Estructura Economica Internacional

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Ramón Tamames Begoña G. Huerta

Estructura económica internacional

Ciencias Sociales Alianza Editorial

Primera edición: 1970 Undécima edición; 1987 Duodécima edición: 1988 Decimotercera edición: 1989 Decimocuarta edición: 1990 Decimoquinta edición: 1991 Decimosexta edición: 1992 Decimoséptima edición: 1993P Decimoctava edición (primera edición en Alianza Universidad Textos): 1995 Decimonovena edición (primera edición en “Manuales”): 1999

Otros libros de Ramón Tamames en Alianza Editorial: LB 90

Introducción a la Economía Española (23.a edición)

LB 785 AU 51

Introducción a la Constitución Española (8.a edición) La República. La Era de Franco (12.a edición)

AU 137

Fundamentos de Estructura Económica ( 1 1.a edición)

AU 198

Ecología y desarrollo (7.a edición)

AUT 100

Estructura Económica de España (23.a edición)

AUT 116

La Unión Europea (4.a edición)

Diccionario de Economía y Finanzas (4.a edición)

€> Begoña González Huerta © Alianza Editorial, S. A.; Madrid, 1970, 1972, 1974, 1975, 1978, 1980, 1982, 1984, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1995, 1999 Calle Juan Ignacio Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; teléf. 91 393 88 88 ISBN: 84-206-8187-3 Depósito legal: M. 4.158-1999 Fotoeomposición Impresión:

efca, s . a .

c o i m o f , s ,a .

C/ Acero, 1. Polígono Industrial «Finanzauto» 28500 Arganda del Rey (Madrid) Printed in Spaín

índice general

Nota preliminar del autor a la decimonovena edición (1 9 9 9 )...............................

15

Nota preliminar a la primera edición (1 9 7 0 ) ................................... ..........

17

Primera parte

Economía internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo 1.

E l proceso de form ación de la econom ía m u n d ia l .................................... 1.1 Los albores del comercio internacional....................................................... 1.2 La formación de los imperios coloniales...................................................... 1.3 La hegemonía británica y la era del librecambio......................................... 1.4 La erosión del librecambio y la génesis del bilateralismo........................... 1.5 La estructura y la institucionalización de la economía internacional....... 1.6 El nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)............ 1.7 Las comisiones económicas de la ONU...................................................... 1.8 Los grandes problemas de la actual estructura económica internacional.. 1.9 Sistemas económicos.................................................................................... 1.9.1 El capitalismo.................................................... .................................. 1.9.2 El socialismo...................................................................................... 1.10 Niveles de desarrollo..................................................................................... 1.11 Áreas de gravitación en la economía mundial.............................. ..............

27 27 28 31 33 36 37 39 40 40 42 43 45 47

Estructura económica internacional 1.12 1.13

Globalismo..................................................... ............. .................................. Cuestiones puntuales de la organización internacional.............................

49 51

Segunda parte

Cooperación económica internacional: FMI, BIRF, GATT, UNCTAD 2.

L os 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

orígen es de la cooperación econ óm ica in tern a cio n a l.................... Las formas de relación económica entre las naciones................................ Una tensa postguerra.............................................. ............ ......................... La doctrina Traman.............................................................................. . La génesis del Plan Marshaü.............................................. ......................... . Del Plan Marshall a Ja Alianza Atlántica y al Pacto de Varsovia............... El funcionamiento económico del Plan Marshall..................................... Las consecuencias del plan para la cooperación europea ........................... El G-7, como directorio económico mundial................................................

57 57 60 62 63 65 66 68 70

3.

E l sistem a m onetario internacional: el F M I ............................................... 3.1 Del fin del Patrón Oro a la creación del Fondo Monetario Internacional... 3.2 Las normas básicas del FMI antes de la I Reforma,................................... 3.3 La actividad financiera del FMI hasta 1969................................................. 3.3.1 El FMI como fuente de recursos ordinarios y de créditos «stand by»................................... ....................................... ............................ 3.3.2 Fuentes adicionales de recursos: créditos swap y Club de los Diez... 3.4 El sistema monetario internacional dirigido: el Patrón Dólar...................... 3.5 La reforma del FMI. Los Derechos Especiales de Giro (DEG)................ 3.6 Un escenario cambiante............................................................................... 3.7 El oro en la crisis monetaria internacional...... ...... ...................................... 3.8 El déficit de la balanza de pagos de EE.UU ................................................ 3.9 Las devaluaciones del dólar de 1971 a 1973............................... ................. 3.10 La preparación de la reforma del sistema monetario internacional; el Comité de los Veinte (1972-1974) y la Asamblea del FMI en Nairobi (septiembre de 1973)................................................................................... 3.11 Las recomendaciones del Comité de los Veinte............ .............................. 3.12 Las Asambleas del FMI de 1974 y 1975; nuevos Comités,aumento de cuotas y desmonetización del oro, y las Reglas de Jamaicade 1976.. 3.13 Las fluctuaciones del dólar (1976-1990)............ .......................................... 3.14 Cuotas y formas de financiación del FMI..................................................... 3.14.1. Servicios ordinarios............................................................ ............. 3.14.2. Servicios especiales.......................................................................... 3.14.3. Asistencia de emergencia................................................................ 3.14.4. Servicios para los países de bajo ingreso....................................... 3.14.5. PPME...... ......................................................................................... 3.15 El FMI en los años 80 y 90................................................... ......................... 3.15.1. Deuda externa.................................................................................. 3.15.2. Nuevos socios............................................ ..................................... 3.16 Sobre el futuro del FM I....... ..........................................................................

77 77 80 82 82 84 84 85 88 89 96 98

100 103 105 107 108 111 112 113 113 114 115 115 115 116

índice general 3.17 Comités y Grupos dentro del FMI............. .................................................. 3.17.1 Comité Interino................................................................................ . 3.17.2 Comité de Desarrollo.................................................... ................... 3.17.3 Grupode los Diez............................................................................. 3.17.4 Grupode los Veinticuatro.................................... .......................... 3.17.5 Grupode los Cinco......... ................................................................. 3.17.6 Grupode los Siete........................................ .................................. 3.18 El Banco de Pagos Internacionales................................................................ 3.19 La compleja envolvente financiera mundial................................................. 3.20 La crisis asiática...................................................... ........... ............................ 3.21 Globalizacíón y cuestiones monetarias........................... ............................ 3.22 Moneda mundial y agencias monetarias...................................................... 4. Financiación del desarrollo: el B IR F y los dem ás m ecanism os in­ tern acion ales....... ........................................................... 4.1 El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)................. 4.2 Los organismos conexos del BIRF: IDE, CFI, AIF y OMGI..................... 4.3 Otros organismos y entidades internacionales de asistencia financiera y técnica al desarrollo............... ........... ........................................................... 4.4 El endeudamiento del Tercer Mundo........................................................... 4.5 El Plan Brady............... ....................................... ............. ........................... 4.6 Club de París y nuevas iniciativas en la deuda externa............... ............ . 4.7 Otras cuestiones sobre el BIRF; proyectos y medioambiente................... 4.8 El acuerdo multilateral sobre inversiones (AMI)......................................... 4.9 El futuro del BIRF......................................................................................... 5. C om ercio de bienes y servicios: G A T T /O M C ............................................. 5.1 Protección y arancel de aduanas......... .......................................................... 5.2 Los antecedentes inmediatos del GATT....................................................... 5.3 La redacción del Acuerdo General.................................... .......................... 5.4 El funcionamiento del GATT. La cláusula de nación más favorecida y las negociaciones arancelarias............ ............................................................... 5.5 Los países menos desarrollados (PMD) en el GATT.................................. 5.6 La VII Conferencia del GATT (Ronda Tokio)............................................ 5.7 El GATT en los años 80 y 90. La Ronda Uruguay............................. .... 5.8 El acuerdo de Marrakech y la Organización Mundial de Comercio.......... 5.9 La OMC en acción......................................................................................... 6. C om ercio y desarrollo: la UNCTAD y las relaciones N orte/Sur. El N uevo O rden E conóm ico Internacional (N O E I)..................... .......... ...... 6.1 La Conferencia Mundial............................................................................... 6.2 Los productos básicos en la UNCTAD. El Fondo Común de Materias Primas............................................................ ........... ................................... 6.3 Comercio de manufacturas; el sistema de las preferencias generaliza­ das (SPG) del grupo de los 7 7 ........ ........................................................... 6.4 Transacciones invisibles y nueva financiación para los países menos de­ sarrollados............................... . 6.5 Transporte marítimo y fletes en el comercio internacional........................

117 117 118 118 118 118 119 119 120 120 125 126

129 129 134 136 142 144 146 149 151 152 155 155 157 159 160 164 165 168 171 175

179 179 182 185 187 189

Estructura económica internacional 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14

Tercera UNCTAD (Santiago de Chile, 1972).............................................. Cuarta UNCTAD (Nairobi, 1976)................................................................. Quinta UNCTAD (Manila, 1979).................................................................. Sexta UNCTAD (Belgrado, 1983)................................................................ Séptima UNCTAD (Ginebra, 1987).............................................................. Octava UNCTAD (Cartagena de Indias, 1992)............. ............................ Novena UNCTAD (Mitrand, 1996)............................................................ Las relaciones Norte-Sur. NOEI................................................................... Los países menos avanzados (PMA)...........................................................

191 192 194 194 195 196 197 199 202

Tercera parte I n te g r a c ió n e c o n ó m ic a 7.

8.

El proceso de integración e co n ó m ic a ........................................................... 7.1 El significado y las formas de la integración económica............................. 7.1.1 Preferencias aduaneras........................................................................ 7.1.2 Zonas de libre comercio..................................................................... 7.1.3 Uniones aduaneras.............................................................................. 7.2 Ventajas generales de la integración económica......................................... 7.2.1 Economías de escala.......... ............................................................... 7.2.2 Intensificación de la competencia ........ ........................................... 7.2.3 Atenuación de los problemas de pagos internacionales................. 7.2.4 Posibilidad de desarrollar nuevas actividades difíciles de empren­ der aisladamente................................................................................. 7.2.5 Aumento del poder de negociación................................... .............. 7.2.6 La formulación más coherente de la política económica nacional... 7.2.7 La integración económica y las transformaciones estructurales... 7.2.8 La aceleración del ritmo de desarrollo y el logro de un alto nivel de empleo............................................................................................ 7.3 La difusión del proceso de integración................................ ........................ 7.4 Cooperación más integración: el escenario global....................................... Integración en Europa (I). D e la CEE a la U nión Europea (U E ). La E F T A .................................................................................................. ..................... 8.1 La génesis del Mercado Común Europeo..................................................... 8.2 La lógica del Tratado de Roma....... .............................................................. 8.3 El principio de supranacionalidad en la CEE......................... ..................... 8.4 La unión aduanera......................................................................................... 8.5 La formación del Mercado Común Agrícola y la PAC I a III.................... 8.5.1 Primeros pasos.................................................................................... 8.5.2 La PA C I.............................. ........................ ..................................... 8.5.3 La PAC II........................................................................................... 8.5.4 La PAC III....... .................................................................................. 8.6 La libre circulación de factores.......................... ........................................... 8.7 La idea evolutiva del Parlamento Europeo.................................................. 8.8 El Sistema Monetario Europeo.................................................................... . 8.9 Las Instituciones de la U nión........................................................................

207 207 209 211 212 213 214 215 215 215 216 216 217 218 219 219

223 223 225 226 228 231 231 232 233 235 237 239 242 244

índice general 8.10 El Acta Única Europea (AUE) y el ajuste de la Comunidad(1982-1987) 8.10.1 El A U E ............................................................................................. 8.10.2 El Mercado Interior Único (M IU)................................................. 8.10.3 La nueva política presupuestaria.................................................... 8.10.4 La reforma de los Fondos Estructurales........................................ 8.11 El Tratado de Maastricht...................................................................... 250 8.11.1 Ratificación del Tratado.................................................................. 8.11.2 Grandes objetivos y nuevas instituciones...................................... 8.11.3 Ciudadanía de la Unión................................................................... 8.11.4 Políticas de la Unión....................................................................... 8.11.5 Defensa y Seguridad....................................................................... 8.12 Previsiones sobre la Unión Monetaria (U M ).............................................. 8.13 El funcionamiento de la EFTA........ .................... ..................................... 8.13.1 El desarme intrazonal.................... .................................................. 8.13.2 Otros aspectos de la EFTA............................................................. 8.14 Las negociaciones de la CEE con el Reino Unido, Irlanda y Dinamar­ ca y el acceso de los tres nuevos Estados miembros 8.15 Las relaciones entre la CEE ampliada y los países de la EFTAresidual.. 8.16 La ampliación de las Comunidades hacia el Sur; Grecia,España y Por­ tugal ................................. . 8.17 La formación del Espacio Económico Europeo......................................... 8.18 La cuarta ampliación (1995)........................................................................ 8.19 Los convenios de Lomé y los ACP.......................................................... . 8.20 Las relaciones mediterráneas de la UE: el Euromed.............................. .. 8.21 Nuevas ampliaciones y comercio más fluido.............................................. 8.22 La CIG’96 y el Tratado de Amsterdam....................................................... 9.

Integración económica en Europa (II). El fracaso del COM ECON y el futuro de Europa Central y O rien ta l............................................................... 9.1 Introducción................................................................................................... 9.2 La evolución del COMECON....................................................................... 9.3 Los insolubles problemas del COMECON................................................. 9.4 La agonía final del COMECON y el futuro de la Europa delCentral y Oriental.................................................................. ............ .......................... 9.5 Una reflexión fin al............................................ .........................................

10. In teg ra ció n eco n ó m ica en las A m érica s (I): FT A , TLC» A L C A , M C C A ..................................................................................... ............................... 10.1 El Acuerdo de Libre Comercio Canadá/EE.UU.......................................... 10.2 La Iniciativa por las Américas y las negociaciones: el TLC y la Confe­ rencia de Miami.............................................. . 10.2.1 El proyecto TLC.............................................................................. 10.2.2 Los contenidos del TLC........................................... ....................... 10.2.3 El efecto tequila....................................................... .................... . 10.2.4 La experiencia mexicana del TLC................................................... 10.2.5 La ALCA/FTAA.............................................................................. 10.2.6 ¿Es posible la TAFTA?........................................................ ...........

247 247 248 249 249 251 251 252 252 252 253 256 258 259 260 262 263 264 265 265 266 267 269

271 271 272 275 277 279

283 283 286 286 287 288 288 289 290

Estructura económica internacional 10.3 El Mercado Común Centroamericano (MCCA)......................................... 10.3.1 Construcción de la Tarifa Exterior Común....... ............................. 10.3.2 Desarme arancelario y contingentarlo............................................ 10.3.3 Política comercial común................................................................. 10.3.4 Regímenes de industrias centroamericanas de integración y de incentivos fiscales uniformes........................................................... 10.3.5 Balance del Mercado Común Centroamericano............................ 10.3.6 El MCCA y su futuro........................................................................ 11.

12.

291 294 295 295 296 297 299

In te g r a ció n e co n ó m ic a en las A m érica s (II). A L A L C , A L A D I, C A N , G -3, M E R C O SU R , A L C S A ......................................... ....................... 11.1 Los antecedentes de la ALALC...................... ............................................. 11.2 El funcionamiento de la ALALC.......... ....................................................... 11.2.1 Listas nacionales.................................. ............................................ 11.2.2 Lista común....................................................................................... 11.2.3 Supresión de restricciones cuantitativas y acuerdos de complementación........................................................................................... 11.2.4 Tratamiento más favorable a los países de menor desarrollo rela­ tivo..................................................................................................... 11.2.5 Problemas monetarios...................................................................... 11.3 Un balance general de la ALALC................................................................. 11.4 Crisis y replanteamiento de la ALALC. La Asociación Latinoameri­ cana de Integración (ALADI)................................. .................................... 11.4.1 Generalidades de la ALADI............................................... ............ 11.4.2 Organización institucional................................................................ 11.4.3 La experiencia de la ALADI....................................................... 11.4.4 El TLC y la ALADI.................................................................... . 11.4.5 El Grupo de los Tres (G-3)........................... ................................. 11.4.6 El fiituro de la ALADI.................................................................... 11.5 El Mercosur............................... ..................................................................... 11.5.1 El Mercosur en acción........................ ......................... .................. 11.5.2 Expansión y problemas del Mercosur............................................. 11.5.3 Del Mercosur a ALCSA................................ ................................. 11.6 La Comunidad Andina (CAN)........................................................ ............. 11.6.1 Órganos del Acuerdo...................................................................... 11.6.2 Armonización de las políticas económicas y coordinación de los planes de desarrollo.............................. .................................... 11.6.3 Programación industrial.............................................................. . 11.6.4 Programa de liberación..................................................................... 11.6.5 Otros aspectos................................................................................... 11.6.6 El Pacto Andino en funcionamiento.............................................. 11.6.7 El futuro de la CAN......................................................................... 11.7 La Organización de Estados Iberoamericanos (OEI)...................... ...........

324 324 324 325 325 327 329

Integración económ ica en las A m éricas (III). El área del C a rib e.......... 12.1 Introducción y zonificación del área............................................................ 12.2 La estructura organizativa de CARIFTA........................ ............................. 12.3 Objetivos y organización.......... .......................... .........................................

331 331 335 335

305 305 308 308 309 309 310 310 311 312 312 314 314 315 317 317 318 319 320 322 322 323

índice general 12.4 12.5 12.6

13.

14.

Liberación comercial................................................. ........................... ...... Política industrial............................. ........................................ ................... Integración en el Caribe.............. ........................ ......................................... 12.6.1 El CARICOM.................................................................................... 12.6.2 Nuevos socios y proyectos .............................................. ................ 12.6.3 LaAECA................................................ ..........................................

336 336 337 337 339 340

C ooperación e integración en Á frica................................... ....................... 13.1 Una casuística creciente................................................................................ 13.2 La Comunidad Económica de África Oriental (CEAOR).......................... 13.3 La cooperación en África Oriental y Austral: SADCC, SADC, PTA y COMESA........................................................................................ ............... i 3.4 Integración en África Occidental: la CEAO y la ECOWAS o CEDEAO........ 13.5 La Comunidad Económica de África Central (CEEAC)................ .......... 13.6 La CFA, agencia monetaria basada en el euro............... ...................... . 13.7 La Comunidad Económica Africana (CEA)................................................ 13.8 Otras organizaciones africanas de cooperación e integración.................... 13.9 Algunas consideraciones africanas globales......................... .....................

343 343 343

A sia 14.1 14.2 14.3

14.4 14.5 14.6

14.7

/ Pacífico: cooperación e in teg r a c ió n ............................................. . El gran espacio Asia / Pacífico.................................................................... Próximo y Medio Oriente.............................................................................. Asi a Meridional.......................................................... ................... ............ 14.3.1 El fraccionamiento de un Imperio................................................... 14.3.2 Demografía galopante y problemas ancestrales........................... 14.3.3 Cooperación, integración y efecto invernadero............................. ASEAN, NICs y dragones......................................................................... . La APEC............................... ...................................................... ................. Australia, Nueva Zelanda y el Pacífico.... .................................................. 14.6.1 ANZCERTA...................................................................................... 14.6.2 SPARTECA............ ..................................................................... . El Área del Río Turnen................................................. ..............................

346 349 350 352 352 354 355 359 359 361 362 362 363 365 366 369 372 372 373 373

Cuarta parte

Grandes temas actuales de La estructura económica internacional 15.

E m presas M u ltin a c io n a le s............................................................... ................ 15.1 Antecedentes................................................................ ............................... 15.2 Características básicas de las EMNs................................. ............. ........... 15.3 Las empresas multinacionales y la Trilateral............................................. 15.4 Clases de EMNs. Previsiones sobre su futuro............................................. 15.5 El control de las EMNs................................................................ ...... ......... 15.6 El código de conducta de la OCDE para las empresas multinacio­ nales................................................................................................. ............... 15.7 Las 1.000 mayores de 1998..................................................... ................... 15.8 Organizaciones económicas transnacionales.... ........................................

377 377 378 380 382 382 383 383 387

Estructura económica internacional 16.

Población y alim entación m u ndial................................. .............................. 16.1 Un modelo de población................................................................................ 16.2 La evolución demográfica desde el siglo xvm ............................................ 16.3 La explosión demográfica y el futuro de la población mundial.......... . 16.4 Alimentación y población............................................................................. 16.4.1 Superficie agrícola.............. .............................................................. 16.4.2 La revolución verde y la agrogenética................... ......................... 16.4.3 Nuevas fuentes de alimentos............................................. ............... 16.4.4 La Conferencia de la Alimentación................................................ 16.5 Control de la natalidad............................ ...................................................... 16.6 ¿Crecimiento cero de la población?.............................................................. 16.7 Las conferencias demográficas de Bucarest y México(1974-1984).......... 16.8 Una estrategia demográfica........................................................................... 16.9 La Conferencia de El Cairo 1994........................................................... . 16.10 Otras megaconferencias: Cumbres Social(Copenhague) y de la Mujer (Pekín)............................................. ................. ............................................

391 391 393 397 399 402 402 404 405 406 408 409 410 414 414

17.

C uestiones en ergéticas.......................................................................... .............. 17.1 La crisis energética de 1973. Los orígenes del problema........................... 17.2 El reparto de la producción y el consumo.............................. .................... 17.3 Las multinacionales. Breve historia delas Siete Hermanas............................ 17.4 El segundo choque petrolero ................. ...................................................... 17.5 La respuesta a la OPEP: la Agencia Internacional de la Energía (A IE)..... 17.6 El declive de la OPEP.................................................................... ................ 17.7 La crisis del Golfo 1990. Similitudes y diferencias con 73/74 y 79/80 .... 17.8 Las energías alternativas...................................... ............ ........................... 17.9 Cambio climático y Gaia...............................................................................

417 417 418 420 422 423 424 425 428 431

18.

Fluctuaciones económ icas: 1 9 2 9 ,1 9 7 3 ,1 9 8 9 /9 3 ,1 9 9 8 ........ ................... 18.1 Introducción................................................................................................... 18.2 La crisis de 1929................................................. ........................................... 18.3 El mecanismo de la crisis de 1973................................................................ 18.4 Las tres fases de la crisis..... ......................................................................... 18.5 La naturaleza de la crisis................. ....................................................... . 18.5.1 Estanflación................................ ...... ....... .................. ..................... 18.5.2 Los amortiguadores............................................. ............................ 18.5.3 El Tercer Mundo............. ................. .... ........................................... 18.5.4 Límites al crecimiento..................................................................... 18.6 Recuperación e incertidumbre.................................................................. 18.7 La Guerra del G olfo........................ ...................................... ....................... 18.8 La difícil recuperación de los años 90............. ............................................ 18.9 La crisis del 98 ..............................................................................................

435 435 437 443 445 448 448 449 451 452 453 455 456 457

Quinta parte

Las grandes potencias económicas 19.

L as grandes poten cias econ óm icas. C aracterísticas d iferen cia les..... 19.1 Los protagonistas mundiales..................................... ........... .......................

465 465

índice general 19.2 Las superpotencias............................................................. ......................... 19.3 La lista de espera.......... ................................................................. ...............

467 468

20. E stados U nidos de A m é r ic a .............................................................................. 20.1 Datos básicos. El «Melting Pot» y el «American Way o f Life»................ 20.2 Las raíces del crecimiento económico de EE.UU........................................ 20.3 El Nuevo Estado Industrial (NEI).............................. ........................ ......... 20.4 EE.UU. en los años 9 0 ............................................................... .................. . 20.5 Impotencias y ambiciones de Clinton........................................................... 20.6 La larga onda de crecimiento........................................................................

471 471 472 474 479 481 483

21.

N a cim ien to, p od erío y d esm o ro n a m ien to de la U R S S . L a nueva R u s ia ........................................................................................................................ 21.1 El nacimiento del primer Estado socialista............. ............. ...................... 21.2 El Comunismo de Guerra y la NEP.............................................................. 21.3 La planificación: los primeros planesquinquenales y la colectivización de la agricultura................................. ........................................................... 21.4 La guerra 1941-1945...................................................................................... 21.5 La reconstrucción. Cuarto y Quinto Plan Quinquenal................................ 21.6 La era de Jruschov ......................................................................................... 21.7 Un socialismo anquilosado.......................................................................... 21.8 La URSS en los años 80: perestroika y glasnost.................................. . 21.9 La difícil transformación................................................................................ 21.10 El desmoronamiento de la URSS....................... ......................................... 21.11 La primera transición................................................................. .................. 21.12 La gran crisis financiera del 9 8 ........................................................ ...........

490 491 492 493 495 497 498 500 501 504

22.

J a p ó n ......................... .............................................. ................................................ 22.1 El despertar de un nuevo Japón................................................................... 22.2 Una población «diferente».................................................. ......................... 22.3 Una tasa de inversión «singular»................................................. ................ 22.4 La asimilación tecnológica............................................................................ 22.5 La imbricación Estado-industria................................................................... 22.6 ¿Desarrollo indefinido?.................................. ..... ........................ ................. 22.7 Japón hacía el siglo xxi................................................. ................... ............ 22.8 Japón en la crisis asiática..............................................................................

509 509 512 513 514 515 516 518 520

23.

R epública Popular C h in a .................................................................................. 23.1 De gran Imperio a país semicolonial............................................................ 23.2 La larga guerra civ il....................................................................................... 23.3 La condición humana en la estructuraeconómica anterior a la Revolu­ ción 23.4 El triunfo comunista y la política de aislamiento de China............ ........... 23.5 Las grandes transformaciones de la Revolución.............................. ........... 23.5.1 La reforma agraria............................ ................................................ 23.5.2 La industrialización y el «GranSalto Adelante» (GSA)................. 23.6 El significado de la «Revolución Cultural».............................. ........... ...... 23.7 La política de modernizaciones y la teoría de losdos sistemas..................

523 523 525

487 487 489

528 529 530 531 533 538 540

Estructura económica internacional 23.8 China y su futuro.................................................................................. ........ 23.9 China después de Den Xiaoping............................................................... 23.10. Las relaciones E E.U U ./C hina.................................................................

544 547 548

índice de siglas...................................................................................................................

553

índice de nom bres.

561

Nota preliminar del autor a la 19.a edición (1999)

Agotada la anterior edición de este libro, en esta decimonovena he introdu­ cido una serie de ampliaciones y actualizaciones que rápidamente paso a resumir. Dentro del área de cooperación, se han revisado todos los capítulos, y muy especialmente los referentes al FMI, BIRF, UNCTAD y OMC, para in­ cluir los muchos cambios habidos desde 1995. En cuanto a los procesos de integración, que son altamente dinámicos, se han puesto al día. De hecho, se ha reconstruido la parte final, dedicada a la Comunidad Europea, desarrollándose con amplitud lo concerniente a tres cuestiones; ampliación desde 1998, etapas finales de la Unión Monetaria, y preparación y Tratado de Amsterdam. En lo concerniente a integración de las Arnéricas, se ha hecho un amplio reajuste de textos, con su aspecto más novedoso en el espacio que se dedica al Tratado de Libre Comercio (TLC) Canadá/EE.UU./México, al igual que las previsiones sobre la integración hemisférica global; en medio de una proñisa superposición de proyectos: ALADI, Comunidad Andina, Mercosur, Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), Mercado Común Centroamericano, Grupo de los Tres, Caricom, Asociación de Estados del Caribe, etc.; con toda suerte de conexiones bilaterales, en lo que es un con­ tinuo tejer y destejer ya camino de la ALCA para todo el continente. También en el marco de las cuestiones de integración, se dedica mayor atención a los acuerdos y proyectos en el área africana que en esta edición tiene un capítulo ad hoc. Y lo mismo ha sucedido con el pujante escenario

Estructura económica internacional

de Asia y ei Pacífico, dentro del cual va ganando fuerza el vasto movimien­ to integratorio de la ASEAN, ya en línea de incorporar no sólo a Vietnam, sino también al resto de Indochina (Camboya y Laos), además de Myanmar (Birmania), y mirando al ensanchamiento hacia el sur en un engarce muy promisorio con Australia y Nueva Zelanda. Se ha dedicado igualmente renovada atención a ver cómo progresan los esquemas de cooperación a escala de todo el gran Océano de Balboa, con la APEC; en que parece el definitivo desplazamiento del centro de gravita­ ción económico mundial a la Orilla Asiática del Pacífico, por mucho que en Europa no nos queramos enterar. Se examinan, además, las tendencias actuales en materia de población, y las últimas novedades sobre multinacionales, asuntos energéticos, y ciclos. En la última parte del volumen, sobre grandes potencias, he puesto al día los capítulos de Japón, y China. Y se han actualizado, dándole más ex­ tensión, el concerniente a EE.UU., para apreciar el estado.de la economía norteamericana; análogamente se ha hecho con la ex URSS, a fin de anali­ zar las derivaciones económicas conducentes a la grave crisis del 98. En la preparación de esta nueva salida de mi libro, me han ayudado, como siempre, mis secretarias María Dolores García Camacho y Nuria Me­ rino, durante los meses del tórrido verano del 98; y Mónica López, Silvia Aparicio Obregón y Antonio Rueda, me prestaron su colaboración en algu­ nos trabajos de preparación de estadísticas. A todos ellos, mi reconocimien­ to. Especial agradecimiento debo a Begoña González Huerta, que ha super­ visado toda la edición y que de hecho ha llegado a convertirse en coautora, por lo cual aparece en la portada al lado de mi nombre. Por último, para terminar esta nota preliminar, debo expresar mi agrade­ cimiento a los muchos profesores y estudiantes que utilizan estas páginas; y no sólo por el honor que me hacen, sino también por las muchas observa­ ciones que van remitiéndome, que contribuyen al propósito de mantener en la mejor forma posible «Estructura Económica Internacional», ya de cara al último año del siglo, en el umbral del nuevo milenio, que, como quien dice, ya está ahí. Universidad Autónoma de Madrid, 1 de febrero de 1999 Ramón Tamames

Nota preliminar a la primera edición (1970)

Al escribir Estructura Económica Internacional, el autor ha querido incor­ porar al acervo de la letra impresa buena parte de las experiencias que tuvo ocasión de adquirir durante algo más de diez años de vida profesional como economista consultor en Iberoamérica y como funcionario público en su propio país y en misiones en el extranjero. Alguna vez me atreví a exponer el punto de vista de que al terminar la formación en la Universidad, paulatinamente, llevados por la vocación, va­ mos perdiendo nuestra original libertad de elección para, de forma cada vez más acentuada, ir centrando nuestra atención en un quehacer propio que sólo lo imponderable podría forzamos a abandonar. Esto que escribía, hace ya tiempo, se ha convertido en una realidad, y es ese propio quehacer el que sigue ofreciendo amplias posibilidades, nuevas vías de penetración. Afortu­ nadamente, para algunos por lo menos, el trabajo no es tan sedentario como para convertimos en elementos perfectamente estáticos y cabalmente segu­ ros de estar en una cierta posesión de la verdad. En gran manera, es una alegría el llegar a lo que Dante llamaba «la mi­ tad del camino de nuestra vida» y constatar que efectivamente sigue ha­ biendo caminos, a primera vista oscuros, por los que adentrarse. Y también resulta alentador comprobar que en lo profundo del cerebro sigue ardiendo la llama de la inseguridad, de la duda y de la búsqueda, no ya de una razón absoluta, que tal vez no exista, pero sí de la razón nuestra y de hoy, la única que puede propiciamos la conciencia de que vivimos y que no simplemente vegetamos.

fcstructuia econo mica internacional

La raíz de esa duda, el origen de esa llama y la base de la razón que bus­ camos pueden estar, en su mayor medida, en la certidumbre de hallamos in­ mersos en una época en la que ya se vislumbra como próximo, lo que tal vez ha de ser el definitivo despertar de la Humanidad, el final de su larga Prehistoria de luchas y contiendas. Un primer indicio de ello: el sistemático recurso a argumentos con base en las tinieblas del pasado, y las viejas in­ tenciones oscurantistas que todavía perviven, ya no son admitidos en acti­ tud pasiva o impasible. Incluso en los lugares más remotos, donde en apa­ riencia aún rigen en su plenitud las viejas ideas, está germinando la simiente de la rebeldía contra el atraso que atenaza a la sociedad con base en el privilegio, la hegemonía y la represión. Claro que la empresa en que hoy se debate el mundo, para la conquista de las definitivas libertad y solidaridad del hombre con sus hermanos, no es tarea fácil. Todo alumbramiento supone un esfuerzo, y éste, la máxima es­ peranza, no será una excepción. Pero la meta está clara, y el enemigo co­ mún, por doquier, se halla identificado o en trance de serlo, y así, el impe­ rialismo, el dominio colonial, las aspiraciones de control y la pretensión de detentar una absoluta superioridad no tienen otro remedio que disfrazarse con ropajes más sutiles. Esa pérdida del orgullo de antaño, del que tan fre­ cuentemente se hacía gala al recurrir al uso de la fuerza y al oprimir al más débil —por el mero hecho de serlo y para que no llegase a contar con sufi­ ciente fuerza propia—, es una señal bien indiciaría de que la «moral» de los viejos baluartes está muy degradada. El reducto es, sin duda, mucho menos fuerte de lo que desde fuera pensamos casi siempre. Podrá decirse que todo lo anterior no pasa de ser un simple ejercicio de autosatisfacción para «ver» el futuro en la forma en que uno mismo lo de­ sea o pretende desearlo. Y hasta cierto grado, ello es verdad. Pero tampoco debe dejarse caer en el olvido que la visión y la conciencia de la inevitabilidad del cambio va haciéndose cada vez más general; de modo que si en el pasado esa esperanza aún podía llamarse utopía, hoy se presenta como algo muy verosímil. Incluso existen bases objetivas para fundamentar lo que ya difícilmente cabría calificar de mera intuición, y todas ellas tienen como base común un hecho bien ostensible: el hombre, en su desarrollo social, se ha acercado a sus propios límites, a unas barreras que no podrá sobrepasar en la misma secuencia incambiada de lo que fue su comportamiento hasta ahora. La aceleración tecnológica podrá alejar temporalmente esas barre­ ras, pero los límites, inexorablemente, acabarán por hacerse efectivos. En tres casos, diferentes, esto parece claro. El progreso de las ciencias médicas y de la sanidad establecen una pri­ mera limitación, y resulta tan puramente obvia, que al margen de su posible discusión va quedando más y más menguado. La Humanidad no podrá se­ guir creciendo como lo ha hecho en los últimos tres decenios. Y no simple­ mente porque en una o dos generaciones no vaya a haber recursos para to­

Nota preliminar del autor a la 1.a edición

dos. A un plazo, digamos de cincuenta años, el problema de los medios para sobrevivir podrá seguir resolviéndose, por lo menos al mediocre nivel de sobrevivencia que hoy padece la mayoría de los humanos. A más largo plazo, ni siquiera eso resultará posible. Así pues, el control de la natalidad, más o menos tarde, tendrá que generalizarse. Y es que, además, ese control se presenta ya actualmente como la única forma posible —en una sociedad donde los medios de información de masas hacen los contrastes más duros y menos soportables de resolver los problemas que atenazan a la mayoría de los hombres: vivienda, educación, cultura, libertad... En una sociedad humana de vidas mediocres, de trabajo envilecido, de sordidez social, ¿serí­ an alcanzables tan elementales objetivos? La respuesta no puede ser más que negativa. De hecho, tal es el trasfondo de buena parte del subdesarrollo económi­ co; y en tanto que los pueblos que pretenden desenraizarse de su atraso no tomen conciencia de ello, lo mejor de sus propios sacrificios tendrá frutos muy poco alentadores. La planificación, la ayuda financiera compensatoria o complementaría, la asistencia técnica y los demás aspectos de la coopera­ ción económica internacional —que estudiamos pormenorizadamente en este libro— seguirán siendo meros paliativos al problema, o a lo sumo, un óbolo asistencial, que incluso será preciso «agradecer» de muchas y confu­ sas maneras. Podrá pensarse que con estos argumentos estamos alineándonos con tur­ bios propósitos imperialistas de que el Tercer Mundo crezca menos rápida­ mente; o que establecemos una conexión igualmente oscura con un proble­ ma secundario en relación con la verdadera clave, hoy, de los países subdesarrollados: su lucha para salir del subdesarrollo, una lucha dirigida ante todo contra el imperialismo. Ni una ni otra cosa podrán argüirse con una base consistente. ¿Qué no pueden preferir los elementos más «tradicionales» del mundo desarrollado, sino un «Tercer Mundo» numeroso, prolífico, que con su amplio ejército de reserva y sus problemas sin fin trabaje para ellos barato, en la gama de pro­ ductos con menor valor añadido; y que además les compre los productos más «sofisticados» de la industria a altos precios? ¿No es ésta la situación actual y no es la que tiende a acentuarse? La vieja máxima tantas veces ci­ tada —para justificar una prole abundante—, «cada hijo viene al mundo con un pan bajo el brazo», sólo es verdad ahora para el capitalista con rela­ ción a las masas trabajadoras, y para los países industriales respecto a los del Tercer Mundo. Todo lo anterior podremos comprobarlo al ocupamos en diversos capítulos de este libro de temas como las fluctuaciones de los pre­ cios de los productos básicos, y de las condiciones de los créditos «ligados» que los países industriales conceden a los menos desarrollados con altos beneficios, y pasando, además, por filántropos. Por otra parte, no parece que haya de ser fácil —o incluso simplemente posible— ganar la dura lucha para el desarrollo basándose en una extraña

Estructura económica internacional

estrategia del número y no de la calidad y la precisión. ¿No se encubren en cierto modo los verdaderos problemas de los pueblos en subdesarrollo cuando se velan las consecuencias del ingente efectivo de sus masas cre­ cientes, de tal forma que su organización y culturalización se hacen tam­ bién crecientemente difíciles? ¿No se está posponiendo la solución de sus problemas y el aplazamiento de una fraternidad en la libertad cuando se menosprecia la antinomia —en buena parte real— de número y calidad, de proliferación y de calidad de vida material y espiritual? Éste es, sin duda, uno de los problemas fundamentales del desarrollo hoy, muchos de cuyos aspectos económicos estudiamos en estas páginas, pero que sin aclaraciones previas como las que hemos hecho quedarían ine­ vitablemente faltos de gran parte de su verdadero sentido. Profundizando también puede asegurarse que la propia forma del creci­ miento, determinada por el modo de producción, habrá de modificarse ne­ cesariamente. Los problemas de la contaminación del medio y del progresi­ vo deterioro de los equilibrios naturales ha saltado a la luz pública y, sobre todo, ya están siendo objeto de una rigurosa euantificación, que precisa­ mente empieza a damos la medida de su extrema gravedad. ¿Podemos per­ manecer impasibles cuando se discute sobre la progresiva consunción de la atmósfera, o incluso sobre la amenaza verosímil de su misma cobertura por una sombra de vapor de agua que podría —literalmente— helar la Tierra? ¿Nos quedaremos inmutables ante la degradación de los recursos hidráuli­ cos, la exterminación de las masas vegetales regeneradoras de la atmósfera, y el envenenamiento de los eufémicamente llamados «mares libres»? Esas áreas de la Naturaleza son, todas ellas, escenarios de un derroche a escala universal que está corroyendo la base misma de nuestra vida en el planeta. La estructura del crecimiento, la organización de la producción social no podrán seguir siendo, por tanto, anárquicas como hasta ahora. A causa de la civilización moderna, tan poco civilizada en este como en otros aspectos, se ha llegado a una situación de grave riesgo, ante la cual el triunfo de la razón tiene que servir de alerta si se quiere evitar que el extre­ mo de peligro efectivamente se alcance. No son, pues, simples visionarios los que han alzado su voz para hablar de la «mundialización de los recur­ sos», una primera aproximación a una doctrina antinacionalista y universal que pronto reclamará «la Tierra para sus habitantes». Como en el caso anterior, también podrá decirse que esta preocupación «macroecológica» forma parte de una fácil literatura de evasión al uso, des­ tinada a eludir la discusión a fondo de problemas más urgentes. Nuevamen­ te aquí nos vemos acechados por la maleza de palabras y razonamientos; para desbrozarla y abrimos un camino a través de ella, habrá de recordarse que ecología y formas de producción tienen relaciones funcionales que sólo actualmente están poniéndose en claro, y que, por tanto, mientras las for­ mas de producción —y fundamentalmente la capitalista— no evolucionan

N o ta p r e lim in a r del a u to r

a la i

edición

hacia características más progresivas, todo lo que se diga sobre ecología, deterioro del medio urbanismo, etc., no pasará de ser, efectivamente, pura ciencia-ficción. Peor aún, todo podría quedarse en una sibilina actitud de oscurecimiento de la realidad, contaminándola —valga la paradoja— con una auténtica niebla de inconsistencias. Por ello, si suscitamos la cuestión es porque se halla, en fin de cuentas, íntimamente imbricada con el tema clave de los sistemas económicos. ¿Será posible una política ecológica a escala mundial en el caso de que prosiga el antagonismo de sistemas y la psicosis de crecimiento a costa de todo, de hombres y de medio y de medio-humano? La atención que se preste a estos problemas será uno de los factores que decisivamente habrán de influir en la caracterización de cuál de los sistemas ha de considerarse como el más hu­ mano y el más solidario con los intereses de todos los hombres; pues nos en­ contramos ante un elemento determinante de la forma de vida cotidiana, y es ésta la que —salvo en etapas transitorias— constituye uno de los indica­ dores efectivos para juzgar un sistema. Y a la inversa, es una exigencia del capitalismo —y del propio socialismo— la transformación profunda de esos nuevos problemas de naturaleza indudablemente social. Por otra parte, la demografía y la ecología habrán de ir imponiendo una redistribución del propio crecimiento industrial a escala mundial, ante la irracionalidad de llevarlo a cabo de forma polarizada en megalópolis ingo­ bernables en los países industriales. En el futuro eso no será posible sobre la base únicamente de lo que van convirtiéndose en falacias sobre econo­ mías de aglomeración y economías subdesarrolladas, donde la fuerza del trabajo que expulsa un campo superpoblado se hacina en ciudades cada vez más parasitarias. En resumen, tampoco el tema de la conservación y la restauración del medio es un simple intento de evasión si se plantea conectándolo estrecha­ mente con la lógica de los sistemas económicos y la necesaria reestructura­ ción del desarrollo a escala mundial, dos temas estos últimos que son am­ pliamente tratados en el presente libro. Pasamos ahora a la tercera de las grandes cuestiones que esbozan el es­ cenario en que se produce y reproduce la estructura económica internacio­ nal. Me refiero a la forma de dirimir los conflictos y tensiones internacio­ nales, que en el porvenir tampoco podrán seguirse «resolviendo» como hasta ahora, por medio de la guerra. En este caso, como en los otros dos ya señalados, la propia tecnología ha creado —medible esta vez no en térmi­ nos de explosión demográfica o en contenido en C 02 sino en megatones— un poder de destrucción que en el supuesto de desencadenarse produciría el fin de la vida y haría de nuestro habitat de ahora el «planeta silencioso» a que algunos ya se han referido. Y para que tal evento quede eliminado no bastará con seguir recurriendo —como ya se ha hecho perfectamente usual— a las guerras localizadas,

tsiiatu»u

sc u n o m ita internacional

«fácilmente controlables», pero que, aparte de su propia brutalidad y esteri­ lidad, en un momento dado podrían desatar la inmensa capacidad termonu­ clear ya almacenada y que no deja de ir en aumento. Por otra parte, es la carrera armamentista uno de los factores que más claramente están frenando el desarrollo económico mundial. Dos de las cuatro grandes potencias que estudiamos en este libro —EE.UU. y la URSS—, «invierten» todos los años alrededor de un 10 por 100 de su PNB en «defensa», mientras al mismo tiempo rehuyen el compromiso de dedicar el 1 por 100 de ese mismo PNB a la formación del proyectado Fondo de so­ lidaridad internacional en pro de los subdesarrollados. Por tanto, serían mu­ chos los argumentos esgrimibles para detener la carrera. Sobre todo, si a ello agregamos el hecho de que la multiplicidad de conflictos y tensiones locales mantienen y detraen igualmente sumas importantes —y en el fondo proporcionalmente mayores— de la magra formación bruta de capital de gran parte del Tercer Mundo. ¿De qué soluciones puede entonces hablarse a plazo medio si por doquier una gran dosis de la acumulación se dirige a crear un material ingente de destrucción y de muerte? Sería ingenuo, por supuesto, pensar que con una serie de llamamientos concatenados en favor de la paz se logrará algo. Pues la clave de la cuestión estriba en que —si bien cada vez más discutidas desde dentro y desde fue­ ra— las aspiraciones hegemónicas, las apetencias de poder nacional, etc., se mantienen vivas, incluso entre países que están dentro de un mismo sis­ tema. Sólo la amenaza del tan citado «holocausto» podrá sentar las bases de una nueva etapa en esta cuestión, abriendo así la vía hacia un desarrollo económico y social que contribuya a dar a luz una nueva estructura econó­ mica internacional. Expansión demográfica sin freno, amenaza creciente de deterioro del medio y ruptura de los equilibrios naturales y peligro atómico permanente, son tres razones para pensar que el Gobierno Mundial no puede estar ajeno..., a menos que deje de haber motivo para que, a falta de nada que go­ bernar, se haga innecesario ese Gobierno Mundial. Ciertamente podrá aseverarse que todas las reflexiones hechas hasta aquí caen prácticamente en el campo del lugar común. Quizá hubiese sido más «técnico», más «erudito» o más «científico» dedicar esta nota prelimi­ nar a temas menos sombríos y también menos generalizados en boca de los que generalmente se llaman agoreros, contestatarios y visionarios, pero que a la postre no son otra cosa que los portadores de los heraldos de una -—la primera— Revolución Mundial. Aunque esto parezca a muchos algo real­ mente utópico, el autor no se arredra a que vuelvan a decirle que es un iluso o un pesimista —los adjetivos preferidos de quienes se sienten seguros y triunfales— y poder insistir en todos los mencionados puntos de reflexión y que, a no tardar, serán la clave de una verdadera acción a escala interna­ cional.

Nota preliminar del autor a la 1/ edición

Por otra parte, era obligado, al comienzo de estas páginas sobre Estruc­ tura Económica Internacional, fijar nuestra vista en tales aspectos básicos del escenario en que inevitablemente hemos de movemos. Efectivamente, los problemas económicos que vamos a analizar, y más concretamente las relaciones de producción y de cambio a nivel internacional, están inexcusa­ blemente imbricados con los temas tan rápidamente aludidos en estas líneas preliminares. El comercio internacional, la cooperación y la integración económicas ¿podrán seguir desarrollándose en la medida necesaria y adaptándose a las nuevas necesidades sin una reestructuración del propio escenario general? Esta interrogación está explícitamente planteada en numero­ sos pasajes de la obra, y latente a lo largo de casi toda ella. Sin ese trasfondo de duda permanente, el propio libro me habría parecido un inútil ejercicio de pretendida erudición, o incluso de malévolo propósito de «con­ taminación economicista». Para terminar, quiero expresar mi agradecimiento a quienes de uno y otro modo, con trabajos previos, con información facilitada personalmente, o con indicaciones de detalle, me ayudaron en la elaboración de este traba­ jo. Sus páginas quiero dedicarlas a los amigos y compañeros de España y América que, de forma directa o indirecta, contribuyeron a las experiencias vividas por el autor y a la génesis del propio libro que ahora ve la luz. He de citar, por lo menos, puesto que es una obligación de personal gratitud, a Aniceto Moreno, Pablo Cantó y José Vidal Beneyto, en España; Modesto Seara Vázquez y Faustino Lastra, en México; José Jerez y Alberto Fuentes Mohr, en Centroamérica; Pedro Pablo Cusco y Grafila Soto, en Cuba; Se­ bastián Ravelo, en la República Dominicana; Silvio Henao, de Colombia; Salazar Cuervo, de Venezuela; Femando Eleta, Guillermo Chapman y Ra­ món H. Jurado, de Panamá; José María Aragao y Dom Helder Cámara, de Brasil; Claudio Veliz, Gustavo Lagos y Felipe Herrera, de Chile; Antonio Moncloa y Alberto Prugue, de Perú; Santiago Magariños, de Uruguay, y Felipe Tami y Nelson López del Carril, de Argentina. Espero que la lectura de estas páginas les recuerde pasadas pláticas —con puntos de vista dife­ rentes en muchos casos— y que nos sirva de enlace para nuevos encuentros en las Américas, que hoy, al nivel de noviembre de 1970, adquieren, en su denominación de «Nuevo Mundo», renovadas y esperanzadoras resonan­ cias. Málaga (Universidad de Granada), 3 de noviembre de 1970

Primera parte

Economía internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo

1.

1.1

El proceso de formación de la economía mundial

Los albores del comercio internacional

No pretendemos en forma alguna hacer la historia de las relaciones econó­ micas internacionales o del comercio mundial hasta nuestro siglo en sólo unas páginas. Pero sí puede ser interesante contar con una visión del largo proceso que desde la economía medieval condujo paulatinamente a la for­ mación de lo que desde mediados del siglo xvn ya podemos llamar merca­ do mundial; si bien, con muchas restricciones semánticas por comparación a lo que hoy conocemos con la misma expresión. Los primeros antecedentes premodernos del comercio internacional pueden fijarse (desde una óptica occidental) en el intercambio mediterrá­ neo de la baja Edad Media, en el que Génova, Venecia y Pisa ocuparon puestos relevantes a raíz de las últimas Cruzadas (siglo xm), que activaron en alto grado el tráfico en el Mediterráneo1. Esas Repúblicas italianas ser­ vían de puntos de enlace con Oriente, sobre todo para el comercio de producción de lujo (sedas, especias, plata, oro, porcelanas). Por el contrario, el tráfico generado también desde el siglo xm en Flandes se centró, desde un principio, en productos de mucho más amplio con­ sumo, prácticamente indispensables, como lana en bruto, paños y tintes.

1 Robert S. López, «Les influences orientales et l’éveil économique de TOccident», en Cahiers d'Histoire Mondiale, París, I, 1974.

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!-r-:-mas economícos y niveles de desarrollo

Sin embargo, desde sus comienzos, siempre hubo un enlace claro entre am­ bas terminales europeas de comercio. Durante mucho tiempo, en esa cone­ xión, el predominio de la plaza flamenca de Brujas (hoy en Bélgica) fue ro­ tundo, por lo menos entre 1300 y 1450. Desde Brujas partían las líneas que enlazaban con las ferias comerciales de Castilla hacia el Sur y con las ciu­ dades hanseáticas del litoral de Alemania y de Escandinavia hacia el Norte 2. Este comercio medieval de alcance europeo, o a lo más euroasiático por la vía mediterránea, alcanzó un alto grado de florecimiento a finales del si­ glo xiv, pero se vio muy afectado por la presión de los turcos desde Orien­ te, y en no menor medida por las guerras europeas del siglo xv.

1.2

La formación de los imperios coloniales

El gran salto hacia un futuro comercio mundial se habría de producir a fi­ nales del siglo xv con el avance de los pueblos ibéricos en la ruta de las In­ dias (Portugal) y de América (primeramente España). Con las exploracio­ nes y primeras factorías y zonas de colonización de ambos países ibéricos, se inició una fuerte recuperación no sólo del comercio intraeuropeo, sino que al propio tiempo nació el verdadero comercio mundial3. A mediados del siglo xvi se extendió la penetración comercial europea hasta ambas costas del Pacífico; los navios españoles hacían la ruta del Perú a Europa vía Portobelo (Panamá), y los portugueses llegaban hasta las Molucas (actualmente Indonesia), haciendo entrar en la corriente interna­ cional no sólo nuevas mercancías (las especias traídas en abundancia por los portugueses), sino sobre todo un elemento reactivador de la circulación económica: los metales preciosos, procedentes de la América española, que causaron lo que los historiadores de la Economía —y entre ellos, funda­ mentalmente, E. J. Hamilton— llamaron justamente «la revolución de los precios» 4. Sin embargo, aun con el control de extensos territorios (España) o facto­ rías ultramarinas (Portugal), las dos naciones ibéricas no supieron o no pu­ dieron convertirse en verdaderas metrópolis comerciales e industriales. La Corona portuguesa negociaba fundamentalmente a través de su «Factor» de Amberes, verdadero emporio comercial de Europa, desde donde se distri-

2 Para el interesado por esta época es muy recomendable la obra de F. Ganshof «Le Moyen Age», tomo I de la Histoire des relations internationales (dirigida por Pierre Renouvin), Hachette, París, 1953. 3 Georges Lefranc, Histoire du Commerce Mondial, PUF, París, 1965, págs. 49 y ss. 4 E, J, Hamilton, American treasure and the Price Revolution in Spain (1501-1650). Cambridge, Mass., 1943.

1. El proceso de formación de la economía mundial

huía la mayor parte de las plusvalías comerciales, reforzándose así la vieja burguesía flamenca5. Por su parte, la Corona española, no obstante los intentos de crear un centro comercial de primer rango en Sevilla —estudiada por el historiador francés Chaunu 6—, apenas pudo retener el flujo de metales preciosos al resto de Europa, fundamentalmente a Flandes e Italia, llegando sus efectos a Alemania a partir de la entronización de los Habsburgo en España. Sur­ gió así en Alemania una primera generación de grandes banqueros, como los Welser, los Hochstetter y los Fugger (conocidos en España como los Fúcares), bien estudiados en la obra de Carande 7. Las guerras de religión que se desatan con los intentos de Carlos V de frenar la expansión del Luteranismo y el poder de los reyes y príncipes del Sacro Imperio, fueron la causa —junto con la desgraciada política económica seguida en España— de este casi puro tránsito del oro americano por el suelo español. En defi­ nitiva, el exterminio de las Comunidades de Castilla por Carlos V fue el to­ que decisivo para impedir el progreso de la burguesía castellana; no en vano calificó Maravall el movimiento de las Comunidades como la prime­ ra revolución moderna en Europa. El segundo paso que había de frustrar la aspiración de convertir España en el centro del comercio mundial no tardó en darse. Se inició con la prohi­ bición de Felipe II a los «rebeldes» holandeses, autoindependizados en Flandes, de comerciar en Amberes y Lisboa (entonces bajo dominio espa­ ñol en ambos casos). La prohibición puso en marcha a una nueva potencia comercial, Holanda, que entró a saco en los establecimientos portugueses en Oriente. Y el capitalismo holandés, organizado por primera vez en la His­ toria en forma de verdaderas compañías (la más famosa de ellas la «Com­ pañía de las Indias Orientales», creada en 1602), fue el punto de arranque no sólo de un activo comercio, sino también de la creación de industrias transformadoras en los Países Bajos, que por entonces traían en jaque casi simultáneamente a España y a Inglaterra. De esta forma, el primer centro del comercio mundial pasó de Amberes a Amsterdam. Fue en esta ciudad holandesa donde en 1609 se creó el primer gran banco comercial de la Historia (el «Banco de Amsterdam»), y en don­ de ya desde 1561 funcionaba la primera Bolsa de Valores. Amsterdam se convierte de esta forma en una metrópoli comercial de ámbito mundial, en la que desempeñaban un importante papel los judíos sefarditas, los expulsa­ dos de España y Portugal.

5 León van der Essen, Contribution á l'histoire du p o rt d ’A nvers vers VEspagm et le Portugal á Vépoque de Charles V, 1533-1554, Bruselas, 1920, citado por J. Vicens Vi­ ves en la Historia Económica de España, Teide, Barcelona, 1960, pág. 682. 6 P. Chaunu, Séville et l ’Atlantique, Sevpen, París, 1969. 7 R. Carande, Carlos V y sus banqueros, SEP, Madrid, 1943 (tomo I) y 1949 (tomo II).

Economía interna* *úti3l, sistemas económicos y niveles de desarrollo

La entrada de Francia en el comercio internacional fue mucho más tar­ día y menos fructuosa. Los franceses fundaron sus primeros establecimien­ tos americanos en Canadá, y más concretamente en Quebec. Pero esas co­ lonias no dieron el fruto apetecido, y algo parecido sucedió con las factorías francesas en la India, que quedaron muy a la zaga de las que Ho­ landa había montado más hacia el Este, en las Indias Orientales (actual In­ donesia) e incluso en Japón. Las guerras entre Francia y Holanda y entre Francia y España, y el golpe de muerte que para las pretensiones de Felipe II representó la derrota de la Armada Invencible, fueron las grandes acciones históricas que habrían de facilitar la aparición de una nueva y más definitiva potencia comercial: In­ glaterra. Los corsarios ingleses buscaron nuevos horizontes en las zonas de América que España no había llegado a ocupar. En 1585, Walter Raleigh fundó la primera de las que habían de ser trece colonias (Virginia). Y con la posesión de varias de las Antillas menores, los ingleses no tarda­ ron en asegurarse las bases territoriales de lo que en el futuro habría de ser un «fecundo» comercio triangular: envío desde Inglaterra al golfo de Guinea de géneros diversos y quincalla para la adquisición de esclavos; esclavos que se «exportaban» a las nuevas plantaciones del Caribe y de las trece colonias; desde allí se embarcaba algodón, azúcar y tabaco ha­ cia Europa. En 1651 las avances de Inglaterra —que hacía presa en los galeones españoles y en no pocas de las florecientes ciudades españolas del Cari­ be y del Pacífico— se consolidaron con la «Navigation Act», de Cromwell, que reservó el tráfico de productos ingleses a la flota de Inglaterra. Una medida que junto con la creación de las compañías comerciales de­ sarrolló el poderío marítimo de Inglaterra y su comercio internacional Avances que a su vez se vieron acelerados con el Tratado de Methuen de 1703, que de hecho convirtió a Portugal y a su extenso imperio colonial en un territorio estrechamente vinculado a la economía británica; tanto a cambio de las preferencias concedidas a los vinos portugueses, como por las garantías que prestó Londres para preservar la integridad de los terri­ torios de la Corona de los Braganza de las apetencias de España o de otros países (Holanda y Francia). Frente a España, también supo Inglaterra arrancar concesiones impor­ tantes. Desde el Tratado de Utrecht (1714), la presencia inglesa en las Ferias de Portobelo —punto de paso de las mercancías del Perú a Euro­ pa— ya fue permanente. El comercio y el contrabando británico se con­ virtieron en un hecho institucionalizado en todo el Imperio español en América.

1. El proceso de formación de la economía mundial

1.3

La hegemonía británica y La era del Librecambio

La marina británica prácticamente adquirió la hegemonía en todos los ma­ res del mundo. Las guerras europeas del siglo x v i i i le sirvieron para ocupar posiciones en todas las costas, lo que le permitió ir creando gradualmente el más importante imperio colonial y comercial de la Historia. En ese proceso, las guerras napoleónicas constituyeron la fase última para construir una economía internacional en la que Inglaterra impuso su dominio definitivo por doquier. La revolución industrial, gestada en la Gran Bretaña, junto con el dominio de los mares, hicieron de este país el árbitro político y económico mundial. La pérdida de las trece colonias —los primeros EE.UU. de América— se vio más que compensada con la penetración en la India y en Canadá a costa de Francia, y con la ocupación de extensos territorios vírgenes, como Australia, o muy escasamente poblados, como Africa Oriental y del Sur. Se abrió así toda una época en que por los auspicios de Inglaterra se pasó gradualmente del mercantilismo a lo que se dio en llamar la Era del Librecambismo, en la que se crearon las condiciones de una verdadera eco­ nomía internacional. El librecambio nació en el siglo xix, como una reacción frente a las tra­ bas comerciales introducidas durante el largo período mercantilista. Duran­ te ese período (siglos x v i i y x v i i i ) se pusieron en Europa los primeros ci­ mientos de la actividad industrial. Y para protegerlos fueron muchos los países que establecieron altos derechos a la importación de manufacturas, listas de prohibición o contingentación de importaciones, obstáculos a la exportación de materias primas (al objeto de fomentar su transformación en las manufacturas nacionales), subsidios a las industrias nuevas, reserva del tráfico naval al pabellón nacional, monopolios para la explotación del co­ mercio con las colonias, etc. Como puso de relieve Eric Roll8, la política del mercantilismo sirvió para abolir las restricciones medievales (monopolios señoriales, adscripción a la gleba, etc.) y para crear Estados nacionales poderosos, mucho más fuertes económica y militarmente que España o Portugal. Así se forjaron la Inglaterra de Cromwell, la Francia de Colbert, la Holanda de los Orange. Los Estados mercantilistas se convirtieron, a su vez, en centros de poder para fomentar el comercio. Con ello, el capitalismo incipiente —sobre todo comercial— fue transformándose en capitalismo de manufactura. A esta fase de desarrollo se llegó en Inglaterra antes que en ningún otro país. Y por ello fue precisamente en Inglaterra donde ese incipiente capitalismo in­ dustrial suprimió desde finales del siglo x v i i i las trabas que las reglamenta­ ciones industriales y comerciales del mercantilismo representaban para la

8 Eric Roll, Historia de las doctrinas económicas, versión española, FCE, México, 1958, págs. 77 y 78.

Iconomia internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo

expansión de los mercados de la nueva industria.' Se abrió así con la revolu­ ción industrial, una nueva fase de la historia de las relaciones económicas entre los países: la era del librecambismo, telón de fondo más o menos efectivo en todos los libros anglosajones de economía, desde David Ricar­ do hasta John Maynard Keynes. El librecambismo puede definirse como aquella situación de las relacio­ nes económicas en que era posible el comercio internacional sin trabas co­ merciales ni barreras arancelarias verdaderamente importantes, y en la cual tampoco existían obstáculos serios para los movimientos de los factores de producción (capitales y trabajadores). Impulsadas desde Inglaterra («Anti-Corn League», de Richard Cobden, 1838; «Peel Act», de 1841), las corrientes librecambistas se extendieron paulatinamente por toda Europa, lo cual de hecho quería decir por el mundo entero. Por entonces, África y Asia eran casi en su totalidad dominios coloniales o países semicoloniales dependientes de Europa, y en el continente americano sólo los EE.UU. con­ taban con una incipiente industria. Hacia las décadas 1860-80, el librecambismo alcanzó su máxima expan­ sión. El tratado franco-británico Cobden-Chevalier de 1860 y todos los sub­ siguientes que condujeron a fuertes reducciones arancelarias (automática­ mente extensibles al resto del mundo a través de la cláusula de nación más favorecida), significaron el triunfo «general» del librecambio, basado en pocos pero muy claros principios: — La división internacional del trabajo, que tendía a favorecer a Ingla­ terra como primera potencia industrial. — El patrón oro, que permitía una fluidez en los mecanismos de pagos internacionales y en los movimientos de capital, que favorecían igualmente la expansión financiera británica desde su centro neurál­ gico de la City. — El comercio con pocas trabas (aranceles bajos, supresión de restricciones a la importación y de listas de géneros prohibidos), permitía la exportación masiva de las manufacturas inglesas. Se creó así, de manera sistemática, una favorable relación real de intercambio, que hizo posible una fuerte plusvalía en favor del capitalismo británico, que supo explotar a su propio proletariado interno y al de sus exten­ sos territorios coloniales. — La libertad de migraciones, que facilitó los movimientos de po­ blación más importantes conocidos en la Historia, hacia las nue­ vas repúblicas americanas, y sobre todo hacia EE.UU. y Argenti­ na. — La libertad de los mares, que, naturalmente, fue aprovechada en pri­ mer término por la Gran Bretaña, cuyo pabellón ondeaba en todas las aguas y en todos los puertos.

32

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rj puíceso de formación de ia economía mundial

— La reserva de los mercados coloniales para las potencias metropoli­ tanas, que también favoreció primordialmente al Reino Unido, que ya disfrutaba del mayor imperio colonial. La aplicación de todos esos principios originó algo parecido a una inte­ gración económica internacional, pero construida sobre pilares muy poco firmes (fundamentalmente por las grandes diferencias de desarrollo y de renta existentes entre los países) y por el ejercicio del poder colonial de las potencias industriales europeas sobre los pueblos más atrasados. De hecho, y como subrayaba Engels en 1885, la «teoría del librecambio se había esta­ blecido sobre la hipótesis de que Inglaterra debería ser el único gran centro industrial en un mundo agrícola». Los hechos desmentirían por completo esta hipótesis.

1.4

La erosión del librecambio y la génesis del bilateralismo

Efectivamente, la situación del librecambio en favor fundamentalmente de Inglaterra, no podía ser eterna. A partir del final de la década de 1870, la situación casi plenamente librecambista empezó a transformarse. Por do­ quier se abrió una larga polémica librecambio-proteccionismo, incluso en el Reino Unido, donde hubo ya movimientos importantes para sustituir el free trade (comercio libre) por el fair trade (comercio leal), sobre una base de reciprocidad y pensando cada vez más en un sistema de preferencias im­ periales. Varios países europeos fueron adoptando políticas arancelarias más proteccionistas (Alemania, 1879; Francia, 1880), a fin de poder desa­ rrollar sus propias industrias frente a la competencia británica. Por otra parte, fue en esta época cuando se procedió al reparto de los úl­ timos espacios «vacíos», sin soberanía intemacionalmente reconocida; éste fue el significado del Congreso de Berlín de 1886, que ultimó la distribu­ ción de África entre las potencias europeas, y que marcó el punto de arran­ que de nuevas tensiones. Como ya no había nada que distribuir «amistosa­ mente», las nuevas ampliaciones de los mercados coloniales reservados, o de las áreas de influencia, se habrían de hacer a través de la guerra. Ésta es, en última instancia, la explicación del fin de la «Pax Britannica», a la que puso término la guerra europea de 1914-1918 (primera guerra mundial). A partir de 1918 la era del librecambio dejó paso a una situación nueva en la que ya podemos apreciar los verdaderos comienzos de la economía internacional de nuestro tiempo. Una economía mundial en la que surgió un nuevo sistema económico antagónico del capitalismo —el socialismo—, y en la que los países coloniales empezaron a plantearse, todavía de forma muy tímida, los problemas de los grandes desequilibrios entre niveles de desarrollo.

Economía internacional, sistemas económicos y niveles de desarrollo

El abandono del patrón oro, la elevación de los aranceles y el estableci­ miento de restricciones en el intercambio de mercancías, de personas y de capitales fueron, todos ellos, fenómenos de un período de entreguerras (1918-1939) problemático para Inglaterra y Alemania, en casi toda su dura­ ción, y extremadamente grave para todo el mundo desde el comienzo de la Gran Depresión (1929) hasta fines de 1939. Con la Gran Depresión —a la que nos referimos con cierta extensión en el capítulo 18— el librecambio quedaría progresivamente sustituido por el bilateralismo como forma pre­ dominante de relación económica entre las naciones. Hoy puede decirse que ningún país practica el librecambio en su acep­ ción verdadera (ausencia de barreras significativas para el comercio exte­ rior). Sólo en determinadas áreas geográficas muy reducidas y sin sobera­ nía propia como son las denominadas zonas francas y territorios similares, se encuentran facilidades comerciales del tipo de las del librecambio, esta­ blecidas precisamente para promover un comercio exterior más amplio, so­ bre la base de regímenes arancelarios y comerciales verdaderamente excep­ cionales. Cierto que también hay países como Suecia, Noruega o Suiza con escasas trabas comerciales; pero incluso en países como ésos, las actitudes librecambistas se manifiestan casi exclusivamente para los productos in­ dustriales, encontrándonos en el caso de los agrícolas con fuertes dosis de proteccionismo. El restablecimiento de algo parecido al librecambio a escala verdadera­ mente internacional hoy no es posible más que sobre la base de una efectiva integración económica. Sin embargo, para llegar a esa fase de las relaciones económicas internacionales, que estudiamos en la parte tercera de este libro, históricamente hubo que superar la dura fase del bilateralismo, que en el caso de muchos países no puede considerarse actualmente terminada, según comprobaremos más adelante. Como consecuencia de la Gran Depresión, y concretamente a partir de 1931, Francia reintrodujo sistemáticamente una serie de restricciones, y su ejemplo fue ampliamente seguido. Se inició así una implantación generali­ zada del bilateralismo, cuyo primer instrumento serían precisamente las restricciones cuantitativas (o contingentes) que se utilizaron primero como medida de represalia económica, y casi inmediatamente después como ins­ trumento de protección más radical que los aranceles. La forma más corriente de contingentación fue la bilateral, materializa­ da en listas de mercancías anexas a los tratados comerciales, donde se fija­ ba un tope de valor a la importación autorizada de cada mercancía desde cada país concreto. Los contingentes globales, mucho más flexibles, puesto que se abrían por un país frente a todos los demás, rápidamente cedieron en importancia. El circuito administrativo se cerró con el requisito de la previa licencia de importación, que imprimió a todo el comercio internacional una acusada rigidez.

1. El proceso de formación de la economía mundial

Otro de los instrumentos del bilateralismo fue el régimen conocido por el nombre de comercio de Estado, con éste como único titular de la impor­ tación, realizada por sí mismo o por adjudicación a particulares; el primero es el caso de los países socialistas, que cuentan con empresas estatales es­ pecializadas para el comercio exterior; el segundo, es el circuito normal para las restricciones residuales de comercio de Estado en los países de economía de mercado. El control de cambios, el tercero de los mecanismos utilizados en el bi­ lateralismo, puede adoptar diversas formas, desde la mera intervención de sostén en los mercados de divisas a través de fondos de estabilización de cambios, hasta el racionamiento de divisas por una oficina gubernamental, a la que forzosamente se entregan todas las divisas obtenidas por cobros al exterior. Este último fue el sistema que se consagró en Europa a partir de 1933, surgiendo así los acuerdos de clearing o de compensación entre los diferentes países con control de cambios. En cada acuerdo de clearing, y por conexión directa con las listas de cu­ pos o contingentes del correspondiente tratado comercial, se determinan las cantidades máximas a importar y a exportar por parte de cada uno de los países, generalmente por una cifra igual, a fin de evitar, en la medida de lo posible, los pagos en oro o en divisas convertibles por razón del comercio mutuo. Los acuerdos de clearing o compensación significan, por tanto, que los saldos acreedores que al final de un ejercicio pueda tener un país con­ creto no pueden emplearse para la adquisición de productos fuera de ese país. Es el problema fundamental del bilateralismo —o de la falta de un sis­ tema multilateral— que imprime una fuerte rigidez a las relaciones comer­ ciales. Una consideración final cabe hacer aquí sobre el tema de las relaciones económicas bilaterales. El hecho de que nuestro tiempo sea una época de cooperación e integración económica no quiere decir que el bilateralismo haya pasado a la historia. Con los países cuya moneda carece de convertibi­ lidad exterior o cuyo comercio exterior es monopolio del Estado, los países de economía de mercado y de moneda convertible practican normalmente el comercio bilateral, a fin de evitar la acumulación de reservas excesivas de divisas no convertibles; y al objeto de contrarrestar los inconvenientes derivados del monopolio del Estado en el comercio internacional. El bilateralismo rigió entre 1945 y 1990 las relaciones económicas EsteOeste hasta la caída del muro de Berlín. En el área de la agricultura, el bilateralismo, ciertamente atenuado, es prácticamente general, tanto en el caso de los países desarrollados como entre los subdesarrollados. Ello se debe a que las fuertes diferencias de cos­ tes, salarios y precios en este sector fuerzan por doquier a una política de cierre o semicierre de fronteras, que reserva a favor de los agricultores de cada país sus respectivos mercados nacionales.

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1.5

La estructura y la institucionalización de la economía internacional

Hemos afirmado antes que la economía internacional, tal como hoy la co­ nocemos, tuvo su génesis en el desenlace de la primera guerra mundial. Por supuesto, nadie puede pretender que antes del gran conflicto bélico no hubiese una economía internacional. De hecho —y según hemos com­ probado—, desde hace siglos existe un comercio a escala mundial. En este sentido, las relaciones económicas entre las diferentes naciones y te­ rritorios han tenido una determinada evolución que —si éste fuese un li­ bro de historia económica^- podríamos estudiar, subdividiendo el desa­ rrollo cronológico del comercio y de las demás transacciones en una serie de fases sucesivas. Pero lo cierto es que nos proponemos algo muy diferente: ofrecer un pa­ norama y una interpretación de la estructura económica internacional de nuestros días, concibiéndola como el conjunto de relaciones económicas entre las naciones. Esas relaciones adquieren en cada caso unas configura­ ciones concretas, que se traducen en el plano de la organización en unas ciertas instituciones de alcance más o menos general. Y es ese conjunto de relaciones —en cuanto estructura de intercambios y como instituciones de ellas derivadas— lo que compone la estructura económica internacional de nuestro tiempo. Tal conjunto, claro que con cambios considerables, es el que tuvo su origen a partir de la primera guerra mundial, y fue durante la segunda, de 1939 a 1945, cuando las naciones aliadas contra las potencias del Pacto Tripartito (Alemania, Italia y Japón) empezaron a foijar una vi­ sión de lo que podrían ser las nuevas relaciones económicas internaciona­ les, que entrarían en efectivo funcionamiento al final de la contienda. La idea de que sería preciso preparar unas instituciones económicas in­ ternacionales para la paz, tuvo su primer planteamiento formal en 1941, y concretamente el 14 de agosto de aquel año, cuando Roosevelt (siendo Pre­ sidente de los EE.UU., que por entonces aún no habían entrado en guerra) suscribió con el Premier británico, Churchill, la llamada «Carta del Atlánti­ co», dirigida a la salvaguarda de las Democracias y tendente al «estableci­ miento de un sistema de seguridad amplio y permanente»9. Previendo que uno de los primeros problemas que se plantearían con la paz sería el de la alimentación de las naciones arruinadas por la guerra, en 9 Artículo 8.° de la «Carta del Atlántico». La Carta fue ratificada el 1 de enero de 1942 por la Declaración Conjunta de las Naciones Unidas, suscrita por 22 países, incluida la URSS, ya en guerra con Alemania desde junio de 1941. Sobre todo el proceso de gene­ ración de la actual estructura jurídica de los organismos internacionales, es de gran inte­ rés el Tratado General de la Organización Internacional, de Modesto Seara Vázquez, FCE, México, 1974.

í. {;! procedo de formación de la economía mundial

mayo de 1943 se reunió en Hot Springs (Virginia, EE.UU.) lo que habría de ser el embrión de la primera agencia de las Naciones Unidas: la FAO, Orga­ nización de la Alimentación y la Agricultura. Poco después, en octubre del mismo año 1943, reunidos en Moscú los representantes de China, EE.UU., Reino Unido y la URSS, se ratificaban en su deseo de crear, «a la mayor brevedad posible, una organización gene­ ral internacional». En este contexto, fueron esbozándose los futuros orga­ nismos económicos internacionales. Fue así como entre el 1 y el 22 de julio de 1944 se celebró en Bretton Woods (New Hampshire, EE.UU.) una con­ ferencia internacional monetaria y financiera, en la que se aprobó la crea­ ción de dos de las más importantes futuras agencias especializadas en las Naciones Unidas: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco In­ ternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). El objetivo de ambos or­ ganismos —que estudiamos con detalle en los capítulos 3 y 4 del presente libro, respectivamente— era bien claro: reconstruir el sistema internacional de intercambios y pagos, y facilitar recursos crediticios para atender a la re­ construcción. La URSS no firmó los convenios constitutivos del FMI y del BIRF; ello puso de relieve —en las postrimerías de la guerra— que una de las principales constantes de la posguerra sería precisamente la diferencia entre los dos grandes sistemas económicos y políticos (capitalismo y socia­ lismo), que transitoriamente se habían aliado durante la contienda para combatir a los regímenes fascistas de Europa y Asia.

1.6

El nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)

A pesar de las nacientes diferencias intersistema, que después se converti­ rían en serías fricciones, el proyecto —básicamente norteamericano— de una organización internacional para el período de paz que se avecinaba —las «Naciones Unidas»— siguió avanzando. Del 21 al 28 de agosto de 1944, y pocos meses después, del 29 de sep­ tiembre al 7 de octubre, las potencias aliadas reunidas en una mansión de Washington (D.C.), conocida con el nombre —hoy ya histórico— de «Dumbarton Oaks», elaboraron las bases de la nueva organización mun­ dial. Más adelante, en Yalta, F. D. Roosevelt, J. Stalin y W. C. Churchill anunciaban, el 11 de febrero de 1945: «Hemos convenido que debe convo­ carse una Conferencia de las Naciones Unidas para que se reúna en San Francisco, Estados Unidos, el 25 de abril de 1945, con el fin de redactar la carta de dicha organización sobre la base de las conversaciones oficiosas de Dumbarton Oaks.» La Conferencia se celebró, efectivamente, durante los días 25 de abril al 26 de junio de 1945, y en ella fue aprobada, por unanimidad de las 50 na­ ciones asistentes, la Carta de las Naciones Unidas. La Carta entró en vigor

Economía internacional, sistemas económicos

y niveles

de desarrollo

el siguiente 24 de octubre, al ser depositadas las ratificaciones de los «Cin­ co Grandes» (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y la URSS) que se reservaron el derecho de veto en el Consejo de Seguridad. De esta forma nació la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que en lo sucesivo habría de ser el foro básico de buen número de nego­ ciaciones internacionales de gran alcance en el campo económico, según podremos corroborar a lo largo del presente libro. Podrá pensarse que desde su creación formal en 1945, las Naciones Uni­ das no han tenido un peso decisivo en la Economía Internacional que hoy vivimos. Naturalmente, todo es relativo; el hecho de que haya una iftstitución internacional de esta clase con propósitos tan ambiciosos, no significa que todas las relaciones económicas estén reguladas por ella y bajo su con­ trol directo. Pero si esto ciertamente no sucede, compárese la vida que han seguido las Naciones Unidas y los organismos de ellas derivados de forma directa o indirecta —como la FAO, el FMI, el BIRF, la UNCTAD y hasta el propio GATT— con lo sucedido en el caso de la Sociedad de las Naciones (SDN). A tales efectos no será una pérdida de tiempo hacer una breve sem­ blanza retrospectiva de la SDN. En su vida oficial, entre 1920 y 1946, aquel primer antecedente de una organización universal de países apenas pudo abordar una serie de cuestio­ nes económicas. Los primeros orígenes de la Sociedad de las Naciones (SDN) hay que verlos en el mensaje de Benedicto XV, del 1 de agosto de 1917, y sobre todo en el número 14 de los célebres «14 puntos» del mensa­ je del Presidente Wilson al Congreso de los Estados Unidos el 8 de enero de 1918. Textualmente, Wilson llegó a proponer la «constitución de una Sociedad General de Naciones con garantías mutuas de independencia polí­ tica y de integridad territorial para todos los Estados, grandes y pequeños». Sin embargo, tras su nacimiento en 1920, la SDN no pasó de ser poco más que un foro de las «naciones civilizadas», en la práctica casi solamente de Europa pues EE.UU. no llegó a entrar. No es extraño, pues, que en la SDN se discutieran fundamentalmente los problemas políticos europeos — allí nació un primer frustrado intento de Unión Aduanera Europea—, en tanto que los problemas reales de las crisis económicas, del colonialismo y de la reconstrucción de un equilibrio económico internacional fueron cues­ tiones casi olvidadas, ignoradas o soterradas. Aparte de convocar algunas conferencias internacionales, poco más fue lo que hizo la SDN en el terre­ no económico. De hecho, la mayor parte de su vida efectiva se desarrolló con el trasfondo del marasmo económico de la Gran Depresión, ante la cual la Liga, al igual que frente a la amenaza de los fascismos, resultó impotente por completo. La segunda guerra mundial, que dio su muerte definitiva a la SDN, fue la mejor prueba de su fracaso en todos los campos. En 1946, al disolverse oficialmente la Sociedad de las Naciones, su patrimonio fue ab­ sorbido por la ONU.

1. El proceso de formación de la economía mundial

1.7

Las comisiones económicas de la ONU

Son entidades promovidas por la ONU para el análisis de los problemas eco­ nómicos y sociales a escala regional, a fin de mejorar los niveles de vida y estrechar los lazos económicos de los países de sus ámbitos respectivos. Las Comisiones sirven de foro de discusión y para intercambio de estudios con vistas a los diversos programas de asistencia económica y técnica. La experiencia de funcionamiento de las Comisiones es muy diversa. La Comisión Económica para Europa (CEPE, creada en 1947 y con sede en Ginebra) ha desempeñado un papel importante en las relaciones económi­ cas Este-Oeste, y ha desarrollado una gran labor en cuestiones de normali­ zación de comercio exterior, transporte y comunicaciones. Con la democra­ tización del Centro y del Este europeos —un tema del que tendremos ocasión de ocuparnos en el capítulo 9, al estudiar el COMECON—, la CEPE parece estar en vías de fuerte revigorización. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPALC, nacida en 1947, con sede en Santiago de Chile y subsede en México, ha sido y es el más importante centro latinoamericano de intercambio de in­ formación y consultas económicas. La CEPAL contribuyó activamente a los estudios preparatorios de la creación del MCCA, ALALC, CARIFTA, CARICOM, ALADI, etcétera, a los que nos referiremos en los capítulos 10 y 11. La Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP, Bangkok, 1974) es la continuadora de la anterior Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente (CEALO, hasta 1974). Su composición abar­ ca desde Irán y Afganistán hasta Japón y Nueva Zelanda. Dispone de cen­ tros subsidiarios en Irán, India y Filipinas. Los conflictos de la zona han hecho su trabajo poco fructífero hasta el momento. La Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CEAO, creada en 1973, y con sede en Beirut) ha sido y es la menos activa de las comisio­ nes regionales de la ONU. Hasta ahora, a los conflictos permanentes de la zona se unen los intentos frustrados de que en ella participe Israel. La Comisión Económica para Africa (CESPAO, Addis-Abeba, 1958) ha adoptado un enfoque subregional —Norte, Este, Central y Oeste—, pero manteniendo siempre el objetivo de la integración continental; cuestión que se trata con relativa amplitud en el capítulo 13. Desde 1973, la República de Sudáfrica no participó en las sesiones de la CEPA, pero, tras las elecciones de abril de 1994 —final del apartheid— se incorporó a dicho organismo. El órgano coordinador de las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas es el Consejo Económico y Social (ECOSOC)10.

10 Sobre las cuestiones regionales de la ONU, vid. la tesis doctoral de J. M. Revuel­ ta, leída en la Universidad Autónoma de Madrid, 1979. Puede verse también «United

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1.8

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nización Europea de Cooperación Económica», OECE, de la que sólo que­ daron excluidas España y Finlandia. Nació de ese modo la agencia europea del Plan Marshall, que además sería foro de las nuevas iniciativas de coope­ ración a las que nos referiremos después. En la aplicación y en las consecuencias del Plan Marshall, debemos dis­ tinguir dos aspectos diferentes. El primero, la ayuda económica en sí, y el segundo, las consecuencias en la cooperación intraeuropea. A las escuelas militares de pactos y guerra fría, ya nos hemos referido. El circuito del Plan, se resume a continuación. 1.

Las empresas y entidades europeas interesadas solicitaban la con­ signación de dólares para sus respectivos proyectos con implicación de importaciones. 2. Los proyectos eran examinados por las autoridades europeas y por la ECA. Para cada proyecto concreto que le parecía conveniente, la ECA daba su autorización y las autoridades europeas lo subautorizaban. 3. Una vez subautorizado el proyecto, la ECA pagaba en dólares al ex­ portador —casi siempre norteamericano—, y el titular de la subautorización depositaba el contravalor en su moneda nacional en el Banco Central de su país. Éste, cuando la ECA se lo requería, hacía la correspondiente transferencia a la cuenta especial de contraparti­ da de la ECA. 4. La contrapartida en moneda nacional así generada se distribuía en porcentajes variables y para fines diversos. De un 10 a un 15 por 100 se aplicaba a los gastos de las misiones norteamericanas en Eu­ ropa. El resto se entregaba como donación al gobierno en cuestión, para la realización de obras públicas, mejora de ferrocarriles y ca­ rreteras, enseñanza técnica, y otras actividades sobre las que la ECA hubiese dado su visto bueno. Entre 1946 a 1961 el Plan Marshall y algunos mecanismos complementarios, facilitaron fondos por 30.000 millones de dólares; el 64 por 100 como donaciones y el res­ to como préstamos.

2.7

Las consecuencias del plan para la cooperación europea

Una de las facetas más importantes del Plan fue la de su incidencia en la cooperación intraeuropea. En este sentido, el convenio constitutivo de la OECE era algo más que un acuerdo para distribuir la ayuda Marshall. Y aunque las actividades de la OECE durante sus primeros dieciocho meses de vida se polarizaron en esa función, ya durante la primera fase no falta­ ron declaraciones gubernamentales y presiones de EE.UU. en favor de una auténtica cooperación económica intraeuropea.

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Pero fue sólo en el último trimestre de 1949 cuando la ECA centró sus preocupaciones en la cooperación. El 31 de octubre de ese año, Paul Hoffman, jefe de la ECA, se expresó en términos muy claros ante el Consejo de la OECE: «Dos tareas tienen que afrontar Europa y la ECA durante la se­ gunda mitad del Plan Marshall —dijo—. Europa tendría que equilibrar sus necesidades y recursos en dólares, lo que implica un aumento de las expor­ taciones, así como el control de la inflación. Pero el cumplimiento de esta tarea no será significativo a menos que se logre una economía en expansión en Europa Occidental, mediante la integración económica. En sustancia, la integración sería la formación de un único y gran mercado, dentro del cual desaparecerían las restricciones cuantitativas a la circulación de mercancías y las barreras monetarias a los pagos; y eventualmente, los aranceles podrí­ an ser suprimidos para siempre». La propuesta Hoffman tuvo un gran impacto. Trazó claramente el ca­ mino a seguir, dejando en un segundo plano el complejo problema de la Unión Aduanera. Los norteamericanos, que podían enjuiciar la situación de Europa más fríamente que los propios europeos, se dieron perfecta­ mente cuenta de que cualquier clase de ayuda no sería suficientemente eficaz, si desde el mosaico de pequeños mercados separados del Viejo Continente no se evolucionaba hacia una mayor libertad de tráfico entre sus múltiples componentes. El solo anuncio del Plan Marshall ya había puesto en marcha el primer convenio intraeuropeo de pagos. Ulteriormen­ te, la creación de la OECE permitió realizaciones tan importantes como la Unión Europea de Pagos y la liberación del tráfico de mercancías y de invisibles. A la postre, el Plan Marshall sería también lo que permitió que funcionaran el Fondo Monetario Internacional y el Acuerdo General so­ bre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Sin los dólares que libró la ayuda, no habría habido liquidez para activar el comercio mundial y para hacer posible el juego de los dispositivos del FMI. Y sin esa expan­ sión comercial, en el GATT apenas se habrían superado las primeras ne­ gociaciones arancelarias. Y en cuanto al BIRF, al resolver el Plan lo esen­ cial de los problemas de los países de Europa Occidental, permitió que prestase su máxima atención a los PMD. Por lo demás, la ayuda Marshall tuvo consecuencias muy importantes en la ulterior conformación económica de Europa. Así lo reconoció Jean Monnet, el llamado «Padre de Europa» por haber sido el máximo inspirador de la política de integración. En 1963, Monnet manifestaba que «desde el Plan Marshall... el apoyo americano para la unión de Europa jamás disminuyó... siendo el más grande valor en la acción que condujo al punto a que hemos llegado en la unificación de Europa». Con esto no se quiere decir que sin el Plan Marshall no habría habido primero cooperación y después integración económica (la CECA, la CEE, y el Euratom). Lo que significa es, simple­ mente, que de hecho el verdadero comienzo de la cooperación europea fue

t o o p p r a n o n eco rio mica internacional

resultado de las condiciones impuestas por EE.UU. en el momento de con­ ceder su ayuda. En los siguientes capítulos analizamos los diferentes aspectos y pro­ blemas de la cooperación a escala internacional cuyo origen hemos visto en este capítulo. Examinaremos sucesivamente el funcionamiento del sis­ tema monetario internacional (capítulo 3), los mecanismos internaciona­ les de financiación del desarrollo económico (capítulo 4), el sistema del GATT y de la ulterior Organización Mundial de Comercio (capítulo 5). Y, por fin, las tendencias que en la UNCTAD se apuntaron desde 1964 en pro de acciones más firmes para interrelacionar estrechamente el comer­ cio internacional con el desarrollo económico (capítulo 6)5.

2.8

El G-7, como directorio económico mundial

1975 fue un año dramático para los países industriales del Norte. EE.UU, por primera vez en su historia, era una nación derrotada; el pequeño Vietnam había conseguido, casi literalmente, «echar al mar» a los ejércitos del país más poderoso del mundo. Y también en 1975 se apreció, en su máxi­ ma dureza todo lo que estaba significando el primer choque petrolero (del que nos ocupamos ampliamente en el capítulo 17), y de la consiguiente ne­ cesidad de coordinar las políticas económicas de forma más operativa que en el marco de una OCDE excesivamente multitudinaria. Así las cosas, 1975 fue también el año en que, como reacción a los even­ tos antes rememorados, nacieron dos instituciones económicas de impor­ tancia; con ellas, se pretendía restañar las heridas del resquebrajado orden económico de Bretton Woods de 1944, simbolizadas por la inconvertibilidad oro del dólar (1971) y por la doble devaluación (1971-1973) del billete verde, que llevaron a los cambios flotantes a que haremos alusión en el ca­ pítulo 3, al ocupamos del Fondo Monetario Internacional. La primera de las dos nuevas instituciones aludidas, fue la Trilateral, como entidad privada de las grandes multinacionales de EE.UU, Japón y Europa Occidental, a la cual nos referiremos, in extenso en el capítulo 15. La segunda, que va a ocupar nuestra inmediata atención, es el Grupo de los Siete, el célebre G-7, que con el tiempo se ha convertido en un auténtico di­ rectorio económico mundial En efecto, el célebre G-7, es una plataforma de gran poder económico. Actúa de modo muy informal, sobre todo de cara a la opinión pública, a 5 Para algunas apreciaciones sobre la evolución de las relaciones económicas interna­ cionales en los años 80, desde ángulos muy distintos: Peter F. Drucker, «Cambios dramáticos en la economía mundial», en Foreign Affairs, primavera de 1987; Carlos Berzosa Alonso Martínez, «Las tendencias de la economía mundial», en Boletín de La institución Libre de Enseñanza, marzo de 1987.

¿L Los orígenes de la cooperación ecemomka internacional

través de las conferencias o cumbres de los «Siete Grandes» (EE.UU., Ca­ nadá, Alemania, Reino Unido, Italia y Japón, además del Presidente de la Comisión Europea). Al finalizar la primavera o empezar el verano, los jefes de Estado y de Gobierno de esos países se reúnen, rotativamente, y en un lugar de alguno de los Estados socios, para discutir informalmente las cues­ tiones globales que les preocupan. Veremos a continuación una síntesis de las reuniones realizadas, con el lugar de encuentro, el año, y los principales temas tratados; que vistos en su secuencia configuran lo que han sido los principales avatares económicos mundiales de casi dos decenios. 1) Rambouillet, Francia (1975). Apreciación esperanzada de la evolu­ ción, en vías de amortiguarse, de la crisis desencadenada por el primer choque petrolero de 1973-1974. 2) Puerto Rico (1976). Se constató la fuerte recuperación de los ne­ gocios en EE.UU. (7 por 100 de crecimiento del PIB), lo cual le convirtió en la verdadera locomotora de la economía mundial. 3) Londres (1977). Políticas de ahorro de hidrocarburos y de lucha contra la inflación. La Agencia Internacional de la Energía se con­ vertiría en un eficaz cartel anti-OPEP. 4) Bonn (1978). Se constató la continuidad de la recuperación mun­ dial, en buena medida por una estabilización de los precios energé­ ticos. 5) Tokio (1979). Aires de optimismo, que en el viejo continente se manifestaron en la puesta en marcha del Sistema Monetario Euro­ peo (SME), con bandas de fluctuación preestablecidas, con la mo­ neda cesta del ECU, y con todo un sistema de ayudas entre bancos centrales para mantener la proximidad de los tipos de cambio. 6) Venecia (1980). Retorna la atmósfera de pesimismo a envolver al G-7, como consecuencia del segundo choque petrolero, derivado de los sucesos de Irán (destronamiento del Sha, y régimen integrista de Jomeini). El alza de los precios del crudo hasta 34 dólares el barril, precipitó al mundo a una recesión aún mayor que la de 1974. 7) Ottawa (1981). Continuó el pesimismo de Venecia, sin que el G-7 acabara de encontrar una salida colectiva a la coyuntura recesiva. 8) Versalles (1982). Primeras preocupaciones serias por las alzas del dólar y los elevados tipos de interés. La locomotora norteameri­ cana, que empezó a funcionar por segunda vez en menos de diez años, se vio alimentada por los proyectos del rearmamentismo reaganita. Como aspecto más negativo de la economía mundial, se vislumbraron la posible generalización del síndrome mexicano

Cooperador! económica internacional

(moratoria en el pago de la deuda externa), primer síntoma de los fuertes desequilibrios financieros del Tercer Mundo. 9) Williamsburg, EE.UU. (1983). Se constató el inicio de la recupera­ ción en el Norte industrial, al tiempo que se agudizó la inquietud por la crisis financiera de los países menos desarrollados; de pro­ porciones tan amplias, que harían de los años 80 la década perdida para su desarrollo. 10) Londres (1984). Apreciación del ya intenso proceso de recuperación económica, especialmente en EE.UU., con no poca preocupación por los altos tipos de interés, y por la intensa absor­ ción de capitales por parte de EE.UU, debido a la fuerte aprecia­ ción del dólar. 11) Bonn (1985). En la senda de la recuperación internacional, se abrió la posibilidad de una nueva ronda de negociaciones comerciales en el GATT, alentada por los intentos de EE.UU de recibir el apoyo de los otros seis grandes a su Iniciativa de Defensa Estratégica (Guerra de las Galaxias). Fue el año culminante del despliegue de los euromisiles, y del peligro de confrontación Este/Oeste. 12) Tokio (1986). Constatación, tras el Acuerdo del Plaza, de sep­ tiembre de 1985, de la necesidad de sostener la cotización del dólar, debilitado por los excesos de la Reganomics. Incluso llegó a formularse el propósito de establecer en el Fondo Monetario Internacional algún sistema de tipos de cambio controlado. 13) Venecia (1987). Continuó la inestabilidad del dólar, evidenciada pocos meses antes, en febrero, con el Acuerdo de El Louvre, de sostener el cambio del billete verde con una intervención concerta­ da de bancos centrales. Y se evidenció la renuencia de Japón y de la RFA a asumir el papel de locomotoras de crecimiento de la OCDE, en sustitución de EE.UU, por el temor a la inflación. Me­ joría de la antes tensa situación internacional, por los importantes contactos Gorbachov/Reagan, a partir de la cumbre de Reikiavik del otoño de 1986. 14) Toronto (1988). Ambiente de distensión en la cumbre, que se tradu­ jo en el apoyo a la perestroika de Gorbachov. Condonación de la deuda externa africana (solamente 5.500 millones de dólares), y complacencia ante la política de depreciación contenida del dólar, para facilitar el ajuste del déficit comercial estadounidense; así como por la aparente levedad del traumatismo ocasionado por el lu­ nes negro bursátil del 19 de octubre de 1987 (véase el capítulo 18). 15) París (1989). Coincidiendo con el Segundo Centenario de la Revo­ lución Francesa, el G-7 aprobó 56 conclusiones, entre las cuales

?, Los ongenes de la cooperación económica internacional

16)

17)

18)

19)

20)

destacó la firmeza frente a la inflación, premonitoria de las ulterio­ res políticas de enfriamiento (soft landing). El ciclo ascendente, presenta ya signos muy claros de estar agotándose. Houston, Texas, EE.UU. (1990). En un ambiente de esperanzador sosiego internacional —nada presagia la tormenta del Golfo de sólo tres semanas después—, los Siete confirmaron sus políticas contra la inflación y en pro de mayor cooperación monetaria para mantener el equilibrio dólar/yen. Londres (1991). Pasada la operación Tormenta del Desierto, esta reunión del G-7 se presentó como plena consolidación de su pa­ pel de directorio económico mundial. El encuentro fue activa­ mente preparada por el equipo de trabajo permanente del Grupo —los denominados sherpas—, y los acuerdos se presentaron en forma de decálogo sobre Naciones Unidas, Irak, Israel, Líbano, Yugoslavia, Europa Oriental, Báltico, URSS, Sudáfrica, y terro­ rismo. Lo más destacado fue la presencia de Gorbachov en la cumbre, y el apoyo decidido a la perestroika, un proyecto luego traumatizado por el giro que en la URSS tomaron los aconteci­ mientos tras el golpe frustrado de agosto de 1991, que finalmente llevaría a la disolución de la URSS. Munich (1992). Los siete apoyaron levemente los resultados de la Cumbre de la Tierra en Río, e hicieron su acostumbrado canto a la economía de mercado y a la estabilidad monetaria; mientras que apenas ofreció ayuda al nuevo representante ruso, Yeltsin, que no fue acogido con las deferencias antes prestadas a Gorbachov. Tokio (1993). Para «avanzar resultados alentadores», el Grupo anunció el acuerdo —dentro del marco de la Ronda Uruguay del GATT— de reducir aranceles en ocho sectores industriales y de eliminarlos en diez; a fin de impulsar el comercio mundial. Sin embargo todo quedó condicionado a un ulterior consenso general en el GATT, «para antes del 31 de diciembre de 1993», y con un plazo de aplicación de diez años. Nápoles (1994). Esta cumbre, del 9 y 10 de julio sirvió de encuen­ tro de Bill Clinton con Berlusconi como jefe de Gobierno de Italia, y con el recién nombrado primer ministro de Japón, Murayama. Aprobada pocos meses antes la ya citada Ronda Uruguay, el am­ biente en el G-7 se vio muy reconfortado por los parabienes sobre el magno acuerdo comercial, coincidiendo con el arranque del proceso de recuperación de la economía mundial6. Entre los puntos del

6 Sobre la cumbre de Nápoles, George J. Church, «We interrupt this Summit for...», Time, 18-VII-1995» págs. 24 y 25.

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Cuadro 9.

Agencias monetarias según el tipo de cambio vinculado a

Dólar de EE.UU.

Franco francés

Otras

Angola Antigua y Barbuda Argentina Bahamas1 Barbados

Benin Burkina Faso Camerún Chad Comores Costa de Marfil Guinea-Bissau Guinea Ecuatorial Gabón Malí Níger

Bután (rupia india) Bosnia - Herzegovina (DM) Brunei(S$) Estonia (DM) Kiribati1(A$)

Belice Yibuti Dominica Granada Islas Marshall1 Lituania1 Micronesia Omán Panamá' Saint Kitts y Nevis Santa Lucía San Vicente

Lesotho (SAR) Namibia (SAR) San Marino 1(Lit) Swazilandia (SAR)

Rep. Centroafricana Rep. Del Congo Senegal Togo

NOTAS: DM= marco alemán; S$ = dólar de Singapur; A$= dólar autraliano; SAR = Rand de Sudáfrica; Lit = lira italiana 1 El país utiliza como de curso legal la moneda a la que está vinculado su tipo de cambio. rnmmvmmtmmmmmmm ■hwbwh

fuente:

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4. Financiación del desarrollo: el BIRF y los demás mecanismos internacionales

4.1

El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)

El desarrollo económico es el resultado de una serie de fuerzas interrelacionadas, entre las cuales el capital es uno de los elementos básicos. Un ele­ mento del que, por sus características estructurales, los PMD en general son agudamente deficitarios. De ahí, el interés por el estudio de los meca­ nismos —y fundamentalmente el BIRF— de ayuda económica internacio­ nal en lo relativo a financiación; estudio que más adelante, en el capítulo 6, habremos de ampliar con los nuevos planteamientos hechos en la UNC­ TAD sobre financiación complementaria y financiación compensatoria. Como ya hemos visto en 3 , 1 en Bretton Woods (1944) se estudiaron las circunstancias previsibles y los grandes mecanismos económicos institucio­ nales deseables para la posguerra. De aquella reunión surgieron el FMI y el BIRF. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRD/BIRF), ge­ neralmente conocido con el nombre de Banco Mundial, se creó por el Con­ venio de 22 de julio de 1944, con el propósito de «ayuda a la reconstruc­ ción y fomento de los territorios de los países miembros, facilitando la inversión de capital»1. ' Artículo primero, I, del Convenio Constitutivo. Su texto puede verse en M. Varela, Organización Económica Internacional, Ariel, Barcelona, 1965, págs. 232-252, donde

C o o p e ra ro n económ ica

internacional

Para desplegar estos propósitos nació el BIRF con un capital autorizado de 10.000 millones de dólares, que se había elevado a 21.000 millones en 1960, y a 22.000 en 1970. El 30 de junio de 1993 su capital era de 184.147 millones de dólares, suscrito por 160 Estados socios. En el Convenio fundacional, el capital suscrito por cada miembro debía desembolsarse en un 2 por 100 en oro o en dólares, y el resto hasta un 20 por 100 en moneda del propio país. El restante 80 por 100 quedaba como fondo de garantía para respaldar los bonos emitidos por el Banco en los Mercados de capitales, emisiones que son su principal fuente de recursos. Desde 1959, con la ampliación de capital de 10.000 a 21.000, los dos ante­ riores porcentajes del 2 y del 18 se redujeron a la mitad. La URSS, al igual que casi todos los demás países del Este de Europa (excepto Rumania), y análogamente a lo sucedido con el FMI, no llegó a convertirse en socio del Banco. El capital del Banco fue asignado en 1944 a los países miembros en de­ terminadas proporciones. Inicialmente, el 37 por 100 a EE.UU., 13 por 100 al Reino Unido, 12 por 100 a la URSS, 6 por 100 a China, 4,5 por 100 a Francia y 4 por 100 a la India. Las suscripciones de capital guardan rela­ ción con las cuotas de los miembros del Fondo Monetario Internacional que refleja la posición económica relativa de los distintos países (recuérdese el cuadro 5 del capítulo 3). La sede del Banco está en Washington, D.C., desde donde es dirigido por una Junta de Gobernadores (uno por cada país miembro), un Consejo de Directores Ejecutivos (diecinueve) y un Presidente. Es decir, una organi­ zación análoga a la del FMI, siendo también parecida la forma de votación: cada país posee 250 votos, más un voto por cada acción de 100.000 DEG. Ya vimos que los préstamos a realizar por el Banco habían de tener dos finalidades básicas: reconstrucción de los países afectados por la segunda guerra mundial, y ayuda al desarrollo —fomento— de los países subdesarrollados. El primero de esos dos objetivos comportó una serie de présta­ mos en los primeros años de vida del Banco (1945-1947) a países como Francia, Dinamarca, Holanda y Luxemburgo. Estos préstamos representa­ ron en total 497 millones de dólares. Sin embargo, rápidamente se apreció que, por la escasez de recursos, el BIRF no podría atender a las ingentes necesidades de capital que exigía la reconstrucción de las economías devas­ tadas por la segunda guerra mundial. De hecho, la misión del Banco de ayuda a la reconstrucción quedó superada con la Ayuda Marshall, a la que ya nos hemos referido in extenso en el capítulo 2.

igualmente figuran los convenios constitutivos de la CFI (págs. 252-266) y de la AID (págs. 267-282).

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A partir de 1948, el Banco se centró en operaciones de préstamos a los países subdesarrollados, que se otorgan en base a proyectos específicos que por sus especiales características (monto muy elevado, necesidad de bajos tipos de interés, vencimientos muy largos) no puedan obtener financiación convencional. Por supuesto, se ha de contar siempre con garantías suficien­ tes por parte del país miembro prestatario, y en caso de no ser el propio go­ bierno el prestatario directo, la concesión del crédito debe ir precedida siempre a la plena garantía gubernamental2. En el cuadro 1 se sintetizan conjuntamente la actividad del Banco y de la Asociación Internacional de Fomento (AIF). La necesidad de estudiar los proyectos, para evaluar adecuadamente su rentabilidad, ha hecho del BIRF un organismo no sólo de financiación, sino también de asistencia económica. Normalmente, una vez planteada una operación, el Banco envía al país en cuestión una Misión de Estudio para realizar todas las investigaciones necesarias. Pero además de esos trabajos de evaluación, el Banco también lleva a cabo análisis sobre el desarrollo global de los países miembros que se lo soliciten. Desde 1949, en que se hizo un análisis completo para la economía de Colombia, el Banco Mundial ha realizado numerosos estudios de este tipo, que en general son de no poco interés. Entre ellos, los hay prácticamente para todos los PMD. Los créditos del Banco Mundial (BM) son normalmente a largo plazo, hasta veinte años. Los proyectos financieros pueden ser energéticos, de transporte, telecomunicaciones, industrias de base, desarrollo industrial, mejora agraria, urbanismo, etc. Los tipos de interés, que en principio eran muy bajos (4,5 y 5 por 100), han ido elevándose a medida que las circuns­ tancias del mercado internacional de capitales lo han ido haciendo inevita­ ble. Los recursos utilizados por el BIRF provienen de los desembolsos por suscripciones de capital de sus miembros, de los empréstitos que emite en los mercados financieros, del reembolso recibido por los préstamos conce­ didos, y de sus ganancias o beneficios. Su principal fuente de ingresos lo constituyen sus empréstitos (90 por 100)3. El BIRF practica políticas financieras prudentes, que se traducen en un nivel de endeudamiento reducido en relación con su capital. De manera que en ningún momento el importe de sus préstamos pueda exceder el total del 2 Además de la obra de Jaeques A. L’Huillier La Coopération Economique Internatio­ nale, Medicis, París, 1957 (y sus diversos suplementos), sobre el BIRF es de interés el trabajo de Alee Caimcross The IBRD (Prineeton University Press. Princeton, N. Jersey 1959), así como la publicación del propio Banco The World Bank. Policies and Operations, Washington, D. C., 1957. 3 Éste y los párrafos siguientes proceden del artículo de José Manuel Fresníllo «Banco Mundial», en BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 835 a 838.

Cooperación economica internacional

Cuadro 1.

N® 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Créditos acumulados BIRF / AIF (30.VI.1996)

País México Turquía Pakistán Nigeria Yugoslavia Tailandia Rumania Polonia Péru.

25

Túnez Venezuela Tanzania Zambia Sri Lanka Uganda Sudán Mozambique Zimbabwe Zaire Senegal Nepal Uruguay Portugal Viet Nam Yemen

26

Ucrania

16 17 18 19 20 21 22 23 24

N" pro­ yectos 155 126 183 98 90 114 45 23 73 104 33 102 65 77 60 56

U S$ 26.332,5 12.798,4 10.749,7 7.151,1 6.114,7 5.635,8 4.100,3 4.053,5 3.974,1 3.840,8 3.171,7 3.138,1 2.281,4 2.267,8

% 6,97 3,39 2,85 1,89 1,62 1,49 1,09 1,07 1,05 1,02 0,84 0,83 0,60 0,60 0,60 0,40

40 32 12 103

2.249,3 1.518,9 1.500,0 1.496,6 1.481,5 1.477,9 1.394,1 1.372,2 1.338,8 1.301,7 1.254,7

7

1.015,8

0,27

113.011,4 264.669,4 377.680,8

29,92

28 31 66 80 64

Total 26 primeros Otros 42 Países TOTAL 68 PAÍSES fuente:

Millones

0,40 0,40 0,39 0,39 0,37 0,36 0,35 0,34 0,33

70,08 100,00

Banco Mundial, Informe Anual, 1996.

capital desembolsado y de garantía, y de las reservas y sus rendimientos. Asimismo el Banco presta a un tipo de interés variable, que viene determi­ nado por el coste de los créditos que capta. Los préstamos los realiza sólo en la moneda en que capta sus recursos, manteniendo una estrecha relación en­ tre las monedas que conforman su fondo de reservas y las de sus préstamos.

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Los préstamos pueden ser: a) específicos; b) sectoriales; c) préstamos a través de instituciones financieras; d) asistencia técnica, o e) asistencia para emergencias. El tipo de interés de los préstamos BIRF es variable, y se fija semestral­ mente medio punto por encima del coste de obtención de los recursos en los mercados internacionales. El plazo de amortización oscila entre doce y quince años, incluyendo un período de gracia de entre tres y cinco años. Los préstamos se hacen tan sólo a gobiernos, o a instituciones que pue­ dan obtener garantías gubernamentales. El BIRF no suele financiar el total del coste del proyecto; tan sólo la parte que debe adquirirse en divisas, lo que supone de media alrededor del 40 por 100 del monto global. El resto de la financiación es obtenido de los países prestatarios y de otros organismos multilaterales, y de bancos comer­ ciales que suelen cofinanciar proyectos con el BM. No obstante, existen al­ gunas excepciones a esta regla general. Asimismo ha de mencionarse que la cofinanciación puede ser conjunta (el proyecto es cofinanciado global­ mente) o en paralelo (cada organismo financia un paquete del proyecto con sus propias reglas de licitación). Los sectores a los que va dirigida la financiación del Banco son muy va­ riados, desde la agricultura tradicional hasta los grandes proyectos de infra­ estructura como son la construcción de puertos, carreteras, sistemas de aducción de aguas, centrales eléctricas, etc., sí bien es cierto que el Banco financia, con carácter creciente, proyectos en el sector de la educación, sa­ nidad, desarrollo urbano y rural, población, industria y telecomunicaciones. Por regiones, la mayor parte de la financiación ha ido, en el último ejer­ cicio, a Asia (33 por 100), Europa e Iberoamérica (23 por 100) y África (15 por 100). Aunque la responsabilidad de la selección de las empresas contratistas es del prestatario, éste debe someterse a una serie de reglas fijadas a la hora de la negociación y firma del préstamo. En la mayoría de los casos se acu­ de a la licitación competitiva internacional, ya que esta fórmula permite conseguir mejor los objetivos fijados por el Banco. Un aspecto de la política del Banco Mundial, que ha sido objeto de críti­ ca muy generalizada —al igual que respecto al FMI— es el de su íntima conexión con los intereses concretos de la política exterior de EE.UU. En función del ya analizado sistema de voto ponderado, por estar su sede en Washington, y por el «hecho tradicional» de que su presidente es siempre norteamericano, esa crítica al BIRF tiene una elevada dosis de realidad. De hecho, el Banco Mundial ha servido en muchas ocasiones de instrumento de presión de los EE.UU. El caso más ostensible fue la negativa que en los años 50 se dio a Egipto en su petición de medios para financiar la construc­ ción de la presa de Assuan. Esa decisión del Banco se atribuyó a la actitud de Nasser de no alineación con la política preconizada por EE.UU. para el

Cooperación económica internacional

Oriente Medio. La consecuencia fue la solicitud de El Cairo a la URSS para obtener asistencia financiera y técnica; su aceptación marcó el co­ mienzo de la hasta entonces más importante operación soviética de ayuda a un país subdesarrollado. Una crítica más de la que es objeto el BIRF, radica en el limitado volu­ men de sus recursos. Con un capital de garantía a todas luces insuficiente, el BIRF no ha podido desplegar una actividad decisiva en pro del desarrollo económico de los PMD. Esta limitación puede explicarse en buena parte por las aspiraciones de expansión comercial de los países industriales, que prefieren mantener sus propios cauces bilaterales, que se traducen en la concesión de créditos «ligados» o «vinculados»; es decir, préstamos que comportan la obligación al 100 por 100, o en una proporción considerable, de comprar los suministros en el propio país prestamista. Con este tipo de prácticas no sólo se favorecen las exportaciones de los países industriales, sino que además se refuerzan los mecanismos para mantener la dependen­ cia económica y, en definitiva, la satelización política de los PMD. Será de interés destacar, por último, en esta panorámica general del BIRF,* que el Banco se ha propuesto seguir las recomendaciones de la lla­ mada Comisión Brundltand, e integrar los temas del medio ambiente en sus organizaciones. A tal efecto, ha creado un Departamento de Ambiente, a fin de editar Documentos ad hoc para cada país prestatario. En la sección 4.7 figuran algunos detalles al respecto.

4.2

Los organismos conexos del BIRF: IDE, CFI, AIF y OMGI

Por la limitación originaria de sus facultades, y por el propio desarrollo ló­ gico de sus funciones, en tomo al BIRF se han gestado otras cuatro organi­ zaciones internacionales: el Instituto de Desarrollo Económico (IDE/EDI), la Corporación Financiera Internacional (CFI/IFC), la Asociación Interna­ cional de Fomento (AIF/IDA), y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI/MIGA)4. El IDE fue creado por el BIRF en 1955, como centro de formación y perfeccionamiento de funcionarios públicos de los Estados miembros del Banco. Tiene su sede en Washington, D.C., y anualmente organiza un Se­ minario de seis meses de duración sobre problemas de formulación y ejecu­ ción de políticas de desarrollo, con estudios intensivos en los que se apro­ vechan las experiencias recogidas por las Misiones del Banco. En este

4 Además, dentro del BIRF funciona un «Servicio Especial de Asistencia para el África del Sur del Sahara» (Servicio Africano) y el Centro Internacional de Arreglo de Dife­ rencias Relativas a Inversiones (CIADI). Sobre el grupo del BIRF, Ana Robles Gonzá­ lez, «El Banco Mundial en 1992», en BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 1530-1537.

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ios d e m á s m e c a n is m o s

internacionales

sentido, el IDE ha desarrollado una labor considerable, y son muchos los expertos en desarrollo del Tercer Mundo regresados del Instituto. El IDE produce materiales didácticos (en inglés, francés y español), cu­ yos temas abarcan desde la planificación macroeconómica, la fijación de precios y las políticas de desarrollo hasta el diseño, la evaluación, y la eje­ cución de los proyectos de inversión y la evaluación de los efectos de los mismos. La mayoría de los cursos relativos a proyectos están en la actuali­ dad organizados de manera sectorial. Desde mediados del decenio de 1970, el Instituto ha ampliado considerablemente sus actividades de captación en los países en desarrollo, en colaboración con instituciones regionales y na­ cionales seleccionadas. La CFI, Corporación Financiera Internacional, tiene su origen en una propuesta hecha por el Presidente de EE.UU., Harry S. Traman, en 1950, para facilitar ayuda a los países subdesarrollados. En su propuesta, Traman planteaba la conveniencia de que además de canalizarse créditos a los go­ biernos o a las entidades avaladas por éstos, como ya venía haciéndose en el caso del BIRF, también se concediese asistencia financiera directa a proyectos de carácter privado. La propuesta de Traman pasó por diversas incidencias, hasta que en 1954, el entonces Presidente del BIRF, Eugene R. Black, planteó una serie de propuestas concretas, a las que se dio el nombre de «Plan Black», el cual se tradujo el 20 de julio de 1956 en la creación de la CFI por los mismos países que ya eran miembros del Banco. La CFI está facultada para invertir en empresas privadas de países sub­ desarrollados. La inversión se materializa a través de la compra por la CFI de obligaciones emitidas por las empresas acreditadas. Tales obligaciones pueden ser ulteriormente vendidas por la Cooperación, momento a partir del cual adquieren el carácter de convertibles en acciones. Además de proporcionar fondos y de ayudar a obtener capital en présta­ mos y para capital social, la Corporación realiza esfuerzos para infundir confianza a los inversionistas y promover las oportunidades de inversión en el mundo en desarrollo. Usa sus propios recursos para ayudar a los inver­ sionistas a reunir el financiamiento, la tecnología y la administración que se necesitan para establecer empresas productivas. Para disminuir los costes administrativos de la actividad financiera de la CFI, se exige un mínimo de 500.000 dólares de inversión, del que la CFI ha de aportar, por lo menos, 100.000 dólares. Al 30 de junio de 1985, la CFI tenía una cartera de inversiones de 1.985 millones de dólares, lo que da idea de su actividad más bien modesta. Así como el BIRF y la CFI exigen que los proyectos objeto de financia­ ción sean rentables, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) tiene fa­ cultad para facilitar recursos «en condiciones más flexibles y menos gravo­

Cooperador* económica internacional

sas que las usuales, a fin de contribuir a impulsar los objetivos de expan­ sión económica del BIRF y a secundar sus actividades». La AIF fue creada en 1960, a instancia del BIRF, por presión de los países en desarrollo. Pueden ser miembros los países participantes en el Banco; su sede también está en Washington, D.C., pero no dispone de esquema funcio­ nan al propio, por lo cual, viene a ser una línea especial de crédito del BIRF. La asistencia de la AIF se concentra en los países muy pobres, particu­ larmente en los qué en 1981 tenían un producto nacional bruto per cápita inferior a 681 dólares al año (en dólares de 1979). Hay más de 70 países que pueden recibir fondos de la AIF según ese criterio. Todos los países miembros del Banco Mundial pueden serlo de la AIF. Los fondos que facilita la Asociación, denominados créditos, para distin­ guirlos de los préstamos del Banco, provienen en su mayor parte de las sus­ cripciones y las reposiciones generales de recursos que realizan sus países miembros más industrializados y desarrollados, de aportaciones especiales de sus miembros más ricos, y de transferencias de parte de los ingresos ne­ tos del Banco Mundial. Las condiciones de los créditos de la AIF, que se conceden solamente a gobiernos, comprenden períodos de gracia de diez años, plazos de vencimiento de cincuenta años y ningún cargo por intere­ ses, si bien se cobra un cargo por servicios de 0,75 por 100 anual sobre la parte desembolsada de cada crédito. La actividad financiera viva de la AIF puede verse —junto con la del Banco— en el cuadro 1. Aunque el papel de la AIF es interesante, habida cuenta del carácter no reproductivo de las inversiones que financia, la verdad es que tiene escasa incidencia en el desarrollo económico de los PMD. Por otra parte, como en el caso del BIRF y la CFI, el peso de EE.UU. en la AIF (no se confunda con la Agency for International Development, AID, del Gobierno nortea­ mericano) le da un predominio casi absoluto en sus decisiones de inversión, lo que tiene las ya vistas secuelas de presión económica y política. Por último, como cuarta entidad autónoma del Grupo del BIRF, hemos de referimos al Organismo Mundial de Garantía de Inversiones, concebido en 1986 y oficialmente constituido en junio de 1988. Se trata de una insti­ tución de fomento que aspira a potenciar el flujo de inversiones a escala in­ ternacional, especialmente de los países industriales del Norte a los menos desarrollados del Sur, garantizando a los inversionistas frente a los riesgos políticos y otros no comerciales (su sigla en inglés es MIGA).

4.3

Otros organismos y entidades internacionales de asistencia financiera y técnica al desarrollo

Además del grupo de instituciones del Banco Mundial, existen otros orga­ nismos internacionales que de forma más o menos específica tienen como

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finalidad la ayuda a los PMD. Si hubiera que buscar algún común denomi­ nador a todos ellos, habría que verlo en las Naciones Unidas y sus diferen­ tes derivaciones. Pero igualmente hemos de hacer algunas referencias a otras entidades —al margen de la ONU—, como los bancos regionales de desarrollo, la Corporación Andina de Fomento, las instituciones de la CEE, el CAD, etc. A) Naciones Unidas (Decenios de Desarrollo) A comienzos de la década de 1960 se dieron los primeros pasos en favor de una acción mundial e integrada en pro del desarrollo. En diciembre de 1961, la Asamblea General declaró los años 1961-1970 como Primer De­ cenio del Desarrollo, fijándose como meta global un crecimiento acumu­ lativo anual del 5 por 100 del PNB (en diez años un 63 por 100). Como ve­ remos en el capítulo 6, en gran medida la creación de la UNCTAD y la celebración de sus dos primeras reuniones plenarias de Ginebra (1964) y de Nueva Delhi (1968) fueron la instrumentación del primer decenio. Y aun­ que los objetivos fijados no se cumplieron cabalmente, lo cierto es que concienció sobre el profundo abismo entre países ricos y pobres. El 24 de octubre de 1970, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el Segundo Decenio del Desarrollo (1971-1980), con un plan de acción en el que ya se mostraba un mejor conocimiento de la realidad y de los problemas. El plan para el segundo decenio englobó una diversidad de objetivos respecto al crecimiento económico, subrayando al mismo tiempo la necesidad de eliminar los obstáculos al progreso social, representados por el paro, la enfermedad, las desigualdades de ingresos, los escasos me­ dios de enseñanza, las penurias de vivienda, etc. Para cubrir estos objetivos, se estimó que los países desarrollados habrían de aportar al desarrollo de los menos avanzados un 0,7 por 100 de su PNB. Tema sobre el que volvere­ mos en el capítulo 6 al ocuparnos de la UNCTAD y de las relaciones Nor­ te/Sur. Después de la experiencia de la primera y segunda décadas para el desa­ rrollo, el enfoque para el tercer decenio (1981-1990), se hizo de distinta forma, pues no en vano había podido comprobarse la complejidad del tema, que además se vio aún más dificultado por la persistente crisis económica que se desencadenó en 1973. En realidad, para la tercera década las aspira­ ciones de los países pobres en las Naciones Unidas se polarizaron en la idea del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), al que también nos referimos extensamente en el capítulo 6. Basta destacar aquí que el ob­ jetivo final del NOEI consiste en una «ronda global de negociaciones» cuya celebración ha sido encomendada a un Comité sobre todo (Committee o f the Whole), en el que están representados los intereses de las distintas áreas y tendencias de las Naciones Unidas.

Cooperacion ec gnómica internacional

B) Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) El PNUD es el cauce más importante de cooperación multilateral de carác­ ter técnico en la fase de la preinversión. Hasta ahora, el Programa ha traba­ jado en 150 países y territorios menos desarrollados, prácticamente en to­ dos los sectores económicos y sociales, pero especialmente en las áreas agrícola y pecuaria, silvicultura, minería, energía, transporte, comunicacio­ nes, vivienda, turismo, salud, educación, desarrollo comunitario, medio am­ biente y planificación5. El PNUD se financia con contribuciones voluntarias de los miembros de las Naciones Unidas y de sus agencias especializadas. C) Bancos e instituciones regionales y subregionales de desarrollo6 Los integran los países de una misma área geográfica, si bien en algunos casos existen asociados de otras zonas, generalmente países industriales. Sus recursos, aparte del capital que procede de los Estados socios, se obtie­ ne a base de la emisión de bonos que se colocan en los mercados interna­ cionales. Los países de la OPEP han tomado muchas de esas emisiones. Los Bancos de Desarrollo son cuatro: El Banco Interamericano de Desa­ rrollo (BID); el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD); el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), y el Fondo Arabe para el Desarrollo Económico y Social (FADES); el BID nació en 1961, el BAfD en 1964, el BAsD en 1967 y el FADES en 1968. Actúan concediendo préstamos a los tipos de interés de mercado. Sin embargo, los préstamos que otorgan a los PMD de cada zona gozan de una serie de ventajas en cuanto al plazo y tipo de interés. De entre los Bancos de Desarrollo, han adquirido especial relevancia el BID y el BAfD. El BID, en su nueva etapa abierta en abril de 1988 con el nombramiento de Enrique Y. Iglesias como Presidente, se propuso contribuir de modo más consistente a la modernización de América Latina; en el BID tales propósitos tropiezan con la aspiración de EE.UU. de contar con un virtual derecho del veto sobre los préstamos1. En el caso de BAfD, sus fun5 Jackson, Capacidad del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, 2 vols., Naciones Unidas, Ginebra, 1969. 6 Henri Bonnet, Les institutions financiéres internationales, PUF, París, 1970, págs. 4347; UNCTAD, Las instituciones multilaterales de financiación del desarrollo, Nueva York, 1985. Y sobre todo, el número de BICE, de 29 de marzo de 1993, que lleva el tí­ tulo general «Un gran mercado: la financiación multilateral». Además de los sistemas de apoyo que veremos luego, en BICE hay interesantes referencias a los Fondos Medite­ rráneos, los Fondos de países en desarrollo de Iberoamérica y Asia, Ayuda Alimentaria de la CE, y Programas PHARE y otros para los países del antiguo COMECON. 7 Declaración de E. V. Iglesias a El País, 18 de abril de 1988. Puede verse, además, Fer­ nando Mier Durante, «El Grupo del BID», BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 838-843.

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ciones se han reforzado sustancialmente con el Programa Especial de las Naciones Unidas para los Países del África Subsahariana8. Hay que anotar, además, las instituciones multilaterales de financiación del desarrollo a nivel subregional, como son el Banco Centroamericano de Integración Económica, la Corporación Andina de Fomento, el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco Africano Occidental de Desarrollo, el Ban­ co de Desarrollo de los Estados de África Central, el Fondo de Coopera­ ción de la CEDAO (Comunidad Económica de los Estados de África Occi­ dental) y el Banco Árabe para el Desarrollo Económico de África. Hay que mencionar así mismo el Fondo Europeo de Desarrollo (FED)9 y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). El FED es el principal instru­ mento de cooperación financiera y técnica entre la Comunidad Económica Europea y los países y territorios asociados a la misma. Sus donativos y préstamos en condiciones especiales son completados con préstamos acor­ dados por la BEI. En ambos casos, se trata de ayudas y créditos a las anti­ guas colonias, a fin de facilitar el desarrollo de infraestructuras técnicas, sanitarias, educativas, etc. Sin embargo, el monto por ambos conceptos apenas supera lo simbólico por comparación con las ingentes necesidades de los países receptores que son los ACP (África, Caribe y Pacífico) de los que nos ocupamos con algún detalle más en el capítulo 8. El Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), se creó en abril de 1991 como respuesta a las necesidades de financiación de los países de Centro y Este de Europa a raíz de su proceso democratizador10. El capital, suscrito por 39 países, la Comunidad Económica Europea y el Banco Europeo de Inversiones, asciende a 10.000 millones de ECUs. Los objetivos generales del BERD —que tiene su sede en Londres— son el asesoramiento, concesión de préstamos, participaciones de capital y garantías, a aquellas empresas u organismos que lo soliciten y cuyo fin sea: 1) incentivar la transición hacia la democracia y la economía de libre mer­ cado, y 2) promover la iniciativa privada y empresarial en los países de Eu­ ropa Central y del Este. En concreto, puede decirse que el BERD es una combinación de banco de negocios y banco de desarrollo. Así, por lo menos el 60 por 100 de su financiación debe dirigirse tanto a empresas del sector privado como a las 8 Para detalles sobre el BAfD, Ana Bravo García, «Grupo del BAfD»; María Teresa Calvete Alguacil, «La financiación directa del BAfD». Ambos artículos, en BICE, 29 de marzo de 1993, páginas. 844-849. 9 Femando Salazar Palma, «El FED. Posibilidades de exportación», BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 852-860. 10 En este pasaje seguimos casi literalmente el texto del artículo de José Manuel Fresnillo, «Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo», en BICE, 29 de marzo de 1993, págs. 896 y 897.

que estén llevando a cabo un programa de privatización. El resto puede ir dirigido a proyectos en el sector público, de infraestructuras, etc. Otro de los objetivos del Banco es promover el desarrollo sostenible, respe­ tando el medio ambiente, de las economías de los países antes mencionados. El Banco sólo concede financiación de acuerdo con criterios comercia­ les y de solidez bancaria y de inversión. Los recursos del Banco provienen del capital desembolsado o por de­ sembolsar, que asciende a 20.000 millones de ECUs, y de lo obtenido en los mercados financieros. El tipo de financiación que el Banco puede ofre­ cer es bastante amplio, pero siempre siguiendo criterios de mercado, más que concesionales o de subvención. Con carácter general puede decirse que el BERD aplica las reglas del Acuerdo del GATT sobre procurement público; es decir, a las licitaciones para el suministro de bienes, obras o servicios de proyectos financiados por el Banco. La experiencia inicial del BERD no ha sido especialmente brillante por su burocracia, sus dispendios en instalación y decoración, y por el increíble comportamiento manirroto y saprofítico de su primer Director, Jacques Attali, antiguo asesor del Presidente Mitterrand. Ante las críticas que se le formularon, Attali dimitió en junio de 1993 11 y Jacques Larosiére, antiguo Director Gerente del FMI fue elegido nuevo director del BERD, quien supo reestructurar y dinamizar la institución. D) Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Ayudas de los países petroleros (OPEP y OPAEP) El CAD se creó el 14 de diciembre de 1960 en el marco de la OCDE. Son miembros de este Comité la República Federal de Alemania, Australia, Aus­ tria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Holanda, Italia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, Suecia, Suiza, Reino Unido, Irlanda, Espa­ ña (desde 1992), y la CE. Los miembros del Comité examinan y coordinan, de forma periódica, los programas de ayuda a los países en desarrollo a nivel bilateral o multilateral. Lo cual no significa que el CAD sea un organismo. Más bien, se trata de un centro de coordinación dentro de la OCDE. Por otro lado, ante la presión de los países pobres, y sobre todo desde su súbito enriquecimiento por el alza de los precios de los crudos, los países de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), y dentro de ellos los árabes (Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo, '1 Sobre el BERD en su primera fase, Robert Preston, «EBRD role in eastem Europe critieísed», FT, 18 de junio de 1993 (también, del mismo autor, FT, 26 de junio de 1993). Para una crítica de Attali, Mark Milner y Ruth Kelly (The Guardian), «El eurobanquero que cayó a tierra», El Mundo, 19 de julio de 1993. Sobre los cambios ulteriores, Kevin Done, «West tinds a formula to boost EBRD», Financial Times, 18 de marzo de 1996.

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del desarrollo: eí BIRF y ios demás mecanismos internacionales

OPAEP), vienen concediendo ayudas similares a las que en el caso del CAD se denomina Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD). Sobre el tema de la AOD, recordemos que en la Conferencia de las Na­ ciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo en Nueva Delhi (II UNCTAD, 1968) se recomendó que los países ricos transfiriesen a los pobres el 0,7 por 100 de su PNB. En la VI UNCTAD, Belgrado 1983, se reiteró esa reco­ mendación, que hasta ahora sólo cumplen unos pocos países. En el cua­ dro 2 pueden apreciarse algunas cifras seleccionadas sobre AOD. Cuadro 2.

Contribuciones de AOD de los países miembros del CAD AOD (desembolsos netos) 1996

Países Millones dólares

% del PNB

Alemania

7.601

0,33

Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca España EE.UU. Finlandia Francia Irlanda

1.074

0,28

557

0,24

913

0,34

1.795 1.772

0,32 1,04

1.251

0,22

9.377

0,12

408

0,34

7.451

0,48

179

0,31

2.416

0,20

9.439

0,20

82

0,44

1.311 122

0,85

3.246

0,81

218

0,21

3.199

0,27

1.999

0,84

1.026

0,34

55.438

0,25

Italia Japón Luxemburgo Noruega N. Zelanda Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia Suiza TOTAL CAD Esfuerzo medio por país

0,21

0,40

Notas: CAD= Comité de Ayuda al desarrollo de la OCDE; AOD = Ayuda Oficial al Desarrollo. fuente:

OCDE.

iooperacion economica internacional

G) Otras clases de ayudas y créditos Es importante subrayar que no obstante los intentos de canalizar la ayuda a los PMD de forma cada vez más neutral, a través de los organismos inter­ nacionales, lo cierto es que la asistencia bilateral sigue siendo, con mucho, la más importante. Ello se debe a la pervivencia de connotaciones clara­ mente pro domo sua, incluso cuando como sucede con frecuencia la ayuda asume la apariencia de filantropía. En el caso de EE.UU. la mayor parte de su ayuda se canaliza por las diversas agencias y mecanismos federales con mecanismos que tienen su réplica en los restantes países industrializados. — La AID, o Agency for International Development, un organismo del Gobierno de los EE.UU. que en forma de préstamos o donaciones fi­ nancia toda clase de proyectos en PMD. — La PL 480 o Ley Pública 480, sistema para la venta de excedentes agrícolas norteamericanos, a precios bajos y con fórmulas de pago en moneda nacional y vencimientos aplazados. — Los créditos del Export-Import Bank (Eximbank), otorgados por esta agencia federal de EE.UU. con destino a fomentar las exportaciones norteamericanas, fundamentalmente de bienes de equipo.

4.4

El endeudamiento del Tercer Mundo

La crisis financiera a cuyos orígenes nos referimos en 18.4. generó el pro­ blema de la deuda externa de los PMD, que al nivel de finales de 1985, en opinión casi unánime en los medios internacionales, constituía no sólo el primero de los problemas, sino que además bloqueaba casi todas las posibi­ lidades de solución de la mayoría de los frentes de la política económica (recuérdese lo visto en 3.15.1). A fines de 1987, la deuda exterior de los PMD se cifraba en más de un billón de dólares, con diez máximos endeu­ dados, por este orden: Brasil, México, Venezuela, Argentina, Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Nigeria, Chile y Yugoslavia; con especial virulencia, pues, en toda Iberoamérica. Así, en el «Grupo de Cartagena», los 10 países latinoamericanos que estudian en común los problemas de su deuda exte­ rior (México, Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Brasil, Argen­ tina, Uruguay y República Dominicana) estimaron que «el total de la deuda exterior latinoamericana representa aproximadamente la mitad de su PIB global, en tanto que los pagos por su servicio representarían el doble del valor de las exportaciones; sólo los intereses pagados en 1988 supusieron el 28 por 100 del valor total de lo exportado, una proporción bien estremecedora». En el grave problema de la deuda externa, una gran parte de la responsa­ bilidad corresponde, sin duda, a los propios países deudores. Muchos de

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ductos industriales. Por el contrario, lo más usual es que los países menos desarrollados cuenten con derechos altamente protectores, única forma, por lo general, de fomentar dentro de sus mercados el proceso de industrializa­ ción a base de sustituir importaciones2. Por otra parte, en los PMD el aran­ cel viene siendo uno de los mecanismos más importantes de obtención de ingresos para el Erario público. Pero el arancel de aduanas —ello no debe nunca olvidarse al establecer comparaciones internacionales— no es la única forma de poner barreras a las importaciones. Existen también las restricciones cuantitativas (contin­ gentes bilaterales, cupos globales, licencia previa, etcétera.), a las que ya hemos aludido en el capítulo 1, al referimos al bilateralismo. Tales restric­ ciones constituyen un obstáculo por lo general más importante que los sim­ ples derechos a la importación. Durante todo el período que hemos llamado la «Era del Librecambio», los aranceles de aduanas fueron el elemento básico de protección de los sis­ temas productivos nacionales, por lo general a niveles relativamente bajos en sus tarifas. Esta situación de aranceles más o menos bajos y estables en el tiempo, se vio modificada durante el período de entreguerras (1918-1939), sobre todo desde el comienzo de la Gran Depresión (1929). Al propio tiempo, la incidencia de los aranceles se vio reforzada con las restricciones cuantitati­ vas y controles de pagos al exterior. Centrándonos ahora en el tema de los aranceles, conviene recordar que el punto de inflexión hacia un mayor proteccionismo puede fijarse en 1930, año en que se publicó en EE.UU. la llamada «Tarifa Smoot-Hawley», que elevó los derechos de importación de EE.UU. Por otro lado, la que por en­ tonces era todavía primera potencia comercial del mundo —el Reino Uni­ do—, ante la actitud de EE.UU. y los demás principales países, reaccionó con la convocatoria de la Conferencia de Ottawa de 1932, en la cual se acordó un sistema de «preferencias imperiales», basadas en un axioma bien simple y expresivo: «primero los productores nacionales, en segundo térmi­ no los del Imperio Británico (dominios y colonias) y los últimos los extran­ jeros»3. Este sistema de preferencias quedó fijado inicialmente por un pe­ ríodo de cinco años (1932-1938), pero, tras el fracaso de la Conferencia 2 Pueden verse sobre este extremo algunas aportaciones personales en mis obras Aspec­ tos económicos de la vinculación de Panamá al Mercado Común Centroamericano (Pa­ namá, 1966), La República Dominicana y la integración de América Latina (Buenos Ai­ res, 1968) y O Brasil e a integraqao de América Latina (Buenos Aires, 1969). 3 Sobre la instauración y desarrollo de esas preferencias imperiales son muy apreciables dos obras; una de Political and Economic Planning (Commonwealth Preference in the UK, Londres, 1960) y otra de la Economist Intelligence Unit (The Commonwealth and Europe, Londres, 1960).

Económica Mundial celebrada en Londres en 1933, los Acuerdos pactados en Ottawa se prorrogaron sine die y finalmente quedaron registrados en el GATT en el momento de firmarse el Acuerdo General (1947). A ellos ten­ dremos ocasión de referimos de nuevo, más extensamente, en 7.1.1. El período subsiguiente a 1933 fue de progresivo endurecimiento en las barreras arancelarias y en las demás trabas al comercio mundial. No obs­ tante, empezaron a atisbarse algunas tentativas dirigidas hacia la reducción del proteccionismo. En este sentido, la Ley norteamericana de Acuerdos comerciales recíprocos de 1934 («U.S. Reciprocal Trade Agreements Act») autorizó al Gobierno norteamericano a rebajar los aranceles en el curso de negociaciones bilaterales con otros países, a cambio de recibir ventajas de valor equivalente. Sin embargo, la generalización a que se había llegado en el uso de la cláusula de nación más favorecida impidió cualquier progreso en esta dirección, pues la multilateralización de las concesiones equivalía de facto a «trabajar gratis» para los demás. Sin embargo, es interesante destacar que la «Reciprocal Trade Agree­ ments Act» de los EE.UU. constituyó el precedente inmediato del mecanis­ mo que más tarde habría de servir de base al GATT. Encontramos aquí un paralelismo interesante entre el «Acuerdo Tripartito de tipos de cambio» de 1935 y el FMI, de un lado, y la «Reciprocal Trade Agreements Act» de 1934 y el GATT. En ambos casos el estallido de la segunda guerra mundial habría de interrumpir la elaboración de los proyectos. Pero con la proximi­ dad o la consecución de la paz habrían de reanudarse, esta vez a un nivel más alto de pretensiones. Así, tras no pocos titubeos, en 1947 habría de na­ cer el GATT, al cual pasamos a analizar relativamente in extenso.

5.2

Los antecedentes inmediatos del GATT

En el programa que las Naciones Unidas se trazaron a partir de su funda­ ción en 1945 (recuérdese lo visto en 1.6), una de las ideas más importantes era la de promover una organización en el campo de las relaciones comer­ ciales. Así como se habían creado el FMI y el BIRF, se pensaba que sería igualmente necesario promover una agencia especializada para el comercio mundial. La propuesta formal emanó de los EE.UU. en diciembre de 1945, y se tradujo primeramente en una resolución del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas, del 18 de febrero de 1946. En tal fe­ cha se convocó la «Conferencia Internacional sobre Comercio y Empleo», que había de celebrarse efectivamente en La Habana del 21 de noviembre de 1947 hasta el 24 de marzo de 1948. En esa larga reunión se elaboró un texto muy amplio de aspiraciones y medios, un verdadero código del co­ mercio internacional, que pasó a conocerse con el título de «Carta de La Habana».

Lo esencial de la Carta eran sus puntos 4, 6 y 7, referentes a política co­ mercial, Acuerdos internacionales y establecimiento de una Organización internacional (OIC en español y OIT en inglés) que habría de funcionar como agencia especializada de la ONU para regular los intercambios a es­ cala mundial4. La «Carta de La Habana», sobre la que se habían fundamentado muchas esperanzas, no llegó a entrar en vigor. Estaba previsto que esto sucediese sesenta días después de que por lo menos veinte países la hubieran ratifica­ do. De hecho, sólo dos naciones (Australia y Liberia) llegaron a depositar sus ratificaciones. EE.UU., que como se ha indicado, había sido el promo­ tor principal de la idea, no lo hizo, debido a una serie de razones, entre las cuales tal vez la más importante era el recelo de que un organismo interna­ cional como la OIC pudiese impedir su plena libertad de decisiones en ma­ teria de comercio. También contribuyó a la actitud negativa de Norteamérica el que en 1948, cuando la Carta quedó ultimada, ya se había roto la armonía entre los antiguos aliados de la segunda guerra mundial. La «Guerra Fría» indujo a EE.UU. a orientar su política comercial preferentemente en relación con sus aliados occidentales, entonces ya sometidos a sus designios. No olvide­ mos que fue en 1948 cuando se puso en marcha el «Plan Marshall», que habría de levantar a las economías europeas de su grave postración. Ade­ más, un foro mundial con la presencia de los países comunistas podía ser una traba para la política de expansión de los intereses norteamericanos en el mundo capitalista. A esta situación general se unía la circunstancia de que el presidente Truman (demócrata) se encontraba ante un Congreso de predominio repu­ blicano que no parecía estar dispuesto a ratificar la Carta de La Habana. Por otra parte, Truman contaba con un instrumento del que hacer uso sin necesidad del consenso del Congreso. Se trataba de la vieja ley de Acuer­ dos comerciales recíprocos de 1934 («Reciprocal Trade Agreements Act»), ya mencionada antes, que había sido renovada en 1945 por un período de tres años más. Esta ley autorizaba al presidente a reducir los derechos aran­ celarios hasta en un 50 por 100, a condición de conseguir de otros países ventajas de valor equivalente 5.

4 Para un estudio — con la óptica norteamericana— de la Carta de La Habana es intere­ sante el trabajo de W. A. Brow, Jr., The United States and the restoratrion o f World Trade. An Analysis and appraisal o f the ITO Charter and the GATT\ The Brookings Institution, Washington, 1950. 5 Sobre los antecedentes del GATT, Alejandro Magro, Comercio internacional: el GATT, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1969. Puede verse también la obra de Ma­ nuel Varela Parache Organización económica internacional, Ariel, Barcelona, 1965, págs. 24-33.

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5.3

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La redacción del Acuerdo General

Haciendo uso de esta facultad, el Gobierno de los EE.UU., en la reunión preparatoria de la Conferencia de La Habana, propuso que, conforme al ar­ tículo 17 del proyecto de la Carta, se iniciasen de inmediato negociaciones arancelarias con vistas a la reducción de las fuertes barreras por entonces existentes. Un total de 23 países, todos ellos de economía de mercado —in­ cluso Checoslovaquia lo era todavía—, aceptaron la propuesta, y con base en el proyecto de la Carta se firmó el 30 de octubre de 1947, es decir, antes de la Conferencia de Empleo y Comercio, el Acuerdo General sobre Aran­ celes de Aduanas y Comercio (AGAAC), más conocido por sus siglas in­ glesas GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Inmediatamente después, se celebró la primera Conferencia Arancelaria, en Ginebra, y en enero de 1948 entró en vigor el Acuerdo, produciéndose ya en ese año las primeras reducciones de los aranceles de las Partes Contratantes del GATT. Así pues, la entrada en vigor del GATT, que era la sección más intere­ sante para EE.UU. de la Carta de La Habana, dio el golpe de muerte al pro­ yecto de creación de la OIC como agencia especializada de las Naciones Unidas para la regulación del comercio mundial. Ese cometido habría de desempeñarlo el GATT, con menores facultades que las previstas para la OIC, y ciñéndose a los países capitalistas. Así pues, el GATT, a diferencia del FMI y BIRF, no es un organismo de las Naciones Unidas, sino un acuerdo intergubemamental, un acuerdo mul­ tilateral que regula las relaciones comerciales entre sus signatarios, entre las partes contratantes del mismo. La sede del Acuerdo está en Ginebra. El elemento institucional básico del GATT es la Asamblea de las Partes Contratantes, órgano decisorio máximo en el que se adoptan las resolucio­ nes, siempre que estén de acuerdo por lo menos los dos tercios de los paí­ ses signatarios del Acuerdo. La Asamblea de las Partes Contratantes se reú­ ne dos veces por año —en la primavera y en el otoño del hemisferio Norte—, y entre tales sesiones, y coincidiendo con ellas, se reúne cuatro veces al año el Consejo de Representantes (generalmente los ministros de Comercio de los países del Acuerdo), que igualmente cuenta con poderes resolutorios, si bien siempre a resultas de la decisión final de las Partes Contratantes. El GATT cuenta además con una Secretaría (Widnam White, inglés, fue el secretario del Acuerdo desde 1948 hasta 1968), y para los problemas bá­ sicos existen varios Comités. El Comité de Negociaciones Comerciales es, con mucho, el más importante de todos ellos, si bien existen otros: el Co­ mité de Restricciones Cuantitativas por razones de balanza de pagos (que tiene relación como ya vimos en 3.2, con el artículo XIV del Convenio del FMI); el Comité de Agricultura, que estudia los problemas particulares que obstaculizan el desarrollo de los intercambios agrícolas sobre los que pesa fuertemente el proteccionismo practicado por los países industriales desa-

159

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rrollados; ei Comité de Productos Industriales, que estudia las restricciones residuales a su intercambio; y, finalmente, el Comité de Comercio y Desa­ rrollo, creado en 1964, tras la adición al Acuerdo General de la llamada «Parte IV», de la que después nos ocuparemos. Además, en el marco del Acuerdo se constituyen, esporádicamente, gru­ pos de trabajo para el análisis de los problemas concretos. Así, por ejem­ plo, han funcionado grupos de trabajo («working parties») para estudiar la política agrícola de la CEE, para analizar el problema de la sobretasa que el Reino Unido introdujo a sus importaciones en 1964, para comprobar la co­ herencia de la ALALC con el artículo XXIV del GATT, etc. Interesa destacar que los grupos de trabajo, a diferencia de los Comités, tienen una vida temporalmente limitada; una vez concluido el estudio del caso concreto que le fue asignado, y una vez informadas las Partes Contra­ tantes de sus conclusiones —sobre las que han de pronunciarse—, los gru­ pos de trabajo quedan disueltos.

5.4

El funcionamiento del GATT. La cláusula de nación más favorecida y las negociaciones arancelarías

Pasamos ahora a ocuparnos del contenido básico y del funcionamiento efectivo del GATT6. El GATT es, ante todo, un acuerdo para la institucionalización entre sus Partes Contratantes de la cláusula de nación más favorecida (artículo 1). Cada uno de los signatarios del acuerdo se compromete, por tanto, a conce­ der a los demás signatarios un trato igual, sin discriminaciones, en sus rela­ ciones comerciales. Las únicas excepciones a este principio son tres: a)

Los sistemas de preferencias congelados en 1947 en el momento de suscribirse el acuerdo. Los entonces existentes eran los correspon­ dientes a la Commonwealth, Unión Francesa, EE.UU., Filipinas y otros territorios, como sur de Sudamérica y países relacionados con la vieja unión aduanera sirio-libanesa. A todas estas preferencias hemos de referimos con algún detenimiento en 7.1.1, por lo cual no insistiremos más en este pasaje. b) Las zonas de libre comercio y uniones aduaneras, que también ana­ lizaremos en 7.1.2 y 7.1.3. c) Aquellas excepciones (waivers) que son taxativamente aprobadas por los dos tercios de las Partes Contratantes. Uno de los ejemplos

6 AGAAC, Instrumentos básicos y documentos diversos. Volumen III. Texto del Acuer­ do General, Ginebra, noviembre de 1948. El Acuerdo General se completó después (1964) con la inserción de su «Parte IV», a la que nos referimos más adelante.

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Valoración (miles de millones de dólares)

Número de concesiones tarifarias

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45.000 5.000 8.700 n.d.

2,5 4,9 40,0 300,0 n.d.

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«The E1U Guide to GATT», The Economist, 1995, pág. 10.

4.400 n.d. n.d. n.d.

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uo pe ración e c on om ka

5.5

internacional

Los países menos desarrollados (PMD) en el GATT

Además del tema estrictamente arancelario que se incluye en las Partes I y II —cláusula de nación más favorecida, listas de concesiones y excepcio­ nes— del Acuerdo General, éste contiene toda una amplia normativa sobre no discriminación en base a atributos internos (artículo III), derechos espe­ ciales que pueden imponerse para contrarrestar los efectos del dumping o de las subvenciones (VI), reglas sobre libertad de tránsito (V), procedi­ miento para el aforo aduanero (VII), eliminación de restricciones cuantitati­ vas (XI), empresas estatales (XVII), etc. Todos estos preceptos constituyen la Parte II del Acuerdo General, cuya vigencia hasta el presente ha sido muy limitada. Finalmente, la Parte IV del Acuerdo General, aprobada el 8 de febrero de 1965, se refiere a Comercio y Desarrollo, y en ella se plantea la posibili­ dad de ofrecer concesiones y ventajas comparativamente más favorables para los países subdesarrollados. En lo sustancial, la Parte IV preconiza la no elevación de aranceles para los productos tradicionales de los PMD y la supresión de los impuestos interiores que dificultan la expansión de su de­ manda. Asimismo, permite la negociación de preferencias entre PMD que no han de hacerse extensivas a los países industriales. Tal precepto ha sido aprovechado ya por Egipto, Yugoslavia y la India, que en 1968 firmaron un Acuerdo de este tipo. En realidad, la Parte IV no fue sino una reacción tardía ante las numero­ sas críticas que el Acuerdo General y su aplicación venían recibiendo del Tercer Mundo. Esas críticas arreciaron con la proximidad de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCD/UNCTAD), cuyo comienzo estaba fijado para marzo de 1964 (véanse los apartados 6.1-6.5 del capítulo 6). Ante esta situación, al ganar la independencia a comienzos de la década de 1960 un gran número de PMD, y al hacerse cada vez más ostensible la falta de equidad, el GATT fue presionado por los países subdesarrollados en busca de una solución. Esto fue, en última instancia, lo que promovió la génesis de la UNCTAD, de la que nos ocuparemos en el siguiente capítu­ lo ,0, donde tendremos ocasión de comprobar (6.3) que los países menos de­ sarrollados establecieron en abril de 1988 un incipiente Sistema Global de Preferencias Comerciales (SGPC) al objeto de favorecer el intercambio Sur-Sur.

10 Especialmente agudas son las críticas hechas al GATT en el trabajo de Stefan B. Linder {La importancia del GATT para los países subdesarrollados, Naciones Unidas, UNCTAD, Ginebra, 1964) y las contenidas en el informe de la Secretaría de la UNC­ TAD titulado Los países en desarrollo en ebG ATT(Ginebra, 1964).

5.6

La VII Conferencia del GATT (Ronda Tokio)

Tras largos preparativos, la VII Conferencia del GATT se inauguró oficial­ mente en Tokio en septiembre de 1973. Se daba comienzo así a la tan espe­ rada «Ronda-Nixon», denominación inicial, más tarde abandonada tras la dimisión del presidente Nixon por causa del escándalo Watergate, y susti­ tuida por la «Ronda Tokio». La VII Conferencia se abrió con un total de 99 países; de ellos 94 de economía de mercado y cinco socialistas: Hungría, Polonia, Rumania, Che­ coslovaquia y Yugoslavia. Por tanto, las dos únicas naciones de alguna im­ portancia que quedaban al margen del GATT eran la URSS y China, si bien ambas potencias disfrutaban de buena parte de sus ventajas a base de acuerdos bilaterales suscritos con los adheridos al GATT con concesión re­ cíproca del tratamiento de la nación más favorecida11. Con la «Declaración de Tokio» (24.X.73), los países del GATT se pro­ nunciaron en favor de unas negociaciones amplias y en profundidad, a fin de lograr no sólo fuertes reducciones arancelarias, sino también la elimina­ ción de las demás barreras obstructivas del comercio: restricciones cuanti­ tativas, reglas especiales para los productos agrícolas, etc. En relación con estas barreras, en 1975 un grupo de trabajo del GATT ya había llevado a cabo un largo inventario comprensivo de 800 clases dife­ rentes de obstrucciones al intercambio, que se clasificaban en cinco gran­ des categorías: a)

Medidas derivadas de la participación de los poderes públicos en el comercio exterior (subsidios, empresas públicas, comercio de Esta­ do, etc.). b) Formalidades aduaneras, y en especial las causantes de una excesiva complejidad en los documentos exigidos en lo relativo a normas de valoración, etc. c) Normas impuestas a los productos de importación, muchas veces discriminatorias por comparación con los productos análogos nacio­ nales en lo referente a higiene, envases y embalajes, etc. d) Barreras del tipo de restricciones cuantitativas, sistemas de licencias de importación y exportación, acuerdos comerciales bilaterales, etc. e) Por último, normas relativas a niveles de precios; exacciones varia­ bles percibidas en frontera, etc. Entre los grandes temas de la VII Conferencia enunciados en la «Decla­ ración de Tokio» también figuró el de la extensión del sistema de preferen­ cias generalizadas (SPG), cuestión a la que hemos de referirnos extensa­

11 Daniel Jouanneau, Le GATT, PUF, París, 1980, págs. 3 y sigs.

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económ ica

internacional

mente en el siguiente capítulo 6, al ocupamos de la UNCTAD en relación con el trato de favor a los PMD en el comercio de manufacturas. Dentro de las negociaciones cabe distinguir varios capítulos: marco jurí­ dico, modificaciones arancelarias, medidas no arancelarias, problemas es­ pecíficos de la agricultura, y otras cuestiones. Trataremos de resumir lo que cada una de estas facetas representa12. I.

Marco jurídico del comercio mundial

Las negociaciones brindaron la oportunidad de revisar y perfeccionar el , funcionamiento de algunas de las disposiciones fundamentales del Acuerdo General y sobre todo la cláusula de habilitación que autoriza a dar un trato preferencial y más favorable a los países en desarrollo, incluyendo: 1.

Las concesiones arancelarias a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Los acuerdos multilaterales sobre medidas no arancelarias. La aceptación, sin reciprocidad, de los acuerdos entre países en de­ sarrollo destinados a reducir o eliminar aranceles y medidas no arancelarias. Las concesiones especiales a los países menos adelantados (lo que se llama «el cuarto mundo», es decir, la veintena de naciones más atrasadas del planeta).

2. 3. 4.

II.

Modificaciones arancelarias

Como resultado de las concesiones arancelarias negociadas en la Ronda de Tokio, el nivel del conjunto de los aranceles aplicables a los productos in­ dustriales se redujo de manera considerable entre los principales países in­ dustriales del mundo occidental. Una estimación hecha por el propio GATT previo cuál sería la situación final arancelaria para 1987 (en % ad valorem): i

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Área o países EE.UU. Japón CEE

Todos los productos industriales 4,4 2,8 4,7

Materias Semiprimasmanufacturas Manufacturas 0,2 0,5 0,2

3,0 4,6 4,2

5,7 6,0 6,9

12 Los resultados de la Ronda de Tokio constituyen un extenso documento de acuerdos {Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, 29 de julio de 1980).

III.

Medidas no arancelarias

Con ser notables las concesiones arancelarias, lo fundamental de la Ronda de Tokio fueron los códigos y acuerdos sobre un sinnúmero de medidas no arancelarias. Esos acuerdos (todos los cuales pasaron a contar con comités de vigilancia y negociación) son los cinco que a continuación reseñamos: a)

b)

c)

d)

e)

IV.

Valoración en aduana. Con el Código de Valoración en Aduana se aspiró a establecer un sistema equitativo, uniforme y neutral para la valoración en aduana de las mercancías. En él se definen cinco mé­ todos de valoración, clasificados por orden jerárquico, que deben ser aplicados por los funcionarios de aduanas de los países signata­ rios. El primer método, que es el fundamental, consiste en basar el valor en aduana en el valor de transacción, expresado éste por el precio de la factura, es decir, el precio real de las mercancías que se importan. El Acuerdo sobre compras del sector público estipuló reglas detalla­ das sobre la forma en que el sector público debe convocar las licita­ ciones y adjudicar los contratos de compra; para lograr una mayor transparencia de las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas relativos a las compras públicas. El Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de im­ portación tenía por objeto que estos mecanismos no actuasen como restricciones a la importación. Conforme al acuerdo, los gobiernos se comprometieron a simplificar sus trámites y a administrarlos de manera neutral y equitativa. El Código sobre subvenciones y derechos compensatorios detalló las disposiciones que ya figuraban en el Acuerdo General (arts. VI, XVI y XXIII), a fin de que el empleo de subvenciones por parte de cualquier signatario no perjudique los intereses comerciales de otro, y para que las medidas compensatorias no dificulten injustificada­ mente el comercio internacional. Con el Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio (conocido también con el nombre de Código de Normalización) se pretendió velar por que los reglamentos técnicos o normas (ya sea por razones de se­ guridad, sanidad, protección de los consumidores o del medio ambien­ te, o por otros fines) no creasen obstáculos innecesarios al comercio. Agricultura

En principio, los acuerdos sobre concesiones arancelarias y no arancelarias concertadas en la Ronda de Tokio se aplicaron indistintamente al comercio agropecuario e industrial. Sin embargo, para los productos agrícolas se lie-

Cooperaron

econ óm ica internacional

gó a una serie de acuerdos especiales, entre los cuales destacaron los refe­ rentes a carne de bovino y productos lácteos. La finalidad del Acuerdo de Carne de Bovino era fomentar la expansión, la liberalización y la estabilidad del comercio internacional de carne y ani­ males vivos, así como incrementar la cooperación internacional en este sec­ tor. En cuanto al Acuerdo Internacional de Productos Lácteos, sus objetivos eran ampliar y liberalizar el comercio mundial de estos productos, para lo­ grar una mayor estabilidad y evitar los excedentes y las situaciones de esca­ las, fluctuaciones indebidas de precios y la aparición de perturbaciones gra­ ves en el comercio internacional. Los productos tropicales también fueron objeto de negociaciones dentro de la Ronda de Tokio. Cuarenta y seis naciones en desarrollo presentaron a 11 países industriales toda una serie de solicitudes de concesiones, tanto arancelarias como no arancelarias. Estas peticiones no sólo abarcaban pro­ ductos tropicales (café, cacao, té, especias, etc.), sino también una gran di­ versidad de otros productos: agropecuarios, materias primas, semimanufac­ turas y manufacturas. De los 4.400 artículos que fueron objeto de negociación, se otorgaron concesiones respecto de unos 2.930. Todo lo reseñado en los apartados III y IV quedó suprimido o reformado con los acuerdos consiguientes a la Ronda Uruguay, dentro de la OMC, como veremos en 5.8.

5.7

El GATT en los años 80 y 90. La Ronda Uruguay

Ya durante el año 1980 se establecieron varios Comités o Consejos perma­ nentes encargados de vigilar y supervisar el funcionamiento de cada uno de los acuerdos resultantes de la Ronda Tokio, y a comienzos de 1981 se crea­ ron otros dos: el de supervisión de los códigos sobre valoración en aduanas y el de fiscalización de los compromisos sobre compras del sector público. También en 1980 se consolidó el Grupo Consultivo de los Dieciocho como órgano permanente del GATT. Compuesto por funcionarios de alto nivel, que intervienen en la formulación de la política comercial de sus res­ pectivos países, y creado en 1975 con carácter provisional para ayudar a los países del GATT a ejecutar con más eficacia algunas de sus tareas primor­ diales, tras demostrarse su utilidad durante los años siguientes, en noviem­ bre de 1979 se acordó formalizar el Grupo como órgano permanente. Asimismo, debemos señalar como un hecho significativo que en el mes de julio de 1986 se firmó el Cuarto Acuerdo Multifibra (AMF4). Análoga­ mente a los precedentes, abarcó a la casi totalidad de los productos textiles (algodón, lana, sintéticos y confección). El Acuerdo ofreció el marco jurí­ dico apropiado para los arreglos bilaterales que los países industrializados negociaran con los PMD.

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Al principio de los años 80 fueron sentándose las premisas para intentar llevar a cabo una nueva ronda comercial multilateral, en la que tratar de re­ solver los principales problemas del comercio mundial. Las aspiraciones quedaron plasmadas en el informe realizado por el grupo de siete persona­ lidades independientes encabezado por el suizo Fritz Leutwiler (antiguo presidente del Banco Internacional de Pagos de Basilea). El informe se en­ tregó al entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel, el 27 de mar­ zo de 1985. Tales medidas cabe resumirlas en 15 puntos13: 1. 2. 3.

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

11.

En todos los países la elaboración de la política comercial debe ha­ cerse a la luz del día. El comercio de productos agropecuarios debe basarse en reglas más claras y justas, sin tratos especiales para determinados países o productos. Deben ponerse en conformidad con las normas del Acuerdo Gene­ ral las limitaciones voluntarias de exportaciones y las restricciones discriminatorias a la importación incompatibles con el Acuerdo General. El comercio de textiles y confecciones debe regirse íntegramente por las normas ordinarias del Acuerdo General. No deben concederse subvenciones sin un examen completo y de­ tallado. En aras de un comercio más abierto y equitativo, deben mejorarse y aplicarse con firmeza los «códigos» del GATT sobre distorsiones causadas por medidas no arancelarias. Las reglas que permiten la formación de uniones aduaneras y zo­ nas de libre comercio deben especificarse con mayor precisión y rigor. Deben supervisarse las políticas y medidas adoptadas por los paí­ ses, y la Secretaría del GATT debe reunir y publicar información sobre ella. Las medidas de «salvaguardia» para proteger industrias sólo deben concederse con arreglo a normas de no discriminación, con duración limitada, asistencia al reajuste y vigilancia permanente. A los países en desarrollo hay que permitirles que aprovechen su potencial competitivo, integrándolos plenamente en los sistemas comerciales, con todos los derechos y responsabilidades que ello entraña. Los gobiernos deben estar dispuestos a examinar la forma de in­ crementar el comercio de servicios y estudiar reglas multilaterales para este sector.

13 GATT, «Políticas comerciales para un futuro mejor. Propuestas de Acción» (Informe del Grupo presidido por F, Leutwiler), Ginebra, 1985.

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12.

Debe potenciarse el procedimiento de solución de diferencias del GATT, o con expertos no gubernamentales encargados de exami­ nar los litigios. 13. Debe celebrarse una nueva ronda de negociaciones en el GATT, con el objetivo primordial de fortalecer el sistema multilateral de comercio y para lograr una mayor apertura de los mercados mun­ diales, 14. Debe establecerse en el GATT un órgano permanente, a nivel mi­ nisterial, para que los problemas de política comercial internacio­ nal sean objeto de atención constante y para fomentar la pronta ne­ gociación de soluciones. 15. El buen funcionamiento e incluso la supervivencia del sistema de comercio y la estabilidad del sistema financiero dependen de que se dé una solución satisfactoria al problema mundial de la deuda.

Anteriormente al Informe Leutwiler, en las cumbres económicas de Williamsburg (mayo de 1983), Londres (junio de 1984) y Bonn (mayo de 1985), los siete grandes se pronunciaron a favor de una nueva ronda en el GATT, y lo mismo sucedió más tarde en el Consejo Ministerial de la OCDE de abril de 1985. También en el Consejo Económico de las Nacio­ nes Unidas se produjeron manifestaciones en ese mismo sentido y, a nivel técnico, el Grupo Consultivo de los Dieciocho del GATT empezó a perfilar el calendario y el temario de la próxima ronda comercial multilateral14, VIII de su historia, cuyo inicio se produjo oficialmente el 15 de septiembre de 1986, con la «Declaración de Punta del Este», razón por la cual pasó a conocerse como Ronda Uruguay15. Las características básicas de la VIII Conferencia 16 quedaron fijadas en un temario omnicomprensivo de las cuestiones de orden comercial: arance­ les, medidas no arancelarias, productos obtenidos de la explotación de re­ 14 Franeese Granell, «La apertura de la octava ronda del GATT», en El País , 13 de sep­ tiembre de 1986. 15 «La Ronda Uruguay: primeros pasos», en el Boletín Semanal de Información Comer­ cial Española , 30 de marzo de 1987. Alfredo Bonet Baiget se ha ocupado ampliamente de la Ronda Uruguay, con sus artículos en BICE, entre ellos «Una primera valoración del G-7 sobre la negociación de acceso a los mercados de la Ronda Uruguay», BICE, 26-VJI-1993. 16 Para un repaso a fondo de la situación de las negociaciones de la Ronda Uruguay en el otoño de 1990, el suplemento especial de The Economist «A Survey o f World Trade. Nothing to lose but its chains», incluido en el número del 22 de septiembre de 1990. También, Sahra A. Veale, James M. Spiegelman e lllka Ronkainen, «Comercio de ser­ vicios: la posición de EUA», en Perspectivas Económicas, 1-1988, págs. 53 y sigs.; y Edwin Masfield, «Propiedad intelectual, tecnología y crecimiento económico», en Pers­ pectivas Económicas, 3-1988, págs. 12 y sigs. Asimismo, los números del Financial Ti­ mes de 11 de junio y 8 de julio de 1993 sobre los preparativos y resultados de la Cum­ bre de Tokio (recuérdese lo ya visto en 2.8).

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cursos naturales, textiles y confección, agricultura, alimentos tropicales, re­ visión de ciertos artículos del Acuerdo General, cumplimentación de los compromisos de la Ronda de Tokio, salvaguardias, subvenciones y medidas compensatorias, derechos de propiedad intelectual relacionados con el co­ mercio, trato a las mercancías falsificadas, comercio de servicios financie­ ros, medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio, solu­ ción de diferencias y funcionamiento del sistema del GATT17.

5.8

El Acuerdo de Marrakech y la Organización Mundial de Comercio

El 15 de diciembre de 1993, tras siete años de duras y complejas negociacio­ nes, se puso termino a la Ronda Uruguay. El Acta Final se suscribió por 117 países el 17 de abril de 1994, en Marrakech18. En el cuadro 1 figura un es­ quema de su contenido, cuyos principales temas pasamos a examinar19. A) Rebajas arancelarias.—La cifra media de reducción arancelaria por parte de los países desarrollados, se fijó en un 38 por 100 para los productos industriales; y en el 36 para los agrarios. La rebaja de los primeros, a realizar en un período de cinco años; y en seis los segundos (véase cuadro 2). B) Sector agrario.—En estos temas, el acuerdo se alcanzó primera­ mente, de forma bilateral entre EE.UU y la Unión Europea. Al fi­ nal, se cubren los puntos siguientes: — arancelización de las previas barreras no arancelarias (precios mínimos, calendarios, etc.). — garantía de acceso a los mercados de productos anteriormente bilateralizados, a base de contingentes con derechos reducidos, que irían incrementándose. — reducción de las ayudas a la exportación en un 21 por 100. 17 Sobre estas cuestiones y otras conexas es de gran interés el libro de José María Vidal Villa, Hacia una economía mundial: Norte/Sur, frente a frente, Plaza y Janés/Cambio 16, Barcelona, 1990. 18 Inmaculada del Castillo Labrat, «El acuerdo de la Ronda Uruguay», Anuario El Mun­ do, 1994, págs. 300 y 301. También, Miguel Ángel Díaz Mier y Antonio María Ávila, «La OMC, un año después», en Boletín Económico de ICE, n.° 2463, 10-VII-1995, págs. 29 y sigs. ^ El trabajo de Phillip Evans y James Walsh, «The EIU guide to the new GATT» (EIU, Londres, abril 1994), es sin duda, un excelente resumen de los logros de la Ronda Uru­ guay y del lanzamiento de la OMC.

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Cuadro 1.

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con apelación al Tribunal de la organización. Las decisiones, rápi­ das, han de aplicarse de forma automática20. D) Reglas y disciplinas.—Se mejoraron considerablemente las reglas del Acuerdo General, dándose una definición precisa del concepto de subvención. También se aclararon las normas antidumping. Asi­ mismo, quedó totalmente prohibida la utilización de acuerdos nu­ méricos de zona gris, como las restricciones voluntarias a la expor­ tación (managed trade), y la ordenación de mercados. E) Nuevos sectores de regulación internacional.—En la Conferencia de Marrakech se acordó crear la Organización Mundial de Comer­ cio (OMC), como sucesora del GATT, formada por todos los países signatarios de la Ronda Uruguay. La función de la OMC consiste en administrar el Acuerdo General revisado, incluyendo los códigos de liberalización resultantes de la Ronda Tokio y de la Uruguay; así como los convenios sobre Aspectos Comerciales de los Derechos de Propiedad Intelectual (Trade Related Intellectual Property Rights, o TRIPS), acerca de los Aspectos Comerciales de las Medidas en Materia de Inversión (Trade Related Investment Measures, o TRIMS% y todo lo relativo al sector servicios (General Agreement on Trade in Services, o GATS). Las multinacionales norteamericanas, presionaron a su gobierno para que incluyera el TRIPS, por las fuertes pérdidas que les infligen las falsifi­ caciones (piratería de marcas, grabaciones, programas informáticos, pro­ ductos de alta tecnología). Los TRIMS también fueron incluidos a petición de las grandes corpora­ ciones de EE.UU. y de la Unión Europea, deseosas de proseguir la mundialización. Por último, el acuerdo GATS, sobre comercio de servicios (banca, segu­ ros, auditores, etc.), también fue negociado a petición del gobierno de Was­ hington, presionado por sus multinacionales. F)

Textiles y confección.—Se llegó a un acuerdo para liberalizar el sector paulatinamente, a lo largo de diez años. Según comprobamos en otra sección de este mismo capítulo, el intercambio de textiles se vio exceptuado de las reglas del GATT por el Acuerdo Multifibras (AMF); en el cual se admitió la utilización de contingentes para proteger los intereses de los países más desarrollados. Tras la Ron­ da Uruguay, la reducción arancelaria final en textiles, será de una media del 50 por 100. Lo cual beneficiará considerablemente a los

20 Sobre las funciones y actividades de la OMC, la entrevista a su Director General, Re­ nato Ruggiero, en Financial Times, l-V-1995, pág. 15.

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grandes exportadores asiáticos (China, Hong-Kong, Corea del Sur, Taiwan y Tailandia), que en 1992 ya abastecieron un 32,5 por 100 del mercado mundial21. La OMC, a la que ya nos hemos referido en el anterior apartado E), es el organismo, dentro del marco de Naciones Unidas, sustitutivo del GATT en todas sus funciones; asumiendo, al propio tiempo, las nuevas competencias establecidas en el Acta de Marrakech22. Dos de las cuestiones mas difíciles para el buen funcionamiento de la OMC, radican en el problemático ingreso de Rusia (y el resto de la CEI), y de China, que han de adaptar a las reglas de Marrakech sus estructuras de comercio exterior. Aparte de ello, están los temas de las cláusulas social y ecológica para presionar a los países industriales emergentes (NICs, OAP, etc.) a asumir la legislación social preconizada por la OIT, y las prescrip­ ciones de conservación de la naturaleza que ya plantean el PNUMA, el CDS, el BIRF, etc.23

5.9

La OMC en acción

Durante los días 9 a 13 de diciembre de 1996, tuvo lugar en Singapur la primera Conferencia Ministerial de la OMC, que permitió comprobar la eficacia de la nueva entidad, en la que definitivamente se apoya el sistema global del comercio24. En el desarrollo del encuentro, se estudiaron tres cuestiones fundamentales: — Evaluación de la puesta en práctica de los acuerdos de la Ronda Uruguay de 1994, que se calificó de razonable en cuanto al curso de su aplicación. — Elaboración de una agenda de trabajo para los años 1997 y 1998, que se plasmó en una Declaración final que luego examinaremos. — Impulso a las negociaciones en marcha y, específicamente dos te­ mas: acuerdo sobre tecnologías de la información (Information Technology Agreement, o ITA), para la liberalización de aproximada­ 21 Sobre el tema de los beneficios de la gran negociación de siete años, es de interés el artículo de la SGT del Ministerio de Comercio «¿Quién gana en la Ronda Uruguay?»; BICE n.° 2435, 4 de diciembre de 1994, pág. 3151 y sigs. 22 Leopoldo Ceballos, Diccionario de Organizaciones Económicas Internacionales», ICEX, Madrid, 1995, pág. 95. 23 J. C. González, «La UE apoya un ingreso rápido de China en la OMC», Negocios, 6VII-1995, pág. 34. 24 José Manuel Femández-Nomíella, «Balance y conclusiones de la Conferencia Minis­ terial de la OMC en Singapur», BICE, 9.XII.96.

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mente el 90 por 100 del volumen de comercio mundial de productos de electrónica e informática de oficina, sus piezas, partes y compo­ nentes, así como software; y acuerdo sobre telecomunicaciones. En relación con la agenda de trabajo para los próximos años, en la De­ claración final se hicieron una serie de precisiones cuyos aspectos esencia­ les fueron los siguientes; A. Sector textil. Los países exportadores solicitaron la aceleración del proceso liberalizador enunciado en la Ronda Uruguay. La decisión en Singapur consistió en confirmar que el acuerdo de Marrakech se cumplirá en sus estrictos términos, sin antelaciones posibles. B. Agricultura. El Grupo de Cairns, encabezado por Argentina y Aus­ tralia, también promovieron un movimiento para adelantar las nego­ ciaciones agrícolas acordadas en la Ronda Uruguay para el 1 de enero del año 2000. Sin embargo, la firme oposición de los países importadores impidió que prosperara el intento: análogamente al textil, se mantendrá el calendario de Marrakech. C Nuevos temas. Se consiguió el consenso para crear varios grupos de trabajo destinados al análisis de los temas siguientes: — Comercio e inversión, teniendo en cuenta los estudios hechos en la UNCTAD y en otras organizaciones internacionales; y considerando las conexiones con el desarrollo social. — Comercio y competencia, a fin de explicitar las prácticas res­ trictivas que obstaculizan los flujos comerciales. — Comercio y dumping social. Fue el asunto a todas luces más político y controvertido, para el cual se encontró una fórmula de equilibrio, consistente en mencionarlo en la Declaración mi­ nisterial, pero sin encomendar más acción de la ya en curso a través de los trabajos conjuntos de la OMC y la OIT. — Comercio y contratos públicos. Se acordó intensificarlos a fin de procurar la máxima transparencia en la libertad de acceso a las contrataciones y licitaciones de entidades públicas. — Comercio y aduanas. Se decidió facilitar el comercio interna­ cional con la mejora de los trámites aduaneros. Durante la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur, la Unión Euro­ pea actuó en bloque, dando muestras de poseer mecanismos eficaces de coordi­ nación interna. Lo cual se vio favorecido por la propia celebración en la Capital de los Estrechos de un Consejo de Ministros de la Unión, que siguió el día a día de las negociaciones; homogeneizándose de ese modo la posición de la Unión Europea que estuvo coordinada por el Miembro de la Comisión León Brittan. Desde diciembre del 96, la OMC ha tenido tanto éxito, que en mayo del 98 había treinta países intentando acceder a la organización; y muy signifi­

cativamente Rusia y China, que todavía han de introducir considerable^ re­ formas en sus sistemas económicos. Por otro lado, es evidente que se ha perdido el temor a que el cansancio de la Ronda Uruguay pudiera inducir un período de inactividad, pues a lo largo de 1997/98, los objetivos sectoriales acordados en Singapur se convir­ tieron en acuerdos efectivos para la liberalización de esferas tan importan­ tes como telecomunicaciones, servicios financieros, y tecnologías de la in­ formación. El haber llevado a buen puerto esos tres megaconvenios es importante por las razones que se expresan: — su cobertura comercial puede llegar a ser mayor que todo lo conse­ guido directamente en la Ronda Uruguay, lo que da idea de la di­ mensión que está adquiriendo el comercio de servicios; — se amplían las áreas sometidas al sistema de solución de desavenen­ cias de la OMC, dándose a ésta una mayor autoridad en la escena in­ ternacional; — y finalmente, al haber quedado resuelto lo principal de la agenda de la OMC, se abre la senda para una nueva ronda de negociaciones después del 2000, que seguramente llevará el nombre de Singapur o de Ronda del Milenio25. En fin de cuentas, como manifestó en 1997 en una visita a Madrid Re­ nato Ruggiero, Director de la OMC, «no hay alternativa a la globalización, salvo la guerra». Y seguidamente agregó; «tenemos dos posibles escena­ rios: uno consiste en un mundo dividido en tres o cuatro grupos interconti­ nentales y cuyas relaciones se verían regidas por el poder dentro de un escenario peligroso por sus tensiones. La otra posibilidad estriba en crear un sistema universal con capacidad de hacer cumplir los compromisos. En eso es en lo que está trabajando la OMC, con ambición, para disminuir la incertidumbre y la inseguridad de nuestro mundo». Y cuando le preguntaron a Ruggiero si no hay algo de demagogia en los países ricos con previsiones tan favorables, desde el punto y hora en que son ellos los que tienen la tecnología, respondió: «quien piensa así, está out de la realidad. Una de las claves del futuro es disponer de las nuevas tecno­ logías, las redes de telecomunicación, etc., y no necesariamente poder fa­ bricarlas por si mismos. Y si los países en vías de desarrollo las ponen en uso sin más dilaciones, serán competitivos en el siglo xxi. Ya no hay oposi­ ción entre el Norte y el Sur»26. Palabras un tanto hiperoptimistas para algu­ nos, pero que parecen precursoras de los cambios que están produciéndose en la economía mundial, a los que la OMC parece estar dispuesta a contri­ buir de manera especialmente activa. 25 «Fifty years on», The Economist, 16.V.1998, pág. 19 y siguientes. 26 Entrevista de Carlos Salas a Renato Ruggiero en El Mundo, 31.V.97.

6.

6.1

Comercio y desarrollo: la UNCTAD y las relaciones Norte/Sur. El Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI)

La Conferencia Mundial

Por primera vez, a comienzos de la década de 1960, se iniciaron los pasos para lo que con el tiempo podrá ser una acción mundial integrada en pro del desarrollo. Como ya vimos de pasada en el capítulo 4, en 1961 se plan­ teó en el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas la posibilidad de declarar los años 1961-1970 como Decenio del Desarro­ llei La idea era concretar un ritmo de crecimiento adecuado para la econo­ mía mundial y, sobre todo, para los países subdesarrollados. En tomo a esta cuestión se celebraron una serie de reuniones preparatorias, y al final de ellas, en la sesión del 19-XII-1961, la Asamblea General de la ONU, en su resolución 1.170, fijó como meta global un crecimiento del 5 por 100 del PNB, que en diez años habría de suponer una expansión del 63 por 100. Al propio tiempo se proponían las grandes líneas de acción para que los PMD pudiesen alcanzar el ritmo de progreso indicado. Como ya hemos visto en el capítulo 3, las posibilidades de crecimiento en los PMD están determinadas en buena parte por su engarce con la eco­ nomía mundial y, más concretamente, con la demanda de los grandes paí­ ses industriales. En otras palabras, los problemas del desarrollo se hallan íntimamente ligados a los del comercio internacional. No es extraño, pues, que en la Resolución de las Naciones Unidas sobre la Primera Década del Desarrollo se pusiera de relieve la necesidad de una organización interna­ cional que examinase en conjunto las dos vertientes de lo que prácticamen­

te es una misma cuestión. Para instrumentar el nuevo organismo proyecta­ do, se pidió que el secretario general de la ONU iniciara las consultas perti­ nentes «a fin de celebrar una Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo». Esta solicitud siguió el oportuno proceso, a pesar de que la idea de una Organización Internacional de Comercio (recuérdese lo visto en 5.2) no era muy atractiva para los países industriales, que ya contaban con el GATT como foro internacional de comercio. Sin embargo, una negativa rotunda al proyecto de conferencia habría producido una irritación profunda y general entre los PMD. Fue así como, el 3 de agosto de 1962, el Consejo Económi­ co y Social de las Naciones Unidas convocó la «Conferencia de las Nacio­ nes Unidas sobre Comercio y Desarrollo» (CNUCD)', más conocida por sus siglas inglesas de UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development). La Comisión Preparatoria celebró tres períodos de sesiones entre di­ ciembre de 1962 y principios de 1964, y, finalmente, la Conferencia dio comienzo, en Ginebra, el 23 de marzo de 1964, en la sede europea de las Naciones Unidas, en el imponente palacio neoclásico construido en los años 30 por la Sociedad de Naciones. La apertura de la sesión inaugural se hizo en medio de la expectación mundial, en un ambiente mezcla de so­ lemnidad y esperanza, y también de colorido por los trajes nacionales de muchos representantes de países asiáticos y africanos. El autor de estas lí­ neas, que asistía como miembro de la Delegación de España, recuerda la emoción del ambiente cuando sucesivamente tomaron la palabra el secre­ tario general de Naciones Unidas —U. Thant—, el presidente elegido para la Conferencia —el señor Rasuni, ministro de Economía de la República Árabe Unida— y el secretario general de la UNCTAD, el señor Raúl Prebisch, famoso economista argentino, antiguo director de la CEPAL y tenaz líder de las aspiraciones de todos los pueblos económicamente subdesarro­ llados. A la Conferencia de Ginebra, generalmente designada como «Primera UNCTAD», asistieron Delegaciones de 120 países, prácticamente todos los miembros de las Naciones Unidas, e incluso algunos no miembros (como Suiza, R. F. de Alemania, Vaticano, Monaco, Licchtenstein, etc.). La ausen­ cia más importante fue la de China Popular; no obstante los reiterados es­ fuerzos del bloque socialista y de un buen número de afroasiáticos, la can­ didatura de China no llegó a ser admitida, por la tenaz, reaccionaria y miope postura de Estados Unidos y sus más adictos corifeos. Sólo en 1972 estuvo presente la China Popular en la UNCTAD (III) por primera vez, tras su ingreso en las Naciones Unidas en 1971. 1 Por la Resolución ECOSOC 917 (XXXIV), confirmada en diciembre del mismo año por la Resolución de Ja Asamblea de la ONU, n.° 1.785 (XVII).

Las sesiones de trabajo de la Conferencia, iniciadas el 23 de marzo, se desarrollaron durante casi tres meses, hasta el 16 de junio, fecha en que fue suscrita el Acta Final En el Acta Final se resumieron, en una especie de carta programática, los principales problemas del desarrollo en su relación con el comercio interna­ cional. Asimismo, quedaron sentadas las bases institucionales, que ulterior­ mente fueron perfeccionándose a través de las distintas reuniones de la «Jun­ ta de Comercio y Desarrollo». La UNCTAD, a estos efectos, se estructuró según un esquema funcional integrada por: a)

La Conferencia, que hasta ahora se ha reunido en nueve ocasio­ nes, decide por mayoría de dos tercios de los votos. Cada país asistente cuenta con un voto. Los países se agregaban hasta 1992 en cuatro grupos según tres criterios: geográfico, sistema econó­ mico y nivel de desarrollo. Los del grupo A eran los países en de­ sarrollo. El grupo B lo integraban las naciones de la OCDE. El C, los países latinoamericanos. Y el D, los de ex economía centrali­ zada. A su vez, los grupos A+C componían el «grupo de los 77», los que en general se autoconsideran tercermundistas. b) La Junta de Comercio es el órgano permanente de la Conferencia. Inicialmente la integraban 55 miembros, pasó a 68 en 1972 y desde 1976 la componen todos los países miembros de la Conferencia que lo deseen. La Junta se reúne habitualmente una vez al año, y, a nivel ministerial, cada dos años. c) La Secretaría Permanente de la Conferencia, dirigida por un Secre­ tario General, que entre 1964 y 1969 fue el argentino Raúl Prebisch (quien dimitió en enero de ese año, pasando a ser sustituido por el venezolano señor Guerrero, posteriormente, por el señor Correa, y acualmente por Rubens Ricupero). El Secretario Permanente es uno de los altos ejecutivos de las Naciones Unidas, y su actividad se desarrolla en estrecha relación con el ECOSOC y con las Comisiones Económicas regionales de la ONU (CEPE, CEPAL, CEPA y CEALO). d) Las Comisiones de la Conferencia fueron creadas formalmente en 1965, pero de hecho ya funcionaron durante la Primera UNCTAD. Hasta la Tercera UNCTAD fueron las cuatro siguientes: I. Produc­ tos Básicos; II. Comercio de Manufacturas; III. Transacciones Invi­ sibles y Financiación, y IV. Transporte Marítimo. Como sería muy farragoso analizar separadamente los puntos discutidos en las dos primeras sesiones plenarias de la Conferencia, así como las cues­ tiones atendidas en los períodos de sesiones de la Junta y en las reuniones de las comisiones, agruparemos los diversos temas tratados por grandes catego­ rías, con lo cual el lector podrá apreciar mejor el estado de avance en cada

tüüpeiduuí. eiionoimca internacional

uno de ellos2. Así pues, de 6.2 a 6.5 analizamos las cuestiones tratadas en la I y II UNCTAD, esta última en Nueva Delhi, 1968. Más adelante, a partir del 6.6, estudiaremos temas tratados en las sucesivas reuniones plenarias de la UNCTAD, desde la tercera (Chile) a la novena (Mitrand, Sudáfrica).

6.2

Los productos básicos en la UNCTAD. El Fondo Común de Materias Primas

Como ya vimos en 1.9, los países subdesarrollados figuran tradicionalmen­ te en el comercio internacional como proveedores de productos básicos, ge­ neralmente con muy escaso grado de elaboración o valor añadido, y que obtienen con mano de obra a muy bajos niveles de retribución. En todos estos productos, a pesar de las grandes diferencias que median entre ellos, se presentan características comunes, como son la ya aludida escasez de valor añadido y, sobre todo, la falta de un control y una regulari­ dad en la producción, lo cual provoca importantes fluctuaciones en los pre­ cios. Más concretamente, la tendencia al aumento desordenado de las pro­ ducciones conduce —salvo en coyunturas a veces largas como son los períodos bélicos— a’un deterioro secular en los precios y, en definitiva, a un empeoramiento en la relación real de intercambio para los países subde­ sarrollados. Ello hace que los países subdesarrollados no estén en disposi­ ción de obtener de sus exportaciones medios internacionales de pago sufi­ cientes como para hacer frente a las cuantiosas necesidades de importación que precisan para acelerar su desarrollo. La situación anteriormente descrita es, en primer término, el resultado de fuertes diferencias en la estructura económica entre países desarrollados y los PMD. Los primeros, por su producción industrial, su tecnología y su penetración financiera y política, están en condiciones de imponer su domi­ nio como demandantes, frente a una oferta de los PMD, que desborda gene­ ralmente la demanda. Además, los productos básicos tienen en general una elasticidad-renta muy baja; es decir, su consumo no aumenta en la misma proporción que la renta, lo cual origina una saturación creciente. También sucede que en los países desarrollados existe un fuerte protec­ cionismo para los productos agrícolas de los PMD (azúcar, cereales, car­

2 Entre la abundante bibliografía sobre la UNCTAD publicada en español hay que citar, por lo menos, a Raúl Prebisch (Nueva Política Comercial para el Desarrollo, FCE, Mé­ xico, 1964) y el extenso artículo de José Manuel Revuelta, «La UNCTAD en el escena­ rio económico internacional», en ICE, agosto-septiembre 1985, págs. 125 a 153. Asimis­ mo y especialmente para las relaciones centro-periferia, José María Vidal Villa y Javier Martínez Peinado, «Estructura económica y sistema capitalista», Pirámide, Madrid, 1987.

nes, frutas, etcétera), o tasas fiscales elevadas para otros (té, café, cacao), o desarrollo sistemático de los productos sintéticos (caucho sintético contra el natural, fibras químicas frente a las naturales, plásticos frente a la made­ ra, edulcorantes artificiales frente al azúcar, etc.), o incluso necesidades de­ crecientes de insumo de un producto básico por unidad de producto, o fuer­ tes elasticidades de sustitución con el paso de un producto básico con altos precios a otro más barato (del cobre al aluminio, por ejemplo). Por otra par­ te, en el caso de los minerales y metales, es muy fuerte la penetración de las empresas de los grandes países industriales en los PMD, manteniéndose de hecho un auténtico sistema extractivo que favorece sobre todo a las in­ dustrias transformadoras de las grandes concentraciones industriales3. Frente a esta situación, en los trabajos de la UNCTAD se ha venido a re­ forzar la previa aspiración de lograr acuerdos internacionales sobre produc­ tos básicos que permitan estabilizar sus precios y que, por tanto, garanticen a los países subdesarrollados una cierta fluidez en sus ingresos externos. Sin embargo, los problemas que obstaculizan la puesta en marcha de acuerdos realmente operativos en este campo son muchos y complejos4. La única forma de mantener los precios sería la fijación de cuotas de ex­ portación, para disminuir la presión de la oferta sobre la demanda. Pero el establecimiento de cuotas tropieza en primer término con la pretensión de muchos PMD de aumentar sus producciones nacionales, lo cual va contra la lógica de un verdadero autocontrol de la oferta. Por otra parte, a nadie se le oculta el recelo de los desarrollados de que las cuotas conduzcan a la lar­ ga a precios demasiado altos. Además, en el caso de los productos agrícolas, las variaciones climáticas y meteorológicas provocan fuertes diferencias de un año para otro en los volúmenes de producción, lo que contribuye decisivamente a las fluctuacio­ nes de precios antes aludidas. Para resolver este problema no hay otro ca­ mino que la formación de importantes stocks reguladores de carácter interanual. Pero ello se traduce, a su vez, en la necesidad de contar con importantes medios financieros. Tales recursos, en una tendencia secular de deterioro de los precios, son difíciles de obtener de parte de las entidades financieras privadas e, incluso, de los organismos económicos internacio­ nales. Tan sólo las Tesorerías de los países desarrollados podrían actuar como auténticos financiadores de los stocks de regulación (buffer stocks), pero lo cierto es que los países industriales son los primeros interesados en ? Sobre esta cuestión ya son clásicas las tesis de FL W. Sin ger sobre la «forma tradicio­ nal de las inversiones extranjeras», expuestas en su trabajo «The distribution o f gains between investing and borrowing countries», en American Economic Review (Papers and Proceedings), mayo de 1950. 4 Periódicamente, la UNCTAD publica informes sobre estos problemas. El más reciente es el Estudio sobre los productos básicos, ¡981, Naciones Unidas, Nueva York, 1981.

Cooperador en.nom ka internacional

no estabilizar los precios a un alto nivel. Prefieren, en definitiva, que, con una apariencia de medidas y acciones internacionales, persistan las condi­ ciones de envilecimiento de precios de los productos básicos5. Ante tal cúmulo de problemas, ya desde la Primera UNCTAD se analizó la posibilidad de un Acuerdo General sobre Productos, y después de tres conferencias ad hoc en junio de 1980 se llegó a un acuerdo para la creación de un Fondo Común de Materias Primas. Los acuerdos negociados se indi­ can en el cuadro 1. Cuadro 1.

Número de convenios y acuerdos internacionales de productos básicos concertados

Producto básico Estaño Trigo (o cereales) Azúcar Café Cacao Aceite de oliva Té Caucho Yute y productos del yute Maderas tropicales Carne de bovino Productos lácteos Abacá, sisal y henequén TOTAL

Antes II Guerra de 1939 Mundial 1

1945/ 1954

1955/ 1965/ 1975/ 1964 1974 1984 Total 22 22 22

— —

2 l — — — 1 — —

21 3 1 1 —2 — — —

— — I3

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

8

1

4

9

3 1 1 —

— —

—

—

—

_

2 1 —

—

— —

_____

1 l1 —

24 11

22 — 22 2

10 8 7

—

4 3 3 3 2 2 1 1 1 2

11

47

22 l2 — I2 l2 l2 1 1

1 El convenio del estaño de 1954 ha sido clasificado aquí porque estuvo en vigor durante el perio­ do de 1955-1964. 2 Negociados o renegociados bajo los auspicios de la UNCTAD, El convenio de trigo de 1971 ne­ gociado bajo los auspicios de la UNCTAD está todavía en vigor. 3 Acuerdo oficioso relativo al yute, el kenaf y las fibras afines, 4 Acuerdos oficiosos relativos al abacá, el sisal y el henequén. f u e n t e : «El papel de los Convenios o acuerdos internacionales de productos básicos en el logro de los objetivos del PIBB» (TD(B/C. 1/270), pág. 3. UNCTAD (1985). J. M. Revuelta, «La UNC­ TAD..,», ob. cit. en nota 2 de este capítulo, pág. 131.

5 Actualmente, la UNCTAD clasifica los productos básicos (PB) en tres categorías: A) PB que causan preocupación inmediata: azúcar, cacao, café, caucho, fibras duras; B) PB que requieren una atención sostenida; aceites vegetales y semillas oleaginosas, arroz, té, tabaco, algodón, minerales de hierro, cobre, plomo y cinc; C) Otros productos no agrí­ colas: petróleo, bauxita y aluminio, estaño y tungsteno.

6.

Corriere io y

desarrollo

En sus objetivos, el Fondo Común se considera como una institución de nuevo tipo financieramente viable y que actúa como catalizador para la fir­ ma de acuerdos internacionales de productos (AIP). El Fondo Común consta de dos «ventanillas» o líneas de financiación. La primera ventanilla se ocupa de la financiación de stocks reguladores de carácter internacional (habiéndose aceptado finalmente la financiación de stocks nacionales, siempre que estén internacionalmente coordinados). Stocks, todos ellos, que se encuadren en los AIP firmados por países pro­ ductores y consumidores que representen la mayor parte del comercio in­ ternacional del producto básico en cuestión. La segunda «ventanilla» del Fondo Común, de financiación blanda, se ocupa de las medidas distintas de la formación de stocks reguladores. Este punto reviste especial importancia para todos aquellos países en desarrollo que son grandes exportadores de materias primas no almacenables, debido a su carácter perecedero (plátanos, por ejemplo) o debido a su alto coste de almacenamiento en relación a su valor, o por su falta de homogeneización en cuanto a calidad se refiere. En cuanto a la estructura organizativa del Fondo Común, éste consta de un Comité de Gobernadores, un Directorio Ejecutivo, un director-gerente y los demás funcionarios y personal necesarios para el desempeño de sus funciones. Por otra parte, el Comité de Gobernadores dispondrá de un Co­ mité Consultivo, para facilitar el funcionamiento de la segunda ventanilla.

6.3

Comercio de manufacturas: el sistema de Las preferencias generalizadas (SPG) del Grupo de los 77

El problema de los países subdesarrollados en este punto, radica en su fuerte carencia de tecnología (casi por completo dependientes de las grandes po­ tencias industriales), en sus bajos niveles de productividad y en su calidad muchas veces deficiente. Por tanto, en función de su escaso grado de desa­ rrollo y de diversificación industrial —que en países como Brasil, India, México, Argentina, etcétera, no es tan escaso—, las posibilidades de ex­ pansión de las exportaciones son limitadas. Esas posibilidades se ven aún más reducidas por la creciente competencia de las naciones industriales en­ tre sí. Ante una situación como ésta, ya en la Primera UNCTAD se apreció la necesidad de que para forzar las exportaciones de manufacturas de los PMD, los desarrollados deberían concederles un trato arancelario de favor. De este modo quedó planteado el tema de las preferencias de los países in­ dustriales (PI) en favor de los PMD. El proyecto siguió diversos avatares, hasta que en la Segunda UNCTAD se llegó a un acuerdo de principio, con vistas a un Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG).

En síntesis, con el SPG lo que se persigue es conceder a los PMD el ac­ ceso, en franquicia o con derechos arancelarios reducidos, a los mercados de manufacturas de los PI. Tales preferencias se otorgarían «gratuitamente» en una sola vía; es decir, sin reciprocidad, a diferencia de las preferencias bilaterales, de las que nos ocuparemos en 7.1.1. Ello significaría, por consi­ guiente, la supresión de las actuales preferencias inversas de los PMD a fa­ vor de los PI. Los problemas que se presentaban para un SPG, y que se discutieron ampliamente en la UNCTAD, fueron fundamentalmente los que pasamos a exponer; a)

Plazo de duración. En este punto pronto se llegó a un acuerdo. En principio, las preferencias podrían concederse por un período de diez años, prorrogable por un lapso análogo. b) El sistema de preferencias. Así como EE.UU., los países de la EFTA y Japón se mostraron partidarios de un sistema de reducción lineal (acompañado de una cláusula de salvaguardia para evitar las distorsiones de mercado), la CEE preconizó un método diferente, basado en la apertura de contingentes arancelarios libres de dere­ chos para los PMD. Con este segundo sistema podría limitarse y controlarse cuantitativamente la entrada de los productos favoreci­ dos por el régimen de preferencias, y el uso de cláusulas de salva­ guardia sería casi innecesario. c) Supresión de las preferencias inversas. La CEE se opuso a que el SPG implicase la inmediata supresión de las preferencias inversas que disfrutaba en el mercado de sus asociados de Africa (EAMA). Por su parte, EE.UU. y los países de la EFTA anunciaron que no concederían preferencias a aquellos PMD que tuviesen en vigor preferencias inversas a favor de PI. d) Países beneficiarios. ¿Qué países podrían beneficiarse de un SPG? En principio, todos los subdesarrollados; pero ¿cuáles eran subdesarrollados y cuáles no? Había varios posibles crite­ rios para decidir tan espinosa cuestión: — Un criterio objetivo, basado en unos determinados indicadores de desarrollo seleccionados por la ONU. — El criterio subjetivo por parte de los desarrollados según el cual éstos podrían considerar libremente si un país A, B, C..., N era o no subdesarrollado a los efectos del otorgamiento de sus pre­ ferencias. — El criterio de la autocalificación sería el método más generoso: un país es subdesarrollado cuando se autocalifica como tal.

Una vez alcanzado el acuerdo en el seno de la UNCTAD, los trámites para su aprobación legislativa en el seno del GATT fueron más rápidos. Todo estaba discutido y aceptado. Así, por decisión de las partes contratantes del GATT de 25 de junio de 1971 se acordó eximir a las Partes Contra­ tantes desarrolladas del cumplimiento de las disposiciones del artículo 1.° del Convenio, por un plazo de diez años, para que pudieran conceder un trato arancelario preferencial a los países y territorios en desarrollo. La UNCTAD, sin embargo, mantiene un papel protagonista, pues, es en el seno de su Comisión Especial de Preferencias donde se lleva a cabo la eva­ luación prácticamente anual del SPG. A lo largo del funcionamiento del SPG, éste ha demostrado ser, a pesar de sus limitaciones, un instrumento viable de política comercial para el es­ tablecimiento de relaciones comerciales y económicas más equitativas entre los PI y los PMD. El SPG consistió inicialmente en un conjunto de 16 es­ quemas de preferencias independientes6, pero en los que existen caracterís­ ticas generales comunes: a) países donantes de preferencias; b) países bene­ ficiarios; c) productos incluidos en los esquemas; d) cuantía de las reducciones arancelarias; e) normas de origen; f) países en desarrollo me­ nos adelantados; g) preferencias especiales. En 1980, los países otorgantes de preferencias aceptaron que el SPG continuase en vigor después de cum­ plirse el plazo inicial previsto de diez años. Todos los países han renovado sus esquemas por otro período igual. Desde el punto de vista de los países beneficiarios, la utilización del SPG ha sido diversa. En general, las ventajas comerciales globales que ofrece el SPG están determinadas de antemano por los productos que inclu­ ye. Como el SPG cubre principalmente productos industriales y sólo algu­ nos agrícolas, los países con una base industrial más amplia y exportacio­ nes industriales diversificadas han tenido más posibilidades de aprovecharse del sistema que los países menos desarrollados, que se en­ cuentran en una clara dependencia de exportaciones de productos agrícolas y materias primas industriales.

6.4

Transacciones invisibles y nueva financiación para los países menos desarrollados

Como ya vimos en el capítulo 1 y como insistimos en el 4, uno de los pri­ meros problemas de los PDM, por no decir el más importante, estriba en su insuficiente formación de capital que, por lo general, no llega al 15 por 100 del PNB, impidiendo, por tanto, un crecimiento como el de los PI7. 6 J. M. Revuelta, «La UNCTAD...», oh. ciL en la nota 2. 7 Insuficiente formación de capital que se debe a la baja propensión al ahorro, determi­

Cooperación econom ía ínternacÍDnai

Los problemas del insuficiente ahorro e inversión de los PMD se han abordado en cierta medida a través de los créditos del FMI, CFI, IDA y, también vía las ayudas bilaterales, generalmente «vinculadas» o «ligadas»; temas todos ellos que ya fueron objeto de análisis en el capítulo 4. Pero en todos estos casos, los niveles de ayuda han dependido de la coyuntura económica general en los PI y de sus intereses concretos. No es extraño, si se recuerda el peso decisivo de los PI en los organismos financieros más arriba citados, y la estructura de dominio subyacente en las relaciones bilaterales entre PI y PMD. Por ello, tanto en la Primera como en la Segunda UNCTAD, y en los tra­ bajos intermedios ulteriores, uno de los temas que más atrajeron el interés de los PMD fue el de la financiación internacional, que ocupó las delibera­ ciones de la III Comisión de la Conferencia, en la que se avanzó en la ela­ boración de una tipología y una doctrina de la ayuda financiera. En este sentido, hoy puede hacerse referencia a dos clases de financiación diferen­ tes, según los objetivos que se persigan; financiación complementaria (o suplementaria, como también se dice en ocasiones) y financiación compen­ satoria. La primera, la financiación complementaria, es aquella que los PMD podrían utilizar para cubrir las diferencias entre los ingresos previstos y los ingresos efectivos necesarios para cumplir los objetivos de un Plan de De­ sarrollo nacional. Serían, por consiguiente, recursos a utilizar para cubrir los defectos de las estructuras fiscales y de ahorro interno de los PMD. La segunda, la financiación compensatoria, tendería a «contrabalancear» los efectos de las fluctuaciones de los precios internacionales, de manera que cubriría la diferencia entre los ingresos externos previstos y efectivos, diferencias imputables, por tanto, al mercado. A esta segunda clase de fi­ nanciación ya hemos hecho referencia en 3.14, al ocuparnos de las funcio­ nes del FMI para resolver problemas transitorios de dificultades de balan­ zas de pagos derivadas de las fuertes fluctuaciones en los precios internacionales. La UNCTAD ha llevado a cabo una labor de seguimiento y control del cumplimiento de las resoluciones adoptadas con respecto a la asistencia oficial al desarrollo (AOD) en el marco de la ONU. En los primeros años, y de acuerdo con una resolución de la Asamblea General de la ONU, el obje­ tivo era transferir recursos de los PI a los PMD en una cantidad que viniese a representar el 1 por 100 del PNB. Posteriormente se estableció un nuevo objetivo, el 0,7 por 100 PNB, pero en forma de AOD. Se creó un Grupo de Expertos Gubernamentales encargado de examinar los conceptos y objeti­ nada a su vez por el reducido nivel de renta p er capita y la desequilibrada distribución de ésta. El análisis de Ragnar Nurkse (Problems o f Capital Formation in Underdevelop ed Countries, Oxford University Press, Londres, 1953) sigue siendo plenamente ac­ tual.

vos de la asistencia y las corrientes de recursos. El mismo se reunió en 1973, 1974 y 1977. Estudió las definiciones del Comité de Ayuda al Desa­ rrollo (CAD) de la OCDE, proponiendo que el componente de concesionalidad en dichas transferencias fuera superior al 50 por 100. Esta recomen­ dación no fue aceptada, persistiendo el principio del CAD de que dicha asistencia lleve una concesionalidad de por lo menos el 25 por 100. Durante la Quinta UNCTAD (1979) se aprobó una resolución, la 129 (V), en la que se pedía a la Secretaría de la UNCTAD evaluar periódica­ mente el grado de cumplimiento por los países donantes del objetivo gene­ ral del 0,7 por 100 del PNB en forma de AOD. Desde entonces, la UNC­ TAD ha estudiado y recomendado diversas medidas para incrementar esa asistencia; y al mismo tiempo, para hacerla más segura y permanente, me­ jorando su calidad. Un punto con respecto a la AOD en el que la UNCTAD no ha entrado en el análisis de su eficacia y rentabilidad en su uso por parte de los países receptores. Punto éste que muchos países donantes consideran muy importante. Precisamente, el tema de la afectación de la asistencia financiera a pro­ yectos concretos guarda estrecha relación con la «ayuda ligada». En lo su­ cesivo, los PMD de la UNCTAD aspiran a que las transferencias de los PI no vayan afectadas a este o aquel proyecto concreto, sino a un conjunto de realizaciones, incluidas o no dentro de un Plan de Desarrollo. Sin embargo, es muy fuerte la resistencia de los PI a cambiar los patrones tradicionales de las transferencias financieras.

6.5

Transporte marítimo y fletes en el comercio

Los problemas de los PMD no se constriñen, naturalmente, a la balanza comercial (productos básicos y manufacturas) y a la balanza de capitales (financiamiento), sino que afecta además a la balanza de servicios, y den­ tro de ésta se han destacado de manera muy especial los problemas del transporte marítimo y los fletes. Hasta el punto de que la IV Comisión de la II UNCTAD estuvo dedicada a estos temas, en el contexto de las re­ laciones comerciales. El problema es de interés para los PMD por tres razones fundamentales: a)

Los PMD son, en general, periféricos en la terminología de Prebisch; es decir, se encuentran en la periferia de los PI, en general al sur del paralelo 30° de latitud Norte, y casi siempre muy distantes de los grandes mercados internacionales que forman Europa occi­ dental, EE.UU. y Japón. Por tanto, el peso del transporte en el pre­ cio final es muy fuerte. Efectivamente, se trata de largas distancias; por ejemplo, Río de la Plata-Europa o EE.UU.; Indía-Europa; o Sudeste Asiático-EE.UU., Europa o Japón.

£>¿ Como ya hemos visto, la principal fuente de recursos externos de los PMD son los productos básicos, que, generalmente, tienen esca­ so valor por unidad de peso (en contra de lo que sucede con las ma­ nufacturas y los bienes de equipo), por lo cual, unido a las largas distancias, la incidencia del transporte en el precio final de los productos exportados por los PMD llega en muchos casos al 20 por 100 del valor CIF del producto. c) La tercera razón es la más ostensible, y la que origina más reivin­ dicaciones a corto plazo entre los PMD. Sucede, simplemente, que los PI a través de sus flotas propias o de sus barcos abanderados bajo pabellón de conveniencia (de Liberia o Panamá) absorben prácticamente el 100 por 100 del transporte mundial. Ello es posi­ ble merced al sistema de libre competencia para los transportes de carga que, sin embargo, se ve atemperada para los propios países industriales por los mecanismos de las Conferencias navieras o fletes. Lo realizado en la UNCTAD sobre transporte marítimo, se concreta en los siguientes convenios, que rápidamente reseñamos. 1) Convención de las Naciones Unidas sobre un Código de Conducta de las Conferencias Marítimas. Concluida en 1974, entró finalmen­ te en vigor en 1985. Significa que gradualmente las Conferencias irán perdiendo su total autonomía, para tener que asumir el Código, que comporta una mayor presencia de los PMD. 2) Reglas de Hamburgo. Concluidas en 1978, no permitirán a los ar­ madores declararse exentos de responsabilidad frente a los cargado­ res. 3) Convenio sobre transporte multimodal, concluido en 1980, destina­ do a conseguir que con un solo documento una misma carga pueda ser objeto de transporte en distintos modos (barco, ferrocarril, ca­ rretera, aire). Pensado fundamentalmente para agilizar los sistemas de contenerización, cada vez más frecuentes, el Convenio aún no ha entrado en vigor. Por último, señalemos que la Conferencia de las Naciones Unidas so­ bre las condiciones de matriculación de buques, reunida en 1982 y 1983, estudió los problemas del dominio casi total que las flotas con pabellón de conveniencia ejercen sobre las cargas a granel y los hidrocarburos líqui­ dos.

190

6» Comercio y desarrollo

6.6

Tercera UNCTAD (Santiago de Chite, 1972)8

Así como la Primera y la Segunda UNCTAD las hemos analizado conjun­ tamente y con un criterio sectorial, las Conferencias III a IX serán objeto de nuestra atención por separado. De hecho, los problemas sectoriales si­ guieron siendo los mismos que en la Primera y la Segunda UNCTAD, pero en cierto modo cambió la atmósfera, pues en vez de proseguirse en una búsqueda global de soluciones, como podremos apreciar a continuación, los PMD se lanzaron a sus reivindicaciones sin buscar el consenso de los PI, que por su parte no estaban en manera alguna predispuestos a él. Así, el teórico propósito de entendimiento se transformó en un verdadero diálogo de sordos. La Tercera UNCTAD se celebró en Santiago de Chile del 13 de abril al 21 de mayo de 1972. Se aprobaron las resoluciones9 que seguidamente sin­ tetizamos: 1.a El papel del movimiento cooperativista en el comercio y el desarro­ llo. Se recomendó que los gobiernos de los Estados miembros de la UNCTAD facilitasen el fomento de las cooperativas y contribuye­ sen a la financiación de la infraestructura que les fuera necesaria. 2.a Efectos económicos del cierre del Canal de Suez. Se apoyó firme­ mente la resolución 242 (1967) del Consejo de Seguridad para una rápida reapertura del Canal de Suez. 3.a Seguros y reaseguros. Se recomendó que para alcanzar los objetivos de los PMD en la materia se adoptasen una serie de medidas en los siguientes sectores: coste y condiciones de los servicios de seguros y reaseguros; legislación; inversión de las reservas técnicas; sistema internacional unificado de estadística; contratación por los inversionistas efectuada fuera del país; cooperación regional y subregional; asistencia técnica. 4.a Difusión de información y movilización de la opinión sobre los pro­ blemas del comercio y del desarrollo. Se recomendó a la Asamblea General de las Naciones Unidas la proclamación de una «jomada mundial de información sobre desarrollo», con un programa ade­ cuado de actividades. 8 Sobre la Tercera UNCTAD recomendamos tres artículos de autores españoles: los dos que publicó Eduardo Moya en Información Comercial Española («Hacia la III UNC­ TAD», febrero de 1972; «Una Conferencia en vías de desarrollo», septiembre de 1972) y el de Francisco Granell Trias, «UNCTAD-III, balance de cinco semanas de traba­ jo», en Fomento del Trabajo Nacional, número 1.822, junio de 1972. 9 Naciones Unidas, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Tercer periodo de sesiones, Santiago de Chile, volumen I, páginas. 55 y sigs.

Cooperación económica i n te rn a c i o n a l

5.a Aspectos comerciales y económicos del desarme. Se pidió a los países miembros de la Conferencia que considerasen la posibilidad de utilizar una porción de los recursos liberados por las medidas de desarme en la financiación de programas económicos y sociales en los PMDl0. 6.a Carta de deberes y derechos económicos de los Estados. Se consti­ tuyó un grupo de trabajo» con representantes de 31 Estados miem­ bros, para la elaboración de un proyecto de Carta que efectivamente se aprobó dos años después, el 12 de diciembre de 1974 n. En síntesis, la Tercera UNCTAD no significó una contribución inmedia­ ta a la solución de los problemas de los PMD. Celebrada en un ambiente de profunda crisis por los problemas del sistema monetario internacional, la Conferencia fue una ocasión más para que los PMD planteasen sus reivin­ dicaciones y para que los PI, no sin un cierto cinismo en algunos casos, las anotasen cuidadosamente en sus registros. Pero lo cierto es que las resolu­ ciones reales a corto plazo que deberían haberse presentado a los PMD bri­ llaron por su ausencia. No es extraño, pues, que una parte importante de los PMD —los de la OPEP— aprovecharan a fondo la ocasión que se les pre­ sentó en 1973 para proceder unilateralmente. Si en Santiago de Chile los países industriales hubiesen hecho concesiones, la gran crisis de 1973 tal vez hubiera podido evitarse.

6.7

Cuarta UNCTAD (Nairobi 1976)

La IV sesión plenaria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Co­ mercio y Desarrollo se celebró en Nairobi (Kenia) del 5 al 31 de mayo de 1976. Análogamente a lo sucedido con la Primera y la Segunda UNCTAD —que fueron precedidas de la «Carta de Argel» y de la «Declaración de Lima», respectivamente—, con anterioridad a la IV Conferencia plenaria los PMD establecieron su propia plataforma de aspiraciones. Concretamen­ te, «el Grupo de los 77», reunido en la capital de Filipinas entre el 26 de enero y 7 de febrero de 1976, elaboró la llamada «Declaración y Programa de Acción de Manila» l2, que de hecho se convirtió en el documento base para toda la IV Conferencia, como síntesis de las demandas de los PMD.

10 Que tuvieron su primer fruto en el tratado SALT I. El SALT II no llegó a ratificarse por el Senado de EE.UU. n Como parte de las conversaciones sobre el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) a las que nos referimos en la sección 6.13. 12 Puede verse en las «Actas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Cuarto período de sesiones», TD/218 (vol. I), en lo sucesivo Actas Cuarta UNCTAD, Nueva York, 1977, págs. 133-139.

Los temas incluidos en la agenda de la Cuarta UNCTAD fueron muy si­ milares a los de reuniones anteriores, aunque en esta ocasión se apreció una actitud más integradora en el intento de superar la crisis desatada en 1973. De las muchas cuestiones analizadas a lo largo de la IV Conferencia, nos centraremos en las cinco que nos parecen más importantes: productos básicos, manufacturas y semimanufacturas, empresas transnacionales, transferencia de tecnología y ayuda del 0,7 por 100 del PNB de los países industriales a los PMD13. En lo relativo al primer punto, la IV Conferencia aprobó (resolución 93-IV) un «Programa integrado para los productos básicos», así como la creación de un «Fondo Común» destinado a financiar stocks internaciona­ les. En lo relativo a manufacturas y semimanufacturas, la Secretaría de la UNCTAD había elaborado un extenso informe con vistas a la IV Conferen­ cia, que junto con otras aportaciones permitió llegar a un acuerdo (resolu­ ción 96-IV) para reforzar y prorrogar hasta 1980 el sistema de preferencias generalizadas (SPG), del que ya nos hemos ocupado detenidamente en la sección 6.3 de este mismo capítulo. En lo concerniente a empresas transnacionales —expresión cada vez más consagrada frente a la que predominó inicialmente de empresas multi­ nacionales—, la resolución 97-IV se situó más o menos en la línea plantea­ da en la Declaración de Manila, que concretamente recomendó la reorienta­ ción de las empresas transnacionales a operaciones de fabricación más completas en los PMD y a una mayor elaboración en esos países de las ma­ terias primas destinadas a los mercados nacionales y extranjeros. En lo que respecta a los aspectos tecnológicos, la resolución 87 de la Cuarta UNCTAD recogió, en parte, las aspiraciones de los PMD sobre ela­ boración de un código de transferencia de tecnología destinado a facilitar y aumentar la corriente tecnológica internacional en todas sus formas, elimi­ nar las prácticas restrictivas que afectan a las transacciones y reforzar la ca­ pacidad tecnológica nacional de todos los países. Por último, la IV Conferencia se pronunció sobre el objetivo del 0,7 por 100 del PNB como asistencia al desarrollo, sin que fuera posible llegar al propósito inscrito en la Declaración de Manila, según la cual «todos los pa­ íses desarrollados deberían aumentar de manera efectiva su asistencia al de­ sarrollo a fin de alcanzar lo más pronto posible, y a lo más tarde para 1980, el objetivo del 0,7 por 100 del PNB». 13 También se abordaron en la Cuarta UNCTAD los «tradicionales» temas de los pro­ blemas monetarios internacionales (que ya hemos examinado en el capítulo 3 de este mismo libro) y de las negociaciones comerciales multilaterales (ídem, capítulo 5); asi­ mismo, se analizaron otros aspectos no menos tradicionales como los problemas de los PMD insulares y sin litoral, las marinas mercantes, la futura configuración de la UNC­ TAD, etc.

CoopencKjp economica internacional

6.8

Quinta UNCTAD (Manila, 1979)

Celebrada la Cuarta UNCTAD en Nairobi en 1976, la Quinta no debería haberse reunido hasta 1980. Pero ante la previsión de que a mediados de ese año estaba convocado un período extraordinario de sesiones de las Na­ ciones Unidas sobre el Nuevo Orden Económico Internacional, la Quinta UNCTAD se adelantó a la primavera de 1979, del 7 de mayo al 1 de junio, en Manila. Sus resultados fueron considerados casi unánimemente como de comple­ to fracaso. Información Comercial Española en un interesante editorial (del 14 de junio de 1979) ponía de relieve algunos rasgos de la Conferencia: A) Falta de existencia de un tema central. La UNCTAD I fue constitu­ tiva; la II, la del Sistema Generalizado de Preferencias; la III inició la elaboración de la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, y la IV propuso el Programa Integrado de Productos Básicos. En la V Conferencia se abordaron todos los temas, pero ninguno en profundidad (interdependencia, panorama económico mundial, crisis energética...). B) Una Secretaría con mayores competencias y recursos. Sin embar­ go, esta propuesta, apoyada por los 77, encontró la oposición de los países capitalistas desarrollados y de los socialistas. C) Menor solidez de los bloques. Prosiguió la tradicional división de los países desarrollados en progresistas y conservadores, al tiempo que en el Grupo de los 77 se formó un grupo de moderados (fun­ damentalmente latinoamericanos), frente a otros más radicales. D) Mayor politización. Se produjo, inevitablemente, una vasta con­ frontación entre el mundo subdesarrollado y los países ricos.

6.9

Sexta UNCTAD (Belgrado, 1983)

En junio de 1983 se celebró en Belgrado la VI Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Tendría que haberse reunido en Libreville (Gabón), pero las dificultades materiales y financieras por las que atravesaba este país le hicieron renunciar a ser la sede. Veremos a continua­ ción los principales resultados de esta UNCTAD. En el campo de los productos básicos se aprobó una resolución sobre el Fondo Común, instando a firmar y ratificar el convenio para que pudiera empezar a funcionar cuanto antes. Durante la Conferencia, 16 Estados lo firmaron y cinco lo ratificaron. Al término de la Conferencia lo habían fir­ mado 108, y 54 lo habían ratificado. Sin embargo, el acuerdo sólo entraría en vigor al ratificarlo 90 Estados representativos al menos de dos tercios del capital del Fondo.

6, Comercio y desarrollo

En los debates sobre comercio, los temas de proteccionismo, ajuste es­ tructural y sistema comercial internacional fueron los más estudiados. La Conferencia rechazó el proteccionismo, reconociendo que daña al comercio y al desarrollo, en particular a los PMD. En cuanto al Sistema de Preferen­ cias Generalizadas, se preconizó que los países desarrollados introdujeran mejoras sustantivas en sus esquemas, prestando especial atención a los pro­ ductos no suficientemente contemplados. Respecto a la deuda exterior, la Conferencia invitó a los países desarro­ llados a estudiar las medidas de efecto inmediato para aliviar el servicio de la deuda de los países en desarrollo (buenas intenciones, meramente). Y so­ bre los temas monetarios se hicieron las observaciones habituales al FMI: distribución del DEG, recursos crediticios, acceso a los mismos, etcétera. En la resolución sobre ayuda oficial al desarrollo (AOD), se pidió que los países desarrollados reafirmasen los compromisos que contrajeron en la Estrategia Internacional del Desarrollo respecto al objetivo del 0,7 por 100 del PNB para 1985 y, en todo caso, durante la segunda mitad del decenio. A los paí­ ses desarrollados que aún no habían alcanzado ese objetivo se les pidió que redoblasen sus esfuerzos. La Conferencia también se pronunció sobre la for­ ma de mejorar la calidad y la utilización de la AOD, punto este último de gran interés y preocupación para los países del grupo B (los industriales de economía de mercado). Sobre el tema de la AOD, recuérdese lo ya visto en el capítulo 4 de este mismo libro. En el tema del Servicio Internacional de Garantía del Crédito a la Ex­ portación, la Conferencia —al no poderse concluir el debate— delegó en la Junta de Comercio y Desarrollo, para finalizar el examen sobre la posible necesidad de un mecanismo internacional de refinanciación de los créditos a la exportación concedidos por los PMD. Respecto a los países menos adelantados (PMA), la Conferencia los consolidó de hecho como grupo homogéneo dentro del marco de los PMD. Se aprobó la aplicación del nuevo Programa Sustancial de Acción para el decenio de 1980, y, además, en la casi totalidad de las restantes resolucio­ nes de la Sexta UNCTAD, se les mencionó específicamente a efectos de ventajas adicionales.

6.10

Séptima UNCTAD (Ginebra, 1987)

Se celebró en la sede europea de la ONU, del 9 de julio al 3 de agosto de 1987, y sus principales logros, como de costumbre, se recogieron en el Acta Final, conocida en este caso como «Declaración de Ginebra», com­ prensiva de tres bloques de cuestiones. En el primer bloque se caracterizaron los rasgos de la economía mundial en los años 80: profundos cambios estructurales y lentitud del crecimiento. Las causas de ello: fuerte deuda externa, altos tipos de interés, fluctuado-

•

.

económi ca internacional

nes de los tipos de cambio, neoproteccionismo y caída de los precios de los productos básicos. En el segundo bloque, referente a los «recursos para el desarrollo», se subrayó su escasez en relación con las necesidades de los PMD, acentuada por la fuga de capitales, la pesada carga de la deuda externa, las limitacio­ nes de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y las penurias del Banco Mundial. En el tercer bloque, titulado «Orientaciones para el futuro», se resumie­ ron las recomendaciones de la Conferencia, con un llamamiento al desarro­ llo, la cooperación y a la expansión del comercio internacional. Quizá uno de los hechos más llamativos de la Séptima UNCTAD fue la firma por la URSS del Convenio sobre el Fondo Común de Productos Básicos, cam­ biando así radicalmente su anterior postura aislacionista. En definitiva, la Séptima UNCTAD no aportó mayores novedades 14. Y lo cierto es que en el trienio 1988/1990 la actividad de este organismo se mantuvo a niveles más bien bajos, a lo cual también contribuyó el desarro­ llo de las negociaciones de la Ronda Uruguay en el GATT (a la que inicial­ mente se puso como tope el 31 de diciembre de 1990 sin que en el verano del 93 se hubiera llegado todavía a un acuerdo final), a la que nos hemos referido en el apartado 5.7 del capítulo 5.

6.11

Octava UNCTAD (Cartagena de Indias, 1992)

Casi inadvertida, sin apenas comentarios en los círculos económicos, trans­ currió la Octava Conferencia plenaria de la UNCTAD, que se celebró en Cartagena de Indias, Colombia, del 8 al 25 de febrero de 1992. Los cambios políticos simbolizados en la caída del «muro de Berlín» en 1989 hicieron que en esa octava sesión plenaria de la UNCTAD los enfrenta­ mientos entre las delegaciones del Norte, del Sur y del Este no alcanzaran la virulencia de otros tiempos, de cuando el escenario global estaba más nítida­ mente dividido entre países desarrollados (los 24 de la OCDE), Tercer Mun­ do (los originarios del Grupo de los 77 de 1964, luego recrecidos) y el Segun­ do Mundo de los miembros del ahora desaparecido COMECON. Las cosas en 1992 se presentaron más fluidas, y el cuadro general me­ nos rotundo, más impresionista. Por lo demás, el poderío del Norte, sin el contrapeso político del anterior bloque del COMECON, es absorbente; manda más que nunca. Números cantan: las relaciones entre el porcentaje de la población del planeta y el producto bruto mundial (PMB) de los tres poderes del Norte son bien expresivas: CEE, 6,4/32; EE.UU., 4,8/25,5; Ja­ pón, 2,3/14,6. En otras palabras, la Trilateral del Norte representa sólo el 14 Para un amplio tratamiento de la Sexta UNCTAD, el artículo de José Manuel Re­ vuelta en Información Comercial Española, diciembre de 1987.

196

13,5 por 100 de la demografía global, pero absorbe el 72 por 100 de la renta mundial, en tanto que el 86,5 por 100 restante de los terrícolas han de conformarse con un magro 28 por 100 del PMB. Hay, pues, entre las dos grandes formaciones, una distancia de PNB per capita de 5,33 veces la media mundial en el Norte, o 0,32 en el Sur; o, si se prefiere, una relación de casi 17 veces entre lo que un rico percibe respecto a lo que le llega a un pobre. Lejos quedaron los discursos de Prebisch o de Che Guevara en Ginebra en 1964, cuando se ponía el énfasis en la brecha del desarrollo. Ahora pre­ valecen los tecnicismos, para hacer más flexibles los sistemas económicos de los PMD, a fin de lograr su plena inserción en el nuevo concierto monosistema, sustituyéndose así la reivindicación política dura y pura, de pobres contra ricos de antaño, por una negociación técnica prolija y continua.

6.12

Novena UNCTAD (Mitrand, 1996)

Con escaso eco en la prensa internacional, la novena UNCTAD se celebró en Mitrand, Johanesburgo, Sudáfrica, del 17 de abril al 11 de mayo de 1996. En paralelo a las sesiones oficiales, tuvieron lugar otros encuentros; el simposio sobre la Eficacia del Comercio Internacional, y el Forum de organizaciones no gubernamentales; sin olvidar una manifestación convocada a favor de la inversión internacional privada en Africa. La conferencia de Mitrand representó un notable impulso para detener y reconvertir la marginación de los países menos desarrollados. Concreta­ mente, la organización se comprometió a prestarles su ayuda a fin de pre­ pararlos de cara a las negociaciones en la OMC; al tiempo, promovió un sistema de alerta rápida a fin de prevenir los efectos desestabilizadores de los flujos financieros y de las migraciones, contribuyendo asimismo a la preparación de una infraestructura más idónea para las inversiones directas extranjeras, DFI (recuérdese lo visto sobre la AMI en 4.8.). Además, los países en desarrollo tomaron conciencia definitivamente de que lo mejor es adaptarse a las nuevas circunstancias, y utilizar los meca­ nismos de defensa y arbitraje de la organización internacional. En la 18a edición de este libro (1995) ya se preveía ese cambio de tendencias. Las nuevas pautas, cabe atribuirlas en gran medida a que la OMC se ha hecho realmente operativa tras la Ronda Uruguay (ya lo vimos en 5.7.), aparte de que en una serie de encuentros internacionales convocados al más alto nivel por la Asamblea General de las Naciones Unidas, han ido abrién­ dose nuevas parcelas de cooperación. A la vista de todo lo anterior, en Mitrand se tomó conciencia de que la maquinaria de la UNCTAD había de simplificarse, buscando más coordina­ ción con otras agencias especializadas de las Naciones Unidas. A lo cual se unió la idea de dar más beligerancia a las organizaciones no gubernamenta­ r

C ooperación e con óm ica

internacional

les (ONGs), y a las grandes empresas, en busca de mayor eficiencia del sis­ tema en su conjunto. En esa línea de mejora, se procedió a la simplificación administrativa, con el paso de 18 órganos permanentes anteriores a sólo cuatro: Junta de Comercio y Desarrollo —con una reunión regular y tres ejecutivas al año— y tres Comisiones permanentes: Comercio de Mercancías y Servicios y Productos Básicos; Inversión, Tecnología y Asuntos Financieros conexos; y Promoción de Empresas y Desarrollo. No obstante esa auténtica revolución institucional, en la UNCTAD, los grandes temas siguen siendo los habituales, si bien con nuevas orientacio­ nes, en función de las pautas que han ido surgiendo en las megaconferencias en materia de seguridad alimentaria, población, medio ambiente, deu­ da externa, democracia, derechos humanos, dinamismo de las inversiones privadas, etc. Ahora, en la UNCTAD, ya no se dedica mucho tiempo al debate del Sis­ tema de Preferencias Generalizadas para abrir los mercados de los países ricos a las exportaciones industriales de los pobres. Lo que ahora se busca, sobre todo, es una mayor competítividad de los PMD de cara a su mejor in­ serción en la economía mundial. Tampoco se trata con la simplicidad de tiempos pasados la cuestión de la deuda externa de las naciones más endeudadas, tras el relativo alivio logra­ do según vimos en 4.6.; o gracias al mejor uso del Servicio Reforzado de Ajuste Estructural que gestiona el Fondo Monetario Internacional (recuér­ dese lo visto en el 3.14.). Igualmente, quedó atrás la demagogia respecto a la peligrosidad de las multinacionales, o en relación al pretendido dominio tecnológico de los pa­ íses ricos. En cambio, sí que se hace un análisis posibilista de lo mucho que para el desarrollo significan las 40.000 transnacionales existentes; median­ te la creación de puestos de trabajo, aportación tecnológica, o mejor posicionamiento externo de un determinado país (temas de los que nos ocupa­ remos en el capítulo 15). A la altura del cambio de siglo, podría decirse que en la UNCTAD, se cree en los beneficios de la globalización, de la economía de mercado y de la privatizaciones; de forma que el propio concepto de desarrollo ha cam­ biado desde los años sesenta, cuando prevalecían las tesis del Centro/ Peri­ feria y del desarrollo del subdesarrollo. Algunos grandes debates de hoy —como pone de relieve Rubens Ricupero— se dan en áreas en las que ni siquiera se pensaba hace treinta años: degradación del medio ambiente, ajuste estructural en pro de la competí tividad, democracia y libertades, dimensiones comparativas de la iniciativa privada y de sector público, políticas económicas orientadas hacia el exte­ rior, dotación de recursos humanos, capacidad institucional para el manejo de los propios problemas nacionales, mejor gestión técnica de la deuda ex­ terna, etc.

6. Comercio y desarrollo

La Décima UNCTAD se celebrará en Tailandia, si bien la fecha está pendiente, no solo por la crisis asiática, sino también por las discusiones sobre adaptación de la cuatrianualidad de la UNCTAD al nuevo sistema presupuestario de las Naciones Unidas.

6.13

Las relaciones Norte-Sur. NOEI15

Como hemos podido comprobar a lo largo de este capítulo, los problemas del subdesarrollo no pueden revolverse con los métodos convencionales se­ guidos hasta finales de los años 70. Sobre todo teniendo en cuenta el impac­ to de los sucesivos choques petroleros en los países más pobres. Por ello, en base a las previsiones del ECOSOC —recuérdese lo visto en el capítulo 4— , desde 1974 se puso en marcha la idea de diseñar un Nuevo Orden Económi­ co Internacional (NOEI) y, más tarde, incluso hubo que pensar en una cuarta categoría de países, más allá del Tercer Mundo, que reciben el dramático nombre de Cuarto Mundo o, el comparativamente más eufórico, de Países Menos Avanzados (PMA). De esas dos cuestiones, NOEI y PMA, íntima­ mente relacionadas entre sí, nos ocupamos en esta sección y en la siguiente. En su Resolución de junio de 1974, la Asamblea General de las Nacio­ nes Unidas presentó cuatro perspectivas principales del NOEI; 1.

2.

3. 4.

Necesidad de apoyar el esfuerzo de desarrollo de los países pobres en todas las áreas, cambiando para ello las reglas vigentes, en es­ pecial lo referente al régimen de comercio y al sistema monetario internacional, por entender que ambos discriminan contra los PMD. Conveniencia de aumentar la participación de los PMD en la pro­ ducción mundial, tanto industrial como agrícola, propiciando la ex­ pansión de sus actividades comerciales, de transporte y de comuni­ cación. Posibilidad de modificar los patrones convencionales de evolución del comercio y de los flujos de tecnología, desde su orientación hegemónica Norte/Sur a otra de intercambio más equitativo. Exigencia a los Estados de que se comporten decentemente unos

15 La bibliografía sobre las relaciones Norte-Sur es muy abundante. Un excelente resu­ men de la misma puede verse en el libro de Cauthemoc Anda Gutiérrez, Diálogo NorteSur, Instituto Politécnico Nacional, México, D. F., 1981, pág. 381 y sigs. También de interés, Jaime Requeijo, «El Nuevo Orden Económico Internacional: Problemas y pers­ pectivas», en Revista Española de Economía, vol. 2, 1979, págs. 5 1 a 76. Debe verse, asimismo, el trabajo de Félix Lobo «Nuevo Orden Económico Internacional y estrategia de las necesidades básicas», publicado en El Trimestre Económico, 1983.

Cooptación economica

internacional

con otros, según lo establecido en las normas de conducta que figu­ ran en la «Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Esta­ dos» de 1974. Al comentar estos cuatro puntos de la Convocatoria del NOEI, el enton­ ces Secretario General de las Naciones Unidas, Kurt Waldhein, hizo algunas observaciones bien incisivas. «Muchas naciones nuevas ya ganaron su inde­ pendencia política —afirmó—, pero aún se encuentran sometidas a la de­ pendencia económica. Durante bastante tiempo se pensó que las soluciones a este problema eran la ayuda económica y la asistencia técnica. Pero se ha ido haciendo cada vez más evidente que es necesario un NOEI si se aspira a transformar las relaciones entre las naciones ricas y pobres a base de lograr una,asociación que resulte mutuamente beneficiosa. De otro modo, la bre­ cha existente entre ambos grupos de países representará una amenaza poten­ cial a la paz internacional... Por lo demás, muchos países desarrollados tam­ bién se encuentran con serias dificultades económicas. El sistema internacional de relaciones económicas y comerciales que se diseñó hace treinta años (en 1944) es actualmente de lo más inadecuado en relación con tas necesidades de la comunidad mundial considerada como un todo. La im­ putación que se hace al viejo orden consiste en que funcionó en favor de los ricos y contra los pobres; en el momento presente (1974) ni siquiera pue­ de afirmarse ya que funcione bien para los ricos.» En cierto modo, el NOEI, uno de los temas con más amplia literatura en la historia de las relaciones internacionales, recuerda a la serpiente de vera­ no del Loch Ness en Escocia, que, según dicen, surge, desaparece, retoma, y se vuelve a marchar, pero que sólo se menciona en los medios de comuni­ cación en los días apacibles del estío, cuando no hay otro tema más soco­ rrido. En este sentido, el NOEI tiene ya una larga historia desde 1974: la Conferencia de Cooperación Económica Internacional de París, de mayo de 1977, los trabajos de la UNCTAD con sus conferencias de Nairobi de 1976 y de Manila de 1979 (recuérdese lo visto en 6.7 y 6.8), la terminación de la Ronda Kennedy en abril de 1979 en el GATT (ídem de ídem, capítulo 4) y, ya en 1981, la Conferencia sobre Recursos Naturales, celebrada en Nairobi en agosto, y la de septiembre, en París, sobre los Países Menos Avanzados, a los que nos referimos después. Pero, en realidad, la conferencia «más cumbre» sobre el NOEI tuvo lu­ gar en Cancún, México, los días 22 y 23 de octubre de 1981, con la presen­ cia de jefes de Estado y de Gobierno. Sin embargo, en su comunicado fi­ nal, las 22 naciones allí representadas no dieron mucha luz a la esperanza. Se mantuvieron los recelos norteamericanos sobre la creación de una filial energética del Banco Mundial que, con un fondo especial de 50.000 millo­ nes de dólares, habría ayudado a paliar los «choques petroleros» contra las atormentadas balanzas de pagos de los países más pobres. Y la verdad es

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que tampoco hubo gran entusiasmo por parte de EE.UU. sobre unas posi­ bles negociaciones globales. Por el contrario, se puso en la palestra —así lo vimos en el capítulo 5— la propuesta de una Ronda Reagan (luego Ron­ da Uruguay) en el GATT, para reforzar el liberalismo mundial. Por supuesto —siempre se hace, pues es de buen tono—, la Conferencia de Cancún tomó nota de que una gran parte de la humanidad sigue pade­ ciendo hambre, y constató que los programas de alimentación mundial ape­ nas son otra cosa que paliativos en la ardiente espera de un desarrollo que no se sabe cuándo llegará ni qué podrá remediar. En el fondo, sobre Can­ cún, como en las anteriores reuniones preparatorias del NOEI, pesó no poco el Informe Brandt (1980), que no planteó la verdadera cuestión; esto es, qué desarrollo se quiere para el mundo,6. El antiguo canciller alemán y premio Nobel de la Paz, y todos sus expertos, no salieron de la inercia mental de la cantidad. Siguieron empecinados en que todo es una cuestión de transferir más recursos de los países industriales a los PMD, para que és­ tos adopten progresivamente las tecnologías más avanzadas (sustitutivas de trabajo por capital). En esos términos, olvidando la calidad, en el Informe Brandt y en Cancún lo que se hizo fue defender el viejo orden económico burgués anglosajón nacido en Bretton Woods al final de la segunda guerra mundial, para simplemente calificarlo como reajustado, no renovado, y tri­ lateral; es decir, para el mejor fin de las multinacionales norteamericanas, japonesas y europeas. Mientras no se perciba —ni se determine, lo cual es doblemente decisi­ vo— que el desarrollo a nivel mundial requiere cambios importantes en la propia idea de qué es desarrollo, seguramente todo seguirá por el camino de las inercias, desde el Norte y desde el Este hacia el Sur. En Cancún, en 1981, no hubo ninguna resonancia de los Ehrlich ni de la inquietante bomba de población por ellos anunciada; ni de los Forrester, los Meadows y los Barry Commoner, con sus predicciones sobre los recursos finitos del planeta y el círculo que se cierra; ni de Heilbroner ni de René Dumont en cuanto a sus imaginativas propuestas de una utopía razonable. Como tampoco estuvo allí el refrescante pensamiento de E. F. Schumacher, su proyecto de una tecnología intermedia para transformar la producción masiva (de los modos de producción del capitalismo y del socialismo real) en auténtico trabajo de masas; o de cambiar la ayuda convencional —es de­ cir, la explotación vestida de filantropía— por métodos solidarios para que en buena medida sean los pobres los que se ayuden a sí mismos; o de susti­ tuir el concepto del crecimiento como obsesión y del trabajo como castigo,

16 Informe de la Comisión Brandt, versión española, Editorial Imagen, México, D. F., 1981. Es cierto que el III Volumen de la Comisión Brandt («Global Challenge», Pan Book, Londres, 1985) presenta posturas mucho más avanzadas.

Cooperation económica internacional

por la búsqueda del camino medio de lo pequeño es hermoso (el small is beautifuí) que haría posible el gozo del trabajo y la felicidad del ocio11. Con la distensión Este-Oeste a partir del espíritu de Reikiavik y del tratado sobre los misiles de diciembre de 1987, pareció como si el Norte-Sur empezara a sonar de nuevo. Pero en este sentido, la 15.a Cumbre de los Siete de julio de 1989 (recuérdese lo visto en 2.8) fue decepcionante, al rechazarse la idea de convocar una nueva conferencia Norte-Sur.

6.14

Los países menos avanzados (PMA)

Los países menos adelantados (PMA) se han definido en función de cri­ terios como PIB per capita inferior a 200 dólares, predominio rural en economías de supervivencia, bajo nivel de industrialización, insuficien­ cias educativas, alimenticias y sanitarias. Por otra parte, la situación po­ lítica en los PMA es generalmente frágil, y sus sistemas de gestión con frecuencia diferentes e incluso opuestos entre sí. Presentan grandes dis­ paridades económicas, sociales y territoriales, pues entre ellos los hay de gran tamaño al lado de minúsculos Estados insulares. Pero todos tienen una característica común: una extrema pobreza que pone de relieve su vulnerabilidad e hipoteca su desarrollo. Su ritmo actual de crecimiento económico (o más bien de estancamiento para algunos) es tal que no pa­ recen tener muchas oportunidades de «despegar» y alcanzar el pelotón de los países en desarrollo en el transcurso de los próximos decenios 18. De cara a los PMA, el resultado de la Conferencia de Cooperación Eco­ nómica Internacional de París (concluida en junio de 1977) fue altamente insatisfactorio; lo mismo que la quinta sesión de la UNCTAD celebrada en Manila; y lo propio puede decirse de la Conferencia de la UNCTAD sobre el desarrollo industrial llevado a cabo en Nueva Delhi en febrero de 1980, y la Sesión Extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas que para tratar del Tercer Decenio de las Naciones Unidas sobre el Desa­ rrollo se celebró en Nueva York en septiembre de 1980. Las cifras de los recursos puestos a disposición de los PMD dadas a co­ nocer por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (pueden verse en el capítulo 4) corroboran la escasa sensibilidad que el desamparo en que se encuentran los países suscita entre el electorado y los gobiernos de los paí­ ses ricos. Esa ayuda pública financiera hacia los PMD sólo alcanzó en 1980 a 26.700 millones de dólares, el 0,37 por 100 del PNB de los países ricos 17 Algunas de las consideraciones hechas aquí proceden de mi artículo ¿Qué nuevo or­ den económico internacional?, en el Anuario EL PAIS, 1982, pág. 19. Son de interés las apreciaciones sobre el tema del NOEI que Juan Velarde Fuertes hizo en su artículo «Norte-Sur: ¿un diálogo imposible?», en ABC, 9 de junio de 1988. 18 G. Viratelle, en Le Monde, 2 de septiembre de 1981.

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donantes, cifra muy alejada del 1 por 100 que desde hace años se venía considerando como óptima y que luego fue rebajada al 0,7 por 100. Ante una situación así, la Quinta UNCTAD, la de Manila, a la que ya nos hemos referido antes, exigió la puesta en vigor de un «programa de acción inme­ diata» en favor de los PMA para el período 1979-1981, así como —sin duda en previsión de su fracaso— un «nuevo programa sustancial de acción» (NPSA) para la década de los 80. En base a ello, la Asamblea General de la ONU decidió, a finales de 1979, la convocatoria de un conferencia en París, encargada «de poner a punto, adoptar y apoyar» ese programa para los PMA19. De la Conferencia de París de 1981 surgió el Nuevo Programa Sustan­ cial de Acción para el Desarrollo de 1980 (NPSA), que puede considerarse, por sus características, como una estrategia internacional de desarrollo es­ pecífica para los PMA, enmarcada en el contexto del Tercer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1984-1990). El NPSA consta de tres apartados: I) Situación general y medidas nacionales; II) Medidas inter­ nacionales de apoyo, y III) Disposiciones para la ejecución, las actividades complementarias y la vigilancia de los progresos del programa. En el plano nacional la iniciativa en el desarrollo del PNSA es responsabilidad de los propios PMA. En el plano internacional, la UNCTAD desempeña el papel central en la elaboración de las disposiciones para la ejecución, coordina­ ción y supervisión del NPSA. Los PMA desde finales de la década de los 70 adquirieron un status pro­ pio dentro del grupo de los PMD. Desde entonces prácticamente todas las resoluciones y recomendaciones que se aprueban, no sólo en el seno de la UNCTAD, sino de multitud de organizaciones de cooperación económica multilateral, conceden a los PMA un tratamiento diferenciador más favora­ ble. Su peso económico en el contexto internacional es muy pequeño, por lo que su incidencia en la economía mundial es prácticamente nula. El objetivo de que el 0,5 por 100 de la asistencia oficial al desarrollo (AOD) de los países vaya a los PMA es una de las metas más significativas del NPSA, teniendo en cuenta que para la mayoría de estos países su princi­ pal y casi única fuente de financiación es en forma de AOD. De acuerdo con lo previsto en septiembre de 1985, se llevó a cabo en el seno de la UNCTAD un examen de la aplicación del NPSA, y en 1986 se aprobó en las Naciones Unidas un programa especial de ayuda a Africa, aunque con una cifra mucho menor de la prevista y con toda clase de incertidumbres sobre la forma de su instrumentación y sus plazos de realización. Posteriormente, según anunciábamos al final de la reseña de la Séptima UNCTAD, en ese foro y en 1987 en relación con los PMA, se distinguió en­

19 Le Monde, 2 de septiembre de 1981. Puede verse también F. Granel!, La Conferencia de las Naciones Unidas sobre los PMA, en La Vanguardia, 18 de septiembre de 1981.

tre los esfuerzos nacionales de los propios PMA y los de carácter interna­ cional: asistencia técnica y financiera, deuda, países sin litoral, productos básicos y evaluación global del NPSA. De este último se previo su revisión a fondo en ¡a Conferencia ad hoc que se celebró en París en 1990, y en la que posiblemente se aprobará el que ya se conoce comúnmente como NPSA II. Por lo demás, recordemos aquí que en la XIV Cumbre de los Siete en Toronto, junio de 1988, se acordó condonar la deuda del África Subsahariana (unos 5.000 millones de dólares), en la que están muchos de los PMA. La crisis del Golfo desatada en agosto de 1990, y a la que hacemos am­ plias referencias en los capítulos 17 y 18 de este mismo libro, pusieron nue­ vamente en el más grave aprieto a los países en desarrollo no petroleros y, muy especialmente, a los PMA. En las asambleas generales que en sep­ tiembre de 1990 celebraron el FMI y el BIRF se estudió la posibilidad —luego sin ningún fruto— de volver a crear las oil facilities de los años 70, para establecer ayudas especiales a los países menos desarrollados, a fin de permitirles hacer frente a sus muy incrementadas facturas petroleras. Posteriormente, con los cambios que fueron introduciéndose vía globalización de la economía mundial, las referencias al diálogo Norte / Sur se hi­ cieron cada vez menos frecuentes. De hecho, al desaparecer la tensión Este / Oeste, y sin un motor como lo era la URSS de reivindicaciones a favor de los subdesarrollados, los PMD acabaron entrando en la dinámica de mejo­ rar gradualmente dispositivos y funcionamientos, con tendencias cada vez más evidentes a convertirse en verdaderas economías de mercado con ma­ yor flexibilidad. Lo visto en 6.12. es bien expresivo al respecto.

Tercera parte

Integración económica

7.

7.1

El proceso de integración económica

El significado y las formas de la integración económica

La que en el capítulo 2 llamábamos la cuarta forma de relación económica internacional, la integración, es el objeto de análisis de toda la tercera parte del presente libro, que comprende los capítulo 7 a 14. A primera vista po­ dría pensarse que el autor, tal vez sesgado por uno de sus intereses vocacionales más acentuados, ha otorgado un peso excesivo dentro del conjunto de la Estructura Económica Internacional al tema de la integración, que, en efecto, ocupa un amplio número de capítulos, casi todos ellos, además, de una extensión muy considerable. Sin embargo, en mi opinión, una observación como la anterior no sería correcta. El hecho de que dediquemos tal espacio a los problemas de inte­ gración y a sus diversas manifestaciones radica en su incontrovertible cre­ ciente importancia en el mundo en que vivimos. Sin necesidad de recurrir a las tesis de Teilhard de Chardin, es evidente que la sociedad humana camina hacia una integración planetaria. El propio desarrollo histórico de la Humanidad es un continuo proceso de integración en todas sus manifestaciones; proceso, cierto es, que se ha visto acelerado en nuestra generación a impulsos de la tecnología. Descendiendo ahora al terreno económico, la importancia del tema de la integración quedará sufi­ cientemente sustentada, simplemente con la siguiente proposición, contrastable además en los siguientes capítulos: salvo EE.UU., la URSS, China y Japón, prácticamente todos los demás países del mundo se encuentran den­

tro de algún sistema de integración económica, al margen de cuál sea el grado de perfeccionamiento del mismo. Desde el punto de vista económico, la integración es un proceso. A través de él, dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensio­ nes unitarias estimadas poco adecuadas se unen para formar un solo mercado (mercado común) de una dimensión más idónea. Para alcanzar ese propósito, es preciso realizar una serie de actuaciones de acoplamiento de las estructuras nacionales, a fin de llegar con el mínimo coste social al ámbito que se pretende integrar. Ello exige normalmente un período transitorio más o menos largo, a fin de evitar planteamientos dema­ siado bruscos o drásticos. Ese período transitorio es el propio período de integración, a Jo largo del cual, por lo menos a partir de un cierto estadio, se hace prácticamente indispensable la transferencia de una parte de las so­ beranías nacionales a unas instituciones comunes que adquieren con ello un carácter supranacionai. En otras palabras, para lograr una verdadera inte­ gración económica es necesaria una base de política supranacionai. Y a su vez, el progreso en la integración económica impone una coordinación po­ lítica más estrecha, que a la postre no puede por menos de desembocar en una unión política. De ahí el error de muchos economistas al pensar que pueden existir pro­ cesos de pura integración económica sin implicaciones políticas, y también el error de algunos políticos que exigen la unión política a priori, o prema­ turamente, sin percatarse que en buena parte esta unión se va forjando día a día, cada vez que es preciso tomar decisiones comunes sobre cuestiones económicas importantes. Éste fue precisamente el fallo de los intentos eu­ ropeos de unión política del período de entreguerras 1918-1939. El proceso de integración puede revestir diferentes formas, presentando, según los casos, ventajas e inconvenientes. Las posibles formas de integración económica podríamos enumerarlas así; sistema de preferencias aduaneras, zonas de libre comercio, uniones aduaneras y uniones económicas. Éste no es sino un intento de exponer de forma realista lo que en realidad no son sino distintas gradaciones del pro­ ceso de integración. Claro es que podríamos referirnos a otras formas de integración, partiendo de criterios. Por ejemplo, podría basarse de integra­ ciones con órganos supranacionales o sin ellos, y de integración global o sectorial, etc. Como es evidente, nuestra clasificación básica de las formas de integra­ ción está hecha sobre la base de papel y función de arancel de aduanas y del régimen de comercio, por ser éste precisamente el mecanismo de defen­ sa más importante de las economías de mercado. Así pues, en principio, nuestra clasificación no cubre más que el área de la economía capitalista de libre empresa. Respecto de los países ex-socialistas, la integración econó­ mica se manifestó en problemas muy distintos, a los que dedicaremos algún

espacio al tratar concretamente del COMECON —única experiencia, ya di­ suelta en 1991, en este campo— en el capítulo 9.

7.1.1

Preferencias aduaneras

El sistema de preferencias aduaneras es una forma de «integración» muy peculiar, basada en el hecho de que un conjunto de territorios aduaneros se concedan entre sí una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros, debido a la suspensión intemacionalmente aceptada de la cláusula de na­ ción más favorecida. Según ya vimos en 5.3, al suscribirse en 1947 el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el artículo 1.1 institucionalizó entre sus Partes Contratantes la cláusula de nación más favorecida. Pero al propio tiempo determinó (1.2) que ese principio «no implicaría la supresión de las preferencias» entonces existentes, que figuran en los anexos A a F del Acuerdo, y que, por tanto, siguen vigentes. Esas áreas preferenciales son las siguientes; A) El área preferencial de la Commonwealth Británica. Formalmente creada en la Conferencia de Ottawa de 1932 (recuérdese lo visto a este respecto en 5.1), se configuró por una serie de preferencias bi­ laterales entre el Reino Unido, los Dominios (Canadá, Australia, Nueva Zelanda), la India y los demás territorios que antiguamente estaban dentro del Imperio Británico. Estas preferencias existieron, pues, fundamentalmente, entre el Rei­ no Unido y los demás miembros de la Commonwealth, según gra­ dos que se diferencian en cada caso. La Commonwealth, como área preferencial, tuvo una gran impor­ tancia en las décadas 1930-1950, pero con las transformaciones del comercio mundial (intercambio cada vez mayor Reino UnidoEFTA, Reino Unido-CEE, Canadá-EE.UU., Australia-Japón, etc.) fueron perdiendo buena parte de su anterior trascendencia. Prueba de ello es que si en 1948, al crearse la OECE, el Reino Unido se opuso a la formación de una gran Unión Aduanera Europea, ello se debió a que sus relaciones —todavía muy significativas— con la Commonwealth podrían haberse visto afectadas seriamente. Otro tanto sucedió al plantearse, en 1955, la constitución de la CEE. Sin embargo, en 1961, el Reino Unido ya solicitó formal­ mente pasar a ser miembro de pleno derecho de la CEE, solicitan­ do tan sólo un período transitorio para liquidar paulatinamente sus relaciones preferenciales con el resto de la Commonwealth, den­ tro de la cual el sistema de las antiguas preferencias imperiales dejó de existir con la plena incorporación británica a la CEE.

B)

C)

D)

E)

F)

Por otra parte, los otros miembros del área prefereneial buscaron sus propios caminos. Canadá, Australia y Nueva Zelanda están cada vez más interesados en sus relaciones económicas con EE.UU. y Ja­ pón. Y los países subdesarrollados de la Commonwealth vuelven sus ojos fundamentalmente a la UNCTAD, donde el tema más im­ portante es el del posible Tratado General de Sistemas de Preferen­ cias Generalizadas. O bien se ocupan de desarrollar procesos de in­ tegración económica propios, como el de África Oriental, Caribe, Sudeste asiático, etcétera, que examinaremos brevemente en capítu­ los sucesivos. Territorios de la Unión Francesa. Al terminar la segunda guerra mundial, Francia transformó jurídicamente su Imperio colonial en la llamada Unión Francesa, en la que englobó el AOF y el AEF, así como sus otras posesiones (Madagascar, etc.) y departamentos ul­ tramarinos. Entre todos estos territorios había una red de preferen­ cias comerciales de doble vía, que fueron registradas y admitidas en el GATT. Sin embargo, este área prefereneial experimentó nuevas transformaciones a partir de 1957, con motivo de la creación de la CEE, de la cual las antiguas posesiones francesas pasaron a ser paí­ ses asociados (los EAMA) con el carácter de elementos de una Zona de Libre Comercio CEE-EAMA, que se consagró oficialmen­ te en la Convención de Yaundé de 1963. Así pues, la vieja zona de preferencias de Francia se convirtió pri­ mero en una Zona de Libre Comercio, en la que de una parte esta­ ban la CEE como conjunto y de la otra 18 países (independientes políticamente) de África y Madagascar. Más adelante, las Conven­ ciones de Lomé entre la CEE y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) transformaron esa relación en un caso particular de asociación. Benelux y sus posesiones. Bélgica y Holanda consiguieron en rela­ ción con sus antiguas colonias un trato análogo en el GATT al ya expresado para la Unión Francesa. Hoy el Zaire (Congo ex belga), Ruanda, Burundi, Surinam y las Antillas Holandesas son países ACP. Preferencias de los EE. UU. con Filipinas y otros territorios depen­ dientes de EE. UU Estas preferencias, en el caso de Filipinas, cesa­ ron en 1975. Puerto Rico y las Islas Vírgenes están dentro del terri­ torio aduanero de EE.UU. Preferencias latinoamericanas. Los viejos Tratados preferenciales de Chile con Argentina, Bolivia y Perú, reconocidos en el GATT, también en 1947, perdieron toda relevancia al subsumirse dentro del proyecto de la ALALC (véase capítulo 11). Finalmente, en el momento de suscribir el Acuerdo General se re­ conoció, asimismo, el sistema de preferencias entre la Unión Adua-

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ñera Sirio-libanesa (hoy disuelta) y Palestina y Transjordania. Este sistema preferencial perdió toda su vigencia por razones políticas bien conocidas. Como vemos, las áreas preferenciales históricas han venido cediendo en importancia o transformándose en entidades de mayor consistencia. Por otro lado, los vestigios preferenciales que hoy subsisten están seriamente amenazados por el sistema de preferencias generalizadas ya estudiado en 6.3. Claro es que, en el sentido inverso, puede suceder que una formación apa­ rentemente más ambiciosa, como puede ser una zona de libre comercio, en caso de tropezar con obstáculos serios para su perfeccionamiento, puede transformarse de hecho en una verdadera área preferencial. Éste es el caso precisamente en el que en la actualidad se encontró la ALALC, según tendre­ mos ocasión de comprobar en el capítulo 11, con su evolución a ALADI. Por otra parte, por razones muy concretas, y por períodos en principio transitorios, puede suceder que se intente negociar Acuerdos preferenciales. Este supuesto se dio en el caso de las relaciones de la CEE con Israel y con España. Y aunque fuese para largo tiempo, sólo con carácter transitorio hasta llegar a una verdadera asociación o adhesión. 7.1.2

Zonas de líbre comercio

Las zonas de libre comercio pueden considerarse como un término medio entre las preferencias y la unión aduanera. Si los sistemas preferenciales de doble vía pertenecen ya casi al pasado y se encuentran congelados en el GATT, las zonas de libre comercio son, evidentemente, formaciones poco estables, que se crean con carácter transitorio y que por la fuerza de los he­ chos tienden a convertirse en uniones aduaneras o a desaparecer Una zona de libre comercio es una área formada por dos o más países que de forma inmediata o paulatina suprimen las trabas aduaneras y comer­ ciales entre sí, pero manteniendo cada uno frente a terceros su propio aran­ cel de aduanas y su peculiar régimen de comercio. Su constitución está re­ gulada en el artículo XXIV del GATT, donde se establecen las condiciones básicas para ellas: que se liberen las trabas para lo sustancial del comercio entre los países miembros (para diferenciarlas claramente de las áreas pre­ ferenciales) y que esa liberación, conforme a un plan, se haga en un plazo de tiempo «razonable», es decir, no demasiado largo. La experiencia nos demuestra que la formación de zonas de libre co­ mercio sólo es posible entre países que se encuentren en un grado de de­ sarrollo más o menos alto y homogéneo. Entre los países menos desarro­ llados, este tipo de integración no puede tener sino un carácter meramente transitorio. A poco que cualquiera de los Estados miembros

desee expandir sus actividades más allá de sus lindes tradicionales, tro­ pieza con el obstáculo derivable del nivel de los derechos del arancel de un copartícipe de la zona. Al iniciar o ampliar su industrialización cual­ quiera de los Estados miembros de la zona, se hace necesario, pues, ir al establecimiento de una Tarifa Exterior Común o a la elevación de una cierta barrera frente a determinados copartícipes, lo cual equivale a la transformación de la zona de libre comercio. Lo cierto es que hoy en día las únicas zonas de libre comercio en sentido estricto son la EFTA (European Free Trade Association o Asociación Euro­ pea de Libre Comercio), la Zona Australia-Nueva Zelanda y la zona de América del Norte (NAFTA). Como en los capítulos 8 y 10 hemos de estu­ diar en detalle la EFTA y la NAFTA, no entraremos por el momento en más detalles sobre esta forma de integración.

7.1.3

Uniones aduaneras

Las uniones aduaneras son la máxima expresión de integración de dos o más economías nacionales previamente separadas. Una unión aduanera su­ pone, en primer lugar, la supresión inmediata o gradual de las barreras arancelarias y comerciales a la circulación de mercancías entre los Estados que constituyen la unión. Este primer aspecto —en el que coinciden con las zonas de libre comercio— es lo que en el lenguaje económico coloquial se conoce con la expresión «desarme arancelario y comercial». Pero la unión aduanera significa, además, la construcción de un arancel aduanero común frente a terceros países. Este último elemento —que también se denomina Tarifa Exterior Común o, simplemente, TEC— es lo que diferencia clara­ mente a las uniones aduaneras de las zonas de libre comercio, donde frente al exterior subsisten los distintos aranceles nacionales de los Estados miem­ bros. En el artículo XXIV del GATT se establece que la formación de la TEC no podrá tener derechos más elevados, como promedio, que los existentes en los previos aranceles de los países miembros de la unión aduanera. Igualmente, el desarme arancelario ha de afectar a lo sustancial del comer­ cio, y debe realizarse —al igual que la construcción de la TEC— conforme a un plan y en un plazo «razonable». La unión aduanera sin más es difícil que pueda darse en la realidad; históricamente cabe afirmar que no se ha dado nunca. Y ello es lógico, pues, establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias ni res­ tricciones cuantitativas dentro de la unión, es inevitable la aparición de una larga serie de problemas derivados de la existencia de diferentes sis­ temas monetarios, fiscales, de transporte, etcétera, de los diversos Esta­ dos partícipes. Por esta razón, paralelamente a la creación de una unión aduanera, se hace necesario armonizar todos los elementos antes referí-

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dos, que en su conjunto componen el marco institucional de la economía. En otras palabras, la unión aduanera, cuando se consolida efectivamente, desemboca por necesidad en la unión económica. Ésta ha sido la expe­ riencia de las uniones aduaneras europeas del pasado siglo; Unión Adua­ nera Alemana y Unión Aduanera Italiana, sobre todo. Y ésta es también la experiencia de las uniones económicas de nuestro siglo —UEBL, Benelux y CE/UE— que fueron planteadas globalmente, y desde un princi­ pio, como verdaderas uniones económicas, en las cuales el establecimien­ to de la unión aduanera aparecía como uno de los elementos de la Unión, desde luego con un carácter básico, pero no como el objetivo de más difí­ cil consecución. Como en el capítulo 8 hemos de dedicar un amplío espacio al estudio de la CE/UE, no insistiremos más por el momento en los mecanismos de for­ mación de la unión aduanera, que podremos ver entonces con todo detalle.

7.2

Ventajas generales de la integración económica

Los argumentos empleados por los teóricos en apoyo de la integración eco­ nómica forman hoy un amplio repertorio de razonamientos. De ellos pode­ mos seleccionar los siguientes las economías derivadas de la producción en gran escala (o, abreviando, economías de escala); la intensificación de la competencia dentro del nuevo mercado ampliado; la atenuación de los pro­ blemas de balanza de pagos por el ahorro de divisas convertibles; la posibi­ lidad de desarrollar actividades difíciles de abordar por parte de determina­ dos países individualmente, debido a la insuficiencia de sus mercados respectivos; el aumento del poder de negociación frente a países terceros o frente a otras agrupaciones regionales; una formulación más coherente de la política económica, así como la ineludible necesidad a plazo medio o lar­ go de introducir reformas estructurales que en el contexto de un statu quo nacional podrían aplazarse sine die, y, por último, la posibilidad de conse­ guir sobre la base de un rápido proceso de integración una acelaración del desarrollo económico (no simplemente del crecimiento)2. En las páginas que siguen trataremos de desarrollar los anteriores argu­ mentos. Creo que ésta será la forma más correcta de responder a las dos si­ guientes proposiciones: — ¿Integración, para qué? 1 Para un estudio más detenido de las ventajas teóricas de la integración puede verse mi obra Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber-Amer, Madrid, 1965, pág. 24 y sigs., con abundante bibliografía, a la cual me remito. 2 A los efectos semánticos, cuando empleamos la palabra crecimiento significamos que el PNB está aumentando, independientemente de que falten transformaciones estructu­ rales y de que los desequilibrios vayan en aumento dentro de ese crecimiento.

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7.2.5

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Aumento del poder de negociación

En un intento de medir el poder de negociación de un país, haciendo abs­ tracción de su fuerza militar» pueden tomarse algunos índices formados a base del PNB, el volumen de comercio o la capacidad de financiación exte­ rior. Normalmente, un país tiene mayor poder de negociación en sus rela­ ciones económicas internacionales cuando mayores son las tres magnitudes citadas. En ese sentido, el poder de negociación crece más que proporcionalmen­ te por medio de la integración. Por lo pronto, la unión de esfuerzos —o la adhesión de esfuerzos en marcha— es algo que de por sí ya inspira un mo­ vimiento de interés, de admiración3. Por otra parte, en los organismos y conferencias internacionales, que hoy se celebran tan frecuentemente, un grupo de países en curso de integra­ ción —cada país con un voto—, con una actitud común pensada y resuelta frente a los problemas debatidos, tiene, sin duda, una fuerza mayor que la de un país cualquiera cuya potencia económica sea equivalente a la que suma en conjunto el grupo de países en curso de integración. Por otra parte, a la inversión extranjera, al contar con nuevos alicientes (el acceso a un mercado mucho mayor), se le podrían imponer determina­ das condiciones mínimas (dimensión de la planta, valor añadido, compro­ misos de exportación, etc.), prácticamente inaceptables en las condiciones poco atractivas de estrecho mercado interno y de aislamiento del país de cualquier clase de bloqueo económico.

7.2.6

La formulación más coherente de la política económica nacional

Éste es un elemento que con frecuencia se olvida al estimar las ventajas de la integración económica, siendo, no obstante, uno de los que tienen mayor relevancia a corto o medio plazo. Un país, mientras se desenvuelve al margen de toda clase de coopera­ ción e integración, puede llevar a cabo la política que mejor le parezca, en tanto que sea compatible con sus aspiraciones unilaterales. La participación en determinados organismos internacionales o la adhesión de una cierta disciplina monetaria, arancelaria, comercial, etc. En un paso adelante más, la integración económica, por los mayores compromisos que entraña y por

3 A este respecto pueden verse las consideraciones que hago en mi estudio Aspectos económicos de la vinculación de Panamá al Mercado Común Centroamericano , Minis­ terio de Relaciones Exteriores, Panamá, junio 1966, págs. 122 y sigs.

los mayores riesgos que implica, generalmente obliga de modo más acusa­ do al mejoramiento de la propia política económica, así como a la realiza­ ción de transformaciones importantes de la estructura económica nacional. 7.2.7

La integración económica y las transformaciones estructurales

Respecto de la incidencia de la integración sobre las transformaciones es­ tructurales, las perspectivas, ciertamente, no están tan claras como en el caso de la influencia sobre la política económica nacional. ¿Determina el proceso de integración una aceleración de las reformas agrarias, del cambio de las estructuras tributarias, de la redistribución del Ingreso Nacional? ¿Contribuye la integración externa a hacer más viable la integración inter­ na, tan necesaria, por ejemplo, en muchas Repúblicas de las Américas? Ya hemos expuesto más arriba nuestro punto de vista —por lo demás muy generalizado— de que la integración (externa) no puede considerarse como una panacea; no puede pensarse que per se la integración vaya a su­ poner la demolición de los atavismos estructurales de las economías en in­ tegración. Pero no cabe duda —valga la frase— de que contribuye a hacer esos atavismos todavía más atávicos. La integración supone una mayor movilidad de políticos, economistas, intelectuales y líderes sindicales. El mantenimiento de masas importantes de población marginadas del circuito monetario social y cultural se hace cada vez más difícil, al acen­ tuarse el contraste entre países más y menos evolucionados. Los grandes cambios tienden a producirse precisamente cuando las dife­ rencias se hacen más visibles y, por ello, más insoportables, cuando el pue­ blo y sus dirigentes verdaderos toman conciencia de ellas. No existe, pues, contradicción entre integración interna e integración ex­ terna. Carece de sentido atribuir a los grupos industriales y urbanos el lide­ razgo de la integración (evidentemente, son los primeros en apoyarla) para sobre esa base atacar los proyectos en curso, infravalorando las posibilida­ des que ofrecen para la integración interna. En esto, los partidos políticos de izquierda han sido en general bastante miopes, aunque no cabe duda de que en Europa han cambiado su actitud inicial. Tal vez no estaría mal re­ cordar aquí la frase de Marx sobre el primer proyecto de integración (La Unión Aduanera Alemana): la Zollverein es como una locomotora, imposi­ ble de determinar, que lo arrolla todo. (La cita no es textual). La promoción de transformaciones estructurales es algo que a la larga habrán de apoyar los grupos integracionistas. La integración se hace fundamentalmente para posibilitar una industrialización competitiva. A su vez, la industrialización no es posible sin un sector agrario que garantice el abaste­ cimiento de alimentos a bajo coste. Y esto último sólo es factible con una

política agraria (tal vez alejada de los patrones clásicos y más o menos «nostálgicos» de lo que se entiende por reforma agraria) que canalice hacia el campo los recursos necesarios para introducir en él la necesaria revolu­ ción tecnológica y la reestructuración de las explotaciones. Otro tanto se puede decir que habrá de suceder en las demás áreas de la transformación estructural —fiscalidad, crédito, educación, Administración Pública, etc.—, que habrán de verse conmovidas en un futuro no lejano, y no sólo por el crecimiento demográfico y la industrialización, sino también por la competencia creciente en el área integrada y por la propia dinámica de la integración. En el curso de ella, los Estados miembros menos desarro­ llados habrán de actuar de forma que gradualmente se reduzcan las distan­ cias que los separan de los países más avanzados. En otras palabras, en un área en curso de integración tiende a imponerse el patrón más evolucionado de los vigentes en cada materia: el sistema fis­ cal más progresivo, el educacional más completo, el de seguridad social más avanzado. De hecho, esto es enteramente lógico, pues nadie se une para retroceder, sino para avanzar. 7.2.8

La aceleración del ritmo de desarrollo y el logro de un alto nivel de empleo

La mejor prueba de la eficacia de la integración —se puede afirmar, incu­ rriendo tal vez en el clásico tópico del crecimiento— estriba en si acelera o no el desarrollo económico y en si contribuye o no a mantener altos niveles de empleo. Sobre este punto, la discusión podría ser inacabable. Así ha sucedido entre los críticos de la integración económica europea que durante los años 60 sustentaron dos tesis abiertamente contrapuestas4: «La integración económica en Europa (CEE) —decían unos— ha sido po­ sible gracias a que su comienzo coincidió con una excelente fase de la co­ yuntura.» La tesis contraria: «La integración económica ha contribuido a acelerar el desarrollo de la economía europea.» Las pruebas que pueden aducirse en defensa de cada una de esas dos te­ sis tiene fuerza considerable; pero, en fin de cuentas, es evidente que la Eu­ ropa de los años 60, y de hoy, no habría sido ni sería la misma sin la EFTA

4 La polémica sobre la relación causa-efecto en el crecimiento europeo a partir de 1957 se suscitó en 196] por un artículo del economista belga Alexander Lamfalussy titulado «Europe’s Growth is due to Common Market?», aparecido en la Lloyds Bank Review, octubre 1961. Con la crisis que se desencadenó en 1973, nadie ha sostenido el fracaso de la CEE por no haberla compensado; y a pesar de las no pocas frustraciones, cabe afirmar que existe un consenso implícito de que, sin las Comunidades Europeas, los efectos de la recesión habrían sido aún peores.

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y la UE. Como también está claro que esa Europa de hoy asombraría, por su grado de integración.

7.3

La difusión del proceso de integración

Todas las ventajas esquematizadas en este capítulo —y otras de naturaleza económica y extraeconómica en que por razones de espacio no nos adentra­ mos— han operado, y operan, en pro de la difusión de los procesos integratorios, que hoy revisten la máxima importancia. Así podremos comprobarlo en los siguientes capítulos 8 a 14, en los que estudiaremos las siguientes experiencias de integración que aquí agrupamos por grandes áreas geográficas.Para cualquier duda sobre esos acrósticos, puede verse el anexo sobre siglas, al final de este libro. 1) Europa: UE, EFTA, EEE, CEE/ Mediterráneo, Lomé IV (ACPs). 2) América del Norte: Zona de Libre Comercio EE.UU./Canadá/Méxi­ co, TLC. 3) América Latina en su conjunto: ALALC, ALADI, ALCA. 4) América Central y el Caribe: MCCA, CARICOM, Proyecto ZLC Venezuela/MCCA, AECA. 5) América del Sur: Pacto Andino, Mercosur. 6) África: CEAOR, SAARC, PTA, CEAO, ECOWAS/CEDAO, CEEAC, CEPGL, Entente, MRU, Unión del Magreb Árabe, SACU. 7) Asia: Consejo de Cooperación del Golfo, ANAM, ASEAN, ANZCERTA, SPARTECA, APEC. En resumen, están en marcha una treintena de procesos de integración, sobre la trama de cooperación a escala mundial basada en el FMI, la OMC, la UNCTAD, etc. Y el gran número de casos de integración en curso, ade­ más de mostramos una tendencia general en el ámbito planetario, nos per­ mite también identificar tres núcleos principales: la Unión Europea, con to­ dos sus espacios concéntricos de EEE, Política Mediterránea, ACPs; EE.UU., por su acuerdo con Canadá y México (NAFTA/LTC) y desarrollable después vía Iniciativa por las Arnéricas; y Japón, liderando los proyec­ tos análogos (ASEAN, SAARC, etcétera.).

7.4

Cooperación más integración: el escenario global

Las sucesivas oleadas liberalizadoras en la economía mundial OECE/OCDE, GATT, que ya hemos visto, y las consecuencias de la inte­ gración (CEE, EFTA, NAFTA, ASEAN, etc.) que vamos a ver en los capí­ tulos sucesivos, fueron abriendo e intercomunicando los mercados naciona­

les; hasta el día de hoy en que nos encontramos en medio de la competen­ cia internacional más implacable. En el caso de Europa, no se trata sólo de los quince países de la UE» porque a través de una serie de arreglos internacionales, la Unión Europea fue facilitando las importaciones masivas de prácticamente todo el mundo. Los nuevos acuerdos de asociación han abierto las fronteras de la UE a los países del Este (Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Ruma­ nia, y Bulgaria). Los convenios de cooperación con el Magreb y el Maschrek suponen, virtualmente, la franquicia para las manufacturas y los pro­ ductos agrarios de las riberas Sur y Oriental del Mediterráneo. El sistema de preferencias generalizadas para los países menos avanzados, y los tratos a favor a los socios comunitarios de África, Caribe y Pacífico (las antiguas colonias, los ACP), son la gran ventana al Tercer Mundo. Y todo ello, sin olvidar lo muy reducido de la tarifa exterior común (el 3 por 100 ad valorem) frente a terceros países, que deja sentir con rigor extremado la compe­ tencia japonesa y de toda la orilla asiática del Pacífico; con su masiva pro­ ducción barata y de creciente calidad. Más concretamente, en el Sudeste asiático fue produciéndose una verda­ dera revolución económica: los NICs (newly industrialized countries) de la ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste de Asia: Indonesia, Tailandia, Filipinas, Malasia, Brunei, Singapur, y Vietnam), que tras la experiencia de los cuatro dragones asiáticos (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong y Singa­ pur), entraron en la liza internacional con una fuerza singular. Y, según apre­ ciaremos en el capítulo 23, la gran China está completamente incorporada. En definitiva, nos encontramos en un escenario global de despiadada competencia. En otras palabras, en toda Europa y en EE.UU., se está abso­ lutamente desprotegido frente al exterior en cuanto a la entrada de manu­ facturas de casi todas clases, a precios irresistibles. Desde el siglo xix, existe —ya lo vimos también en el capítulo 1— un ámbito comercial a escala de todo el mundo para diversidad de productos. Todo eso se ha potenciado, en gran medida por los sistemas de coopera­ ción e integración a escala mundial —o simplemente por la generalizada li­ beral izac ión, vía GATT/OMC o decisiones unilaterales—, que ha generado una auténtica aldea global de lo económico; de tal manera que el tan traído y llevado mundo sin fronteras es una realidad pura, dura, y cotidiana. El mercado mundial está siendo especialmente aprovechado por nuevos protagonistas (los ya aludidos NICs, China» etc.), desde el punto y hora en que la rápida circulación de las tecnologías. Y de ahí la ruptura de dos grandes teorías aún en vigor a mediados del siglo xx: los costes comparati­ vos como explicación de la especialización económica y de la división del trabajo a escala mundial; y las etapas del crecimiento como inevitable sen­ da a seguir por cualquier comunidad en su progreso. En los últimos tiempos, ambas teorías se han derrumbado estrepitosa­ mente. Hoy la especialización es muy difícil; casi todos los países tienden a

producir de casi todo, siempre que tengan la fuerza de trabajo adecuada al precio conveniente. La energía, los inputs materiales y los recursos de fi­ nanciación, se dan por añadidura; en tanto que el marketing y la distribu­ ción los proporciona la ubicua organización multinacional. Y un país» pue­ de subir los escalones del crecimiento, no en dos siglos, sino en poco más de una generación. En la primera reunión ministerial de la OMC (Singapur, diciembre de 1996, recuérdese lo visto en 5.9), se planteó, de nuevo, la posible contradic­ ción entre globalidad y bloques regionales a la hora de buscar cómo expan­ dir al máximo el comercio internacional. Y al final se llegó a un punto de vista, no unánime: no se está ante ningún dilema, pues la experiencia histó­ rica demuestra que los empeños integratorios nunca generan verdaderos re­ ductos autárquicos. Precisamente con referencia al proyecto más avanzado, y que ha servido de pauta para todos los demás, la UE, ¿quién se atrevería hoy a denunciar, lo cual en la década de 1980 era harto frecuente, la pretendida Fortaleza Europea, como baluarte de proteccionismo integral? La realidad es muy distinta: en 1999, la protección media del TARIC, el Arancel Aduanero Co­ mún de la Unión, es menor del 2% ad valorem. Es como vivir, salvo para los productos agrícolas, en un mundo sin fronteras. Por tanto —y los casos tipo Mercosur, TLC, etc. también lo demues­ tran—, las integraciones regionales han permitido avances muy notables en la apertura al exterior. Como igualmente es cierto que la interpenetración de países contiguos es muy útil para gran número de manifestaciones más fáciles de desarrollar por ellos que no entre los geográficamente separados. Así cabe comprobarlo en materias tan significativas como infraestructuras de transporte, telecomunicaciones, programas de I+D, etc. En todos esos casos, la integración permiten la máxima fluidez, como si se tratara de un solo país 5. Pasamos ahora, en los capítulos 8 a 14 a examinar, con bastante detalle, creo, los diferentes casos de integración económica.

5 En el sentido contrario, Martin Wolf, «An unhelathy trade-off», 29.X.1996.

8.

Integración en Europa (I). De la CEE a la Unión Europea (UE). La EFTA ■i

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La génesis del Mercado Común Europeo

Como ya vimos en el capítulo 2, el Plan Marshall, con la puesta en marcha de la Organización Europea de Cooperación Económica, OECE, marcó el comienzo de toda una importante fase de cooperación en Europa Occiden­ tal. Los códigos de liberalización de mercancías y de invisibles, la Unión Europea de Pagos, y la propia creación de una Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB) única para todos los países europeos de la OECE, supu­ sieron pasos importantes que habían de facilitar la etapa ulterior de la inte­ gración 1. En el convenio de París de 1948 dé creación de la OECE también se pre­ vio la posibilidad de formar una Unión Aduanera. Pero a pesar de diversos intentos —y como veremos con un cierto detalle en 8.13.— la oposición británica acabó por hacer impracticable ese propósito. Aunque a ello tam­ bién contribuyeron otras dos notables circunstancias: la escasa homogenei­ dad económica entre muchos de los 17 países europeos de la OECE, y el funcionamiento del GATT desde 1974, que ya ofrecía una senda más mo­ desta pero muy realista para reducir derechos arancelarios a fin de facilitar el comercio. En cualquier caso, la reducción de aranceles más allá había de

1 La parte de este capítulo referente a la génesis y formación de la CEE es en buena me­ dida» una síntesis de mi obra Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber-Amer, Madrid, 1964.

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plantearse mediante la creación de una unión aduanera, único caso excep­ tuado dentro del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio en su artí­ culo XXIV Esto fue lo que, al margen del Reino Unido, se intentó en varias ocasiones con mayor o menor éxito. Al lado de los dos proyectos que resul­ taron viables —el Benelux, y sólo con carácter sectorial la Comunidad Eu­ ropea del Carbón y del Acero (CECA)— también hubo frustraciones, como fueron la Unión Aduanera Franco-Italiana y el FINEBEL, proyecto que se esbozaba fundamentalmente como un área monetaria formada por Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. Veamos el caso de la CECA como experiencia más importante anterior a la CEE. El llamado Plan Schuman2, que dio origen a la CECA en 1952, no se concibió como un fin en sí mismo. Schuman, Monnet y otros estadistas eu­ ropeos, al crear la CECA, intentaron, sobre todo, trazar un camino pragmá­ tico por el cual ir hacia una meta importante, a lo largo de una época nada fácil, y cuando la mentalidad europea aún no estaba preparada para aceptar propósitos más ambiciosos. Este carácter de transición de la CECA se re­ flejó en su configuración meramente sectorial. Las integraciones sectoriales tienen un obstáculo fundamental, consis­ tente en que si los poderes de la comunidad se limitan al sector integrado, los Estados miembros retienen no sólo sus facultades sobre los restantes sectores económicos, sino también sus poderes en terrenos tan importantes como el monetario y el fiscal. Con el manejo de los impuestos o con la ma­ nipulación de la oferta monetaria, o del tipo de cambio, es perfectamente posible influir sobre los precios, por lo menos con igual intensidad que con las medidas directas de intervención estatal de carácter unilateral en un sec­ tor. Por ello parece claro que si los países europeos hubieran seguido traba­ jando por su integración económica a través de procedimientos sectoriales del tipo de la CECA o del proyectado «Pool Verde», los avances habrían sido mucho más lentos que los logrados con el enfoque global al final adoptado. Pero independientemente de los problemas subjetivos existentes en el camino de la integración sectorial, los acontecimientos políticos, presiona­ ban en favor de soluciones rápidas: la Guerra de Corea —iniciada en junio de 1950 y terminada en 1953—, el fracaso —en 1954— del proyecto de Comunidad Europea de Defensa (CED) y la crisis de Suez y de Hungría en 1956, constituyeron serios toques de alarma que repercutieron como aldabonazos en la puerta de la unidad de los países del Occidente de Europa. La formación de una unión económica aparecía ya como la única base para mantener —o por lo menos aspirar a ello— un papel de importancia. 2 W. Diebold escribió el primero y uno de los mejores estudios sobre el tema The Schu­ man Plan, Nueva York, 1952.

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En ese sentido, fueron los países ya en curso de integración, los tres del Benelux, los que en 1955 plantearon en la CECA —a «los Seis»—- la idea de crear un Mercado Común. El memorándum que a este respecto presenta­ ron, conservaba aún importantes vestigios de la tendencia a la integración sectorial, pues contenía una descripción muy minuciosa de las metas a al­ canzar en el campo de los transportes, energía convencional y energía ató­ mica. No obstante, en él ya había claras manifestaciones de cuáles habían de ser las bases para caminar hacia la integración global. Sin pérdida de tiempo, los ministros de Asuntos Exteriores de «los Seis» se reunieron en Mesina en el mes de junio de 1955, en una conferencia ad hoc. Y al final de ella, mostraron su acuerdo sobre la propuesta del Bene­ lux. Se decidió que una comisión de expertos —que presidió Paul Henri Spaak, ministro belga de Asuntos Exteriores— estudiase los problemas concretos y elaborase un informe en el plazo más breve posible. Spaak im­ primió una gran celeridad a los trabajos y, finalmente, los Tratados consti­ tutivos de la CEE y del Euratom se firmaron en Roma el 25 de marzo de 1957. La ratificación por los seis países se llevó a cabo en los meses suce­ sivos y entraron en vigor el 1 de enero de 1958. De este modo quedaron oficialmente constituidas la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).

8.2

La lógica del Tratado de Roma

El objetivo básico del Tratado era la creación de un ente supranacionai con personalidad propia, la CEE, con la misión fundamental de formar un mer­ cado común, manifestación visible de una verdadera unión económica. Para cubrir este objetivo, la Comunidad había de proceder a una larga serie de ac­ tuaciones concretas: supresión de toda clase de barreras intracomunitarias y establecimiento de un Arancel Exterior para la formación de un mercado co­ mún a lo largo de un período transitorio de doce años (1958-1970) dividido en tres etapas: defensa de la competencia intracomunitaria; adopción de una política comercial común frente a terceros, políticas comunes en los sectores de la agricultura y los transportes; coordinación de las políticas económicas y prevención de los desequilibrios de las balanzas de pagos; acercamiento de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para hacer posible el fun­ cionamiento del Mercado Común; asociación de los países de ultramar; cre­ ación de un Fondo Social para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y elevar su nivel de vida; y, por último, constitución de un Ban­ co Europeo de Inversiones, para facilitar la expansión de la Comunidad. La realización de todas estas tareas de la Comunidad se confió a cuatro institu­ ciones —Parlamento Europeo, Consejo de Ministros, Comisión y Tribunal de Justicia -. que se constituyeron en verdaderos guardianes del Tratado para la garantía de su efectivo desarrollo y cumplimiento.

Integración económica

Se previeron asimismo los mecanismos para pasar de una a otra etapa del período transitorio, mediante una serie de calendarios específicos para la formación de la Unión Aduanera (desarme arancelario y aproximación a la Tarifa Exterior Común) y para la supresión de los contingentes. Para otros aspectos de la formación del Mercado Común fuéronse establecien­ do ulteriormente diversos calendarios, con el propósito de amortiguar los efectos derivables de la aplicación del Tratado. Lo mismo se pretendió con las cláusulas de salvaguarda. En otras palabras, independientemente de ciertas medidas de escalonamiento temporal previstas para cuestiones par­ ticulares, en caso de dificultades graves susceptibles de persistir en un sec­ tor de la actividad económica, o en una determinada región, cualquier Es­ tado miembro podía pedir a la Comisión que le fuese autorizada la adopción de medidas excepcionales a fin de restablecer el equilibrio de la situación y adaptar la región o el sector interesados a la economía del Mer­ cado Común. En esa perspectiva, el Tratado de Roma constituyó la segunda pieza del Derecho originario o primario de la CE, que actualmente integran los si­ guientes acuerdos: — El Tratado de París, de 18 de abril de 1951, por el que se constituyó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). — El Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, por el que se creó la Comunidad Económica Europea (CEE). — El Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, del cual nació la Co­ munidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). — El Convenio relativo a ciertas instituciones comunes de la CECA, la CE, y el Euratom (Roma, 25 de marzo de 1957). — El Tratado por el que se instituyeron el Consejo y la Comisión úni­ cos de las Comunidades, también llamado «Tratado de fusión de los ejecutivos» (Bruselas, 22 de julio de 1975). — Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987. — Tratado de la Unión Europea (de Maastricht), de 7 de febrero de 1992, al que hacemos una extensa referencia en 8.11. — Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, al que nos referi­ mos en 8.22. — Tratados de adhesión de nuevos Estados miembros (ampliaciones).

8.3

El principio de supranacionalidad en la CEE

Ya hemos indicado antes que el Tratado de Roma contiene un mecanismo de creación de decisiones verdaderamente supranacional. ¿En dónde reside ese carácter supranacional? La respuesta no es tan fácil como podría pen­ sarse a primera vista.

•3, ünegiaoür. d. turopa(í)* De ia CEE a ia Unión Europea (UE). La EFTA

Está claro que los seis Estados miembros originarios de la CEE adqui­ rieron desde un principio ciertos compromisos, renunciando con ello a su soberanía en una larga serie de puntos concretos: cuestiones arancelarias, restricciones cuantitativas, etc. No obstante, este tipo de limitación de la so­ beranía puede encontrarse en otros muchos Tratados internacionales; por ejemplo» en el propio Convenio de 1948 de constitución de la OECE, don­ de se preveían ciertas reglas de liberalización del comercio. Por otra parte, también está claro que el hecho de que el Tratado de Roma fuese concluido sin un período indeterminado, y el que Francia re­ nunciara a su inicial deseo de introducir en él la posibilidad de la secesión unilateral, tampoco son elementos que le den un carácter supranacional. No son raros los acuerdos internacionales donde faltan esas dos cláusulas3. Realmente, el origen del carácter supranacional del Tratado está en el procedimiento por medio del cual se generan las decisiones comunitarias. La regla de la unanimidad, seguida en determinados organismos interguber­ namentales —entre ellos la antigua OECE—, no restaba absolutamente ninguna soberanía a sus miembros, pues, en último extremo, cada uno con­ servaba pleno derecho a disponer sobre su propia conducta. De hecho, el carácter supranacional sólo comienza a existir cuando en un Tratado se acuerda que serán aceptadas y cumplidas por todos los países signatarios todas las decisiones que se adopten por medio de una cierta ma­ yoría (simple o cualificada) en el seno de unas instituciones concretas4. Ese procedimiento de adopción de decisiones supranacional es está perfecta­ mente configurado en las Comunidades Europeas y en su Consejo de Mi­ nistros, los votos tienen un determinado peso para cada país. Cuando se recurre al voto, la mayoría cualificada se obtiene con 54 votos sobre 76, Alemania, Italia, Francia y Reino Unido disponen de 10 votos cada uno; España, de 8; Bélgica, Grecia, Holanda y Portugal, de 5; Dinamarca e Ir­ landa de 3; y Luxemburgo de 2. Sin embargo, el sistema de votación supranacional por mayoría cualifi­ cada no ha funcionado en la práctica. En 1964, Francia al intentar imponer sus puntos de vista sobre la política agraria presionó a fondo a sus otros so­ cios. La Francia de De Gaulle incluso se alejó transitoriamente de las reu­ niones comunitarias (la política de la silla vacía). Y cuando los franceses volvieron a las instituciones, fue con la condición de la regla de la unani­ midad, esto es, que para todos los asuntos importantes cualquier país tiene el derecho de veto, no pudiendo recurrirse, por consiguiente, a la regla de la

3 Raúl Reuter, «Aspects de la Communauté Economique Européenne (III)», en Revue du Marché Commun, n.° 6, junio 1958, pág. 316. 4 Walter Hallstein, «NATO and the European Economic Community», en The Common Market, Progress and Controversy (obra editada por Lawrence B. Krause). Londres, 1964, pág. 53.

227

Integración económica

mayoría cualificada. En 1985» en las cumbres de Milán y Luxemburgo se intentó empezar a erosionar, todavía sin éxito definitivo, el sistema de veto.

8.4

La unión aduanera

En realidad, sólo puede hablarse de mercado común cuando las mercancías producidas o nacionalizadas en un cierto conjunto de países circulan con plena libertad a través de sus fronteras, o al menos tan libremente como pueden hacerlo dentro de cada uno de los países que forman el conjunto. La libre circulación supone, pues, una movilidad de bienes casi perfecta, por la inexistencia de barreras de carácter internacional. En definitiva, su­ pone la creación de una unión aduanera y el pleno desarme contingentario entre los Estados miembros. La unión aduanera se realiza mediante la su­ presión de las barreras arancelarias intracomunitarias (desarme arancelario) y por medio del establecimiento de un Arancel Aduanero Común. Para el desarme arancelario, los negociadores del Tratado de Roma fija­ ron un período mínimo de doce años (extensible a quince), dividido en tres etapas de cuatro años cada una (1958-1970). En la primera etapa se rebajaría un 30 por 100 de los derechos de adua­ na, otro 30 por 100 en la segunda y el resto en la tercera. Dentro de cada una de las dos primeras etapas, las rebajas arancelarias habrían de hacerse fraccionándolas en tres partes del 10 por 100 cada una. Los referidos porcentajes, se previo en un principio en el Tratado, que habrían de medirse sobre lo que podríamos llamar «recaudación aduanera teórica en el año-base 1956»; esta recaudación vendría determinada para cada Estado miembro por el valor total obtenible de la suma de los n pro­ ductos aritméticos resultantes de multiplicar —partida por partida— la ci­ fra de importación procedente de los restantes Estados miembros (en el año-base 1956) por sus correspondientes derechos-base nacionales (los vi­ gentes en 1 de enero de 1957). Este complicado sistema —análogo al adop­ tado en 1960 en el Tratado de Montevideo, según veremos en 11.2— había de permitir, en principio, el que cada Estado miembro seleccionase sus re­ ducciones arancelarias, a fin de hacerlas más fuertes en los productos me­ nos sensibles a la competencia extranjera, y de esta forma amortiguar en principio las rebajas en los sectores menos competitivos. Siempre» natural­ mente, que de esa actuación selectiva resultase una reducción en la recau­ dación teórica de 1956, que cubriese los porcentajes más arriba indicados. Las dificultades prácticas y políticas que cabía esperar como consecuencia de las presiones de los empresarios sobre sus administraciones nacionales hicieron que en la realidad se aplicase el sistema mucho más simple de las rebajas lineales. Esto es, aplicando el mismo porcentaje de reducción sobre el derecho-base de todas y cada una de las partidas de cada uno de los aran­ celes nacionales.

Por otra parte, el sistema de reducciones arancelarias lineales intracomunitarias se vio muy flexibilizado con la «cláusula de aceleración» incluida en el Tratado, conforme a la cual los Estados miembros se declararon dis­ puestos a reducir sus derechos de aduanas a un ritmo más rápido que el ya descrito, siempre que su situación económica general y la situación del sec­ tor interesado lo permitiesen. De esta cláusula se hizo uso en tres ocasio­ nes. La primera de ellas, el 1 de enero de 1961; la segunda, el 1 de julio de 1962, y la tercera, en igual fecha de 1963. De esta forma, el 1 de julio de 1968 se llegaba al total desarme arancelario intracomunitario, con diecio­ cho meses de antelación sobre la fecha prevista en el Tratado de Roma. Es­ tos progresos del desarme tuvieron un desarrollo paralelo en la construc­ ción del Arancel Aduanero Común o Tarifa Exterior Común (TEC), como es más conocida. Aunque en el momento de ser firmado el Tratado de Roma el Arancel Aduanero Común estaba aún sin confeccionar, sin embargo, las bases del método y el procedimiento para construirlo, así como sus principales ex­ cepciones, quedaron plenamente fijadas en el texto del Tratado. El nivel de los derechos del Arancel Común motivó el establecimiento dentro del Tratado de Roma de una regla general de confección y de varias excepciones importantes. La regla general fue bien sencilla: los derechos de la TEC habían de situarse al nivel de la media aritmética de los derechos aplicados en los cuatro territorios aduaneros de la Comunidad el 1 de enero de 1957 (Benclux, Francia, Italia y R. F. Alemania), sin más que algunas excepciones, las más importantes para el sector agrario (Lista G, anexa al Tratado). Asimismo, dentro del Tratado de Roma, se previo la gradual aproxima­ ción de los aranceles de los cuatro territorios aduaneros a la Tarifa Exterior Común, siguiendo varias reglas. Para cada posición arancelaría la diferen­ cia —en más o en menos— entre el derecho vigente en cada arancel nacio­ nal en 1 de enero de 1957 y el establecido en el TEC se había de reducir en un 30 por 100 al final de la primera etapa, en otro 30 por 100 al término de la segunda, debiendo quedar plenamente alineado con el Arancel Aduanero Común lo más tarde al final del período transitorio (1970). En virtud de la «aceleración», la última aproximación se llevó a cabo, efectivamente el 1 de julio de 1968, al igual que el perfeccionamiento del desarme intracomu­ nitario a que nos hemos referido más arriba. La TEC de la CEE fue puesta a prueba en negociaciones internacionales por primera vez en 1962 en la llamada Ronda Dillon, celebrada en el GATT. Como consecuencia de esta (la V) Conferencia Arancelaria del GATT, la TEC quedó con una protección media (aritmética) del 11,7 por 100 ad valorem, por debajo del 17,8 por 100 de la tarifa de EE.UU. y del 18,4 por 100 del Reino Unido. El resumen de la situación en 1987 después de la Ronda de Tokio para los distintos grupos de productos, puede verse en el capítulo 5 de este libro.

Integración económica

La Unión Aduanera prevista en el Tratado de Roma para sus seis Esta­ dos signatarios, se amplió posteriormente. Primero con la adhesión del Rei­ no Unido, Irlanda y Dinamarca, a lo largo de un proceso transitorio (1-IV1973 - 1-1-1977) que se detalla en 8.14. Después, con la segunda ampliación, la de Grecia, llevada a cabo entre el 1-1-1981 y el 1-1-1986; y la tercera ampliación, la de España y Portugal, con un período transitorio desde el 1-1-1986 hasta el 1-1-1993; al tiempo que se creaba el mercado in­ terior único. En 1995 ingresaron Grecia, Finlandia y Austria. El dispositivo del Tratado de Roma para la supresión de las restricciones cuantitativas intracomunitarias era análogo al ya estudiado para el desarme arancelario. Pero no obstante esta analogía inicial, las bases de partida eran muy distintas. Así como en 1957 en el terreno de las reducciones arancela­ rias, aparte de los avances en el GATT, había mucho por hacer» en lo refe­ rente a contingentes a escala europeo-occidental al desarme ya era casi completo merced a la OECE. En principio, todos los contingentes intracomunitarios y medidas de efecto equivalente (obstruccionismo administrativo, calendarios fronteri­ zos, etc.) habían de desaparecer antes de finalizar el período de transición (1970). Para proceder a esa supresión, un año después de entrar en vigor el Tratado habían de globalizarse los cupos bilaterales aún existentes entre los Estados miembros. Ulteriormente» el volumen total de los cupos globales había de elevarse año a año en un 20 por 100, con la posibilidad de selec­ cionar las partidas a incluir en los aumentos, en función de la sensibilidad de las mercancías afectadas, a condición de cumplir un mínimo obligatorio en cada uno de los cupos globales de un 10 por 100 anual. Al final de los diez años de funcionamiento del Tratado, todos los contingentes globales debían suponer como mínimo un 20 por 100 de la producción nacional, in­ dependientemente de que se hubiesen prorrogado o no las etapas del perío­ do transitorio. Al final del período transitorio, las restricciones quedarían suprimidas por completo. Sin embargo, un tratamiento tan detallado del tema de los contingentes se vio simplificado, tal como sucedió con el desarme arancelario. La excelente situación económica que en Europa siguió a la política francesa de sanea­ miento financiero, a la declaración de convertibilidad y a la entrada en vigor del Tratado de Roma (diciembre 1958-enero 1959), pronto hizo pensar en todo el ámbito de la Comunidad que los plazos previstos en el Tratado para el desarme contingentario eran demasiado pesimistas y que, en consecuen­ cia, se podía ir, sin mayores problemas, a una aceleración. En este contexto, en su sesión del 12 de mayo de 1960, el Consejo de Ministros de la CEE adoptó dos decisiones. La primera, suprimir el 31 de diciembre de 1961 to­ das las restricciones cuantitativas intracomunitarias para los productos in­ dustriales; la segunda, conectar la cuestión de los contingentes de productos agrícolas con la redacción de los oportunos reglamentos agrícolas.

3. h t,:g; jiío n en Eu»opa(I). De la CEE a ia Unión Europea (UE). La EFTA

Así pues, la decisión de acelerar tomada el 12 de mayo de 1960 supuso la casi plena resolución de los problemas de los contingentes industriales dentro del área CEE, a partir del 1 de enero de 1962; y el problema de la contingentación agrícola se transfirió a la elaboración de una política co­ mún, que estudiaremos en la siguiente sección 8.5. En los temas de las restricciones cuantitativas en las tres ampliaciones sucesivas de las Comunidades Europeas, se procedió a plantear el desarme contingentarlo a lo largo de los respectivos períodos transitorios; que en los casos de España y Portugal terminaron el 1 de enero de 1993. Asimismo, destaquemos que la Unión Aduanera se perfeccionó definiti­ vamente en 1993, con el mercado interior único (véase después 8.10.2).

8.5

La formación del Mercado Común Agrícola y la PAC I a III

Con carácter general, en el Tratado de Roma, los productos agrícolas que­ daron sometidos al régimen relativamente simple de los productos indus­ triales, pero con tan extenso número de excepciones que, de hecho, éstas constituyen la regla. En el momento de negociarse el Tratado de Roma, los productos industriales en los países de la CEE no contaban con otra protec­ ción que la derivada de los derechos aduaneros y los contingentes. Por el contrario, para los productos agrícolas, además de los derechos y los con­ tingentes, existían otras muchas restricciones y sobre todo el comercio de Estado, los calendarios fronterizos, los sistemas de precios mínimos, o sim­ plemente el requisito de previa licencia de importación, constituyendo todo ello una reglamentación de alto proteccionismo.

8.5.1

Primeros pasos

La enorme complejidad de los mecanismos de la política de cada uno de «los Seis», sus implicaciones de orden interior y la celeridad impresa a las negociaciones de las que nació la CEE, impidieron que las normas particu­ lares sobre el Mercado Común agrícola quedaran desarrolladas en detalle en el Tratado de Roma. Sólo hubo tiempo para formular unos fines de carác­ ter programático: acrecentar la productividad, hacer posible un nivel de vida equitativo para la población rural, estabilizar los mercados, garantizar los aprovisionamientos y asegurar precios razonables para los consumidores5.

5 Para más detalles de la formación del mercado agrícola común, puede verse mí libro El M ercado Común Europeo. Una perspectiva española y latinoamericana, Alianza Editorial, Madrid, 1982, págs. 83 a 130, con abundante bibliografía.

Integración económica

El procedimiento para desarrollar la política común también quedó fija­ da en el Tratado de Roma, conforme al cual se celebró la Conferencia de Stressa en 1958, de la que surgió el denominado primer Plan Mansholt, verdadera base de toda la ulterior política agrícola comunitaria, cuyas pri­ meras disposiciones vieron la luz en 1962: reglas de competencia, regla­ mento financiero, decisión sobre precios mínimos y premios reglamenta­ rios sobre productos concretos. La política en vigor de las disposiciones antes citadas había de ir segui­ da de la efectiva consolidación de la política común, merced a la adopción de una serie de acuerdos: — Libre circulación de productos agrícolas entre los países de la CEE, en condiciones análogas a las de un mercado nacional. — Institución de una preferencia comunitaria en frontera en favor de los agricultores comunitarios, lo cual les garantiza el pago efectivo de unos «precios europeos», superiores a los del mercado mundial. Para ello, el funcionamiento clásico del Arancel de Aduanas se susti­ tuye por el gravamen sobre los productos extracomunitarios importa­ dos de unas exacciones (prélévements) que cubren la diferencia entre el precio de entrada (próximo al precio indicativo del mercado inter­ no) y el precio internacional. — Dentro de la CEE funcionan organismos que garantizan la compra, a los precios de intervención (algo menores que los indicativos), de la producción comunitaria que se les ofrezca. — Los excedentes producidos en la CEE tienen garantizada su exporta­ ción a base de primas o subvenciones que cubren las diferencias de precios entre los mercados comunitario y mundial (restituciones). Del coste de estas intervenciones se hace cargo el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas (FEOGA).

8.5.2

La PAC I

Sucesivamente, fueron formándose, una a una, las organizaciones comunes de mercado (OCMs) de los siguientes productos: — Aceite de oliva, desde 10-IX-1966. — Frutas y hortalizas (calidades «extra» y «primera») desde el 1-11967. — Cereales, desde el l-VIII-1967. — Carne de cerdo, desde el 1-VII-1967. — Huevos y carne de aves, desde el 1-VII-1967. — Arroz, desde el 1-IX-1967. — Frutas y hortalizas, calidad «segunda», desde el 1-VII-1968.

8. Integración en Europa(I), De la CEE a la Unión Europea (UE). La EFTA

— — — — — —

Leche y productos lácteos, desde el 29-VII-1968. Carne de vacuno, desde el 29-VII-1968. Azúcar, desde el 1-VII-1968. Tabaco, desde el 1-VII-1970. Vinos, desde el 1-VII-1970. Semillas oleaginosas, desde el 1-1-1971.

Visto en retrospectiva, la evolución de la política agrícola común (PAC), podría sintetizarse en los siguientes momentos sucesivos: — 1957. Tratado de R om a , en cuyo artículo 39 se establecen las bases de la futura PAC , pero sin entrar, todavía, en sus complejidades de organización. — 1960. C on ferencia d e S tre ssa , de la que emana el «Primer Plan Mansholt», con los reglam entos agrícolas para el período de transi­ ción, que originan las organizaciones de m ercado , con los reglamen­ tos agrícolas y el Fondo Europeo de O rientación y Garantía (FEO GA), para sostener los precios comunitarios (garantía), y fomentar la mejora de las explotaciones (orientación). — 1962-1967. Los precios altamente remuneradores de la PAC, contri­ buyen a una fortísima elevación de los rendim ientos y de las produc­ ciones, con la aparición de grandes excedentes. — 1968. «Segundo P lan M an sh olt », proyectado para modernizar la agricultura europea, haciéndola competitiva con el exterior, a fin de reducir los gastos presupuestarios por sostenimiento de precios y restituciones a la exportación. Sin embargo, tales propuestas no sa­ len adelante, y el problem a de los excedentes no deja de agudizarse.

8.5.3

La PAC II

La reforma de la PAC se planteó a lo largo de 1991 y 1992, y se aprobó en mayo de este último año, como una reconversión de todo el sector rural co­ munitario. En ese trance, se evocaron con frecuencia las L eyes de Peel o le­ yes anticereal, que en 1846 abrieron el mercado británico a la importación del trigo y de los granos forrajeros de las Américas, materializándose así una política de alimentos baratos que permitiría a Inglaterra mantenerse al frente de la Revolución Industrial. En esa misma línea de discurso teórico, y pensando en la fuerte competencia de la Orilla Asiática del Pacífico, mu­ chos argumentaron que no tenía sentido seguir protegiendo al seis o siete por ciento de la población activa europea (los agricultores), y perjudicar a más del 90 por 100 de los consumidores. Al final, la PAC II fue sustanciándose en una serie de transformacio­ nes:

233

Integiadon economíca

— 1984. Limitación del gasto presupuestario agrícola, estableciéndose el tope de su crecimiento en un 74 por 100 del aumento global del presupuesto comunitario. Aparición, de las cuotas de producción para frenar los excedentes, especialmente en azúcar y lácteos. — 1988. Intentos de estabilizar la producción agrícola, con los meca­ nismos de las tasas de corresponsabilidad, reducción de los precios de intervención, mayor exigencia en los estándares de los productos para su entrega a los organismos de compra, y surgimientos de otros métodos drásticos de atención a estos problemas: programas de re­ ducción de oferta con el fomento del arranque de plantaciones de vi­ ñedo, manzanos, y cítricos; programa de choque de eliminación de excedentes; congelación de los precios nominales en la generalidad de los productos, con caída efectiva de los precios reales; sistemas de alerta para la detección inmediata de nuevos fenómenos de sobre­ producción; programa de abandono de tierras «set aside». En realidad, la PAC-II culminó en una serie de principios que la CE esta­ bleció en 1992 de cara a la terminación de la Ronda Uruguay, en la idea de que la reforma debería ir configurando una agricultura extensificada, mu­ cho más competitiva, con mayores explotaciones, e inevitablemente con ex­ pulsión de mano de obra. Esto último no sería tan dramático teniendo en cuenta la decreciente vocación por el trabajo agrícola, y la envejecida pirá­ mide de población activa rural del tiempo presente. En el otro extremo pa­ rece inevitable una agricultura de alto interés ecológico, de pequeñas ex­ plotaciones, la mayoría en áreas montañosas; al objeto de frenar el abandono de la población con ayudas considerables en términos de transferecias de renta. Por último, podría fomentarse la agricultura a tiempo par­ cial. Por lo demás, desde EE.UU., y el Grupo de Cairns —los países que di­ cen no subvencionar sus exportaciones agrarias: Canadá, Argentina, Brasil, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, etc — se ejercieron las más fuertes presiones, en el GATT, sobre la CE; a fin de que ésta disminuyera su apoyo global a la agricultura, al objeto de permitir un mayor acceso a los merca­ dos europeos de los productos agrícolas del mencionado Grupo. Pero con todo, la máxima presión para la reforma de la PAC al final de la Ronda Uruguay, provino de EE.UU., en una especie de duelo de titanes, una gue­ rra de los métodos. Por un lado, EE.UU. con un sistema de proteccionismo agrícola de precios muy bajos, compensatorio de los agricultores por la vía de la transferencia de rentas. En tanto que en la Comunidad Europea la tó­ nica tradicional se basó desde el principio en precios de mercado mucho más altos, y sistemas de organización de los mercados con financiación de stocks, retirada de producciones, etc. ^ En 1993, el forcejeo final se concretó en los acuerdos de Blair House (por el nombre de la mansión en que se concluyeron). La Comunidad acep­

8. Integración en Europa(í). De la CEE a ta Unión Europea (UE). La EFTA

tó restringir la extensión máxima de las protoginosas (soja y otros cultivos para proteínas y aceites vegetales) y disminuir los subsidios de superficie en un 30 por 100. 8.5.4

La PAC-III

Pero como era de esperar, en la Ronda de Uruguay no quedaron resueltas todas las cuestiones y se previo una nueva oleada de temas —ajustes en cereales, carne de vacuno y leche— para la siguiente ronda negociadora, ya dentro de la OMC. En esa línea de nuevos cambios, hacia la PAC-III, la Comisión Europea encomendó la realización de un estudio, que fue publicado en 1995 con el título «El futuro del mundo rural». En ese documento, se fijaron las gran­ des tendencias de futuro, y las correspondientes acciones comunitarias so­ bre: 1) mayor cohesión económica y social en la Comunidad ampliada, que será de mayor diversidad regional; 2) ajuste a la realidad de los mercados internacionales; 3) protección del medio ambiente y conservación del patri­ monio natural. Empezando por el tercero de los puntos, debemos dejar constancia que en el V Program a M edioam biental comunitario, para los años 1993/2002; se introdujeron los elementos de una nueva estrategia de desarrollo sostenible, en la cual los agricultores aparecen como guardianes d e la naturaleza, que han de tener en cuenta los impactos de sus prácticas culturales. La segunda cuestión: el inevitable ajuste a los mercados internacionales, en la Agenda 2000 (presentada el 15 de julio de 1997). Se introdujeron ele­ mentos para la"puesta en marcha de toda una serie de correctivos; destina­ dos a dar paso a la PAC-III, en cuyo marco ya han sido objeto de reforma los sectores de cereales, carne de vacuno y lácteos; precisamente donde más están presionando EE.UU. y el Grupo de Caims. Aparte de ello, se acometieron reformas en las organizaciones comunes de mercado (OCMs) del plátano —con gran presión de EE.UU. e Iberoa­ mérica mediante la OMC—; y se concluyó también el reajuste de las OCMs del aceite de oliva (con una cierta elevación de los subsidios a la producción) y del vino; todo ello después de una larga polémica entre la Europa del Norte y la meridional. Pero con ser importantes las negociaciones previstas en Marrakech —y que realizarán en la Ronda S in gapm o d el M ilenio — , preocupa el hecho de que las exportaciones agrícolas europeas vayan a verse tan condiciona­ das por los acuerdos realizados y previstos en el marco de la OMC. A ese respecto, la Comisión ya anunció en 1995 que el futuro estará marcado «por un fuerte crecimiento de la población mundial, acompañado de una expansión notable de rentas, en especial de los países asiáticos, con grandes expectativas de aumento en la demanda de productos alimenticios».

Ir t6 ti!vii ¡0;! ? , Oi i O i ií 3

De cara a esas previsiones, la exportación de cereales, carne y lácteos de los países de América del Norte y el Pacífico, está llamada a conocer una fuerte expansión a medio plazo; en tanto que la comunitaria permanecerá estable, o incluso disminuirá; por los acuerdos suscritos en la OMC, que en manera alguna habrían de considerarse eternos, y que según muchos debe­ rían renegociarse. Otro problema crucial previsto en la Agenda 2000 para promover la revi­ sión de la PAC, radica en la adhesión de los países europeos centrales y orientales (los célebres PECOs), cuya importancia y potenciales agrarios son muy notables. Lógicamente, a su entrada en la UE van a encontrarse con un sistema de protección agraria mucho más laxo que el actual. Relacionado con el tema PECOs, queda la primera de las cuestiones planteadas en el documento 1995 de la Comisión: la cohesión económica y social en una Comunidad ampliada, de gran diversidad regional. Para el escenario aludido, se preparó la Declaración de Cork, redactada por los ex­ pertos que convocó el Comisario de Agricultura Franz Fischler a la men­ cionada localidad irlandesa durante los días 7 a 9 de noviembre de 1996, y cuyas conclusiones podemos resumir así: — desarrollo sostenible, para hacer efectiva la asociación hombre/ na­ turaleza en el espacio agrario; — preservación y mejora de la calidad de vida, en busca de un equili­ brio adecuado, de modo que las zonas rurales reciban inversiones su­ ficientes en infraestructuras de todas clases; — diversificación, para crear empleo alternativo a la agricultura en las zonas rurales (industrial, de servicios, teletrabajo, etc.), tomando en cuenta la importancia de las pequeñas ciudades susceptibles de consti­ tuirse en nudos de una red de núcleos agrarios mucho más pequeños; — subsidiariedad, a fin de lograr que el desarrollo del mundo rural se realice de forma descentralizada, con la debida influencia local a la hora de tomar las decisiones; — simplificación de la normativa agraria, que ha alcanzado niveles de complejidad verdaderamente desorbitados; — evaluación e investigación de los resultados de los programas, para garantizar el buen uso del dinero público en su diseño y realización. A la vista de todo lo anterior, podemos concluir que la agricultura conti­ nuará siendo un sector estratégico dentro de la UE, por varias razones: es la base de la más poderosa de las industrias, la agroalimentaria; evita la vul­ nerabilidad propia de los países con bajo nivel de autoabastecimiento, ya que de irse a una liberalización plena, los precios internacionales rápida­ mente se elevarían, con fuerte incidencia del arma alimentaria. Además, está la constatación de que de los agricultores depende el estado del medio ambiente de la mayor parte del territorio.

8. Integración en Europa(I). De la CEE a la Unión Europea (UE). La EFTA

Esas y otras circunstancias, no cabe duda de que van a contribuir a man­ tener el sistema de la PAC. Cierto que con cambios notables, debidos a las ya mencionadas presiones de EE.UU. y del Grupo de Cairns contra las sub­ venciones en el comercio de productos agrarios. En definitiva, acabará pre­ valeciendo el método de transferencias directas de renta a los explotadores agrícolas, con la contracción o incluso supresión de los subsidios de superficie, etc. Y por otro lado, en el FEOGA habrá de tener mayor importancia la face­ ta de la O mayúscula de orientación, respecto a la G de la garantía. Para impulsar el cambio de la estructura de las explotaciones agrícolas y así ha­ cerlas de modo que sean más eficientes. Sólo de ese modo la agricultura europea podrá sostenerse sobre sus pro­ pios pies, haciéndose más competitiva a escala mundial. Es, en cierto modo, como recuperar el espíritu del Plan Mansholt de 1968, en una econo­ mía ya global, con el horizonte de un comercio mucho más libre de los productos agrícolas de todas clases.

8.6

La libre circulación de factores

Ya antes hemos subrayado en varias ocasiones que el efectivo funciona­ miento de un mercado común exige la libre circulación no sólo de las mer­ cancías, sino también de los factores de producción. Hasta aquí hemos es­ tudiado la unión aduanera, la supresión de restricciones cuantitativas y la política agrícola común, y hemos visto, en consecuencia, cómo se regula la libre circulación de mercancías, tanto industriales como agrícolas. Haremos ahora una breve referencia a la libre circulación de los factores de produc­ ción, es decir, del trabajo y del capital. En el Tratado de Roma, estos dos factores adoptan las siguientes deno­ minaciones técnicas: 1) Trabajadores; 2) Derecho de establecimiento; 3) Servicios; 4) Capitales. De esas cuatro categorías, la primera (trabajado­ res) representa el trabajo manual o equiparado a él, esto es, trabajo en su forma más pura e inequívoca y sin acompañamiento del capital. La cuarta categoría de la enumeración (capitales) es capital puro; en el Tratado de Roma se entiende en su aspecto exclusivamente financiero, o sea, conver­ tido en dinero efectivo, pues las transferencias de capital no monetario (por ejemplo: los elementos de una planta industrial completa financiados con una inversión directa) se conceptúan como simples intercambios de mercancías, aunque después esas mercancía originen unos intereses que hayan de transferirse al país de origen. Sin embargo, son mucho menos ní­ tidas la segunda y tercera categorías. Tanto el ejercicio del derecho de es­ tablecimiento como la prestación de servicios pueden conceptuarse como trabajo manual, técnico o de investigación, o como combinación de trabajo y capital.

Integración económica

El que dediquemos a la libre circulación de los factores de producción un espacio a primera vista breve no debe causar extrañeza. Se debe sobre todo a que la libre circulación de personas, servicios y capitales dentro de la CEE y la coordinación de la política de transportes de «los Seis» no ha significado ningún problema de verdadera gravedad a la Comunidad. En buena parte porque en estos cuatro aspectos la política de los países de la CEE ya estaba muy homogeneizada en el momento de entrar en vigor el Tratado de Roma» gracias a los esfuerzos previamente realizados en el mar­ co de la OECE e incluso en la Comisión Económica para Europa de las Na­ ciones Unidas. Lo que, por ejemplo, en otras zonas de integración —como la ALALC o el MCCA— habría representado graves dificultades, por lo cual no se llegó nunca a la libre circulación de trabajadores, no planteó problemas serios en la CEE, pues al iniciarse la construcción del Mercado Común ya existía un mo­ vimiento muy fluido de mano de obra de Italia hacia los otros cinco países comunitarios, deficitarios en fuerza de trabajo desde mucho tiempo atrás. La equiparación de todos los trabajadores ciudadanos de los seis Estados miembros —incluso en el aspecto de la seguridad social de los trabajadores migrantes— fue un hecho desde julio de 1968, en que se suprimieron las últimas restricciones subsistentes. Por otra parte, la transparencia del gran mercado común laboral, que recibió aportes extracomunitaríos de mucha importancia hasta el comienzo de la crisis en 1973, se vio facilitada gracias al funcionamiento de la «Oficina europea de coordinación de las compen­ saciones de ofertas y demandas de trabajo». Respecto de los trabajadores extracomunitaríos hoy —cuya situación es en muchos aspectos difícil—, la UE aún no ha adoptado una política común. El programa de liberalización del derecho de establecimiento y de los servicios se fundamenta en un pasaje del Tratado de Roma, donde «se pro­ híbe toda discriminación cuya causa esté en la nacionalidad». Conforme a este principio, en octubre de 1961 se publicó el «Programa general de esta­ blecimiento» que obligó a los Estados miembros y a las instituciones de la CEE. Este programa constituyó un cuadro, a partir del cual emanaron suce­ sivamente las directivas específicas para su efectivo cumplimiento. La eje­ cución del programa se realizó normalmente, sin dificultades apreciables, salvo en el terreno de las profesiones liberales, donde se tropezó con algu­ nos obstáculos. Para resolverlos se formaron «Comités de Enlaces» entre las diversas organizaciones profesionales y la CEE6. En lo referente a la circulación de capitales, «los Seis» ya habían libe­ ralizado en el marco de la OECE una parte importante de esos movimien­ tos. Así, al comenzar a sistematizarse la política comunitaria en este cam­

6 Marcel Laboire, «La libertad de establecimiento en el Mercado Común», en Comuni­ dad Europea, n.° 47, mayo 1969, págs. 11 y 12.

8. Integración en Europa(I). De la CEE a la Unión Europea (UE)* La EFTA

po, sólo quedaban bajo control los movimientos de capital a corto plazo, cuya plena liberalización —para 1990— se acordó el 16 de junio de 1988, si bien con excepciones para Grecia, Portugal y España (que se incorporó el 1 de febrero de 1992). Finalmente, en la integración de los transportes, la CEE contaba ya con el útil precedente de la CECA, que se había ocupado a fondo de este pro­ blema en el sector concreto carbón-siderurgia; y al igual que en el caso de los servicios, la integración de los transportes a escala comunitaria se inició conforme a las previsiones de un programa («Memorándum Schauss», 1961) que contenía una serie de «reglas», «condiciones», y «otras disposi­ ciones útiles». Luego vendrían las previsiones del Mercado Interior Unico (MIU). En lo relativo a libre circulación de factores, no hubo tampoco grandes problemas, y los obstáculos fueron disolviéndose gradualmente. A lo cual contribuyó en gran medida el Acta Única Europea con sus efectos liberalizadores que se tradujeron en un verdadero mercado interior único. Pero con todo, lo más significativo se dio en 1990, cuando en el marco de la primera fase de la Unión Monetaria se decidió la libre circulación de capitales, siguiendo un proceso escalonado, entre ese año y 1992. Por lo de­ más, tal medida fue la que generó las grandes turbulencias en los mercados de cambios, con toda una serie de devaluaciones en el SME —ya lo vere­ mos en 8.8.—, lo cual puso todavía más de relieve la necesidad del naci­ miento de la moneda común. El cuadro 1 da una idea de las principales magnitudes macroeconómicas de la Unión Europea.

8.7

La idea evolutiva del Parlamento Europeo

La realización de la mayor parte del programa contenido en el Tratado de Roma fue posible en virtud del buen funcionamiento de las instituciones comunitarias muy criticadas por su creciente burocratización, pero que han sabido mostrar una eficiencia comparable a los niveles nacionales. Sobre todo si se considera que las actuaciones comunitarias se ven dificultadas por las dilaciones continuas que plantean las administraciones estatales de los países miembros. Para ir asumiendo su nueva conciencia, ha tenido gran importancia la evolución del Parlamento Europeo. Ya desde 1957, el artículo 183.3. del Tratado de Roma previo la elección del Parlamento por sufragio universal de los ciudadanos comunitarios. A tales efectos, en 1971 se encomendó su estudio a un grupo de expertos, presidido por el profesor Georges Vedel. Resultado de estos trabajos fue el «Informe Vedel», en el que se plantearon propuestas concretas para:

Cuadro 1.

Magnitudes y ratios de la UE y otros países de la OCDE i*i 1» f '"W r, ......

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I. SUPERFICIE, POBLACIÓN, Y PIB

Países

PIB pm

PIB p/c

(millones)

(mM dólares)

(dólares)

Población

Densidad

miles

(millones)

por Km 2

Km2

1996

1996

2000

2020

357

81,5

228

82,3

31

10,1

332

10,3

1. Alemania

2

Población estimada Superficie

Bélgica

1995

1996

1995

81,9

2.354,2

2.412,5

29.542

29.587

10,6

264,0

269,2

26.556

26.572 33.416

1996

43

5,2

121

5,3

5,5

173,3

174,3

33.144

4. España

505

39,2

78

40,2

41,5

559,6

584,5

14.272

14.919

5, Francia

544

58,0

107

59,7

63,9

1.537,6

1.544,7

26.445

26.624

6. Grecia

132

10,4

79

10,6

11,2

114,3

122,7

10.936

11.749

41

15,4

374

16,0

17,4

392,5

395,5

25.597

25.642

3. Dinamarca

7, Holanda 8. Irlanda 9. Italia 10. Luxemburgo

70

3,6

51

3,6

3,8

64,3

69,2

17.964

19.330

301

57,3

190

59,6

58,7

1.087,2

1.204,3

18.983

21.029

3

0,4

157

0,4

0,5

17,2

17,3

42.298

4 2 .5 0 6

92

9,9

107

10,8

11,7

99,8

104,6

10.060

10.553

12. Reino Unido

244

58,5

240

59,2

61,4

1.100,6

1.140,2

18.777

19.493

EUROPA 12

2.363

349,6

148

357,8

368,1

7.764,6

8.039,0

22.209

22.994

11. Portugal

84

8,0

96

8,1

8,2

228,1

233,3

28.997

29.017

14. Finlandia

337

5,1

15

5,1

5,0

123,4

125,0

24.468

24.515

15. Suecia

450

8,8

20

9,0

9,4

230,6

253,4

26.096

28.743

3.234

371,6

115

380,0

390,7

8.346,7

8.650,7

21.965

23.282

324

4,4

13

4,4

4,7

146,1

156,0

33.535

35.690

41

7.1

171

7.4

7,5

292,9

306,1

43.233

43.228

18. Islandia

103

0,3

3

0.3

0,3

7,0

7,4

26.366

27.715

19. Turquía

780

61,6

79

66.8

83,7

169,3

182,5

2.747

2.961

20. EE.UU.

9.373

264,3

28

266,1

294,8

6.954,8

7.263,2

26.438

27,480

21. Canadá

9.976

28,9

3

28,5

31,5

560,0

577,9

18.915

19.976

125.3

332

128,5

129,0

4.578,2

5.114,0

40.726

40.809

13. Austria

EUROPA 15 16. Noruega 17. Suiza

22. Japón i tTHwnww« iü

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año se agregan al stock demográfico mundial, sigan aumentando. Si en 1975 se cifró en 72 millones de personas, en 1992 se situó en 93, y entre 1995 y 2000 llegará a un máximo de 98 millones de seres humanos. El equivalente a dos veces la población de España y Portugal por año.

16.9

La Conferencia de El Cairo 1994

La Conferencia de El Cairo se celebró en octubre de 1994, con la asistencia de 20.000 delegados de todo el mundo; y en ella se adoptó el nuevo con­ cepto de Río-92 de conjugar población y desarrollo sostenible. En el transcurso de la reunión, los portavoces del Estado Vaticano —se­ guidos de los países islámicos en general, y de algunos gobiernos de catoli­ cismo a ultranza de Iberoamérica— pretendieron trasladar al foro el espíri­ tu de cruzada, que desde muchos años atrás lidera el Papa Juan Pablo II contra el aborto; lo cual consiguieron en buena medida. Lo más importante de la Conferencia fue constatar un comienzo de ralentización del expansionismo poblacional, con la previsión/desiderátum de alcanzar el crecimiento cero hacia el 2050, con 9.500 millones de habitan­ tes29. En el encuentro, se trataron a fondo los métodos de política de población —especialmente el anticoncepcionismo (para lo que se propuso un monto de 17.000 millones de dólares hasta el 2000). Pero, sobre todo, se énfatizó el desarrollo social, la emancipación de la mujer, su incorporación al traba­ jo y a la sociedad, y el cuidado de la infancia30.

16.10

Otras megaconferencias: Cumbres Social (Copenhague) y de la Mujer (Pekín)

Como complemento de las conferencias sobre población, que acabamos de considerar, han de recordarse los encuentros, también convocados por las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), y la Cumbre So­

29 En prensa la 18a edición de este libro, el INED, («La población mundial desacelera su crecimiento», Negocios, 7.VII. 1995, pág, 19), Instituto de Estudios Demográficos de Francia apreciaba una clara ralentización del crecimiento demográfico, situándolo ya en el 1,5 por 100 anual (1,7 según el FNUAP en 1990, recuérdese el cuadro 2); lo que daría para el 2025 un stock poblacional de 8.312 millones ( en vez de los 8.504 previstos en 1990). 30 Sobre la Conferencia de El Cairo, «Battle of the bulge» {The Economist, 3.IX. 1994, págs. 19 y sigs.), con interesantes apreciaciones sobre la que aquí denominamos la pri­ mera Ley de Malthus. Nada, sin embargo sobre la más vigente segunda ley. También el artículo de Juan Díaz Nicolás. «Después de El Cairo», en el Anuario El Mundo 1995.

16* Población y alimentación mundial

bre Desarrollo Social de Copenhague, de marzo de 1995; sin olvidar la Conferencia de la Mujer, Pekín, octubre de 1995. En esas reuniones, en apariencia más antropológicas y sociológicas que no económicas, lo que se ha ido buscando son nuevos métodos de partici­ pación de los sectores oprimidos y marginados de la sociedad en el desa­ rrollo. Lo cual acaba siendo una cuestión económica fundamental, de su­ pervivencia. Los derechos humanos constituyen, desde luego, una parte fundamental de la vida. Hasta el punto de que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), construye anualmente un índice de desarrollo hu­ mano (IDH), en el que se computan no sólo los factores económicos, sino también de educación, cultura, sanidad, libertades políticas, etc31. En cuanto al desarrollo social, lo que en Copenhague 95 se buscó, fue la lucha contra la pobreza, posibilitar el acceso a los recursos productivos para romper el círculo vicioso de la indigencia, en pro de la ayuda a los me­ nos desarrollados, con base en los dividendos de la paz (menores gastos militares por la distensión Este/Oeste). Tras muchos debates, se acordó un Programa de Acción no Vinculante; dentro del cual se aceptó la idea de que los países menos desarrollados, con la ayuda de los más, dediquen como mínimo un 20 por 100 de su presupuesto nacional a servicios sociales bási­ cos; 7 puntos por encima de la media actual32. En lo relativo a la Cumbre de la Mujer —contra su marginación, por su igualdad con el hombre, a favor de su presencia plena en la sociedad—, la información en la prensa diaria en octubre de 1995 sobre el encuentro de Pekín, fue exhaustiva; cubriendo tanto los preparativos como los numerosos incidentes que se produjeron durante su celebración en la capital de China, con más de 25.000 delegadas. En cualquier caso, no cabe duda de que la Conferencia marcó un verdadero hito33. Entre otras cosas, porque el Vatica­ no, por primera vez, envió una delegación presidida por una mujer.

31 Vease PNUD, «Desarrollo Humano: Informe 1992», Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá, 1992. 32 Sobre la Cumbre de Copenhague, puede verse Negocios , 6.III.1995 y Financial Ti­ mes , de los días 6 a 13 de marzo. También, «La cumbre social crea un marco global de actuación», en One Country, enero/marzo 1995, pág 1 y 4. 33 Taciana Fisac «Mujeres en China», Madrid, 1995.

17.

17.1

Cuestiones energéticas

La crisis energética de 1973. Los orígenes del problema

La crisis energética mundial que se desencadenó en 1973 y que afectó a to­ das las manifestaciones de la actividad económica, puede decirse que se inició por razones bien concretas, que agrupamos en los cinco puntos si­ guientes. El primer síntoma, aunque haya caído en el olvido —por los avatares ulteriores de mucha más envergadura— fue el alza de los fletes que se pro­ dujo en 1970 &consecuencia del cierre de la TAPLINE (Transarabian pipe line), que comunica los pozos más importantes del Golfo Pérsico con el Mediterráneo. La ruptura por avería de ese conducto durante varios meses elevó los fletes en un 20 por 100. Luego, a principios de 1973, aún se tri­ plicaron, por la sincronía con la crisis del sistema monetario y con el auge cíclico que encareció las materias primas en general. Un segundo tema fue la confirmación de la toma de conciencia de su poder por parte de los países productores. Y no de forma individual, sino a través de acuerdos en el marco de la Organización de los Países Exportado­ res de Petróleo (creada en 1960 pero hasta entonces poco operativa), que se vio aguijoneada por el impetuoso coronel Gaddafi, el joven líder libio. Las decisiones que la OPEP adoptó a lo largo de los años 1971-1973 en sus reuniones de Teherán, Trípoli y Ginebra, elevaron el precio del barril de pe­ tróleo de un promedio de 2 a 3,5 dólares (recordemos que con variaciones en función de su densidad el promedio es de 7,2 barriles = 1 Tm).

Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional

Un tercer elemento de la crisis procedió directamente del problema mo­ netario. Las devaluaciones del dólar de diciembre de 1971 y de febrero de 1973, originaron el acuerdo de la OPEP de ajustar los precios petroleros a la paridad oro del dólar. Desde entonces, ese ajuste, aunque no automática­ mente, ya no se perdió de vista. Cuarto factor de la crisis: la contracción de las reservas petroleras de EE. UU Las reservas normalmente mantenidas en los años 60 en una rela­ ción de 35, e incluso de 40 años de posible extracción teórica para las nece­ sidades calculadas, cayó a 10 años. EE.UU. se convirtió en uno de los pri­ meros demandantes en el mercado mundial de petróleo, agravándose la situación general por las nuevas tensiones de demanda. Por último —quinta razón— las grandes corporaciones petroleras inter­ nacionales se encontraban en disposición de aceptar las alzas de precios, a fin de hacer explotables sus recursos propios, de mayor coste, de Alaska y del Mar del Norte; y para revalorizar sus stocks y sus viejos yacimientos en EE.UU. Apostaron por la subida y de hecho ganaron. Así vinieron a demos­ trarlo sus beneficios de 1973 y de los años sucesivos.

17.2

El reparto de la producción y el consumo

Las cinco causas mencionadas respondían, a su vez, a la evolución seguida entre 1960 y 1973. En esos años, la producción se multiplicó por 2,5 con variación muy notable en su origen geográfico. En 1973, con una produc­ ción petrolera mundial de 2.750 millones de Tm, Africa había aumentado su oferta nada menos que del 1 al 10 por 100 del total, a consecuencia de la puesta en explotación de los yacimientos de Nigeria, Libia y Argelia. Oriente Medio, por su parte, pasó del 25 al 33 por 100, con incrementos es­ pectaculares en Arabia Saudita, Irán y los Emiratos. Frente a tales incrementos, EE.UU. y Canadá cayeron del 35 al 24 por 100. Y América Latina, del 18 al 9. Los países socialistas se mantuvieron en una estabilidad relativa —del 16 al 17 por 100—, lo cual les permitía que­ dar, al menos inicialmente, al margen de la crisis. Europa Occidental, final­ mente, sólo aportó un 0,6 por 100 en 1972, frente a una producción práctica­ mente nula en 1960. En 1973, la producción del Mar del Norte todavía era una expectativa (en el cuadro 1 pueden verse algunas cifras sobre produc­ ción y consumo, las últimas completas disponibles). En el fondo, la crisis tuvo su origen en los cambios habidos en el balan­ ce energético mundial. En 1970, el consumo de petróleo suponía el 42 por 100 de los insumos de energía primaria, seguido de lejos por el gas natural con el 20 por 100. En su conjunto, los hidrocarburos representaban un 62 por 100 del total; el carbón, un 35 por 100; quedando sólo un 3 por 100 proveniente de la hidroelectricidad y de centrales nucleares. La polariza­ ción en el petróleo hacía altamente vulnerable al sistema.

17. Cuestiones energéticas

Cuadro 1. I.

Algunas cifras sobre el petróleo

PRODUCCIÓN MUNDIAL DE CRUDO, 1970-1997 (MILLONES DE BARRILES DIARIOS; APROXIMADAMENTE, 7,5 BARRILES = 1 Tm)

Países

1970

1980

1990

1995

1996

1997

Desarrollados EM Economías en transición En desarrollo Miembros de la OPEP Otros exportadores (1) Otros

11,24 7,42 26,84 23,31 3,06 0,47

12,60 12,40 34,58 26,60 7,39 0,59

13,27 11,74 35,30 22,92 10,78 1,59

18,00 7,40 43,10 27,80 15,90 1,50

18,90 7,30 43,70 27,80 15,90 1,50

19,50 7,50 45,00 28,50 16,50 1,50

TOTAL MUNDIAL

45,50

94,16

95,60

70,00

71,40

73,50

II.

EXPORTACIONES DE CRUDO DE LA OPEP 1970-1996 (MILLONES DE DÓLARES)

Países

1970

1980

1990

1995

1996

Arabia Saudita Argelia Emiratos Arabes Unidos Indonesia Irán Irak Libia Kuwait Nigeria Qatar Venezuela

2.418 681 513 446 2.358 788 2.356 1.619 716 227 2.371

108.175 12.971 19.390 15.595 11.693 26.096 21.906 18.935 24.931 5.372 17.562

40.130 9.588 14.846 7.404 17.906 9.594 10.715 6.385 13.265 3.273 13.953

42.502 7,008 12,349 6.441 14.944 461 7.763 12.217 11.724 2.987 13.737

51.000 8.420 14.826 7.730 17.950 550 9.300 14.600 14.800 3.950 18.150

14.493

282.626

147.059

132.133

161.276

TOTAL OPEP

III.

DEMANDA MUNDIAL DE PETRÓLEO, 1990-1997 (MILLONES DE BARRILES DIARIOS) (2)

Países

1990

1991

1992

1993

]1994

1995

1996

1997

Desarrollados EM América del Norte Europa Occidental El Pacífico (3) De economía en transición Europa Oriental Ex Unión Soviética En desarrollo Iberoamérica África Asia occidental Asia meridional y oriental China

37,9 18,9 13,0 6,0 10,0 1,6 8,4 18,4 5,1 2,0 3,5 5,5 2,3

38,1 18,6 13,4 6,1 9,5 1,2 8,3 19,1 5,3 2,0 3,4 5,9 2,5

38,5 18,8 13,5 6,2 8,2 1,1 7,1 20,1 5,4 2,0 3,6 6,4 2,7

39,0 19,2 13,6 6,2 6,8 1,2 5,6 21,2 5,6 2,1 3,8 6,8 2,9

39,1 19,2 13,6 6,3 7,4 1,1 6,3 21,9 5,7 2,1 3,9 7,1 3,1

40,4 19,9 13,9 6,5 5,8 1,4 4,4 23,2 5,8 2,2 4,2 7,7 3,3

41,0 20,1 14,1 6,7 6,2 1,5 4,7 24,5 6,2 2,2 4,1 3,5 3,5

41,75 20,5 24,25 7,0 5,75 1,5 4,25 26,25 6,5 2,5 4,25 9,25 3,75

TOTAL MUNDIAL

66,3

66,7

66,8

67,0

68,4

69,4

71,6

73,8

(1) Angola, Bahrein, Brunei, Camerún, Colombia, Congo, China, Egipto, Malasia, M éxico, Omán, Papúa Nueva Guinea, Perú, Siria, Trinidad y Tobago, Túnez, Vietnam y Yemen. (2) Las cifras de 1997 son estimaciones. (3) Australia, Japón y Nueva Zelanda. fuente:

Anuario E l Mundo 1998 (A1E y ONU).

Los grandes temas actuales de

la e s t r u c t u ra económkt.* r m s í n a a o ^ a l

En ese contexto, jugaron fuertemente las previsiones triunfalistas de de­ manda. Antes de octubre de 1973, el consumo mundial —se decía— podría pasar de 7.000 millones de TEC (de «toneladas equivalentes a carbón») a 11.500 millones de TEC en 1980. Y en el año 2000, a 40.000 millones. Es decir, un 64 por 100 de aumento en 1980 sobre 1970, y 5,7 veces las nece­ sidades de 1970 en el 2000. En el ambiente así descrito —las cinco razones y las pretendidas tenden­ cias a largo plazo— los acontecimientos sólo estaban pendientes de que saltara la chispa. Y fue el miércoles 16 de octubre de 1973. Ese día, los paí­ ses de la OPEP decidieron subir el precio del crudo de 3,5 a 5,5 dólares el barril, anunciando que en enero de 1974 el nuevo precio sería de 11 dóla­ res. En cuatro meses, el precio se triplicó. La causa histórica fue la represa­ lia de los países árabes —seguida por toda la OPEP— contra el mundo oc­ cidental industrializado, por la ayuda de éste a Israel en la guerra iniciada pocos días antes entre Egipto y los judíos. A las alzas de precios se super­ puso el embargo a ciertos países concretos (EE.UU., Holanda, etc.). El efecto final fue explosivo: el desencadenamiento de la crisis, de la depre­ sión que aún duraba —especialmente por sus consecuencias de desem­ pleo— en la mitad de la década de los 80, más de diez años después. Una situación que por su gravedad ha sido tantas veces comparada, reconociendo también las grandes diferencias, con la depresión de los años 30.

17.3

Las multinacionales. Breve historia de las Siete Hermanas

Como consecuencia de la crisis, también se produjeron transformaciones cualitativas importantes en la distribución del poder. Podrían sintetizarse en una frase: el fin del poderío omnímodo de las grandes compañías multinacionales. O para expresarlo de otra forma de las «Siete Hermanas» y sus aliadas. Llegados a este punto, habremos de hacer un poco de historia. Que no será inútil, porque en realidad, todo el sistema petrolero mundial arrancó de una serie de eventos subsiguientes a la primera guerra mundial. Como con­ secuencia del desmembramiento del Imperio Turco, y de otras circunstan­ cias históricas (la emergencia de EE.UU. como poder mundial, etc.) a poco de terminar la guerra en 1918, un conjunto de grandes corporaciones, co­ múnmente llamadas «las siete hermanas», llegaron a un acuerdo para repar­ tirse las fuentes de suministro y los mercados de petróleo. Esas Siete Hermanas eran y son: la Standard Oil de New Jersey, luego Esso —y hoy Exxon—, la pieza principal de la Standard Oil del viejo Rockefeller desarticulada por las leyes antitrust en 1911; la Mobil; la Gulf; la Texaco, la Standard Oil de California; la Anglo Iranian (hoy British Petro­ leum); y la Royal Dutch-Shell; cinco corporaciones norteamericanas, una

17. Cuestiones energéticas

británica, y una anglo-holandesa. Todas ellas firmaron, en un pabellón de caza de Achnacarry, Escocia, el 17 de junio de 1928 —la fecha mejor co­ nocida por todos los historiadores del petróleo— el llamado Acuerdo de Achnacarry, que significó la cartelización de las fuentes de suministros de crudo y del mercado; con reglas que estuvieron en pleno vigor hasta 1947. Sin embargo, no hay nada eterno, y el cartel acusó las inevitables erosio­ nes. El primero de los golpes fue la creación de Petromex, la empresa con la cual se nacionalizó el petróleo de México, promovida por el presidente Lázaro Cárdenas, en 1936. En esa misma línea, bastantes años después, vino la decisión del doctor Mosadeq, Primer Ministro de Irán, que naciona­ lizó los recursos petroleros de su país, hasta entonces detentados por la Anglo-Iranian Oil Co. Pero las crisis de México e Irán se mantuvieron bajo control. México hasta los 70 fue una potencia petrolera menor. Y en el caso de Mosadeq, bastó con derrocarlo (la CIA y asociados), para luego recon­ vertir la Anglo-Iranian en British Petroleum y seguir controlando mediante un consorcio internacional los recursos iraníes. Otro golpe a las «Siete Hermanas», éste de muchos más efectos a medio y largo plazo, lo dio Venezuela, en 1948. Al establecer, por primera vez, la fórmula conocida por fifty-fifty, es decir, el reparto de los beneficios en la proporción del 50 por 100 para el país productor y 50 por 100 para las compañías. Fórmula que al final de los años 50, Enrico Mattei, presidente del Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) de Italia, transformó en 75 por 100 para el país propietario y 25 por 100 para el concesionario. Semejante in­ tento de romper el cartel de las «Siete hermanas» produjo multitud de sin­ sabores a Mattei y, según algunos, fue lo que le llevó a su muerte en el ac­ cidente aéreo (¿sabotaje?) que sufrió en 1972. Hubo, por supuesto, toda una serie de episodios intermedios. Pero en todo caso, 1960 es una fecha bien trascendente en la historia petrolera. Ese año se constituyó la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), siendo sus socios fundadores Irán, Irak, Kuwait, Arabia Saudita y Venezuela; esta última la nación promotora. A partir de entonces, los gran­ des productores/exportadores de crudo se organizaron sistemáticamente en un frente común, promoviendo sistemas homogéneos de precios, de fiscalidad, de traducción de unos petróleos a otros según calidades; y de estableci­ miento de formas de participación en los recursos propios no sólo a través de beneficios, sino igualmente mediante la explotación directa. En 1971, la OPEP dio un paso importante, al preconizar la nacionaliza­ ción de los yacimientos. Argelia, Irak, Libia, incluso Arabia Saudita, entra­ ron sucesivamente en esa vía; y si Venezuela no lo hizo de inmediato fue por la proximidad del vencimiento de sus concesiones. En definitiva, el gradual proceso de erosión de los intereses de las com­ pañías mostró la posibilidad de que al final se convirtiesen en meros brokers, en un marco de decisiones progresivamente en manos de los gobier­ nos. Pero, ciertamente, todo ello no impidió que en los años 1973-1981, las

Los grandes temas actuales de la estructura económica internacional

grandes compañías continuasen figurando a la cabeza de los rankings de beneficios. Las alzas de precios significaron la inmediata revalorización de sus stocks. Por lo demás, a pesar de haber perdido el control directo de los ya­ cimientos en el área de la OPEP, las multinacionales continuaron ocupán­ dose de la extracción del crudo y de su comercialización. A lo cual ha de añadirse que en el momento de la crisis, las grandes corporaciones ya eran cabeceras de conglomerados muy diversificados en su línea productiva. Aparte de que los aumentos de precios favorecieron la rentabilidad de sus yacimientos en EE.UU. (incluida Alaska), Mar del Norte, etc.

17.4

EL segundo choque petrolero

Después de las alzas de precios de 1973 y 1974 (con algunos leves incre­ mentos adicionales ulteriores), hubo estabilidad hasta 1978 (véase el cua­ dro 2). Sin embargo, en diciembre de 1978 (ya en marcha la crisis iraní que acabaría con el Sh$), los países de la OPEP decidieron, en su reunión de Abu Dhabi, incrementar los precios de forma escalonada a lo largo de 1979, en cuatro etapas: el 1 de enero en un 5 por 100, 1 de abril un 3,8 por 100, 1 de julio un 2,30 por 100, y 1 de octubre un 2,7 por 100. Pero la ver­ dad es que los sucesos revolucionarios de Irán en 1978-1979 aceleraron esa planificación: en abril de 1979 se marcó un precio mínimo de 14,54 dóla­ res/barril, pero los productores quedaron en libertad para fijarlo a niveles superiores en función de esa relación oferta/demanda. Así las cosas, las co­ tizaciones spot (al contado en el mercado libre de Rotterdam), se situaron en 18 dólares/barril en mayo de 1979. Y finalmente, y tras diversas reduc­ ciones de producción, el precio oficial de la OPEP se situó, el 1 de noviem­ bre de 1981, en 34 dólares, el máximo hasta entonces alcanzado. Los efectos de este segundo choque petrolero en las economías de ios grandes países consumidores fueron sencillamente demoledores. Cuando parecía que ya se habían recuperado de las consecuencias del primer impac­ to alcista, la nueva y brutal subida de precios repercutió dramáticamente en la disminución de las demandas internas (con el agravamiento de los secto­ res en crisis: automóvil, siderurgia, construcción, textil, electrodomésticos, construcción naval, etc.). En el Tercer Mundo, el segundo choque significó endeudamiento, nuevas penurias e incluso convulsiones sociales y políticas. Por su parte, los países de la OPEP y las demás naciones petroleras, al verse con ingentes ingresos, muy superiores a lo que percibían antes, reaccio­ naron en un doble dirección: acelerar su crecimiento económico en medio de no pocas improvisaciones, y rearmarse. Esto último fue especialmente cierto en el caso de los países del Golfo Pérsico. Gran parte de los recursos financieros (petrodólares) acumulados por Irán e Irak fueron utilizados en la guerra. Irak recibió asistencia financiera

17. Cuestiones energéticas

en cantidades ingentes de los países del Golfo (Arabia Saudita, Kuwait y los Emiratos) para frenar la revolución de Jomeini. E Irán, como condición para acabar la guerra reclamó «reparaciones» que también habían de finan­ ciar las monarquías del Golfo.

17.5

La respuesta a la OPEP:La Agenda Internacional de la Energía (AIE)

Nos ocuparemos ahora de cuál fue la actitud de los países importadores de petróleo ante las decisiones cartelizadoras de la OPEP. En ese sentido, la Conferencia de Washington de febrero de 1974 —convocada por EE.UU.— supuso toda una respuesta. En la agenda de la conferencia figuraban principios y proyectos: disponibilidades de energía y posibles formas de economizar; fomento de las fuentes energéticas tradicionales; reparto del petróleo en caso de acen­ tuarse la crisis; cooperación en la investigación; consecuencias de la crisis en el sistema monetario internacional; situación en los países menos desa­ rrollados; y finalmente, el papel futuro de las empresas multinacionales. De la Conferencia de Washington salió la idea de formar un cártel de consumidores, proyecto que acabó por formalizarse en París el 18 de no­ viembre de 1974 con la creación de la «Agencia Internacional de la Ener­ gía» (AIE). Sus miembros fundadores fueron los países de la CEE (menos Francia), Austria, Canadá, España, EE.UU., Japón, Suecia, Suiza y Turquía. Con tres clases de órganos: una Junta de Gobierno, un Comité de Gestión, y varios grupos permanentes (sobre cuestiones de emergencia, mercado del petróleo, cooperación a largo plazo y relaciones con los países productores). Las decisiones en la AIE se toman, según el caso, por unanimidad o por ma­ yoría. Existe voto ponderado; sobre un total de 148 votos, EE.UU. tiene 51; Japón, 18; RFA, 11; España, 5, etc. Las funciones de la AIE consisten en: — Asegurar en caso de urgencia un nivel de autonomía en los aprovi­ sionamientos de petróleo, así como la adopción de medidas comunes de reparto del crudo disponible. — Elaborar un sistema de informaciones relativas al mercado petrolero internacional. — Diseñar y aplicar un programa de cooperación a largo plazo, con vis­ tas a reducir la dependencia de las importaciones de crudos. — Promover las relaciones de cooperación con los productores de pe­ tróleo, y con los demás países consumidores. La AIE apenas tuvo virtualidad durante los años 1974-1978. Los países de la OPEP (recuérdese el cuadro 1) siguieron subiendo sus precios, sin que de nada sirvieran los proyectos de control de consumo de la AIE. No

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