Funktionen raumordnerischer Verfahren: Ein Beitrag aus der Sicht des Verwaltungsrechts und der Verwaltungswissenschaften [1 ed.] 9783428497799, 9783428097791

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GERD LAUTNER

Funktionen raumordnerischer Verfahren

Schriften zur Verwaltungs wissenschaft Band 14

Funktionen raumordnerischer Verfahren Ein Beitrag aus der Sicht des Verwaltungsrechts und der Verwaltungswissenschaften

Von Gerd Lautner

Duncker & Humblot . Berlin

Als Habilitationsschrift auf Empfehlung des Fachbereichs Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Technischen Universität Darmstadt gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Lautner, Gerd: Funktionen raumordnerischer Verfahren : ein Beitrag aus der Sicht des Verwaltungsrechts und der Verwaltungswissenschaften I von Gerd Lautner. - Berlin : Duncker und Humblot, 1999 (Schriften zur Verwaltungswissenschaft ; Bd. 14) Zugl.: Darmstadt, Techn. Univ., Habil.-Schr., 1997 ISBN 3-428-09779-3

Alle Rechte vorbehalten

© 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübemahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7506 ISBN 3-428-09779-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Für Marianne, Hilke und Anne-Kristin

Vorbemerkung Die Raumordnung und Landesplanung hat nach dem Aufschwung und der Blütezeit der Entwicklungsprogramme und -pläne zu Beginn der siebziger Jahre, denen eine Zeit planerischer Zurückhaltung und Ernüchterung folgte, unter den Aspekten knapper werdender Ressourcen und zunehmender Umweltprobleme gegen Ende der achtziger Jahre eine Renaissance erlebt. Die klassische Raumordnung im Sinne einer verträglichen Zuordnung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen gewann nicht nur bei den planerischen Instrumenten, sondern auch im Vollzugsbereich wieder zunehmend an Bedeutung. Die an sich verwaltungsinterne Materie rückte unter dem Aspekt ihrer Möglichkeiten und Instrumentarien, Interessenausgleiche der verschiedenen Nutzungsansprüche an den Raum herbeizuführen, auch allgemein verstärkt ins Bewußtsein der Öffentlichkeit. Dies gilt vor allem für das Raumordnungsverfahren. Derzeit wird insbesondere der Beitrag der Raumordnung zur Sicherung des "Standortes Deutschland" diskutiert. Es werden Maßnahmen zu ihrer Deregulierung wie zu einer Steigerung ihrer Effizienz gefordert. Infolgedessen ist die raumordnerische Materie auch wiederum Gegenstand verschiedener bundes- und landesrechtlicher Gesetzesnovellierungen geworden, die entsprechend der jeweiligen Interessenlage positiv oder negativ beurteilt werden. Hand in Hand damit wurden die Probleme der Raumordnung in allen Fachdisziplinen, die sich mit ihr beschäftigen, so auch den Rechtswissenschaften, aufgearbeitet. Auch die Rechtsprechung hat zu bestimmten Problemen Stellung genommen und zu ihrer Lösung beigetragen. Auf dem Hintergrund dieser Entwicklung erscheint es aus rechts- und verwaltungswissenschaftlichen wie aus rechtspolitischen Gründen wichtig, die gegenwärtigen raumordnerischen Verfahren erneut im Zusammenhang darzustellen, gegeneinander abzuschichten und einer Beurteilung zu unterziehen. Diese Beurteilung basiert auf einer Überprüfung der funktionalen Leistungsfähigkeit bestimmter raumordnerischer Instrumente und Verfahren. Dies wiederum erfordert eine Präzisierung der rechtlichen Qualitäten bestimmter Verfahrenselemente, insbesondere des Abschlusses des Raumordnungsverfahrens, um Verfahrenseffizienz, Rechts- und Planungssicherheit und verwaltungs mäßige Abwicklung zu optimieren. Der Verfasser hat sich über zwei Jahrzehnte nicht nur in planerischer, planvollziehender und organisatorischer Hinsicht mit Bau- und Planungsrecht, insbeson-

Vorbemerkung

8

dere Raumordnungsrecht, sowie mit Umwelt- und Wirtschaftsverwaltungsrecht beschäftigt. Er ist hierbei auch in verschiedenen Funktionen behördenpraktisch tätig gewesen. Insofern sind seine beruflichen Erfahrungen in diese Arbeit mit eingeflossen. Er ist allen, die ihm bei der vorliegenden Arbeit mit Rat und Tat sowie Anregungen und Hinweisen zur Seite standen, zu Dank verpflichtet, sei es denjenigen, die ihn von Seiten der Technischen Universität Darmstadt - namentlich Herrn Akad. Oberrat Dr. H.-J. Wiegand - und anderen wissenschaftlichen Institutionen unterstützten, sei es denjenigen aus der hessischen Landesverwaltung, von sonstigen Behörden und aus dem Bereich der öffentlichen Verkehrs- und Versorgungswirtschaft sowie von Naturschutzverbänden und Bürgerinitiativen. Die vorliegende Arbeit ist im Frühjahr 1997 abgeschlossen und vom Fachbereich 1 (Rechts- und Wirtschaftswissenschaften) der Technischen Universität Darmstadt als Habilitationsschrift angenommen worden. Besonderer Dank gilt Herrn Professor Dr. Dr. A. Podlech sowie den Herren Professoren Dr. A. Azzola und Dr. H. R. Böhm als Gutachtern. Durch die im Jahre 1998 in Kraft getretene Novellierung des Raumordnungsgesetzes (ROG) haben sich einige Vorschriften und Abfolgen von Paragraphen bundesrechtlich geändert. Die grundlegenden Erwägungen und Anliegen der Arbeit bestehen unverändert und aktuell fort. Deswegen konnte auch von einer punktuellen Überarbeitung abgesehen werden. Für die freundliche Unterstützung bei der Veröffentlichung der Arbeit danke ich der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG). Darmstadt, im Frühjahr 1998

Gerd Lautner

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung .........................................................................

25

1. Bedeutung räumlicher Planungen ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

H. Rahmenbedingungen und Kritik an den Planungs- und Zulassungs verfahren ..

27

III. Allgemeine Aspekte des Planungs- und Kontrollzulassungsrechts .............

30

1. Die Entwicklung des Bau- und Planungsrechts (Lw.S.) .....................

30

a) Bauliche Kontrollzulassungen ..........................................

31

b) Fachplanungen .........................................................

31

2. Defizite der baulichen und fachplanerischen Verfahren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

3. Zwischenergebnis .........................................................

35

IV. AufgabensteIlung und Untersuchungsgang ....................................

36

1. Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

2. AufgabensteIlung im einzelnen ............................................

37

3. Betrachtungsgegenstände ..................................................

37

4. Betrachtungsaspekte .......................................................

38

B. Die Beteiligten der Raumordnung und Landesplanung..........................

41

I. Die klassischen Stellen des § 4 Abs. 5 ROG ..................................

41

H. Die Beteiligung Privater. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

1. Die Einbeziehung der Einzelnen ...........................................

42

2. Erwerbswirtschaftliche Unternehmen des Staates (Lw.S.) als Stellen .......

43

III. Raumrelevante Verwaltungsaufgaben der Daseinsvorsorge und privatwirtschaftliche Unternehmensformen .............................................

44

1. Die Privatisierungsdiskussion ..............................................

44

10

Inhaltsverzeichnis 2. Die Privatisierungsarten öffentlicher Aufgaben, insbesondere im Verkehrsund Versorgungsbereich ...................................................

44

3. Zwischenergebnis ........... . ............... . .............................

52

C. Aufgaben und System der Raumordnung und Landesplanung ..................

53

I. Die Steuerung der Interessen der Raumordnung und Landesplanung durch

Programme und Pläne ........................................................

55

II. Die inhaltlichen Instrumentarien der Programme und Pläne ...................

56

I. Die verschiedenen Planungskategorien und ihre Wirkungen im einzelnen

56

2. Die Kategorien Grundsätze und Ziele .....................................

58

3. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung. . . . . . . . .

62

4. Zwischenergebnis ........................... . ............... . .............

62

III. Die verwaltungspraktische Situation ..........................................

63

IV. Die Erstellungsverfahren für Programme und Pläne .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

l. Die Kategorien Programm und Plan .......................................

64

2. Programm- und PlanersteIlung als Verfahren ...............................

65

3. Programme und Pläne als Steuerungsinstrumente ..... . ....................

66

4. Die Erstellungsverfahren im einzelnen .....................................

68

5. Ablauf der Erstellungsverfahren für Programme und Pläne. . . . . . . . . . . . . . . . .

70

a) Die Erarbeitungsphase .................................... . .............

70

b) Die Anhörungs- und Beteiligungsphase .................................

73

c) Die Feststellungsphase bzw. der Feststellungsvorgang ...................

76

6. Umweltschutzbelange in den Programmen und Plänen .....................

77

a) Entwicklung und Diskussionsstand .....................................

77

b) Weitere Aspekte, Bewertung und Zwischenergebnis.....................

79

7. Die Berücksichtigung von Alternativen....................................

80

a) Die Einbeziehung von Alternativen in die Erstellungsarbeiten von Programmen und Plänen ................................................

80

b) Weitere Aspekte, Bewertung und Zwischenergebnis.....................

81

8. Die Rechtsnatur der Programme und Pläne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

V. Bewertung der rechtsformalen Beiträge der Programme und Pläne unter den Gesichtspunkten von Verwaltungseffizienz ...................................

83

Inhaltsverzeichnis

11

VI. Die verwaltungspraktische Tauglichkeit landesplanerischer Programme und Pläne bei Planungen und Maßnahmen der Großinfrastruktur ..................

84

1. Die exemplarische Betrachtungsweise .....................................

85

2. Tauglichkeitsdefizite der Programme und Pläne ............................

86

a) Nicht bekannte oder nicht rechtzeitig in Erstellungsverfahren eingebrachte Planungen und Maßnahmen ....................................

87

b) In Erstellungsverfahren eingebrachte Planungen und Maßnahmen .......

88

c) Rege1ungsunschärfen ...................................................

91

d) Zusammenfassung ................................... . ..................

92

3. Influenzierende Wirkungen der Programme und Pläne.....................

93

4. Zwischenergebnis .........................................................

94

VII. Weitere landesplanerische Lösungswege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

1. Der Einsatz der ad-hoc-Planänderung als sonstiges planerisches Gestaltungsinstrument ...........................................................

94

2. Der Einsatz von plansichemden und -unterstützenden sowie sonstigen Vollzugsinstrumenten der Raumordnung und Landesplanung ...................

97

a) Die Infonnations- und Unterstützungspflichten .........................

97

b) Untersagung und Zurückstellung, Planungsgebote ......................

98

c) Raumordnungsverfahren, andere raumordnerische Verfahren und Abweichungszulassungen ......................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

D. Der Einsatz sichernder Vollzugsinstrumente ..................................... 100 I. Übersicht der Vollzugsverfahren .............................................. 101 1. Das Raumordnungsverfahren .............................................. 101

2. Das Verfahren zur Zulassung von Abweichungen .......................... 102 3. Andere raumordnerische Verfahren, insbesondere landesplanerische Abstimmungen in sonstiger Weise ............................................ 102 4. Die einfache landesplanerische Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5. Zwischenergebnis ......................................................... 103 11. Die Abweichungszulassung im einzelnen ........................... . . . . . . . . . . 104 1. Das Verfahren zur Zulassung von Abweichungen ................. . .... . ... 104

12

Inhaltsverzeichnis 2. Gesetzliche Grundlagen und deren Entwicklung

104

3. Rechtsstaatliche Anforderungen an Ausnahmeregelungen ................ . . 108 a) Kompetenzrechtliche Fragen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 108 b) Grundsätzliche verfassungsrechtliche Anforderungen an Regel-Ausnahme-Bestimmungen .................................................. 109 c) Besonderheiten der Dispense im Bau- und Planungsrecht ............... 110 4. Die materiellen Voraussetzungen für eine Abweichungszulassung ...... . ... 112 5. Die formellen Voraussetzungen............................................ 115 a) Der Verfahrensablauf ................................................... 116 b) Die Befugnis zur Geltendmachung eines Abweichungsbegehrens ....... 117 c) Abweichungspetitum als unverzügliche Unterrichtung

118

III. Beteiligung und Mitwirkung bei Abweichungszulassungen ................... 119 1. Die Informationsgewinnung ............................................... 119

2. Die Mitwirkung der Fachbehörden ......................................... 120 a) Allgemeine Aspekte des fachbehördlichen Einvernehmens.............. 120 b) Abweichungen zu Lasten von Fachbehörden des Bundes................ 121 3. Die Beteiligung der Gemeinden............................................ 123 4. Die Beteiligung des Trägers des Programms oder Plans, insbesondere des Regionalplans ............................................................. 124 5. Die Beteiligung der Planungsbeiräte ....................................... 130 6. Die Bürgeranhörung ....................................................... 130 7. Zwischenergebnis ......................................................... 130 IV. Sonstige Aspekte der Abweichungszulassungen .............................. 131 1. Die Belange der Umwelt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2. Die Alternativenprüfung ................................................... 131 3. Die Rechtsnatur der Abweichungszulassungen ....... . ..................... 132 4. Die Nebenbestimmungen ... . ........ . ............... . .......... . ...... . ... 133 V. Zusammenfassende Aspekte der Abweichungszulassungen und Zwischenergebnis ...................................................................... 133

Inhaltsverzeichnis

E. Das Raumordnungsverfahren

13 134

I. Die historische Entwicklung des Raumordnungsverfahrens ................... 134 1. Die frühen Jahre: Von anfänglichen Abstimmungsprozeduren bis zum Vorliegen von Programm- und Planwerken .................................... 134

2. Die weitere Entwicklung bis zur Einführung des § 6a ROG im Jahre 1989 140 3. Die Änderung des § 6a ROG im Jahre 1993 ................................ 146 4. Zusammenfassung und Zwischenergebnis.................................. 151 11. Gegenstände des Raumordnungsverfahrens ................................... 152 III. Die Funktionen des Raumordnungsverfahrens ................................ 156 1. Die Vereinbarkeitsfeststellung ............................................. 156

2. Der Abstimmungsauftrag ............. . .................................... 157 3. Weitere Aspekte und Zusammenfassung................................... 159 IV. Die Beteiligten am Raumordnungsverfahren ............................ ,..... 161 1. Die gesetzlich vorgesehenen Stellen ....................................... 161

2. Die Träger der öffentlichen Daseinsvorsorge ............................... 161 3. Die öffentlichen Wirtschaftsunternehmen .................................. 161 4. Die § 2ger-Verbände ....................................................... 162 5. Die Öffentlichkeitsbeteiligung ............................................. 162 6. Zwischenergebnis ......................................................... 163 V. Der Ablauf von Raumordnungsverfahren ..................................... 164 1. Erforderlichkeitsfragen von Raumordnungsverfahren ...................... 164

a) Der Diskussionsstand ................................................... 164 b) Planänderung oder Sicherungsinstrumente des Vollzugs................. 166 c) Einzelabgrenzungen der Vollzugsinstrumente unter Erforderlichkeitsaspekten ................................................................ 168 d) Bewertung der Erforderlichkeitsaspekte und die einzelnen Vollzugsinstrumente ............................................................. 170 e) Anspruch auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens .. . . . . . . . . . . . . . . 171 f) Zwischenergebnis ...................................................... 172

14

Inhaltsverzeichnis 2. Die Beauftragung durch die oberste Landesplanungsbehörde ............ . .. 172 3. Die Erstellung der Planungsunterlagen ..................................... 173 4. Einzelaspekte der Beteiligung am Raumordnungsverfabren ................ 175 5. Die Einleitung des Raumordnungsverfahrens ........................... . .. 176 6. Einzelaspekte der Öffentlichkeitsbeteiligung ............................... 177 7. Der Erörterungstermin ..................................................... 178 8. Einzelaspekte der Beteiligung des Trägers des Programms oder Plans ...... 179 9. Zusammenfassung der Informationsgewinnung beim Ablauf des Raumordnungsverfabrens; Zwischenergebnis ....................................... 180

F. Raumordnungsverfahren, Umweltverträglichkeitsprüfung und Alternativen-

prüfung............................................................................ 181

I. Grundlagen zur Umweltverträglichkeitsprüfung .............................. 181 11. Die Diskussion der UVP bei den Instrumenten der Raumordnung und Landesplanung, insbesondere dem Raumordnungsverfabren ......................... 182 III. Die wesentlichen Verfabrensschritte der raumordnerischen UVP .............. 185 IV. Einzelaspekte der Umweltverträglichkeitsprüfung im Raumordnungsverfabren ........................................................................ 186 1. Gemeinsamkeiten und verfahrens mäßige Besonderheiten von ROV und UVP ....................................................................... 187 2. Bewertungsmaßstäbe und Verfabrensschritte der raumordnerischen UVP . . . 188 3. Die Erweiterung der Mitwirkungspflichten des Vorhabensträgers . . . . . . . . . .. 191 4. Das Gebot der Frühzeitigkeit .............................................. 193 5. Die umweltzentrierte Vorabprüfung ........................................ 194 6. Der integrative Ansatz..................................................... 195 V. Bewertung und Ertrag der raumordnerischen UVP; Zwischenergebnis ........

198

VI. Raumordnung und Altemativenprüfung ...................................... 200 1. Grundsätzliche Aspekte und dogmatische Grundlagen der Alternativenprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 200 2. Planerische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen .......................... 202 3. Abwägungsgebot und Alternativenprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 204 a) Das Abwägungsgebot in der Rechtsprechung ........................... 204 b) Weitere Einzelaspekte der Alternativenprüfung .................... . .... 208 c) Alternativen und UVP .................................................. 211

Inhaltsverzeichnis

15

VII. Besondere Aspekte der Alternativenprüfung in der Raumordnung und deren Ertrag........................................................................ 213 VIII. Bewertung der Alternativenprüfung; Zwischenergebnis ....................... 217

G. Rechtssystematische Fragen des Abschlusses von raumordnerischen Vollzugs-

verfahren, insbesondere des Raumordnungsverfahrens, im einzelnen ........... 218

I. Die förmliche Abschlußentscheidung .............. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 218 I. Die Tenorierung ................... . ............. . . . .... . .................. 218

2. Die Begründung...................................................... . .... 219 11. Allgemeine rechtsdogmatische Aspekte der Einordnung des ROV-Abschlusses 221 III. Der Meinungsstand in Rechtsprechung und Literatur ......................... 222 I. Die Rechtsprechung ....................................................... 222

2. Die Literatur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 228 3. Der Untersuchungsbedarf im einzelnen .......... . ......................... 230 IV. Die Rechtsnatur des Abschlusses des Raumordnungsverfahrens als Verwaltungsakt in Form der Feststellung der Übereinstimmung bzw. Vereinbarkeit eines Vorhabens mit den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung 231 I. Rechtsdogmatische Notwendigkeit der Klassifizierung von Verwaltungshandlungen als Verwaltungsakt ............................................ 231 a) Die materielle und formelle Bedeutung des Verwaltungsakts ............ 232 b) Die grundsätzliche Infragestellung der Regelungsnotwendigkeit durch Verwaltungsakte ........................................................ 233 aa) Das sog. Verwaltungsrechtsverhältnis ........... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 bb) Das informelle Verwaltungshandeln ................................ 236 cc) Bewertung dieser Überlegungen.................................... 237 2. Der Abschluß des Raumordnungsverfahrens im Lichte sonstiger relevanter Institute des Bau- und Planungsrechts ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 238 a) Besondere Arten der Verwaltungakte im Bau- und Planungsrecht und deren Funktionen ....................................................... 239 aa) Erlaubnis und Dispens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 239 bb) Ausnahmebewilligung bzw. Dispens ................................ 240 cc) Begünstigende und belastende Verwaltungsakte .................... 241 b) Pläne, insbesondere Planfeststellungen, als Verwaltungsakte ............ 241 c) Der sog. mehrstufige Verwaltungsakt ................................... 242

16

Inhaltsverzeichnis V. Die Feststellungsfunktion des Abschlusses des Raumordnungsverfahrens ..... 243 VI. Der Abschluß des Raumordnungsverfahrens nach § 6a ROG im Sinne herkömmlicher Gesetzesinterpretation ........................................... 244 VII. Die Begriffsmerkmale des Verwaltungaktes im einzelnen ..................... 247 1. Die den Verwaltungakt setzende Behörde.................................. 247

a) Behördliche Tätigkeit i. S. d. Verwaltungsverfahrensgesetzes ............ 247 b) ROV-Abschlüsse als politische oder administrative Entscheidung....... 247 c) Überlegungen de lege ferenda .......................................... 249 2. Der Verwaltungsakt als Maßnahme .......... . . . ........................... 251 3. Hoheitliches Handeln...................................................... 251 4. Begriff und allgemeine Merkmale der Regelung ........................... 252 a) Regelungsinhalte von Verwaltungsakten ................................ 253 b) Der Regelungsgehalt der Vereinbarkeitsfeststellung ..................... 255 aa) Behördliche Auskunft .............................................. 255

bb) Gutachten .......................................................... 255 cc) Zusage ............................................................. 259 dd) Vorbereitende oder vorläufige Maßnahme .......................... 261 c) ROV-Abschluß als Vorab-Regelung (vorbescheids-, vorabzustimmungs-, konzeptgenehmigungs-, teilgenehmigungs- oder planfeststellungsvorbehaltsähnliche Regelung) ................................................ 262 aa) Allgemeine Regelungsfunktionen von Vorab-Entscheidungen. . . . . .. 262 bb) Die Grundmuster der Vorab-Entscheidungen........................ 265 (1) Bauvorbescheid als Grundmuster ............................... 266 (2) Vorweggenommenes positives Gesamturteil als Grundmuster ... 266 d) Die Einordnung der raumordnerischen Vereinbarkeitsfeststellung als Vorab-Regelung ........................................................ 267 aa) Die Aufgliederbarkeit des Rege1ungsgehalts bei Vorab-Entscheidungen ................................................................. 268 bb) Der Vorab- oder Teilregelungscharakter im einzelnen............... 269 e) Der Wirkungs- und Bindungsumfang der Regelung ..................... 271 f) Der normtheoretische Zusammenhang: Regel und Prinzip ... . . . . . . . . . . .. 272

aa) Übertragung von Regel und Prinzip ins Planungsrecht: Planungsleitsätze und Abwägungsdirektiven .................................... 273

Inhaltsveneichnis

17

bb) Der Regelungsgehalt der raumordnerischen Vereinbarkeitsfeststellung ................................................................ 274 (I) Einzelaspekte der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 275 (2) Einzelaspekte der Grundsätze der Raumordnung. . . . . . . . . . . . . . .. 278 (3) Einzelaspekte der sonstigen Erfordernisse der Raumordnung ... 279 cc) Sonderfall: Ziele und Abweichungen von Zielen.................... 280 dd) Zwischenergebnis zum Regelungscharakter . ; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 280 5. Die Einzelfallregelung ..................................................... 281 6. Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen ............................... 282 a) Selbstbindung der Landesplanungsbehörde ............................. 283 b) Bindung der sonstigen landesunmittelbaren Verwaltung ................. 284 c) Bindung der raumordnerischen Stellen, insbesondere selbständiger öffentlicher Planungs- und Maßnahmeträger ............................ 285 d) Wirkung gegenüber Privaten ............................... . ............ 285 e) Bindung des Vorhabensträgers .......................................... 285 f) Umfang der Bindungswirkung .......................................... 287

aa) Allgemeine Bindungswirkungen .................................... 287 bb) Weitere Besonderheiten der Abweichungszulassung ... . .... . ....... 289 cc) Zwischenergebnis zur Außenwirkung ............................... 290 7. Aspekte der Zweckmäßigkeit der Klassifizierung der raumordnerischen Vereinbarkeitsfeststellung als Verwaltungsakt .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 290 a) Allgemeine Vorbehalte ................................................. 291 b) Argumentationsspezifika der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts 295 c) Zusammenfassende Bewertung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts; Zwischenergebnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 299 VIII. Rechtsschutz gegenüber raumordnerischen Beurteilungen ................. . .. 301 IX. Nebenbestimmungen ......................................................... 301 1. Allgemeine Bedeutung der Nebenbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 302

2. Zulässigkeit von Nebenbestimmungen beim Abschluß des Raumordnungsverfahrens ................................................................. 303 3. Arten der Nebenbestimmungen im einzelnen ...... . ....................... 304 a) Befristungen ............................................................ 304 b) Bedingungen ...................................................... . .... 306 c) Widerrufsvorbehalte .................................................... 306 2 Lautner

Inhaltsverzeichnis

18 d) Auflagen

307

e) Sog. modifizierende Auflagen .......................................... 308 t) Hinweise und Erläuterungen ............................................ 308

4. Bewertung und Randbedingungen der Nebenbestimmungen in raumordnerischen Abschlüssen; Zwischenergebnis ................................. 309 H. Die Abstimmungsfunktion ........................................................ 312

1. Grundsätzliches zur Abstimmungspflicht ..................................... 312 II. Die Abstimmung im Raumordnungsverfahren ................................ 312 1. Differenzierungen der Abstimmung im Raumordnungsverfahren ........... 313 2. Abstimmungsergebnis ..................................................... 315 3. Die Abstimmungsgegenstände und deren Optimierung..................... 316 4. Verhältnis der Planungs- zur Vollzugsabstimmung ......................... 317 5. Fehlende Abstimmung und Abwägung ..................................... 319 6. Einzelne Formen und Aspekte der Abstimmung ............................ 321 III. Die Abstimmung im Hinblick auf nachfolgende Fachverfahren ............... 324 IV. Rechts- und Regelungsgehalte der Abstimmungen ............................ 325 1. Die am Abstimmungsvorgang Beteiligten.. . . .. . . .. .. . . .. . . .. .. . .. .. . .. . .. . 326 2. Abstimmung vor Abwägung ........ . .......... . ....... .. .................. 326 3. Weitergehende Absprachen ........................................ . ....... 327 V. Zusammenfassung zur Abstimmungsfunktion; Zwischenergebnis ............. 328 I. Raumordnung und informelles Verwaltungshandeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 329

I. Allgemeine Aspekte informellen Verwaltungshandelns ....................... 329 H. Grenzen informellen Verwaltungshandelns ................................... 332 III. Informelles Verwaltungshandeln in den Bereichen Bauen und räumliche Planung...................................................................... 332 IV. Raumordnerische Verfahren und informelles Verwaltungshandeln in der Einzelbetrachtung ............................................................ 334 V. Zwischenergebnis

340

Inhaltsverzeichnis

19

J. Bedeutung raumordnerischer Verfahren für ausgewählte Projektgruppen...... 341 I. Siedlungs- und Gewerbeflächen .......... ,................................... 341 H. Wasser, Wasserwirtschaft; Abwasser und Abfallwirtschaft .................... 343 HI. Verkehr ...................................................................... 344 1. Schienenverkehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 346

2. Straßenverkehr ............................................................ 348 3. Öffentlicher Personennahverkehr ........................................... 350 4. Luftverkehr................................................................ 352 5. Wasserstraßenverkehr ..................................................... 353 6. Güterverkehrszentren ...................................................... 354 7. Zusammenfassung der verkehrlichen Aspekte.............................. 354 IV. Energie....................................................................... 355 1. Die sog. energiewirtschaftliche Freigabe ................................... 356

2. Die raumordnerischen Verfahren für Energieanlagen ....................... 358 3. Fachliche Zulassungen .................................................... 359 4. Die privatrechtliche Seite .................................................. 360 5. Weitere Besonderheiten der Energieferntrassen ............................ 362 6. Produktenleitungen ...................... . .................... . ............ 363 7. Windenergieanlagen ....................................................... 363 8. Behördenorganisatorische Aspekte bei der Zulassung von Energieanlagen und Produktenfernleitungen ............................................... 364 9. Zusammenfassung der Aspekte bei Energieanlagen ........................ 364 V. Bodenschätzegewinnung ..................................................... 364 VI. Zwischenergebnis ............................................................ 365 K. Weitere Einzelfragen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 367 I. Raumordnungsverfahren für Private .......................................... 367 II. Die Beschleunigungsfristen des § 6a Abs. 8 ROG ............................. 371 III. Akteneinsichts- und Informationsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 373 Exkurs ....................................................................... 378 IV. Kostenregelungen bei raumordnerischen Verfahren ........................... 379 2*

20

Inhaltsverzeichnis

L. Verwaltungsstrukturen und Raumordnung ...................................... 382

I. Allgemeine Aspekte effektiver Verwaltungsorganisationsformen .. . . . . . . . . . . .. 382 11. Aspekte fachlich orientierter Verwaltungsgliederung, das Postulat der Einheit der Verwaltung und gesamtplanerische bzw. Querschnittsaufgaben . . . . . . . . . . .. 383 III. Allgemeine Koordinationsbeziehungen der Verwaltungseinheiten ............. 386 IV. Organisationsaspekte der Raumordnungsverwaltung auf Landesebene ........ 387 V. Die Verwaltungsstufen ................. . ..................................... 388 1. Die Oberstufe ............................................................. 389

2. Die Mittelstufe ............................... . .......... . ................. 390 3. Die Unterstufe............................................................. 391 VI. Besondere Zusammenhänge raumordnerischer Verfahren und behördlicher Strukturen .................................................................... 391 1. Verwaltungsaufbau und Querschnittsorientierung .......................... 391

2. Bündelung von Informationen und Entscheidungskompetenzen bei der Mittelinstanz .............................................................. 392 VII. Ansätze einer neuerlichen Verwaltungsreform ................................ 397 1. Gegenwärtige Diskussionsmodelle ...................................... . .. 398

2. Das Modell "Regionalkreis Rhein-Main" .................................. 399 3. Das Modell der Errichtung von acht Abteilungen "staatlicher Umweltämter" der Regierungspräsidien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 403 4. Zwischenergebnis ......................................................... 406 VIII. Exkurs: Besondere Einzelaspekte der innerbehördlichen Organisation von Regierungspräsidien im Zusammenhang mit der Zuordnung von raumordnerischen Planungs- und Vollzugsaufgaben bei der Neugliederung von Abteilungen und Dezernaten am Beispiel des Regierungspräsidiums Darmstadt .... 407 1. Der status quo ............................................................. 408

2. Behördenorganisatorischer Aufgabenrahmen der Abteilung ................ 410 3. Organisatorische Aspekte der Planungs- und Vollzugsaufgaben auf der Dezernatsebene im einzelnen.............................................. 415 4. Grundsätzliche Fragen der Trennung von planerisch-fachlichen und prozeduralen Aufgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 419

Inhaltsverzeichnis

21

5. Kriterien für die Neugliederung von Dezernaten der Abt. Regionalplanung 421 a) Räumliche Gliederung .................................................. 424 b) Fachliche Gliederung................................................... 424 c) Zwischenergebnis behördeninterner Neugliederungsaspekte ............. 426 Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 427 Literaturverzeichnis .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 441

Abkürzungsverzeichnis ALR AÖR BauGB BauNVO BayVBI. BGBI. BImSchG breStGH BROG BVfGE BVwGE BWVBI. DÖV DS DVBI. EvStL. FS FStR GMBI. GVBI. HLPG HLROP hStGH HStGZ hVGH IzR JuS LBO LEP LKV LPIG LuftVG MzR NJW NuR NVwZ

Akademie für Raumforschung und Landesplanung Archiv des öffentlichen Rechts Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung Bayerische Verwaltungsblätter Bundesgesetzblatt Bundes-Imrnissionsschutzgesetz Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen (Bundes-) Raumordnungsgesetz Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt Die Öffentliche Verwaltung Drucksache Deutsches Verwaltungsblatt Evangelisches Staatslexikon Festschrift Bundesfernstraßengesetz Gemeinsames Ministerialblatt Gesetz- und Verordnungsblatt Hessiches Landesplanungsgesetz Hessisches Landesraumordnungsprogramm Hessicher Staatsgerichtshof Hessische Städte- und Gemeindezeitung Hessischer Verwaltungsgerichtshof Informationen zur Raumentwicklung Juristische Schulung Landesbauordnung Landesentwicklungsplan Landes- und Kommunalverwaltung Landesplanungsgesetz Luftverkehrsgesetz Materialien zur Raumentwicklung Neue Juristische Wochenschrift Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

Abkürzungsverzeichnis NVwZ-RR OVG PBefG PrOVG ROG ROV RoV RROP RROPM RROPN RROPS RuR StAnz. SWR UIG UPR UVP UVPG UVP-RR VerwArch. VG VGH VR VVDStRL VwGO VwVfG WAR WaStrG ZfBR

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NVwZ-Rechtsprechungsreport Oberverwaltungsgericht Personenbeförderungsgestz Preußisches Oberverwaltungsgericht Raumordnungsgesetz Raumordnungsverfahren Raumordnungsverordnung Regionaler Raumordnungsplan RROP für die Planungsregion Mittelhessen RROP für die Planungsregion Nordhessen RROP für die Planungsregion Südhessen Raumforschung und Raumordnung Staatsanzeiger Institut für Siedlungs- und Wohnungswesen und Zentralinstitut für die Raumplanung der Universität Münster Umweltinformationsgesetz Zeitschrift für Planungs- und Umweltrecht Umweltverträglichkeitsprüfung Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungs gerichtshof Verwaltungsrundschau Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltunggerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz (des Bundes bzw. der Ländern) Institut für Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung und Raumplanung der Technischen Hochschule Darmstadt Bundeswasserstraßengesetz

ZIT

Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zentrum für Interdisziplinäre Technikforschung der Technischen Hochschule Darmstadt

ZRP ZUR

Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Umweltrecht

A. Einleitung I. Bedeutung räumlicher Planungen In allen Gesellschaften und zu allen Zeiten bestanden und bestehen für den Staat Koordinierungsaufgaben und im Gefolge davon Planungsnotwendigkeiten. I Planung war und ist also nicht nur ein Phänomen des privaten Bereichs, sondern - abhängig von den staatlichen Grundpositionen - in unterschiedlichem Umfang auch des öffentlichen Bereichs. 2 Planungen sollen - meist für bestimmte Zeiträume - allgemein oder für Einzelbelange gegenwärtige Lagen analytisch erfassen, künftige Entwicklungen prognostizieren, Ordnungsrahmen und Ziele aufstellen sowie Handlungsabfolgen abstimmen und festlegen. 3 Gerade für hochindustrialisierte Gesellschaften ist wegen der großen und unterschiedlichen Ansprüche von Einzelnen und Interessengruppen an den Staat auf allen Politikfeldern ein erheblicher Planungsbedarf charakteristisch. Dies gilt vor allem für die Nutzung der vorhandenen Räume. Deshalb sind in besonderem Maße in komplex organisierten und verdichtet besiedelten Staaten wie der Bundesrepublik Deutschland räumliche Planungen ein zwingendes Erfordernis. Räumliche Planungen sollen einerseits bestimmte räumliche Ordnungen schaffen und andererseits angestrebte räumliche Entwicklungen eröffnen. 4 Mit räumlichen Nutzungen befassen sich zahlreiche Fachwissenschaften. Sie sind u. a. Gegenstand des Städtebaus, der verschiedenen klassischen Ingenieurwissensehaften von Verkehr bis Wasserbau, der Naturwissenschaften, der Wirtschaftsund Sozialwissenschaften einseh!. der Rechts-, Verwaltungs- und Politikwissenschaften, der Geografie, der Landespflege, der Agrar- und Forstwissenschaften, der sich im Aufbau befindlichen Umweltwissenschaften und last, but not least der Disziplin "Raumplanung" selbst. Raum ist - ebenso wie Boden - im Gegensatz zu anderen Gütern bekanntermaßen nicht vermehrbar. Demzufolge müssen räumliche Nutzungen zwangsläufig 1 Fürst, ALR-Handwörterbuch, S. 708f.; Herzog/Pietzner, EvStL, Sp. 2503; Ossenbühl, DJT, 1974, Gutachten B S. 21 ff. 2 Püttner § 19 I 1 m.w.Nachw. 3 Maurer S. 16 Rdnr. 14; Thieme, Verwaltungslehre, Rdnr. 465. 4 Fürst, ALR-Handwörterbuch, S. 708. S. zum Planungswesen und Baugeschehen unter wachsenden Umweltgefahren und im Wandel der Gesel1schaftsverhältnisse auch Strickroth S.17ff.

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A. Einleitung

untereinander konkurrieren. Sie können dabei in vielen Fällen störungsfrei nebeneinander bestehen, meist sind sie jedoch nur unter bestimmten einschränkenden Voraussetzungen miteinander vereinbar oder sie schließen sich sogar gegenseitig aus. Dies hat zur Folge, daß der Staat bei räumlichen Planungen zur Erfüllung seiner infrastrukturellen Aufgaben bestimmten Interessen Vorränge einräumen und Kompetenzen zuteilen muß, wodurch auch Rechtspositionen begründet werden. Hierzu bedarf es nicht nur einer politischen oder behördlichen Entscheidung in der Sache, sondern in einem demokratischen Rechtsstaat auch geordneter und geeigneter verfahrensmäßiger und partizipatorischer Vorgehensweisen. Nur auf diese Weise können die betroffenen Interessen hinreichend ermittelt, artikuliert, zur Geltung gebracht und rationalisiert werden, um die anstehenden inhaltlichen Entscheidungen akzeptabel und - zumindest auf bestimmte Geltungsdauer - beständig zu machen. Dadurch sind räumliche Planungen auch Gegenstand der Rechts- und der Verwaltungswissenschaft geworden. 5 Die Planung und die Realisierung Raum in Anspruch nehmender baulicher, gewerblicher oder technischer Anlagen von einer bestimmten Größenordnung an mußten stets einem wie auch immer gearteten und bezeichneten staatlichen Kontroll verfahren unterzogen werden. Diese behördlichen Verfahren dienten zunächst im wesentlichen polizeilichen Zwecken, nämlich dazu, von dem Einzelnen oder der Allgemeinheit abstrakte oder konkrete Gefahren abzuwehren und Schäden vorzubeugen. Neben diesen klassischen Kontrollerlaubnissen (Verboten mit Erlaubnisvorbehalten) wurden später behördliche planfeststellungsähnliche Genehmigungen mit rechtsförmigen Verfahren zum Abgleich der betroffenen Interessen auch bei staatlichen und privaten Planungen für großräumige Infrastrukturvorhaben vorgesehen. 6 Aber nicht nur die Realisierung von baulichen Anlagen i.w.S. bedurfte aus Gründen planerischer Sicherheit staatlicher Verfahren, sondern auch die fachplanerische Ausweisung von Schutzgütern und -objekten. 7

5 Vgl. Luhmann, Politische Planung, S. 166ff.; Püttner § 19 I 2; Scharpfpassim.; Thieme, Verwaltungslehre, Rdnr. 464 ff. 6 Zur Übersicht über das Fachplanungsrecht einschließlich der Planfeststellungen, vgl. Ronellenfitsch, Planungsrecht, S. 101 ff. m.w.Nachw. - Eine erste, der heutigen Pianfeststellung nahekommende Genehmigung mit Konzentrationswirkungen dürfte die des § 4 Preuß. Eisenbahngesetz vom 3. Nov. 1838 (GS S. 505 ff.) darstellen, die bereits umfassende Konzentrationswirkungen vorsah. 7 Dies ist etwa im Wasser-, Natur- und Landschaftsschutz der Fall; vgl. etwa HoppelBeckmann § 7 Rdnr. 51 ff. und 61 ff. - Markantes Beispiel einer solchen UnterschutzsteIlung war die des Siebengebirges im Jahre 1829, um es vor einer Zerstörung durch Steinbruchbetriebe zu bewahren.

11. Rahmenbedingungen und Kritik

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11. Rahmenbedingungen und Kritik an den Planungs- und Zulassungsverfahren Die Planung und Realisierung von Vorhaben nimmt - nach einer weit verbreiteten Ansicht - zuviel Zeit in Anspruch. Dies gilt nicht nur für normale Bauvorhaben, sondern auch für viele technische Groß vorhaben mit weiträumigen Auswirkungen. 8 Insofern kann der bei Planungspraktikern von öffentlichen und privaten Trägem infrastruktureller Großvorhaben oft gebrauchte Spruch: ,,Früher benötigte man für die Planungs- und Genehmigungszeit ein Jahr und die Bau- und Realisierungsphase dauerte 15 Jahre. Heute ist es umgekehrt" nicht ohne weiteres von der Hand gewiesen werden. Durch eine zu lange Planungs- und Verfahrensdauer stehen viele infrastrukturelle Anlagen zunächst nicht oder nicht rechtzeitig zur Verfügung, d. h., daß zumindest der bei öffentlichen Vorhaben zugrundeliegende unmittelbare Allgemeinnutzen nicht in Anspruch genommen werden kann oder bei bestimmten Privaten ein mittelbarer allgemeinnütziger Effekt nicht zum Tragen kommt. Dadurch, daß die bereitgestellten vorhabensabhängigen öffentlichen und privaten Gelder nicht abgerufen werden können, entstehen Investitionsstaus. Lange Planungs- und Verfahrensdauer können aber auch Auswirkungen auf die (private) Investitionsbereitschaft zeitigen. Investoren können abgeschreckt und Investitionen sogar verhindert werden. Eine Region oder ein Standort kann auf solche Weise unattraktiv werden, was im Gefolge davon auch zu negativen beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Effekten führen kann. 9 Die planerische Akzeptanz von Großvorhaben und im Gefolge davon auch deren rechtliche Verträglichkeit wurden immer abhängig von Erkenntnisstand und Zeitgeist kontrovers diskutiert. Es gab Zeiten, in denen galten der Autobahnanschluß, die Müllverbrennungsanlage oder die Energiefernleitung als Symbole des Fortschritts. Wenige Jahre später waren solche Großvorhaben aus ökologischen Gründen verpönt. Derzeit befinden wir uns in einer Zeit der Ambivalenz. Bei weiterhin uneingeschränkter Bejahung oder Negierung von Großvorhaben finden sich verstärkt die beiden folgenden Einstellungen: Zahlreiche Vorhaben werden aus Gründen der Erhaltung des Wirtschaftsstandorts und der Arbeitsplatzsicherheit akzeptiert - zumindest dann, wenn bestimmte ökologische Mindeststandards beachtet werden. Bestimmte größere rauminanspruchnehmende Vorhaben werden sogar ausdrücklich begrüßt, um angesichts der gegebenen Realitäten bestimmte Umweltschutzanliegen zu erreichen. Beispiele 8 Stober, in: Stober, Deregulierung, S. 1 ff. S. auch die anderen dortigen Beiträge von Jahn, von Hammerstein, Grossekettler, Wittkämper, Crone-Erdmann und Gronemeyer zu speziellen Aspekten der Deregulierung im Wirtschafts- und Umweltrecht. - Diese Diskussion wird derzeit verstärkt unter dem Aspekt der Sicherung des "Standortes Deutschland" geführt. 9 Crone-Erdmann, in: Stober, Deregulierung, S. 47 (49).

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A. Einleitung

hierfür sind die Neubaustrecken der Deutschen Bahn AG, die den motorisierten Kfz-Individualverkehr sowie innerdeutsche und -europäische Kurz- und Mittelstreckenflüge längerfristig teilweise ersetzen oder Ferngasleitungen, die Öl und Kohle substituieren sollen. Hinsichtlich der zu langen Realisierungsdauer von Vorhaben werden heute vor allem folgende Gründe genannt: Der Gesetzgeber stellt nicht nur zu viele förmliche, sondern auch inhaltliche Anforderungen an die Vorhaben. Es würden auch zu viele neue Gesetze verabschiedet ("Gesetzesflut"). Diese seien nicht aufeinander abgestimmt. Es erfolgten zu oft Gesetzesänderungen. Die Gesetze seien weder klar gefaßt noch allgemein verständlich, sonder allenfalls für die Fachwelt nachvollziehbar. Die Verwaltung stehe - ebenso wie der Vorhabensträger oder betroffene Bürger - zu vielen und unübersichtlichen, in ihrem Wirkungsgefecht oft nicht kompatiblen Gesetzesbestimmungen gegenüber. Zu vieles werde unnötigerweise insbesondere hinsichtlich der Umweltauswirkungen einer behördlichen Überprüfung unterzogen. Der Aufbau der Verwaltungsorganisation und der Ablauf der behördlichen Verfahren sei unübersichtlich und kontraproduktiv. Es fanden mehrfache Überprüfungen desselben Sachverhaltes statt. Die Beamtenschaft sei zu "träge". Deren herkömmliche und traditionelle Beschäftigungsverhältnisse und Berufsbilder sowie organisationsmäßigen Arbeitsbedingungen trügen ein übriges zur mangelnden Bewältigung dieser Aufgaben bei. Die behördlichen Mitarbeiter seien zumindest für die Bewältigung von Groß vorhaben schlecht ausgebildet und oft nicht auf dem neueren Stand der Technik. In den Planungsverfahren redeten zu viele mit: Bürger, Nachbarn, Bürgerinitiativen und Naturschutzverbände, aber auch staatliche Stellen und kommunale Behörden. Es bestünden zu viele behördliche Einspruchs- und zu viele gerichtliche Kontrollmöglichkeiten. Nicht nur die vom Gesetzgeber vorgesehene, sondern auch die von den Verwaltungsgerichten entwickelte Kontrolldichte sei viel zu hoch. 10 Demgegenüber wird vorgetragen: Es werde in den Planungsverfahren nicht gründlich genug geprüft, insbesondere die Umweltbelange seien in ihren Wechselwirkungen nicht ausreichend dargestellt und behandelt. Deren langfristigen Folgewirkungen blieben meist außer Betracht. Die Bürger hätten keine Chance gegen den geballten technischen Sachverstand der Vorhabensträger anzugehen, insbesondere wenn es um modeme Technologie mit weitreichenden oder irreversiblen Auswirkungen gehe. 10 Gronemeyer, in: Stober, Deregulierung, S. 59 (63 f.). - Zu verwaltungsgerichtlichen Fragen der Kontrolldichte grds. Schmidt-Aßmann DVBI. 1997,281 .

11. Rahmenbedingungen und Kritik

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Die Verwaltung stehe den Vorhabensträgern zu nahe. TImen werde von vorneherein geglaubt. Selbst wenn die verfahrensführenden Beamten sich korrekt verhielten, seien von den politischen Behördenspitzen die Vorhaben vor Verfahrensbeginn schon abgesegnet. Es steckten ohnehin "alle unter einer Decke". Die Planungsunterlagen seien für Normalbürger nicht aufbereitet und verständlichY Der Staat hat auf diese Gesichtspunkte in verschiedener Art und Weise reagiert: Der Gesetzgeber hat versucht, sich diesem Problem beispielsweise durch Änderungen im Baugenehmigungsverfahren nach den Landesbauordnungen, durch Straffung der Verfahren wie insbesondere beim Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland, wie auch durch Änderungen der Verwaltungsgerichtsordnung, anzunehmen. 12 In nicht unerheblichem Maße veranlaßt durch "leere Kassen" wendet sich der Staat verstärkt den Fragen des Aufbaus der Verwaltung und der Verfahrensablaufsorganisation zu. ,,Lean management" ist auch in der Verwaltung angesagtY In besonderer Weise stellen sich die behördlichen Verfahrensprobleme beim Aufbau der neuen Bundesländer. Dabei sollen - so zügig als möglich - einerseits räumliche Infrastrukturen geschaffen und Bauinvestitionen ermöglicht werden, andererseits aber auch geordnete Planungsverfahren mit Bürgerbeteiligung und ausreichender Berücksichtigung der öffentlichen und privaten Belange durchgeführt werden. 14

Trotz der beanstandeten "Überregelungen" sind nicht nur in den neuen Bundesländern neue Gesetze und gesetzliche Vorschriften hinzugekommen, die weitere formelle und materielle Zulassungsvoraussetzungen für Vorhaben begründen und verwaltungsverfahrensmäßig abgearbeitet werden müssen. Demgegenüber werden personelle und sachliche Mittel gekürzt, die zur behördlichen Verfahrensdurchführung zur Verfügung stehen und ihrerseits Einfluß auf die Verfahrensdauer und die Verfahrensqualität besitzen. Diese Diskrepanz wirft erhebliche Probleme des Verwaltungsvollzugs auf, deren Lösung angesichts gravierender Haushaltsdefizite in naher Zukunft kaum zu erwarten steht.

Solche Aussagen sind bei jedem Anhörungs- bzw. Erörterungstermin zu finden. Als Beschleunigungsnovellen s. etwa: Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland (Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz) vom 22. April 1993, BGBI. 1466. 13 S. etwa Verschlankung des Behördenapparates einschI. Personal, Verflachung von Hierarchien. 14 S. späteres Kap. E.I.3. 11

12

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A. Einleitung

III. Allgemeine Aspekte des Planungs- und Kontrollzulassungsrechts 1. Die Entwicklung des Bau- und Planungsrechts (i.w.S.) Die Realisierung baulicher Anlagen unterlag ab einer bestimmten Größenordnung - unabhängig von ihrer Zweckbestimmung - ebenso wie die Ausweisung von Schutzgebieten schon seit dem Mittelalter einem wie auch immer gearteten behördlichen Verfahren. Diese Überwachungstätigkeit erfolgte bei Bauwerken zunächst vorrangig aus "policeylichen" Gesichtspunkten, nämlich um den von solchen Vorhaben ausgehenden konkreten und abstrakten Gefahrenlagen zu begegnen und auf diese Weise Schaden von den Rechtsgütern der Allgemeinheit und des Einzelnen abzuwenden. Im aufkommenden Liberalismus waren - wie auch immer geartete - Beschränkungen der Baufreiheit nur aus den Gründen polizeilicher Gefahrenabwehr zulässig. Besondere koordinierende planungsrechtliche Vorschriften für den Städtebau fehlten auch dann noch, als die fortgeschrittene Industrialisierung, das Anwachsen und Verdichten der Städte, das ungeordnete Nebeneinander von an sich unverträglichen Nutzungen und die mangelhafte Infrastruktur die Erfordernisse eines umfassenderen Bau-, Boden- und Planungsrechts immer dringlicher werden ließen. 15 Unabhängig davon bedurften großdimensionierte technische und gewerbliche Projekte - gleichgültig, ob sie von der öffentlichen Hand, gemischtwirtschaftlich oder von Privaten realisiert werden sollten - eines planungsrechtlichen Verfahrens, um die Vielzahl der von solchen Vorhaben betroffenen öffentlichen und privaten rechtlichen und sonstigen Interessen abarbeiten zu können und für die beabsichtigten Investitonen Bau- und Betriebsrechte zu schaffen. 16 Für nahezu jede Vorhabenart entwickelte sich so ein eigenes, fachbezogenes Zulassungs- und Planungsrecht. Nur soweit erkennbar anderere Projekte betroffen waren, fanden sich in den jeweiligen Gesetzen Regelungen, wie bei dem Aufeinandertreffen von Vorhaben oder dem Aufeinandertreffen von deren Auswirkungen verfahren werden sollte. Parallel zu den o.a. Bereichen des Bau- und Planungsrechts entwickelte sich ein auf Gebietsschutz bezogenes fachliches Planungsrecht, das seinerseits wiederum in räumlicher Hinsicht Auswirkungen auf das projektbezogene Vorhabenszulassungs- und Planungsrecht hatte. Im Zuge der zunehmenden Industrialisierung und städtischen Verdichtung und der dadurch erforderlichen verkehrsmäßigen und sonstigen infrastrukturellen Einrichtungen erwuchsen schließlich räumliche Planungsaufgaben, die über die VerHoppe-Grotefels § 1 Rdnr. 14ff.; Lautner, StLRegR, S. 4ff. Prägnant für die einzelnen bau- und planungsrechtlichen Gebiete: Ronellenfitsch, Planungsrecht, S. 101 ff. 15

16

ill. Allgemeine Aspekte des Planungs- und Kontrollzulassungsrechts

31

waltungsgrenzen einzelner Gemeinden hinausgingen. Aus diesen Bedürfnissen entwickelte sich die Materie der Raumordnung und Landesplanung. 17 Obwohl sich die gesetzlichen Materien zur räumlichen Nutzung aus unterschiedlichen Lagen und Bedürfnissen entwickelten, bildeten sich einige Grundstrukturen, gemeinsame Merkmale und Handlungsformen für den Bereich des baulichen Zulassungs- und Planungsrecht heraus. Diese lassen sich für das Vorhabenszulassungs- und das Planungsrecht wie folgt darstellen: a) Bauliche Kontrollzulassungen

Bauliche Anlagen brauchen aus den genannten polizeilichen Überwachungsgründen eine - wie auch immer bezeichnete - Errichtungserlaubnis, die in Abhängigkeit vom Vorhabenstyp nach der Landesbauordnung, dem Bundesimmissionsschutzgesetz oder einem Fachgesetz - z. B. dem Wasserhaushaltsgesetz - ergeht und bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen zu erteilen iSt. 18 Oft bedarf es darüberhinaus einer damit im Zusammenhang stehenden Betriebserlaubnis. Die Verwaltungsverfahren hierzu sind teils spezialgesetzlich, teils subsidiär nach den Verwaltungsverfahrensgesetzen in bestimmtem, projektabhängigem Umfang formalisiert. 19 b ) Fachplanungen

Fachplanungen sind aufgrund besonderer Bundes- oder Landesgesetze durchgeführte förmliche Planungen. Sie dienen der planerischen Bewältigung von fachlich sektoralen Projekten, Aufgaben- und Problemfeldem. Die verschiedenen Fachplanungsgesetze enthalten in der Regel auch Vorschriften über die Aufstellung und Feststellung des jeweiligen Plans. Bei dem weiten Begriff der räumlichen Fachplanungen wird meist zwischen vorbereitenden fachlichen Planungen, projektorientierten Zulassungstatbeständen insbesondere in Form von Planfeststellungsverfahren und fachlichen (Schutz-)Gebietsfestlegungen differenziert: 2o Die vorbereitenden fachlichen Planungen ergeben sich aus der Sammlung und Bewertung fachspezifischer Informationen sowie ihrem räumlichen Bezug, indem sie vor allem unter Optimierung der fachspezifischen Bedürfnisse den in einem bestimmten Raum anzustrebenden Zustand beschreiben. Diese meist als ,,Fachplan" bezeichneten Planungsinstrumente bedürfen noch der Umsetzung und entfalten 17 Evers, Das Recht der Raumordnung, S. 15ff.; Hohberg, passim; Ihmels/Köppl, Vorbem. vor § 1 Rdnr. 39 ff.; Umlauf S. 15 ff., 253 f. - S. auch ALR-Forschungs- und Sitzungsbericht 182 zur geschichtlichen Entwicklung der Raumordnung. 18 S. etwa Hoppe I Beckmann § 8 Rdnr. 20ff.; Stüer Rdnr. 1068 ff., 1403 ff. 19 Z. B. Verordnung über das Genehmigungsverfahren (9. BlmSchV), atornrechtliche Verfahrensordnung (AtVfV). 20 Ronellenfitsch S. 101, Stüer Rdnr. 1403 ff. S. auch Forsthoff IBlümel S. 20ff.

32

A. Einleitung

selbst keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen. Sie können jedoch mittelbar bei Planungsentscheidungen als Abwägungsaspekt durchaus von Belang sein. 21 Mit der projektorientierten Zulassung wird im Bereich der vollziehenden Verwaltung über das Ob und Wie eines beabsichtigten räumlichen Vorhabens verbindlich entschieden. Trotz der je nach Aufgabenstellung des Vorhabens unterschiedlichen Entscheidungsprozeduren und -strukturen gibt es zwei rechtliche Grundmodelle: die im Vordergrund stehende Planfeststellung und die oben bei den baulichen Anlagen bereits beschriebene Kontrollerlaubnis. Beide sind in Entscheidungsumfang und -form unterschiedlich ausgestaltet. Die Fachplanungsgesetze sehen bei Planfeststellungen für Infrastrukturvorhaben der öffentlichen Verwaltung einen planerischen Gestaltungsspielraum vor, der es den zuständigen Behörden ermöglichen soll, die meist komplexen Vorhaben unter umfassender Betrachtung aller öffentlicher und privater Belange abzuwägen und in die räumliche Umgebung einzupassen. Diese Projektplanungen werden oft als Fachplanungen i.e.S. bezeichnet. 22 Der dieses Verfahren abschließende Planfeststellungsbeschluß ersetzt nach anderen Vorschriften notwendige öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Erlaubnisse, Bewilligungen etc. 23 Die Kontrollerlaubnis ist - wie o.a. - zu erteilen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, z. B. Werte noch unterhalb der festgelegten Gefahrenschwelle liegen. Im Gegensatz zur Planfeststellung findet eine umfassende Güterabwägung nicht mehr statt. Aus diesem Grunde besitzt die Kontrollerlaubnis auch nicht die Konzentrationswirkung eines Planfeststellungsbeschlusses. Dies hat zur Folge, daß Vorhaben möglicherweise mehrere Zulassungsverfahren vor verschiedenen Behörden durchlaufen müssen. - Zwischen dem Planfeststellungsverfahren und dem Kontrollerlaubnisverfahren gibt es im übrigen noch ein breites fachplanungsrechtliches Spektrum unterschiedlichster Ausformungen von Zulassungsverfahren, in denen zumeist über private Projekte entschieden wird. 24 Als Fachplanungsrecht (i. w.S.) werden auch die gebietsbezogenen Schutzregelungen angesehen, wie etwa zum Schutz von Natur, Landschaft, Wald und Wasser und die Festsetzung von Schutzbereichen für militärische Anlagen und Flugplätze. 25 Zum Fachplanungsrecht können wegen des Sachzusammenhangs auch die sog. Untemehmergenehmigungen mit planungsrechtlichem Einschlag gerechnet werden, da zahlreiche Querverbindungen zu staatlichen Fachplanungen durch wechselseitige räumliche Auswirkungen bestehen. 26 21 Die (vorbereitenden) fachlichen Planungen werden zum Fachplanungsrecht Lw.S. gezählt. In vielen Fällen kommt ihnen keine oder keine unmittelbare Regelungswirkung zu. 22 Ronellenfitsch, Planungsrecht, S. 103. 23 S. z. B. Kopp § 75 Rdnr. I (3 ff.). 24 V gl. Stüer Rdnr. 1403 ff. 25 Hoppe/Beckmann § 7 Rdnr. 17ff.; Ronellenfitsch, Planungsrecht, S. 212. 26 S. etwa Immissionsschutzrecht, Bergrecht.

111. Allgemeine Aspekte des Planungs- und Kontrollzulassungsrechts

33

2. Defizite der baulichen und fachplanerischen Verfahren Bei den baulichen und fachplanerischen Zulassungs- und Planfeststellungssowie den Bereichsausweisungsverfahren bestehen aus der Natur der Vorhaben heraus gegenseitige Abhängigkeiten. Die Vorhaben beanspruchen hinsichtlich der Nutzungmöglichkeiten und der Auswirkungen oft den gleichen Raum aus jeweils verschiedener fachplanerischer Sicht. Des weiteren bestehen mehr oder minder förmliche Verwaltungsverfahren mit gegenseitigen Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechten - auch der Kommunen -, die die Vorhaben vor ihrem Realisierungsbeginn zu durchlaufen haben. Diese Interdependenzen bedürfen der Koordination. Die deswegen in vielen Planungsgesetzen auch vorgesehenen einzelfallbezogenen Abgleichungen zwischen den betroffenen Planungen und / oder Projekten bleiben aber immer mehr oder minder sektoral, da sich die jeweiligen Verfahren des Bau- und Planungsrechts (i.w.S.) nur konkret auf das einzelne Bau- oder Fachprojekt beziehen. Das Vorhaben wird als solches betrachtet, weniger hingegen seine Wechselwirkungen mit anderen Vorhaben oder mit der Umgebung. Diese sektorale Betrachtungsweise führt bei vermehrter Rauminanspruchnahme und zunehmenden Auswirkungen der Projekte auf andere öffentliche und private Belange auch zu verfahrensmäßigen Schwierigkeiten. Schon etwas größere Vorhaben müssen wegen ihres Standorts, ihrer Linienführung oder ihrer Emissionen verschiedene Kontrollverfahren durchlaufen, deren Zusammenhänge und Voraussetzungen inhaltlich und formell nebeneinander oder hintereinander ergehen. Bei verschiedenen Großvorhabenstypen gibt es lediglich mit der Planfeststellung einen Ansatz, Interessen und Verfahren zu bündeln und zu konzentrieren. So gesehen hat sich die bau- und planungsrechtliche Materie i.S.e. Vorhabensverwirklichungsrechts aus einer projektartabhängigen Vielzahl oft nebeneinanderstehender raumbezogener fachlicher Einzelverfahren entwickelt. Trotz gewisser Modifikationen hat sich hieran bisher wenig geändert. Mit Ausnahme der Planfeststellungen stehen die bau- und planungsrechtlichen Verfahren weiterhin in einem mehr oder minder zusammenhanglosen Bezug nebeneinander. 27 Aus Gründen der Verwaltungseffizienz dürfte es deshalb zumindest bei den Verfahren für Großvorhaben angezeigt sein, diese einer allgemeinen und grundlegenden Untersuchung zu unterziehen und Vorschäge für eine vereinheitlichende Systematisierung der einzelnen Verfahren u. a. hinsichtlich ihrer Voraussetzungen und rechtlichen Wirkungen zu unterbreiten. Für das Fachplanungs- und Aächengenehmigungsrecht (Städtebaurecht, Raumordnung und Landesplanung) im einzelnen liegen zwar zahlreiche, teils grundlegende Arbeiten hierzu vor, gleichwohl fehlen neuere übergreifende Darstellungen und Betrachtungen der anlagenbaulichen, fachlichen und räumlichen Verfahrensmodalitäten. Die neueren Arbeiten etwa von Steinberg über Fachplanungsrecht unter nachbarrechts- und UVP-Aspekten und 27

Vgl. die zahlreichen Beispiele paralleler Genehmigungsverfahren.

3 Lautner

34

A. Einleitung

neuerdings Schulte über Bodenschätzgewinnung sind hilfreich, sie bleiben jedoch weitgehend fachliche Einzelbetrachtungen. 28 Ein solcher rechts- und verwaltungs wissenschaftlicher Versuch einer ganzheitlichen Betrachtung müßte sämtliche Abhängigkeiten und Wechselbeziehungen des Kontroll- und Planungsverfahrensrechts erfassen, und zwar von den Bauerlaubnissen, den naturschutzfachlichen Genehmigungen, den wasserrechtlichen Bewilligungen bis hin zu den immissionsschutz- und atomrechtlichen Genehmigungen und von Bauleitplänen, Fachplanungen und -plänen (einschließlich der dazugehörenden Planfeststellungen) bis hin zu Landesentwicklungsplänen und Bundesraumordnungsprogrammen. 29 Ein solches Unterfangen würde allein von der Dimension her den Arbeiten an einem Umweltgesetzbuch nahekommen. Welche Mühewaltung - unabhängig von politischen und ideologischen Grundpositionen und Einwirkungen - in einer solchen Kodifikation stecken würde, braucht an dieser Stelle nicht näher erläutert zu werden. 3D Es stellt sich die Frage, ob eine solche gesamtsystematische Erfassung de lege ferenda - etwa im Hinblick auf legislatorische und administrative Kompetenzen überhaupt möglich, notwendig und aus praktischen Gesichtspunkten tauglich ist, die anstehenden bau- und planungsfachlichen Probleme besser zu lösen und die korrespondierenden Verwaltungsverfahren zu effektuieren als dies de lege lata geschieht. Unabhängig davon stellen sich weitere diffizile Probleme wie beispielsweise das der politischen Durchsetzung eines solchen Gesetzeswerkes und auch das seiner gesellschaftlichen Akzeptanz, die sich evt. schon bei den nächsten Wahlen neue parlamentarische Mehrheiten sucht. Auch erfordern die zunehmenden technischen Veränderungen meist rasch neue gesetzliche Verfahren. Wie schnell und umfangreich solche technischen Veränderungen vor sich gehen, zeigt die steigende Zahl neuer technischer Erfindungen und Produkte. Hinzu kommt, daß auch das Planungsrecht zunehmend vom EG-Recht beeinflußt wird, so daß insoweit Vorteile und Wirksarnkeiten nationaler Kodifikationen eher zweifelhaft erscheinen. Einen anderen Ansatz, die hinter den verschiedenen Kontroll- und Planungsverfahren stehenden Belange zu koordinieren und zu einer gewissen Übereinstimmung zu bringen, stellen die gesamträumlichen Planungen, insbesondere die Raumordnung und Landesplanung, dar. Diese Materie hat zwar nur eine beschränkte Zielsetzung, indem sie auf weiträumige Flächeninanspruchnahmen und infrastrukturell bedeutsame Großvorhaben unter den Gesichtspunkten einer gesamträumlichen Ordnung und Entwicklung Einfluß nehmen will. Auch zielt diese 28 Steinberg, Fachplanungsrecht, und Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der Bodenschätzegewinnung. - S. neuerdings auch Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. 29 Eine ganzheitliche Betrachtung wird vor allem im Umweltrecht angestrebt. 30 Vgl. lediglich die Diskussionen zum Art. 20a GG.

III. Allgemeine Aspekte des Planungs- und Kontrollzulassungsrechts

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Materie nicht auf eine Kontroll- und Planungsverfahrensvereinfachung. Deren fachliche Vertreter würden es vermutlich auch weit von sich weisen, vornehmlich als solche verstanden zu werden. Dennoch bewirken diese Materie und ihre Instrumente in der Praxis eine gewisse faktische Konzentration und Abschichtung von räumlichen Problemen, die nachfolgend Gegenstand rechtlicher Kontroll- und Planungsverfahren sind.

3. Zwischenergebnis Großdimensionierte bauliche, gewerbliche oder sonstige technische Projekte bedurften - zunächst insbesondere aus Gründen der Gefahrenabwehr - stets vor ihrem Bau und / oder ihrer Inbetriebnahme bestimmter staatlicher Zulassungsbzw. Erlaubnisakte. . Für nahezu jede Projektart entwickelte sich voneinander unabhängig ein eigenes fachbezogenes Planungs- und Zulassungsrecht. Hinzu traten verschiedene Formen von technischen, planerischen und sonstigen Mitwirkungsakten fachlicher und politischer Gremien und Institutionen. Die kontrollzulassungs- und planungsverfahrensrechtlichen Normen sind jeweils für die Beurteilung bestimmter Einzelvorhaben oder Teilen davon konzipiert. Für etliche der intendierten Projekt- oder Schutzzwecke sind sie auch problemlösungstauglich. Bei ganzen Vorhabensgruppen besteht jedoch kein einheitliches, zielführendes Planungs- und Zulassungsrecht. Aus diesen Gründen erscheint es in diesem Zusammenhang nicht unzutreffend von einem "Wildwuchs" in der Entwicklung des Bau- und Planungsrechts zu sprechen. Zur Realisierung bestimmter Projekte sind eine Vielzahl separater, mehr oder minder nebeneinanderstehender staatlicher Zulassungs- bzw. Erlaubnisakte erforderlich (sog. parallele Genehmigungsverfahren), ohne die ein Vorhaben nicht errichtet oder in Betrieb genommen werden darf. Auch hier tritt immer wieder das Problem auf, daß der Erlaß behördlicher Entscheidungen von graduell unterschiedlichen Mitwirkungsakten anderer abhängig ist. Hieraus resultieren bereits auf der Zulassungebene vieler alltäglicher Projekte Rechts- und Verwaltungsprobleme. So führen das normativ nicht oder nicht hinreichend geregelte Verhältnis dieser Genehmigungen zueinander, deren Regelungsumfang im einzelnen, die zeitliche und sachliche Genehmigungsabfolge sowie die Verwaltungszuständigkeiten zu praktischen Vollzugsschwierigkeiten. Fehlende oder nur mühsam zu erlangende Kenntnisse über Rechte und Verfahrensmodalitäten tragen bei allen Beteiligten ein Übriges dazu bei. Beispiele hierfür sind u. a. die Errichtung von Hochspannungsfreileitungen, verschiedene abfall- und wasserwirtschaftliche Anlagen, bestimmte Abgrabungen. Mittlerweile ergeben sich sogar aufgrund der Neufassungen verschiedener Landesbauordnungen solche Koordinierungsprobleme bei relativ einfachen baulichen Anlagen. 3*

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A. Einleitung

Ähnliches gilt selbst für die Realisierung von Anlagen der (öffentlichen) Großinfrastruktur, die meist mit einem Planfeststellungbeschluß enden. Die Kontrollzulassungen und Planfeststellungen sowohl von öffentlichen als auch privaten Großvorhaben setzen aus Sicht der gesamten erforderlichen Realisationsdauer auch meist erst recht spät ein, um Fehlplanungen und Eingriffe in schutzwürdige Belange hinreichend zu vermeiden oder zu minimieren. Trotz partiell erkennbarer Systematisierungsbemühungen des Gesetzgebers und auch der Rechtsprechung verbleiben etliche bauzulassungs- und planungsfachrechtliche Defizite, die sich nachteilig auf Verfahrensdauer, Akzeptanz und Wirtschaftlichkeit der beabsichtigten Projekte auswirken. Eine rechtliche Handlungsform, welche die in der Praxis konstatierten Defizite der sektoralen Zulassungs- und Planungsverfahren mindert, könnte in bestimmtem Umfang die Raumordnung und Landesplanung sein. Aufgrund ihres integrierenden Planungsansatzes und gesamträumlichen Anspruchs sowie ihres Abstimmungsauftrags könnte die Raumordnung und Landesplanung mit ihren spezifischen Verfahrens- und Steuerungsinstrumenten zumindest im Bereich der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Hilfestellung leisten, insbesondere bei Standort- und Trassenführungsfragen.

IV. AufgabensteIlung und Untersuchungsgang 1. Ausgangslage

Es bedürfte einer grundlegenden systematischen Analyse und ggf. Überarbeitung der weitgehend im fachsektoralen Wildwuchs entwickelten und zustandegekommenen bau- und planungsrechtlichen Materien. Trotz dahingehender Bemühungen dürften auf absehbare Zeit - aus unterschiedlichen Gründen - jedenfalls insoweit keine greifbaren Ergebnisse vorliegen. Darüber hinaus 'stellt sich die Frage, ob in Anbetracht der vielfältigen Interessenlagen, insbesondere im Dualismus von Ökonomie und Ökologie, ein solches Unterfangen überhaupt noch leistbar und evt. auch sinnhaft ist. Vorschläge zur Beschleunigung bestehender Verwaltungsverfahren, aber auch zu einer verstärkten Einbeziehung der Umweltbelange, unterschiedlichster Art sind von zahlreichen Institutionen in den letzten Jahren zur Diskussion gestellt worden. Diese überwiegend fachpartikularen Ansätze postulieren vor allem Änderungen der Gesetzeslage und der Verwaltungseinrichtungen. Ob im Hinblick auf die vielschichtigen und kontroversen Interressenlagen solche Ansätze hilfreich sind, soll daher zunächst dahingestellt bleiben. Befriedigende Lösungen sind jedenfalls derzeit nicht in Sicht.

IV. AufgabensteIlung und Untersuchungsgang

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2. AufgabensteIlung im einzelnen

Mit dem vorliegenden Beitrag soll deshalb aus wissenschaftlich-systematischer und praktischer Sicht untersucht werden, ob im Rahmen der bestehenden Gesetzesund Verwaltungssituation eine Effektuierung von Verfahren im bau- und planungsrechtlichen Bereich erreichbar ist, welche Instrumente hierzu nutzbar gemacht und unter welchen Voraussetzungen diese gezielt eingesetzt werden können. Dabei soll vor allem unter rechtssystematischen und verwaltungspraktischen Gesichtspunkten der Frage nachgegangen werden, welchen Beitrag hierzu die Querschnittsmaterie Raumordnung und Landesplanung mit ihren Instrumentarien zu leisten imstande ist. Entsprechend der höherstufigen Aufgabenstellung dieser planungsrechtlichen Materie steht deshalb bei dieser Untersuchung die Betrachtung der Realisierung von infrastrukturellen Großvorhaben im Vordergrund. Allgemeines Ziel dieser Arbeit ist es darzustellen, ob und wie unter den gegebenen gesetzlichen Regelungen und Behördenstrukturen Kontrollerlaubnis- und Planungsverfahren für großräumige Infrastrukturvorhaben mittels der Instrumente und Verfahren der Raumordnung effektuiert werden können. Die bei der Zulassung von Großvorhaben wichtige (Gelenk-)Funktion der Raumordnung, nämlich großräumige Planungen und Maßnahmen abzustimmen, resultiert daraus, daß alle öffentlichen Planungsträger und sonstigen Stellen, die als Ziele der Raumordnung und Landesplanung bezeichneten Regelungsgegenstände zu beachten haben. Andererseits ist die Raumordnung eine Rahmenplanung, die schon deshalb keinesfalls fachgenehmigungsrelevante Fragen regeln kann. Auch entfaltet die Raumordnung keine (unmittelbaren) Rechtswirkungen gegenüber dem (privaten) Einzelnen. Im folgenden soll zunächst die Stellung der Raumordnung und Landesplanung allgemein im räumlich-planungsrechtlichen Gefüge dargestellt und sodann die Stellung der raumordnerischen Planungs- und Sicherungsinstrumente analysiert werden. 3. Betrachtungsgegenstände

Betrachtungsgegenstände sind sowohl die raumordnerischen Instrumentarien der Planungsseite (Programme und Pläne) als auch die der Vollzugsseite, hier insbesondere das in der verwaltungsrechtlichen Diskussion im letzten Jahrzehnt vertieft diskutierte, in der behördlichen Praxis vieler Bundesländer teilweise seit etlichen Jahrzehnten bewährte und zunehmend breitere Bedeutung erlangende Instrument des Raumordnungsverfahrens. Der gesetzlich intendierten Systematik und dem äußeren Anschein nach wird die raumordnerische Materie durch Programme und Pläne geprägt. Mit diesen beiden planerischen Instrumenten wird - auch in der Rechtswissenschaft - das Erscheinungsbild der Raumordnung und Landesplanung vor allem in Verbindung

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A. Einleitung

gebracht. In ihnen sollen die bedeutenden Vorhaben untereinander und mit den Belangen der Raumordnung und Landesplanung abgestimmt sein. Die rechtlichen Fragen der Aufstellung, Änderung und Bindungswirkung dieser Programme und Pläne sind - mit unterschiedlicher Zielsetzung - nahezu in allen (alten) Bundesländern in mehr oder minder starkem Maße Gegenstand der wissenschaftlichen Diskussion gewesen. In der Praxis haben vor allem die sog. plansichemden Instrumente bzw. Vollzugsinstrumente durch ihren Projektbezug zunehmend an Bedeutung erlangt, und zwar mit einem für die verfahrensmäßige Realisierung dieser Vorhaben hervorgehobenen Stellenwert, der teilweise weit über die Belange der Raumordnung hinausgeht. Bei der rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Diskussion der sog. plansichemden Instrumentarien steht das Raumordnungsverfahren im Vordergrund.

4. Betrachtungsaspekte

Diese in ihren von Bundesland zu Bundesland und von Projekt zu Projekt verschiedenen, aber in Grundzügen ähnlichen Instrumente sollen im Hinblick auf ihre Beiträge zur Effektuierung von Planungs- und Zulassungsverfahren näher erörtert werden. Neben allgemeinen rechtssystematischen und verwaltungswissenschaftlichen sollen durchgehend behördenpraktische Implikationen und Aspekte dargelegt und in die Betrachtung einbezogen werden, um auch aus dieser Sicht, Möglichkeiten dieser Rechtsmaterie für eine handhabbare Bewältigung von Großvorhaben aufzeigen zu können. Die Betrachtung soll unter rechtsstaatlichen und demokratischpartizipatorischen Gesichtspunkten wie auch solchen von Behördeneffizienz und Verfahrenstransparenz erfolgen. Darüber hinaus beabsichtigt sie, die Praktikabilität von Alternativprüfungen sowie von Annäherungsmöglichkeiten wirtschaftlich orientierter Planung und ökologischer Ressourcenschonung aufzuzeigen. Gerade unter dem Eindruck rechtspolitisch einseitig geführter Beschleunigungsdiskussionen erscheint es wichtig, in diesem Zusammenhang die praktischen Aspekte und Effekte bestehender planungsrechtlicher Instrumentarien aufzuzeigen, miteinzubeziehen, zu vergleichen und zu bewerten. Es soll nicht nur untersucht werden, ob, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen das Raumordnungsverfahren - allein oder im Zusammenspiel mit anderen raumordnerischen Vollzugsinstrumenten - behördliche Verfahrensabläufe im Bereich der Kontroll- und Planungsverfahren formell und inhaltlich optimieren kann, sondern ob auf diese Weise zu Verfahrensergebnissen beigetragen werden kann, die allgemein konsensfähig sind. Wichtig ist dabei zu hinterfragen, wie der Beitrag des Abschlusses des Raumordnungsverfahrens rechtlich zu qualifizieren ist, d. h. insbesondere ob und inwieweit er ein Stück Planungssicherheit leisten kann. Dies gilt nicht nur für die groß-

IV. AufgabensteIlung und Untersuchungsgang

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infrastrukturellen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Institutionen, sondern auch für private Unternehmungen. Da zwischenzeitlich in den alten Bundesländern weitgehend flächendeckende Programme und Pläne der Raumordnung auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung vorliegen, ist es von besonderem Interesse der Frage nachzugehen, warum trotz dieser vorliegenden Planungsinstrumente das Raumordnungsverfahren weiterhin an Bedeutung gewinnt. In diesem Zusammenhang stellt sich sowohl bei Programmen und Plänen wie bei den Raumordnungsverfahren die Frage nach deren Verhältnis zu den anderen landesplanerischen Vollzugsverfahren, insbesondere zu dem Verfahren zur Abweichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Dieses Verfahren ist mit der Novellierung des Raumordnungsgesetzes 1993 erstmals bundesrechtlich vorgesehen worden. Es war aber in verschiedenen Landesplanungsgesetzen vorher schon enthalten und hatte auch in der Verwaltungspraxis - je nach Bundesland unterschiedliche Bedeutung erlangt. Besonders ausgeprägt ist dieses Instrument in Hessen, das bekanntlich als erstes Bundesland flächendeckende Regionalpläne vorgelegt hatte. Die Bedeutung der raumordnerischer Verfahren kann aber nicht ausreichend dargestellt werden, wenn nicht auf die verschiedenen Vorhabenstypen, die mittels dieses Instrumentariums abgestimmt werden sollen, näher eingegangen wird. Die Analyse wäre auch defizitär, wenn nicht die landesrechtlichen Besonderheiten gewürdigt würden. Es gilt deshalb, das Raumordnungsverfahren im Hinblick auf verschiedene Projekttypen und seine Auswirkungen auf die nachfolgenden gesetzlichen Kontroll- und Planungsverfahren ebenso in die Untersuchung einzubeziehen wie die Landesplanungsgesetze und die Praxis der einzelnen Bundesländer. Bei der vorliegenden Arbeit sind deshalb Projekte und raumordnerische Abschlüsse aus nahezu allen Bundesländern zugrundegelegt und systematisch ausgewertet worden. Die herangezogene Auswahl ist dabei thematisch für die Problemstellung repräsentativ. Hinsichtlich des empirischen Teils der Arbeit liegen mehrere hundert verschiedenster raumordnerischer Abschlüsse zugrunde, darunter annähernd hundert Ergebnisse förmlicher Raumordnungsverfahren aus nahezu allen Bundesländern. Soweit der Verfasser in seiner langjährigen raumordnerischen Praxis die jeweiligen Verfahren nicht selbst geführt hat und sich hieraus die entsprechenden Erfahrungen und Diskussionspunkte ergaben, hat er auch durch zahlreiche Gespräche und Informationen aus dem Kreise der Kolleginnen und Kollegen anderer Landesplanungsbehörden sowie durch die Auswertung umfangreichen Materials weitere Erfahrungen gewonnen und verarbeitet. Bei den Fragen der Raumordnungsverfahren in den neuen Bundesländern konnte der Verfasser auch auf praktische Erfahrungen u.a. als sog. Verwaltungshelfer zurückgreifen.

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A. Einleitung

Auf diese Weise konnte nicht nur Material der Landesplanungsbehörden und sonstiger an den raumordnerischen Verfahren beteiligten Stellen wie etwa der Kommunen, deren Verbände, der einschlägigen Fachbehörden und sonstiger an den Verfahren beteiligten öffentlichen Institutionen und Unternehmen ausgewertet werden, sondern auch solches privater Vorhabensträger, zahlreicher Ingenieurbüros, angehörter Bürger und Bürgerinitiativen sowie anerkannter Naturschutzverbände. Den Raumordnungsverfahren funktionell vergleichbare Verfahren gibt es sicher auch in anderen europäischen und außereuropäischen Staaten. Ihnen kann im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht nachgegangen werden. Dennoch sollen einige Aspekte der Genehmigungs- und Planungsverfahren anderer Staaten bei der Betrachtung miteinbezogen werden. Die Arbeit ist interdisziplinär angelegt. Sie ist eine rechts- und verwaltungswissenschaftliche Untersuchung. Sie wendet sich aber nicht nur an einen Kreis rechtswissenschaftlicher Interessierter. Schon auf der Verwaltungs seite sind viele Belange andere Fachrichtungen betroffen. Daß die rechts- und verwaltungswissenschaftliche Diskussion über die Bedeutung des Raumordnungsverfahrens und der sonstigen raumordnerischen Instrumente noch nicht sehr weit fortgeschritten ist, zeigt sich beispielsweise daran, daß das Raumordnungsverfahren in kaum einem juristischen Lehrbuch des Allgemeinen Verwaltungsrechts überhaupt nur erwähnt ist. Auch hier hat sich die Praxis des Planungsrechts in bedeutsamen Bereichen von der planungsrechtlichen Lehre entfernt. Daher wird auch Fragen zweckmäßiger behördenorganisatorischer Ansiedlung von Planungs-, Zulassungs- und raumordnerischen Verfahren eine besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Die einschlägigen Problemstellungen werden hierbei im Zusammenhang mit derzeit aktuellen Verwaltungsreformdiskussionen dargelegt. Dabei werden insbesondere die Funktionen bündelnder Behörden auf der Mittelstufe des staatlichen Verwaltungsaufbaus in ihren Wechselwirkungen zu den o.a. Verfahren unter Effizienz- und Optimierungs aspekten näherer Betrachtung unterzogen. Zu prüfen ist hier, ob sich nicht bereits durch eine frühzeitige, offene und fachlich umfassende Abwicklung von Verfahren bei konzentrierten behördlichen Formen und Organisationsebenen hinreichende Randbedingungen für eine zügige Durchführung und Akzeptanz behördlicher Planungs- und Zulassungsverfahren ergeben.

B. Die Beteiligten der Raumordnung und Landesplanung I. Die klassischen Stellen des § 4 Abs. 5 ROG In den raumordnerischen Planungs- und Vollzugsverfahren sind alle von den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen i.S. v. § 3 RaG betroffenen Stellen i.S.v. § 4 Abs. 5 RaG zu beteiligen. Sie sind die originären Akteure der Raumordnung und Landesplanung in allen ihren materiellen und formellen Rechts- und sonstigen Beziehungsrelationen. 1 § 4 Abs. 5 S. 1 RaG enthält als allgemeines Abstimmmungsgebot die Verpflichtung der dort genannten Stellen, ihre Planungen und Maßnahmen mit Raumbedeutung aufeinander und untereinander abzustimmen. Die Vorschrift zählt alle in Betracht kommenden Behörden und Stellen auf: Dies sind die Behörden des Bundes und der Länder, die Gemeinden und Gemeindeverbände, die öffentlichen Planungsträger sowie im Rahmen der ihnen obliegenden Aufgaben die bundesunmittelbaren und die der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Beteiligte sind demzufolge sämtliche unmittelbaren und mittelbaren Aufgabenträger auf Bundes- und Länderebene. Die Länder haben in Ausführung des § 4 Abs. 5 RaG entsprechende landesrechtliche Normen geschaffen, die insoweit wegen der unmittelbaren Geltung dieser bundesrechtlichen Norm weitgehend deklaratorisch sind und allenfalls spezifische landesrechtliche Ergänzungen zulassen. 2

Die Verpflichtung des § 4 Abs. 5 RaG richtet sich damit vor allem an alle Träger öffentlicher raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen im Bereich des Bundes und der Länder. Dabei dürfen die Abstimmungen und Regelungen der raumordnerischen Materie nicht unmittelbar die Nutzung von Grund und Boden zum Gegenstand haben; landesplanungsrechtlichen Aussagen kann insoweit allenfalls mediatisierende Wirkung beigelegt werden. § 4 Abs. 5 RaG ist damit nicht nur die Grundlage dafür, daß die dort genannten Stellen sich aufeinander und untereinander abzustimmen haben, sondern benennt i.Y.m. § 5 Abs. 4 RaG bzw. den landesrechtlichen Ergänzungsnormen den Adressatenkreis der Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung. 1 Bie1enberg I Erguth I Söfker K § 4 Rndr. 41; Hoppe, RuL, Rdnr. 697ff. - Der Begriffsumfang der Stellen kann im einzelnen auch ausgesprochen schwierig zu bestimmen sein. Weitergehend etwa: Braese S. 50ff.; Lautner, StLRegR, S. 343ff.; s. auch insoweit Ihmelsl Köppl § 8 Rdnr. 29. 2 S. z. B. § 8 Abs. 2 HLPG 1970 hinsichtlich der Personen des privaten Rechts, deren Kapital sich ganz oder überwiegend in öffentlicher Hand befindet.

B. Die Beteiligten der Raumordnung und Landesplanung

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Die Raumordnung und Landesplanung gilt demzufolge als lediglich behördenintern rechtliche Wirkungen erzeugende und bindende Materie. Hierbei ist jedoch zu sehen, daß der "Staat" bzw. die "Staaten" (Bund, Länder) und die dementsprechenden unmittelbaren und mittelbaren Verwaltungen keinen monolithischen Block darstellen, sondern aus zahlreichen selbständigen Rechtsträgern und diese repräsentierenden Behörden bestehen. Diese selbständigen Träger von Planungen und Maßnahmen können im Konfliktfalle auch klageweise ihre jeweiligen Rechte geltend machen. Es ist deshalb zweckmäßiger, bei der Raumordnung und Landesplanung sowohl von einer "behördeninternen" als auch einer "zwischenbehördlichen" Regelungsmaterie selbständiger Stellen der unmittelbaren und mittelbaren Verwaltung des Bundes und der Länder zu sprechen. Hierauf wird im einzelnen später eingegangen.

11. Die Beteiligung Privater 1. Die Einbeziehung der Einzelnen

Die raumordnerische Materie als ein auf höherer Planungsebene wirkendes Steuerungsinstrument innerhalb des "Staatsapparates" ist nicht bürgerbezogen. Der einzelne kann demzufolge auch nicht unmittelbarer Adressat von allgemeinen raumordnerischen Rechtsregelungen und einzelfallbezogenen raumordnerischen Rechtsentscheidungen sein (vgl. u. a. §§ 3 Abs. 3,4 Abs. 5, 6a Abs. 10 ROG).3 Dessenungeachtet ist es ausgesprochen sinnvoll, die raumordnerischen Programme und Pläne sowie die Einzelentscheidungen auf eine möglichst breite Informationsbasis zu stellen und deshalb die Öffentlichkeit in diese Verfahren miteinzubeziehen. Die einzelnen werden damit keine rechtsförmlich Beteiligten. Gleichwohl zeichnen sich durch die Einbeziehung Privater weitergehende, über den Informationsgewinn hinausgehende Wirkungen - etwa unter Akzeptanzgesichtspunkten - ab, die im Nachfolgenden näher betrachtet werden sollen. Auch rein erwerbs wirtschaftliche private Unternehmen sind im übrigen keine Stellen i. S. d. § 4 Abs. 5 ROG. Unter den Gesichtspunkten räumlicher Entwicklung erscheint es nicht immer widerspruchsfrei, wenn kleinere Gemeinden förmliche Beteiligte in raumordnerischen Verfahren sind, bedeutende Großunternehmen hingegen nicht und diese sich allenfalls im Wege der Öffentlichkeitsbeteiligung bzw. über die Industrie- und Handelskammern äußern können, auch wenn dies in der Praxis in vielen Fällen ausreichend ist. Hierüber wären Überlegungen de lege ferenda anzustellen. 4

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So h.M. S. z. B. Lautner, StLRegR, S. 348. - Vgl. auch Wahl, in: FS Sendler, 199 (203 f.).

II. Die Beteiligung Privater

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2. Erwerbswirtschaftliche Unternehmen des Staates (i.w.S.) als Stellen Juristische Personen des Privatrechts, bei denen der Staat über Anteile oder sogar Mehrheitsanteile verfügt, können grundsätzlich aus Wettbewerbs- und Gleichheitsgründen nicht anders behandelt werden als sonstige rein privatwirtschaftliche Unternehmen. Dies gilt auch für von solchen Unternehmungen intendierte großräumige und damit raumwirksame Projekte. Ob und in welchem Umfang der Staat und seine Behörden unter besonderen arbeitsmarkt- und bevölkerungspolitischen sowie wirtschaftsstrukturellen Gründen solche Projekte unterstützen darf, ist eine vornehmlich gesamtwirtschaftlich und wirtschaftsverfassungsrechtliche orientierte Fragestellung und nicht Gegenstand dieser Arbeit. In § 4 Abs. 5 ROG sind jedenfalls Unternehmen des Staates, mit welchen er meist in Form von Aktiengesellschaften in erwerbswirtschaftlicher Absicht wie jedes anderere Wirtschaftssubjekt am Wirtschaftsleben teilnimmt, nicht aufgeführt; in § 4 Abs. 2 ROG ist jedoch bestimmt, daß die Bundesregierung darauf hinzuwirken hat, daß die juristischen Personen des Privatrechts, an denen der Bund beteiligt ist, im Rahmen der ihnen obliegenden Aufgaben die §§ 1 und 2 ROG beachten. 5 Im Wege der Selbstbindung können Landesplanungsgesetze auch erwerbswirtschaftliche Unternehmungen in Form von juristischen Personen des Privatrechts, deren Kapital sich ganz oder überwiegend in öffentlicher Hand befindet, einer Beachtenspflicht der Ziele der Raumordnung und Landesplanung unterwerfen. Eine solche Normierung enthält etwa § 8 Abs. 2 HLPG 1970. Eine solche Selbstbindung bei auf Gewinnerzielung gerichteten Unternehmen mit überwiegend öffentlicher Beteiligung gilt selbstverständlich nur für den gesetzlichen Kompetenz- bzw. finanziellen Einflußbereich des jeweiligen Bundeslandes. Die Ausgestaltung des § 8 Abs. 2 HLPG 1970 ist aus dem Werdegang des hessischen Landesplanungssystems heraus verständlich und folgerichtig, das die Landesentwicklungsplanung sowohl unter dem Aspekt der Raumordnung, als auch dem einer integrierten Landesentwicklungs- und Investitionsplanung betrachtete. 6

5 Ähnliche (hinwirkende) Bestimmungen finden sich auch in einigen neueren Landesplanungsgesetzen. 6 IhmeIs I Köppl Vorbem. vor § 1 Rdnr. 53; Lautner, StLRegR, S. 348.

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B. Die Beteiligten der Raumordnung und Landesplanung

III. Raumrelevante Verwaltungsaufgaben der Daseinsvorsorge und privatwirtschaftliehe Unternehmensformen 1. Die Privatisierungsdiskussion Unmittelbare Verwaltungsaufgaben können auch in Formen des Privatrechts erledigt werden. Während dies bei der Ordnungs- und Abgabenverwaltung wegen des staatlichen Gewaltmonopols nur in äußerst beschränktem Umfang gelten darf, besteht bei der Leistungs- und Daseinsvorsorgeverwaltung in weitergehendem Umfang eine Befugnis, sich bei der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben privatwirtschaftlicher Formen zu bedienen.? Bund, Länder und Kommunen können diese unmittelbaren Verwaltungsaufgaben direkt in eigener Regie oder mittels Eigenbetrieben vornehmen, sie können sie aber auch in Form einer GmbH oder AG mit unterschiedlichen Anteilen betreiben. Dabei darf sich die Verwaltung durch die Wahl privatrechtlicher Rechtsformen nicht den bestehenden öffentlichrechtlichen Bindungen entziehen. Diese Fälle des sog. Verwaltungsprivatrechts haben stark zugenommen. Musterbeispiele für in solchen Rechtsformen betriebene öffentliche Unternehmen, die raumrelevante Planungen und Maßnahmen vornehmen, sind die Verkehrs-, Energie- und Wasserversorgung. Vielfältige neue Handlungs-, Gestaltungs- und Organisationsformen sind in letzter Zeit hinzugetreten. Auch die Sondervermögen des Bundes Bahn und Post sind in den letzten Jahren im Rahmen der entsprechenden Reformgesetze umstrukturiert worden. 8 Verstärkt wird - aus unterschiedlichsten Gründen - auch die Privatisierung weiterer öffentlicher Aufgaben und das Zusammenwirken von öffentlichen Vorhabensund Kapitalträgern mit privaten Kapitalgebern gefordert und betrieben. Dies betrifft auch teilweise Vorhaben, die raumrelevanten Einschlag besitzen, etwa in den Formen des public-private-partnership bei großen Entwicklungsprojekten städtebaulicher Art, bei Güterverkehrszentren oder sogar bei Schienen- und Straßen projekten. 9 2. Die Privatisierungsarten öffentlicher Aufgaben, insbesondere im Verkehrs- und Versorgungsbereich Bei der Privatisierung öffentlicher Aufgaben ist auch im Bereich der Raumordnung und Landesplanung zwischen der organisatorischen und politischen Privatisierung zu unterscheiden. Bei der organisatorisch-formalen Privatisierung wird eine Verwaltungsaufgabe aus dem hierarchischen Behördensystem lediglich aus geMaurer § 3 Rdnr. 9 ff.; Stober § 1 Rdnr. 11. Eisenbahnneuordnungsgesetz vom 27 Dez, 1993, BGBI. I 2378, und Postneuordnungsgesetz vom 14. Sept. 1994, BGBI. I 2325. - S. im einzelnen: Fromm, DVBI. 1994, 187 ff.; GramIich NJW 1994, 2785 ff. 9 S. etwa Straßenvorhaben in den neuen Bundesländern. AI