen mit Indonesien niederschlugen.

24 Hinsichtlich der beim Auftreten der Schuldendienstschwierigkeiten jeweils maßgeblichen Bestimmungsfaktoren und hinsichtlich der jeweiligen Umschuldungsverfahren unterschieden sich diese Fälle im Detail natürlich; die in den sechziger Jahren aufgetretenen Schuldendienstprobleme Indonesiens und ihre Bewältigung können hier nur als ein Beispiel untersucht werden.

476

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

b) Die Umschuldungen der Jahre 1966 bis 1968 Die Verstaatlichung niederländischer Unternehmen- Indonesien war bis 1949 eine niederländische Kolonie gewesen - im Jahre 1958 markierte den Beginn einer Periode interventionistischer Wirtschaftspolitik in Indonesien. 25 Der wachsende Einfluß des Staates auf die indonesische Volkswirtschaft, der durch die Enteignung britischer und amerikanischer Unternehmen im Jahre 1963 nochmals deutlich verstärkt wurde, führte zu einer Senkung der Produktivität und zu einer ineffizienteren Ressourcenallokation. 26 Die Subventionen für Staatsbetriebe stiegen bis Mitte der sechziger Jahre stark an und stellten eine zunehmend größere Belastung des indonesischen Staatshaushaltes dar. Die verstärkte Subventionierung durch Staatskredite wiederum verminderte die Anreize der Staatsbetriebe zu einer wirtschaftlichen Unternehmensführung, was eine weitere Ausdehnung der Subventionierung nach sich zog. Auf diese Weise erhöhten sich z. B. die Kredite der Regierung an Staatsunternehmen von 1960 bis 1964 um das Neunfache. 27 Der unproduktive Einsatz staatlich gelenkter Ressourcen manifestierte sich auch in einer Vielzahl von Prestigeobjekten, die bis Mitte der sechziger Jahre verwirklicht wurden. Die Verschlechterung der ökonomischen Entwicklung Indonesiens in der ersten Hälfte der sechziger Jahre manifestierte sich darüber hinaus in einem stetigen Rückgang der Exporterlöse (siehe Abb. 28). Dies war vor allem auf die Exportentwicklung der zwei wichtigsten Ausfuhrgüter (Kautschuk und Erdöl) zurückzuführen, die Ende der fünfziger I Anfang der sechziger Jahre rund 70 % der gesamten Exporterlöse ausmachten (siehe Tabelle 47). Bezüglich des Kautschuks war diese Entwicklung zum einen durch die Enteignung der bis 1958 in niederländischer Hand befindlichen Plantagen bedingt, die seit ihrer Verstaatlichung zunehmend unwirtschaftlicher geführt wurden. Zum anderen trug die Abnahme der Weltmarktpreise für Kautschuk um 35 % zwischen 1960 und 1965 zu einer deutlichen Verminderung der Ausfuhrerlöse bei.28 Der Erdölexport vermochte diesen Erlösrückgang nicht zu kompensieren. Dies war vor allem durch einen Anstieg des inländischen Verbrauchs von Erdölprodukten bedingt. So erhöhte sich der Anteil der im Inland verbrauchten Mineralölprodukte an der gesamten inländischen Produktion dieser Güter von 33 % 1959 auf 58% 1964. 29 Der zunehmende Einfluß des Staates auf die Volkswirtschaft, der sich in vermehrten administrativen Regulierungen - unter anderem in verschärften Devisenvorschriften- niederschlug, und der gleichzeitige Verfall der Infrastruktur (z. B. die mangelhafte Instandhaltung von Hafenanlagen) waren - zusammen mit der Aufrechterhaltung einer 25

26 27

2s 29

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

M. Sutton (1984), S. 75. L. B. Pearson u. a. (1969), S. 337 ff. K. D. Thomas, J. Panglaykim (1973), S. 118. C. S. Hardy (1982), S. 60. K. D. Thomas, J. Panglaykim (1973), S. 118 f.

Abb. 28: Indonesien- Handels- und Leistungsbilanz, 1960-1974

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974

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Quelle: International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben.

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1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

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Warenausfuhr , fob

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478

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

überbewerteten Währung- weitere wichtige Ursachen für die Verschlechterung der außenwirtschaftliehen Entwicklung in der ersten Hälfte der sechziger Jahre. 30 Die stetige Abnahme der Exporterlöse zwischen 1960 und 1964 hatte eine direkte Konsequenz für den Staatshaushalt, denn Zölle und andere Abgaben auf Exporte stellten eine wesentliche Komponente der Staatseinnahmen dar. Da die Ausgaben nicht entsprechend dem Einnahmerückgang zurückgeführt wurden, stieg das Staatsdefizit rapide an. 31 Da es durch Auslandskredite und Kredite der indonesischen Zentralbank finanziert wurde, nahm die Auslandsverschuldung rasch zu, während sich gleichzeitig die Geldmenge binnen weniger Jahre vervielfachte. So stieg die Summe aus Bargeldumlauf und Sichteinlagen von 29 Mrd. Rupien 1958 auf 278 Mrd. Rupien 1963. Der jährliche Anstieg des Preisniveaus beschleunigte sich im gleichen Zeitraum von 35% auf 119%. Anfang 1963 unternahm die indonesische Regierung einen Versuch, die Inflation unter Kontrolle zu bringen sowie das Gleichgewicht der Zahlungsbilanz wiederherzustellen. Um eine interne und externe Stabilisierung der Volkswirtschaft zu erreichen, wurden die Staatsausgaben begrenzt, die Exportzölle gesenkt und darüber hinaus das komplizierte multiple W echselkurssystern so modifiziert, daß sich der effektive Wechselkurs um etwa 40% erhöhte. Gleichzeitig suchte Indonesien bei seinen ausländischen Gläubigem um eine Erleichterung des externen Schuldendienstes nach. Im Juni 1963 schloß lndonesien mit der UdSSR, von der es im großen Umfang Kredite für die Einfuhr militärischer Güter erhalten hatte und die nicht zuletzt deshalb mit einem Anteil von rund 40% an den gesamten Auslandsschulden von gut 1,6 Mrd. US-Dollar der größte Einzelgläubiger Indonesiens war, ein Umschuldungsabkommen ab. 32 Im gleichen Monat begannen unter der Schirmherrschaft des Entwicklungshilfeausschusses der OECD Umschuldungsverhandlungen mit den westlichen Gläubigerländem. Als die indonesische Regierung im gleichenJahraber eine außenpolitische Konfrontation gegen Malaysia initiierte, scheiterten die Umschuldungsverhandlungen mit den westlichen Gläubigem, und Indonesien sah sich auch nicht in der Lage, die Bestimmungen des Umschuldungsabkommens mit der UdSSR einzuhalten. 33 Der außenpolitische Konflikt mit Malaysia zog in den folgenden zwei Jahren für Indonesien gravierende volkswirtschaftliche Folgekosten nach sich: Die binnenwirtschaftlichen Stabilisierungsversuche scheiterten, und der Abbruch der Handelsbeziehungen zu Malaysia beeinträchtigte den indonesischen Ausfuhrhandel stark. Eine Verknappung wichtiger Importgüter- insbesondere des Grundnahrungsmittels Reis - verstärkte die Inflation; zusätzlich eingeführte ImportbeVgl. M. Sutton (1984), S. 74. Vgl. L. B. Pearson u. a. (1969), S. 339, sowie H. W. Arndt, J. Panglaykim (1966), S. 486. 32 Vgl. Department of Information, Republic of Indonesia (1967), S. 18 ff. 33 Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), s. 3. Jo

31

328

Devisenreserven des Staates (netto), in Mio. US-Dollar 129

117

30,4

-6

41,0

-39

42,3

267

-60

43,0

272

-42

28,4

203

-56

31,1

240

21,9

-51

34,2

298

20,3

177

-86

38,5

383

18,1

180

Quellen: International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben; M. Sutton (1984), S. 69.

I

- 58 - 461 - 212 -201 - 205 - 222 -108 - 254 -225 -336 - 310 -372 - 334 -476 598

Saldo der Leistungsbilanz, in Mio. US-Dollar

33,9

269

31,2

169

-34

38,0

446

18,2

214

913

10,5

189

-91

285

43,1 50,9

565

15,2

199

6,6

479

783

50,1

1.472

71 ,7

1.609 5.211

12,2

391

40,7

7,6

25,1

216

35,1

223

25,8

11,3

Export von Erdöl und Erdölderivaten, in % der Warenexporte

260

37,4

222

6,5

9,4

221

37,4

236

4,4

5,9

Export von Erdöl und Erdölderivaten, in Mio. US-Dollar

42,1

245

12,3

7,5

40,1

299

15,9

7,1

42,8

11,1

Export von Kautschuk, in% der Warenexporte

2,3

307

2,3

377

0,0

Export von Kautschuk, in Mio. US-Dollar

3,8

26,9 174,0 118,7 104,7 305,5 1.044,7 171,0 12,8

-2,4

37,7

2,4

1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974

Verbraucherpreisindex, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

5,1

1966

n. v.

1962 1963 1964 1965

Reales Bruttoin1andsprodukt, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

1960 1961

Tabelle 47: lndonesien- Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1960-1974

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480

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

schränkungen verschärften den Mangel an Rohstoffen, Ersatzteilen und Ausrüstungsgütem, wodurch die gesamtwirtschaftliche Produktion zusätzlich behindert wurde. 34 Steigende Rüstungsausgaben beschleunigten den Anstieg der Auslandsschulden, während gleichzeitig eine Reihe ausländischer Regierungen angesichts der auswärtigen Politik Indonesiens ihre Entwicklungshilfe einstellten. Dies veranlaBte Indonesien, zur Finanzierung seiner Importe vermehrt auf kurzfristige Lieferantenkredite zurückzugreifen, wodurch sich die Fälligkeitsstruktur seiner Auslandsschulden verschlechterte. Die indonesische Schuldenkrise verschärfte sich. Die wirtschaftlichen und politischen Schwierigkeiten kulminierten Ende 1965 in bürgerkriegsähnlichen Zuständen, die im März 1966 durch die Ablösung der Regierung beendet wurden. Die neue Administration stellte die außenpolitische Konfrontation gegenüber Malaysia umgehend ein, begann, ein umfassendes gesamtwirtschaftliches Stabilisierungsprogramm zu entwerfen, und nahm neue Umschuldungsgespräche mit den Gläubigem Indonesiens auf. 35 Das dringendste ökonomische Problem stellte im Jahre 1966 die extreme Devisenknappheit dar. Von 1960 bis 1965 waren die Exporterlöse um durchschnittlich 6,8% pro Jahr zurückgegangen (siehe Abb. 28). Im gleichen Zeitraum hatte sich das Leistungsbilanzdefizit von 58 Mio. US-Dollar auf 222 Mio. USDollar erhöht. Die Netto-Devisenreservendes Staates, die 1960 noch 328 Mio. US-Dollar ausgemacht hatten, wiesen 1965 einen Negativsaldo von 60 Mio. USDollar auf (siehe Tabelle 47). Im Jahre 1966 wurden Schuldendienstzahlungen in Höhe von rund 530 Mio. US-Dollar fällig, 100 Mio. US-Dollar mehr als in diesem Jahr an Deviseneinnahmen zu erwarten waren. 36 Infolge dieser Konstellation akkumulierte lndonesien hohe Zahlungsrückstände auf seine Auslandsschulden. Angesichts der seit 1963 im großen Umfang aufgenommenen kurzfristigen Kredite überstiegen auch die Schuldendienstverpflichtungen der nächsten Jahre die voraussichtliche Zahlungsfähigkeit lndonesiens bei weitem. Ohne eine Umschuldung hätten im Jahre 1967 69% der zu erwartenden Exporterlöse für den Schuldendienst verwendet werden müssen. Auch für die nachfolgenden Jahre war eine weiterhin hohe Schuldendienstbelastung abzusehen; insgesamt war über die Hälfte der indonesischen Auslandsschulden von mittlerweile gut 2 Mrd. USDollar zwischen 1967 und 1970 fällig. 37 Nach einer Reihe von Verhandlungen im Laufe des Jahres 1966 einigten sich im Dezember 1966 die Gläubigerländer des Pariser Clubs (USA, Japan, Bundesrepublik Deutschland, Italien, Frankreich, Niederlande und Großbritannien) mit Siehe Tabelle 47. Vgl. auch H. W. Amdt, J. Panglaykim (1966), S. 483 ff. Vgl. H. W. Amdt, J. Panglaykim (1966), S. 484 ff. 36 Vgl. M. Sutton (1984), S. 79. 37 Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), s. 3. 34

35

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

481

lndonesien auf eine Umschuldung der zwischen dem 1. Juli 1966 und dem 31. Dezember 1967 fälligen Zins- und Tilgungsverbindlichkeiten aus vor dem 1. Juli 1966 aufgenommenen Regierungsdarlehen und staatlich versicherten Handelsschulden (mit mehr als 180 Tagen Laufzeit). 38 Zusätzlich wurden sämtliche zum Stichtag 30. Juni 1966 bestehenden Zahlungsrückstände auf diese Schulden in die Umschuldung einbezogen. Gemäß dem Vereinbarten Protokoll war es den Gläubigerländern freigestellt, entweder 100% dieser Fälligkeilen umzuschulden oder nur 90% der Fälligkeiten umzuschulden und Indonesien in Höhe der restlichen 10% zusätzliche Entwicklungshilfekredite zur Finanzierung von Warenimporten einzuräumen. Die Rückzahlung der von dieser Konsolidierung erfaßten Verbindlichkeiten in Höhe von 247,4 Mio. US-Dollar sollte nach drei tilgungsfreien Jahren in den Jahren 1971 bis 1978 erfolgen, und zwar in Form ansteigender Raten: 5% im Jahre 1971, jeweils 10% in den Jahren 1972 bis 1974, jeweils 15% in den Jahren 1975 bis 1977 sowie 20% im Jahre 1978. 39 Die einzelnen Schuldner auf indonesischer Seite (z. B. Importeure) wurden allerdings verpflichtet, zu den ursprünglich in den Kreditverträgen bestimmten Fälligkeitsterminen die entsprechenden Zahlungen in Rupien an die Zentralbank lndonesiens zu leisten; von dieser Regelung blieb nur die Regierung Indonesiens als Schuldner ausgenommen. Abweichend von der im Pariser Club üblichen Vorgehensweise einigten sich die Teilnehmer auf Grenzwerte für die bilateral festzulegenden Konsolidierungszinssätze; diese sollten nicht höher als 4% p. a. und nicht niedriger als 3% p. a. sein. Bis zum Ende der Stundungsfrist mußten aber keine Zinszahlungen geleistet werden; die in dieser Zeit auflaufenden Zinsverbindlichkeiten sollten vielmehr während der Amortisationsperiode in gleich hohen jährlichen Beträgen beglichen werden. Das Vereinbarte Protokoll enthielt darüber hinaus die Zusicherung der indonesischen Regierung, auf eine Erhöhung der Produktion und eine Wiederherstellung des außenwirtschaftliehen Gleichgewichtes hinzuwirken sowie die Wirtschaftspolitik regelmäßig mit dem Internationalen Währungsfonds abzusprechen. Da die Wirtschaftslage Indonesiens zum Zeitpunkt der Umschuldung äußerst angespannt und die weitere Entwicklung, insbesondere der Zahlungsbilanz, nur schwer abzuschätzen war, verpflichteten sich die Gläubigerländer, mit lndonesien über zusätzliche Schuldendiensterleichterungen zu verhandeln, falls sich die Umschuldungsvereinbarungen im Lichte der weiteren gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des Landes als unzureichend erweisen sollten. Angesichts der Schwere der Wirtschaftskrise und angesichts der extremen Devisenknappheit erschien den Gläubigem die Erleichterung des Schuldendienstes in Form der dargestellten Umschuldungsregelung nicht ausreichend. Um lndonesien Devisen zur Finanzierung von Importen bereitzustellen, die insbeson38

39

Zu den Konditionen der Umschuldung siehe Tabelle 48. Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies

(1971),

s. 4.

31 Feldmann

100%

Kapital: keine Zins: Gesamt: 759• 15 Jahre

Kapital: 607 Zins: 152

3 Jahre

3 Jahre

3 Jahre

Kapital: 30 Jahre Zins: 15 Jahre

8 Jahre

8 Jahre

8 Jahre

Amortisationsperiode

Keine Konsolidierungszinsen

3 bis 4% p. a.d>

3 bis 4% p. a.d>

3 bis 4% p. a.d>

Konsolidierungszinssatz

Rückzahlungskonditionen Stundun§sfrist >

Quellen: H. J. Bittermann (1973), S. 161 ff.; T. M. Klein (1973), S. 20; National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), S. 4 ff.

a) Nur mit dem Pariser Club vereinbarte Umschuldungen. b) Im Anschluß an die Konsolidierungsperiode. c) Alternativ 90%, wenn in Höhe der Differenz von 10% zusätzliche Kredite gewährt werden. d) Genaue Höhe bilateral vereinbart. e) Unter Berücksichtigung der Umschuldungen, die die nicht im Pariser Club vertretenen Gläubigerländer zu vergleichbaren Konditionen abschlossen, belief sich der gesamte Umschuldungsbetrag auf 2.090,1 Mio. US-Dollar (1.644,6 Mio. US-Dollar Kapital und 445,5 Mio. US-Dollar Zins).

24. April 1970

Schulden im Rahmen des Abkommens von 1966 l. Januar 1969 bis 31. Dezember 1969 Tilgungs- und Zinsverbindlichkeiten aus staatli- Keine Eineben und staatlich versicherten Krediten [soweit grenzung (a) Laufzeit der Kredite länger als 180 Tage und (b) Kredite vor dem l. Juli 1966 abgeschlossen] einschließlich Konsolidierungszinsen aus früheren Umschuldungsabkommen

17. Oktober 1968

83,2

Schulden im Rahmen des Abkommens von 1966 l. Januar 1968 bis 31. Dezember 1968

18. Oktober 1967 100%c)

Betrag (in Mio. USDollar)

95,3

Umschuldungsprozentsatz

l00%c)

Konsolidierungsperiode

Art und Höhe der konsolidierten Schulden

247,4

Art der Schuld

1. Juli 1966 100%c) 20. Dezem- Tilgungs- und Zinsverbindlichkeiten aus staatliber 1966 eben und staatlich versicherten Krediten [soweit bis 31. De(a) Laufzeit der Kredite länger als 180 Tage und zember (b) Kredite vor dem 1. Juli 1966 abgeschlossen] 1967 und Zahlungsrückstände auf diese Schulden zum 30. Juni 1966

Datum des Umschuldungsabkommens

Tabelle 48: lndonesien- Konditionen internationaler Umschuldungen mit öffentlichen Gläubigern•>, 1966-1970

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II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Problerne einzelner Länder

483

dere für die Instandsetzung von Produktionsanlagen und zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgungdringend benötigt wurden, gewährten die westlichen Gläubigerländer 1966 zusätzliche Entwicklungshilfekredite in Höhe von 119 Mio. US-Dollar. 40 Unter dem Vorsitz der Niederlande wurde eine Kommission gebildet, die für die Dauer des Erholungsprozesses Indonesiens jährlich die Notwendigkeit weiterer zusätzlicher Entwicklungshilfekredite erörtern und auf die Bereitstellung der Mittel in den beteiligten Ländern hinwirken sollte. 41 Diese sogenannte Inter-Governmental Group on Indonesia (IGGI) übernahm außerdem die Aufgabe, zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds die Angemessenheil und die Ergebnisse der Anpassungspolitik, zu der sich Indonesien im Vereinbarten Protokoll verpflichtet hatte, zu überwachen. Teil des Umschuldungsabkommens war des weiteren eine Nicht-Diskriminierungsklausel. Diese bezog sich zum einen auf Kredite mit einer Laufzeit von 180 Tagen und weniger (einschließlich der bei diesen Krediten aufgelaufenen Zahlungsrückstände), deren Gläubigem demgemäß keine günstigeren Bedingungen eingeräumt werden sollten als denen des Pariser Clubs. Besondere Bedeutung hatte die Nicht-Diskriminierungsklausei aber vor allem bezüglich der Mitgliedsländer des RGW und Jugoslawiens, da gut die Hälfte der Auslandsschulden Indonesiens gegenüber diesen nicht zum Pariser Club gehörenden Ländern bestand.42 Die Umschuldungskonditionen mit diesen Gläubigem wurden in bilateralen Verhandlungen festgelegt und nicht wie im Pariser Club in einem multilateralen Rahmen. Bereits im November 1966, also vor Unterzeichnung des Vereinbarten Protokolls, vereinbarte die UdSSR mit Indonesien eine Umschuldung ihrer Forderungen. Die anderen Länder des RGW und Jugoslawien schlossen teilweise im Jahre 1967, teilweise im Jahre 1968 Umschuldungsvereinbarungen mit lndonesien ab. Anders als in dem Umschuldungsabkommen mit den westlichen Gläubigem, in dem nur ein Teil der Fälligkeiten umgeschuldet wurde, erstreckten sich die Vereinbarungen lndonesiens mit den Mitgliedsländern des RGW sowie Jugoslawien auf alle ausstehenden Verbindlichkeiten. Außerdem wurde in den Übereinkommen im allgemeinen die Möglichkeit offengelassen, auch Forderungen aus künftigen Lieferungen in die Umschuldung einzubeziehen. 43 Die Umschuldungsabkommen sahen in der Regel vor, daß die Rückzahlungen mittel- und langfristiger Kredite im Jahre 1969 beginnen sollten. Die Amortisationsperioden schwankten zwischen 6 und 13 Jahren, die Konsolidierungszinssätze betrugen zwischen 2% p. a. und 4% p. a. Die Rückzahlung kurzfristiger Kredite sollte im Jahre 1968 beginnen und in den meisten Fällen nach 3 Jahren abgeschlossen sein. 44 Vgl. M. Sutton (1984), S. 96 f. Vgl. G. T6rnasson (1970), S. 51. 42 Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Palieies (1971), s. 5. 43 Vgl. H. J. Abs (1969), Anlage 5, S. 2 ff. 40 41

31*

484

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Zum Vergleich der Umschuldungsvereinbarungen werden in Tabelle 49 die zentralen Elemente des Pariser Protokolls denen der Umschuldungsvereinbarung mit der UdSSR, dem im Jahre 1966 mit einem Anteil von knapp 40% an den indonesischen Auslandsschulden bei weitem größten Einzelgläubiger lndonesiens45, gegenübergestellt. Diese Gegenüberstellung zeigt, daß die Umschuldungskonditionen des Pariser Clubs vergleichsweise hart waren. Dies gilt sowohl für den Umfang der in die Konsolidierung einbezogenen Schulden (bezüglich Art der Schuld, Fristigkeit und Konsolidierungsperiode) als auch für die Rückzahlungskonditionen (abgesehen von der Stundungsfrist, die im Pariser-Club-Abkommen länger war). Hinsichtlich des Umfangs der in die Konsolidierung einbezogenen Schulden liegt die Ursache für diesen Unterschied darin, daß der Pariser Club als Vereinigung staatlicher Stellen aus grundsätzlichen ordnungspolitischen Überlegungen nur staatliche bzw. staatlich versicherte Kredite, nicht aber private Kredite, umschulden konnte, während in einer Zentralverwaltungswirtschaft wie der UdSSR eine umfassende, zentralistische Regelung möglich war und - systembedingt- wohl auch angestrebt wurde. Hinsichtlich der Umschuldungskonditionen allgemein ist zu bemerken, daß der Pariser Club durch seine enger gefaßten Umschuldungen vor allem auch ökonomische Anreizeffekte im Schuldnerland auslösen und sich diskretionären Entscheidungsspielraum für die mögliche Umschuldung späterer Fälligkeiten vorbehalten wollte, während solche eher marktwirtschaftliehen Aspekte im Falle der UdSSR weniger gewichtig waren. Zu beachten ist auch, daß die Umschuldung mit der UdSSR vor der PariserClub-Umschuldung zustande kam, so daß hier wohl kaum aus ökonomischen oder politischen Gründen bewußt günstigere Konditionen gewährt wurden. Die Umschuldungskonditionen der anderen RGW-Länder- diese schlossen alle erst nach dem Pariser Club Umschuldungsverträge ab - waren jedenfalls nicht durchgängig weicher als die der westlichen Gläubiger. 46 Für diese Interpretation des Vergleiches der Vereinbarungen mit der UdSSR mit denen des Pariser Clubs spricht außerdem, daß die UdSSR Indonesien nach der Ablösung der außenpolitisch anti-westlich orientierten Regierung Anfang 1966 keine weitere Entwicklungshilfe mehr gewährte. 47 Im Oktober 1966 verkündete die indonesische Regierung ein umfassendes wirtschaftliches Stabilisierungsprogramm, das in den folgenden 3 1/2 Jahren kontinuierlich durchgeführt wurde. Dabei unterstützte der Internationale Währungsfonds Indonesien sowohl bei der Entwicklung des wirtschaftspolitischen Maßnahmenkataloges als auch - ab Februar 1968 - durch die Gewährung von 44 Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), s. 5. 45 Die im Pariser Club zusammengeschlossenen Gläubiger hielten 1966 mit zusammengenommen gut 40% einen nur geringfügig höheren Anteil an den indonesischen Auslandsschulden als die UdSSR alleine. 46 Vgl. H. J. Abs (1969), Anlage 5, S. 2 ff. 47 Vgl. H. J. Bittermann (1973), S. 162.

kurzfristige Verbindlichkeiten keine Eingrenzung 100 % 13,9

mittel- und langfristig

1. Juli 1966 bis 31. Dezember 1967 100 %b)

247,4

2. Fristigkeit der Schuld

3. Konsolidierungsperiode

4. Umschuldungsprozentsatz

5. Betrag (in Mio. US-$)

fallende Raten 5% p. a.

ansteigende Raten

zwischen 3% und 4% p. a.dl

3. Art der Amortisation

4. Konsolidierungszinssatz

Quellen: H. J. Abs (1969), Anlage 5; Department of Information, Republic of Indonesia (1967), S. 18 ff., S. 25 f.

Soweit vor dem I. Juli 1966 bestehend; des weiteren Zahlungsrückstände auf diese Schulden zum 30. Juni 1966. Alternativ 90% bei Ausgleich der Differenz durch Neukredite. Im Anschluß an die Konsolidierungsperiode. Genaue Höhe bilateral vereinbart.

3 Jahre

8 Jahre

2. Amortisationsperiode

a) b) c) d)

keine

3 Jahre

1. Stundungsfrist, 1968

Mio. US-Dollar Entwick1ungshilfekredite

KommerzieHe Kredite

Insgesamt

Nachrichtlieh: GläubigerStruktur (in%)

Pariser-Club-Länder insgesamt

582,2

588,7

1.170,9

53,2

darunter: USA Japan Deutschland (BR) Niederlande

313,7 155,0 80,1 19,8

94,7 120,0 98,3 31,9

408,4 275,0 178,4 51,7

18,5 12,5 8,1 2,4

RGW-Länder insgesamt

897,5

darunter: UdSSR Sonstige Länder insgesamt Summe

897,5

40,8

667,2

-

667,2

30,3

119,1

15,0

134,1

6,1

1.598,8

603,7

2.205,5

100,0

a) Ausstehende Auslandsverschuldungper 31. Dezember 1968 (teilweise geschätzt). Ohne Berücksichtigung von Entschädigungszahlungen (217,8 Mio. OS-Dollar) für enteignete ausländische Unternehmen. Quelle: H. J. Abs (1969), Anlage 4 I Tabelle 3.

weitere Umschuldungen stark ansteigen würde, da die tilgungsfreien Jahre der Umschuldungsabkommen Indonesiens mit den westlichen und östlichen Gläubigem sukzessive ausliefen. Der durchschnittliche jährliche Schuldendienst auf die Ende 1968 ausstehenden Verbindlichkeiten wurde für die siebziger Jahre auf 204 Mio. US-Dollar geschätzt und überstieg damit nach Ansicht der Mitglieder des Pariser Clubs sowie der beratend teilnehmenden Institutionen Weltbank und Internationaler Währungsfonds die voraussichtliche Schuldendienstfähigkeit Indonesiens bei weitem (siehe Tabelle 51). Da Indonesien auch in den siebziger Jahren auf Netto-Kapitalimporte angewiesen sein würde, hätte diese Schuldendienstbelastung bedeutet, daß ein Großteil der neuen Ausleibungen von lndonesien zur Bedienung seiner Altschulden verwendet werden müßte und damit nicht für Investitionszwecke im Inland zur Verfügung stehen würde. Angesichts der Bedeutung von Kapitalimporten für lndonesien hätte dies eine merkliche Verlangsamung der wirtschaftlichen Entwicklung des Landes nach sich gezogen. Die Gläubiger befürchteten, daß lndonesien unter diesen Umständen ein endgültiges Zahlungsmoratorium auf seine Auslandsschulden erlassen würde. 61 Angesichts 61

Vgl. ebenda, S. 5, S. 8.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

491

dieser Sachlage beschlossen die Mitglieder des Pariser Clubs auf ihren Sitzungen im Oktober 1968, einen unabhängigen Experten - den deutchen Bankier Hermann J. Abs- mit einer umfassenden Priifung der aus der indonesischen Auslandsverschuldung erwachsenden Probleme und der Formulierung von alternativen Lösungsvorschlägen zu beauftragen. Tabelle 51

Indonesien - Geschätzter jährlicher Schuldendienst auf am 31. Dezember 1968 ausstehende Auslandsverbindlichkeiten•>, 1969 -1988 Mio. US-Dollar Jahr

Entwicklungshilfekredite

Kommerzielle Kredite

Schuldendienst insgesamt

1969

35,6

26,4

62,0

1970

109,4

82,2

191,6

1971

132,5

86,4

218,9

1972

133,5

79,5

213,0

1973

138,6

70,6

209,2

1974

137,4

70,1

207,5

1975

137,4

72,0

209,4

1976

134,4

70,3

204,7

1977

137,3

70,1

207,4

1978

136,7

78,4

215,1

1979

129,0

30,8

159,8

1980

119,1

14,5

133,6

1981

117,7

-

117,7

1982

196,0

-

196,0

1983

29,5

-

29,2

-

29,5

1984 1985

28,5

-

28,5

1986

27,8

-

27,8

1987

27,3

-

27,3

1988

22,4

-

22,4

Summe

1.959,3

751,3

a) Ohne Entschädigungszahlungen ftir enteignete ausländische Unternehmen. Quelle: H. J. Abs (1969), Anlage 4 I Tabelle 4.

29,2

2.710,6

492

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Die Grundlage für Abs' Vorschlag zur Regelung der indonesischen Auslandsverschuldung, den er dem Pariser Club im Sommer 1969 unterbreitete, bildeten einerseits die Gegenüberstellung der voraussichtlichen Schuldendienstbelastung und der vermutlichen Schuldendienstfahigkeit lndonesiens in den kommenden Jahren sowie andererseits ein Katalog von Grundprinzipien, die nach seiner Ansicht bei Umschuldungen stets beachtet werden sollten. Die Schuldendienstverpflichtungenaus der am Jahresende 1968 ausstehenden Auslandsverschuldung Indonesiens in Höhe von 2,42 Mrd. US-Dollar lagen in den nächsten 10 Jahren fast ausnahmslos über dem Niveau von 200 Mio. US-Dollar p. a. (siehe Tabellen 50 und 51). Unter Berücksichtigung der während dieses Zeitraumes zu erwartenden Neukreditaufnahme ergab sich selbst bei Zugrundelegung weicher Konditionen dieser neuen Darlehen 62 , daß der jährliche Schuldendienst lndonesiens bis 1979 auf rund 300 Mio. US-Dollar anwachsen würde. 63 Bei der Abschätzung der Schuldendienstfähigkeit kam Abs zu dem Ergebnis, daß zum einen die Fähigkeit lndonesiens, die notwendigen Beträge in Landeswährung aufzubringen, auf Jahre hinaus äußerst begrenzt sein würde, weil die inländische Ersparnis und die Möglichkeit einer dauerhaften und deutlichen Erhöhung des Steueraufkommens erst im Zuge einer langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung Indonesiens nachhaltig zunehmen würden. 64 Zum anderen wies er auch auf die Bedeutung der schwer zu prognostizierenden - Außenhandelsentwicklung für die Fähigkeit Indonesiens hin, die im Inland aufgebrachten Beträge an das Ausland zu transferieren. 65 Aus dieser Gegenüberstellung der abzusehenden Schuldendienstbelastung und der vermutlichen Schuldendienstfähigkeit zog Abs den Schluß, daß die Schuldendienstverpflichtungen lndonesiens die Fähigkeit des Landes, Zahlungen auf seine Auslandsverbindlichkeiten zu leisten, ohne eine umfassende Umschuldungsregelung auf Jahre hinaus übersteigen würden. Dies galt auch unter der Annahme eines weiterhin hohen Volumens ausländischer Entwicklungshilfe.66 Als Leitlinie für seine Empfehlung zur Regelung der indonesischen Schuldendienstproblerne führte Abs einen Katalog von Grundprinzipien auf, deren Einhaltung er als unabdingbare Voraussetzung für den Erfolg einer Umschuldung ansah. Danach sollte die Wiederherstellung der internationalen Kreditwürdigkeit des Schuldnerlandes stets der leitende Grundgedanke einer jeden Umschuldungsmaßnahme sein. Nur die Wiederherstellung der Kreditwürdigkeit könne einem Schuldnerland die Freiheit und Unabhängigkeit in der Entscheidung grundsätzlicher wirtschaftspolitischer Fragen geben,

"-

es aufnahmefahiger für weitere Kredite im Ausland machen, 2,5% Zins p. a., 30 Jahre Laufzeit, davon 8 Freijahre. Vgl. H. J. Abs (1969), S. 4. 64 Vgl. ebenda, S. 12 f. 65 Vgl. ebenda, S. 4 f. 66 Vgl. ebenda, S. 4. 62 63

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

493

-

es in die Lage versetzen, in wachsendem Umfange auf normale Kreditfazilitäten zurückzugreifen und seinen Außenhandel zu marktgerechteren Konditionen zu finanzieren, und

-

die Rolle des Schuldnerlandes als eines bedeutenden Partners im Welthandel wiederherstellen und dadurch allmählich seine Abhängigkeit von der Auslandshilfe der Geberländer beenden." 67

Aus diesem Grundgedanken deduzierte Abs die folgenden Grundprinzipien internationaler Umschuldungen: 1. Jede Schuldenregelung sollte die Fähigkeit des Landes, die Schuldendienstbeträge im Inland zu erheben und in Devisen zu leisten (Aufbringungs- und Transferfahigkeit) angemessen berücksichtigen. 68 2. Es sollten keine Schuldenstreichungen vorgenommen werden, weil Abstriche beim Kapitalbetrag die Kreditwürdigkeit des Schuldnerlandes nach Ansicht von Abs besonders stark beeinträchtigten. 69 3. Da die Kreditwürdigkeit eines Landes nach seiner Auffassung unteilbar war, sollten alle Gläubiger gleich behandelt werden. So würde z. B. eine generelle Besserstellung solcher Gläubiger, die auch nach Beginn der Schuldendieostschwierigkeiten noch Kredite an das Schuldnerland vergaben, gegenüber solchen Gläubigern, die mit Beginn der Schuldendienstprobleme die Kreditgewährung eingestellt hatten, die Möglichkeiten des Schuldnerlandes, von letzteren künftig wieder Kredite zu erhalten, einschränken. 70 Eine Differenzierung nach Verwendung der durch die Auslandskredite zur Verfügung gestellten Ressourcen, z. B. im Hinblick auf die unterschiedliche Effizienz ihrer Verwendung, scheiterte nach Abs an der mangelnden Verifizierbarkeil und an der dieser Unterscheidung zwangsläufig anhaftenden Willkür. 71 Eine Unterscheidung zwischen - von den Regierungen der Gläubigerländer und I oder dem Schuldnerland - garantierten und ungarantierten Krediten war - obwohl rechtlich durchführbar- bei einer längeren Periode nicht-vertragsgemäßer Schuldenbedienung nach Abs' Auffassung de facto nicht mehr möglich, weil auch ungarantierte Forderungen in diesen Fällen i. d. R. von den Regierungen übernommen würden. 72 4. Hinsichtlich der Bestimmung der in eine Umschuldung einzubeziehenden Schulden plädierte Abs dafür, Kredite, die nach Beginn der Schuldendieostschwierigkeiten vergeben worden waren, nicht umzuschulden, da sonst weitere Kapitalimporte des Schuldnerlandes erschwert werden würden. 73 67 68

69 70 11

12

H. J. Abs (1978), S. 208.

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, S. 209. ebenda, S. 208 f. H. J. Abs (1969), S. 8. ebenda, S. 8 f. ebenda, S. 9.

494

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

5. Der Rückzahlungszeitraum sollte einerseits so lang sein, daß die Schuldendienstbelastung für das Land tragbar war, andererseits aber im allgemeinen einen Zeitraum von 30 Jahren nicht überschreiten, weil ansonsten künftige Generationen für die Schulden der derzeitigen Generation zu zahlen hätten. Der für die Gläubiger geringe Gegenwartswert von in ferner Zukunft liegenden Tilgungseingängen stellte nach Abs' Auffassung ein weiteres Argument für die Obergrenze von 30 Jahren dar. 74 6. Da die Wiedergewinnung der Kreditwürdigkeit letztlich auf den durch das Schuldnerland erbrachten Leistungen beruhe, sollten die Umschuldungsvereinbarungen nicht vorsehen, daß das Land eine Reihe von Jahren überhaupt keine Zahlungen erbringen müßte. 75 Nach Abs' Ansicht entsprachen die bisherigen Umschuldungen der indonesischen Auslandsverbindlichkeiten im Pariser Club und mit den RGW-Ländern sowie Jugoslawien nicht diesen Grundprinzipien. Dies lag nach seiner Einschätzung daran, daß eine Wiedergewinnung der K.reditfahigkeit aufgrund der gravierenden ökonomischen Probleme Indonesiens in den Jahren 1966 bis 1968 überhaupt nicht möglich gewesen war und die Umschuldungen daher nur den Zweck verfolgt hatten, dem Land einen temporären Zahlungsaufschub einzuräumen. Abs bewertete die Ergebnisse der indonesischen Stabilisierungspolitik und das weitere Entwicklungspotential des Landes freilich so positiv, daß seines Erachtens eine langfristige Umschuldung - die er als unabdingbare Grundlage für den weiteren Entwicklungsprozeß lndonesiens ansah - mit ausreichenden Aussichten auf erfolgreiche Umsetzung durchgeführt werden konnte. 76 Durch die Anwendung seiner Grundprinzipien auf die Problematik der indonesischen Auslandsverschuldung leitete Abs folgenden Umschuldungsvorschlag ab, der zu einer dauerhaften Lösung der indonesischen Schuldenprobleme führen sollte: -

Nur die bis Mitte 1966- als die neue Regierung Indonesiens eine Neuregelung der Altschulden des Landes erbitten mußte - abgeschlossenen Kredite mit einer Laufzeit von mehr als 180 Tagen sollten in die Umschuldung einbezogen werden; davon waren auch die seitdem bereits schon einmal umgeschuldeten FäHigkeiten nicht auszunehmen. 77

-

Da die Schuldendienstverpflichtungen die Schuldendienstfahigkeit lndonesiens nicht übersteigen sollten, sollte der gesamte Schuldendienst nicht mehr als 15% bis 25% der voraussichtlichen jährlichen Deviseneinnahmen in Anspruch nehmen. Aufgrund seiner Prognose der künftigen Autbringungs73 74 75 76 11

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. V gl.

ebenda, S. 10. H. J. Abs (1978), S. 209. ebenda. H. J. Abs (1969), S. 2, S. 7. ebenda, S. 10 f.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

495

und Transferfähigkeit lndonesiens bedeutete dies, daß die jährlichen Schuldendienstleistungen für die in die Umschuldung einbezogenen Kredite auf 50 bis 60 Mio. US-Dollar begrenzt werden mußten. 78 -

Aus seinen grundsätzlichen Überlegungen zu den Voraussetzungen einer Wiederherstellung der Kreditwürdigkeit eines Schuldnerlandes resultierte, daß keine Kürzung der Kapitalbeträge und keine Diskriminierung zwischen den verschiedenen Krediten vorgenommen werden sollte, unabhängig davon, wofür die Mittel verwendet, ob diese durch Regierungen oder Exporteure gewährt, oder ob die Kredite durch das Schuldnerland oder öffentliche Stellen im Gläubigerland garantiert worden waren. Auch die Frage der unterschiedlichen Finanzierung bzw. Refinanzierung dieser Kredite in den einzelnen Gläubigerländern sollte keine Rolle spielen. Des weiteren sollte es keine Ungleichbehandlung zwischen den verschiedenen Gläubigerländern geben. 79

-

Da die Rückzahlung der Schulden nicht mehr als 30 Jahre beanspruchen sollte, das Gesamtvolumen der neu zu strukturierenden Schulden - einschließlich der entsprechenden Zinsen- aber insgesamt 2.177,3 Mio. USDollar ausmachte, mußte die Anpassung des Schuldendienstvolumens an die Leistungsfähigkeit Indonesiens nach Ansicht von Abs durch einen völligen Verzicht auf jegliche Zinsen vorgenommen werden. 80 Das bedeutete, daß weder die in den ursprünglichen Kreditverträgen vereinbarten Zinsen noch die bei Umschuldungen üblichen Konsolidierungszinsen erhoben werden sollten.

-

Allerdings waren im Abs-Vorschlag auch keine tilgungsfreien Jahre vorgesehen.

-

Alles in allem sollte das Schuldendienstprofil die Form von 30 jährlich gleichen Tilgungsraten in Höhe von je 56 Mio. US-Dollar annehmen. 81

Diese Schuldendienstverpflichtungen stellten nach Abs' Überzeugung eine ausreichende Entlastung des Staatshaushaltes und der Zahlungsbilanz Indonesiens dar, gewährleisteten lndonesien damit eine gewisse Flexiblität in seinen wirtschaftlichen Dispositionen und unterstützten somit langfristig die wirtschaftliche Entwicklung des Landes. 82 Nach Abgabe des Abs-Gutachtens im Sommer 1969 kam es im Pariser Club zu langwierigen und kontroversen Auseinandersetzungen über den darin unterbreiteten Umschuldungsvorschlag. Der wichtigste Einwand der Gläubigerländer war, daß das Konzept, das deutlich weichere Konditionen als bisher im Pariser Club üblich implizierte, ein Präjudiz für andere Entwicklungsländer mit Schulden78 79

80 81 82

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, ebenda, ebenda, ebenda. ebenda,

S. 12 f. S. 14 f., S. 25. S. 17 f. S. 20 ff.

496

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

dienstschwierigkeiten schaffe. 83 Die Gläubigerländer befürchteten, daß sie in späteren Umschuldungsverhandlungen anderen Schuldnerländern kaum ein vergleichbares Entgegenkommen verweigern könnten. Das galt insbesondere für Abs' Vorschlag, auf Zinsforderungen vollständig zu verzichten. Die Argumentation Abs', daß die Schuldenkrise lndonesiens hinsichtlich des Ausmaßes und ihrer Entstehungsgründe einmaliger Natur sei, überzeugte die Gläubigerländer nicht. Denn die von Abs genannten Gründe für den einmaligen Charakter, nämlich daß -

die Schulden Indonesiens durch ein inzwischen abgelöstes politisches Regime aufgenommen worden seien,

-

die Mittel größtenteils unproduktiv eingesetzt worden seien und

-

Indonesien sich in einer schweren wirtschaftlichen Krise befinde,

trafen nach Einschätzung der Gläubiger auf einen großen Teil derjenigen Entwicklungsländer zu, die den Pariser Club um eine Umschuldung ihrer Auslandsverbindlichkeiten ersuchten. Darüber hinaus wandten einige Gläubigerländer ein, daß die bisherige Vorgehensweise des Pariser Clubs, dem Schuldnerland stets nur die Umschuldung der Fälligkeiten eines relativ kurzen Zeitraumes zu gewähren, insofern einer umfassenden Schuldenregelung überlegen sei, als durch dieses Verfahren den Gläubigern die Möglichkeit einer Überwachung der Wirtschaftspolitik und insbesondere der Neuverschuldung des Schuldnerlandes gegeben sei und daß zusätzliche Umschuldungsmaßnahmen dann später im Lichte der weiteren gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des Schuldnerlandes angemessener entwickelt werden könnten. Neben diesen grundsätzlichen Einwänden stellte der Vorschlag von Abs aber viele Länder auch vor haushaltsrechtliche Probleme. 84 Dies betraf zum einen den Zinserlaß und zum anderen die erneute Umschuldung bereits in den vergangenen Jahren umgeschuldeter Forderungen. Zudem befürchteten die Regierungsstellen der Gläubigerländer, daß Lieferanten, die ihre Kredite bei den staatlichen Exportkreditversicherungsgesellschaften versichert hatten, angesichts der langen Tilgungsfrist von 30 Jahren verlangen würden, daß die Versicherer auch den nichtversicherten Teil der Darlehensbeträge übernehmen sollten. Während einige Gläubigerländer bereit waren, ihre Bedenken zurückzustellen und den Vorschlag von Abs unter geringfügigen Modifikationen, wie z. B. der Erhebung eines mehr symbolischen Zinssatzes von I % p. a. anzunehmen, sahen sich andere Gläubigerländer angesichts ihrer grundsätzlichen Einwände nicht in der Lage, auf den Abs-Vorschlag einzugehen. 85 Vgl. T. Kampffmeyer (1987), S. 59 ff. Vgl. H. J. Abs (1969), S. 23 f., sowie beispielhaft für die USA: Cornmittee on Finance, United States Senate (1973). 85 Vgl. T. Kampffmeyer (1987), S. 61 f. 83

84

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

497

Nach langwierigen Verhandlungen, in denen zeitweise das endgültige Auseinanderbrechen des von allen Parteien als bisher erfolgreich angesehenen Pariser Clubs drohte, kam es im April 1970 doch noch zu einer Einigung auf der Basis des Abs-Konzeptes. Neben dem Bemühen aller Beteiligten, ein Platzen des Pariser Clubs zu verhindern, war für das Zustandekommen des Umschuldungsabkommens ausschlaggebend, daß der Internationale Währungsfonds und die Weltbank die Einschätzung Abs' hinsichtlich der Schuldenprobleme Indonesiens und der Notwendigkeit einer umfassenden Regelung derselben teilten. 86 Besonders bedeutsam für die Einigung im Pariser Club war zudem, daß die Umschuldungsregelung nur wirksam werden sollte, wenn lndonesien die Forderungen seiner anderen Gläubiger in der Weise umschuldete, daß diesen keine günstigeren Rückzahlungskonditionen eingeräumt würden. 87 Da die Länder des RGW sowie Jugoslawien zusammen über die Hälfte der Forderungen aus den indonesischen Altschulden hielten, seit dem Regierungswechsel in lndonesien Anfang 1966 aber keine Entwicklungshilfe mehr gewährten, hätte die Ungleichbehandlung der verschiedenen Gläubigergruppen ansonsten bedeutet, daß die umfangreichen Entwicklungshilfekredite der IGGI-Länder, die angesichts der Entwicklungsaussichten lndonesiens auch weiterhin als unabdingbar angesehen wurden, in den siebziger Jahren vornehmlich dazu gedient hätten, die Schulden lndonesiens gegenüber den RGW-Ländern und Jugoslawien zurückzuzahlen. Vor dem Hintergrund einer auch im Jahre 1969 konsequent weitergeführten Stabilisierungspolitik, weiteren binnenwirtschaftlichen Erfolgen in Form steigender Produktion und relativ niedriger Inflationsraten sowie andererseits einer Verschlechterung der außenwirtschaftliehen Entwicklung 88 vereinbarte der Pariser Club mit Indonesien folgende Umschuldung: 89 -

In die Konsolidierung einbezogen wurden alle Zins- und Tilgungsverbindlichkeiten aus öffentlichen und öffentlich verbürgten bzw. garantierten Krediten mit einer Laufzeit von mehr als 180 Tagen, die vor dem l. Juli 1966 abgeschlossen worden waren, sowie die in den vergangeneo Umschuldungsabkommen festgesetzten Konsolidierungszinsen. Das Umschuldungsvolumen belief sich damit auf 759 Mio. US-Dollar.

-

Die Kapitalschuld war gemäß dem Abs-Vorschlag ungekürzt über 30 Jahre (von 1970 bis 1999) in gleichen jährlichen Raten zu tilgen.

-

Die Vertragszinsen und die Konsolidierungszinsen aus früheren Umschuldungen waren, abweichend vom Abs-Plan, der einen völligen Erlaß aller Zinsen

Vgl. ebenda, S. 64. Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), s. 7 f. 88 Siehe Tabelle 47 und Abb. 28. 89 Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), S. 6 f., sowie T. Karnpffrneyer (1987), S. 65, und H. J. Bittermann (1973), s. 163 f. 86 87

32 Feldmann

498

D. Internationale Umschuldungen nach 1945 vorsah, in 15 gleichen Jahresraten, beginnend 1985, zu zahlen. Neue Konsolidierungszinsen auf die umgeschuldeten FäHigkeiten wurden indes nicht erhoben.

-

Indonesien wurde die Option eingeräumt, die TilgungsfäHigkeiten der ersten 8 Jahre auf die letzten 8 Jahre (1992 bis 1999) zu verschieben. Dies galt allerdings unter den Einschränkungen, daß (a) pro Jahr nicht mehr als die Hälfte der jeweiligen Tilgungsraten verschoben würden und daß (b) der Gesamtbetrag der verlagerten FäHigkeiten nicht mehr als die Summe von drei Tilgungsraten ausmachen würde. Der Tilgungsaufschub war mit 4% p. a. zu verzinsen. Die Option eines partiellen Tilgungsaufschubes stellte eine zweite Abweichung vom Abs-Vorschlag dar.

-

Das Vereinbarte Protokoll sah vor, daß diese Umschuldungsbedingungen auf Wunsch Indonesiens oder eines Gläubigerstaates ab 1980 einer Revision unterzogen werden könnten. Entsprechend der wirtschaftlichen Entwicklung Indonesiens sollte dann entweder eine beschleunigte Rückzahlung oder eine völlige bzw. teilweise Streichung der Zinsen vereinbart werden.

-

Wie in den vorangegangenen Umschuldungsabkommen auch, waren die einzelnen Schuldner auf indonesischer Seite - ausgenommen die Regierung lndonesiens - verpflichtet, zu den ursprünglich in den Kreditverträgen bestimmten Fälligkeitsterminen die entsprechenden Zahlungen in Rupien an die Zentralbank Indonesiens zu leisten.

Entsprechend der Nicht-Diskriminierungsklausei des Vereinbarten Protokolls nahm lndonesien Verhandlungen mit den nicht im Pariser Club vertretenen Gläubigern auf. Obwohl lndonesien in den Jahren 1966 bis 1968 mit den Ländern des RGW und Jugoslawien Umschuldungen vereinbart hatte, war es seinen Schuldendienstverpflichtungen gegenüber diesen Ländern nur teilweise nachgekommen. So hatte es seine kurzfristigen Verbindlichkeiten gegenüber der UdSSR zum Teil nicht beglichen und die Rückzahlung der mittel- und langfristigen Verbindlichkeiten, die im Jahre 1969 hätte beginnen sollen, um ein Jahr verschoben.90 Als Ergebnis der Verhandlungen Indonesiens mit diesen Gläubigern kam es zu dem Pariser-Club-Abkommen vergleichbaren Umschuldungen. 91 Wie Abbildung 30 zeigt, fielen die gemäß den Umschuldungsabkommen von 1970 zu leistenden Annuitäten bei voller Ausnutzung der TilgungsaufschubOption bis 1982- dem Jahr, in dem gemäß den bis Ende 1969 vereinbarten Umschuldungen die letzte Annuität auf die Altschulden zu leisten gewesen wäre 90 Vgl. National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies (1971), s. 5. 91 Vgl. ebenda, S. 7 f.

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1976

1979

1982

1985

1988

1991

199-4

1997

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e.

a) Schuldendienst auf vor dem I. Juli 1966 bestehende staatliche und staatlich versicherte Auslandskredite mit einer Laufzeit von mehr als 180 Tagen. b) Stand 31. Dezember 1969; alle Umschuldungsmaßnahmen bis zum 31. Dezember 1969 werden als durchgeführt unterstellt. allen c) Gemäß den Konditionen der Pariser-Club-Umschuldung vom 24. April 1970 zu leistender Schuldendienst bei Anwendung dieser Konditionen auf gegenüber Gläubigerländern ausstehende Altschulden. Es wird unterstellt, daß Indonesien in den ersten 6 Jahren im vollen Umfang von der Möglichkeit des Tilgungsaufschubes (50% p. a.) Gebrauch macht. Quellen: H. J. Abs (1969), S. 17 f., Anlage 4/Tabelle 8; H. J. Bittermann (1973), S. 164.

Abb. 30: lndonesien- Externer Schuldendienst auf Altschuldena> bei alternativen Umschuldungsverfahren, 1970-1999

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500

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

- wesentlich geringer aus als gemäß den bis Ende 1969 geltenden Bestimmungen. Dies galt insbesondere für die ersten Jahre der Amortisationsperiode. So machten die in den Jahren 1970 bis 1974 zu leistenden Annuitäten gerade 16,6% der bis Ende 1969 für diesen Zeitraum vereinbarten Schuldendienstverpflichtungen aus. Für den darauffolgenden Fünf-Jahres-Abschnitt (1975 bis 1979) betrug die entsprechende Quote 32,8 %. Freilich hatte lndonesien gemäß den Umschuldungen von 1970 auch noch nach 1982 Schuldendienstzahlungen zu erbringen, die zudem stufenweise anstiegen. Der Gegenwartswert dieser zwischen 1983 und 1999 zu leistenden Zahlungen war allerdings äußerst gering zu veranschlagen. Im Vergleich zum Abs-Vorschlag fielen die gemäß den Umschuldungen von 1970 zu leistenden Schuldendienstzahlungen bis 1975 niedriger und danach höher aus; insbesondere ab 1985 überstiegen die Annuitäten die aus dem Abs-Vorschlag resultierende Schuldendiensthöhe deutlich (siehe Abb. 30). In diesen unterschiedlichen Schuldendienstprofilen schlägt sich zum einen die Möglichkeit eines partiellen Tilgungsaufschubs und zum anderen die Verpflichtung zur Zahlung der Vertragszinsen und der Moratoriumszinsen aus früheren Umschuldungen nieder - beides Konditionen, die der Abs-Vorschlag nicht enthielt. Zwischen 1970 und 1973 setzte sich der binnenwirtschaftliche Erholungsprozeß Indonesiens fort (siehe Tabelle 47). Die durchschnittliche Zuwachsrate des realen Bruttoinlandsproduktes betrug 8,5% p. a., und die Investitionsquote lag mit durchschnittlich 16,5% doppelt so hoch wie im Durchschnitt der Jahre 1966 bis 1969. 92 Auch gelang es meistenteils, den Anstieg der Lebenshaltungskosten weiterhin unter Kontrolle zu halten. Die außenwirtschaftliche Entwicklung verlief bis 1971 zunächst weiterhin ungünstig. Trotz der langfristigen Umschuldungen von 1970 nahmen die Leistungsbilanzdefizite noch zu, und die Netto-Devisenreserven Indonesiens, die bis 1971 negativ gewesen waren, erhöhten sich erst in den anschließenden Jahren merklich. Die in der Inter-Governmental Group on Indonesia zusammengeschlossenen Gläubigerländer gewährten auch nach der Umschuldung von 1970 weiterhin hohe staatliche Kredite an lndonesien und ermöglichten damit eine Finanzierung entwicklungsökonomisch wichtiger Projekte. 93 Die lnter-Governmental Group on Indonesia trug auf diese Weise wesentlich zur Erhöhung der inländischen Investitionsquote und zur Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite bei. Ausschlaggebend für die fortdauernde Unterstützung durch die Inter-Governmental Group on Indonesia war nicht zuletzt die Tatsache, daß Indonesien auch in den Jahren 1970 bis 1973 seine Wirtschaftspolitik mit dem Internationalen Währungsfonds abstimmte, obwohl es in diesem Zeitraum keine Kreditmittel dieser Institution in Anspruch nehmen mußte. 94

92 93 94

Vgl. M. Sutton (1984), S. 69. Vgl. P. A. Wellons (1976), S. 266 f. Vgl. M. Sutton (1984), S. 108.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

501

Die langfristigen Umschuldungen von 1970 entlasteten den Staatshaushalt und die Leistungsbilanz lndonesiens erheblich 95 und leisteten dadurch, daß auf diese Weise interne und externe Ressourcen für die inländische Verwendung zur Verfügung standen, einen wesentlichen Beitrag dazu, daß Indonesien schon Jahre vor dem 1974 beginnenden Ölboom seine Wirtschaftskrise beenden und seine ökonomische Entwicklung beschleunigen konnte. Im Zuge der starken Ölpreissteigerungen in den Jahren 1973 und 1974 konnte lndonesien auch seine außenwirtschaftliehen Anpassungsprobleme lösen. Die Leistungsbilanz, die in den vorangegangenen 15 Jahren durchweg negative Salden aufgewiesen hatte, schloß 1974 mit einem Überschuß von 598 Mio. US-Dollar ab; 71,7% der Erlöse aus dem Warenexport entfielen auf Erdöl und Erdölderivate (siehe Abb. 28 sowie Tabelle 47). Angesichts dieser Entwicklung und der durch die langfristigen Umschuldungen von 1970 bedingten relativ niedrigen Schuldendienstbelastung (siehe Abb. 31) wurde lndonesien zu einem begehrten Schuldner auf dem Eurokreditmarkt. 96 Während Kredite ausländischer Geschäftsbanken bis 1973 für Indonesien praktisch bedeutungslos gewesen waren, entwickelten sie sich in den folgenden Jahren zu einer wichtigen Quelle der externen Finanzierung Indonesiens. So betrug der Anteil privater Bankkredite an den gesamten Auslandsschulden im Jahre 1972 noch 4,2%, während er im Jahre 1975 schon 18,5% ausmachte. 97 d) Resümee

Auf den ersten Blick scheinen die Umschuldungserfahrungen lndonesiens recht untypisch für die internationalen Umschuldungen nach 1945 zu sein. Zumindest auf die in den Jahren 1966 bis 1968 mit dem Pariser Club abgeschlossenen Umschuldungsabkommen trifft dies aber nicht zu. Die Umschuldungstechnik und die Grundsätze der Konditionengestaltung entsprachen dem seit der ersten Umschuldung der argentinischen Auslandsverbindlichkeiten im Pariser Club angewendeten Verfahren. Der Pariser Club gewährte einen mittelfristigen Tilgungsaufschub für die Fälligkeilen eines relativ kurzen Zeitraumes und war zu späteren Schuldendiensterleichterungen nur bereit, falls diese sich im weiteren Zeitverlauf als unabdingbar herausstellten. Der Grundgedanke war, daß auf diese Weise ein zusätzlicher Anpassungsdruck auf das Schuldnerland ausgeübt werden sollte. Was die mit den westlichen und östlichen Gläubigern abgeschlossenen Umschuldungsabkommen von 1970 betrifft, so war der insgesamt konsolidierte 95 Dies gilt insbesondere für die ersten Jahre der Laufzeit, da Indonesien Anfang der siebziger Jahre von der Möglichkeit des partiellen Tilgungsaufschubs im vollen Umfang Gebrauch machte. Vgl. A. C. Cizauskas (1979), S. 204. 96 Vgl. P. A. Wellons (1976), S. 261 ff., sowie N. C. Hope (1981), S. 33 ff. 97 Aus erhebungstechnischen Gründen konnten bei der Berechnung der angegebenen Werte nur von öffentlichen indonesischen Stellen eingegangene oder von diesen Stellen garantierte Schulden berücksichtigt werden. Vgl.l. S. Friedman (1977), S. 92 und S. 97.

Umschuldungen von 1970 c)

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Abb. 31: Indonesien- Auswirkungen der Umschuldungen von 1970 auf die externe Schuldendienstbelastung aus Altschu1dena>, 1970-1987

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a) Schuldendienstbelastung aus vor dem I. Juli 1966 bestehenden staatlichen und staatlich versicherten Auslandskrediten mit einer Laufzeit von mehr als 180 Tagen. b) Schuldendienst gemäß allen bis zum 31. Dezember 1969 vereinbarten Umschuldungen in % der Waren- und Dienstleistungsexporte. c) Gemäß den Konditionen der Pariser-Club-Umschuldung vom 24. April 1970 zu leistender Schuldendienst in % der Waren- und Dienstleistungsexporte bei Anwendung dieser Konditionen auf gegenüber allen Gläubigerländern ausstehende Altschulden. Es wird unterstellt, daß Indonesien in den ersten 6 Jahren im vollen Umfang von der Möglichkeit des Tilgungsaufschubes (50% p. a.) Gebrauch macht. Quellen: H. J. Abs (1969), Anlage 4/Tabelle 8; H. J. Bittermann (1973), S. 164; International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben.

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II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

503

Betrag von 2.090,1 Mio. US-Dollar mit Abstand der höchste, der zwischen 1956 und 1979 umgeschuldet wurde. Auch die Tilgungsperiode war mit 30 Jahren ungewöhnlich lang. Die Indonesien im Pariser-Club-Abkommen von 1970 gewährten Schuldendiensterleichterungen entsprachen alles in allem einem Nachlaßelement von etwa 57%. 98 Zu diesem außergewöhnlich großen Entgegenkommen konnte sich der Pariser Club aber erst entscheiden, nachdem die drei vorhergehenden Umschuldungen Indonesien keine ausreichenden Schuldendiensterleichterungen gebracht hatten. Es hatte sich gezeigt, daß die Schuldendienstschwierigkeiten nur ein Aspekt der schweren Wirtschaftskrise waren, deren Lösung langfristig und umfassend angegangen werden mußte. Daher orientierte sich die Umschuldungsregelung von 1970 explizit an den entwicklungsökonomischen Notwendigkeiten Indonesiens. Da aber nach Auffassung des Pariser Clubs auch im Falle lndonesiens interne Faktoren die dominierende Ursache für die Schuldendienstprobleme bildeten, bestätigte gerade auch die ungewöhnlich schwere Schuldenkrise lndonesiens die Gläubigerstaaten darin, an den seit der Argentinien-Umschuldung von 1956 entwickelten Grundsätzen festzuhalten. Angesichts der Umschuldungserfahrungen mit lndonesien nahm der Pariser Club allerdings in den folgenden Jahren eine flexiblere Haltung hinsichtlich der Konditionengestaltung ein. Während im Regelfall weiterhin ein begrenzter Teil der FäHigkeiten über eine mittlere Frist umgeschuldet wurde, so kam es doch auch zu einigen umfassenden, langfristigen und damit entwicklungsökonomisch orientierten Umschuldungen. 99 Vor allem aber führten die Umschuldungserfahrungen mit lndonesien den Gläubigerstaaten vor Augen, wie begrenzt die Möglichkeiten einer Umschuldung waren, ein Land dauerhaft aus seinen Schuldendienstschwierigkeiten herauszuführen. Das Beispiel lndonesiens zeigte besonders deutlich, daß ohne eine umfassende, ursachenadäquate Neuorientierung der Wirtschaftspolitik und ohne die Gewährleistung weiterer Kapitalzuflüsse eine Umschuldung nicht den gewünschten Erfolg bringen konnte.

98 Das Nachlaß- oder Zuschußelement ist die Differenz zwischen dem Gegenwartswert der in die Umschuldung einbezogenen Verbindlichkeiten und dem Gegenwartswert der gemäß den Umschuldungskonditionen zu leistenden Zins- und Tilgungszahlungen, ausgedrückt als Prozentsatz des Gegenwartswertes der in die Umschuldung einbezogenen Verbindlichkeiten. Bei der Berechnung des Gegenwartswertes wird ein dem Abkommen des Entwicklungshilfeausschusses der OECD entsprechender Diskontierungssatz von 10% verwendet. 99 Beispiele dafür sind die Umschuldungen der Auslandsverbindlichkeiten Indiens (1968 bis 1977), Pakistans (1974, 1981) und Ghanas (1974).

504

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

3. Die zunehmende Bedeutung internationaler Geschäftsbanken: Das Beispiel Türkei, 1978-1982 a) Vorbemerkung

In denfünfzigerund sechziger Jahren führten Geschäftsbanken nur in seltenen Ausnahmefallen internationale Umschuldungen durch. Zwar folgten sie im Zuge des rasch expandierenden Welthandels ihren Firmenkunden in Entwicklungsländer und stellten dort ansässigen Tochtergesellschaften multinationaler Unternehmen Finanzierungsmittel bereit; der Umfang dieser internationalen Finanzierung hielt sich allerdings insgesamt in engen Grenzen. 100 Auch durch die an Bedeutung gewinnende Außenhandelsfinanzierung wurden die international tätigen Geschäftsbanken nicht in Umschuldungen involviert, da Exportkredite i. d. R. bei staatlichen Stellen versichert waren und im Falle eines Zahlungsrückstandes des Schuldnerlandes die Forderungen von Exportkreditversicherungsgesellschaften angekauft wurden; somit führten auf Gläubigerseite öffentliche Stellen die Umschuldungsverhandlungen. 101 In den siebziger Jahren wandelte sich dieses Finanzierungsmuster grundlegend. Die großen Geschäftsbanken der Industrieländer bauten ihr internationales Kreditgeschäft systematisch aus und engagierten sich nicht länger nur in Außenhandelsfinanzierungen und kurzfristigen internationalen Kreditgewährungen, sondern stellten Entwicklungsländern auch in zunehmendem Maße mittel- und langfristige Kredite zur Finanzierung von Leistungsbilanzdefiziten zur Verfügung. 102 Durch die Entwicklung der Technik des revolvierenden Euro-Konsortialkredites wurde es möglich, daß eine Vielzahl von Banken verschiedener Länder gemeinsam große Kreditbeträge bereitstellten. Die scheinbar geringen Risiken dieser Kreditform veranlaßten in den siebziger Jahren auch viele kleinere Geschäftsbanken, die bis dahin keine Erfahrungen im internationalen Kreditgeschäft gesammelt hatten, sich an solchen Krediten zu beteiligen. Wie im Kapitel D. I. näher analysiert, gewannen die internationalen Geschäftsbanken im Zuge der durch die starken Ölpreissteigerungen hervorgerufenen Verschiebungen im weltweiten Leistungsbilanzgefüge eine zentrale Rolle bei der externen Finanzierung der Entwicklungsländer. In der Folge stieg ihr Anteil an den Auslandsschulden dieser Ländergruppe von 10% 1970 auf 35% 1979.103 Vgl. I. S. Friedman (1977), S. 36 ff., sowie I. Walter (1985), S. 180. Einige wirtschaftlich relativ entwickelte Länder, die in denfünfzigerund sechziger Jahren in Schuldendienstschwierigkeiten gerieten (Argentinien, Brasilien, Chile und Peru), hatten allerdings nicht nur öffentliche und öffentlich verbürgte bzw. garantierte Auslandskredite, sondern in einem nicht zu vernachlässigenden Umfang auch ungebundene - d. h. nicht der Finanzierung von Handelsgeschäften dienende - internationale Bankkredite aufgenommen. Diese Länder führten daher parallel zu den Verhandlungen mit den öffentlichen Gläubigem Konsolidierungsgespräche mit ihren ausländischen Gläubigerbanken. Vgl. T. M. Klein (1973), S. 17. 102 Vgl. R. R. O'Brien (1981), S. 14 ff. 100 101

li. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

505

Die Türkei stellt eine typisches Beispiel für die im Laufe der siebziger Jahre stark zunehmende Bedeutung der Geschäftsbanken im Rahmen der internationalen Verschuldung der Entwicklungsländer dar. Während Anfang der siebziger Jahre Kredite ausländischer Geschäftsbanken für die Türkei praktisch bedeutungslos waren, nahmen die Banken in den folgenden Jahren eine immer wichtiger werdende Stellung bei der externen Finanzierung der Türkei ein. Ihr Anteil an den Auslandsschulden der Türkei stieg von gut 2% Anfang der siebziger Jahre auf rund 30% Ende der siebziger Jahre. Am Beispiel der Türkei läßt sich zeigen, welche Erfahrungen Geschäftsbanken in den späten siebziger und frühen achtziger Jahren bei internationalen Umschuldungen gewannen. Dabei ist die Türkei in mehrfacher Hinsicht typisch für die anderen in diesem Zeitraum vollzogenen Umschuldungen: 104 -

Hinsichtlich der Umschuldungsursachen: Die Ölpreiserhöhungen Anfang der siebziger Jahre stellten öHmportierende Entwicklungsländer wie die Türkei vor erhöhte Anpassungserfordernisse, denen die Wirtschaftspolitik nicht im ausreichenden Maße genügte. 105

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Hinsichtlich der Umschuldungstechniken: Am Beispiel der Türkei läßt sich die Vielzahl der Ende der siebziger Jahre bestehenden Verschuldungsformen und die große Zahl der Gläubigerländer sowie die sich aus dieser Komplexität ergebende Verfahrensweise bei Umschuldungen analysieren.

-

Hinsichtlich der Umschuldungskonditionen und ihrer Determinanten: Die wiederholten Umschuldungen der türkischen Auslandsverbindlichkeiten im Zeitraum 1978 bis 1982 zeigen beispielhaft das Spannungsfeld zwischen (a) Umschuldungserfordernissen, d. h. der Notwendigkeit, angesichts einer Zahlungsbilanzkrise des Schuldnerlandes seinen auswärtigen Schuldendienst zu senken, (b) Umschuldungsprinzipien der Gläubiger, d. h. ihrer Bereitschaft, Schuldendiensterleichterungen einer bestimmten Art und eines bestimmten Umfangs zu gewähren, sowie

103 Die Anteilswerte beziehen sich auf alle Entwicklungsländer, die am SchuldnerBerichtssystem der Weltbank teilnahmen (ausgenommen Iran und Irak) und umfassen deren Auslandsschulden aus ausgezahlten Krediten, soweit diese eine Laufzeit von mehr als einem Jahr aufwiesen. Vgl. N. C. Hope (1981), S. 8 ff. 104 Ähnlich gelagerte Umschuldungsprobleme waren mit Zaire (1976-1981), Peru (1978-1980), Jamaica (1979-1981) und dem Sudan (1979-1981) zu lösen. 105 Während die starken Ölpreiserhöhungen von 1973/74 lndonesien die Einhaltung der Umschuldungsabkommen von 1970 erleichterten und dem Schuldnerland dazu verhalfen, seine Auslandskredite fortan vertragsgemäß zu bedienen, hatten sie für die Türkei gegenteilige Auswirkungen. Aufgrund der starken Abhängigkeit von ÖHmporten und einer mangelnden Anpassung an die veränderten energiewirtschaftliehen Rahmenbedingungen erhöhte sich die Auslandsverschuldung der Türkei in den Folgejahren drastisch, womit der Grundstein für die spätere Schuldenkrise des Landes gelegt wurde.

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

506

(c) Willen und Fähigkeit des Schuldnerlandes, angesichts der Schuldendienstschwierigkeiten notwendige und von den Gläubigern geforderte Anpassungsmaßnahmen einzuleiten. -

Ferner läßt sich am Beispiel der Türkei die Entwicklung des Zusammenspiels von staatlichen Gläubigern und Geschäftsbanken bei internationalen Umschuldungen ersehen.

Insgesamt zeigt das Beispiel der türkischen Schuldendienstprobleme Ende der siebziger I Anfang der achtziger Jahre, wieweit die bis Anfang der achtziger Jahre gesammelten Umschuldungserfahrungen die Techniken und die Grundprinzipien internationaler Umschuldungen prägten. Damit ist eine wichtige Voraussetzung für das Verständnis der Umschuldungsregelungen gegeben, die im Zuge der im Jahre 1982 einsetzenden globalen Schuldenkrise der Entwicklungsländer gefunden wurden.

b) Die Umschuldungen der Jahre 1978 und 1979 Die starken Ölpreiserhöhungen 1973174 verschlechterten die außenwirtschaftliehe Lage der Türkei, deren Energieversorgungssystem in den vorangegangenen Jahren eine starke Abhängigkeit von ÖHmporten entwickelt hatte, drastisch. Während 1973 mit 200 Mio. US-Dollar nur 17 % der Exporteinnahmen für Erdölimporte aufgewendet werden mußten, entsprach im Jahre 1977 der Wert der Erdölimporte mit 1,4 Mrd. US-Dollar schon 80 % der Exporteinnahrnen. 106 Zwischen 1973 und 1977 stieg allerdings nicht nur der Ölpreis, sondern das gesamte Importpreisniveau deutlich schneller als das Exportpreisniveau der Türkei, ihre Terms of Trade verschlechterten sich mithin deutlich. 107 Da das Exportvolumen nicht entsprechend gesteigert werden konnte und die Importnachfrage - vor allem aufgrund der strukturellen Abhängigkeit von Erdölimporten relativ preisunelastisch reagierte und zudem die Deviseneinnahmen aus Gastarbeiterüberweisungen, die 1973 noch fast die Höhe der gesamten türkischen Exporterlöse erreicht hatten, rückläufig waren, schlug sich die Verschlechterung der außenwirtschaftlichen Rahmenbedingungen in einer markanten Verschlechterung der Leistungsbilanz nieder; nachdem diese 1973 noch einen Überschuß von 2,2% des Bruttosozialproduktes aufgewiesen hatte, schloß sie im Jahre 1977 mit einem Defizit in Höhe von 6,5 % des Bruttosozialproduktes ab (siehe dazu auch Abb. 32). Ursächlich für diese Entwicklung waren allerdings nicht nur die dargestellten externen Faktoren, sondern vor allem auch die mangelnde Anpassung der türkischen Wirtschaftspolitik an die veränderten außenwirtschaftliehen Rahmenbedingungen. 108 Die Türkei verfolgte eine binnenorientierte Industrialisierungsstrate106

101 10s

Vgl. P. Wolff (1987), S. 55. Vgl. ebenda, S. 55 f., sowie C. C. Carvounis (1984), S. 91. Vgl. B. J. Cohen (1981), S. 217 f., und P. Nunneokamp (1981), S. 368 f.

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Abb. 32: Türkei- Handels- und Leistungsbilanz, 1972-1985

1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Quelle: International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben.

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508

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

gie: Ein umfangreiches System von Importverboten diente der Abschirmung inländischer Unternehmen vom internationalen Wettbewerb; ein ausgedehntes Netz staatlicher Betriebe in allen Bereichen der Wirtschaft sollte eine direkte staatliche Steuerung der wirtschaftlichen Entwicklung ermöglichen. Als sich die außenwirtschaftliche Lage ab 1973 verschlechterte, versuchte die türkische Regierung, die inländische Absorption durch eine Ausweitung der Staatsausgaben aufrechtzuerhalten. Zwar konnte die Türkei auf diese Weise zwischen 1973 und 1977 ein durchschnittliches jährliches Wachsturn des Bruttosozialproduktes von 6,5% erreichen, gleichzeitig stieg aber das Staatsdefizit (einschließlich des Defizits der nichtfinanziellen staatlichen Unternehmen) von 2,0% des Bruttosozialproduktes (1973) auf 11,3% des Bruttosozialproduktes (1977). 109 Rund zwei Drittel des staatlichen Finanzierungsdefizites wurden durch Zentralbankkredite gedeckt. Die Geldmenge stieg somit übermäßig stark an; die Inflationsrate, die im Durchschnitt der Jahre 1970 bis 1973 noch 10% betragen hatte, erhöhte sich in der Folge auf 22,5% im Jahre 1977. Da die vorgenommenen Abwertungen der Türkischen Lira nicht ausreichten, um die Inflationsdifferenz gegenüber den Handelspartnern auszugleichen, waren die Zahlungsbilanzwirkungen dieser wirtschaftspolitischen Strategie evident: 110 Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der türkischen Wirtschaft, die schon aufgrund des hohen Maßes der Protektion eingeschränkt war, verschlechterte sich weiter; die Exportentwicklung konnte den gestiegenen Devisenbedarf nicht ausgleichen. Noch entscheidender für die Erhöhung des außenwirtschaftliehen Ungleichgewichtes nach 1973 war, daß die Erhöhung der Preise für Erdöl und andere wichtige Importgüter nicht im vollen Umfang an die Verbraucher weitergegeben wurde. 111 Als Folge davon stiegen z. B. die Erdölimporte der Türkei trotz drastischer Preissteigerungen auf den Weltmärkten von 8,1 Mio. Tonnen im Jahre 1973 auf 14,3 Mio. Tonnen im Jahre 1977. 112 Die türkische Zentralbank versuchte zunächst, die steigenden Leistungsbilanzdefizite durch einen Abbau ihrer Devisenreserven aufzufangen. Während die Währungsreserven im Jahre 1973 noch ausgereicht hätten, das Importvolumen von durchschnittlich 11,6 Monaten zu finanzieren, deckten sie im Jahre 1977 nur noch die Importe von 2,3 Monaten ab. 113 Die wichtigste Quelle zur Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite stellte aber die Aufnahme von Auslandskrediten dar. Zwischen 1973 und 1977 stieg die gesamte türkische Auslandsverschuldung von 3,3 Mrd. US-Dollar auf 11,3 Mrd. US-Dollar, was einer jahresdurchschnittliehen Zuwachsrate von 36,0% entsprach (siehe Abb. 33). Dabei nahm die mittelund langfristige Verschuldung, die vornehmlich aus bilateralen und multilateralen Vgl. Vgl. tu Vgl. 112 Vgl. 113 Vgl. 109

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G. Kopits (1987), S. 2 f. T. Kampffmeyer (1984), S. 208. P. Wolff (1987), S. 58. ebenda, S. 55. G. Kopits (1987), S. 2 f.

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Il. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

521

aufgelaufenen Zinsen wurden nicht in die Umschuldung einbezogen, sondern mußten von der türkischen Zentralbank vor Vertragsabschluß im vollen Umfang beglichen werden. 141 Gleichzeitig mit dieser Umschuldungsvereinbarung wurde ein neuer Eurokredit über 407 Mio. US-Dollar bereitgestellt, der gemeinsam von 38 Geschäftsbanken aufgebracht wurde. 142 Dieser Kredit sollte nur zur Finanzierung von für die Türkei besonders wichtigen Importen verwendet werden und wurde daher in Form einer Akkreditiv-Fazilität gewährt. 143 Die Auszahlung des Kreditbetrages wurde in verschiedenen Tranchen vorgenommen, wobei die Auszahlung der jeweiligen Teilbeträge nicht nur von der Einhaltung eines IWFAbkommens abhängig war, sondern auch vom Abschluß weiterer Umschuldungsabkommen über andere wichtige Bestandteile der türkischen Auslandsschuld. So war die Auszahlung der ersten Kredittranche (in Höhe von 50% des gesamten Kreditbetrages) von einer Einigung über die Umschuldung der konvertiblen TLEinlagen abhängig; für die Auszahlungen der zweiten und dritten Tranche (in Höhe von je 25% des Gesamtbetrages), die für November 1979 und März 1980 vorgesehen waren, wurde die Umschuldung der Third Party Reimbursement Claims und der garantielosen Handelsschulden zur Voraussetzung gemacht. 144 Diese Vorbedingungen erachteten die Geschäftsbanken aus zwei Gründen als essentiell: Zum einen räumten sie der gesamten Umstrukturierung nur für den Fall Erfolgschancen ein, daß eine umfassende Regelung der gesamten türkischen Auslandsschulden zustande kam; zum anderen war eine gleichmäßige Verteilung der Anpassungslasten auf die verschiedenen Gläubigergruppen für sie aus Wettbewerbs- und aus prinzipiellen Gründen bedeutsam. Unmittelbar im Anschluß an diese Vertragsabschlüsse mit den ausländischen Geschäftsbanken konnte im August 1979 schließlich auch ein Abkommen über die Umschuldung der konvertiblen TL-Einlagen unterzeichnet werden (siehe Tabelle 53). 145 Es sah vor, den gesamten Kapitalbetrag in Höhe von 2.269 Mio. US-Dollar- von dem knapp 90 % im Zeitpunkt der Umschuldung bereits rückständig waren - zu konsolidieren. 146 Auch für diese Umschuldung wurde zur Voraussetzung gemacht, daß alle aufgelaufenen Zinsen auf die entsprechenden Kredite vor Vertragsbeginn beglichen wurden. Die Währungsdenomination der Forderungen aus konvertiblen TL-Einlagen wurde vereinfacht: Während vor der Umschuldung Forderungen aus konvertiblen TL-Einlagen in sieben verschiedeVgl. H. von der Bey (1983), S. 349. Vgl. Bank Credit Agreement (1979); K. B. Dillon u. a. (1985), S. 60 f. , sowie o. V. (1979), Turkey: Rescheduling at last, but for how long?, S. 15. 143 Vgl. I. S. Friedman (1981), S. 260. 144 Vgl. K. B. Dillon u. a. (1985), S. 60 f. 145 Vgl. CTLD Credit Agreement (1979). 146 Konvertible TL-Einlagen, die erst nach 1980 fa.Ilig waren, wurden nicht in die Umschuldung einbezogen, weil es sich hierbei nur um einen minimalen Teil der gesamten ausstehenden CTLDs handelte. Diese Einlagen waren demzufolge zu den ursprünglichen Fälligkeitsterminen zurückzuzahlen. Vgl. H. von der Bey (1983), S. 344, und K. B. Dillon u. a. (1985), S. 60 f. 141

142

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

522

nen Währungen bestanden, sah das Abkommen nur noch die drei Währungen US-Dollar, Deutsche Mark und Schweizer Franken vor, wobei die Gläubiger frei wählen konnten, in welcher dieser drei Währungen sie ihre Forderungen zu halten wünschten. 147 Die türkische Zentralbank verpflichtete sich, die Verbindlichkeiten der türkischen Geschäftsbanken aus den konvertiblen TL-Einlagen selbst zu übernehmen und damit gegenüber den ausländischen Gläubigem als Schuldner aufzutreten. 148 Durch diese Regelungen wurde gewährleistet, daß für die Gläubigerbanken ein ausreichender Anreiz bestand, sich an der Umschuldung zu beteiligen- eine wichtige Voraussetzung nicht nur für den Erfolg der Umschuldung selbst, sondern auch für ihre wettbewerbliehe Neutralität. Die Rückzahlungsbedingungen waren in allen drei Abkommen (Umschuldung des Banker's Credit, Euro-Konsortialkredit und Umschuldung der konvertiblen TL-Einlagen) gleich: Nach Ablauf von drei tilgungsfreien Jahren sollten die Forderungen im Laufe von vier Jahren in Form monatlich gleichbleibender Raten getilgt werden. Als Zinssatz wurde der 6-Monats-LIBOR plus einem Aufschlag von 1 3/4% festgesetzt. 149 Eine Ausnahme von dieser Zinsregelung war für diejenigen Gläubiger konvertibler TL-Einlagen vorgesehen, die sich dazu entschieden hatten, ihre Forderungen in Deutscher Mark oder Schweizer Franken zu halten. Sie konnten zwischen dem variablen Zinssatz und einem Festsatz in Höhe von 6 1/2% p. a. (bei DM-Denomiation) bzw. 5% p. a. (bei sfr-Denomination) wählen. 150 Insgesamt zeigen diese Umschuldungskonditionen, daß die Geschäftsbanken zu umfassenden Schuldendiensterleichterungen bereit waren. So wurden alle Fälligkeilen eines Kredites und nicht nur die einer relativ kurzen Konsolidierungsperiode - wie bei den Umschuldungen mit dem OECD-Konsortium - in die Konsolidierung einbezogen; auch umfaßte die Umschuldung der Geschäftsbankenforderungen im Jahre 1979- abgesehen von den Third Party Reimbursement Claims, die aufgrund abwicklungstechnischer Probleme noch nicht geregelt werden konnten - praktisch alle Kredite, die die Türkei bei den Geschäftsbanken aufgenommen hatte. Die Gründe für diese umfassende Herangehensweise lagen zum einen darin, daß die Banken angesichts der türkischen Wirtschaftslage die Notwendigkeit einer umfassenden Umschuldung erkennen mußten, und zum anderen darin, daß durch diesen umfassenden Ansatz eine gleichmäßige Verteilung der Lasten auf die verschiedenen Gläubigerbanken am sichersten erreicht werden konnte. Im Bereich der Zinsforderungen war es den Banken - anders als dem OECD-Konsortium- allerdings aus bilanziellen Gründen nicht möglich, Zahlungsaufschübe zu gewähren, da die laufenden Zinserträge aus ausstehenden Krediten insbesondere für US-amerikanische Banken eine wichtige Vorausset147 148 149

1so

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

K. B. Dillon (1985), S. 60 f. H. von der Bey (1983), S. 347. T. Özal (1984), S. 170 f. H. von der Bey (1983), S. 349.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

523

zung waren, um zu vermeiden, daß ihnen von den jeweiligen Aufsichtsbehörden zusätzliche Rückstellungen oder Wertberichtigungen vorgeschrieben werden würden. Daher war insbesondere die Begleichung der bereits fälligen Zinszahlungen, aber auch die laufende Überweisung der vereinbarten Zinsverbindlichkeiten unabdingbar. Was andererseits die Höhe des Konsolidierungszinssatzes betrifft (6-Monats-LIBOR plus 1 3/4% Aufschlag), so muß festgestellt werden, daß die Zinsspanne von 1 3/4% kaum die bis 1979 eingetretene Verschlechterung der internationalen Kreditwürdigkeit der Türkei ausreichend widerspiegelte. In bezug auf die Höhe der Zinszahlungen waren die Geschäftsbanken offensichtlich eher in der Lage, dem Schuldnerland entgegenzukommen. Stellt man die Stundungsund Amortisationsfristen der Geschäftsbanken-Umschuldungen denen der OECD-Umschuldungen gegenüber, so wird eine auffallende Parallelität dieser Konditionen deutlich. Insgesamt zeigt ein Vergleich zwischen den Umschuldungsbedingungender Geschäftsbanken mit denen des OECD-Konsortiums für die in den Jahren 1978 und 1979 abgeschlossenen Verträge, daß der Gesamtumfang der Schuldendiensterleichterungen bei beiden Gläubigergruppen annähernd gleich groß war, wenn auch aus den angeführten Gründen bei den einzelnen Konditionen unterschiedliche Zugeständnisse gemacht wurden. Die Gründe dafür, daß die von den Geschäftsbanken im Jahre 1979 gewährten Schuldendiensterleichterungen trotz der offensichtlichen Notwendigkeit angesichts der gesamtwirtschaftlichen Probleme der Türkei nicht großzügiger bemessen waren, lagen darin, daß (a) nur bei relativ harten Konditionen eine ausreichende Beteiligung der Geschäftsbanken sichergestellt werden konnte, ein Erfordernis, das aus Wettbewerbsgründen unabdingbar war; (b) längere Rückzahlungsfristen bedeutet hätten, daß die Geschäftsbanken zeitweise auf ihre Forderungen zugunsten der öffentlichen Gläubiger verzichtet hätten; und (c) im Juli 1979 - nach einer längeren Unterbrechung der Zusammenarbeit zwischen der Türkei und dem Internationalen Währungsfonds - die Änderung der türkischen Wirtschaftspolitik als noch nicht ausreichend und nicht langfristig gesichert angesehen werden konnte. Darüber hinaus wird an dem Umschuldungsprozeß der Geschäftsbanken mit der Türkei deutlich, welche zentrale Bedeutung die Banken einer Vereinbarung des Schuldnerlandes mit dem Internationalen Währungsfonds beimaßen. Trotz praktisch abgeschlossener Umschuldungsverhandlungen im Herbst 1978 kam es erst nach der wiederaufgenommenen Zusammenarbeit zwischen dem Internationalen Währungsfonds und der Türkei im Sommer 1979 zur Unterzeichnung der Umschuldungsverträge, die zudem strikt an die Einhaltung eines konditionierten IWF-Abkommens gebunden waren. Da Geschäftsbanken noch weniger als staatliche Gläubiger in der Lage waren, im Falle einer nicht vertragsgemäßen Kreditbe-

524

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

dienung Druck auf einen souveränen Schuldner auszuüben (geschweige denn im Falle einer Zahlungsverweigerung Vollstreckungsmaßnahmen in das Vermögen des Schuldnerlandes durchzusetzen), kam dem Internationalen Währungsfonds eine wichtige Katalysatorfunktion bei der Bündelung der Gläubigerinteressen zu: Dadurch, daß alle Gläubigergruppen Schuldendiensterleichterungen und weitere Kapitalzuflüsse von einer Zusammenarbeit des Schuldnerlandes mit dem Internationalen Währungsfonds abhängig machten, konnten sie sicherstellen, daß das Schuldnerland seine Auslandsverbindlichkeiten anerkannte und sich auf eine Regelung derselben einließ.

c) Die Umschuldungen der Jahre 1980 bis 1982 Trotz der umfangreichen Hilfeleistungen der ausländischen Gläubiger in Form von Schuldendiensterleichterungen und zusätzlichen Krediten verschlechterte sich die gesamtwirtschaftliche Entwicklung der Türkei im Laufe des Jahres 1979 weiter (siehe Tabelle 54). Der Anstieg der Lebenshaltungskosten beschleunigte sich von 53,2% im Jahre 1978 auf 61,8 % im Jahre 1979, wozu zum einen übermäßig starke Lohnsteigerungen von teilweise über 100% beitrugen. 151 Vor allem aber war die zunehmende Inflation durch die unverminderte Ausdehnung der Zentralbankkredite an den öffentlichen Sektor und die damit einhergehende Geldschöpfung bedingt: Die Kreditgewährung der Zentralbank an das Finanzministerium und an staatliche Unternehmen stieg 1979 um nicht weniger als 72,6%. Da die Türkische Lira nur unzureichend abgewertet wurde, führte die sich beschleunigende Inflation zu einer Verminderung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit der türkischen Exportwirtschaft, was sich in sinkenden Exporterlösen niederschlug (siehe Abb. 32). Die Einfuhren andererseits stiegen wertmäßig stark an - nicht zuletzt aufgrund der hohen Preissteigerungen für Erdöl im Zuge des sogenannten "zweiten Ölpreisschocks". Die wirtschaftspolitischen Instanzen der Türkei reagierten auf die Verschlechterung der Handelsbilanz mit einer Verschärfung der Importvorschriften, wovon allerdings auch die Einfuhr wichtiger Vorprodukte und Investitionsgüter betroffen wurde. Diese Rückwirkungen trugen dazu bei, daß die industrielle Produktion 1979 sank und das Bruttosozialprodukt erstmals seit über 10 Jahren abnahm. 152 Angesichts der krisenhaften Verschärfung der wirtschaftlichen Lage konnten auch die Umschuldungsmaßnahmen keine ausreichende Entlastung der Zahlungsbilanz bewirken. Vielmehr verschlechterte sich die internationale Kreditwürdigkeit gegen Jahresende 1979 weiter: Die Gewährung kurzfristiger Kredite durch ausländische Geschäftsbanken - für die Finanzierung des Außenhandels besonders bedeutsam- kam wieder zum Stillstand; die meisten staatlichen Exportkreditversicherungsgesellschaften weigerten Vgl. G. Kopits (1987), S. 4 f. Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1980), Turkey, OECD Economic Surveys, S. 12. 151

152

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

525

sich, Bürgschaften oder Garantien für Lieferantenkredite in die Türkei zu übernehmen. 153 Die Verschärfung der Verschuldungssituation schlug sich vor allem in neuen Zahlungsrückständen auf Auslandskredite nieder; sie erreichten Ende 1979 2,3 Mrd. US-Dollar (siehe Tabelle 54). Aufgrund dieser Entwicklung zeichnete sich gegen Ende des Jahres 1979 ab, daß auch die Leistungskriterien des zweiten IWF-Abkommens nicht eingehalten werden konnten. Nach einem Regierungswechsel im November 1979 verkündete die neue Regierung im Januar 1980 daher ein umfassendes Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogramm; dessen bedeutendsten Elemente waren: 154 -

Eine grundlegend restriktive Ausrichtung der Geld- und Finanzpolitik. Die wichtigsten Maßnahmen stellten eine Verschärfung der Mindestreservevorschriften, eine engere Begrenzung der Kreditgewährung der Zentralbank an den Staat sowie eine Reduzierung der Budgetdefizite durch Senkung der Subventionen für öffentliche Unternehmen und durch Erhöhung des Steueraufkommens dar.

-

Ein umfassender Abbau der vielfältigen Preisvorschriften, die zu einer massiven Fehlleitung von Ressourcen und zu einer Benachteiligung der Exportwirtschaft gegenüber der Produktion für den Inlandsmarkt geführt hatten.

-

Eine Liberalisierung des Außenhandelssystems, eine Einführung von Exportsubventionen sowie eine Abwertung der Währung.

Insgesamt stellten diese Maßnahmen eine grundlegende Neuorientierung der türkischen Wirtschaftspolitik in Richtung auf primär marktwirtschaftliche Allokationsmechanismen und in Richtung auf eine verstärkte Exportorientierung der türkischen Volkswirtschaft dar. 155 Zusammen mit der Ankündigung des wirtschaftspolitischen Reformprogramms, bei der die türkische Regierung auch deutlich machte, daß sie weiterhin gewillt war, ihre Auslandsschulden zu bedienen, wurde eine Regelung der nicht staatlich garantierten Handelsschulden bekanntgegeben. Diese Form der externen Verschuldung, die durch die Umschuldungsmaßnahmen mit den öffentlichen Gläubigem und mit den Geschäftsbanken nicht erfaßt worden war, war dadurch entstanden, daß die türkische Zentralbank Importeuren Einfuhrgenehmigungen ausgestellt und nach Erhalt des Rechnungsbetrages in Türkischer Lira von den Importeuren die Verpflichtung zur Devisenzahlung an die ausländischen Gläubiger übernommen hatte. Aufgrund ihrer Devisenknappheit konnte die türkische Zentralbank ihren Zahlungsverpflichtungen gegenüber den ausländischen Lieferanten schon seit 1977 nur noch zu einem geringen Teil nachkommen. Als die Vgl. H. von der Bey (1983), S. 350. Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1980), Turkey, OECD Economic Surveys, S. 32 ff. 155 Vgl. C. A. Bogdanowicz-Bindert (1983), S. 67 f., sowie M. Celäsun, D. Rodrick (1989), s. 198 ff. 153

154

2,0

2,3

23,5

22,2

-2,0

-12,7

8,5

72,6

56,7

61,8

-0,4

1979

1,6

24,0

25,0

-5,8

22,8

10,2

71,1

58,4

101,4

-l,l

1980

22,4

28,6

-3,3

-1,9

6,5

35,0

38,1

33,9

4,1

1981

25,2

32,8

- 1 ,7

11,4

6,1

5,5

38,1

28,3

4,6

1982

28,0

35,9

-3,7

1,9

6,4

12,7

44,7

30,8

3,3

1983

24,8

43,1

-2,8

2,1

8,1

-4,0

16,1

47,3

5,9

1984

29,3

48,1

- 1 ,9

0,1

5,2

62,2

42,4

44,9

5,1

1985

a) Geldmenge MI = Bargeldumlauf, Sichteinlagen und Einlagen bei der Zentralbank. b) Finanzministerium und staatliche Unternehmen. c) Konsolidierter Finanzierungssaldo der Zentralregierung, der Regionalregierungen und der nicht-finanziellen staatlichen Unternehmen. d) Externer Schuldendienst nach Umschuldung in% der Deviseneinnahmen aus der Ausfuhr von Waren und Dienstleistungen sowie aus privaten Übertragungen. Quellen: Organisation for Economic Co-Operation and Development, Turkey, OECD Economic Surveys, verschiedene Ausgaben; G. Kopits (1987), S. 3 f.

1,7

26,2

23,3

Zahlungsrückstände auf Auslandsschulden, in Mrd. US-Dollar

Schuldendienstquoted>, in%

27,6

23,2

-2.4

3,8

10,5

35,4

Auslandsverschuldung, in % des Bruttosozialproduktes

11,3

Staatsdefizit, in % des Bruttosozialproduktes

35,6

-6,5

94,5

Zentralbankkredite an den öffentlichen Sektor>>, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

Saldo der Leistungsbilanz, in % des Bruttosozialproduktes

39,0

Geldmenge Mt•>, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

53,2

2,9

-1,1

22,5

Verbraucherpreisindex, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

1978

Realer, effektiver Wechselkurs, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in %

3,9

Reales Bruttosozialprodukt, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in%

1977

Tabelle 54: Türkei- Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1977-1985

Ul

-1>-

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-

0 ::I ::I

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~ 3

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II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

527

Regelung dieser Auslandsschulden Anfang 1980 bekanntgegeben wurde, betrugen die Zahlungsrückstände rund 1,4 Mrd. US-Dollar und machten damit 61% der gesamten türkischen Zahlungsrückstände aus. 156 Die Verordnung der türkischen Regierung zur Umschuldung der nicht staatlich garantierten Zahlungsrückstände gegenüber ausländischen Lieferanten bestimmte, daß diese Verbindlichkeiten entweder in türkischer Währung oder in OSDollar beglichen werden sollten. Alle Gläubiger hatten bei Anmeldung ihrer Zahlungsansprüche die von ihnen gewünschte Währungsdenomination anzugeben. Bei der Alternative "Zahlung in türkischer Währung" wurde für die Umrechnung der in ausländischer Währung bestehenden Forderungen in Türkische Lira der vor der letzten Abwertung bestehende Wechselkurs zugrundegelegt, was auf einen Abschlag von 33% hinauslief. Die Rückzahlung der Forderungen sollte über einen Zeitraum von zwei Jahren in Form von zweimonatigen Teilzahlungen erfolgen. Die entsprechenden Beträge in türkischer Währung konnten zu bestimmten Direktinvestitionen, zur Kreditvergabe an die ursprünglichen türkischen Importeure sowie zu einigen weiteren im einzelnen bestimmten Zwecken verwendet werden. Eine Übertragung oder Abtretung der Forderungen an Dritte war nicht statthaft. 157 Bei der Alternative ,,Zahlung in US-Dollar" wurde für die Umrechnung der nicht in US-amerikanischer Währung bestehenden Forderungen der Wechselkurs von Ende Januar 1980 angewendet, was angesichts der damals bestehenden Wechselkursrelationen für viele nicht-amerikanische Lieferanten ebenfalls einer teilweisen Forderungsstreichung gleichkam und sie außerdem einem Wechselkursrisiko aussetzte. Die Tilgung der Forderungen sollte nach Ablauf von vier Freijahren über eine Amortisationsperiode von sechs Jahren in Form von steigenden Annuitäten vorgenommen werden; der Konsolidierungszinssatz lag deutlich unter dem herrschenden Marktniveau. 158 Nach massiver Kritik ausländischer Handelskammern und offizieller Stellen der Gläubigerländer an diesen Bestimmungen kam die türkische Regierung den wesentlichen Kritikpunkten durch eine entsprechende Modifikation der Umschuldungskonditionen entgegen. So wurde den Gläubigem eine Frist von 90 Tagen für die Wahl der von ihnen präferierten Währung eingeräumt; Gläubiger, die sich für eine Zahlung in Devisen entschieden hatten, konnten sogar noch bis Mitte 1982 zur Alternative ,,Zahlung in türkischer Währung" wechseln. 159 Die Alternative ,,Zahlung in türkischer Währung" wurde dahingehend verbessert, daß für niedrige Forderungsbeträge (Beträge bis zu umgerechnet 10.000 US-Dollar) eine sofortige Bereitstellung der entsprechenden Beträge vorgesehen wurde; in der Praxis beglich die Zentralbank auch Forderungen über umgerechnet 10.000 Vgl. K. B. Dillon u. a. (1985), S. 36. Vgl. H. von der Bey (1983), S. 352 f.; K. B. Dillon u. a. (1985), S. 36; T. Özal (1984), s. 171. 158 Vgl. H. von der Bey (1983), S. 352 f. 159 Vgl. K. B. Dillon u. a. (1985), S. 36. 156 157

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

528

US-Dollar aus Kulanzgründen im Regelfall sofort. Für Investitionen in bestimmte Verwendungsarten wurde der Abschlag bei der Währungsumrechnung auf 10% begrenzt (bei Investitionen von mehr als umgerechnet 1 Mio. US-Dollar). 160 Darüber hinaus ließ die türkische Regierung einen begrenzten Sekundärhandel in diesen Forderungen zu. 161 Sie willigte außerdem ein, auf Wunsch der Gläubiger die Begleichung der Zahlungsrückstände nicht nur in US-Dollar, sondern alternativ auch in Deutscher Mark, Pfund Sterling, Französischen Franc oder Schweizer Franken vorzunehmen. 162 Die Rückzahlungskonditionen unter der Alternative ,,Zahlung durch Devisen" lauteten wie folgt: Nach Ablauf von vier tilgungsfreien Jahren sollten 60% der Forderungen in acht halbjährlich zu zahlenden Raten beglichen werden; die restlichen 40% waren daran anschließend in vier halbjährlichen Raten zu zahlen. 163 Als Konsolidierungszinssätze wurden währungsspezifische Festsätze bestimmt, so z. B. 6% p. a. für Forderungen in US-Dollar und 4% p. a. für Forderungen in Deutscher Mark. 164 Der Erfolg dieser modifizierten Umschuldungsregelung war beachtlich: Bereits nach einem Jahr waren 80% der in Frage kommenden Forderungen abschließend geregelt, wobei jeweils rund die Hälfte der Gläubiger die Devisen- bzw. die TLAlternative wählte; bis Mitte 1982 wurden die letzten dieser Zahlungsrückstände aus garantielosen Handelsschulden konsolidiert. 165 Zu diesem positiven Ergebnis trug vor allem die flexible Ausgestaltung der Umschuldungsregelung bei: Durch die Wahlmöglichkeit zwischen fünf verschiedenen Fremdwährungen und die Anwendung von Zinssätzen, die den Marktlagen in den entsprechenden Währungsräumen angepaßt waren, konnten die Lieferanten die Risiken ihrer Außenstände deutlich vermindern. Bei der Wahl der Alternative ,,Zahlung in türkischer Währung" standen verschiedene Anlagemöglichkeiten offen; außerdem konnten die Gläubiger auch die Alternative ,,Zahlung in türkischer Währung" wählen und ihre Forderungen an Dritte verkaufen. Durch die attraktive Ausgestaltung der Option ,,Zahlung in türkischer Währung" gelang es der Türkei, die ausländischen Direktinvestitionen zu erhöhen und gleichzeitig den Devisenbedarf zur Leistung des externen Schuldendienstes zu vermindern. Der Erfolg dieser Umschuldung ist um so bemerkenswerter, als sich die Türkei dabei einer großen Zahl von Gläubigem (rund 8.500 mit circa 90.000 individuellen Forderungen) 166 mit unterschiedlichsten Einzelinteressen und unterschiedlich intensiven Handelsbeziehungen zur Türkei gegenübersah. Aus diesem Grunde waren auch keine Verhandlungen mit Gläubigervertretern möglich gewesen, so 160 161 162 163 164 165 166

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Türkei- nichtgedeckte Handelsschulden (1980), S. 7 f., S. 10 ff. ebenda, S. 13 f., S. 7 f. ebenda, S. 5 f. ebenda. ebenda, S. 6 f. K. B. Dillon u. a. (1985), S. 36. T. Özal (1984), S. 171.

li. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

529

daß die türkische Regierung eine einseitige Umschuldungsregelung bestimmen konnte. Dabei machte sie allerdings die Erfahrung, daß sie trotz der schlechten Möglichkeiten der Gläubiger, ihre Interessen zu vertreten, eine die Lieferanten übermäßig stark belastende Umschuldungsregelung nicht durchsetzen konnte. Zwar hatten die Gläubiger keine formalen Möglichkeiten, die Umschuldungsbestimmungen selbst in der ursprünglichen Fassung abzulehnen, aber die Türkei mußte erkennen, daß sie mit einer Benachteiligung der nicht staatlich versicherten Gläubiger ihre Kreditwürdigkeit auch bei ihren anderen ausländischen Gläubigern vermindert hätte. Überdies hätte sie damit rechnen müssen, daß ihre künftigen Außenhandelsbeziehungen und insbesondere die Möglichkeit, neue Lieferantenkredite in Anspruch zu nehmen, beeinträchtigt worden wären. Wie Tabelle 52 zeigt, sind aber die letztlich festgelegten Umschuldungskonditionen trotz der vorgenommenen Modifikationen noch deutlich schlechter als die für die staatlich versicherten Lieferanten ausgehandelten einzustufen, denn sowohl die Stundungsfrist als auch die Amortisationsperiode waren länger. Hieran wird nochmals die relativ stärkere Position der Türkei im Rahmen dieser Umschuldung deutlich. Mit ihrem Stabilisierungsprogramm von Januar 1980 demonstrierte die türkische Regierung ihre Bereitschaft zu einer grundlegenden Änderung der Wirtschaftspolitik. Da die vorgesehenen Maßnahmen angesichts der gravierenden strukturellen Fehlentwicklungen in der Türkei eine Ausreifungszeit von mehreren Jahren beanspruchten, erklärten sich die westlichen Gläubigerländer und der Internationale Währungsfonds im Jahre 1980 zu mehreren umfangreichen und mittelfristig angelegten Unterstützungsmaßnahmen bereit. So stellten die Gläubigerländer der OECD im Rahmen einer erneuten Sonderhilfeaktion neue bilaterale Kredite in Höhe von insgesamt 1,6 Mrd. US-Dollar zur Verfügung. 167 Mit dem Internationalen Währungsfonds schloß die Türkei im Juni 1980 ein neues Bereitschaftskreditabkommen ab, das das Abkommen vom Vorjahr, dessen dritte Tranche wegen Nichteinhaltung einiger Leistungskriterien nicht mehr ausgezahlt worden war, ablöste. Die Konditionen des neuen Abkommens waren in mehrfacher Hinsicht ungewöhnlich: Erstens war eine Laufzeit von drei Jahren vorgesehen und nicht wie sonst allgemein üblich von einem Jahr, und zweitens entsprach der Kreditbetrag in Höhe von l ,25 Mrd. Sonderziehungsrechten 625% der damaligen türkischen Quote; damit stellte dieses Abkommen den bis dahin sowohl absolut als auch relativ größten Einzelkredit des Internationalen Währungsfonds dar. 168 Als Leistungskriterien wurden die von der türkischen Regierung in ihrem Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogramm selbst gesetzten Ziele übernommen. 169 Die einzige wesentliche Ergänzung stellte die vom Internationalen Währungsfonds zur Auflage gemachte Freigabe der bislang staatlich festgesetzten Zinssätze dar; die staatlichen Zinsobergrenzen hatten in den Vorjahren zusammen 167 168 169

Vgl. P. Wolff (1987), S. 78, S. 92. Vgl. 0. Okyar (1983), S. 547; P. Wolff (1987), S. 81 f. Vgl. P. Wolff (1987), S. 107 ff.; G. Kopits (1987), S. 7.

34 Feldmann

530

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

mit den hohen Inflationsraten zu negativen Realzinsen und damit zu einer Behinderung der internen Finanzierung der türkischen Volkswirtschaft beigetragen. 170 Als drittes Element der externen Unterstützungsmaßnahmen vereinbarte das OECD-Konsortium mit der Türkei im Juli 1980 neue Umschuldungsmaßnahmen bezüglich der Zins- und Tilgungsverbindlichkeiten aus staatlichen und staatlich verbürgten bzw. garantierten Krediten. 171 Das Umschuldungspaket umfaßte zum einen Kredite, die in den Jahren 1978 und 1979 bereits umstrukturiert worden waren, sowie zum anderen Kredite, die zum ersten Mal umgeschuldet wurden (siehe Tabelle 52). Von den bereits in den Vorjahren umgeschuldeten Krediten wurden neben den zum 30. Juni 1980 bestehenden Zahlungsrückständen diejenigen Verbindlichkeiten umgeschuldet, die zwischen dem 1. Juli 1980 und dem 30. Juni 1981 fällig wurden. Bei den zum ersten Mal konsolidierten Krediten wurden ebenfalls die Zahlungsrückstände zum 30. Juni 1980 und darüber hinaus alle FäHigkeiten der nächsten drei Jahre umgeschuldet. Der Gesamtbetrag der in dieses Umschuldungspaket einbezogenen Forderungen belief sich damit auf 2.887 Mio. US-Dollar. Auch bei den Rückzahlungskonditionen wurde zwischen bereits früher umgeschuldeten Krediten und zum ersten Mal umgeschuldeten Krediten differenziert. Von ersteren waren 10% in den Jahren 1981 bis 1984 in vier gleich hohen Jahresraten und 90% ab Juli 1984 im Laufe von vier Jahren in halbjährlichen Raten zu tilgen. Bei den bisher noch nicht umgeschuldeten Krediten wurden weichere Rückzahlungskonditionen vereinbart: 90% waren zwischen 1985 und 1990 in fünf Jahresraten zurückzuzahlen; die restlichen 10% sollten bereits zwischen 1980 und 1984 in fünf gleich hohen Jahresraten getilgt werden. Der Zinssatz wurde wie bisher üblich einer Regelung durch die bilateralen Durchführungsverträge vorbehalten. Allerdings verständigten sich die Gläubigerländer darauf, daß die neuen Konsolidierungszinsen bei den zum zweiten Mal umgeschuldeten FäHigkeiten nicht nur auf die ursprünglichen Zins- und Tilgungsverbindlichkeiten, sondern auch auf die 1978 und 1979 vereinbarten, aber noch nicht bezahlten Konsolidierungszinsen erhoben werden sollten. Insgesamt zeigen die Konditionen dieses Umschuldungspaketes, daß die Gläubigerländerangesichts der dringend notwendigen Entlastung der türkischen Zahlungsbilanz und der glaubhaft eingeleiteten Änderung der türkischen Wirtschaftspolitik zu wesentlich umfassenderen Schuldendiensterleichterungen bereit waren als in den Vorjahren. Dies wird bei den zum ersten Mal umgeschuldeten Fälligkeiten an der ungewöhnlich langen Konsolidierungsperiode von drei Jahren und an den günstigen Rückzahlungsbedingungen deutlich. Bemerkenswert ist auch, daß bereits vorher umgeschuldete Fälligkeiten nochmals konsolidiert wurden. Da die 110 Vgl. G. Kopits (1987), S. 12 ff.; 0 . Okyar (1983), S. 546 ff.; Organisation for Economic Co-Operation and Development (1981), Turkey, OECD Economic Surveys, s. 26 ff. m Vgl. M. J. Seiber (1982), S. 72; T. Özal (1984), S. 170; I. S. Friedman (1983), s. 151 f.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

531

Gläubiger aber die Gefahr sahen, daß dadurch in späteren Umschuldungsverhandlungen mit anderen Schuldnerländern harte Konditionen nicht mehr ernstgenommen werden würden, weil die Schuldner auf eine erneute Aufschiebung der FäHigkeiten hoffen konnten, fielen die Rückzahlungskonditionen der erneut umgeschuldeten FäHigkeiten zumindest etwas härter aus. Insgesamt aber hatte die Umschuldung mit dem OECD-Konsortium vom Juli 1980 eine erhebliche Entlastung der Zahlungsbilanz bis zum Jahre 1985 zur Folge. Im August 1981 konnten schließlich die ausländischen Geschäftsbanken nach über dreijährigen Vorarbeiten- die Umschuldung der sogenannten Third Party Reimbursement Claims abschließend regeln. Der Grund für diese lange Verzögerung lag darin, daß Importabwicklungen in die Türkei auf Akkreditivbasis zu einem großen Teil unter Einschaltung der türkischen Zentralbank und ihrer ausländischen Korrespondenzbanken abgewickelt wurden. Vor einer Umschuldung mußte in einem aufwendigen Verfahren weltweit erfragt werden, welche ausländischen Banken unter den Akkreditiven Zahlung geleistet hatten und damit Forderungen gegenüber der Türkei hielten; diese Angaben mußten daraufhin noch mit den Angaben der türkischen Geschäftsbanken über ihre Akkreditivgeschäfte abgeglichen werden. 172 Schließlich ergab sich ein Umschuldungsvolumen von 100 Mio. US-Dollar. Man kam darin überein, daß die Türkei diesen Betrag in einem Zeitraum von 3 Jahren- ohne Vorschaltung von Freijahren- tilgen sollte; als Konsolidierungszinssatz wurde der 6-Monats-LIBOR plus einer Marge von 1 1/2% festgelegt. 173 Diese Konditionen waren im Vergleich mit den Umschuldungen der Geschäftsbankenforderungen des Jahres 1979 als relativ hart einzustufen (siehe Tabelle 53). Allerdings ist dabei zu bedenken, daß es sich hier um einen vergleichsweise niedrigen Forderungsbetrag handelte, der zudem im Zeitpunkt der Umschuldung schon mehrere Jahre fällig gewesen war, so daß das Fehlen von tilgungsfreien Jahren verständlich erscheint. Daß sich die Türkei mit diesen Umschuldungskonditionen einverstanden erklärte, dürfte im übrigen nicht zuletzt auf die besonderen Geschäftsbeziehungen zu den Gläubigem, die als ausländische Korrespondenzbanken der türkischen Zentralbank eine herausgehobene Stellung genossen, zurückzuführen sein. Nachdem sich die Wirtschaftskrise im Jahre 1980 zunächst noch verschärft hatte (im Durchschnitt des Jahres fiel das Bruttosozialprodukt um 1,1 %, die Anlageinvestitionen sogar um 10%) 174, zeigte die strikte Durchführung des zu Jahresbeginn begonnenen Stabilisierungsprogramms im weiteren Verlauf des Jahres 1980 und im Jahre 1981 erste positive Auswirkungen (siehe Tabelle 54). Das reale Bruttosozialprodukt nahm 1981 um 4,1% zu. Die Ausfuhren stiegen 1980 und 1981 rasch an, wozu insbesondere die verstärkte Exportförderung und m Vgl. Central Bank of the Republic of Turkey (1981), S. 29. Vgl. K. B. Dillon u. a. (1985), S. 60 f. 174 Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1982), Turkey, OECD Economic Surveys, S. 7 ff. 173

34*

532

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

die Abwertung der türkischen Währung um 33% im Januar 1980 beitrugen. Im Ergebnis konnte der Exportwert mit 4,7 Mrd. US-Dollar 1981 gegenüber 2,3 Mrd. US-Dollar 1979 mehr als verdoppelt werden (siehe Abb. 32). Ein fast 50%iger Anstieg der Gastarbeiterüberweisungen innerhalb dieser zwei Jahre spiegelte ein verstärktes Vertrauen in die türkische Volkswirtschaft wider. 175 Aufgrund erhöhter Importwerte-vor allem bedingt durch steigende Einfuhrpreise - verschlechterte sich die Leistungsbilanz aber zunächst noch; so machte das Defizit der Leistungsbilanz 1981 3,3% des Bruttosozialproduktes aus, nachdem es 1979 nur 2,0% des Bruttosozialproduktes betragen hatte. Angesichts der ersten Anzeichen einer wirtschaftlichen Erholung bei gleichzeitig stark angespannter Leistungsbilanzentwicklung erklärten sich die ausländischen Gläubigerbanken der Türkei Anfang 1982 bereit, die Rückzahlungskonditionen der 1979 umgeschuldeten bzw. neugewährten Kredite nochmals zu erleichtern. Bereits im Januar 1981 hatten sich die wichtigsten Gläubigerbanken mit der Türkei auf weitere Schuldendiensterleichterungen verständigt. 176 Ein ausschlaggebender Grund für ihr Entgegenkommen war dabei das umfangreiche Unterstützungspaket, das die westlichen Gläubigerstaaten der Türkei im Jahre 1980 bereitgestellt hatten. 177 Insbesondere die erneuten Schuldendiensterleichterungen des OECD-Konsortiums veranlaßten die Geschäftsbanken, ihre Rückzahlungskonditionen mit denen der staatlichen Gläubiger in Übereinstimmung zu bringen. Allerdings mußten dieser prinzipiellen Übereinkunft zwischen den wichtigsten ausländischen Banken und der Türkei alle 260 ausländischen Gläubigerbanken zustimmen. 178 Dieser Prozeß zog sich über ein Jahr hin und mündete erst im Februar 1982 in einem erneuten Umschuldungsabkommen. Die Vertragsparteien kamen darin überein, die Rückzahlungsfristen für das gesamte Finanzierungspaket des Jahres 1979 (bestehend aus dem Euro-Konsortialkredit und aus der Umschuldung des Banker's Credit und der konvertiblen TL-Einlagen) auszudehnen, wobei die tilgungsfreie Zeit um zwei Jahre und die Rückzahlungsperiode um drei Jahre verlängert wurden (siehe Tabelle 53). Die Geschäftsbanken entsprachen allerdings nicht dem türkischen Wunsch, den Zinsaufschlag von 1 3/4% herabzusetzen. 179 Die Verweigerung der Zinserleichterung macht die große Bedeutung, die die Geschäftsbanken den Zinserträgen bei den Umschuldungen der türkischen Auslandsverbindlichkeiten beimaßen, deutlich. Dabei kam es ihnen offensichtlich weniger darauf an, eine Zinsmarge durchzusetzen, die das Bonitätsrisiko des Schuldners angemessen widerspiegelte, als darauf, daß ihre Kredite (Netto-)Erträ175 Vgl. Organisation for Economic Co-Operation and Development (1985), Turkey, OECD Economic Surveys, S. 61. 176 Vgl. I. S. Friedman (1983), S. 154. 111 Vgl. H. von der Bey (1983), S. 354 f. 178 Vgl. I. S. Friedman (1983), S. 155. 179 Vgl. ebenda, S. 154 f .

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

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ge erbrachten, die denen anderer (Euro-)Kredite zumindest vergleichbar waren. Ein Zinssatz unter dem durchschnittlichen Marktsatz 180 kam für sie dabei außer aus Renditegesichtspunkten auch aus Gründen möglicher negativer Anreizwirkungen nicht in Frage: Man fragte sich, welche Veranlassung ein Schuldnerland wie die Türkei haben sollte, seine internationale Kreditwürdigkeit wiederherzustellen, wenn es dann im Erfolgsfall höhere Zinsen zu zahlen hätte. Von Anfang an war es den ausländischen Geschäftsbanken bei der Konsolidierung der türkischen Auslandsschulden wichtig gewesen, daß alle Gläubiger gleiche Lasten trugen. Dabei wirkten sie auch auf eine umfassende Schuldenregelung hin, obwohl dies für sie aufgrund der vielfältigen und komplizierten Kreditformen über mehrere Jahre einen immensen Arbeitsaufwand mit sich brachte. Die Umschuldung des Jahres 1982 zeigt, daß die Geschäftsbanken dieses Prinzip der Gleichbehandlung auch gegen sich selbst gelten ließen: Die erneute Verlängerung der Rückzahlungsfristen durch das OECD-Konsortium im Jahre 1980 war für sie der ausschlaggebende Grund, ihre Umschuldungskonditionen in der Folge diesen weicheren Bedingungen anzupassen. Darüber hinaus kann auch die konsequente Neuorientierung der türkischen Wirtschaftspolitik für die Bereitschaft, Schuldendiensterleichterungen zu gewähren, nicht hoch genug eingeschätzt werden. Daß dabei die Glaubwürdigkeit der Anpassungspolitik zunächst genauso wichtig war wie erste Ergebnisse der Politik, zeigt die Tatsache, daß die wichtigsten Gläubigerbanken sich für erneute Schuldendiensterleichterungen bereits zu einem Zeitpunkt aussprachen, als die Daten der türkischen Wirtschaftsentwicklung noch keine durchgreifende Besserung signalisierten. Die Tatsache, daß das neue Umschuldungsabkommen letztlich erst fast zwei Jahre nach der letzten Umschuldung der staatlichen und staatlich versicherten Kredite zustandekam, demonstriert erneut die Bedeutung der durch die hohe Zahl der beteiligten Gläubiger bedingten verfahrenstechnischen Probleme der Geschäftsbanken-Umschuldungen. Nach der Umschuldung der Geschäftsbankenforderungen im März 1982 war es der Türkei in den Folgejahren möglich, allen externen Schuldendienstverpflichtungen ohne weitere Umschuldungen nachzukommen. Dazu trug vor allem der Erfolg des exportorientierten Anpassungsprogramms der türkischen Regierung bei; so stiegen die Deviseneinnahmen aus der Ausfuhr von Waren von 2,9 Mrd. US-Dollar 1980 auf 8,3 Mrd. US-Dollar 1985, was einer jahresdurchschnittliehen Zuwachsrate von 23,4% entsprach (siehe Abb. 32). Auch in den (Netto-)Deviseneinnahmen aus dem Touristenverkehr - sie stiegen zwischen 1980 und 1985 um mehr als das 3 l/2fache- spiegelte sich der Exporterfolg wider. Angesichts einer weiterhin hohen Importneigung der türkischen Volkswirtschaft waren diese 1so Der durchschnittliche Zinsaufschlag für mittel- und langfristige Euro-Konsortialkredite an Entwicklungsländer betrug im Jahre 1982 rund 1,2%. Allerdings wichen die Konditionen der einzelnen Kredite erheblich von diesem Durchschnittswert ab. V gl. K. B. Dillon u. a. (1985), S. 3, und I. S. Friedman (1983), S. 25.

534

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Exportzuwächse notwendig, um den Verpflichtungen aus den Auslandsschulden nachkommen zu können. Aufgrund des Auslaufens der in den Umschuldungsverhandlungen vereinbarten tilgungsfreien Zeit stiegen nämlich die Schuldendienstverpflichtungen ab 1985 stark an. Nachdem die Zins- und Tilgungszahlungen auf die Auslandsschuld 1979 nur 1,1 Mrd. US-Dollar ausgemacht hatten, betrugen sie 1985 bereits 3,9 Mrd. US-Dollar (siehe Tabelle 55). Für die zweite Hälfte der achtziger Jahre waren jährliche Schuldendienstzahlungen von gut 5 Mrd. US-Dollar vorgesehen. Die Schuldendienstquote, die infolge der bis zum Jahre 1982 abgeschlossenen Umschuldungen in den Jahren 1979 bis 1984 durchschnittlieh 14,5 Prozentpunkte niedriger lag als ohne entsprechende Schuldendiensterleichterungen, erreichte 1985 fast 30% (siehe Tabelle 55). Aufgrund weiterhin hoher Leistungsbilanzdefizite und zunehmender Schuldendienstverpflichtungen sah sich die Türkei im Laufe der ersten Hälfte der achtziger Jahre gezwungen, ihre auswärtige Kreditaufnahme wieder verstärkt auszuweiten. Im Verhältnis zum Bruttosozialprodukt stieg die Auslandsverschuldung von 25,0% 1980 auf 48,1% 1985 (siehe Tabelle 54). Dabei nahm die kurzfristige Auslandsverschuldung überproportional zu, so daß sich der Anteil der kurzfristigen an der gesamten Auslandsverschuldung, der aufgrundder verschiedenen Konsolidierungen 1982 nur 12,5% betragen hatte, bis 1985 wieder auf 26,0% erhöhte (siehe Abb. 33). Die hohen Schuldendienstverpflichtungen zwangen die Türkei dazu, im erheblichen Maße fällige Kredite durch Neukreditaufnahmen zu refinanzieren. Hierbei zeigte sich, daß sie mit Hilfe einer glaubwürdigen Wirtschaftspolitik ihre internationale Kreditwürdigkeit im Laufe der achtzigerJahre-auch bei einer steigenden Schuldendienstbelastung- wieder kontinuierlich verbessern konnte. 181 So weiteten die ausländischen Geschäftsbanken ihre kurzfristigen Kreditlinien zur Finanzierung des türkischen Außenhandels sukzessive aus. Auch gelang es der Türkei, mittelfristige Euro-Konsortialkredite zu immer günstigeren Bedingungen zu erhalten. Hatten sich die ausländischen Geschäftsbanken in den Umschuldungsverhandlungen 1982 noch geweigert, die Zinsspanne von I 3/4% zu senken, so nahm die Türkei 1983 einen Eurokredit mit einer Zinsmarge von 1,5 % und 1985 sogar mit nur 0,75% auf.182

d) Resümee Insgesamt zeigt sich, daß die in den Jahren 1978 bis 1982 vorgenommenen Umschuldungen der türkischen Auslandsverbindlichkeiten einen bedeutenden Beitrag zur Entlastung der Zahlungsbilanz des Schuldnerlandes und damit zur außenwirtschaftliehen Absicherung der Anpassungspolitik der türkischen Regierung geleistet haben. Der Gesamtumfang der umgeschuldeten Verbindlichkeiten betrug rund 9,5 Mrd. US-Dollar und machte damit fast 70% der im Jahre 1978 181 Vgl. G. Kopits (1987), S. 22. 182 Vgl. P. Wolff (1987), S. 97.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

535

Tabelle 55 Türkei - Auswirkungen verschiedener Umschuldungen auf den externen Schuldendienst, 1979 -1985 Mio. US-Dollar 1979 Externer Schuldendienst vor Umschuldung Zins Tilgungal Abzüglich: Schuldendiensterleichterungen Externer Schuldendienst nach Umschuldung Nachrichtlich: Schuldendienstquotebl vor Umschuldung, in % Schuldendienstquotebl nach Umschuldung, in %

1980

1981

1982

1983

1984

1985

2.044 2.849 2.769 3.296 3.507 3.486 3.866 1.010 1.138 1.442 1.565 1.511 1.586 1.753 1.034 1.711 . 1.327 1.731 1.996 1.900 2.113 924 1.450

850

750 1.000

580

1.120 1.399 1.919 2.546 2.687 2.906 3.866

46,1

55,7

32,2

32,5

38,5

29,8

29,3

23,5

24,0

22,4

25,2

28,0

24,8

29,3

a) Tilgung mittel- und langfristiger Auslandskredite; einschließlich Tilgung von IWF-Krediten. b) Schuldendienst in % der Deviseneinnahmen aus der Ausfuhr von Waren und Dienstleistungen sowie aus privaten Übertragungen. Quellen: Centtal Bank of the Republic of Turkey, Annual Report, verschiedene Ausgaben; Organisation for Economic Co-Operation and Development, Turkey, OECD Economic Surveys, verschiedene Ausgaben.

bestehenden Auslandsverschuldung aus. Mit einem Anteil von 52% am gesamten Umschuldungsvolumen fielen die neustrukturierten Forderungen staatlicher Gläubiger am stärksten ins Gewicht, während die Umschuldungen der Geschäftsbankenkredite mit 34% etwas weniger bedeutsam waren. 183 Die erhebliche Entlastungwirkung wird auch an der Verbesserung der zeitlichen Struktur der türkischen Auslandsschulden deutlich: Während der Anteil der kurzfristigen Verbindlichkeiten an der gesamten Auslandsverschuldung 1977 noch 54,0% betragen hatte, bewirkten die umfangreichen Konsolidierungen, daß dieser Anteil bis 1982 auf 12,5% sank. Hierbei spielte insbesondere die durch die Umschuldungen vollzogene Umwandlung der fast ausschließlich kurzfristigen Forderungen ausländischer Geschäftsbanken in mittelfristige Kredite eine ausschlaggebende Rolle. Allerdings erreichten die Schuldendiensterleichterungen erst mit den ab 1980 abgeschlossenen Umschuldungsverträgen eine vom Volumen und vor allen Dingen von der Dauer der Entlastung her umfassende Wirkung. So fanden sich die 183 Die restlichen 14% des Umschuldungsvolumens entfielen auf die unilateral umstrukturierten garantielosen Handelsschulden.

536

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

staatlichen Gläubiger erst in den Umschuldungsverhandlungen des Jahres 1980 bereit, die FäHigkeiten mehrerer Jahre umzuschulden, und auch die Geschäftsbanken gewährten erst im Jahre 1982 mit der Ausdehnung der Laufzeit auf zehn Jahre eine langfristige wirksame Schuldendiensterleichterung. Das lange Zögern der Gläubiger vor dem Zugeständnis umfassender Konzessionen entfaltete - durchaus nicht unbeabsichtigt - Anreizwirkungen auf das Schuldnerland. Die türkische Regierung wurde sich spätestens im Laufe des Jahres 1979 darüber klar, daß nicht allein die Schwere ihrer Zahlungsbilanzkrise, sondern vielmehr auch die Glaubwürdigkeit und Angemessenheit ihrer Anpassungsbemühungen für die Gewährung größerer Zugeständnisse bei internationalen Umschuldungen ausschlaggebend waren. Damit leisteten auch die kurzfristig angelegten Umschuldungen der Jahre 1978 und 1979 einen wichtigen Beitrag dazu, daß die Türkei schließlich Anfang 1980 eine umfassende Wirtschaftsreform zur Lösung ihrer Zahlungsbilanzprobleme einleitete. Darüber hinaus waren die etwas härteren Umschuldungskonditionen der Jahre 1978 und 1979 auch in einer anderen Hinsicht eine wichtige Voraussetzung dafür, daß in späteren Jahren größere Schuldendiensterleichterungen gewährt werden konnten. Denn nur bei den zunächst etwas härteren Umschuldungsbedingungen fanden sich alle Gläubiger der Türkei bereit, an den Verträgen zu partizipieren. Wären von vornherein weichere Konditionen vereinbart worden, so hätte sich insbesondere der Großteil der Geschäftsbanken nicht bereit gefunden, einem Umschuldungsabkommen beizutreten. Damit wäre die gesamte Schuldendiensterleichterung für die Türkei in den Jahren 1978/79 selbst bei weicheren Konditionen vermutlich insgesamt geringer ausgefallen. Da sich nun aber alle Gläubiger an den Umschuldungsabkommen der Jahre 1978 und 1979 beteiligten, war es - insbesondere angesichts der mittlerweile eingeleiteten Änderung der türkischen Wirtschaftspolitik- ab 1980 leichter möglich, sie zu weiteren Konzessionen zu bewegen. Das Beispiel der Türkei macht einige markante Unterschiede in den Ende der siebziger I Anfang der achtziger Jahre angewendeten Umschuldungstechniken der öffentlichen Gläubiger einerseits und der Geschäftsbanken andererseits deutlich. Während erstere ihre Umschuldungen in einem kleinen Forum mit wenigen Beteiligten nach einem über mehr als zwei Jahrzehnte entwickelten Prozedere durchführten und aufgrund der Funktionsfaltigkeil dieses Verfahrens stets eine schnelle Einigung über die Umschuldungskonditionen erzielen konnten, war an den Geschäftshanken-Umschuldungen eine große Zahl von Gläubigem beteiligt, die sich überdies in ihren jeweiligen Ländern unterschiedlichsten Marktgegebenheiten und staatlichen Regulierungen gegenübersahen. 184 Angesichts der Tatsa184 Durch die Einsetzung eines Steuerungsausschusses, der im Auftrag der Geschäftsbanken mit dem Schuldnerland einen Entwurf für das Umschuldungsabkommen aushandelte, konnten die sich daraus ergebenden abwicklungstechnischen und verhandlungspolitischen Probleme allerdings erheblich abgemildert werden.

II. Schuldendienstschwierigkeiten als temporäre Probleme einzelner Länder

537

ehe, daß die Geschäftsbanken zudem erst Mitte der siebziger Jahre erste Erfahrungen in internationalen Umschuldungen hatten sammeln können und die Schuldendienstproblerne der Türkei für sie eine bisher unbekannte Dimension und Komplexität darstellten, wird der große Zeitbedarf für den gesamten Umschuldungsprozeß mit den Geschäftsbanken erklärlich. Hinsichtlich der bei ihren Umschuldungsverhandlungen maßgeblichen Grundprinzipien unterschieden sich die beiden Gläubigergruppen freilich weniger. Beide sahen eine relativ begrenzte Schuldendienstentlastung, die das Schuldnerland nicht aus der Pflicht entließ, durch eigene Anstrengungen die Zahlungsbilanzschwierigkeiten zu lösen, als Normalfall an. Die Konkretisierung dieses Grundprinzips in den Umschuldungskonditionen gestaltete sich allerdings unterschiedlich: Während das OECD-Konsortium zunächst nur die Fälligkeiten eines relativ kurzen Zeitraumes über eine mittlere Frist umschuldete, dabei aber Tilgungsund Zinsverbindlichkeiten gleich behandelte, schuldeten die Geschäftsbanken die gesamten ausstehenden Kredite - allerdings ausschließlich der Zinsen über eine ebenfalls mittlere Frist um. Die Gründe für diese Unterschiede lagen zum einen darin, daß die Geschäftsbanken aufgrund der dargestellten abwicklungstechnischen Probleme in ihrem Umschuldungsprozeß eine einmalige Umschuldungsregelungjährlichen Neuverhandlungen, die dem Grundprinzip der begrenzten Schuldendienstentlastung eher entsprachen und daher vom OECD-Konsortium durchgeführt wurden, vorzogen. Zum anderen waren die Geschäftsbanken aus Ertragsgesichtspunkten auf laufende Zinseinkünfte eher angewiesen als die staatlichen Gläubiger. Ein weiteres Grundprinzip war für beide Gläubigergruppen bei den Umschuldungen der türkischen Auslandsverbindlichkeiten gleichermaßen von Bedeutung, nämlich die Glaubwürdigkeit einer ursachenadäquaten Wirtschaftspolitik des Schuldnerlandes als Voraussetzung für über das als normal angesehene Maß hinausgehende Schuldendiensterleichterungen. Dabei dienten die konditionierten Bereitschaftskreditabkommen mit dem Internationalen Währungsfonds beiden Gläubigergruppen als zentrales Indiz dafür, daß das Schuldnerland Maßnahmen ergriff, die sachlich angemessen waren und über längere Zeit durchgeführt wurden. Eine drittes Grundprinzip, dem beide Gläubigergruppen in den Umschuldungsverhandlungen mit ·der Türkei eine zentrale Bedeutung beimaßen, stellte das Prinzip der Gleichbehandlung dar; kein Gläubiger sollte zu Lasten der anderen bevorzugt werden. Während die Umsetzung dieses Prinzips innerhalb der einzelnen Gläubigergruppen relativ unproblematisch war, gestaltete sich seine Anwendung zwischen den verschiedenen Gläubigergruppen aufgrund der unterschiedlichen Kreditarten, der unterschiedlichen Interessen der jeweiligen Gläubigergruppen und ihrer untereinander unabgestimmten Verhandlungsführung schwieriger. Alle beteiligten Gläubiger achteten jedoch darauf, daß im Ergebnis dieses Prinzip nicht verletzt wurde.

538

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Das Beispiel der Umschuldungen der türkischen Auslandsverbindlichkeiten Ende der siebziger I Anfang der achtziger Jahre macht auch deutlich, auf welche Umschuldungserfahrungen die öffentlichen Gläubiger und die Geschäftsbanken mit Beginn der globalen Schuldenkrise der Entwicklungsländer im Jahre 1982 zurückgreifen konnten. Die staatlichen Gläubiger einerseits hatten ein eingespieltes Verfahren entwickelt, das sich durch die Kombination von festen Grundprinzipien mit einer gewissen Flexibilität im Hinblick auf die Umstände des Einzelfalles bewährt hatte. Sie hatten erfahren müssen, daß Umschuldungen allein dem Schuldnerland bei schweren Schuldendienstproblemen keine ausreichende Entlastung brachten, und waren daher darauf vorbereitet, in einem solchen Fall im großen Umfang zusätzliche Kredite zu mobilisieren, vorausgesetzt, der politische Wille war vorhanden und es handelte sich um einen Einzelfall. Das Umschuldungsverfahren der Geschäftsbanken andererseits mußte sich aufgrund mangelnder früherer Erfahrungen erst noch einspielen. Ein besonderes Problem stellte dabei der große Zeitbedarf dar, der sich aus der Vielzahl der beteiligten Banken und der Komplexität der zu konsolidierenden Kredite ergab. Da außerdem Renditeüberlegungen bei ihren Umschuldungsverfahren von nicht unerheblicher Bedeutung waren, verfügten sie nur über einen begrenzten Spielraum, um dem Schuldnerland entgegenzukommen. Weil sich die internationale Kreditwürdigkeit eines Landes, das seinem externen Schuldendienst nicht vertragsgerecht nachkommen konnte, stark verminderte, war es den Geschäftsbanken auch nur im geringen Maße möglich, im Rahmen des Umschuldungsprozesses zusätzliche Kredite für das Schuldnerland aufzubringen. 111. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982 Im Jahre 1982 wurde den Auslandsgläubigem der Entwicklungsländer deutlich, daß sich eine große Zahl dieser Länder zunehmenden Problemen bei der Bedienung ihrer Auslandsverbindlichkeiten gegenübersah. Viele Geschäftsbanken waren daraufhin bestrebt, den Umfang ihrer Neukreditvergabe an Entwicklungsländer zu verringern, woraufhin sich deren Schuldendienstprobleme weiter verschärften, weil Neukredite von den Schuldnerländern oftmals bereits zum größten Teil zur Refinanzierung fälliger Zahlungsverpflichtungen verwendet werden mußten. Die drohende Zahlungsunfähigkeit einiger hochverschuldeter Entwicklungsländer gefährdete zeitweilig die Funktionsfähigkeit des internationalen Finanzsystems. Viele international tätige Großbanken, insbesondere in den Vereinigten Staaten, waren im beträchtlichen Umfang Kreditengagements gegenüber Entwicklungsländern eingegangen. Gemessen an der Kapitalausstattung erreichten die Kredite an öHmportierende Entwicklungsländer beispielsweise bei den neun größten US-amerikanischen Banken 1982 eine Quote von 221,2 %. 1 Liquidi1

Vgl. M. Holtbus (1987), S. 18.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

539

tätsschwierigkeiten eines dieser Institute konnten aufgrund der zwischen den international tätigen Banken bestehenden Kreditverflechtung Kettenreaktionen auslösen, deren Folgen nur schwer zu kontrollieren gewesen wären. Die große Zahl der vor ernsten Schuldendienstproblemen stehenden Entwicklungsländer führte in den Jahren nach 1982 zu einem sprunghaften Anstieg internationaler Umschuldungen und zu einer Modifizierung der bis dahin geübten Umschuldungspraxis. Während zwischen 1979 und 1982 pro Jahr durchschnittlich neun internationale Umschuldungsabkommen abgeschlossen worden waren- durchschnittlich fünf mit öffentlichen Stellen in den Gläubigerländern und vier mit Geschäftsbanken - , wurden allein 1983 insgesamt 44 Umschuldungsvereinbarungen getroffen - 17 mit öffentlichen Gläubigern und 27 mit Geschäftsbanken. Auch in den darauffolgenden Jahren wurde eine große Zahl internationaler Umschuldungen vereinbart. Zwischen 1983 und 1988 schlossen die Entwicklungsländer pro Jahr durchschnittlich 35 Umschuldungsverträge ab, wobei im Durchschnitt bei 17 Abkommen öffentliche Gläubiger und bei 18 Abkommen Geschäftsbanken Vertragspartner waren. Mit der zunehmenden Zahl internationaler Umschuldungen stieg auch die Höhe der umgeschuldeten Beträge. Während zwischen 1975 und 1982 pro Jahr durchschnittlich 2,7 Mrd. US-Dollar umgeschuldet worden waren - 46% davon entfielen im Durchschnitt auf öffentliche Gläubiger - , waren es allein 1983 56,0 Mrd. US-Dollar. In den folgenden Jahren stieg das Volumen internationaler Umschuldungen sogar noch weiter an. Zwischen 1983 und 1988 belief es sich auf durchschnittlich 80,6 Mrd. US-Dollar pro Jahr, wobei nur noch 16% auf öffentliche Gläubiger entfielen. 2 Gegenüber der Zeit zwischen 1975 und 1982 erhöhte sich das Umschuldungsvolumen der Jahre 1983 bis 1988 mithin um nicht weniger als das 30fache. Mit Ausbruch der globalen Schuldenkrise nahm freilich nicht nur die Zahl und der betragsmäßige Umfang internationaler Umschuldungen zu. Da bei diesen Umschuldungen eine Vielzahl internationaler Gläubiger - insbesondere eine große Zahl von Banken - beteiligt war, die Gläubiger aus verschiedensten Ländern kamen (in denen sich beispielsweise die bankaufsichtliehen Regelungen teilweise erheblich voneinander unterschieden) und die zu konsolidierenden Forderungen unterschiedlichster Art waren, mußte das Umschuldungsprozedere modifiziert werden. Die Umschuldungspraxis mußte dabei auch der Tatsache Rechnung tragen, daß von den Schuldendienstschwierigkeiten der Entwicklungsländer bei vielen Banken ein großer Teil ihrer ausstehenden Aktiva betroffen war. Darüber hinaus galt es sicherzustellen, daß ein Mindestmaß an Kapitalzuflüssen zu den von den Schuldendienstschwierigkeiten betroffenen Entwicklungsländern zustande kam und daß die den Schuldendienstproblemen zugrundeliegenden Ursachen bekämpft wurden.

2 Die Berechnungen basieren auf Angaben in: World Bank, World Debt Tables, verschiedene Ausgaben.

540

D. Internationale Umschuldungen nach 1945 1. Vorreiter und Vorbild: Das Beispiel Mexiko, 1983-1988

Das Eingeständnis der rnexikanischen Regierung vorn August 1982, ihren externen Zahlungsverpflichtungen nicht mehr vertragsgemäß nachkommen zu können, markierte den Beginn der globalen Schuldenkrise der Entwicklungsländer. Dieser Ankündigung und der gleichzeitigen Aufnahme von Umschuldungsverhandlungen zwischen Mexiko und seinen Auslandsgläubigern folgte eine Vielzahl weiterer Entwicklungsländer, die sich ebenfalls gezwungen sahen, eine Modifikation ihres externen Schuldendienstes auszuhandeln. Mexiko behielt auch in späteren Phasen der internationalen Schuldenkrise seine Vorreiterfunktion. Neu entwickelte Umschuldungstechniken wurden bei Konsolidierungen der rnexikanischen Auslandsverbindlichkeiten vielfach zum ersten Mal angewandt. Da die in den achtziger Jahren zu Tage getretenen Schuldendienstprobleme der Entwicklungsländer von ihrem Umfang und ihrer Komplexität her für die Beteiligten neu waren, mußte eine Reihe neuer Umschuldungstechniken entwickelt werden. Dies geschah vielfach zunächst im Rahmen der mit Mexiko ausgehandelten Konsolidierungsabkommen. Mexiko galt während der internationalen Schuldenkriseund den verschiedenen dabei durchlaufenen Umschuldungsphasen freilich nicht nur als Vorreiter bei der Entwicklung von Umschuldungskonzepten, weil Schuldendienstprobleme und dadurch zutage getretene Umschuldungsnotwendigkeiten in diesem Land zuerst auftraten. Darüber hinaus- und dies sicherte die Vorreiterfunktion Mexikos überhaupt erst für die Dauer mehrerer Jahregewannen die zwischen Mexiko und seinen Auslandsgläubigern ausgehandelten Umschuldungslösungen auch Modellcharakter für die Behandlung der Schuldenprobleme anderer Länder. Dies galt nicht nur für die zu Beginn der Schuldenkrise ausgehandelte kurzfristige Umschuldung, sondern auch für die in späteren Jahren vereinbarten längerfristigen und mit innovativen Elementen ausgestatteten Umschuldungslösungen. Insoweit kann das im folgenden behandelte Beispiel der Umschuldungen der mexikanischen Auslandsverbindlichkeiten hinsichtlich der dabei verwendeten Techniken und zugrundeliegenden Prinzipien als typisch für eine Vielzahl weiterer, nach 1982 zustandegekornrnener Umschuldungen angesehen werden. Am Beispiel Mexikos können somit die im Laufe der Schuldenkrise zu beobachtende Entwicklung und Verfeinerung der Urnschuldungstechnik, die Schwierigkeiten, die mit dem Umschuldungsprozedere verbunden waren und die Grundprinzipien, die die Umschuldungen prägten, deutlich gemacht werden. Ferner kann Mexiko- im Gegensatz zum im darauffolgenden Kapitel behandelten Fall Brasilien - als ein Beispiel für ein ölexportierendes Schuldnerland, das sich zu Umschuldungen seiner Auslandsverbindlichkeiten gezwungen sah, angesehen werden. In dieser Hinsicht ist Mexiko - obwohl auch einige andere ölexportierende Entwicklungsländer im Laufe der Schuldenkrise ihre Auslandsverbindlichkeiten umschulden mußten - von den Umschuldungsursachen her nicht für alle Schuldnerländer typisch. Abgesehen von der Bedeutung der Ölpreisentwicklung sind die Ursachen der rnexikanischen Schuldenkrise aber durchaus mit denen anderer Umschuldungsländer der Schuldenkrise der achtziger Jahre

111. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

541

vergleichbar. Im Hinblick auf den Umschuldungserfolg ist der mexikanische Fall insofern aufschlußreich, als er Einsichten in die Möglichkeiten und Grenzen der im Zuge der globalen Schuldenkrise realisierten internationalen Umschuldungen vermittelt. In die Möglichkeiten deshalb, weil praktisch alle Formen der Schuldendiensterleichterungen, die in den achtziger Jahren verfügbar waren, im Falle Mexikos auch angewandt wurden. In die Grenzen internationaler Umschuldungen vor allem deshalb, weil das Beispiel Mexikos zeigt, daß auch weitgehende Schuldendiensterleichterungen kein hinreichendes Mittel für die Wiederherstellung einer tragfähigen Schuldenposition und die Wiedergewiilllung der internationalen Kreditwürdigkeit waren, weiUl die Wirtschaftspolitik des Schuldnerlandes dem strukturellen Anpassungsbedarf der Volkswirtschaft nicht gerecht wurde, oder wenn die weltwirtschaftliehen Rahmenbedingungen sich für das Schuldnerland unvorhersehbar und nachhaltig verschlechterten.

a) Vom Ölboom zum Schuldenmoratorium Die Regierung, die im Dezember 1976 vom neu gewählten Staatspräsidenten Jose Lopez-Portillo gebildet wurde, gab die Zurückhaltung, die frühere Regierungen hinsichtlich der Bekanntgabe der Bodenschätze Mexikos geübt hatten, auf und verkündete kurz nach ihrer Ernennung, daß die Erdölvorkommen des Landes wesentlich höher seien als bis dahin bekannt. Die nachgewiesenen Öl- und Erdgasreserven, die Ende 1975 noch mit 6,4 Mrd. Faß angegeben worden waren, wurden ein Jahr später mit 11,2 Mrd. Faß beziffert. 3 Gleichzeitig gab die Regierung bekannt, daß sie beabsichtige, die Ölproduktion des Landes massiv zu erhöhen. Die Ölindustrie, die von der staatlichen Unternehmung Petroleos Mexicanos (PEMEX) dominiert wurde, sollte die weitere wirtschaftliche Entwicklung Mexikos nachhaltig beschleunigen. Die Umsetzung dieses Vorhabens der Regierung trug in den nachfolgenden Jahren maßgeblich zu einem wirtschaftlichen Aufschwung von bis dahin unbekaiUlter Stärke bei. Gleichzeitig ging die ausgeprägte wirtschaftliche Expansion, die Mexiko zwischen 1978 und 1981 erfuhr, aber auch mit der Bildung wirtschaftlicher Ungleichgewichte einher, die im Laufe der Jahre zunehmend an Gewicht gewannen und dazu führten, daß der Ölboom im Jahre 1982 in einer der schwersten Wirtschaftskrisen endete, die Mexiko je erlebte. Die Ölproduktion Mexikos, die im Jahre 1976 gerade 578,4 Tausend Faß pro Tag betragen hatte, nahm in den nachfolgenden Jahren deutlich zu. 1981 belief sie sich auf 2.313,0 Tausend Faß pro Tag. Damit hatte sie sich iilllerhalb von nur fünf Jahren vervierfacht (siehe Tabelle 56). Da sich gleichzeitig die Rohölpreise zwischen Ende 1975 und Ende 1980 mehr als verdoppelten und Mexiko den Großteil seiner Ölproduktion exportierte, vervielfachten sich die dem Land aus dieser Quelle zufließenden Deviseneinnahmen innerhalb kürzester Zeit. Wäh' Vgl. L. Solfs, E. Zedillo (1985), S. 259.

542

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

rend die Erlöse aus dem Export von Rohöl im Jahre 1976 nur 420 Mio. USDollar ausgemacht hatten, waren es 1981 bereits 13 Mrd. US-Dollar. 4

Mexiko -

Tabelle 56 Indikatoren der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 1977-1982

Reales Bruttoinlandsprodukt, Veränderung gegenüber dem Vorjahr in% Ölproduktion, in Tausend Faß pro Tag

1977

1978

1979

1980

1981

1982

3,4

8,2

9,2

8,3

7,9

-0,5

981,1 1.212,6 1.471,0 1.936,0 2.313,0 2.748,2

Staatsdefizit, in % des Bruttoinlandsproduktes

6,7

6,7

7,4

7,9

14,7

17,9

Verbraucherpreisindex, Veränderung von Dezember des Vorjahres bis Dezember des laufenden Jahres in %

27,4

16,2

20,0

29,8

28,7

98,9

Index des realen, effektiven Wechselkurses, Basis 1978, jeweils Stand am Jahresende

102,8

99,1

93,9

84,1

76,9

145,3

-8,2 -13,9

-6,2

Saldo der Leistungsbilanz, in Mrd. US-Dollar

1,9

- 3,2

-5,5

Auslandsverschuldung, in Mrd. US-Dollar

-

30,6

33,8

40,3

51,4

75,0

90,3

Auslandsverschuldung, in % der Erlöse aus dem Export von Waren und Dienstleistungen

372,6

295,9

251 ,8

208,7

246,3

326,3

Quellen: L. Solfs, E. Zedillo (1985), S. 260 f., S. 271; International Monetary Fund (1988), International Financial Statistics, Yearbook, S. 515; World Bank, World Debt Tables, verschiedene Ausgaben.

Im Gefolge der starken Expansion des Ölsektors nahm die gesamte wirtschaftliche Leistung der mexikanischen Volkswirtschaft mit einer hohen Rate zu. Das reale Bruttoinlandsprodukt wuchs zwischen 1978 und 1981 mit durchschnittlich 8,4% pro Jahr (siehe Tabelle 56). Auch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotential wurde stärker ausgeweitet als zuvor. Im Durchschnitt der Jahre 1973 bis 1976 hatten die Anlageinvestitionen rund ein Fünftel (20,6%) des Bruttoinlandsproduktes ausgemacht; bis 1981 erhöhte sich die Investitionsquote dann auf knapp ein Viertel (24,9% ). s Vgl. C. C. Carvounis (1984), S. 107. s Vgl. L. Solls, E. Zedillo (1985), S. 260.

4

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

543

Obwohl die Auslandsverschuldung schon in den ersten Jahren des Ölbooms rasch anstieg - die durchschnittliche Zuwachsrate betrug zwischen 1977 und 1980 18,9% p. a. -,entwickelte sich die relative Schuldenbelastung der mexikanischen Volkswirtschaft zunächst günstig. Im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt nahm die Auslandsverschuldung von 35,8% 1977 auf 31,3% 1980 ab. In Relation zu den Exporterlösen, die - bedingt durch den Ölboom - stark anstiegen, verminderte sich die relative Schuldenbelastung sogar noch stärker. Die auf diese Weise gemessene Schuldenquote, die im Jahre 1977 nicht weniger als 372,6% ausgemacht hatte, belief sich drei Jahre darauf auf nur noch 208,7% (siehe Tabelle 56). Der Ölboom und die relativ geringe Schuldenbelastung bewirkten, daß Mexiko auf dem Euromarkt zu einer ersten Adresse avancierte. Die international tätigen Banken konkurrierten intensiv um eine Beteiligung an für mexikanische Schuldner arrangierten Konsortialkrediten. Obwohl staatliche Institutionen als bevorzugte Schuldner galten, profitierten auch private mexikanische Unternehmen und Geschäftsbanken von der hohen internationalen Kreditwürdigkeit Mexikos und nahmen daher verstärkt Auslandskredite auf. Ihre deutlich erhöhte internationale Kreditwürdigkeit nutzten die staatlichen Schuldner dazu, die Kosten und die Fristigkeitsstruktur der öffentlichen Auslandsverschuldung zu verbessern. 6 Während sie in den Jahren 1975/76 nur relativ kurzfristige Eurokredite mit einer durchschnittlichen Laufzeit von knapp 5 Jahren erhalten hatten, konnten sie in den Jahren 1978/79 Eurokreditverträge abschließen, die eine durchschnittliche Laufzeit von mehr als 8 Jahren aufwiesen. Noch klarer zeigte sich die Verbesserung der internationalen Kreditwürdigkeit Mexikos in der Abnahme des Zinsaufschlages auf die London Interbank Offered Rate (LIBOR), den üblichen Basiszinssatz für Euro-Konsortialkredite. In den Jahren 1975 bis 1977 hatten öffentliche mexikanische Schuldner im Durchschnitt einen Aufschlag von 1,625 % zu zahlen. 1978 und 1979 betrug der Aufschlag zwischen 0,625% und 0,875 %. 7 Die Zinsmargen, die Mexiko aushandeln konnte, waren damit denen vergleichbar, die westliche Industrieländer arn Euromarkt erhielten. Alles in allem wies Mexiko Ende der siebziger Jahre eine Auslandsverschuldung auf, die sowohl im Vergleich zu seiner gesamtwirtschaftlichen Leistung als auch von den Konditionen her als tragbar eingestuft werden konnte. Freilich mußte das Schuldnerland auch zu dieser Zeit schon einen relativ hohen Anteil seiner Erlöse aus dem Export von Waren und Dienstleistungen zur Bedienung der Auslandsschulden verwenden; im Jahre 1980 beispielsweise betrug die Schuldeodienstquote Mexikos 37,6 %. 8 Die Ungleichgewichte der mexikanischen Volkswirtschaft, die die 1982 ausbrechende Wirtschaftskrise wesentlich verursachten, waren zum einen konjunktureller und zum anderen struktureller Natur. Während die strukturellen UngleichgeVgl. M. Goilas (1983), S. 152. Vgl. E. Zedillo Ponce de Le6n (1985), S. 308. 8 Berechnet nach Angaben in C. C. Carvounis (1984 ), S. 103, und International Monetary Fund (1988), International Financial Statistics, Yearbook, S. 515. 6

1

544

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

wichte teilweise vor die Zeit des Ölboorns zurückreichten, entwickelten sich die konjunkturellen Ungleichgewichte parallel zur 1976 einsetzenden Expansion des Ölsektors und waren teilweise durch diese bedingt. Einer der wichtigsten Faktoren, die zur Entstehung der konjunkturellen Ungleichgewichte beitrugen, war in der massiven Ausweitung der Staatsnachfrage zu sehen. Der Ölboom, der unmittelbar eine Erhöhung der Staatseinnahmen mit sich brachte und mittelbar die langfristigen Entwicklungsaussichten Mexikos verbesserte, veranlaßte die Regierung, die Staatsausgaben deutlich zu erhöhen. Der Anteil der Staatsausgaben am Bruttoinlandsprodukt stieg von 30,9% 1977 auf 42,4% 1981. 9 Da der Ölboom auch eine nachhaltige Zunahme der privaten Einkommen und mithin eine starke Erhöhung der Güternachfrage seitens der privaten Haushalte und Unternehmen mit sich brachte, die inländischen Anbieter die Inlandsnachfrage aber nicht vollständig befriedigen konnten, nahmen die Importe stark zu. Allein die Wareneinfuhren stiegen von 5,6 Mrd. US-Dollar 1977 auf 24,0 Mrd. US-Dollar 1981 (siehe Abb. 34). Die Überhitzung der inländischen Konjunktur wurde daran deutlich, daßtrotzder starken Zunahme der Erlöse aus dem Ölexport die Zunahme der Warenausfuhr mit dem Importanstieg nicht Schritt halten konnte. Das Defizit in der Handelsbilanz erhöhte sich daher von 1,0 Mrd. US-Dollar 1977 auf 4,1 Mrd. US-Dollar 1981. Noch wesentlich stärker verschlechterte sich die Leistungsbilanz insgesamt (siehe Abb. 34). Obwohl sich die Einnahmen aus dem Ölexport massiv erhöhten und im Jahre 1981 13 Mrd. US-Dollar ausmachten, übertraf der Fehlbetrag in der Leistungsbilanz mit 13,9 Mrd. US-Dollar im gleichen Jahr noch die gesamten Ölexporteinnahmen. Die prozyklische Fiskalpolitik trug aber nicht nur aufgrund ihrer unmittelbaren Nachfragewirkungen zur Erhöhung der Leistungsbilanzdefizite und damit zur Erhöhung der Auslandsverschuldung Mexikos bei. Ebenso bedeutend wie die Zunahme der Staatsausgaben war die Art ihrer Finanzierung. Obwohl sich die öffentlichen Einnahmen aus dem Ölgeschäft- berechnet als Anteil am Bruttoinlandsprodukt- von 1976 3,9% bis 1980 8,0% mehr als verdoppelten und PEMEX mehr als die Hälfte seiner Gewinne in Form von Steuern an die Regierung abführte, gelang es dieser nicht, die steigenden Staatsausgaben regulär zu finanzieren. 10 Das öffentliche Defizit, das im Jahre 1977 noch 6,7% des Bruttoinlandsproduktes ausgemacht hatte, erreichte vier Jahre darauf den Rekordwert von 14,7 %. Die damit einhergehende Geldschöpfung alimentierte die Inflation, die sich in der Folge ab 1978 beschleunigte (siehe Tabelle 56). Angesichts eines festen Wechselkurses des Peso führte dies rasch zu einer massiven Überbewertung der mexikanischen Währung, wodurch wiederum der Importsog verstärkt, die Exportchancen vermindert und mithin die Zunahme des Leistungsbilanzdefizites beschleunigt wurde. Die Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite zog nicht zuletzt deswegen eine Erhöhung der Auslandsverschuldung nach sich, weil Mexiko dem Zufluß nicht 9 10

Vgl. L. Solfs, E. Zedillo (1985), S. 271. Vgl. R. E. Looney (1985), S. 95 ff.

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1977

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1979

1981 1982

Abb. 34: Mexiko -

1980

1984

1985

1986

1987

Handels- und Leistungsbilanz, 1977- 1987

1983

Quelle: International Monetary Fund (1988), International Financial Statistics, Yearbook, S. 515.

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546

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

schuldenwirksamen Auslandskapitals enge Grenzen gesetzt hatte. Bereits im Jahre 1973 hatte die Regierung ein Gesetz verabschiedet, das ausländische Direktinvestitionen beschränkte. Nach diesem Gesetz mußten alle neuen Unternehmen eine mexikanische Mehrheitsbeteiligung von mindestens 51 % aufweisen. Gerade in den Jahren vor Ausbruch der Schuldenkrise wurde dadurch der Zufluß ausländischen Beteiligungskapitals behindert. Ausländische Investoren konnten vielfach keine mexikanischen Anleger finden, die komplementäre Kapitalanteile hätten zeichnen können. 11 In der Beschränkung ausländischer Direktinvestitionen ist daher ein erster struktureller Faktor, der die mexikanische Schuldenkrise mit herbeiführte, zu sehen. Ein bedeutenderer struktureller Faktor, der sich während der Anpassungsbemühungen der achtziger Jahre als besonders problematisch erwies, war allerdings die sich ab Mitte der siebziger Jahre entwickelnde Dominanz des Ölsektors innerhalb der mexikanischen Volkswirtschaft. Der Staat, der praktisch den gesamten Ölsektor kontrollierte, konzentrierte seine Investitionen stark auf diesen Bereich. Zwischen 1978 und 1981 wurden durchschnittlich 43,9% der öffentlichen Investitionen (ausgenommen Investitionen der Zentralregierung) im Ölsektor vorgenommen; zwischen 1970 und 1977 hatte der entsprechende Anteil nur 32,0% betragen. 12 Auch der mexikanische Außenhandel wurde zunehmend vom Ölexport bestimmt. 1981 erreichte die Ölausfuhr einen Anteil von 63,6 % am gesamten Warenexport, 1976 waren es noch 12,1% gewesen. Bemerkenswert ist, daß der Ölsektor- obwohl er den Großteil der Devisenerlöse erwirtschaftete - im erheblichen Maße an der Zunahme der Auslandsverschuldung Mexikos beteiligt war. Der Anteil von PEMEX an der auswärtigen Schuldenaufnahme des öffentlichen Sektors stieg allein zwischen 1977 und 1979 von 14,5 % auf knapp 40%. 13 Die gesamten Auslandsverbindlichkeiten der Unternehmung, die sich im Jahre 1977 auf 3 Mrd. US-Dollar beliefen, erhöhten sich bis Mitte 1982 auf nicht weniger als 20 Mrd. US-Dollar. 14 Die massive externe Schuldenaufnahme von PEMEX war nicht nur durch notwendige Kapitalimporte zum Aufbau von Anlagen zur Produktion von Erdöl bedingt. Vielmehr nutzte der Staat die hohe Bonität der Ölgesellschaft gezielt, um sich zu günstigen Konditionen Auslandskredite zu beschaffen. Einen dritten strukturellen Faktor, der als ursächlich für die 1982 ausgebrochene Schuldenkrise Mexikos anzusehen ist, obwohl er schon lange vor Beginn des Ölbooms wirksam war, stellte der Umfang und die Art der wirtschaftlichen Aktivität des Staates dar. Schon seit der Revolution von 1917 kam dem Staat innerhalb der mexikanischen Volkswirtschaft eine zentrale Rolle zu. Seit den späten sechziger Jahren versuchte die mexikanische Regierung darüber hinaus 11 12

13 14

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

C. C. Carvounis (1984), S. 109 f.

J. Ros (1987), S. 72.

L. Solls, E. Zedillo (1985), S. 261.

C. C. Carvounis (1984), S. 107.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

547

gezielt, durch Verstaatlichungen die Kontrolle über bestimmte Schlüsselsektoren, wie beispielsweise den Ölsektor, die Elektrizitätswirtschaft, das Transport- und Kommunikationswesen und den Bergbau, zu gewinnen. 15 Die starke Ausdehnung des öffentlichen Sektors zeigte sich beispielsweise darin, daß dieser im Jahre 1980 für nicht weniger als 79% der gesamten Exporte Mexikos verantwortlich war; im Jahre 1970 waren es gerade 20% gewesen. 16 Der Staat griff überdies aber auch mit Hilfe von Regulierungen, Subventionen und anderen Instrumenten gezielt in alle Bereiche der Privatwirtschaft ein. Seit Mitte der fünfziger Jahre betrieb Mexiko eine ambitionierte lndustrialisierungspolitik, die ab Anfang der siebziger Jahre noch intensiviert wurde. 17 Die Ausgaben, die die Regierung im Rahmen dieser Politik tätigte, hatten - soweit sie nicht durch reguläre Staatseinnahmen gedeckt waren - eine Zunahme der Auslandsverschuldung oder einen vermehrten Geldumlauf mit inflationären Wirkungen zur Folge. Darüber hinaus führte die staatliche Industrialisierungspolitik zu Preisverzerrungen und Fehlleitungen von Ressourcen und trug auf diese Weise dazu bei, daß sich die Schuldendienstkapazität Mexikos nicht im selben Maße erhöhte wie die Außenverschuldung des Landes. Der Schutz inländischer, insbesondere öffentlicher Unternehmen durch quantitative Importrestriktionen und Außenzölle sowie ihre Unterstützung durch Subventionszahlungen bewirkten vielfach eine ineffiziente Ressourcenallokation und eine Verminderung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit Mexikos. 18 Des weiteren begünstigte die Industrialisierungspolitik Kapitalgüterimporte und zog auch damit eine Erhöhung der Außenverschuldung des Landes nach sich. Zinssubventionen führten zu einer hohen Kapitalintensität Das Faktoreinsatzverhältnis entsprach nicht mehr den komparativen Kostenvorteilen des Landes. Auch dadurch verschlechterte sich die internationale Wettbewerbsfähigkeit Mexikos; mögliche Außenhandelsgewinne gingen verloren. Auch im Bereich der Sozialpolitik hatten Subventionen, die hier entweder zwecks Niedrighaltung der Preise bestimmter Basis-Konsumgüter oder in Form direkter Sozialleistungen gewährt wurden, staatliche Haushaltsdefizite und Ressourcenfehlleitungen zur Folge, so daß dadurch ebenfalls tendenziell die Auslandsverschuldung erhöht und die Fähigkeit Mexikos, diese Schulden zu bedienen, vermindert wurde. Im Jahre 1981 verschlechterten sich die weltwirtschaftliehen Rahmenbedingungen Mexikos innerhalb kürzester Zeit, während sich gleichzeitig die Ungleichgewichte, die sich in den Vorjahren aufgebaut hatten, erheblich verstärkten. Der drastische Ölpreisanstieg von 1979I 80 führte zwar zu einer starken Zunahme der Erlöse aus dem Ölexport, doch gleichzeitig löste er eine tiefe und lang anhaltende weltweite Rezession aus. Die Auslandsnachfrage nach mexikanischen 15 16

11 18

35*

Vgl. P. Schaal (1985/86), S. 27. Vgl. P. Hartland-Thunberg, C. K. Ebinger (1986), S. 61. Vgl. R. E. Looney (1985), S. 57 ff., S. 84 ff. Vgl. K. S. Kim (1985), S. 210 ff., sowie A. ten Kate, R. B. Wallace ( 1980), S. 142 ff.

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

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Gütern ging zurück. Auch die Weltmarktpreise wichtiger Exportwaren Mexikos nahmen ab; so betrug der Preis für Silber, der sich Anfang 1980 noch auf 40 US-Dollar pro Unze belaufen hatte, Ende 1981 nur noch 8,20 US-Dollar pro Unze. 19 Bedingt durch die weltweite Rezession und verstärkt durch Einsparbemühungen auf seiten der Industrieländer im Anschluß an den zweiten "ÖlpreisSchock" verminderte sich auch die mengenmäßige Nachfrage nach Öl. Die Weltmarktpreise für das wichtigste Exportgut Mexikos begannen zu sinken. Doch die Regierung untersagte PEMEX zunächst, seine Ölpreise an die Entwicklung der Weltmarktpreise für Öl anzupassen. Im Juni 1981 verlangte das Unternehmen Preise, die um 2 US-Dollar pro Faß über dem Weltmarktniveau lagen. Die Folge war ein drastischer Nachfragerückgang nach mexikanischem Öl. Innerhalb kürzester Zeit verlor PEMEX Bestellungen im Wert von mehr als 1 Mrd. US-Dollar, bevor es seine Preise im September schließlich der Weltmarktentwicklung anpassen mußte. 20 Das sogenannte "PEMEX-Debakel" vom Sommer 1981 gab den Anstoß zu einer massiven Kapitalflucht, die sich im gesamten Jahr 1981 auf schätzungsweise 8 Mrd. US-Dollar belief. 21 Zudem tauschten inländische Wirtschaftssubjekte auch ihre bei inländischen Banken gehaltenen Einlagen in USDollar. Angesichts steigender Haushalts- und Leistungsbilanzdefizite wurde eine starke Abwertung des Peso erwartet. Das schwindende Vertrauen der inländischen Wirtschaftssubjekte in die wirtschaftspolitischen Instanzen Mexikos wurde dadurch verstärkt, daß sich diese als unfähig erwiesen, als notwendig erkannte Anpassungsmaßnahmen durchzuführen. Bereits im Haushalt für das Finanzjahr 1981 hatte die Regierung festgeschrieben, daß das Haushaltsdefizit nicht weiter zunehmen dürfe. In Reaktion auf die sich verschärfenden wirtschaftlichen Probleme wurde Mitte 1981 ein Anpassungsprogramm beschlossen, das lineare Kürzungen der Regierungsausgaben um 4%, die Einführung von Importlizenzen und die Erhöhung staatlich kontrollierter Preise vorsah. 22 Doch diese Maßnahmen erwiesen sich als völlig unzureichend, zumal sie auch nur teilweise umgesetzt wurden. Im Ergebnis belief sich das Staatsdefizit im Jahre 1981 auf 14,7% des Bruttoinlandsproduktes; in Relation zum Bruttoinlandsprodukt hatte es sich damit gegenüber dem Vorjahr fast verdoppelt (siehe Tabelle 56). Auf die abnehmenden Deviseneinnahmen und die zunehmenden Kapitalabflüsse reagierte die Regierung mit einer drastisch verstärkten Aufnahme von Auslandskrediten. Innerhalb von nur einem Jahr erhöhte sich die Auslandsverschuldung Mexikos um 45,9% (siehe Tabelle 56). Vom externen Schuldenzuwachs des Jahres 1981 in Höhe von insgesamt 23,6 Mrd. US-Dollar entfielen 18,7 Mrd. US-Dollar auf staatliche Kreditnehmer. Angesichts der gedämpften Wirtschaftsentwicklung Mexikos und seiner hohen Nachfrage nach Auslandskrediten ver19

2o 21 22

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

A. Buira (1983), S. 53. C. C. Carvounis (1984), S. 107 f., und J. Kraft (1984), S. 34 f. L. Solfs, E. Zedillo (1985), S. 273 f. A. Buira (1983), S. 53.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

549

schlechterten sich die dem Schuldnerland eingeräumten Konditionen erheblich. Ein Großteil der neuen Schulden mußte in Form kurzfristiger Kredite aufgenommen werden. Der Anteil der kurzfristigen Auslandskredite an der gesamten ausstehenden Auslandsverschuldung erhöhte sich von 13,6% 1978 auf 30,2% 1981. Zudem verlangten die Banken höhere Zinsaufschläge als zuvor. Hinzu kam, daß das internationale Zinsniveau im Jahre 1981 eine Rekordhöhe erreichte. So belief sich der LIBOR-Satz für 3-Monats-Euro-US-Dollar, der 1978 noch 8,9% p. a. betragen hatte, im Durchschnitt des Jahres 1981 auf 16,8% p. a. 23 Aufgrund dieser verschiedenen Einflußfaktoren sah sich Mexiko mit einer starken Zunalune seiner externen Schuldendienstverpflichtungen konfrontiert. Anfang 1982 zeigte sich, daß auch für das neue Jahr nicht mit einer nachhaltigen Verbesserung der weltwirtschaftliehen Rahmenbedingungen Mexikos gerechnet werden konnte. Die Ölpreise gaben weiter nach, das internationale Zinsniveau verharrte auf einem ungewöhnlich hohen Stand, und die USA, Mexikos wichtigster Handelspartner, befanden sich in einer ausgeprägten Rezession. Gleichzeitig stand Anfang 1982 fast die Hälfte der mexikanischen Auslandsschulden für die nächsten 12 Monate zur Rückzahlung bzw. Refinanzierung an. 24 Als sich im Februar die Kapitalflucht erneut verstärkte, wurde der Peso schließlich um 67% abgewertet. 25 Unmittelbar im Anschluß an diese Maßnahme beschloß die Regierung ein Anpassungsprogramm, das eine 3 %ige Kürzung des Bundeshaushaltes, verstärkte Preiskontrollen sowie eine flexiblere Zins- und Wechselkurspolitik beinhaltete. 26 Als sich die Regierung dann aber nur einen Monat später mit bis zu 30%igen Lohnerhöhungen einverstanden erklärte, während das Anpassungsprogramm maximal 10 %ige Lohnerhöhungen vorgesehen hatte, wurde deutlich, daß die Regierung nicht gewillt war, die im Anpassungsprogramm vorgesehenen Maßnahmen durchzuführen. Eine neue Weile von Kapitalflucht setzte ein, auf die die Regierung nicht mit einer weiteren Abwertung, sondern mit einem Abbau ihrer Währungsreserven und mit verstärkten Kreditaufnalunen im Ausland reagierte. Dabei zeigte sich, daß die Kreditwürdigkeit Mexikos an den internationalen Finanzmärkten nun rasch abnahm. Im ersten Halbjahr 1982 wollte Mexiko drei Verträge über größere mittelfristige Eurokredite abschließen, die zum Teil auch dazu dienen sollten, einen Großteil der im Vorjahr aufgenommenen kurzfristigen Auslandsschulden zu konsolidieren. Zunächst konnten sich PEMEX und National Financiera (NAFINSA), eine staatliche Entwicklungsbank, noch zu relativ günstigen Konditionen finanzieren. Der für PEMEX im Februar arrangierte Eurokredit in Höhe von 2 Mrd. US-Dollar war mit 7/8% über LIBOR oder über der USamerikanischen Prime Rate (nach Wahl des Gläubigers) zu verzinsen. Der einen Monat später abgeschlossene NAFINSA-Kredit in Höhe von 1,2 Mrd. US-Dollar 23 24 25

26

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

P. Schaal (1985/86), S. 31.

J. Ros (1987), S. 78 f.

A. Buira (1983), S. 53. R. E. Looney (1985), S. 111 ff.

550

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

wies sogar noch günstigere Konditionen auf. Die Zinsmarge betrug nur 5/8% über LIBOR. 27 Der letzte größere Eurokredit, den Mexiko vor Ausbruch seiner Schuldenkrise aufnehmen konnte, wurde im Mai und Juni arrangiert. Es handelte sich dabei um einen Konsortialkredit an die Zentralregierung in Höhe von 2,5 Mrd. US-Dollar. Obwohl der Zinsaufschlag deutlich angehoben wurde - während der ersten drei Jahre sollte 1% über LIBOR, während der restlichen sieben Jahre 1 1/2% über LIBOR gezahlt werden-, beteiligten .sich nur 75 der 650 zur Subskription eingeladenen Banken an seiner Bereitstellung. 28 Als der Kreditvertrag schließlich am 30. Juni unterzeichnet wurde, war deutlich geworden, daß Mexiko seine internationale Kreditwürdigkeit fast vollständig verloren hatte. Das Schuldnerland konnte auf absehbare Zeit nicht mehr darauf hoffen, erneut an den Euromarkt herantreten zu können. Fortan war es Mexiko nur noch möglich, seine fälligen Auslandsverbindlichkeiten prolongieren zu lassen - unabhängig von den dabei von den Gläubigern verlangten Konditionen. Dies war freilich eine Notmaßnahme, die sich nur über einen kurzen Zeitraum durchführen ließ. Der offene Ausbruch der mexikanischen Schuldenkrise stand mithin unmittelbar bevor. Im Juli hielten die Kapitalabflüsse unvermindert an; der Wechselkurs des Peso konnte nur mit Mühe aufrechterhalten werden. Am 5. August wurde angesichts der rasch abnehmenden Währungsreserven ein gespaltener Wechselkurs eingeführt. Externe Schuldendienstzahlungen und Importe bestimmter vorrangiger Güter sollten zu einem festgelegten Vorzugskurs abgewickelt werden. Alle anderen außenwirtschaftliehen Transaktionen waren zu einem frei schwankenden Wechselkurs durchzuführen. 29 Um einen massiven Transfer der im Inland gehaltenen US-Dollar-Guthaben ins Ausland zu unterbinden, wurde am 13. August verfügt, daß die bei mexikanischen Banken in US-Dollar gehaltenen Guthaben, die sich auf rund 12 Mrd. US-Dollar beliefen, ab sofort nur noch in inländischer Währung zahlbar waren. Gleichzeitig wurden die Banken angewiesen, für die Dauer von sechs Tagen jegliche Devisentransaktionen zu unterlassen. Am 20. August schließlich bat der mexikanische Finanzminister seine Auslandsgläubiger um ein 90tägiges Moratorium bezüglich der Tilgungszahlungen auf die öffentlichen Auslandsschulden Mexikos. 30 Das Land war damit praktisch für zahlungsunfähig erklärt worden. Tatsächlich befand sich Mexiko im Jahre 1982 in einer der schwersten Wirtschaftskrisen seiner Geschichte. Erstmals seit 50 Jahren ging das reale Bruttoinlandsprodukt zurück (um 0,5% gegenüber dem Vorjahr). Die Inflationsrate betrug am Jahresende auf der Verbraucherstufe 98,9%. Das Defizit im Staatshaushalt erreichte eine zuvor nicht gekannte Größenordnung von 17,9% des Bruttoinlands21 28

29 30

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

C. C. Carvounis (1984), S. 112.

L. Solis, E. Zedillo (1985), S. 275.

A. Buira (1983), S. 54.

J. Kraft (1984), S. 22.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

551

produktes. Trotz des massiven Ausbaus des Ölsektors in den Vorjahren wies Mexiko ein beträchtliches Leistungsbilanzdefizit auf. Seine Auslandsverschuldung war mittlerweile auf 90,3 Mrd. US-Dollar angewachsen und die Schuldenquote - das Verhältnis von ausstehenden Auslandsschulden zu Waren- und Dienstleistungsexporten - hatte sich binnen Jahresfrist um 80 Prozentpunkte auf 326,3% erhöht (siehe Tabelle 56).

b) Erste Umschuldungsrunde: "Krisenmnnagement" 1982 I 83 Am 13. August 1982 teilte Mexiko dem Internationalen Währungsfonds mit, daß es beabsichtige, einen Fondskredit in Anspruch zu nehmen und bereit sei, sich mit dem IWF auf ein dazu notwendiges wirtschaftspolitisches Anpassungsprogramm zu verständigen. 31 Da die Ausarbeitung eines solchen Programms und damit die Auszahlung der ersten Kredittranche erfahrungsgemäß einige Wochen in Anspruch nehmen würde, Mexiko sich aber angesichts einer vollständigen Erschöpfung seiner Devisenreserven in einer akuten Liquiditätskrise befand, wurden innerhalb kürzester Zeit einige hohe Überbrückungskredite arrangiert, an denen sich zum einen die Regierung der Vereinigten Staaten und zum anderen die Zentralbanken der wichtigsten westlichen Industrieländer beteiligten. Diese kurzfristigen Unterstützungsmaßnahmen erschienen den Kreditgebern vor allem deswegen notwendig, um Gefahren für die Funktionsfahigkeit des internationalen Finanzsystems vorzubeugen, die zu befürchten gewesen wären, wenn Mexiko die Bedienung seiner Auslandskredite eingestellt hätte. Die US-amerikanische Zentralbank hatte Mexiko bereits am 4. August im Rahmen bestehender SwapVereinbarungen einen 3-monatigen Swap-Kredit über 700 Mio. US-Dollar bereitgestellt.32 Am 14. August erklärte sich die US-Regierung bereit, Mexiko zwei Kreditlinien über je 1 Mrd. US-Dollar einzuräumen. Dabei handelte es sich zum einen um eine Vorauszahlung des Energieministeriums für künftige Ölkäufe zur Auffüllung der strategischen Ölreserve. Die zweite Kreditlinie bestand in staatlichen Finanzgarantien für US-amerikanische Nahrungsmittelexporte nach Mexiko. 33 Der wichtigste Überbrückungskredit wurde freilich in Zusammenarbeit zwischen den USA und der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, die dabei als Konsortialführerin der wichtigsten westeuropäischen Zentralbanken fungierte, bereitgestellt. Die Gesamtsumme dieses am 30. August zur Verfügung gestellten Kredits, der an die Bedingung geknüpft war, daß der Internationale Währungsfonds Mexiko eine Ziehung im Rahmen der Erweiterten Fonds-Fazilität gestatten würde, belief sich auf 1,85 Mrd. US-Dollar, wovon 600 Mio. US-Dollar durch das US-amerikanische Finanzministerium und 325 Mio. US-Dollar durch die US-amerikanische Zentralbank beigesteuert wurden. Die andere Hälfte der Kreditsumme entfiel auf die beteiligten europäischen Zentralbanken. 34 31 Vgl. J. Kraft (1984), S. 5 ff. 32 Vgl. P. Schaal (1985/86), S. 33. 33 Vgl. J. Kraft (1984), S. 13 f.

552

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Das dritte Maßnahmenbündel neben der Aufnahme von Verhandlungen mit dem IWF und der Aufbringung öffentlicher Überbrückungskredite bestand in der lnitiierung eines Stillhalteabkommens und der Aufnahme von Umschuldungsverhandlungen mit den ausländischen Gläubigerbanken. Zu der Versammlung, auf der der mexikanische Finanzminister den Gläubigerbanken am 20. August den Wunsch nach einem 90tägigen Moratorium unterbreitete, waren Vertreter von rund 800 Gläubigerbanken Mexikos geladen worden. 35 Um den folgenden Umschuldungsprozeß trotz der großen Zahl involvierter Banken praktikabel zu gestalten, wurde auf seiten der Banken ein Steuerungsausschuß gebildet, in dem die wichtigsten Gläubigerbanken Mexikos vertreten waren. Dieser Ausschuß sollte mit Mexiko die Verhandlungen über die Konsolidierung der Bankenforderungen führen. Jeder Mitgliedsbank des Steuerungsausschusses wurden bestimmte, im Ausschuß nicht vertretene Gläubigerbanken zur Betreuung im Rahmen des Umschuldungsprozesses mit Mexiko zugewiesen. Jede US-amerikanische Mitgliedsbank sollte 10 US-amerikanische Regionalbanken betreuen, die wiederum für die in ihrer Region ansässigen kleineren Banken als Ansprechpartner bereitstehen sollten. Die weiteren nicht vertretenen Gläubigerbanken wurden den Mitgliedern des Steuerungsausschusses nach einem geographischen Schlüssel zur Betreuung zugewiesen. Dabei vereinbarte man folgende Zuweisung: Bank von Tokyo- Asien; Bank von Montreal- Kanada; Deutsche Bank- Deutschland, Holland, Skandinavien; Lloyds Bank - Großbritannien, Irland, Indien, Australien, Griechenland, Türkei und Mittlerer Osten; Societe Generale - Belgien, Frankreich, Luxemburg, Portugal und Spanien; Schweizerischer Bankverein - Österreich, Ungarn, Italien, Schweiz und Jugoslawien; Citibank- Lateinamerika. 36 Der Steuerungsausschuß bildete des weiteren einzelne Unterausschüsse, um bestimmte Einzelprobleme, die das Moratorium und die auszuhandelnde Umschuldung mit sich brachten, gesondert zu behandeln. Ein sogenannter makroökonomischer Unterausschuß wurde mit der Analyse der Wirtschaftsentwicklung Mexikos betraut, ein Unterausschuß zur Schuldendefinition sollte die involvierten Schuldenarten analysieren und einen Vorschlag unterbreiten, welche Schuldenarten von der Konsolidierung ausgenommen werden sollten. Zu guter Letzt wurde ein Unterausschuß gebildet, der sich mit dem Problem der gegenüber Mexiko bestehenden Interbankkredite befassen sollte. In Abstimmung mit dem Steuerungsausschuß sandte der mexikanische Finanzminister allen Gläubigerbanken Mexikos am 22. August ein Telex, in dem er um ein 90tägiges Moratorium der Tilgungsverbindlichkeiten der öffentlichen Schuldner Mexikos nachsuchte, das am 23. August beginnen sollte. In einem zweiten Telex an den gleichen Empfängerkreis teilte der Steuerungsausschuß mit, daß er den Wunsch Mexikos Vgl. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (1983), 53. Jahresbericht, S. 142. Freilich entsandten nur 115 der geladenen Banken Vertreter zu der Versammlung. Vgl. J. Kraft (1984), S. 21. 36 Vgl. J. Kraft (1984), S. 27. Siehe auch N. P. Gibbs (1984), S. 22 f. 34

35

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

553

unterstütze und die Beteiligung aller Banken an dem Moratorium als essentiell ansehe. 37 Am 1. September verkündete der mexikanische Staatspräsident überraschend die Verstaatlichung der privaten Geschäftsbanken Mexikos, die er für die massive Kapitalflucht der vergangenen Jahre verantwortlich machte. Gleichzeitig erließ er umfassende Devisenkontrollen, ein Verbot von Fremdwährungstransaktionen im Inland sowie eine Ausdehnung des Importlizenzsystems auf praktisch die gesamte Importpalette. 38 Diese Maßnahmen bewirkten unter anderem eine Behinderung der Wareneinfuhr, wodurch wiederum die Produktion im Inland ins Stokken geriet, weil notwendige Vorprodukte fehlten. 39 Die Maßnahmen vom I. September führten außerdem zu einer Erhöhung der Zahlungsrückstände gegenüber dem Ausland. Die Auslandsgläubiger fürchteten zeitweise, daß die radikalere Haltung Mexikos, die in den Maßnahmen vom I. September zum Ausdruck kam, zu einer Repudiation der Auslandsschulden führen könnte. Dazu kam es schließlich nicht, doch wurden die inzwischen weit gediehenen Verhandlungen mit dem Internationalen Währungsfonds über ein wirtschaftspolitisches Anpassungsprogramm, das eine Vorbedingung für die Umschuldung werden sollte, wieder zurückgeworfen. 40 Da zum I. Dezember ein Regierungswechsel anstand und der neue Staatspräsident Miguel de Ia Madrid die Finanzkrise Mexikos einvernehmlich mit dem Währungsfonds und den Auslandsgläubigem lösen wollte, einigten sich Mexiko und der IWF dann doch noch auf ein wirtschaftspolitisches Anpassungsprogramm. 41 In einer bereits am I 0. November I982 dem Internationalen Währungsfonds vorgelegten Absichtserklärung verpflichtete sich Mexiko, -

das Staatsdefizit von I7 ,9% des Bruttoinlandsproduktes (1982) auf 8,5% (1983), 5,5% (1984) und 3,5% (1985) zu reduzieren,

-

die Inflation von rund 100% (1982) auf 50% bis 60% (I983) zu drosseln,

-

die Neuverschuldung im Ausland 1983 auf netto 5 Mrd. US-Dollar zu begrenzen,

-

Subventionen abzubauen und die Tarife für Güter und Dienste des öffentlichen Sektors anzuheben sowie

-

Produktion und Spartätigkeit zu fördern. 42

Der Internationale Währungsfonds erwartete, daß sich als Ergebnis dieses Anpassungsprogramms das Leistungsbilanzdefizit von 2,7% des Bruttoinlands37

38 39 40

41 42

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

J. Kraft (1984), S. 25.

C. von Wobeser (1982), S. 15.

P. Hartland-Thunberg, C. K. Ebinger (1986), S. 64.

J. Kraft (1984), S. 39 f.

ebenda, S. 42 ff. J. Westphalen (1983), S. 52 f.

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

554

produktes (1982) auf 2,2% (1983), 1,8% (1984) und 1,2% (1985) vermindern würde. Für 1983 wurde mit keinem realen Wachstum des Bruttoinlandsproduktes gerechnet; in den darauffolgenden beiden Jahren sollte das reale Bruttoinlandsprodukt laut IWF-Projektion dann aber wieder um 3,0% (1984) und 6,0% (1985) ansteigen. 43 Unmittelbar nach dem Regierungswechsel begann die neue Regierung mit der Umsetzung des Anpassungsprogramms. 44 Die Staatsausgaben wurden gekürzt, die Mehrwert- und die Einkommensteuer erhöht und die Preise staatlicher Unternehmen angehoben. Die Zentralbank Bancode Mexico verringerte die Geldschöpfung. Die umfassenden Devisenkontrollen wurden abgeschafft, und der mexikanische Peso wurde abgewertet. Ein sogenannter ,,kontrollierter" Wechselkurs, zu dem alle Warenexporte, die meisten Warenimporte und alle im Zusammenhang mit Auslandsschulden stehenden Zahlungen abgewickelt werden sollten, und ein sogenannter "freier" Wechselkurs, dessen Höhe sich am bisherigen Schwarzmarktkurs orientierte und zu dem alle sonstigen außenwirtschaftliehen Transaktionen durchgeführt werden sollten, wurden eingeführt. Der "kontrollierte" Wechselkurs sollte täglich schrittweise heraufgesetzt werden. 45 Kurz nachdem Mexiko dem Internationalen Währungsfonds die Absichtserklärung über sein wirtschaftspolitisches Anpassungsprogramm übergeben hatte, bat es seine ausländischen Gläubigerbanken, das im November ablaufende Moratorium um weitere 120 Tage zu verlängern. Die Gläubigerbanken erklärten sich mit dem erneuten Zahlungsaufschub einverstanden. Da der endgültige Abschluß der Umschuldungsabkommen, über deren Konditionen Mexiko und der Steuerungsausschuß im Herbst 1982 verhandelten, letztlich erst im Jahre 1983 (und in einigen Fällen erst 1984) erfolgen konnte, was vor allem durch die große Zahl der beteiligten Gläubigerbanken bedingt war, vereinbarte man im Laufe der Zeit sukzessive weitere befristete Tilgungsaufschübe, bis die Verträge über die Umschuldung der gegenüber den Geschäftsbanken bestehenden öffentlichen Auslandsschulden in Kraft gesetzt werden konnten. Während der gesamten Moratoriumsphase kamen die öffentlichen Schuldner Mexikos ihren Zinsverpflichtungen gegenüber den ausländischen Gläubigerbanken stets pünktlich nach. 46 Die Auslandsverschuldung Mexikos bestand freilich nicht nur aus Darlehen, die internationale Geschäftsbanken an öffentliche Kreditnehrner gewährt hatten. Die Banken hielten 1982 mit 81,6 % allerdings den weitaus größten Teil der gegenüber Mexiko bestehenden Auslandsforderungen; allein 55,2% entfielen auf Bankkredite an den öffentlichen Sektor (ausgenommen verstaatlichte Banken). Bilaterale Kredite staatlicher Geber sowie Kredite internationaler Organisationen 43 44 45

46

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

J. Ros (1987), S. 84. ebenda, S. 85 f.; P. Schaal (1985/86), S. 33 f. C. von Wobeser (1983), S. 16 f. A. Mudge (1988), S. 25.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

555

machten 18,4% der gesamten Auslandsschulden Mexikos aus. Auf der Schuldnerseite dominierten die öffentlichen Kreditnehmer; 83,2% der gesamten Auslandsverbindlichkeiten Mexikos waren 1982 öffentliche Schulden (einschließlich der Auslandsverbindlichkeiten der verstaatlichten Banken (9,6%)). Die privaten Auslandsschulden erreichten nur einen Anteil von 16,8%. Am 16. November 1982 teilte der Geschäftsführende Direktor des Internationalen Währungsfonds dem Steuerungsausschuß der Gläubigerbanken mit, daß er sich nur dann in der Lage sehe, dem Exekutivdirektorium des IWF die Genehmigung des von Mexiko beantragten Fonds-Kredits zu empfehlen, wenn sich die Gläubigerbanken dazu verpflichteten, Mexiko im Jahre 1983 einen Neukredit in Höhe von 5 Mrd. US-Dollar zu gewähren. Die Höhe dieses Kreditbetrages ergab sich aus der Differenz des vom Fonds für 1983 projizierten Finanzierungsbedarfs Mexikos in Höhe von 8,3 Mrd. US-Dollar einerseits sowie den voraussichtlichen Ziehungen Mexikos beim IWF in Höhe von 1,3 Mrd. US-Dollar und einem Betrag von 2 Mrd. US-Dollar, um dessen Aufbringung sich der Geschäftsführende Direktor bei öffentlichen Stellen bemühte, andererseits. Außerdem verlangte der Geschäftsführende Direktor, daß sich die Banken mit Mexiko vor der Entscheidung des Exekutivdirektoriums auf die Grundzüge einer Umschuldung der mexikanischen Auslandsverbindlichkeiten verständigten. Da die Gläubigerbanken in einem vom Internationalen Währungsfonds überwachten wirtschaftspolitischen Anpassungsprogramm eine wesentliche Vorbedingung für die Wiederherstellung der Zahlungsfahigkeit Mexikos und damit für den Wert ihrer gegenüber diesem Schuldnerland ausstehenden Forderungen sahen, akzeptierte der Steuerungsausschuß die Bedingungen des Geschäftsführenden Direktors. Bereits am 8. Dezember einigten sich Mexiko und der Steuerungsausschuß endgültig auf die Konditionen des Neukredites und der Umschuldung der öffentlichen Auslandsschulden. Das Verhandlungsergebnis wurde allen Gläubigerbanken umgehend zur Zustimmung vorgelegt. Gleichzeitig wurden die Gläubigerbanken aufgefordert, sich am Neukredit zu beteiligen. Bis zum 23. Dezember, als der Geschäftsführende Direktor des Internationalen Währungsfonds dem Exekutivdirektorium das Kreditgesuch Mexikos zur Entscheidung vorlegte, waren von den Banken Verpflichtungserklärungen in Höhe von 4,3 Mrd. US-Dollar eingegangen. Außerdem hatte die US-amerikanische Regierung erklärt, daß die Export-Import-Bank und die Commodity Credit Corporation Mexiko im Jahre 1983 Kredite in Höhe von insgesamt I Mrd. US-Dollar einräumen würden. Großbritannien, Frankreich, Japan und die Bundesrepublik Deutschland hatten sich verpflichtet, Mexiko durch ihre Exportkreditgesellschaften ebenfalls zusammengenommen 1 Mrd. US-Dollar zur Verfügung zu stellen. Obwohl die Beteiligungen der Banken am Neukredit noch nicht die vom Geschäftsführenden Direktor vorgegebene Höhe von 5 Mrd. US-Dollar erreicht hatten, genehmigte das Exekutivdirektorium am 23. Dezember den von Mexiko beantragten IWF-Kredit, der im Rahmen der Erweiterten Fonds-Fazilität gewährt wurde. Die Gesamthöhe des Kredites belief sich auf 3,8 Mrd. US-Dollar, wobei die Ziehungsrechte allerdings auf 3 Jahre verteilt waren. 47 Im März 1983

556

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

schließlich erreichten die Zusagen der Banken zum Neukredit die gewünschte Gesamthöhe von 5 Mrd. US-Dollar; insgesamt 526 Banken beteiligten sich. 48 Damit beteiligte sich zwar nur ein geringer Teil der insgesamt circa 1.400 Gläubigerbanken Mexikos, jedoch waren es vor allem sehr kleine Banken, die nicht zu einer Partizipation überredet werden konnten. Die ihnen zugedachten Anteile am Neukredit übernahmen größere Banken. 49 Das gesamte Abkommen über die Regelung der gegenüber den internationalen Banken bestehenden Auslandsschulden Mexikos, das letztlich erst am 27. August 1983 abgeschlossen werden konnte, aber faktisch schon mit Beginn der Auszahlung des Neukredites im März 1983 in Kraft trat, bestand aus drei Teilen: -

dem Euro-Konsortialkredit zur Bereitstellung neuer Finanzierungsmittel,

-

der Umschuldung bestimmter Auslandsverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors und

-

der Regelung der Zinsrückstände des privaten Sektors.

Die Konditionen des 5 Mrd. US-Dollar-Neukredites der internationalen Banken an die mexikanische Regierung lauteten wie folgt: 50 -

Alle Banken sollten sich in Höhe von 7% ihrer am 23. August 1982 gegenüber Mexiko bestehenden Forderungen am Kredit beteiligen. Bei der Berechnung der zu diesem Stichtag bestehenden Forderungen wurden praktisch alle Forderungsarten, einschließlich Kredite an den privaten Sektor, Interbankkredite und Anleihen, zugrundgelegt.

-

Die Laufzeit des Kredites betrug 6 Jahre, davon waren die ersten 3 Jahre tilgungsfrei.

-

Jeder kreditgebenden Bank war es freigestellt, in welcher Währung sie ihren Anteil auszahlte. Sollte eine Bank eine andere Währung als US-Dollar, Kanadischer Dollar, Schweizer Franken, Deutsche Mark, Englische Pfund oder Französische Franc wählen, so war sie auf die Zustimmung des Kreditnehmers angewiesen.

-

Die Auszahlung des Kredites erfolgte in vier Tranchen parallel zu Ziehungen Mexikos im Rahmen der Erweiterten Fonds-Fazilität. Die erste Tranche in Höhe von 1,7 Mrd. US-Dollar sollte im ersten Quartal 1983 ausgezahlt werden, die weiteren in Höhe von je 1,1 Mrd. US-Dollar im zweiten, dritten und vierten Quartal 1983.

Vgl. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (1983), 53. Jahresbericht, S. 142. Vgl. ~.Kraft (1984), S. 54. 49 Vgl. I. S. Friedman (1983), S. 179, sowie N. P. Gibbs (1984), S. 18 f. 50 Vgl. Final Telex (1982), S. II ff.; sowie M. Watson u. a. (1986a), S. 112 f.; A. Gurria Trevino (1988), S. 77 f.; E. C. Tapia(1984), S. 5 f.; I. S. Friedman (1983), S. 178 f. 47

48

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

-

-

-

-

-

557

Die Zinskonditionen gestalteten sich wie folgt: - Wurde der Kreditanteil einer Bank in US-Dollar ausgezahlt, so hatte diese Bank die Wahl zwischen der London Interbank Offered Rate für 3- oder 6-monatige US-Dollar Einlagen plus einem Aufschlag von 2 1/4% p. a. oder der Prime Rate plus einem Aufschlag von 2 1/8% p. a. Statt dessen konnte jede Bank auch einen Festsatz wählen, der eine Rendite erbrachte, die der variablen Verzinsung vergleichbar war. - Wurde der Kreditanteil einer Bank in einer anderen Währung ausgezahlt, so war eine vergleichbare Verzinsung zu vereinbaren. Der Kreditnehmer hatte eine Bereitstellungsgebühr von 1/2% p. a. auf die ausgezahlten Tranchen und eine einmalige Fazilitätsgebühr in Höhe von 1 1/4% des Kreditbetrages zu zahlen. Der Kredit war an folgende Bedingungen geknüpft: - Bereitstellung von 2 bis 2,5 Mrd. US-Dollar durch öffentliche Geber (ausgenommen IWF) an Mexiko im Jahre 1983, - Beantwortung aller Anfragen der Kreditgeber bezüglich der Durchführung des mit dem Internationalen Währungsfonds vereinbarten Anpassungsprogramms, - Einverständnis der kreditgebenden Banken mit den Konditionen der Umschuldung der öffentlichen Auslandsschulden und Durchführung der Umschuldung (letzteres nur Voraussetzung für die Auszahlung der dritten und vierten Kredittranche), - Realisation des vereinbarten Mechanismus zur Rückzahlung der Zinsrückstände des privaten Sektors, - Sicherung der Devisenverfügbarkeit zur Leistung der laufenden Zinszahlungen auf die Auslandsschulden des privaten Sektors, - vertragsgemäße Zinszahlungen aller öffentlichen Schuldner Mexikos, - Erneuerung der Interbank-Kredite an Mexiko aufinsgesamt 5,2 Mrd. USDollar und Aufrechterhaltung dieser Kreditlinien bis Ende 1986. In den Vertrag wurde eine bei Eurokrediten übliche sogenannte Negativklausel aufgenommen. Danach verpflichtete sich Mexiko, anderen Auslandsgläubigem keine Sicherheiten zu stellen, es sei denn, den kreditgebenden Banken würden die gleichen oder gleichwertige Sicherheiten eingeräumt. Ausgenommen von dieser Klausel waren Sicherheiten, die der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich und öffentlichen Währungsbehörden im Rahmen kurzfristiger Kredite eingeräumt wurden oder worden waren. Die kreditgebenden Banken konnten den Kredit u. a. kündigen, wenn - Mexiko die Leistungskriterien des IWF nicht erfüllte und damit das Recht zur Ziehung im Rahmen der Erweiterten Fonds-Fazilität verlor bzw. wenn seine Mitgliedschaft beim Internationalen Währungsfonds endete, oder wenn

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

558

andere von öffentlichen Schuldnern Mexikos aufgenommene Kredite gekündigt werden konnten oder Zahlungsverpflichtungen aus ihnen bei Fälligkeit nicht erfüllt wurden (Cross-Default-Klausel). Die für die Banken relativ günstigen Konditionen dieses Kredites - die kurze Laufzeit, die hohen Zinsaufschläge, die hohen Gebührensätze sowie die Wahlrechte bezüglich der Verzinsung und der Währungsdenomination - wurden vereinbart, um den Gläubigerbanken einen Anreiz zur Beteiligung an dem Kredit zu geben. Um eine möglichst breite Beteiligung der Gläubigerbanken sicherzustellen, übten der Internationale Währungsfonds und einige Zentralbanken in einigen Fällen aber auch informell Druck auf einzelne Banken aus. 51 Die Umschuldung der Auslandsverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors wurde ebenfalls am 8. Dezember 1982 zwischen Mexiko und dem Steuerungsausschuß vereinbart. Angesichts der Vielzahl der betroffenen Schuldner und Gläubiger wurde die Umschuldung durch 52 einzelne Verträge zwischen den 52 öffentlichen Schuldnern und ihren jeweiligen ausländischen Bankengläubigern umgesetzt. 52 Um die Gleichbehandlung aller Schuldner und Gläubiger sicherzustellen, schloß man am 27. Juli 1983 ein Muster-Umschuldungsabkommen ab, auf dem die Einzelverträge, die teilweise noch 1983, teilweise aber erst im Jahr darauf unterschrieben werden konnten, basierten. Das Musterabkommen schrieb einerseits die am 8. Dezember 1982 vereinbarten Konditionen fest, eröffnete für die Einzelabkommen aber auch im Detail einige flexiblere Regelungen, damit die Umschuldungen den spezifischen Bedürfnissen der Beteiligten besser gerecht werden konnten. Die Verträge zwischen den einzelnen öffentlichen Schuldnern und den Gläubigerbanken wurden von der Regierung Mexikos garantiert. Die Umschuldungskonditionen lauteten wie folgt: 53 -

Gegenstand der Umschuldung waren alle zum Stichtag 23. August 1982 ausstehenden Auslandsschulden öffentlicher mexikanischer Schuldner mit Ausnahme folgender Verbindlichkeiten: -

von öffentlichen Stellen der Gläubigerländer garantierte, versicherte oder subventionierte Kredite,

-

Anleihen, kurzfristige verbriefte Anlagetitel und Privatplazierungen,

-

Kredite öffentlicher multilateraler Organisationen,

-

auf dem Kassa- und auf dem Terminmarkt abgeschlossene Devisen- und Edelmetallkontrakte,

Vgl. J. Kraft (1984), S. 52 ff. Vgl. A. Mudge (1988), S. 26. 53 Vgl. Final Telex (1982), S. 5 ff.; sowie: M. Watson u. a. (1986a), S. 112 f.; A. Gurria Trevino (1988), S. 74 ff.; E. C. Tapia (1984), S. 6 f.; I. S. Friedman (1983), S. 178 f.; R. Plan (1985), S. 164 ff. 51

s2

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

-

-

-

-

559

-

Verbindlichkeiten aus Leasinggeschäften über bewegliches Vermögen,

-

kurzfristige Außenhandelskredite,

-

Interbankverbindlichkeiten der Auslandsniederlassungen staatlicher mexikanischer Banken (ausgenommen Garantien solcher Verbindlichkeiten),

-

durch Schiffe, Flugzeuge und Bohrausrüstungen besicherte Finanzierungen,

-

aus der Liquidierung der Zinsrückstände des privaten Sektors resultierende Verbindlichkeiten der Zentralbank.

Umgeschuldet wurden alle Tilgungsverbindlichkeiten, die zwischen dem 23. August 1982 und dem 31 . Dezember 1984 fällig wurden. Die einzelnen Gläubigerbanken hatten das Recht, in den Durchführungsverträgen festzuschreiben, daß anstatt 100% dieser Verbindlichkeiten entweder -

90% der entsprechenden, gegenüber ihnen bestehenden Verbindlichkeiten umgeschuldet wurden, vorausgesetzt, der jeweilige Schuldner, der Garantiegeber (die mexikanische Regierung) und die Hälfte der beteiligten Banken erklärten sich einverstanden, oder daß

-

75% der entsprechenden, gegenüber ihnen bestehenden Verbindlichkeiten umgeschuldet wurden, vorausgesetzt der jeweilige Schuldner, der Garantiegeber und zwei Drittel der beteiligten Banken erklärten sich einverstanden.

Der Gesamtbetrag der umgeschuldeten Verbindlichkeiten belief sich auf 18,8 Mrd. US-Dollar. Gemäß ihren ursprünglichen Fälligkeilen verteilten sich die umgeschuldeten Verbindlichkeiten wie folgt auf die Konsolidierungsperiode: -

7,5 Mrd. US-Dollar 1982,

-

7,4 Mrd. US-Dollar 1983,

-

3,9 Mrd. US-Dollar 1984.

Die Laufzeit der Umschuldung betrug 8 Jahre, wovon die ersten 4 Jahre tilgungsfrei blieben. Die umgeschuldeten Verbindlichkeiten sollten zwischen dem ersten Quartal 1987 und dem vierten Quartal 1990 in 16 gleich hohen Quartalsraten getilgt werden. Vorzeitige Tilgungen der umgeschuldeten Verbindlichkeiten sollten anteilmäßig vorgenommen werden, wenn -

Schulden, die Gegenstand der Umschuldung waren, nicht umgeschuldet wurden, oder wenn

-

am 23. August 1982 ausstehende Schulden, die nicht Gegenstand der Umschuldung waren, vorzeitig getilgt wurden.

Als Konsolidierungszinssatz für auf US-Dollar lautende Verbindlichkeiten wurde

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

560

-

LIBOR plus 1 7/8% oder

-

Prime Rate plus 1 3/4%

festgeschrieben. Auf andere Währungen lautende Verbindlichkeiten sollten zu vergleichbaren Sätzen verzinst werden. Gläubiger, die ihre Kredite zu einem Festsatz vergeben hatten, hatten die Wahl zwischen einer der vereinbarten variablen Verzinsungsformen oder einem mit dem Schuldner auszuhandelnden Festsatz, der eine vergleichbare Rendite wie die variable Verzinsung erbrachte. -

Es wurde eine einmalige Umschuldungsgebühr in Höhe von 1 % der umgeschuldeten Verbindlichkeiten erhoben.

-

Die Umschuldung war an die Bedingung geknüpft, daß Kreditlinien, die Auslandsniederlassungen staatlicher mexikanischer Banken im Rahmen von Interbankkrediten eingeräumt worden waren, in gleicher Höhe aufrechterhalten wurden.

-

Die Umschuldung enthielt die bei Eurokrediten üblichen Verzugsklauseln, einschließlich einer Cross-Default-Klausel, die sich auf alle Auslandsverbindlichkeiten öffentlicher Schuldner Mexikos bezog.

Den Gläubigerbanken wurden die Umschuldungskonditionen am 8. Dezember 1982 übermittelt; sie reagierten überwiegend positiv auf die zwischen dem Steuerungsausschuß und dem Schuldnerland ausgehandelte Lösung. Bis zum 15. Dezember, dem Tag, an dem die Gläubigerbanken ihre Entscheidung über die vorgeschlagene Umschuldung spätestens mitgeteilt haben sollten, hatten sich schon mehr als 1.000 Banken mit der ausgehandelten Umschuldung einverstanden erklärt. 54 Die breite Zustimmung der Gläubigerbanken war vor allem auf die aus ihrer Sicht günstigen Konditionen der Umschuldung zurückzuführen. So lagen insbesondere die vorgesehenen Zinsmargen deutlich höher als bei den meisten Eurokrediten, die an Mexiko in den Jahren vor Ausbruch der Schuldenkrise vergeben worden waren. Trotz des Erfordernisses, weiterhin die laufenden Zinszahlungen pünktlich zu überweisen, und des höheren Zinsaufschlages sicherte die mit den Banken vereinbarte Umschuldung Mexiko beim Tilgungsdienst für die Jahre 1982 bis 1984 eine umfangreiche Entlastung. Berücksichtigt man außerdem, daß die 1982 zur Verfügung gestellten Überbrückungskredite Mexiko aus einer akuten Liquiditätskrise befreiten und daß das 1983 zur Verfügung gestellte neue Auslandskapital, insbesondere der Neukredit der Banken, ebenfalls eine Streckung und Absenkung des Schuldendienstprofils zur Folge hatte, so läßt sich feststellen, daß diese Maßnahmen insgesamt dem Schuldnerland eine massive Schuldendienstentlastung verschafften (siehe Abb. 35). Mexiko sah sich aber für die Zeit nach Ende der Konsolidierungsfrist im Jahre 1985 bereits wieder mit einem starken Anstieg seiner externen Schuldendienstverpflichtungen konfron54

Vgl. I. S. Friedman (1983), S. 179.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

561

tiert, der dadurch verstärkt wurde, daß im Jahr darauf die Tilgung des Neukredites der Banken und wiederum ein Jahr später die Tilgung der umgeschuldeten Verbindlichkeiten einsetzte. Somit verschaffte die Umschuldungsrunde von 1982/ 83 Mexiko zwar eine starke, aber nur kurze Zeit wirksame Schuldendienstentlastung. Bereits im Jahre 1983 mußte es angesichtsdes neuen Schuldendienstprofils und der zu erwartenden Exportentwicklung als äußerst unsicher erscheinen, ob Mexiko die aus den Umschuldungs- und Kreditverträgen resultierenden Verpflichtungen würde erfüllen können (siehe Abb. 35). Die Auslandsschulden des öffentlichen Sektors waren zwar der weitaus größte Posten der externen Verbindlichkeiten Mexikos, doch da die Bedienung der Auslandsverbindlichkeiten privater Schuldner in den Monaten nach der Verstaatlichung der Banken und der Einführung umfassender Devisenkontrollen am I. September 1982 praktisch vollständig zum Erliegen gekommen war, mußten für diese Schulden ebenfalls Regelungen gefunden werden. Die Konsolidierung der Auslandsschulden des privaten Sektors erwies sich als äußerst komplex, konnte aber trotzdem innerhalb eines relativ kurzen Zeitraumes abschließend abgewickelt werden. Die privaten Auslandsverbindlichkeiten wurden im Rahmen von vier verschiedenen Umschuldungen geregelt: (a) Eine erste Regelung beinhaltete die Umschuldung der gegenüber ausländischen Banken aufgelaufenen Zinsrückstände privater Schuldner. (b) Eine zweite Regelung beinhaltete ein staatliches Programm zur Förderung der Umschuldung von Auslandsverbindlichkeiten privater Unternehmen. (c) Eine dritte Regelung bildete eine spezielle Fazilität der Bancode Mexico zur Umschuldung von Lieferantenkrediten, die von privaten Schuldnern in Anspruch gewonnen worden waren und die nicht durch öffentliche Garantien der Gläubigerländer gedeckt waren. (d) Schließlich wurde mit einer dem Pariser Club vergleichbaren Vereinigung öffentlicher Stellen der Gläubigerländer eine Umschuldung öffentlicher und öffentlich garantierter bzw. verbürgter Kredite, die an private Kreditnehmer in Mexiko gewährt worden waren, vereinbart. 55 Zu (a): Die Regelung der Zinsrückstände gegenüber ausländischen Banken bezog sich auf Zinsverbindlichkeiten privater Schuldner, die zwischen dem 1. August 1982 und dem 31. Januar 1983 fällig waren und die auf Auslandsschulden zu leisten waren, die bereits vor dem I. September 1982 bestanden. 56 Die Schuldner konnten die entsprechenden Zahlungen in inländischer Währung leisten, 55 Auf Wunsch Mexikos wurde die Bezeichnung "Pariser Club" bei dieser Umschuldung vermieden, obwohl das Prozedere dem im Pariser Club üblichen Vorgehen entsprach. Mexiko befürchtete, daß seine Kreditwürdigkeit leiden könnte, wenn bekannt würde, daß das Schuldnerland beim Pariser Club um eine Umschuldung nachgesucht habe. Vgl. A. Rieffel (1985), S. 16. 56 Vgl. M. Watson u. a. (1986a), S. 112 f.

36 Feldmann

1981

1983 b)

1984 b)

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(in :C), rechte Skala

~ Schuldendienstquote d) nach Umschuldung

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Externer Schuldendienst c) nach Umschuldung (in Mrd US-Dollar ), linke Skala

Externer Schuldendienst c) vor Umschuldung (in Mrd US-Dollar), 11nl

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610

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

fachte, aufgenommen. Diese Staatsbetriebe, die nicht nur auf Bundes-, sondern auch auf Länder- und Gemeinde-Ebene angesiedelt waren, genossen weitgehende Autonomie und konnten daher auch über die Aufnahme von Auslandsschulden selbständig entscheiden. 104 Auf die ölpreisbedingten Zahlungsbilanzprobleme reagierte die brasilianische Regierung des weiteren mit einer restriktiven Importpolitik. 105 Die Importzölle wurden, beginnend im Jahre 1974, stufenweise angehoben. Nichttarifäre Einfuhrbeschränkungen wurden verschärft oder neu eingeführt. So wurden beispielsweise die Importbestimmungen, denen öffentliche Unternehmen unterworfen waren, wesentlich restriktiver gefaßt und über eine große Zahl vonWaren Einfuhrverbote verhängt. Die Verstärkung der Importrestriktionen ging einher mit einer Wiederbelebung der Importsubstitutionspolitik. Einzelne Industriezweige, insbesondere in den Bereichen Grundstoffe und Investitionsgüter, wurden durch Einfuhrbeschränkungen und subventionierte öffentliche Kredite gezielt gefördert. Im Ergebnis nahm das reale Bruttoinlandsprodukt Brasiliens zwischen 1974 und 1978 mit der im internationalen Vergleich relativ hohen Rate von 7,0% p. a. zu. Die Exporte stiegen zwar nach wie vor überdurchschnittlich stark, doch ihre Zuwachsrate war mit durchschnittlich 15% p. a. nur noch halb so hoch wie die der Auslandsverschuldung. Der starke Anstieg der Auslandsverschuldung brachte es mit sich, daß Brasilien bereits im Jahre 1978 eine Zinsquote 106 von 23,1% aufwies (siehe Tabelle 62). Darüber hinaus bleibt festzuhalten, daß der Ölverbrauch Brasiliens selbst zwischen 1973 und 1979 noch um 43 % zunahm, weil die brasilianische Regierung die Ölpreise subventionierte, um den Erfolg ihrer Industrialisierungspolitik nicht zu gefährden. Daher beanspruchte der Import von Erdöl und Erdölderivaten schon 1978, also vor dem zweiten "Ölpreisschock", 31,9% der Erlöse aus dem Export von Waren und Dienstleistungen.

Die Politik der brasilianischen Regierung, den aus dem ersten "Ölpreisschock" resultierenden Anpassungserfordernissen durch eine drastisch verstärkte auswärtige Schuldenaufnahme auszuweichen und gleichzeitig eine hohe Belastung durch Ölimporte in Kauf zu nehmen, erhöhte die Anfälligkeit der brasilianischen Volkswirtschaft für weitere externe Schocks deutlich. Dadurch erst konnten die 1978 einsetzenden weltwirtschaftliehen Entwicklungen, die mit dem Schlagwort "zweiter Ölpreisschock" nur unzureichend umschrieben werden, solch starke negative Auswirkungen auf Brasilien zeitigen, wie sie dann auch tatsächlich zu beobachten waren. Die offiziellenÖlpreise stiegen im Laufe der Jahre 1978 und 1979 von rund 13 US-Dollar pro Faß auf 34 US-Dollar pro Faß. Angeführt von den USA betrieben die meisten westlichen Industrieländer ab 1979 eine verstärkt restriktive Geldpolitik. Die internationalen Zinssätze stiegen daraufhin stark an. In den 104 105 106

porte.

Vgl. J. A. Frieden (1987), S. 102 ff. Vgl. P. Hartland-Thunberg (1986), S. 104. Zinsquote = Zinszahlungen an das Ausland in % der Waren- und Dienstleistungsex-

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

611

Vereinigten Staaten beispielsweise erreichte das Zinsniveau Anfang 1980 20%. 107 Gleichzeitig setzte in den westlichen Industrieländern eine ausgeprägte Rezession ein, die eine Abnahme des Welthandels und einen Verfall der Rohstoffpreise mit sich brachte. Mitte 1981 lagen die Preise für Rohstoffe (außer Öl) um 30% unter dem Niveau, auf dem sie sich 18 Monate zuvor bewegt hatten. Brasilien wurde von jeder dieser Entwicklungen negativ berührt (siehe Tabelle 62). 1980 mußte es mit 10,3 Mrd. US-Dollar mehr als doppelt so viel für seine Ölimporte aufwenden wie zwei Jahre zuvor (1978: 4,6 Mrd. US-Dollar). Die Kosten für den Import von Erdöl und Erdölderivaten entsprachen 1980 44,2% der Erlöse aus der Ausfuhr von Waren und Dienstleistungen. Der Zinsaufwand zur Bedienung der Auslandsschulden stieg 1979 gegenüber dem Vorjahr um 60,6% (von 3,3 Mrd. US-Dollar 1978 auf 5,3 Mrd. US-Dollar 1979). Im Jahr darauf erhöhte er sich nochmals um 41,5% und erreichte damit 7,5 Mrd. US-Dollar. Die Zinsquote belief sich 1980 auf 32,0%. Die TermsofTrade Brasiliens verschlechterten sich 1979 um 7,8% und 1980 um 16,5 %. Infolge dieser Entwicklungen erhöhte sich das Leistungsbilanzdefizit von 7,0 Mrd. US-Dollar 1978 auf 12,8 Mrd. USDollar 1980. Die als Reaktion auf die erste "Ölpreiskrise" betriebene Wirtschaftspolitik hatte den Handlungsspielraum der brasilianischen Regierung stark eingeschränkt. Die aus der stark angestiegenen Auslandsverschuldung resultierende hohe Schuldendienstbelastung ließ eine weitere externe Kreditaufnahme nur in engen Grenzen möglich erscheinen. Und die Importrestriktionen waren bis 1979 so stark intensiviert worden, daß weitere Einfuhrbeschränkungen zwangsläufig hohe Kosten in Form verminderter Inlandsproduktion und höherer Inflation nach sich ziehen mußten. Trotz dieser Handlungsbeschränkungen und obwohl der externe "Schock" Ende der siebziger Jahre größer war als der der ersten "Ölpreiskrise", reagierte die brasilianische Regierung 1979 zunächst ähnlich wie nach 1973. Die Importrestriktionen wurden weiter verschärft, und auch die auswärtige Kreditaufnahme wurde intensiviert. Zudem betrieb Brasilien eine expansive Geld- und Fiskalpolitik. Einen besonderen Schwerpunkt der im Herbst 1979 ergriffenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen stellte die verstärkte Exportförderung dar. Zu diesem Zweck gewährte die Regierung hohe direkte Subventionen und Steuererleichterungen. 108 Im Dezember I 979 wurde außerdem der Cruzeiro um 30% abgewertet. Die Maßnahmen zur Förderung des Exportes, insbesondere die starke Abwertung der Währung, trugen dazu bei, daß sich die Warenausfuhren 1980 gegenüber dem Vorjahr um nicht weniger als 32,2 % erhöhten. Dadurch blieb die Höhe des Handelsbilanzdefizitestrotz des kräftig gestiegenen Importwertes gegenüber dem Vorjahr praktisch unverändert (siehe Abb. 40). Trotzdem stellte sich aber bald heraus, daß die Ende 1979 begonnene Wirtschaftspolitik nicht fortgeführt werden konnte. Die expansive Geld- und Fiskalpolitik trug maßgeblich dazu bei, daß sich die Inflation stark beschleunigte. Die Verbraucherpreise nah107 108

39*

Vgl. ebenda, S. 105 f. Vgl. C. C. Carvounis (1984), S. 122.

1977

1978

1979

1981

1982

Abb. 40: Brasilien -

1980

1984

1985

1986

1987

1988

Handels- und Leistungsbilanz, 1977- 1988

1983

Quelle: International Monetary Fund, International Financial Statistics, verschiedene Ausgaben.

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III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

613

men 1980 um 86,3% zu, nachdem ihre Steigerungsrate zwei Jahre zuvor noch 38,1% betragen hatte (siehe Tabelle 62). Außerdem mußte Brasilien 1980 trotz der deutlich gestiegenen Ausfuhren bereits 60,8% seiner Erlöse aus dem Export von Waren und Dienstleistungen zur Bedienung seiner rasch zunehmenden Auslandsschulden aufwenden. Nicht zuletzt aufgrund des hohen Zinsaufwandes zur Bedienung der Auslandsschulden hatte zudem das Leistungsbilanzdefizit stark zugenommen. Aus diesen Gründen wurde Ende 1980 I Anfang 1981 eine grundlegende Änderung der Wirtschaftspolitik eingeleitet. Angesichts der internen und externen Ungleichgewichte sah die brasilianische Regierung nunmehr die Notwendigkeit einer restriktiven Anpassungspolitik ein. Aus Gründen des nationalen Prestiges wollte sie sich aber nicht einem vom Internationalen Währungsfonds überwachten Stabilisierungsprogramm, auf das die ausländischen Gläubigerbanken drängten, unterziehen. 109 Das ab Ende 1980 durchgeführte Anpassungsprogramm, das nichtsdestoweniger praktisch einem üblichen IWF-Stabilisierungsprogramm entsprach, beinhaltete unter anderem eine Verschärfung der den Geschäftsbanken auferlegten quantitativen Kreditvergabebeschränkungen, eine Abschaffung der Zinsregulierung für die meisten Kreditarten, eine Verringerung der Schöpfung von Zentralbankgeld, eine Kürzung öffentlicher Investitionen sowie die Streichung einer Reihe von Subventionen bei gleichzeitiger Wiedereinführung von bereits nach der Abwertung von Dezember 1979 wieder abgeschafften Steueranreizen für den Export verarbeiteter Produkte. 110 Diese Maßnahmen, die unmittelbar einen drastischen Anstieg der inländischen Zinssätze und eine deutliche Verringerung der Binnennachfrage zur Folge hatten, schlugen sich bereits 1981 in einer merklichen Abschwächung der gesamtwirtschaftlichen Produktion nieder. 111 Besonders ausgeprägt war der Rückgang der industriellen Produktion, die 1981 um 9,3% schrumpfte. 112 Zum ersten Mal seit Ende des Zweiten Weltkrieges nahm das Bruttoinlandsprodukt ab (1981: -1,6% ). Trotzdem aber stiegen das Staatsdefizit und die Inflationsrate 1981 deutlich an. Dies war nicht zuletzt eine Folge der in Brasilien seit Mitte der sechziger Jahre weit verbreiteten "Indexierung". Die automatische Geldwertberichtigung, die die Nominalwerte von Löhnen, Mieten, Sparkonten, Wertpapieren (einschließlich inländischer Staatsschuldtitel) und so weiter an die Entwicklung der Inflationsrate koppelte, schrieb die Ende der siebziger Jahre stark beschleunigte Inflation fort. Durch die Indexbindung der inländischen Staatsschuldtitel wurde außerdem das öffentliche Finanzierungsdefizit vergrößert. Ein zweiter, nicht weniger wichtiger Grund für die Zunahme des Staatsdefizites lag darin, daß die staatlichen Unternehmen von dem wirtschaftspolitischen Anpassungsprogramm kaum berührt wurden und der öffentliche Sektor daher 1981 trotz der Rezession weiter zu expandieren vermochte. 109

110 111 112

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

ebenda, S. 124 f . D. D. Carneiro (1987), S. 43; P. Hartland-Thunberg (1986), S. 106 f. M. M. Moreira (1986), S. 29. C. C. Carvounis (1984), S. 122.

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D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Außenwirtschaftlich konnte Brasilien 1981 beachtliche Anpassungserfolge erzielen. Trotz Rezession und zunehmendem Protektionismus in den westlichen Industrieländern, einem anhaltenden Verfall wichtiger Primärgüterpreise - die Weltmarktpreise für brasilianischen Kaffee beispielsweise fielen 1981 um 40% -,einer weiteren Verschlechterung der brasilianischen TermsofTrade (1981: -13,5%) und einer realen Aufwertung des Cruzeiros- die im Rahmen eines Crawling Peg betriebene stufenweise Abwertung blieb hinter der Inflationsdifferenz zum Ausland zurück- erhöhten sich die Exporte um 15,9%, während gleichzeitig die Importe um 3,9% zurückgingen (siehe Abb. 40).1 13 Als Folge davon wies die brasilianische Handelsbilanz, die 1980 noch mit einem Defizit in Höhe von 2,8 Mrd. US-Dollar abgeschlossen hatte, 1981 einen Überschuß in Höhe von 1,2 Mrd. US-Dollar auf. Die Exporterfolge waren teilweise auch das Ergebnis einer seit längerem betriebenen Diversifizierung der Ausfuhren. Zum einen exportierte Brasilien vermehrt eine Vielzahl verarbeiteter Produkte und verringerte dadurch seine Abhängigkeit vom Export einzelner Primärgüter. Und zum anderen bemühte sich Brasilien, die Abhängigkeit seiner Exportentwicklung von der Konjunktur der westlichen Industrieländer durch verstärkte Ausfuhren in Entwicklungsländer und in Mitgliedsstaaten des Rates für Gegenseitige Wirtschaftshilfe zu vermindern; so wurden insbesondere Mexiko, Argentinien, Polen und Nigeria zu wichtigen Abnehmerländern brasilianischer Exportgüter. 114 Angesichts der günstigen Exportentwicklung verminderte sich die Schuldenquote Brasiliens deutlich; sie fiel von 330,0% 1978 auf 267,0% 1981 (siehe Tabelle 62). In absoluten Werten nahm die Auslandsverschuldung freilich nach wie vor stark zu; zwischen 1978 und 1981 betrug die jahresdurchschnittliche Zuwachsrate 14,6%. Die internationalen Geschäftsbanken waren nach wie vor bereit, Brasilien im großen Umfang Kredite zu gewähren. Angesichts der wirtschaftlichen Probleme des Landes und der Weigerung der brasilianischen Regierung, das wirtschaftspolitische Anpassungsprogramm mit dem Internationalen Währungsfonds abzustimmen, war die Schuldenaufnahme aber nur zu zunehmend härteren Konditionen möglich. So mußte Brasilien für 1981 aufgenommene Eurokredite Zinsaufschläge von durchschnittlich 2 1/4% über LIBOR in Kauf nehmen; zwei Jahre zuvor hatten die internationalen Geschäftsbanken Brasilien noch Kredite zu Zinsmargen von unter 1 % eingeräumt. 1'5 Im ersten Halbjahr 1982 zeigte sich, daß die günstige Exportentwicklung des Vorjahres nicht fortgeführt werden konnte. Aufgrund einer Vertiefung der Rezession in den westlichen Industrieländern und beginnender Schwierigkeiten bei der externen Finanzierung in den Entwicklungsländern und in den Ländern des RGW ließ die Nachfrage nach brasilianischen Exportgütern auf breiter Front nach. Die

113 114 115

Vgl. R. Gom;:alves (1985), S. 284; C. C. Carvounis (1984), S. 125. Vgl. P. Hartland-Thunberg (1986), S. 107; R. Zoller (1986), S. 61. Vgl. C. C. Carvounis (1984), S. 123; P. Hartland-Thunberg (1986), S. 107.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

615

in den Vorjahren gezielt betriebene Ausdehnung der brasilianischen Exportgüterpalette auf industrielle Erzeugnisse konnte nun keinen Ausgleich mehr bringen. Auch die ländermäßige Exportdiversifizierung konnte die Verschlechterung der Ausfuhrentwicklung nicht verhindern. So fiel beispielsweise Polen, das zu einem wichtigen Abnehmerland brasilianischer Exporte geworden war, mit Ausbruch der polnischen Wirtschafts- und Staatskrise Ende 1981 als Kunde fast völlig aus; die ausstehenden Forderungen Brasiliens gegenüber dem RGW-Land in Höhe von mehr als 1 Mrd. US-Dollar wurden praktisch eingefroren. 116 Die Verschlechterung der Exportentwicklung war freilich teilweise auch das Ergebnis wirtschaftspolitischer Fehler der brasilianischen Regierung. So wurde der Cruzeiro im Laufe des Jahres 1982 real aufgewertet. Die im Rahmen des Crawling Peg festgelegten nominellen Abwertungen fielen aufgrund der hohen brasilianischen Inflation geringer aus als die Inflationsdifferenz zum Ausland. Angesichts sinkender Exporteinnahmen war Brasilien mehr denn je darauf angewiesen, die auf die stark angestiegene Auslandsverschuldung zu leistenden Zins- und Tilgungszahlungen, die mittlerweile rund vier Fünftel der Erlöse aus dem Waren- und Dienstleistungsexport entsprachen, durch Neukreditaufnahmen zu refinanzieren. 117 Als jedoch Mexiko im August 1982 ein partielles Moratorium über seine externen Schuldendienstzahlungen verhängte, schränkten die internationalen Geschäftsbanken ihre Kreditvergabe an alle lateinamerikanischen Länder merklich ein. 1981 hatte Brasilien noch Kredite in Höhe von 17,4 Mrd. USDollar aufnehmen können. Auch im Jahre 1982 war eine unverminderte Schuldenaufnahme zunächst weiter möglich gewesen. Bis August hatte Brasilien Auslandskredite in Höhe von 12,4 Mrd. US-Dollar aufgenommen. Mit Ausbruch der mexikanischen Schuldenkrise geriet Brasilien dann aber in akute Liquiditätsschwierigkeiten. Nur noch wenige internationale Geschäftsbanken erklärten sich bereit, dem Schuldnerland weiterhin Kredite einzuräumen. Der Umfang der Kreditzuflüsse schrumpfte drastisch. Während Brasilien in den Monaten Januar bis August durchschnittlich 1,55 Mrd. US-Dollar an Auslandskrediten hatte in Anspruch nehmen können, waren es im letzten Quartal 1982 gerade 400 Mio. USDollar pro Monat. Dies entsprach ungefähr den Schuldendienstzahlungen, die Brasilien an seine Auslandsgläubiger jede Woche zu leisten hatte. Hinzu kam, daß viele Gläubigerbanken ihre bei Auslandsniederlassungen brasilianischer Banken bestehenden Einlagen abzogen. In den vier Monaten nach Ausbruch der mexikanischen Schuldenkrise verminderten sich diese Interbank-Einlagen von 10 Mrd. US-Dollar auf 6 Mrd. US-Dollar. 118 Außerdem wurden Brasilien auch im Zusammenhang mit Außenhandelstransaktionen bestehende Kreditlinien gekürzt.

116 111

11s

Vgl. P. Hartland-Thunberg (1986), S. 107; C. F. Dfaz-Alejandro (1983), S. 521 ff. Vgl. P. Nogueira Batista Jr. (1987), S. 39. Vgl. C.G. Langoni (1985), S.l13.

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D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Im September verkündete die brasilianische Regierung eine Reihe neuer Stabilisierungsmaßnahrnen, darunter die Einführung einer 25 %igen Steuer auf Inlandskredite, eine Beschleunigung der stufenweisen Abwertung des Cruzeiro, eine weitere Verschärfung der Importrestriktionen und zusätzliche Kürzungen öffentlicher Investitionen. 119 In ihren öffentlichen Stellungnahmen lehnte die Regierung ein IWF-Anpassungsprogramm weiterhin strikt ab. Tatsächlich war sie sich aber darüber im klaren, daß die internationale Kreditwürdigkeit des Landes auch mit den neuen Stabilisierungsmaßnahmen nicht wiederhergestellt werden konnte und daß die Aufnahme eines konditionierten IWF-Kredites unausweichlich war. Da für den 15. November aber Kongreßwahlen angesetzt waren, die eine wichtige Vorstufe für den für 1985 vorgesehenen Übergang von der seit 1964 bestehenden Militärherrschaft zu einer zivilen Regierung darstellten, und die Regierungspartei von einer offiziellen Beantragung eines konditionierten IWF-Kredites eine Verschlechterung ihrer Wahlchancen befürchtete, wurde die Beantragung bis nach den Wahlen hinausgezögert.1 2o

b) Erste Umschuldungsrunde: Der Finanzierungsplan 1983 Angesichts der akuten Liquiditätskrise, in der sich Brasilien im vierten Quartal 1982 befand, war die Notwendigkeit einer Konsolidierung der brasilianischen Auslandsschulden offenkundig geworden. Bis zum lokrafttreten der auszuhandelnden Konsolidierungsmaßnahmen mußte den Zahlungsschwierigkeiten Brasiliens freilich zunächst durch eine Reihe kurzfristiger Überbrückungskredite abgeholfen werden. Den ersten Überbrückungskredit, ein Darlehen in Höhe von 600 Mio. US-Dollar mit einer Laufzeit von 60 bis 90 Tagen, gewährten sechs USamerikanische Geschäftsbanken Brasilien bereits eine Woche vor den Kongreßwahlen. Brasilien sicherte den kreditgebenden Banken im Gegenzug zu, unmittelbar nach den Wahlen an den Internationalen Währungsfonds heranzutreten. 121 Anfang Dezember wurde bekanntgegeben, daß das US-amerikanische Schatzamt Brasilien einen 90tägigen Überbrückungskredit in Höhe von 1,23 Mrd. US-Dollar einräumen werde. Die US-amerikanische Zentralbank stellte zusätzlich 400 Mio. US-Dollar zur Verfügung. 122 Eine Reihe europäischer Zentralbanken gewährte Brasilien über die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich einen Überbrükkungskredit in Höhe von 1,2 Mrd. US-Dollar, der durch drei gleich hohe Raten im Februar, Mai und August 1983 getilgt werden sollte. Durch eine zusätzliche Beteiligung der saudiarabischen Zentralbank wurde dieser Kredit im Januar 1983 auf 1,45 Mrd. US-Dollar aufgestockt. 123 Im Laufe des Monats Dezember 1982 119 Vgl. C. C. Carvounis (1984), S. 126. 12o Vgl. M. M. Moreira (1986), S. 30 f.; D. D. Cameiro (1987), S. 45; R. Zoller (1986), s. 86 f. 121 Vgl. P. Hartland-Thunberg (1986), S. 108. 122 Vgl. W. R. Cline (1984), S. 265; C. C. Carvounis (1984), S. 127.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

617

bat Brasilien dann nochmals seine 40 größten Gläubigerbanken um einen weiteren Überbrückungskredit. 124 Am 31 . Dezember 1982 erklärten sich die Gläubigerbanken mit einer Überbrückungsfinanzierung von insgesamt 2,2 Mrd. US-Dollar einverstanden. Die Laufzeit betrug 90 Tage, der Zinsaufschlag wahlweise 1% über LIBOR oder 3/4% über der US Prime Rate. 125 Die Vielzahl der Überbrükkungskredite, deren Gesamthöhe wesentlich größer als zunächst vorgesehen ausfiel, wurde insbesondere deshalb notwendig, weil sich die Auslandsniederlassungen brasilianischer Banken mit einem massiven Abzug von Interbank-Einlagen konfrontiert sahen. Ein Großteil der Überbrückungsgelder mußte dazu verwendet werden, die Zahlungsfähigkeit dieser Auslandsniederlassungen aufrechtzuerhalten. Die Überbrückungskredite schlugen sich daher nur partiell in einer Verbesserung der Liquiditätslage des Schuldnerlandes selbst nieder. Viele, insbesondere kleinere Gläubigerbanken versuchten, durch den Abzug ihrer Interbank-Einlagen die zu erwartende obligatorische Erhöhung ihrer Ausleibungen an Brasilien im Rahmen des geplanten konzertierten Neukredites auszugleichen. 126 Der Abfluß der Interbank-Einlagen nahm Ende 1982 so stark zu, daß dadurch ein Großteil des im Rahmen der Schuldenkonsolidierung vorgesehenen Neukredites der Geschäftsbanken und des beantragten IWF-Kredites aufgezehrt zu werden drohte. Die Basis für das Ende November I Anfang Dezember zwischen der brasilianischen Regierung und dem Internationalen Währungsfonds ausgehandelte wirtschaftspolitische Stabilisierungsprogramm, das eine wesentliche Vorbedingung für die Umschuldung der Auslandsverbindlichkeiten darstellte, bildeten zum einen die gesamtwirtschaftliche Lage Brasiliens im Jahre 1982 und zum anderen die relevanten Zukunftsaussichten, denen sich das Schuldnerland gegenübersah. Die gesamtwirtschaftliche Lage Brasiliens im Jahre 1982 war durch massive interne und externe Ungleichgewichte gekennzeichnet. Die internen Ungleichgewichte fanden ihren Ausdruck vor allem in einem stark angestiegenen Finanzierungsdefizit des öffentlichen Sektors, das mit 19,1 % fast einem Fünftel des Bruttoinlandsproduktes entsprach, und in einer hohen Rate der Geldentwertung - die Verbraucherpreise hatten sich Ende des Jahres gegenüber dem Vorjahr erneut verdoppelt (siehe Tabelle 62). Die externen Ungleichgewichte zeigten sich in einer unhaltbar hohen Schuldendienstbelastung- die Schuldendienstquote belief sich 1982 auf nicht weniger als 88,6% - , einer innerhalb nur eines Jahres um fast 90 Prozentpunkte auf 354,6 % angestiegenen Schuldenquote, gesunkenen Exporterlösen (1982: - 13,3 %) und einem stark gestiegenen Leistungsbilanzdefizit (1982: + 38,8 %), das mit einem Rekordbetrag von 16,3 Mrd. US-Dollar fast 6% des Bruttoinlandsproduktes ausmachte (siehe Abb. 40). Realistischerweise mußte das Anpassungsprogramm davon ausgehen, daß sich der Vgl. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (1983), 53. Jahresbericht, S. 128. Vgl. I. S. Friedman (1983), S. 175. ns Vgl. M. S. Mendelsohn (1983), S. 28. 126 Vgl. C. G. Langoni (1985), S. 114.

123

124

618

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Zufluß von Auslandskapital gegenüber den vorangegangenen Jahren stark vermindern würde. Außerdem war mit einem weiter stagnierenden Welthandel und mit hohen internationalen Realzinsen zu rechnen. Angesichts dieser Bedingungen verpflichtete sich die brasilianische Regierung in einer dem Internationalen Währungsfonds übergebenen Absichtserklärung unter anderem, den Finanzierungsbedarf des öffentlichen Sektors zu vermindern, die Inflationsrate zu verringern sowie einen höheren Handelsbilanzüberschuß zu erwirtschaften. 127 Um die Erreichung dieser und der anderen gesetzten Ziel überprüfen zu können, beinhaltete die Absichtserklärung eine Reihe quantitativer Leistungskriterien. Im Gegenzug räumte der IWF Brasilien im Rahmen der Erweiterten Fonds-Fazilität einen 3jährigen Kredit in Höhe von 4,5 Mrd. US-Dollar ein, der durch einen 1,3 Mrd. US-Dollar-Kredit aus der Kompensatorischen Fonds-Fazilität ergänzt wurde. Als das zwischen dem Internationalen Währungsfonds und Brasilien vereinbarte Finanzierungs- und Anpassungsprogramm am 15. Dezember bekanntgegeben wurde, teilte der IWF mit, daß er seine Kreditgewährung davon abhängig mache, daß die Gläubigerbanken Brasiliens ihre Ausleibungen an das Schuldnerland um einen noch zu vereinbarenden Prozentsatz erhöhten. Auf diese Weise sollten die circa 700 Gläubigerbanken dazu veranlaßt werden, die von ihnen gekürzten Kreditlinien wieder aufzufüllen und Brasilien Neukredite zu gewähren. Die internationalen Geschäftsbanken bildeten die bei weitem wichtigste Gläubigergruppe. Allein ihre mittel- und langfristigen Forderungen beliefen sich Ende 1982 auf 51,0 Mrd. US-Dollar, was einem Anteil von 72,7% an den gesamten gegenüber Brasilien bestehenden mittel- und langfristigen Auslandsforderungen entsprach. Eine erfolgreiche Konsolidierung der gegenüber Brasilien ausstehenden Kredite war daher auch für die Gläubigerbanken von zentraler Bedeutung. Insbesondere die US-amerikanischen Großbanken hatten an das Schuldnerland im beträchtlichen Umfang Darlehen gewährt. Ende 1982 entsprach der Forderungsbestand der neun größten US-amerikanischen Geschäftsbanken gegenüber Brasilien 45,8% ihres Eigenkapitals. 128 Die latente Gefahrdung der Funktionsfähigkeit des internationalen Finanzsystems, die aus diesem hohen Engagement der US-amerikanischen Großbanken resultierte, erklärt auch die Beteiligung der US-amerikanischen Regierung und Notenbank sowie die der europäischen Notenbanken an den Überbrückungsmaßnahrnen. Staatliche Stellen jedenfalls hielten nur im vergleichsweise geringen Umfang Forderungen gegenüber Brasilien. Von den Ende 1982 ausstehenden mittel- und langfristigen Auslandsforderungen entfielen mit 10,1 Mrd. US-Dollar gerade 14,4% auf die Gruppe bilaterale staatliche Kredite und Lieferantenkredite. Für das Schuldnerland bedeutete der hohe Anteil der Geschäftsbankenkredite unter anderem, daß der überwiegende Teil der bis 121 Zum mit dem IWF ausgehandelten Anpassungsprogramm siehe: E. L. Bacha (1983), S. 31 ff.; G. Calgagnotto (1985), S. 65 ff. ; H.-M. Stahl (1983), S. 189 f. ; D. D. Cameiro (1987), S. 49. 12s Vgl. R. Gont;alves (1985), S. 292.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

619

Ende 1982 auf 83,2 Mrd. US-Dollar angewachsenen Auslandsschulden variablen Zinssätzen unterlag. Der Anteil der entsprechend der Marktentwicklung zu verzinsenden Auslandsschulden belief sich auf circa 70%. 129 Auf seiten Brasiliens war eine Konzentration der Auslandsschulden beim staatlichen Sektor festzustellen. 67,5% der Ende 1982 ausstehenden mittel- und langfristigen Auslandsverbindlichkeiten von insgesamt 70,2 Mrd. US-Dollar waren von öffentlichen Stellen aufgenommen oder garantiert worden. Insbesondere die staatlichen Unternehmen, die von den ab 1980 ergriffenen wirtschaftspolitischen Stabilisierungsmaßnahmen nur wenig betroffen gewesen waren, hatten auch noch unmittelbar vor Ausbruch der Schuldenkrise im erheblichen Maße zum raschen Anwachsen der Auslandsschulden beigetragen. 130 Auf sie entfiel der überwiegende Teil der 12,4 Mrd. US-Dollar an neuen Auslandskrediten, die zwischen Januar und August 1982 in Anspruch genommen worden waren. Im Hinblick auf die Fristigkeitsverteilung stellte sich die Struktur der Auslandsschulden relativ günstig dar. Die kurzfristigen Auslandsverbindlichkeiten beliefen sich Ende 1982 auf 13,0 Mrd. US-Dollar oder gerade 15,6% der gesamten Auslandsschulden. In diesen 13,0 Mrd. US-Dollar waren zudem Verbindlichkeiten aus Überbrückungskrediten in Höhe von 2,3 Mrd. US-Dollar enthalten, die 1983 durch die im Rahmen der Konsolidierung vorgesehenen mittelfristigen Kredite des IWF und der Geschäftsbanken abgelöst werden sollten. Der verhältnismäßig geringe Anteil kurzfristiger Auslandsschulden war vor allem das Ergebnis einer zumindest im Hinblick auf das Fälligkeitsprofil vorsichtigen Schuldenadministration. Seit Ende der sechziger Jahre waren Mindestlaufzeiten für im Ausland aufgenommene Kredite gesetzlich vorgeschrieben. Auf diese Weise sollte die zeitliche Verteilung der aus den Auslandsschulden resultierenden Zahlungsverpflichtungen mit der Ausreifungszeit der mittels dieser Auslandsschulden finanzierten Investitionen in Einklang gebracht werden. 131 Dazu war Brasilien auch bereit, höhere Zinsaufschläge in Kauf zu nehmen. Zum Zeitpunkt des Ausbruchs der mexikanischen Schuldenkrise beispielsweise betrug die vorgeschriebene Mindestlaufzeit 8 Jahre bei 2 1/2 Freijahren. Kurzfristige Auslandskredite durften nur zur Finanzierung von Außenhandelstransaktionen aufgenommen werden. Die Beschränkung bezüglich der Aufnahme kurzfristiger Auslandsschulden wurde freilich dadurch unterlaufen, daß sich die brasilianischen Banken über ihre Auslandsniederlassungen an den internationalen Interbankmärkten kurzfristig refinanzierten. 132 Der rasche Abfluß der bei Auslandsniederlassungen brasilianischer Banken gehaltenen Interbank-Einlagen im zweiten Halbjahr 1982 war somit ebenfalls für die sich am Jahresende günstig darstellende Fristigkeitsstruktur verantwortlich. 129 130 131 132

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

H.-M. Stahl (1983), S. 188 f. P. Hartland-Thunberg (1986), S. 107. C. G. Langoni (1985), S. 111. C. C. Carvounis (1984), S. 132.

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

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Für den 20. Dezember 1982 berief Brasilien seine 125 wichtigsten Gläubigerbanken, die circa 90% der gegenüber dem Schuldnerland bestehenden Bankenforderungen hielten, zu einer Versammlung ein, auf der der Präsident der brasilianischen Zentralbank einen Plan zur Konsolidierung der Auslandsschulden Brasiliens vorlegte, den Brasilien mit dem Internationalen Währungsfonds und zwei wichtigen Gläubigerbanken (Citibank und Morgan Guaranty) ausgearbeitet hatte.133 Ebenfalls anwesend waren Vertreter des IWF, die den Bankengläubigem mitteilten, daß der Fonds den Konsolidierungsvorschlag Brasiliens unterstütze. 134 Der vorgesehene Beitrag der Gläubigerbanken zur Konsolidierung der brasilianischen Auslandsschulden und zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit des Landes basierte auf folgender Schätzung des Finanzierungsbedarfs Brasiliens im Jahre 1983: 135 -

Der gesamte Zahlungsbilanzbedarf wurde mit 16,9 Mrd. US-Dollar angegeben, bestehend aus -

einem Leistungsbilanzdefizit in Höhe von 6,9 Mrd. US-Dollar,

-

Schuldentilgungen in Höhe von 7,2 Mrd. US-Dollar,

-

Exportkrediten in Höhe von netto 1,1 Mrd. US-Dollar sowie

-

einer Aufstockung der Währungsreserven um 1,7 Mrd. US-Dollar.

-

Darüber hinaus waren 1983 Rückzahlungen aus Überbrückungskrediten in Höhe von 3 Mrd. US-Dollar fällig.

-

Folgende Mittelzuflüsse wurden zur Deckung des Finanzierungsbedarfs eingeplant: -

ausländische Direktinvestitionen: 1,5 Mrd. US-Dollar netto,

-

öffentliche Projektkredite und Lieferantenkredite: 4,5 Mrd. US-Dollar netto,

-

Ziehungen beim IWF: 2,5 Mrd. US-Dollar,

-

sonstige Mittelzuflüsse (außer von ausländischen Banken): 1,8 Mrd. USDollar.

Die von den ausländischen Banken zu deckende Finanzierungslücke belief sich damit auf 9,6 Mrd. US-Dollar. Da in Höhe von 1,2 Mrd. US-Dollar noch Auszahlungen von Krediten ausstanden, die bereits im Jahre 1982 zugesagt worden waren, verminderte sich der notwendige Beitrag der ausländischen Geschäftsbanken auf 8,4 Mrd. US-Dollar. Der von Brasilien vorgelegte Konsolidierungsvorschlag, der sogenannte Finanzierungsplan 1983, der aus vier sogenannten Projekten bestand, sah vor, daß dieser Beitrag zum einen durch einen Neukredit 133 Vgl. C. G. Langoni (1982), S. 1; C. R. Brown, C. deKay Wilson (1983), S. 4, S. 6. 134 Vgl. I. S. Friedman (1983), S. 176. 135 Vgl. C. G. Langoni (1982), S. 8 f.

Ill. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

621

in Höhe von 4,4 Mrd. US-Dollar (Projekt I) sowie zum anderen durch eine Umschuldung der FäHigkeiten des Jahres 1983, die sich auf 4 Mrd. US-Dollar addierten, (Projekt II) aufgebracht werden sollte. Des weiteren beinhaltete der Finanzierungsplan die Aufrechterhaltung der kurzfristigen Handelskredit-Linien in Höhe von 8,8 Mrd. US-Dollar (Projekt III) sowie die Erneuerung der InterbankLinien gegenüber brasilianischen Kreditinstituten auf dem Niveau vom 30. Juni 1982, rund 10 Mrd. US-Dollar (Projekt IV). 136 Aufgrund der Komplexität dieses Umschuldungsvorhabens sollte jedes dieser Projekte nach den Vorstellungen Brasiliens durch einen gesonderten Steuerungsausschuß, der jeweils aus 11 Banken bestand, koordiniert und durchgeführt werden. Die vier Steuerungsausschüsse wurden noch am 20. Dezember gebildet. Morgan Guaranty erhielt den Vorsitz im Steuerungsausschuß für Projekt I, Citibank für Projekt II, Chase Manhattan für Projekt III und Bankers Trust für Projekt IV. 137 Das Nebeneinander von vier Steuerungsausschüssen stellte sich jedoch rasch als unpraktikabel heraus. Ihre Aufgabenbereiche überschnitten sich und standen teilweise in Konflikt zueinander. Außerdem ergaben sich erhebliche Koordinierungsprobleme. Daher bildete man schließlich am 24. Januar 1983 einen einzigen, aus 16 Banken bestehenden Steuerungsausschuß, der alle im Zusammenhang mit der Konsolidierung der Bankenforderungen stehenden Fragen mit Brasilien aushandeln und regeln sollte. 138 Die Konditionen des Finanzierungsplanes 1983, die mit den Steuerungsausschüssen nach der Zusammenkunft vom 20. Dezember 1982 im Detail ausgearbeitet wurden, lauteten im einzelnen wie folgt: 139 -

Projekt I -

Der Neukredit in Höhe von 4,4 Mrd. US-Dollar sollte nur von den 125 wichtigsten der insgesamt rund 700 Gläubigerbanken aufgebracht werden, wobei die kreditgebenden Banken ihre Ausleibungen auf einer pro-rataBasis um 7% zu erhöhen hatten. Die pro-rata-Anteile der einzelnen Banken sollten auf der Grundlage ihrer am 30. Juni 1982 ausstehenden und bei der brasilianischen Zentralbank registrierten Forderungen berechnet werden. Als sich wenig später herausstellte, daß die Kreditsumme durch dieses Verfahren um 90 Mio. US-Dollar unterschritten wurde, forderte man 50 weitere Gläubigerbanken auf, sich am Neukredit zu beteiligen. Dadurch konnte die gewünschte Kredithöhe erreicht werden.

-

Die Laufzeit des Kredites betrug 8 Jahre bei 2 1/2 Freijahren.

Vgl. C. G. Langoni (1982), S. 12 ff.; P. Nogueira Batista Jr. (1985), S. 283. Vgl. M. S. Mendelsohn (1983), S. 27 f. 138 Vgl. ebenda, S. 22, S. 28 f. 139 Vgl. C. R. Brown, C. deKay Wilson (1983), S. 4 ff.; M. Watson u. a. (1986), S. 107; C. G. Langoni (1985), S. 107 ff.; Deposit Facility Agreement (1983). 136 137

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

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-

-

Der Kreditvertrag räumte den Gläubigem gewisse Wahlrechte hinsichtlich der Währungsdenomination und der Verzinsung ein, die im wesentlichen den bei Projekt II enthaltenen Wahlrechten entsprachen (siehe unten).

-

Kreditnehmerio war die brasilianische Zentralbank, Banco Central do Brasil. 140 Die einzelne kreditgebende Bank hatte indes die Möglichkeit, die Zentralbank anzuweisen, den von ihr beigetragenen Kreditanteil ganz oder teilweise an einen anderen brasilianischen Kreditnehmer weiterzuleiten, der damit die entsprechenden Verpflichtungen aus dem Kreditvertrag übernahm. Außerdem konnte die einzelne kreditgebende Bank auch außerhalb von Projekt I Darlehen an brasilianische Kreditnehmer vergeben und diese Darlehen auf ihren pro-rata-Anteil bei Projekt I anrechnen lassen.

-

Die Zinsaufschläge differierten je nach Währungsdenomination, Zinsbasis und Kreditnehmer. Für Ausleibungen in US-Dollar waren folgende Margen vorgesehen: Die von der Zentralbank einbehaltenen Beträge wurden entweder zu 2 1/8% über LIBOR oder zu 1 7/8% über der US Prime Rate verzinst. Die im Rahmen des Kreditvertrages an andere brasilianische Schuldner ausgeliehenen Beträge unterlagen hinsichtlich der Zinsaufschläge folgenden, von der Zentralbank festgelegten Höchstgrenzen: 2 1/8% über LIBOR oder 1 7/8% über der US Prime Rate bei öffentlichen Kreditnehmem mit offizieller Garantie; 2 1/4% über LIBOR oder 2% über der US Prime Rate bei privaten Kreditnehmem mit Garantie der staatlichen Entwicklungsbank Banco Nacional de Desenvolvimento Econömico e Social (BNDES) und bei Geschäfts- und Investmentbanken als Kreditnehmem (nur Resolution Nr. 63-Kredite 141 ); 2 1/2% über LIBOR oder 2 1/2% über der US Prime Rate bei sonstigen privaten Kreditnehmem, einschließlich multinationalen Unternehmen.

-

Brasilien verpflichtete sich außerdem, eine Fazilitäts-Gebühr in Höhe von 1 1/2% der ausgezahlten Beträge sowie eine Verpflichtungs-Gebühr in Höhe von 0,5% der noch nicht ausgezahlten, aber zugesicherten Beträge zu entrichten.

-

Die Auszahlung des Kreditbetrages sollte in mehreren Tranchen erfolgen; sie war an Ziehungen Brasiliens im Rahmen der Erweiterten FondsFazilität gekoppelt.

Projekt II -

Von der Umschuldung ausgenommen wurden folgende Auslandsverbindlichkeiten:

140 Der Kredit wurde von der obersten Gebietskörperschaft Brasiliens Republica Federativa do Brasil - garantiert. 141 Bei Resolution Nr. 63-Krediten handelte es sich um mittel- und langfristige Auslandskredite, die von brasilianischen Banken aufgenommen und von diesen als kurzfristige Cruzeiro-Kredite an andere brasilianische Kreditnehmer weitergeleitet wurden. Vgl. J. A. Frieden (1987), S. 102, und C. G. Langoni (1987), S. 135.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

623

(a) öffentlich begebene Anleihen, variabel verzinsliche Einlagenzertifikate und variabel verzinsliche Anleihen, (b) bestimmte privat plazierte Effekten, (c) von ausländischen Regierungen, Regierungsagenturen (einschließlich Exportkredit-Versicherungen) und internationalen Organisationen gewährte oder garantierte Kredite, (d) Verbindlichkeiten mit einer Laufzeit von weniger als einem Jahr, (e) Verbindlichkeiten aus Devisen- und Edelmetallkontrakten, (f) Verbindlichkeiten aus Leasinggeschäften mit Schiffen, Flugzeugen

und Bohrausrüstungen, sowie Finanzierungen, die durch solche Gegenstände besichert waren.

-

Die im Jahre 1983 fälligen Tilgungsverbindlichkeiten aus allen sonstigen, gegenüber ausländischen Geschäftsbanken bestehenden Schulden - der Gesamtbetrag belief sich entgegen ursprünglich niedrigeren Schätzungen auf 4.452 Mio. US-Dollar- sollten in 12 annähernd gleich hohen halbjährlichen Raten zurückgezahlt werden. Die erste Rate war 30 Monate nach lokrafttreten der Umschuldung zu leisten.

-

Die jeweiligen Schuldner hatten den entsprechenden Cruzeiro-Betrag ihrer Zins- und Tilgungsverbindlichkeiten zu den ursprünglichen Fälligkeitsterminen an die brasilianische Zentralbank zu leisten, die dann zugunsten der ausländischen Gläubigerbank ein Konto eröffnete. Nach Wahl der Gläubigerbank wurde das Guthaben entweder in US-Dollar, Japanischen Yen, Deutscher Mark oder Schweizer Franken geführt.

-

Die Verzinsung dieser Guthaben erfolgte, soweit sie aufUS-Dollar lauteten, zu 2 1/8% über LIBOR oder 1 7/8% über der US Prime Rate. Lauteten die Guthaben auf eine andere zulässige Währung, so war neben einer variablen Verzinsung zu einem entsprechenden LIBOR- oder einem zulässigen Inlandszinssatz als Zinsbasis plus einem festgelegten Zinsaufschlag auch eine feste Verzinsung möglich. In jedem Fall mußte die Effektivverzinsung mit der der US-Dollar-Einlagen vergleichbar sein.

-

Die ausländischen Gläubigerbanken hatten die Möglichkeit, die ihnen im Rahmen der Umschuldung eingeräumten Guthaben als Kredite an brasilianische Kreditnehmer ihrer Wahl auszuleihen. Eine solche Kreditgewährung hatte bis spätestens zum 1. Juli 1984 zu erfolgen. Die Konditionen des zwischen einer ausländischen Gläubigerbank und einem neuen brasilianischen Kreditnehmer vereinbarten Darlehens konnten frei vereinbart werden. Die Neukreditvergaben durften allerdings nicht dazu führen, daß der ausstehende Kapitalbetrag einer Gläubigerbank schneller getilgt wurde, als es der Umschuldungsvertrag bestimmte. Außerdem durften die Zinsaufschläge der Neukredite die im Rahmen der entsprechenden

624

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Bestimmungen in Projekt I festgelegten Höchstgrenzen nicht überschreiten (siehe oben). -

Brasilien verpflichtete sich, auf die Kapitalbeträge der Einlagen eine Gebühr von 1 1/2% zu entrichten.

-

Die aus dem Umschuldungsabkommen resultierenden Zahlungsverpflichtungen Brasiliens wurden von der Republica Federativa do Brasil garantiert.

-

Die wichtigsten Voraussetzungen für das Inkrafttreten der Umschuldung waren, daß (a) nicht mehr als 0,2% der in die Umschuldung einbezogenen Tilgungsverbindlichkeiten nicht umgeschuldet wurden, (b) der Vertrag über den Neukredit abgeschlossen wurde und (c) der IWF die Kreditgewährung im Rahmen der Erweiterten FondsFazilität (EFF) endgültig genehmigte.

-

Die wichtigsten Kündigungsmöglichkeiten ergaben sich für die Gläubigerbanken bei einem der folgenden Ereignisse, wobei sich mindestens 50% der Banken für eine Kündigung des Umschuldungsabkommens aussprechen mußten: (a) Verletzung der aus dem Umschuldungsabkommen resultierenden Verpflichtungen durch die Zentralbank, (b) Nichterfüllung sonstiger Zahlungsverpflichtungen von mindestens 10 Mio. US-Dollar durch die Zentralbank, die staatliche Entwicklungsbank BNDES oder die staatliche Ölgesellschaft PETROBRAS, (c) Erklärung eines Schuldenmoratoriums durch die Zentralbank, (d) Verweigerung der Genehmigung des EFF-Kredites, der Ziehung im Rahmen eines EFF-Kredites oder Beendigung der Mitgliedschaft im IWF, (e) Verweigerung von Auszahlungen im Rahmen des Neukredites der Geschäftsbanken (soweit mit dem Kreditvertrag vereinbar), (f) mangelnde Verfügbarkeil von Devisen aufseitenprivater Schuldner

zu den gleichen Bedingungen wie für staatliche Stellen.

-

Projekte III und IV -

Die Prolongation der kurzfristigen Handelskredit-Linien und die Wiederauffüllungder Interbank-Linien wurden nicht in formalen Umschuldungsverträgen niedergelegt. Statt dessen sandte die brasilianische Zentralbank an die betreffenden Gläubigerbankel). Telexe, in denen darum gebeten wurde, diese Kreditlinien 1983 weiter aufrechtzuerhalten bzw. auf das gewünschte Niveau zu erhöhen.

Ill. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982 -

625

Die Wiederauffüllung der Interbank-Linien wurde dadurch überwacht, daß jeder der 642 betroffenen Gläubigerbanken die Höhe ihrer arn 30. Juni 1982 gegenüber Brasilien ausstehenden Interbank-Linien mitgeteilt wurde und darum gebeten wurde, sie wieder entsprechend aufzustocken. Außerdem wurde ein "Sicherheitsnetz" installiert: Die großen Gläubigerbanken füllten arn Ende eines jeden Tages die Interbank-Linien in der jeweils notwendigen Höhe auf.

Bereits am 25. Februar 1983 konnten die die Projekte I und II betreffenden Verträge unterschrieben werden. Drei Tage darauf genehmigte auch der Internationale Währungsfonds endgültig die von Brasilien beantragten Fonds-Kredite. Damit hatte der Fonds seine ursprüngliche Forderung, daß auch die InterbankLinien vor einer Genehmigung der IWF-Kredite zunächst ihren Zielwert von 10 Mrd. US-Dollar wiedererreichen müßten, aufgegeben. 142 Mitte Februar betrug das Volumen der Interbank-Einlagen gerade rund 5 1/2 Mrd. US-Dollar; noch seit Jahresende 1982 hatten die Interbank-Einlagen damit um rund 1 Mrd. USDollar abgenommen. 143 Der Ablauf und die Ergebnisse der Umschuldungsrunde 1982/83 erwiesen sich in vielerlei Hinsicht als äußerst mangelhaft. Vor allem das zögerliche Taktieren seit der Zuspitzung der Schuldendienstschwierigkeiten sowie das Fehlen einer kohärenten Umschuldungsstrategie aufseitendes s -bhuldnerlandes verschärften die Probleme erheblich. Obwohl Brasilien seit Mitte 1982 Interbank-Einlagen verlor und mit Ausbruch der mexikanischen Schuldenkrise kaum noch Kredite erhalten konnte, trat das Schuldnerland erst Ende Dezember an seine Auslandsgläubiger mit der Bitte um eine Konsolidierung der Auslandsverbindlichkeiten heran. Zwischenzeitlich hatten sich die Schuldendienstprobleme Brasiliens erheblich verschärft, nicht zuletzt auch deshalb, weil das Verhalten Brasiliens das Vertrauen seiner Auslandsgläubiger zusätzlich untergrub. 144 Ursächlich für das Verhalten Brasiliens war vor allem das Bestreben der Regierung, die Schwere der Zahlungsbilanzkrise vor den Wahlen vom 15. November nicht offenbar werden zu lassen. 145 Außerdem war die Regierung der Ansicht, daß Brasilien ein besserer Schuldner sei als die anderen Entwicklungsländer, die in Schuldeodienstschwierigkeiten geraten waren. 146 Aus diesen Gründen versuchte sie, möglichst lange normale Kreditbeziehungen zu ihren Auslandsgläubigem aufrechtzuerhalten und eine formale Umschuldung zu vermeiden, obwohl das Schuldnerland seine internationale Kreditwürdigkeit mittlerweile bereits verloren hatte. Selbst als sich Brasilien schließlich zu einer Umschuldung seiner Auslandsverbindlichkeiten bereiterklärte, vertrat es die Ansicht, daß es sich bei seinen Schul142 143 144 145 146

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

M. S. Mendelsohn (1983), S. 22, S. 29 f. ebenda, S. 28. ebenda, S. 22 f. R. Gon>

12 Jahre bei 5 Freijahren

LffiOR plus 13/16%

Rückzahlung im Dezember 1987 zur Verfügung gestellter Zwischenfmanzierungsrnittel und Finanzierung wachstumsorientierter Anpassungsund Sektor-Refortnen parallel mit bestimmten Weltbank-Darlehen

Betrag

Laufzeit

Verzinsung

Verwendungszweck

Republica Federativa do Brasil Keiner

Sektor-Kofinanzierung der Geschäftsbanken (Brasilien Kofmanzierungsfazilität II) Banco Centtal do Brasil

Neukredit-Handels-EinlagenFazilität Neukredit-Bonds

Banco Centtal do Brasile) Republica Federativa Republica Fededo Brasil rativa do Brasil Bis zu 500 Mio. USBis zu 250 Mio. USBis zu 600 Mio. US-Dollar Bis zu I Mrd. Dollar Dollar US-Dollar 12 Jahre bei 5 Freijah- 12 Jahre bei 5 Freijah- 9 Jahre 12 Jahre bei 5 ren ren Freijahren LffiOR plus 13/16% LIBOR plus 13/16% LffiOR plus 13/16% LffiORplus 13/16% Unterstützung des Unterstützung wachIm ersten Jahr als Einlagen bei Zunächst Rückwachstumsorientierten slumsorientierter sekto- Banco Centtal do Brasil zu zahlung im DeEnergiesektor-Refortn- raler Refortnprogramhalten; anschließend Vergabe zember 1987 zur prograrruns, zusammen me, zusammen mit der neuer und zusätzlicher mittel- Verfügung gemit der Weltbank Weltbank fristiger Kredite an brasiliani- stellter Zwisehe Kreditnehmer zur Finan- schenfmanziezierung brasilianischer Imrungsmittel und Exporte Währungswahl; variable Währungswahl; variable Währungswahl (nur für HanKonversion in Verzinsung zu altemati- Verzinsung zu altemati- delskredite); Zession; Konver- Eigenkapital ven Zinsbasen oder fe- ven Zinsbasen oder fe- sion in Eigenkapital oder in oder in andere ste Verzinsung; Konste Verzinsung; Konandere Schuldenfortnen Schuldenfortnen version in Eigenkapital version in Eigenkapital oder in andere Schuloder in andere Schuldenfortneo denfortneo

Republica Federativa do Brasil Keiner

Energiesektor-Kofmanzierung der Geschäftsbanken (Brasilien Kofinanzierungsfazilität I)

Kofmanzierungen der Geschäftsbanken mit der Weltbank (Brasilien Kofmanzierungsfazilitäten)

Währungswahl; variable Verzinsung zu alternativen Zinsbasen oder feste Verzinsung; Neuausleibungen an Kreditnehmer des privaten und öffentlichen Sektors; Zession; Konversion in Eigenkapital oder in andere Schuldenfortnen a) Nach Wahl des Kreditgebers. b) 2,85 Mrd. US-Dollar plus Mittel, die Kreditgeber im Rahmen dieser Fazilität anstattim Rahmen einer der anderen Neukredit-Fazilitäten zur Verfügung stellen. c) Emittent. Quellen: Republica Federativa do Brasil (1988); R. Lamdany (1989), S. 164 f.; M. Allen u. a. (1989), S. 124, S. 130.

Optionen•>

Republica Federativa do Brasil

Banco Centtal do Brasil

Kreditnehmer Bürge

Parallel-Finanzierung der Geschäftsbanken mit der Weltbank (Parallele Neukredit-Fazilität)

Tabelle 64: Brasilien- Neukredit-Fazilitäten des Finanzierungsplanes 1988

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III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

655

Das Mehrjahres-Einlagen-Fazilität-Abkommen bildete den quantitativ bedeutendsten Teil des Finanzierungsplanes 1988 und den Kern der eigentlichen Umschuldung der Bankenforderungen. Durch dieses Abkommen wurden FäHigkeiten in Höhe von rund 61 Mrd. US-Dollar umgeschuldet. Die umschuldungstechnische Konzeption der Mehrjahres-Einlagen-Fazilität entsprach weitgehend der früherer Einlagen-Fazilitäten. Die Konditionen der Umschuldung, bei der die Banco Central als Schuldner und die Republica Federativa als Bürge fungierten, lauteten im einzelnen wie folgt: -

Gegenstand der Umschuldung waren alle Auslandsschulden sämtlicher öffentlicher und privater brasilianischer Schuldner, soweit die ursprüngliche Laufzeit dieser Auslandsschulden über ein Jahr hinausging. Ausgenommen waren nur diejenigen Schuldenarten, die auch schon bei der Einlagen-Fazilität des Finanzierungsplanes 1985/86 ausgenommen worden waren, sowie Auslandsschulden, die in Brasilianische Investment-Bonds konvertiert werden sollten.

-

Umgeschuldet wurden zwischen 1987 und 1993 fällige Tilgungsverbindlichkeiten aus den in die Umschuldung einbezogenen Auslandsschulden. Davon waren auch TilgungsfäHigkeiten aus den Neukrediten von 1983 und 1984 sowie aus früheren Einlagen-Fazilitäten (einschließlich TilgungsfäHigkeiten aus im Rahmen solcher Kredite und Fazilitäten vorgenommener Neuausleihungen) nicht ausgenommen.

-

Kurz nach Inkrafttreten des Mehrjahres-Einlagen-Fazilität-Abkommens sollten alle Einlagen, die gemäß den Einlagen-Fazilität-Abkommen von 1983, 1984 und 1985 gebildet worden waren, in das neue Einlagen-Fazilitäts-Abkommen einbezogen werden.

-

Die Rückzahlung aller bis Ende 1994 gemäß dem neuen Umschuldungsabkommen gebildeter Einlagen sollte in Form von 26 halbjährlichen Raten, beginnend am 15. März 1995, erfolgen. Die Laufzeit des Abkommens endete damit im Jahre 2007. Die Amortisationsbestimmungen sahen ein stufenweise ansteigendes Tilgungsprofil vor.

-

Obgleich die Stundungsfrist grundsätzlich bis 1994 (einschließlich) reichte, hatte Brasilien in den Jahren 1991, 1992 und 1993 Abschlagszahlungen auf gemäß den ursprünglichen Kreditverträgen fällige Tilgungsverbindlichkeiten in Höhe von jeweils 5%, 10% und 15% zu leisten. Für die Einlagen-FazilitätAbkommen von 1983, 1984 und 1985 galt entsprechendes: Alle Tilgungszahlungen, die gemäß diesen Abkommen in den Jahren 1991, 1992 und 1993 zu leisten gewesen wären- würden die früheren Einlagen-Fazilität-Abkommen nicht im neuen Einlagen-Fazilität-Abkommen aufgehen - , sollten in diesen Jahren zu jeweils 5 %, 10% und 15% beglichen werden.

-

Lauteten die konsolidierten FäHigkeiten auf Belgisehe Franc, Kanadische Dollar, Deutsche Mark, Holländische Gulden, Europäische Währungseinheit,

656

D. Internationale Umschuldungen nach 1945

Französische Franc, Italienische Lira, Japanische Yen, Portugiesische Escudos, Pfund Sterling, Spanische Peseten, Schweizer Franken oder US-Dollar, so wurden die durch die Konsolidierung bei der brasilianischen Zentralbank gebildeten Einlagen in einer dieser sogenannten Einlagen-Währungen geführt. Der jeweilige Gläubiger konnte freilich statt dessen auch US-Dollar oder seine Heimatwährung wählen. 206 Lauteten die konsolidierten FäHigkeiten nicht auf eine der Einlagen-Währungen, so mußte sich der Gläubiger zwischen US-Dollar und seiner Heimatwährung entscheiden. Einlagen, deren Währungsdenomination noch nicht geändert worden war, konnten bis zum Ende der Stundungsfrist -;- in die Heimatwährung des Gläubigers bzw. -

im Rahmen einer Neuausleibung in US-Dollar oder in die Heimatwährung des Gläubigers

getauscht werden. Unabhängig davon, ob die Währungsdenomination einer bestimmten Einlage schon einmal geändert worden war oder nicht, besaß jeder Gläubiger die Möglichkeit, die Währungsdenomination dieser Einlagen bis zum Ende der Stundungsfrist in US-Dollar zu ändern. -

Auf US-Dollar lautende Einlagen konnten nach Wahl des Gläubigers entweder zu LIBOR plus 13/16%, zum Zinssatz für Einlagenzertifikate plus 13/16% oder zu einem Festsatz, der eine vergleichbare Rendite erbrachte, verzinst werden. Einlagen, die auf eine andere Währung als US-Dollar lauteten, konnten bei variabler Verzinsung ebenfalls als Zinsbasis LIBOR oder einen inländischen Satz aufweisen. Alternativ war auch eine feste Verzinsung möglich. In jedem Fall mußte die Rendite der bei US-Dollar-Einlagen anfallenden vergleichbar sein; dies galt bei variabler Verzinsung sowohl hinsichtlich der Zinsbasis als auch hinsichtlich der Zinsmarge. Die Intervalle zwischen den Zinsterminen wurden generell von bisher 3 auf nunmehr 6 Monate ausgedehnt. Für Einlagen, die aus ursprünglichen Fälligkelten der Jahre 1983 bis 1988 resultierten, galten die Verzinsungsbestimmungen rückwirkend zum 1. Januar 1988. Für alle anderen im Rahmen der Umschuldung entstehenden Einlagen galten sie ab dem 1. Januar 1989.

-

Außer denjenigen Beträgen der Einlagen-Fazilität-Abkommen von 1983, 1984 und 1985, die in den Jahren 1991 bis 1993 zurückzuzahlen waren, konnten sämtliche unter das Umschuldungsabkommen fallende Einlagen während der gesamten Laufzeit des Abkommens von den Gläubigem für Neuausleihungen verwendet werden. Eine Voraussetzung war allerdings, daß ein Gläubiger, der eine Neuausleibung vornehmen wollte, seinen eventuellen Verpflichtungen aus dem 1988-Interbank-Verpflichtungs-Brief oder aus dem

206 Als Heimatwährung galt die Währung des Landes, in dem der Gläubiger oder seine Muttergesellschaft seinen bzw. ihren Sitz hatte. Als Heimatwährungen kamen freilich nur die genannten Einlagen-Währungen (außer ECU) in Betracht.

III. Die globale Schuldenkrise der Entwicklungsländer seit 1982

657

1988-Handelskredit-Verpflichtungs-Brief nachkam. Für die Neuausleibungen galten folgende Bedingungen:

-

Höhe der Neuausleihungen: Im Jahre 1988 sollten Neuausleibungen an den privaten Sektor in Höhe von mindestens 100 Mio. US-Dollar pro Monat (gerechnet ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Finanzierungsplanes) möglich sein. Für die folgenden zwei Jahre galten jährliche Mindestvolumina von 1,5 Mrd. US-Dollar 1989 und 1,55 Mrd. US-Dollar 1990. Während der Jahre 1991 bis 2007 sollten die für Neuausleibungen an den privaten Sektor verwendbaren Beträge mindestens den im jeweiligen Jahr anfallenden Tilgungsf