Escenarios Politicos En America Latina

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Cuadernos de Gobernabilidad Democrática

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD) Directora Regional para América Latina y el Caribe Rebeca Grynspan Coordinador del Proyecto Fernando Calderón Coordinadora del Programa de Gobernabilidad Democrática Myriam Méndez Montalvo Equipo de consultores Diego Achard Jorge Castañeda Gustavo Fernández Saavedra Luis Eduardo González Mónica Hirst Natasha Loayza Armando Ortuño Yánez Juan Gabriel Valdés Juan Enrique Vega Equipo PNUD María Eugenia Bóveda Alessandro Bua Caterina Colombo Gerardo Noto Emilio Sampietro

ESCENARIOS POLÍTICOS EN AMÉRICA LATINA Conceptos, métodos y Observatorio Regional Cuaderno de Gobernabilidad Democrática 2

Fernando Calderón (coordinador)

Escenarios Políticos en América Latina: cuadernos de gobernabilidad democrática 2: trabajos del Observatorio Regional / coordinado por Fernando Calderón - 1a ed. - Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2008 400 p.; 23x16 cm. ISBN 978-987-629-020-3 1. Ciudadanía. 2. Democracia. I. Calderón, Fernando, coord. CDD 323

La publicación de este trabajo es posible gracias al aporte de la Agencia Sueca de Cooperación al Desarrollo (ASDI), la Agencia Española de Cooperación Internacional y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD). Portada: Peter Tjebbes El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicación independiente, preparada por encargo de la Dirección Regional para América Latina y el Caribe del PNUD. Es el fruto de la colaboración entre un conjunto de prestigiosos consultores del PNUD.

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008 1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de América © 2008, Siglo XXI Editores Argentina S. A. ISBN 978-987-629-020-3 Impreso en Grafinor Lamadrid 1570, Villa Ballester en el mes de marzo de 2008. Hecho el depósito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina – Made in Argentina

A la memoria de Diego Achard.

Índice

Prólogo CARLOS FELIPE MARTÍNEZ

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1. La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina FERNANDO CALDERÓN

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2. Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP): métodos, instrumentos y rasgos distintivos DIEGO ACHARD Y LUIS EDUARDO GONZÁLEZ

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3. Situación actual y perspectivas de América Latina según elites influyentes de la región LUIS EDUARDO GONZÁLEZ

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4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas de las elites brasileña, mexicana y argentina JUAN ENRIQUE VEGA

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5. La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías y la incidencia de nuevas coyunturas MÓNICA HIRST

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6. Chile y el marco regional. Notas sobre política exterior JUAN GABRIEL VALDÉS

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7. México y América Latina JORGE CASTAÑEDA

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8. Notas sobre la Comunidad Andina GUSTAVO FERNÁNDEZ SAAVEDRA

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9. Primer informe sobre proyecciones económicas para el proyecto PNUD-PAPEP CEPAL

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10. Crisis y democracia en América Latina: un análisis del Latinobarómetro ARMANDO ORTUÑO YÁNEZ y NATALIA LOAYZA

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Los autores

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Prólogo Carlos Felipe Martínez*

América Latina ha atravesado un proceso de transformaciones, durante las últimas dos décadas del siglo XX, caracterizado tanto por la transición y la consolidación de gobiernos democráticos –lo cual determinó un prolongado período sin precedentes en su historia– como por las reformas estructurales de sus economías en el marco de la globalización. Este proceso ha arrojado resultados complejos y ha producido también cambios socioculturales, económicos y políticos, que presentan nuevos desafíos para las y los latinoamericanos. El presente siglo se ha iniciado con momentos difíciles para la vida democrática de nuestros pueblos. Nos ha tocado vivir experiencias de conflicto y crisis en Bolivia a partir de la guerra del agua. Más recientemente, hemos respondido a solicitudes de apoyo del gobierno argentino en el proceso de recuperación del país luego del colapso de diciembre de 2001. Durante los últimos años se han experimentado tensiones y dificultades que afectaron, y afectan, la gobernabilidad democrática en la región. No se trata de hechos aislados, sino que los actuales son tiempos de cambio en nuestra región; nuevas luces se perfilan en el camino y así lo demuestra este libro. Por ello, resulta fundamental comprender esas transformaciones para * Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD en la República Argentina.

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enfrentar con creatividad los nuevos desafíos y las oportunidades políticas que la realidad nos presenta. El Proyecto de Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazo para Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina (PAPEP) se inició varios años atrás, en Bolivia y Honduras, como respuesta a tales desafíos. Luego se expandió hasta abarcar ocho países: Argentina y Uruguay en el Cono Sur; Bolivia, Perú y Ecuador en la región andina; y Honduras, Panamá y Nicaragua en Centroamérica. Además, llevó adelante un estudio especial en Brasil. Con espíritu práctico, pero riguroso desde lo profesional y lo empírico, procura constituir un recurso independiente que pueda ser utilizado tanto por los líderes como por los actores políticos y sociales de nuestros países. El análisis empírico realizado sobre la base de diferentes técnicas de recopilación de la información, y de la discusión con múltiples especialistas, ha permitido al PAPEP elaborar escenarios prospectivos a partir de aquello que sucede en el momento político. Los escenarios sirven, y me consta, para evaluar las consecuencias de determinadas opciones políticas y como instrumento para avanzar en la construcción de acuerdos, o cuanto menos, para establecer las diferencias. Desde mi experiencia, y la de otros Coordinadores Residentes del Sistema de las Naciones Unidas y Representantes Residentes del PNUD, han sido herramientas de gran utilidad para promover las políticas y los valores de gobernabilidad democrática que impulsa nuestra organización. Es importante destacar que el PAPEP profundiza en varias de las preocupaciones instaladas tanto por el informe La democracia en América Latina,1 como por los informes mundiales y nacionales de desarrollo humano del PNUD. De hecho este proyecto nace a partir de esos informes, y es un claro ejemplo de cómo estas iniciativas se retroalimentan: hoy varios países de la región utilizan, para sus futuros Informes de Desarrollo Humano (IDH), productos y herramientas del PAPEP. Por otra parte, el PAPEP está elaborando un observatorio regional para el estudio de las visiones y perspectivas sobre América Latina a partir de entrevistas realizadas a elites, particularmente en algunos países de alto desarrollo económico de la región, de los Estados Unidos y de Europa. Estas entrevistas se han complementado con estudios especializados realizados por analistas y expertos. El PAPEP también ha creado una red de “decisores estratégicos”, y en cooperación con ellos se encuentra trabajando en la producción de un 1 La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004), Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, PNUD – PRODDAL.

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documento de aportes para una agenda de la gobernabilidad democrática en América Latina. En tal sentido, el proyecto recopiló una novedosa serie de experiencias para completar y nutrir los trabajos nacionales, pero que al mismo tiempo conforman cierta visión de la evolución política de la región. Cada vez resulta más necesario generar miradas que trasciendan las fronteras nacionales para entender mejor lo que pasa en nuestros países. Hoy más que nunca, la internacionalización de la política es un dato imprescindible en la vida cotidiana de nuestras naciones. En el presente Cuaderno de Gobernabilidad Democrática se plantean tres tipos de estudios. En primer lugar, un análisis comparativo y sintético sobre la situación y las perspectivas de la gobernabilidad en el ámbito regional. En segundo lugar, un análisis de las percepciones políticas que tienen sobre Latinoamérica elites políticas, sociales y empresariales. En tercer lugar, un conjunto de estudios sobre la dinámica internacional a la cual la región está sometida. Es nuestra expectativa que la suma de estos trabajos brinde al lector una imagen más esclarecedora y útil sobre los desafíos y las oportunidades de la democracia en América Latina. La colección Cuadernos de Gobernabilidad Democrática continuará con la publicación de otros dos volúmenes: uno de ellos ofrecerá estudios nacionales, mientras que el siguiente abordará la dinámica de la sociedad civil en los procesos y los escenarios de la gobernabilidad en la región. Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prioridades del área de gobernabilidad democrática y prevención de conflictos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia de Regional de la Dirección de América Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el Plan Estratégico 2008-2011 del PNUD, recientemente aprobado por la Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Quiero expresar mi agradecimiento a quienes hicieron posible este trabajo: a Rebeca Grynspan, Directora Regional para América Latina y el Caribe del PNUD; a los Coordinadores Residentes del Sistema de Naciones Unidas y Representantes Residentes del PNUD en los países involucrados en el proyecto; a los responsables del Programa Regional, y de su área de Gobernabilidad, Freddy Justiniano y Myriam Méndez-Montalvo; al equipo de trabajo en Buenos Aires y a todos aquellos que ofrecieron su aporte para la concreción de esta obra: las contrapartes nacionales, la Agencia Sueca de Cooperación al Desarrollo (ASDI), la Agencia Española de Cooperación Internacional y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD). Por último también quiero agradecer muy especialmente a nuestro siempre recordado y querido amigo Diego Achard, quien junto con Fernando Calderón han sido los inspiradores y los principales impulsores de este exitoso proyecto.

1. La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina1 Reflexiones sobre los problemas de gobernabilidad Fernando Calderón

1. Introducción Desde distintas experiencias nacionales la región latinoamericana está viviendo el fin de un ciclo de reformas estructurales y transición a la democracia. El surgimiento de un nuevo período marca un momento de inflexión histórica, tanto en términos de la democracia como del desarrollo. Es una etapa crítica, pero también de posibilidades. En algunos países esta situación se perfila como una crisis política y social generalizada, otros viven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas de nueva índole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de comprender los cambios en curso y plantear opciones de corto y mediano plazo para mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La noción misma de “lo que es posible” en política ha variado considerablemente en 1 Este documento ha sido elaborado por Fernando Calderón y ha contado con la colaboración de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo. Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de Fernando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valdés y de los colegas de RBLAC. Versiones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios internos del PAPEP-PNUD. También se agradece la cooperación de Diego Achard, Antonio Aranibar, Luis Eduardo González, Armando Ortuño, Gerardo Noto, Eugenia Bóveda y Emilio Sampietro. El presente documento ha tomado en consideración estudios nacionales sobre coyuntura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panamá, Perú, Nicaragua y Uruguay, así como estudios del Observatorio Regional del PAPEP, una amplia bibliografía y datos secundarios sobre la temática de estudio.

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esta época. La innovación conceptual, tanto en los instrumentos como en los recursos de la gobernabilidad democrática, está a la orden del día. Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformaciones a escala global y con el clima de incertidumbre presente en el ámbito internacional. Además, se ha ampliado la brecha entre las transformaciones transnacionales (tecnoeconomía global, redes financieras, flujos de información electrónica y mercados culturales globales) y las capacidades de gestión política a nivel nacional. La idea de orden institucional está siendo redefinida. Una cuestión fundamental es comprender cómo pueden construirse opciones político-institucionales que resuelvan los problemas de la sociedad. O, dicho de otra manera, cómo —en un contexto de acelerada globalización— la política y las instituciones de la democracia habrán de procesar los cambios que vienen experimentando las sociedades en la región. Las reformas estructurales y los procesos de globalización han generado significativas transformaciones en la sociedad y la economía: los saldos en problemas de equidad y pobreza son más complejos que en el pasado. De igual forma, el desencanto con la política, las prácticas de los partidos y las instituciones estatales plantean nuevos desafíos para la gobernabilidad democrática. La pregunta que debe responderse con mayor detalle es: ¿cómo se reconfigurarán los niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo ciclo que emerge de la globalización? Esta reconfiguración no es sólo política y cultural, también es social y económica. No es posible entender los nuevos procesos políticos nacionales si no se entienden los cambios que se dan en la globalización, como la relevancia que han vuelto a adquirir los recursos energéticos, el significado del dinamismo económico chino e indio, o los cambios y las prioridades de la política en los Estados Unidos. Esto supone, además, una reconfiguración de actores y de procesos que pueden variar de país en país, o incluso de subregión en subregión, y que podrían poner en duda la idea clásica del modelo latinoamericano. Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensión y complementación entre los niveles nacionales y la perspectiva regional del análisis. La experiencia de la primera fase del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) muestra que el conjunto de estudios nacionales concentrados en sus respectivas especificidades permite observar regularidades y problemas comunes. Por lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posible (y necesario) consolidar una perspectiva regional. Esta perspectiva no es la sumatoria de estudios nacionales sino la fotografía de intersecciones, intereses y desafíos comunes o contrapuestos que enfrentan las sociedades de la región, más allá de sus diferencias. Esos puntos en común y conflictos de intereses simultáneos muchas veces han sido el motor o el freno de la integración regional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las características de los desa-

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fíos sociales, económicos y políticos que enfrenta el espacio latinoamericano en el mundo globalizado ponen en evidencia que es necesario construir una mirada más amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen desde la política o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional. La idea que organiza el presente texto es que América Latina vive un momento de crisis, inflexión y cambio político y cultural, en el que las relaciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gobernabilidad democrática futura. De cómo se avance en ambos planos —enmarcados en contextos internacionales y nacionales específicos— dependerán en gran medida las posibilidades de que el momento de inflexión se transforme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo. La argumentación, además, sostiene que la crisis y la inflexión son, ante todo, socioculturales. La política y los actores políticos y culturales no estarán en condiciones de resolver los problemas político-institucionales, a menos que sean capaces de gestionar correlativamente los problemas de la sociedad, particularmente aquellos referidos a la equidad y a la pobreza. Sin embargo, los actores interactúan con procesos estructurales. Al respecto, parecería que, entre los actores políticos y los gobiernos de la región, se está reconociendo la necesidad de una situación macroeconómica estable, a partir de una suerte de modelo neoclásico de desarrollo. La cuestión es cómo podrían desarrollarse los distintos países sobre la base de tal estabilidad. Responder a esta pregunta va ciertamente más allá de los objetivos de este documento; aunque hay una serie de condicionantes económicos fundamentales que interactúan con los procesos políticos y que prefiguran ineludibles escenarios de base de una evolución económica. Entre los tipos de desarrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (que implica una dinámica precaria del empleo), incremento de la competitividad basado en la inversión en tecnología y conocimiento (que implica el fortalecimiento de economías de base angosta) e incremento de la demanda interna sustentado en medidas distributivas (que implica combinar medidas distributivas con creaciones de empleo, pero no es sostenible sin una acumulación económica sólida). Todos estos condicionantes tienen efectos variados sobre la dinámica social y suponen marcos políticos institucionales específicos. Quizás una estrategia deseable para fortalecer una relación fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinación de los tres tipos de opciones económicas, ponderados según las situaciones y posibilidades específicas. Esto último descansa en las matrices políticas nacionales y en las orientaciones políticas de los actores en cuestión.2 2 En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconómicos complementarios y la CEPAL —en el marco de un acuerdo de cooperación con el PAPEP—

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La perspectiva de análisis se nutre de experiencias nacionales en el marco de situaciones y procesos socioeconómicos particulares.3 Su campo analítico son las diversas orientaciones y prácticas políticas de actores que intervienen en los escenarios nacionales y su vínculo con dinámicas internacionales, más la interacción entre estas orientaciones y los procesos económicos en curso.4 El marco conceptual propuesto se rige por una lógica, a la vez práctica e inductiva. Inductiva porque se nutre de los hallazgos empíricos, y práctica porque aspira a incidir como instrumento para gestionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir tanto a ejercicios de diálogo y concertación como a la toma de decisiones que fortalezcan una gobernabilidad democrática orientada a incrementar el desarrollo humano en el mediano plazo. Para abordar estos nuevos problemas y desafíos, el marco conceptual ha sido estructurado en dos partes. En la primera se analizan los principales rasgos sociohistóricos de las dinámicas político-institucionales y los problemas de equidad y pobreza. En la segunda parte se reflexiona en torno a algunas teorías. Para ello se tratará la perspectiva de gobernabilidad democrática que orienta el Proyecto, se examinarán las nociones de crisis y gestión del cambio, se estudiarán los conceptos de tiempo político y de espacio público, y se culminará con la elaboración de pautas normativas sobre la relación entre gobernabilidad y desarrollo.

ha elaborado un documento con escenarios prospectivos macroeconómicos regionales de corto y mediano plazo. Para mayor detalle véase CEPAL (2006c), Primer informe sobre proyecciones macroeconómicas para el proyecto PNUD-PAPEP, Centro de proyecciones - División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, Santiago de Chile: CEPAL. 3 El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes países: Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en distintos niveles de desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodología básica común, a fin de poder realizar comparaciones empíricas que brinden una visión regional más amplia y que enriquezcan los casos nacionales. Al mismo tiempo, se está realizando un estudio de las percepciones políticas regionales de las elites de los países de mayor crecimiento económico y varias monografías sobre temas y problemas regionales específicos. 4 Los actores se generan mediante un conjunto de prácticas que producen la organización social. En la interacción de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental diferenciar los conflictos de resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema institucional; de allí que los comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patrones históricos de desarrollo, los órdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como señala Touraine (1995), es de gran importancia que la acción colectiva se proyecte tanto al sistema institucional como a la organización social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructuraría en torno a la identidad, la oposición y la totalidad. En la medida en que los actores y movimientos sociales van incorporando estas tres características, se van transformando a sí mismos y a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son quienes hacen sociedad y definen las orientaciones políticas en concordancia con las condiciones económicas.

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2. Problemas y desafíos sociohistóricos En los últimos veinte años la región vivió un doble proceso de cambio. Por un lado, la transformación de una economía desarrollista centrada en la creación de mercados internos y en la sustitución de importaciones hacia economías más abiertas centradas en los mercados externos; por el otro, transformaciones políticas vinculadas a la transición de regímenes autoritarios a democráticos. Los resultados de dichos cambios marcan un momento de inflexión sociohistórica, tanto en términos de los contenidos del desarrollo como de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas dinámicas sociales que condicionan el futuro. Además, ambos procesos estuvieron influenciados por la globalización y por las oportunidades y los rasgos específicos de cada economía y proceso político nacional. Como se argumenta en el informe La democracia en América Latina,5 si bien hubo resultados diferentes según el país, en general la región como un todo avanzó en términos de logros democráticos. Sin embargo, los saldos económicos y sociales —que se manifiestan en altos niveles de pobreza y desigualdad— condicionan el desarrollo y colocan límites a la propia democracia. En estos años, a pesar de importantes esfuerzos, América Latina perdió importancia relativa en la economía mundial y en el sistema multilateral de toma de decisiones. En algunos casos —los menos—, en los que se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolíticos, se aplicaron las reformas de forma más o menos heterodoxa y las condiciones económicas e institucionales lo permitieron, se pudo enfrentar mejor los diversos desafíos, y los resultados en términos de desarrollo y democracia fueron mejores.6 Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolíticas fueron inestables, los recursos económicos insuficientes y la aplicación de las reformas estructurales se dio de forma más o menos ortodoxa, los resultados en términos de democracia y desarrollo no sólo fueron precarios, sino que provocaron crisis institucionales muy graves. En esta situación se encuentra un importante número de países de la región que, debido a esta realidad, tienen condicionados los ritmos y las opciones políticas para el futuro.7 5 Véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara. 6 El caso paradigmático es Chile. La construcción de un horizonte de futuro mejor combinó crecimiento económico (vio en la globalización una oportunidad) con políticas sociales contra la pobreza y sólida gestión institucional. La idea de mayoría política estuvo asociada con el sentido común prevaleciente. 7 Para mayor detalle véanse PNUD Bolivia (2002) y PNUD Argentina (2002).

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Recuadro 1. Chile: reconstrucción de la institucionalidad Chile en los últimos diez años ha logrado combinar un sostenido crecimiento económico con una considerable reducción de la pobreza y con una mayor cohesión social, estabilidad institucional y desarrollo de la democracia, todo esto en el marco de la nueva economía global.* Con el advenimiento de la democracia, se implementó un modelo de desarrollo gestionado por el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de recursos, pero que implementa políticas públicas orientadas a incluir a toda la población en los beneficios del crecimiento, en particular mediante políticas fiscales redistributivas. Este modelo también es incluyente puesto que establece formas de negociación y consulta con los actores sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diversos grupos de intereses las políticas económicas y sociales. El factor determinante fue la reconstrucción de la institucionalidad y el pacto social y político con los actores sociales. Es decir, el fundamento del modelo democrático es político y social más que económico. La habilidad de los actores para recomponer la legitimidad y la gobernabilidad del Estado, con relación a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese viable implementar un conjunto de medidas económicas, sociales e institucionales que posibilitaron el éxito de la transición democrática.

* Entre 1990 y 2005 el PIB prácticamente se duplicó en términos reales, y la pobreza disminuyó casi 20 puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%. Fuente: Castells (2005).

Dichos procesos son testimonio de los claroscuros de la democracia en América Latina, y, como se verá más adelante, muestran una nueva realidad social vinculada a los cambios del denominado proceso de globalización. La inflexión se expresa también en una especie de agotamiento en el plano analítico y de propuestas de políticas públicas. Esto ocurre especialmente con las ideas ortodoxas sobre la economía de mercado y, muy en particular, con la “reificación economicista” del conjunto de los procesos de desarrollo, e incluso de la política. Hoy en día, más que nunca este tipo de propuestas muestra sus límites y la necesidad de valorar opciones con perspectivas más amplias y heterodoxas. También es posible encontrar una suerte de “hiperinstitucionalismo” reductor de los procesos políticos a la pura construcción de una suerte de ingeniería institucional que desconoce la

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complejidad de los procesos sociohistóricos y las culturas políticas preexistentes. Sobre la base del análisis desarrollado y de los resultados de los estudios nacionales, entre la variedad de problemas y desafíos que viven los diferentes países de la región, han sido detectados dos tipos de problemas y desafíos críticos que afectan la gobernabilidad democrática y que constituyen puntos de referencia para los escenarios políticos de corto y mediano plazo: 1) problemas político-institucionales (que incluyen crisis o déficits institucionales, límites de los sistemas de representación, crisis políticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurídica, entre otros factores), y 2) problemas de pobreza e inequidad (incluido el desempleo).8 En este diagnóstico coinciden los estudios nacionales realizados por el Proyecto.9 En la presente sección se analizarán ambos, complementando la puntualización de tales problemas con información procedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyecto como de otras fuentes que brindan datos de la región. Interesa también precisar a nivel más sociopolítico cuáles son los escenarios políticos posibles y los principales problemas de la gobernabilidad democrática en diferentes situaciones prevalecientes en América Latina. También, cómo afecta al desarrollo y qué horizontes analíticos y prospectivos son posibles en un mundo marcado por la globalización. Los nuevos mapas políticos en formación prefiguran las distintas opciones y panoramas en la región.

2.1. Problemas político-institucionales El marco político-institucional constituye la referencia analítica fundamental de la acción colectiva pues allí es donde se gestan las opciones de reproducción o innovación del orden social de cualquier sociedad contemporánea. Como afirma Bobbio (1995), la democracia debe entenderse como un método o un conjunto de reglas procesales para la constitución del gobierno y la formación de decisiones políticas que sean vinculantes para toda la comunidad. 8 Cabe señalar que otros problemas de gran impacto en América Latina, aún no suficientemente estudiados, son el narcotráfico y la delincuencia y, en general, temas de seguridad humana. Por ejemplo, en Honduras, 35% de los hondureños consultados —en el marco del PAPEP— señalaron que el principal problema del país es la delincuencia. 9 Por un lado, los líderes consultados de los diferentes países, así como varios observadores y analistas, coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones como relativamente críticas (de precrisis, crisis o poscrisis). Por otro lado, los menos serían casos sin crisis agudas pero de cambio gradual frente a los nuevos desafíos de la globalización y la democracia. Ellos vivirían una suerte de inflexión “suave”. Véase González (2005).

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En términos políticos, las instituciones están constituidas por un conjunto de organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la elaboración de normas y decisiones legítimas. Dichas organizaciones y aparatos están orientados a reproducir relaciones sociales, regular conflictos y elaborar políticas públicas, así como a procesar demandas sociales, por lo general provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se generan cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, protestas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos legítimos de poder.10 El orden institucional en democracia está definido por su carácter plural, conflictivo y abierto. El carácter plural se relaciona con el reconocimiento de la diversidad constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con el reconocimiento de relaciones sociales e intereses contrapuestos; mientras que el carácter abierto estaría asociado con la idea de que el orden democrático necesita, para permanecer, cambiarse y adecuarse permanentemente a los cambios históricos y culturales de las mismas sociedades. Como sostiene Lefort (1981),11 la fuerza de la democracia radica en su reinvención permanente. La situación de crisis e inflexión histórica que vive la región también supone una serie de transformaciones que conecten la velocidad de los cambios sociales con los cambios político-institucionales. Precisamente, para fortalecer la gobernabilidad democrática resulta fundamental aumentar las capacidades políticas para gestionar los cambios que están ocurriendo en la sociedad. Esto implicaría una búsqueda de acumulación de poder democrático, a partir de una legitimidad institucional de los procedimientos de la democracia y no de formas conspirativas de hacer política. Parece clave, entonces, incrementar la capacidad de gestión de conflictos, mejorando por una parte la calidad de la representación y la participación ciudadanas y, por otra, las competencias técnico-políticas de los decidores. La importancia estratégica de lo institucional para mejorar la gobernabilidad democrática en América Latina cobra un sentido crucial en estos momentos de inflexión y cambio, ya que las instituciones son el principal espacio común entre actores sociales y políticos, muy a menudo opuestos, 10 Como argumenta Dubet (2006: 64 y 75), existen dos tipos de críticas a lo que él denomina programa institucional. La primera, relativa a la deificación del modelo institucional, donde las metas de la institucionalización se reducirían a “astucias de la dominación y del poder”, y la segunda, a los límites institucionales para procesar la diversidad y el flujo de demandas sociales. 11 Lefort, C. (1981), L’invention démocratique. Les limites de la domination totalitaire, París, Fayard.

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desconfiados y fragmentados. Actuar institucionalmente alimenta el comportamiento democrático y facilita la elaboración y el éxito de las políticas públicas. Por consiguiente, la elección de un determinado orden institucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En este documento, se enfatiza que esa relación necesita responder a los nuevos problemas de la sociedad. Desde el punto de vista analítico es importante reconocer que a los problemas institucionales históricos de la región se han sumado nuevos desafíos. Se expresan de múltiples maneras y, especialmente, mediante déficits de orden institucional que afectan sobre todo al funcionamiento y la estructura de la democracia representativa. Más recientemente ésta ha sido asociada con la vigencia —o no— del Estado de derecho y su rol en la democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos. 2.1.1. Crisis y riesgos político-institucionales Las crisis político-institucionales más graves son las que afectan a las instituciones centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como los latinoamericanos, estas instituciones son la presidencia y la legislatura.12 Desde el inicio del siglo al menos seis países han vivido crisis de esta naturaleza: Paraguay (en 2000), Perú (2000), Argentina (2001), Venezuela (2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y 2005). De las ocho situaciones de crisis agudas, seis concluyeron con la caída de los respectivos presidentes (Fujimori en Perú, De la Rúa en Argentina, Sánchez de Lozada y Mesa en Bolivia, y Mahuad y Gutiérrez en Ecuador), ya sea porque la legislatura los destituyó o porque renunciaron; una, con participación militar, culminó con la destitución de Cubas Grau como presidente de Paraguay e incluyó el asesinato de un vicepresidente, y la última fue un golpe de Estado fracasado contra el presidente venezolano Chávez.13 Hubo otros casos de crisis políticas que se acercaron a situaciones extremas como las mencionadas, pero sin llegar a un “momento de ruptura”. Entre estas circunstancias “límite” habría que incluir la de Nicaragua a fines de 2004 y principios de 2005 (cuando el presidente estuvo cerca de caer) y Honduras a fines de 2005 (cuando las autoridades electorales hondureñas demoraron en anunciar el ganador de las elecciones presidenciales).14 12

Este análisis se basa en González (2005). Discusiones más detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004), Valenzuela (2004) y Nolte (2005). 14 Argumentos de diferente naturaleza también sugieren que estas dos situaciones podrían ser consideradas al menos como “cuasi crisis”. Según Vanhanen (2003: 146, 152 y 154), Honduras y Nicaragua son los únicos países latinoamericanos para los que cabría esperar retrocesos 13

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En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo o de “cuasi crisis” demuestran que la consolidación de las democracias latinoamericanas es un proceso problemático, y que su éxito no está asegurado. Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, en el pasado los golpes de Estado tradicionales de la región (esto es, los ocurridos antes del ciclo democratizador del último cuarto de siglo) normalmente disolvían las legislaturas; los presidentes también solían caer, aunque a veces eran parte del golpe. Existe un término específico para esta última situación: el “autogolpe” es, precisamente, el golpe de Estado liderado (o al menos acompañado en el marco de un acuerdo político) por el presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aquí, en cambio, la crisis derriba (o casi derriba) a los presidentes, usualmente con participación activa de la legislatura, que no es disuelta ni se ve seriamente amenazada. Esta clase de crisis no comenzó en el siglo XXI. En la década 19901999 se registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza heterogénea. Ocurrieron crisis “tradicionales” (el autogolpe de Fujimori en Perú en 1992), situaciones como las aquí examinadas (la caída de Bucaram en Ecuador en 1997) y situaciones que podrían ser consideradas genuinos juicios políticos (la caída de Collor de Mello en Brasil en 1992). En esa década se registran cinco (a lo sumo seis, según las diferentes interpretaciones posibles) crisis políticas agudas del nuevo tipo, en las que los presidentes cayeron o fueron “casi” derribados.15 Las crisis ocurridas a partir del año 2000 muestran simultáneamente cambios cualitativos (ya no se registran crisis del tipo “tradicional” ni autogolpes) y un crecimiento significativo del número de episodios (los ocho citados sólo entre 2000 y 2005). En segundo lugar, la vinculación de estas crisis con la estabilidad de la democracia parece ser bastante más problemática que en el pasado. Estas crisis, típicamente, no cancelan la “democracia electoral”, aunque pueden interrumpirla y hacerla funcionar de maneras y en tiempos no previstos por la legislación. En este sentido, las crisis pueden interrumpir transitosignificativos en la construcción de la democracia. Los datos indican que son “más democráticos” que lo que “deberían”, es decir, son casos “significativamente desviados” de sus predicciones teóricas. Sobre la base de un argumento basado en los respectivos Índices de Desarrollo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe Regional de FLACSO argumenta que siete de los diecisiete países de América Latina continental son particularmente vulnerables a “crisis de gobernabilidad”. La lista de los “vulnerables” incluye a tres de los seis países con crisis agudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y también a Honduras y Nicaragua; los otros dos países mencionados son Guatemala y El Salvador (FLACSO, 2004: 49). 15 A fines de la década estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamente en términos afines a los de este ensayo; por ejemplo, Pérez-Liñán (2000).

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riamente la legalidad, pero no suprimen la democracia “minimalista” (electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia, Ecuador y Argentina el ciudadano “está saliendo a la calle a sacar del palacio de gobierno a quienes no consideren que estén cumpliendo con el mandato para el cual fueron electos. No se trata de romper con el sistema democrático, ni llamar a los militares al poder, sino [de] exigir que las demandas ciudadanas sean respetadas, dentro del mismo sistema, pero muchas veces en el límite”.16 En principio, de la discusión precedente puede concluirse que: i) Aun con una caracterización muy restrictiva de crisis político-institucional aguda, en los primeros años de este siglo, luego de veinticinco años de construcción democrática que comenzaron alrededor de 1980, más de la tercera parte de las democracias latinoamericanas experimentó crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al menos hasta la frontera de la “ruptura institucional”, aunque puede discutirse sobre cuántas cruzaron finalmente esa frontera. ii) Cualquiera sea el número de casos en los que efectivamente ocurrió una ruptura institucional, las trayectorias políticas latinoamericanas del último cuarto de siglo muestran tanto una tendencia significativa de desarrollo de la democracia a mediano plazo como un ciclo algo más breve de crisis políticas agudas, diferentes a las del pasado, claramente acelerado en los primeros años del siglo XXI. Estas crisis muestran las debilidades y los riesgos que enfrentan las democracias latinoamericanas, riesgos que probablemente seguirán enfrentando en el futuro. Para contribuir con la consolidación de la democracia en la región es necesario, entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspectivas de estas crisis políticas agudas para buscar soluciones que avancen en el desarrollo democrático. A continuación, se describen varias tendencias particulares con respecto a los problemas político-institucionales que inciden en los procesos señalados.

16 Corporación Latinobarómetro (2005: 4). En este sentido, la mayoría de los observadores argentinos enfatiza que la sucesión de cambios presidenciales comenzada con la renuncia de De la Rúa, aunque claramente “excepcional”, ocurrió dentro de la ley, sin fracturas institucionales. Algunos (o muchos) observadores externos, más escépticos, se preguntan hasta qué punto lo que realmente ocurrió mantiene las formas legales, pero no la sustancia (el “espíritu”) de las instituciones, honrando así una larga tradición latinoamericana. La renuncia de De la Rúa está en esa frontera donde las formas se mantienen, pero el fondo de la situación es discutible.

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Escenarios políticos en América Latina

2.1.2. Tendencias político-institucionales Límites de la representación

Hoy en día, los problemas institucionales se relacionan con la debilidad de las capacidades de acción política de los distintos partidos para representar institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios, elaborar horizontes normativos de progreso y gestionar cotidianamente la política. Esto se traduce en crisis de representación e intermediación política; lo social tiene serias dificultades para ser representado en la arena política por los partidos políticos. Éstos no fueron capaces de articular los cambios a escala global con la gestión política interna y más bien reprodujeron —incluso en el marco de reformas estructurales— prácticas patrimoniales que generaron altos grados de corrupción. La consigna “que se vayan todos” en la Argentina, la crisis de octubre de 2003 en Bolivia y las demandas de Los Forajidos en Ecuador son ejemplos que ilustran el desencanto generalizado con la política y los partidos políticos en la región. En el Informe Latinobarómetro 2006 se observa que, aunque 55% de los latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin partidos políticos, sólo 22% confía en ellos. En esta materia, los países con mayores falencias de legitimidad son Ecuador y Bolivia. En ambos, más de 50% de los consultados piensa que los partidos políticos no son necesarios para la democracia.17 Más aún, se advierte una caída en las formas convencionales de participación política: hablar de política, firmar una petición o asistir a manifestaciones organizadas.18 El Gráfico 1 muestra la evolución de la confianza de los latinoamericanos en sus instituciones. Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinión pública y entrevistas a las elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confirman esta tendencia. Cerca de 75% de los entrevistados piensa que los partidos políticos son necesarios pero deben realizar reformas, mientras que dos de cada tres afirman que su confianza en los líderes políticos ha disminuido con respecto al pasado.19

17 En Bolivia esta situación se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presidencia: en noviembre de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueba su gestión de gobierno. Véase Apoyo: Opinión y Mercado (2007). 18 Véase Corporación Latinobarómetro (2006: 24). 19 Véase Cheresky (2006b).

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Gráfico 1. América Latina, confianza en las instituciones, 1996, 2000 y 2004 En porcentajes 70% 60% América Latina

50% 40% 30% 20% 10% 0%

1996 Argentina Chile México Uruguay

2000 Bolivia Ecuador Nicaragua Venezuela

Brasil Salvador Panamá Rep. Dom.

2004 Colombia Guatemala Paraguay A. Latina

Costa Rica Honduras Perú

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro.

En Bolivia, la mayoría de las elites considera que los principales problemas del país son de índole política20 y las encuestas de opinión pública señalan que los partidos políticos son las instituciones con peor imagen pública: 66% de los encuestados posee una imagen negativa de ellos. En Honduras, 44% de los líderes entrevistados considera que la “clase política” es una de las principales causantes de los problemas del país y 27% culpa a los partidos políticos; 62% de la población cree que “los políticos hondureños de hoy” no defienden la democracia y dos de cada tres hondureños no se sienten representados por los diputados que ellos mismos han elegido.21 En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principales problemas del país son de índole político-institucional y que una de las causas más importantes es el excesivo caudillismo presente en los partidos políticos.22 De modo similar, 40% de las elites consultadas en Perú considera que 20

Véase Equipos MORI (2007). Véase para mayor detalle véase PNUD Honduras (2005). 22 Véase PNUD Nicaragua (2005). 21

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Escenarios políticos en América Latina

los problemas centrales del país son políticos y 21% considera que la causa de los problemas del país radica en la incapacidad de los políticos.23 Por su parte, en Ecuador, de acuerdo con Augusto Barrera,24 “los partidos políticos padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa, presencia limitada local o regional, caudillos insustituibles, subordinación a intereses gremiales, económicos o familiares […]”. Por último, en Panamá también se observa un creciente escepticismo con relación al funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aquellas que sufren el mayor grado de desconfianza son los partidos políticos: sólo 8% de los encuestados manifestó tenerles “mucha o alguna confianza”. A continuación se ubican la Asamblea Nacional, los municipios, el Poder Judicial y la Presidencia, todos con porcentajes de confianza inferiores a 25%.25 Estas situaciones dan pie a debates sobre los límites de la democracia representativa así como sobre el surgimiento de la denominada “democracia de lo público”.

Recuadro 2. Perú: el divorcio entre la política y la economía Desde el punto de vista macroeconómico, el desempeño económico de Perú durante los últimos quince años ha sido satisfactorio y las elites consultadas consideran que la tendencia se mantendrá. No obstante, las mismas elites creen que el país se encuentra en una situación de precrisis (o de crisis), visión que es compartida por empresarios, líderes de opinión y políticos. Además, consideran que los problemas del país, especialmente la conflictividad social, se mantendrán en sus niveles actuales o se incrementarán. La población no está satisfecha con la actual situación de Perú y juzga de forma muy negativa a los políticos, a los partidos, al gobierno y al presidente Toledo. La economía y la política transitan caminos divergentes. Tal divergencia tiene su origen, parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economía peruana fueron de “base angosta” y no generaron dinamismo fuera de ella y, también, por el incremento de la brecha entre las aspiraciones de la población y lo que efectivamente están recibiendo. Fuente: Achard et al. (2005).

23

Véase Achard et al. (2005). Véase Barrera (2005). 25 Véase Ortuño (2006). 24

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Cuadro 1. América Latina (países seleccionados),* indicadores sobre democracia, 2006 En porcentajes País

Aprobación

Confianza en Sin partidos Apoyo a la

Satisfacción

gobierno

el presidente no puede

con la

democracia

haber

democracia

democracia

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemmala Honduras México Nicaragua Panamá Perú Uruguay América Latina

73 54 62 67 70 23 45 56 60 23 57 57 62

66 52 51 65 62 10 33 41 50 17 53 42 65

64 38 45 53 51 45 50 57 52 64 42 52 71

74 62 46 56 53 54 41 51 54 56 55 55 77

50 39 36 42 33 22 31 34 41 26 40 23 66

54

47

58

58

38

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2006.

Críticas al Estado mínimo y demandas por mayor control ciudadano

Buena parte de la población, luego de las reformas estructurales, aboga por una nueva relación entre el Estado y la economía, en la que el Estado genere integración social y equidad, pero a la vez potencie la economía en el marco de la globalización y maneje los nuevos códigos del mundo moderno. Los temas y la información empírica encontrada permiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos, problemas y potencialidades político-institucionales del espacio latinoamericano actual. De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005),26 en promedio, sólo el 31% de los latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones 26

Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit.

30

Escenarios políticos en América Latina

fueron provechosas. Por su parte, en el Informe Latinobarómetro de 200627 se indagó sobre la responsabilidad de la producción de riqueza. Para tal efecto se utilizó una escala de 1 a 10, en la que 1 = el Estado tiene que producir la riqueza y 10 = los privados tienen que producir la riqueza, y se advierte un grado de estatismo medianamente alto entre los latinoamericanos, ya que el índice promedio de la región fue de 4,1. En Chile y en Guatemala el índice alcanzó el mayor valor (5,1), y en el otro extremo se ubicaron la Argentina y Bolivia, con 4,1. En la Argentina, según entrevistas realizadas a las elites y encuestas de opinión pública, existe el deseo compartido de que se redefinan las relaciones entre las empresas y el Estado. En efecto, el 28,5% de los encuestados afirmó que el Estado debía intervenir para garantizar una justa distribución de los beneficios del crecimiento económico; el 45,6% expresó el deseo de que las empresas de servicios públicos sean reestatizadas y el 44,7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal.28 A la vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistema de justicia y mejoras en los sistemas de gestión pública. De manera similar, más del 70% de los bolivianos manifestó su deseo de que el Estado tuviera mayor participación en el negocio del gas.29 Por su parte, los líderes entrevistados en Honduras critican al gobierno, que actúa como administrador de la crisis y que no tiene “proyecto de país”.30 Se advierte, entonces, una crítica a los procesos de privatización, una demanda de un Estado más fuerte y dinámico, sin que esto signifique un retorno al “Estado patrimonial corporativo”. También es probable que esta demanda por mayor intervención estatal se relacione, por una parte, con las demandas de mayor seguridad humana respecto de la vida cotidiana de los ciudadanos, y por otra, con el aumento de acciones anómicas por parte de grupos sociales excluidos, especialmente de jóvenes, que reflejan los límites de la cohesión social y cierto grado de fractura social. Por otro lado, se han encontrado demandas de coordinación entre la ciudadanía y el Estado a favor de la incorporación de mecanismos para una mayor participación, así como una consolidación de las instituciones estatales, con un sentido público y de unidad estatal (estatalidad). Entre 27 Corporación Latinobarómetro (2006), Informe Latinobarómetro 2005, Santiago, Chile, . 28 PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinión pública, PAPEP-PNUD, Argentina. 29 PAPEP-PNUD Bolivia. 30 PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comisión Política de los Partidos Políticos, Tegucigalpa, Editorial Guaymuras.

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

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ambas tendencias se encuentra la cuestión de la rendición de cuentas (accountability) referida a la transparencia, la información y a los mecanismos de control ciudadano de las políticas públicas. Las demandas por un Poder Judicial transparente, autónomo e institucional constituyen un punto de referencia muy importante para la población. El Índice de Percepción de la Corrupción —que elabora Transparency International— refleja claramente esta situación. En el Cuadro 2 se advierte que los países con la mejor posición en el Índice de Percepción de la Corrupción —elaborado por Transparency International— son aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso de Chile y Uruguay que ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cambio, Argentina y Bolivia —que han atravesado fuertes crisis institucionales en los últimos años— se ubican en la parte inferior del ranking.31

Cuadro 2. América Latina (países seleccionados).* Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), 2005 En orden descendente País

Chile Uruguay Colombia Brasil México Panamá Perú Argentina Honduras Nicaragua Bolivia Ecuador Guatemala

Ranking

IPC

21 32 55 62 65 65 65 97 107 107 117 117 117

7,3 5,9 4,0 3,7 3,5 3,5 3,5 2,8 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Transparency International.

31 El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) clasifica a los países según el grado en que se percibe la corrupción existente entre funcionarios públicos y políticos. El IPC toma valores entre 0 y 10: mientras mayor sea el valor menor será el grado de corrupción. Para mayor detalle véase Transparency Internacional, .

32

Escenarios políticos en América Latina

La expansión multicultural y el pluralismo

Un tema de gran influencia en el orden institucional es el de las nuevas manifestaciones multiculturales, especialmente de los denominados “pueblos originarios”, indígenas o de origen africano, y la debilidad de los sistemas institucionales de la democracia y el desarrollo para procesarlos. Con la llegada de la democracia a América Latina se expandió un nuevo multiculturalismo, que reemplaza y cuestiona los modelos homogenizadores del Estado-nación, reclamando derechos culturales y poder político en el marco de las especificidades culturales. Hoy la cuestión radica no sólo en la admisión de estas realidades sino también en el reconocimiento explícito de estas nuevas identidades, lo que plantea formidables desafíos al pluralismo democrático. Las demandas de participación y cambio por parte de los pueblos originarios recorren gran parte de América Latina y están modificando de forma significativa el orden institucional. El movimiento indígena en Ecuador es de los más organizados de América Latina. Su origen se remonta a la década del ochenta, cuando se creó la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE). Las luchas que llevó a cabo esta confederación en la década del noventa convirtieron al movimiento en una fuerza poderosa que, además de abogar por las demandas indígenas, se convirtió en líder de la resistencia al neoliberalismo.32 Posteriormente, en 1997, la CONAIE fundó el Partido Pachakutik para participar en la contienda electoral; tres años después, la CONAIE se unió a los militares liderados por Lucio Gutiérrez para derrocar al entonces presidente Mahuad y generaron una alianza política que llevó a Gutiérrez a ganar las elecciones de 2002.33 La necesidad de participación y cambio es uno de los temas que aborda el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala.34 En este informe se destacan las diferencias en términos de salud, educación y participación política, entre otros, que afectan a los pueblos originarios. Con relación a tales diferencias, el INDH advierte que, si bien a partir de la firma de los Acuerdos de Paz hubo progresos significativos (durante el período 1985-2005 hubo dos ministros de Educación y un ministro de Cultura, así como siete viceministros, pertenecientes a la comunidad indígena), aún falta incrementar la participación indígena en la toma de decisiones, especialmente en materia de políticas públi32 Zamosc realiza un importante análisis sobre la trayectoria de este movimiento (Zamosc, en prensa). 33 Hoy en día se tiene registro de más de dos mil comunidades indígenas que funcionan como entidades autorreguladas, basadas en la autoridad de sus asambleas (id.). 34 Véase PNUD Guatemala (2005).

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cas. Además, se subraya la necesidad de incorporar las formas de organización, representación y ejercicio del poder propias de la cultura maya. En el caso de Bolivia, los datos del Censo de Población de 1992 muestran que 25% de los bolivianos se considera aymará, 31% quechua, 6% parte de otros grupos indígenas y 38% se siente parte de múltiples identidades. Estos datos revelan un alto grado de multiculturalismo que se da en espacios interculturales. De acuerdo con la encuesta realizada para el IDH 2004, 64% de los aymaras también se percibe como mestizo, al igual que 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se siente mestizo.35 En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, Evo Morales —de origen aymará— fue elegido presidente del país con 53,7%; es decir, con la mayoría absoluta. La cuestión es cómo el multiculturalismo evoluciona hacia un pluralismo democrático. Entre las elites —como se señala en el Observatorio Regional— la actitud hacia los conflictos étnicos no es homogénea. Aunque sólo se realizaron preguntas referidas a conflictos étnicos en México, Argentina y Estados Unidos, el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto más grande la población indígena y más reciente el conflicto, mayor sería la propensión a considerarlos amenazas, mientras que, con una mirada más abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democracia. En la ronda de México, los conflictos étnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relación con la consolidación de la democracia en los países de la región. En cambio, tanto en Estados Unidos como en Argentina la mayoría tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina los ve desde una óptica positiva.36 Los límites institucionales de la participación femenina

A pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de políticas públicas y participación política, aún existen importantes distancias entre los cambios socioeconómicos, demográficos, culturales y del mercado laboral, y los límites de los actores político-institucionales para procesar las transformaciones y las demandas en función de la equidad de género. Esto limita la calidad de la democracia y afecta negativamente la gobernabilidad democrática. 35 36

Véase PNUD Bolivia (2004). Véase González (2006a).

34

Escenarios políticos en América Latina

La equidad de género es un importante indicador del grado de democracia de un sistema político, puesto que la paridad de género no es una cuestión exclusiva de las mujeres. La paridad involucra la cualidad de la democracia en cuanto a su capacidad para reducir la brecha entre el discurso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la igualdad de opciones para los ciudadanos y las ciudadanas de un país. La desigualdad de género es producto de un conjunto de desigualdades culturales y políticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionan el menor acceso de las mujeres a derechos de propiedad, riqueza y educación, y limitan su acceso a los mercados laborales y, en general, a las esferas de poder.37 La evidencia empírica refleja que la participación política de la mujer en los países sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja. Si bien en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, México, Panamá y Perú se han establecido cuotas que determinan un nivel mínimo de representación —entre 20% y 40%— para las mujeres en las listas partidarias de elecciones legislativas, sólo en Argentina la participación relativa de la mujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho, en los demás países este porcentaje oscila entre 23% (México) y 6% (Honduras).38 Varios estudios insisten en que, para alcanzar una mejor distribución en las decisiones políticas, las mujeres y los movimientos de género deben superar múltiples barreras. Entre ellas sobresale que muchas mujeres siguen siendo las principales responsables por el cuidado del hogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una distribución más equitativa de las responsabilidades domésticas y no se implementen políticas públicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrera política y cumplir con las responsabilidades familiares seguirán siendo excesivamente altos para muchas mujeres.39 En segundo lugar, a menos que sea superado el modelo tradicional de “vida política”, las mujeres seguirán estando excluidas de las altas esferas del poder. Dado que los varones han dominado siempre la escena política, muchas instituciones han sido acondicionadas para los estándares, estilos de vida y actitudes políticas de ellos.40 En tercer lugar, las mujeres deben seguir abriéndose camino en los ministerios y comités relacionados con la política exterior, la economía y los presupuestos si desean influir en el desarrollo económico, político y social de la región. Si bien hay importantes referentes 37 Para mayor detalle véase el Informe sobre Desarrollo Mundial del Banco Mundial (2006: 37-40). 38 Véase CEPAL (2006b). 39 Véase Buvinic y Roza (2004). 40 Véase Shvedova (2002).

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

35

en la política,41 las mujeres suelen quedar relegadas a las áreas de ambiente, salud, familia y educación. Además, las conquistas de las mujeres durante un gobierno no siempre continúan en el siguiente. En muchos casos la participación política de la mujer se relaciona estrechamente con los juegos de poder en el gobierno de turno.42

Cuadro 3. América Latina (países seleccionados),* participación femenina en el Parlamento, 2005 En porcentajes País

1990

2005

Var.

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Perú Uruguay

6 9 5 s/d 5 5 7 10 12 15 8 6 6

34 19 9 13 12 16 8 6 23 21 17 18 12

28 10 4 7 11 1 -4 11 6 9 12 6

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2005, CEPAL (2006b).

Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmente en términos de la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los escenarios de cambio posibles.

41 Tal es el caso de Argentina, que tuvo como ministra de Economía a Felisa Miceli, y de Chile, que en enero de 2006 eligió por primera vez a una mujer —Michelle Bachelet— como presidenta de la República. 42 Véase Buvinic y Roza (2004).

36

Escenarios políticos en América Latina

Las oposiciones territoriales

Por otra parte, se están generando nuevos conflictos y oposiciones entre lo global, lo local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los últimos veinte años afectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional,) lo nacional y lo global. Hoy los territorios o regiones buscan formas propias de legitimad democrática, autonomía en lo nacional y conexión directa con la globalización, demandas y aspiraciones que se traducen en tensiones y, en algunos casos, fuertes crisis político-institucionales. Hay en este plano también un nuevo orden institucional emergente. Este fenómeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionan a los factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis. Los cambios ocurridos en la economía de las distintas regiones son considerados como desafíos para el funcionamiento tradicional de la política boliviana, pero aquello que los convierte en aspectos críticos es la incapacidad de la política para responder adecuadamente. Algunos de los entrevistados son especialmente críticos con los dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, a quienes acusan de carecer de la creatividad necesaria para pensar de forma global los problemas del país. En efecto, existe una suerte de “empate social”, estructurado alrededor de dos agendas altamente polarizadas, contrapuestas y con legitimidad insuficiente para imponer objetivos generales. Éstas son la Agenda de Octubre y la Agenda de Enero. La primera tiene como eje discursivo la nacionalización de los hidrocarburos, hace énfasis en lo sociopolítico, se articula en torno a movimientos sociales e indígenas y es liderada por el Movimiento Al Socialismo (MAS) y por la Federación de Juntas Vecinales de El Alto. Por el contrario, el eje discursivo de la Agenda de Enero es orientado por la idea de autonomías departamentales, hace mayor énfasis en cuestiones económicas, es aceptada por los sectores cívico-empresariales y es liderada por el Comité Cívico de Santa Cruz. El resultado de las elecciones generales en Bolivia, con la contundente victoria del MAS, coloca la evolución de los temas mencionados bajo otros términos. En Ecuador, con un proceso democrático igualmente accidentado que el boliviano, a partir de las consultas realizadas en la misión exploratoria, también se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia de tres voluntades diferenciadas: la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur (Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil). Y la representación política tampoco parece contar con una propuesta o identidad de carácter nacional. El conflicto con Perú de 1995 fue un factor unificador, pero de carácter temporal. Con relación a Estados Unidos se advierten importantes diferencias de opinión. Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaragua más de 65% de los encuestados por el Latinobarómetro 2005 tiene una

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

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buena opinión de dicho país, en Venezuela, Uruguay y la Argentina, el porcentaje cae a 41%, 38% y 32% respectivamente.43

Recuadro 3. Elecciones en Bolivia (12/2005). Análisis postelectoral y tendencias detectadas Una fuerza política, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayoría absoluta, alcanzando el 54% de los votos (aproximadamente). Se trata de un resultado inusual en la historia democrática de Bolivia. Gracias al resultado, el MAS está en situación de privilegio para organizar un nuevo ciclo. La cuestión reside en saber en qué grado el MAS (y los otros actores en juego) procederá con propuestas y acuerdos que conduzcan a políticas que permitan fortalecer la democracia y el desarrollo, si se limitará a una dinámica nacional popular o fracasará con nuevos escenarios de conflictos. El electorado ha diferenciado su voto en las categorías nacional y departamental, estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder central y los poderes departamentales. Para la elección de prefectos el MAS sólo ganó en dos de los nueve departamentos, mientras que para presidente se impuso en cinco. En los departamentos en que el MAS obtuvo su mayor votación absoluta y relativa, particularmente en La Paz y Cochabamba, la población a nivel departamental les dio la mayoría a líderes de la oposición. El MAS tuvo un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra. Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante que da el piso para la renovación del sistema político. Bolivia tiene la oportunidad de recrear un sistema partidario. Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar un poder departamental frente al poder central. Esto podría ser el eje de un nuevo conflicto entre el poder central y los poderes regionales. Las orientaciones políticas del MAS combinarían líneas duras con políticas de negociación. Entre las líneas duras sobresalen la nacionalización de los hidrocarburos, la conformación de un concejo preconstituyente con fuerte presencia de actores corporativos, la realización de la Asamblea Constituyente, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley IMRA y la reorientación de la política del cultivo de coca en favor del campesino. En otras áreas importantes, como el régimen de autonomías, políticas sociales, económicas o sectoriales, es posible que surjan espacios de negociación. Esto

43

Véase Corporación Latinobarómetro (2005).

38

Escenarios políticos en América Latina

supone la búsqueda de un Estado nacional popular fuerte neocorporativo, proclive a la ampliación de elites. En el plano externo se reforzarían la coalición sudamericana y las vinculaciones con Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscaría mayor articulación con la UE, en especial con España. Habría disposición de negociar y no enfrentarse con los Estados Unidos. A corto plazo, la coyuntura económica es favorable. El 2005 se cerró con un crecimiento del orden del 3,9% —sustentado en el crecimiento de las exportaciones del 17%—, una inflación moderada del 5,3% y un déficit fiscal del 2,8%. Para el 2006, se prevé un crecimiento del 4%, una inflación menor del 3,4%, y un déficit fiscal no mayor al 3%. Los depósitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones (US$ 2.930 en diciembre de 2005). Se trata de una tendencia iniciada a mediados del año pasado. Las reservas internacionales netas alcanzaron un nivel de US$ 2.200 millones. Las elecciones presidenciales no afectaron el nivel de depósitos del sistema bancario. En síntesis, la nueva coyuntura política en Bolivia, junto con las perspectivas económicas de corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportunidad de recrear y fortalecer la democracia y el desarrollo en el país, a partir de políticas de inclusión y apertura social.

En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de las elites consultadas mencionó a los organismos internacionales y sus paquetes de medidas y 17% a los Estados Unidos.44 En Nicaragua, por su parte, las elites señalaron que Estados Unidos y los organismos internacionales son los actores externos con mayor capacidad de influir negativamente, seguidos por la comunidad internacional (Unión Europea, países nórdicos) y Hugo Chávez.45 De igual modo, las elites consultadas en Bolivia afirmaron que los factores externos —fundamentalmente las empresas transnacionales— agravan los problemas, mientras que para algunos entrevistados los países de la región constituyen un factor positivo.46 44

Véase PNUD Honduras (2005). Véase Vega (2006). 46 Por tales motivos, el PAPEP está realizando un estudio de las percepciones y opiniones de las dirigencias latinoamericanas y de los Estados Unidos como complemento de los casos nacionales y para dar respuesta a demandas en diferentes países latinoamericanos. El propósito del Observatorio Regional es elaborar un análisis comprensivo de la mirada de las dirigencias de los países más influyentes de la región —Argentina, Brasil, México— y de los Estados Unidos sobre América Latina y su agenda futura. 45

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

39

Además de los problemas mencionados, debe estudiarse la situación del Poder Judicial en América Latina,47 tanto por su complejidad como por su relevancia, ya que la autonomía e independencia de quienes tienen a su cargo la justicia es fundamental para la gobernabilidad democrática. El déficit de la efectividad judicial

Finalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la institucionalización de los países latinoamericanos (presentes entre las preocupaciones de la opinión pública y de los líderes consultados por el Proyecto), pueden ser útiles el Índice de Efectividad Judicial/Legal y el Índice Ética en el Sector Público, elaborados por Kaufmann.48 El primero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas (nacionales o radicadas en el país considerado) a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, protección de la propiedad y efectividad parlamentaria y policial.49 El segundo representa el porcentaje de empresas que asignan un puntaje satisfactorio a la honestidad de los políticos, al favoritismo (o su ausencia) en las compras del sector, al desvío de fondos públicos, la confianza en el correo, y la frecuencia de sobornos en trámites, servicios públicos e impuestos. El Cuadro 4 presenta los valores de los dos índices de Kaufmann para 17 países latinoamericanos. La lista de países está ordenada de mayor a menor grado de institucionalización según el criterio de Efectividad Judicial/Legal. Las crisis político-institucionales y las situaciones de riesgo político muestran las circunstancias difíciles por las que atraviesan las grandes democracias en la región. Como se ha visto, hay una serie de tendencias empíricas que estarían prefigurando un nuevo mapa político-institucional y la necesidad de adecuar e innovar nuevas estrategias de gobernabilidad. Si bien es necesario estudiar mejor estas tendencias, muy probablemente ellas estén asociadas con los cambios que están viviendo las sociedades nacionales.

47 Después de los partidos políticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institución gubernamental que mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: sólo 31% de ellos dice confiar en el Poder Judicial. Véase Corporación Latinobarómetro (2005). 48 Véase Kaufmann (2004). Para mayor detalle véase también González (2005). 49 Esto incluye toda la problemática de la (in)seguridad personal y del respeto a los derechos humanos.

40

Escenarios políticos en América Latina

Cuadro 4. Indicadores básicos de institucionalización de los países latinoamericanos, 2004 Países

Chile Uruguay Costa Rica Brasil El Salvador Colombia México Panamá Honduras Perú Nicaragua Ecuador Guatemala Paraguay Bolivia Venezuela Argentina

Efectividad Judicial-Legal

Ética en el sector público

Porcentaje

Rango

Porcentaje

Rango

66,8 50,5 47,2 41,5 33,9 30,0 29,8 25,9 17,6 17,5 16,3 15,0 14,6 13,4 13,2 12,8 12,3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

62,9 40,9 34,2 35,2 38,2 22,6 23,3 20,3 11,3 23,5 18,6 12,1 16,7 10,2 14,5 12,9 21,8

1 2 5 4 3 8 7 10 16 6 11 15 12 17 13 14 9

Nota: Índice de Efectividad Judicial - Legal: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satisfactorio a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, protección de la propiedad, y efectividad parlamentaria y policial. Índice de Ética en el Sector Público: porcentaje de empresas del país que otorgan puntaje satisfactorio a la honestidad de los políticos, favoritismo en las compras del sector público, desvío de fondos públicos, confianza en el correo y frecuencia promedio de sobornos (coimas, “mordidas”) en trámites, servicios públicos e impuestos. Fuente: Kaufmann (2004).

La mediatización de la política

Un fenómeno de especial relevancia que limita, y a la vez renueva, el orden institucional y que afecta la democracia representativa es la mediatización de la política por la televisión y, más recientemente, por los medios de comunicación horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresión o representación de los políticos es cada día más mediática. Los medios articulan sus intereses con las ideologías de los periodistas, las encuestas de opinión pública, las movilizaciones y protestas sociales, y los escándalos van constituyendo un potente y fugaz imaginario político. Por lo general, este espacio mediático sustituye o determina la dinámica de los sistemas de representación política y condiciona la legitimidad institucional en la región.

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

41

Estaría emergiendo una suerte de democracia de lo público,50 donde la ciudadanía y los otros factores de poder tienden a manifestarse con mayor frecuencia a través de los medios de comunicación de masas. Efectivamente, la política en las calles, las encuestas de opinión pública, los liderazgos y los escándalos y la conspiración política se expresan cada vez más en los espacios mediáticos. Da la impresión de que la sociedad se encuentra cada vez más fragmentada, pero también más integrada con los medios de comunicación, y más conectada con las nuevas tecnologías de la información. La pregunta es cómo afecta esto a la gobernabilidad democrática. Hipotéticamente, parece vivirse una transición de una esfera pública centrada en las instituciones políticas, formales o clásicas, hacia una esfera pública organizada por sistemas de comunicación cada vez más transnacionalizados y globales. Sería el nuevo lugar de disputa de los intereses políticos. Este tema se analizará con mayor precisión más adelante. Los medios de comunicación se caracterizan, principalmente, por ser los espacios donde se expresa el poder. Además, en América Latina, el 17% de sus habitantes considera que los medios de comunicación son los actores de mayor poder.51 Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a 231 líderes de América Latina, 65% de ellos identificó a éstos como uno de los principales poderes fácticos de la región.52 De acuerdo con datos del Informe Latinobarómetro 2006, la televisión y la radio se encuentran entre las instituciones más confiables: 69% y 64% de los consultados, respectivamente, afirma confiar en ellas. Además, la televisión es el medio de información más utilizado: en 2006, 83% de los latinoamericanos vieron las noticias en la televisión.53 En Perú, según estudios elaborados en el marco del PAPEP, los medios de comunicación influyen significativamente en la construcción del campo político, principalmente a través de un rol fiscalizador del comportamiento político.54 También inciden en la agenda política mediante denuncias periodísticas y sobredimensionando protestas sociales, y desempeñaron un papel de peso en la mala imagen del presidente Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas señalan que los medios de comunicación contribuyeron en la lucha contra 50 Manin, B. (1992), “Metamorfosis de la representación política”. En: Dos Santos, M. (coord.), ¿Qué queda de la Representación Política?, Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad. Para un análisis más reciente véase Rosanvallon, P. (2006), La Contre-Démocratie. La politique à l’âge de la défiance, París, Seuil. 51 Corporación Latinobarómetro (2005), op. cit. 52 PNUD (2004), op. cit. 53 Corporación Latinobarómetro (2006), op. cit. 54 Achard, D. et al. (2005), op. cit.

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la corrupción, y que a la vez son un factor de poder con agenda propia, capaz de ejercer presión sobre el gobierno.55

Recuadro 4. Ecuador: La Rebelión de los Forajidos Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de América Latina. La fuerza política de “las calles” es un claro reflejo de tal debilidad (*). La Rebelión de los Forajidos se inició el 13 de abril de 2005, cuando el entonces presidente Lucio Gutiérrez llamó “forajidos” a los ciudadanos que protestaban pacíficamente en su contra. El 25 de noviembre de 2004 la mayoría gubernamental en el Congreso (el Partido Sociedad Patriótica de Gutiérrez, el PRE y el PRIAN) reemplazó a siete de los nueve miembros del Tribunal Constitucional. Poco después, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) fueron depuestos y cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos judiciales contra Abdalá Bucaram, Gustavo Noboa y Alberto Dahik. En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximadamente 150.000 personas de toda edad y condición social recorrieron las calles de Quito y llegaron a la Plaza San Francisco, para protestar frente al Palacio de Gobierno. Después de esta primera marcha y de numerosas acusaciones cruzadas entre el gobierno y la oposición sobre quienes encabezaban institucionalmente las marchas, la “rebelión” de la gente se fue depurando y se terminó convirtiendo en un fenómeno espontáneo. Decenas de miles de familias empezaron a salir, convocadas por correo electrónico y telefonía celular, a las calles. Las manifestaciones de los “forajidos” prosiguieron. La mayor de ellas se llevó a cabo la noche del 19 de abril, cuando más de un millón de personas se reunió en el parque de La Carolina y avanzó hacia el Palacio de Gobierno para exigir la renuncia del presidente Gutiérrez. Finalmente, el 20 de abril Gutiérrez se fugó del país, una vez que el Congreso declaró vacante el cargo de presidente constitucional. (*) Para mayor, detalle, véase el informe 25 Años de Democracia en Ecuador (1979-2004). Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020

55

PNUD Nicaragua (2005), op. cit.

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

43

Por su parte, en Bolivia los medios de comunicación, en particular la televisión, también tienen un creciente impacto en el ejercicio de la política.56 Los medios son decisivos en la competencia electoral, la fiscalización de la gestión pública, la pérdida de confianza en los partidos políticos y la difusión de demandas con fuerte contenido étnico-cultural. Los medios bolivianos configuran un sistema fragmentado y heterogéneo: las redes privadas que responden a intereses de grupos empresariales inciden significativamente en la gestión política, la red estatal que defiende los intereses del gobierno posee menor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia, no sometidos a intereses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad.57

2.2. Problemas de equidad y pobreza Las políticas de reforma estructural que experimentaron los países de la región generaron un conjunto de transformaciones socioeconómicas que modificaron la conformación de las diferentes sociedades nacionales. Como se aprecia más adelante, uno de los cambios más significativos ha sido la creciente complejización de los procesos de diferenciación social que han afectado la calidad de las formas de reproducción social y colocado los temas de desigualdad y pobreza en el centro de las preocupaciones objetivas y subjetivas de estas sociedades y como uno de las factores claves que inciden en la gobernabilidad democrática de los países. La idea de igualdad política inherente a la de ciudadanía es un medio de compensar desigualdades sociales en función de una ética social y se relaciona directamente con el concepto de libertad. Éste, en la medida en que respalda la idea de que la diversidad es un valor constitutivo de la propia libertad, supone que al reconocer libertades diversas la igualdad tiende a involucrar la libertad de todos. La democracia por sí misma no garantiza una convergencia hacia la igualdad social, más bien es el resultado de la acción individual y colectiva de una determinada sociedad. La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdad social (ingresos, empleo, acceso a servicios, consumo, participación social y en general a los sistemas de distribución de poder y reconocimiento sociocultural) como a las disposiciones subjetivas de una sociedad que no sólo reconocen las situaciones desiguales sino muy especialmente la desigualdad 56 PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Interculturalismo y globalización: la Bolivia posible. La Paz: Plural. 57 En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra que casi 60% de los bolivianos encuestados obtuvo información sobre la Asamblea Constituyente a través de los medios de comunicación.

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Escenarios políticos en América Latina

(o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades de los distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y culturalmente con relación a su valores y aspiraciones especificas.58 Precisamente, por esto, la pobreza y la exclusión social pueden ser comprendidas como privación de capacidades y constituyen el lado más oscuro de la desigualdad social.59 Enfrentar la cuestión de la pobreza y la inequidad no sólo implica registrar estadísticas o elaborar políticas sectoriales diferenciadas para tratar el problema, sino sobre todo potenciar la acción de las sociedades y los Estados para generar políticas que fortalezcan las capacidades ciudadanas de los más pobres y excluidos. Los mismos pobres y/o discriminados estarían buscando transformar sus necesidades en demandas que se expresen en el sistema político y generen resultados. Lo que está en juego en la gestión de la gobernabilidad democrática progresiva es la ampliación de la ciudadanía social y el logro de una ciudadanía activa, que mantenga no obstante los umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y las instituciones.

58 Sen (1995) señala que, en general, todas las teorías éticas, sociales y políticas incorporan alguna noción de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros ámbitos. El ámbito de exigencia de la igualdad debe ser el de la libertad y potencialidad para lograr los proyectos individuales. Un problema grave es que en la actual percepción, la igualdad no se establece como exigencia en ningún ámbito ni tiene relación con la utopía socialmente compartida. Este fenómeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a las desigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones. 59 Sen (1997 y 2000) no está de acuerdo con el uso “indiscriminado” de la expresión “exclusión social” asociada a la noción de pobreza como privación de capacidades. Si se entiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la noción de exclusión social, pero si se la entiende como privación de capacidades, puede vincularse a ella. Si bien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la única influencia en este aspecto. Sen retoma la filosofía aristotélica y afirma que una vida empobrecida es aquella en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantes para una persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privación de capacidades. Existen capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razones para valorar; por ejemplo, ser parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de vergüenza, autocensura, discriminación, etc. La exclusión de relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten oportunidades de vida, como ser excluido de la oportunidad de tener trabajo o de recibir créditos. A su vez, esto puede redundar en empobrecimiento económico, que puede generar privaciones adicionales. “La exclusión social puede, así, ser una parte constitutiva de la privación de capacidades así como una causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades.” Más aún, la expansión de la opción colectiva racional dentro de una sociedad permite —a la vez— optimizar resultados individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones más justas y eficientes que involucren tendencialmente a toda la sociedad.

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

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2.2.1. Tendencias con relación a la pobreza y la desigualdad en América Latina Crecieron las brechas entre los países en desarrollo y los países industrializados

De acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per cápita es superior en los países de ingresos altos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Así, entre 1975 y 2003 la tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cápita para América Latina ascendió a 0,6%, mientras que para los países OCDE con altos ingresos fue 2,2%. También puede verse la pérdida de participación relativa de América Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la región representaba 6,3% del total mundial y en 2005 disminuyó a 5,6%. Por su parte, el producto de los países OCDE de altos ingresos muestra una leve tendencia a la baja, a diferencia de los países asiáticos —primordialmente Asia Oriental y el Pacífico—, cuyo PIB ha ido adquiriendo mayor peso relativo. La perspectiva económica para la región es relativamente promisoria, aunque esto no garantiza que se avance ni en equidad ni en la disminución de la pobreza.60

Gráfico 2. PIB mundial desagregado por región: 2000 y 2005 Estructura porcentual vertical 6,3%

5,6% 5,1%

6,8%

3,0% 3,5%

5,0%

1,5%

3,4%

1,9%

1,4%

1,1%

2,2% 1,4%

77,6%

■ América Latina y el Caribe ■ Medio Oriente y África del Norte ■ Asia del Sur ■ Países OECD altos ingresos

74,3%

■ Asia Oriental y el Pacífico ■ Europa y Asia Central ■ África Sub-Sahariana ■ Países no OECD altos ingresos

Fuente: elaboración propia sobre la base de World Development Indicators, Banco Mundial (2005).

60

Véase CEPAL (2006c).

46

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América Latina es la segunda región más desigual del mundo y se han incrementado las disparidades entre los países

Sólo es superada por el África Subsahariana.61 Según cifras del IDH 6.3% 2005, de Gini de la región alcanza3.4% 0,571 y5. 6% el de los países 3. 5% el Coeficiente 6.8% 5.1% 3.0% 5.0% OCDE de altos ingresos, 0,368. 1.5% 1.4% 1.9% el Coeficiente de Gini disminuyó (Uruguay, Si bien en algunos países 2.2% México, Guatemala, Colombia, Honduras y Brasil) entre 1990 y 2005, en 1. 1% 1.4% otros países se mantuvo invariable (Chile, Nicaragua y Panamá) y en otros, aumentó (Argentina, Bolivia y Ecuador). Más aún, en 2005 solamente Uruguay puede incluirse entre los países con baja desigualdad, y gran parte de los países de la región posee niveles de desigualdad altos o muy altos (Brasil, la Argentina y Honduras).62 77.6% 74.3% América Lat ina y el Caribe Medio Orient e y Africa del Norte Asia del Sur Países OECD altos ingresos

Asia Oriental y el Pacíf ico Europa y Asia Cent ral Af rica Sub-Sahariana Países no-OECD alt os ingresos

Gráfico 3. América Latina (países seleccionados),* Coeficiente de Gini, 1990 y 2005

0,650 Países con mayor desigualdad

Bolivia

0,600

Brasil Nicaragua Panamá

0,550

Chile

2005

Argentina Ecuador

Honduras Colombia Guatemala

México

0,500 Uruguay

0,450 Países con menor desigualdad 0,400 0,400

0,450

0,500

0,550

0,600

0,650

1990 Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL.

61

Para mayor detalle véase UNDP (2005). De acuerdo con CEPAL (2005), el nivel de desigualdad puede clasificarse en cuatro grupos: Baja (el Gini oscila entre 0 y 0,4699); Media (Gini entre 0,4700 y 0,5199); Alta (Gini toma valores entre 0,5200 y 0,5799), Muy alta (Gini oscila entre 0,5800 y 1). 62

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

47

En el Informe de Desarrollo Humano 2006, se desagrega el Índice de Desarrollo Humano (IDH) por quintiles de ingreso para 13 países, entre los que se incluyen Bolivia y Nicaragua. El 20% más rico de los bolivianos se ubica dentro del grupo de alto desarrollo humano, con un IDH similar al de Polonia y Argentina; mientras que el IDH del 20% más pobre es comparable al de países como Pakistán y Camboya, que ocupan las últimas posiciones de los países con desarrollo humano medio. La brecha entre el 20% más rico y el 20% más pobre de Bolivia equivale a 97 lugares en la escala global de IDH.63 Es probable que, con diferencias según el caso, esta disparidad se reproduzca en el resto de los países.

Gráfico 4. América Latina (países seleccionados),* tasa de mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos, 1990-1995 y 2000-2005 En porcentajes América Latina Uruguay Perú Panamá Nicaragua México Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0

10

20

30 ■ 1990-1995

40

50

60

70

80

■ 2000-2005

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Panorama Social de América Latina 2005, CEPAL (2006a). 63

Para mayor detalle véase UNDP (2006: 270).

48

Escenarios políticos en América Latina

Con relación a la tasa de mortalidad infantil, un estudio elaborado por CEPAL (2006a) muestra que la brecha entre países ha crecido. La tasa de mortalidad infantil de América Latina se ha reducido sistemáticamente durante los últimos quince años, pero su heterogeneidad se ha incrementado. El Coeficiente de Variación64 pasa de 41,8% en el quinquenio 1990-1995 a 44,9% en el quinquenio 2000-2005. Este mayor Coeficiente de Variación implica mayor desigualdad, dada la tendencia de las brechas: los mayores niveles de mortalidad se observan, en términos generales, en los países más pobres (CEPAL, 2006a). Además, la cantidad de países cuya tasa de mortalidad infantil se encuentra por encima del promedio regional (siete) se mantiene constante entre quinquenios. Las brechas en el interior de los países han aumentado o se han mantenido

En buena parte de ellos creció la participación del 20% más rico de la población en los ingresos de las personas, mientras que la del 20% más pobre se mantuvo constante o disminuyó. Por ejemplo, en Colombia, entre 1990 y 2005, el peso relativo del 20% más rico de la población creció más de 5 puntos (de 57,8% a 63,0%) y en Ecuador el incremento fue de 4,4 puntos porcentuales. Como contraparte, en Guatemala y en Honduras, el 20% más rico de la población perdió 3,4 y 3,3 puntos porcentuales de ingresos, respectivamente.65 Sin embargo, la participación del 20% más pobre se mantuvo casi constante; es decir que los quintiles medios incrementaron su peso relativo. La desagregación de la población en zonas rurales y urbanas muestra un nivel de concentración similar.66 También se advierten disparidades territoriales, socioeconómicas y étnicas en la tasa de mortalidad dentro de los países. A partir de datos censales, CEPAL (2006a) muestra que las zonas urbanas con mayor desarrollo económico presentan indicadores más favorables. En Brasil, por ejemplo, la probabilidad de que un niño muera antes de cumplir 1 año es 64 El Coeficiente de Variación se calcula como el cociente entre la desviación estándar y la media. 65 También existe cierta evidencia con respecto a un incremento en las distancias en el interior de los estratos sociales de cada país. Si bien éste es un tema que debe ser más estudiado, pareciera ser que especialmente ha habido un deterioro en la situación económica de las capas medias. Este fenómeno es abordado en el Informe Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina 2002. Los cambios en la estructura productiva del país y otros factores produjeron la caída de los ingresos individuales y familiares. En 2002, una persona ganaba aproximadamente 20% menos que en 1995. Así, “(…) el proceso de diferenciación social se hace sentir no sólo en los extremos de la pirámide sino también en los sectores medios: es la polarización y el empobrecimiento de amplias capas de la clase media lo que configura el nuevo paisaje social de la Argentina”. PNUD Argentina (2002), op. cit. Véase también PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998. Paradojas de la modernización. Santiago de Chile, PNUD. 66 Véase CEPAL (2007).

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

49

casi 5 veces mayor en el Estado de Alagoas que en Rio Grande do Sul. En Panamá esta brecha se incrementa a 4,8 entre la Comarca de Ngöbe Gublé y la provincia de Panamá. Como contraparte, la menor disparidad se observa en Chile: en la región de Antofagasta la probabilidad de que un niño muera antes de cumplir 1 año es 0,5 inferior que en la de Magallanes.67 Por su parte, los grupos indígenas son los más rezagados en la reducción de la mortalidad infantil, especialmente si habitan en zonas rurales. En Bolivia, la mayor tasa de mortalidad (105 por c/1000 nacidos vivos) se registra en Potosí, donde el 90% de la población es de origen quechua.68

Cuadro 5. América Latina (países seleccionados),* concentración del ingreso de las personas, 1990 y 2005 En porcentajes Países

20% más pobre de la población

20% más rico de la población

1990

2005

Var.

1990

2005

Var.

Argentina+

4,1

3,5

-0,6

54,9

57,2

2,3

Bolivia

1,3

1,5

0,2

61,2

64,4

3,2

Brasil

2,1

2,4

0,3

66,8

65,5

-1,3

Chile

3,5

3,7

0,2

60,6

60,4

-0,2

Colombia

3,7

2,9

-0,8

57,8

63,0

5,2

Ecuador+

4,8

3,8

-1,0

51,9

56,3

4,4

Guatemala++

2,7

3,7

1,0

62,7

59,3

-3,4

Honduras

2,4

2,4

0,0

65,7

62,4

-3,3

México

3,9

3,7

-0,2

58,7

57,6

-1,1

Nicaragua

2,1

2,5

0,4

61,3

61,7

0,4

Panamá

2,8

2,5

-0,3

60,0

58,2

-1,8

Perú+++

3,0

3,8

0,8

57,9

55,2

-2,7

Uruguay+

5,1

4,8

-0,3

51,9

50,7

-1,2

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. (+) Zonas urbanas. (++) Los datos corresponden a 1990 y 2002. (+++) Los datos corresponden a 1997 y 2003. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL (2007).

67 68

Véase CEPAL (2006a: 186-187). Véase CEPAL (2006a: 195-196).

50

Escenarios políticos en América Latina

El nuevo Informe de Desarrollo Humano hace hincapié en estas diferencias. Por ejemplo, en Bolivia, el riesgo de los niños pertenecientes al 20% más pobre de la población de morir antes de cumplir 5 años es cuatro veces superior al de los niños que nacen en el último quintil de ingresos. Asimismo, en Nicaragua y Perú, aproximadamente el 40% de las muertes infantiles ocurre en el quintil más pobre.69 Persisten las desigualdades de género

En materia de género, persisten importantes diferencias salariales —para la misma cantidad de años de estudios aprobados— entre varones y mujeres. En promedio, las mujeres ganan aproximadamente 80% del salario de los varones. En Colombia y Argentina se observa la menor distancia entre salarios: las mujeres ganan 89,2% y 86,6% del salario masculino, respectivamente. Por el contrario, los países más desiguales son Bolivia y Brasil, donde la relación entre salarios es inferior a 77%.

Cuadro 6. América Latina (países seleccionados),* relación de salarios entre géneros, según años de estudios aprobados, cerca de 2004 En porcentajes País

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Perú Uruguay

2004 2002 2003 2003 2002 2002 2002 2002 2004 2001 2002 2003 2002

Total

13 y más años de educación

86,6 74,4 76,7 81,7 89,2 83,7 82,4 82,8 82,1 83,0 82,7 77,4 80,8

76,6 64,2 61,9 69,0 80,0 72,9 87,0 68,7 69,6 71,9 71,4 70,8 66,8

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2005, CEPAL.

69

Véase UNDP (2006: 270-271).

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

51

Es interesante señalar que la relación entre salarios se torna más desfavorable para las mujeres cuando ellas poseen 13 o más años de estudios aprobados. Los países con las mayores y menores brechas son prácticamente los mismos que en el caso anterior, salvo Guatemala, que presenta la menor distancia en esta categoría: la relación de salarios es de 80%. Esta brecha salarial puede generar efectos aún más negativos, como producto del incremento de la cantidad de mujeres jefas de hogar, especialmente en hogares monoparentales. En más del 80% de los hogares monoparentales de la región la jefa de hogar es mujer.70 La proporción de pobres e indigentes ha disminuido entre 1990 y 2005, pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobreza

Entre 1990 y 2005 la proporción de personas pobres se redujo de 48,3% a 39,8% y la de indigentes, de 22,5% a 15,4%. Sin embargo, la magnitud de la indigencia difiere considerablemente entre países: en Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua afecta a más de 30% de la población total, mientras que en el otro extremo se ubican Chile, Argentina y Uruguay, cuyos niveles de indigencia son inferiores a 10%.71 Cuadro 7. América Latina: evolución de la pobreza y la indigencia, 1990-2004 En porcentajes Países 1990

Pobreza 2005

Var.

1990

Indegencia 2005

Var.

Argentina+ Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador+ Guatemala++ Honduras México Nicaragua Panamá+ Perú+++ Uruguay+

16,1 52,6 48,0 38,6 56,1 62,1 69,4 80,8 47,7 73,6 39,9 47,6 17,9

26,0 63,9 36,3 18,7 46,8 45,2 60,2 74,8 35,5 69,3 24,4 51,1 18,8

9,9 11,3 -11,7 -19,9 -9,3 -16,9 -9,2 -6,0 -12,2 -4,3 -15,5 3,5 0,9

3,4 23,0 23,4 12,9 26,1 26,2 42,0 60,9 18,7 48,4 16,2 25,1 3,4

9,1 34,7 10,6 4,7 20,2 17,1 30,9 53,9 11,7 42,3 7,7 18,6 4,1

5,7 11,7 -12,8 -8,2 -5,9 -9,1 -11,1 -7,0 -7,0 -6,1 -8,5 -6,5 0,7

América Latina

48,3

39,8

-8,5

22,5

15,4

-7,1

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. (+) Zonas urbanas. (++) Datos correspondientes a 1990 y 2002. (+++) Datos correspondientes a 1997 y 2003. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL (2007). 70 71

CEPAL (2007). Véase CEPAL (2007).

52

Escenarios políticos en América Latina

Como puede verse, los países con mayores niveles de indigencia son también los más pobres de la región. Más aún, un informe de CEPAL (2005) que evalúa el progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de América Latina y el Caribe, advierte que lograr la meta de reducir la extrema pobreza a la mitad para 2015 involucra disminuciones de extrema pobreza —medidas en cantidad de puntos porcentuales— muy diferentes para cada país. En Argentina y Uruguay se requeriría un descenso aproximado a 5 puntos porcentuales —a partir del nivel de indigencia de 1990—, mientras que en Bolivia, Honduras y Guatemala dicho descenso debiera rondar los 20 puntos porcentuales. Los porcentajes de reducción de la indigencia en Bolivia, Honduras y Nicaragua muestran un grado de avance inferior al requerido para situarse en la trayectoria de cumplimiento de la meta. Es decir que aquellos países con mayores tasas de pobreza y menores ingresos son los que 72 enfrentarán las mayores dificultades para lograr este objetivo. Pobreza Indigencia País Debido a los cambios en la estructura social, se han generado graves 1990 2005 Var 1990 2005 Var problemas de exclusión, se comprueba al observar las9.1 disparidades Argentina+ 16.1 lo que 26.0 9.9 3.4 5.7 Bolivia 11.3 23.0 34.7 11.7 por zona geográfica,52.6 género y 63.9 origen étnico. Bras il 48.0 36.3 -11.7 23.4 10.6 -12.8 por de ChileEn 2005, 39,8% de 38.6los latinoamericanos 18.7 -19.9 se encontraba 12.9 4.7 debajo -8.2 46.8 -9.3 26.1 -5.9 laColombia línea de pobreza, 56.1 pero al considerar exclusivamente las20.2 zonas rurales Ecuador+ 62.1 45.2 -16.9 26.2 17.1 -9.1 este porcentaje crecía hasta 58,8%. Guatemala++ 69.4 60.2 -9.2 42.0 30.9 -11.1 Honduras 80.8 -6.0—para 60.9 53.9 -7.0 En la mitad de los47.7 países de74.8 la muestra los que hay información México 35.5 -12.2 18.7 11.7 -7.0 disponible— la diferencia la pobreza-4.3 rural y la48.4 pobreza urbana en 2005 Nic aragua 73.6 entre69.3 42.3 -6.1 39.9 promedio 24.4 -15.5 16.2puntos porcentuales). 7.7 -8.5 esPanamá+ superior a la diferencia de la región (19 Perú+++ 47.6 51.1 3.5 25.1 18.6 -6.5 En Bolivia y Guatemala 26,8 y 22,7 Uruguay+ 17.9se advierte 18.8 la mayor 0.9 brecha:3.4 4.1puntos por0.7 América Latina 48.3 39.8 -8.5 22.5 -7.1 centuales, respectivamente. Como contraparte, en Chile, la15.4 diferencia es menor a dos puntos porcentuales. Sin embargo, hoy en día la tasa de descenso de los pobres rurales presenta una mayor aceleración. Entre 1990 y 2005 en todos los países —salvo Chile, Guatemala y Nicaragua— se ha incrementado la proporción de hogares con jefatura de hogar femenina. Este fenómeno es consistente con la mayor participación de la mujer en la economía. Sin embargo, en buena parte de ellos, la proporción de hogares pobres u hogares indigentes con jefas de hogar creció a un ritmo mayor que el total de hogares y hogares no pobres. Por ejemplo, en Argentina el porcentaje de hogares encabezados por mujeres pasó de 21% a 31%, mientras que el porcentaje de hogares pobres encabezados por mujeres aumentó de 12% a 29%. De igual forma, en Panamá los hogares indigentes encabezados por mujeres crecieron de 34% a 55% y los hogares no pobres encabezados por mujeres, de 24% a 28%.

72

Para mayor detalle véase CEPAL (2005).

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

53

Gráfico 5. América Latina (países seleccionados),* proporción de personas pobres en zonas rurales y urbanas, 2005 En porcentajes América Latina Panamá Nicaragua+ México Honduras Guatemala Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia 0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

■ Zonas urbanas

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

■ Zonas rurales

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. (+) Datos correspondientes a 1994 y a 2001. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL (2007).

Por su parte, el Índice de Desarrollo Humano relativo al género es inferior que el Índice de Desarrollo Humano para todos los países de la región. Con respecto al origen étnico, un estudio del Banco Mundial sobre los pueblos originarios señala que en Bolivia y Guatemala más de la mitad de la población es pobre, pero el porcentaje asciende a casi 75% para la población indígena. En Ecuador, la pobreza entre los indígenas es cercana a 87%, mientras que en Perú, 43% de los hogares pobres son indígenas.73

73

Véase Hall y Patrinos (2005).

54

Escenarios políticos en América Latina

Cuadro 8. América Latina (países seleccionados),* hogares encabezados por mujeres según condición de pobreza, 1990 y 2005 En porcentajes Países

Año

Total

Indigentes

hogares

Argertina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Perú Uruguay

1990 2005 1989 2004 1990 2005 1990 2003 1991 2005 1990 2002 1989 2002 1990 2003 1989 2005 1993 2001 1991 2005 1997 2003 1990 2005

21 31 17 26 20 30 21 18 24 33 17 23 22 22 27 31 16 24 35 34 26 30 20 25 25 34

Pobres no

No pobres

indigentes

26 40 23 27 24 33 25 26 28 38 22 28 23 30 35 31 14 24 40 37 34 55 21 30 28 34

12 29 16 24 23 28 20 16 22 31 16 21 21 21 21 29 14 22 34 36 29 32 19 20 22 31

22 31 15 26 18 31 22 18 24 32 15 23 22 21 21 32 17 25 32 32 24 28 21 26 26 35

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL (2007).

Además —como señalan Buvinic y Roza (2004)— el género y el origen interactúan entre sí y producen un grado de exclusión social aun mayor. Como consecuencia, los niveles educativos de las mujeres indígenas son mucho menores que los de las mujeres no indígenas. Más del 50% de las niñas indígenas de Bolivia y Guatemala han abandonado el colegio

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

55

a los 14 años.74 En Bolivia, Perú y Guatemala, las mujeres indígenas tienen mayores probabilidades de obtener empleos de baja remuneración y en el sector informal.75 A esta interacción negativa se agrega la zona geográfica, ya que los pueblos indígenas suelen habitar las zonas rurales que —como se vio en el Gráfico 4— presentan niveles de pobreza superiores a las áreas urbanas.

Gráfico 6. América Latina (países seleccionados),* Índice de Desarrollo Humano e Índice de Desarrollo Humano relativo al género, 2004 Uruguay

0,847 0,851 0,759 0,767 0,806 0,809

Perú Panamá 0,684 0,698

Nicaragua

0,812 0,821

México 0,676 0,683 0,659 0,673

Honduras Guatemala

0,787 0,790

Colombia

0,850 0,859

Chile 0,789 0,792

Brasil 0,687 0,692

Bolivia

0,859 0,863

Argentina 0,000

0,200

0,400 ■ IDH

0,600

0,800

1,000

■ IDG

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del PNUD (2006).

En síntesis, si bien se debe entender la pobreza en el marco de múltiples relaciones sociales asociadas con las dinámicas de la economía, el hecho de que 39,8% de la población latinoamericana se encuentre bajo la línea de pobreza indica que estas personas y el conjunto de las sociedades a las que pertenecen enfrentan límites estructurales para desarrollar sus capacidades como seres humanos. Dichas capacidades no 74 75

Véase Arias y Duryea (2003). Véase Duryea y Genoni (2004).

56

Escenarios políticos en América Latina

sólo se refieren a empleo, ingresos o servicios sociales, sino —fundamentalmente— al accionar individual y colectivo, a actuar con dignidad, a comunicarse, a construir relaciones con la sociedad de pertenencia, a recibir y dar solidaridad y —sobre todo— a la capacidad de las personas para transformarse en actores sociales; es decir, transformar necesidades en demandas que se expresen genuinamente en el régimen político. Los tremendos saldos de pobreza se encuentran entre los principales factores que fomentan la generación de explosiones sociales, “anomias culturales” y la pérdida de sentido de lazo social. En el fondo, los pobres son los menos incluidos en el ejercicio de la democracia electoral —esto es, tienen menos derechos políticos, civiles y sociales— y, por lo tanto, pueden considerarse como preciudadanos. Mientras las sociedades no diseñen e implementen políticas de inclusión y participación para estos grupos sociales, las posibilidades de avances institucionales y de una gobernabilidad sostenible son menores y, por el contrario, se crean condiciones para el surgimiento de proyectos de manipulación de las masas. 2.2.2. Subjetividad de la pobreza y la desigualdad Frustración de expectativas por parte de la población

Por un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del desarrollo humano, como la reducción de la mortalidad infantil y la expansión de la expectativa de vida. También han mejorado sustantivamente los indicadores relativos a tecnología y comunicación: en promedio, entre 1990 y 2004 la cantidad de líneas telefónicas y teléfonos celulares por cada 100 habitantes creció más de 7 veces y la de usuarios de Internet, más de 39 veces.76 Por consiguiente, se tiene una población más educada e integrada a la vida cultural moderna, pero excluida en términos de ingresos y empleo. El saldo es una fuerte frustración de expectativas, que sin lugar a dudas, afecta la vida política de las personas.77

76

Véase CEPAL (2007). Un análisis sobre expectativas insatisfechas y fragilidad institucional puede verse en González (2006b). 77

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

57

Cuadro 9. América Latina (países seleccionados),* indicadores de tecnología, 1990 y 2004 Por cada 100 habitantes País

Líneas teléfonicas y teléfonos móviles

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Perú Uruguay América Latina

Computadoras personales

Usuarios de Internet

1990

2004

1998

2004

1996

2004

9,3 2,8 6,5 6,7 6,5 4,8 2,1 1,7 6,6 1,3 9,3 2,6 13,4

58,1 27,0 59,8 83,6 40,1 39,1 34,0 15,7 53,9 16,8 38,8 22,1 49,4

5,5 0,8 3,0 6,3 3,0 1,9 0,8 0,8 3,7 1,9 2,7 3,0 9,1

8,2 2,3 10,7 13,9 5,5 5,5 1,8 1,6 10,7 3,5 4,1 9,7 13,3

0,2 0,2 0,5 0,7 0,5 0,1 0,0 0,0 0,2 0,1 0,2 0,3 1,9

16,1 3,9 12,2 27,9 8,9 4,7 6,0 3,2 13,4 2,2 9,5 11,6 21,0

6,4

50,1

3,4

9,1

0,3

11,9

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL (2007).

Al mismo tiempo, como ya se indicó, los rezagos en materia de pobreza y desigualdad son enormes. Además, el desempleo —salvo en Chile, Bolivia, Honduras, Guatemala y Panamá— se ha incrementado en los países de la región. En este sentido, es importante señalar que, de acuerdo con el Informe Latinobarómetro 2006, 67% de los latinoamericanos manifiesta estar preocupado por perder su empleo en los próximos 12 meses; sólo en Uruguay y Argentina se observan porcentajes inferiores: 49% y 46%, respectivamente. Más aún, en promedio, para 24% de los habitantes de América Latina el desempleo es el problema más grave. Sin embargo, la desagregación por país señala que en varios países el principal problema es la inseguridad —en especial en Argentina, Honduras y Guatemala—.78 78

Véase Corporación Latinobarómetro (2006).

58

Escenarios políticos en América Latina

Gráfico 7. América Latina (países seleccionados), tasa de desempleo urbano, 1990 y 2005 En porcentajes América Latina

9,3

5,8

Uruguay+

12,1

8,5

Perú+++

9,6

8,3

12,0

Panamá+

20,0

Nicaragua México

7,6 4,8

2,7

6,9

Honduras Guatemala++

9,3

7,8 4,0 6,1 10,6

Ecuador+

6,1

Colombia 8,1

Chile Brasil

9,2 9,9

4,3 8,5

Bolivia

9,9

Argentina+ 0,0

13,9

10,5

11.6

7,4

5,0

10,0 ■ 1990

15,0

20,0

■ 2005

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. (+) Datos correspondientes a 1990 y 2002. (++) Datos correspondientes a 1997 y 2003. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de Panorama Social de América Latina 2006, CEPAL (2007).

Más aún, al analizar indicadores de optimismo/pesimismo, el 55% de los entrevistados para el Informe Latinobarómetro 2005 cree que sus padres vivían mejor que ellos. Este índice es especialmente elevado en Ecuador, Perú y Bolivia: 68%, 67% y 62%, respectivamente. Como contraparte, en Chile, sólo el 35% de los entrevistados piensa que sus padres estaban mejor. Con respecto al futuro, el 54% de los latinoamericanos considera que sus hijos vivirán mejor. El mayor grado de optimismo se advierte en Chile, donde este porcentaje alcanza el 76%, seguido por Brasil (67%) y Honduras (61%); en cambio, en Ecuador es sólo del 36%. En promedio, la percepción del futuro en América Latina es negativa, puesto que el pasado habría sido mejor. Ciertamente, las características políticas de la coyuntura afectan las percepciones. Hoy en Bolivia, por ejemplo, la gente está relativamente más optimista.

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

59

Gráfico 8. América Latina (países seleccionados)*, indicadores de optimismo/pesimismo, 2005 Estructura porcentual vertical 55 54

América Latina

54

Uruguay

51 67

Perú

49 43

Panamá

57 66

Nicaragua

43 45

México

59 54

Honduras

61 55

Guatemala

60

Ecuador

68

36 62

Colombia

58 35

Chile

76 47

Brasil

67

Bolivia

62

45 53

Argentina

56

0

10

20

30

40

■ Hijos vivirán mejor

50

60

70

80

■ Padres vivían mejor

Nota: (*) Criterio de selección: se tomaron los países que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Informe Latinobarómetro 2005.

El saldo son sociedades más expuestas al consumo cultural y con mayor educación, pero sin los medios para satisfacer las demandas y sueños que tal exposición provoca. Este proceso de frustración de expectativas probablemente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar, que afectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrática. Sin embargo, es importante señalar que de acuerdo con datos de CEPAL, entre 2003 y 2006 América Latina experimentó su mejor desempeño económico y social. Los avances en la disminución de la pobreza, del desempleo y la mejora en la distribución del ingreso en algunos países muestran una tendencia favorable para buena parte de la región.79

79

Para mayor detalle véase CEPAL (2006a), op. cit.

60

Escenarios políticos en América Latina

Los límites de las elites

Un elemento que coadyuva a las crisis institucionales refiere a la debilidad de las elites dirigentes. Las limitaciones de un liderazgo social y político, particularmente de los grupos de poder, parecen incidir en el bajo perfil institucional de la mayoría de los países de la región. Por tal motivo, cabe preguntarse qué capacidad poseen las elites para articular una visión y una práctica nacional orientada a resolver los problemas socio-institucionales en los marcos de una gobernanza global. Las ideas de Gino Germani y José Medina Echavarría80 sobre las elites nacionales eran categóricas al respecto. De la lectura de estos autores se puede deducir que ellas no poseen ni la capacidad ni la disposición para convertirse en grupos dirigentes de sus sociedades con un sentido de nación, Estado y desarrollo, y se limitan a reproducir una dominación instrumental. En particular, Medina Echavarría sostiene que las elites presentan tres grandes problemas: a) falta de cultura de austeridad, b) baja capacidad para articular medios y fines, y c) poca persistencia en la formación de una cultura política de largo plazo. Seguiría predominando el fenómeno que Gino Germani llamó “efecto de fusión”, por medio del cual valores modernos pueden ser reinterpretados en contextos distintos en los países atrasados para finalmente reforzar estructuras tradicionales.81 En términos más políticos-institucionales, Robert Dahl (1971)82 atribuye un valor estratégico al comportamiento de las elites en la evolución de la democracia. Por otra parte, la percepción de las elites es de especial relevancia para explorar la evolución de la gobernabilidad democrática. En las entrevistas realizadas por el PAPEP a 206 líderes empresariales, políticos y sociales, existe un consenso generalizado que tanto los problemas de pobreza como los de institucionalidad constituyen los principales problemas de la democracia en la región. La información obtenida por el Observatorio Regional del PAPEP, indica que: i) alrededor del 50% de las elites de Argentina, Brasil y México considera que la pobreza y la inequidad son las causas recurrentes de los problemas de la democracia en la región; ii) la mayoría de las elites europeas cree que el principal problema de América Latina es la mala distribución del ingreso y la pobreza estructural, y iii) las elites de los Estados Unidos se encuentran 80 Véase Medina Echavarría, J. (1964), Consideraciones sociológicas sobre el desarrollo económico de América Latina, Buenos Aires, Solar / Hachette. 81 Véase Germani, G. (1966), Política y sociedad en una época de transición, Paidós, Buenos Aires. 82 Véase Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition, Neuva Haven: Yale University Press.

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

61

divididas, ya que el 47% cree que el principal desafío de América Latina son las falencias institucionales y el 44%, la pobreza y la desigualdad. De igual forma, la opinión pública coincide con las elites en que la pobreza y la desigualdad afectan el funcionamiento de la democracia en América Latina. De acuerdo con el Informe Latinobarómetro (2005), en una calificación según una escala de 1 (para los más pobres) a 10 (para los más ricos), en promedio los latinoamericanos se autocalifican con 3,66. En el Informe Latinobarómetro (2006), se señala que más del 66% de los latinoamericanos considera que los países son gobernados por unos pocos grupos poderosos que sólo buscan su beneficio personal. Incluso, en Ecuador, Nicaragua, Panamá y Guatemala, menos del 20% de sus habitantes cree que se gobierna para beneficiar a toda la población. Por su parte, en la Argentina, las elites están parcialmente “sintonizadas” con la percepción de los ciudadanos, ya que a diferencia de éstos muestran cierta renuencia a valorar la evolución de los años recientes y priorizar la lucha contra la pobreza. En Honduras, el desprestigio de las elites afecta particularmente a los jueces (el 51% de los hondureños no confía en ellos) y a los diputados del Congreso Nacional (el 71% de la población desconfía de ellos). Pareciera que orientaciones culturales tradicionales de las elites –referidas a la falta de austeridad y de solidaridad y a la escasa articulación entre fines y medios– persisten en la región, y explicarían la distribución desigual del poder y las percepciones de la opinión pública. Sin embargo, también se han descubierto cambios en el patrón de comportamiento de las elites o la emergencia de nuevas elites con orientaciones culturales diferentes. Un mayor conocimiento de las elites —los cambios en su composición, sus formas de socialización y orientaciones— ayudaría a una mejor construcción del mapa político, que constituye un factor clave para obtener un diagnóstico de las tendencias sobre la gobernabilidad democrática en la región. Desde la perspectiva de la acción colectiva, aumentaron la protesta social y la cantidad de organizaciones alternativas, y se transformaron los lugares de expresión de las demandas y los conflictos

En términos generales, los conflictos sociales y su intensidad aumentaron, pero también se fragmentaron. Se trata, al menos en algunos casos, de conflictos de reacción y protesta y no de nuevas formas de opción política. Son conflictos que revelan las dificultades de las instituciones y del Estado para lograr integración, reconocimiento y progreso social. De alguna manera, se están gestando sociedades policéntricas que no tienen un único referente de orientación sino varios, intensos y limitados.

62

Escenarios políticos en América Latina

Los ciudadanos buscaron, como ya se mencionó, otros canales de expresión para su malestar con la política, tanto a través de organizaciones alternativas con capacidad de cuestionamiento y protesta que debilitan al Estado como de movilizaciones en las calles. El 14% de los latinoamericanos considera que el modo más eficaz de cambiar las cosas es participando en movimientos de protesta y exigiendo los cambios de forma directa. El país con mayor grado de rebeldía cívica es Guatemala, seguido por Brasil, Perú y Bolivia. En cambio, Chile y Uruguay se encuentran entre los menos rebeldes. A la vez, como ya se señaló, se advierte un declive de los mecanismos tradicionales de participación política: en América Latina ha disminuido la frecuencia con que se habla de política, la frecuencia con la que se trabaja para un candidato o partido y, sobre todo, la proporción de gente que ha asistido a manifestaciones autorizadas: de 25% en 1995 a 12% en 2006.83 Cabe destacar que, en el caso boliviano, el nuevo grupo en el gobierno, el MAS, es el resultado de un proceso de institucionalización de los movimientos de protesta social. También se observa este fenómeno en una serie de conductas “anómicas”, sobre todo por parte de los jóvenes, contra un orden que no reconocen ni los integra. Las Maras en Centroamérica son un complejo y buen ejemplo de ello.84 Por otro lado, nuevas tendencias de descomposición social y fragmentación de conflictos e incluso de fuerzas anómicas con cargas “autodestructivas” estarían generando situaciones de incertidumbre en la vida cotidiana y limitando el espacio público. Buena parte de la ciudadanía se estaría retrayendo hacia el espacio privado. Se trata de fenómenos delicados que es muy importante estudiar. En Argentina, según las entrevistas a las elites y la encuesta a la opinión pública,85 se advierte que la protesta social goza de cierto grado de legitimidad, pero es cada vez más espontánea y fragmentada. En este sentido, los cambios en la sociedad argentina son similares a los observados en otros países. Si bien los ciudadanos participan en los actos electorales, suelen buscar mecanismos de protesta más directos e inmediatos. En algunas ocasiones, tales protestas están dirigidas a los canales institucionales, pero en otras, derivan en estallidos en los que a veces intervienen grupos violentos. La experiencia reciente, en realidades tan diversas como las de los países de la región, donde las demandas o la simple expresión del descontento con la situación acosaron e incluso desestabilizaron a los pode83

Véase Corporación Latinobarómetro (2006). Para un análisis de este fenómeno véase PNUD Honduras (2006). 85 Véase PNUD Argentina (2005). 84

La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina

63

res instituidos, indica que la gestión política debería prestar especial atención a la evolución de estos fenómenos. Nuevas formas de expresión social recorren la región, reclaman una mayor seguridad humana expresada en la búsqueda de fortalecimiento del espacio público y una mayor calidad de vida cotidiana. Todos buscan expresar políticamente sus reclamos en los medios de comunicación y varios ya están usando recursos electrónicos horizontales. Hay, pues, nuevas formas de hacer política que conectan las demandas cotidianas con espacios mediáticos como los principales recursos para apelar o cuestionar el orden público. En todas partes se destaca el crecimiento del número de ONG en la región. La pregunta es en qué medida esta proliferación social está erosionando la gobernabilidad democrática o si, por el contrario, la está renovando. Puede decirse, entonces, que los ciudadanos de América Latina están “saliendo de la calle”, buscando ser reconocidos por los medios de comunicación y participando de los flujos informacionales, buscando expresar sus demandas de múltiples maneras, especialmente cuando consideran que sus necesidades no son atendidas ni por el sistema político ni por los gobernantes de turno. De alguna manera, la práctica social se transforma en práctica mediática y refuerza el rol central de los medios en la conformación del espacio público. Se trata de una situación que coloca serios límites a la legitimidad democrática. En Perú, por ejemplo, 58% de las elites entrevistadas en 2005 esperaba que la conflictividad social aumentase en los siguientes dos años,86 mientras que 53 de los 64 consultados en Nicaragua consideraban que la conflictividad política iba a incrementarse en los siguientes dos años.87 El conjunto de la información empírica muestra el carácter complejo que adopta la diferenciación social y los problemas de equidad en la región y permite concluir que las proyecciones de la gobernabilidad son difíciles y ya son afectadas por la situación social preexistente. De ahí la importancia crucial de vincular reforma social con reforma político-institucional para innovar la gobernabilidad democrática. Da la impresión de que los problemas de institucionalidad y los de inequidad y pobreza analizados se refuerzan mutuamente. Esto marcaría con fuerza los límites de la democracia en la región y perfilaría escenarios muy difíciles de consolidación democrática. En aquellos países con mayores niveles de legitimidad de la política y mejores instituciones, por lo general los indicadores sociales y económicos no son tan desfavorables, mientras que en 86 87

Achard, et al. (2005). Véase PNUD Nicaragua (2005).

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Escenarios políticos en América Latina

los casos donde la pobreza y la inequidad son muy altos, los niveles de legitimidad de la política y de la institucionalidad, en general, son menores. Ciertamente, nada está estructuralmente determinado, aunque nada permite decir que todo depende de la voluntad de los actores o las personas. En los momentos de inflexión existen también oportunidades de transgresión. Las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desarrollo institucional imperfecto. Las instituciones determinan los incentivos y las limitaciones con que se encuentran las personas y proporcionan el contexto en que operan los mercados y los actores. Las instituciones son resultado de procesos históricos complejos que reflejan los intereses y la estructura de influencia política de diferentes personas y grupos en una sociedad. Desde este punto de vista, las imperfecciones de mercado tal vez no se producen por accidente sino porque tienen el efecto de distribuir los ingresos o el poder de determinada manera. En realidad, se ha avanzado en los planos de la integración política, pero los rezagos en lo social son enormes y determinantes en una futura inestabilidad política. La desigualdad de poder conduce al establecimiento de instituciones que perpetúan las desigualdades en términos de poder, condición social y riqueza. Éstas suelen ser perjudiciales para la inversión, la innovación y la voluntad de asumir riesgos. Las buenas instituciones económicas debieran ser equitativas, crear incentivos que hagan que la mayoría de la población opte por invertir e innovar. Si se vinculan las tendencias objetivas y subjetivas de la equidad a los problemas socioinstitucionales que afectan la gobernabilidad, el panorama se complica aún más pero también se vislumbran oportunidades. Por una parte, se observan claros incrementos en los niveles de exclusión social, que afectan la evolución de las capacidades de las personas, y por otro, se detecta que los mayores niveles de educación —y sobre todo el acceso a los medios de comunicación de masas— inciden en el incremento del malestar social y la desconfianza en las instituciones de la democracia, aunque también sugieren una revolución de expectativas asociadas con el consumo y el deseo de mayor equidad y mayor participación social. En efecto, pareciera que hay otro resultado de este complicado proceso de cambios que viene ocurriendo en la región: los ciudadanos están cambiando sus características. Las personas, pese a estar más excluidas, son más educadas y modernas, y buscan ser más autónomas, más reflexivas y más abiertas a nuevas oportunidades que en el pasado.88 Los proce88

Giddens (2003) advierte que reconocer la importancia del registro reflexivo en la continuidad cotidiana de una vida social no involucra desconocer el peso de las fuentes inconscientes de cognición y motivación. Por el contrario, equivale a prestar atención a la

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sos electorales, por ejemplo, tienden a expresarse cada vez más a través del llamado voto cruzado y los ciudadanos también se expresan mediante las encuestas de opinión pública. La gente es cada vez menos un sujeto pasivo y dependiente, busca cada vez más evaluar y elegir. Los procesos de complejización de la sociedad tanto en los planos objetivos como en la subjetividad de las personas son fundamentales a la hora de construir estrategias de gobernabilidad que den sentido a la vida de las personas. Es en la interacción entre ciudadanos e instituciones donde se podrá construir una gobernabilidad democrática genuina y sostenible. Si la gobernabilidad democrática puede ser entendida como el desarrollo de las capacidades políticas de los actores, que buscan construir un cierto grado de equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de las respuestas gubernamentales, los problemas de gobernabilidad de la región estarían relacionados con la falta de adecuación de las políticas y los Estados frente a los cambios estructurales de las sociedades. Por consiguiente, los problemas de la gobernabilidad democrática deben ser pensados como un ajuste entre lo social y lo político-institucional. La cuestión es cómo lograr que las relaciones entre equidad e institucionalidad sean debatidas por la sociedad y que tales debates sean recogidos por los actores políticos y transformados en propuestas de desarrollo democrático con equidad social.

3. Hacia una tipología de orientaciones político-ideológicas Las diversas fuerzas políticas están planteando distintos modos de integración de las demandas sociales y de la presión popular. En este contexto es posible visualizar cuatro orientaciones político-ideológicas generales y tres tipos de escenarios. Con relación a las orientaciones, se ha elaborado una tipología de las características político-ideológicas predominantes en América Latina: a. Modernización conservadora: Modernización del sistema de partidos; retorno y reforzamiento de la autoridad; reforma institucional para vincular actores y sistemas; relegitimación de la autoridad sobre la base diferencia existente entre consciente e inconsciente. El término “consciente” se utiliza en ocasiones para destacar circunstancias en las que las personas prestan atención a sucesos que ocurren alrededor para poder referir su actividad a tales sucesos. En otros términos, denota el registro reflexivo de una conducta de agentes humanos. La conciencia, en esta acepción, supone la capacidad de las personas para realizar un relato coherente de las propias actividades y de las razones que las generan.

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de valores indiscutibles y compartidos; orden moral asociado a la expansión del mercado; asociación ideológica a los Estados Unidos. b. Reformismo práctico: Renovación y recreación del sistema de partidos; orden laico; construcción de alianzas; búsqueda del Estado de una gestión institucional que combine crecimiento económico con políticas de inclusión; sistema de partidos moderno; relación pragmática con los Estados Unidos. c. Nacionalismo popular: Búsqueda de hegemonía política; centralización del Estado en la organización del desarrollo y la democracia; movilización de masas; liderazgo carismático legitimado por la democracia; predominio de la redistribución por sobre la producción; antiimperialismo. d. Indigenismo neodesarrollista: Participación política ampliada y democracia deliberativa; movimientos sociales e indígenas fuertes; Estado negociador con las empresas transnacionales y en busca de inclusión; orden igualitario; antiimperialismo moderado. Es importante señalar que esta tipología refleja una estilización de la realidad, ya que ésta se presenta de formas múltiples y complejas. En este sentido, es importante destacar los siguientes aspectos: 1. Para construir las categorías y las características se tomaron los discursos y las plataformas electorales de los candidatos y partidos políticos de la región. 2. Esta tipología es artificial, ya que se extrapolan las principales ideas incluidas en cada categoría. 3. Estas categorías no son cerradas, sino que en la realidad se dan combinaciones de modernismo conservador con realismo práctico o de desarrollismo indigenista con modernismo conservador. 4. Todas las categorías tienen sus luces y sus sombras y sería importante construir una que mostrase la degradación de cada una de ellas, incluida la peor versión de sí mismas. En cada país pueden observarse rasgos de las distintas orientaciones; es decir, en un país puede predominar determinada orientación, que coexistirá con características de las otras. A continuación se presenta la forma en que estas cuatro orientaciones políticas enfrentan los problemas que aquí han sido identificados como los principales desafíos que debe afrontar América Latina:

Esquemas políticos para innovar sobre las reformas estructurales. Mejorar la gestión de la política, fomentar la democracia participativa y el diálogo. Impulsar estrategias en el marco de la globalización. Combinar individualismo y colectivismo solidario. Nuevo modelo de Estado de bienestar, economía superavitaria, inversión en obras públicas y alianza entre el estado y el mercado. Impulso al poder público. Modernización tecnológica para competir en la economía global. Promoción del regionalismo abierto e inserción en la economía global.

2) Reformar el Estado

Estado mínimo, fiscalmente austero, que establezca reglas de juego claras para la expansión de los mercados Modernización tecnológica para competir en la economía global. Modelo de desarrollo centrado en la economía global, firma de TLC, apoyo al ALCA.

Esquemas políticos para innovar sobre las reformas estructurales. Mejorar la gestión de la política, fomento de la democracia participativa y del diálogo. Impulsar estrategias en el marco de la globalización. Combinar individualismo y colectivismo solidario.

Reformismo práctico

1) Enfrentar el cambio e impulsar Esquemas políticos para completar las reformas reformas político-institucionales estructurales. Mayor accountability de las instituciones, énfasis en la necesidad de aumentar la eficiencia de la política. Concepción individualista de la sociedad complementada con filantropía. Esquemas políticos para innovar sobre las reformas estructurales. Mejorar la gestión de la política, fomentar la democracia participativa y el diálogo. Impulsar estrategias en el marco de la globalización. Combinar individualismo y colectivismo solidario.

Modernización conservadora

Cuadro 10. Orientaciones políticas y desafíos de gobernabilidad en América Latina

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Indigenismo neodesarrollista

Énfasis en políticas de seguridad ciudadana. Fortalecimiento de los aparatos de coerción del Estado . Reconocimiento de los medios de comunicación como centrales para el espacio público asociado a la idea de mercado cultural. Fomento de medios de comunicación conservadores.

Nacionalismo popular

6) Superar la intensificación de los conflictos y de la fragmentación social 7) Ubicar la mediatización en el centro de la configuración política

1) Enfrentar el cambio e impulsar Nuevo orden institucional asociado a movilizaciones reformas político-institucionales populares. Refundación del Estado (Socialismo del siglo XXI). Asamblea Constituyente. Reposicionamiento geopolítico y alianzas estratégicas en la globalización. Antiimperialismo.

Reconocimiento crítico de los medios de comunicación como centrales para el espacio público. Medios de comunicación entendidos como bienes públicos.

Surgimiento de nuevas elites que combinan códigos modernos con valores tradicionales.

5) Enfrentar la debilidad y la divergencia de los liderazgos

Nuevo orden institucional asociado a movilizaciones populares. Estado fuerte y multinacional, con base en los pueblos originarios. Asamblea Constituyente. Reposicionamiento geopolítico y alianzas estratégicas en la globalización. Antiimperialismo moderado.

Diálogo y acuerdo con actores socioculturales. Búsqueda de seguridad humana.

Fortalecimiento de sectores empresariales nacionales e incremento de la movilidad social.

Políticas de subjetividad y cohesión social.

Transformación de motivaciones individuales en actitudes emprendedoras. Políticas de seguridad.

4) Superar expectativas frustradas

Políticas redistributivas y énfasis en la reducción de la pobreza. Servicios de salud y educación universales, reformas a la seguridad social. Políticas sociales focalizadas para superar la pobreza, en un marco de universalización de la política social. Promover inversión privada como mecanismo de generación de empleo.

El mercado como regulador social. Políticas sociales focalizadas para superar la pobreza. Promover la inversión privada como mecanismo de generación de empleo.

3) Alcanzar la diferenciación social

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Estado con un rol central en la organización de la economía y del modelo de desarrollo. Nacionalización de servicios públicos y de recursos naturales. Oposición a TLC; fomento de la integración comercial e ideológica de la región.

Redistribución de ingresos. Controles de precios. Reforma agraria, expropiaciones selectivas. Mejora de servicios educativos y de salud de los grupos vulnerables. Subsidios en efectivo y en especie a grupos carenciados Promoción de cooperativas productivas.

Políticas de hegemonía cultural, en función del imaginario Pueblo = Estado = Nación.

Liderazgo carismático basado en la figura del presidente y en las redes institucionales de poder.

Incentivo a las movilizaciones de masas y participación social (consejos comunales).

Liderazgo mediático. Creación de nuevos medios de comunicación estatales. Campo comunicacional, central para la política. Conflictos con los medios de comunicación.

2) Reformar el Estado

3) Alcanzar la diferenciación social

4) Superar expectativas frustradas

5) Enfrentar la debilidad y la divergencia de los liderazgos

6) Superar la intensificación de los conflictos y de la fragmentación social

7) Ubicar la mediatización en el centro de la configuración política

Surgimientos de nuevos medios y nuevas redes de comunicación Críticas a los medios de comunicación preexistentes Redefinición del espacio público.

Fuerte vinculación con movimientos sociales y fortalecimiento de organizaciones comunitarias. Polarización y tensiones con las fuerzas opositoras.

Combate a la corrupción, participación popular activa. Austeridad de la clase política. Surgimiento de nuevos liderazgos y apertura de nuevos canales de movilidad social.

Políticas de recuperación de la autoestima indígena.

Políticas redistributivas. Incremento salarios sectores carenciados. Redistribución de tierras agrícolas. Mejora de servicios educativos y de salud de los grupos vulnerables. Ayuda a microproductores y pequeños campesinos. Masificación de la informática entre indígenas y grupos desfavorecidos.

Estado proactivo y planificación estatal. Nacionalización de hidrocarburos, renegociación con empresas transnacionales. Desarrollo endógeno y potenciación de las capacidades de pequeños y medianos productores. Posición ambigua frente a TLC, incentivos a la integración regional.

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4. Repensando la política En este documento se supone como fundamental la cualidad integradora de la política, enfatizando su capacidad de generar espacios donde distintos actores intercambian argumentos y propuestas para mejorar la calidad de la democracia, lograr acuerdos o aclarar públicamente diferencias. Dicho intercambio sólo puede tener lugar sobre la base de marcos institucionales legítimos y de un mutuo reconocimiento de identidades, intereses y proyectos que pueden redefinirse en el enfrentamiento político. En este enfoque, en el campo político debería expresarse la diversidad social, cultural y económica de los distintos actores. El Estado y los partidos tienen posibilidades de propiciar una dinámica política de interacción pluralista en democracia, particularmente en contextos como los estudiados, en los que la participación tiende a ser fragmentada, particularista y a menudo corporativa, lo cual inhibe la construcción de consensos de gobernabilidad en función de objetivos colectivos básicos. Precisamente por esto es difícil consensuar políticas de Estado en estos países. Se parte del siguiente supuesto: la renovación de la política es una condición fundamental para la expansión de la ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. La política posibilita la discusión de ideas y propuestas y puede generar espacios donde se construyan acuerdos, acercando a las diversas lógicas e identidades para plantear soluciones a los distintos problemas políticos de la sociedad; se trata de espacios no exentos de conflicto, pero donde éste debe procesarse a fin de lograr consensos de Estado en términos de las prioridades que da una sociedad. El PNUD viene trabajando en esta perspectiva. En el Informe La democracia en América Latina (2004: 177), se sostiene que “[…] la política encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. Éstas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia”. Hipotéticamente, las crisis o riesgos político-institucionales podrían deberse a que estas condiciones se dan parcialmente o ya se han agotado. Los límites de la política no son sólo de carácter institucional sino también de carácter sociocultural. Los cambios y los rasgos de la desigualdad y la pobreza ya mencionados constituyen importantes indicadores de las modificaciones en las estructuras sociales de estas sociedades, que también afectan las potencialidades político-institucionales de la democracia. En cuanto a los poderes del Estado: el presidencialismo no siempre implica gobiernos eficientes y eficaces, se advierte el desprestigio del parlamento, mientras que los límites a la independencia de la justicia crean problemas de gobernabilidad. Un enfoque limitado de lo institucional simplifica el conjunto de tramas y de comportamientos de la sociedad que, en definitiva, constituye

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el ámbito de referencia imprescindible de las instituciones. En este sentido, vale la pena argumentar que las instituciones son parte de la vida social y que, en buena medida, su funcionamiento se relaciona con las formas en las cuales están organizadas las sociedades. La idea misma de gobernabilidad democrática vincula las relaciones posibles entre lo político y lo social. Ello supone que el sistema de decisiones políticas y las prácticas sociales son corresponsables de la gobernabilidad democrática. Más aún, puede afirmarse que si bien la iniciativa política se anida en el sistema político, sus logros sólo son posibles gracias a la cooperación de la ciudadanía. Por consiguiente, los cambios en el desarrollo de la sociedad tienden a modificar el papel de la política y consecuentemente modifican las mismas condiciones de gobernabilidad.89 Las tendencias de cambios en las relaciones sociales y de equidad son importantes indicadores de las profundas transformaciones a escala global y a escala nacional. La magnitud de tales cambios tiende a afectar también a la política, a la calidad de la democracia, y a redefinir los mismos parámetros de la gobernabilidad. Los cambios en las estructuras sociales suponen cambios en la política. Cuando no hay correlatividad surgen situaciones de crisis de la política o de insatisfacción con la calidad de la democracia. Aquí es donde se insertan los problemas de la gobernabilidad en la región. Desde este punto de vista, los límites de la gobernabilidad tendrían más que ver con las transformaciones sociales que con meros límites institucionales. En realidad, los problemas de gobernabilidad resultan de la debilidad de gestión por parte de la política y del Estado de los cambios que ocurren en las sociedades. Aún más, las crisis de gobernabilidad serían síntomas de un retraso de las capacidades del sistema político con respecto a las dinámicas de las mutaciones sociales en curso. En este ámbito, cabe destacar que los procesos de globalización inciden en la efectividad del sistema político, puesto que la política pierde capacidad de controlar los cambios sociales derivados de los procesos de globalización. Una conclusión al respecto es que los problemas de gobernabilidad que hoy en día registra buena parte de los países de la región deben ser abordados como “ajustes políticos”, lo cual implica establecer una relación fecunda entre reforma política e invención institucional, adecuadas al nuevo contexto social. Entre los múltiples aspectos de cambio en la estructura social conviene destacar los cambios en los patrones de inclusión y exclusión social, que en el pasado se organizaban en torno al Estado, la modernización y la integración social, y que hoy se constituyen principalmente en torno al mercado. Hoy, los incluidos están subordinados a relaciones inciertas y son dependientes de nue89

Para mayor análisis conceptual véase Calderón y Lechner (1998: 98).

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vas formas de poder. Su capacidad colectiva de autonomía es menor y, más bien, se fortalecen sus demandas de individuación. Los excluidos, por su parte, son cada vez más heterogéneos, con categorías marginales móviles, y su malestar se traduce en protestas sociales, refugio comunitario o anomia cultural. Sin embargo, como se vio en los apartados anteriores, la sociedad y las personas son más complejas y autónomas que en el pasado. De alguna manera, existiría una suerte de asincronía societal perversa. En un solo mundo social conviven muchos mundos: preindustrial, industrial y postindustrial. Cómo generar en este contexto estrategias de gobernabilidad que favorezcan la democracia y el desarrollo constituye un desafío de máxima prioridad.90 Es importante destacar que los partidos políticos, los actores sociales clásicos y el Estado no alcanzaron a dar plenas respuestas al nuevo contexto social; la sociedad, a partir de los años ochenta, generó espacios novedosos de acción colectiva a través de movimientos y organizaciones sociales diversos que, aunque fragmentados, expresaron demandas puntuales y críticas al nuevo patrón económico, al tiempo que viabilizan espacios de discusión y deliberación de propuestas. Se trata de movimientos vinculados, más que a la política, a reivindicaciones de la vida cotidiana, a demandas de ética en la política, de dignidad laboral, a reclamos por discriminaciones de género, daño ecológico, o al rescate de identidades comunitarias y étnicas. Sin embargo, por lo general, no construyeron una respuesta efectiva a la crisis de la política pues, en buena medida, su desarticulación y singularidad les impidió lograr la fuerza necesaria para plantear una visión más integral de las sociedades en el mundo actual así como para asumir la relevancia de los cambios.91 El saldo son sociedades menos integradas atravesadas por profundos conflictos multiculturales. Sin embargo, estos nuevos actores y prácticas demuestran el peso de la acción colectiva que la política y el Estado deben recuperar para que la sociedad pueda progresar. Se trataría de potenciar una práctica política que integre proyectos fragmentados y logre incidir en los asuntos de carácter nacional y global. Más aún, la gobernabilidad y la política —para incrementar su sintonía con la sociedad— también deberían tener carácter policéntrico. 90 Para mayor detalle véanse los siguientes estudios temáticos: Hopenhayn (2006), Campero (2006), Fleury (2006) y Arditi (2006). 91 Quizás pueda mencionarse como una particularidad en este aspecto al movimiento antiglobalización expresado en el Foro de Porto Alegre. Grzybowski (2004). Y, más puntualmente los casos del PT y del MAS en Bolivia. Se trataría, en el caso boliviano, de un proceso en el que movimientos etnoculturales buscan institucionalizarse en el poder del Estado. Un análisis de la trayectoria de dichos movimientos se puede encontrar en García Linera (2005).

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Por otra parte, el debilitamiento de los contenidos en la política se expresa en la pérdida de poder de los Estados tanto por factores “internos” como por los procesos de globalización en curso. Entre los primeros, puede mencionarse la preeminencia de poderes fácticos e ilegales, la ineficacia e ineficiencia de sus burocracias, la corrupción y escasa transparencia, la persistencia de comportamientos de carácter patrimonialista o corporativos y su incapacidad para llegar a todos los habitantes de los territorios nacionales.92 Entre los procesos de globalización, se destaca la retracción del poder del Estado frente a los mercados, producto de las reformas estructurales y de los procesos de globalización, que limita la deliberación nacional de la política económica.93 La pérdida relativa de soberanía de los Estados nacionales se dio conjuntamente con un nuevo reparto de poder entre actores transnacionales emergentes en los últimos treinta años, lo que generó relaciones de conflicto o cooperación, según el caso, entre esos actores y los Estados. Existirían al menos tres fenómenos específicos que marcan la política en la globalización: i) aunque los Estados nacionales han perdido poder, ejercen cierta influencia en el interior de sus países y en sus vínculos con otros Estados; ii) el terrorismo y la guerra son asuntos de política global, vinculados a la modernización tecnológica, la industria de la comunicación y las frustraciones frente a una globalización económica excluyente; iii) las organizaciones transnacionales (en particular, empresas multinacionales, organismos financieros internacionales, etc.) cada vez intervienen más en decisiones políticas, jurídicas y económicas nacionales, restando autonomía a los propios Estados nacionales. Esto se expresa en “[...] la internacionalización de los procesos de decisión política, las crecientes dependencias en políticas de seguridad el tráfico de mercancías y la división del trabajo a nivel internacional”.94 Este último fenómeno afectaría de manera particular la democracia y los derechos ciudadanos.95 Si bien la globalización promovió en alguna medida la comunicación política, por otro lado impuso límites a la autonomía de los Estados nacionales que, concretamente, afectaron la capacidad de los gobiernos para 92 Un asunto crucial que atañe a la política es el de recuperar la capacidad decisoria del Estado para que pueda funcionar eficaz y eficientemente en respuesta a los problemas y demandas de la sociedad. “Es imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadanía” (PNUD, 2004: 182). 93 Véase Castells (2004). 94 Véase Beck (1998: 64). 95 Véase PNUD (2004: 179).

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llevar a cabo políticas públicas y, en consecuencia, restringieron las posibilidades de lograr o mantener la inclusión social, sobre todo a través de medidas “impuestas” por organismos financieros internacionales. Estos procesos no sólo debilitaron la autonomía de los Estados, sino que también restaron carácter transformador a la política, despojándola de una idea colectiva e incluyente de progreso. Ello afectó notablemente la democracia, pero al mismo tiempo constituyó un desafío para la política democrática, que debe persistir en su voluntad de ampliar la ciudadanía, profundizar la capacidad de negociación de los Estados, frente a los poderes fácticos tanto internos como internacionales, y trabajar en el fortalecimiento de instancias regionales que viabilicen mejores mecanismos para insertarse en los procesos de globalización.96 La política, por lo general, no fue capaz de adaptarse a la globalización ni de orientar con sentido colectivo los nuevos procesos, y quedaron expuestos sus límites. Entre otros aspectos de la globalización que impactan sobre la política, puede mencionarse que hoy se actúa en un espacio regional-global; es decir, la política ha dejado de ser fundamentalmente nacional. Además, mientras las distancias en relación con el núcleo duro de la globalización se achican para algunos pocos sectores privilegiados y crecen las distancias sociales internas, la política no acaba de reubicarse en el nuevo contexto para poder dar respuestas representativas a las aspiraciones de la gente. Por otra parte, la noción del tiempo instantáneo que generó la globalización, especialmente cultural y financiera, modificó el ámbito político: las experiencias pasadas no resultan útiles para afrontar los tiempos que corren y la visión de futuro se desvaneció con la crisis de los grandes relatos histórico-políticos. El futuro, núcleo de la apuesta de la política, aparece difuso. Esto ha provocado que la política, en buena medida, se centre sólo en el presente y pierda perspectiva de largo plazo, afectando la toma de decisiones y la misma gobernabilidad. Repensar este tipo de problemas y elaborar alternativas supone debatir sobre los contenidos de la política en la región. Esto debería darse en el campo de la política democrática, ya que es allí donde pueden generarse opciones representativas de una sociedad, con el horizonte puesto en la búsqueda colectiva del bien común. Al respecto, el informe La democracia en América Latina (PNUD, 2004: 178) sostiene que la crisis de la política hoy se centra en su incapacidad “para articular proyectos colectivos, […] [y] se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadanía reclama resolver y la capacidad que aquélla tiene para enfrentarlos”. 96

Véase PNUD (2004: 192-193).

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Como consecuencia de esta situación, la desconfianza y los problemas de legitimidad afectan fuertemente a las instituciones y a los mismos dirigentes políticos en la región.97 Existen, por lo menos, tres conceptos que pueden ser particularmente útiles para comprender estas situaciones y orientaciones de cambio en la región: el concepto de crisis, el de tiempo político y el de espacio público. Ellos pueden constituir referentes conceptuales para comprender las prácticas, identidades, intereses, oposiciones y orientaciones de los actores políticos de cada coyuntura en cuestión y en los escenarios que se perfilan en el corto y mediano plazo.

4.1. La idea de crisis El proyecto intenta ofrecer salidas a la crisis de gobernabilidad democrática que afecta a varios países de la región.98 En este sentido, se coincide con Morin (1979 y 2002) en que la noción de crisis se expandió a todos los horizontes de la conciencia contemporánea, pero al hacerlo sufrió un vaciamiento de contenido. En sus orígenes, “crisis” significaba “decisión”: se refería al momento decisivo en la evolución de un proceso incierto. Hoy significa más bien “indecisión”: el momento en que surge la incertidumbre. ¿Cómo orientar la acción cuando el cambio es acelerado? Las crisis generan nuevas condiciones para el despliegue de estrategias audaces y favorables para la acción, ya que lleva a decidir entre diversos comportamientos o estrategias posibles. En un proceso determinado, las decisiones que tomen las personas (sean éstas pocas o incluso una sola) pueden provocar consecuencias irreversibles e incalculables sobre la totalidad del proceso, y la crisis y las decisiones que involucra se relacionan con el azar: en un extremo, una minoría (aun una acción individual) puede inclinar el desarrollo del proceso en direcciones incluso poco probables. En este sentido, se desestructuraría la relación entre lo que se ha venido sembrando y lo que se espera lograr. Más aún, las condiciones históricas se separarían de las dinámicas actuales y esto sería más intenso en países con frágil legitimidad institucional. 97 El informe se pregunta “acerca de cuál debería ser el lugar de la política en una América Latina que, al tiempo que conquistó el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias y periódicas, está atravesada por el proceso de globalización, presenta grandes problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir la ciudadanía. ¿Puede la política encarnar las aspiraciones ciudadanas de reducción de la pobreza y la desigualdad, de expansión del empleo y la solidaridad? ¿Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros países y nuestros ciudadanos?” (PNUD, 2004: 179). 98 Para mayor detalle véase González (2005).

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Si bien la crisis, en lo que concierne a las sociedades históricas, puede llevar a un retorno al status quo previo, e incluso a desintegrar al sistema en tanto tal, conlleva principalmente la potencialidad del cambio, que puede ser pequeño, pero también puede implicar transformaciones en el núcleo de la organización social. Es decir, la crisis no supone necesariamente un cambio radical, sino más bien progresivo. Las sociedades cambian continuamente, y a gran velocidad, y la creciente complejidad trae aparejadas numerosas inestabilidades y desórdenes. Pero la crisis no es permanente, ella se manifiesta en ciertos momentos que requieren un antes y un después relativamente “normales”.99 Aunque la crisis es un momento de decisión, no posee un destino predeterminado, pues su resolución depende de múltiples factores. Como señala Freund: La crisis es una situación colectiva caracterizada por contradicciones y rupturas, plena de tensiones y desacuerdos, que hace que individuos y grupos vacilen acerca de la línea de conducta que deben adoptar, porque las reglas y las instituciones ordinarias quedan en suspenso o inclusive algunas veces están desfasadas en relación con las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las cosas que surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y la eficacia de las nuevas vías (Freund, 1979).

Como se ha insistido, las crisis y los riesgos de gobernabilidad democrática están altamente relacionados con la crisis de legitimidad política y la desigualdad social que provoca la creciente distancia entre la ciudadanía y sus representantes, entre lo global y lo nacional. En los casos estudiados, la crisis involucra al conjunto de los actores políticos y probablemente modificará los horizontes democráticos. En América Latina, aunque no exclusivamente, el desarrollo de una cultura política democrática es obstaculizado por una cultura electoral que a menudo sufre la manipulación de las elites políticas y está sujeta a la presión de los grupos de poder fácticos y la influencia de los medios de comunicación. Esto, frecuentemente, se expresa por medio de una creciente alienación y apatía de la ciudadanía con respecto a su representación política.100 De acuerdo con Castells, la principal causa de esta crisis es la incapacidad del sistema político —anclado en los Estados-nación— para representar 99

Para una discusión al respecto, véase Morin (1979 y 2002). Este comportamiento parece observarse en todo el mundo, salvo en las democracias escandinavas. Al respecto véase Castells (2004). 100

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de forma efectiva a sus ciudadanos en un contexto de gobernabilidad globalizada, cuya preponderancia sobre la gobernabilidad local aumenta progresivamente. Aunque en la coyuntura actual de inflexión es visible la pérdida relativa de poder de los gobiernos y los Estados con relación a los mercados globalizados, a los medios de comunicación, a la mayor “conflictividad” social o, incluso, a la mayor internacionalización de la política, sobre todo cuando los niveles de gobernabilidad e institucionalidad son bajos. Estos últimos son fundamentales para el logro de la gobernabilidad democrática y pueden gozar de una autoridad básica para gestionar el cambio y adecuar los usos del tiempo político a la nueva situación. Son actores clave para resolver problemas de gobernabilidad. Ello supone, al menos en el corto plazo, que recuperen fuerza moral y que aumente su capacidad de gestión de la política.101 Según las experiencias observadas, las instituciones competentes persiguen un propósito moral claro, se relacionan de forma transparente con la opinión pública, admiten con rapidez sus errores y suelen contar con gran confianza por parte de los ciudadanos. Los gobiernos deberían tener en cuenta esto para adoptar enfoques estratégicos que combinen análisis racional, riguroso y realista con respecto a las prioridades de las sociedades y de las propias capacidades de ejecución.102 En el marco de la renovación de la política, para enfrentar la crisis y fortalecer la gobernabilidad democrática, los gobiernos deben renovarse y tratar de incidir en la construcción de escenarios posibles pues, caso contrario, corren el riesgo de estancarse. Las administraciones que comienzan su vida con entusiasmo tienden a perderlo en la medida en que los dirigentes y funcionarios políticos quedan atrapados en supuestos y sólo se relacionan con partidarios. Aunque los gobiernos lleven un rol central en la búsqueda de opciones a la inflexión y a la crisis, es fundamental la capacidad de los actores de construir una gestión política del cambio a partir de su disponibilidad para llegar a acuerdos que puedan lograr resultados de gobernabilidad. En la medida en que esto pueda ocurrir será viable lograr políticas de Estado a mediano o largo plazo y, en los casos más urgentes, al menos mantener la democracia. 101

Véase Mulgan, (2005). Los gobiernos deben recurrir al conocimiento independiente. En la actualidad existe vasta evidencia sobre qué tiene posibilidades de funcionar en materia de economía, política penal, educación, etc. El arte de gobernar se asemeja un poco más a una ciencia. Este conocimiento se encuentra en las universidades, en organizaciones internacionales y en los propios gobiernos. Sin embargo, este mayor énfasis en el conocimiento no disminuye la relevancia de los valores y los ideales 102

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4.2. La política como manejo del tiempo Desde una perspectiva analítica, las sociedades en proceso de cambio como las latinoamericanas pueden ser entendidas como tramas de relaciones socioeconómicas y políticas constantemente alimentadas por tensiones y conflictos que las organizan, por actores que las representan y por líderes que les dan vida y las transforman. En este sentido las sociedades son campos de creación social. Pero, al mismo tiempo, para poder reproducirse necesitan un orden institucional que las organice y les dé un sentido cultural que las contenga. Es decir, necesitan una comunidad política que permita que las personas vivan bajo el gobierno de la ley. Orden y cambio son dos constantes de una historia política muy accidentada, y son tendencias en tensión que no logran resolverse aun bajo la égida de un régimen democrático sostenible en el tiempo. Probablemente sea necesario aceptar esa tensión como permanente, pero también repensarla en el marco de democracias estables aunque no plenamente aseguradas. La sociedad moderna combinaba tradicionalmente momentos de estabilidad con momentos de cambio. Como consecuencia de los procesos de transformaciones tecnoeconómicas y culturales se está produciendo una suerte de aceleración del tiempo que desdibuja la idea de futuro y la idea misma de progreso. De esta manera, las promesas de futuro también dejan de funcionar como horizontes de sentido. Con la erosión de las ideas de progreso prevalecería una cierta ausencia de continuidad histórica que afectaría a la política e incidiría en las recurrentes crisis de gobernabilidad. Sin embargo, el orden democrático necesita un horizonte de modernidad, o al menos, códigos que organicen un curso político posible, sean éstos territoriales (globales, industriales o locales) y/o culturales (ecológicos, comunicacionales, etc.). La organización de las temporalidades tendría que aceptar, sin embargo, convivir con la incertidumbre que supone la aceleración del tiempo y la urgencia de satisfacción de necesidades de diverso tipo. Gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de intereses parece ser un reto formidable para la gobernabilidad democrática de los países y regiones en cambio. En este sentido, la compresión de un tiempo político cada vez más complejo resulta indispensable para lograr niveles aceptables de gobernabilidad y para hacer sostenibles las democracias. La pregunta, en otros términos, es cómo construir un tiempo político que no sea limitado por intereses inmediatos o coyunturales y que viabilice la capacidad integradora de la política. Se trata de atreverse a pensar nuevamente la idea de futuro y de preguntar por la política como arte de “lo posible” en circunstancias especiales

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como las estudiadas en este proyecto.103 Cabalmente aquí se encuentra la fundamentación que se debe elaborar para escenarios políticos de corto y mediano plazo. Para Lechner la política moderna “intenta” disminuir la inseguridad, vinculándola a un conjunto de causalidades. La política moderna, en vez de esperar el futuro, busca adelantarse, creándolo como el resultado proyectado de las decisiones presentes. En términos del presente análisis sobre las situaciones de inflexión, crisis y cambio en la política latinoamericana, se buscaría asegurar un vínculo entre el “futuro actual” y el “presente venidero”. Pero el futuro ya está en cierto modo “inserto” en el presente (no se lo puede descubrir como algo totalmente nuevo e inesperado), es decir, el cambio que antecede a la inflexión o a la crisis ya está prefigurado en dichas situaciones. Por lo tanto, es imprescindible elaborar en el presente los objetivos posibles y deseados. En este caso puntual, se trata de objetivos de gobernabilidad democrática progresiva ligados a una institucionalidad legítima gestionada por actores autónomos que pretenden una sociedad más inclusiva y justa en términos de desarrollo humano. Ése sería, como se desarrollará más adelante, el marco normativo y el desafío que adquiriría rasgos específicos en cada país particular. No obstante, en la mayoría de los casos de crisis estudiados reducir la incertidumbre de futuro resulta muy difícil. En tales casos, sería deseable al menos minimizar la incertidumbre, haciéndola aceptable en términos de gobernabilidad sistémica para mantener umbrales mínimos tanto de funcionamiento de la economía como del orden institucional. Para esto debe existir algún grado de confianza entre los actores respecto a estos mínimos de gobernabilidad. Pero ¿cómo se genera confianza en estas situaciones de crisis e incertidumbre a veces crónica? La confianza, argumenta Lechner, no puede exigirse al otro; uno comienza entregándola, señalándole al otro determinadas expectativas sobre sí mismo que espera cumplir. Es decir, se comunica al 103 La distinción entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann (1998) puede ser útil al respecto. Para este autor, todo presente tiene un “futuro actual” entendido como horizonte de sus posibilidades. Somos contemporáneos de un futuro que sólo de modo parcial será nuestro presente más adelante, pues al avanzar se generan nuevos presentes y —al mismo tiempo— nuevos horizontes futuros. Es decir, el “futuro actual” permanentemente se concentra en un “presente venidero” que, a la vez, produce un “nuevo futuro”. En la medida en que el “futuro actual” y el “presente venidero” se mantengan comunicados se va produciendo duración. Cuando algún acontecimiento imprevisto “interfiere” aparecen discontinuidades entre el “futuro actual” y el “presente venidero”; la conciencia de tales discontinuidades hace incrementar la incertidumbre. Buena parte de esta idea del tiempo en la política está inspirada en la obra de Norbert Lechner. Véase Lechner (1988) y Lechner (2002).

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otro una autorrepresentación con el compromiso de seguir siendo uno mismo en el tiempo. Se trata de una oferta voluntaria: el otro puede aceptar o no las muestras de confianza; pero si las acepta se genera un compromiso, y entonces las acciones futuras del otro también dependerán parcialmente de las expectativas creadas. Las dificultades que enfrenta el manejo político del tiempo remiten a un desafío todavía mayor: el problema de la conducción política. En la medida en que la política no construya un horizonte de futuro capaz de encauzar la aceleración y diferenciación de la temporalidad, ¿cuál es su capacidad de conducir los procesos sociales? La conducción política consistiría, en buena parte, en brindar mapas que permitan orientarse frente a las encrucijadas y opciones que plantea el cambio global, pero guiados por valores de modernidad. El debilitamiento de la conducción política equivale entonces a una pérdida de perspectiva.

4.3. Lo social y lo institucional en el espacio público En la base de toda gobernabilidad democrática se encuentra la política. Ésta, sin embargo, fue constituida como idea moderna a partir de dos dimensiones: una que se inscribía en el manejo y articulación del tiempo y otra que la instalaba en la polis como espacio simbólico y físico de articulación territorial y humana. En cierto sentido, espacio y tiempo eran simétricos. En el mundo actual, ambos se han transformado radicalmente. El primero, a la vez que se encogió y localizó, se expandió a todo el globo; el segundo se ha acelerado al punto de convertir el devenir en un presente continuo y simultáneo más allá de toda localización.104 El espacio público es, evidentemente, el lugar de nacimiento del espacio político. En sus orígenes, en este espacio no se trataba de discutir ni deliberar, sino de decidir y actuar. Siempre ha habido un espacio político. La especificidad de la política moderna democrática reside en la ampliación del espacio político, a medida que prosigue el movimiento de democratización. La palabra surge entre los siglos XIII y XIV, y viene del latín politicus, que toma de la palabra griega politike la idea esencial del arte de administrar los asuntos de la ciudad. Existe, entonces, no sólo un reto suplementario con relación al espacio público, que es el poder, sino también un principio de clausura más estricto ligado a los límites territoriales sobre los que se ejercen la soberanía y la autoridad. Para simplificar: el espacio común afecta la circulación y la expresión; el espacio público, la discusión; el espacio político, la decisión. ¿Por qué 104

Véase Vega (2004).

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insistir en la diferencia de naturaleza de estos tres espacios, que naturalmente son sincrónicos en el funcionamiento diario? Porque esto permite reintroducir el fenómeno esencial del tiempo, en el paso de lo común a lo público y de lo público a lo político. Aquí se busca pensar el espacio público como el lugar de los actores: como escenario. Es el lugar de “encuentro” de los ciudadanos (ni privado ni estatal) donde se debate y se genera la opinión pública. Se trata de un lugar donde “se crea lazo político entre los ciudadanos y éstos participan en la política”. Esta idea de espacio público supone la existencia de actores e individuos con autonomía y capacidad y opiniones sobre la vida en común; es, en fin, el lugar donde se debaten y discuten las prioridades y metas de una sociedad. Es, por lo tanto, un espacio más amplio y más extenso. La capacidad política de la sociedad y sus actores que se expresa en este espacio debería vincularse al ejercicio político, la producción de la libertad entendida como bien colectivo, la capacidad integradora, deliberativa y promotora de acuerdos propios de la política, la promoción de la idea de un desarrollo compartido asociado a la democracia y el desarrollo, como producto de la acción de ciudadanos activos que se hacen en el espacio publico democrático, en el que se reproducen virtudes y valores republicanos. El espacio público es, entonces, el lugar de participación y expresión política. Pero, como esta última, atraviesa importantes dificultades: ¿cómo habría que entenderla para que supere su estado actual? Parece necesario idear y construir una forma de asociación política que rescate su dimensión ética, a partir de la cual se cree una relación entre los participantes que permita hablar de un espacio público compartido, e integrar la dimensión ético-normativa de la política, sin omitir su carácter pragmático, generador de poder y de condiciones para el desarrollo. Para ello, un desafío es superar la naturaleza desintegrada de la ciudadanía; es decir, su irregularidad y asincronía, reconociéndola como portadora de una “igualdad compleja” que le permita avanzar en los otros planos de la vida social (Calderón, 2006: 33).

La ciudadanía alcanza así una centralidad crucial. Se convierte en el núcleo de la escena pública dotada de dos connotaciones características: la de conjunto de individuos depositarios de los derechos humanos y políticos y la de individuos miembros de la comunidad política, es decir, presentes de alguna manera en el espacio público. Ello proviene tanto de su emancipación del dispositivo institucional de la representación (no

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la desconoce, sino que pone en juego permanentemente su legitimación) como de la reactivación de la presencia ciudadana directa, de una autorrepresentación que en muchas oportunidades pone en jaque el sistema institucional.105 Se trata de un ciudadano actual, cuyas identidades políticas y pertenencias sociales no son permanentes. En América Latina, la autonomización ciudadana viene manifestándose de manera significativa, tanto en los comportamientos electorales como en los estados de opinión que adquieren formas públicas más visibles en movilizaciones, protestas y estallidos. En muchas ocasiones, la presencia ciudadana multifacética y heterogénea tiene como rasgo común la inmediatez, en el sentido de interpelación al poder político, en sus figuras centrales, y del apremio en la espera de respuestas, bajo el imperativo de la acción directa. La evolución de las sociedades latinoamericanas adquiere entonces la dirección de la expansión de la ciudadanía, que ya no responde a una idea de sujeto sino a la de un espacio de conformación de identidades colectivas. El espacio público no es sólo una “caja de resonancia” (Habermas) de la cotidianidad de la vida práctica de los individuos sino que adquiere una capacidad de constituir actores a partir de su propia dinámica. Es un lugar de posible encuentro entre las demandas de la sociedad y la elaboración de opciones de cambio institucional. El espacio público expresa una mutación de la representación. Lo público y la política se redibujan en el espacio mediático que viene a ser un espacio de encuentros y desencuentros entre las encuestas de opinión pública, la opinión nacional (periódicos y analistas), movimientos sociales, partidos políticos, grupos de interés (incluidos los medios de comunicación) y los nuevos liderazgos.106 En todo caso, en esta situación la vida política no escapa a una cierta inclinación a la democracia directa. Los líderes políticos lo son en la medida en que son sostenidos por la opinión pública; es decir, que son populares. Su personalidad política, si se establece como tal, posee simultáneamente una dimensión instituyente y una inmensa dificultad institucionalizadora. El posicionamiento que procura establecer un lazo de representación tiene obstáculos. Se confronta con ciudadanos descontentos, desconfiados, suspicaces y apremiados, a quienes les urge tanto la solución de sus problemas que están dispuestos a cambiar como suspender el apoyo o adhesión que habían otorgado. Paradójicamente, ello compromete la deliberación y deteriora el debate público al no conside105 106

Véase Cheresky (2006a). Manin (1992).

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rar la necesidad de la elaboración colectiva en el tiempo de las soluciones que exige. La descalificación del otro es parte de la inmediatez de la discusión pública. El espacio público cobra relieve porque la reproducción de la legitimidad pública se hace permanente. Surgen actores, efímeros algunos, permanentes otros, en torno a reclamos puntuales o generales, cuya caracterización en la mayoría de los casos no es sostenerse en una localización social o territorial, sino la de ser construcciones públicas, que a veces son conglomerados de presencia directa y en otros casos revisten una forma bipolar: un limitado número de activistas que mantienen una relación virtual con sus sostenedores o simplemente con una opinión pública difusa que los avala (Cheresky, 2006a).

La significación del espacio público, de su propia identidad, está condicionada por las estructuras de la economía y del Estado. Pero no está determinada por ellas, lo que permite que aliente la politización de las sociedades democráticas e incremente el peso de la lógica igualitaria. Los patrones de exclusión social están en el subsuelo. En el espacio político anterior al actual, éstos podían “expresarse” en el ámbito público de modo que dirigentes y dirigidos de cada campo parecían unidos por la pertenencia común. Esta identificación queda en cuestión, así como se cuestionan alguna de las identidades en que se sustentaba. No es que esas diferenciaciones hayan desaparecido. Las desigualdades de fortuna o socioculturales siguen, la diferenciación de recursos o su distribución inequitativa —entre las que se incluye la propia posición institucional en el Estado o en los medios de comunicación—, las posibilidades de hacerse oír o ver, son estructuralmente distintas. Esto es particularmente relevante en una región como América Latina, donde la desigualdad es una herencia endémica. El espacio público en las sociedades del continente, a pesar de la caracterización anterior, es fluido y existen recursos para introducirse en él. Esto es una característica de su virtualidad de arena igualitaria. Los recursos estructurales harán sin embargo que unos y otros estén dotados de posibilidades distintas que persisten. Tenemos así un espacio de naturaleza mixta en que se combinan principios de igualdad con principios de acceso desigual. Un espacio público construido en relación con los medios, pero donde la impronta de la calle o la acción conspirativa influyen en las coyunturas. En términos sintéticos, dados los cambios en curso y las características de la diferenciación social y las demandas de cambio institucional que están estructurando las opciones políticas en la región, ningún actor político, nin-

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gún recurso institucional tiene la capacidad de dirigir por sí solo la construcción de la gobernabilidad democrática. El carácter incierto de la crisis y sus potencialidades y oportunidades conllevan la necesidad de construir escenarios políticos que persigan cambios y articulaciones posibles entre sociedad e instituciones. Las características de un espacio público que construye lugares de encuentro entre actores sugieren la necesidad de un sistema de coordinación política entre éstos y las instituciones que suponga una red de negociaciones para llevar a acuerdos básicos de equidad e institucionalidad. La construcción de un ética de responsabilidad frente a la complejidad de los problemas y desafíos no es solamente una tarea de los gobiernos sino un problema de autorreforma del conjunto del sistema político y de los mismos actores sociales. La misma ciudadanía es corresponsable de la suerte de los escenarios emergentes. De hecho, la emergencia de una ciudadanía activa, incluso entre los sectores más desposeídos, coloca sobre el paquete de reformas posibles la participación ciudadana y su mayor incidencia en los procesos políticos.

4.4. Los horizontes normativos de la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano La gobernabilidad puede definirse como la capacidad política de un gobierno y un sistema político para resolver problemas de la sociedad de manera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mínimos de funcionamiento de la economía y las instituciones. La gobernabilidad busca construir un estado de equilibrio dinámico entre demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema político. Ello implica no sólo desarrollo institucional sino también fortalecimiento de la cultura política democrática. En el presente documento, esta definición vincula la calidad de la democracia al desarrollo humano. La democracia, además de ser un valor per se, es un medio necesario para el desarrollo. Según el Informe de Desarrollo Humano 2002, “la gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano, porque a través de la política, y no sólo de la economía, es posible generar condiciones más equitativas y aumentar las opciones de las personas” (UNDP, 2002). Además, muchos de los problemas de desarrollo están asociados a una crisis de gobernabilidad. Si bien no existe una sola manera de fomentar una buena gobernabilidad, la transparencia, la participación y el cumplimiento de la ley contribuyen a hacer más eficientes a las instituciones y, por ende, a la gestión del desarrollo y sus resultados.107 107

UNDP (2002: 51).

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La participación ciudadana es considerada un factor clave para el desarrollo humano, pues constituye un derecho central de las personas y puede redundar en una gobernabilidad más efectiva, equitativa y democrática.

Recuadro 5. Acerca de la buena gobernabilidad Una “gobernabilidad” desde la perspectiva del desarrollo humano es una gobernabilidad democrática. Vela por conseguir que: • Se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, permitiéndoles vivir con dignidad. • Las personas participen en la toma de decisiones que afectan sus vidas. • Se pueda exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones. • Las interacciones sociales sean regidas por programas, instituciones y prácticas globales y justas. • Exista igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pública, y en la toma de decisiones. • No exista discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase, género o cualquier otro atributo. • Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las políticas actuales. • Las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades y a las aspiraciones de los pueblos. • El objetivo de las políticas económicas y sociales sea la erradicación de la pobreza y la ampliación de las oportunidades que las personas tengan en sus vidas. Fuente: PNUD (2002).

El desarrollo democrático implica un aumento de las capacidades políticas de las personas para generar espacios públicos donde se debata sobre las necesidades y aspiraciones de la población. Para ampliar estos espacios se precisa una renovación de la política que fortalezca el sistema de partidos y mejore los mecanismos de participación ciudadana. En el Informe de Desarrollo Humano 2002, se enfatiza la importancia de los principios democráticos de libertad y participación política en la

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concepción del desarrollo humano. La gobernabilidad democrática desde la perspectiva del desarrollo humano prioriza la idea de gobierno por y para la gente; ello significa que la gestión pública debe expresar genuinamente las necesidades y demandas de las personas. La gobernabilidad democrática se vincula al desarrollo porque debería contribuir a la búsqueda del “bien común” en sociedades donde se reconoce la diversidad de identidades e intereses. En este sentido, “el principio democrático básico —de tener igualmente en cuenta a todas las personas en la formación de las estructuras de gestión pública— capta una parte esencial de lo que debería ser el desarrollo humano” (UNDP, 2002: 54). Para lograr esto, la democracia precisa: instituciones que funcionen eficazmente; un Poder Legislativo que represente de manera genuina a la gente; independencia del Poder Judicial que garantice el respeto a la igualdad de todos ante la ley; que se asegure el funcionamiento apropiado de los sistemas electorales y los partidos políticos; neutralidad política de las fuerzas de seguridad; acceso a medios de comunicación libres e independientes; una sociedad civil participativa, que a través de sus organizaciones fiscalice la acción del Gobierno y controle los grupos de intereses.108 La democracia se vincula positivamente al desarrollo humano, además, porque la libertad política que ella garantiza, más allá de su valor intrínseco, hace que los representantes deban responder con mayor énfasis a las necesidades de las personas que los votaron. Los ciudadanos, a través de sus organizaciones políticas, sociales, culturales, así como de los medios de comunicación independientes, deben participar en los debates de las políticas públicas y, así, hacer escuchar sus demandas y deseos a los gobernantes y líderes. En el actual momento de inflexión que vive la región, los espacios de debate pueden dar a las sociedades ámbitos apropiados de discusión respecto de sus diversas demandas, proyectos y visiones. Esto, desde el lado de la ampliación de los espacios públicos de deliberación sobre los problemas que atañen a la sociedad. Desde el lado del Estado, éste, “además de mejorar su capacidad de gestión, debe orientarse a lo público entendido esto como bien común. El Estado puede subordinarse a la democracia y buscar en la sociedad y en la economía una cultura de competitividad empresarial y un mayor nivel de integración y cohesión social, particularmente con los grupos más pobres y excluidos de la sociedad” (PNUD Bolivia, 2002:28). No existe un único modelo de democracia, éste:

108

Véase ibid.

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debe adaptarse a las circunstancias o a la historia locales. La democracia también requiere un largo proceso de desarrollo político. Necesita instituciones básicas […], pero no prosperará sin la difusión de una cultura democrática —de valores y principios que orienten la conducta de individuos y grupos—. Las amenazas a la democracia no proceden únicamente de partidos políticos que representen intereses muy personalizados y que son incapaces de representar al pueblo, sino también de la intolerancia, el extremismo y la falta de respeto de los derechos humanos y de la dignidad humana (UNDP, 2002: 61).

La gobernabilidad democrática no sólo se vincula, entonces, a un mejor funcionamiento de las instituciones estatales ni a procesos electorales limpios, sino también a que las instituciones democráticas se fortalezcan para garantizar equidad y eficiencia en la distribución económica y en la representación social y política de las sociedades. Ello implica mayor participación ciudadana a través de nuevas organizaciones civiles pero, especialmente, por medio de partidos políticos que viabilicen una renovación de la política. Implica, asimismo, mejores condiciones para generar espacios colectivos de debate ciudadano, en los que, partiendo del reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desconocer el conflicto y los enfrentamientos entre ellos, se logre un debate genuino en torno a las prioridades que se da cada sociedad. En síntesis, se buscaría una genuina gobernabilidad en función del desarrollo de las capacidades de las personas y sus sociedades.

4.5. Corolario: los escenarios como recurso de lo posible En términos generales la elaboración de escenarios de futuro puede ser vista como un ejercicio de reflexión sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente. Se las elabora sobre la base de análisis de los procesos de decisión y de acción de las sociedades. En este sentido, el tiempo futuro no es predecible, es tan sólo un ejercicio de simulación, una construcción que recoge varios futuros posibles con el objetivo de comprender mejor el presente, o lo que hay de futuro en el presente. Se trata de definir los problemas e indicar las limitaciones y opciones posibles de los actores así como las consecuencias de decidir en uno u otro sentido. La elaboración de escenarios está asociada con al menos tres tipos de tiempo político que confluyen en la coyuntura actual en América Latina. En primer lugar, el tiempo del fin de un ciclo económico y político vinculado al manejo de los resultados y consecuencias de las reformas estructurales y los procesos de democratización en curso. La pregunta aquí es qué quedó y qué balance se puede hacer de los resultados, y qué consecuencias tiene esta situación para la formulación de opciones futuras.

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Recuadro 6. Experiencias y modelos en análisis político prospectivo En las ciencias políticas, la prospectiva se ha utilizado, principalmente, para predecir resultados electorales. De acuerdo con Gupta (1997), si bien los cientistas políticos utilizan cada vez más bases de datos y modelos econométricos, hasta hace poco tiempo sólo algunos los empleaban para realizar predicciones. La prospectiva política se ha utilizado para tres grandes propósitos asociados a los clientes a los que sirve. En primer lugar, se han usado para abordar preocupaciones estratégicas. Los países y sus servicios de inteligencia efectúan predicciones políticas para desarrollar escenarios sobre posibles amenazas. En segundo lugar, el mundo de los negocios ha empleado la prospectiva política para medir los niveles de riesgo que enfrenta una compañía o una determinada inversión en un país o situación. Por último, la prospectiva política ha sido utilizada por la comunidad internacional para predecir desastres humanitarios, conflictos violentos o crisis, a fin de prevenirlos o mitigar sus efectos. Tales mecanismos son conocidos como sistemas de “alerta temprana”. Las tres aplicaciones de prospectiva política buscan predecir un conjunto similar de eventos políticos y seleccionar recursos de una caja de herramientas metodológicas. También comparten el objetivo general de proporcionar información y análisis inteligentes para los tomadores de decisiones. Y los tres generan análisis con distintos grados de “alertas tempranas”. Sin embargo, difieren en los motivos por los cuales se llevan a cabo. El análisis prospectivo por razones humanitarias o crisis y conflictos subraya el hecho de que la alerta temprana es producida donde quienes deben dar respuesta no están bajo amenaza. Este tipo de prospectiva carece de egoísmo y se realiza por motivos humanitarios. Si el análisis es preparado para quienes se encuentran bajo algún tipo de amenaza, entonces se asocia con información de inteligencia. Por otro lado, cualquier análisis político de prospectiva debe enfrentar el desafío proveniente del hecho de que, por lo general, es mejor trabajar con eventos recurrentes que con “la novedad”. Por lo tanto, es clave utilizar la imaginación y la creatividad y usar métodos inductivos y no deductivos. Actuar sobre conflictos y crisis es en sí misma una tarea muy compleja. Más difícil es, entonces, actuar a partir de predicciones o establecer mecanismos de acción preventiva sobre la base de análisis prospectivos. El mayor desafío en la prospectiva es responder de forma efectiva a las fuentes del conflicto, a fin de prevenir una escalada hacia la violencia o la ruptura de la gobernabilidad democrática.

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La cuestión de quién produce la información, por lo tanto, es crucial para aquellos a cargo de la acción. No sólo debe haber un alto grado de confianza entre ambos: los analistas deben garantizar altos niveles de independencia para todas las partes involucradas. En este sentido, la ONU podría tener un papel estratégico en la elaboración de análisis independientes. En muchos casos, podría ser la única institución capaz de unir en los análisis las múltiples posiciones e intereses, dado que puede interactuar con todos ellos. La ONU también puede tener un rol fundamental como promotora y facilitadora de redes de información y procesos que alimenten los análisis. La red de alianzas que pueda construirse incrementa significativamente la calidad de los análisis y la posibilidad de brindar respuestas. Fuente: elaboración propia sobre la base de Franche, M-A (2005).

En segundo lugar, está el tiempo corto referido a climas electorales y las nuevas opciones en curso, que si bien no afectan a toda la región sí influyen en ella. Aquí el tiempo es corto y está vinculado a las estrategias electorales y de gobierno de las fuerzas y las coaliciones políticas en competencia. Un nuevo panorama político está emergiendo en la región. Está vinculado a la renovación de fuerzas, en un amplio espectro de “centroizquierda”, que incluye desde orientaciones “nacional-populares” hasta orientaciones de “reformismo gradual”, todas con sensibilidades en cuanto a temas de equidad y pobreza, pero quizás más preocupadas por estrategias de poder electoral que por opciones posibles de sociedad, economía o democracia. La pregunta aquí es cuáles son los nuevos mapas políticos que ya emergen en la región y cómo reemplazarán al denominado “modelo neoliberal”, además de la duda acerca de su sustentabilidad, dadas las condiciones de la globalización.109 El tercer tiempo está referido al horizonte de mediano plazo. Éste se interroga sobre qué es lo deseable y lo posible hoy en nuestras sociedades. Es decir, se refiere a la capacidad de los actores políticos y sociales que, en las condiciones actuales, puedan plantear opciones de sociedad que supongan 109 Actualmente el proyecto está abordando una tipología política en cuanto a las orientaciones de lo social y de lo institucional. Allí se destacan cuatro proyectos en curso: modernización conservadora, reformismo pragmático, reformismo nacional-popular y neodesarrollismo indigenista.

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nuevos tipos de relaciones entre la sociedad, el Estado y la economía.110 O para retornar a las reflexiones anteriores, que puedan plantear opciones cualitativamente distintas de gobernabilidad democrática y desarrollo humano. Se trataría de explorar la posibilidad de fórmulas que busquen articular el “futuro actual” con el “presente venidero”. Se auscultaría así la posibilidad de una genuina renovación de una “política que encarne las opciones, agrupe las voluntades y cree poder”, para promover el desarrollo de la democracia. Por tal motivo, los escenarios básicos que se presentan a continuación plantean tendencias de mediano plazo. Las perspectivas económicas de la economía mundial para los próximos dos años son favorables, aunque se prevé un nivel de crecimiento menor a partir de 2007. En particular, para América Latina se prevé una tasa de crecimiento positiva —en 2006 de aproximadamente 5%— con una leve desaceleración en 2007. Esta desaceleración se explica por el menor ritmo de actividad económica mundial y por el posible aumento de los precios del petróleo. La moderación del crecimiento será acompañada por una convergencia regional en torno a la tasa de crecimiento promedio de América Latina y el Caribe. En este sentido, es posible clasificar a los países en dos grupos: a) países con tasas de crecimiento excepcionalmente altas en 2004 (Argentina y Uruguay) que crecerán a un ritmo más cercano a la media y b) países con crecimiento inferior al promedio (Bolivia), cuyo crecimiento se acelerará.111 La actividad de la economía de la región será impulsada, en gran parte, por la demanda externa. Al respecto, se espera un incremento de 6,4% en los términos de intercambio para la región y aumentos aún mayores para los países exportadores de petróleo, gas y minerales metálicos (Chile, Venezuela, Perú y Bolivia). También se espera que los precios del café y del azúcar se mantengan en los altos niveles actuales, al igual que las remesas que efectúan los emigrantes a sus países de origen.112 Las proyecciones de la economía son relativamente positivas para la región en el mediano plazo. Sin embargo, se trata de un crecimiento con calidad para que incida positivamente en mayor equidad social, un crecimiento que pueda articularse adecuadamente con la política y las instituciones. Entonces, cabe preguntarse cómo este crecimiento afectará la dinámica socioinstitucional y cómo las orientaciones del crecimiento económico promoverán dinámicas de equidad social. Además, resta interrogarse sobre cuál será el rol del Estado nacional.113 110 Los estudios nacionales del PAPEP cabalmente concluyen con la elaboración de escenarios de mediano plazo. 111 Véase CEPAL (2006c). 112 Véase id. 113 Véase id.

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La magnitud y la complejidad de la cuestión social, sobre todo en términos de equidad y pobreza, lleva a reflexionar que muy difícilmente habrá instituciones y horizontes sólidos y de gobernabilidad democrática sostenible si no se empiezan a resolver de forma progresiva —en el plano real tanto como en el simbólico— los bajos niveles de equidad y los altos niveles de pobreza que vive la región. Al mismo tiempo, para que las transformaciones sociales sean fecundas requieren tanto un orden institucional legítimo como estrategias innovadoras de desarrollo económico que comprendan el incremento en los niveles de empleo, salarios y reproducción social en general. Entre la equidad y la institucionalidad están instaladas demandas ciudadanas, entendidas como una expansión de expectativas, que reclaman tanto un orden institucional legítimo como mayor justicia social. En el fondo, los cambios en la desigualdad y la pobreza, así como las políticas sociales y económicas, se asocian directamente con relaciones desiguales de poder. Un cambio socioinstitucional en función de la gobernabilidad democrática supone cambios en las relaciones de poder. Es precisamente en este marco donde cobran sentido las políticas públicas. Ellas tampoco son neutrales aunque sí requieren de un alto componente técnico. Las diversas fuerzas políticas están planteando diversos modos de integración de las demandas sociales y de la presión popular. En este contexto es posible visualizar tres tipos de escenarios. En un primer escenario se lograría un círculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones institucionales, con una alta capacidad de anticipación y de gestión del conflicto. El resultado sería una gobernabilidad progresiva y sostenible. En un segundo escenario de carácter inercial, persistiría un divorcio entre lo social y lo institucional: se realizarían reformas políticas y sociales mínimas indispensables para mantener una gobernabilidad sistémica, las capacidades de anticipación y gestión de conflictos serían irregulares. En un tercer escenario se generarían explosiones sociales, fragmentación de conflictos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caos social y regresiones democráticas. La capacidad de gestión del conflicto y de anticipación sería muy baja. En realidad, los escenarios probables están condicionados por las capacidades políticas de los actores nacionales para articular los cambios internos con su participación en el cambio internacional. Probablemente se situarán entre los tres parámetros mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y capacidad de innovación por parte de los actores del sistema político. Posiblemente suceda con distintos pesos en cada componente y con trayectorias políticas diversas. Algunos privilegiarán avances en institucionalidad y buscarán disminuir la

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pobreza, mientras que otros buscarán equidad con escasos avances institucionales. Quizás otros busquen combinaciones sui generis. Se presentarán, en fin, diversas combinaciones como resultado de las acciones y las orientaciones políticas que prevalezcan en la región. Los escenarios no son abstractos, se dan a partir de opciones políticas particulares. De una manera muy preliminar se está trabajando en una tipología de orientaciones políticas que contemplan cabalmente una suerte de combinaciones entre lo social y lo político-institucional. El nuevo mapa político regional contemplaría orientaciones de modernización conservadora, reformismo pragmático, reformismo nacional-popular, y neodesarrollismo indigenista. La cuestión es de qué forma estas orientaciones plantean resolver las siguientes cuestiones: ¿cómo se distribuye la riqueza?, ¿cómo se opera en condiciones de movilización social creciente, particularmente en los casos de países con importantes recursos naturales?, ¿cómo se logra un control político democrático del conjunto del aparato del Estado?, en suma: ¿cómo se combinan crecimiento, transformación institucional y distribución? Los escenarios se desarrollan en un ámbito de cambio y riesgo constantes. Tanto la forma en que los riesgos sean transformados en oportunidades como la manera en que se viva la misma incertidumbre —inherente al cambio moderno— seguramente influirán en la conformación de trayectorias políticas que pueda asumir la sociedad en cuestión. Las bases institucionales previas y los avances registrados en términos de equidad y de lucha contra la pobreza constituyen otros importantes antecedentes de las trayectorias políticas. En el mismo sentido, la fuerza y la calidad de la participación ciudadana jugarán un rol central en la calidad del cambio. Allí donde se potencie a ciudadanos capaces de construir y optar por alternativas asumiendo riesgos, las chances de una evolución virtuosa serán mayores. En suma, la calidad de la matriz política lograda constituirá un factor decisivo. Los escenarios de mediano plazo que se plantean en los diferentes estudios nacionales prefiguran las tendencias probables que atraviesan los países de la región incluidos en los dos tomos de los Cuadernos de Gobernabilidad Democrática.

5. Conclusiones 1. En los marcos de los condicionamientos económicos y del cambio global, el concepto de gobernabilidad definido en función de la capacidad de los actores y del sistema político para plantear opciones —gestionar el cambio—

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ha sido particularmente fructífero tanto para la elaboración de análisis de coyuntura y de escenarios de corto y mediano plazo, como para la realización de recomendaciones y sugerencias a los múltiples decisores involucrados en los procesos políticos de los distintos países. De esta manera, el marco conceptual y el proyecto buscan ser un importante recurso que aspira a fortalecer la capacidad de los actores, en función de la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano. 2. La evidencia muestra que América Latina en general y los países que integran el PAPEP en particular atraviesan un momento de inflexión, crisis y cambio. Estas crisis e inflexiones, que tienen diferentes características según cada caso nacional, son fundamentalmente sociales y se derivan de las dificultades que enfrentan los gobiernos y los actores políticos para gestionar la gobernabilidad en el marco de la globalización. La inflexión también se expresa por la búsqueda de nuevas propuestas de políticas públicas, dado el agotamiento de los modelos tradicionales. 3. Se ha encontrado que los problemas político-institucionales y los de equidad y pobreza son críticos para la gobernabilidad democrática de la región, o al menos para los países estudiados en este proyecto. En la determinación de estos problemas coinciden tanto los análisis objetivos como los subjetivos. Las distintas sociedades nacionales, elites y opinión pública, con distinto énfasis, coinciden en este diagnóstico. Más aún, las rondas de consultas sobre percepciones políticas entre elites de los Estados Unidos, Europa, Brasil, México y Argentina también coinciden en que éstos son problemas cruciales para la democracia y el desarrollo de la región. Da la impresión de que fortalecer la subjetividad democrática y la de la política puede incidir tanto en la creación de sentido de las instituciones como de equidad. Los valores y las virtudes cívicas tienden a reposicionarse en el centro del proceso de cambio que se avecina. Muy probablemente, lo político-cultural desempeñará cada vez más un papel clave tanto en las estrategias de desarrollo económico como en las de fortalecimiento de la democracia. En este sentido, en la formulación de las políticas públicas, lo subjetivo, y más particularmente los valores y las aspiraciones de las personas, jugarán un papel más determinante. 4. Las estrategias y políticas para fortalecer y elaborar la gobernabilidad pasan por enfrentar simultáneamente ambos problemas. Asimismo resulta claro que ello significa también trasformaciones en las desiguales relaciones de poder en los distintos países estudiados. Coincidentemente, la construcción de una gobernabilidad también tiene

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y tendrá un costo en términos de conflicto y exigirá esfuerzos renovados para redefinir la gestión del cambio. Cabalmente el PAPEP aspira detectar y comprender estos escenarios. En el momento de inflexión histórica a veces asociado con intensas y prolongadas crisis, situaciones de riesgo, o de inflexión “blanda”, que se viene constatando en la región, empiezan a competir diferentes propuestas políticas de gobierno. Sin embargo, vale la pena señalar que independientemente de las opciones ideológicas, la cuestión consiste en evaluar cómo se avanza en ambos planos, en el de la institucionalidad y en el de la equidad y pobreza. Tales avances serán fundamentales en la configuración de los escenarios futuros de gobernabilidad en la región. 5. Desde una perspectiva normativa —pero posible—, el escenario ideal será aquel en que se realicen cambios sociales asociados con cambios institucionales que fortalezcan la legitimidad democrática, es decir, aquellos que contribuyan a aumentar la calidad de la democracia, en los marcos de un crecimiento económico sostenido. La cuestión es qué actores o qué coalición de actores posee la vocación y las posibilidades de realizar estos cambios y cómo se pretende llevar a cabo la agenda propuesta. En el corazón de este desafío anida la capacidad de innovación de los actores frente a los avatares del cambio global. Éste es un tema crucial en el corto plazo para el conjunto de los países estudiados del proyecto. 6. Un factor fundamental en el desarrollo de las capacidades políticas de los actores para construir opciones de gobernabilidad son las capacidades de innovación tanto en el plano instrumental como en el sustantivo. Resulta muy importante promover el desarrollo de una suerte de ethos cultural que favorezca la innovación y el conocimiento pertinente a los temas del cambio mencionados. Parece ser fundamental fortalecer la capacidad de anticipación y gestión del cambio. En este sentido resulta crucial plantear la responsabilidad del Estado para promover políticas públicas de innovación. Uno de los problemas de la época actual consiste, precisamente, en que la incertidumbre no se agota en el presente sino que contiene un componente de futuro. Las oscilaciones de la opinión pública en los distintos países sobre el futuro así lo indican. En este sentido, los problemas de equidad e institucionalidad mencionados no sólo constituyen problemas hoy en día, sino que también están presentes como previsiones sobre el futuro. Como se ha visto, en los escenarios surgen la inequidad, la pobreza y la desinstitucionalización como un riesgo futuro. Desde esta perspectiva, el desarrollo de capacidades no sólo se refiere a la gestión o a los conceptos

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sino a los códigos que permiten asumir riesgos y navegar en la incertidumbre. 7. Si bien lo nacional parece recobrar importancia en los escenarios internacionales, la gobernabilidad global es un factor crítico para el éxito de cualquier estrategia de gobernabilidad nacional. Resulta fundamental estudiar más la evolución de los escenarios internacionales y muy particularmente regionales para poder aumentar la capacidad de anticipación de los fenómenos políticos y económicos internos. En este contexto, la conformación de “espacios públicos” regionales o subregionales puede jugar un rol en la evolución de la coyuntura y de los escenarios políticos nacionales. La gobernabilidad, la visión del mundo, las alianzas internacionales, la construcción de redes de actores y flujos de información que se dan en estos espacios influyen cada vez más en los juegos de poder a escala nacional. Precisamente por esto la dimensión política regional o subregional es importante en la formulación de estrategias de gobernabilidad en los diferentes países de la región. 8. El espacio público constituye un importante recurso para pensar escenarios a la hora de elaborar opciones y crear pautas para gestión del cambio. Sin embargo, la coexistencia de distintas formas de expresión (como las variadas manifestaciones populares y movimientos socioculturales, la opinión pública, la llamada opinión nacional, las variadas elecciones, los sistemas clásicos de acción y de representación, todas expresadas en nuevos espacios mediáticos) complejiza esa posibilidad y los sentidos de la opinión pública también pueden ser ambivalentes. Éste es un tema que resulta fundamental seguir investigando. 9. Como contribución a una agenda para mejorar la gobernabilidad democrática y para fortalecer escenarios de salida óptima a la situación de inflexión analizada, se aspira a profundizar y mejorar un perfil comparativo entre los casos y temas que estudia y trabaja el PAPEP. Entre los temas que afectan a la gobernabilidad y a la calidad de la democracia y que deben ser estudiados en mayor profundidad se encuentran: • Las características y las orientaciones políticas y culturales de las elites y de los nuevos movimientos socioculturales. Parecen ser dos tipos de actores estratégicos en la evolución de los nuevos escenarios políticos en la región. Respecto a los primeros, resulta indispensable indagar su composición, formas de educación y socialización, sus formas organizacionales y sus percepciones de los problemas de gobernabilidad en la región. Y entre los segundos interesa estudiar

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sus mecanismos de participación en los procesos políticos y su propensión hacia la consolidación de instituciones de Estado con un sentido público. El control ciudadano de las acciones públicas es fundamental para incidir en los nuevos perfiles socio-institucionales y de renovación del sistema político. • Las nuevas tecnologías de comunicación y la información y su relación con la reconstitución del espacio público comienzan a ser, conjunto con los medios tradicionales de comunicación, un factor decisivo en la constitución de lo político y de la democracia en la región. Como se ha detectado, la sociedad, y sobre todo los jóvenes, están cada vez más interconectados. Nuevos valores y nuevas prácticas sociales con importantes efectos políticos pasan por estos espacios comunicativos. El desarrollo de nuevas formas de comunicación constituye una nueva plataforma de poder y de expresión política. Cada vez es más difícil entender los problemas y las opciones de gobernabilidad si no se toman en cuentan estos nuevos espacios de ejercicio de la política. • Los cambios globales y las dinámicas institucionales están frecuentemente asociados con la sociabilidad y la vida cotidiana de las sociedades. Otra demanda instalada por la sociedad con importantes efectos sobre la gobernabilidad y el orden estatal está relacionada con el crecimiento de la violencia y su expansión a múltiples esferas de la vida social, al crimen organizado y al narcotráfico. Hoy las interacciones entre estos factores son crecientes, y penetran a la vez en las economías y los mercados de trabajo nacionales como en las instituciones y las acciones colectivas modificando los perfiles del comportamiento social. El comando Vermelho en Brasil y las Maras en Centro América sólo son indicios de estos comportamientos. Ésta es una línea de trabajo problemática pero muy importante, sobre todo en algunos países. A la hora de formular estrategias de gobernabilidad, comprender cómo funcionan y qué alternativas son posibles, es un reto de primera magnitud en varios países de la región y de alguna manera constituye una suerte de corolario perverso de proyectos fallidos de desarrollo y progreso. 10. En América Latina está surgiendo una nueva posibilidad de gobernabilidad democrática, asociada con nuevas formas de vinculación entre sociedad y Estado. En consecuencia, es fundamental que tenga lugar una redistribución social del poder. Ello supone una agenda para la acción que incluya: i) la recuperación y el fortalecimiento de la ética política, haciendo hincapié en la igualdad y el respeto por las instituciones;

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ii) una mayor coordinación entre la renovación de la política y los cambios que atraviesan las sociedades; iii) nuevas formas de representación y participación para recuperar la confianza en los partidos políticos y en las instituciones democráticas; iv) incremento de la capacidad de acción del Estado; v) vinculación de los avances en materia de igualdad con la renovación institucional; vi) fortalecimiento de la ciudadanía activa y autónoma; y vii) fomento y difusión de nuevas tecnologías comunicacionales y mayor deliberación con los medios de comunicación. En el contexto anterior, la continuación de los análisis de coyuntura en los planos nacional y regional necesariamente tendrá que profundizar en los nuevos temas y las nuevas agendas de gobernabilidad. Resulta al respecto muy importante para la determinación de los nuevos escenarios comprender las nuevas orientaciones político-culturales de los actores, y sus incidencias en los marcos institucionales como factores críticos para elaborar estrategias de gobernabilidad en esta época de incertidumbre y de cambios eminentes

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2. Los proyectos de “análisis políticos y escenarios posibles” (PAPEP): métodos, instrumentos y rasgos distintivos Diego Achard y Luis E. González1

Síntesis preliminar Historia y metas Los primeros PAPEP fueron desarrollados por las oficinas nacionales del PNUD en países que enfrentaban situaciones difíciles (precrisis, crisis, poscrisis), a partir de la convergencia de demandas internas (de actores políticos nacionales) y externas (de la cooperación internacional). Su meta era explorar las características de los escenarios futuros más probables desde la perspectiva de las situaciones críticas que vivían esos países, con el propósito de aportar a un debate plural sobre las prioridades nacionales y sobre las maneras de enfrentar esas situaciones críticas. La evolución de los PAPEP no fue planificada a priori; resultó de la experiencia. En el curso de esa experiencia los PAPEP recientemente han avanzado en nuevas direcciones: incluyendo países que no se encontraban en situaciones críticas (pero que, por ejemplo, querían examinar las perspectivas de algún proyecto o política de consecuencias particularmente importantes); 1 Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Manuel Alcántara y Bolívar Lamounier, y del RBLAC.

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incluyendo la visión de los países más influyentes de la región sobre el estado actual de América Latina y sobre sus futuros posibles (PAPEP Regional).

Objetivo de este documento A pesar de esta evolución pragmática, los PAPEP tienen, sin embargo, un marco conceptual y una metodología y caja de herramientas comunes, que están determinados por los objetivos últimos del PNUD (y en cuanto a su metodología, también por los limitados recursos disponibles). El objetivo de este documento es resumir los fundamentos y características de los métodos e instrumentos de los PAPEP.

Los fundamentos El análisis político que desarrollan los PAPEP es importante en primer lugar por razones normativas: “la política importa porque la democracia importa”; “los latinoamericanos buscan la democracia”. Estas razones están ancladas en el objetivo último del PNUD de promoción del desarrollo humano en todas sus dimensiones, y en última instancia en la Carta de las Naciones Unidas. En segundo lugar, este análisis político es importante también por razones instrumentales. Estas razones surgen de los énfasis nuevos del debate contemporáneo sobre la naturaleza de las políticas (policies) exitosas: los aspectos técnicos son importantes pero no decisivos, y ciertamente son insuficientes. Particularmente en democracia, los resultados reales de las políticas están estrechamente ligados a sus procesos de construcción e implementación; la eficacia de las políticas (policies), en suma, depende de la política.

La perspectiva de los PAPEP: neutralidad activa Los PAPEP son normativamente proactivos, porque tienen una agenda política propia: la promoción de la democracia. Pero también son neutrales (y por eso su perspectiva puede llamarse “neutralidad activa”) en dos sentidos diferentes. En primer lugar, son neutrales porque en América Latina la gran mayoría de los principales actores nacionales comparten las metas políticas de los PAPEP (la construcción de la democracia), y por lo tanto esas metas no discriminan entre ellos (a favor de unos, en contra de otros). En segundo lugar: esas metas compartidas pueden ser perseguidas con políticas de diferente signo ideológico. Los PAPEP no necesariamente son neutrales frente a las políticas concretas en sí mismas (y en circunstancias

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apropiadas pueden pronunciarse a favor o en contra de políticas de uno u otro signo), pero sí lo son frente a los “signos ideológicos” en general. Los PAPEP no pueden argumentar a favor o en contra de una política o familia de políticas porque éstas son de centroderecha o de centroizquierda. En este plano las decisiones son nacionales, y los PAPEP son agnósticos.

Las etapas de los PAPEP Son tres: relevamiento de información; análisis; devolución. El principal producto conceptual de los PAPEP es el conjunto de escenarios resultantes de su análisis. El principal producto (a secas) de los PAPEP son las instancias de devolución.

Los instrumentos de recolección de información Están definidos por sus metas y son también de tres clases: (i) el relevamiento del estado del arte, o “lo que ya se sabe”, que se hace comisionando un conjunto de ensayos (resumen a expertos nacionales especialistas en los temas del caso); (ii) la voz del soberano, registrada a través de métodos cualitativos (principalmente grupos focales) y cuantitativos (encuestas), y (iii) la voz de los liderazgos (“rondas de consultas” a las elites nacionales).

El análisis: los escenarios posibles Los resultados producidos por los instrumentos anteriores confluyen en un análisis político que culmina en el diseño de un conjunto de escenarios posibles (escenarios “prospectivos”) desde el punto de vista de los objetivos concretos de los PAPEP. La meta final es contribuir a impedir la llegada de los escenarios normativamente no deseables y, a la inversa, a facilitar el acceso a los escenarios deseables.

La devolución La devolución es el producto final de los PAPEP. Su propósito es doble: por un lado, comunicar a los actores nacionales relevantes (y a la cooperación internacional) los resultados conceptuales de los PAPEP (los escenarios posibles). Por otro lado, comenzar con esos actores un debate sobre las prioridades nacionales y sobre los grandes rumbos capaces de acercar al país a los escenarios deseados.

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Lo distintivo de los PAPEP: sus objetivos Los PAPEP son únicos en un sentido muy evidente: al menos en América Latina, ninguna otra clase de institución, pública o privada, desarrolla proyectos de esta naturaleza. En casi todos los países, especialmente los medianos y grandes, existen equipos privados y públicos (en los sistemas de inteligencia y en los organismos de planificación, y hasta en las cancillerías, cuando estudian los acontecimientos que se desarrollan en los otros países de la región)2 que persiguen propósitos analíticos similares, pero no idénticos. No son idénticos porque sus metas son diferentes. No parten de un conjunto de metas compartidas que explícitamente se desea alcanzar (como sí lo hacen los PAPEP), sino que apuntan más bien a las metas específicas de los que financian los trabajos. Estas metas no necesariamente son contradictorias con las de los PAPEP, pero sus principales preocupaciones y sus énfasis enfocan los intereses de algunos de los actores, y el análisis está diseñado para ese fin.

Lo distintivo de los PAPEP: sus instrumentos La combinación de las metas ya indicadas con la identidad y reputación del responsable de los PAPEP (el PNUD: el gran “facilitador” básicamente imparcial de la región)2 brinda facilidades de acceso a las fuentes que ninguna otra institución posee. Esto se refiere a la comunidad académica y de expertos (que en la región, aún más que en otros lugares, suele estar muy dividida ideológicamente), y también (o especialmente) a las elites nacionales, divididas ideológica y partidariamente. Este acceso diferencial permite resultados también diferenciales. Lo distintivo aquí no es la particular calidad de los equipos humanos a cargo de los PAPEP (aunque, sin embargo, la acumulación de experiencia ya capitalizada en los PAPEP también sea un aspecto a su favor), sino el diferencial de acceso: frente a otras condiciones iguales (equipos razonablemente competentes, en igualdad de condiciones), el equipo que actúa en el marco del PAPEP tiene ya ventajas a priori resultantes de su mejor capacidad de acceso a la información.

2 Aunque éste no es el lugar para desarrollar el punto, ya existe considerable evidencia sobre las reputaciones de las distintas organizaciones internacionales, y en materia política (al menos en América Latina) la más confiable y/o menos resistida es Naciones Unidas. Aparte de los organismos multilaterales, las imágenes de las grandes potencias están en aún peores condiciones, porque se ocuparían principalmente de sus intereses nacionales.

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Lo distintivo de los PAPEP: sus resultados La experiencia muestra que los PAPEP exitosos generan dos familias de consecuencias. Por un lado, entre los actores nacionales y la cooperación internacional los PAPEP fortalecen aún más la imagen de la institución que los desarrolla, generando también un capital “relacional” muy valioso desde el punto de vista de los fines últimos del PNUD. Por otro lado, en el ámbito nacional, aun si el objetivo de acceder a alguno de los escenarios normativamente deseables fracasa, normalmente quedan dos familias de resultados positivos. Primero, sus aproximaciones y aciertos analíticos contribuyen a combatir las formas más crudas del voluntarismo político y a facilitar el desarrollo de una cultura de debates políticos y sobre políticas (policies) que, sin ignorar lo ideológico ni lo normativo, presta más atención al mundo real y a lo técnico. Segundo, las instancias de devolución contribuyen a fortalecer un estilo de debate más plural y democrático, y en última instancia más favorable a la construcción colectiva de decisiones razonablemente fundadas y estables en el tiempo.

1. Introducción Los PAPEP latinoamericanos nacieron en países que enfrentaban situaciones difíciles; de la convergencia de dos demandas de orígenes diferentes (internas, externas), pero naturalezas afines. Una de estas demandas provenía de la cooperación internacional y de los organismos internacionales de desarrollo, que buscaban análisis políticos independientes para definir sus proyectos y evaluar sus perspectivas. Esta demanda proviene entonces “de afuera” de los países involucrados. La otra demanda es interna, “de adentro” de esos países. La complejidad de los contextos nacionales alimentaba el interés de distintos actores (varios, incluyendo a los gobiernos) en los análisis de la situación política y las tendencias y escenarios posibles a corto y mediano plazo. Los análisis provenientes de terceros en principio imparciales, como el PNUD, eran (y son) vistos como un insumo útil para la toma de decisiones. Las formas particulares de los PAPEP hoy en curso son el resultado acumulativo de varias experiencias concretas; no surgieron de un diseño inicial a priori aplicado luego en distintas circunstancias. Las primeras experiencias fueron dos proyectos estrictamente nacionales (en Bolivia y Honduras) que respondían a demandas “de afuera” y “de adentro”. Estos proyectos (que retrospectivamente pueden ser vistos como experiencias

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piloto, pero inicialmente no lo eran) se desarrollaron luego en dos direcciones complementarias. Por un lado se llevaron a cabo nuevos estudios nacionales (en orden cronológico aproximado, en Nicaragua, Perú, Argentina y Ecuador) que tenían varias características comunes con los trabajos originales bolivianos y hondureños: en todos los casos hubo alguna clase de confluencia de demandas “de adentro” y “de afuera”; esa confluencia de demandas ocurrió en contextos siempre problemáticos, aunque no idénticos. En Argentina surgió en una situación poscrisis cuya evolución parecía necesario seguir de cerca; en Ecuador surgió en el marco de una crisis prolongada cuyo desenlace no se avizoraba; y en Perú y en Nicaragua, porque muchos actores y observadores consideraban que a corto plazo podía ocurrir una crisis de consecuencias potencialmente graves (situación de precrisis). En todos estos casos la crisis (ya sea en el pasado inmediato, en las circunstancias del momento o en el futuro cercano) estuvo siempre presente. Por otro lado, desde el comienzo resultaba evidente que los análisis puramente nacionales brindaban un marco demasiado restringido para explorar los posibles escenarios futuros. Para eso se necesitaba al menos una perspectiva regional, para tener en cuenta los procesos políticos intrarregionales,3 y de esta necesidad nació el PAPEP regional, cuyos primeros pasos se dirigen a examinar la región desde el punto de vista de las elites influyentes de Argentina, Brasil, México y los Estados Unidos. La historia de los PAPEP muestra entonces un crecimiento pragmático, resultado de demandas concretas. Sin embargo, los PAPEP también tienen un marco conceptual común, examinado en otro lugar (Calderón, 2006), y un enfoque metodológico y un conjunto de instrumentos (“caja de herramientas”) también comunes. El objetivo de este ensayo es describir concisamente la metodología y la caja de herramientas de los proyectos PAPEP para su comunidad de usuarios, patrocinantes y participantes. El crecimiento de los PAPEP requiere ahora un modesto esfuerzo de sistematización para apoyar el desarrollo de los distintos proyectos y para desarrollar y mejorar su propia caja de herramientas.

3 Y también una perspectiva más amplia, para explorar de qué formas la globalización afecta las circunstancias de la región. Pero no es fácil generar información original en esta dirección. En estas materias, entonces, hasta el momento los PAPEP se han limitado a tener en cuenta la literatura disponible y a explorar tentativamente las actitudes de los actores de la región. Una referencia central para la problemática del impacto de la globalización en América Latina es Calderón (2003).

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2. De los objetivos a los métodos Los PAPEP nacionales emplean metodologías e instrumentos comunes porque ambos (métodos e instrumentos) están determinados por objetivos y problemas también comunes. Sin embargo, la combinación particular de instrumentos utilizados en cada PAPEP depende de las circunstancias y de los recursos disponibles. Cada proyecto específico usa normalmente sólo una parte del conjunto más amplio de instrumentos determinado por esas metas y circunstancias comunes a todos los PAPEP. Este conjunto más amplio es la caja de herramientas de los proyectos PAPEP. En consecuencia, para identificar el contenido de esta caja de herramientas es necesario partir de las metas y circunstancias compartidas por los diferentes PAPEP. En esta sección se examina la forma en que las metas últimas de sus demandantes inciden en sus métodos en sentido amplio.

2.1. El análisis político en los organismos de desarrollo En las actividades y publicaciones recientes de los organismos de desarrollo (OD) se puede observar una revalorización de la importancia de la política para las problemáticas del desarrollo en particular, y del desarrollo humano en general. Para estas instituciones la política como objeto de análisis ciertamente no es nueva; Marc Malloch Brown, entonces Administrador del PNUD, sostenía en 2002 que “la política es tan importante para el éxito del desarrollo como la economía” (PNUD, 2002). Lo nuevo está en el énfasis general y en los acentos específicos.4 Los PAPEP, en última instancia, son apenas uno de los componentes de este proceso. En principio, esta revalorización no necesariamente es una consecuencia directa de los proyectos y tareas de los OD, porque el contenido sustantivo de la gran mayoría de esos proyectos y actividades no es político. Las actividades cuyo contenido sí es político (una pequeña o muy pequeña minoría del total)5 son usuarias “naturales” de análisis político. Pero desde la perspectiva del grueso de las actividades de los OD la razón de esta revalorización de la política no es inmediatamente evidente. En general, 4 Algunos títulos recientes, como la serie del Banco Mundial Governance Matters y sus indicadores (por ejemplo, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003), o La política importa: Democracia y desarrollo en América Latina, del BID – IDEA (Payne, Zovatto, Carrillo Flórez y Allamand Zavala, 2003), o The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America, 2006 Report (Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne, 2005), muestran las coincidencias y convergencias en estas materias. 5 Por ejemplo, las que se proponen estudiar o reformar distintos aspectos de la arquitectura política de los Estados, como la legislación electoral.

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teniendo en cuenta el conjunto de todas sus actividades, ¿por qué el análisis político es importante para los OD? La política importa porque la democracia importa El análisis político es importante para los OD, en primer lugar, y principalmente, por razones normativas, de valores. La política importa porque la democracia importa, y la democracia incluye como una de sus partes constitutivas (o, para algunos, es) una construcción política. Sin embargo, en la academia todavía se discute sobre la naturaleza exacta de una definición “satisfactoria” de democracia, y esto podría complicar las cosas: si no hay acuerdo sobre qué es exactamente la democracia, ¿cómo se hace para tratar de construirla o fortalecerla? Esta dificultad no es tan seria como podría parecer, porque sí hay acuerdos ampliamente mayoritarios sobre algunas de las condiciones necesarias para la democracia, las relativas a sus características políticas. Sin pronunciamientos “razonablemente libres” de los electorados, y sin que la población pueda optar entre ofertas autónomas desarrolladas de forma también “razonablemente libre”, no hay democracia. Es probable o posible que esto por sí solo no asegure la democracia, pero sin esto no hay democracia. “Esto” equivale, en la práctica, a sistemas políticos competitivos, con más de un partido, con rotación de partidos en el gobierno, y con ciertas garantías básicas que permiten que los partidos puedan organizarse y expresar sus ideas, y que la ciudadanía pueda optar entre ellos.6 Este acuerdo básico es históricamente reciente, y surge de la evolución de las ideas sobre la democracia y de una larga secuencia de desarrollos institucionales, incluyendo una mayor participación de la población en las decisiones colectivas. Aunque todos sus detalles todavía no estén claros, los acuerdos contemporáneos sobre algunas de las condiciones necesarias para la democracia ya forman parte de lo que a veces se llama “el espíritu de los tiempos”; trascienden el mundo político y académico. En este contexto más amplio, la preocupación por la democracia es normalmente una parte explícita de la misión (tal como ellos mismos la definen) de los OD; “la participación democrática es una finalidad crítica del desarrollo humano, no solamente un medio de conseguirlo” (PNUD, 2002: V). Para el PNUD, en particular, su misión surge de la Carta de las Naciones Unidas, en vigor desde el 24 de octubre de 1945: “Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos […] a reafirmar la fe en los derechos humanos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, 6

Una exposición algo más detallada de estos debates se encuentra en González (2006).

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en la igualdad de derechos de hombres y mujeres […] a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad” (de la “Nota Introductoria” de la Carta, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945). Los latinoamericanos buscan la democracia; no es impuesta desde afuera En segundo lugar, en América Latina esta definición de la misión de los OD no implica una “imposición externa”. No se trata de establecer y consolidar ciertos tipos de regímenes políticos al margen de las preferencias de los interesados (y esto, como lo muestran las circunstancias internacionales de principios del siglo XXI, no es un detalle irrelevante). La mayoría de la población latinoamericana valora y desea la democracia. La evidencia es consistente y extensa; incluye muchas encuestas de opinión, de diferentes orígenes, y también conductas (particularmente en relación con los regímenes autoritarios del pasado). A lo largo y ancho de América Latina en casi todos estos aspectos hay matices y espacio para el debate: el tamaño de estas mayorías, el significado preciso de las preferencias por la democracia, y hasta su horizonte temporal pueden ser discutibles.7 Vista en conjunto, sin embargo, la evidencia de las encuestas es concluyente: para los latinoamericanos del territorio continental8 la democracia es necesaria, al menos a largo plazo. Para las poblaciones latinoamericanas las metas son el desarrollo y la democracia, que en última instancia serían inseparables. Esto no impide que hoy, en algunos o varios países, las mayorías probablemente no creen que la democracia sea imprescindible, ni siquiera prioritaria (en muchos lugares la urgencia es el crecimiento económico, aun a costa de la democracia). Ésta es, precisamente, una de las características que definen la problemática contemporánea de la democracia en América Latina.9 A pesar de todas estas complejidades, ya no parece discutible, al menos a mediano y largo plazo, que en América Latina continental la mayoría de la población “valora y desea la democracia”. Apuntando en la misma dirección, la mayoría de las elites latinoamericanas (incluyendo, en particular, las elites políticas) son ahora favorables 7

Un análisis reciente, incluyendo tendencias y contratendencias (especialmente en el corto plazo), es el de La Democracia en América Latina (PNUD 2004). 8 Esto es, los diecisiete países de raíces afroamerindias e ibéricas de “tierra firme”, desde la Argentina y Chile al Sur hasta México al Norte. 9 En muchos lugares lo urgente es la pobreza, el trabajo; la democracia vendría después. En ciertas circunstancias se podría incluso retroceder en este último plano para poder avanzar en el otro, el más urgente. Muchas encuestas, de diferentes orígenes, con preguntas y argumentos diferentes, coinciden en esta conclusión.

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a la democracia. Esta actitud favorable a la democracia, sin embargo, no significa que todos los que la comparten lo hagan por las mismas razones, ni que sean “demócratas sinceros”. Para algunos se trata de convicciones firmes (políticas, morales), para otros puede tratarse de una “razón práctica” apoyada en fundamentos filosóficos más bien agnósticos, e incluso para otros puede tratarse de un “mal menor” (o de “cambiar algo para que todo siga como está”) que en última instancia es contrario a su visión ideal de “la buena sociedad” (jerárquica, políticamente desigual). El argumento sobre la democracia no exclusiva o necesariamente construida por demócratas ciertamente no es nuevo; el caso latinoamericano sólo aportaría una trayectoria histórica específica.10 El PNUD ha presentado evidencias convincentes sobre esta inclinación mayoritaria de las elites latinoamericanas hacia la democracia (sean cuales fueren sus motivos últimos). No existen estudios de amplitud comparable que afirmen lo contrario, aunque también aquí valgan matices y espacios para el debate similares a los de la discusión anterior.11 Consistentemente con lo expuesto al principio de esta sección, las elites latinoamericanas “opinan mayoritariamente que los aspectos institucionales no son suficientes para afirmar que hay democracia, [pero piensan] que son necesarios. La dimensión institucional no se ve como un epifenómeno de lo que realmente importa, sino como parte constitutiva de la democracia” (PNUD, 2004: 176). En suma: la política importa porque la democracia importa. La democracia es una meta en sí misma, y es una meta común para las poblaciones y los liderazgos latinoamericanos (con las cautelas ya señaladas), por un lado, y para los OD, por otro lado. Puesto que una de las condiciones necesarias de la democracia (para algunos es la condición) es una construcción política, no es posible construirla o fortalecerla ignorando esa construcción (cuyo núcleo, como ya se indicó, incluye “sistemas políticos competitivos, con más de un partido, con rotación de partidos en el gobierno, y con ciertas garantías básicas que permiten que los partidos puedan organizarse y expresar sus ideas, y que la ciudadanía pueda optar entre 10 Una de las exposiciones ya clásicas sobre la génesis no necesariamente democrática de las democracias es la de Rustow (1970). Olson (2000) aporta un argumento en la misma dirección analíticamente más elaborado. 11 En particular: entre las elites políticas hay grupos y partidos no democráticos, porque no comparten el consenso mayoritario sobre las “condiciones necesarias” para la democracia, o, directamente, porque no creen en las virtudes democráticas fundamentales (comenzando por la igualdad política). Los hay en las dos puntas (izquierda y derecha) del espectro ideológico, y también en sectores que no son fácilmente clasificables en ese espectro (a veces llamados genéricamente “populistas”). Pero en casi toda la región estos grupos, aun sumados, son minoritarios.

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ellos”). Por lo tanto, y ésta es la primera implicación de los objetivos de los OD, la valoración absoluta de la democracia, no condicionada a ninguna eventual instrumentalidad, significa que los proyectos y actividades de los OD deberían satisfacer la siguiente regla (que podría llamarse “la regla hipocrática”): (i) primero, no hacer daño. Los valores y objetivos finales de los OD requieren que las consecuencias de sus proyectos y actividades no sean negativas para la democracia. Para esto se necesita un análisis de sus posibles consecuencias políticas capaz de filtrar los proyectos potencial o actualmente inapropiados desde esta perspectiva.

Tal vez en la mayor parte de los casos esto efectivamente se hace, pero la experiencia sugiere que muchas veces se hace de manera informal, no sistemática. Por las razones que se examinan más abajo, en los grandes proyectos (aquellos cuyo impacto es considerable para la economía y la sociedad que los recibirá) esta exploración probablemente debería ser explícita y sistemática. El análisis político también importa por razones instrumentales En tercer lugar, aun para los proyectos y acciones de los OD cuyo contenido sustantivo parece estar muy lejos de la política (porque se ocupan de temas y problemas “puramente” económicos o sociales, por ejemplo), la política también importa, como se verá, por razones exclusivamente instrumentales.12 En general, el desarrollo ha sido visto como un problema técnico que puede ser resuelto por políticas (policies) técnicamente correctas [...] Ésta es la concepción que ha prevalecido hasta hace poco tiempo, guiando el trabajo de los países y de las instituciones [...] para el desarrollo [...]. Desde esta perspectiva [...] lo importante era adoptar las políticas correctas. Las instituciones eran percibidas como un mero factor residual en el proceso de implementación de las políticas (Stein et al., 2005: 255).

12 Para algunos autores la democracia también sería importante por razones instrumentales, porque ayudaría al desarrollo económico. Sin embargo, análisis empíricos influyentes sugieren que algunas de las principales consecuencias económicas de los sistemas democráticos y autoritarios serían similares: “Las tasas medias de crecimiento del ingreso total son aproximadamente las mismas” en dictaduras y democracias (Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi, 2000: 270). En suma: en este plano no hay acuerdo.

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Sin embargo, como sostienen los mismos autores, el desarrollo: depende no tanto de elegir las políticas (policies) correctas desde un punto de vista técnico, sino en negociarlas, aprobarlas e implementarlas de formas que ayuden a su supervivencia política y a su aplicación efectiva [...]. Las instituciones y procesos [políticos] no son neutrales o meramente instrumentales; son el crisol en el que las políticas se forjan y adquieren su verdadera forma y significado (id.: 255-56).

Este enfoque se apoya en la historia latinoamericana de los últimos años. En esa dirección apuntaría, según los autores ya citados, la forma en que las mismas políticas (o políticas muy similares), implementadas en contextos diferentes, conducen a resultados también diferentes. En estos casos el contexto parece influir más en los resultados que la sustancia técnica de las políticas en cuestión. Se señala también que los paquetes de políticas más exitosos de la región son heterogéneos (porque desde el punto de vista de sus fundamentos técnicos suman “ortodoxias” y “heterodoxias”); en otras palabras, los fundamentos técnicos por sí solos no determinan el contenido de los paquetes exitosos. La selección de políticas (policies) concretas requeriría, en cada caso, un análisis de su viabilidad política, sin el cual no es posible “negociarlas, aprobarlas e implementarlas” con razonables perspectivas de éxito. Esto no significa que las “buenas” políticas sean las políticamente viables,13 sino que el éxito de las políticas depende de los dos aspectos (competencia o viabilidad técnica y viabilidad política).14 La experiencia de los autores de este ensayo a lo largo de muchos años de trabajo en América Latina es consistente con esta visión. De esa experiencia surgen también algunas consideraciones adicionales. El significado de “viabilidad política” en las democracias prósperas y consolidadas no es el mismo que en los países de la región. En América Latina abarca mucho más; dicho de otra manera, muchos procesos están más “politizados” (o más bien “partidizados”) que en las democracias establecidas. En lo que sigue se discute brevemente por qué esto es así, y por qué razones los OD han tenido dificultades para anticipar esta situación. Los grandes proyectos y acciones de los OD (“grandes” en términos relativos a las dimensiones de la sociedad y la economía que los recibe), aunque conceptualmente sean acciones “puntuales”, en la práctica son similares a las 13 Éste sería el error inverso al anterior: pasar de la “viabilidad técnica” como condición suficiente para el éxito a la pura “viabilidad política” como condición suficiente. Todas las grandes decisiones sobre políticas o paquetes de políticas que fracasaron fueron en su momento políticamente viables (de lo contrario no habrían sido puestos en práctica). 14 Sin olvidar al menos un poco de buena suerte.

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políticas (policies) en un aspecto crucial. Su tamaño hace que sus consecuencias sean importantes para muchos grupos, que reaccionan en consecuencia. Se forman coaliciones que tratan de capturar sus beneficios o de evitar sus perjuicios, reales o potenciales; estas coaliciones pueden ser discretas, evitando o tratando de evitar la visibilidad pública. También pueden presionar abiertamente (y por lo tanto se vuelven ostensiblemente “políticas”) a favor o en contra de los proyectos. Pero todas estas coaliciones, las que actúan públicamente y las que prefieren la discreción, hacen política. En estas condiciones el análisis precedente sobre políticas valdría también para los proyectos y actividades “de gran envergadura” de los OD, sea cual sea su ámbito de acción.15 Por otra parte, una de las características comunes a todos los países de los proyectos PAPEP (situaciones de crisis o de pre o poscrisis), y a la mayoría de los países de la región, es la fragilidad institucional. Los indicadores de solidez institucional compilados por distintas organizaciones, y los resultados de las consultas a los liderazgos nacionales realizadas en el marco de los PAPEP, coinciden en identificar déficits institucionales significativos. Cuanto más importantes son estos déficits institucionales, más decisiones, en más áreas y espacios, son más discrecionales. Según la letra y el espíritu de las legislaciones latinoamericanas, la implementación de las políticas debería ocurrir en espacios institucionales relativamente autónomos, con atribuciones y responsabilidades bien definidas. En la práctica esto no ocurre así, aunque a primera vista las apariencias puedan sugerir lo contrario. Los temas no son procesados y resueltos en los espacios que les corresponderían, sino fuera de ellos. Las decisiones las toman autoridades legítimas actuando ilegítimamente (porque exceden ampliamente sus atribuciones institucionales), o, directamente, autoridades ilegítimas y/o “poderes fácticos”. Estos decisores reales son, en primer lugar, los presidentes, sus círculos cercanos, sus asesores, los líderes y sublíderes partidarios, y el personal de confianza de todas estas figuras. Y en segundo lugar, los que por una u otra razón tienen influencia sobre, y acceso fácil a, esas autoridades políticas: según los contextos, empresarios y militares (las más clásicas de las “corporaciones”), pero también, según las circunstancias, líderes culturales, religiosos, sindicales o sociales. Déficits institucionales y discrecionalidad significan que el espacio de las decisiones “técnicas” dentro de las instituciones se achica; lo que se amplía es el lugar de la política. Espacios que en las democracias prósperas y 15 En las democracias prósperas y consolidadas también se forman coaliciones a favor y en contra de las políticas que están en la agenda. Pero en estas democracias los OD, por definición, no desarrollan “proyectos de gran envergadura”. A los efectos de esta discusión, sin embargo, la diferencia importante entre las democracias prósperas (y consolidadas) y las de la región, como se ve más abajo, es la forma en que sus respectivas instituciones procesan las demandas de estas coaliciones.

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consolidadas son en buena medida (o principalmente) técnico-profesionales, en estas condiciones son espacios vigorosamente políticos. Esto no es nuevo: en la región estos espacios siempre han sido políticos, y continúan siéndolo. En todo caso lo nuevo sería que ahora existen más instituciones, que en teoría deberían “internalizar” estos espacios (y funcionar de otra manera), pero en la práctica no lo consiguen. La construcción institucional ha avanzado, y seguramente ha progresado en las formas, pero no, o no lo suficiente, en las prácticas reales. En los OD, la etapa política (en el buen sentido del término) de los proyectos y acciones es aquella en la que se decide qué se hará y cómo; en ella se deciden prioridades y se asignan recursos. Esto es similar a lo que ocurre en las democracias de instituciones vigorosas donde usualmente residen las sedes principales de los OD. Una vez culminada esta etapa política, lo que sigue es la ejecución (esencialmente “técnica”) de las decisiones tomadas en la primera etapa. Desde esta perspectiva muy esquemática, en los OD la historia interna de cada proyecto tiene un único punto de corte (o “transición”) entre la fase política y la ejecución. Algunos estudios de casos, y muchas anécdotas, sugieren que desde los OD solía esperarse que en los países recipientes las trayectorias de sus proyectos y actividades fueran similares, con un único punto de “transición” entre la decisión (política) y la ejecución (técnica). Los déficits institucionales y las discrecionalidades vuelven erróneo este supuesto. Estas carencias hacen que las responsabilidades en las distintas etapas que atraviesa un proyecto no estén claramente definidas, que en cada una de ellas haya una etapa política y otra técnica, y que cada una de esas diferentes etapas políticas pueda bloquear o alterar significativamente el desarrollo esperado del proyecto. En lugar de un único punto de corte para todo el proceso, aparecen varios segmentos, cada uno con su propio punto de corte. La política continúa reapareciendo cuando no se la espera. Estudios de casos sobre proyectos de naturaleza sustantiva no política que padecieron problemas serios,16 al menos los conocidos por los autores de este ensayo (infortunadamente pocos), muestran que las causas de los problemas fueron políticas, y pueden ser descriptas en los términos anteriores. Fueron casos de “riesgo político” no anticipado por los OD. Para los OD la política también importa instrumentalmente, entonces, porque ignorarla afecta el desarrollo y la calidad de los resultados de sus proyectos, según los avatares de los tiras y aflojes de los actores políticos y 16 Incluyendo aquí desde problemas “moderadamente serios” (algunas metas no alcanzadas o alcanzadas parcialmente, en plazos y costos mayores que los previstos) hasta bloqueos graves.

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las coaliciones que tratan de incidir en ellos. En el límite pueden llegar a bloquear sus proyectos; usualmente puede disminuir la calidad de los resultados esperados (a veces mucho), y aumentar los plazos y costos previstos inicialmente. Tal vez paradójicamente, es posible que el desarrollo y la afirmación de democracias electorales en circunstancias de considerable fragilidad institucional agraven estos problemas (al menos durante etapas iniciales de duración difícil de estimar). En efecto: en las democracias emergentes la competencia electoral otorga más poder a varios actores políticos influyentes en esos “segmentos”, mientras que, paralelamente, las discrecionalidades y debilidades institucionales hacen que los límites del poder de esos actores políticos sean borrosos. Los actores con más poder que en el pasado, pero no más restricciones a su ejercicio, ejercerán activamente esos nuevos poderes. Por razones análogas también puede ocurrir (y probablemente ocurre) que aumente el número de actores potencialmente influyentes.17 Si esto es así, de las metas de los OD también se deduce, por razones instrumentales, que sus proyectos (al menos los de considerables dimensiones), cualquiera sea su naturaleza sustantiva, requieren un análisis político que: (ii) pueda identificar de antemano cuáles serían los principales “segmentos” de sus trayectorias en los que probablemente reaparecerán problemas políticos, cuáles serían los actores relevantes en esos segmentos, y de qué maneras (y persiguiendo qué fines) actuarían; luego, (iii) sobre la base de este primer análisis, pueda evaluar (en cada uno de esos segmentos) la probabilidad de bloqueo o alteración significativa de la trayectoria esperada del proyecto, para, finalmente, (iv) explorar posibles cursos de acción apropiados para esquivar o minimizar los potenciales bloqueos o “alteraciones significativas” en la trayectoria esperada de los proyectos.

2.2. Las demandas internas de análisis político El contenido sustantivo de los proyectos PAPEP desarrollados hasta el momento ha sido esencialmente político. Esto es natural: si las circunstancias nacionales en las que se desarrollan esos proyectos son críticas, o de pre o poscrisis, lo urgente es, respectivamente, cómo salir de la crisis, o cómo evitarla, o cómo llevar a buen puerto la “salida” ya iniciada. Entre los actores nacionales que se han interesado en los PAPEP están siempre 17

O “veto players” (Tsebelis, 2002).

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los partidos políticos (todos o casi todos, incluyendo los principales) y los gobiernos. Estos actores son, en principio, prosistema, porque buscan estabilizar y consolidar las instituciones.18 Sus principales preocupaciones, al menos en las circunstancias críticas ya indicadas, incluyen: (v) identificar las situaciones (incluyendo las que aún no son conflictivas) y los conflictos que tienen o podrían tener resultados o desenlaces desestabilizadores; (vi) identificar los principales actores involucrados (actual o potencialmente) en esas situaciones; (vii) explorar, siempre que sea posible, las tendencias en curso de los factores (“variables”) más importantes vinculados a esas situaciones, conflictos y actores, y, por último, (viii) identificar los posibles escenarios futuros resultantes de las interacciones de todas estas situaciones, conflictos, actores y tendencias, aportando ideas útiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados (los más favorables en términos de fortalecimiento institucional, consolidación democrática y desarrollo humano), mejorando las probabilidades de acceder a ellos. Esta última lista [(v) a (viii)] puede ser vista como una formulación más detallada (analíticamente) que el objetivo (i) de la sección anterior (la “regla hipocrática”). Aquí se aprecia directamente la convergencia de las demandas internas y externas que condujeron a los PAPEP. Teniendo en cuenta los contextos de los PAPEP históricos, esto significa que la coincidencia y cristalización de las demandas internas y externas de análisis político sólo ocurrieron bajo mucha presión, con elevados niveles de riesgo político. En el futuro, sin embargo, las cosas probablemente serán distintas. En la medida en que los PAPEP iniciales aportan algunas ideas y sugerencias útiles para la toma de decisiones, y que estas experiencias son conocidas en la región, están surgiendo nuevas clases de “demandas internas”. Algunos países no están en crisis, ni cerca de una crisis (pre o post), pero ven lo que ocurre en sus vecinos, y no han olvidado lo que ellos mismos padecieron a lo sumo una o dos generaciones atrás. Para ellos es importante tomar distancias de su propio pasado y evitar los peligros del presente. Para controlar su propio destino, en la medida en que eso sea posible, es necesario conocer y entender cuáles son los factores que los ayudaron a evitar las experiencias críticas que otros sufrieron, y evitar las situaciones y circunstancias que en otros lugares condujeron a (o facilitaron) esas experiencias 18

Y también, o principalmente, mantener o mejorar su posición en ellas.

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críticas. En la medida en que las demandas internas de nuevo tipo se afirmen, los OD también pueden apreciar las virtudes de esta perspectiva, cuyo énfasis está en la consolidación de lo que ya se ha conseguido. Eso está comenzando a ocurrir, como se aprecia en las etapas preparatorias de algunos proyectos nuevos, y sugiere que los futuros PAPEP serán más heterogéneos que los del pasado. En los PAPEP de esta nueva clase no hay peligros inminentes, ni “elevados niveles de riesgo político”; el énfasis está en la consolidación, y en construir, a partir de lo ya conseguido, un “círculo virtuoso” autosostenido. La lista (v) a (viii) también significa que los PAPEP desarrollados hasta el momento no son instancias del tipo de análisis político resumido en los puntos (ii) a (iv) de la sección precedente. La escala de estos PAPEP es más general; es una escala nacional. Pero pueden contener instancias de análisis concretos similares a los (ii) a (iv), subordinadas a una lógica más general. Por ejemplo, cuando es necesario estudiar situaciones (o conflictos) regionales de gran escala, vinculados a la deforestación o a las consecuencias ecológicas de grandes proyectos mineros o industriales, enfrentados a los intereses de las regiones y comunidades afectadas por ellos. Como ya se observó, en el pasado los OD no prestaron mucha atención a las necesidades de análisis políticos de esta clase, pero esa situación también está empezando a cambiar. Aunque esos cambios probablemente están en una fase relativamente temprana de su (posible) desarrollo, el proceso ya comenzó, con algunos resultados visibles. En las etapas iniciales de al menos un nuevo PAPEP actualmente en preparación (viable gracias al apoyo desde OD), el foco individual más importante es un único proyecto de muy grandes dimensiones, para el que se trata de explorar, precisamente, los posibles riesgos políticos que podría encontrar en su trayectoria. Los objetivos de esta exploración son, esencialmente, los (ii) a (iv) de la sección anterior. Tanto (i) como (v) a (viii) muestran que los proyectos PAPEP comparten varias características importantes con los así llamados “sistemas de alerta temprana”,19 pero en los PAPEP históricos la meta no ha sido, en sentido estricto, aportar una “alerta temprana”. O bien la situación se define explícitamente como de precrisis, y por lo tanto ya hubo alerta (y el problema es cómo evitar la crisis), o bien, con alerta o sin ella, la crisis está ocurriendo o ya ocurrió, y la meta es salir o alejarse de ella. Por otra parte, los proyectos PAPEP han sido hasta ahora diseñados específicamente para cada situación. No aplican un conjunto relativamente estandarizado de 19 Franche (2005) resume y discute los objetivos y métodos de una amplia variedad de sistemas de “alerta temprana”; estas consideraciones se apoyan en su discusión.

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indicadores para evaluar posibles riesgos futuros (como los usualmente empleados en los sistemas de alerta temprana), sino que, sobre la base de los rasgos específicos de cada situación, exploran el posible curso de los acontecimientos desde el punto de vista de las preocupaciones e intereses de los principales actores involucrados.

2.3. La perspectiva del PAPEP: neutralidad activa Los proyectos PAPEP (los iniciales y también los nuevos) han sido hasta hoy proyectos activos en un sentido importante: tienen una agenda propia.20 Tienen una carga explícita de metas y valores, como se observa en las “reglas” de las dos secciones anteriores, particularmente en la regla (i), la “regla hipocrática”, y en la regla (viii), búsqueda deliberada de fortalecimiento institucional, consolidación democrática y desarrollo humano. Sin embargo, este activismo es esencialmente compartido por la gran mayoría de los principales actores de la región (con los matices y cautelas ya señalados), y esto es lo que los hace “neutrales” en un primer nivel. Aunque los PAPEP no sean normativa o valorativamente “neutrales”, su carga valorativa es “de hecho” neutral en este sentido: no tiene sesgos significativos que discriminen entre las partes interesadas (poblaciones, liderazgos), porque ellas, mayoritariamente, comparten esos valores. El “activismo” de los PAPEP no beneficia a algunos actores en detrimento de otros. Por debajo de este acuerdo mayoritario en cuanto a metas de fondo empiezan las diferencias entre los actores nacionales, y aquí es donde aparece un sentido de “neutralidad” diferente del anterior. Dicho brevemente, las metas compartidas pueden ser perseguidas con instrumentos muy distintos. Por ejemplo, algunos de ellos serán vistos, en una terminología tradicional, como de izquierda o centroizquierda, y otros serán de derecha o centroderecha. Si esos instrumentos de diferente signo o inclinación ideológica están articulados por técnicos competentes,21 todos ellos deberían tener puntos fuertes y débiles. Esto no significa que en todos los países de la región, y en todas las circunstancias, todas las ofertas políticas de distinto signo sean igualmente plausibles (o defendibles). Lo que interesa es que políticas plausibles y defendibles puede haberlas en cualquiera de los bandos ideológicos, y que en algún momento probablemente las habrá; de lo contrario, ¿por qué 20 Fernando Calderón acuñó la expresión “neutralidad activa” para describir la perspectiva de los PAPEP (véase, por ejemplo, Calderón, 2006). Calderón no entró en los detalles de la discusión que sigue, pero el presente texto apunta en la misma dirección que sus ideas iniciales. 21 Que deberían existir en todas las familias ideológicas.

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sería positivo que ocurriesen rotaciones de partidos en el gobierno, y con ellos, al menos en ocasiones, también de bandos ideológicos? La neutralidad tal vez más importante de los PAPEP es la que aparece en este plano. Los PAPEP, obviamente, no pueden tomar partido por ninguno de los actores políticos (o bandos ideológicos), porque perderían su independencia.22 Sin embargo, sí pueden (y quizás deben) argumentar a favor o en contra de políticas particulares, aunque ellas estén claramente identificadas con un partido político o un bando ideológico, siempre que el caso sea lo suficientemente fuerte y convincente. Pero al hacerlo deben evitar cuidadosamente que este apoyo u oposición a una política particular pueda ser visto como un apoyo u oposición al partido o bando que la defiende. Los PAPEP deberían adoptar la perspectiva más agnóstica del párrafo precedente, de largo plazo, fortaleciendo así su independencia (y su imagen de independencia). Sólo de esta manera pueden mantener cierta legitimidad fundamental entre los actores interesados, que usualmente incluyen partidos de diferentes bandos, y sin cuyo apoyo colectivo la mitad interna de la demanda de los PAPEP no existiría.

2.4. Las etapas de cada PAPEP nacional: relevamiento de información, análisis, devolución Los objetivos resumidos en las secciones precedentes pueden ser ordenados en tres grandes grupos. Las metas (ii), (v) y (vi) requieren relevamiento y sistematización de información: los datos necesarios para identificar las situaciones y conflictos potencialmente desestabilizadores [v], sus principales actores [vi] y, en el caso de políticas específicas (o grandes proyectos), los datos necesarios para identificar las etapas (“segmentos”) de sus trayectorias en los que podrían reaparecer problemas políticos, y cuáles serían (y cómo podrían actuar) los actores relevantes de esas etapas [ii]. Naturalmente, no hay manera enteramente neutra de reunir información; hace ya mucho tiempo que se acepta que los “datos puros” no existen. Lo que existe es información ya “formateada” en marcos conceptuales. Las cautelas básicas en estas materias también son bien conocidas: trabajar desde la perspectiva de las “mejores prácticas” y modelos conceptuales disponibles (por ejemplo, desde el “estado del arte”). En el caso de los PAPEP, además, esto debe hacerse teniendo en cuenta las perspectivas conceptuales de los principales actores. No hay recetas ni maneras universalmente útiles de hacer esto, pero como mínimo es necesario facilitar la comunicación con 22 Y al hacerlo afectarían la imagen del PNUD en particular, y de Naciones Unidas en general.

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todos esos actores en el lenguaje más parecido posible al suyo propio. Esto no es una ciencia, ni siquiera una técnica aceptablemente codificada; es apenas una práctica artesanal, y tiene implicaciones importantes para la composición de los equipos a cargo de los PAPEP. El segundo grupo de metas requiere analizar los datos así relevados. Esto incluye explorar tendencias [vii] e identificar posibles escenarios futuros [(viii), primera parte], y cuando se trata de políticas específicas (o grandes proyectos), evaluar la probabilidad de los bloqueos que podrían ocurrir en sus distintas etapas o “segmentos” [iii]. Por último, la etapa final, la devolución, es la etapa crucial que diferencia los PAPEP de los trabajos puramente académicos o de consultoría. Aquí es donde se trata de promover activamente los valores subyacentes a los PAPEP (fortalecimiento institucional, consolidación democrática y desarrollo humano), “aportando ideas útiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados” [(i); (viii), segunda parte]. En relación con políticas específicas o grandes proyectos, devolución significa aportar ideas útiles para esquivar o minimizar los bloqueos (u obstáculos) políticos anticipados en sus trayectorias [iv]. Esta devolución no es una instancia académica porque requiere acción (no se limita a diagnósticos y análisis). Y aunque los PAPEP deben aportar ideas sobre “cómo actuar” para avanzar en la dirección de sus metas de fondo (y ése es uno de los objetivos básicos de todas las actividades de consultoría, algunas de las cuales incluyen la ejecución, o la colaboración en la puesta en práctica, de las recomendaciones generadas en su propio transcurso), por la naturaleza de sus acciones tampoco son una instancia de consultoría. Las diferencias entre las actividades de los PAPEP y las tareas normales de consultoría política son (al menos) de dos tipos: • el aporte de ideas de los PAPEP usualmente se hace a un destinatario colectivo, a todos los actores políticos importantes, actores que son rivales o competidores políticos. Es “como si” (con un paralelo tal vez algo forzado) un consultor externo asesorara simultáneamente a Coca y a Pepsi sobre el futuro del mercado de bebidas sin alcohol y sobre cómo actuar en él. En las empresas privadas existen actividades de este tipo, pero en el mundo político son muy exóticas; • los aportes de los PAPEP se vierten a un proceso de toma de decisiones. La forma en que se efectúan los aportes (colectivamente, a los principales actores de un proceso democrático) es ya una parte (paso preliminar o inicial) de ese proceso de construcción de decisiones. Precisamente porque el proceso es democrático, el aporte de los PAPEP no es (o no debería ser, nunca)

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una “receta técnica” fija, puesto que el resultado del proceso es esencialmente incierto (la conocida “incertidumbre democrática”: no se sabe de antemano cuál es el resultado final del proceso).

Esto último está directamente vinculado a lo expuesto antes sobre la naturaleza de los proyectos y las políticas orientados hacia el desarrollo. Solían ser vistos “como un problema técnico que puede ser resuelto con políticas (policies) técnicamente correctas” (Stein et al., 2005: 255), en cuyo caso su discusión es técnica, y cuanto más completa, detallada y cerrada sea la propuesta, más fácil serán su análisis y su evaluación. El procedimiento (método) natural desde esta perspectiva es, primero, identificar la solución técnicamente correcta, o la mejor de las posibles soluciones técnicamente correctas, y luego convencer a los que deben tomar las decisiones de que ésa es, efectivamente, la solución apropiada. Los capítulos de recomendaciones de muchos informes de los OD proporcionan buenos ejemplos de esta lógica. Pero la discusión no es técnica. Por eso, los aportes más útiles serán los que tengan en cuenta desde el principio el carácter abierto y democrático del proceso. El diseño de los aportes deberá anticipar la cuestión de su propia viabilidad política, y su contenido deberá ser abierto y flexible, para facilitar su incorporación a esa construcción democrática. Estos requisitos, claro está, no reemplazan las exigencias de calidad técnica; se suman a ellas.

3. Los instrumentos de recolección de información de los PAPEP La sección precedente examina de qué manera las metas de los PAPEP determinan sus opciones metodológicas (en el sentido más amplio del término). En esta sección se discute de qué forma metas y métodos definen los instrumentos de recolección de información de los PAPEP.

3.1. Los expertos: “lo que ya se sabe” El punto de partida para llegar a las metas expuestas en (i) a (viii) de la sección anterior es “lo que ya se sabe” sobre el contexto, esto es, sobre la situación del país en el que se desarrolla el PAPEP o, en particular, sobre los aspectos relevantes para los proyectos o políticas considerados. El punto de partida es un diagnóstico (o diagnósticos). Carece de sentido, por muchas razones más o menos evidentes,23 desarrollar una 23

Incluyendo algunas muy prácticas, como los costos en tiempo y en dinero.

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investigación original con el objetivo de producir ese diagnóstico. El procedimiento apropiado aquí es, más bien, resumir directamente “lo que ya se sabe”, partiendo de lo que dicen los que han generado ese conocimiento (precisamente, “los que saben”). Para eso es suficiente comisionar un conjunto de ensayos que resuman la situación. Los temas de estos ensayos se seleccionan de acuerdo con los objetivos específicos del PAPEP en cuestión. Sus autores deben ser expertos reconocidos en sus respectivos temas, y el conjunto de expertos debe ser ideológicamente amplio, abarcando, en lo posible, a intelectuales respetados de las distintas corrientes de pensamiento. En los asuntos contemporáneos, cada partido o bando de opinión tendrá sus expertos preferidos, y, a la inversa, los expertos tendrán sus preferencias políticas, partidarias o al menos ideológicas (en sentido amplio). De lo expuesto en apartados anteriores resulta que es imprescindible que los PAPEP escuchen desde el principio todas las campanas (al menos las más importantes). Las sorderas selectivas en este plano, deliberadas o no, comprometen equilibrios esenciales para la viabilidad política de las propuestas que resultan de los PAPEP, e impiden o dificultan que esas propuestas tengan la flexibilidad adecuada para ser protagonistas de un debate abierto y democrático. Estos ensayos normalmente no presentan resultados de investigaciones originales, destinadas a generar información o análisis (o poner a prueba los ya existentes). Su cometido esencial es resumir lo que se sabe hasta el momento sobre sus temas, distinguiendo entre lo que parece ser conocimiento aceptado por la comunidad académico-profesional y los aspectos sobre los que no hay consenso. La experiencia de los PAPEP, aunque breve, muestra que este procedimiento es eficiente, y que de esta manera se puede avanzar mucho empleando una parte relativamente modesta de los recursos disponibles. Puesto que el objetivo no es innovar, sino resumir aquello que ya se sabe (conocimiento que con frecuencia los mismos autores han contribuido a generar), los tiempos de redacción pueden ser muy breves. Suele ocurrir que los autores ya han escrito textos que persiguen fines similares, y por lo tanto sólo deben actualizarlos y acondicionarlos para los propósitos específicos del PAPEP. Esto, a su vez, ayuda a mantener bajos los costos de redacción de los ensayos.

3.2. La voz del soberano El acento en la democracia obliga a prestar especial atención a sus voces, y en primer y principal lugar a la voz del soberano: la población. Los

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instrumentos tradicionales aquí son los grupos focales y las encuestas. Ciertamente no son los únicos, ni siquiera, tal vez, los más importantes. Pero son los principales instrumentos capaces de generar información original para los objetivos de los PAPEP en plazos razonablemente breves. Que sean efectivamente usados o no, y, sobre todo, de qué formas son usados, depende de los objetivos específicos de cada PAPEP y de los recursos disponibles. Grupos focales o de discusión Esta técnica se emplea desde hace algo más de medio siglo (Merton y Kendall, 1946; Merton, Fiske y Kendall, 1956). Sus primeros usos fueron académicos (para estudiar relaciones interpersonales en un ejército), pero durante los treinta o cuarenta años siguientes la técnica fue empleada principalmente en estudios de mercado. De este uso comercial, y de algunos de sus supuestos conceptuales relativos al comportamiento de los consumidores, quedó el término “motivacional” con el que todavía se suelen describir estos grupos. Durante las dos últimas décadas la técnica “retornó” a la academia, y se amplió mucho el ámbito de sus aplicaciones, incluyendo análisis político básico (“académico”) y aplicado (campañas electorales, por ejemplo). Valles (1999, cap. 8) resume la historia, conceptos, prácticas y variaciones de esta técnica. Según los usos más frecuentes, los participantes en estos grupos (usualmente entre ocho y doce personas) no deben conocerse entre sí. Son invitados a participar (“reclutados”) según criterios que dependen de las metas del caso y de la estrategia de los investigadores. Los grupos discuten durante 60 a 90 minutos los temas propuestos por un moderador (profesional; pueden ser una o dos personas); el moderador ordena el debate (es “árbitro” en el uso de la palabra; presenta temas), pero no lo dirige. Esta distinción es muy importante: dados los temas, la dirección en la que se encamina la conversación o debate tiene que surgir del mismo grupo, no del moderador. De esta manera los participantes del grupo no se limitan a brindar sus respuestas aisladamente, sino que reaccionan a lo que dicen los demás, y el proceso refleja cierta clase de interacciones de la vida cotidiana. Los participantes, naturalmente, se expresan en su propio lenguaje. La terminología y la forma de expresarse en sí mismas aportan información valiosa, más allá del contenido sustantivo de lo dicho. Para captar y analizar estos aspectos es necesario que las sesiones sean grabadas (sonido e imagen); según los lugares y las firmas que hacen el trabajo, las sesiones también pueden ser presenciadas “en vivo” a través de ventanas espejadas o circuitos cerrados de TV.

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Ésta es una técnica cualitativa, y sus resultados no son estadísticamente “representativos” (como sí pueden serlo los de las encuestas). Pero, bien diseñada y ejecutada, brinda un panorama muy completo del clima de opinión (sobre los temas estudiados) prevaleciente en el medio social del que provienen los participantes. Los grupos suelen ser capaces de identificar las principales opiniones y actitudes sobre los temas que discuten, aunque no pueden estimar el peso relativo de esas opiniones en la población. La experiencia muestra que un número relativamente modesto de grupos bien diseñados identifica las principales orientaciones hacia los temas discutidos (es muy difícil que algo verdaderamente importante no sea detectado por un conjunto de grupos), e incluso puede dar una idea gruesa, aproximada, de la incidencia de esas ideas en la población,24 cuya estimación cuantitativa puede hacerse después a través de encuestas. Además de identificar opiniones y actitudes, los grupos focales ayudan a explorar los factores que las afectan o configuran, y permiten analizar la forma en que la gente conecta sus ideas entre sí (la forma en que las “estructuran”). En todos estos últimos aspectos los grupos focales son uno de los instrumentos más eficaces (y eficientes) hoy disponibles, y se complementan muy bien con las encuestas, en parte porque aportan información de diferente naturaleza (sus resultados “suman”), y en parte porque en la práctica profesional es muy raro que los resultados de un conjunto de grupos focales se contradigan con los de las encuestas (sus principales resultados suelen ser consistentes entre sí).25 Si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia en grupos focales, entonces la técnica puede emplearse con muy pocas limitaciones. En toda América Latina, incluso en los países más pequeños y menos prósperos, existen consultoras que emplean este instrumento regularmente (aunque sólo sea con fines comerciales). En esas condiciones el PAPEP puede diseñar el trabajo, moderar las sesiones y analizar los resultados, mientras que los detalles prácticos y la logística quedan a cargo de una consultora. Si en el PAPEP no hay profesionales experimentados, entonces lo prudente es comisionar la tarea a un equipo apropiado, siguiendo de cerca su desempeño. Ésta es una tarea profesional que necesita conocimientos y experiencia; no se puede improvisar. Los criterios empleados para contratar son los habituales. El precio es importante, pero nunca debe ser el único criterio. La experiencia acumulada y la reputación de las 24 Distinguiendo, por ejemplo, entre las ideas que probablemente tienen considerable influencia (porque reaparecen espontánea y frecuentemente en distintos grupos) y las que tal vez sean más bien marginales (porque sólo aparecen muy raramente, y cuando lo hacen no encuentran eco entre los demás participantes en los grupos). 25 Asumiendo que todos son trabajos profesionales y razonablemente competentes.

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firmas o equipos profesionales que ofrecen estos servicios suele ser el criterio más importante a considerar. En suma, lo que se necesita es una estrategia de “comprador inteligente”. Encuestas El empleo sistemático de encuestas en la investigación social comenzó un poco antes que el de los grupos focales. Los principios (la inferencia estadística) en los que se basan las encuestas profesionales contemporáneas fueron sistematizados a principios del siglo pasado, aunque con otros propósitos. Estos principios permiten decir algo acerca de una población grande (de objetos o de personas, por ejemplo) a partir de una “muestra” comparativamente muy pequeña de esa población, siempre que la muestra sea seleccionada de acuerdo con ciertos criterios (muestras “probabilísticas”, incluyendo aleatoriedad). No es seguro que lo que se dice sobre la población a partir de lo que se sabe de la muestra sea cierto (o “exacto”), pero si se siguen las reglas apropiadas la probabilidad de error es conocida.26 Dos de los hitos tal vez más influyentes en la difusión de las encuestas políticas ocurrieron en 1936 y en 1945. En 1936 una encuesta profesional (Gallup) anticipó correctamente los resultados de las elecciones presidenciales en los Estados Unidos, contra lo sostenido por una publicación entonces famosa que basó su pronóstico en lo que decían sus lectores. El número de lectores que expresó su preferencia fue dos órdenes de magnitud más grande que la muestra “profesional”, pero a los efectos de esa elección los lectores de la revista formaban un grupo sesgado, que no representaba adecuadamente el electorado, y sus preferencias no coincidieron con las del conjunto de todos los votantes. En 1945, con técnicas similares a las usadas en los Estados Unidos, una firma inglesa pronosticó correctamente la victoria laborista, y la derrota (que en el momento muchos creían imposible) del gran líder de la guerra, Winston Churchill. A partir de mediados del siglo pasado las encuestas profesionales de opinión pública, sobre muy diversas temáticas, se desarrollaron primero en todas las democracias prósperas, y luego, más lentamente, en otras regiones. Aunque con errores ocasionales, incluso en los países con más experiencia y recursos, las encuestas políticas son hoy instrumentos confiables. Suele decirse, algo tautológicamente, que el error total de una encuesta es la suma de sus errores “de muestreo” más los errores “de no 26 La literatura sobre encuestas es muy vasta. Biemer y Lyberg (2003) incluyen una breve historia y prestan especial atención al control de calidad.

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muestreo”. Las raíces de las encuestas en la inferencia estadística y las “fichas técnicas” que las encuestadoras serias siempre incluyen con sus resultados (incluyendo tipo de muestreo, tamaño muestral, márgenes de error esperado para el conjunto de toda la muestra) parecen sugerir, involuntariamente, que la técnica es compleja y que los problemas vinculados a sus eventuales errores de muestreo son, de alguna manera, “técnicos”. No es así. Las técnicas que se usan hoy son sin duda perfectibles, pero sus bases son relativamente sencillas, sólidas y ampliamente probadas. Los problemas (que en América Latina ocurren con cierta frecuencia) no son conceptuales ni técnicos, sino muy prácticos. No tienen que ver con las reglas, sino con su aplicación. El problema de fondo es que las muestras de tamaños adecuados, diseñadas con criterios satisfactorios, son mucho más caras que las “aproximaciones” crudas, que no satisfacen los requisitos de las reglas de la inferencia estadística, pero que aun así normalmente se acercan más a los resultados reales que los juicios “impresionistas” de los observadores. Los errores “de no muestreo” son una mezcla de problemas técnicos y prácticos (principalmente económicos, como en los errores de muestreo). Estas fuentes de error incluyen cuestionarios, encuestadores y supervisores inadecuados, errores de registro y errores de procesamiento. Estos problemas se agravan con controles de calidad laxos o inexistentes. Un buen control de calidad, incluyendo un buen control del trabajo de campo, no es barato. Como en el caso de los grupos focales, si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia en encuestas, y si además los recursos lo permiten,27 el mismo PAPEP puede hacerse cargo de una encuesta completa (eventualmente subcontratando el trabajo de campo). En caso contrario, se puede comisionar una encuesta a una firma de plaza, o incluso, si los recursos son limitados, se puede contratar un “paquete” más o menos pequeño de preguntas en una encuesta “ómnibus”.28 Todas las etapas de una encuesta29 requieren formación y experiencia profesional; no se debe improvisar. Equipos profesionales que hacen encuestas de 27 El precio de una única encuesta de escala nacional, incluso en países pequeños, con distancias cortas y costos de transporte relativamente bajos, es varias veces mayor al de los grupos focales. 28 Encuestas “ómnibus” son las que incluyen grupos de preguntas para diferentes destinatarios. Esto puede abaratar considerablemente el costo total, aunque el costo “por pregunta” normalmente sea más caro. 29 Incluyendo, en particular, la redacción de los cuestionarios. Suele ocurrir, incluso en firmas establecidas, que este trabajo quede en manos de personas sin experiencia (asistentes jóvenes, expertos sin experiencia de trabajo en encuestas). Esto ocurre en parte por razones prácticas (y económicas), y en parte por falta de rigor profesional.

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opinión pública se encuentran hoy en todos los países de América Latina. En la región, en general, la calidad de las encuestas políticas (medida por un indicador único pero importante, la precisión de sus estimaciones preelectorales) mejora con el tiempo y la experiencia.30 También aquí, en suma, se necesita una estrategia de “comprador inteligente”.

3.3. La voz de los liderazgos La voz de las elites también es central, y a medida que el horizonte del análisis político se acorta, y la atención se concentra en el corto y mediano plazo, las ideas y comportamientos de los liderazgos se vuelven aún más importantes. Las elites políticas, en particular, son decisivas para dar forma a las políticas (policies). Este juicio no implica una visión “elitista” de la política: las demandas y presiones surgidas de la población y de los electorados son influencias seguramente más poderosas que las provenientes de las elites, pero esto es correcto a mediano y largo plazo, “en última instancia”. [Además,] aunque sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos, pero muy raramente define las estrategias y los detalles de las políticas. Este último es el trabajo típico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presiones, usualmente asumiendo la representación de distintos sectores, incluyendo a las elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos “expresan” esas demandas y negocian entre sí con grados variables de polarización y conflicto (Achard y González, 2004: 87).

Las conductas pasadas y las ideas (las pasadas, y en alguna medida las del presente) de los liderazgos están documentadas, forman parte del registro histórico. Las implicaciones (tal como ellos mismos las ven) de sus ideas para el presente y el futuro, sus expectativas y eventualmente sus planes, en cambio, no están documentados, o lo están sólo parcialmente. Es evidente que sin esta información no es posible especular sobre posibles escenarios futuros; por lo tanto, para los objetivos de los PAPEP es necesario reunir toda la información que se pueda en estas materias, y para eso es imprescindible conversar con las elites políticas. La conversación (“la entrevista”) es presumiblemente el más antiguo y tradicional de los instrumentos de investigación social y política; Heródoto y Tucídides la empleaban. Las “rondas de consultas” de los PAPEP son un conjunto de conversaciones que comparten ciertas características. La ronda 30 En materia de precisión hay grandes diferencias entre firmas y conjuntos de firmas (esto es, diferencias nacionales) fácilmente observables en la prensa.

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de consultas es la única herramienta empleada en todos los PAPEP (los estudios nacionales y el regional, los PAPEP “históricos” y los de nuevo cuño). En parte por eso, y en parte porque estos proyectos están orientados hacia el futuro (a corto y mediano plazo), las rondas de consultas son el más básico de todos los instrumentos de generación de información original de los PAPEP. En lo que a las entrevistas en sí mismas se refiere, las principales características comunes de las rondas de consultas son las siguientes: • los entrevistados son una muestra de la cúpula superior de las elites nacionales. La muestra es intencional (la selección de entrevistados no es aleatoria; trata de incluir las cúpulas) y relativamente pequeña (usualmente entre cuarenta y sesenta personas). Debido a la naturaleza de las metas de los PAPEP, la muestra presta especial atención a las elites políticas. Su composición precisa, y la proporción de miembros de otras elites incluidos en ella (como empresarios o líderes de opinión, por ejemplo), depende de los objetivos específicos de cada PAPEP. Las personalidades seleccionadas deben surgir de la experiencia y conocimientos de varios expertos, para minimizar la probabilidad de invitaciones inapropiadas u omisiones especialmente graves. Sea cual sea su composición precisa, la muestra debe incluir miembros de todas las principales corrientes de opinión (partidarias, ideológicas). Este pluralismo político-ideológico es crucial desde el punto de vista de los objetivos de los PAPEP (lo contrario puede sesgar seriamente los resultados del estudio, y por tanto la calidad de sus conclusiones), y en última instancia también es crucial para la imagen y reputación de la institución responsable del proyecto; • de lo anterior resulta que los entrevistadores deben ser siempre personas con experiencia en la interacción personal, directa, con figuras de primera línea como los entrevistados. No es suficiente que tengan buenas credenciales intelectuales o profesionales. La experiencia en consultoría, en distintos ámbitos, y la experiencia política personal ayudan mucho. Tan o más importante que lo anterior, los entrevistadores deberían ser extranjeros: esto ayuda a moderar las desconfianzas que suelen surgir en conversaciones de esta naturaleza. Si el entrevistador es un compatriota es más probable que el entrevistado adopte un papel estereotipado (“políticamente correcto”, o simplemente desconfiado, por ejemplo), y la calidad de la información resultante de la entrevista disminuye; • la entrevista en sí misma nunca es fácil de concertar, porque las personalidades que se desea entrevistar tienen agendas muy cargadas (y si no las tuvieran, tal vez no deberían ser entrevistadas). Esto significa que la concertación de las entrevistas debe ser bien planificada: debe incluir cartas de solicitud

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de entrevista adecuadamente explicativas, y también llamadas telefónicas (del responsable de la oficina a cargo del proyecto) a los actores clave. La entrevista no es una entrevista “como muchas”: es especial, por la naturaleza de su temática, por la identidad del entrevistado, por los fines del proyecto y por la identidad institucional del responsable del proyecto. Todo eso debería quedar claro en el proceso de solicitud de la entrevista; • la entrevista debe seguir una buena guía, cuya preparación requiere experiencia profesional. El contenido de la guía depende de los objetivos específicos de cada PAPEP. Luego de experimentar con diferentes formatos, la experiencia ha mostrado que algunos de ellos resultan particularmente apropiados para los fines de los PAPEP. Sobre esa base, las guías tienen hoy dos partes. La primera y más extensa sólo incluye preguntas “abiertas” (que no tienen alternativas prefijadas de respuesta). Las preguntas efectivamente incluidas en la guía son el casco mínimo de la entrevista, en el sentido de que todo lo que allí se indica debe ser preguntado, pero no impide que, si las circunstancias lo aconsejan, el entrevistador pueda incorporar otras preguntas. Esta primera parte de la entrevista es cualitativa, focalizada, semiestructurada y semiabierta (Valles, 1999, cap. 6). La segunda parte (la más breve, por muchas razones), en cambio, es estructurada y cerrada. Usa sólo preguntas cerradas “tipo Delphi”, es decir, la clase de preguntas que suelen emplearse en los estudios Delphi para registrar juicios sobre la dirección de los acontecimientos, o probabilidades subjetivas de su ocurrencia.31 Las respuestas a esta parte de la entrevista permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas para diversos factores (“variables”). Estas respuestas también permiten conjeturas gruesas (pero ancladas en las opiniones de los consultados y no en las ideas de los analistas, y por eso mismo más plausibles) sobre la probabilidad de ocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto.

En parte por el número relativamente pequeño de consultas, y sobre todo por las características de las muestras,32 los datos resultantes de estas 31 En el texto se dice “tipo Delphi” para subrayar que las rondas de consultas no son estudios Delphi. La diferencia más visible es que los estudios Delphi, en su formato clásico, buscan construir estimaciones a partir de un procedimiento iterado en el que las opiniones suelen ser de alguna manera convergentes. En una primera etapa se pregunta a los entrevistados qué piensan sobre X; en la segunda etapa se vuelve a preguntar lo mismo, a los mismos entrevistados, pero antes se les muestran los resultados obtenidos en la primera etapa. Al responder por segunda vez, entonces, el entrevistado sabe cómo respondieron (en primera instancia) los demás. 32 La muestra no es aleatoria ni probabilística, ni podría serlo. Sólo se puede diseñar una muestra de esas características si el “universo” (el conjunto de todos los miembros de las elites nacionales incluidas en el estudio) está bien definido, al menos en teoría, y en este caso eso no ocurre. Sobre las posibles maneras de definir este universo hay diferentes ideas, cuya puesta en práctica, además, suele involucrar considerables dificultades.

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rondas de consultas no tienen “representatividad estadística”. Esto no permite emplear las técnicas cuantitativas usuales en las encuestas, pero no impide que algunos de sus principales resultados puedan ser resumidos con cifras. “Algunos”, pero no todos. Siempre es posible calcular el porcentaje de entrevistados que expresan tales o cuales opiniones sobre el total de consultados, pero la mayoría de esos porcentajes son perfectamente inútiles. Aunque la mayoría de los consultados piense X, como la muestra es intencional (y el número de consultados, pequeño), bien podría ocurrir que la mayoría de los entrevistados en otra muestra de tamaño y criterios similares piense algo distinto de X, y también puede ocurrir que el conjunto de todas las elites relevantes para el estudio (el “universo”) también piense algo distinto de X. La mayoría en una muestra bien podría ser minoría en otra (y en el universo, que es lo que importa a los efectos de esta discusión). Sin embargo, si la mayoría de los consultados opina X, y si además, por ejemplo, también piensa X, separadamente (la mayoría de los consultados partidarios del gobierno, la mayoría de los consultados partidarios de la oposición, la mayoría de los políticos entrevistados y la mayoría de los empresarios entrevistados), entonces es bastante más probable que la mayoría de las elites consideradas efectivamente piense X, por razones análogas a las que hacen que los resultados de un pequeño número de grupos focales pueda identificar grandes tendencias de la opinión. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra (por puro azar) en esta muestra, pero no en el “universo”, ciertamente no es nula, ni siquiera desdeñable, pero es relativamente modesta.

4. El análisis: los escenarios posibles Los resultados producidos por los instrumentos de la sección anterior confluyen en un análisis político de corto y mediano plazo. Este análisis incluye un diagnóstico de la situación estudiada, un examen de las tendencias esperadas en la evolución de los principales factores o variables que caracterizan esa situación (incluyendo sus causas y consecuencias) y un conjunto de escenarios posibles y relativamente probables a corto y mediano plazo. Esto no excluye que en algunas circunstancias se consideren también horizontes temporales más extensos, pero las metas de los PAPEP implican un énfasis especial en el corto y mediano plazo. En última instancia se trata de ayudar a definir, primero, las prioridades del presente, luego, con mayor flexibilidad, aportar ideas y sugerencias útiles para diseñar políticas capaces de atender esas prioridades.

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El diagnóstico identifica cuáles serían las principales características de las circunstancias estudiadas (incluyendo sus principales actores), explica por qué razones son “principales”, analiza la evolución pasada de esas características (por qué y cómo llegaron a su estado actual) y examina cómo se relacionan entre sí (en el presente). Las tendencias exploran la posible evolución de esas características, usualmente bajo el supuesto “a otras condiciones iguales”. Finalmente: diagnóstico y tendencias (incluyendo la identidad, las metas y las posibles estrategias de los principales actores) son los insumos básicos para la construcción de los escenarios posibles. Estos escenarios son el principal resultado esperado de los estudios PAPEP. El principal producto de los proyectos PAPEP es la devolución, y, con ella, la capacidad de aportar, en los contenidos y en las formas, a un debate nacional, plural y democrático sobre prioridades y políticas.

4.1. Escenarios “prospectivos” La construcción de escenarios prospectivos no es una ciencia, ni siquiera un conjunto definido de técnicas. Es más bien un método artesanal (aunque puede usar instrumentos sofisticados), apoyado en un conjunto de ideas, técnicas y también conjeturas sustantivas referidas al futuro. Estas conjeturas son a lo sumo “plausibles”, y en parte por eso el método es artesanal. Tal como se lo entiende y se lo practica hoy, este tipo de análisis, aunque con antecedentes en el período de entreguerras, se desarrolló sobre todo a partir de mediados del siglo pasado.33 Su supuesto fundamental es (tal vez engañosamente) simple: en asuntos humanos, el futuro no está determinado; es abierto.34 Es, al menos parcialmente, “construible”. A pesar de su nombre, se podría decir que el objetivo real del análisis prospectivo no es el futuro, sino el presente, porque reflexiona sobre el futuro para actuar en el presente. No ignora la existencia de tendencias profundas que constriñen la evolución de los acontecimientos. Al contrario: una de sus principales preocupaciones es identificar esas tendencias. Pero asume que siempre (salvo quizás en el muy corto plazo) existen márgenes de libertad. El futuro todavía no existe, no sólo (ni principalmente) por la razón obvia de que aún no llegó, sino porque no está determinado; hay 33 En sus orígenes hay dos escuelas, una anglosajona (cuyos aportes iniciales más conocidos son tal vez los de la Rand Corporation) y otra francesa. Estados y ejércitos tuvieron un papel inicial importante, pero luego las organizaciones internacionales y las grandes empresas pasaron a demandar regularmente este tipo de análisis (Alemany, 2006). 34 La descripción extremadamente sintética que sigue se apoya en De Jouvenel (1999) y Godet (2001).

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varios futuros posibles. Se trata entonces de identificar (desde la perspectiva o problemática que se trata de analizar) cuáles son estos futuros posibles, y cuáles de estos futuros posibles (o “futuribles”35) son relativamente más probables. Estos futuros posibles y relativamente más probables son los “escenarios”;36 el mismo análisis que los produce debería mostrar los caminos que pueden conducir a ellos.37 La meta es tratar de construir alguno de los más atractivos de esos escenarios y evitar los menos deseables, independientemente de sus probabilidades relativas.38

4.2. Los escenarios de los PAPEP: ejemplos Los estudios pioneros en este plano fueron los dirigidos por Fernando Calderón en Bolivia, continuados luego en los sucesivos PAPEP. Entre todos estos trabajos, considerando (por razones prácticas) sólo aquellos cuyos resultados (esto es, los escenarios diseñados por ellos) ya pueden ser contrastados con la evolución posterior de los acontecimientos, se encuentran escenarios de muy diversas naturalezas. Por un lado, estudios de corto plazo que intentaban responder a preguntas muy simples (aunque las implicaciones de las respuestas fueran complejas y de largo alcance). Por ejemplo, en Perú, en la segunda mitad del año 2004, si el presidente Toledo culminaría su mandato o no. Por otro lado, en Honduras, hacia las mismas fechas (2004-2005), se trataba de evaluar hasta qué punto las elites políticas serían capaces de construir acuerdos interpartidarios sólidos, capaces de impulsar políticas de Estado en materias importantes sobre las que no parecían existir discrepancias de fondo.

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El neologismo podría perfectamente ser castellano, pero su origen es francés. Cualquiera sea la situación analizada, normalmente no existe un único conjunto de escenarios. En primer lugar, puesto que los escenarios son identificados “desde la perspectiva o problemática que se trata de analizar”, es evidente que diferentes problemáticas involucran escenarios potencialmente muy diferentes. En segundo lugar, aun dentro de una misma problemática, diferentes diseñadores de escenarios pueden llegar a escenarios distintos cuando sus énfasis analíticos o sus metas son diferentes. Si estos conjuntos de escenarios diferentes (para una misma problemática) están bien fundamentados, entonces todos ellos son igualmente legítimos (dicho más precisamente: tan legítimos como las metas y valores últimos de sus diseñadores), y son guías igualmente válidas para la acción. 37 También se suele definir “escenario” (en sentido amplio) como la suma del “escenario” (en el sentido estrecho recién descripto) más el camino que conduce a él. 38 En particular: si el escenario más probable es no deseado y la acción contribuye a construir otro escenario, deseable pero menos probable, en ese caso la “labor prospectiva bien hecha garantiza que no llegarán a tener lugar los fenómenos anticipados, porque se habrán abierto vías para incidir en el curso de los acontecimientos” (Arocena, 1992: 11). 36

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Perú: mandatos inciertos y la importancia de lo étnico-cultural Durante la primera mitad del mandato del presidente Toledo (20022003) los resultados sociales y económicos de su gobierno parecían acentuar algunas de las características del fujimorismo que lo había precedido: crecimiento económico vigoroso pero “de base estrecha”, con altos niveles de desigualdad, desempleo y subempleo, problemas graves de integración y alta conflictividad social. En el plano político el país vivía su transición democrática con el telón de fondo de una tradición muy larga de inestabilidad política. El sistema de partidos peruano, particularmente débil, seguía siendo el menos institucionalizado de América Latina, y los observadores no advertían progresos relevantes en esta materia; más bien al contrario. En este marco general la posición del Gobierno frente a la opinión pública se deterioró rápidamente. En particular, todas las encuestas profesionales peruanas del período registraron un grave desgaste de la imagen del Presidente (la aprobación a su gestión en el primer semestre de 2004 había caído a la tercera parte de su valor registrado dos años antes), y un aumento significativo de los juicios negativos sobre la situación económica de las familias y sobre sus perspectivas de futuro. En los primeros meses de 2004 comenzaron a circular rumores cada vez más vigorosos: el presidente Toledo no podría culminar su mandato. A mediados de 2004, en el marco de una creciente agitación laboral y social, la situación parecía acercarse a un desenlace. En este contexto se llevó a cabo un estudio PAPEP basado en un grupo de ensayos comisionados específicamente a esos efectos y en una ronda de consultas con los liderazgos peruanos. Los primeros resultados (presentados a fines de 2004) establecieron que el presidente Toledo culminaría su mandato. El informe final del estudio, presentado en mayo de 2005, analizó por qué razones la situación no llegaría a un punto de ruptura y exploró lo que podría ocurrir después de las elecciones de 2006. Según este informe final, a corto plazo (hasta las elecciones de 2006) se debía esperar “estabilidad institucional, en el sentido más estrecho: el Presidente culmina su mandato, y el nuevo gobierno surge normalmente de las próximas elecciones; debilidades institucionales y de gobierno: instituciones políticas débiles, erosionadas, que están experimentando un proceso persistente de deslegitimación (sin llegar aún a los extremos bolivianos o ecuatorianos)” (PNUD Perú, 2005: 31). Este pronóstico podía ser llamado de “estabilidad precaria”. Estabilidad porque,

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a pesar de todas las dificultades, un presidente electo popularmente sería reemplazado por un sucesor elegido del mismo modo, en el marco institucional vigente. En Perú esto no es aún la rutina, lo que se da por sentado que ocurrirá. La ola de rumores y las expectativas de renuncia o remoción del presidente Toledo subrayan hasta qué punto esto es así; precaria, porque los déficits institucionales son profundos, la lógica de la situación tiende más bien a agravarlos, y la única “salida” real parece ser el traspaso de los problemas irresueltos al próximo presidente y a su gobierno (id.).

El curso de los acontecimientos mostró que este pronóstico había sido correcto. Éstos no fueron los únicos aciertos analíticos del PAPEP, y tal vez tampoco los más importantes. Todavía en el primer semestre de 2005 muy pocos creían que Ollanta Humala podía llegar a ser un líder político de primera línea. Para el PAPEP, en cambio, “lo étnico-cultural ha sido tal vez desde hace mucho tiempo un factor importante en la política peruana, porque es un nudo central en la construcción de identidades sociales. A diferencia de lo ocurrido en Bolivia y Ecuador, sin embargo, en tiempos modernos la división o ‘clivaje’ étnico nunca se activó políticamente. Ahora hay señales de que esto podría cambiar. Algunos grupos lo están intentando (Humala)” (ibid.: 4). Aún más importante, la historia política peruana mostraba que el clivaje étnico-cultural puede producir impactos políticos muy significativos sin siquiera “activarse” políticamente: “Es necesario distinguir dos situaciones diferentes: por un lado, la etnia puede ser uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza; por otro, en algunas circunstancias el clivaje étnico puede activarse políticamente. Entre estas dos situaciones (‘factor influyente’ y ‘clivaje activado’) hay una distancia considerable; la segunda implica necesariamente a la primera, pero no a la inversa” (ibid.: 22). En la región, “Bolivia y Ecuador [...] ya tienen clivajes étnico-culturales políticamente activados. Perú no” (ibid.: 23). “Éste es un hecho aceptado en la literatura comparativa más reciente [...]. En este sentido preciso los que dicen ‘Perú no es como Bolivia y Ecuador’ tienen razón” (ibid.: nota al pie 41). Pero esto no impide que lo étnico-cultural sea, también en Perú, portador de impactos políticos muy significativos: “Uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza”. En Perú Fujimori y Toledo llegaron a la presidencia como outsiders, “y ambos comenzaron con un discurso populista [dirigido] a los grupos menos favorecidos de la sociedad peruana (básicamente indígenas y mestizos)”. Además de su discurso tenían algo “muy evidente en común: ninguno de los dos es blanco, la etnia minoritaria de la oligarquía colonial y poscolonial”; coloquialmente eran

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y siguen siendo llamados, “respectivamente, ‘el chino’ y ‘el cholo’”. La identidad abreviada se define en términos étnicos.39 Esto se observa con particular claridad en la competencia entre Vargas Llosa y Fujimori. Vargas Llosa era (y es) un “intelectual refinado y sobresaliente”, cuasi aristocrático a los ojos de la mayoría de los peruanos; Fujimori (“el chino”) era un remoto profesor de provincias antes de su ascenso político. Las dos figuras encarnan el enfrentamiento entre los herederos de la vieja oligarquía blanca y el resto (mayoritario) de la sociedad peruana, que es indígena, chola, o incluso (como en el caso de Fujimori) asiática, pero siempre no blanca (ibid.: 21 y 22). La velocidad del ascenso político y electoral de Ollanta Humala es casi impensable fuera de este marco. En menos de un año pasó desde una posición aparentemente casi marginal en la política peruana a ganar la primera ronda de las elecciones presidenciales peruanas, perdiendo en segunda ronda frente a Alan García, pero acercándose a la mitad de la votación.40 Honduras: la viabilidad de acuerdos interpartidarios capaces de sustentar políticas de Estado Durante la administración 2002-2005 el desempeño económico hondureño fue francamente satisfactorio, particularmente en términos de crecimiento del PIB. Sin embargo, la problemática social no experimentó mejoras significativas, los indicadores de legitimidad de (y satisfacción con) las instituciones políticas se deterioraron sistemáticamente, el fortalecimiento institucional parecía (para muchos observadores internos y externos) estancado, e incluso, a la luz de la experiencia histórica del país, la continuidad de los éxitos macroeconómicos ciertamente no estaba asegurada. Eso es lo que se podía deducir de los estudios académicos, de todas las encuestas de opinión profesionales realizadas en esos años en el país, de los elevados (y crecientes) niveles de emigración, conflictividad social e inseguridad pública, y también, al final del período, de los niveles de abstención electoral registrados en las elecciones nacionales del año 2005. 39 La ronda de consultas mostró, sin embargo, que para buena parte de las elites peruanas es equivocado (al menos en el primer semestre de 2005 lo era) atribuir peso político significativo a las identidades étnico-culturales, entre otras cosas porque las propias elites incluyen, por supuesto, a muchos mestizos. 40 La imagen de García es diferente de la de Vargas Llosa, pero a pesar del recuerdo muy negativo de su presidencia anterior fue ampliamente percibido y descripto como “el mal menor”: de algún modo, el riesgo menor para el orden establecido. En este sentido su rival, Humala, ocupa el mismo lugar que ocupó Fujimori (el lugar del desafiante del orden establecido).

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Una parte muy probablemente mayoritaria de la cúpula de las elites políticas hondureñas (incluyendo sectores de los dos partidos mayores) compartía, en lo esencial, un diagnóstico de esta naturaleza. Entre los que compartían ese diagnóstico parecía posible construir acuerdos sobre al menos algunas políticas de Estado capaces de enfrentar ese diagnóstico negativo. También se sabía que en los asuntos más importantes esas políticas inevitablemente enfrentarían resistencias de diferentes grupos y sectores de las elites hondureñas y de la población en general, porque los cambios involucrados en esas políticas afectaban algunos intereses, y porque los beneficios de esas políticas se repartían en forma necesariamente desigual. En última instancia esos grupos y sectores optarían por no innovar, manteniendo el estado de cosas existente. Por lo tanto, estas eventuales políticas de Estado necesitaban mucho respaldo y voluntad política. Requerían un acuerdo político robusto, cuyos participantes debían estar dispuestos a asumir, en lo inmediato, costos y riesgos políticos tal vez considerables. ¿Era posible un acuerdo político de estas características? Y si era viable, ¿cuán probable sería su ocurrencia efectiva? El diagnóstico básico ya citado y la respuesta a la primera de estas dos últimas preguntas (la viabilidad del acuerdo político) se apoyaron en los análisis de los expertos, en las tradiciones más o menos recientes de acuerdos entre las elites políticas, y en una exploración del estado y las tendencias de la opinión pública hondureña realizada en el período 2002-2004.41 En cuanto a la viabilidad de un acuerdo de esas características, no parecían existir tendencias de largo plazo que lo impidieran, y la experiencia de los últimos años sugería más bien cierto optimismo. En suma, el acuerdo era perfectamente posible. Para examinar la probabilidad de ocurrencia de un acuerdo político, en cambio, el instrumento fue una ronda de consultas entre los liderazgos hondureños. De las exploraciones preliminares surgía que no era posible estudiar sólo la probabilidad de ocurrencia de cualquier clase de acuerdo político, porque estos acuerdos podían ser de muy distinta naturaleza. Simplificando el problema, había dos grandes tipos de acuerdos posibles. Por un lado, podía celebrarse un acuerdo vigoroso, “con dientes” y voluntad política para respaldarlo. Por otro lado, se podía llegar a un acuerdo esencialmente “para cumplir”, dirigido en parte hacia la opinión externa (que en Honduras es muy influyente por el peso del apoyo financiero de la cooperación internacional en el gasto público total), y en parte hacia el electorado y las elites que buscaban cambios. Un acuerdo de esta naturaleza 41 Cuyos principales resultados fueron publicados con un título significativo: “Honduras: Los acuerdos son posibles” (Comisión Política de los Partidos Políticos, 2005).

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sería un acuerdo limitado, más decorativo que real; su verdadero objetivo sería emitir señales “políticamente correctas” para ciertos públicos relevantes, sin arriesgar comprometerse con decisiones difíciles.42 Conceptualmente, entonces, los acontecimientos cuya probabilidad había que evaluar eran tres: que hubiera un acuerdo profundo, con voluntad política real de llevarlo adelante; que hubiera un acuerdo “limitado, más decorativo que real”; y, por último, que no hubiera acuerdo. Estas probabilidades43 (respectivamente, 30%, 45% y 25%) fueron estimadas a partir de las opiniones de las elites consultadas. Sin embargo, puesto que lo que importaba aquí eran las consecuencias sustantivas esperadas de estos acuerdos (si podían, o no, sustentar políticas “duras” capaces de enfrentar una importante oposición), en la práctica se consideraron sólo dos grandes alternativas: acuerdo político profundo (30%), por un lado, y, por otro lado, acuerdo político decorativo, o inexistencia de acuerdo (70%), como se observa en la Figura 1.

Fuente: PNUD Honduras (2005).

Las implicaciones de estas alternativas, en una economía relativamente tan abierta y vulnerable a los acontecimientos externos como la hondureña, dependían de circunstancias externas. A estos efectos las posibilidades 42 Dicho de otro modo, orientado más hacia las relaciones públicas que al sustento de políticas significativas. 43 Habitualmente llamadas “probabilidades subjetivas”.

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también fueron agrupadas, simplificadamente, en dos grandes grupos. Por un lado, una configuración de factores externos potencialmente favorables (que incluía este conjunto de situaciones: el Central America Free Trade Agreement —CAFTA— se concreta; a corto plazo las remesas continúan en ascenso; el impacto sobre la maquila hondureña del fin del acuerdo multifibras y de la expansión de las exportaciones chinas resultaría moderado por el CAFTA y eventualmente por las propias políticas chinas; finalmente, único factor relevante claramente negativo, el narcotráfico y sus secuelas se mantendrían estables o empeorarían). Esta combinación de factores era definida como potencialmente (pero no automáticamente) favorable, porque para concretar sus potenciales beneficios Honduras debía ser proactiva, y esta proactividad requería liderazgo político firme. Por otro lado se encontraban las restantes combinaciones posibles, consideradas, en conjunto, como menos favorables o desfavorables a Honduras. Las probabilidades de las combinaciones de factores externos más favorables (60%) y menos favorables o directamente desfavorables (40%) fueron estimadas a partir de las opiniones de un pequeño grupo de expertos. Finalmente, la combinación de estas dos dimensiones, cada una de ellas con dos posibles alternativas, produjo los cuatro escenarios que se asumían como posibles y relativamente probables (Figura 1). El escenario más positivo para el país44 era el de un acuerdo político fuerte en un contexto externo potencialmente favorable (18%). Luego seguía un escenario intermedio, en el que un acuerdo político fuerte debía enfrentar una combinación menos favorable o desfavorable de factores externos (12%), y finalmente seguían los dos escenarios negativos, caracterizados ambos por acuerdos políticos débiles (“decorativos”), o por la ausencia de acuerdos políticos, en el marco de un contexto externo potencialmente favorable (42%) o desfavorable (28%). El marco externo hace una diferencia significativa solamente cuando existe la voluntad política necesaria para capitalizar proactivamente sus beneficios potenciales (escenarios más favorable e intermedio); cuando no existe esa voluntad política, los beneficios potenciales se reducen, y aumentan los riesgos. En síntesis: el escenario más favorable era relativamente poco probable (18%, algo menos de un quinto de chance). El escenario más probable (42%, más del doble que el anterior) era la combinación de un marco externo potencialmente favorable con una escasa o nula capacidad interna 44 Para estimar las probabilidades de cada uno de los cuatro escenarios se estimó primero la del escenario más favorable, para lo que se contaba con más y mejores indicadores; las probabilidades de los demás escenarios resultan directamente de las diferencias con los subtotales (ya conocidos) de los marginales de esa cuadrícula de dos dimensiones de dos segmentos cada una.

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de definición y ejecución de políticas de Estado efectivas (y por tanto de captación de las potencialidades abiertas por los factores externos), como consecuencia de la inexistencia de acuerdos políticos interpartidarios o (lo que era visto como más probable por los consultados) de la existencia de acuerdos meramente decorativos. Estos resultados fueron presentados a todos los partidos políticos con representación parlamentaria y a la cooperación internacional en varias instancias de devolución realizadas en marzo de 2005 (PNUD Honduras, 2005). La meta última era contribuir a la llegada del escenario más favorable para Honduras, pero relativamente poco probable (18%). Un año después de esa fecha, luego de la asunción del nuevo Gobierno, ya era evidente que no se había logrado llegar a ese escenario.45 En un plano puramente analítico, sin embargo, la situación a mediados de 200646 era precisamente la anticipada en el escenario negativo pero más probable (42%), que combina la confirmación del marco externo potencialmente favorable con la inexistencia de acuerdos capaces de dar respaldo vigoroso a las políticas de la nueva administración. Este contexto interno se vuelve aún más complejo porque la nueva administración no tiene mayoría propia en la legislatura, y porque el partido de gobierno está considerablemente dividido.47 Como en el caso peruano, en suma, los escenarios anticiparon correctamente el curso de los acontecimientos.48

5. La devolución La devolución es el punto de llegada de los PAPEP. Cualquier proyecto futuro que pueda surgir a partir de las instancias de devolución ya no es parte de los PAPEP, sino de iniciativas de naturaleza diferente (por ejemplo, diálogos, concertaciones, fortalecimiento institucional). Las características de la devolución están determinadas en parte por la dinámica y necesidades de los proyectos en sí mismos, y en parte por los objetivos de los PAPEP. 45 Se alcanzó un acuerdo que estuvo a punto de ser firmado, ante la presencia de invitados distinguidos que actuarían como testigos y que ya habían llegado a Tegucigalpa. Pero a último momento se suspendió, luego se postergó, y finalmente quedó “en suspenso” indefinidamente. En esas condiciones ni siquiera fue necesario discutir si el acuerdo era firme o sólo decorativo, “para cumplir”. 46 Al redactarse este ensayo. 47 Está tan o más fraccionado que antes. 48 Las perspectivas de futuro, vistas al comenzar el gobierno del Partido Liberal hondureño, a comienzos de 2006, se examinan en Achard y González (2006).

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Uno de los componentes necesarios (por las razones arriba examinadas) de todos los PAPEP es la ronda de consultas con miembros de las elites nacionales. Las personalidades entrevistadas forman parte de la cúpula de los liderazgos nacionales, cuyo tiempo es normalmente escaso, y por lo tanto sólo conceden un número limitado de entrevistas (con tiempos también limitados). Cuando se explica a los consultados la naturaleza del proyecto casi siempre surge, espontáneamente, el interés en conocer sus resultados, interés que resultaría muy difícil ignorar (y que además es enteramente consistente con las metas de los PAPEP). En estas condiciones los responsables del proyecto siempre se han comprometido a devolver a los entrevistados las principales conclusiones obtenidas. Esto genera cierta expectativa, que cuando logra ser satisfecha apropiadamente aporta prestigio al proyecto.49 La experiencia muestra que de esta forma se alimenta un círculo virtuoso (desde el punto de vista del proyecto): el desarrollo del PAPEP genera interés, esto hace que la devolución se vuelva más importante, y por eso mismo deba alcanzar, en varias instancias planificadas cuidadosamente, a grupos más amplios de los liderazgos nacionales,50 todo lo cual genera finalmente una retroalimentación importante para los documentos finales del proyecto, que mejora su calidad y también su llegada a estos públicos cruciales. Finalmente, la forma en que las metas de los PAPEP moldean las características de la devolución ya fue examinada en apartados anteriores. Como allí se observó, la devolución no es una instancia académica, porque involucra acción, ni de consultoría, por el tipo de acción que involucra. La devolución es una etapa inicial o preliminar de un debate democrático (necesariamente plural) sobre las prioridades colectivas, debate anclado en los diagnósticos, tendencias y escenarios resultantes de los PAPEP. Como consecuencia de la visión menos “técnica” (o “tecnocrática”) y más política de las políticas (policies), para los PAPEP las prioridades son más importantes que la naturaleza precisa de las políticas diseñadas para encarar esas prioridades. La meta es ayudar a generar (y a desarrollar constructivamente) un debate sobre las urgencias y cuellos de botella del desarrollo y de la construcción y consolidación institucionales en las circunstancias específicas de los países involucrados. 49 Al proyecto y a la institución que lo promueve, el PNUD. Lo que el proyecto aporta no es solamente prestigio (entre las elites nacionales, los OD y la cooperación internacional en general). Desarrollados apropiadamente, los PAPEP generan un capital relacional muy significativo para el PNUD y para los objetivos últimos de sus actividades. 50 Llegados a cierto punto, esto requiere capacitación de los equipos de las Oficinas nacionales del PNUD. Esta constatación surgió de la experiencia; la primera actividad de esta naturaleza es un taller en Montevideo, en agosto de 2006.

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Para que este debate sea realmente fructífero, los aportes de los PAPEP deben situarse en algún punto intermedio, difícil de establecer a priori, entre las necesidades más generales (“enfrentar la pobreza”, “fortalecer la democracia”) y los detalles y formas de las políticas concretas. Para enfrentar los grandes problemas del desarrollo y la consolidación democrática existen varios caminos (políticas) posibles. Se trata de ayudar a identificar las direcciones más promisorias (y no los detalles de las políticas concretas).51 En cada contexto particular lo que decide el éxito o el fracaso de esos caminos y políticas es en parte su virtud técnica, y en parte, necesariamente, la forma (democrática) en que esos caminos son buscados y recorridos. Es aquí donde los PAPEP pueden quizás hacer su aporte más significativo, y sin duda no es un accidente que este papel recoja y amplíe en nuevas direcciones el rol tradicional de “facilitación” desempeñado históricamente por Naciones Unidas.

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3. Situación actual y perspectivas de América Latina según elites influyentes de la región Luis Eduardo González

Este informe analiza una serie de rondas de consultas realizadas en Argentina, Brasil, México y los Estados Unidos a fines de 2005 y principios de 2006. Fue preparado en el marco del Proyecto Regional de Análisis Político y Escenarios Posibles (PAPEP Regional). Su objetivo es explorar la visión de algunas elites nacionales muy influyentes en la región sobre la situación actual de América Latina y sobre sus perspectivas futuras. Con ese fin aquí se resumen y comparan las visiones de las elites nacionales de los tres países mayores (Brasil, México y Argentina), y las de intelectuales y profesionales “latinoamericanistas” de los Estados Unidos que de distintas maneras participan en el diseño de políticas hacia América Latina. Esta ronda de consultas incluyó 176 entrevistas. El Anexo que cierra el informe incluye los nombres de los entrevistados y resume las principales características de las consultas.

1. Situación social y política en América Latina 1.1. Los problemas de América Latina La persistencia de la pobreza El principal problema de la región (el más mencionado de manera espontánea por los consultados de tres de los cuatro países) es la pobreza, en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). En México es

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donde se percibe con más fuerza este problema, ya que casi la mitad de los consultados lo considera el principal problema.

Cuadro 1. Principales problemas de América Latina (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*

Pobreza, desigualdad, desempleo Crecimiento económico Político-institucionales Falta de proyecto Educación Otros Ns/ Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

44 10 47 0 0 0 0 100 30 0 30

49 18 13 9 4 7 0 100 45 0 45

33 30 21 0 2 14 0 100 43 0 43

45 0 32 6 2 11 4 100 47 7 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

La pobreza estaría asociada con problemas estructurales comunes a la región (el desempleo o las dificultades en el acceso a la educación). Uno de los consultados mexicanos señalaba la dificultad de establecer prioridades en el combate a la pobreza, aunque optaba por atacar primero el problema del desempleo: Extrapolando el problema de México para toda América Latina, me queda muy claro que son dos grandes problemas. Hay un problema fundamental que es un problema de empleo. La población necesita ingreso para lo más básico en términos de alimentos, de vivienda, de salud. Para mi gusto, ése es el principal problema de la región. Hay un segundo problema que es el de la educación; yo no creo que se tenga que resolver la educación para luego tener empleo. No existe tiempo, la pirámide demográfica no lo permite. Necesitamos llevar pan, necesitamos llevar vestimenta, salud a los principales centros que son las células de la familia. Ya después tendremos educación, pero primero el trabajo. (México)

Varios entrevistados señalan que, más que la pobreza en sí, el problema más grave es la inequidad, porque aunque la región siga experimentando

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un período de crecimiento económico, eso no garantiza que los beneficios de la mayor riqueza a nivel de cada país se reflejen en una mejor calidad de vida para todos los habitantes. Todavía tenemos problemas muy serios en el campo de las desigualdades, porque aún las diferencias sociales y regionales son muy grandes. Y eso siempre es… una bomba no democrática, que tenemos que apagar porque si no puede explotar un día. (Brasil)

Sin embargo, son los consultados brasileños quienes más frecuentemente consideran que uno de los problemas más serios de la región es la falta de crecimiento económico, y ponen a Chile como ejemplo a seguir. En los Estados Unidos los problemas sociales y los institucionales preocupan casi por igual a los consultados. Cuatro de cada diez entrevistados (44%) identificaron a la pobreza como un problema central, pero el 47% mencionó problemas institucionales, que tienden a ser vistos como al menos en parte responsables de esa inequidad, porque no se toman medidas efectivas para disminuirla. Algunos entrevistados vinculan explícitamente estas dos familias de problemas: Creo que uno de los problemas de la región es la inequidad en las poblaciones y parte del problema, creo, tiene que ver con los gobiernos. Pienso que los gobiernos no han sido muy efectivos en atender las necesidades de todos los segmentos de la población. (Estados Unidos)

En Argentina también más de cuatro de cada diez (45%) entrevistados mencionan la pobreza como problema de la región, y si bien en este caso los problemas político-institucionales son mencionados por el 32%, la idea de que ambos problemas se retroalimentan está subyacente en el razonamiento de varios entrevistados: El problema central de la región es social; si yo tomo la región como promedio el primer problema es el social, y el segundo es el institucional. ¿Por qué? porque vos notás que lo que América Latina no logra —con crecimiento económico— es mejorar los indicadores sociales. Entonces, no hay institucionalidad que resista en el largo plazo si el crecimiento económico no logra, en democracia, mejorar los indicadores sociales. (Argentina)

También algunos consultados en México vinculan la desigualdad a los problemas de gobernabilidad:

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Creo que un problema que sintetiza toda una gama de problemas es la desigualdad económica, social y política. Digamos que representa un obstáculo para la participación plena de los latinoamericanos en la vida pública, en los asuntos públicos de su país, porque la terrible desigualdad que tenemos es un freno a la gobernabilidad democrática. (México)

Los problemas político-institucionales Los problemas político-institucionales son más relevantes para los entrevistados en los Estados Unidos (los “observadores externos”) que para los demás entrevistados. En este punto el país del Norte (con un 47% de menciones espontáneas) sería más crítico respecto de la calidad de los gobiernos en la región, sobre todo de la capacidad de los gobiernos para satisfacer las demandas de los ciudadanos y para mantener vigente el sistema legal y regulatorio: […] Después de veinte años de democracia y reforma económica, las expectativas de la población no han sido satisfechas, no en todos pero en muchos países de la región. Eso al fin está debilitando a las instituciones democráticas. (Estados Unidos) Hay problemas en la calidad de la legislación, en la manera poco aceptable en que los sistemas legales están operando. Creo que una prioridad alta es el sistema regulatorio y la policía como parte central del sistema regulatorio. Y otras prioridades siguen siendo los sistemas electorales, los arreglos para gobernar. (Estados Unidos) […] Algunas instituciones siempre han sido débiles: ahora están dándose más cuenta de eso, porque en el contexto de la democracia y de los nuevos programas sociales, las instituciones están demostrando claramente sus debilidades. (Estados Unidos)

Los consultados argentinos también le dan peso a la problemática institucional. Tres de cada diez líderes argentinos (32%) creen que los problemas institucionales están entre los más importantes; probablemente la experiencia reciente de su propio país incide en este juicio sobre el conjunto de la región. Evidentemente los problemas no son todos los mismos; hay países que tienen una base de institucionalidad, de predicción de lo que va a pasar en sus sistemas políticos, que aunque hayan tenido distintos resultados económicos, son países

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que uno los ve mejor. Uno ve la institucionalidad uruguaya, la institucionalidad chilena, y me parece que son países que tienen una base institucional más firme… Pero evidentemente cuando uno mira más en detalle a los otros países, uno ve que en Bolivia, por ejemplo, hay una inestabilidad enorme, Perú, Ecuador lo mismo, Venezuela está en una situación muy, muy crítica. Colombia no, Colombia tiene una tradición más estable. En Centroamérica también, como que se ve inestabilidad. Y Brasil es tan complejo, pero me parece que en Brasil también las instituciones son más bien sólidas. (Argentina)

En Brasil sólo dos de cada diez entrevistados hicieron referencia a los problemas de orden político e institucional (21%). Para nosotros no existe democracia sin consolidación de las instituciones. Y la historia de las instituciones en Brasil es muy frágil, en especial la de los partidos políticos. En ese aspecto, creo que uno de los desafíos para el nuevo gobierno, que espero que sea del presidente Lula, es la reforma política. (Brasil)

El insuficiente crecimiento económico En tercer lugar en orden de importancia aparecen los problemas asociados al escaso crecimiento económico en la región, problemas a los que se les atribuye en Brasil mayor relevancia relativa y que, por el contrario, no aparecen en la ronda argentina. En Brasil, tres de cada diez entrevistados se refirieron a este problema: Hay ahora un problema en relación con el crecimiento económico; los países emergentes se están —enganchando muy rápidamente— en un proceso de economía globalizada. Como región nos estamos quedando afuera de eso, y Brasil, que es una economía fuerte, por decisiones equivocadas estamos ahí viviendo la situación, pero sin una propuesta clara, estratégica, de cómo nos vamos a ubicar en esta nueva organización de la economía. (Brasil)

En México, los problemas de las economías latinoamericanas son mencionados por casi dos de cada diez consultados (18%). Uno de ellos señala que la urgencia del crecimiento económico (y de tomar medidas que lo favorezcan) no es comprendida por el conjunto de la población, y por ello las políticas que promueven ese crecimiento no cuentan con apoyo popular. Es una falta de visión de que estamos luchando todos para atraer capitales, para poder crecer más rápidamente, generar más ahorro, para crecer más. Por tanto, muchas de las políticas económicas —e incluso sociales— deben

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subordinarse a este objetivo de captura de capitales, generación de excedentes para invertir y captura de excedentes externos. Si bien los liderazgos tienen noción de esto, [la búsqueda de crecimiento económico] no tiene el lugar que debería tener en el propósito de mantener a América Latina creciendo. La población en su conjunto lo tiene muy distante en su mapa de maduración, en su lista de prioridades, eso lleva bastante educación. (México)

En los Estados Unidos, los problemas económicos sólo son mencionados por uno de cada diez consultados (10%). Tienden a señalar que las reformas económicas que se han implementado en los últimos veinte años no produjeron los resultados esperados, sobre todo porque la región no creció lo suficiente y porque los gobiernos no lograron reducir la inequidad: [El primer problema que enfrenta América Latina] es establecer políticas económicas efectivas que produzcan crecimiento y reducción de la pobreza […] Hay un sentimiento de frustración con el modelo [de economía de mercado], que no trajo tanto crecimiento como la gente esperaba, y en la mayoría de los casos no trajo tanta reducción de la desigualdad como la gente esperaba. Entonces la pregunta es: ¿puede América Latina encontrar en los próximos diez o veinte años un lugar en la economía global que le funcione, que sea estable y produzca crecimiento? Es sobre todo una cuestión de encontrar políticas económicas efectivas y gobiernos capaces de diseñarlas e implementarlas, y el público tiene que aceptarlas. (Estados Unidos)

1.2. El proceso de consolidación democrática Las democracias consolidadas, y las todavía frágiles Los consultados coinciden en que hay más democracia en la región que veinte años atrás, aunque todos identifican diferencias entre países. Tampoco dudan de que el camino a transitar debería ser hacia más democracia. América Latina fue muy castigada —durante mucho tiempo— con procesos dictatoriales; esto naturalmente genera sus males porque no había práctica democrática, no había debate, no había discusión, no se enriquecía con la presencia de la sociedad civil. Yo creo que estamos en un proceso de crecimiento, de afianzamiento del sistema democrático, y no va a haber ningún mesías con vestimenta militar para resolver los problemas de cada uno de nuestros países. Los problemas los tenemos que resolver nosotros por el sistema más cerca de lo ideal y de lo mejor, que es el sistema democrático. (Argentina)

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Chile aparece como la democracia más consolidada de la región (Cuadro 2) según la opinión mayoritaria en los cuatro países, aunque ésta es más contundente en los Estados Unidos (60%), México (59%) y Argentina (56%) que en Brasil (42%). La democracia costarricense es valorada por los vecinos del norte, pero está menos presente como ejemplo en Argentina y Brasil.

Cuadro 2. Democracias consolidadas en América Latina (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil** Argentina*

Chile Costa Rica Brasil Uruguay Argentina México Colombia Perú No las hay Otros Ns/Nc Total

60 13 0 3 0 0 3 3 13 0 0 100

58 20 4 2 2 7 0 0 2 0 2 100

42 0 31 0 0 0 3 0 11 3 11 100

56 5 12 5 7 0 0 0 5 0 10 100

Estados Unidos* México* Brasil** Argentina*

Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

30 0 30

44 1 45

36 7 43

41 13 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Todo el mundo elogia muchísimo a Chile. Me parece muy interesante, por ejemplo, que tenga esta posibilidad de una candidata, de una presidente mujer. Un país que viene de una dictadura como la de Pinochet, [en el] que todavía la Iglesia tiene tanta injerencia y que no ha logrado desde el punto de vista jurídico algunos avances, ha hecho una renovación e indudablemente creo que funciona casi como un país europeo, con una estructura de solidez económica. (Argentina)

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Chile, seguro, está al tope de la lista. Diría que la razón por la cual Chile está adelante es porque no sólo tuvo una serie de elecciones democráticas y limpias sin problemas, sino que tuvo cambios de partido, de la izquierda y de la derecha. Así ha completado el ciclo, de muchas maneras, de la transición democrática. (Estados Unidos) Yo creo que de manera muy señalada sería Chile. […] ha logrado despersonalizar el poder; no hay hombres poderosísimos como Menem o Chávez. Se ha hecho una estructura mucho más colegiada de las decisiones. (México)

Si bien entre los brasileños el primer lugar lo ocupa Chile, son también los más optimistas respecto a la consolidación de su democracia, y mencionan a su propio país en segundo lugar (31%). De Iberoamérica, Chile es el único que está junto a España y Portugal, es una democracia de mercado consolidada; en razón de la economía de mercado, es moderno. Dentro de América del Sur, en términos de democracia de mercado, el segundo país es Brasil, pero no como democracia, porque el segundo en términos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay está muy atrás en economía de mercado. (Brasil)

Los norteamericanos, sin embargo, son los más críticos respecto de la consolidación democrática en la región: el 13% piensa que aún no hay democracias consolidadas. Eso todavía está en construcción […] sí hay varias democracias que creo que van en buen camino, como por ejemplo México, países como Brasil a pesar de los problemas, algunos países de Centroamérica, independientemente de los problemas que tengan las democracias. Creo que existe un ambiente en donde podemos decir que las posibilidades de que se logre alcanzar esa conciliación son más obvias que en otros países. Chile es otro país que puede llegar; incluso países pequeños como Panamá. Pero no existe ningún país con la democracia claramente consolidada. (Estados Unidos)

Algunos consultados distinguen “democracia electoral” (que sí existiría en la región) de “democracias plenamente consolidadas”. En este sentido, las únicas democracias plenas serían las que, además de proporcionar libertades cívicas, como el acceso al voto o el debido cumplimiento de los procesos electorales, pueden sostener condiciones mínimas de bienestar económico y social para sus poblaciones.

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Es un tema un poquito pantanoso. No soy experto. Creo que democracias electorales consolidadas, prácticamente todas. Incluso en el caso de Venezuela. A uno le puede parecer mejor o peor un resultado y dar una opinión, pero no hay una impugnación masiva como se hacía, ni hay la toma violenta del poder, pero no parece ser todo el sistema. Democracias de segunda etapa, si se puede decir “consolidadas”, puedo decir que muy pocas; quizás los que llevan la delantera —de los que conozco, porque no conozco todos los países— sin duda pondría a Chile… (México)

Otro consultado destaca la necesidad de instituciones sólidas, que sean capaces de llevar adelante con éxito políticas necesarias pero impopulares. En particular, en su opinión, es muy difícil tomar medidas tendientes a disminuir las desigualdades si el gobierno no tiene un fuerte respaldo institucional. Se sabe que todo país con problemas muy graves necesita de gobiernos que tomen medidas impopulares. No es posible gobernar dejando a la población siempre satisfecha, si fuese así sería óptimo […] La gente quiere un país sin inflación, con crecimiento, pero si fuese así sería muy fácil: se decreta la cosa y estaría todo resuelto. Pero el problema no se resuelve de esa manera. Entonces cuando un gobierno tiene que tomar medidas más difíciles, más duras, porque es preciso corregir ciertas cosas, inclusive cortar privilegios, eso puede acabar desencadenando otro movimiento contrario al gobierno. Entonces, por eso, las democracias más consolidadas son aquellas que tienen instituciones más consolidadas. (Brasil)

Las democracias más frágiles de la región, según los entrevistados de los cuatro países, serían Bolivia y Venezuela (Cuadro 3). En este punto existen diferencias de énfasis entre los subgrupos de México y Brasil, pero en todos los países, aproximadamente dos de cada diez consultados mencionan espontáneamente a Venezuela y Bolivia. La fragilidad de la democracia venezolana está estrechamente relacionada con la figura del presidente Chávez, catalogado como “carismático” o “autoritario”. Algunos cuestionan su injerencia personal en decisiones económicas y en los conflictos internos de Venezuela, y también su política exterior, en particular su involucramiento en la política interna de otros países de la región. Algunos de los argumentos expuestos por los consultados fueron los siguientes: Venezuela sigue siendo una situación muy especial. Yo no creo que se esté cayendo en la dictadura, en un régimen socialista de partido único, pero sí hay algo real y es la polarización, y todo lo que está haciendo Chávez, que no corresponde a una serie de normas y de prácticas de común entendimiento. (México)

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Cuadro 3. Democracias frágiles en América Latina (porcentajes) Estados Unidos** México* Brasil* Argentina*

Bolivia Venezuela Perú Colombia Argentina Ecuador El Salvador Nicaragua Guatemala Honduras Paraguay

18 18 4 14 7 11 0 7 4 0 7

22 22 16 9 7 7 4 4 2 2 0

28 28 3 3 0 17 0 0 0 0 7

34 26 11 8 5 5 0 0 0 0

Estados Unidos** México* Brasil* Argentina*

Otras No hay Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

0 0 11 100 28 2 30

0 0 4 100 45 0 45

0 3 11 100 29 14 43

0 0 11 100 38 16 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Como el barril de petróleo vale lo que vale, yo lo veo a Chávez financiando o comprando deuda de distintos países que tienen problemas económicos, y eso hace que su influencia en la región sea cada vez mayor. Inclusive yo soy de los que creen que Chávez, además de esta carrera armamentista que está llevando a cabo comprando ahora submarinos, […] constituye un factor de desestabilización muy grande. Soy de los que creen también que Chávez ha financiado algunos proyectos —sin ir más lejos en Bolivia— que desgraciadamente no apuntalaban a una democracia, a un régimen democrático. Todo lo contrario. (Argentina) Creo que no se puede evaluar la democracia en Venezuela con los parámetros clásicos, porque no se puede caracterizar al gobierno de Chávez como una

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dictadura, él tiene legitimidad. Pero es verdad que tiene problemas con la libertad de prensa, tiene un conflicto permanente con la opinión pública. Entonces encuentro complicado aquello allí. Creo que Venezuela tal vez sea la expresión de transformaciones de la dictadura […]. Reconozco que no es una dictadura según los moldes clásicos. (Brasil)

En el caso de Bolivia, la fragilidad estaría dada por la existencia de una población empobrecida que no ha logrado beneficiarse de los recursos económicos con los que cuenta el país. Los bolivianos, especialmente las personas pobres, indígenas, rurales, no sienten ningún beneficio de las reformas de mercado de los últimos veinte años. Lo que ven son corporaciones multinacionales “gringas” haciendo grandes inversiones para extraer los recursos naturales de Bolivia, algo muy parecido a lo que los imperialistas europeos han hecho por siglos. […] En un sentido más amplio, Bolivia padece una crisis de identidad. ¿Quiere el país abrazar la economía global, o quiere evitar el desarrollo y permanecer escéptico sobre las reformas que son necesarias para integrar a Bolivia a la economía global? (Estados Unidos)

A los problemas que se originan en la pobreza y la inequidad social se les suma el clivaje regional, que puede conducir incluso a la partición del país. Tal vez Bolivia es la más frágil por aparición de fenómenos divisivos del Estado. Es el único país donde se está planteando una división del Estado. Las otras son democráticas pero no son fuertes, no van a volver a la guerra civil pero sí les va a costar consolidarse. (Argentina)

La ronda de entrevistas en Brasil, que se realizó después de las elecciones que llevaron al triunfo a Evo Morales, denota mayor optimismo respecto a la posible evolución de la situación de Bolivia. Varios consultados señalaron que, aunque los problemas seguían estando, la victoria cómoda de Morales en las urnas le otorgaba cierto margen de maniobra para tratar de dotar de cierta estabilidad al gobierno boliviano. Porque el problema de Bolivia no sería la falta de recursos naturales sino la incapacidad de los gobiernos anteriores de lograr que esa riqueza redundara en un mejor nivel de vida para el conjunto de la población. Ahora, por ejemplo, Bolivia “saiu da tela”, pero hay cosas nuevas, aquellas ideas de que ahora, con el gobierno electo en primera vuelta con 56% de los votos, entonces vamos a tener estabilidad. Creo que sería lindo decir que eso de

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hecho va a suceder, pero sé bien que la verdad histórica, la experiencia histórica, no apunta para ese lado. Creo que puede ser que Bolivia esté mejorando algunas cosas, pero lo histórico no apunta[…]; cómo se diría, la falta de instituciones vuelve al gobierno muy inestable […] (Brasil) Bolivia proveyó materiales estratégicos para el mundo y nunca quedó nada para el pueblo […] Entonces ahora están dispuestos a no permitir que eso suceda. Ése es el fundamento de la revolución boliviana. Si esa riqueza fuera repartida generando una sociedad más justa, más oportunidades, lo que implica una revolución social interna, entonces Bolivia puede convertirse en una especie de Arabia Saudita de América Latina. (Brasil)

Perú, Colombia, Ecuador, Argentina y Paraguay son, en un segundo nivel de importancia, otros países considerados frágiles en términos de sus instituciones democráticas en el marco de la región latinoamericana. […] si pensamos en países como Perú, que se han desfondado en sus liderazgos, que son países tan pobres, con una carga económica y social ancestral, que sumada a la ruptura total de la esperanza con un personaje como Toledo[…] Es increíble la caída libre de una popularidad como ésa, que llegó fuerte a la presidencia y fue capaz de, palmo a palmo, desencantar a toda la población. Un presidente con ese nivel de aceptación no sé cómo tiene cara para seguir gobernando. Esto quiere decir que hay una estructura social débil y hace que la democracia también sea débil. El caso argentino es diferente porque ahí tienes una sociedad muy fuerte, ciudadanos muy politizados, gente que tuvo en su momento una actuación definitiva con los cacerolazos, las manifestaciones que echaron a un presidente. Vivió un proceso crítico que permitió el arribo de un personaje tan singular como Kirchner. (México) Creo que Argentina tiene una herencia muy fuerte, que es la cultura de su pueblo, un nivel cultural muy bueno, y una estructura económica basada fuertemente en los agronegocios, que le da una buena condición de reacción para retomar su crecimiento, como ya se está comprobando con índices de PIB muy altos, mayores a los de otros países. (Brasil)

Los países que enfrentan más problemas Se exploró en particular el tema de América Central, tratando de identificar cuáles países de la región enfrentan más problemas. Según los entrevistados mexicanos (31%) y norteamericanos (72%), Nicaragua es el país

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que enfrenta mayores problemas, aunque los mexicanos también están preocupados por la situación de Guatemala (28%) y Honduras (19%). Yo estoy muy familiarizado con Nicaragua y lo veo muy complicado. Está en la situación de un país polarizado: Partido Liberal Constitucional y el Frente Sandinista. Un país al que las circunstancias internacionales y las propias le han impuesto vivir, en una generación, la dictadura, la revolución, el gobierno revolucionario, la contrarrevolución, la intervención extranjera, la guerra civil, la democracia, la alternancia, la escisión en el interior del partido de gobierno; entonces creo que a Nicaragua hay que ponerle el foco amarillo. En Guatemala siempre existe el riesgo de la tentación militar, no sé exactamente en este momento cómo se encuentra. (México) Diría que Nicaragua sigue siendo, incluso en términos centroamericanos, tan pobre. Y las raíces del poder democrático son relativamente superficiales. Creo que Nicaragua enfrenta algunos de los desafíos más gigantescos en cuanto a combatir la pobreza y encontrar un lugar en la globalización. […] Creo que los problemas de Guatemala son básicamente los mismos, no tan profundos en lo económico, pero sí en los niveles de crimen y corrupción. (Estados Unidos)

Los problemas no se limitan ni a lo histórico ni a lo económico. También tienen problemas en los aspectos más básicos de la democracia: los partidos no representan adecuadamente los intereses de sus electores, los gobiernos no son eficaces y las demandas de la población se acumulan. Nicaragua […] es una pequeña sociedad con una elite política que ha estado conduciendo al país por generaciones […]ahora toman la forma de un par de partidos políticos, pero estos partidos no están muy interesados en la población, son bastante corruptos, no muy democráticos, y están básicamente tratando de trabajar juntos de una manera poco saludable en vez de realmente competir democráticamente. (Estados Unidos) Guatemala, me parece que no acabó de resolver sus problemas aun con los acuerdos de paz. La gente que participó en la guerra civil está muy desilusionada, incluso muy desilusionada de sus liberados. Pero el nivel de empobrecimiento, la ausencia de capacidad de gobierno, me parece que es un país que tiene un sufrimiento muy complicado. (México)

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Cuadro 4. Países de América Central que enfrentan más problemas (porcentajes) Estados Unidos*

Nicaragua Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Ninguno Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

72 6 11 0 0 0 11 100 18 12 30

México*

31 28 19 9 3 3 6 100 32 13 45

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. Nota: En Argentina esta pregunta no se incluyó en la guía por la extensión del cuestionario.

1.3. Los conflictos étnico-culturales La actitud hacia los conflictos étnicos no es homogénea entre los consultados de diferentes países. Aunque sólo se preguntó en tres de ellos (México, Argentina y los Estados Unidos), el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto más grande es la población indígena y más reciente el conflicto, mayor sería la propensión a considerarlos amenazas, mientras que, con una mirada más abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democracia. En la ronda de México, los conflictos étnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relación a la consolidación de la democracia en los países de la región. En cambio, tanto en los Estados Unidos como en Argentina la mayoría tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina los ve desde una óptica positiva (Cuadro 5). Los que consideran que los conflictos son más bien una oportunidad señalan la importancia de que la democracia incluya a todos, también a los grupos minoritarios o hasta ahora relativamente marginados. Sin embargo, todos, incluso los optimistas, coinciden en que estos conflictos pueden tener desenlaces no deseables, en la medida en que el gobierno no logre incorporar a esos grupos rápidamente y convencerlos de que las reglas de la democracia son beneficiosas también para ellos.

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Cuadro 5. En relación con la consolidación de la democracia, ¿los conflictos étnicos son oportunidades o son amenazas? (porcentajes)

Son una amenaza Son una oportunidad Son las dos cosas Ninguna de las dos cosas Depende del país Otros Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

Estados Unidos*

México*

Argentina*

7 60 33 0

39 32 14 2

16 50 14 5

Estados Unidos*

México*

Argentina*

0 0 0 100 30 0 30

2 5 7 100 44 1 45

2 7 7 100 44 10 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

Son una oportunidad, está claro que se trata de sistemas institucionales donde las cuestiones étnicas nunca estuvieron claramente contenidas; sistemas que han funcionado sin permitir que todo lo que es el mundo de la cultura indígena pudiera participar, a pesar de tener una mayoría en proporción en la población. El no haber tenido la capacidad de manejar eso es una de las razones que están en la base de la crisis de Ecuador […] pero creo que es una oportunidad. Para mí, cada vez que aparece gente en el tablero político es saludable. (Argentina) Yo creo que si se gestionan bien son una oportunidad […] hay que adaptar instituciones. Puede ser una oportunidad muy buena de diálogo, una oportunidad muy buena de búsqueda de consenso. Si, por el contrario, se asumen como situaciones violentas y de enfrentamiento, es trágico. (Argentina) Representan sin dudas una oportunidad; […] representan ambos. Depende de cómo se canalizan esas energías políticas, si son canalizadas constructivamente, y si las elites en esos países son flexibles y reconocen la importancia de esos grupos […] Esos grupos no se van a ir, y necesitan tener un interés propio (“stake”). Tienen que ser parte interesada (“stake-holders”) en este proceso. (Estados Unidos)

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Representan oportunidades de consolidar la democracia. […] El problema de corto plazo es: ¿pueden las estructuras democráticas en América Latina ser suficientemente flexibles como para contemplar las aspiraciones de las minorías? (Estados Unidos)

La mayoría de los consultados en México tiende a subrayar el lado negativo de los conflictos étnicos, señalando que la violencia de los grupos étnicos se dirige contra todo el sistema democrático. Me preocupa cualquier reivindicación basada en el nacimiento, en el origen, en la idea de que un pueblo u otro pueden prevalecer por su derecho divino, genético, de pertenencia. En ese sentido creo que son amenazantes para la democracia. Me parece que la democracia tiene que dar espacio a todas las minorías, pero la forma en la que se están desarrollando estos movimientos, tanto en México en Chiapas como en Bolivia con los indígenas, así como en distintos lugares, no es democrática, no es verdadera democracia. (México)

Varios consultados en México (antes de la victoria de Evo Morales) comparan el conflicto de Chiapas con los alzamientos en Bolivia, y encuentran similitudes. La principal sería que los grupos étnicos no buscan participar en un sistema regido por las normas de la convivencia democrática, pero tampoco tienen fuerza suficiente para derrocarlo. Yo creo que son una amenaza en la medida en que se conviertan en instrumentos que cuestionan al sistema político. Es decir, que se conviertan en zonas de marginalidad en el sistema político y que además de mantenerse en la marginalidad, sean también instrumentos para combatir al gobierno. Lo observamos en el caso de Bolivia; lo que se advierte es una situación donde se ve el peso político de esos grupos étnicos que no quieren aceptar su incorporación a la sociedad en su conjunto, que no tienen el poder suficiente para alcanzar el poder total de gobierno, pero que, sin embargo, impiden la capacidad de cualquier régimen de realizar tareas gubernamentales. Eso significa, obviamente, un problema gravísimo para las tareas gubernamentales. En el caso mexicano lo hemos podido observar desde 1994 con lo sucedido con el grupo zapatista levantado en armas, pero levantado en armas en un proyecto imposible, porque si bien le declaran la guerra al Estado mexicano al inicio de este fenómeno, no tienen ni los instrumentos, ni la capacidad, ni la legitimidad para emprender una aventura que pueda tener éxito. (México)

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Algunos consideran que es hora de darles más voz a los grupos étnicos en los asuntos que les conciernen, aunque sus valores sean diferentes, y en algunos casos opuestos, a los que prevalecen en el mundo desarrollado. Debemos tener una estrategia muy clara de común acuerdo con nuestros hermanos indígenas, no con la violencia, al contrario, creo que la violencia simplemente perjudica cualquier negociación. Sí me parece que debemos estrechar la comunicación con los pueblos indígenas sin violentar sus costumbres, aun cuando hay costumbres que con el paso de tiempo son difíciles de aceptar; el maltrato a las mujeres, la discriminación, son difíciles de aceptar, pero me parece que lo importante es cómo logramos el diálogo. (México)

Pero otros señalan que hay reclamos de los grupos étnicos que no se pueden contemplar, como la reivindicación de la propiedad de la tierra para los pueblos indígenas. Yo advierto, lo vivimos en México y nos representó el reclamo de Marcos en Chiapas, [es] un conjunto de demandas legítimas que nadie podría descalificar: la discriminación, la exclusión, la marginación; han sido elementos claves de la relación de los mestizos con los pueblos indígenas, sin lugar a dudas. Pero junto a estos reclamos legítimos surge otro tipo de reclamos que no son necesariamente de los indígenas sino de los indigenistas, de los intelectuales del tema indígena con formación marxista, que han llevado al reclamo de estos derechos originales que implican el derecho sobre la propiedad de la tierra. (México)

2. Las relaciones intrahemisféricas 2.1. Las relaciones Estados Unidos-América Latina Las elites de México, Brasil y Argentina tienen visiones diferentes respecto de las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos. Los dos países más grandes, México y Brasil, tienden a considerar que los problemas en la relación con el vecino del Norte son de tipo bilateral, mientras que en Argentina la mayoría absoluta de los consultados opina que hay problemas comunes de toda la región con Estados Unidos. Para los consultados argentinos esos problemas comunes son responsabilidad principalmente de los Estados Unidos, que se han preocupado poco por la región, y en particular por promover la democracia y el desarrollo económico en América Latina. Esa falta de interés habría provocado la reacción adversa de la mayoría de los latinoamericanos.

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[…] el problema común en estas cosas está en la capacidad de los Estados Unidos de generar conocimiento sobre esta zona. Pero nunca les interesó, nunca tuvieron su foco puesto aquí, sólo han logrado alianzas circunstanciales. […] Los principales problemas son que nunca se preocuparon de problemas generales, de poder salvar esa sensación de franca convivencia con los regímenes dictatoriales. La otra cuestión es que nunca ha habido una ayuda directa de los Estados Unidos francamente instalada para generar desarrollo, ha habido ayudas puntuales. (Argentina) Hay una animadversión muy grande a todo lo que venga de los Estados Unidos. Los Estados Unidos han tenido una política, en ese sentido, o bastante errática o directamente de olvido, de no tener en cuenta a la región. Eso ha sido utilizado ideológicamente por muchos activistas también de extrema izquierda, que han demonizado a los Estados Unidos. Y algunas decisiones que se tomaron han ayudado a esa demonización. Así que ahí hay algunos problemas comunes. (Argentina)

En Brasil y México los juicios son más matizados. Aunque una minoría dice que predominan los problemas comunes a toda la región, otros señalan que hay problemas generales y bilaterales, específicos de cada país, y varios hablan de grupos de países con problemas comunes en su relación con los Estados Unidos. Algunos agrupan a esos países según sus gobiernos (los populistas y/o de izquierda y los demás); otros, según su distancia con la frontera estadounidense (México, América Central y América del Sur); otros, según su economía (más o menos abierta) o la prevalencia del narcotráfico (los productores de droga, los corredores para el narcotráfico, los demás países). Yo creo que hay, por la propia definición de gobiernos en América Latina, tratamientos diferenciales. No es lo mismo la relación con México, por más complicada que sea, que la relación con Venezuela o con Argentina, por el tipo de perfil de gobernante. Sin embargo, evidentemente América Latina tiene un eje compartido; tendría que hacer un trato amplio en general con los Estados Unidos. Lo han pensado con el acuerdo en materia comercial, y, finalmente, lo que acabaron haciendo fue una conjunción de acuerdos binacionales para tratar de hacer el acuerdo regional conjunto. Yo diría que ése es el principal indicador de los tratos diferenciales y comunes con América Latina. (México) Diría que la relación con los Estados Unidos es muy diferente según la geografía: México tiene una relación especial con los Estados Unidos, con características propias; el corredor de América Central y el Caribe tiene otro conjunto de características; los países andinos, con problemas de droga, tienen otro

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conjunto de problemas; y tal vez el Mercosur tiene una agenda un poco más homogénea entre sí, pero difiere un poco de los demás países de América Latina. (Brasil) Tal vez hay un poco de las dos cosas: cada nación tiene un perfil propio de comercio exterior, de intereses, de oportunidades, de niveles de industrialización, un perfil de producción muy peculiar; por otro lado, hay un problema de conjunto, porque generalmente la política americana es hecha en bloque. Entonces, puede haber en determinados momentos algunas iniciativas de carácter más bilateral, intentando abordar esas cuestiones. (Brasil)

Los mexicanos son conscientes de su relación diferencial con los Estados Unidos; en particular, varios entrevistados mencionaron, a modo de ejemplo de problema bilateral, el que sufren en carne propia: compartir la frontera con Estados Unidos. Creo que habría de los dos órdenes, creo que hay algunos de carácter general de la región en su conjunto, pero otros, que tienen que ver con la especificidad bilateral para cada país. […] La especificidad mexicana, con 3.800 kilómetros de frontera, es con los Estados Unidos, le da un contenido muy diferente a esta región, que se refleja sobre todo en el grado de dependencia que México tiene de la economía líder del mundo. Aquí se acentúa; el 85% de nuestro comercio exterior es con los Estados Unidos, el 85% del turismo procedente del extranjero llega de los Estados Unidos, de las llamadas de larga distancia el 80% se realiza con los Estados Unidos, como un indicador de la cotidianeidad. Entonces creo que sí hay especificidades evidentes. (México) No me atrevería a decir que todos los países de América Latina tienen los mismos problemas con los Estados Unidos. En el caso de México, la relación marca prácticamente todo; el flujo comercial de México con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una frontera enorme y es una frontera que ahora, en términos bilaterales, tiene que ver mucho con las preocupaciones sobre la seguridad de los Estados Unidos. México tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos que no lo tiene ningún país del mundo por la frontera. Ahora, con la firma del Tratado del Libre Comercio con Centroamérica, yo creo que se van a estrechar muchísimo las relaciones entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos. Los flujos migratorios de esos países también siguen creciendo y, además, pasan por territorio mexicano. Pero creo que los países de América Latina —sobre todo los del Cono Sur— están en una situación diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino que los Estados Unidos no los ven con la misma preocupación que a México, que estamos ahí en la frontera. (México)

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Cuadro 6. Problemas que afectan las relaciones Estados Unidos-América Latina (porcentajes) México**

Problemas generales Ambos Problemas bilaterales Ns/Nc/Otras respuestas Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

Brasil**

Argentina*

22 38 33 6 100

29 29 38 3 100

61 26 9 4 100

45 0 45

34 9 43

46 8 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

En la ronda de consultas en los Estados Unidos, la mayoría de los juicios acerca de cómo es hoy la política exterior de ese país hacia América Latina no son positivos. Creo que en la última década hemos visto bastante énfasis en las relaciones comerciales y en expandirlas. Pero el hecho es que, después de que las elecciones se convirtieron en la manera predominante de elegir líderes en la región a comienzos de los noventa, Estados Unidos abandonó un montón de programas para promover la democracia en América Latina, redujo los gastos y mandó ese dinero a Europa del Este; y en este siglo, cambió ese dinero de Europa del Este y la antigua Unión Soviética para Oriente Medio. (Estados Unidos)

Ante la pregunta: “la política exterior de los Estados Unidos, ¿toma en cuenta adecuadamente [los problemas de la región], o debería cambiar?”, las respuestas de los consultados son moderadamente críticas. Esta visión crítica, aunque mesurada, domina las respuestas; el 77% de los entrevistados responde espontáneamente, en primer lugar, con una observación crítica. El principal defecto es que no hay una política adecuada o que simplemente no hay una política definida hacia la región. Un entrevistado comentaba sarcásticamente que “primero de todo, quizás es una exageración decir que hay una política estadounidense hacia América Latina. Es otro período más de abandono […]”.

Situación actual y perspectivas de América Latina

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Cuadro 7. Evaluación de la política exterior de los Estados Unidos hacia América Latina (porcentajes) Estados Unidos**

Políticas no son claras Políticas no encaran los problemas adecuadamente Políticas son bilaterales, no regionales Políticas se están adaptando a América Latina Otras respuestas Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Número de consultas

40 37 10 3 10 100 30 0 30

** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Hacia el futuro, no hay consenso sobre cómo evolucionará la relación Estados Unidos-América Latina en los próximos cinco años. Las expectativas de la mayoría de los consultados en los Estados Unidos son positivas; en Argentina empatan los que esperan que mejoren y los que piensan que seguirán como hasta ahora; y en México y Brasil son mayoría los que sostienen que las cosas seguirán igual.

Cuadro 8. La evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina en los próximos cinco años (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*

Es probable o seguro que mejoren Seguirán como hasta ahora Es probable o seguro que se deterioren Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultados

60 20 20 0 100 30 0 30

36 47 16 2 100 45 0 45

31 63 5 2 100 43 0 43

43 43 9 4 100 53 1 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

168

Escenarios políticos en América Latina

2.2. El papel de la OEA Tampoco hay consenso entre los consultados de los diferentes países respecto de qué papel debería desempeñar la OEA frente a las democracias de la región. En los Estados Unidos casi siete de cada diez entrevistados creen que la OEA debería intervenir más de lo que lo hace actualmente. La mayoría de los mexicanos también querría que interviniera más, aunque algunos señalan que sólo si el país involucrado lo solicita. Los argentinos tienen opiniones más divididas, pero parecen bastante más cercanas a las de los mexicanos que a las de los estadounidenses. Uno de cada tres mexicanos y argentinos (y uno de cada cuatro estadounidenses) considera que lo fundamental es que la OEA actúe con más autonomía respecto de los Estados Unidos. En Brasil, la pregunta se formuló sólo a una minoría de los consultados, lo que no permite cuantificar las respuestas.

Cuadro 9. Papel de la OEA frente a las democracias de sus Estados miembros (porcentajes) Estados Unidos* México* Argentina**

Debería intervenir más Intervenir si el país lo solicita Actuar con autonomía de los Estados Unidos

67 3 24

30 14 32

36 0 31

Estados Unidos* México* Argentina**

Tornarse menos inoperante Otros Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

0 3 3 100 30 0 30

0 16 9 100 44 1 45

21 10 2 100 42 12 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Muchos de los consultados que consideran que la OEA debería tener un rol más activo ponen como condición que ésta se debería profesionalizar e independizar.

Situación actual y perspectivas de América Latina

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El problema con la OEA es que […] es percibida como un vehículo a través del cual los Estados Unidos puede tratar de influir en la región. Eso por un lado; por el otro, creo que, como resultado, muchos países en el hemisferio ven a la OEA también como un vehículo a través del cual pueden instalar muchas de las reformas […] Creo que la OEA probablemente se beneficiaría si se transformara en mucho más profesional desde el punto de vista del servicio civil […]. (Estados Unidos)

Algunos entrevistados consideran que la falta de autonomía no es un problema exclusivo de la OEA sino que afecta a varios organismos internacionales. Si hay algo que caracteriza a la estrategia norteamericana es haber roto el valor de los organismos regionales o internacionales, y el haber subordinado a estos organismos a cumplir papeles afines a su estrategia. El papel de la OEA sería retomar discusiones plurales que permitieran ponerles límites a [esas] estrategias unilaterales que tienen menor legitimidad que antes […]. (Argentina)

El principal desafío sustantivo para la OEA sería el fortalecimiento institucional de las democracias en la región. Más de la mitad de los consultados en los Estados Unidos y México (53% y 65% respectivamente) así lo cree, aunque algunos consideran que no lo está atendiendo como debería: El rol apropiado de la OEA es defender, proteger la gobernabilidad democrática. (Estados Unidos) Yo creo que ahí hay un asunto muy importante en el que la OEA no se ha involucrado correctamente, y es el de la gobernabilidad. A mí lo que más me preocupa en la región es lo que yo llamaría el tema del “poder de la calle” o de “la plaza pública”. El poder de la turba le está ganando al poder de la urna […] El hecho es que cada vez más en América Latina los gobiernos democráticamente electos caen por la presión de la manifestación callejera, y esto es preocupante. (México)

La OEA no puede actuar eficazmente en defensa de la democracia porque se cuestiona su autonomía respecto de los Estados Unidos. En la medida en que se pretenda por parte de la OEA tener una participación importante en procesos democráticos, tendrá que divorciarse de su imagen de agente de los quehaceres políticos estadounidenses, porque, si no, no tendrá credibilidad. Es decir, no podemos desconocer los grandes problemas que se padecen en países latinoamericanos, léase Bolivia, Ecuador, Nicaragua, a título de ejemplo, en donde la participación inteligente, sensata, prudente, cuidadosa de parte de la OEA podría resultar útil en la medida en que hubiera esa desvinculación. (México)

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Escenarios políticos en América Latina

Si se independizara, las condiciones hoy serían más propicias que antes para que la OEA tuviera un papel más activo. Con la redemocratización de muchos países de la región, la OEA puede reasumir un papel de mucho mayor importancia del que ha desempeñado en los últimos años, exorcizando esos fantasmas que hicieron que la organización quedase un poco en la sombra, en la penumbra, y que dejase ese papel más destacado que podría volver a cumplir. (Brasil)

¿Cuál es ese papel? Los consultados a los que se les formuló la pregunta coinciden en su mayoría en que el tema en el que más se debería involucrar la OEA es el del fortalecimiento institucional. Ningún otro problema aparece mencionado con fuerza comparable.

Cuadro 10. Temas sobre los que la OEA podría actuar con firmeza y ambición (porcentajes) Estados Unidos*

Fortalecimiento institucional Pobreza Gobernabilidad Educación Desarrollo DDHH Seguridad regional Narcotráfico Mediación de conflictos Corrupción Otros Ns/ Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

53 0 0 0 0 7 7 0 10 10 9 0 100 30 0 30

México**

65 8 5 5 3 3 3 3 0 0 7 0 100 40 5 45

Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta. * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representen la creencia de la mayoría de las elites consideradas. ** Los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Situación actual y perspectivas de América Latina

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3. Los problemas del presente 3.1. El Consenso de Washington “Muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado ‘Consenso de Washington’ tenía aspectos positivos, pero en conjunto no era (ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la región. En su opinión, ¿este juicio crítico es correcto?” Los consultados brasileños más bien coinciden con este juicio crítico (la mayoría opina que “no sirvió”, “fue insuficiente” o “fue una receta única para realidades diferentes”), los mexicanos están divididos y los estadounidenses tienden a considerar que, por lo menos teóricamente, el Consenso estaba bien diseñado (algunos contestan que “sirvió, ahora debe continuarse”, mientras otros dicen que no tuvo los frutos esperados porque “falló la implementación”).

Cuadro 11. Juicios sobre el Consenso de Washington (porcentajes) Estados Unidos* México**

Sirvió, debe seguir Falló la implementación Era una receta única para distintas realidades Modelo insuficiente con aciertos y errores No sirvió Ns/Nc/Otras respuestas Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

17 37 17 27 0 3 100 30 0 30

13 33 16 0 29 9 100 45 0 45

Brasil*

18 6 6 27 39 3 100 33 10 43

Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran creencias divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Los que señalan fallas en su implementación se refieren tanto a los problemas concretos que surgieron al intentar privatizar empresas estatales (“la desestatización en el caso de México que fue marcada por la

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Escenarios políticos en América Latina

corrupción”), como a los resultados, que no beneficiaron al conjunto de la sociedad. Los que consideran que el modelo fue un fracaso piensan que la apertura económica sólo benefició a un pequeño grupo, mientras la mayoría de la población empeoró su situación y muchos se ven forzados a emigrar. Yo tengo una opinión crítica sobre el Consenso de Washington: es un rotundo fracaso. Hagamos un análisis, la privatización de las empresas del sector público en México y en América Latina, ¿qué es lo que generó?: un consistente grupo de millonarios, de multimillonarios en dólares […] La fiebre privatizadora y globalizadora que aconsejó el Consenso de Washington, entre otros consejos, nos ha conducido a ser un país que exporta personas y no productos, un país que carece de política industrial en particular y política económica en general. (México)

Alguno incluso dice que el crecimiento de la izquierda en la región en los últimos años se debe a las frustraciones que se generaron por aplicar las directivas del Consenso: Yo creo que el Consenso de Washington no consideró los estratos sociales; es cierto que son reglas básicas para estabilizar la economía, reducir la inflación, para mejorar el rol del Estado, pero el llamado Consenso de Washington no consideró el costo social de estas directivas […] Esto ocasionó un equilibrio económico —en la mayoría de los países— a un costo político y social que hoy vemos con la tendencia de izquierda, porque hay una frustración muy grande en la región, ya sea por la falta de crecimiento, por el desempleo, por todos los problemas sociales que vemos en la región como consecuencia del Consenso de Washington. (Brasil)

3.2. El narcotráfico y la inmigración El tráfico de drogas en la región está aumentando, de acuerdo con la opinión de la mayoría de los entrevistados en México (93%), Argentina (74%) y Brasil (70%). Los menos pesimistas son los estadounidenses: aunque sus opiniones están divididas, son más (53%) los que piensan que el flujo se mantendrá estable que los que creen que aumentará (40%).

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Cuadro 12. Evolución del tráfico de drogas en la región (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*

Aumenta Estable Disminuye Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

40 53 3 3 100 30 0 30

93 7 0 0 100 45 0 45

70 23 2 5 100 43 0 43

74 15 2 9 100 54 0 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representen la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

La gran mayoría de los consultados (el 96% en los Estados Unidos, el 90% en México y el 63% en Brasil) cree que la inmigración ilegal desde la región hacia los Estados Unidos aumentará en los próximos años (Cuadro 13). En primer lugar, tanto en los Estados Unidos como en México, los consultados enfatizan los “pull factors”, la atracción que ejerce la demanda de los Estados Unidos y las posibilidades de alcanzar niveles de vida no accesibles en el país propio. Un consultado resume esa perspectiva de la siguiente forma: Al final del día podemos esperar que el flujo continúe mientras los latinoamericanos sientan que hay mucha más oportunidad, muchas más oportunidades en Estados Unidos que en los países en los que viven. (Estados Unidos)

Ni los estadounidenses ni los mexicanos consideran que la implementación de medidas más estrictas para frenar la inmigración ilegal vaya a tener el efecto buscado, porque los “push factors” (la falta de oportunidades que empuja a los emigrantes hacia afuera de sus países de origen) tienen más fuerza que los intentos de disuasión, y difícilmente se modifique la situación en el corto plazo. Yo veo que son procesos históricos y sociales que tienen una raíz tan profunda y tan sólida que las políticas preventivas apenas son aspirinas para el tema. Realmente no hay un dinamismo en los mercados del trabajo en Centroamérica y en México que sea una respuesta satisfactoria para resolver el exceso de mano de obra; no lo hay. (Estados Unidos)

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Escenarios políticos en América Latina

Cuadro 13. Evolución de la inmigración ilegal desde América Latina hacia los Estados Unidos (porcentajes) Estados Unidos*

Aumentará Estable Disminuirá Otras Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

96 0 0 0 4 100 28 2 30

México*

90 0 5 3 3 100 39 6 45

Brasil*

63 23 7 0 7 100 43 0 43

Nota: El cuestionario argentino no incluía esta pregunta. * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

4. Hacia el futuro 4.1. Liderazgos regionales Hacia el futuro, el liderazgo de América Latina sería de Brasil. Esta opinión es robusta (la sostienen dos de cada tres entrevistados) y compartida en los cuatro países. En segundo lugar, y algo inesperadamente, se menciona a Chile, un país mucho más pequeño y en una posición geográfica “excéntrica” en la región. Sólo los brasileños no colocan a Chile en segundo lugar, sino a Venezuela. También son los menos convencidos de su propio liderazgo. La razón fundamental del liderazgo futuro de Brasil es porque trabaja en ese sentido (un ejemplo citado es su promoción del Grupo de los 20 y su participación activa en la OMC). Brasil es el único “global player” que hay en América. (México) Brasil siempre se ha sentido como una potencia regional, un líder regional. Exporta a Europa y a África y cultiva a los países de habla portuguesa […] Al mismo tiempo tiene dos barreras en su búsqueda de poder. Una es que habla portugués y no español […]. Al mismo tiempo, siempre ha habido una cuestión de los Estados Unidos y cómo nos manejamos con Brasil. (Estados Unidos)

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Cuadro 14. Países latinoamericanos que están asumiendo liderazgo en la región (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*

Brasil Chile Venezuela México Bolivia Colombia Ninguno Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

67 13 7 7 0 7 0 0 100 30 0 30

63 21 2 9 2 0 2 0 100 43 2 45

66 13 16 3 0 0 3 0 100 32 11 43

73 11 9 2 0 0 2 2 100 45 9 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

Chile es el país que ocupa el segundo lugar como líder regional, pero en ningún país supera el 21% que alcanza en México. Por más que tengas una maravillosa democracia, Chile sigue siendo un país que tiene un mercado de 10 millones de habitantes; entonces yo sigo pensando que el liderazgo natural lo tiene Brasil y hay socios privilegiados —la Argentina forma parte de éstos—. (Argentina)

Luego siguen Venezuela y México, el primero buscando aumentar su influencia regional y el segundo más bien perdiendo posiciones. Me parece que hay otro intento en Venezuela, ideológico, de plantear un debate sobre un tipo de sociedad y al mismo tiempo con un respaldo económico de las reservas petroleras más grandes de la región. (Argentina)

Algunos mexicanos señalan que su propio país disputa el liderazgo de la región con Brasil, pero México ha optado por acercarse a los Estados Unidos y así Brasil logró imponerse hacia el Sur.

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Escenarios políticos en América Latina

México yo creo que ha descuidado su relación con América Latina. Las economías más grandes han sido Brasil y México […]. La percepción en general de México es que Brasil le está ganando la partida en términos de liderazgo. Mucho se ha utilizado el tema de la crisis en Brasil, pero igualmente, en términos de política de integración económica con América Latina, creo que está por encima. México ha descuidado mucho su relación con América Latina. (México)

4.2. Perspectivas de crecimiento económico Según la mayoría de los entrevistados, el país de la región con mejores perspectivas de crecimiento económico es Chile. Entre las elites argentinas las opiniones están divididas: de cada cinco entrevistados, uno sostiene que las mejores perspectivas las tiene su propio país, otro considera que está mejor posicionado Brasil y un tercero se inclina por Chile. A propósito de Chile, los comentarios apuntan a la consistencia de su trayectoria como indicador confiable de su evolución futura, aunque también describen varios problemas que aún no ha logrado superar, tanto en el plano social (otra vez el problema de la desigualdad) como en el económico (la falta de diversidad de sus exportaciones): Evidentemente Chile; creo que ha logrado colocarse en una categoría aparte, no porque esté exento de problemas, los tiene y muy grandes: si uno va a Santiago sigue viendo una sociedad fragmentada, pero, sin embargo, uno ve que Chile ya logró definir y sustentar una política de Estado, en donde más allá de quién esté en el poder, hay coordenadas que no se van a mover y responden a intereses no sólo de las elites sino de una mayoría de los chilenos. Creo que es el único [país] que lo ha logrado; Brasil lo ha logrado en términos de la política exterior. Chile ha llevado la definición de políticas de Estado a otro lugar. (México) Claramente Chile, pero Chile tiene que salir de las materias primas y commodities y convertirse más en manufacturero y en una sociedad de la información […] (Estados Unidos) Chile es un país que presenta mayor grado de estabilidad en el plano económico, no atraviesa crisis. Creo que tiene un potencial de crecimiento mayor. (Brasil)

Los argentinos, aunque divididos respecto de cuál es el país que crecerá más en la región, tienden a coincidir en que Argentina será uno

Situación actual y perspectivas de América Latina

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de los tres países de mayor crecimiento. Su optimismo se basa en que el país cuenta con muchos recursos y que el contexto internacional los favorecerá: Argentina va a seguir creciendo porque tiene las condiciones para seguir creciendo; tiene el auge del sector agropecuario que va a seguir creciendo […]. El desafío de Argentina es hacer más justo ese desarrollo. […] Kirchner ha logrado la negociación posible con el Norte, mantiene este nivel de desarrollo en esta franja, pero “déjenme sacar recursos de ahí para desarrollar esto otro”. Ésta es la negociación posible hoy, y es la negociación que estamos intentando. Si se logra esto, Argentina se va a seguir desarrollando. (Argentina)

Cuadro 15. Países de la región con mejores perspectivas de crecimiento económico1 (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil* Argentina*

Chile México Argentina Brasil Venezuela Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

67 47 33 53 7 30 0 30

77 39 30 59 7 44 1 45

77 17 73 70 29 38 5 43

59 17 56 71 15 41 13 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

4.3. Las perspectivas de la integración hemisférica Para la mayoría de los consultados en México y en los Estados Unidos la integración hemisférica (desde Alaska hasta Tierra del Fuego) podría ser ventajosa para todos los países. Estas consecuencias favorables no están 1 Cada uno de los datos del cuadro expresa el porcentaje de consultados de esa columna que dice que el país de esa fila es uno de los tres países latinoamericanos con mejores perspectivas de crecimiento económico. Sólo se indican los países con 10% o más de menciones totales. Los porcentajes no suman 100 (recogen las tres primeras respuestas de cada entrevistado)

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Escenarios políticos en América Latina

garantizadas, y sería necesario trabajar en ese sentido. En los dos países, esta opinión, sumada al juicio positivo sin matices (la integración es positiva para todos), es ampliamente mayoritaria. En Argentina y Brasil estos resultados son similares a los mexicanos, pero los juicios de los distintos subgrupos de las elites no son convergentes. En general, en los cuatro países las elites tienden a pensar que la integración hemisférica es, en ciertas condiciones al menos, deseable. Los Estados Unidos son el país más optimista al respecto: el 23% piensa que la integración sería ventajosa para todos y otro 70% cree que podría ser ventajosa, dependiendo de sus características específicas. Entre los argentinos y brasileños, alrededor de uno cada cuatro entrevistados estima que la integración sólo beneficiaría a algunos países, y uno de cada cinco, que no sería ventajosa para ninguno.

Cuadro 16. Ventajas de la integración hemisférica (porcentajes) Estados Unidos*México* Brasil* Argentina*

Sería ventajosa para todos los países Podría ser ventajosa para todos los países, pero no es seguro que lo sea Podría ser ventajosa para algunos países No sería ventajosa Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

23

20

19

32

70 7 0 0 100 30 0 30

49 27 0 4 100 45 0 45

40 28 12 2 100 43 0 43

30 24 15 0 100 54 0 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas.

Al margen de sus eventuales ventajas, ¿cuán probable es que se concrete esa integración hemisférica en los próximos años? Los consultados en los Estados Unidos, los más optimistas sobre sus resultados, son también los más optimistas respecto a su concreción. Casi tres de cada cuatro consideran que es probable o seguro que se logre en los próximos cuatro años, y el 80% piensa que habrá integración de aquí a diez años. Entre los argentinos y los brasileños también la mayoría cree que

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el continente conseguirá la integración en el próximo decenio, pero en Brasil las opiniones de los diferentes grupos no son convergentes, por lo cual no se puede determinar si efectivamente es ése el juicio mayoritario. Los mexicanos son los más divididos al respecto: la mitad piensa que la integración se logrará y la otra mitad, que no.

Cuadro 17. Probabilidad de logro de la integración regional (porcentajes) Estados Unidos* México* Brasil ** Argentina*

Sí, en 0 a 4 años Sí, en 5 a 10 años No se logrará No opina Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas

73 7 20 0 100 30 0 30

18 31 51 0 100 45 0 45

37 26 33 4 100 43 0 43

47 22 27 4 100 49 5 54

* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (según se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinión de la mayoría de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cómo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.

Principales conclusiones 1. La situación social y política de la región 1.1. Para las elites de los tres países latinoamericanos donde se llevaron a cabo las consultas, el principal problema de la región (el más mencionado de manera espontánea por los consultados) es la pobreza en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). Detrás de la pobreza sigue (en México y Brasil) el crecimiento económico, y luego los problemas político-institucionales (también en sentido amplio, incluyendo la cultura política). En Argentina aparece en segundo lugar lo político-institucional. Los consultados estadounidenses, en cambio, asignan casi el mismo peso a la pobreza y a lo político-institucional (con ventaja para el segundo factor). Ésta es la principal diferencia en las respuestas de los cuatro países. Otra diferencia potencialmente significativa:

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Escenarios políticos en América Latina

Brasil es el único de los cuatro países donde el crecimiento económico recibe casi tantas menciones como la pobreza. 1.2. Chile es la democracia más consolidada de América Latina para tres de las cuatro elites (Argentina, México y los Estados Unidos). En Brasil, en cambio, una mayoría relativa de los consultados (bastante menor que en los otros países) responde del mismo modo, pero las opiniones de los distintos subgrupos de entrevistados no son convergentes, y además casi tres de cada diez consultados opinan que el propio Brasil es la democracia más consolidada de la región. Sólo en México un grupo relativamente numeroso de entrevistados (un quinto) menciona en primer lugar, espontáneamente, a otro país (Costa Rica). 1.3. Para los consultados argentinos y estadounidenses, desde el punto de vista de la consolidación de la democracia los conflictos étnico-culturales son claramente oportunidades. Los consultados mexicanos, en cambio, tienden a verlos más bien como amenazas. Sin embargo, cuando se les pregunta sobre el caso de Chiapas en particular, los entrevistados mexicanos lo ven más bien como una oportunidad. Al menos implícitamente, para enfrentar esta clase de problemas los consultados mexicanos parecen tener más confianza en sí mismos que en las demás elites de la región. 1.4. Las democracias más frágiles, menos consolidadas de la región, serían Bolivia y Venezuela. Aproximadamente un quinto de los entrevistados en cada uno de los cuatro países menciona a Bolivia, y otro tanto a Venezuela. Ningún otro caso recibe tantas menciones (pero en los Estados Unidos las opiniones de los distintos subgrupos no son convergentes, y se encuentran más menciones a otros casos, como Colombia y Ecuador). 1.5. Las causas de la inestabilidad política boliviana serían (para los consultados argentinos y estadounidenses) la exclusión y la pobreza indígenas, y luego la falta de justicia social. Para los mexicanos, en cambio, los principales problemas serían los conflictos por recursos económicos y las diferencias geográficas y culturales. 1.6. Los consultados en México y en los Estados Unidos coinciden en señalar a Nicaragua como el país “que enfrenta más problemas” en América Central.

Situación actual y perspectivas de América Latina

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2. Las relaciones intrahemisféricas 2.1. Los consultados argentinos piensan que los problemas que afectan las relaciones entre América Latina y la potencia dominante (Estados Unidos) son generales, en lo esencial comunes a toda la región. En Brasil y México, en cambio, las opiniones de los distintos grupos de consultados no son convergentes. Pero en los dos países los empresarios, académicos y consultores asumen que son más bien problemas bilaterales. 2.2. Casi ocho de cada diez consultados estadounidenses juzgan desfavorablemente las políticas de los Estados Unidos hacia América Latina, o bien por su falta de claridad y definición, o bien porque no encaran adecuadamente los problemas que deben enfrentar. 2.3. Los consultados en Estados Unidos piensan que la OEA debería asumir un rol más activo que en el presente, y que debería intervenir más. Para los entrevistados mexicanos, en cambio, la OEA debe actuar con autonomía de los Estados Unidos, e intervenir sólo cuando el país involucrado lo solicita. De las entrevistas mexicanas surge que “en principio” tal vez sería razonable que la OEA fuera más proactiva que en el presente. Pero la historia indicaría que en un colectivo (la OEA) con desequilibrios internos de poder tan severos (a favor de los Estados Unidos), esa proactividad tiende a estar sesgada a favor de los intereses del poderoso. Aquí la historia pesaría más que los argumentos abstractos, y por lo tanto la OEA debería actuar con independencia de los Estados Unidos, intervenir sólo cuando el país intervenido lo solicita o, directamente, no intervenir. Las opiniones de los subgrupos de las elites argentinas no son convergentes, pero parecen bastante más cercanas a las de los mexicanos que a las de los estadounidenses. 2.4. Si la OEA efectivamente interviene, entonces su meta debería ser el fortalecimiento de las instituciones democráticas. Así piensan los consultados en México y en los Estados Unidos. 2.5. Los consultados en los Estados Unidos piensan que el tráfico de drogas tenderá a mantenerse estable, pero en los tres países latinos lo ven aumentando (en México, en particular, nueve de cada diez consultados opinan de esa manera). Casi nadie, en ninguno de los cuatro países, lo ve disminuyendo.

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2.6. En los tres países donde se relevó información sobre el tema, grandes mayorías piensan que la inmigración ilegal hacia los Estados Unidos seguirá aumentando en los próximos años (y en este caso es en los Estados Unidos donde nueve de cada diez entrevistados piensan de esa manera).

3. Hacia el futuro 3.1. Hacia el futuro América Latina tiene un líder, Brasil. Esta opinión es robusta (alrededor de dos de cada tres entrevistados) y compartida en los cuatro países. Curiosamente (teniendo en cuenta tamaño, población y situación “excéntrica” en la región) el país mencionado más frecuentemente después de Brasil es Chile, excepto en el propio Brasil (donde en segundo lugar aparece Venezuela). 3.2. Según los consultados argentinos y mexicanos, este liderazgo brasileño no es accidental, sino buscado deliberadamente por Brasil. 3.3. Para los consultados en los Estados Unidos, México y Brasil, las mejores perspectivas de crecimiento económico en la región son las de Chile. Entre las elites argentinas no hay consenso en este punto; por otra parte, entre estos consultados argentinos Brasil recibe un número total de menciones (contando las tres primeras menciones) mayor que Chile, que “empata” con la propia Argentina. 3.4. Las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina seguirán como hasta ahora para los consultados brasileños y mexicanos; para los argentinos seguirán como hasta ahora o mejorarán (en proporciones similares), y para los consultados en los Estados Unidos mejorarán. 3.5. Para la mayoría de los consultados en México y en los Estados Unidos la integración hemisférica (desde Alaska hasta Tierra del Fuego) podría ser ventajosa para todos los países. Estas consecuencias favorables no están garantizadas; no son “automáticas”. Pero pueden alcanzar a todos; para eso es necesario ser proactivos. En los dos países, esta opinión, sumada al juicio positivo sin matices (la integración es positiva para todos) es ampliamente mayoritaria. En Argentina y Brasil estos resultados son similares a los mexicanos, pero los juicios de los distintos subgrupos de las elites no son convergentes.

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3.6. Independientemente de sus posibles consecuencias, ¿habrá integración hemisférica a corto o mediano plazo? Las opiniones de los consultados mexicanos están divididas en partes aproximadamente iguales entre los que creen que habrá integración a corto plazo (hasta cuatro años) o a mediano plazo (entre cinco y diez años), y los que opinan lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayoría de los consultados cree que en una década habrá integración hemisférica. Las mayorías más robustas se encuentran en los Estados Unidos, donde ocho de cada diez piensan de ese modo (en Argentina son siete de cada diez). En Brasil, esta mayoría es algo menor (seis consultados de cada diez), pero en rigor no hay conjeturas plausibles sobre las “verdaderas” opiniones de las elites brasileñas, porque las opiniones de los distintos grupos consultados no son convergentes.

4. Los resultados de las consultas y los “saberes establecidos” 4.1. En balance, muchos de estos resultados coinciden con las expectativas y las ideas más aceptadas entre los latinoamericanistas. Pero en algunos casos no es así. Por ejemplo: en general se considera que las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina están ahora en su punto más bajo de los últimos años, y para muchos observadores, además, en este plano las cosas probablemente se deteriorarán aún más. Los resultados de estas entrevistas, sin embargo, muestran que para las elites consultadas esa caída se habría frenado, y se habría llegado a un “piso” a partir del cual la situación se mantendría estable (Brasil, México) o incluso podría mejorar (Argentina, Estados Unidos). 4.2.Algo similar ocurre con la integración hemisférica; se discute mucho sobre sus eventuales beneficios. En el Mercosur, en particular, las opiniones políticamente más influyentes, y probablemente también el conjunto de las elites, la verían negativamente (aunque los resultados de las consultas argentinas y brasileñas no pueden confirmar ni rechazar esta idea). En parte como consecuencia de esta imagen, se suele asumir que las probabilidades de concreción de la integración hemisférica a corto o mediano plazo son muy escasas. Los resultados de estas consultas muestran expectativas diferentes. En México las opiniones están muy divididas: la mitad de los consultados cree que en una década se concretará la integración hemisférica, y la otra mitad piensa lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayoría piensa que sí habrá integración hemisférica. Los consultados brasileños

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responden (en conjunto) aproximadamente como los argentinos, pero las opiniones de los distintos grupos de las elites brasileñas no son convergentes, de modo que no es posible generalizar. Juzgados con cautela, estos resultados, a pesar de sus limitaciones, no son consistentes con un pronóstico francamente negativo. 4.3. En los medios de comunicación, e incluso en la literatura más especializada (con excepciones), la situación chilena no parece al borde de abrir una etapa realmente nueva en la historia latinoamericana. Se suele elogiar su desempeño económico y la tasa de crecimiento de su PIB, pero se siguen señalando las herencias de su pasado autoritario, las desigualdades de la sociedad chilena y los intentos de combatirlas (que muchos critican por insuficientes). La imagen resultante de estas entrevistas sugiere otra cosa. Para las cuatro elites consultadas (excepto para las argentinas, que “empatan” las perspectivas chilenas con las suyas propias, juzgadas muy favorablemente), durante los próximos años la economía chilena es la que tiene mejores perspectivas de crecimiento en toda la región. Esto se suma a un desempeño económico de largo plazo estelar (al menos medido con varas latinoamericanas). Análogamente, para las cuatro elites Chile sería la democracia consolidada de América Latina (con la excepción parcial de Brasil: allí el conjunto de todas las respuestas es también favorable a Chile, pero los juicios de los distintos grupos de las elites brasileñas no son convergentes). Entre las cuatro elites consultadas, por último, minorías no desdeñables mencionan a Chile (espontáneamente, en su primera respuesta a la pregunta sobre liderazgos regionales) como líder en América Latina. Como ya se observó, teniendo en cuenta el tamaño, la población y la situación “excéntrica” de Chile en la región, este resultado es llamativo. La suma de todos estos atributos asignados a la situación chilena apunta a una diferencia cualitativa, no a una simple suma de diferencias incrementales; ésta sería la “excepcionalidad” chilena. En varias entrevistas esta “excepcionalidad” es señalada explícitamente, a veces con admiración, a veces con cierto fastidio. Esto último parece razonable. Las izquierdas latinoamericanas (especialmente en sus vertientes populistas y más radicales) desconfían de las continuidades con el pinochetismo y de lo que podría llamarse el “realismo capitalista” chileno; para las derechas, a la inversa, no es tan sencillo terminar de reconciliarse con las raíces de izquierda o directamente socialistas de los gobiernos chilenos de la restauración democrática. Algunos entrevistados expresan esa “excepcionalidad” chilena con sencillez: para ellos, Chile

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sería el único país de la región con posibilidades reales de “despegue” en el futuro cercano. En las palabras de un consultado mexicano, “veo el crecimiento chileno […] y veo que en diez años Chile ya es un país del Primer Mundo. Chile está a punto de dar el paso”. Si lo logra, esto sería una ruptura con las líneas de larga duración de la historia latinoamericana, ruptura que en la región tal vez sería recibida (por las razones ya mencionadas) con ambivalencias afectivas. Sería sin dudas un salto cualitativo, pero ¿cómo se lo describiría? Podría ser el triunfo del “neoliberalismo” (o al menos del capitalismo), pero también el triunfo de la izquierda socialista o socialdemócrata, sui generis tal vez (al menos en América Latina), pero izquierda al fin. Y si no lo logra, también habría ambivalencias afectivas; ¿quiénes se alegrarían, realmente, de la nueva derrota? 4.4. En las opiniones y actitudes de las elites consultadas sobre estos temas no se observa una línea de corte principal Norte/Sur (esto es, los Estados Unidos versus los tres países latinos incluidos en el estudio, o Estados Unidos y México versus Argentina y Brasil). Un resumen sumario de la discusión precedente muestra que, entre los catorce temas para los que se dispone de información sobre al menos tres de las cuatro elites consideradas, la elite “desviada” (cuyas opiniones difieren de las de las otras elites consultadas) es la de los Estados Unidos sólo en cuatro oportunidades. En seis temas el “desviado” es otro: México (tres casos), Argentina (dos casos) o Brasil (un caso); en dos situaciones no hay un único desviado, sino dos parejas, y en los dos restantes hay consenso sustantivo entre las cuatro elites. Aunque la lista de los temas explorados en estas consultas ciertamente no es exhaustiva, es lo bastante amplia y diversa, y abarca temas de importancia suficiente como para sugerir que un corte único (o dominante) Norte/Sur parece poco probable. Al menos en estos temas las opiniones de las elites consultadas se entrecruzan de formas más complejas. Tampoco es cierto que la geografía (vista como distancia con respecto a los Estados Unidos) sea destino absoluto. Entre los catorce temas indicados en el párrafo precedente, sólo en una oportunidad las elites mexicanas están más cerca de sus vecinos del Norte que de argentinos y brasileños. En cinco casos, en cambio, los consultados mexicanos están más cerca de los latinos que de los Estados Unidos, en tres casos afirman una opinión propia, diferente de la de los demás, y en los restantes casos o bien hay consenso, o bien las opiniones mexicanas coinciden con las de los consultados en los Estados Unidos y también con las de al menos otro de los países latinos.

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Vista como tamaño, sin embargo, la geografía sí parece influir. En varios temas se advierte que las elites brasileñas y mexicanas piensan los temas desde la lógica de países grandes, lo que las obliga a tener en cuenta muchos intereses y puntos de vista en sus propios países, intereses que, con alguna frecuencia, serán necesariamente contradictorios (entonces, por definición, los problemas se vuelven más complicados). Por ejemplo: las elites argentinas ven los problemas entre los Estados Unidos y América Latina como generales; en Brasil y México las opiniones entre los distintos grupos no son convergentes, pero en los dos países los empresarios, académicos y consultores asumen que son más bien problemas bilaterales.

Métodos y procedimientos El objetivo de las consultas Explorar la visión de algunas de las elites nacionales más influyentes de la región (las de los tres países mayores, Brasil, México y Argentina), y de las elites “latinoamericanistas” de los Estados Unidos, sobre la situación actual de América Latina y sobre sus perspectivas futuras.

Los consultados Fueron entrevistadas 176 personalidades en los cuatro países. El anexo metodológico incluye la lista de consultados en cada país, la guía usada para entrevistarlos, y algunos detalles de las entrevistas. Aunque las guías tenían mucho en común, varias preguntas se formularon sólo en algunos países (y en ocasiones alguna pregunta que efectivamente estaba en la guía no fue formulada). Cuando alguno o algunos de los países no son mencionados en los resultados resumidos más abajo es porque se carece de la información correspondiente.

Las “muestras” En los tres países latinos (México, Brasil, Argentina) los consultados pertenecen, en su gran mayoría, a las elites políticas (de todos los sectores y orientaciones) y empresariales. En los Estados Unidos, en cambio, sería muy difícil entrevistar una muestra de amplitud similar de las principales elites nacionales (por el volumen de recursos que se necesitaría) y prácticamente irrelevante (vistos los objetivos del estudio). Por esta razón los consultados estadounidenses son académicos, asesores y consultores, todos ellos conoce-

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dores de la región e influyentes en el proceso de diseño de las políticas de los Estados Unidos hacia América Latina. Aunque en aras de la brevedad en lo que sigue se hablará de “los consultados” o “las elites”, es necesario tener siempre presente que los consultados en los Estados Unidos son parte de una subelite altamente especializada, de características muy diferentes de las de los consultados en los tres países latinos. Las cuatro muestras son intencionales; los consultados forman parte de las cúpulas superiores de las elites consideradas. Por lo tanto, además de ser muestras relativamente pequeñas, no son “estadísticamente representativas” de sus respectivos universos.

Los resultados: aspectos cualitativos En este resumen de las principales conclusiones se describen y analizan los juicios de los consultados. En particular, se examinan algunos de los contenidos y formas de los juicios más frecuentes (sobre los temas más importantes).

Los resultados: aspectos cuantitativos Los resultados obtenidos carecen de “representatividad estadística” (por las características de las muestras), y por lo tanto el análisis no puede emplear técnicas cuantitativas comunes en el análisis de encuestas. Esto no impide que algunos de los principales resultados sean resumidos en cifras. Algunos, pero no todos. Decir que la mayoría de los consultados de esta muestra piensa X es enteramente irrelevante si esa mayoría bien puede ser minoría en otra muestra y en el universo en cuestión (el conjunto de las elites de donde proviene esa muestra), que a estos efectos es lo que realmente importa. Sin embargo, si, por ejemplo, la mayoría de los consultados de una de estas muestras piensa X; si otros elementos de juicio, independientes de las consultas, apuntan en la misma dirección; y si además también piensa X, separada y simultáneamente, la mayoría de los consultados que son partidarios del gobierno, los consultados que son partidarios de la oposición, los políticos entrevistados y los empresarios consultados, entonces es bastante más probable que la mayoría del conjunto de las elites consideradas también piense X, por razones análogas a las que hacen que los resultados de un pequeño número de grupos focales puedan identificar grandes tendencias de opinión. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra en esta muestra particular pero no en el universo no es nula (ni siquiera desdeñable), pero es relativamente modesta. En el presente texto sólo se afirma que “la mayoría de las elites” piensa de tal o cual modo cuando efectivamente se cumplen estas condiciones.

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Anexo metodológico El presente informe es el resultado del análisis de 176 entrevistas realizadas (en distintas etapas) entre los meses de agosto de 2005 y marzo de 2006 en México, los Estados Unidos, Argentina y Brasil. Las entrevistas exploraron los juicios de los consultados sobre la coyuntura regional y sus perspectivas de futuro. Las personas entrevistadas son, todas ellas, figuras de primer plano en sus respectivos ámbitos de actividad (políticos, empresarios, religiosos, comunicadores, académicos, consultores). También se buscó que el conjunto de entrevistados tuviera ciertos equilibrios en materia de preferencias políticas. Las entrevistas fueron realizadas en México por Diego Achard y Gerado Noto, en los Estados Unidos por Arantxa Guillén Montero, en Brasil por Gerardo Noto, Juan Enrique Vega y Plínio Pereira, y en Argentina por Diego Achard, Fernando Calderón, Gonzalo Kmaid y Gerardo Noto. Cada entrevista estaba dividida en dos secciones. La primera de ellas era de carácter abierto, sin alternativas prefijadas de respuesta, de modo tal que cada consultado enfocara los temas desde su propio punto de vista. El énfasis aquí era cualitativo, sin perjuicio de la posibilidad de clasificar y contar (“cuantificar”) los juicios de los consultados. La segunda (y más pequeña) sección de cada entrevista, en cambio, utilizó preguntas “cerradas” (con alternativas de respuesta predefinidas), del tipo de las empleadas habitualmente en los cuestionarios Delphi, con objetivos análogos: establecer, con alguna precisión, hacia dónde creen los consultados que evolucionarán algunos procesos y situaciones clave. La técnica de registro fue mixta; en su mayor parte las entrevistas se grabaron (previa solicitud de autorización al entrevistado), y en algún caso excepcional el entrevistador tomó notas durante la entrevista y las amplió luego en un “relato de la entrevista”, grabado inmediatamente después de realizada. Todos los registros (grabaciones de entrevistas y “relatos”) fueron luego transcriptos y analizados.

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Guía de la entrevista A continuación se enumeran las preguntas comunes a todas las guías, y se intercalan entre ellas (sin numerar), en sus correspondientes lugares, las preguntas efectuadas sólo en algunos países.

Preguntas abiertas (sin alternativas preestablecidas de respuesta) 1. A su juicio, ¿cuáles son los principales problemas de América Latina? ¿La política de los Estados Unidos hacia América Latina toma en cuenta apropiadamente esos problemas, o debería cambiar en algunos aspectos? [Si debiera cambiar] ¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? (Pregunta específica para Estados Unidos). 2. ¿Hay problemas generales que afectan el conjunto de las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos, o los problemas son más bien bilaterales, específicos a los distintos países? [Si existen problemas que afectan al conjunto de la región] ¿Y de esos problemas generales, cuáles serían los más importantes? La política de Brasil hacia los Estados Unidos y hacia América Latina, en su opinión, ¿toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas o debería cambiar en algunos aspectos? (Pregunta específica para Brasil.) [Si debiera cambiar] ¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? La política de México hacia los Estados Unidos y hacia América Latina, en su opinión, ¿toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas, o debería cambiar en algunos aspectos? [Si debiera cambiar] ¿En cuáles aspectos? ¿Por qué? (Pregunta específica para México.) 3. La OEA podría involucrarse más activamente en los problemas de la democracia en sus Estados miembros, pero muchos países latinoamericanos temen que esto podría facilitar una intervención indebida en los asuntos internos de Estados soberanos. A su juicio, ¿qué debería tratar de hacer la OEA? ¿Cómo valora en esta nueva etapa el rol de la OEA? (Pregunta específica para Argentina.) 4. Entre los temas importantes para la región algunos son relativamente consensuales, y otros son polémicos y potencialmente conflictivos. ¿Cuáles diría

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usted que son los temas más importantes, aproximadamente consensuales, sobre los que la OEA podría actuar con firmeza y ambición? 5. Y a la inversa: ¿cuáles serían los temas más importantes sobre los que la OEA no podría actuar con firmeza y ambición, porque son polémicos y potencialmente conflictivos? 6. Luego de varios años de experiencia en materia de reformas, muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado “Consenso de Washington”, en sus términos originales, tenía aspectos positivos, pero en conjunto no era (ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la región. En su opinión, ¿este juicio crítico es correcto? [En cualquiera de los dos casos, correcto o no] ¿Por qué? 7. En América Latina, ¿cuáles son las democracias que hoy están claramente consolidadas? ¿Por qué? 8. ¿En qué países latinoamericanos la democracia es aún muy frágil? ¿Por qué? ¿Cuáles son los desafíos más importantes a la consolidación democrática en Brasil? ¿Por qué? (Pregunta específica para Brasil.) 9. En varios países de la región hay fuertes tensiones étnico-culturales que ya están politizadas o se están politizando. Estos conflictos, en su opinión, ¿son una amenaza o son oportunidades para consolidar la democracia? ¿Por qué? [Si no menciona explícitamente a México ] ¿Qué se podría decir de México, y de Chiapas en particular? (Pregunta específica para México y Argentina.) 10. ¿Cómo cree usted que evolucionarán los problemas de la inmigración ilegal desde América Latina (y desde México en particular) hacia los Estados Unidos? 11. En América Central, en particular, ¿cuáles son, actualmente, los países que enfrentan más problemas? ¿Por qué? 12. ¿Y en América del Sur?

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13. Bolivia ha experimentado una larga y compleja sucesión de crisis. ¿Cuáles serían sus causas, y qué enseñanzas podrían derivarse para el conjunto de la región? 14. ¿Cómo ve las perspectivas políticas y económicas de Argentina, luego de superada la fase más aguda de la crisis del default? 15. En América Latina, en su opinión, ¿hay países que están asumiendo liderazgos? [Si los hay] ¿Cuáles serían y por qué? [Si no menciona a Brasil ] ¿Y Brasil? ¿No ha intentado asumir un liderazgo regional, o lo ha intentado pero no lo ha logrado? ¿Cómo juzga usted, hoy, al MERCOSUR? ¿Cómo piensa que evolucionará en el futuro próximo? (Pregunta específica para Brasil.) En la reciente Cumbre de Estados Americanos los países del MERCOSUR y Venezuela declararon que actualmente no están dadas las condiciones para avanzar en las negociaciones hacia el ALCA. ¿Usted comparte ese juicio? (Pregunta específica para Brasil.) 16. En los próximos cinco a diez años, ¿cuáles son los países de la región con mejores perspectivas de crecimiento económico? ¿Por qué?

Preguntas con alternativas de respuesta preestablecidas 17. Pensando en la problemática de la inmigración ilegal en la región, ¿los problemas de la inmigración ilegal desde América Latina hacia los Estados Unidos están aumentando, disminuyendo, o se mantendrán estables? (Pregunta cerrada sólo en Brasil.) a. aumentarán b. se mantendrán estables c. disminuirán d. no opina 18. Pensando en la región en general, ¿los problemas vinculados al tráfico de drogas estarían aumentando, disminuyendo, o se mantendrían estables? a. aumentando b. estables c. disminuyendo d. no opina

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19. Pensando en la integración hemisférica (desde Canadá hasta Argentina y Chile), no necesariamente a corto plazo, sino en un horizonte de diez años, ¿cuál de las siguientes ideas sobre sus eventuales ventajas está más cerca de su pensamiento? a. sería ventajosa para todos los países de la región b. podría ser ventajosa para todos los países de la región, pero no es seguro que lo sea c. podría ser ventajosa solamente para alguno o algunos de los países de la región d. en general, no sería ventajosa para los países de la región e. no opina 20. Independientemente de las virtudes y defectos de la integración hemisférica, ¿usted piensa que a corto plazo (cuatro años o menos) llegará a existir alguna clase de integración hemisférica? a. casi seguramente sí b. probablemente sí c. probablemente no d. casi seguramente no e. no opina 21. [Si la respuesta en 19. es (c.), (d.) o (e.), negativa o dudosa] ¿Y en un plazo de cinco a diez años, llegará a existir? a. casi seguramente sí b. probablemente sí c. probablemente no d. casi seguramente no e. no corresponde [ en 20. es (a.) o (b.) ] f. no opina 22. En un horizonte de cinco años, ¿cuál es la mejor conjetura que puede hacerse sobre la evolución de las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina? a. casi seguramente mejorarán b. probablemente mejorarán c. seguirán como hasta ahora d. probablemente se deteriorarán e. casi seguramente se deteriorarán f. no opina

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Perfil del entrevistado (completado por el entrevistador) Esta información fue registrada por los entrevistadores (consultando, cuando era necesario, con los expertos apropiados). Nombre del entrevistado:______________________________________________ Edad aproximada del entrevistado: _______ Lugar y fecha de la entrevista: ________________________________________ Ocupación principal del entrevistado:____________________________________ a. político / legislador b. político / funcionario c. académico / consultor d. otros (especificar) Organización a la que pertenece: _____________________ Si la organización tiene inclinación o afiliación partidaria, especificarla: ___________________________ Preferencia partidaria del entrevistado: (México) a. PAN (o aliado) b. PRI (o aliado) c. PRD (o aliado) d. otros e. independiente f. preferencia partidaria desconocida (Estados Unidos) a. republicano b. independiente c. demócrata d. preferencia desconocida

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(Argentina) Preferencia político-partidaria del entrevistado. A estos efectos “peronista”, “peronismo”, son sinónimos de PJ; las “alianzas” se refieren a las elecciones legislativas de 2005: a. no peronista, aliado del Presidente b. peronista kirchnerista c. peronista, no clasificable claramente frente al presidente d. peronista no kirchnerista e. No peronista, no clasificable claramente frente al presidente f. No peronista, no aliado del Presidente g. independiente h. preferencia partidaria desconocida (Brasil) Preferencia partidaria del entrevistado: a. Partido de los Trabajadores (PT) b. Partido Liberal c. Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) d. Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) e. Partido Demócrata Trabalhista (PDT) f. otro partido g. independiente h. preferencia desconocida Inclinación político - ideológica del entrevistado (sólo si se trata de una “reputación generalmente aceptada”): a. izquierda b. centroizquierda c. centro / “moderado” d. centroderecha e. derecha f. inclinación desconocida Otras características del consultado que a juicio del entrevistador sean importantes para contextualizar sus respuestas.

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Lista de entrevistados desagregada por países Argentina Acaputo, Carlos Alfonsín, Raúl Amadeo, Eduardo Ambrosetti, Ernesto Betnaza, Luis Bullrich, Patricia Camaño, Graciela Campos, Jaime Carrió, Elisa Cavallo, Domingo Ceballos, Jorge De Mendiguren, Ignacio Depetri, Edgardo Di Tella, Torcuato Escribano, Claudio Fontevecchia, Jorge Forn, Juan Manuel Fraga, Rosendo Giardinelli, Mempo González Estévez, Luis Heller, Carlos Iglesias, José Jaim Etcheverry, Guillermo Kirschbaum, Ricardo López Murphy, Ricardo Macri, Mauricio Mora y Araujo, Manuel Morales Solá, Joaquín Navarro, Fernando Nun, José Onaindia, José Miguel Ovsejevich, Luis Pérsico, Emilio

Pittaluga, Gustavo Romer, Graciela Saguier, Julio Savanti, Víctor Vicente, Oscar Wainfeld, Mario Zuleta, Enrique

Brasil 2 Álvarez, Cezar Amaral, Sergio Ant, Clara Arbix, Glauco Barboza, Rubern Barreto, Tadeu Bueno, Marcos Cella dal Chiavon, Eva Maria Coelho Fernandes, José Augusto Coelho, Luciana Coimbra, Marcos Dos Reis, Jo˜ao Paulo Dupas, Gilberto Felicio, José Eduardo Fernandes, Ruben Cesar Fleury, Sonia Garcia, Marco Aurelio Gasparini, Helena Mara Goldman, Alberto Gregori, José Gushiken, Luiz Kruvinel, Teresa Kucinsky, Bernardo Lafer, Celso

2 De estas 44 entrevistas efectivamente realizadas sólo se analizaron 43, como consta en los

cuadros del informe, ya que en un caso el registro del audio tenía problemas irresolubles.

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Lessa, Francisco Lins Da Silva, Carlos Eduardo Maninha, María José Martins, Franklyn Mirra de Paula e Silva, Evando Mitre, Antonio Moojen de Abreu e Silva, Carlos Enrique Oliva, Oswaldo Paes de Sousa, Romulo Pereira, Merval Pimentel, José Pio, Carlos Pla Trevas, Vicente Ranulfo Melo, Carlos Salerno, Mario Sato, Eiiti Vidal, Francisco Vigevani, Tulio Viola, Eduardo Zica, Luciano

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Lemargie, Marissa Lynch, Sarah Ann McClintock, Cynthia Mora, Frank O. Moss, Lorianne Woodrow Mudge, Katy O’Keefe, Thomas Andrew Palmieri, Francisco Patroni, Lawrence J. Pechard, Armand Phelps, Priscilla M. Roett, Riordan Sabatini, Christopher Shifter, Michael Tess, Caroline A. Tulchin, Joseph Vickers, George Walsh, John Zemko, John A.

México3 Estados Unidos Anglin, Julie Arcos, Crescencio Bailey, John J. Barron, María Elena Botello, Luis Carothers, Thomas Cox, Pamela Dean, Brian Clay Griner, Steven H. Jacobson, Roberta S. Johnson, Stephen C. Johnston, T. David Kessler, Judd L.

Aristegui, Carmen Blanco, Herminiko Borrego, Genaro Camacho, César Campa, Roberto Carrasco Altamirano, Diodoro Casan, Ángel Casar, María Amparo Castañeda, Jorge Chávez Presa, Jorge Chico Pardo, Fernando Clariond Reyes, Eugenio Cordera Campos, Rolando Curzio, Leonardo

3 De estas 47 entrevistas efectivamente realizadas sólo se analizaron 45, como consta en los cuadros del informe. En un caso el registro del audio tenía problemas irresolubles; en el otro, por razones circunstanciales dos entrevistados contestaron conjuntamente la entrevista, y no fue posible evitarlo; el resultado fue analizado como una única entrevista.

Situación actual y perspectivas de América Latina

Díaz, Socorro Durán, Víctor Manuel Fuentes, Rossana Gómez, Leopoldo Guerra Castellanos, Gabriel Gutiérrez Fernández, Gerónimo Henkel, Eduardo Heredia, Carlos Iruegas, Gustavo Jusidman, Clara Labastida, Julio López Buitron, Jaime Domingo Lozano, Javier Margain, Fernando Mazal, Mateo Muñoz Ledo, Porfirio Navarrete, Jorge Eduardo

Núñez Esteva, Alberto Núñez Jiménez, Arturo Pando, Miguel Pérez Correa, Fernando Pérez Gay, José María Peschard, Jacqueline Pozas Horcasitas, Ricardo Rebolledo Gout, Juan Reyes Heroles, Jesús Sepúlveda Amor, Bernardo Tellez Kuenzler, Luis Trevino Cantú, Javier Ugalde, Luis Carlos Valero, Ricardo Woldenberg, José Zabludovsky, Jaime

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4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas de las elites brasileña, mexicana y argentina Juan Enrique Vega

1. Introducción El informe “Situación actual y perspectivas de América Latina según elites influyentes de la región” entrega una visión descriptiva de las percepciones y del estado de las opiniones de los grupos entrevistados en Argentina, Brasil, México y los Estados Unidos. En el análisis de sus respuestas el único material considerado ha sido “lo dicho” por ellas. Este análisis se ha apoyado rigurosamente en los contenidos expresados en función de las preguntas formuladas. El texto en que se muestran los resultados de esta consulta evita hacer cualquier extrapolación más allá de “lo dicho”. En estas notas se intentará hacer una reflexión más amplia —en cierta manera más especulativa—, para presentar una interpretación de algunos de estos contenidos que pudieran servir para trabajos futuros. Se trata de plantear interrogantes e hipótesis para reexaminar el material disponible tanto a la luz de su contenido como de los debates que se están desarrollando en la política y en espacios académicos e intelectuales latinoamericanos. El objetivo es proveer elementos para entender el espacio de referencia, que se encuentra en redefinición, y en el que se articulan los componentes políticos, geopolíticos y económicos de las visiones sobre los proyectos de integración regional.

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Escenarios políticos en América Latina

De hecho, en la agenda pública se advierte gran cantidad de temas que no sólo reflejan el abanico de opiniones propio de cualquier sociedad plural y diversa, sino también perspectivas de futuro disímiles. Dichos temas han sido tocados de una manera directa o indirecta en la consulta aludida. Se trata de abrir un campo de discusión, útil para la elaboración de interrogantes de los futuros trabajos. Para ello podría ser productivo, como material de hipótesis, formular preguntas sobre cuestiones no abordadas en la consulta, pero que surgen en el contexto tanto de lo respondido como de los debates en curso. En función de ello, se intentará avanzar una reflexión sobre tres puntos específicos: • El alcance que las elites consultadas le atribuyen a la idea o concep-

to de América Latina. • La percepción de los posibles liderazgos regionales, y las condiciones a

las cuales son asociados. • Por último, en una extrapolación más temeraria, algunas preguntas sobre las posibles orientaciones y modelos políticos, sociales y económicos que estarían en juego en la región.

2. América Latina: ¿una, varias o ninguna? La idea de América Latina ha sido históricamente objeto de importantes discusiones en los medios políticos, intelectuales y académicos de la región. Esto ha sido particularmente más significativo desde la década de 1960, cuando se hizo fuerte en el sentido común colectivo un cierto consenso de que existía un conjunto de características comunes que permitirían hablar de la región como una unidad histórica que, mas allá de su diversidad y las especificidades de cada país, debería trabajar por un posible destino común. No se intentará ahora profundizar sobre los contenidos de esta discusión aunque, sin embargo, en ella aparecía la idea de que, independientemente de las diferencias profundas de cada una de las formaciones históricas nacionales, era posible constatar procesos generales compartidos en la mayoría de los países en períodos importantes de su evolución. Ellos eran la demostración de que América Latina era no sólo una realidad cultural compartida importante sino, también, un área política y económica que integrada podría tener mejores opciones de desarrollo económico y social, ocupando un lugar relevante en el mundo. Sólo a modo indicativo es preciso recordar, entre muchos otros, la producción intelectual en dicha época de autores como José Medina

Reflexiones y preguntas sobre las percepciones políticas

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Echevarría, Fernando H. Cardoso, Enzo Falleto, Rodolfo Stavenhagen y Alain Touraine.1 Un ejemplo significativo también de estas ideas fue elaborado por el pensamiento de la CEPAL, que buscaba entregar análisis y orientaciones generales para el desarrollo económico de la región. Han sido numerosos los esfuerzos de integración intentados desde ese momento,2 muchos de los cuales se han proyectado hasta nuestros días sin haber logrado eficientemente los objetivos propuestos. Los obstáculos que se han presentado a estos esfuerzos adquirieron más peso cuando a partir de la última década del siglo XX se aceleraron los procesos de globalización, acompañados por importantes éxitos en la integración de otras áreas del mundo. Son especialmente relevantes, entre ellos, los procesos de consolidación y ampliación de la Unión Europea y los proyectos de integración hemisférica liderados por los Estados Unidos. Estos últimos han planteado un serio desafío a la lentitud con que han avanzado los diferentes intentos regionales y subregionales en América Latina y han generado interrogantes sobre la realidad y viabilidad de la idea latinoamericana. En la consulta que aquí se analiza, el tema ha aparecido en forma lateral en muchas de las entrevistas hechas, y se aprecian diferencias de percepción entre las elites argentina, brasileña y mexicana. 1. El mayor cuestionamiento implícito a la idea de América Latina aparece en las respuestas de la elite brasileña. Ésta supone como una realidad más importante a Sudamérica. Del análisis general de las entrevistas realizadas en Brasil emerge la consideración de América Latina como América del Sur. La mayoría de los entrevistados expresan, de forma más o menos directa, la idea de que América Latina no empieza al sur del Río Grande, sino que coincide con América del Sur, debido a que México y América Central quedan dentro de la órbita norteamericana. Esta apreciación tiene un alto grado de aceptación. En palabras de diversos interlocutores se expresa en frases como las siguientes: Yo creo que la relación de Brasil tiene que ser no tanto con América Latina y sí con América del Sur, porque nosotros qué tenemos en común con Nicaragua, no tenemos tanto en común. La integración pasa por un tema de relación física, de cercanía. 1 Véanse Medina Echevarría (1967), Cardoso y Faletto (1969), Stavenhaguen (1970), Touraine (1989). 2 A título de ejemplo, se pueden citar el Anuario estadístico para América Latina y el Caribe y Panorama Social de América Latina, publicados anualmente por la CEPAL.

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Pero vemos una división en América Latina que nunca hubo, la referencia de esa división es la negociación del ALCA. Hay una América Latina y una América del Sur. Personalmente, no sé si los mexicanos aceptan ser considerados de América Latina. Tal vez prefieran pertenecer a América del Norte, tal vez esto les dé la impresión de tener un estatus diferente del conjunto de América Latina, que es más pobre y subdesarrollada en relación con América del Norte.

Dicha fractura se hace visible en varias respuestas ofrecidas a lo largo de las consultas en relación con distintas cuestiones políticas y económicas. En primer lugar, se pone de manifiesto en la indicación de Brasil como potencia regional. De hecho, se constata que en la pregunta relativa a las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina, muchos entrevistados afirman que los problemas son sobre todo bilaterales, mientras que algunos consideran que se trata de problemas generales y bilaterales a la vez. Es importante la consideración de que tanto México como Centroamérica se definen, en parte importante, por su proximidad con los Estados Unidos: No hay espacios para temas comunes, sí hay, pero hay menos de lo que a veces retóricamente se plantea, pero hay algunos temas comunes. Comunes de todo el continente es más difícil, lo que hay es por subregiones. A mi modo de ver, son más específicos. Nosotros tenemos características específicas... El que prevalezca la dimensión general de toda América Latina o la dimensión bilateral depende en gran medida del grado de proximidad del país con los Estados Unidos. Un ejemplo clásico es el de México y los Estados Unidos: toda la relación entre ellos está definida por la proximidad, por la vecindad. Lo mismo se puede decir de alguna manera de la cercanía de América Central y del Caribe, donde hubo siempre una relación, una fuerte vinculación con la región del Norte… Existe América del Sur y existe América Latina.

La misma orientación se encuentra en las respuestas relativas a la política exterior brasileña, valorada positivamente por varios entrevistados. La mayoría de ellos afirma que durante la presidencia de Lula el país ha crecido en su proyección internacional. Es innegable que el papel de Brasil, su visibilidad, su presencia en el escenario internacional, crecieron en el gobierno de Lula.

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La política exterior brasileña es una de las pocas políticas de Estado maduras y sofisticadas en el país. No hay duda de que el Brasil tiene un liderazgo que antes no tenía. Un liderazgo extraordinario. Si hay un área de gobierno en la que, por así decir, hay un consenso de opiniones favorables, esa área es la política exterior.

En la mayoría de las entrevistas, los problemas existentes entre los Estados Unidos y América Latina se atribuyen, de forma más o menos directa, a la pérdida de interés de los primeros hacia la región, debida a los cambios producidos en el escenario internacional a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Yo creo que les falta a los Estados Unidos una visión hemisférica para América Latina […] No hay una visión de los Estados Unidos frente a América Latina, pero tampoco hay una visión de América Latina frente a los Estados Unidos. Desde el punto de vista general el tema del ALCA hoy día no es nada, el ALCA está muerto, se reemplazó por un conjunto de relaciones bilaterales pero ese conjunto de relaciones bilaterales es producto precisamente de un problema general, la falta de política global de los Estados Unidos hacia América Latina. Washington no está prestando atención a América Latina. Su atención está más asociada al acceso al mercado, es decir, a las instituciones de negociación internacional, al rumbo de la OMC, a determinadas instituciones gubernamentales de la política mundial. Pensamos en una relación con los Estados Unidos basada más en el diálogo, en la conversación, en la búsqueda de consenso. Todos ganaríamos si hubiera una relación más armónica con los Estados Unidos.

2. Por su parte, el tema principal que emerge de las entrevistas a las elites mexicanas es la cuestión relativa al alejamiento de México de América Latina a raíz de su estrecha vinculación a los Estados Unidos. Esta idea está presente en la casi totalidad de las entrevistas, de forma más o menos directa. En casos específicos, los consultados se refieren a la existencia de dos subregiones en América Latina, aunque precisamente en otros lugares, a través de la afirmación de la necesidad de estar más vinculados a América Latina o en el recuerdo de una mayor relación con ella en el pasado, se

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expresa una cierta idea de la región como una realidad existente o posible, más allá de sus diferenciaciones y acotamientos. Yo veo insuficientemente constituido un nuevo orden panamericano. Advierto varias dificultades, más que dificultades son procesos inconclusos. Yo creo que en una parte, pues, se ha producido una gran diferenciación en los intereses económicos de los países americanos. Nosotros estamos vinculados al mercado de los Estados Unidos y Canadá, estructuralmente. Los países caribeños se han posicionado como portadores de servicios sobre todo a Europa. Después hay una gran variedad de intereses en América del Sur. Yo tengo una percepción más regional, o subregional. La relación con México es muy específica y tiene problemas muy particulares. Yo diferenciaría dos subregiones en América Latina al hablar de la relación con los Estados Unidos: el segmento norte del subcontinente con México, Centroamérica y el Caribe […] En el Sur está surgiendo otra dinámica alrededor de la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones […] Creo que la relación se va a subregionalizar o regionalizar —si se quiere la expresión—, que México, Centroamérica y el Caribe estarán muy claramente colocados en la órbita de los Estados Unidos y la región-negociación va a darse vis à vis la comunidad sudamericana claramente liderada o establecida alrededor de Brasil. Yo creo que México está en una situación francamente difícil con relación a su política con los Estados Unidos y con relación a su política con América Latina, porque por un lado tiene un interés, yo creo que genuino y legítimo, de vincularse a Estados Unidos […] Al mismo tiempo, yo creo que eso nos ha alejado de América Latina.

De forma recurrente, los entrevistados expresan la idea de que México se ha olvidado de América Latina. Esta idea está frecuentemente acompañada por una crítica a la política exterior mexicana, mostrándose a veces un abierto desacuerdo con la gestión del presidente Fox. A pesar de ello, alguno pone en duda que esa política hacia Latinoamérica haya existido alguna vez. México nunca tuvo una política latinoamericana, no es que hubo una época de oro gloriosa. Yo creo que uno de los grandes fracasos del gobierno actual es la política exterior, ha sido errática, ha sido basada en principios que no eran de la tradición mexicana.

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Pienso que el gobierno que llegó al poder se olvidó, borró a propósito aspectos tradicionales importantes de la realidad de México histórica, y en particular su presencia en la región, la relación con los Estados Unidos y con el mundo. Yo pienso que hay una regresión […] Las relaciones con los Estados Unidos, que tendían a ser particularmente estrechas con este gobierno, están llenas de tensiones y de desconfianza creciente […] La obsesión por la relación norteamericana que ha descuidado la relación con América Latina, incluyendo América Central, y no ha sido compensada por una mejor relación con los Estados Unidos, yo digo que incluso con Canadá. Parece que en la medida en que más nos hemos acercado a los Estados Unidos nos hemos alejado de América Latina. Mi impresión es que hace algunos años otros países de América Latina veían a México como un hermano y quizás como un hermano mayor que pudiera velar por ellos, expresar su solidaridad, emprender causas o proyectos en común, pero mi impresión es que nos hemos perdido y hemos apostado casi todo a los Estados Unidos […] no sólo porque México ha adoptado esta postura sino también porque muchos países de América Latina se han volcado hacia otras latitudes […] El menor interés de México en América Latina es una especie de respuesta lógica que también se traduce en menor interés del resto de América Latina en México. La relación con América Latina me preocupa porque el gobierno de Fox ha ido demoliendo los pactos bilaterales. He observado en estos últimos años que ha habido una política de México con los Estados Unidos muy accidentada […] Esta empatía incluso entre los presidentes Bush y Fox nos plantea un escenario totalmente distinto […] La relación se ve cada vez más tensa […] Además, lo que se ve es que no se ha encontrado la fórmula para encontrarse y sentarse y establecer un mecanismo de acción, de reciprocidad, que bueno o malo se tenía. Ha habido una involución en ése más que en otros campos […] Yo creo que el cambio de líneas en la conducta y en la actuación política del Gobierno, y en general la poca habilidad, experiencia, sinceridad, oficio político del Gobierno, ha echado por la borda muchas cosas que había logrado. Considero que la política exterior de México ha sido un fracaso con los Estados Unidos y con América Latina.

En cuanto a la pregunta sobre las relaciones con los Estados Unidos, la gran mayoría de los entrevistados afirma que los problemas son de orden bilateral, aunque en ciertos casos se evidencia cómo, en una lógica

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global, los problemas bilaterales se convierten en generales. En muchos casos, se afirma que las relaciones intrahemisféricas se encuentran en un estado crítico, debido a que durante muchos años México se acercó a los Estados Unidos, olvidándose de América Latina, y sin conseguir, por otro lado, entablar una relación sólida y de beneficio mutuo con los primeros. Yo tengo la impresión de que son generales, no se puede obviar el tema de las implicaciones del modelo económico y político que ha querido imponer como modalidad en América Latina el Gobierno de los Estados Unidos. Yo creo que es general con ciertas particularidades que se remiten a asuntos bilaterales. Por ejemplo […] el tema de la frontera, el tema de los inmigrantes, el tema de las armas, del narco, que al principio parecían bilaterales, se han convertido en fenómenos que afectan a todos. Creo que habría de los dos órdenes, creo que hay algunos de carácter general de la región en su conjunto, pero otros que tienen que ver con la especificidad bilateral para cada país. Yo creo que la política de México ha creado suspicacias hacia el Sur y falta de respuestas en el Norte, entonces está en una situación realmente crítica. Yo creo que hay problemas que afectan al conjunto, pero a los Estados Unidos no les interesa enfrentarlos, negociarlos en conjunto. Prefieren arreglarlos por la vía del bilateralismo. Se interpuso el 11 de setiembre y México se quedó un poco en el limbo. Lejos de América Latina, con la desconfianza que en parte habíamos nosotros propiciado y también propiciado desde el Sur (por razones políticas y geopolíticas), y sin la confianza de los americanos.

En varias ocasiones se denuncia la debilidad del Gobierno mexicano en la negociación de temas de interés común en la definición de la agenda bilateral. De la misma manera, se subraya que México carece de una estrategia política hacia América Latina, lo cual beneficiaría a la región y serviría como base para lanzar un diálogo más equilibrado con los Estados Unidos. Los temas de la agenda de la relación bilateral son evidentemente el tema con los Estados Unidos, y corresponden a sus necesidades de carácter global. No responden a la especificidad de la relación bilateral […] Entonces,

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no necesariamente los temas que a nosotros nos parecen los más importantes están en el centro de la agenda bilateral, generalmente son los que les interesan a los Estados Unidos. Lo que creo que México no ha sabido hacer bien es poder articularse mejor con América Latina para presentar una agenda común frente a los Estados Unidos. Creo que a veces tampoco hemos podido explicar bien nuestra relación con los Estados Unidos […] Pues creo que México francamente se encuentra en un momento difícil en ese sentido y a veces ha sido con razón, porque a veces ha sido México un poquito desatendido con naciones del Centro y de Sudamérica por la dinámica en la que estamos envueltos innecesariamente […] Tenemos una agenda compartida con los Estados Unidos y ¿cuál es la manera de interactuar con esa agenda?, porque no me queda claro. […] Tampoco es claro que América Latina nos quiera, no sé y quizás porque precisamente no hemos podido articular una agenda. Yo creo que México, estando en la vecindad del Norte y con identidad latinoamericana, tiene un papel complicado que jugar, y me parece que en este momento no está atendiendo con la importancia que debería los factores del Sur.

Además, aparece evidente la conciencia de una relación privilegiada con los Estados Unidos en comparación con otros países latinoamericanos, lo cual se debe al hecho de compartir una frontera de más de 3.000 kilómetros. En este contexto, se señala a menudo que el tema migratorio representa un problema en las relaciones bilaterales. La especificidad mexicana con 3.800 kilómetros de frontera le da un contenido muy diferente a esta región, que se refleja sobre todo en el grado de dependencia que México tiene de la economía líder del mundo. Aquí se acentúa: el 85% de nuestro comercio exterior, el 85% del turismo procedente del extranjero llega de los Estados Unidos, 85% de la inversión extranjera directa proviene de allí, y el 80% de las llamadas de larga distancia se realiza con los Estados Unidos, como un indicador de la cotidianidad. En el caso de México, la relación marca prácticamente todo; el flujo comercial de México con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una frontera enorme y es una frontera que ahora, en términos bilaterales, tiene que ver mucho con las preocupaciones sobre la seguridad de Estados Unidos. México tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos que no tiene ningún país del mundo, por la frontera. Ahora, con la firma del Tratado de Libre

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Comercio con Centroamérica, yo creo que se van a estrechar muchísimo las relaciones entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos. Los flujos migratorios de esos países también siguen creciendo y, además, pasan por territorio mexicano. Pero creo que los países de América Latina […] están en una situación diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino que los Estados Unidos no los ven con la misma preocupación que a México, que estamos allí en la frontera. En el caso de América Latina, sí estamos carentes de un diálogo a fondo entre nuestros países […] Se tiene la idea de que se puede tener una relación especial, de fondo, con los Estados Unidos, sobre todo en los temas fundamentales para los dos, que son la emigración, la economía, el comercio y, poco a poco, para desgracia de ambos, el narcotráfico. Al mismo tiempo, mantener la visión general de México, en el sentido de que México forma parte de América Latina, y que debe formar parte de la búsqueda de América Latina por ser una región propiamente dicha. Ahí se hacen muchos intentos privilegiando, principalmente, cada vez de forma más clara, la relación con el Norte (particularmente con los Estados Unidos).

En cuanto a las relaciones intrahemisféricas, en muchas entrevistas se expresa la idea de una relación conflictiva con Brasil, debido sobre todo a la política de protagonista de este último en el escenario latinoamericano. Muchos entrevistados afirman que la vocación de liderazgo de Brasil impide un diálogo abierto y constructivo en América Latina, y muestran su rechazo a la idea según la que México no pertenecería a Latinoamérica. Hay un distanciamiento, hay un conflicto con Brasil que han dejado crecer, que me parece profundamente negativo por cuestiones muy secundarias. [La relación de México con Brasil] Es muy tensa sobre todo porque Brasil sigue intentando construir ese liderazgo en América Latina que se demuestra también por lo que está haciendo en Naciones Unidas, y por otro lado México, que ha perdido relevancia como un actor. Esto lo han aprovechado muy bien los brasileños. Desde luego, en el caso mexicano, debo decir que se resienten mucho no sólo la aspiración brasileña, sino las medidas políticas brasileñas con relación a México. Es decir, en el discurso político brasileño el decir que México no es parte de América Latina, eso se lamenta como un gesto poco amistoso por parte del Brasil. Se resiente también el hecho de que Brasil tenga una aspiración hegemónica en el espacio sudamericano donde se excluye a México como

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consecuencia de este argumento de que México no pertenece a América Latina. Me parece que no resulta útil, a los efectos de una presencia política latinoamericana eficaz, el generar esas divisiones. Brasil más bien avanzó en una presencia mundial que siempre se vislumbraba por el tamaño […] Está planteado esto con la idea de que tiene que hacer una política sudamericana, para luego hacer una política latinoamericana y una política hemisférica. Vamos a ver, sí faltaría creo yo la recuperación de México, incluso en esa estrategia. En esa estrategia brasileña, me parece difícil imaginarlos sin ninguna relación con México.

3. Por su parte, en Argentina, el tema de América Latina tiene un tratamiento mucho menos directo que entre los brasileños y los mexicanos. En el análisis de las entrevistas a las elites argentinas parecería emerger una idea crítica sobre la profundidad del proyecto político de nación de dicho país. La mayoría de los consultados considera que la actual gestión política carece de una orientación concreta y de una estrategia clara, tanto en la política interna como en la exterior. La situación indicada se refleja en la ausencia de una agenda definida en las relaciones con los Estados Unidos y con América Latina. [Las causas serían] La falta de estrategia de la clase dirigente argentina […] El Gobierno solamente apunta a la coyuntura y no a una estrategia de futuro. La Argentina no sabe qué país quiere y la clase dirigente tampoco. Me parece que no es un problema actual. Es un problema que, a mi juicio, ha trabado un proyecto de país común porque a casi 200 años de independencia la Argentina no sabe si quiere ser un país industrial, un país europeo, si quiere ser un país ligado a América Latina. No es un tema solamente de la Argentina, me parece que es un tema regional. La pérdida de un sentido de proyecto, de un sentido de orientación de la región. A mí me parece que Argentina tiene una política exterior bastante más errática que la de Brasil, que es mucho más consistente que la de Chile. Me parece que Argentina tiene una visión más pragmática y más de coyuntura […] Se le cuestiona al gobierno de Kirchner no tener un proyecto de mediano y largo plazo; en realidad, lo que se le está diciendo es que no hay claridad de dónde se va a ubicar Argentina en el mundo.

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La mayoría de los entrevistados afirma que los problemas entre los Estados Unidos y América Latina tienen carácter regional, aunque en varios casos se advierte que los primeros tienden a abordar sus relaciones intrarregionales de manera bilateral, sacando ventaja de la fuerza que consiguen ejercer en las negociaciones bilaterales. Yo diría que en su mayoría son problemas comunes, y el problema común en estas cosas está en la capacidad de los Estados Unidos de generar conocimiento sobre esta zona, pero nunca le interesó, nunca tuvo su foco puesto aquí, sólo ha logrado alianzas circunstanciales. Mi sensación es que la relación con los Estados Unidos decididamente es muy variable a medida que uno va bajando del norte al sur de la región. Es obvio que para México su relación con los Estados Unidos es fundamental, en Centroamérica y el Caribe también. Para Colombia es importante, para Venezuela es muy importante, a pesar de lo que diga Chávez, por el tema del petróleo, y por ejemplo cuando llega a la Argentina es menos importante. Llegar a la bilateralidad es dividir para reinar, yo creo que la única forma de que nosotros podamos encontrar fortaleza es generando bloques regionales fuertes capaces de generar una menor desigualdad, no me imagino a los países por separado.

Según la opinión predominante, frente a la hegemonía continental de los Estados Unidos, la respuesta debería ser la integración regional. Se expresa la idea de que Argentina por sí sola no tiene la suficiente fuerza económica y diplomática para tratar en pie de igualdad con los Estados Unidos. En ese contexto, la cooperación estratégica con los países vecinos a través de estructuras institucionalizadas (por ejemplo, el MERCOSUR) parece la única solución viable. Hay problemas regionales. Debería haber un modo regional de encararlos. La Argentina es un país que no tiene destino si no tiene alguna forma de articulación con los países del continente más cercanos. Yo creo que para un crecimiento económico más dinámico, se necesita una integración regional. No el ALCA, pero sí el MERCOSUR ampliado tipo unión sudamericana, que es lo que quieren los brasileños. Yo estoy a favor de eso. Y creo que eso va a necesitar cada vez más orientarse en un mundo neoproteccionista.

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Nuestro destino sólo es viable con una unión sudamericana fuerte, mucho mayor incluso que el MERCOSUR. El objetivo tiene que ser ése. Yo noto un cierto dogmatismo ignorante en la consideración de lo que es Latinoamérica desde Washington, ni siquiera de mala fe en algunos casos. Siento ese algoritmo errado sin teoría política y por el otro lado no hubo consistencia dentro de los líderes latinoamericanos para poder establecer entre ellos una alianza. Yo creo que tiene que haber una agenda de Sudamérica, una agenda seria de Sudamérica que plantee desde Sudamérica las cuestiones centrales vistas desde nuestra propia cultura […] Sudamérica tiene que tener un proceso de integración política y cultural más profunda. Yo pienso que toda América Latina querría de alguna manera tener una integración regional o la búsqueda —de alguna manera— de consolidación de una identidad común para dialogar, desde una asimetría menor. Lo que pasa es que después, en definitiva, entra en el juego de la salida más fácil de solucionar cuestiones bilaterales.

De la misma manera, se señala que Argentina sufre las consecuencias de su ubicación geográfica. América Latina no tiene una importancia estratégica para los Estados Unidos, a los que se critica por no tener una agenda latinoamericana. Yo creo que los Estados Unidos, desde el presidente Bush hasta acá, han carecido de una política con respecto a América. Por supuesto, cuando uno habla con los diplomáticos estadounidenses en Washington, se habla de América Latina: hablamos de Venezuela, de los problemas de la migración mexicana, el problema de Colombia, ahora el problema político en Bolivia. Tratan de individualizar puntualmente cada uno de esos problemas, pero no tienen una política hacia América […] Esto, del presidente Bush hacia acá, ha tenido una gran ausencia, y lo único que aparece son Fidel Castro y Chávez. A Estados Unidos no le interesa América Latina. Yo creo que hay en primer lugar una falta de atención de los Estados Unidos hacia América Latina, y hay una creciente desconfianza de los Estados Unidos hacia la capacidad de América Latina de ayudar a resolver problemas como el del narcotráfico y los problemas de seguridad internacional y regional. En los años noventa había un clima de mayor confianza recíproca, hoy hay un clima de creciente desconfianza recíproca, pero a su vez los latinoamericanos ven a los Estados Unidos como que nos dan la espalda. Hay una

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situación inversa a la que se vivía en los noventa. Eso es muy malo para los Estados Unidos y es muy malo para Latinoamérica. Estados Unidos tampoco tiene política para Argentina. Actualmente creo que en ese país, el foco de atención está puesto en otro lado, y América Latina ha quedado relegada a un tercer lugar. ¿Qué importancia tiene América Latina para Estados Unidos? Ahí la respuesta es negativa. Creo que veo un proceso difícil si América Latina no tiene algún peso en determinado campo estratégico […] Entonces, si logra integrar un mercado único —o un mercado más integral— con los países de América Latina, el MERCOSUR se amplía y eso tiene un peso en el mercado mundial, creo que América Latina tiene una oportunidad de tener un poco más. Estados Unidos ha tenido una política, en ese sentido, o bastante errática o directamente de olvido, de no tener en cuenta a la región.

Del análisis de los textos de estas entrevistas en los tres países aparece con nitidez que la idea de América Latina se ha transformado en un concepto problemático. Las afirmaciones más consistentes de los brasileños la cuestionan proponiendo como sustituto la idea de Sudamérica. Los mexicanos sostienen que América Latina constituye una cierta opción ideal, normativa. En los argentinos, finalmente, se advierte una ausencia de profundización sobre su consistencia. En cualquier caso, estamos frente a un tema que merece ser profundizado, precisamente porque cualquiera de las opciones representa consecuencias diferentes.

3. ¿Existen liderazgos regionales? El segundo tema que interesa es la apreciación sobre los liderazgos regionales. Éste ha sido abordado en el informe referido, por lo que la preocupación aquí es profundizar su tratamiento pensando en las consecuencias que trae consigo desde la perspectiva política. Al respecto, de forma coherente con la visión expresada, todos los entrevistados en Brasil y un número importante en México y Argentina reconocen un papel de liderazgo del primero de estos países tanto en América Latina como en el ámbito internacional. Algunos entrevistados expresan la idea de que el protagonismo brasileño es buscado, y corresponde a una vocación de liderazgo que Brasil tiene como consecuencia de su tamaño, de su población y de su economía. En todo caso, es importante precisar que esta percepción no es necesariamente compartida por autoridades gubernamentales

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que advierten que en las políticas públicas de sus países, particularmente la brasileña, no hay una búsqueda de liderazgos expresos. 1. Los consultados brasileños, si bien tienen un acercamiento importante para señalar la valoración de su propio rol en este aspecto admiten en algunos casos que este papel podría estar siendo cuestionado por liderazgos de tipo diferente por su carácter ideológico o conceptual. Brasil tiene una vocación muy fuerte para ejercer el liderazgo en el continente y en el mundo. Brasil en algunos casos tiene y hasta se le pide que tenga un rol importante desde el punto de vista económico y como estímulo de desarrollo de otros países. No solamente por el MERCOSUR sino también a partir de otras dimensiones, la propia intelectualidad brasileña hoy día se muestra un poco más sensible a conocer su realidad regional de lo que era anteriormente: antes el Brasil era el Brasil, y si se salía del Brasil era para Europa o para los Estados Unidos, pero muy poco para el resto de América Latina. Hace algunas décadas que la percepción de este horizonte ha cambiado significativamente.

Según la opinión mayoritaria, dicha primacía se visibiliza en la importante función de mediador que Brasil ha realizado en la región y por el papel desempeñado en el MERCOSUR. En varias entrevistas, se pone cierto énfasis en el papel estabilizador de Brasil en América Latina, citándose como ejemplos los casos de Bolivia y Venezuela. Brasil tiene un rol fuertemente estabilizador sobre Bolivia, eso sin duda es fundamental y lo cumple bien. Brasil tiene un papel estabilizador en América del Sur; ha tenido un papel estabilizador no en todos los casos, pero sí en varios países en el sentido de evitar situaciones más polarizadas. El único país donde Brasil no ha tenido un papel estabilizador es en Colombia. En Venezuela estabilizó pero ciertamente estabilizó en la dirección que no es favorable a la democracia. En el caso de Venezuela intervino, jugó. En cuanto a Bolivia, para ser preciso, creo que es demasiado pronto para cualquier análisis. Pero creo que si hubiera… Si el gobierno de Lula continúa, seguramente tendrá un papel sobre el gobierno boliviano.

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La visión de Brasil como potencia líder en América Latina se debe parcialmente a que México se considera fuera del escenario latinoamericano, por las razones anteriormente indicadas. Muchos entrevistados subrayan una considerable diferencia con México y América Central, bajo un punto de vista económico, cultural, político y también geográfico. México estaría totalmente volcado hacia el Norte y Centroamérica presentaría realidades diferentes. Creo que la diferencia no está tanto en la proximidad sino en el tamaño de los países. Los países pequeños no tienen las condiciones para generar proyectos autónomos, y, especialmente en el caso de los países del Caribe; esto se suma a la proximidad, con lo cual son satélites naturales de la economía norteamericana. México tiene una relación particular con los Estados Unidos, presenta características propias; el área de América Central y el Caribe tiene otro conjunto de características. México es sin duda un líder importante en América Central, en el Caribe también (aunque no sea América Latina, no se puede dejar de reconocer que tiene una influencia importante en el Caribe). Y en nuestra région, yo diría en Brasil, Argentina, Venezuela.

La misma idea parece subyacer a las respuestas relativas a las preguntas sobre cuáles serían las democracias consolidadas en América Latina y los países con mejores perspectivas de crecimiento económico a corto y mediano plazo. En la mayoría de los casos, México casi no se menciona, y rara vez se nombra a Costa Rica como democracia consolidada. En tales preguntas, la mayoría de las menciones son para Chile, que las elites brasileñas indican como modelo de desarrollo económico de éxito, basado en un sistema institucional democrático y estable. Este país encabeza la lista de las democracias consolidadas en Latinoamérica, seguido por Brasil y Uruguay, y junto a Brasil y Argentina es el país que se considera con mayores perspectivas de crecimiento a corto y mediano plazo. Por estas razones, en algunos casos (no mayoritarios) se atribuye a Chile un cierto papel de liderazgo dentro de la región, siempre después de Brasil. Chile, de Iberoamérica, es el único que está junto a España y Portugal; es una democracia de mercado consolidada, y en razón de la economía de mercado, es moderno. Dentro de América del Sur, en términos de democracia de mer-

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cado, el segundo país es Brasil, pero no como democracia, porque el segundo en términos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay está muy atrás en economía de mercado. Chile es un país con un rumbo fijado. Su agenda se orienta al futuro. Y si bien enfrenta algunos problemas, los está resolviendo.

En la pregunta relativa al liderazgo, el segundo lugar lo ocupa Venezuela, si bien en varios casos se introducen matices y reservas vinculados a su régimen político y a la figura del presidente Chávez. El tipo de liderazgo que se atribuye a Venezuela tiene un carácter básicamente ideológico, ya que en varios casos se expresan dudas acerca de la sostenibilidad de su economía. El liderazgo de carácter ideológico fuerte es Chávez, que interpela a un cierto sector de la sociedad latino-sudamericana que en gran medida es ese sector que está ingresando en la política; entonces, creo que es una referencia fuerte. Venezuela, claramente con algún éxito inicial y con muchos fracasos en los últimos años, me parece que con más chances de fracaso que de éxito […] Yo no veo en la política venezolanaza ninguna tendencia a largo plazo.

También se registra un número consistente de casos en los que el entrevistado afirma que no hay democracias realmente consolidadas en la región. Si tomamos los últimos cuarenta años, la historia de América Latina ha sido una historia de “excepción”, no de democracia. Por esta razón la democracia en la región es muy frágil. Incluso en Brasil. Creo que todos los países tenemos muchos problemas, en la interna digamos que hay dificultades enormes, no alcanza para todos de la misma manera, en general como institucionalidad democrática. Pienso que en América Latina no se puede hablar de ningún caso de democracia definitivamente consolidada.

2. En México, en relación con el liderazgo regional, la gran mayoría de los entrevistados coincide en indicar a Brasil como el líder, reconociéndose el trabajo realizado por Brasil en ese sentido. Varios entrevistados

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reconocen que se trata de un liderazgo relacionado con el tamaño y la economía de ese país, hábilmente utilizados en política exterior para lograr una primacía en el contexto latinoamericano e internacional. Brasil es el único global player de la región. Lo veo como un proyecto exitoso hasta ahora, en la región y fuera de la región. Habrá que esperar lo que resulte de la ONU […] pero es evidente que han tenido éxito en algunas negociaciones en la Organización Mundial del Comercio, uniéndose con India, con Sudáfrica. Me parece que es un liderazgo muy vigoroso. Brasil es el único país que busca liderar internacionalmente en América Latina. México podrá ser el mayor exportador, el país de mayor desarrollo industrial, pero nuestra economía está muy ligada a la de los Estados Unidos […] Ciertamente, la cancillería de Brasil y el liderazgo que tradicionalmente ha tenido, pues es el único país que ha logrado liderar. Mira, en América Latina quien se ve —por lo menos en temas económicos— es Brasil. Todo el mundo habla de Brasil. Así como México dejó de ser tema de agenda en reuniones internacionales y de escenarios económicos, Brasil y Chile están presentes. Pero me parece que Brasil, en particular en ese tema económico, está teniendo un liderazgo muy claro. No sé si logrará consolidarlo.

En algunos casos, se señala que las ambiciones brasileñas contribuyen a la creación de una relación tensa con México. También se afirma que México es el único país que podría disputar el liderazgo brasileño, pero decidió orientarse al Norte, dejando así que Brasil consiguiera imponerse en el Sur. México yo creo que ha descuidado mucho su relación con América Latina. Las economías más grandes han sido Brasil y México […] La percepción de México en general es que Brasil le está ganando la partida en términos de liderazgo. Mucho se ha utilizado el tema de la crisis de Brasil, pero también en términos de política de integración económica con América Latina, creo que está por encima. México y Brasil se disputan el liderazgo en América Latina […] yo lo que veo es que no tenemos una relación de dos países que podrían unirse para tener una posición muy fuerte, creo que es la relación de dos países con la mirada hacia el Norte y un tipo de gobierno como el de Lula que ahora no está pasando por un buen momento, pero que se erigió como la gran esperanza de América Latina.

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Sin duda Brasil es un país que tiene un liderazgo importante y sin duda la mayor parte de su política exterior está enfocada a convertirse en líder de Latinoamérica, y por eso tiene desencuentros o está atravesando por un momento difícil en su relación con México, porque obviamente hay una rivalidad. Chile creo que es un país que tiene mucho por esa modernidad para ejercer un liderazgo, también creo que está pretendiendo ejercer más, y México es un país que tiene interés de ejercer un liderazgo y se produce cierta competencia al respecto. Hay una absurda rivalidad entre Brasil y México y yo creo que es porque Brasil cree que le corresponde tener el control en América del Sur y a nosotros en Centroamérica, esto nos llevó más que a una rivalidad.

Después de Brasil, la mayoría de los entrevistados menciona a Chile, mientras que sólo 9 de los 43 consultados indican a México. Al país andino se le reconocen los esfuerzos realizados en materia económica y de política exterior, y se le atribuye un liderazgo conceptual debido al éxito conseguido, que lo pone en el escenario latinoamericano como modelo a imitar. De forma coherente, Chile es el país que las elites mexicanas consideran con mayores perspectivas de crecimiento económico a corto y mediano plazo, junto a Brasil y México. Chile está haciendo un juego dentro de América Latina. Hay quienes dicen que Chile está golpeando fuerte dentro del Pacífico en un sentido más amplio. Porque Chile está teniendo cuidado en sus relaciones con todos los países de América Latina, una diplomacia inteligente, distinta de la de México, que ha sido torpe. Chile sigue teniendo una presencia en América Latina, sigue apareciendo como el modelo exitoso. México es un líder por el tamaño de su economía, ha firmado tratados a nivel internacional, México tiene características para ser un líder. Chile es un ejemplo a nivel regional. Brasil lo había tomado pero ahora con el tema de Lula, todo el tema de la corrupción. Había sido un ejemplo no como país, sino como régimen político novedoso… El país que ha buscado liderazgo ha sido Chile, es sin lugar a dudas Lagos el estadista de América Latina; siendo de izquierda ha podido construir, ha podido ejercer un liderazgo con ejemplo. Chile está jugando, muy inteligentemente, hacia la política de un pequeño país exitoso que se coloca en este mundo en la globalidad, y no solamente le ha ido bien en lo comercial, que es el punto de orgullo desde que empezó la

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democracia pero venía desde antes, sino ahora además políticamente con lo de la OEA y porque mantiene su democracia, y no solamente eso: demuestra que se puede avanzar.

3. En Argentina, la gran mayoría de los entrevistados coincide en indicar a Brasil como líder regional, en consideración de su peso específico y de que su clase dirigente tiene un proyecto claro. Varios consultados se refieren al liderazgo brasileño atribuyéndole un matiz negativo, debido a la vocación imperial y egocéntrica de Brasil, que no siempre tendría efectos positivos para toda la región. También se expresan dudas acerca de la capacidad y de la voluntad de Brasil de hacerse cargo de las consecuencias de su liderazgo. Hay un liderazgo que ejerce Brasil por su peso específico, por su diplomacia, que me parece la diplomacia más inteligente de la región, y por su destino nacional, en el sentido de que la clase dirigente brasileña sabe lo que quiere, sabe que quiere una nación y hay reglas de juego dentro de eso. Brasil, sin lugar a dudas, el único actor global, mundial, que tiene América Latina […] México no es un actor global. Brasil tiene un proyecto claro de ser potencia mundial […] Brasil es actor global, pero México no lo es aunque el PIB es 20% mayor; no tiene vocación de actor global. Brasil claramente tiene una agenda de liderazgo en América Latina desde siempre […] Es muy difícil negociar con Brasil, porque la lógica de Brasil no sólo defiende sus intereses —que es lo correcto— sino que tiene una visión hegemónica sobre la región. Entonces diría que eso colisiona contra la posibilidad de una integración completa. Solamente Brasil […] Porque ha tenido siempre vocación imperial y tiene desarrollo competitivo. Decididamente me parece que Brasil tiene una fuerte vocación de líder. No sé si asume las consecuencias plenas de serlo, que implican el rol del liderazgo, y si tiene las voluntades económicas para llevarlo adelante.

En segundo lugar, las elites argentinas mencionan a Chile, considerado un modelo exitoso de desarrollo económico y de estabilidad institucional. El liderazgo que se le atribuye es de carácter moral, mientras que en unos pocos casos se reconoce un liderazgo ideológico de Venezuela, estrechamente vinculado a la figura del presidente Chávez y al precio del petróleo.

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Yo creo que Chile está asumiendo un liderazgo moral, más que moral, ejemplar, es decir, predica con el ejemplo porque ha logrado un progreso institucional importante. Yo creo que naturalmente lo tiene Brasil y en pocos años se lo va a disputar Chile, si sigue creciendo de esta manera. Venezuela, por un tema concreto económico, por el petróleo, quiere tejer un liderazgo marcado ideológicamente, en ese flujo de recursos plantea un tema ideológico. Chile lo hace desde un modelo exitoso, un modelo de economía de mercado razonable. Me parece que hay dos referencias, una muy particular es la de Chávez a su modo. Un político populista muy clásico […] La bonanza petrolera, que no sé si le durará diez días o los cuatro o cinco años que tiene por delante. Chávez es una figura sin institucionalidad detrás, sin historia de su país detrás, fundada en dos recursos que parecen inagotables, que son su voluntad política y el dinero que tiene. Es un actor muy activo, limitado. Lo veo, en un sentido malo, a Chávez asumiendo un liderazgo; liderazgo que, creo, nos va a llevar a más atraso, a más populismo. Me parece que hay otro intento, en Venezuela, de plantear un debate ideológico sobre el tipo de sociedad deseable para América Latina, debate que es respaldado por las principales reservas petroleras de la región.

En tercer lugar, pero con un porcentaje considerablemente inferior, los entrevistados se refieren a México, si bien la mayoría de ellos señala que este país queda dentro de la órbita de los Estados Unidos, con lo cual su capacidad de ejercer un liderazgo real en toda la región resulta bastante limitada. Yo creo que el país que en Sudamérica se propone un rol de liderazgo claro es Brasil. Diferente es la situación de América Central; México juega un rol de socio mayor de los Estados Unidos y de socio menor de los que lo rodean. Sin dudas hay dos que compiten por el liderazgo, que son México y Brasil […] Yo creo que Lula lo dijo de una manera diáfana cuando dijo: somos actores globales […] Pero para eso tiene que ser primero el líder en su región, y creo que ahí aparece un riesgo muy grande, que es la creación de dos Américas Latinas. El liderazgo claramente en América Latina es de Brasil […] Y México, que le podría competir, está ya demasiado metido con los Estados Unidos.

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México quiere pero no puede [ejercer un liderazgo] porque en realidad está con sus compromisos con los Estados Unidos.

En pocas palabras, en este tema son indiscutidos el rol privilegiado y geopolíticamente natural que se le atribuye a Brasil y la emergencia, con una importancia de otro carácter que sería necesario precisar, de otros tipos de liderazgos: el “ideológico” de Venezuela y el “conceptual” o “moral” de Chile. Sin embargo, parecería importante volver y profundizar sobre este aspecto en futuras consultas. Es, por cierto, una dimensión que está claramente vinculada a la idea que se tenga de América Latina y a la extensión que se le atribuya a ésta. En función de esto mismo habría que investigar sobre la naturaleza y fundamentos que se señalan como necesarios para los liderazgos y los alcances que pueden atribuírseles. También se deberían examinar los roles que se le asignan a otro gran país, en términos de tamaño y peso geopolítico, como México, así como la importancia de países pequeños, como Costa Rica.

4. ¿Las orientaciones políticas, sociales y económicas de algunos países son modelos en disputa? Interesa finalmente preguntar sobre la naturaleza de las orientaciones a la acción que asumen diferentes países de América Latina. ¿Cuál es la profundidad de éstas? Es un tema que no estuvo planteado en las entrevistas realizadas en la consulta. Sin embargo, hay una cierta discusión que empieza a abrirse al respecto en algunos medios intelectuales y académicos. Actualmente, de los diez países de América del Sur, ocho cuentan con gobiernos de centroizquierda que oscilan entre regímenes nacional-populares y regímenes reformistas. Solamente Paraguay y Colombia tienen orientaciones de centroderecha. Aparentemente, la cuestión principal que caracteriza el juego político actual se organiza en torno a la pregunta: ¿qué es lo que reemplaza al denominado “modelo neoliberal”? La hipótesis que ha surgido de los trabajos del PAPEP es que la región viene atravesando en los últimos años un proceso de inflexión y cambio tanto en términos económicos como políticos. Tales cambios son producto, por un lado, de reformas estructurales que buscaron la liberalización de la economía y el comercio y la privatización de diversos servicios públicos. Se trataba de promover economías de mercado capaces de insertarse en los procesos de globalización. En la mayoría de los países estos cambios

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no generaron los resultados esperados y, más bien, produjeron saldos negativos en términos de pobreza y equidad. Por otro lado, las reformas democráticas avanzaron en cuanto a regímenes políticos, pero no lo hicieron en términos de mayor participación ciudadana. En varios casos se han vivido crisis político-institucionales que limitan o ponen en duda la misma evolución democrática. Cuando se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolíticos, se aplicaron las reformas de manera más o menos heterodoxa y las condiciones económicas lo permitieron, se pudieron enfrentar de mejor modo las diversas crisis, y los resultados en términos de desarrollo y democracia fueron de mayor calidad. El caso paradigmático pareciera ser Chile. Mientras que, en los casos donde las matrices sociopolíticas eran incoherentes e inestables, los recursos económicos insuficientes y las reformas estructurales se aplicaron de forma más o menos ortodoxas, los resultados en términos de democracia y desarrollo fueron precarios y hubo crisis institucionales y sociales muy graves. Ésta es la situación de la mayoría de los países de la región, y ello ha condicionado los ritmos de la democracia y el desarrollo en el futuro. Por lo tanto, la pregunta sobre cómo reemplazar el “modelo neoliberal” no tendrá respuestas homogéneas y debería asociarse con los procesos políticos y socioeconómicos específicos de cada país. Así, las consecuencias de los diversos cambios se vienen expresando a través tanto de opciones electorales como de crisis e inestabilidad política que implican nuevos problemas y desafíos para la democracia. También a través de demandas de cambios en las orientaciones de las políticas nacionales y regionales. Casi ninguna fuerza plantea hoy en día que hay que hacer más de lo mismo para mejorar el futuro. Fundamentadas en este abanico de problemas señalados, las ofertas político-electorales por lo general aparecen altamente ideologizadas en el discurso, pero pragmáticas en los juegos de poder. Para preguntarse sobre su carácter parece interesante avanzar algunas de las hipótesis que, entre otras, se están planteando como interpretación de los posibles modelos en acción. 1. Fernando Calderón, por ejemplo, plantea una reflexión inicial y sumamente tentativa (según sus propósitos) sobre una posible tipología (cuya función es meramente analítica) de algunas de las orientaciones que están presentes en América Latina. Así, se podrían observar: • Una modernización conservadora en base a una fuerza política de centro-

derecha que articula una amplia alianza a partir de una combinación

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de intereses económicos y valores tradicionales. Estados Unidos marca una pauta en función de su lucha contra el terrorismo y la lógica de la “guerra preventiva”. En esta perspectiva existen coincidencias de varios gobiernos de la región, como Colombia y gran parte de los países centroamericanos, y en ellos se articulan propuestas centradas en el mercado asociadas con valores tradicionales, particularmente religiosos, junto con la construcción de democracias liberales sólidas. • Un reformismo pragmático, donde las fuerzas de centroizquierda buscan articular crecimiento económico con globalización, incorporando políticas de inclusión social. Chile, Brasil, Argentina, Uruguay, Costa Rica, Panamá y República Dominicana estarían embarcados en proyectos de este tipo, con lógicas laicas e igualitaristas, pero con realismo de mercado. • Una orientación nacional popular, donde liderazgos carismáticos, con fuertes movilizaciones de masas, buscan obtener objetivos políticos de autonomía nacional y de inclusión social. Éste sería el caso de Venezuela y su nuevo movimiento bolivariano con rasgos expansivos a varios países de la región. • Un indigenismo neodesarrollista. Éste estaría en ciernes en una cierta oferta, o en una variación de las dos anteriores, de carácter indigenista neodesarrollista, y que integra en su seno tanto orientaciones nacional-populares como reformistas. Buscarían conciliar un nuevo pacto con las empresas transnacionales para promover el desarrollo interno. El caso boliviano sería paradigmático, pero estas tendencias no son ajenas a países como Ecuador. Es en esta última orientación donde el autor ha profundizado con mayor énfasis. En ella intenta una mejor comprensión de la actual experiencia boliviana. Señala así que: [...] estaría emergiendo una suerte de “neodesarrollismo” que buscaría a la vez redefinir un pacto con las empresas transnacionales y lograr desarrollo socioeconómico interno, devolviéndole al Estado un papel protagonista en la política y en el desarrollo. Este “neodesarrollismo” se sustentaría en un imaginario indígena y mestizo de lo popular y buscaría redefinir los patrones de inclusión y movilidad social. [En este tipo] no predominaría un fundamentalismo indigenista, pues está fuertemente condicionado por los cambios en la sociedad civil. Hoy da la impresión de que estos países cuentan con sociedades civiles más autónomas y cosmopolitas [...].

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El MAS y el liderazgo de Evo Morales están directamente asociados con el movimiento antiglobalización, y los movimientos indígenas tanto del Ecuador como de Bolivia han optado [...] por caminos democráticos. [...] Sin embargo, también pueden visualizarse, en algunos sectores radicales de estos movimientos y organizaciones de la sociedad civil, orientaciones fundamentalistas que han deificado lo andino, buscan el retorno a un “comunitarismo” de origen y plantean un enfrentamiento con la cultura occidental. Se podría argumentar que la sociedad civil también es diversa y que sus preferencias oscilan entre la dependencia de arcanas formas corporativas y facciosas y la búsqueda de autonomía (Calderón, 2006).

2. En un trabajo para el PAPEP, Gustavo Fernández (Fernández Saavedra, 2006) hace algunas apreciaciones que pueden cumplir un cierto papel provocador en el sentido de impulsar una discusión más sistemática. Para Fernández, diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderato, control o acceso a energía, acceso a mercados globales, se cruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden. Las elecciones de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La primera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produjo una profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del sistema partidario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero más allá de su significación nacional, la estrecha vinculación del MAS boliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela implicó una alteración significativa del mapa político regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la elección peruana tuvo carácter pivotal. Si ganaba Humala se consolidaría la tendencia chavista en América Latina y, desde allí, podría esperarse que ocurriera algo semejante en el Ecuador. El triunfo de Alan García postergó o modificó esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dejó la Comunidad y se incorporó al MERCOSUR. Renunció de esa manera a su espacio de influencia histórica, por lo menos, por el momento.

Fernández propone considerar dos orientaciones generales que están en juego: una democrática liberal y otra nacionalista. Señala además que se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políticos que esos gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pretensión, llamaremos a uno de los campos democrático liberal y de economía abierta de mercado. Al otro,

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nacionalista, caudillista, proteccionista. Desde luego, los límites no son precisos. Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática, en el plano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y la alternabilidad política. En el institucional, la existencia de poderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción a la ley, el respeto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estados impera la economía de mercado, interés en inversión extranjera, orientación exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la función del Estado en la economía es reguladora, mientras la inversión privada tiene liderato en los sectores productivos y de servicios. Hay empresa estatal en los sectores estratégicos y en servicios públicos. En esa matriz, con variantes, con énfasis diferentes, se pueden colocar Chile, Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienen una relación pragmática con la superpotencia. En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una relación directa con los movimientos sociales, con el menor número de restricciones institucionales posible. Prefiere el sistema de partido hegemónico y la reelección presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Plantea una opción cortante entre vieja y nueva política, entre amigos y enemigos, dentro y fuera. En el terreno económico, es claro el dominio del Estado en la economía, con las empresas públicas en el centro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia dentro como una condición de la proyección externa. En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habrá que ver qué camino toma Ecuador después de las elecciones de octubre.

Por otra parte, Fernández sostiene que sobre la liza están presentes diferentes propuestas de liderazgo: Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por establecer sus propias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo, parecía que no podía discutirse el rol de liderato que correspondía a Brasil en América del Sur, por su dimensión continental, su presencia en los mercados mundiales, la solidez de su sistema político. Ejerció esa función, discreta y efectivamente, en la solución del conflicto bélico entre Perú y Ecuador, al promediar los años ochenta. Sin embargo, en el último año, Venezuela aparece pisando fuerte en países tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vez más notoria una pelea abierta por el liderato regional, sobre todo en el plano político. Hay un área en la que se perciben marcadas diferencias de interés. Es la de las políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembros de la

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Comunidad Andina —Bolivia— con los países del MERCOSUR. El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que la posesión de recursos naturales es el factor dominante. En la expresión de un ejecutivo de una empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología y dinero. Pero si no tengo producción y reservas nadie me puede ayudar”. En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de la relación entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los explotan. En la década de 1990, parecía que el mercado podía equilibrar la oferta y demanda de energía, sin intervención de los Estados. Pero ya no será así. Los Estados —especialmente los Estados de los países productores de hidrocarburos— recuperaron un espacio que parecía que habían perdido definitivamente. Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo un medio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de política exterior. Con ese instrumento se busca controlar la producción y distribución de energía. En tono menos dramático, en América del Sur [...] se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cada vez más, Argentina, en el lado de los consumidores, y Venezuela y Bolivia3 como vendedores. La nacionalización boliviana de la empresa estatal Petrobrás, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la producción y distribución de energía en la región. Desde luego la fricción es tanto más fuerte cuanto mayor es el interés que está en juego y más grande el poder del Estado que lo promueve. Todas esas líneas —diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderato, control o acceso a energía, acceso a mercados globales— se cruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden a la que me referí antes. Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de integración regional, pero también configuran zonas de tensión. Se pueden identificar tres. La primera, la que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurren varios factores para convertirla en una región riesgosa. En el trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideológicas entre un modelo democrático representativo, de economía de mercado abierta en Colombia y otro populista, caudillista y proteccionista en Venezuela. Un país, estrecho aliado de Estados Unidos, inclusive en el plano militar, con el apoyo logístico y financiero del Plan Colombia en la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de 3 Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados, no sudamericanos.

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los norteamericanos. El problema no se limita a la frontera colombo-venezolana, donde están desplegados miles de hombres en armas, sino también a la frontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres países, especialmente Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos para mantener la situación bajo control, pese a los graves incidentes que se registran periódicamente. La otra zona gira en torno a la energía y al liderato regional. El centro se sitúa en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratégica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalización de la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrás, ha cambiado los términos de la relación política en la zona, no sólo en la relación boliviano-brasileña, claramente dañada por el hecho, sino en la relación brasileño-venezolana. Las reservas bolivianas son detonante del problema, pero la verdadera confrontación es entre PDVSA y Petrobrás por el control de los flujos de energía. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distribución de petróleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile. Y esa intención es claramente contraria al interés nacional de Brasil. La última zona de tensión, menos activa, pero potencialmente riesgosa, es la que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico. Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberano al Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimitación de territorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos diferendos están bajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otro en el marco jurídico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos de Evo Morales y de Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humala en los departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una nota de cautela.

Toda la descripción anterior no tiene otro propósito que incentivar la discusión en torno a una pregunta: ¿existen modelos y orientaciones políticas en juego en la región? Si es así, se trata de buscar una cierta caracterización de éstas y evaluar su alcance.

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Referencias bibliográficas Calderón, Fernando, “Tiempos de agitación, tiempos de cambio. Sociedad y democracia en los países andinos meridionales”, exposición en el Seminario “Sociedad civil y democracia en América Latina: crisis y reinvención de la política”, San Pablo, 26 y 27 de mayo de 2006. Cardoso, Fernando H. y Faletto, Enzo (1969), Dependencia y Desarrollo en América Latina, México, Siglo XXI. Fernández Saavedra, Gustavo, “Notas sobre la Comunidad andina”, documento elaborado en el marco del PAPEP, agosto de 2006. Medina Echevarría, José (1967), Filosofía, Educación y Desarrollo, México, Instituto Latinoamericano de Planificación Económica de las Naciones Unidas (ILPES-ONU), Siglo XXI. Stavenhaguen, Rodolfo (1970), “Siete tesis equivocadas sobre América Latina”, en América Latina. Ensayos de interpretación sociológica-política, Santiago de Chile, Editorial Universitaria. Touraine, Alain (1989), Palavra e sangue, San Pablo, Trajetória Cultural.

5. La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías y la incidencia de nuevas coyunturas Mónica Hirst*

1. Introducción Históricamente, Brasil ha oscilado entre tres comportamientos en Sudamérica: a) distancia y desinterés frente a sus vecinos, b) sentimientos de rivalidad y aspiración de supremacía o c) interés por asumir un papel aglutinador y positivo como factor de cooperación y estabilidad regional. Dichas oscilaciones han sido gradualmente abandonadas en las dos últimas décadas en la medida en que la agenda sudamericana ha adquirido una nueva relevancia para la política exterior de Brasil, obligándolo a “repensar” y “rearmar” su presencia en el continente. Desde el punto de vista político, el principal desafío brasileño ha sido el de conducir su política regional en contextos asimétricos dando prioridad a enfoques cooperativos y no coercitivos. Este artículo analizará la política de Brasil en América del Sur con un doble objetivo: comprender las motivaciones de su actuación regional y analizar cómo éstas se articulan con el diseño de la acción internacional del gobierno de Lula. Después de una caracterización general, serán abordados dos vínculos bilaterales: primero el que se mantiene con Argentina y, segundo, con Bolivia. Su objetivo es mostrar que, a pesar de * Agradezco las asistencias de Eduardo Szklarz y María Emilia.

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los contrastes en cuanto al peso y a la complejidad de los lazos con uno y otro país, es posible aplicar una misma matriz que indica simultáneamente la naturaleza multidimensional y asimétrica que condiciona las relaciones de Brasil con sus vecinos. En el período actual, la actuación de Brasil en el espacio sudamericano está determinada por dos tipos de factores; aquellos que se articulan con los vectores permanentes de la política externa brasileña en términos generales y específicos y aquellos que están condicionados por acelerados procesos de cambios políticos en la región. La simbiosis observada entre ambos constituye una de las consecuencias más importantes del contexto democrático nacional y regional para este campo de acción del Estado brasileño. De todas las áreas de interés externo, América del Sur constituye la de mayor sensibilidad, donde la erosión entre política interna y externa es más visible. La dinamización de esta doble injerencia lleva a que la política sudamericana esté subordinada a una presión permanente generada por elementos estructurales y coyunturales. Desde la dimensión de los factores permanentes, la política regional brasileña está definida a partir de cuatro ejes conductores, que dan el marco a los vínculos con los países de Sudamérica: 1) la estabilidad democrática, 2) el desarrollo económico, 3) la política internacional y 4) la cooperación bilateral/regional. A lo largo de los últimos veinte años, cada uno de estos ejes ha adquirido un dinamismo propio y diferenciado. Para cada vínculo bilateral puede observarse un juego propio a partir de los intereses brasileños y el peso relativo de cada eje. De acuerdo con las motivaciones brasileñas y las condiciones locales, surgen múltiples posibilidades interactivas entre Brasil y América del Sur. El éxito de la acción brasileña depende de su capacidad de manejar este tejido interactivo; algo que, verticalmente, permite profundizar el vínculo con cada país y, horizontalmente, expandir su presencia regional. Además de los desequilibrios estructurales que se imponen, el nivel de aceptación y convergencia de intereses de los países sudamericanos no es uniforme ni constante. En este contexto, Brasil debe enfrentar incertidumbres e inestabilidades que hacen de su política regional hasta el presente más un proceso de aprendizaje y negociación que un factor de poder con resultados asegurados. Desde la dimensión de los factores coyunturales, la acción regional de Brasil está fuertemente influenciada por las polarizaciones políticas que actualmente predominan en algunos de los procesos democráticos sudamericanos. Se observa un reflejo directo entre las controversias que dividen, por un lado, y alían, por otro, a los diferentes grupos/partidos domésticos y el debate interno sobre las opciones y preferencias de política externa en América del Sur.

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Es oportuno que se aclaren algunos puntos: en primer lugar, estos clivajes se reproducen en diferentes países, marcados por la confrontación entre los que abogan por el ideario democrático institucionalista liberal (cosmopolita) y los defensores de un modelo desarrollista popular (nacionalista); segundo, que si bien no se trata de la primera vez que se produce este tipo de ideologización en la política externa regional de Brasil, nunca se manifestó de forma tan intensa. Resulta interesante destacar que los dos vínculos bilaterales analizados en este artículo adquieren una relevancia especial para ilustrar este tipo de politización.

2. Antecedentes A partir de la democratización en los años ochenta, Brasil comenzó a otorgarles un lugar destacado a las relaciones intrarregionales. En la década del noventa, el principal énfasis de la política exterior brasileña hacia sus vecinos fue la promoción de la integración económica, primero a través de la profundización del vínculo con Argentina y, posteriormente, con la construcción del MERCOSUR. Al mismo tiempo, y en gran parte como reacción a la formación del NAFTA, comenzó a tomar fuerza en Itamaraty la idea de que América del Sur debería sustituir la referencia a la región latinoamericana, lo que significó simultáneamente reforzar la identidad “sudamericana” de Brasil en el plano internacional. En este proceso, las relaciones con los países andinos se ampliaron, ya sea como corolario de las relaciones MERCOSUR-Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la reactivación del Pacto Amazónico y/o de la dinamización de agendas fronterizas. Vale la pena destacar que en esta época, aunque de manera efímera, surge la idea de la constitución de un área de libre comercio sudamericana como opción frente al proyecto de regionalización hemisférica.1 Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la política sudamericana de Brasil se expresó por medio de dos tipos de iniciativas: primero, la propuesta de una agenda regional a partir de la primera reunión de jefes de Estado de Sudamérica (agosto/septiembre 2000)2 y, segundo, 1 El ALCSA (Área de Libre Comercio Sudamericana) fue una iniciativa que surgió durante el gobierno de Itamar Franco (1992-1994) con el objetivo de unir en un área sudamericana de libre comercio en un plazo de diez años al MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones y Chile. Esta iniciativa fue lanzada de manera unilateral por parte de Brasil, sin mayor entusiasmo por parte de sus vecinos. 2 En agosto de 2002, se reunieron en Brasil todos los jefes de Estado sudamericanos. La agenda del encuentro contenía los siguientes temas: 1) defensa de la democracia, 2) comercio regional, 3) infraestructura regional, 4) información en ciencia y tecnología y 5) lucha contra el narcotráfico.

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la actuación como país mediador en situaciones de crisis inter e intraestatales en la región.3 A partir del gobierno de Lula, esta política dio pasos más audaces que abrieron un nuevo horizonte para la presencia brasileña en América del Sur. Cabe mencionar que esta mayor atención e intereses por Sudamérica del gobierno de Lula coincide con un conjunto de nuevos énfasis de la política internacional en los cuales se destacan los entendimientos con otras potencias intermedias, como Sudáfrica del Sur e India, y con potencias mundiales, como China y Rusia. La idea de cambio en la política externa también trajo como consecuencia el inicio de una etapa afirmativa de diálogo con los Estados Unidos. Al mismo tiempo que se volvió más explícito el deseo de asumir un liderazgo regional, se observó en Brasil un proceso interburocrático de decisión y acción que extrapoló el campo de la diplomacia tradicional. Fue instaurada una agenda y un curso de acción paralelos al Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) con la participación directa de la Presidencia. El gobierno de Lula, además de mostrarse dispuesto a tomar nuevas responsabilidades en situaciones de riesgo institucional (Venezuela [diciembre 2002-agosto de 2004], Bolivia [octubre de 2003] y Ecuador [abril-mayo de 2005]), profundizó los lazos interpartidarios con gobiernos estables de orientación de centroizquierda, como Chile y Uruguay.4 En 2003, Brasil asumió el liderazgo en la conducción de la iniciativa llamada “Grupo de Amigos de Venezuela”, que incluyó también la Secretaría General de la OEA, México, Chile, Colombia, España y Portugal. El principal objetivo fue viabilizar el diálogo entre el gobierno de Hugo Chávez y los grupos de oposición en la búsqueda de una solución política que no violase los principios democráticos. Aunque los resultados concretos hayan sido modestos, esta iniciativa contribuyó para impedir el deterioro de la situación política en Venezuela, que podría haber culminado en una guerra civil. Brasil también envió una señal en el caso de Colombia manifestando su interés de contribuir de forma asociada con las Naciones Unidas en un diálogo entre todas las partes involucradas. El interés brasileño de ampliar su proyección en América del Sur fue acompañado por la expectativa de que el país tendría la capacidad de preservar su poder 3 La actuación de Brasil fue crucial para apaciguar el conflicto entre Ecuador y Perú en 1995, y en los momentos de mayor turbulencia política en Paraguay. En el caso paraguayo, Brasil buscó actuar de forma coordinada con Argentina con el objetivo de frenar los reveses autoritarios en este país. Se volvió frecuente el uso de la cláusula democrática del MERCOSUR como instrumento de presión para contener a las fuerzas antidemocráticas paraguayas. 4 En el caso de Bolivia, Brasil y Argentina enviaron en una misión conjunta a Marco Aurélio Garcia (secretario de Asuntos Internacionales de Lula) y Eduardo Sguiglia (subsecretario de Asuntos Latinoamericanos de la Cancillería argentina) para “mediar” en el conflicto interno boliviano. Los enviados especiales mantuvieron diálogo fluido con miembros del Gobierno y de la oposición.

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de iniciativa y que los países de la región reaccionarían positivamente ante una actuación de Brasil en situaciones de crisis local. Además de promover la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, el gobierno de Lula apoyó la expansión de lazos económicos privados y estatales con los países vecinos, lo que otorgó un nuevo protagonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia de empresas del Estado. A lo largo del trienio 2003-2005, esta política obedeció a tres premisas, i) la mayor preeminencia en la región debería privilegiar el fortalecimiento de los vínculos con Argentina, ii) el gobierno de Lula tendría un impacto positivo para la estabilidad democrática sudamericana y iii) la presencia regional ampliada fortalecería las aspiraciones globales de Brasil. Tres líneas de acción combinadas movieron esta política a partir de 2003: insistir en la vía democrática para la resolución de las crisis institucionales; estimular una lectura crítica alternativa a las políticas neoliberales implementadas en los años anteriores en diferentes partes de América del Sur; evitar una visión de la política sudamericana vinculada con la política de seguridad estimulada por los Estados Unidos a partir del 11 de setiembre. Además de relaciones políticas cotidianas con los gobiernos sudamericanos, se intensificaron los contactos y programas de cooperación del Estado brasileño con sus vecinos en todos los campos de las políticas públicas, en especial los de intercambio científico y tecnológico, educación, cultura, salud y capacitación diplomática y militar. Pero la política sudamericana se enfrentó con diversos percances para cumplir sus aspiraciones. Para empezar, en su primer bienio, el gobierno de Lula encontró más trabas que facilidades en sus esfuerzos de aproximación con la Argentina. Otro punto adverso fue que tanto las turbulencias domésticas como las crisis de gobernabilidad en la región andina subrayaron una fragilidad institucional que sólo podría ser superada en el mediano/largo plazo. También contra las expectativas iniciales, el apoyo de sus vecinos fue fragmentado e insuficiente en los momentos en que el gobierno brasileño lo necesitó para disputar cargos multilaterales de mayor trascendencia.5 5

Brasil propuso a Luis Felipe de Seixas Corrêa como candidato para ocupar el puesto de director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en enero de 2005. El candidato brasileño tuvo que retirarse por falta de consenso y fue electo el candidato de la Unión Europea, Pascal Lamy. En julio de 2005, el candidato de Brasil para ocupar la presidencia del BID en reemplazo de Enrique Iglesias, João Sayad, no obtuvo el apoyo esperado, lo que permitió la elección de Luis Alberto Romero, de Colombia. En ambos casos, Brasil no obtuvo el apoyo de los países sudamericanos. Por último, Brasil busca activamente, desde los años noventa, ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Si bien esta posibilidad depende de una reforma del Consejo que permita la inclusión de varios miembros nuevos, en el caso de Brasil, la falta de apoyo de la Argentina y México le quita el acompañamiento regional necesario.

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Desde los Estados Unidos, las señales con respecto a la política sudamericana de Brasil fueron contradictorias. Si bien es cierto que la Casa Blanca asiste con buenos ojos a los esfuerzos de Brasil para jugar un rol estabilizador en la región, se tornó clara su resistencia a que el país pudiera moverse con plena libertad en los campos sensibles de cooperación, especialmente con Venezuela.6 Del lado brasileño, se debe subrayar un proceso de cambio respecto a las relaciones con los Estados Unidos y su política regional. Se observa una nueva escala de prioridades para la política externa brasileña. Si en el pasado las relaciones con los Estados Unidos constituían un factor que determinaba preferencias y posiciones junto a los países sudamericanos, actualmente la dinámica se ha invertido. Son las orientaciones y posturas mantenidas cara a cara entre los gobiernos de la región las que influyen en el diálogo entre Brasilia y Washigton. Un claro ejemplo se reveló en las crecientes dificultades enfrentadas en el diálogo con respecto al ALCA, en las cuales Brasil consiguió mantener la cohesión del MERCOSUR hasta llegar al “estancamiento” de las negociaciones.7 Estas contramarchas de la expectativas del gobierno de Lula, sin embargo, no frenaron el interés político y económico brasileño por la región. Por el contrario, nuevos campos de interacción fueron estimulados en América del Sur, ampliándose notablemente las inversiones privadas y gubernamentales en las áreas de infraestructura y energía. Con este propósito, el Banco Nacional de Desenvolvimento Económico (BNDES) anunció la disponibilidad de un crédito de 2.600 millones de dólares para empresas locales trabajando en proyectos de infraestructura y obras públicas en toda Sudamérica.8 6 Fue por este motivo que el gobierno norteamericano frenó en 2005 la venta de aviones brasileños Tucanos al gobierno de Hugo Chávez. 7 A lo largo de 2003, se hizo evidente que los (des)acuerdos con los Estados Unidos en el proceso de negociación del ALCA se convertirían en la cuestón de mayor importancia y sensibilidad en la agenda bilateral en el primer año del gobierno de Lula. A pesar del malestar por recibir una herencia poco deseada —especialmente con posterioridad a la aprobación de la Ley Agrícola (Farm Bill) estadounidense, previendo generosos subsidios internos y términos de impuestos por la autorización del Congreso estadounidense (TPA)—, el gobierno de Lula se vio obligado a implementar una línea de acción afirmativa en las negocciaciones consideradas altamente desfavorables para el país. Véase Hirst (2005). 8 Brasil, en 2003, abrió una línea de financiamiento a Venezuela de alrededor de mil millones de dólares con recursos del BNDES. Actualmente, la compañía Odebrecht está construyendo una represa de irrigación y el segundo puente sobre el río Orinoco en Venezuela. Por otro lado, Odebrecht está construyendo una represa hidroeléctrica en San Francisco (Ecuador) que será financiada por el BNDES, que también financia exportaciones a Ecuador. El BNDES también otorgó 200 millones de dólares para que Brasil construya un gasoducto en la Argentina, que fue aprobado el 24 de febrero de 2005. La empresa de ingeniería Odebrecht inició, en 2005, un proyecto de ampliación de los gasoductos San Martín y Neuba II en Argentina con una inversión de 300 millones de dólares. En el marco del MERCOSUR, se acordó la creación de un Fondo de Convergencia Estructural con 100 millones de dólares destinados a ayudar a los socios menores del bloque.

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Otro ejemplo pasó a ser la prioridad otorgada por Petrobrás a América del Sur para diferentes tipos de actividades (exploración, producción, refinería, petroquímica y distribución) a través de múltiples estrategias: alianzas con empresas locales (como es el caso de Venezuela y PDVSA); negociaciones con los Estados (como sucede en Bolivia); inversiones directas (como en Argentina); adquisición de empresas locales (como es el caso de Uruguay) o sustitución de distribuidoras transnacionales (como se registra en Colombia). Es importante subrayar que la mayor presencia de emprendimientos económicos brasileños en países vecinos no es un proceso que se viene dando de forma unilateral. Trátase de un tejido más amplio de interacción en el cual Venezuela se ha convertido en un protagonista relevante, como ilustra la nueva alianza en el campo del petróleo en las áreas del nordeste y centro-sur de Brasil.9 En términos políticos el país ha mantenido la misma disposición de actuar como factor de estabilidad democrática en la región. Pero la crisis política enfrentada por el gobierno de Lula a partir de 2005 le quitó cierto empuje —más aún con el proceso electoral de 2006—, e incluso los errores y aciertos de la política regional se incluyen en las contiendas de la política doméstica. Además de las controversias políticas en cuanto a la conveniencia del actual gobierno de haber otorgado relevancia a los vínculos con las naciones sudamericanas generando expectativas de liderazgo de una parte e instigando rivalidades de otra parte, el gobierno de Lula se tornó centro de críticas específicas por su manejo de los intereses nacionales con países vecinos y los desvíos ideológicos que podrían estar en juego. Este tipo de críticas fueron observadas especialmente por los entendimientos con los gobiernos de Hugo Chávez en Venezuela y de Evo Morales en Bolivia. Si bien este punto será analizado en otra sección de este documento, vale subrayar que el motivo de controversia en torno al nuevo gobierno boliviano —a partir de su decisión de nacionalización de Petrobrás— superó en Brasil cualquier precedente en materia de politización motivada por la acción diplomática de un determinado gobierno. El debate instalado públicamente, con fuertes adjetivos de condena a la política sudamericana de Lula, demostró divergencias sobre las líneas de actuación externa del actual gobierno que revelan una confrontación ideológica entre el Gobierno y segmentos de la elite brasileña. Se cuestionó la metodología y el contenido del proyecto de liderazgo, así como también los de la integración regional.10 Además de la manifestación de posiciones contrarias 9 Se pueden mencionar las actividades de PVDSA venezolana de refinería en Pernambuco y su participación en el polo petroquímico con el grupo Ultra en la bahía de Campos. 10 Para la visiones de los sectores empresariales véase por ejemplo el artículo de Roberto Giannetti da Fonseca, “A política de liderança benevolente”, O Globo, 21/05/2006.

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en los ámbitos empresariales, partidarios e intelectuales, fueron llamativas las disonancias —nada usuales— en el interior de la propia corporación diplomática.11 Paradójicamente, las visiones críticas, que partieron en su mayoría de los sectores más identificados con un sistema de creencia liberal, exigieron una postura más comprometida con el “interés nacional” del país. Otra vertiente cuestionadora se apoyó en argumentaciones jurídicas reivindicando el respeto a los contratos y amenazando concurrir a foros internacionales para hacer que el Estado boliviano cumpla con las negociaciones previamente acordadas. Además de sus reacciones contra la nueva política boliviana para los hidrocarburos, representantes empresariales y políticos brasileños manifestaron públicamente su irritación por la influencia de Hugo Chávez sobre las decisiones de Evo Morales, condenando la asesoría prestada por Venezuela en la formulación e implementación de medidas que herían los intereses de los inversores extranjeros, en especial de Petrobrás. Desde una mirada histórica, puede ser oportuno establecer un paralelismo entre la situación suscitada frente a las medidas estatizantes del nuevo gobierno boliviano y aquella ocurrida en los años sesenta y setenta cuando la construcción de Itaipú generó profundos desacuerdos con la Argentina por sus reclamos a los daños ambientales que la obra podría causar sobre el río Paraná. De la misma manera que en otro momento fue la bandera del desarrollismo nacional y la defensa de la acción empresarial estatal la que constituyó el elemento legitimador de una “mano dura” por parte del gobierno brasileño.12 Si bien hace cuatro décadas esta acción estuvo representada por la empresa de Itaipú, actuamente le corresponde a Petrobrás, el principal símbolo de construcción económica del Estado en el imaginario de la sociedad brasileña. Otro paralelismo histórico pertinente puede ser establecido en el plano ideológico entre la reacción de las elites brasileñas al chavismo y aquella manifestada en los años cincuenta contra el peronismo, que fue uno de los factores que contribuyeron con la crisis de gobernabilidad del gobierno de Vargas. En este caso, la politización se alimenta de un conjunto de preconceptos antipopulistas, muchas veces expresados por medio de un lenguaje irrespetuoso y cargado de ira, fundamentado en preceptos liberales. 11 Para las visiones críticas desde el ámbito de la diplomacia véanse Gibson Barboza, Mario, “Reação tímida e equivocada”, Jornal do Brasil, 09/05/2006; Barbosa, Rubens, “O novo eixo Caracas-Buenos Aires”, O Globo, 09/05/2006; Lafer, Celso, “Variações sobre a política externa”, O Estado de São Paulo, 18/06/2006; Lafer, Celso, “Desacertos diplomáticos”, O Estado de São Paulo, 21/05/2006; Ricupero, Rubens, “O atacado e o varejo da diplomacia”, Folha de São Paulo, 26/06/2005; Ricupero, Rubens, “Fim do Consenso”, Folha de São Paulo, 12/06/2005. 12 Véase Soares de Lima (2006b).

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Lo que se pretende subrayar, por lo tanto, es la aparición de un proceso de politización en Brasil que está siendo estimulado simultáneamente por las innovaciones de política externa en América del Sur y los nuevos escenarios políticos de la región. Previo al análisis de las especificidades de las relaciones de Brasil con Argentina y Bolivia habría tres puntos a ser destacados. El primero es que en esencia las críticas mencionadas comparten una percepción nostálgica de la política externa brasileña, especialmente de la naturaleza de su acción “profesional” antiintervencionista, apolítica, marcada por una prudente distancia frente a las crisis de gobernabilidad de los vecinos. El segundo, que la tendencia observada no revela un camino que retenga el cambio y conduzca a un retorno al pasado. Por el contrario, la radicalización de este debate, en el corto y mediano plazo, e inevitablemente como consecuencia del momento electoral de 2006, torna más irreversible el proceso de inclusión de la política en la formulación y en la implementación de la política sudamericana de Brasil. Tercero, y último, esta politización, si bien encuentra puntos de contacto con polarizaciones observadas en otros países sudamericanos, guarda también su especificidad otorgada por la preservación del consenso desarrollista asociada a la percepción instrumental de la política externa.

3. Los lazos con Argentina Éste constituye el único vínculo externo de Brasil en el cual subyace una tensión entre el efecto fragmentador de la rivalidad y los estímulos positivos producidos por la construcción de una alianza estratégica. Sin embargo, en los últimos veinte años, el vínculo brasileño-argentino sufrió variaciones dentro de un marco en el cual la convergencia y la cooperación superaron a la divergencia y la obstrucción. Si bien la relación bilateral atravesó momentos de mayor turbulencia y distanciamiento, su importancia para la política externa brasileña hizo que ésta adquiriese un nuevo estatus en la agenda internacional de Brasil. Como se demostrará a continuación, se trata de la relación de mayor complejidad en lo que se refiere a los cuatro ejes conductores de la política sudamericana de Brasil.

3.1. Gobernabilidad democrática La presencia de este eje en la relación argentino-brasileña adquiere relevancia definitiva a partir de los procesos de transición democrática de los años ochenta. El espejismo político acercó a los dos países y los desafíos de la democratización se sumaron a las percepciones compartidas frente

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Escenarios políticos en América Latina

a las adversidades económicas de la “década pérdida”. Una activa diplomacia presidencial, además de estimular la fraternidad política, dio lugar a una novedosa coordinación de políticas económicas y externas entre ambos. La tarea de reconstrucción democrática, en situaciones de severas crisis macroeconómicas y fragilidad institucional, motivó un amplio diálogo bilateral. Si en el período de la transición (1983-1989) el fortalecimiento de la democracia representó el principal interés común, en los años de la consolidación (1989-1996) éste se volvió una preocupación regional compartida por la Argentina y por Brasil. La inclusión del tema en el Tratado de Asunción y posteriormente la formulación de la cláusula democrática del MERCOSUR (1998) ilustraron este pasaje. Mientras que en los primeros tiempos esta preocupación se restringía al espacio subregional, en los años más recientes vino a proyectarse sobre todo el espacio sudamericano. Con el Consenso de Buenos Aires (noviembre de 2003) fue sellado el compromiso de que la estabilidad democrática de América del Sur correspondía a una preocupación común de Brasil y Argentina. En la Casa Rosada y en el Palacio del Planalto ganó peso la visión de que el eje interdemocrático Argentina-Brasil constituye el ancla de estabilidad en América del Sur. Un corolario interesante de esta “misión compartida” pasó a ser el comportamiento cauteloso adoptado en los momentos de crisis de uno y otro país. Así se observó en la caída del gobierno de De La Rúa, como también en el proceso de debilitamiento de las bases internas del gobierno de Lula a partir de 2005. Otro compromiso implícito ha sido el de limitar los buenos oficios “intervencionistas” bilaterales a situaciones de crisis intraestatales en la región, evitándose una intromisión en temas interestatales. Esta conducta es observada con respecto al diferendo ChileBolivia (dos miembros asociados al MERCOSUR que no mantienen relaciones diplomáticas entre sí) y más recientemente en el conflicto argentino-uruguayo por la construcción de empresas papeleras sobre el río Uruguay. Vale destacar que la convergencia democrática argentino-brasileña tuvo poco efecto sobre la vida político-institucional del MERCOSUR. Fueron tímidos e insuficientes los avances realizados por ambos para transferir al proceso asociativo poder y autoridad para su fortalecimiento. La creación de un Parlamento del MERCOSUR (2005) difícilmente podrá contribuir en esta dirección, ya que los poderes legislativos argentino y brasileño han manifestado en las últimas dos décadas un escaso interés por la construcción de un ordenamiento jurídico comunitario. Un último aspecto con respecto al eje democrático se refiere a la actuación de los movimientos y organizaciones sociales. Paradójicamente, al

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mismo tiempo que la expansión de estos actores traduce la profundización de los procesos políticos representativos domésticos, ella no conduce necesariamente al fortalecimiento de los vínculos intergubernamentales. De hecho, las banderas de los sectores sociales excluidos no son necesariamente promotoras de la integración regional. Al déficit democrático del MERCOSUR se le suman, por lo tanto, carencias representativas que limitan su capacidad de absorción de los reclamos del expandido abanico de actores, organizaciones y movimientos sociales de los dos países.13

3.2. Desarrollo El desarrollo es un tema que ha perdurado por más de medio siglo en la agenda argentino-brasileña. Apareció, por primera vez, en la posguerra como un punto de coincidencia del pensamiento económico cepalino y se convirtió en un elemento de aproximación política durante los gobiernos desarrollistas en los años cincuenta y sesenta. En los años setenta, el tema ganó un sentido conflictivo tornándose el causante oculto de las controversias entre Buenos Aires y Brasilia por la construcción de la represa hidroeléctrica de Itaipú. Durante este período, el crecimiento industrial brasileño vuelve irreversibles las asimetrías económicas entre los dos países, lo que estimula un nuevo campo de sentimientos competitivos y rivales. En los años ochenta, estos sentimientos decrecen gracias esencialmente a las consecuencias que ambos sufren de sus procesos de endeudamiento externo. Sin embargo, el impacto de las percepciones convergentes fue más relevante para la agenda política bilateral. La inestabilidad macroeconómica argentina y brasileña comprometió la expectativa de diseñar un proyecto de integración basado en el replanteo simultáneo de procesos de desarrollo, como fue idealizado por el Programa de Integración y Cooperación (PICE) lanzado en 1985. Del lado argentino, el PICE se apoyó en nuevos postulados de política industrial y de comercio exterior estimulados por la necesidad de superar un prolongado estancamiento económico. La asociación con Brasil fue percibida como instrumental para reactivar el crecimiento industrial del sector productivo ahora vinculado a la creación de un espacio económico regional. Pero en los años noventa, a partir de la adhesión al regionalismo abierto en el contexto de las políticas de liberalización económica, Argentina parecía abandonar definitivamente su opción por una industrialización sustitutiva. 13 Un ejemplo reciente en este sentido es la controversia sobre la construcción de industrias de celulosa en la región de la frontera ribereña Argentina-Uruguay y las posiciones convergentes de organizaciones ambientalistas de los dos lados.

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Escenarios políticos en América Latina

Los años iniciales del MERCOSUR se caracterizaron como una época de “entusiasmos” sucesivos para las relaciones argentino-brasileñas; primero, por el notable aumento del comercio bilateral y, luego, por las coincidencias entre las políticas macroeconómicas a medida que Brasil poco a poco cedía al recetario neoliberal de la estabilización.14 Lo interesante es que durante el quinquenio dorado del MERCOSUR (1994-1998), Brasil y Argentina avanzaron tímidamente en la implementación de sus compromisos integracionistas una vez que los mercados trabajaron mucho más que los gobiernos. Ambos países parecían haber alcanzado un consenso en no vincular el proyecto de integración subregional a fórmulas desarrollistas. En este cuadro, el aumento del intercambio, la expansión de nexos interempresariales y la movilización de un abanico diversificado de políticas públicas en torno a la creación de un espacio común de intereses fueron insuficientes para darle institucionalidad y sentido de permanencia al proceso. El agotamiento de la era neoliberal en Argentina en 2001 condujo a la revisión del enfoque antidesarrollista del MERCOSUR, reactivando la idea de que este mismo estuviese asociado a la integración con Brasil. Se creó la expectativa de que el par brasileño aceptaría la creación de mecanismos que equilibrasen los flujos de inversión y de intercambio comercial entre los dos países.15 Para Brasil, que fue menos drástico en la desactivación de su patrimonio industrial, las reivindicaciones argentinas despertaron reacciones contradictorias. Por un lado, fueron (y son) percibidas positivamente ya que fortalecen el ideario desarrollista del MERCOSUR; pero, por otro lado, hieren intereses de los sectores productivos domésticos que ya enfrentan restricciones impuestas por la política de estabilidad y los desafíos de un sistema comercial internacional competitivo. Las diferencias mencionadas no impidieron una importante recuperación del intercambio bilateral, que aumentó el 74,9% en los últimos tres años gracias al mejor desempeño de ambas economías. En 2003-2005, las exportaciones de la Argentina hacia Brasil crecieron el 33,5%, mientras que las importaciones de productos brasileños saltaron de 4.561 millones de dólares a 9.915 millones (117,4% más).16 Con respecto a las inversiones brasileñas en la Argentina, éstas alcanzaron 5,1 mil millones de dólares en el período 2002-2005, lo que correspondió al 29% del total del IED en ese país.17 14

Véase Inter-American Development Bank. La imposibilidad de alcanzar un acuerdo en este sentido comprometió los resultados de la reunión de la Cúpula de Ouro Preto del Mercosur en diciembre del 2004. 16 Véase . 17 Según el Sector de Promoción Comercial de la Embajada de Brasil. 15

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De hecho, la presencia de grandes empresas brasileñas en Argentina promovió un nuevo tipo de vínculo entre la recuperación económica argentina y los intereses de Brasil.18 El gobierno de Kirchner pasó a insistir en la introducción de instrumentos que asegurasen un comercio bilateral más administrado que libre,19 y después de dos años de negociación fue creado el Mecanismo de Complementación Económica (MAC), lo que generó arduas críticas del empresariado brasileño contrario a una estrategia desarrollista compartida con la Argentina.20 Del lado argentino las posiciones también fueron controversiales, ya que el argumento era que mecanismos defensivos de este tipo no deberían comportar dinámicas de reciprocidad. Es posible observar cierta ambigüedad en la postura argentina, que oscila entre expectativas de concesiones previstas para un socio en posición asimétrica y demandas de tratamiento paritario.

3.3. Política internacional Este eje conductor remite a la dificultad histórica de los dos países para compatibilizar momentos de inflexión en sus políticas exteriores con la profundización del vínculo bilateral. Del lado argentino, eso ocurrió durante el primer y segundo gobiernos de Perón y se repitió en los años del menemismo. Para Brasil, esta “resistencia” apareció a principios del siglo XX en la gestión del Barón de Río Branco, en los años cuarenta y cincuenta (la época de Vargas), durante el período de la política exterior independiente (1961-1964), en el gobierno Geisel (1974-1978), y volvió a manifestarse en la actualidad. En los años ochenta, la democratización en Argentina y Brasil estimuló una mayor sintonía entre sus respectivos proyectos de inserción externa. Se compartieron posturas autonómicas a partir de visiones defensivas comunes frente al conflicto Este-Oeste y las presiones por la adhesión a los regímenes de no proliferación de tecnologías sensibles. Fueron asumidas posiciones comunes en lo que se refiere al tratamiento de la deuda externa, a la crisis de América Central y al fortalecimiento del multilateralismo en la política mundial. En el plano bilateral, se deben subrayar la 18 Durante el trienio 2002-2005, las inversiones directas de Brasil en Argentina en el sector productivo fueron lideradas por las empresas Petrobrás (46,53%), Loma Negra (26,31%), Ambev (12,96%) y TGS (7,02%). 19 La propuesta argentina comprendía tres tipos de medidas: la implementación de una Claúsula de Adaptación Competitiva, la revisión del régimen automotor bilateral y la propagación de la lista de excepciones de la Tarifa Externa Común, principalmente relativas a maquinarias y equipamiento. 20 La Federación de Industrias de San Pablo fue particularmente crítica de esta iniciativa (véase Clarín, 02/02/2006).

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Escenarios políticos en América Latina

cooperación nuclear y la promoción de la Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur. Con el Acta de Iguazú firmada en 1985 se iniciaron las negociaciones para el incremento del intercambio comercial, la complementación industrial y la cooperación tecnológica. En la década siguiente, la vinculación entre los dos países fue afectada por el curso de los acontecimientos internacionales y de sus respectivos trayectos políticos internos. Para Brasil, el alineamiento de la Argentina con los Estados Unidos hacía imposible la identificación de una plataforma compartida de inserción en el mundo de la posguerra fría. Dos temas fueron especialmente difíciles en el diálogo Itamaraty-Palacio San Martín: la ampliación del Consejo de Seguridad de la ONU y la transformación de Argentina en un aliado extra OTAN. Pero, la ausencia de sintonía en política internacional fue compensada por los nuevos entendimientos comerciales que privilegiaron la dinamización del MERCOSUR. A partir del fin del gobierno de Menem, las expectativas fueron que Argentina y Brasil retomasen visiones convergentes en política exterior, pero éstas luego se disiparon. Los dos principales objetivos de la política externa brasileña —la creación de una Comunidad Sudamericana y la aspiración a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU— no encontraron acogida por parte de la administración De La Rúa. Posteriormente, la crisis interna argentina movió el eje central de las atenciones bilaterales hacia el tema de la gobernabilidad democrática en Sudamérica. La política internacional de Lula inaugurada en 2003 estuvo fuertemente asociada a la idea de cambio. El país incorporó un discurso más afirmativo, se mostró dispuesto a ampliar sus responsabilidades internacionales, estimuló nuevas coaliciones con potencias regionales como India y Sudáfrica, asumió protagonismo en las negociaciones comerciales globales, se hizo más ambicioso en la obtención de altos cargos en la burocracia internacional y dio máxima prioridad a su candidatura a un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ampliado. Si bien la relación con Argentina fue identificada como una prioridad compatible con estas aspiraciones, en los hechos estas mismas se convirtieron en un factor de tensión con el gobierno de Kirchner. Sin embargo, las dificultades para profundizar el vínculo bilateral parecieran estar estimuladas más por rivalidades duraderas que por los contenidos de las posiciones internacionales de ambos países. La parálisis del proceso de reforma de las Naciones Unidas benefició indirectamente el diálogo entre Brasil y Argentina en temas de política internacional. En el período más reciente, ambos países ampliaron su espacio de convergencia, como puede ser observado en las posiciones coincidentes de apoyo a Venezuela para un asiento en el Consejo de Seguridad, en el apoyo brasileño a la reactivación del reclamo argentino por la soberanía de las islas

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Malvinas, y en el no involucramiento de Brasil en el conflitco entre Buenos Aires y Montevideo en torno de las papeleras.

3.4. Cooperación bilateral A partir de los años ochenta, la cooperación bilateral ganó un nuevo marco con el Programa de Integración y Cooperación Económica Argentino-Brasileño (PICE), que comprendió 24 protocolos firmados a lo largo de los años 1986-1989 y abrió camino al Tratado de Integración y Cooperación de 1989.21 Con la creación del MERCOSUR en los años noventa, la cooperación argentino-brasileña adquirió una dinámica espontánea, motorizada por un complejo tejido de intereses privados y gubernamentales. La expansión de emprendimientos comunes, de contactos entre agencias federales y estaduales, diversificó la cooperación entre las políticas públicas de los dos países. En los últimos veinte años, proyectos y programas bilaterales proliferaron en las áreas de infraestructura, energía, tecnología, salud, educación, cultura, defensa y seguridad pública.22 Mientras el diálogo diplomático y económico continúa subordinado a la dinámica del “avanza y frena” determinada por las preferencias políticas 21 El Tratado fue ratificado por unanimidad en los Legislativos de ambos países simultáneamente, el 17 de agosto de 1989, por la ley 23.695, en Argentina, y por el Decreto-Ley nº 50 en Brasil. Mediante este tratado se establecieron las pautas del proceso de integración económica tendiente a la creación de un espacio económico común en un plazo de diez años. 22 Se destacan algunas iniciativas de cooperación en el período reciente. En el ámbito de la cooperación energética, se estableció, en junio de 2002, la Comisión Mixta Bilateral Permanente en Materia Energética. Se trata de un mecanismo destinado al intercambio de información y al desarrollo de un marco común para la regulación y la operación coordinada del sector. En materia de infraestructura, se destacan el Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC), el Comité Intergubernamental de la Hidrovía ParaguayParaná (CHI) y el FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata), que brinda apoyo técnico y financiero a iniciativas de desarrollo e integración entre Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. En el campo científico, se firmó en agosto de 2001 el Memorando de Entendimiento, que da continuidad al Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica de 1980. El Memorando establece un programa de trabajo bilateral en las siguientes áreas: biotecnología; climatología, meteorología e hidrología; innovación y desarrollo tecnológico; materiales; química; tecnologías limpias; estudios sociales, en especial investigación sobre problemas demográficos y de inmigración; empleo; cuestiones lingüísticas y culturales transfronterizas e investigación y desarrollo para el combate a la aftosa. La cooperación en el área nuclear se da en el marco de la Agencia Brasileño-Argentina de Aplicaciones de la Energía Nuclear, creada en agosto del 2001. En el área de biotecnología funciona, desde 1987, el Centro Brasileño-Argentino de Biotecnología (CBAB). El objetivo del Centro es el fomento de proyectos binacionales volcados hacia el desarrollo y la producción biotecnológica. Argentina y Brasil también mantienen cooperación en aplicaciones pacíficas de ciencia y tecnología espaciales, con vistas a la evaluación y monitoreo del medio ambiente y de los recursos de la Tierra, misiones satelitales conjuntas, entre otras iniciativas. Además, el Programa Sudamericano de Apoyo a las Actividades de Cooperación en Ciencia y Tecnología del Brasil (PROSUL) puso en

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Escenarios políticos en América Latina

de los gobiernos, la expansión de contactos en todas las áreas de la actividad pública y privada obedece a un efecto de derrame típico de los procesos de integración regional, a pesar de la fragilidad institucional mencionada anteriormente. Una comparación entre el marco establecido en 1986 y lo que fue acordado entre los dos países veinte años después, es la mejor evidencia en este sentido. Conceptualmente, las relaciones bilaterales son percibidas como una construcción política estrechamente vinculada a los procesos democráticos locales con implicaciones para toda América del Sur. Se trata de una alianza comprometida con el multilateralismo activo, la creación de condiciones simétricas de intercambio y producción regional, el avance de la integración energética y la defensa de un sistema de comercio internacional más equilibrado. Para concluir, el siguiente cuadro resume dicho avance, destacando las prioridades que pautan la relación entre Argentina y Brasil.

Comparación entre el Acta de Amistad Brasileño-Argentina (1986) y el Compromiso de Puerto Iguazú (2006) Acta de Amistad Brasileño-Argentina (1986) Naturaleza del

Compromiso de Puerto Iguazú (2006)

Amistad.

Alianza.

Establecer pautas para la

Establecer formas para que

integración.

los beneficios de la integración

vínculo Prioridad

sean revertidos hacia los ciudadanos. Principios

Ideales comunes.

normativos

Respeto a los derechos

Respeto a los derechos humanos.

humanos.

Valores y objetivos comunes.

Objetivo social

Justicia social.

Erradicación del hambre

Compromiso

Desarrollo.

y de la pobreza. Desarrollo con equidad.

económico

disponibilidad, en 2002, 1,5 millón de reales para financiar el intercambio y la formación de recursos humanos. Por intermedio del PROSUL, investigadores argentinos y brasileños pueden realizar visitas bilaterales y recibir becas de doctorado o posdoctorado. Véase Fundação Alexandre de Gusmão (2005).

La política sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetrías

Acta de Amistad Brasileño-Argentina (1986) Compromiso

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Compromiso de Puerto Iguazú (2006)

Defensa de la democracia.

Consolidación democrática.

Presencia latinoamericana

Construcción de la Comunidad

en el contexto internacional.

Sudamericana de Naciones.

Políticas

Consolidación institucional

Fortalecimiento institucional

regionales

de los dos países.

de Sudamérica.

comunes

Abrir nuevos horizontes

Profundizar el MERCOSUR,

para la cooperación y la

consolidar el Mercado

integración regionales.

Común y la Comunidad

político

Sudamericana de Naciones.

Posiciones

El crecimiento económico

Hay que trabajar en conjunto

es condición necesaria

para evitar que instituciones

para la justicia social.

económicas

multilaterales de crédito impongan condiciones que

comunes

afecten políticas de crecimiento, empleo digno e inclusión social. El mercado no resuelve todo. Fidelidad a las Cartas de la

El multilateralismo es la

ONU y la OEA.

mejor forma de lidiar con los

Políticas

grandes desafíos

multilaterales

contemporáneos: respeto al

comunes

derecho internacional, lucha contra el terrorismo, combate al racismo y la intolerancia. El Programa de Integración

Creación de un instrumento

y Cooperación Económica

(MAC) capaz de evitar

Instrumentos

(PICE) es vital para la

desequilibrios comerciales

de integración

prosperidad y

y asimetrías entre los

la modernización de ambos

sectores productivos

países.

de los dos países.

Como ya fue mencionado, la ampliación y la diversificación de la agenda bilateral que se observan en los últimos veinte años otorgan especial complejidad a las relaciones de Brasil con Argentina. Si bien estas relaciones también sufren las consecuencias de asimetrías estructurales, ellas comprenden interdependencias únicas para Brasil en el ámbito sudamericano. Esta combinación de asimetrías con interdependencias es lo que plantea para Brasil su mayor desafío en la relación con Argentina.

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Escenarios políticos en América Latina

4. Los lazos con Bolivia Las relaciones con Bolivia siguieron en el pasado el mismo curso de los demás vínculos de Brasil con sus vecinos: distancia política y desinterés económico. Éste fue el patrón mantenido hasta el período reciente, con algunos esporádicos momentos de aproximación bilateral. Tres elementos marcaron la relación entre ambos países a lo largo de todo el siglo XX: el sentido negativo sedimentado en la memoria colectiva boliviana por la incorporación de parte del territorio boliviano a la Federación Brasileña (el actual estado de Acre); la tortuosidad de las negociaciones por medio siglo en torno al suministro de gas boliviano a Brasil y la comunidad de intereses y negocios creados entre la zona de Santa Cruz de la Sierra y el estado de Mato Grosso, especialmente durante las tres últimas décadas. La reciente preocupación por profundizar las relaciones con la nación boliviana corresponde a un nuevo capítulo de la acción regional de Brasil. Se combinan motivaciones estratégicas, relacionadas con la reformulación de la matriz energética del país, y políticas, vinculadas a la determinación del gobierno de Lula de actuar como una fuerza estabilizadora en contextos de crisis de gobernabilidad en Sudamérica. También en las relaciones con Bolivia, es posible operar con los cuatro ejes indicados anteriormente.

4.1. Gobernabilidad democrática Si bien es cierto que la situación de Bolivia corresponde a un país con marcados antecedentes de inestabilidad, desde la crisis que culminó con la renuncia del presidente Sánchez de Lozada en 2003 sus problemas institucionales pasaron a merecer un nuevo tipo de tratamiento en la región. Primero Brasil y Argentina y después Venezuela, dieron muestras inéditas de atención, lo que a su vez tuvo un significativo impacto sobre los desdoblamientos internos bolivianos. Este interés se explica por la complejidad del cuadro local, en el cual incide el tema energético, pero también corresponde al surgimiento de una nueva percepción compartida por Brasilia y Buenos Aires en cuanto a sus responsabilidades en la manutención de la estabilidad política en América del Sur. De esta forma, el futuro de la democracia en Bolivia se convirtió en materia de política exterior para Brasil. En 2003, los esfuerzos de mediación —en coordinación con Argentina y Venezuela— buscaron contener los riesgos de una eclosión social que pudiese conducir a una guerra civil acompañada de una ruptura institucional y de la fragmentación territorial de la nación boliviana. Además de los intereses propios y regionales con implicancias para

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toda el área andina, este tipo de actuación también pretendió trasmitir alguna tranquilidad al gobierno estadounidense, que pasó a observar con preocupación la realidad boliviana, temiendo especialmente las articulaciones entre los movimientos indígenas bolivianos y el gobierno chavista. La actuación política brasileña en el proceso interno boliviano desde 2003 obedece a un conjunto de orientaciones que revelan una línea de acción y de prioridades. En primer lugar, se parte del supuesto de que esta presencia es ejercida en nombre de la Presidencia de la República articulada con las prioridades de la política externa y energética del país. El segundo punto se refiere al intento de darle una dimensión regional a la presencia brasileña en Bolivia, buscándose tanto una articulación con Argentina como un entendimiento con Venezuela con el objetivo de ampliar su legitimidad y capacidad de impacto junto con las autoridades y líderes políticos bolivianos. La tercera preocupación se relaciona con la lectura que se hizo del quiebre institucional experimentado por Bolivia en 2003. En este caso, en lugar de ser percibido como “un episodio más”, fue comprendido como la consecuencia de carencias sociales y necesidades económicas estructurales, agravadas por las políticas de ajuste implementadas en los años ochenta y noventa que contribuyeron aún más al empobrecimiento de los sectores populares, urbanos y rurales. De acuerdo con la visión del Planalto, el impacto negativo de las recetas neoliberales —la bandera del gobierno de Sánchez de Lozada— fue identificado como una causa decisiva de la inestabilidad de la política boliviana. La decisión del gobierno brasileño de involucrarse en la crisis boliviana estuvo acompañada desde el inicio por la determinación de promover un diálogo con todas las fuerzas políticas locales. De esta manera, buscó alcanzar una mejor comprensión del cuadro y trasmitir una imagen de pluralismo e imparcialidad que dotase de legitimidad a su actuación. No obstante, el agravamiento de la situación boliviana a partir de 2005 —con la radicalización de las posiciones de los movimientos sociales e indígenas—, sumado a las preocupaciones de Brasil por sus intereses económico-energéticos, tornó más difícil la ejecución de esta política. Al mismo tiempo, el peso local de estos intereses (como fue demostrado en otras secciones de este estudio) adquirió un sentido de contención frente a posibles soluciones “no institucionales” para la superación del llamado “empate catastrófico” boliviano.23 Para el gobierno brasileño, una escalada de violencia 23 De acuerdo con análisis políticos locales se estaba frente a una situación de “equilibrio catastrófico” marcada (a) por la superposición de contradicciones estructurales y coyunturales, (b) por un profundo desencuentro (y choque) de propuestas, (c) por la dificultad aguda de encontrar un denominador común y (d) por la fragilidad de las instituciones. Véase Quintana Taborga (2004b).

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tendría implicancias sociales y económico-energético-regionales que inevitablemente debilitarían su política sudamericana. Un efecto cascada de revueltas indígenas que se propagase hacia Ecuador y Perú pondría en riesgo la bandera democrática para toda la región andina y comprometería el proyecto de integración física y energética promovido por Brasil en coordinación con otros países, especialmente Venezuela y Argentina. Con el fin de evitar este tipo de escenarios, se llevó a cabo una acción mediadora que encontrara una solución dentro del marco de la legalidad democrática, preferentemente de forma articulada con el gobierno argentino. Esta estrategia era percibida como una manera de fortalecer el MERCOSUR y alejar la lectura de la crisis en Bolivia de las opiniones más ideologizadas de la administración Bush, que empezaban a rotular a este país como un caso más de Estado fallido. En realidad, y en contraposición con lo que expresaba la Casa Blanca, las conexiones del gobierno venezolano con los líderes de los movimientos indígenas bolivianos en 2003 fueron útiles a Brasil y Argentina como un canal de acceso al diálogo y no como una construcción de un eje amenazador. La asunción de Evo Morales abrió un nuevo capítulo en la relación política brasileño-boliviana y planteó inmediatos desafíos para el gobierno de Lula. La marca nacionalista y soberanista del nuevo mandatario redujo el espacio para la actuación brasileña al mismo tiempo que estimuló posiciones más contundentes en la defensa de sus intereses económico-energéticos en Bolivia. El gobierno de Lula encontró menos dificultad para lidiar con el pilar del “desmonte del neoliberalismo” que con el de “descolonización”, que juntos representan las premisas orientadoras de acción del gobierno de Morales.24 Además de la inmediata repercusión de estas posiciones en los entendimientos relacionados con hidrocarburos, emergieron otros temas espinosos de la agenda bilateral —como la cuestión agrícola— cuyo tratamiento ha sido postergado por Brasil, y que contribuyeron a alimentar posturas más reivindicativas del lado boliviano.25 Como fue narrado en la sección introductoria, la decisión boliviana de estatización de los hidrocarburos y la forma en que ésta fue iniciada, generó una reacción política de amplio espectro en Brasil. Además del impacto causado por la acción de gobierno de Morales, se desencadenó una ola de críticas acerca de la blanda reacción del gobierno de Lula, atacándolo con mayor dureza por su vacilación en la defensa de los intereses 24 Para alcanzar estos megaobjetivos, el Estado boliviano ha decidido promover una nueva matriz productiva a partir de la refundación de la YPFB, el Comibol y la creación de la Corporación Ambiental Boliviana. 25 Los problemas generados permiten establecer un paralelismo con la situación semejante observada en la zona de frontera entre Brasil y Paraguay. Véase Hirst (2006).

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nacionales. Frente al volumen de las inversiones de Petrobrás y su importancia entre los inversores extranjeros afectadas por el Decreto Supremo (28.701), esta empresa se convirtió en la más perjudicada por la nueva política energética del gobierno boliviano. En este contexto, para Brasil, la importancia de la gobernabilidad democrática boliviana pasó a estar subordinada a la cuestión de sus propios intereses económicos.

4.2. Desarrollo Desde fines de los años noventa, la vinculación entre la relación con Bolivia y las estrategias de desarrollo de Brasil se volvió esencial para la política energética del país, que abandonó la resistencia a la adopción del gas natural como una importante fuente energética. La meta de diversificación de la matriz energética adoptada por Petrobrás permitió la expansión del gas natural para todo tipo de consumo, ya sea industrial, residencial o vehicular. Previéndose un salto de su participación entre las fuentes energéticas del 7,7% en 2005 al 12% en 2010, el aumento de consumo de gas en Brasil pasó a destacarse mundialmente, previéndose una tasa anual de crecimiento del 13% hasta el año 2015.26 En este contexto, la estatal brasileña inauguró en 1995 sus actividades en Bolivia y, en menos de diez años, se tornó la empresa más importante del país. Los proyectos negociados con la nación aymara han sido diversos, destacándose la “Declaración de Tarija”, que posibilitó un aumento del volumen de las importaciones brasileñas de gas boliviano de 8 a 10 millones de metros cúbicos diarios y anticipó de 2007 a 2003 la cuota máxima de adquisición de gas, estimada en 30 millones de metros cúbicos. Ya en 2005, estas importaciones suplían cerca del 60% de la demanda por gas natural en Brasil, generaban 100 mil empleos y atendían a 920 mil automóviles. Actualmente, los proyectos de Petrobrás en Bolivia comprenden: la instalación de un polo gas-químico binacional en la frontera, que implica la construcción de dos plantas en Puerto Suárez y Corumbá respectivamente; la construcción del gasoducto Bolivia-Brasil (1997-2000); la operación del gasoducto Yacuiba-Río Grande (2003); la creación de la Sociedad Transportadora San Marcos (2003); y la participación en una fábrica de compresión del gas en Río Grande (2001). Petrobrás invirtió un total de 1,5 billón de dólares en sus actividades en territorio boliviano, expandiendo cotidianamente su presencia en refinería de petróleo y dominando la oferta de gasolina y más del 60% del consumo de diésel. Como 26 La matriz energética de Brasil en 2006 muestra la siguiente distribución: derivados del petróleo (36%), energía hidroeléctrica (16%), caña (12%) y gas natural (8%).

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contrapartida, esta empresa pasó a ser responsable por aproximadamente el 20% de la recaudación tributaria de Bolivia. Uno de los aspectos delicados de esta interconexión energética pasó a ser su subordinación a las incertidumbres del proceso democrático en Bolivia. A mediados de 2005, el Congreso de este país aprobó una nueva ley de hidrocarburos para redefinir el marco regulador de la exploración, producción y consumo de gas y de petróleo bolivianos. De acuerdo con esta legislación, se aumentarían del 32% al 50% los impuestos sobre el gas exportado hacia Brasil al mismo tiempo que se redefinirían los términos de 72 contratos de exploración de gas y petróleo locales con las empresas internacionales que operan en el país. La legislación aprobada en 2005 estableció que las empresas que habían firmado contratos de riesgo compartido debían convertirse a las nuevas modalidades de contrato y adecuarse a sus disposiciones en un plazo de 180 días a partir de su vigencia. Como consecuencia de la nueva legislación y del cambio de gobierno en 2006, las negociaciones entre el Estado boliviano y Petrobrás se convirtieron en un tema de alta relevancia para la relación bilateral. La decisión tomada por la empresa fue la de asumir una política de inversiones más conservadora a la espera de definiciones claras y favorables del lado boliviano. Para el Gobierno brasileño, una de las preocupaciones centrales pasó a ser el precio del gas boliviano, a pesar de que el acuerdo firmado preveía la manutención de dichos precios sin alteraciones hasta 2019. El anuncio por parte del nuevo Gobierno boliviano de una política de nacionalización de los recursos energéticos generó un horizonte de incertidumbre para todas las empresas extranjeras. La legislación aprobada en 2005 había establecido que los contratos de riesgo serían transformados en emprendimientos de producción compartida. Durante la campaña electoral de 2005, el tema del gas se tornó cada vez más politizado y ganaron fuerza en Bolivia las manifestaciones predicando por una acción nacionalizante enérgica por parte del MAS. Sin embargo, Brasil no era identificado como un obstáculo a las transformaciones sino más bien como un apoyo al desafío de nacionalizar los hidrocarburos sin perder inversiones extranjeras.27 La vuelta de las negociaciones con el Estado boliviano después de la asunción de Evo Morales no ha sido satisfactoria para Petrobrás, que terminó aceptando la suba de precios reivindicada por el lado boliviano. Para Bolivia, este aumento estuvo motivado por la percepción de que el precio del gas tendría que estar articulado a las elevaciones de la cotización internacional del 27 Análisis de la prensa boliviana en el año 2005 permiten llegar a esta conclusión (diarios consultados: El Deber, El País, El Mundo, La Razón).

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petróleo y de que el margen de ganancia ofrecido por el gas para Petrobrás en Brasil era excesivo, más aún cuando se comparaba su costo con el de otros países, como por ejemplo Estados Unidos.28 En este cuadro, la previsión de que se deberá aumentar la demanda brasileña de gas con la responsabilidad de cubrir más del 50% de las necesidades de las regiones sur y sudeste de Brasil y más del 40% del consumo nacional, se convirtió en un nuevo elemento de tensión en la relación bilateral. El primer punto de preocupación de Brasilia fue que el aumento de precios fuera transferido al consumidor interno creando un flanco de vulnerabilidad para el actual gobierno brasileño. El impacto de la acción del gobierno boliviano (mayo de 2006) de nacionalizar su industria de petróleo y gas y de elevar el precio de este último exportado a sus vecinos, sumado a su articulación con el gobierno de Chávez para concretar estas medidas, generó una reacción en Brasil —con fuerte politización en los medios— que inauguró un canal de desentendimiento bilateral.29 Para la empresa Petrobrás, la pérdida de control decisorio sobre las operaciones de sus subsidiarias locales se tornó una condición que dificultaba su permanencia en este país, obligándola a rever sus planes allí. En contrapartida, la empresa estatal boliviana YPFB pasó a conducir las negociaciones con Brasil desde una nueva posición de fuerza. Con la absorción de las acciones del Fondo de Capitalización Colectiva (FCC), la YPFB pasó a controlar cerca del 15% de las reservas de gas del país, tornándose la tercera empresa petrolera en Bolivia, después de Repsol YPF y Petrobrás. Pero también es cierto que los márgenes de maniobra son limitados para este país frente a su fuerte dependencia del mercado brasileño.30 En este escenario —y como agravante— ganó visibilidad una rivalidad ideológica y estratégica brasileñavenezolana que se materializa en la competencia entre Petrobrás y PDVSA por el control de los recursos energéticos bolivianos. En términos concretos, sin embargo, las posibilidades de que la empresa venezolana pueda ofrecer una alternativa de comercialización del gas boliviano que reduzca o elimine su dependencia de Brasil están condicionadas a emprendimientos que llevarán entre tres y cuatro años para materializarse.31 La salida encontrada por Petrobrás fue la de reformular su plan de acción de mediano y largo plazo 28

Un excelente análisis del tema fue elaborado por Marco Cepik (2006). El decreto del 1º de mayo de 2006 —el Decreto Supremo 28.701 denominado “Héroes del Chaco”, con el cual se dio paso a la nacionalización de los hidrocarburos— exige que las subsidiarias bolivianas de las petroleras extranjeras entreguen el control mayoritario de sus operaciones a la estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). También se elevaron temporalmente del 50 al 82% los impuestos y regalías que el Gobierno retiene en los dos mayores campos de gas en Bolivia. Este decreto revirtió la capitalización obligando a las AFP a traspasar las acciones de las petroleras capitalizadas a YPFB. 30 Véase Cepik (2006). 31 Véase ibid. 29

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anticipando inversiones en la explotación de reservas gasíferas en territorio brasileño, con el objetivo de acercarse a la autosuficiencia en 2010.32 Si bien la importancia para el desarrollo brasileño de las relaciones con Bolivia se concentra en la agenda energética, hay que mencionar otros campos de interacción. En los últimos años, por ejemplo, se aceleraron notablemente las interconexiones en las regiones fronterizas brasileñobolivianas. Se destaca el eje de Mato Grosso del Sur-Santa Cruz, en donde se viene propiciando un incremento comercial, de comunicaciones y de inversiones industriales, agrícolas y energéticas.33 Los entendimientos entre las comunidades políticas, empresariales y agrarias matogrosenses y santacruceñas han sido acompañados por mejoras en los controles de frontera (aduanero, sanitario, migratorio y turístico). Sin embargo, la presencia de propietarios brasileños de vastos cultivos de soja en condiciones ilegales también viene generando una reacción nacionalista por parte del nuevo gobierno boliviano, que tiene como uno de sus objetivos implementar un plan de amplia redistribución de tierras en el país.34 En este caso, el gobierno de Evo Morales, en lugar de ampliar el poder de intervención del Estado —como ocurrió con los recursos energéticos—, optó por una política que busca la concertación con los grupos propietarios, las cámaras sectoriales, los campesinos e indígenas a través de mesas de negociaciones conducidas por el Ministerio de Desarrollo Rural. De todas formas, las nuevas áreas de vinculación económica y energética entre los dos países estimularon la expansión de la agenda de apoyo técnico y económico tradicionalmente mantenida con Bolivia. De hecho, esa agenda se está incrementando como una “contrapartida” frente a la mayor importancia de este país para la política externa brasileña. Además de haberle perdonado el 95% de la deuda externa, Brasil anunció la creación de líneas de crédito del BNDES para inversiones en el país vecino.35

32 Petrobrás anunció que pretende anticipar para 2008 la producción diaria de 24,3 millones de metros cúbicos de gas natural con base en las reservas de la Cuenca de Espíritu Santo y de la Cuenca del Río São Francisco. De acuerdo con la previsión de esta empresa, la demanda y oferta nacional de gas natural deben coincidir en 99 millones de metros cúbicos diarios en 2010. Véase Diario de Minas, 20 de junio de 2006. 33 El proyecto propiciado en el marco del IRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana) de la carretera que generará una conexión entre Santa Cruz y Cuiabá es un buen ejemplo. En ese mismo grupo, hay otros proyectos, como la construcción del Puente Benegas, la pavimentación del Puente Benegas-Okinawa, el Paso de Frontera San Matías-Porto Limão y pavimentación San Matías-Porto Limão. 34 Si bien son realidades disímiles, existen puntos en común entre las situaciones irregulares en las fronteras brasileñas con Bolivia y con Paraguay. Véase Hirst (2006). 35 El perdón de la deuda externa boliviana y la apertura de una línea de crédito de 600 millones de dólares del BNDES fueron anunciados por el presidente Lula durante su visita a La Paz en junio de 2004.

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4.3. Política internacional Las relaciones de Brasil con Bolivia en política mundial obedecen a un patrón semejante al de los demás países sudamericanos. Se trata de una agenda inexpresiva que concentra su contenido en el apoyo a posiciones defendidas por la política externa brasileña. La principal manifestación en este sentido fue la decisión del gobierno de Carlos Mesa en 2004 de endosar la candidatura de Brasil para obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU reformado. Hasta recientemente, el punto más relevante para ambos fue la asociación boliviana a la agenda sudamericana y al MERCOSUR promovida por el gobierno brasileño. Pero las expectativas a partir de la asunción de Evo Morales son que las visiones nacionalistas compartidas por el nuevo presidente boliviano y el mandatario venezolano Hugo Chávez podrán producir nuevas trabas para la concreción del proyecto liderado por Brasil de formación de una Comunidad Sudamericana de Naciones. La reciente articulación de ambos países con Cuba para la creación de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) son los primeros indicios en este sentido.

4.4. Cooperación bilateral La cooperación brasileño-boliviana atiende a una agenda marcada esencialmente por las carencias económicas y sociales de Bolivia. El conjunto de programas en marcha entre ambos países busca ampliar la transferencia de conocimiento científico, tecnológico y del amplio espectro académico que mejore la capacitación profesional en Bolivia tanto en los ámbitos públicos como en los privados. Entre los proyectos en curso se destacan: el Programa de Cooperación Técnica Brasil-Bolivia, que incluye el apoyo al Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa; capacitación y transferencia de tecnología en el cultivo y el procesamiento de frutas tropicales, café, palmito y algodón; sistema de alerta y monitoreo de incendios de florestas; mejorías de procedimientos para gestión ambiental en Bolivia; y gestión integrada de recursos hídricos en el río Paraguay. Al mismo tiempo, Brasil busca estar más atento a la cuestión migratoria y tiene en vista la presencia de ciudadanos bolivianos en territorio brasileño, especialmente en el área metropolitana de San Pablo.36 Se desarrolla una actuación conjunta de los órganos públicos y organizaciones de 36 La estimación de la política federal brasileña es que este contingente alcanza una cifra de 100.000 bolivianos.

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derechos humanos locales generando iniciativas para la regularización de su situación legal y el mayor control sobre las condiciones laborales que les son ofrecidas.

5. Consideraciones finales Mientras sea cierto que la profundización de los ejes de interacción bilateral con cada país tornará la política regional de Brasil más vigorosa, también se vuelve fundamental la articulación de estos mismos con la dimensión coyuntural de la política sudamericana. Éste constituye sin lugar a dudas el principal desafío de la diplomacia brasileña teniendo en cuenta las resistencias aún presentes en el país para tornar la política externa más permeable a las nuevas realidad de sus vecinos. Al contrario de lo que se preveía, la plataforma desarrollista dejó de representar la única base del lanzamiento de un liderazgo brasileño en América del Sur. Actualmente, la proyección del país en la región depende de su capacidad de lidiar con una coyuntura sudamericana entendida como una combinación crítica de eventos y/o circunstancias políticas locales. Esta comprobación no invalida la idea de que el país represente un factor de estabilidad, paz y dinamización económica, tres atributos que le pueden asegurar una posición destacada, de protagonismo diferenciado. No obstante, como se buscó mostrar en los análisis de las relaciones con Argentina y Bolivia, la construcción de esta presencia aún tiene por delante un conjunto de desafíos. A modo de conclusión, se enumeran diez puntos de reflexión al respecto. 1. El desarrollo económico, tal como fue formulado por el pensamiento cepalino en los años cincuenta, representó un instrumento inicial de acercamiento y vinculación positiva de Brasil con sus vecinos.37 Pero lo que se observó es que las coincidencias en cuanto al ideario desarrollista se mantuvieron más como insumos de un sistema de creencias regional que como motor de un proceso de transformación económico colectivo. Esta limitación sigue hasta el presente postergando el compromiso de Brasil con un proyecto de integración regional. Las visiones proteccionistas de la clase empresarial brasileña —claramente ilustradas en las posiciones de la Federación Nacional de las Industrias (FIESP)—, si bien se han ablandado, preservan aún un contenido defensivo que actúa como un factor de cohesión de clase. 37

Véase Soares de Lima (2006a).

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Para la diplomacia, sin embargo, el desarrollo económico desempeña un papel conceptual y le otorga un sentido pragmático a la política sudamericana de Brasil. El uso selectivo de la carta desarrollista está subordinado a factores económicos, estratégicos y políticos, y ésta fue utilizada hasta recientemente de forma más “generosa” con Bolivia que con Argentina por tres razones: 1) el tamaño de la asimetría, 2) la importancia del gas para la matriz energética brasileña y 3) la mayor libertad internacional de la Argentina frente a Bolivia. 2. En el plano político, se registra una triangulación interesante entre Brasil, Argentina y Bolivia que ganó mayor densidad en el período reciente frente a la importancia de los recursos energéticos y de las nuevas implicancias del proceso democrático de Bolivia. Este triángulo no se traduce fácilmente en la construcción de un proyecto común de integración energética e interdependencia democrática por estar apoyado en bases institucionales muy frágiles, desiguales y de fácil politización. Además, los contenidos políticos y culturales del proceso boliviano son muy diferentes de los que se observan en Brasil y Argentina en las últimas dos décadas. 3. Desde una perspectiva comparativa, las relaciones de Brasil con Argentina y con Bolivia parten de una notable diferencia en cuanto a la relevancia de estos países para el diseño de la política externa brasileña. Vale la pena recordar que la nación boliviana, de la misma manera que Uruguay y Paraguay, fue, en el pasado, un espacio de disputa de influencia entre Brasil y Argentina. Es cierto que este tipo de dinámica pertenece a “otros tiempos”, pero es innegable que aún está presente en la memoria colectiva de los grupos de interés, de la burocracia de los Estados y de los máximos liderazgos que actúan en la región. Este juego difícilmente podrá ser resucitado como fuente de beneficio para los países menores de la región, pero hay que destacar que estos mismos reaccionan con desconfianza y desasosiego cuando prevalecen posiciones convergentes entre Brasil y Argentina, percibiendo esta unión como una fuente de asimetría aún más preocupante de lo que estos países representan aisladamente. 4. Si bien es correcto indicar que existe un sentido de continuidad entre la política sudamericana de Cardoso y la de Lula, también parece fundamental subrayar las diferencias entre ambos. Deben ser destacados, principalmente, dos puntos contrastantes: i) el espacio de la “política” en la presencia de Brasil en la región y ii) la vinculación entre política externa y política doméstica. Este segundo punto ha estimulado una politización interna que guarda alguna

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semejanza con la que se dio hace medio siglo con referencia al justicialismo argentino. En el presente la elite liberal brasileña identifica a Hugo Chávez y Evo Morales como amenazas ideológicas y económicas a sus intereses, del mismo modo que, en la década de 1950, se demonizaba a Juan Domingo Perón. La actuación de Brasil en América del Sur podría ser identificada con lo que se conoce en la literatura de las relaciones internacionales como una política de orientación liberal, en función de la fuerte defensa que hace de la democracia y de la integración regional. Sin embargo, estas políticas carecen de un proyecto institucional que las acompañe y que implique la aceptación de instrumentos multilaterales y supranacionales efectivos. La resistencia brasileña a ceder soberanía a lo largo de los quince años del MERCOSUR constituyó una causa —no la única— de la atrofia institucional de este proyecto. 5. La decisión del ingreso de Venezuela en el MERCOSUR alterará su geometría interestatal ya que representará el fin de la dominación del eje Brasilia-Buenos Aires. Si bien ampliará el PBI del MERCOSUR en apenas el 7,7%, el nuevo socio cuenta con la carta energética que le asegura un poder de agenda garantizado por un tejido de negociaciones ya iniciadas con la mayoría de los países del bloque. De hecho, en las últimas décadas —desde el Programa de Integración y Cooperación (PICE)— los acuerdos de los dos socios mayores estuvieron por debajo de las expectativas creadas por ellos mismos, ya sea en lo que se refiere a la promoción de una receta institucional modesta más eficaz, de una política subregional de desarrollo sustentable y/o de un liderazgo político que ofreciese ventajas reales para los países de menor peso relativo. En este último caso, el balance es de lejos el más comprometedor. La transformación de la divergencia entre Argentina y Uruguay con respecto a las papeleras en un tema de máxima visibilidad de la política exterior argentina, por un lado, y la insatisfacción crónica de Paraguay con Brasil, por el otro, dificultan la identificación de un interés común entre los primeros firmantes del Tratado de Asunción. 6. Es aún nebuloso el concepto que define la presencia de Brasil en América del Sur. Se trata de una construcción política que no atiende a las mismas expectativas dentro y fuera del país. En la región se contraponen dos tipos de visiones: una primera que alude a un “liderazgo natural” que espera mayor responsabilidad política y generosidad económica por parte de Brasil; la segunda rechaza esta hipótesis, ya sea en función de la preferencia por una relación estrecha con

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los Estados Unidos, por rivalidad (como muchas veces se manifiesta en el caso de Argentina) y/o desconfianza. Del lado brasileño, las posiciones también son variadas, lo que se traduce en un interesante mosaico. En el ámbito diplomático, más que una circunstancia natural, la prioridad sudamericana corresponde: i) a un proyecto político identificado con la actual directriz de Itamaraty de asegurar su predominio en Sudamérica y consolidar el distanciamiento de la zona del NAFTA, ii) a un instrumento necesario para la proyección global del país y iii) a un proyecto que sustituya la propuesta anterior de máxima prioridad por la alianza estratégica con la Argentina. Como corolario de esta faceta gana lugar el sentido instrumental de la profundización de la relación con Chile. En el medio empresarial, como no podía dejar de ser, prevalece una perspectiva pragmática influenciada por la atracción de nuevas inversiones y el surgimiento de oportunidades económico-comerciales sin que se abandone una lógica defensiva. El aspecto más relevante es que la importancia de las economías sudamericanas como espacio de expansión de las grandes empresas brasileñas y la presencia del Estado como inversor (Petrobrás) y financiador (BNDES) se tornaron más importantes para los intereses materiales y estratégicos del país que el proceso de integración regional, especialmente el MERCOSUR. Para los sectores militares, la relación con América del Sur está condicionada por la agenda de seguridad regional y global. Las percepciones parecen obedecer a tres orientaciones: i) la que subraya la necesidad de profundizar la cooperación intrarregional frente a las amenazas comunes; ii) la que manifiesta especial preocupación con la mayor presencia militar estadounidense en la región amazónica; y iii) la que empieza a preocuparse con las políticas de defensa más agresivas de algunos vecinos, especialmente de Venezuela, y sus riesgos para la seguridad de las fronteras en el norte del país. Finalmente, en los círculos académicos la atención inédita hacia la región no se traduce necesariamente en un apoyo a la idea de un liderazgo sudamericano. Dejando de lado el segmento más estrechamente vinculado al proyecto oficial, lo que parece dominar es el interés por estrechar vínculos y construir un espacio regional de intercambio intelectual que rompa con una tradición de aislamiento que siempre se apoyó en el culto a la especificidad y unicidad de la identidad de Brasil. 7. Cuando se abre la discusión sobre el liderazgo regional de Brasil surgen dos debates relacionados entre sí. El primero se refiere a

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las implicaciones de esta opción para los vinculos del país con sus principales socios en la región, Argentina y Venezuela. Ambos son tratados por el gobierno de Lula como aliados estratégicos, el primero por el entrecruzamiento de los procesos de democratización y la conducción compartida hasta el presente del MERCOSUR, y el segundo por las vinculaciones energéticas y las sinergias políticas profundizadas a partir de la conexión entre los proyectos regionales del PT y el bolivarismo. Pero se observa más una superposición de dinámicas bilaterales que una triangulación armoniosa entre los tres países. El segundo corolario se refiere a la vinculación entre el liderazgo regional y los intereses brasileños en la escena mundial. En este momento parecen dos tableros diferentes precariamente vinculados, ya sea en el caso de la actuación del país en temas de comercio internacional —como en el G-20— o en temas de política y seguridad global —como la candidatura a un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU—. Pero el hecho de que le cueste vincular sus agendas sudamericana y global no impide que el gobierno de Lula asuma posiciones de liderazgo regional.38 De hecho, Brasil actúa como líder sudamericano en los espacios de la política mundial. 8. La política sudamericana suscitó internamente divisiones ideológicas en Brasil que se tornaron más visibles a lo largo del proceso electoral de 2006.39 Desde el inicio, esta política estuvo vinculada a la crítica al neoliberalismo dentro y fuera del país. Si bien su sentido antiamericano se ha desdibujado —hasta por el carácter relativamente funcional que adquirió para la Casa Blanca— ella se apoya en instrumentos del Estado —como la Petrobrás y el BNDES— que son blanco de las críticas de los segmentos liberales de la elite brasileña. El mismo grupo de opinión que llama la atención hacia los desaciertos de las negociaciones energéticas con los vecinos y de los vínculos con los gobiernos de Evo Morales y Hugo Chávez, critica el monopolio de la empresa estatal en la distribución del gas natural en el país y cuestiona las aplicaciones de recursos de la principal agencia de desarrollo del Estado brasileño. La crisis reciente entre Brasil y Bolivia causada por la nacionalización de los hidrocarburos impone desafíos que exceden el terreno 38

Véase la entrevista con Luiz Inácio Lula da Silva de Richard Lapper y Jonathan Wheatley en el Financial Times, 11/07/2006. 39 Véase Soares de Lima (2006b).

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de la diplomacia y dificultan una solución eficaz que pueda hacer uso del patrimonio de experto negociador del Estado brasileño. Los factores domésticos de ambos lados otorgan una dimensión política a la controversia, generando reacciones ideologizadas que pueden dañar gravemente la política sudamericana de Brasil y como consecuencia, la construcción de una Comunidad Sudamericana de Naciones. 9. Cada uno a su manera, Bolivia y Argentina son hoy los dos países que más han puesto en evidencia los problemas políticos de la Comunidad Sudamericana de Naciones liderada por Brasil. El hecho de que Brasil no disponga de instrumentos coercitivos más poderosos que su mercado y sus inversiones limita —para la frustración de segmentos más intransigentes de sus elites— la utilización de medios de fuerza ante sus vecinos. El aspecto paradojal es que mientras Brasil ha perdido su poder de negociar en forma individual cualquier acuerdo preferencial de comercio en la región por los compromisos de reciprocidad que asumió en el MERCOSUR, tampoco ha logrado impedir que miembros de este bloque especulen con negociaciones alternativas y excluyentes, como viene ocurriendo en el caso de Uruguay. Esta restricción le impide tomar acciones semejantes a las de los Estados Unidos, que vienen utilizando los TLC como un efectivo instrumento de coerción en la región.40 Los recursos con que el gobierno brasileño cuenta para defender sus intereses pertenecen al universo de los factores blandos de poder, que tornan más lenta y trabajosa, y necesariamente más consensual, la construcción del proyecto regional. 10. Las perspectivas de un segundo gobierno de Lula, de acuerdo con las encuestas electorales actuales, lleva a que se espere la continuidad de la actual política sudamericana de Brasil. Naturalmente existirá una vinculación entre el éxito de esta política y la fuerza del Gobierno en un segundo período. Si bien es cierto que los temas externos seguirán subordinados a los domésticos durante y después de la campaña electoral de 2006, está claro que la política internacional y regional del gobierno de Lula también va a influenciar la polarización partidaria que se observará en el país durante los próximos meses.

40 Washington suspendió las negociaciones de un TLC con Ecuador en respuesta a la decisión tomada en mayo por este país de rescindir contratos con Occidental Petroleum.

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6. Chile y el marco regional Notas sobre política exterior Juan Gabriel Valdés

1. Introducción Este trabajo enfoca el desarrollo de la política exterior de Chile durante los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. Lo hacemos desde una perspectiva que entiende la política externa de un país no sólo como una serie de principios, de iniciativas y acciones, sino también como un conjunto de actitudes y de creencias sobre el mundo y sobre el entorno vecinal. Queremos examinar los conceptos y las políticas de ese período, pero también las actitudes que se adoptaron a partir de ellos, para comprender cómo inciden hoy en la política regional de la presidenta Michelle Bachelet. Por esto, más que construir un relato pormenorizado de los acontecimientos y episodios que caracterizaron la inserción internacional de Chile en esos años, veremos cómo Chile se situó en el entorno regional, y el efecto que estas políticas tuvieron tanto en las actitudes del vecindario hacia Chile como en las opciones de nuestro país en su entorno regional.

2. Un entorno muy diferente Chile enfrenta hoy un entorno regional sustantivamente diferente del que existía en el momento de la recuperación democrática y en los años que la siguieron, cuando los gobiernos de la Concertación supieron

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diseñar una política exterior consensual que —si bien con tensiones— perseguía un equilibrio entre las tendencias de incorporación a la globalización y a la integración regional. América Latina aparece hoy dispersa y sin proyecto de identidad común. La fragilidad e intrascendencia de los acuerdos regionales, de ideologización de la política exterior y de reintroducción de intervenciones cada vez más abiertas en los asuntos internos de otros países, generan nuevos desafíos para una política exterior como la chilena, que pareció tan exitosa como habituada a un mundo de certezas políticas y económicas. Al mismo tiempo, en América Latina, la globalización no parece ser lo mismo que fue. El crecimiento económico de la región no ha sido suficiente como para reducir la enorme brecha social y económica que caracteriza a las sociedades de la región, de ahí que la opción por la globalización económica no parezca concitar los grados de adhesión o de resignación que provocó en los años noventa. Dicho de otra manera, desde muchos costados se promueven políticas que muestran formas de conflicto, disconformidad o desasosiego precisamente ante aquellas políticas que Chile ha encarnado como “modelo exitoso”. Debe recordarse que hasta hace relativamente poco tiempo, el desarrollo de la política exterior chilena se dio en un entorno regional en el que el principio de incorporación a la globalización podía ser contradicho en los tiempos y en las formas, pero no en sus contenidos. Esto garantizó a Chile lo que Fernando Henrique Cardoso denominara “un liderato conceptual” en la región. De una manera u otra, parecía aceptarse el principio de que Chile “se había adelantado” y predecía una evolución a la que tarde o temprano deberían acomodarse todas las economías del continente. Esta sintonía básica se reflejaba en las políticas de desarrollo adoptadas por presidentes como Carlos Menem en la Argentina, Alberto Fujimori en el Perú, Jorge Battle en el Uruguay y Fernando Henrique Cardoso en el Brasil, quienes, con distintos énfasis y condicionados por los rasgos y dimensiones de sus economías, promovían políticas de inserción en el movimiento global del desarrollo capitalista, que seguían en rasgos generales lo que se ha dado en conocer como el “Consenso de Washington”. Y ello incluía, en particular, la construcción progresiva de una perspectiva de integración hemisférica, que pasaba necesariamente en algún momento por una negociación comercial con los Estados Unidos. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la propuesta presentada por George Bush en 1991, representaba, en efecto, una propuesta integradora que, apoyada, aceptada o resistida en algunos aspectos, parecía indicar un camino al cual difícilmente las economías latinoamericanas podrían sustraerse.

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Cualquier iniciativa consistente de los Estados Unidos en el hemisferio genera, necesariamente, de buena o mala gana, “un ordenamiento” de las agendas. Pues bien, ahora, ese ordenamiento no existe. Hoy, la dedicación plena de los Estados Unidos a lo que su gobierno denomina “la guerra contra el terror” ha reducido la importancia tanto de los temas del desarrollo como de la asociación con América Latina. Los Tratados de Libre Comercio modelados en el de América del Norte (NAFTA) se constituyeron durante los años noventa en la promesa de un acceso para las exportaciones de América Latina al mercado más rico del mundo. El ALCA fue su mecanismo de negociación formal. Ambos han pasado al olvido. Mientras tanto, los esquemas latinoamericanos de integración diseñados durante las últimas décadas parecen estar paralizados o condenados a la irrelevancia por el permanente conflicto entre sus miembros: los países de América Latina tienden a adoptar cursos individuales de integración en la economía global y en el proceso de globalización política. Nadie parece estar muy interesado en coordinarse. Las propuestas más visibles de integración regional tienen una fuerte tonalidad política e ideológica y se ordenan en torno al petróleo, el gas o el antiimperialismo, dos recursos de los que Chile carece, y una idea de la que no participa. En el plano interno de nuestras sociedades, no puede negarse que confrontamos lo que Cardoso ha llamado “la desmoralización del sistema político”. Los sectores sociales perdedores ante la globalización, o aquellos que no han visto ni han tenido acceso a la modernidad, los nuevos movimientos sociales y también los viejos, han entendido que ha llegado el momento de las movilizaciones, y ése no es un fenómeno producto de diseños ideológicos o llamados ancestrales, es el producto de una situación de subordinación y de falta de oportunidades que se hace crecientemente intolerable. Hoy, las tasas de crecimiento que eran aceptables se ven más bien insuficientes. Se reconoce que el factor crítico es la mala distribución del ingreso. Y si bien se ha impuesto la convicción de la necesidad de un marco macroeconómico estable, y del manejo responsable de las cuentas del Estado —lo que ha sido un paso muy positivo en adelante—, también se percibe con claridad que el llamado Consenso de Washington llegó a su fin y que las experiencias neoliberales, es decir, aquellas que subordinan el desarrollo social al crecimiento, sólo están destinadas a introducir fracasos económicos y desestabilizaciones políticas. En el terreno de la democracia, las instituciones, aún precarias, se ven afectadas por conflictos, abusos y manipulaciones de los fundamentos de legitimidad. Los conflictos institucionales no son rehuidos en beneficio de un interés nacional. Parecen generarse tendencias a preferir la

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confrontación a la persuasión, o la imposición a la negociación, y, en el terreno regional, se registran intervenciones abiertas en procesos electorales ajenos, mientras cunde un lenguaje agresivo y se cultivan gestos ideológicos que se creían superados. Mientras tanto, la democracia sufre el embate simultáneo y permanente de un sistema globalizado que demanda continuar reduciendo el Estado y restringiendo el gasto público, con la multiplicación de movimientos sociales (nuevos y antiguos) que reclaman una mejor distribución del crecimiento económico y su participación en la tan prometida modernidad. Nuevas y viejas fórmulas de redistribución desde el Estado, de copamiento democrático del proceso de decisiones, de movilización social permanente, se vuelven a intentar en la región. Ellas manifiestan una similar indiferencia ante lo que se considera en los centros económicos (y por cierto también en Chile) “lo económicamente correcto”. Definitivamente, la situación es diferente. Para encarar e insertarse en este nuevo contexto, el gobierno encabezado por Michelle Bachelet cuenta con una fuerte corriente de hechos, ideas y actitudes generados por un concepto de política exterior que se plasmó desde el inicio de los gobiernos democráticos en 1990. Este concepto dio a Chile una identidad particular frente a los países de la región y a su entorno internacional más amplio. ¿Cuán útil puede resultar este bagaje en las actuales condiciones de la región?

3. Más que una política exterior: una “economía política” exterior No hay duda de que, desde el retorno de la democracia al país, la política exterior chilena ha mostrado una alta consistencia conceptual. Ella ha perseguido sobre todo conciliar la decidida incorporación del país a la globalización con una asociación, lo más autónoma posible, a los esquemas de integración regional, sean éstos políticos o económicos. Esta política ha tenido tres aspectos esenciales. En primer lugar, Chile ha mantenido un curso de acción internacional orientado principalmente a insertar su economía en el proceso de globalización. Ésa ha sido su prioridad esencial, aquella que ha tendido a dominar cualquier otra consideración política o ideológica. Tal como veremos, ella ha sido fundamental para mantener el crecimiento económico y ha logrado crear un consenso político interno de enorme importancia para la estabilidad institucional del país. En segundo término, sin embargo, esta prioridad lo ha conducido inevitablemente —dadas las diferencias de concepto y organización de las

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economías— a mantener grados importantes de autonomía respecto de los esquemas de integración generados en la región, provocando tanto roces externos con el vecindario como internos en las filas del Gobierno y de su coalición política, donde la integración regional constituye para muchos un principio irrenunciable. De ahí que, en tercer lugar, los gobiernos de Chile hayan intentado equilibrar sus políticas hacia la región mediante iniciativas de asociación política, fórmulas de integración bilateral con sus vecinos y, por cierto, mediante la construcción de una vasta red de acuerdos comerciales bilaterales en América Latina. Como veremos más adelante, los efectos de estas políticas han sido menos exitosos de lo que se deseaba. Nos interesa recalcar entonces que es en estos tres puntos, pero muy especialmente en el primero, donde radica el centro del análisis de la política exterior chilena. Es desde ahí que se ha originado la parte más determinante de la actividad internacional del Estado y desde donde debe buscarse tanto la fuerza como la debilidad de las posturas internacionales que han caracterizado a Chile durante los últimos veinte años. Al mismo tiempo, con esta perspectiva se iluminan de otra manera los acontecimientos que forman parte de aquello que es común a toda política externa, y que responden a las herencias históricas del país con sus vecinos, o los que provienen del desarrollo político y económico de la región y del sistema internacional. El examen de la persistencia con que el país ha golpeado sobre las mismas teclas de sus instrumentos de acción externa permite también visualizar los límites de esa política e identificar los bordes ideológicos que se orillan cuando se desconoce que el escenario internacional al que se adhería en nombre del pragmatismo se ha modificado. Es evidente que la manifestación más contundente de esta línea demarcadora ha sido la concentración de Chile en la política comercial. Se trata de una vasta red de relaciones y acuerdos comerciales construida en términos bilaterales y en autonomía de cualquier coordinación o agenda regional o subregional. Tal como se verá más adelante, esta política comercial, además de complementar el modelo de apertura económica del país con una agresiva política de negociaciones y acuerdos destinados a abrir mercados a las exportaciones chilenas, ha perseguido también una serie de objetivos propiamente políticos de gran importancia. En casos como los de Bolivia y Perú, por ejemplo, la política comercial ha perseguido el objetivo de generar climas de confianza que pudieran ser propicios para favorecer iniciativas más ambiciosas. Los resultados no han sido siempre favorables. Pero el objetivo de inserción económica global no alcanzaría a comprenderse plenamente si se limitara al mero examen de la política comercial

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o de sus derivaciones. La política exterior no ha sido ni más ni menos que el reflejo de una visión de país. En efecto, al instalar la globalización en el centro de la política exterior de Chile se ha reflejado, en primer lugar, lo que ha sido la política económica del país y el enorme progreso que ésta ha aportado a Chile. Entre 1986 y 1998, Chile logró un crecimiento sostenido sin precedentes históricos, promediando más del 7%. Las altas tasas de crecimiento tuvieron su contrapartida en el ingreso per cápita, que de corresponder al 22% del de los Estados Unidos en 1986, pasó a ser el equivalente de un tercio del nivel de ese país en 1998. En ese período, el producto por habitante pasó de 3.400 dólares en 1985 a 9.820 dólares en 2002.1 La desaceleración de la economía global hacia fines de la década de 1990 y el fuerte impacto que ella tuvo en la economía chilena no impidió una recuperación gradual que ha reafirmado la corrección esencial del llamado “modelo chileno”. Por esta razón, la política exterior de Chile durante la Concertación se inscribe en un paradigma mucho más amplio, que forma parte del concepto que las elites chilenas tienen del desarrollo de Chile como un caso particular. Y lo es no sólo porque más del 50% de su producto se deriva de su comercio exterior y por lo tanto debe buscar necesariamente mercados para sus exportaciones, sino principalmente porque ha logrado construir consensos en dos áreas decisivas para cualquier proyecto de desarrollo sostenido: el marco democrático institucional y el ordenamiento económico del país. Esta visión consensuada de Chile se despliega desde el inicio del proceso democrático y persiste hasta hoy. La política exterior es así, en definitiva, la prolongación hacia afuera de lo que se ha dado en llamar “el modelo chileno”: adquiere un punto de encuentro permanente con la política económica y, salvo excepciones notables, se subordina a ésta. A esto se debe que en distintos momentos durante el curso de los últimos veinte años Chile demostró, tanto en el desarrollo de sus relaciones con la región como muy especialmente en el tratamiento de las propuestas de integración regional, que su opción globalizadora tenía preeminencia sobre cualquier otra alternativa integradora.

4. Una integración llena de condiciones Por ese motivo, los procesos de integración latinoamericana constituyeron desde el inicio del proceso democrático un motivo de ansiedad y debate. Naturalmente nadie en la Concertación estaba dispuesto a avalar, 1

Véase Fuentes y Mies (2005: 7-8).

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al menos públicamente, la famosa síntesis que hiciera un funcionario de la dictadura al proclamar, a cuento de la incorporación de Chile a la globalización, que la consigna era: “Bye, Bye Latin America”. En muchos, sin embargo, se había instalado la aprensión de que, al igual que en algunos países del vecindario, la democracia traería demandas internas muy difíciles de enfrentar, y que la consolidación del crecimiento que la economía comenzaba a exhibir requería asociar el modelo exportador a las economías más desarrolladas. El ya conocido prestigio internacional de los economistas chilenos demandaba una claridad de políticas y decisiones que no se compadecía con asociaciones con países que representaban lo contrario: confusión en las reglas, bruscos cambios de políticas y situaciones de inestabilidad. Chile debía arriesgarse a transitar solo. La perspectiva de Chile sobre la integración regional ha sido bien expuesta por Alberto Van Klaveren: En términos generales [Chile] consideró que la integración regional no debía ser sólo el producto de la voluntad política ni orientarse hacia el logro de metas demasiado ambiciosas que en definitiva no podrían cumplirse. Por el contrario, ella requería de flujos de comercio de bienes y servicios verdaderamente significativos, de la adopción de políticas económicas compatibles, de la estabilidad económica de los socios, de la disposición a someterse a mecanismos y disciplinas colectivas y de una convicción profunda de que los esquemas de integración debían estimular la competitividad. La integración debía ser impulsada con pragmatismo y sobre bases sólidas y reales (Van Klaveren, 1998: 127).

De aquí pueden deducirse, con claridad meridiana, las dificultades que ha tenido Chile para conciliar su política de inserción global con una integración regional. Esta visión de la integración se aparta claramente, en primer lugar, de aquellas perspectivas tradicionales que concebían la integración latinoamericana como un acercamiento político e institucional, y como un marco de solidaridad colectiva destinado a equilibrar una relación de competencia política con los Estados Unidos. Refleja la búsqueda de un entorno económicamente estable y seguro, que claramente no ha sido característico de América Latina. En la práctica, el listado de condiciones parecía indicar que Chile requeriría, para integrarse, de una región distinta de aquella en la cual estaba instalado desde el inicio de los tiempos. La práctica, sin embargo, no permitía tanta corrección económica. Chile requería de entendimientos con América Latina. Ella constituía su prioridad primera de política exterior: así lo han proclamado todos los discursos de todos los ministros de Relaciones Exteriores de Chile desde Enrique Silva Cima hasta Alejandro Foxley. Ella reflejaba, igualmente, las

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nociones más elementales de los partidos políticos que construían la coalición de gobierno. Por lo tanto, a las políticas de negociación y arbitraje en los temas limítrofes pendientes con la Argentina y con el Perú, y a los notables avances en la construcción de medidas de confianza en el terreno militar y no militar, se agregó una oleada de acuerdos comerciales que respondieron tanto al interés comercial de abrir mercados como al político de dar sustento real a la proclamada adhesión chilena a la integración regional. Por lo tanto, a pesar de que estas condiciones no se cumplían en la mayoría de los casos, Chile suscribió acuerdos comerciales de distinto tipo con Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Cuba y los países centroamericanos, se asoció al MERCOSUR y recientemente al Grupo Andino. La tensión entre los conceptos que se derivaban de la perspectiva económica y aquellos que respondían a una lógica política se expresó, como veremos, de distinta manera y con diversos grados de habilidad durante los tres gobiernos de la Concertación. Esa tensión no provenía de una diferencia ligera de pareceres, sino de razones muy sustantivas. Con una política arancelaria “de aranceles bajos y parejos”, como no se han cansado de repetir durante décadas las autoridades económicas chilenas, y en la búsqueda dedicada de inversión extranjera, Chile no podía sino buscar asociaciones que garantizaran la estabilidad y la seguridad económica. Y en un contexto de inestabilidad económica como el que caracterizara a fines de los años noventa a la Argentina, por ejemplo, y luego del impacto que produjo esta crisis en el desarrollo del MERCOSUR —que condujo incluso a un alza de aranceles del Brasil y de la Argentina en 1997—, se comprende que los gobiernos chilenos reafirmaran que si bien perseguían acuerdos comerciales en la región, no participarían en esquemas regionales que implicaran restricciones respecto del comercio o la integración económica con terceros países. Pero al mismo tiempo, sin embargo, tanto en el discurso como, sin dudas, en la voluntad política de los gobiernos de la Concertación, el énfasis latinoamericano seguía presente. Desde “la reinserción en la región”, del período de Aylwin, pasando por el principio del “regionalismo abierto”, que se convertiría en “la máxima de la política exterior de los gobiernos democráticos”,2 hasta la idea de una política internacional “desde 2 El concepto, originario de trabajos de C. Fred Bergsten y luego utilizado por la CEPAL, es expuesto por Van Klaveren incorporando tres características: “Primero, las distintas opciones de inserción regional no son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay incompatibilidad entre el MERCOSUR y el ALCA o la pertenencia a APEC. Segundo, los acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros. Tercero, la profundización de los esquemas regionales procura hacerse compatible con la globalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto de los bienes y servicios importados desde fuera de la región” (Van Klaveren, 1998: p. 126).

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América Latina”, como se afirmó durante Lagos, Chile buscó formas de conciliar su decisión globalizadora con una inserción regional estable, y el ejercicio no le resultó fácil. Más que a menudo, los dos principios de acción aparecieron contrapuestos, generando internamente debates que han confrontado a reparticiones ministeriales, o acarreado fuertes conflictos, parlamentarios y políticos. O bien han introducido momentos de tensión con gobiernos vecinos, involucrando incluso a los presidentes en polémicas no siempre bien resueltas. La búsqueda del fiel de la balanza entre una voluntad “de actuar desde América Latina” y, simultáneamente, acometer la asociación con los Estados Unidos, con Canadá o la Unión Europea de manera autónoma, contrariando a veces los intereses declarados de los principales socios de la región, ha resultado con frecuencia un ejercicio extenuante. Y esto ha sido así porque la búsqueda de una alternativa a través de una “asociación política” ha carecido de contenidos concretos, y ni el MERCOSUR ni la Comunidad Andina han logrado exponer éxitos que permitan una acción más decidida a quienes se incomodan o se inquietan ante el rumbo autonomista de Chile. Pero también esto ha sucedido porque en Chile se han desarrollado una serie de actitudes respecto a la región que conforman legítimamente lo que puede denominarse “una ideología de la excepcionalidad de Chile”. Esta serie de actitudes ha tenido una expresión institucional en el debilitamiento de los recursos y las prácticas propiamente políticas de la política exterior chilena, y en el fortalecimiento relativamente autónomo de la política comercial. Ha tenido igualmente una contrapartida en la generación de “imágenes” de Chile en la región, que van desde la idea del “modelo” hasta la del país de las actitudes no solidarias. Son ésos algunos temas que examinaremos más adelante con mayor detalle. Naturalmente, el carácter central que este marco conceptual ha adquirido para la política exterior de Chile no ha significado la ausencia de atención hacia los temas tradicionales de la inserción internacional del país, o de otros principios que han sido fundamentales en su desarrollo. Lo que nos interesa examinar aquí es, sin embargo, aquella categoría especial incorporada al discurso exterior chileno, las acciones “desde América Latina”, que implican que el objetivo en pro de la globalización se verifica acompañado de una serie de actos e iniciativas que, si bien se justifican como parte de la política exterior, tiene como objetivo primordial ratificar nuestra pertenencia a la región. En Chile, como en cualquier parte, se pueden observar desarrollos diferenciados de las dimensiones de la política exterior —la política, la estratégica y la comercial—,3 con ritmos distintos de 3

Véase Villar (2006: 125).

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progreso e institucionalización. Pero lo que interesa es que en Chile estas dimensiones han estado condicionadas por el proyecto globalizador, y han sido crecientemente leídas como “el equilibrio” que permite que, a pesar de su orientación global y su autonomía de cualquier estrategia regional, Chile siga siendo de la región y siga siendo considerado como miembro por los demás. Es aquí donde se percibe con mayor claridad que Chile posee un “déficit” político en su política exterior. Ha habido dos excepciones en esta tendencia. La primera es la que se refiere al primer período democrático y su doble tendencia a recomponer el prestigio de Chile entre las naciones, y a resolver los problemas limítrofes que se mantenían con el vecindario. El fin del régimen militar “dejó una cicatriz muy profunda en las relaciones internacionales y la restauración democrática que le siguió” (Van Klaveren, 1998: 116). Sobreponerse al aislamiento político, explicar la transición democrática y reponer el diálogo constructivo con los vecinos fue un esfuerzo central del primer gobierno de la transición. Y en los años siguientes, las cuestiones vecinales, ya sea aquellas derivadas de las antiguas diferencias limítrofes, o las que han sobrevenido del desarrollo y la adecuación de las doctrinas de seguridad, ocuparon un lugar importante en la política externa, realizándose avances en algunos casos de gran significación histórica en el ámbito vecinal, tanto entre Chile y la Argentina como entre Chile y el Perú. Por su parte, la política hacia Bolivia, especialmente en lo que se refiere a la antigua aspiración marítima del país hermano, mostró avances importantes, especialmente en lo que respecta a la disposición chilena hacia la reivindicación boliviana. Los conflictos entre los dos gobiernos, hacia el final de la administración del presidente Lagos, bien pueden ser vistos como señales de impaciencia ante la no materialización de soluciones que parecían a la vista. Pero el gran factor orientador ha sido la voluntad “político-económica” de insertarse en el proceso de globalización económica, de atraer capitales y promover la vocación exportadora de la economía chilena. En ese marco, la relación de Chile con los países asiáticos y las naciones del Pacífico ha adquirido una dimensión sobresaliente. Chile ha sido un animador importante en APEC y ha buscado conscientemente transformarse en un interlocutor privilegiado de la región con los países del Asia. Su proyecto de mayor envergadura y visión histórica es el de transformarse en “una plataforma” de América Latina para su relación con el Pacífico y los países asiáticos. El acuerdo comercial recientemente alcanzado con China, el primero suscrito por ese país con una economía latinoamericana, es la mejor prueba de que la vocación de integrarse ordenadamente y mediante la construcción

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de un sistema de reglas estables a la economía global prima por sobre cualquier otra consideración. Se confirma así que la adhesión al libre comercio es el trade mark de Chile, el rasgo principal de su fisonomía externa, aquella característica que ha primado en la lectura no sólo de sus vecinos, sino también del entorno internacional más amplio. ¿Cómo se fue construyendo esta visión propia de Chile en el terreno de la política exterior? ¿Cómo se gestaron los esfuerzos por coordinar la perspectiva de la globalización con la regional? En cada uno de los gobiernos de la Concertación hay un momento político de opción, en el que invariablemente se reafirmó la voluntad de incorporar al país al proceso de globalización, de mantener la autonomía del país con respecto a los proyectos de integración regional y al mismo tiempo desarrollar una política latinoamericana. Los revisaremos brevemente.

5. Aylwin: la apertura del juego global En 1991, el gobierno de Patricio Aylwin adoptó la trascendental decisión de proponer un acuerdo económico y comercial con los Estados Unidos y de responder favorablemente al Área de Libre Comercio de las Américas, siguiendo la propuesta de un Tratado de Libre Comercio “desde Alaska hasta la Patagonia” hecha por el presidente George Bush ese mismo año. Durante ese período, el Gobierno consiguió asimismo asociarse a la APEC, continuando un camino de apertura hacia el Asia ya iniciado en el período de la dictadura. Debe considerarse que estas decisiones se adoptaron por sobre la nueva realidad política que generaba la fundación del MERCOSUR, constituido a un año de la elección del presidente Aylwin. La opción de “amarrar la economía chilena a la norteamericana”, como la describían entonces los miembros del equipo económico chileno, no podría comprenderse sin considerar el rol central adoptado entonces por el ministro de Hacienda Alejandro Foxley4 en las definiciones centrales de la política exterior del país. Ante una Cancillería volcada a la tarea de recuperar los vínculos políticos destruidos durante la dictadura, Foxley asumió la conducción del comercio exterior, estableciendo como prioridad principal la asociación comercial y económica con los Estados Unidos. Si bien el objetivo parecía ser la apertura de oportunidades a las exportaciones chilenas en el principal mercado mundial, en rigor la cuestión 4 Alejandro Foxley es hoy el canciller del Gobierno de la presidenta Bachelet. Andrés Velasco, quien fuera entonces su jefe de Gabinete y una figura ya importante en la promoción de la política de asociación con los Estados Unidos, es hoy el ministro de Hacienda.

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esencial perseguida por Hacienda era la de evitar cualquier tipo de retroceso en el camino de liberalización y apertura de la economía chilena. Se pensaba, en efecto, que una asociación con los Estados Unidos, ratificada por el Congreso chileno y el estadounidense, que incorporaba reglas en materia de servicios, inversiones, compras de gobierno, etc., excluiría cualquier cambio en los fundamentos del modelo económico que regía en el país. A pesar de que las dificultades para que el Congreso norteamericano aprobara una vía rápida de negociación parecieron postergar indefinidamente el tema, el objetivo se hallaba fijado: Chile entendía que el camino hacia la globalización de su economía pasaba por su estabilidad económica interna, y ésta a la vez requería de una asociación con las economías desarrolladas: los Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y los países asiáticos. Con ello, la globalización no era sólo un camino económico, sino también uno político. El país requería de estabilidad en todos los planos, pero también de prestigio. Eso lo daban los acuerdos “de tercera generación”, como se les dio en llamar, con los países desarrollados. Y la misma razón llamaba a eludir y mantenerse aparte de cualquier esfuerzo que significara proteccionismo, reglas restrictivas o visiones “ideológicas”. De tal manera, el hecho de que el 26 de marzo de 1991 Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay suscribieran el Tratado de Asunción, fundando el MERCOSUR, no significó para Chile un hecho determinante. En realidad, no había participado del proceso de negociaciones, tanto porque gran parte de las tratativas se habían desarrollado con el país sometido a la cuarentena a la que conducía la dictadura militar como porque, cuando pudo hacerlo, se hizo claro que la estructura chilena de aranceles bajos y parejos, o más claramente, la vocación de apertura de la economía chilena, directamente lo impedían. La participación del canciller chileno como invitado a la ceremonia de fundación indicó sin embargo una promesa de una adhesión futura. En realidad, para muchos, tanto en Chile como en el vecindario, resultaba entonces sorprendente que el retorno democrático en el país no parecía conducir a un reencuentro con la región, sino a un arriesgado salto a una asociación con las economías desarrolladas.5 5 Las dificultades que entrañaba el conciliar los temas de la globalización y la integración regional se expresan en una serie de pugnas internas entre los equipos de Hacienda y de la Cancillería. En 1991, un acuerdo con Venezuela y otro con Bolivia, negociados por la Cancillería chilena y que se hallaban listos para ser suscritos, fueron postergados por una indicación del Ministerio de Hacienda, al considerarse que su carácter limitado reducía los patrones de excelencia que se buscaba establecer en una negociación con los Estados Unidos y complicaba la posibilidad de esa negociación juzgada como prioritaria. La renuncia de algunas autoridades de la Dirección Económica de la Cancillería, en protesta por esta decisión, demostró hasta qué punto alcanzó a llegar la tensión entre lo que desde esa repartición

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La suscripción de un importante tratado comercial con México, y la concreción final de acuerdos parciales con Venezuela y Bolivia mostraron que la carta americana no era la única en manos de Chile. Sin embargo, el equilibrio latinoamericano lo proveyó principalmente el enorme avance en las relaciones con la Argentina. El progreso en la solución de las cuestiones limítrofes pendientes entre los dos países fue el eje de la política latinoamericana del gobierno de Aylwin, y constituyó un progreso objetivo para la convivencia en la región. La buena voluntad general hacia un Chile que venía recuperándose de la peor dictadura de su historia contribuyó a generar los espacios para resolver más adelante las formas de asociación que el país adoptaría ante los esquemas de integración regional. Al mismo tiempo, las fugaces resistencias planteadas desde el interior del Gobierno a una línea internacional de autonomía frente a la región fueron rápidamente ahogadas por el éxito económico del Gobierno, pero, sobre todo, por lo altos grados de acuerdo que evidenciaban “los actores económicos”, que incluían, además de los organismos especializados del Estado, al sector privado y los medios de comunicación. Desde el primer momento, el sector público y el privado desarrollaron un esfuerzo común por generar estudios y una difusión pública que apoyara la iniciativa negociadora con los Estados Unidos y los países desarrollados. Al mismo tiempo, el desarrollo de los “equipos transversales de gobierno”, es decir, de elites funcionarias que fraguaban acuerdos políticos internos en el Gobierno y en los partidos, fue determinante para conciliar las ideas de integración global e integración regional. Chile construye así internamente un consenso político que le permite proseguir su política de apertura externa, suscribiendo tanto acuerdos bilaterales con todo el mundo como asociaciones con grupos subregionales, con la condición de que ello no implicara una modificación de su política de “aranceles bajos y parejos”.

6. Frei: en el fiel de la balanza La difícil dialéctica entre el esquema globalizador vía asociación con los países desarrollados y el proyecto de asociación regional continuó de manera aún más evidente durante el gobierno de Frei. Su máxima expresión fue la negociación simultánea con el MERCOSUR, conducida por la Cancillería, y aquella con Canadá, conducida por el Ministerio de Hacienda. se veía como una línea latinoamericanista, fiel a las tradiciones políticas de los partidos de la Concertación, y una línea pronorteamericana de integración comercial promovida desde el aparato económico del Estado.

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El resultado no pudo sin embargo ser más positivo para Chile. En 1996 Chile logra asociarse al MERCOSUR sin renunciar un ápice a la voluntad de proseguir con una política de integración global definida de manera autónoma. Al mismo tiempo, Chile negocia en nueve meses y suscribe con Canadá un texto idéntico al que ese país venía de firmar en el marco del NAFTA con los Estados Unidos. El proceso se traduce por último en un reordenamiento interno, que entrega finalmente al Ministerio de Relaciones Exteriores y a su Dirección General Económica la responsabilidad de conducir todas las negociaciones comerciales del país. El cambio no tiene ya una connotación ideológica. Es la Cancillería la que propone y finalmente consigue —debiendo vencer de paso importantes resistencias europeas— una negociación para asociarse comercial y políticamente a la Unión Europea, en cuerda separada de la de los países del MERCOSUR. Los principios económicos insertos en la política exterior se habían transformado en una política de Estado.6 El gobierno del presidente Eduardo Frei había sido precedido, sin embargo, por un programa que subrayaba la prioridad de un proceso de integración al vecindario latinoamericano.7 Tanto el canciller Carlos Figueroa, ex embajador en Argentina, como quien le siguió, José Miguel Insulza, eran representativos del pensamiento más latinoamericanista de la Concertación. Era previsible por lo tanto que Chile buscara activamente asociarse al MERCOSUR. Por una parte, la asociación comercial pareció hacerse obligatoria, en la medida en que Chile no podía perder las preferencias históricas concedidas por los miembros del grupo en el marco de la ALADI. Por otra parte, la adhesión al MERCOSUR implicó un sentido estratégico al revitalizar el compromiso con América Latina y al vincular al país con vecinos que tenían implicancias directas para su seguridad. A pesar de todo, la negociación estuvo llena de tensiones, por cuanto el MERCOSUR aspiraba nada menos que a una integración plena del nuevo socio a la Unión Aduanera y resistió inicialmente la categoría de “miembro asociado” deseada por Chile. Al mismo tiempo, la simultaneidad 6 La Unión Europea manifestó desde un primer momento que Chile debería negociar asociado al MERCOSUR. Las evidentes diferencias de políticas e intereses entre ambos podían ser obviadas mediante un complejo sistema de “pasarelas” que irían midiendo los pasos de progreso entre ambas negociaciones. Al final, las “pasarelas” también fueron abandonadas, y las negociaciones siguieron cursos separados. Chile logró cerrar y suscribir el acuerdo en 2003. Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR están suspendidas sine die. 7 Según Van Klaveren, “el programa del segundo Gobierno de la Concertación procuró despejar definitivamente la alternativa América Latina/NAFTA, estableciendo de manera clara una prioridad latinoamericana”. Luego agrega: “En el ámbito comercial ella se plasmó en la continuación de las negociaciones de libre comercio, que llevó a la suscripción de un acuerdo con Ecuador (1995) y al inicio de tratativas con Perú y Panamá” (Van Klaveren, 1998: 125).

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de la negociación entre Chile y Canadá generó dificultades de ajuste en las ofertas negociadoras con los nuevos socios latinoamericanos y evidentes malestares en los equipos negociadores de Argentina y Brasil. Desde las propias reuniones de presidentes hacia abajo, el MERCOSUR marcó, mediante recursos protocolares o directamente políticos, “la diferencia” entre lo que era ser miembro asociado y miembro pleno. Y a menudo, en los encuentros de negociadores comerciales, los debates producidos por las políticas autónomas de Chile fueron tratados en un clima que no excluía la hostilidad. Con todo, Chile consiguió que la suscripción del ACE Nº 34, y su ingreso en el Mecanismo de Consulta y Coordinación Política del MERCOSUR, no significaran una limitación de sus derechos de continuar con una política autónoma de inserción en la economía global. El gobierno de Frei se inició, igualmente, con la solemne invitación extendida por los presidentes de los Estados Unidos y México y el primer ministro de Canadá, en la Cumbre Interamericana de Miami en 1994, para que Chile negociara su ingreso al NAFTA como “el cuarto amigo”. Durante los dos años que siguieron, el Gobierno desarrolló una actividad frenética de preparación de nuevos equipos de negociación. En Ciudad de México se llevaron a cabo las negociaciones técnicas preparatorias, “todo ello en un contexto de recurrentes anuncios y rumores, complicado por la intervención de múltiples agencias gubernamentales y una pléyade de actores privados que partían de la premisa de que el tema era prácticamente de vida o muerte para la economía chilena” (Van Klaveren, 1998: 137). El proceso resultó nuevamente trabado por la incapacidad de acuerdo entre el Legislativo y el Ejecutivo de Washington para el otorgamiento del mandato de vía rápida. La opción de Chile, como ya se ha dicho, fue la de iniciar una negociación con el Canadá, siguiendo el texto del NAFTA. Fue también durante el gobierno de Frei cuando adquirieron mayor visibilidad los esfuerzos para acelerar la negociación del ALCA. Como ha señalado Van Klaveren, Chile percibía dicha negociación como “más importante para el país que un acuerdo bilateral con los Estados Unidos”, dado que representaba no solamente “la convergencia de los acuerdos comerciales suscritos en el continente americano”, sino también el logro de “una cierta uniformidad en las disciplinas comerciales, haciéndolas coincidentes con una liberalización del comercio a escala mundial” (id.). El optimismo chileno no consideraba los problemas que una negociación de esta naturaleza entrañaba, por ejemplo, para una economía como la de Brasil. Si bien ese país no consideraba prudente confrontar abiertamente el proceso negociador hemisférico, era también evidente que lo consideraba aceptable sólo si los Estados Unidos levantaban sus barreras agrícolas y si las industrias brasileñas no eran expuestas a una “competencia

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predatoria”.8 En este marco, el ALCA sólo podía hacerse viable a partir de una negociación bilateral entre Brasil y los Estados Unidos, proceso que, sin embargo, de haber ocurrido habría generado otros desencuentros en la región. Por estas y otras razones, el impulso que Chile otorga al ALCA, especialmente a partir de la Segunda Cumbre de las Américas realizada en Santiago en 1998, genera distancias tanto con Brasil como con la Argentina, interesada en mantener una coordinación estrecha en el marco del MERCOSUR. Las distancias entre las perspectivas regionalistas del MERCOSUR y las globalizadoras de Chile se hacen allí más evidentes que en ninguna otra parte.

7. Lagos: el juego se hace de suma cero En ningún momento, durante los períodos de gobierno de la Concertación, se hizo más difícil para Chile el equilibrio entre su opción de globalización y la inserción regional que durante el gobierno del presidente Lagos. Tras gestiones personales del presidente chileno con los presidentes Clinton y Bush, Washington dio finalmente el paso de negociar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile. La negociación fue relativamente rápida y el acuerdo final se suscribió a inicios del año 2003. La decisión chilena de negociar el TLC con los Estados Unidos causó sin embargo un profundo malestar en el MERCOSUR. El liderazgo del presidente Lagos, su fuerte impronta latinoamericana y la consiguiente profundización de la participación de Chile en el Foro de Consulta y Concertación Política del organismo habían alentado, especialmente en Brasil, una aproximación decidida de Chile al MERCOSUR. Estas expectativas se vieron confirmadas cuando Lagos, de visita en Brasilia, anunció públicamente su voluntad de adherir al mecanismo de integración como miembro pleno. Se comprende que el inicio de las negociaciones chilenas con los Estados Unidos, anunciado un mes más tarde, fuera considerado sorpresivo y contradictorio, así como particularmente irritante, por el gobierno de Brasil.9 8

Véase Masi y Wise (2003). La molestia de los socios principales del MERCOSUR no fue disimulada por sus principales representantes. El ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Luis Felipe Lampreia, declaró: “As negociacoes feitas ate agora estao rompidas. A decisao do Chile de se incorporar plenamente ao NAFTA e incompatible com o MERCOSUL”. Y si bien se mantuvo la invitación a Chile para participar en la cumbre de Florianópolis, se subrayó que no serían invitados los equipos negociadores económicos (véase el Jornal do Brasil del 3 de diciembre, 2000). El canciller argentino, Adalberto Rodríguez Giavarini, por su parte, además de subrayar que las negociaciones del MERCOSUR con Chile “se verían postergadas”, aclaró que Chile “sólo podría seguir participando en debates políticos o en áreas de salud, educación y cultura, pero no ya en mecanismos de decisión” (véase La Nación del 14 de diciembre de 2000). 9

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En realidad, vista desde Santiago, la decisión de Chile no podía apreciarse como sorpresiva, dada la pública, permanente y reiterada voluntad de dar el paso de asociar la economía chilena a la norteamericana. Y si en Brasilia se tuvo la perspectiva contraria, se debió a que el interés de Chile en participar en un esfuerzo colectivo por hacer del MERCOSUR un instrumento de apertura fue al menos mal explicado, o mal comprendido. Es evidente que las propuestas chilenas tendientes a profundizar la participación del país en el MERCOSUR buscaban el doble objetivo. Por un lado, un mejor y mayor acceso a los mercados vecinos, pero también influir en una “transformación” del MERCOSUR en clave aperturista. Algo así expresaba la altisonante declaración del ministro de Hacienda de Chile, Nicolás Eyzaguirre, al decir: “Modestia aparte, nosotros vemos que la incorporación de Chile le aportará un activo muy grande al MERCOSUR, porque somos el país más creíble y el de menor riesgo de todas las economías emergentes, lo cual constituye un verdadero sello de calidad”.10 La frase retrata mejor que cualquier análisis la tendencia a presentar a Chile en su dimensión más excepcional. Lo que interesa, sin embargo, es que la apertura de una negociación para la “integración plena” de Chile al MERCOSUR fue vista por aquél como un largo proceso, que al menos podía llevar a una asociación política más estrecha y, en el mejor de los casos, a una apertura gradual, pero más acelerada, de las economías vecinas. Pero en esa visión no se incluía de ninguna manera una revisión de la línea histórica seguida por Chile. La clave del problema se encuentra planteada en la frase más frecuentemente citada por el presidente Lagos, donde lo principal precede a lo secundario con claridad meridiana: “Chile apuesta a una inserción activa y profunda en el proceso de globalización. Pero creemos en la necesidad de perfilar una inserción global con acento latinoamericano, especialmente en el ámbito de la concertación política”.11

8. Fisonomía y actitudes Estos momentos de definición en los tres gobiernos de la Concertación, reflejan, más allá de cualquier argumentación teórica, la decisión permanente de Chile de proseguir un camino propio de incorporación a la economía global sin someterse a las agendas o los ritmos de negociación que 10 Véase El Mercurio del 12 de julio de 2000. Para un análisis de la recepción de estas declaraciones y de la llamada “promiscuidad” de Chile véase Gudynas (2000). 11 Véase Villar (2006).

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establecían las iniciativas regionales. A partir de este breve relato queda claro que si bien hubo diferencias importantes de juicio en el interior del Estado, pugnas de poder entre reparticiones públicas, incluso traslados de los temas de un ministerio a otro, la voluntad política de continuar incentivando una incorporación autónoma al proceso de globalización, estableciendo reglas claras y una institucionalidad que garantizaba el cumplimiento de los acuerdos logrados, se mantuvo sin mayores variaciones durante todos los gobiernos de la Concertación. Este conjunto de principios y prácticas se constituyó en la más clara expresión de “un interés nacional” que ha tenido la virtud de aglutinar un consenso que da una base permanente a un proyecto de desarrollo nacional. Por ello, las ventajas de esta política han sido evidentes para el país. Chile ha adquirido un sitial privilegiado entre las economías emergentes y su palabra es escuchada con interés y respeto en los foros internacionales y en los centros de la economía mundial. Por sobre todo, ha desarrollado una fisonomía exterior previsible por su persistencia, que lleva a muchos a indicarlo como un modelo de organización para los países en desarrollo. Sin embargo, no todos los resultados han sido positivos, y hay subproductos del progreso alcanzado que se establecen hoy como obstáculos para la acción de Chile en la región. La política proyectada por Chile ha generado en el país tanto actitudes ideológicas de crítica hacia la región y de sobrevaloración de la autonomía chilena como desarrollos institucionales que no han contribuido a constituir una política más proactiva hacia América Latina. Chile no ha sido capaz de crear con la región áreas de sintonía en materias de desarrollo, y ello ha impedido, a la vez, el surgimiento de iniciativas políticas destinadas a resolver problemas vecinales pendientes, o a encarar tareas estratégicas que no parecen encontrar en el Estado un nicho adecuado, tales como la energía. Tal como insinuamos previamente, el énfasis permanente en la diferenciación del país ha generado en buena parte de las elites chilenas, tanto de oposición como de gobierno, una cierta ideología de “la excepcionalidad de Chile en la región”. Ésta ha contribuido a promover una visión exclusivamente económica del área y de su importancia para Chile, así como a desvalorizar las iniciativas encaminadas a profundizar vínculos con ella, desarrollando a menudo un discurso altisonante, que entiende las particularidades de Chile como expresión de superioridad nacional, o demostraciones de pragmatismo y modernidad que distinguen definitivamente a Chile de la ideologización y el “caos” supuestamente reinantes en los países vecinos. Existen, claro está, versiones más directas o más sofisticadas de esta línea de pensamiento. Entre las primeras se halla la crítica hacia las orientaciones

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económicas de los países vecinos, que toma partido contra cualquier percibida desviación de los cánones ortodoxos. O la tendencia a exigir ante cualquier conflicto económico la salida de Chile del MERCOSUR, la politización de las discrepancias, la descalificación de los intereses ajenos. Más frecuentes e importantes, probablemente, han sido por ejemplo aquellas tendencias a retratar los acuerdos comerciales como un instrumento “suficiente” de la política externa, lo que equivale a inferir que la dinámica de asociación comercial o económica es capaz de superar por sí sola los elementos de vulnerabilidad económica o los diferendos históricos del país. O la idea, muy frecuente como un supuesto implícito en el discurso económico, de que tarde o temprano todos en la región deberían transitar el camino de apertura comercial chileno, por lo que aquello que desde América Latina se percibe como diferencias de intereses no refleja más que la falta de comprensión que exhiben los vecinos de las características ineluctables de la globalización. Si bien estos preconceptos no han abundado entre las autoridades de los gobiernos de la Concertación, tampoco han estado completamente ausentes. Y ellos han sido frecuentes en las opiniones de un grupo particularmente influyente en el terreno ideológico nacional como es el de los economistas. Al lado de este conjunto de percepciones, si bien no necesariamente vinculada o derivada de ellas, se ha generado en el sistema exterior chileno una evolución institucional que no ha favorecido la acción política hacia la región. El fortalecimiento de las áreas económicas y comerciales ha coincidido con un debilitamiento de aquellos organismos dedicados a la actividad diplomática y propiamente política. La Cancillería ha perdido influencia, y su rol como coordinadora de la política exterior del Estado se ha visto claramente mermado, tanto en términos políticos como presupuestarios. El resultado ha sido la ausencia de políticas proactivas en el terreno de la política regional, la que, precisamente por ser vista como inabordable desde el punto de vista del modelo, ha sido encarada con una actitud defensiva. Las iniciativas han sido dejadas así al terreno comercial o a la actividad presidencial. Debe considerarse asimismo, por último, que estas características consolidan a la vez una percepción de Chile en el entorno regional que, como hemos visto, no ha sido siempre comprensiva de la reticencia chilena a los esquemas de integración. Ella oscila entre la identificación de un “modelo chileno” a ser imitado, y la caracterización de un país no solidario con la región, que tiende a la autosuficiencia, caracterizaciones que adquieren creciente importancia en el marco de una región fuertemente cambiante. Hoy, frente a aquellos que continúan apreciando “la excepcionalidad de Chile” como una prefiguración del modelo a recorrer, surgen otros

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para los cuales el llamado “modelo chileno” es sencillamente impracticable y por ende no deseable. En este contexto no parece prudente ignorar las consecuencias que tiene para Chile una lectura de su “excepcionalidad” como “aislamiento”, y su estrategia de incorporación a la globalización como una política deliberadamente disfuncional y refractaria al necesario desarrollo de estrategias de solidaridad regional.

9. La necesidad de la política: los desafíos actuales Volvamos ahora a la cuestión que nos parece central respecto de la relación de Chile con la región. Retomemos la afirmación de Lagos acerca de que Chile debe perfilarse hacia la globalización con una concertación política con América Latina. ¿En qué ha consistido hasta ahora dicha concertación? Más importante: ¿es posible afirmar que los procesos de coordinación políticos se orientan a resolver aquellas cuestiones que son clave o estratégicas para el desarrollo de Chile? Los analistas de la política exterior chilena resaltan una lista de acciones realizadas por Chile en el marco regional o hemisférico, algunas de ellas muy importantes, otras menos, y algunas directamente declamatorias, que son exhibidas como demostración de la voluntad de coordinación política de Chile con la región. Una primera área de articulación, que tiene una importancia capital y en la cual Chile tuvo en sus inicios una participación distinguida, es la vinculada al área de la defensa de la democracia y de los derechos humanos. La participación de Chile en el Grupo de Río permitió actuar junto con otros países en la solución de graves crisis democráticas en la región. Lo mismo puede decirse de la participación en la OEA, donde Chile promovió la creación de mecanismos automáticos de respuesta en estas materias. Con su adhesión al MERCOSUR político, Chile ha también adherido a los principios de defensa de la democracia ahí establecidos. No es posible afirmar hoy en día sin embargo que la presencia de los temas de defensa de la democracia está siendo tratada con el mismo vigor de entonces. Los esfuerzos por evitar desde el inicio el deterioro de los principios democráticos, que tuvo una enorme presencia en los años que siguieron al fin de las dictaduras, ha tendido a desperfilarse en los últimos años. Se observa en el MERCOSUR y en el grupo de Río, al menos, una cierta tolerancia hacia el deterioro institucional de algunos países; una tendencia a inhibirse ante cuadros que señalan el incremento de la fragilidad política de los compromisos y de los comportamientos democráticos. Se actúa como si la supresión de las amenazas de golpismo o de autoritarismo militar

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fuera suficiente para garantizar la exclusión definitiva de cualquier riesgo de involución democrática. Parece desconocerse, en definitiva, que los cuadros de deterioro institucional se incuban lentamente y son imposibles de remediar cuando se precipitan en carreras vertiginosas hacia el conflicto y la destrucción del proceso democrático. Aquí hay, entonces, un tema que requiere de una urgente atención. Una segunda área de coordinación que parece importante es la de las cuestiones estratégicas militares y los temas multilaterales. En este último punto, Chile ha participado en distintos esfuerzos colectivos latinoamericanos para reafirmar la defensa de los derechos humanos, de la paz y la legalidad internacional. Y en el marco de las Naciones Unidas, ha mantenido, al menos en algunos períodos, prácticas de coordinación con los países del MERCOSUR en temas vinculados al respeto de los tratados internacionales y la defensa del multilateralismo.12 Dentro de estas prácticas se incluye naturalmente el voto de Chile frente al conflicto con Irak. Tal como se ha señalado recientemente, quizás el hito más recordado del gobierno de Lagos será el momento en que Chile, junto con México y otros países, rechazó ante Naciones Unidas la propuesta de Estados Unidos de intervenir en Irak. El hecho fue importante no sólo por lo que significó como reclamo de independencia de un país pequeño, situado ante una alternativa de enormes consecuencias en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sino también, como se encargaron de recordarlo con aprehensión importantes sectores de la sociedad chilena, porque la opción de rechazo podía hacer peligrar la suscripción de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. De igual manera, debe destacarse la participación de Chile en numerosas misiones de paz de las Naciones Unidas, pero muy especialmente aquella en la que Chile participó junto a Brasil, Argentina, Uruguay y otros países de la región en la estabilización de Haití, dado que en ella se registró un compromiso propiamente regional.13 No hay duda de que estos esfuerzos han permitido a los países de la región compartir experiencias, examinar y debatir conjuntamente problemas que tienen importancia tanto desde el punto de vista de la creación de confianza mutua como, en el caso de las misiones de paz, de la profesionalización de sus fuerzas armadas. En el área estratégica, Chile contribuyó, junto con Argentina y Brasil, en 1994, a la reforma del Tratado de Tlatelolco; suscribió compromisos para la proscripción de armas de destrucción masiva y avanzó en el terreno de 12

Véase Fuentes (2006: 106). Además de su participación en la MINUSTAH, Chile ha participado en operaciones de las Naciones Unidas en Irak-Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak (1996), Bosnia Herzegovina (1997), Timor Oriental (2000) y Chipre (2003). Véase Fuentes (íd.). 13

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las Medidas de Confianza Mutua, tanto en el plano hemisférico como en el ámbito bilateral, con los países vecinos. Con la Argentina se ha logrado un nivel inédito de acercamiento entre las Fuerzas Armadas y los Ministerios de Defensa de ambos países, creándose mecanismos de consulta y coordinación política de alto nivel entre los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa, así como un Comité Permanente de Seguridad Chileno-Argentino. En este campo se han dado igualmente avances con Perú y con Bolivia, entre los cuales deben destacarse los procesos de desminado.14 Se han registrado por lo tanto avances importantes, que siguen sin embargo un ritmo diferente y a menudo autónomo de las relaciones propiamente diplomáticas. Sin embargo, todas estas acciones, por importantes que ellas hayan sido, no han permitido avances hacia un perfil común de la región. Y la participación de Chile en ellas no ha logrado equilibrar una tendencia a concebir la integración como un fenómeno esencialmente económico, en el que los procesos políticos deben ser mirados con lentes defensivos. En el ámbito del MERCOSUR, donde se han acordado mecanismos de coordinación política, los trabajos no han ido mucho más lejos del intercambio que sobre las evoluciones internas de sus países realizan los jefes de Estado en las sesiones plenarias. Los mecanismos de coordinación política no se han apoyado en el análisis político proveniente de centros de estudio de la región, ni han incorporado las opiniones de la sociedad civil o del mundo científico. Hasta hace muy poco, los proyectos de integración física no han ido mucho más allá de expresiones de voluntad. El avance de los corredores interoceánicos, por ejemplo, se ha prolongado en el tiempo sin avances concretos, y sólo aquellas obras de infraestructura de carácter bilateral, como los pasos fronterizos entre Chile y Argentina, pueden exhibir un cierto progreso, aunque lejos de los cronogramas anunciados en los encuentros del MERCOSUR. Naturalmente que el carácter de “miembro asociado” de Chile ha conspirado para que el país pudiera levantar iniciativas políticas. Chile no ha generado una política proactiva de integración en materias como infraestructura, coordinación de políticas públicas y prevención de riesgos políticos y económicos. Y tanto o más importante que aquello ha sido un debilitamiento progresivo de los objetivos iniciales del MERCOSUR, una pérdida de liderazgo dentro del conglomerado y una creciente confusión acerca de la evolución futura de la asociación, temas todos que, por cierto, no son de la responsabilidad exclusiva de Chile.

14

Vease Andrés Villar (2006: 136-137).

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10. La nueva América Latina Queremos volver en estas páginas finales a observar el cuadro regional que se perfila actualmente, y las posibilidades que tiene la política exterior de Chile de marcar una diferencia en la preocupante situación que se diseña en la región. Para ello, el Gobierno debe enfrentar con resolución aquello que observamos como un déficit político en la orientación de la política exterior. Un primer punto se refiere a las relaciones vecinales, donde se hace necesario invertir en un desarrollo basado en el principio de las “relaciones horizontales”, que contribuyan a un diálogo político más permanente y sistemático entre partidos, organizaciones sociales, organismos no gubernamentales y universidades. Chile debe fomentar las becas a estudiantes de los países vecinos, el intercambio estudiantil y la transferencia de bienes culturales entre la sociedad chilena, la argentina, la boliviana y la peruana. Los estudios destinados a fortalecer los intercambios en zonas fronterizas, en particular el triángulo conformado por el sur del Perú, el norte de Chile y el este boliviano, tienen una importancia capital para el desarrollo de las visiones estratégicas de la integración. Esto implica, naturalmente, dotar a la Cancillería de los recursos humanos y económicos para llevar a cabo esta política. La política de integración con la Argentina debe ser sostenida más allá de los desencuentros momentáneos. La crisis que sobrevino con la escasez de gas en la Argentina en 2004 mostró a Chile que la suscripción de acuerdos comerciales no garantizaba por sí sola ni la estabilidad en los suministros de energía ni la fluidez del diálogo político, incluso cuando los gobiernos respondían a signos ideológicos similares. Los compromisos suscritos entre Argentina y Bolivia, por los cuales el primer país se comprometía a no transferir el gas boliviano a Chile, agregaron tensión a lo que Chile percibió como la ruptura por la parte argentina de los Protocolos del Gas, firmados con Buenos Aires el 7 de julio de 1995, y que formaban parte del Acuerdo de Complementación Económica entre los dos países. La misma situación, repetida de manera casi idéntica en 2006, ha confirmado a Chile la necesidad de avanzar en la búsqueda de soluciones de autosuficiencia en materia energética, y al mismo tiempo explorar acuerdos energéticos más amplios.15 15 El reclamo de Chile ha sido que la Argentina no cumplió con el artículo 7 del protocolo, que señala que “las partes procederán de acuerdo al principio de no discriminación respecto de los consumidores afectados, cualquiera sea la ubicación geográfica de éstos, en los casos de fuerza mayor, o caso fortuito, que afecten elementos de infraestructura y al consumo interno, debiéndose en todos los casos mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales”.

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Estos incidentes han resentido sin embargo la buena relación entre los Gobiernos de Néstor Kirchner y Michelle Bachelet. El factor desconfianza, que fuera comparado con una piedra en la mitad de un camino de integración que debe ser removida, no ha sido del todo restablecido por el reciente encuentro entre los presidentes en Mendoza. Ni la Argentina parece comprender la sensibilidad chilena con relación al respeto de las reglas establecidas, ni Chile parece dispuesto a apreciar una política social que se traduce en un control de precios que bloquea la inversión en el sector energético. No parece haber sustituto para un diálogo y para la construcción progresiva de una política común. Esto se vincula igualmente a la política hacia Bolivia y Perú. Las elecciones en ambos países de gobiernos que han expresado de manera diferente un idéntico sentimiento de amistad hacia el Chile de Michelle Bachelet, al igual que una voluntad de concentrarse en los elementos positivos de la relación, tratando los problemas pendientes en un marco de respeto y circunspección, augura oportunidades de gran importancia para la política exterior del país. Ella no puede limitarse a la construcción de nuevos acuerdos de libre comercio. Chile debe avanzar con ambos países en la construcción de mecanismos permanentes de diálogo y concertación políticos que muestren, en su carácter sistemático y su persistencia, la voluntad de construir esa relación especial que se denomina “integración”. El gobierno de Bachelet ha remarcado con razón la importancia que la relación con estos países tiene para el desarrollo de las aspiraciones de Chile de constituirse como “una plataforma” hacia el Asia. Agreguemos que esa aspiración pasa por avanzar, en conjunto con esos países, hacia la resolución definitiva del problema histórico con Bolivia. En el contexto actual de América Latina, nada puede adquirir una importancia mayor que ese paso histórico adelante. A su vez, este tema tiene una relación directa con la situación energética de Chile y su necesidad de garantizar un suministro permanente que asegure su crecimiento y el bienestar de su población. Si bien Chile tiene el derecho y la obligación de hallar fórmulas económicamente viables de autosuficiencia para casos de emergencia, no resulta comprensible que en pleno siglo XXI, y en medio de un continente que mantiene gigantescas reservas gasíferas, no se logren construir los acuerdos políticos, económicos y jurídicos que aseguren a todos un acceso proporcionado al recurso. El diálogo entre Bolivia, Perú, la Argentina y Chile en esta materia, ya sea de manera bilateral o dentro de un MERCOSUR que incorpora ahora a Venezuela, debe constituirse en una prioridad ineludible para el país. Se debe, por último, atender de manera preferencial a las alternativas de integración que se hallan planteadas en la subregión. La adhesión

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de Chile a la Comunidad Sudamericana de Naciones constituye un paso político de importantes repercusiones para la región y para la política del Cono Sur. Si bien los planes de desarrollo de la infraestructura y la coordinación política a nivel del sur de la región tienen una especificidad a la que hay que atender y responde a necesidades materiales y políticas reales, no debe olvidarse que América Latina sigue siendo un principio de organización plenamente válido para Chile, y que ella comienza en México, un país con el cual Chile tiene relaciones económicas y políticas de enorme interés, sigue en Centroamérica e incluye el Caribe, regiones todas con las que la política de Chile tiene grandes espacios de desarrollo. La decisión reciente de incorporarse a la Comunidad Andina es un paso también valioso y políticamente prometedor. El diálogo que permite con los vecinos andinos y con los demás miembros de la organización puede eventualmente canalizar energías positivas tendientes a resolver dificultades no sólo económicas sino también políticas. Sin embargo, esta decisión no puede ser vista ni retratada en el país, como desgraciadamente lo ha sido por los sectores conservadores, como una alternativa del Pacífico a la asociación que Chile mantiene en el MERCOSUR con los vecinos atlánticos. El MERCOSUR sigue siendo un foro de enorme importancia para Chile, donde el Gobierno debe desarrollar una actividad política mucho más deliberada y proactiva. En esta área se hace necesario que Chile retome con todos los socios del MERCOSUR, pero muy especialmente con la Argentina y con Brasil, un diálogo destinado a asegurar el cumplimiento de los compromisos democráticos suscritos tanto en el MERCOSUR como en la OEA durante las últimas décadas. Las democracias mayores de América del Sur deben reaccionar e incluir en la agenda aquellos debates que la propia realidad regional está mostrando como impostergables.

Referencias bibilográficas Fuentes, J. Rodrigo y Mies, Verónica, M.: “Una mirada al desarrollo económico de Chile desde una perspectiva internacional”, en Revista de Economía del Banco Central de Chile, vol. 8, nº 1, abril de 2005. Fuentes, Claudio (2006): “La apuesta por el ‘poder blando’. Política exterior de la Concertación 2000-2006”, en Robert Funk (comp.): El Gobierno de Ricardo Lagos: la nueva vía chilena hacia el socialismo, Santiago, Editorial Universidad Diego Portales. Gudynas, Eduardo (2000): “El Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos anuncia retrocesos en la Integración Latinoamericana”, Integración Sur, documento CLAES, diciembre .

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Masi, Fernando y Wise, Carol (2003): “Las negociaciones del ALCA entre los actores principales: Estados Unidos y el MERCOSUR”, Red MERCOSUR, serie ALCA, brief, julio. Van Klaveren, Alberto: “Inserción internacional de Chile”, en Cristián Toloza y Eugenio Lahera (comps.) (1998): Chile en los noventa, Chile, Presidencia de la República, Dirección de Estudios. Villar, Andrés (2006): “Chile y sus vecinos: una integración compleja”, en Robert L. Funk (comp.), El gobierno de Ricardo Lagos: la Nueva Vía Chilena al Socialismo, Ediciones Universidad Diego Portales.

7. México y América Latina Jorge Castañeda

En tiempos recientes han proliferado las voces en México y en América Latina según las cuales aquél antes ocupaba una posición mucho más cercana a la región, y que afirman que los vínculos culturales, lingüísticos, religiosos entre México y América Latina eran más fuertes, habiéndose debilitado en tiempos recientes. El nuevo gobierno de México, encabezado por Felipe Calderón, ha manifestado que la relación con América Latina será ahora prioritaria y ha realizado gestos que, si bien son idénticos a los de sus predecesores, han sido considerados como señales de un nuevo compromiso latinoamericanista de México. Se trata, aparentemente, de volver a una época de oro del ancla latinoamericana de México. En esta visión, México debe reorientarse hacia América Latina en todos los ámbitos: política exterior, comercio, turismo, inversiones, infraestructura, etc. Antes de revisar este conjunto de temas, conviene examinar la viabilidad de este giro justamente en materia de política exterior.

1. ¿Existió realmente una época de oro? Por razones familiares, he tenido la oportunidad de seguir de cerca, directa o indirectamente, la relación de México con América Latina, desde hace casi medio siglo. Mi padre ingresó en el Servicio Exterior Mexicano

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en 1950, y se desempeñó como secretario de Relaciones Exteriores entre 1979 y 1982. Mi medio hermano entró en el Servicio Exterior Mexicano en 1966 y fue subsecretario de Relaciones Exteriores entre 1988 y 1994. Aunque yo nunca he sido diplomático de carrera, he estudiado a lo largo de más de veinte años los vínculos entre México y América Latina y entre México y los Estados Unidos, y tuve la oportunidad de poner en práctica algunas de las ideas construidas durante esos años de estudio cuando ocupé la titularidad de la Cancillería mexicana entre 2000 y 2003. Ni mi padre, ni mi hermano ni yo hemos sabido nunca dónde y cuándo existió esa época de oro de la que tanto se habla, evocándola con una nostalgia tanto más intensa en cuanto su objeto es más inasible. Recuerdo cómo mi padre me relataba de joven que cuando asistió a la Conferencia de la Organización de Estados Americanos de 1954 en Caracas, acompañando al canciller Luis Padilla Nervo, y durante la cual el gobierno de los Estados Unidos, representado por John Foster Dulles, inició su ofensiva contra el gobierno de Juan Jacobo Arbenz en Guatemala —ofensiva que desembocaría en el derrocamiento de Arbenz semanas después—, México estuvo solo. El gobierno argentino, en el ocaso de la segunda presidencia de Juan Domingo Perón, vaciló pero al final se abstuvo en la votación; sólo México se opuso a la resolución promovida por Washington. Huelga decir que otro de los momentos estelares y glorificados de la política exterior mexicana abarcó también otro momento de soledad mexicana. Se trata de la famosa foto del embajador Vicente Sánchez Gavito, también en una Conferencia de la Organización de Estados Americanos, aquella celebrada en Punta del Este en 1962, oponiéndose, solitario, a la expulsión de Cuba del organismo regional. Si se recuerdan también otras coyunturas más cercanas —la negativa de México a apoyar la invasión estadounidense de Santo Domingo en 1965; la ruptura de relaciones de México con Chile después del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973; la bienvenida a todo el exilio conosureño de esos años; el apoyo a la revolución sandinista y la ruptura de relaciones diplomáticas con la dictadura de Somoza en 1979; la declaración franco-mexicana reconociendo al Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional en El Salvador como fuerza política representativa en 1981; el retiro de México del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca o Tratado de Río de Janeiro en 2001; y por supuesto la negociación y firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1993— vemos que han sido mucho más frecuentes los desencuentros de política exterior entre México y América Latina que los esporádicos esfuerzos comunes, siempre más protocolarios que sustantivos. Esta brevísima reseña entreabre un interrogante: ¿de dónde proviene el mito de la afinidad mexicana con América Latina en el ámbito de la

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política exterior? Obviamente no del plano gubernamental: al contrario, como acabamos de ver, México más bien ha diferido de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos a lo largo del último medio siglo; lo único que ha variado es el tipo de adversarios o rivales con los cuales el país ha sostenido divergencias o incluso fuertes desavenencias. Aproximadamente hasta 1990, los viejos gobiernos priístas, en materia de política exterior, se ubicaban “a la izquierda” de la mayor parte del resto del continente; a partir de esa fecha, los gobiernos sucesivos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox más bien se han ubicado “a la derecha” del resto del continente, pero sin que tampoco sean químicamente puras ambas descripciones. Como se recordará, fue el gobierno de Fox, junto con el de Ricardo Lagos de Chile, el que se opuso a la invasión estadounidense de Irak en el Consejo de Seguridad de la ONU. Pero en ambas ubicaciones ideológico-geométricas, las tensiones entre México y el resto de los gobiernos hemisféricos han sido mucho más numerosas que las convergencias, ya sea por razones de ideas, geopolíticas, comerciales o propias de la Guerra Fría. Se suele argumentar en consecuencia que la cercanía mexicana no se reflejaba en la relación con los gobiernos sino con los “pueblos”; que ciertamente México no mantenía nexos estrechos con dictaduras o regímenes autoritarios de derecha, pero que los pueblos oprimidos por dichas dictaduras sí querían a México, aunque los gobiernos no. Prueba de ello era la popularidad de iconos mexicanos de la cultura popular, como Cantinflas, Jorge Negrete y el Chavo del Ocho en toda América Latina. El problema consiste, sin embargo, en saber qué pensaban los “pueblos” —o, mejor dicho, cuál es la opinión de distintos sectores de la sociedad— bajo una dictadura. Por ello resulta enigmática, por no ir más lejos, la voluntad de proclamar la vocación latinoamericana de México incluso en años recientes, cuando el gobierno de México ha enfrentado desavenencias con gobiernos de “izquierda”, como el de Cuba. Se suele afirmar que la distancia imperante no incluye a los pueblos. Pero sigue abierta la misma pregunta: ¿cómo sabemos qué piensa el pueblo cubano? De tal suerte que por lo menos si a la historia y a la política exterior nos remitimos, no existen bases sólidas para construir un nuevo latinoamericanismo mexicano, y más bien iremos viendo con el tiempo que las profundas fuerzas económicas, sociales y geopolíticas que recorren el territorio mexicano de Norte a Sur irán venciendo a las que lo recorren de Sur a Norte. En esas fuerzas debemos ahora concentrarnos. Es difícil entender en qué consistía a lo largo del último medio siglo nuestra gran cercanía con América Latina. En realidad, tiene más sentido plantear el verdadero dilema que enfrenta México hoy, y que ha padecido desde hace muchos años, para

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poder por lo menos convivir con ese dilema si es que no tiene solución, como parece ser el caso. Por un lado, México tiene su corazón en América Latina, pero, por el otro, tiene su cartera y su cabeza en el Norte. Por cierto, este dilema no es exclusivo de México; participan de él también algunos países de Centroamérica y del Caribe. Efectivamente, por una parte el país comparte con el resto de Latinoamérica una historia significativamente común, aunque no idéntica. Las diferencias entre los territorios con civilizaciones sedentarias y estructuradas en el momento de la Conquista, y aquellos despoblados, o bien poblados sólo por agrupaciones nómadas, son esenciales; las diferencias entre las colonias con esclavitud explícita y las que no reprodujeron ese horror son básicas; las diferencias entre las colonias ricas y las pobres son fundamentales; las diferencias entre las colonias que se independizaron mediante la lucha y aquella que lo hizo de mutuo acuerdo con la potencia colonial (Brasil) son determinantes, pero en un plano suficiente de abstracción es cierto que la región entera vivió en buena medida una misma historia. Asimismo, compartimos una cultura común aunque de nuevo no idéntica, no sólo por las diferencias de origen —sincretismo y mestizaje en algunos casos, en otros no; influencia africana vía la esclavitud en algunos casos, en otros no; idioma castellano en la mayoría de los países, salvo Brasil y el caribe inglés y francés—, sino también por su evolución posterior, por ejemplo gracias a la inmigración en algunos países: Brasil, Uruguay, Argentina, Chile y Venezuela en menor medida. También adoptamos mayoritariamente la misma religión, y su influencia cultural ha sido inmensa, aunque hoy la proliferación de sectas o denominaciones evangélicas y protestantes en general es asombrosa. Y finalmente, ya como fenómeno contemporáneo del último medio siglo, es cierto que buena parte de las industrias culturales latinoamericanas surten de los mismos productos a la mayoría de los países hispanoparlantes, la mayor parte del tiempo. Es el caso, por supuesto, de la industria cinematográfica, disquera y televisiva a la que ya se aludía anteriormente. Hasta ahí llega México en su inclusión en una hipotética comunidad latinoamericana. La mencionada afinidad consiste justamente en estos asuntos del corazón, de la cultura, del pasado, más que de intereses reales. Con una posible excepción: a menos que se conserve todavía una versión de la historia, del presente y del futuro latinoamericanos determinados por una única contradicción, a saber, aquella que opone a los pueblos conquistados, luego colonizados, luego oprimidos y explotados por el exterior a sus opresores foráneos sucesivos. Desde esa perspectiva, en efecto, México y América Latina son uno y el mismo: constituyen una sola víctima, agraviada por un solo victimario.

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Pero difícilmente a estas alturas se encontrarán academias, cancillerías, empresas u organismos internacionales o regionales convencidos de esta hipersimplificación.

2. El dilema de México: sobre el peso de la concentración de sus relaciones con los Estados Unidos 2.1. Comercio exterior Los intereses reales de México son diferentes y el país se ubica en una situación especial que no siempre se resalta lo suficiente en sus relaciones con otros países de América Latina. Desde 1895, los Estados Unidos pasan a ser el primer socio comercial de México, desplazando a Francia y a Inglaterra. A partir de esa fecha, la preeminencia norteamericana sólo creció. Durante la Primera Guerra Mundial, por razones sobre todo logísticas (la interrupción del tráfico trasatlántico), el comercio exterior de México se concentró en los Estados Unidos en su totalidad. Luego se estabilizó en alrededor del 70%, y así perduró hasta finales de la década de 1980, cuando se incorporó a las cifras ordinarias el comercio de las llamadas maquiladoras, elevando el porcentaje casi al 90%. El Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) (1994) incrementó ligeramente, y sobre todo consolidó, esa proporción. Se trata entonces de una historia de más de cien años: un siglo entero de concentración extraordinaria de comercio exterior con un solo país. Ahora bien, esa evaluación externa se complementa además con una transformación interna. A partir de mediados de los años ochenta, de la entrada de México en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por su denominación en inglés) y de la apertura unilateral de la economía mexicana, seguida del acuerdo con los Estados Unidos y Canadá, el comercio internacional ocupa una proporción mucho mayor de la actividad económica nacional, pasando del 12% del PIB para la suma de las exportaciones e importaciones en 1982, al 70% en 2005. Una evolución análoga se produce con la inversión y el crédito extranjeros. Durante buena parte del siglo XIX, los principales países acreedores de México son la antigua potencia colonial y Francia e Inglaterra; al grado de que en varias ocasiones alguno de los tres, o los tres a la vez, recurren a tácticas coercitivas para lograr que México pague sus deudas. Lo mismo sucede con la inversión extranjera: en orden, los principales inversionistas son Inglaterra, Francia y España. Pero a partir del boom económico del período conocido como el Porfiriato (de 1884 a 1910), la economía mexicana se orienta hacia la nueva minería (cobre), la exportación

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de azúcar y más tarde de petróleo, y las principales inversiones extranjeras se dirigen hacia la construcción de líneas férreas, todas ellas en dirección a los Estados Unidos, y todas ellas tendidas con recursos procedentes de los Estados Unidos. Para 1910, más del 65% del acervo de inversión extranjera es de origen estadounidense, y una proporción semejante se observa en el flujo anual. Al igual que el comercio y con las mismas oscilaciones e inevitables imprecisiones de contabilidad, la participación de los Estados Unidos siguió aumentado paulatinamente, alcanzando con el TLCAN un cifra superior al 70% a partir del año 2000. Es cierto que todas estas cifras deben ser tomadas con alguna cautela, ya que, en materia de inversión, por ejemplo, en ocasiones ciertas empresas europeas se contabilizan como estadounidenses, ya que es una filial en los Estados Unidos la que legalmente realiza la operación financiera. Y a la inversa, en el caso de las exportaciones mexicanas, algunas de las que se destinan a Europa salen por el puerto de Corpus Christi en Texas, tabulándose como si se dirigieran a los Estados Unidos; y algunas de las que van a Asia salen vía Long Beach o Los Ángeles. No obstante, en términos generales los números son los que se señalan, y estas variaciones estadísticas no alteran el razonamiento de fondo. Por otra parte, al igual que en materia comercial, hoy la inversión extranjera en México representa una porcentaje del PIB superior al que imperaba en años anteriores. Pasó de menos de 1,5% del PIB en las décadas de 1960 y 1970, a casi el 3% a finales del mismo período, para disminuir ligeramente en el lustro recién transcurrido. De tal suerte que no sólo las principales relaciones económicas internacionales del país se han concentrado de modo abrumador con los Estados Unidos, y desde hace más de un siglo, sino que la trascendencia de esas relaciones en la actividad económica general del país también ha aumentado de manera sobresaliente.

2.2. Migración Pero la concentración atípica de México en sus relaciones económicas internacionales se ha visto agudizada por dos tendencias adicionales, una vieja, ya de más de un siglo, la otra remontándose a mediados del siglo pasado. Los primeros mexicanos que se fueron a trabajar a los Estados Unidos, desde principios de la década de 1880, eran trabajadores que originalmente se desempeñaron en la construcción de los ferrocarriles dentro de territorio mexicano, y que luego fueron “enganchados” para ir a trabajar y seguir construyendo las vías férreas hasta Kansas City, St. Louis y sobre todo Chicago. De entonces data el inicio de la migración de mexicanos a Estados Unidos: hace ciento veinte años. Huelga decir que en esta

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materia, la concentración con los Estados Unidos es total: los 15.000 trabajadores huéspedes invitados cada año a Canadá sencillamente no revisten pertinencia estadística. El peso relativo de la migración mexicana al Norte sufrió también una modificación cuantitativa. Aunque hasta principios de los años noventa la proporción de mexicanos expatriados como parte del total de la población permaneció sensiblemente estable desde la Primera Guerra Mundial, éste ya no es el caso. En 1920, el 3,4% de la población nacida en territorio mexicano radicaba fuera de éste; en 1930, la cifra alcanzó su pico histórico en la época precontemporánea: el 3,8%. En 1940, descendió al 1,9%; en 1950 siguió bajando hasta 1,7%, y en 1960, en la víspera del cierre del Acuerdo Bracero, cayó hasta 1,6%, cifra que se mantuvo hasta poco antes del final del decenio de los años setenta, constituyendo el punto más bajo del siglo XX. En 1980 se duplicó, pasando al 3,2%; para 1990 se disparó hasta el 5,3%; en el año 2000 rebasó el 9%, y para el 2005 supero el 11% del total. Como se ve, la evolución ha sido semejante a la del comercio exterior: la concentración con los Estados Unidos no ha variado en exceso, pero la magnitud del “concentrado” se ha triplicado desde el apogeo de los años veinte y treinta. Es preciso agregar que en este rubro también se produce un cambio complementario que coloca a México en una situación muy compleja desde 1996, y que explica la transformación recién citada sobre la proporción de mexicanos foráneos. A partir de esa fecha comienza a gestarse una diferencia cualitativa y ya no sólo cuantitativa en la migración de los mexicanos a los Estados Unidos. En 1996, el presidente estadounidense Bill Clinton rompe lo que los expertos han llamado la “circularidad” ancestral de la migración mexicana hacia los Estados Unidos, circularidad que se remonta también a principios del siglo XX. La gente iba y venía regularmente, en busca del tomate, de la fresa, del durazno, de cultivo tras cultivo, de región en región, de temporada en temporada. Al dificultar enormemente el presidente Clinton el cruce de la frontera a partir de 1996 —y por tanto al encarecerlo— los migrantes empezaron a dejar de ir y venir. Lógicamente, comenzaron a permanecer en los Estados Unidos, a establecerse allá. Crecieron el costo, el peligro del cruce y la distancia del lugar de arraigo de la frontera, conforme los migrantes iban arraigándose en zonas distintas de las tradicionales; por ende, la gente empezó a llevar a sus familias. No sólo se incrementó dramáticamente el número de mexicanos en los Estados Unidos, sino que se produjo una doble dispersión: de origen y de destino. El fin de la circularidad y esa doble dispersión contribuyen a un último cambio en este rubro: el crecimiento espectacular de las remesas, alcanzando más de 23.000 millones de dólares en 2006; la

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segunda fuente de ingresos en divisas del país —acercándose asombrosamente a la exportación de hidrocarburos, aun con precios del petróleo estratosféricos—. En parte, este incremento se debió a una mejor contabilidad de las instituciones financieras nacionales, a la reducción del costo del envío, al aumento —también espectacular— del número de mexicanos en los Estados Unidos, y en buena medida a la transformación del estatuto de migrantes a inmigrantes.

2. 3. Turismo Una segunda tendencia adicional a las transacciones comerciales y financieras ya descritas consiste en el surgimiento o crecimiento de otras exportaciones de servicios. Conforme México pierde competitividad en ciertos capítulos de la exportación de bienes manufacturados —un ejemplo de ello reside en el desplazamiento de algunas maquiladoras a China y a Centroamérica—, el país ha ido detectando y aprovechando nichos más especializados de esa exportación de servicios. El que más se destaca, y el que acertada y repetidamente ha subrayado el presidente Felipe Calderón, es el turismo. Obviamente, no se trata de una actividad nueva para México: el surgimiento de Acapulco como destino turístico internacional se remonta a los años cincuenta; el de Cancún, a finales de los setenta, y el de Los Cabos, a los noventa. Pero el crecimiento ha sido verdaderamente vertiginoso en tiempos recientes y, sobre todo, existe la esperanza fundada de que lo será en el futuro. Durante los próximos veinte años, el turismo será uno de los sectores de mayor porvenir, mayor competitividad y mayor generación de empleo para México. Ya hoy se trata de la primera industria empleadora del país, ocupando a casi dos millones y medio de personas, directa e indirectamente. Ahora bien, el 90% del turismo que llega a México proviene de los Estados Unidos, hoy y siempre. Las cifras quizás magnifican la realidad, porque en ocasiones se incluyen las pernoctas fronterizas —no comparables con otros países— y también la proveniencia última: un alemán que realizó una escala de dos días en Miami y luego se dirige a México para dedicarle dos semanas al país azteca puede ser tabulado como turista norteamericano. Pero son excepciones que, sobre todo, no alteran la evolución probable en los años que siguen. En particular, el tipo de turismo que México debe procurar a partir de 2010 es un turismo más permanente de los Estados Unidos. Se trata de aquellos estadounidenses y en menor medida canadienses que en 2010 comienzan a cumplir 65 años, los baby boomers que nacieron después de 1945 y empiezan a jubilarse en condiciones inéditas: gozando de buena salud, con pensiones y ahorros elevados, con una

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mirada abierta al mundo, y muchos años de vida activa por delante. Ya no los atrae Florida o Arizona tanto como a sus predecesores. Preferirían pasar seis meses o un año en México: el norte de Sonora, Yucatán, las costas de Oaxaca. Sobra decir que se trata de una extraordinaria oportunidad para México, única en el espacio y en el tiempo. Pero conviene ubicarse en el contexto de esta reflexión: ya hoy un millón de norteamericanos pasan por lo menos la mitad del año en México; el país buscaría al menos duplicar esa cantidad en cinco o seis años. Por lo tanto, crecería nuevamente la proporción o “market-share” norteamericana del turismo en México, y las modificaciones cualitativas de dicho turismo acentuarían esa característica, y reforzarían los vínculos mexicanos con el Norte, no con el Sur. En conclusión, por un lado se encuentran las nostalgias del viejo régimen, el Chavo del Ocho y Cantinflas, las películas de Blanca Estela Pavón y el Indio Fernández, el idioma y la religión, las rancheras y los boleros, las “hermanas repúblicas” y un supuesto enemigo común. Y por el otro figura el 90% de la inversión extranjera, el 90% del comercio internacional, el 90% del turismo, todos estos porcentajes originados en los Estados Unidos; el total absoluto de una migración inmensa a ese país; y un número creciente y cada vez más crucial de residentes norteamericanos al sur de su frontera. He aquí el dilema de México. Dilema desgarrador, exacerbado por las peculiaridades del anterior sistema político que regía en México, que ciertamente le brindó al país siete décadas de estabilidad política y cuatro decenios de crecimiento económico, pero que a la vez dificultó, si no es que imposibilitó, la toma consciente e informada de decisiones trascendentales. Las características de ese sistema político, vigentes todavía a finales de los años ochenta y principios de los noventa, cuando el país enfrentó la encrucijada del agotamiento de sus modelos político, económico, social e internacional anteriores, le impidieron definir el camino futuro a seguir con pleno conocimiento de causa. Una posible analogía podría residir en el antecedente español de los años ochenta: al término del régimen franquista, ese país resolvió emprender cambios fundamentales en todos los ámbitos de su vida, pero en particular el de anclar esos cambios y ahondarlos, a través del ingreso en la Unión Europea, denominada entonces Comunidad Económica Europea. Esa decisión blindó, por así decirlo, los cambios ya en curso, y a la vez los profundizó. Pero la decisión se tomó de manera relativamente democrática —un referéndum nunca lo es del todo, pero lo es más que cualquier otra vía— y transparente —hasta donde los pueblos, al igual que los individuos, son transparentes para sí mismos—. En cambio, en México, desde el momento en que el presidente Carlos Salinas de Gortari tomó la decisión en 1990 de negociar y luego de firmar

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el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con los Estados Unidos y Canadá, quedó patente por una de dos razones que el país no sabía realmente en lo que se metía. La primera hipótesis podría llamarse la prueba ontológica del sistema político: con las instituciones que existían en ese tiempo, resultaba imposible que se produjera un debate abierto, democrático, informado y coherente sobre las implicaciones comerciales, pero también de todas las demás índoles, del Tratado. La segunda hipótesis, que ha sido atribuida al ex presidente del gobierno español Felipe González, sugiere que de haberse producido ese debate, incluso en un sistema político abierto, la sociedad mexicana hubiera optado contra el TLCAN, sobre todo si se hubieran publicitado las consecuencias de largo plazo del mismo. (Ésta es, por cierto, la opinión de los encuestadores que laboraban en la presidencia mexicana en aquel momento.) Existen datos de opinión pública contemporáneos que fortalecen esta interpretación y otros que la contradicen; hoy abundan las encuestas que muestran que el TLCAN tiene un alto nivel de aprobación, pero también que la mayoría de los mexicanos considera que les ha traído muchos más beneficios a los Estados Unidos que a México. De cualquier manera, se trata de una discusión puramente académica a estas alturas. En todo caso, por un motivo u otro no se le explicó a la sociedad mexicana, ni por cierto al concierto regional, en qué consistían las consecuencias reales de ese tratado, sobre todo a la luz de la realidad de la cual se partía, a saber, que México ya arrancaba su integración comercial con una posición de extraordinaria concentración del conjunto de sus relaciones foráneas con el Norte. Dicho tratado intensificaría, fortalecería y consolidaría esa concentración, volviéndola irreversible. No se le informó a la sociedad mexicana, ni a sus vecinos latinoamericanos, el significado del acuerdo para la posición de México en el mundo, para el alma mexicana y para las tradiciones nacionales. Por ende, esa sociedad siguió viviendo en el mundo mítico del desarrollo estabilizador de los años 1940-1970; del modelo de la industrialización vía la sustitución de importaciones; de México y sus hermanas repúblicas o del hermano mayor; de México como parte del Tercer Mundo (a pesar de que gracias al —o por culpa del— TLCAN, el país ingresó en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el único país de América Latina hasta la fecha en hacerlo); del México garante y baluarte de los principios de no intervención, de autodeterminación de los pueblos; del México de la simulación y de la retórica. No es difícil comprender entonces que hoy, quince años más tarde, la sociedad mexicana siga pensando igual, mientras que uno de cada cuatro mexicanos tiene parientes en los Estados Unidos y seis de cada diez

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confiesan en encuestas que se irían a vivir y trabajar allá si pudieran. Lógicamente, el país padece una especie de esquizofrenia nacional, ejemplificada por un incidente —de menor importancia pero sintomático— transcurrido en el año 2004, en el Estadio Jalisco de la ciudad de Guadalajara, durante la eliminatoria de fútbol para los Juegos Olímpicos de Atenas. Contendían México y los Estados Unidos por el sitio de Norteamérica en Grecia; una proporción minoritaria, pero no insignificante, de los 65.000 espectadores abucheó —era comprensible—, insultó —ya lo fue menos— y agredió —ya no era perdonable, aunque en todas partes se cuecen habas— a los jugadores estadounidenses —que tampoco demostraron una sensibilidad a toda prueba—, y finalmente comenzó a corear la consigna de la noche: “Osama, Osama, Osama”. No pasó a mayores el asunto, pero la paradoja era evidente para cualquiera que conociera la geografía económica mexicana. Jalisco es uno de los cuatro principales estados expulsores de migración hacia los Estados Unidos desde hace un siglo, junto con Michoacán, Guanajuato y Zacatecas. Las comunidades vecinas al Lago de Chapala (Ajijíc, Chulavista, etc.) conforman una de las principales aglomeraciones del país escogidas para estadounidenses retirados o semijubilados. Y Puerto Vallarta, el sitio de veraneo jaliciense por excelencia, es, a la vez, el segundo destino turístico de México para viajeros estadounidense, después de Cancún y antes de Los Cabos. De modo que la pequeña parte enardecida de las gradas del Estadio Jalisco esa noche estaba literalmente buscando matar a la proverbial gallina de los huevos de oro. El gobierno mexicano que sucedió a Carlos Salinas tampoco pudo, ni quiso, explicitar las repercusiones del rumbo elegido por su predecesor. Ernesto Zedillo entró al poder para enfrentar de inmediato el terrible colapso económico de 1994-1995; se abocó a sacar al país de la consiguiente y devastadora crisis, a un costo extraordinariamente elevado, y también en un plazo sumamente breve. Lo logró, y le empezó a ir mejor a México a partir de 1996. Por lo tanto, lo último que deseaba hacer el presidente Zedillo era explicarle a la sociedad mexicana el verdadero estado que guardaba el país desde una perspectiva de largo plazo: era hora de optimismo, después de la debacle. Enseguida llegó la administración de Vicente Fox, quien sí, al inicio de su mandato, se proponía explicar muchas cosas, pero que rápidamente desistió de ese intento, en la medida en que cada explicación se topaba con una ola de críticas, dudas, incredulidad y rechazo. Todo ello explica que en México, al comenzar el gobierno de Felipe Calderón —el cuarto pos-NAFTA o TLCAN— persista la misma inconsciencia, e idéntica falta de entendimiento de la nueva situación del país: nueva por el salto cualitativo que efectivamente

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sucede, pero también como resultado de un proceso histórico largo de más de un siglo, no de la noche a la mañana. México se encuentra, por consiguiente, sin brújula, independientemente del liderazgo que pueda o no tener en tal o cual coyuntura.

3. ¿Qué se puede hacer y qué no es factible? Primero, es preciso aceptar ciertas realidades posiblemente incómodas. No se resuelve un dilema de esta magnitud con breves frases, por afortunadas que sean, como la de Felipe González: “México tiene la mira hacia el Norte y la mirada hacia el Sur”. Recurrir a metáforas o aforismos, incluso brillantes, no ayuda; hacerlo genera la sensación de la existencia de un pensamiento complejo, cuando en realidad dichos mecanismos no constituyen más que sucedáneos inservibles. El problema sólo puede resolverse en el fondo con una política exterior realista, no principista ni retórica, que parta de verdades básicas, por dolorosas que parezcan; algunas de ellas pueden incluso incomodar o irritar a oídos sensibles, pero es preferible verbalizarlas que silenciarlas. La primera es que, vista desde el altiplano mexicano, América Latina se divide en dos: Centroamérica y el Caribe (lo que en alguna época se llamó la Cuenca del Caribe), y América del Sur. La relación con América del Sur en su conjunto, para México, no puede ser una relación primordial: sencillamente no existen las condiciones económicas, geográficas e ideológicas para ello. No es posible para México buscar una relación central, predominante, prioritaria con América del Sur sin entrar en una colisión con Brasil, y en ese choque México tiene todo perdido de antemano. No hay manera para México de competir con Brasil en los países limítrofes de éste. Pero, además, Brasil sí posee una vocación sudamericana, y México no. El país simplemente carece de los medios para alcanzar ese fin, suponiendo que lo deseara y le conviniera. En agosto del año 2000, gracias a las gestiones de los presidentes Ricardo Lagos de Chile y Fernando Henrique Cardoso de Brasil, México fue invitado a la Cumbre de los Países de América del Sur, después de haber sido excluido de la convocatoria inicial. Era palpable el ánimo excluyente: los brasileños inventaron la susodicha agrupación en buena medida para excluir a países como México, y aunque accedieron en esa ocasión a incluirlo como invitado de última hora, tenían algo de razón. México no tiene nada que hacer buscando una política exterior de fondo cuya prioridad sea América del Sur. No posee ni la capacidad, ni el interés nacional, ni la vocación para hacerlo; Brasil sí. He aquí una realidad

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a la que deberá resignarse el país. Sin embargo, carecer de una política exterior prioritaria para América del Sur no significa abdicar de una política exterior factible para el resto de América Latina, a saber, la zona natural de influencia mexicana: la Cuenca del Caribe. Ahí sí México dispone de vocación, interés nacional, capacidad y recursos para terminar de construir una política exterior vigorosa y visionaria, audaz y ambiciosa. Un germen de esta idea surgió en la Cancillería entre 1979 y 1982, durante la gestión de mi padre, a través del apoyo a los movimientos antidictatoriales en Centroamérica en esos años; también de alguna manera fue lo que intentó el canciller Bernardo Sepúlveda mediante los esfuerzos del llamado Grupo Contadora. Posteriormente, la idea de Fox (sugerida por el finado Adolfo Aguilar Zinser) del Plan Puebla-Panamá —que no despegó— iba en la misma dirección. Se trató de esfuerzos incipientes, no siempre conceptualizados ni provistos de consensos o apoyos conscientes en la sociedad mexicana, pero que siguen siendo, o en realidad son cada vez más, verosímiles como proyecto mexicano. Por varias razones. En primer lugar, existen complementariedades reales de las economías en cuestión. México se ve obligado a desvincularse paulatinamente del ámbito de las exportaciones de manufacturas de bajo valor agregado; no puede seguir indefinidamente compitiendo en ese segmento del mercado global con países como China. De hecho, está realizando esa desvinculación, y en cambio El Salvador, Guatemala, Costa Rica y la República Dominicana se hallan cada vez más inmersos en ese rubro de exportaciones de tipo maquilador; se produce así una complementariedad real. Lo mismo sucede en materia de energía y de infraestructura. A pesar de sus dificultades innegables en la coyuntura actual, México es un exportador neto de energía, y en el Sureste, dispone de amplias posibilidades de desarrollar las ya vastas capacidades hidroeléctricas construidas en los últimos decenios. En lo tocante a la infraestructura, la situación puede llegar a ser análoga: el país más grande puede ser una vía para las exportaciones o importaciones de los países más pequeños. En realidad, México y los países centroamericanos y del Caribe comparten puntos en común mucho más allá de los programas de televisión; entre otros, destacan un agenda común con los Estados Unidos, en particular en lo referente al turismo y la migración. Para Chile, para la Argentina, o incluso para Brasil, el tema de la migración hacia los Estados Unidos sencillamente no existe. Para México, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominicana y otras islas del Caribe (incluyendo a la Cuba poscastrista), es el tema primordial en la agenda bilateral con el vecino del Norte. Sucede lo mismo con el turismo, aunque en este capítulo ciertamente más que complemen-

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tariedad, hay competencia. Pero de igual manera, asuntos como seguridad turística, “pre-clearance”, requisitos de pasaporte para estadounidenses, peajes de cruceros, etc., constituyen puntos centrales y comunes de la relación con los Estados Unidos. Estos denominadores comunes y estas complementariedades dan pie a una verdadera posibilidad de una política exterior mexicana hacia la parte de América Latina que es realmente cercana al país. Sobre todo si en el futuro se dan —y se darán— cambios en la Cuenca del Caribe: en Cuba, y en otras naciones también.

4. Los cinco ejes de acercamiento con América del Sur Esto nos permite una visión más realista y sensata de lo que es factible y a la vez compatible con nuestra relación con los Estados Unidos, y con la vocación e historia mexicanas tal y como son y han sido. Lo cual no significa que México debe permanecer alejado o al margen de América del Sur. De hecho, existen cinco ejes posibles de relación que, sin ser decisivos para ninguna de las partes, ni tampoco sustitutivos de otras agendas, son viables e importantes. En primer lugar, se pueden forjar alianzas puntuales con determinados países en función de un tema común especialmente trascendente. Un caso es el de Colombia, a partir del combate al crimen organizado y el narcotráfico. Ambos países gozan de una complementariedad natural en esa lucha. Buena parte de la droga producida y/o procesada en Colombia pasa por México camino a las calles de Nueva York o de Los Ángeles. Hay una penetración recíproca de los carteles de la droga entre México y Colombia; debe gestarse una cooperación aún más estrecha y eficaz de la que ya se ha construido a lo largo de los años. Del mismo modo, no es despreciable la posibilidad de trabajar con Brasil en cuestiones comerciales multilaterales, Doha o posDoha. México ciertamente se halla en una situación diferente de la del gigante sudamericano: el 90% de su comercio se rige por un único tratado bilateral. Pero aun en el margen, hay intereses multilaterales mexicanos (antidumping, combate a la política agrícola de subsidios, proteccionismo de la Unión Europea y de los Estados Unidos) convergentes con los de Brasil. Se trata de una afinidad natural, aunque a México lo perjudican mucho más los subsidios internos estadounidenses que el antidumping o los aranceles europeos (debido al TLCAN). De igual manera, en el pasado México y Venezuela han trabajado muy bien juntos en materia de regulación de los precios del petróleo y de cooperación energética con Centroamérica y el Caribe. Desde 1981 existe el Acuerdo de San

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José, que ofrece (ya sólo en teoría) descuentos condicionados en la compra centroamericana de crudo mexicano o venezolano. Asimismo, en 1997 y 1998, México, Rusia y Venezuela conjugaron esfuerzos para establecer una especie de OPEP paralela (México y Rusia no son miembros del Cartel de Viena) para contrarrestar la dramática caída de los precios del petróleo en ese momento. Dentro y fuera de la OPEP, se coordinaron precios y recortes de oferta, y el resultado, sin ser espectacular, fue satisfactorio. De igual modo, con Ecuador México vive una coincidencia casi perfecta en materia migratoria: aunque una proporción mayor de la población del país andino —18%— vive fuera del territorio nacional que en el caso mexicano —11,5%—, al dividirse en dos destinos —Estados Unidos y España—, las cifras se asemejan mucho a las mexicanas. La exitosa negociación ecuatoriana de un acuerdo de trabajadores temporales con Madrid puede servir de base para la cooperación mexicana y ecuatoriana con los Estados Unidos en el mismo renglón, en cuanto se produzca la tan esperada y pospuesta reforma migratoria estadounidense. Un segundo ámbito consiste en el nuevo auge de las inversiones mexicanas en determinados países de América Latina. Como ya vimos, el comercio en la mayoría de los casos es muy pequeño, pero las inversiones no. Ya hay montos muy importantes de inversiones mexicanas en Venezuela, Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Entre 1990 y 2000, empresas mexicanas diversas invirtieron 1.500 millones de dólares en Venezuela, 1.026 millones en Colombia, 518 millones en Argentina, 437 millones en Brasil, 279 millones en Perú, 153 millones en Chile y el mismo monto en Ecuador. Esto lleva a una relación diferente, ni mejor ni peor, que aquella basada en otras realidades. México se vuelve “propietario” en estos países; su política económica, su Estado de derecho, el valor de su moneda, la evolución de su mercado interno y su régimen cambiario se transforman súbitamente en temas que interesan a México, en el sentido más estricto del término. Las grandes empresas mexicanas, y el gobierno que debe apoyarlas en el exterior, crean afinidades, convergencias, aunque también, en ocasiones, diferendos y conflictos. Éste es en gran medida un terreno inexplorado para México, y construir una política exterior para esta nueva realidad económica internacional es uno de los principales retos para el país. Un tercer rubro es el de la construcción de alianzas estratégicas, de largo plazo y multifacéticas, basadas en comunidades de interés y de enfoque que las permiten, o incluso las impulsan. El mejor ejemplo, y quizás el único pertinente en el corto y mediano plazo, es Chile. Con Chile, México tiene la posibilidad no sólo de trabajar intensamente en la agenda bilateral —comercio, inversiones, turismo, cultura—, sino sobre todo en los ámbitos regional y multilateral. Así lo han hecho los últimos dos gobiernos

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mexicanos y chilenos, a pesar de ciertos roces (las dos candidaturas a la Secretaría General de la OEA; ciertas sensibilidades ideológico-culturales distintas); así podrán profundizar e intensificar estos antecedentes para el futuro. Porque además de las estrechas relaciones bilaterales ya imperantes, existe una gran afinidad entre Chile y México en temas globales, como el respeto por los derechos humanos, la democracia, el cambio climático, etc. Axial se comprobó en el voto de ambos países en la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra sobre Cuba en 2002, y nuevamente en lo referente a Irak en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2003. Esto conduce directamente al cuarto ámbito en el que México puede acercarse a Sudamérica, y que en el futuro adquirirá cada vez mayor importancia en el concierto internacional. Por el momento, México y Chile, y tal vez Uruguay y Costa Rica, son los únicos países de América Latina verdaderamente partidarios de un nuevo régimen jurídico internacional, que incluya mayores cesiones consentidas de soberanía, disposiciones más injerencistas y proactivas en muchas materias, que sea más audaz en temas como derechos de género, de pueblos indígenas, laborales, ambientales, sobre corrupción, crimen organizado, etc. No hay, por supuesto, una concordancia perfecta: en ocasiones, incluso los países discrepan (por ejemplo en derechos de la niñez y salud reproductiva). Pero tienden a coincidir cada vez más, y seguramente lo harían con mayor vigor y claridad si por desgracia se volviera necesario aplicar en la región algunos de los instrumentos elaborados y ratificados por sus integrantes durante los últimos años para defender la democracia y los derechos humanos. A distintos empeños particulares de la construcción de este andamiaje podrán sumarse países específicos, aunque naciones como Brasil, Argentina, y Venezuela, en las condiciones actuales, probablemente prefieran conservar sus posturas tradicionales sobre temas como soberanía, supranacionalidad, no universalidad de los derechos humanos de primera, segunda y tercera generación, medio ambiente, etc. Pero mucho dependerá de la coyuntura, del tema concreto y del país en cuestión. Se abre en este capítulo un amplio abanico de posibilidades de establecimiento de convergencias de México con sus vecinos del Sur, a condición de no buscar darles, salvo con Chile, un carácter general, abstracto y estratégico. Un quinto y último terreno donde sí prevalecen oportunidades realistas y pertinentes para acercamientos mexicanos con América del Sur es la cultura. Es cierto que en esta materia, como en otras que ya se han examinado, imperan más rivalidades que complementariedades. Pero las dimensiones mexicanas convierten al país azteca en un líder natural en temas como la enseñanza y defensa del idioma español (un asunto fundamental, sobre todo en los Estados Unidos), de la literatura, el cine, la

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música, la plástica y la danza hispanas. Va a resultar difícil que cualquier país latinoamericano de habla hispana pueda, por sí solo, competir con instituciones como el Instituto Cervantes; pero juntos pueden formar alianzas y asociaciones complementarias o competitivas frente a la presencia española. En los hechos, las editoriales ya lo hacen: las grandes casas de Madrid y Barcelona se han “latinoamericanizado”, pero también han desplazado a las viejas casas del Nuevo Mundo, que sencillamente no cuentan con los recursos necesarios para sobrevivir en un mercado abierto y globalizado. No conviene magnificar ni la trascendencia ni las posibilidades de la cooperación mexicano-sudamericana en el terreno cultural, pero indudablemente existe una ventana de oportunidades en este rubro.

5. Conclusiones He aquí, entonces, un balance realista y a la vez ambicioso y detallado de lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer en las relaciones entre México y América Latina. Antes de concluir, sin embargo, vale la pena subrayar la antinomia entre dos grandes escuelas de pensamiento a propósito de la diversificación de las relaciones internacionales (de toda índole) de un país determinado, en una época determinada. Una escuela sostiene que, frente a la excesiva concentración de relaciones de un país con otro más poderoso, existe un único antídoto: la diversificación hacia otro país, o grupo de países. Conviene exportar a otros, importar de otros, atraer inversión, turismo, tecnología y remesas, en su caso, de otros socios, para evitar, contrarrestar o neutralizar el virtual monopolio que un país puede llegar a ejercer, por motivos históricos, geográficos, culturales o incluso logísticos. Pero hay países para los cuales, en los hechos, una diversificación de esa naturaleza sencillamente no es posible; poseen una sola frontera, padecen una asimetría de vecindades abrumadora, la correlación de fuerzas internacional o regional cierra opciones concretas disponibles en abstracto, su dotación de recursos y su vocación de mercados impondría un costo impagable a la diversificación. En esos casos, no abundantes pero tampoco tan aislados en la historia, es preciso buscar formas de diversificación novedosas, heterodoxas, específicas para esos países en esas coyunturas. Es la lógica mexicana desde la Segunda Guerra Mundial, inconsciente e intuitiva hasta el año 2000, explícita y deliberada desde entonces. No hay país o región que pueda equilibrar al vecino del Norte; mientras subsistía la Guerra Fría y la URSS, nunca se atrevió el país a desafiar a Washington tomando partido por Moscú o

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siquiera coqueteando con la Unión Soviética. Sencillamente no era una alternativa. México ha buscado construir un contrapeso a la concentración aplastante de todas sus relaciones con los Estados Unidos a través del activismo —o protagonismo, o participación activa, según el eufemismo que cada quien prefiera— en la esfera multilateral. De allí provienen las destacadas actuaciones mexicanas en materia de desarme, del derecho del mar, del medio ambiente, de los derechos humanos, de los organismos especializados de la Organización de las Naciones Unidas, de población y mujeres, y muchos temas más. Conviene recordar que México ha tenido un Premio Nobel de la Paz por su trabajo a favor del desarme, un director general de la UNESCO (el primero), ha sido anfitrión de varias de las conferencias internacionales o cumbres más importantes del último medio siglo (Mujeres, 1974; Norte-Sur, 1981; Financiamiento para el Desarrollo, 2002; OMC, 2004). Éste ha sido el camino más provechoso y consensual de México desde hace años. En algunos aspectos se interrumpió; por ejemplo, entre 1948 y 1980 el país desistió de ser miembro no permanente del Consejo de Seguridad, pero volvió en 1980 (siendo canciller Jorge Castañeda Álvarez de la Rosa) y en 2002 (siendo canciller quien escribe), y está planteada ya la candidatura mexicana para 2009. Éste es el instrumento privilegiado de diversificación para México. ¿En dónde está México? A medio camino geográficamente, pero ese punto intermedio de equilibrio reviste una característica: lo que se podría llamar su centro de gravedad se encuentra en el Norte, y no en el Sur. Aceptar las conclusiones de esta afirmación es doloroso para sus vecinos en América Latina, y desgarrador para la sociedad mexicana. Los próximos años comprobarán esta paradoja: por un lado, todas las fuerzas y tendencias económicas, sociales e ideológicas que empujan a México hacia el Norte se fortalecerán; a la vez, los empeños retóricos y formales de afianzar la pertenencia latinoamericana del país también serán enfatizados por sus gobernantes. El desenlace es previsible: el país se volverá cada vez más parte de América del Norte, América Latina se alejará cada vez más de su realidad, Centroamérica y el Caribe podrán inclinarse de un lado o del otro, y México podrá acercarse a sus vecinos más inmediatos, o no. Resultaría preferible para la sociedad mexicana en su conjunto un procedimiento más transparente y franco: reconocer las realidades y actuar en función de ellas, en lugar de seguir deambulando por el mundo mítico de “la americanidad”. Y seguramente sucederá lo contrario.

8. Notas sobre la Comunidad Andina Gustavo Fernández Saavedra

1. Situación y perspectivas de la Comunidad Andina Para situar mejor el presente y las perspectivas de la Comunidad Andina es necesario mirar su pasado, aunque sea brevemente. Los procesos de integración se amoldan a la orientación política de los países miembros, que, como todos saben, cambia, a veces de manera radical. Eso ha ocurrido con la Comunidad Andina, que ha modificado su forma varias veces, para adaptarse a la coyuntura política regional. En las siguientes páginas intentaré describir sumariamente los cambios en las dos coordenadas principales: la política y la económica. Las divisiones temporales son siempre arbitrarias, pero voy a intentar resumir los pasajes más importantes de esa historia en tres décadas y el comienzo de la cuarta. La de los setenta, década de la instalación del proceso de integración en medio de la confrontación Este-Oeste, marcada por el ascenso del nacionalismo latinoamericano en la primera parte y la instalación, vía golpe, de gobiernos autoritarios de derecha, en la segunda parte, con excepción de Colombia y Venezuela. La de los ochenta, década de la crisis de la deuda externa y de los precios de materias primas y del fin de las dictaduras y del comienzo de la construcción democrática.

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La de los noventa, década del fin de la historia, del Consenso de Washington, del ajuste estructural y de la apertura comercial y financiera. La del 2000, de la revuelta popular y el posconsenso.

1.1. Los setenta El Grupo Andino navegó difícilmente la década de 1970, del Plan Cóndor, en plena Guerra Fría, en la fase aguda de confrontación de las superpotencias en la Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia, en menor grado. El comercio creció porque su punto de partida era muy bajo (las exportaciones intrarregionales pasaron del 1,9% al 3,9% del total) pero fracasaron las expectativas de la programación industrial. El Acuerdo de Cartagena se firmó en 1969, pero su historia comienza en 1965. A mediados de ese año, el presidente Frei solicitó a Raúl Prebisch, Antonio Mayobre, Felipe Herrera y Carlos Sanz de Santamaría recomendaciones para solucionar los problemas que habían conducido al estancamiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). El Documento de los Cuatro recogía la esencia del pensamiento cepalino de la época. La integración latinoamericana era el medio que nuestras naciones tenían a su alcance para ampliar mercados, crear una base de desarrollo industrial y mejorar su capacidad de negociación en el mundo. Era el instrumento para revertir la tendencia histórica del desarrollo periférico de América Latina, orientado hacia los centros, hacia los mercados de ultramar. Era una tarea inmensa. No había —no hay todavía— una red regional de caminos y comunicaciones. Los caminos nacionales terminaban en las fronteras, para no hablar del comercio. En agosto de 1966, el presidente de Colombia Carlos Lleras se reunió en Bogotá con los presidentes de Chile y Venezuela y los representantes personales de los mandatarios de Ecuador y Perú. La Declaración de Bogotá, suscrita entonces, proponía la adopción de nuevos mecanismos para revitalizar el proceso de integración latinoamericano, facilitando la concertación de convenios entre los llamados países de menor desarrollo y de mercado insuficiente. El propósito central del documento era el de concertar las acciones de los países signatarios para mejorar las condiciones de su participación en el sistema de libre comercio regional, cuyos primeros resultados mostraban beneficios desproporcionados para Argentina, Brasil y México. Los presidentes de ALALC, en la Declaración de Punta del Este, el 14 de abril de 1967, acordaron la creación de acuerdos subregionales de carácter transitorio, con un programa de liberación comercial más acelerado, en el marco del Tratado de Montevideo. En su reunión de Asunción,

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en septiembre del mismo año, los ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC aprobaron las resoluciones que posibilitaron la constitución de esos grupos. Comenzó entonces la negociación del Acuerdo Subregional entre los países signatarios de la Declaración de Bogotá. Bolivia adhirió a la Declaración y se incorporó a los trabajos técnicos de la Comisión Mixta, en noviembre de 1967. El Acuerdo de Integración Subregional se suscribió en Bogotá el 26 de mayo de 1969, entre los gobiernos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela, que había participado en todo el largo proceso, no firmó el documento debido a diferencias importantes con su texto. Gobernantes civiles eran mandatarios de los países andinos en ese momento. La condición originalmente democrática de los presidentes había sido modificada por el golpe militar del Perú, de octubre de 1968. El Acuerdo de Cartagena fue un texto de compromiso, que trataba de conciliar dos posiciones y hasta filosofías frente al proceso de integración. Una que consideraba que sus mecanismos debían girar en torno a la liberalización del comercio recíproco. Otra que entendía que el esquema era, en realidad, un proyecto de desarrollo conjunto, con todas las implicaciones que esa definición conceptual traía consigo. Ese compromiso explica el valor relativo y el equilibrio que el Acuerdo trató de establecer entre los dos principales instrumentos del Grupo Andino: el Programa de Liberación Comercial, Automático, Irreversible —en el que países como Colombia y Chile parecían mostrar ventajas evidentes— y el Sistema de Programación Industrial, que se proponía reservar oportunidades equitativas de participación a los países de menor desarrollo o que tenían ciertas desventajas comparativas, como Perú, en los nuevos sectores dinámicos de la industria que requerían grandes escalas de producción y suponían un salto tecnológico, como las industrias petroquímica, automotriz, siderúrgica y farmacéutica. El sistema de programación industrial era, a su vez, resultado de un proceso de elaboración que comenzó con la lógica de los acuerdos de complementación de la ALALC —que eran, en esencia, sistemas de liberación comercial restringidos a un determinado sector— y concluyó como un mecanismo de planificación industrial conjunta, sustentado en la asignación de producciones y la distribución del mercado. Ese enfoque se completó con el establecimiento de un fuerte aparato institucional, con una secretaría técnica —la Junta— que debía representar el interés comunitario, a la que se reservaba la iniciativa de las acciones integradoras sobre la base de propuestas elaboradas con solvencia técnica, y un órgano intergubernamental —la Comisión— que debía reunir la representatividad política indispensable para aprobar y aplicar las decisiones colectivas. La estructura conceptual de esa primera fase del Grupo

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Andino se completó a fines de 1970, con la aprobación del Régimen de Tratamiento a los Capitales Extranjeros, conocido como la Decisión 24, que asentaba el principio de que las empresas extranjeras que se establecieran en los países miembros debían transferir sus acciones a inversionistas nacionales, hasta traspasar el control en un plazo determinado, de quince o veinte años según los casos. Las empresas que no cumplieran esta disposición no podrían gozar del mercado ampliado. Fijó también, a instancias de Colombia, un límite del 14% a la remisión de utilidades anuales. Los primeros años de operación del Grupo Andino fueron intensos, al tiempo que el equilibrio político de la subregión se inclinaba a la izquierda con la asunción constitucional del mando de un presidente socialista en Chile, a fines de 1970, y los golpes militares de Bolivia, de Ovando y Torres, que adoptaron una línea nacionalista y reformista, a semejanza de la adoptada por el gobierno peruano. El Programa de la Industria Metalmecánica se aprobó en agosto de 1972, la reincorporación de Venezuela se formalizó en febrero de 1973, y el Programa de la Industria Petroquímica se suscribió en agosto de 1975. Sin embargo, al promediar 1973 comenzó a larvarse la primera gran crisis del proceso, con un doble origen. Por un lado, el cambio político que sobrevino como efecto del golpe del general Pinochet en Chile y la intervención militar del general Bánzer en Bolivia. Aunque ambos regímenes rechazaban, como cuestión de principio, el sistema de planificación de la economía, estaban dispuestos a convivir con los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, como lo demostró el hecho de que continuaran participando en las negociaciones del Programa Petroquímico. Pero lo que no parecían dispuestos a aceptar, sobre todo Chile, era el régimen de tratamiento a las inversiones extranjeras. Esta discrepancia ideológica se convirtió en el centro de un largo conflicto que se extendió hasta octubre de 1976, cuando se formalizó el retiro de Chile, acontecimiento que habría de influir de manera decisiva en las futuras dificultades del Grupo, ya que rompió el equilibrio económico y político entre los países situados al norte y al sur de la línea ecuatorial andina. Por otro lado, era creciente la evidencia de que resultaría muy difícil cumplir con los compromisos del Acuerdo de Cartagena en los plazos establecidos. Se supo siempre que el éxito del proceso dependería del equilibrio con el que funcionaran los mecanismos de liberación comercial y de programación industrial, ya que si sólo avanzaba la formación de la zona de libre comercio se repetirían los problemas que habían ocasionado el estancamiento de la ALALC y los beneficios se concentrarían en los países con mayores oportunidades de expansión comercial y de aprovechamiento del mercado ampliado. En la práctica, el Acuerdo de Cartagena

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era un convenio de liberación comercial condicionado a la ejecución exitosa de programas de desarrollo industrial. El hecho es que ninguno de los instrumentos funcionó como se había previsto. Los países no cumplieron los compromisos de eliminación programada de los gravámenes arancelarios y mantuvieron formas de protección del mercado interno que originaron fricciones frecuentes, que concluían con acuerdos voluntarios de restricción de exportaciones, y que equivalían a la introducción de un sistema de cupos y de comercio negociado, contradictorio con el espíritu del Acuerdo. Los Programas Sectoriales tampoco lograron operar en los plazos convenidos, por dificultades técnicas en la diferenciación de las asignaciones, limitaciones severas de acceso a fuentes de financiamiento y de tecnología, y falta de empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la inversión en mecanismos sobre cuyo funcionamiento no había seguridad ni experiencia. Como resultado, el Grupo Andino perdió credibilidad. Cuanto más la buscaba tanto más difícil le resultaba alcanzarla. Entre 1975 y 1978 las instituciones andinas se sumergieron en la renegociación de los plazos y de los mecanismos, produciendo el estancamiento virtual de todos los instrumentos. En septiembre de 1977 se logró aprobar el Programa de la Industria Automotriz, que tampoco se pudo aplicar de manera completa, aunque algunos de sus elementos todavía se mantienen en la relación entre Ecuador y Colombia en este sector. En 1977 se firmó el Protocolo de Arequipa, que ampliaba los plazos para el cumplimiento de los distintos compromisos del Acuerdo, y una nueva Decisión de la Comisión que flexibilizaba los términos de la Decisión 24. En realidad, postergaba la solución de los problemas de fondo.

1.2. Los ochenta Al acercarse el décimo aniversario de la firma del Acuerdo de Cartagena, los países miembros se embarcaron en un esfuerzo de fortalecimiento del Grupo, con el fin de recuperar parte de la credibilidad perdida y garantizar un mínimo de seguridad jurídica en el cumplimiento de los compromisos contraídos por los plenipotenciarios nacionales. En mayo de 1979, los presidentes andinos se reunieron en Cartagena y allí se puso en marcha una nueva y diferente dinámica de la presencia andina, en una dimensión distinta de la del pasado. Se creó entonces el Tribunal del Acuerdo de Cartagena, encargado de afirmar la primacía de las normas andinas, asegurar su cumplimiento, proteger los derechos de los particulares y solucionar controversias entre los países signatarios. Este nuevo intento habría de resultar fallido,

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en la medida en que los países no recurrieron al Tribunal y éste terminó perdiendo autoridad. Se cerró el ciclo de los gobiernos autoritarios en Bolivia, Ecuador y Perú, y el Grupo Andino tomó carácter democrático. A partir del Mandato de Cartagena, los cancilleres ocuparon el centro del escenario, desplazando a la Comisión y la Junta, para poner énfasis en la presencia política del Grupo Andino en los principales problemas internacionales, para actuar de manera tanto concertada como conjunta, dependiendo de los casos. En los años siguientes, la acción del Grupo Andino tendría carácter eminentemente político. Aunque su rol como órgano del Grupo Andino sólo habría de institucionalizarse en octubre de 1979, en La Paz, con la creación del Consejo de Cancilleres y del Parlamento Andino, los ministros de Relaciones Exteriores trabajaron de modo conjunto en el esfuerzo de pacificación de Centroamérica, participando de manera directa y protagónica en la evolución de los acontecimientos en Nicaragua, desde el momento en que, adelantándose a las iniciativas de las grandes potencias comprometidas en el conflicto, reconocieron a la organización sandinista como fuerza beligerante, hecho que influyó de manera decisiva en la caída del régimen de Somoza. Los cancilleres andinos coordinaron su participación en la Sexta Conferencia Cumbre del Movimiento de Países No Alineados en la Habana, y fueron los principales actores de la Novena Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, celebrada en La Paz. La verdadera razón de la acción externa de los cancilleres andinos era, sin embargo, de política interna. Los gobiernos civiles de Venezuela, Colombia y Ecuador necesitaban consolidar el proceso de democratización en Perú y Bolivia, como un requisito esencial de su propia gobernabilidad, frente a la actitud recelosa de los gobiernos militares de Argentina, Chile y Brasil, particularmente. Esa forma de acción encontró su prueba de fuego en la democratización de Bolivia. Los gobiernos andinos, a través del recientemente institucionalizado Consejo de Cancilleres, reaccionaron de manera enérgica frente a los golpes de Natush y García Meza y fueron gestores del aislamiento internacional y del derrocamiento de esos regímenes. Sin embargo, una buena parte de su impulso inicial y de su propia legitimidad se perdieron en ese esfuerzo, ya que la acción externa del Grupo y su credibilidad se dañaron por la inestabilidad que provocaron las sucesivas intentonas militares en Bolivia. Pese a que, finalmente, el proceso democrático se estabilizó en Bolivia desde 1982, de manera hasta ejemplar, el Consejo Andino de Cancilleres ya no recuperó su dinámica inicial, al punto que el Grupo Andino, como tal, ya no tuvo presencia en el debate

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que se originó alrededor de los dos grandes temas de la década: la renegociación de la deuda externa y la solución del conflicto centroamericano. Los mismos cancilleres andinos prefirieron actuar, en esas ocasiones, a través del Consenso de Cartagena, del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a Contadora, asociándose a los nuevos gobiernos democráticos del continente, en Argentina, Uruguay y Brasil. El proceso de integración subregional propiamente dicho hizo muy pocos progresos durante estos años. Durante la primera mitad de la década, los gobiernos de los países miembros concentraron sus esfuerzos en la atención de la profunda depresión económica que acompañó a los desastres naturales, la crisis de la deuda externa y la caída de precios de sus principales productos de exportación. En la segunda mitad de la década, ocupó su atención el gran debate acerca de la ejecución de los programas de ajuste estructural, a los que se condicionaba la renegociación de la deuda externa. En esta etapa, ni los órganos ni los instrumentos de los mecanismos de integración subregional fueron empleados por los gobiernos andinos para resolver la crisis económica, con la excepción notable de los mecanismos financieros de la Corporación Andina de Fomento y del Fondo Andino de Reservas, cuya utilidad se demostró en el período de proscripción de varios países andinos de los mercados financieros internacionales. En realidad, ninguno de los instrumentos principales de la construcción de la comunidad andina funcionó razonablemente en esta década. Por diferentes razones, los países dejaron de cumplir sus compromisos para la construcción de la zona de libre comercio y de la unión aduanera y, en consecuencia, el Programa de Liberación no pudo aplicarse en la forma prevista. El comercio intrasubregional creció lentamente, del 3,9% al 4,2% de las exportaciones globales de los países miembros. El sistema de programación industrial colapsó, ya que se comprobó que los Programas Petroquímico y Automotor eran inaplicables y, poco a poco, se abandonaron los compromisos del Programa Metalmecánico. En la práctica, la discusión se trasladó a la forma en que los productos incluidos en el área de programación saldrían de la reserva establecida en el Acuerdo, antes que a la forma de ejecutar los Programas. Se abandonó el Régimen Común de Tratamiento a las Inversiones Extranjeras y no se hizo ningún intento de avanzar en otras formas de coordinación de las políticas económicas. El propio Tribunal del Acuerdo de Cartagena, establecido a fines de la década anterior, tampoco contribuyó a la solución de los diversos conflictos que se presentaron en la época, por el reiterado y sistemático incumplimiento nacional de los compromisos del Grupo Andino.

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1.3. Los noventa La caída del Muro de Berlín, el fin de la Guerra Fría y el proceso de globalización abrieron un nuevo ciclo político mundial, en el umbral de la década de 1990. Colapsó el campo socialista, con todas sus consecuencias, y se afirmó la hegemonía de un nuevo poder imperial. Sólo a fines de la década, en 1989, cuando se consolidó claramente el proceso de democratización y los países habían logrado restablecer un mínimo de equilibrio macroeconómico, comenzó nuevamente la tarea de reconstrucción del proceso de integración subregional. El proceso de apertura comercial y de liberalización financiera, fruto inmediato de los programas de ajuste estructural, colocó en el primer plano la necesidad de incrementar las exportaciones, como sustento de la estrategia de desarrollo nacional y, en consecuencia, creó las condiciones para volver la mirada sobre los casi abandonados instrumentos de la integración. Como ya se ha visto antes, bajo esa dinámica se constituyeron el MERCOSUR y el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre México, los Estados Unidos y Canadá, y se propuso la formación de la zona hemisférica de libre comercio. La misma urgencia económica forzó a los propios presidentes de los países andinos a intervenir de manera directa en las tareas de relanzamiento del Grupo Andino, a partir de la reunión que celebraron en Cartagena, en mayo de 1989, para conmemorar los veinte años de la firma del Acuerdo de Integración Subregional. Se resolvió entonces realizar reuniones semestrales, para definir una nueva estrategia de acción, examinar diferentes instrumentos operativos y reestructurar las instituciones subregionales, en cuanto fuera necesario. Galápagos, en diciembre de 1989; Machu Picchu, en mayo de 1990; La Paz, en diciembre de 1990; y Caracas, en mayo de 1991, fueron sede de las entrevistas en las que los presidentes andinos pusieron en evidencia el compromiso político de sus países para superar el estancamiento del Grupo Andino. Como resultado de esa intervención, se retomó y cumplió el compromiso de establecer una zona de libre comercio, esta vez en plazos y condiciones mucho más exigentes, hasta liberalizar completamente el comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, tanto en tarifas como en restricciones no arancelarias, a principios de 1995. No obstante, ese proceso no estuvo exento de dificultades. Perú y Ecuador formularon observaciones a esos compromisos, por diferentes motivos, razón por la que Colombia y Venezuela decidieron actuar por cuenta propia y eliminar completamente los gravámenes a su comercio recíproco. Bolivia se incorporó a la zona de libre comercio en septiembre

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de 1992, y Ecuador, en enero de 1993. Se concedió un plazo de espera al Perú, con el que se llegó a un nuevo acuerdo en diciembre de 1995. Asentadas las estructuras democráticas, la economía se tornó prioritaria. La apertura financiera y comercial, la privatización, la captación de inversión extranjera, la descentralización, se convirtieron en el eje de las políticas que después se conocerían como neoliberales. Perú estuvo a punto de retirarse del Grupo, porque entendía que los compromisos subregionales retrasaban su ritmo de modernización y apertura. El comercio interno se volvió a duplicar, del 4,2% al 9,0%. El mercado andino se volvió importante para Colombia, Ecuador y Bolivia. Son los años de despegue de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que pasa a convertirse en protagonista central del proyecto. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) reemplazó al Grupo Andino original y la Secretaría General ocupó el lugar del antiguo órgano colegiado de la Junta del Acuerdo de Cartagena. Es la década estrella del proceso. Por dos razones principales: • la expansión del comercio recíproco, • la expansión de las operaciones de la Corporación Andina de

Fomento. Las cifras del comercio no son el mejor indicador, ni el único. Pero son útiles. Los dos cuadros siguientes1 registran las exportaciones de cada país a la CAN, en términos absolutos y como porcentaje de sus ventas totales.

Cuadro 1. Exportaciones intrasubregionales, en millones de dólares 1970

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela CAN

1 Véase

4,9 51,9 9,0 19,6 25,9 111,4

1980

42,5 387,8 149,2 308,1 303,6 1.188,8

Comunidad Andina (2006).

1990

59,9 372,7 188,5 217,0 493,6 1.328,9

2000

310,6 2.161,1 662,4 446,4 1.586,2 5.166,6

2005

463,7 4.166,0 1.487,1 1.100,0 1.882,2 9.079,0

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Escenarios políticos en América Latina

Cuadro 2. Exportaciones intrasubregionales, como porcentaje de su comercio global

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela CAN

1970

1980

1990

2000

2005

1,9% 6,2% 4,9% 1,9% 1,0% 1,9%

4,1% 9,8% 5,9% 8,3% 1,6% 3,9%

6,5% 5,5% 7,8% 6,5% 2,8% 4,2%

21,3% 16,6% 13,7% 6,6% 5,1% 9,0%

16,6% 19,9% 14,9% 6,5% 3,7% 9,0%

Como se desprende de esos datos, la expansión del comercio andino es importante, tanto en términos absolutos como relativos, sobre todo en la década de los setenta, como ya se ha dicho. La cifra pasó de 114 millones de dólares en 1970 a 1.328 millones en 1990, para llegar a 5.166 en 2000 y a 9.079 en 2005. En términos relativos, cuando se inició el proceso la incidencia era muy baja, del 1,9% del total. Creció al 4,2% en 1990 y al 9% en 2000. Allí se mantiene. Colombia es el eje del sistema comercial andino. En 2005 sus ventas reunieron el 45% del comercio de la región. La suma de Colombia y Venezuela representó siempre más del 60% del total subregional y alcanzó el 72% en 2000. Hay diferencias en el grado de penetración del mercado. Para Colombia significa cerca de un quinto de sus colocaciones mundiales, y para Ecuador, el 14%. El crecimiento de ese mercado para Bolivia, de 1990 a 2000, es muy significativo. Pasó de menos de 5 millones de dólares en 1970 a más de 400 millones de exportaciones en 2005. En 1970, el Grupo Andino recibía el 1,9% de las ventas bolivianas y en 2005 representa el 16,6% (llegó al 21,3% en 2000). Perú se estancó en niveles de penetración mediocres, del orden del 6,5% en términos porcentuales. En realidad, alcanzó su nivel más alto en 1980. Desde entonces se inmovilizó. La CAN nunca fue una opción comercial atractiva para Venezuela, en términos porcentuales, aunque llegó a cerca de 2.000 millones de dólares en 2005. Un punto cuya importancia es indispensable subrayar es que el 46,5% del comercio intrasubregional es de bienes manufacturados (llegó al 56% en 1998). Colombia fue el país más exitoso en la diversificación de sus ventas de productos industriales. No cabe duda de que el desmantelamiento de barreras arancelarias y no arancelarias —junto con otros factores, como la tasa de cambio real y la proximidad geográfica— tuvo un impacto decisivo en la expansión del comercio subregional. La prueba por la negativa es la situación del Perú,

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cuyo estancamiento comercial en el Grupo Andino es paralelo a su escasa participación en la creación de la zona de libre comercio. La expansión de las ventas recíprocas se explica fundamentalmente por el notable crecimiento de las exportaciones de Colombia y Venezuela, que se colocaron, sumadas, en 3.600 millones de dólares en el año 2000. El comercio entre esos dos países representó, en promedio, casi dos tercios del total del comercio subregional, en las cuatro décadas de su existencia. Por eso, la salida de Venezuela tendrá un fuerte impacto a mediano plazo, aunque ese país anunció que mantendrá sus preferencias comerciales con Colombia y probablemente hará lo mismo con Ecuador y Bolivia. No obstante, el comercio intra-CAN no supera todavía la barrera del 10% de sus exportaciones globales, situándose por debajo del 13% del comercio intra-MERCOSUR (que alcanzó el 25% en determinado momento) y muy lejos del 60% del comercio intra-Unión Europea.2 La Corporación Andina de Fomento es la principal historia de éxito de la Comunidad. Los flujos de cooperación financiera de la CAF a los países andinos son superiores a los del BID y el Banco Mundial juntos. Desembolsó un total de 26.253 millones de dólares entre 1990 y 2004. La cartera total de esa institución —el 85% de largo plazo— suma cerca de 8.000 millones de dólares (6.800 colocados en el sector público y 1.200 millones en el sector privado). Las aprobaciones totales crecieron de 800 millones de dólares en el año 1990 a 3.400 millones en el 2004, y los desembolsos saltaron de 700 millones a 2.100 millones en ese mismo período. La desagregación de sus aprobaciones en el período 1990-2004 muestra con claridad su especialización creciente en transportes, sobre todo en el Plan IIRSA, que es, a su vez, la columna vertebral de los programas de infraestructura física en la Comunidad Andina y en América Latina.

Cuadro 3. CAF. Aprobaciones por sectores, en millones de dólares (1990-2004) Transporte Electricidad, gas y agua Administración pública Servicios sociales y salud Intermediación financiera Manufacturas Minas y canteras Enseñanza Infraestructura agrícola Hoteles y restaurantes 2 Véase

Corporación Andina de Fomento (2005: 49).

6.406 3.379 1.608 1.608 1.293 1.099 471 459 410 347

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2. Interacción política y relaciones entre los países miembros La Comunidad Andina tiene varios problemas y deficiencias. Y en este momento enfrenta la hora de la verdad. Podemos enumerar esos problemas de la siguiente manera: • Asimetrías. Diferencias en el grado de desarrollo de los países miem-

bros. Falta de complementariedad. • Expectativas frustradas. Ob jetivos poco realistas. • Deficiencias institucionales. Incumplimiento de compromisos. • Deficiente infraestructura física y jurídica de comunicaciones y trans-

portes. • Problemas de financiamiento. • Diferencias políticas. Todos estos problemas hacen más difícil, sin duda, la tarea de integrar las economías de los países miembros. Todo marcharía mejor y más rápido si no existieran. Pero no son sino una parte de la explicación de la crisis andina. Son los desafíos que se deben vencer, y eso es lo que ese esquema de integración viene haciendo, con mayor o menor eficiencia. En relación con el tema de las asimetrías, la distancia que separa a Bolivia —y, en menor medida, a Ecuador— de los países más desarrollados de la zona (Colombia, Perú y hasta hace poco Venezuela) era vista como un serio obstáculo para el funcionamiento armonioso de la Comunidad Andina, y eso explica el conjunto de disposiciones que conforman el tratamiento especial y diferenciado que establece el Acuerdo de Cartagena. Debe registrarse, sin embargo, el hecho de que, contra las previsiones, tanto Ecuador como Bolivia fueron de los países que mejor aprovecharon las ventajas del mercado ampliado, como se ha visto en los cuadros del comercio andino. La asimetría es un problema, sin duda, pero no de los que explican las principales dificultades del proceso. El incumplimiento de compromisos —e inclusive el desconocimiento de los fallos del Tribunal— es un serio inconveniente y ha ocasionado frecuentes roces diplomáticos y comerciales, pero tal vez tenga que verse más como síntoma de otros mayores que como un problema de valor intrínseco. La armazón institucional de la Comunidad es la más avanzada de la región —algunos dicen que innecesariamente estructurada— y no puede incluirse en la lista de causas de las dificultades del proceso. Ya se ha visto el excelente papel que cumplió la Corporación Andina de Fomento en las áreas de financiamiento y de infraestructura. Allí se avanzó mucho más de lo que se esperaba.

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En verdad, son dos las grandes frustraciones de la Comunidad Andina: la incapacidad de construir la unión aduanera y, en consecuencia, la imposibilidad de negociar con una sola voz en los foros regionales y globales de comercio. Peor aún, Perú, Colombia y Ecuador firmaron tratados de libre comercio con los Estados Unidos, de forma bilateral. Aunque trataron de coordinar sus posiciones, el daño ya se había hecho. En realidad, no fue por falta de empeño que no se alcanzaron esos objetivos. Los gobiernos andinos, encabezados por sus presidentes, estuvieron negociando cerca de dos décadas sobre esos asuntos, sin éxito. Quiere decir que no son diferencias técnicas, sino estructurales y de política, las que separan —o separaban— a los países andinos en este punto. Ese comportamiento unilateral, que afecta la lógica de la integración subregional, tiene base jurídica en la Decisión 322 de la Comisión, que reglamenta el artículo 68 del Acuerdo de Cartagena, y que fue aprobada en un contexto distinto del actual, cuando los compromisos del Grupo perjudicaban la flexibilidad que los países requerían para enfrentar la grave crisis de la inflación y la deuda externa. La verdad es que el Grupo Andino no puede ser una zona de libre comercio o una unión aduanera a medias, y tendrá que superar la ambivalencia presente, que ha lesionado su capacidad de negociación conjunta en la relación con el MERCOSUR y con el TLC con los Estados Unidos. Bolivia y Perú formalizaron acuerdos de asociación con el MERCOSUR, de manera individual, y Venezuela se incorporó de manera definitiva a esa organización. Desde luego, la prueba de las verdaderas intenciones de los países andinos es la efectiva conformación de la unión aduanera. Si lo consiguen quedará claro que el Grupo adquirió, por fin, cohesión interna, y que su relación con terceros países tendrá mayor consistencia. Si eso no ocurre, se conocerá el alcance real del proceso de integración subregional. Probablemente, en ese caso corra la suerte de la Asociación Europea de Libre Comercio, que Gran Bretaña lideró por un tiempo, cuya importancia se diluyó hasta que la mayoría de sus integrantes decidieron asociarse con la Comunidad Europea. A esas consideraciones tiene que agregarse, para completar el análisis de las tensiones que frenaron la consolidación definitiva del proceso, la persistencia de antiguas controversias fronterizas en la región andina, cuyo origen debe buscarse en el período de formación de los Estados nacionales en América Latina. La breve pero intensa confrontación bélica entre Ecuador y Perú, de 1994, no sólo quebrantó las relaciones económicas y comerciales entre ambas naciones en el plano formal, sino que dejó como herencia un sentimiento de desconfianza que tomó tiempo superar.

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Y, en el trasfondo, sigue pendiente la controversia que desata la demanda boliviana de reintegración marítima en el Pacífico y el diferendo territorial entre Chile y Perú por la demarcación de fronteras marítimas. Por el momento, el planteamiento boliviano se encamina en el marco del diálogo “sin exclusiones” entre Cancillerías. El segundo problema se encarrilará por cuerda jurídica en La Haya, luego del cambio de gobierno en el Perú, que ha decidido seguir una línea de menor confrontación que la de su predecesor. Pero, mientras estos temas no se resuelvan, allí estarán. Con su potencial de desarticulación. En un momento de descuido, por un error o por mal cálculo, los problemas pueden salir de su estado de hibernación. Y desde luego, mientras tanto, permanecen en los planes de contingencia de los Estados Mayores y en los presupuestos de los Ministerios de Defensa. La larga controversia entre Perú y Ecuador dificultó la necesaria continuidad geográfica del Grupo Andino y acentuó el desequilibrio que provocó hace años el retiro de Chile, al punto de concentrar el dinamismo del comercio y las expectativas de crecimiento en el territorio de la antigua Gran Colombia. No es extraño que, en esa dimensión, el Perú comenzara a pensar en una estrategia propia, semejante a la chilena en la década de los ochenta, y que Bolivia mirara con atención sus posibilidades de asociación más estrecha con los países del MERCOSUR, donde se sitúan sus corrientes tradicionales de comercio y sus mayores posibilidades de crecimiento económico. En realidad, más allá de las dificultades comerciales y económicas que se han mencionado, los problemas de la Comunidad se explican por las diferencias políticas entre sus miembros. El Grupo Andino —la Comunidad Andina— ha tenido siempre una vida accidentada. Seis países negociaron el Acuerdo de Cartagena, pero en el último minuto uno de ellos, Venezuela, resolvió postergar su ingreso. Lo hizo unos tres años después, casi en coincidencia con el retiro de uno de los principales impulsores del Acuerdo. La política exterior y la política económica del Chile de Pinochet eran incompatibles con la propia idea del Grupo Andino, y su salida, aunque traumática, era un paso lógico y esperado. Tiempo después, al promediar la década de los noventa, el sector neoliberal del gobierno de Fujimori en el Perú creyó encontrar las mismas incompatibilidades y casi concreta el retiro de ese país. Colombia tampoco halló satisfactorias las reglas de juego de la Comunidad, pero en lugar de proponer su salida del proyecto decidió seguir adelante con la negociación bilateral de un TLC con los Estados Unidos, al que se unieron Perú y Ecuador. La crisis de 2006, que culmina con la denuncia del Tratado de la Comunidad por Venezuela, es una consecuencia lógica de la incompatibilidad del

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modelo de desarrollo económico y político del movimiento bolivariano con la estructura y objetivos actuales del proyecto de integración. La política económica venezolana (y boliviana) —de protección del mercado interno, de control de cambios, de operación a través de empresas del Estado, de rechazo a negociaciones comerciales con los Estados Unidos y Europa— no conjuga bien con la estructura de “regionalismo abierto” que se instituyó desde principios de los noventa, en la época del “fin de la historia”. Pudo buscarse una solución de compromiso, que permitiera la coexistencia de dos modelos de desarrollo —como se hizo en la propia gestación del Grupo Andino original— pero Venezuela jugó a todo o nada. En realidad, apostó a cambiar la dirección y la propia filosofía de la Comunidad Andina, para establecer una base de mayor proyección política. Y probablemente lo hubiera conseguido si Humala ganaba las elecciones de Perú, ya que, en ese caso, la relación de fuerzas hubiera sido diferente. Colombia hubiera quedado aislada, no Venezuela. El hecho es que Venezuela se retiró. Pero, contra todas las expectativas, Bolivia permaneció dentro de la Comunidad. Las cifras mencionadas líneas arriba explican esa posición. El mercado andino es un componente sustantivo de su desarrollo, no tiene el carácter marginal que representaba para Venezuela. La presencia de Evo Morales en la reunión presidencial de Quito, en un ambiente enrarecido y conflictivo, fue más importante de lo que probablemente él mismo haya pensado. Evitó la crisis terminal de la Comunidad. Permitió ganar tiempo para encarar su reconstrucción. Si la CAN se hubiera disuelto, las consecuencias políticas habrían sido graves. Las tensiones políticas y militares que se han mencionado en párrafos precedentes hubieran crecido y amenazado salirse de control. En el plano económico, desaparecida la expectativa del mercado andino, las inversiones en los sectores productivos y de servicios dependerían del acceso al mercado de los Estados Unidos. Los TLC con los Estados Unidos serían más importantes que el mercado regional. Las ventajas comerciales andinas dejarían de reconocerse y comenzaría una penosa fase de negociación de acuerdos bilaterales, a partir de cero. Las posibilidades de acceso andino al mercado de la Unión Europea terminarían allí. No habría negociación bilateral posible. Para Bolivia, sin TLC ni CAN, la dependencia de Brasil, de Venezuela y del gas sería absoluta. Se alejaría del Pacífico y, en esa misma medida, crecería la tensión interna entre Oriente y Occidente. Pasada la emergencia, la posibilidad de la disolución se alejó. Colombia, Ecuador y Perú han confirmado su decisión de mantener vigente la Comunidad Andina, han avanzado las conversaciones para continuar la negociación con la Unión Europea y se espera que Chile retorne a la CAN,

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en condición de país asociado. Además, la filosofía económica y la disciplina jurídica común de los Tratados de Libre Comercio han creado las condiciones para una armonización más profunda de las políticas económicas de los países miembros. Es decir, el retiro de Venezuela de la Comunidad Andina redujo la dimensión del espacio económico pero le puede permitir ganar en profundidad y coherencia. Queda pendiente de respuesta la pregunta sobre la conducta de Bolivia en la Comunidad. Debe resolver la contradicción entre la necesidad económica de permanecer allí y la lógica de su orientación política. Por cierto que tampoco debe perderse de vista que los proyectos de integración son procesos de largo plazo. La Comunidad Europea necesitó tres décadas para expandir su cobertura paso a paso, con numerosos acuerdos de asociación y con convenios de membresía flexible, como en el mecanismo de armonización de tipos de cambio y en la unión monetaria. Sin embargo, el reconocimiento de esa realidad no excusa la necesidad de claridad en el compromiso de los países interesados en el esquema de integración. Ya se avanzó mucho —más por consideraciones externas que por demandas del proyecto andino— en la aplicación de políticas económicas nacionales conducentes a una efectiva inserción internacional. Con dificultades se avanzó también en la conformación de la zona de libre comercio. Pero las próximas etapas —constitución de la unión aduanera, coordinación de las políticas monetarias y fiscales, armonización de las leyes laborales, pautas comunes para la preservación del medio ambiente, negociación externa conjunta— están todavía distantes. Clyde Hufbauer y Jeffrey Schott recuerdan que el proceso de integración tiene cinco componentes: la liberación de barreras al comercio de bienes y servicios; la eliminación de restricciones a la inversión; la libre circulación de mano de obra, por lo menos para trabajadores especializados; la armonización de políticas monetarias y fiscales y el establecimiento de instituciones regionales para administrar los acuerdos y para resolver controversias entre los países asociados.3 Si se trata de evaluar el comportamiento del Grupo Andino a la luz de esos objetivos, se verá que se encuentra todavía en las fases iniciales del proceso, con la liberación efectiva pero incompleta del comercio de bienes y servicios; la construcción de una unión aduanera imperfecta; el debilitamiento progresivo del aparato institucional comunitario y el retorno a la gestión estrictamente intergubernamental, pese a la constitución de una Comunidad Andina que intenta racionalizar el funcionamiento de los diferentes mecanismos del proceso subregional; con retrocesos notorios en el 3 Véase

Hufbauer y Schott (1994).

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ejercicio de la capacidad de negociación externa conjunta y escasos avances en la armonización de políticas monetarias, fiscales y laborales. En efecto, la libre circulación de mano de obra no está todavía en la agenda del Grupo Andino. El Acta de La Paz (1990) acordó que se suspendería la exigencia de visas para las visitas, por menos de noventa días, de ciudadanos de países del Grupo Andino a otros destinos de la subregión. El Acta de Caracas (1991) comprometió a los países andinos a coordinar sus políticas de educación en asuntos tales como validez de títulos universitarios y certificados profesionales, para medicina e ingeniería, por ejemplo. La coordinación monetaria y fiscal sigue siendo un asunto de futuro. Los ministros de finanzas y los presidentes de Bancos Centrales se reúnen con frecuencia, pero el progreso que se ha logrado en estabilidad cambiaria y de precios y en disciplina presupuestaria ha sido producto de iniciativas nacionales, antes que de una coordinación regional.4

3. Ejes de la relación externa de los países andinos De las varias líneas de relacionamiento externo de los países de la Comunidad Andina, hay algunas que merecen destacarse especialmente: las de los Estados Unidos y Venezuela, Chile y Brasil. Los países de América Latina no son parte de las prioridades estratégicas de los Estados Unidos. No fue así en los años setenta y ochenta. Entonces la región era uno de los escenarios de la confrontación EsteOeste. Estados Unidos privilegiaba a Europa como el centro de la lucha contra la Unión Soviética. La URSS, en cambio, colocó al Tercer Mundo —América Latina, África, Asia— en el tablero de la confrontación. La crisis de los misiles de Cuba, el golpe militar de Chile, la guerra de los contras en Nicaragua, las dictaduras militares, los ejércitos de liberación nacional, la guerra sucia, fueron, en gran parte, subproductos regionales de la confrontación entre las superpotencias. Las cosas han cambiado. Los intereses vitales de los Estados Unidos no están en juego en la América Latina —ni en la Comunidad Andina— de principios del siglo XXI. Eso no quiere decir que no tengan intereses en la región, por cierto, sino que esos intereses —migraciones, narcotráfico, energía— no tienen valor estratégico, no afectan su seguridad nacional en este momento. Los puntos de confrontación estratégica están lejos. Uno de ellos es Corea del Norte. Allí China, Japón, Corea del Sur, Rusia y los Estados Unidos 4 Véase

id.

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tienen intereses comprometidos. Es en el Medio Oriente, sin embargo, donde se cruzan las líneas centrales de batalla. Israel, Palestina, Líbano, Siria, Arabia Saudita, Egipto, Jordania, Irán, son el escenario de una prolongada contienda militar, política, religiosa. Tiene diversos nombres, dependiendo de la interpretación que se escoja. “Choque de civilizaciones”, en la visión de Huntington. “Guerra contra el terrorismo”, en la versión de la administración Bush. “Lucha por el control de las reservas energéticas”, en la lectura de analistas económicos y geopolíticos. “Guerra santa contra los invasores”, desde la perspectiva de los fundamentalistas islámicos. En un par de ocasiones, ese conflicto se proyectó en América del Sur, con los atentados de Hizbulla contra la AMIA y la Embajada de Israel en Buenos Aires. Se menciona Ciudad del Este, en la frontera paraguayoargentino-brasileña, como centro logístico y financiero de las organizaciones musulmanas en América del Sur. Pero, en todo caso, aun si así fuera, se trata de una base operativa. No existen en la región ni elementos de lucha religiosa ni poblaciones musulmanas significativas. Fuera de esa relación ocasional, no existen conexiones sudamericanas con la guerra de Occidente contra el terrorismo islámico. Después del 11 de septiembre se trató de encontrar una vinculación efectiva del narcotráfico y la guerrilla regional con las redes de terrorismo global, que luego no se pudo establecer. Está claro que las FARC no tienen la condición de organización terrorista de alcance global. Sin embargo, el Plan Colombia marcó en su momento, hace un quinquenio, el punto más alto de cooperación militar de los Estados Unidos en el continente en la lucha contra el narcotráfico y despertó seria preocupación en los otros países latinoamericanos sobre el riesgo de intervención directa en territorio continental. La construcción de la base de Manta en Ecuador alimentó más aún esa inquietud. Hasta allí se ha llegado en esta materia. El cambio del eje estratégico al Medio Oriente alivió esa tensión. Hay un área en la que la relación con los Estados Unidos marca la diferencia entre los países de la Comunidad Andina. Mejor dicho, la marcaba, hasta que Venezuela se retiró. Es el de los Tratados de Libre Comercio. Ya se ha dicho que el carácter bilateral de la negociación de esos Tratados entre Perú, Colombia y Ecuador con los Estados Unidos dejó expuesta una de las principales fisuras de la integración subregional. Agreguemos ahora que fue la causa invocada por Venezuela para denunciar el Acuerdo de Cartagena. Pese a que coloca el 82% de sus exportaciones en el mercado de los Estados Unidos, Venezuela condena toda forma de relación comercial de los otros países sudamericanos con la potencia del Norte. La firma de Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos por parte de Colombia, Ecuador y Perú se invocó como

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la causa eficiente del retiro de la Comunidad Andina. Esa actitud es parte de la política venezolana de confrontación absoluta con los Estados Unidos en todos los planos. Se extiende también, con diferencias de grado, a la relación con los países de la Unión Europea. Venezuela puede seguir esa política por una razón simple: no requiere negociar acuerdos de acceso a mercados. Su economía se sustenta en la venta de un producto de alto valor y de colocación inmediata. Pero ésa no es la posición de los otros países de la Comunidad Andina (en el caso de Bolivia con más dudas). Todos han comenzado a diversificar y ampliar su comercio exterior. Y para sustentar esa política y consolidar flujos de inversión y comercio requieren acuerdos comerciales y económicos de largo plazo. Chile es el mejor ejemplo de esa política. La importancia de la relación se puso de manifiesto incluso en Bolivia, por el impacto significativo de las exportaciones en el marco de las ventajas del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA), que saltaron de 30 a 350 millones de dólares en un trienio. Los arreglos comerciales transitorios no son suficientes, especialmente los de carácter unilateral y temporal como el ATPDEA. Se requieren acuerdos de largo plazo que garanticen flujos de inversión, sin los cuales el acceso a mercados es siempre complicado. En el mundo de hoy, del comercio intrafirma, el acceso a mercados es una función de la inversión. Esa circunstancia obliga a negociar acuerdos más complejos, en los que los países compradores buscan imponer condiciones que acentuarían la dependencia y vulnerabilidad de los países sudamericanos. Pero ése es el juego de la negociación. Ambas partes comienzan de posiciones extremas, hasta encontrar un punto de equilibrio aceptable para las dos. El dato que no se puede pasar por alto es que las naciones sudamericanas requieren acceso a mercados, vencer las barreras proteccionistas que los Estados industrializados han levantado en mucho tiempo y que explican, en buena medida, el atraso de unos y el desarrollo de otros. Todos los Estados latinoamericanos de la costa del Pacífico han concluido, o están por concluir, Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos, desde México hasta Chile, pasando por los países centroamericanos y andinos. En el centro de esa estela está la Comunidad Andina. Estos países han anclado sus economías en una filosofía política y económica común. Ése es el dato. Y Uruguay ha expresado repetidamente su intención de negociar un acuerdo semejante. Es un momento de independencia relativa. O de distracción transitoria de los Estados Unidos. Es temprano para decir si esto se convertirá en un dato permanente. Pero representa un cambio cuya relevancia no se debe ignorar. Sin disminuir la importancia de la relación con la primera potencia mundial,

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los problemas sudamericanos son, ahora, esencialmente sudamericanos. Los intereses y actores en contienda son principalmente regionales. 2006 fue año de elecciones en América del Sur (Uruguay, Chile, Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Brasil, Venezuela). Nunca fueron más limpias ni más importantes. La democracia operó, con resultados en ocasiones estrechos y en otras con victorias contundentes. Los electores exorcizaron en las urnas la bronca acumulada por la corrupción de los políticos, la concentración de la riqueza, la falta de trabajo, y cambiaron el mapa político de la región. Las de Bolivia y Perú fueron particularmente trascendentes. La primera, porque produjo una auténtica revolución democrática. Se produjo una profunda y radical sustitución de elites, con el colapso del sistema partidario en el que había descansado la democracia boliviana. Pero, más allá de su significación nacional, la estrecha vinculación del MAS boliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela implicó una alteración significativa del mapa político regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la elección peruana tuvo carácter pivotal. Si ganaba Humala se consolidaría la tendencia chavista en América Latina y, desde allí, podría esperarse que ocurriera algo semejante en Ecuador. El triunfo de Alan García postergó o modificó esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dejó la Comunidad y se incorporó al MERCOSUR. Renunció de esa manera a su espacio de influencia histórica, por lo menos por el momento. A partir de esos acontecimientos, la relación de la Comunidad Andina con Venezuela se ha convertido en una de las más delicadas de su entorno. Está, desde luego, el antiguo diferendo colombo-venezolano por la delimitación del golfo de Maracaibo. Y luego, quedan al descubierto las placas ideológicas que colisionan en la zona. La más abierta, con el Perú de Alan García, pero con mayor grado de seriedad la discrepancia con la Colombia de Uribe. Se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos políticos que esos gobiernos encarnan. Por razones prácticas y sin ninguna pretensión, llamaremos a uno de los campos “democrático liberal y de economía abierta de mercado”. Al otro, “nacionalista, caudillista, proteccionista”. Desde luego, los límites no son precisos. Distingue al primero, por lo menos como aspiración programática en el plano político, un régimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y en la alternabilidad política. En el institucional, la existencia de Poderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujeción a la ley, el respeto a las minorías. En el nivel económico, en estos Estados imperan la economía de mercado, el interés en la inversión extranjera, la

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orientación exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la función del Estado en la economía es reguladora, mientras la inversión privada tiene liderazgo en los sectores productivos y de servicios. Hay empresas estatales en los sectores estratégicos y en servicios públicos. En esa matriz, con variantes, con énfasis diferentes, se puede colocar a Chile, Perú, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienen una relación pragmática con la superpotencia. En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una relación directa con los movimientos sociales, con el menor número de restricciones institucionales posible. Se prefiere el sistema de partido hegemónico y la reelección presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Se plantea una opción cortante entre vieja y nueva política, entre amigos y enemigos, entre dentro y fuera. En el terreno económico, es claro el dominio del Estado en la economía, con las empresas públicas en el centro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia adentro como una condición de la proyección externa. En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habrá que ver qué camino toma Ecuador después de las elecciones de octubre. Los Estados Unidos y la Unión Europea observan el desarrollo de los acontecimientos políticos y económicos de América del Sur desde cierta distancia, como se ha dicho. Tienen preferencia por el campo de la izquierda moderada antes que por el grupo radical. Venezuela y Bolivia los incomodan y en ocasiones los preocupan. Los partidos socialistas europeos intentaron “moderar” a Chávez, pero todo indica que han renunciado a esa intención. Esperan, sin muchas esperanzas, que Brasil y Argentina lo consigan. Por ausencia o por delegación de los Estados Unidos, la función de control de la seguridad y del equilibrio regional quedó en manos de las potencias medianas. Pero México no cumplió esa función y las posibilidades de que la ejerza se han reducido por las consecuencias de su reciente proceso electoral. Brasil tampoco la asumió, hasta ahora. Venezuela, recién llegada, le disputa la dirección del MERCOSUR, la nacionalización del gas en Bolivia lo tomó por sorpresa y sus gestiones en la Organización Mundial de Comercio (OMC) no han tenido éxito. No hay amenazas dramáticas ni riesgos inminentes, pero, en ausencia de un liderazgo regional definido, hay una creciente sensación de desconcierto y desorden en las relaciones políticas y económicas regionales. Por cierto, ha renacido el interés de las potencias regionales por establecer sus propias áreas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo

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parecía que no podía discutirse el rol de liderazgo que le correspondía a Brasil en América del Sur, por su dimensión continental, su presencia en los mercados mundiales, la solidez de su sistema político. Ejerció esa función, discreta y efectivamente, en la solución del conflicto bélico entre Perú y Ecuador, al promediar los años ochenta. Sin embargo, en el último año Venezuela aparece pisando fuerte en países tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vez más notoria una pelea por el liderazgo regional, sobre todo en el plano político. Esa divergencia se nota en Bolivia, que fue parte del Virreinato del Río de la Plata y que tiene una frontera de 3.500 kilómetros con Brasil, la primera potencia económica del subcontinente. Sin embargo, con el apoyo de Venezuela, que ejerce una especie de tutoría personal sobre Evo Morales, Bolivia se enfrentó al gigante y tocó los intereses de Petrobrás. Venezuela va más lejos. Intenta convertirse en representante de los intereses de Uruguay y Paraguay en el MERCOSUR, a expensas de Brasil y Argentina. Sus primeros pasos en el MERCOSUR fueron típicamente audaces. Llevó consigo a Fidel Castro y dominó la cumbre de Córdoba con su retórica. Garantizó el apoyo de esos países a su candidatura al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La influencia de Venezuela en la región andina resultó mucho más complicada. No puede pretenderla en Colombia, y perdió su posibilidad con la derrota de Humala en las elecciones de Perú. Sólo le quedó Bolivia. Sigue peleando en Ecuador. No tiene posibilidades en Chile. Debe sumarse a ese recuento el ya notorio distanciamiento de Venezuela con Brasil. Lo que fueron en el comienzo discrepancias de estilo, marginales, se han convertido en manifestaciones de competencia abierta. Las críticas internas al presidente Lula suben de tono. El hecho es que, aunque la relación personal y política sea amistosa, los intereses nacionales son diferentes y están en curso de colisión. Hay un área en la que se perciben marcadas diferencias de interés. Es la de las políticas de energía, que afecta la relación de uno de los miembros de la Comunidad Andina —Bolivia— con los países del MERCOSUR. El mercado de energía está en un momento de inflexión. Las reservas mundiales disminuyen. El consumo global crece, sobre todo por la expansión de las economías asiáticas. La confrontación de las potencias occidentales y los países del Medio Oriente —en sus múltiples dimensiones étnicas, religiosas, económicas, militares y geopolíticas— amenaza las líneas principales de circulación y distribución de petróleo en el planeta. En consecuencia suben los precios. En 2001, el barril de crudo se encontraba en el rango de 25 dólares; en 2003, en 30; en 2005 cruzó la

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barrera de los 50 dólares, y al promediar 2006 se mueve por encima de los 70. Se duplicó en poco más de dos años. Y no hay perspectivas de que baje. El mercado de energía se torna mercado de vendedores, en el que la posesión de recursos naturales es el factor dominante. En la expresión de un ejecutivo de una empresa petrolera, “puedo conseguir tecnología y dinero. Pero si no tengo producción y reservas nadie me puede ayudar”. En ese marco, cambian las políticas energéticas y los términos de la relación entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los explotan. En la década de 1990, parecía que el mercado podía equilibrar la oferta y demanda de energía, sin intervención de los Estados. Pero ya no será así. Los Estados —especialmente los Estados de los países productores de hidrocarburos— recuperaron un espacio que parecía que habían perdido definitivamente. Resurgen o se fortalecen las empresas estatales (National Oil Companies), que dominan el mercado de reservas mundiales. Figuran entre las más importantes del mundo: Saudi ARAMCO de Arabia Saudita, NIOC de Irán, KPC de Kwait, Quatar Petroleum de Quatar, Sonatrach de Argelia, PDVSA de Venezuela, Petrobrás de Brasil, PEMEX de México, Gazprom de Rusia. Esas empresas estatales tienen acumuladas grandes reservas de capital y ya no dependen de las grandes corporaciones para lograr acceso a la tecnología moderna. Nuevas empresas de servicios, como Halliburton, o productores petroleros medianos, ofrecen la mejor tecnología a las empresas estatales, sin los condicionamientos de las siete hermanas. El espacio de las corporaciones transnacionales se reduce. Su estrategia de expansión descansa ahora en la posesión de tecnología avanzada para la explotación de recursos más difíciles de extraer o procesar, por una parte, y, por otra, en el mercado de Liquid Natural Gas (LNG). A diferencia del petróleo, que puede venderse fácilmente en el mercado mundial, y del gas que se distribuye por ductos, el control de la tecnología y los circuitos de comercialización al consumidor final son cruciales en el caso del LNG. Hay algo más. El control del petróleo por el Estado no es sólo un medio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de política exterior. Con ese instrumento se busca controlar la producción y distribución de energía. Los países compradores, por las mismas razones, se han visto obligados a modificar su política. Antes descansaban en el papel de las corporaciones. Ahora el asunto es nuevamente problema de Estado. Retoman las funciones que delegaron en las CTNE. Debe recordarse que el acceso a recursos naturales —minerales, alimentos y energía— explicó buena parte de los procesos de expansión

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colonial de los siglos XIX y XX. Después ocurrieron dos cosas. Los propios países industrializados se convirtieron en los más importantes productores de materias primas, con sus políticas proteccionistas y de subsidios, y las corporaciones asumieron el control de los procesos de producción y distribución de bienes, sin necesidad de recurrir a la ocupación territorial. En los ochenta, luego de la caída del Muro de Berlín, esa política pareció definitivamente consolidada por la globalización y la privatización. Ya se ha visto, líneas atrás, la forma en que ese proceso comenzó a revertirse, allí por el año 2000, en el sector de energía, en el que la dependencia de los países industrializados es manifiesta. Sin duda, el 11 de septiembre impactó de manera dramática en la lucha por el control de los centros de producción y las vías de flujo de energía en el mundo. Para muchos, la guerra de Irak es un testimonio de lo que los Estados consumidores de energía pueden llegar a hacer para no perder el acceso al recurso. Sin caer en exageraciones, bastará decir que el control de los centros de producción y de los flujos de hidrocarburos es uno de los principales ejes de contención geopolítica global. Y que allí se confrontan Estados productores y Estados consumidores de energía. En tono menos dramático, en América del Sur también se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cada vez más, Argentina, en el lado de los consumidores, y Venezuela y Bolivia5 como vendedores. La nacionalización boliviana de la empresa estatal Petrobrás, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la producción y distribución de energía en la región. Desde luego, la fricción es tanto más fuerte cuanto mayor es el interés que está en juego y más grande el poder del Estado que lo promueve. Todas esas líneas —diferencias históricas, placas ideológicas en colisión, pugna por el liderazgo, control o acceso a energía, acceso a mercados globales— se cruzan en el espacio político sudamericano. Se superponen en más de una ocasión. Y crean la sensación de fluidez y desorden a la que me referí antes. Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de integración regional, como veremos en un apartado siguiente. Pero también configuran zonas de tensión, de las que se pueden identificar claramente tres. La primera, la zona que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurren varios factores para convertirla en una región riesgosa. En el 5 Las exportaciones de petróleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados, no sudamericanos.

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trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideológicas entre un modelo democrático representativo, de economía de mercado abierta en Colombia, y otro populista, caudillista y proteccionista en Venezuela. Un país estrecho aliado de los Estados Unidos, incluso en el plano militar, con el apoyo logístico y financiero del Plan Colombia en la lucha contra el narcotráfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de los estadounidenses. El problema no se limita a la frontera colombo-venezolana, donde están desplegados miles de hombres en armas, sino también a la frontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres países, especialmente Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos para mantener la situación bajo control, pese a los graves incidentes que se registran periódicamente. La otra zona gira en torno a la energía y al liderazgo regional. El centro se sitúa en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratégica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalización de la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrás, ha cambiado los términos de la relación política en la zona, no sólo en el vínculo boliviano-brasileño, claramente dañado por el hecho, sino en la relación brasileño-venezolana. Las reservas bolivianas son detonantes del problema, pero la verdadera confrontación es entre PDVSA y Petrobrás por el control de los flujos de energía. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distribución de petróleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile. Y esa intención es claramente contraria al interés nacional de Brasil. La última zona de tensión, menos activa pero potencialmente riesgosa, es la que comprende a Chile, Perú y Bolivia. Tiene carácter histórico. Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberano al Pacífico y la discrepancia planteada por Perú sobre la delimitación de territorio marítimo con Chile. Como ya se anotó, ambos diferendos están bajo control. Uno en el plano del diálogo bilateral y el otro en el marco jurídico. Existen diferencias ideológicas entre los gobiernos de Evo Morales y de Alan García, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humala en los Departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una nota de cautela. He descrito, de manera arbitraria y resumida, los que percibo como los principales temas de la agenda regional y las tensiones que generan en la interacción cotidiana, tal como están ahora, cuando los jugadores llegaron a la mesa y colocaron sus fichas.

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4. Posibles escenarios de desarrollo futuro de la Comunidad Andina

El año 2006 se recordará mucho tiempo. En su transcurso, Venezuela salió del Grupo Andino e ingresó en el MERCOSUR. Chile aceptó la invitación para regresar a la Comunidad Andina como Estado asociado. El MERCOSUR cambió de eje. Dejó de ser el foco de articulación económico y comercial de la región para convertirse en un foro de proyección política. Se alteró la geopolítica regional. El sistema económico y político regional se reorganizará, probablemente en el curso del año 2007, en un marco de tensiones y controversias. Se consolidarán los nuevos gobiernos. Se reestructurarán las alianzas. Se definirán los liderazgos y las reglas de juego. Un primer escenario de rearticulación serán los procesos de integración de la Comunidad Andina, del MERCOSUR y de la Comunidad Sudamericana. Comencemos por el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, para luego dedicar unas líneas a la Comunidad Sudamericana.

4.1. MERCOSUR El MERCOSUR entró también en zona de reconstrucción. Cuando se estableció provocó un enorme impacto económico y político. La complementación argentino-brasileña concluía una época de rivalidades históricas que habían creado tensiones geopolíticas y militares en todo el subcontinente. Su aproximación se equiparó rápidamente con la de Alemania y Francia, que había permitido construir la Unión Europea. Europa y los Estados Unidos reconocieron el potencial económico y político y colocaron al MERCOSUR en la condición de interlocutor privilegiado en América del Sur. Los primeros resultados justificaron la expectativa inicial. El comercio intrazona creció espectacularmente y el MERCOSUR tomó posición política dominante en la región. La grave crisis financiera brasileña de 1998 y la crisis sistémica de Argentina (y en grado parecido del Uruguay) de fines de 2001 sacudieron en sus cimientos la estructura del proyecto de integración. La recuperación fue lenta y difícil y dejó secuelas. La principal fue la de poner al descubierto las asimetrías de desarrollo entre los miembros. Al principio, fue la distancia que separaba a Uruguay y Paraguay de sus socios mayores y el desencanto que provocaba su resistencia a abrir sus mercados a las exportaciones de los países pequeños. Ambos advirtieron su intención de buscar otros horizontes. Uruguay acaba de solicitar autorización para

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negociar un TLC con los Estados Unidos, como prueba de la seriedad de sus intenciones y la magnitud de los agravios. Pero el problema más serio es el de la pérdida progresiva de competitividad industrial de la Argentina respecto del Brasil, consecuencia, entre otros factores, de la relocalización productiva de las grandes corporaciones transnacionales, que escogieron México y Brasil como sus bases de operación en América Latina. El déficit argentino en el comercio bilateral con Brasil llegó a 27 billones de dólares en el año 2005. Ya no era políticamente tolerable. Esto obligó a negociar una Cláusula de Adaptación Competitiva Bilateral, por la cual un país puede suspender temporalmente la importación de un producto que afecte su producción interna. La norma afecta a un pequeño número de productos, pero tiene una fuerte contaminación política. Un dato que no se debe pasar por alto es que disminuye la importancia relativa del MERCOSUR para Brasil. Sus ventas a la subregión cayeron del 17% al 9% del total, mientras que el promedio de los otros socios se mueve en torno al 32% de las exportaciones totales. Por eso se habla en Brasil, especialmente entre los empresarios, del fin de la paciencia estratégica con los países de su entorno. En ese escenario, el cisma uruguayo-argentino a propósito de la construcción de unas plantas papeleras en la frontera común, a orillas del río, provocó un profundo impacto emocional, sobre todo en el Uruguay, que no se ha superado todavía, pese a que el problema pasó de la fase aguda de confrontación a otra de tratamiento jurídico. Venezuela dejó la Comunidad Andina y se incorporó al MERCOSUR, en ceremonia celebrada en Caracas. Poco después, asistió a su primera Cumbre como miembro pleno en Córdoba, acompañada de Fidel Castro. De esa forma, en pocos meses culminó una gestión que parecía mucho más morosa y compleja. En los hechos, Venezuela impuso sus condiciones, pese a que poco tiempo atrás, en mayo de 2006, el canciller Amorim había dicho que “no era el MERCOSUR el que debía reformarse para acomodarse a la visión de Venezuela, sino al revés. Era Venezuela la que debía hacerlo”. Con ese paso, el MERCOSUR cambia de rumbo. Asume un carácter predominantemente político, postergando los objetivos económicos y comerciales que lo distinguían en origen. Ya se dice claramente que no se puede alcanzar el objetivo de la unión aduanera y que los desequilibrios comerciales internos tienen que corregirse antes de avanzar en el proceso de integración económica. Como se ha visto antes, razones había para hacerlo. La tensión comercial interna era muy fuerte y bajas las posibilidades de resolver esa crisis. Por eso, cambiar de escenario ayudaba a

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cambiar el sentido del debate. Como lo anotó un politólogo brasileño, se trata de agregar lógica de poder allí donde sólo hubo lógica de mercado. Para eso se requiere construir poder político. Y eso es lo que probablemente tratarán de hacer en el futuro inmediato, con Chávez y Kirchner afirmando una línea crítica de los Estados Unidos. En esa misma medida, se postergaron los planes de presencia conjunta del MERCOSUR en el escenario económico global, que priorizaba Brasil para mejorar su capacidad de negociación con los poderes globales. Se debilitó su posición de liderazgo en el Grupo de los 20, que intentaba reconducir las negociaciones de la Ronda Doha. Los acontecimientos se han producido con tanta rapidez que apenas dan tiempo para analizarlos. Y mucho menos para ganar cierta perspectiva para el análisis. Pero queda una pregunta: ¿El establishment económico y político brasileño aceptará el nuevo juego del MERCOSUR, uno en el que el ritmo político es marcado por Argentina y Venezuela, en detrimento de sus intereses comerciales y económicos?

4.2. Comunidad Andina Los pasos lógicos del nuevo relanzamiento andino pueden ser los siguientes: Consolidar la zona de libre comercio. Abrir negociaciones conjuntas con la Unión Europea. Incorporar a Chile como Estado asociado. Flexibilizar los términos de la participación boliviana, para evitar una nueva ruptura. • Ser una de las bases de la Comunidad Sudamericana. • • • •

La CAN sobrevivió a la salida de Venezuela. Ganó en profundidad lo que perdió en extensión. Acentuó su vocación económica y comercial, abierta a todas las regiones, comenzando con los Estados Unidos, pero mirando al Pacífico. En esa lógica, tendrá menos dificultades que antes para consolidar la zona de libre comercio y avanzar en la construcción de la unión aduanera. Por cierto, entre los primeros pasos está concluir el acuerdo de asociación con la Unión Europea. Ahora tiene más importancia que nunca. Es la prueba de su existencia. La CAN debe aprovechar el momento para recuperar la condición de interlocutor de las potencias centrales que el MERCOSUR le quitó y luego abandonó para seguir el camino de la identidad política.

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Como si la historia hubiera dado una vuelta completa, Venezuela se retiró del Grupo Andino y regresó Chile. Se quebró el eje colombovenezolano, en torno al cual había discurrido la historia de la zona desde los años cincuenta hasta los noventa, unidos primero por la democracia y luego por el comercio, mientras en los otros países andinos se vivían dictaduras, crisis económicas, conflictos sociales. Ahora, en cambio, se superaba el conflicto peruano-ecuatoriano y se reaproximaban Chile y Perú. Perú, en efecto, se acercó a Chile. Dejó de lado la política de confrontación de Toledo. Se aproximó también a Colombia. Volvió a colocar la CAN en el centro de su política exterior. Como si la intención de los tres Estados fuera reconstruir el eje original del Grupo Andino de los setenta, sin mencionarlo o sin proponérselo. La aproximación con Chile fue la respuesta política escogida. Encontraron a un Chile dispuesto a dar el paso, cansado de lo que entiende como imperdonable falta de seriedad de la Argentina, por el incumplimiento unilateral de abastecimiento de gas y, ahora, por la transformación del MERCOSUR en un foro de confrontación política, en el que no tienen ningún interés. Los tres países confluyen en la misma lógica: consolidar una economía de mercado abierta, modernizante, competitiva. Quieren seguir la ruta escogida exitosamente por Chile. La base es la coincidencia en la filosofía económica de los TLC con los Estados Unidos, que ha creado una estructura institucional y jurídica semejante. A partir de esa plataforma procurarán explotar a fondo su condición de países de la APEC, mirando al Asia, con la que Perú y Chile ya tienen relaciones privilegiadas. En realidad, esa penetración parece ser su verdadero objetivo estratégico. El contraste con el MERCOSUR no puede ser más nítido. No se plantean los objetivos —en su opinión, inalcanzables— de la integración política que propugnan Venezuela y Argentina, con ideas tan ambiciosas como la moneda común, el gasoducto amazónico o la Junta Sudamericana de Defensa. Sus gobiernos prefieren una visión pragmática y operativa. Debe recordarse que Uruguay está muy cerca de esa filosofía. Pero lo que en realidad buscarían esos países del Pacífico es la convergencia con Brasil. Saben que el mercado y los recursos de ese país son el verdadero objetivo de la India y China. Y tampoco ignoran la proyección histórica de Brasil para abrirse camino al Pacífico. Quieren aprovecharla en su propio beneficio. Pueden aceptar la retórica de la Comunidad Sudamericana de Naciones como medio para alcanzar ese objetivo. Bolivia tiene importancia en esa lógica. No es un mercado atractivo, pero su ubicación geográfica la hace necesaria en esa proyección geo-

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política. Por eso, Chile, Perú y Colombia estarán dispuestos a flexibilizar cuanto fuera necesario las condiciones de participación de Bolivia en la nueva Comunidad Andina. No discutirán si no quiere adoptar la misma filosofía económica de apertura e insiste en su visión estatista. La función de Bolivia en el esquema no es comercial sino geopolítica. Además, desde la perspectiva chilena y peruana, abre un nuevo camino para tratar el tema de la demanda boliviana de reintegración marítima.

4.3. Comunidad Sudamericana de Naciones Mientras la Comunidad Andina y el MERCOSUR enfrentan las tareas de su restauración, continúan los planes para constituir la Comunidad Sudamericana de Naciones. Se ha preparado una lista de las áreas alrededor de las cuales podría trabajar la nueva organización regional: • • • • • • • • • • • •

Seguridad energética. Infraestructura física. Integración industrial (naval, aeronáutica, bélica, farmacéutica). Mecanismo de financiamiento. Observatorio democrático. Defensa. Políticas sociales. Participación ciudadana. Integración fronteriza. Educación, cultura, ciencia, tecnología. Políticas ambientales. Política de información.

Como se ve, es una larga lista. En principio, se asumía que la Comunidad Sudamericana de Naciones resultaría de la convergencia de la CAN y el MERCOSUR. Por lo que se ve hasta ahora, esa idea ha sido descartada. Se convirtió en un incomprensible e inexplicable juego tecnocrático. No hay manera de desatar ese nudo de excepciones, protecciones, salvaguardias. Es mejor comenzar de cero que seguir ese camino. Por eso, resulta atractiva la idea de firmar un nuevo Tratado y crear la Comunidad Sudamericana de Naciones como un acuerdo marco en el que coexistan filosofías económicas y políticas diferentes: la visión pragmática de los países del Pacífico, enfocada en la ampliación de mercados, la captación de inversión; y la del MERCOSUR, especialmente de Venezuela y Argentina, focalizada en construir una base de proyección

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política. La Comunidad concentrará sus acciones en proyectos concretos de cooperación, en infraestructura y energía. El instrumento financiero resulta crítico en esa visión de las cosas y por eso se destaca el planteamiento del Banco del Sur, construido probablemente en torno a la Corporación Andina de Fomento. En esa lógica de transacción, los objetivos del nuevo proyecto regional tendrán que ser flexibles, sin compromisos explícitos ni plazos definidos. Aun así, los negociadores tendrán que encarar problemas complicados, como los mecanismos dirigidos a atenuar las asimetrías —nacionales y regionales— que amenazan el desarrollo económico y social; la naturaleza —supranacional o intergubernamental— de los órganos a los que se encargará la gestión del nuevo proceso y su relación con los mecanismos ya existentes de la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Si se puede sacar una conclusión de esa enumeración —hecha sin mayores antecedentes y apresuradamente, y por lo tanto susceptible de error— es que el trabajo recién comienza, y que concluirlo satisfactoriamente demandará un enorme grado de decisión política y de sustentación técnica.

Referencias bibliográficas Comunidad Andina (2006): “37 años de integración comercial”, Secretaría General. Corporación Andina de Fomento (2005): “América Latina en el comercio global”, TLC documentos. Hufbauer, Clyde y Jeffrey Schott (1994): Western Hemisphere Economic Integration, Institute for International Economics, Washington.

9. Primer informe sobre proyecciones económicas para el proyecto PNUD-PAPEP*

1. El contexto internacional 1.1. Un escenario de moderada expansión Las perspectivas económicas mundiales para los años 2006 y 2007 apuntan a que la economía global seguirá creciendo, pero con una tendencia a la moderación que se concretaría en 2007. Si en 2005 la tasa de crecimiento fue del 3,4%, se proyecta que en 2006 ésta llegue al 3,7% y caiga al 3,2% en 2007. Las causas de esta progresión hay que buscarlas en la buena marcha de la economía global, con un alto protagonismo de los intercambios comerciales y con un grupo de países con capacidad de liderar la expansión encabezados por los Estados Unidos, China y la India. La Unión Europea está jugando un papel menos protagónico en el crecimiento, pero cabe destacar que crecería más en 2007, cuando los Estados Unidos, China y la India moderen su crecimiento.

* Este informe fue elaborado en el curso de 2006. Por esa razón algunas de las proyecciones referidas a 2007 pueden ya contrastarse con la dirección real que han tomado los procesos evaluados.

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Cuadro 1. Perspectivas de crecimiento de la economía mundial, 2005-2007 Tasas de variación porcentual anual

Estados Unidos Japón Alemania Reino Unido Francia Italia Europa del Este China India Corea del Sur América Latina y el Caribe Mundo

2005

2006

2007

3,5 2,8 0,9 1,7 1,5 0,1 5,5 9,9 8,0 3,4

3,4 3,3 1,4 2,6 1,1 1,4 5,5 10,2 7,0 4,8

2,8 2,5 1,2 2,6 1,4 1,1 5,8 9,0 6,5 4,0

4,6

5,3

4,7

3,4

3,7

3,2

Fuente: Centro de proyecciones económicas, CEPAL.

El crecimiento del comercio internacional ha sido un elemento dinamizador de la economía mundial. Al inicio de 2006 se pronosticaba una moderación en la tasa de expansión del intercambio, pero a pesar de las presiones de costo de los energéticos, el intercambio de bienes crecerá nuevamente casi al doble de lo que lo hace la economía mundial. Se pronostica una variación del orden del 9,5% al 9,7% para el presente año, y que durante el año próximo, 2007, sea menor, situándose en torno al 8%. En línea con la expansión comercial más dinámica, la economía china ha mantenido un ritmo elevado de expansión. El cierre de 2006 será con una variación anual que superará el 10%, bastante más elevada que la que se pronosticó al inicio del año. Una vigorosa inversión y exportaciones crecientes son los impulsores del crecimiento de la economía china. En la región, Corea ha mantenido también su dinámica exportadora, y el crecimiento se mantiene en el rango del 4,8% para 2006, pero decaería al 4,0% en 2007. Japón ha superado ampliamente las proyecciones iniciales, se visualiza una variación levemente superior al 3% para 2006, y se espera una cierta desaceleración para 2007, situándose el ritmo de crecimiento de la economía en torno al 2,5% anual. La zona Euro sigue siendo la menos dinámica en el contexto de la economía mundial, aunque las predicciones iniciales estarán por debajo del resultado efectivo que se observa al cierre de 2006. Pese a la mayor presión

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de costos energéticos en el transcurso de este año, que provoca un contexto de contracción de la demanda interna debido al deterioro de términos de intercambio, el gasto interno ha crecido más de lo que se esperaba, cerrando el año con un crecimiento económico global más cercano al 2,5%, y se espera que 2007 se mantenga en similares condiciones debido a ajustes fiscales en Alemania que elevarán la carga tributaria indirecta. La economía estadounidense nuevamente está siendo la de mayor dinamismo dentro del mundo industrializado durante 2006, y su crecimiento superará lo que fue pronosticado al cierre de 2005. La tasa de variación del PIB se aproximará al 3,4% promedio anual en el presente año, y se espera que se modere en 2007 situándose en torno al 2,8% en términos anuales. La inversión, en especial la vinculada al sector inmobiliario, sería el componente que se rezagaría por el proceso de normalización monetaria emprendida por la Reserva Federal. El déficit comercial se mantuvo contenido, e incluso se observó una mejoría en el transcurso de 2006, asociada a mejores exportaciones y a un efecto rezagado de la devaluación del dólar frente a las principales monedas de los países del G7. Los procesos de normalización monetaria observados en el mercado estadounidense y en la zona Euro han mostrado un proceso de convergencia que probablemente se reforzaría en el transcurso de 2007. El ajuste del Banco Central Europeo ha llevado la tasa de referencia monetaria al 3,5%, y en los Estados Unidos se ha estabilizado en 5,25%, pero se considera la posibilidad de una reducción del 0,5% en el transcurso del año próximo para suavizar la desaceleración esperada de la inversión. Ante este ajuste monetario, la cotización del dólar frente al euro se mantendría en condiciones similares a las del cierre de 2006, y algunos analistas esperan incluso una moderada depreciación del dólar. Las condiciones del mercado financiero mundial han sido muy favorables, caracterizadas por unas primas de riesgo y una volatilidad extraordinariamente bajas. Las tasas de interés mundiales a corto plazo han seguido la huella de los Estados Unidos, pronunciándose al alza. Los diferenciales en las tasas de interés a corto plazo han aumentado con respecto a la zona Euro y a Japón, a pesar de lo cual las tasas a largo plazo se han mantenido a un nivel inferior al promedio, con lo cual se ha reducido acusadamente la pendiente de la curva de rendimientos. Los diferenciales de las tasas de interés se mantienen cerca de los mínimos históricos tanto en los países industriales como en los mercados emergentes, debido a la mejora de los fundamentos económicos y a la búsqueda de rendimientos en un entorno de abundante liquidez —resultado del ahorro de las empresas y en los países con superávit petrolero—, acompañado de fuertes afluencias hacia los mercados emergentes.

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Los elevados precios de los energéticos durante 2006 generaron cambios importantes en las conductas de los agentes en los países demandantes, observándose un uso más eficiente, en especial en los hogares. Así, la demanda mundial de combustibles se mantuvo bajo las expectativas pese al mayor crecimiento de la economía observado en relación con el pronosticado, con lo cual se ha observado en el cierre del año una tendencia marcada a la baja del precio internacional del crudo. Al mismo tiempo, la normalización de la capacidad de refinación ha repercutido en el precio internacional de derivados del petróleo. Así, se espera que el precio medio del crudo sea menor en 2007, aunque se mantendría en torno a los 60 dólares el barril.

1.2. Los factores de riesgo que acompañan el escenario expansivo A pesar del optimismo del presente informe, el contexto internacional mantiene algunos equilibrios precarios que podrían cambiar en el futuro y dar lugar a un escenario económico internacional menos pujante que el actual. Al respecto, consideramos tres factores que se tienen que seguir con atención por su potencial riesgo desestabilizador para la economía global: a) la posibilidad de que los Estados Unidos y también China contengan su pujanza económica y que esto repercuta en una demanda internacional más débil; b) la probable desaceleración de los precios de los productos básicos y la evolución de los precios internacionales del petróleo; y c) el riesgo que implica una menor liquidez internacional y su impacto sobre los tipos de interés. Nuestras estimaciones y también las de otras instituciones internacionales prevén que en 2007 se desacelerará el crecimiento económico de los Estados Unidos y de China. Estimamos que del 3,4% de 2006, los Estados Unidos crecerán en 2007 al 2,8%, lo que afectaría al comercio internacional y de una manera más importante a aquellas economías que por razones geográficas e históricas están más vinculadas comercial y financieramente a la economía estadounidense. Un menor crecimiento de los Estados Unidos debería repercutir de manera directa en una menor demanda internacional sobre los productos mexicanos, centroamericanos y caribeños, que tienen allí su principal mercado de exportación. Por otra parte, el déficit de cuenta corriente de los Estados Unidos y su déficit fiscal son factores de amenaza latente. Hasta ahora ambos se han podido solventar gracias a la simultánea coincidencia de factores como el efecto positivo de la productividad sobre los precios de los activos, la riqueza de los hogares y el consumo, la liquidez que ha existido en los mercados financieros mundiales, la propensión de los mercados

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emergentes asiáticos a acumular grandes volúmenes de reservas internacionales en dólares de los Estados Unidos, y la necesidad de reciclar los superávits de los exportadores de petróleo tras la reciente alza de los precios. La duda queda planteada entonces en la sostenibilidad de los equilibrios actuales, para lo que los Estados Unidos deberían seguir absorbiendo una alta proporción de las carteras de activos mundiales y los países exportadores de petróleo deberían seguir acumulando superávits por un largo periodo aún. Es posible que los Estados Unidos hagan un aterrizaje suave a lo largo de los próximos años, pero en ningún caso esto está asegurado de antemano. Por su parte, China también puede tener una inflexión hacia un menor crecimiento económico, pasando del 10,2% estimado para el año 2006 al 9,0% que se calcula para el 2007. En este caso, serían los países sudamericanos exportadores de productos básicos los que se resentirían por la menor demanda de Oriente. Además, una desaceleración de la economía china podría repercutir en la reducción de los precios de materias primas minerales (cobre, hierro, molibdeno) y de origen agrícola (la soja en forma particular), con efectos negativos sobre países como Perú, Chile, Uruguay y Argentina. El riesgo de que los precios de las materias primas exportadas por los países latinoamericanos tiendan a la baja en el mediano plazo también ha sido señalado por el FMI, que advierte de la probabilidad de que se produzca un ajuste por el lado de la oferta estimulada por los precios altos de los últimos años.1 Las tensiones provocadas por el alza de los precios del petróleo que viene ocurriendo desde el año 2003 se podrían traducir en inflación, y ésta podría inducir un nuevo aumento de los tipos de interés, lo que no haría más que agudizar las tensiones generadas por los desequilibrios internacionales. En ese sentido, a pesar de que se puede ser optimista respecto a la contención del consumo de petróleo, sobre todo vía intensificación de la eficiencia energética estimulada por las mismas alzas de los precios petroleros, no es tan seguro que la oferta pueda responder con flexibilidad a las necesidades energéticas del crecimiento económico. Cuatro factores estarían introduciendo incertidumbre sobre el crecimiento de la oferta petrolera en el corto plazo: 1) que los yacimientos de los Estados Unidos, del mar del Norte y de la antigua Unión Soviética han iniciado un periodo de rendimientos decrecientes; 2) el precio bajo del petróleo vigente durante el decenio de 1990 limitó los incentivos a la exploración de nuevos pozos de petróleo; 3) el bajo nivel de inversión en el pasado, causado por los bajos precios del petróleo de la década de 1990, ha contribuido a 1

Véase Fondo Monetario Internacional (2006).

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una falta de mano de obra especializada y de equipo; 4) una gran proporción de las reservas conocidas está en países a los que no tienen acceso las principales compañías petroleras. Asimismo, para los países en desarrollo, la adaptación a los altos precios del petróleo tiene dificultades añadidas. Para los países altamente dependientes de importaciones petroleras, el riesgo de incurrir en aumentos en el déficit público y de cuenta corriente se puede transformar en el mediano plazo en tensiones inflacionistas, en especial allí donde se han absorbido las favorables posiciones iniciales de cuenta corriente que permitieron en un comienzo hacer frente al alza de precios internacionales. Al mismo tiempo, para los exportadores de petróleo, que por lo general no tienen la capacidad para absorber grandes entradas de dólares en corto plazo, aparece el riesgo de que se imponga la tentación de aumentar el gasto público de una manera ineficiente para los objetivos del desarrollo en el largo plazo. En síntesis, el actual ciclo expansivo podría moderarse si en el mediano plazo llegan a acumularse los factores de riesgo apuntados. Frente a la posibilidad de mayor volatilidad externa, las economías latinoamericanas deben mirar con prudencia un futuro inmediato que sigue siendo en general positivo. Las condiciones del mercado financiero mundial, que han sido muy favorables para el crecimiento económico reciente, podrían cambiar si la economía de los Estados Unidos no corrige sus desequilibrios fiscales y de cuenta corriente en forma sostenible, y si los precios del petróleo tuvieran una nueva escalada alcista. Pero existe el riesgo de que los países exportadores de petróleo, una vez agotado el margen de maniobra que les ha dado su acumulación previa de factores, comiencen a requerir más inversiones y recursos para el consumo, debilitando la liquidez actual.

2. América Latina en el contexto internacional De los elementos anteriores se puede derivar que la demanda externa seguirá siendo un factor de dinamismo para las economías de América Latina, apoyada en el aumento del 7,1% que registrarán en 2006 los términos de intercambio, destacándose los países exportadores de petróleo, gas y minerales metálicos. Los más beneficiados entre ellos serán Chile, Venezuela, Perú y Bolivia, que presentarían mejoras de sus términos de intercambio del 30%, 24%, 18% y 22%, respectivamente (véase el Cuadro 2).

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Cuadro 2. América Latina: relación de precios del intercambio de bienes FOB/FOB, 2001-2006 Tasas de variación porcentual anual

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela América Latina

2001

2002

2003

2004

2005

2006

-0,7 -4,2 -0,4 -6,7 -5,8 -1,6 -15,4 2,5 -3,3 1,2 -5,2 -2,6 -11,6 2,7 0,2 -4,4 0,9 4,0 -17,8

-0,6 0,5 -1,3 4,2 -1,9 -1,5 2,6 -0,8 -1,0 -1,0 -3,0 0,5 -1,6 -1,0 -3,5 3,0 0,6 -1,4 6,5

8,6 2,4 -1,4 5,8 2,9 -1,5 3,4 -3,9 -2,9 -1,4 -4,3 1,0 -3,4 -4,4 5,0 3,8 -3,5 0,9 12,7

1,9 5,6 0,9 21,5 14,0 -3,8 1,9 -1,0 -0,9 -2,8 -0,9 2,9 -1,9 -1,9 2,8 8,9 -1,2 -3,4 19,6

-2,1 7,5 1,4 11,9 8,5 -3,8 11,9 0,0 -0,9 -3,7 0,0 1,9 -1,4 -1,9 -6,6 7,3 -1,0 -9,2 30,8

4,1 21,5 2,8 30,3 8,6 -1,9 10,1 0,0 -0,9 -3,7 0,0 1,9 -1,4 -2,9 -5,6 18,2 -1,0 -0,9 24,0

-3,7

0,3

2,1

5,3

5,0

7,1

Fuente: División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Sobre la base de lo antes señalado, las exportaciones e importaciones en dólares corrientes aumentarán el 20% y el 17% en 2006, respectivamente (véase Cuadro 3). Poco más de la mitad de este aumento será causado por el alza de los precios en el caso de las exportaciones, mientras en las importaciones el aumento se deberá principalmente a cantidad, con tan sólo un cuarto debido a precios. Como muestra el Gráfico 1, la región proseguirá la aceleración de su balanza de bienes en dólares corrientes iniciada en 2001, registrando en 2006 un aumento anual del 28%, con lo que lograría un superávit de 103.646 millones de dólares corrientes. Costa Rica, México y República Dominicana son los únicos países que desde 2001 registran un balance de bienes negativo.

346

Escenarios políticos en América Latina

Gráfico 1. América Latina, comercio exterior 2001-2006 Miles de dólares corrientes 700

140

600

120

500

100

400

80

300

60

200

40

100

20

0 -100

0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

-20 -40

-200

-60

-300 Export.

Import.

Balance de bienes (eje derecho)

Balance de Cta. Cte. (eje derecho)

Fuente: División de Estadística y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

3. El crecimiento de América Latina, 2006-2007: proyecciones preliminares 3.1. Los antecedentes La perspectiva histórica reciente del conjunto de regiones que tiene América Latina permite aseverar la heterogeneidad con que la globalización ha impactado sobre Latinoamérica. A comienzos de los años noventa, después de la “década perdida” de la crisis de la deuda, era posible observar el contraste entre los países que tomaban la iniciativa de integrarse a la corriente globalizadora de la economía —Chile, México, Argentina— y aquellos que, como Brasil, resistían las presiones a favor de la apertura externa y sufrían las consecuencias de la hiperinflación. Hasta 1994, el Cono Sur, junto con México y Centroamérica, disfrutó de la abundancia de capitales en el mercado financiero internacional. Pero en 1995 México no resistió las tensiones de una política de cambios que había mantenido el peso sobrevaluado, y su ingreso en el NAFTA fue acompañado de una brusca devaluación y la salida de capitales volátiles que le hicieron entrar en depresión. Lo que se conoció como crisis “tequila” se trasladó por la vía de los mercados financieros globales a la Argentina, que en 1995 también entró en depresión. El Cono Sur, excepto Chile, fue arrastrado a

9,876.30 3,729.90 23,693.00

6,145.80 3,758.00 55,473.00

560,629.31

TOTAL

81,238.54

-3,730.50 28.10 31,780.00

12,804.50 449.79 44,748.10 10,179.74 1,595.32 -2,130.71 729.22 -3,007.60 -4,369.70 -849.60 -1,539.72 -7,586.57 -1,313.70 -1,316.00 -492.30 5,260.17

Bza. Bs.

35,873.20

-500.30 1.40 25,534.00

5,788.83 618.61 14,192.69 702.70 -1,981.16 -964.20 204.18 -786.45 -1,387.30 54.53 -66.96 -5,038.70 -799.80 -781.60 -22.41 1,105.15

Cta. Cte.

Fuente: División de Estadísticas y Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

479,390.77

27,301.90 2,341.35 73,560.17 30,394.17 20,134.18 9,230.27 9,697.58 6,439.60 8,070.30 1,308.45 4,187.52 221,819.53 2,865.30 8,907.20 3,757.93 12,076.12

2005

40,106.40 2,791.14 118,308.27 40,573.92 21,729.50 7,099.56 10,426.80 3,432.00 3,700.60 458.85 2,647.80 214,232.96 1,551.60 7,591.20 3,265.63 17,336.29

Import.

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

Export.

677,169.69

6,391.63 4,500.00 69,341.25

47,040.00 3,907.60 138,420.68 60,049.40 24,239.57 8,444.51 12,720.69 3,594.10 4,045.90 491.24 2,938.40 252,794.89 1,924.50 8,578.06 4,343.28 23,404.00

Export.

2006

573,523.65

10,863.93 4,900.00 31,037.83

32,937.01 2,833.03 92,685.82 35,713.15 24,788.43 10,600.34 11,637.10 7,151.20 9,076.60 1,571.31 5,005.20 259,528.85 3,287.20 10,154.21 5,261.10 14,491.34

Import.

Cuadro 3. América Latina: comercio exterior de bienes y servicios, 2005-2006 Millones de dólares corrientes

Bza. Bs.

103,646.04

-4,472.30 -400.00 38,303.42

14,102.99 1,074.56 45,734.86 24,336.24 -548.86 -2,155.83 1,083.60 -3,557.10 -5,030.70 -1,080.07 -2,066.80 -6,733.96 -1,362.70 -1,576.15 -917.82 8,912.65

Cta. Cte.

51,293.93

-806.70 -406.40 31,292.84

8,472.78 1,284.31 13,073.98 5,887.51 -2,358.70 -1,120.28 502.69 -832.46 -1,533.40 -35.75 -21.68 -2,651.01 -764.20 -715.77 -265.49 2,291.66

Primer informe sobre proyecciones económicas 347

348

Escenarios políticos en América Latina

la crisis, de la que salieron mejor parados los países de la región andina y Centroamericana, así como Brasil, todos aquellos que no habían avanzado tan decididamente en la apertura internacional. Las lecciones no estaban aprendidas, los riesgos de la globalización todavía golpearían otra vez a los países latinoamericanos, dejando rastros diferentes en sus áreas subregionales. La “crisis asiática” de 1997 afectó a América Latina desde el ángulo brasileño y se extendió durante los años siguientes sobre los países de América del Sur. En 1999 es el conjunto de Sudamérica el que entra en depresión, quedando exenta de esos peligros la región centroamericana, México y el Caribe. Una segmentación regional ha tendido a consolidarse históricamente en los actuales marcos de la globalización, con México, América Central y el Caribe fuertemente vinculados a los destinos de la economía de los Estados Unidos; y una región sudamericana que combina la influencia de Norteamérica con los cambios en Asia y en alguna medida en Europa.

3.2. Las proyecciones subregionales El Producto Interno Bruto (PIB) de los países de América Latina y el Caribe crecerá a una tasa cercana al 5,3% en 2006 y se proyecta una desaceleración del crecimiento del PIB en torno al 4,7% para 2007.2 En los cuadros 4 y 5 se observa una relativa homogeneidad en las tasas de crecimiento en 2006 de los países de América Latina, en un rango entre 3,5% y 7,5%, para la mayoría de los países, con las excepciones de Argentina, República Dominicana y Venezuela, que crecerán a tasas superiores al 7,5%, y de Brasil y Haití, que registrarán tasas de crecimiento por debajo del 3%. Al igual que en años anteriores, el Cono Sur y los países andinos son las regiones que muestran una mayor tasa de expansión en 2006, 7,5% y 7,7%, respectivamente. El escenario para América Latina y el Caribe en 2007 se mantiene relativamente optimista, sosteniéndose la proyección de una tasa de crecimiento del 4,7%. La desaceleración con respecto a 2006 se debe al pronóstico de menor dinamismo que experimentará la demanda interna en varios de los países de la región, y a la expectativa de leve desaceleración en la economía mundial.

2 Actualización de las proyecciones presentadas en CEPAL (2006). Véase también CEPAL (2006-2007).

5,9 7,0 4,9 8,4 10,0 4,1 4,0 4,2 4,5

4,6 5,2 2,3 8,3 7,4 3,1 4,5 3,0 4,3

2005

5,0 5,0 2,5 7,2 7,4 4,6 5,2 4,5 6,3

Bajo

Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas. /a Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay /b Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela

América Latina y el Caribe América del Sur Brasil Cono Sur /a Países Andinos /b México y Centroamérica Centroamérica México Caribe

2004

5,3 5,4 2,8 7,5 7,7 4,9 5,5 4,8 6,6

Proyectado

5,5 5,6 3,0 7,8 8,0 5,1 5,8 5,0 6,9

Alto

4,3 4,5 3,0 6,1 5,5 3,6 4,6 3,5 4,7

Bajo

4,7 5,1 3,5 6,6 6,1 3,9 5,1 3,7 5,4

Proyectado

2007 Escenario

2006 Escenario

Cuadro 4. América Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007 Tasa de variación porcentual anual

5,2 5,6 4,0 7,1 6,7 4,2 5,6 4,0 5,9

Alto

Primer informe sobre proyecciones económicas 349

350

Escenarios políticos en América Latina

Para 2006 se proyecta una tasa de crecimiento cercana al 7,5% en el Cono Sur, impulsada por la expansión de 8,5% que registrará Argentina, debido al fuerte dinamismo de la demanda interna, particularmente de la inversión. En 2007 se prevé que Argentina crezca en torno al 7,0% y el Cono Sur lo haría en torno al 6,6%. En el crecimiento del 7,7% para 2006 en los países andinos, incide la elevada tasa de crecimiento de Perú y la República Bolivariana de Venezuela. Para 2007, también se proyecta una reducción del crecimiento para los países andinos a 6,1%.

Cuadro 5. América Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007 Tasa de variación porcentual anual País

2004

2005

2006

2007

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Caribe

9,0 3,9 4,9 6,2 4,9 4,1 7,9 1,8 2,7 -3,5 5,0 4,2 5,1 7,5 4,1 5,2 2,7 11,8 18,3 4,5

9,2 4,1 2,3 6,3 5,2 5,9 4,7 2,8 3,2 1,8 4,1 3,0 4,0 6,9 2,9 6,4 9,2 6,6 10,3 4,3

8,5 4,5 2,8 4,4 6,0 6,8 4,8 3,8 4,6 2,5 5,6 4,8 3,7 7,5 4,0 7,2 10,0 7,5 10,0 6,6

7,0 4,0 3,5 5,5 5,5 5,0 4,0 4,0 5,0 3,0 5,0 3,7 4,0 7,0 3,5 6,0 7,0 6,5 7,0 5,4

5,9

4,6

5,3

4,7

Total

Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.

En Brasil, los resultados efectivos del primer semestre de 2006 confirmaron la expectativa de mayor crecimiento económico para el año respecto al año anterior, aunque de manera más moderada a la insinuada en

Primer informe sobre proyecciones económicas

351

el primer trimestre. La demanda interna seguirá mostrando una expansión importante, especialmente en la inversión. México y América Central durante 2006 presentan un crecimiento conjunto muy próximo al crecimiento latinoamericano (véase Gráfico 2). Los países centroamericanos crecerían más de 5% en promedio, y México lo haría en torno al 4,8% en 2006. Para 2007 se espera que la subregión crezca en torno al 3,9%. El crecimiento proyectado para América Central en 2006 será en torno al 5,5%, basado en una demanda interna más dinámica en la mayoría de sus países. Impactos asociados a las iniciativas de los TLC, así como la persistencia de remesas elevadas de recursos desde los Estados Unidos siguen dinamizando la demanda interna. Para 2007 se proyecta que los países de América Central seguirán creciendo a una tasa del 5,1%.

Gráfico 2. Perspectivas de crecimiento de América Latina y El Caribe, 2000-2007 Tasa de variación porcentual anual 10% 8% 5% 3% 0% -3% -5%

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total América Latina y el Caribe

América del Sur

México y Centroamérica

Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.

4. Proyecciones del crecimiento anual por países 4.1. Argentina Argentina tiene una historia económica reciente convulsa, que fue acompañada de una crisis política y social sin precedentes. La hiperinflación de los años ochenta se superó con un anclaje al dólar que dio buenos resultados en el corto plazo, pero implicó que la estabilidad económica del país pasara a depender de sus reservas en dólares en un contexto

352

Escenarios políticos en América Latina

de fuerte endeudamiento exterior y frágil inserción comercial. La primera llamada de alerta la dio la crisis de 1995, que fue reflejo de la devaluación mexicana de ese mismo año. Pero la crisis más severa llegó a fines de 2001 y principios de 2002, cuando el Gobierno adoptó un conjunto de medidas que paralizaron el funcionamiento del sistema financiero, suspendió el servicio de la deuda pública con acreedores privados y abandonó la convertibilidad. Al terminar el año 2002, el país había perdido el 20% del PIB. Desde 2003 la economía argentina ha recuperado sus tasas de crecimiento, alcanzando una expansión del 8,8% ese año, lo que ha ayudado a recuperar la confianza en sus instituciones y a formular un marco macroeconómico capaz de llevar a la economía hacia un sendero de recuperación sostenible.

Cuadro 6. Argentina: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2004

2005

2006

2007

8,3 29,6 6,0 37,1

8,5 15,0 8,1 40,1

8,7 18,9 7,1 14,7

7,0 14,2 6,7 15,1

9,0

9,2

8,5

7,0

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Durante el año 2005, la economía argentina creció 9,2% respecto del año anterior. Al dinamismo de los sectores transables, favorecidos por la devaluación de 2002, se incorporó el crecimiento de actividades más vinculadas al mercado interno, entre las que se destacan la construcción, el comercio y el sector de transporte y comunicaciones. Desde el lado de la demanda, el consumo y la inversión exhiben un gran dinamismo. Asimismo, el crecimiento (medido en dólares) de Brasil, Uruguay y Chile contribuye a sostener el ritmo exportador, particularmente de origen industrial. Debido a un fuerte arrastre, para 2006 se espera un crecimiento en torno al 8,5%. Atenuados los efectos de la vigorosa recuperación de los últimos años, se estima que, para 2007, la tasa de crecimiento se ubicaría en torno al 7,5%. El proceso de expansión económica goza de una sólida posición fiscal y un sector externo superavitario basado en un tipo de cambio competitivo con tendencia a la apreciación muy moderada debido a la participación activa del Banco Central. La tasa de desempleo ha tenido

Primer informe sobre proyecciones económicas

353

una reducción importante: llegó al 10,4%, con un aumento del empleo en los sectores formales, y la inflación se encuentra relativamente contenida. Por otro lado, la temperatura media superior al año pasado alivió la restricción energética, que es uno de los factores limitantes del crecimiento futuro.

4.2. Bolivia En 2005 se cumplieron veinte años sin recesión económica en Bolivia. El último año en que el PIB se contrajo fue 1985, rompiéndose así una senda de inestabilidad económica que había caracterizado a la historia boliviana. El crecimiento ha sido acompañado de una constante moderación de los precios y un significativo aumento de las exportaciones. La larga etapa de prosperidad se interrumpió sólo en dos ocasiones, en 1992 y 1999, pero sin llegar a registrarse crecimientos negativos. La primera vez fue como consecuencia de factores climáticos asociados a la Corriente del “Niño”, que causó primero inundaciones y luego una severa sequía que afectó al sector agropecuario; y la segunda vez, como reflejo de la crisis económica internacional que contrajo las inversiones internacionales. A lo largo de estos años, en Bolivia se han producido importantes transformaciones estructurales; se destacan entre ellas el protagonismo que han adquirido la producción y exportación de hidrocarburos y gas natural.

Cuadro 7. Bolivia: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2004

2005

2006

2007

2,9 -1,5 17,2 5,1

3,3 2,9 9,8 13,8

4,0 6,5 15,5 17,2

3,4 2,6 7,0 7,4

3,9

4,1

4,5

4,0

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

El crecimiento de 2006 se situará en torno al 4,5%, tasa de variación superior a la observada en 2005. Dicho desempeño está marcado por lo acontecido en el sector externo, donde la economía boliviana se ha visto beneficiada nuevamente por el favorable contexto exterior en términos de los precios de las materias primas, especialmente de los metales y de los hidrocarburos. Se trata de recursos adicionales con los que el Gobierno ha podido mantener altos niveles de gasto público, y de esta forma, sumado al

354

Escenarios políticos en América Latina

aumento del consumo privado, incrementar el aporte de la demanda interna al crecimiento. Se destacan los incrementos de las exportaciones, 15,5%; de la formación bruta de capital fijo, 6,5%; y del consumo público, 4,0%. El crecimiento de la formación bruta de capital está asociado tanto al repunte de la inversión pública como al incremento de la inversión extranjera directa, que si bien estuvo muy por debajo de la registrada en la segunda mitad de la década de 1990, al menos fue positiva. En un plazo más largo, el crecimiento económico de Bolivia enfrenta riesgos asociados, por una parte, a que en los últimos tres años ha estado ligado a un impulso de la demanda externa fundamentalmente de sectores extractivos y, por otra, a que la inversión ha sido el componente del gasto que ha presentado menor crecimiento. En relación con lo primero, en el futuro cercano no se prevé que los precios de las materias primas crezcan a tasas similares a las de 2004 y 2005. Con respecto a lo segundo, el comportamiento de la inversión podría afectar el desenvolvimiento del PIB potencial de la economía boliviana. Los riesgos del sector exportador boliviano están asociados en el mediano plazo a la evolución del precio de los hidrocarburos y, en el corto plazo, de manera muy mínima al impacto de la finalización del régimen preferencial de las exportaciones bolivianas a los Estados Unidos en el marco del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA, por su denominación en inglés).

4.3. Ecuador En las últimas décadas Ecuador ha enfrentado serias dificultades para formar consensos políticos, sociales y económicos. Los problemas de gobernabilidad han afectado negativamente su desempeño económico. A los problemas internos se sumó una altísima vulnerabilidad frente a los choques económicos externos, que en 1999 dio lugar a la crisis cambiaria y bancaria más importante de su historia, lo que colapsó el sistema financiero del país, con moratoria del pago de la deuda pública y un estancamiento económico del orden del 6% del PIB. En ese entorno de fragilidad institucional y económica, el 9 de agosto de 2000 el gobierno decidió adoptar el dólar de los Estados Unidos como moneda de curso legal en el país. La superación de la crisis ha venido de la mano de un cambio favorable en el contexto internacional del Ecuador: el alza de los precios del petróleo, la debilidad del dólar y el incremento de las remesas de los emigrantes permitieron controlar el déficit de cuenta corriente, contener la inflación y recuperar la senda del crecimiento.

Primer informe sobre proyecciones económicas

355

Cuadro 8. Ecuador: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual 2004

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2006

2007

4,6 5,0 16,4 11,1

2005

6,4 8,2 7,5 13,6

7,9 5,6 2,6 9,0

4,9 3,6 5,6 9,5

8,0

4,7

4,8

4,0

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Para 2006, se revierte levemente la dinámica de desaceleración comenzada en 2005, permitiendo estimar un crecimiento de la economía cercano al 5%. Dicha tasa se apoya, principalmente, en un pujante sector de comercio y servicios, que explica el 37% del crecimiento durante la primera mitad del año, y en la industria manufacturera y el sector petrolero, que producto de la huelga de agosto de 2005 tendrá un aumento del 2,7% en su extracción. El repunte de la economía se registra en un contexto de altas tasas de consumo y de importantes ingresos fiscales por el aumento de la recaudación petrolera, dados sus altos precios, aumentos de impuestos y caducidad de contratos de explotación— y el aumento del consumo. A pesar del mayor gasto público, sustentado en el alto precio del petróleo, la demanda interna seguirá creciendo a tasas menores, con lo que el PIB del país disminuirá levemente en 2006 y 2007 —con tasas de crecimiento proyectadas en torno al 4,8% y 4,0%, respectivamente. El gran desafío durante el resto del año y para 2007 es que Petroecuador pueda mantener los niveles de producción del Bloque 15 y de los campos unificados Eden-Yuturi y Limoncocha, vueltos a la administración pública en el segundo trimestre, así como de los otros campos operados directamente por dicha empresa estatal.

4.4. Honduras Un rasgo histórico del crecimiento económico de Honduras ha sido la volatilidad en la evolución del PIB a largo plazo (décadas de los ochenta y noventa). Además de la vulnerabilidad de sus principales productos de exportación (bananas y café), Honduras ha sido víctima reiterada de desastres naturales. Siete veces en la década de los noventa el país tuvo que hacer frente a la adversidad de la naturaleza, incluido el huracán Mitch, que en 1998 produjo pérdidas equivalentes al 100% del PIB, obligando a desplazar recursos fiscales y externos para hacer frente a la emergencia.

356

Escenarios políticos en América Latina

El siglo XXI ha inaugurado una etapa de crecimiento más estable en Honduras, pudiendo superar las fases críticas de la reconstrucción. Con una inflación bajo control, a nivel de un dígito desde 2001, Honduras ha realizado importantes esfuerzos por ordenar sus finanzas públicas y adecuarse a los requerimientos de la ayuda internacional, lo que le ha permitido desde 2003 tener tasas positivas de inversión. Después de haber registrado un crecimiento del 4,1% durante 2005, se estima que la economía hondureña crecerá en torno al 5,6% durante 2006; este crecimiento representa el más alto desde el año 2000. Dicha aceleración en el crecimiento refleja una recuperación en la tasa de formación bruta de capital fijo, sobre todo en construcción, así como un nutrido consumo privado, el cual se ha visto beneficiado por el flujo de remesas. El sector construcción se ha beneficiado de la relativa estabilidad macroeconómica, así como de mejores condiciones de acceso al crédito, lo cual se ha visto reflejado en el desempeño del sector de servicios financieros.

Cuadro 9. Honduras: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2004

2005

2006

2007

4,5% 19,1% 9,7% 14,0%

8,1% -8,0% 6,0% 9,3%

5,9% 5,4% 6,0% 9,0%

5,0% 5,5% 5,0% 8,0%

5,0%

4,1%

5,6%

5,0%

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Para 2007 se proyecta una reducción en la tasa de crecimiento a 5,0%, dada la desaceleración de los Estados Unidos. Se estima que el consumo privado seguirá siendo apoyado por el flujo de remesas, mientras que la inversión se beneficiará, por un lado, del marco provisto por el Tratado de Libre Comercio República Dominicana Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA) y, por otro, de las iniciativas de financiamiento de inversión en infraestructura del BID. En el mediano plazo (2006-2010) se espera que Honduras crezca en promedio a una tasa de aproximadamente 4,5%. El principal riesgo de este escenario de crecimiento es la volatilidad en los precios de combustibles y la evolución de la economía estadounidense.

Primer informe sobre proyecciones económicas

357

4.5. Nicaragua En los últimos 25 años del siglo XX, Nicaragua pasó de ser el país más próspero de América Central a ser el más pobre, en términos de PIB por habitante. Las tensiones políticas que llevaron al conflicto armado explican esta negativa evolución. La recuperación democrática de los años noventa implicó también progresos parciales en el terreno económico: después de un período de hiperinflación, a finales de los noventa los precios se estabilizaron a nivel del 10% y en 2001 se colocaron por debajo del 5%; la reducción a una vigésima parte del gasto militar significó el inicio de una situación fiscal más normalizada; y haber terminado con el período de aislamiento internacional representó mejores oportunidades para Nicaragua en términos de integración regional y normalización de sus relaciones económicas con los Estados Unidos. Este conjunto de transformaciones permitió que el país aprovechara en parte el favorable contexto internacional de los últimos años, aunque no llegara a igualar las tasas de crecimiento promedio de América Latina. Se estima que el PIB de Nicaragua registre un crecimiento por debajo del 4% proyectado a principios de año debido en buena medida a la reducción en la tasa de crecimiento de la inversión producto de la incertidumbre asociada a las elecciones presidenciales. No obstante lo anterior, el desempeño económico se ha beneficiado del desempeño de las exportaciones, en particular de las de maquila y productos tradicionales.

Cuadro 10. Nicaragua: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2004

2005

2006

2007

3,7 4,2 16,1 8,2

3,2 10,1 5,3 6,2

2,8 5,5 10,5 7,0

3,4 9,0 9,0 8,5

5,1

4,0

3,7

4,0

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Para 2007 se espera una ligera recuperación de la tasa de crecimiento para ubicarse en 4%, producto principalmente de la relativa tranquilidad una vez conocido el resultado de las elecciones, con lo cual se anticipa una normalización de la demanda interna.

358

Escenarios políticos en América Latina

En el mediano plazo (2006-2010) se proyecta una tasa de crecimiento promedio de aproximadamente 4%. Los principales riesgos de este escenario son una reducción en la tasa de crecimiento de los Estados Unidos, la volatilidad en los precios de energéticos, así como un alza en las tasas de interés internacionales.

4.6. Panamá En el período 1990-2003, el 76% del PIB panameño ha estado vinculado al sector servicios y los negocios internacionales; el sector primario ha representado sólo el 9% del producto. El contraste con los otros países de América Latina es evidente. En este tiempo, el crecimiento económico promedio ha sido cercano al 5%, atribuible al buen comportamiento de la inversión al inicio del período y del consumo en los años finales. La economía del canal, resultado de las innovaciones en la navegación, resintió el número de buques que lo usaron, por lo que se iniciaron los primeros estudios para su ampliación y adaptación a buques de mayor calado. Durante el primer semestre de 2006, Panamá experimentó un crecimiento económico del orden del 8%, con lo cual la proyección para el año se elevó al 7,5%. La economía se ha beneficiado de la dinámica del comercio internacional que ha resultado en un robusto crecimiento de las actividades portuarias, así como de la zona libre de Colón. Asimismo, el sector construcción ha registrado un incremento importante debido en buena medida a la demanda residencial de extranjeros. Cabe destacar que los sectores primarios también han experimentado un crecimiento importante, atendiendo tanto la demanda interna como la externa. En particular, se estima que el consumo privado crecerá aproximadamente 7,5%, mientras que la inversión registrará un crecimiento de aproximadamente 15%. Si bien el crecimiento de las exportaciones se estima en cerca del 12%, su efecto se ve atenuado por el crecimiento de aproximadamente 14% de las importaciones en función de la demanda doméstica. Cuadro 11. Panamá: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2004

2005

2006

2007

3,9 9,9 18,5 14,4

7,2 2,8 11,6 10,8

7,4 15,2 12,0 14,0

5,9 15,0 9,0 10,7

7,5

6,9

7,5

7,2

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Primer informe sobre proyecciones económicas

359

Dado el resultado positivo del referéndum sobre la ampliación del canal, a partir de 2007 se espera que el efecto de la desaceleración global sea compensado por la inversión allí, con lo cual se estima un crecimiento de 7% para 2007 y de aproximadamente 6% para el período 2008-2010. Los principales riesgos de este escenario son, por un lado, una contracción abrupta del crecimiento global, ya que Panamá sigue siendo vulnerable a las fluctuaciones en los patrones de comercio global; por otro lado, un incremento no anticipado en las tasas de interés internacionales podría perjudicar el ritmo de crecimiento de la inversión.

4.7. Perú Entre 1993 y 1997 la economía peruana vivió un período de prosperidad que superó cualquiera de sus antecedentes inmediatos (crecimiento del 7% del PIB promedio). En los años previos se había aplicado un severo plan de estabilización y apertura externa que favoreció la inversión nacional y extranjera. La “crisis asiática” de 1997 interrumpió abruptamente esta fase expansiva. El sistema bancario peruano operaba sobre la base de la transferencia de recursos externos al sector no financiero del país, lo que se tornó insostenible cuando se retrajo la liquidez internacional en 1997. A partir de 1998 se deterioraron los indicadores económicos, el PIB promedio del período 1998-2001 fue apenas 0,8%, y la inversión extranjera directa del bienio 2000-2001 fue la mitad de la registrada en el bienio 1998-1999. El déficit fiscal, que había sido la base de la estabilización de los primeros años de la década, se elevó a un promedio del 3,1% del PIB en el trienio 1999-2001. El punto de partida del deterioro fue la fuerte expansión del gasto no financiero en el 1999. Sólo a partir de 2002, con un nuevo escenario internacional y una recuperada disciplina fiscal, fue posible volver a crecimientos estables y elevados. Si las expectativas de crecimiento para Perú en 2006 eran ya auspiciosas a principios de año, éstas son aún mejores tras el gratamente sorpresivo resultado del tercer trimestre, que da lugar a una tasa de crecimiento en lo que va del año cercana al 7,5%, y que permite a Perú alcanzar una tasa de crecimiento del producto de 2006 que excede el 7%.

360

Escenarios políticos en América Latina

Cuadro 12. Perú: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones PIB

2004

2005

2006

2007

3,5 8,4 14,6 10,5

4,4 13,3 15,3 10,7

5,5 15,2 2,3 9,9

4,5 10,5 3,5 8,5

5,2

6,4

7,2

6,0

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

Al igual que en la mayoría de los países de la región, es la demanda interna su principal motor; por el contrario, el sector externo continuará disminuyendo su contribución al producto. El componente más dinámico del crecimiento estimado es la inversión, que además del dinamismo de su componente privado es reflejo de la recomposición del gasto público en ese rubro, que aumentó de 2,7% a 3,2%, pues la nueva administración anunció una estrategia de aumento continuo del gasto de capital que debería alcanzar un 4,2% del PIB en 2009. Por su parte, el consumo crecerá a su mayor tasa desde 1995, apoyado en la expansión de la masa salarial y del crédito. Se mantendrá el ciclo expansivo de la economía durante 2007, pero a tasas paulatinamente menores, puesto que se han sustentado principalmente en la demanda interna que crece y seguirá creciendo a tasas superiores a las del producto pero con una leve desaceleración, por lo que se estima que el crecimiento se ubique en torno al 6,0%.

4.8. Uruguay En la década de 1990, Uruguay disfrutó de tasas de crecimiento relativamente altas, hasta que en el año 1999 se inició una crisis que se extendió por cuatro años. En el peor momento de la recesión, en 2002, Uruguay había perdido una cuarta parte de su PIB. La principal causa de la crisis fue el comportamiento recesivo de la economía argentina, lo que se sumó a la devaluación del real brasilero, que provocó una pérdida importante de términos de intercambio. En 2002, la crisis financiera significó una “corrida” que afectó al 44% de los depósitos previamente existentes, con efectos directos sobre la quiebra del sistema bancario uruguayo y la consecuente desaparición del crédito. La recuperación llegó en 2003 con un fuerte impulso a la inversión, apoyada por créditos externos

Primer informe sobre proyecciones económicas

361

y severas medidas para los bancos. Desde esa fecha hasta la actualidad, la economía uruguaya ha crecido sostenidamente.

Cuadro 13. Uruguay: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variación porcentual 2004

2005

2006

2007

Consumo Inversión Exportaciones Importaciones

11,8 30,2 27,6 26,5

2,5 23,8 16,8 8,8

8,5 19,3 13,4 18,7

4,3 6,8 12,5 7,3

PIB

11,8

6,6

7,5

6,5

Fuente: Centro de Proyecciones Económicas, CEPAL, 2006.

La economía uruguaya continuó creciendo, durante 2005, a una tasa del 6,6%, a pesar de la casi plena utilización de la capacidad instalada en algunos sectores. Entre las actividades que más crecieron se destacan la construcción, las comunicaciones, el turismo, el comercio y el sector del transporte. Durante 2006, la construcción y la inversión crecerán sustancialmente, en virtud del emplazamiento de dos empresas papeleras de considerable magnitud. Asimismo, la industria manufacturera tendrá un fuerte crecimiento, particularmente en el sector cárnico, en virtud del brote de fiebre aftosa que tanto Argentina como Brasil sufrieron a principios del año. Ello contribuirá a sostener el crecimiento de las exportaciones. Para 2006 se estima que Uruguay crecería en torno al 7,5%. Asimismo, el Gobierno tendrá que enfrentar el desafío de mantener la competitividad de la economía sin apartarse demasiado de las metas fijadas para la inflación y las cuentas fiscales. Para 2007 se proyecta una tasa de crecimiento de aproximadamente el 6,5%.

5. Proyecciones de mediano plazo hasta 2010 5.1. La región proyectada hasta 2010 En una perspectiva de mediano plazo, llegando hasta 2010, en el supuesto de que no hubiera alteraciones a la tendencia registrada hasta el año 2005,3 se prevé que en comparación con los resultados de 2004 la tendencia sea a 3

En los escenarios de supuestas alteraciones en las tendencias históricas, consúltese el apartado 5.2 de este mismo informe, en el que se presentan la metodología aplicada y sus resultados.

362

Escenarios políticos en América Latina

un crecimiento más lento para el conjunto de la región, pero también más estable (véase el Cuadro 15). En la hipótesis de que no se produzcan convulsiones excepcionales de orden internacional o nacional en los próximos años, la tendencia que observamos para el período 2005-2010 es moderadamente optimista. América Latina podría tener el mejor desempeño de mediano plazo desde la década de 1980, con un crecimiento promedio del 4,2% entre 2005 y 2010. Probablemente no se pueda mantener el desempeño de 2004, que fue excepcionalmente bueno, pero, comparados con períodos anteriores de mediana duración, los próximos pueden marcar un hito en la recuperación económica del continente. El nuevo siglo se inició con los efectos negativos de la crisis en Argentina que se sumaron a los de la crisis asiática previa, los que perduraron en la región hasta 2002. La depresión en Argentina y Uruguay alcanzó ese año tasas negativas de dos dígitos (véase el Cuadro 15). La consecuencia la vemos en los resultados agregados del período 2000-2005, que podrían ser superados en 2005-2010 si se mantiene la estabilidad internacional y no hay efectos inesperados a nivel nacional.

5.2. Aspectos metodológicos sobre las proyecciones de mediano plazo en dos escenarios alternativos y sus resultados Con el fin de obtener una estimación del crecimiento de mediano plazo del Producto Interno Bruto de los países considerados en el proyecto PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay), de manera sistemática y privilegiando la sencillez metodológica para concentrarnos en los resultados obtenidos, se procedió de la siguiente manera. A partir de las series históricas del PIB en el período 1950-2005, se estimó el producto de tendencia, utilizando un modelo de componentes no observables que bajo ciertas condiciones es equivalente al popular filtro Hodrick-Prescott.4 La utilización de este modelo permite obtener una estimación estadística del producto de tendencia, y proyecciones del mismo, sin la necesidad de imponer a priori ningún tipo de prejuicio económico con respecto a la determinación del producto potencial. 4 Formalmente

se supone que el Producto Interno Bruto se puede modelar como: yt = µt + γt donde γt ≈ (0, σγ2) y: µt = µt-1 + δt-1 δt = δt-1 + ηt donde ηt ≈ (0, ση2) Es decir, el PIB se descompone en un componente de tendencia µt , la cual se modela como un proceso autorregresivo con un sesgo δt, que se comporta como una caminata aleatoria, y un componente residual, γt , que se comporta como ruido blanco. El filtro Hodrick-Prescott se recupera cuando la razón ruido a señal del modelo es igual al parámetro de suavizamiento del filtro, es decir, λ = ση2 / σγ2

2,3 3,7 2,8 1,4 -0,3 1,2

-1,0 -0,4 1,9 2,6 -1,5 0,1 -0,7 0,4 1,7 2,9 5,6 3,5 2,5 2,9

3,7 3,9 2,3 2,9 2,9 5,0 3,1 2,5 2,2 3,5 4,4 1,8 2,3 2,3

2,0 3,0 5,2 3,6 3,1 4,3 4,2 0,9

1980-1989 1989-2000 2000-2005

Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Económicas, Naciones Unidas.

Brasil Colombia Chile México Venezuela América Latina

Países no incluidos en el informe

Argentina Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamá Perú Uruguay

Países incluidos en el informe

1,3 1,4 3,4 0,0 3,4 0,2

-4,4 1,7 5,3 2,6 3,0 0,6 0,2 -3,4

2001

1,9 1,9 2,2 0,8 -8,3 -1,0

-10,9 2,5 4,2 2,7 0,8 2,2 5,2 -11,0

2002

0,5 3,8 3,9 1,4 -7,5 1,9

8,8 2,9 3,6 3,5 2,5 4,2 3,9 2,2

2003

4,9 4,9 6,2 4,2 17,4 6,1

9,0 3,9 7,9 5,0 5,1 7,5 5,2 11,8

2004

2,3 5,3 6,3 3,0 9,1 4,5

9,2 4,1 4,7 4,1 4,0 6,9 6,4 6,6

2005

3,3 5,2 5,2 3,6 5,9 4,2

5,3 4,0 4,2 4,6 3,9 6,5 5,6 5,0

2005-2010

Cuadro 14 . Estimaciones de mediano plazo del PIB de América Latina y El Caribe (países seleccionados) 1980-2010

Primer informe sobre proyecciones económicas 363

364

Escenarios políticos en América Latina

La proyección obtenida plantea un escenario base al cual denominaremos “escenario pasivo”, ya que no considera el efecto sobre el crecimiento de fenómenos en el entorno externo, como una reducción abrupta del crecimiento global o mayor volatilidad en los precios de los productos básicos, ni cambios en el entorno doméstico, como políticas encaminadas a promover la inversión o la productividad. Una vez que el producto potencial y su proyección han sido estimados, se obtiene una proyección del PIB de cada país, bajo el supuesto de que el nivel del producto convergerá hacia el producto de tendencia, a una velocidad que depende del punto en el ciclo económico en donde se encuentra cada país a finales del año 2005. Con el fin de explorar la sensibilidad de esta estimación a variaciones en el entorno externo, se plantean dos escenarios alternativos. En el primero se evalúa el efecto que tendría una reducción permanente de un punto porcentual en la tasa de crecimiento global, durante el período de proyección, mientras que el segundo escenario estima el efecto de un deterioro del 25% en los términos de intercambio de cada país. De esta manera se evalúa el efecto que tendría en cada uno de los países una perturbación generalizada del sector externo, la cual se manifiesta como una reducción en la demanda global, así como perturbaciones del sector externo particulares a cada país a través de un deterioro de los términos de intercambio. Esta estimación se obtiene a través del uso de un modelo de vectores autorregresivos, que considera explícitamente los encadenamientos de cada uno de los países con respecto al resto del mundo a través del comercio internacional.

Cuadro 15. Estimaciones de mediano plazo del PIB de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay en el período 2005-2010

Argentina Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamá Perú Uruguay

Estimación base (a)

Escenario 1 (b)

Escenario 2 (c)

5,3 4,0 4,2 4,6 3,9 6,5 5,6 5,0

4,1 2,6 2,8 1,1 3,5 5,2 3,8 3,2

5,2 3,4 4,0 3,7 3,4 5,6 2,6 4,8

a Estimación estimada por la tendencia histórica. b Escenario con reducción del PIB internacional de 1 punto porcentual. c Escenario con reducción del 25% de los términos de intercambio.

Primer informe sobre proyecciones económicas

365

Siguiendo el procedimiento señalado, los resultados conseguidos se expresan en el Cuadro 16. En términos generales, tanto en la hipótesis de un menor crecimiento del PIB en el plano internacional (primer escenario) como en el de una evolución desfavorable de los términos de intercambio (segundo escenario), todos los países estudiados sufrirían sus consecuencias sin llegar a entrar en depresión. Los signos positivos del crecimiento económico se mantendrían en el mediano plazo para el período 2005-2010. Sin embargo, el impacto diferiría de un país a otro en su intensidad y en cuanto al supuesto al que son más vulnerables. Los comentarios que presentamos a continuación no pueden ser más que descriptivos, porque la construcción de las estimaciones no permite aún entrar en el detalle de las variables nacionales que podrían afectar su crecimiento económico de mediano plazo. Conviene destacar también que las estimaciones de largo plazo están influenciadas por las estimaciones de 2005 y 2006. Argentina, por ejemplo, vería reducido el crecimiento de su PIB en más de un punto porcentual en el escenario de una economía internacional más débil; sin embargo, en caso de que sus términos de intercambio fueran afectados negativamente en el 25%, su impacto sería mínimo, de apenas un 0,1% en el período 2005-2010. Argentina, bajo estos supuestos, es claramente más vulnerable a los cambios de ritmo del crecimiento económico mundial que a una evolución negativa de los precios de su comercio internacional. En el caso de Bolivia, ambos escenarios hipotéticos impactan más fuertemente en el crecimiento del PIB comparándolo con Argentina. En el supuesto de una desaceleración económica mundial de un punto porcentual, el PIB se reduciría en poco más de un punto y medio, y en el escenario de una evolución negativa de sus términos de intercambio, perdería el 0,6% de su PIB estimado. Ecuador tiene rasgos comunes con el caso boliviano, atendiendo a la intensidad con que sufriría los cambios en los escenarios económicos internacionales. Pero, tal como veíamos para Argentina, en el segundo escenario su impacto sería escaso. Una reducción del 0,2% en el crecimiento del PIB para el período 2005-2010 sugiere que un cambio en los precios relativos del comercio internacional de Ecuador no representaría una situación especialmente riesgosa, al menos no tanto como una desaceleración de la economía mundial. Honduras es de lejos la economía que aparece más vulnerable a la hipótesis que hemos utilizado para construir los escenarios futuros. Del 4,6% de crecimiento estimado para el período 2005-2010 sin variaciones en los contextos económicos internacionales, Honduras podría pasar a un crecimiento del 1,1% en el caso de que se diera lo que hemos llamado el

366

Escenarios políticos en América Latina

primer escenario, con la pérdida de tres cuartas partes de su crecimiento. Menos peligroso parece ser el segundo escenario, en el que vería reducido en un punto porcentual su crecimiento, llegando al 3,7%. Por su parte, Nicaragua es un buen contraste frente a Honduras. Aunque es el país que menos crece (3,9%), también sería el país que menos padecería en el caso de que se cumplieran los escenarios descritos. En el primer caso, su PIB se expandiría al 3,5% en el período 2005-2010, y en el segundo, al 3,4%. Si Nicaragua tiene vulnerabilidades en su crecimiento hay que buscarlas más allá de la evolución económica internacional y los cambios que hemos supuesto en sus términos de intercambio. De las ocho economías estudiadas, Panamá nos aparece como la más fuerte, con un crecimiento estimado (sin variaciones históricas) del 6,5%. Bajo ambos supuestos estudiados, Panamá seguiría creciendo por encima del 5,0% en el período 2005-2010, señal de la fortaleza que está mostrando la reciente inserción internacional de la economía panameña. Perú, entre las economías estudiadas, es la segunda que más crecería entre 2005 y 2010, después de Panamá. Su desempeño se alzaría al 5,6% en caso de no producirse perturbaciones internacionales. Pero, a diferencia de Panamá, es más vulnerable a los cambios en el escenario externo, dándose el caso de que pudiera llegar a perder más del 50% de su crecimiento en el segundo escenario. También contrasta el hecho de que es más vulnerable a una evolución desfavorable de sus términos de intercambio que a un debilitamiento del crecimiento económico internacional. Ése sería el rasgo distintivo de la economía peruana sobre el conjunto de países estudiados. Por último, Uruguay vuelve a tener rasgos en común con Argentina. Su crecimiento estimado sin cambios históricos sería del 5,0% (en Argentina sería del 5,3%) en el mediano plazo, y en el caso de un deterioro del 25% en sus términos de intercambio, el PIB crecería el 0,2% menos. Sin embargo, en el caso de que la economía mundial creciera un punto porcentual menos, el PIB de Uruguay se resentiría en alrededor de dos puntos porcentuales, casi el doble que en la Argentina.

6. Conclusiones 6.1. Expansión económica y cautelas sobre el futuro Desde el año 2003, América Latina ha retomado unas tasas de crecimiento elevadas en términos de la historia reciente de la región, aunque éstas son inferiores a las observadas en otras regiones del mundo en desarrollo.

Primer informe sobre proyecciones económicas

367

La expansión regional coincide con un superávit creciente en la cuenta corriente y un progresivo saneamiento de las cuentas públicas, lo que reduce la vulnerabilidad ante posibles perturbaciones externas. En este ambiente de moderado optimismo, eso sí, se ven todavía importantes diferencias entre los países, las que en el futuro podrían tender a atenuarse. El sector externo de la economía latinoamericana tuvo el apoyo de una economía mundial en expansión, unos términos de intercambio que evolucionaron favorablemente y un flujo de remesas de emigrantes que cada vez representa mayores volúmenes de recursos para la región. El superávit comercial creciente y los incrementos en transferencias unilaterales explican el excedente de la cuenta corriente de la balanza de pagos que viene acompañando el crecimiento de la región. Pero esto significa también que la abundante oferta de divisas está presionando a la baja a los tipos de cambio reales, y el impacto que esto ejerce sobre la competitividad comienza a reflejarse en la evolución del volumen exportado, con diferencias entre países y regiones dentro de América Latina. El crecimiento de los últimos años marca algunas diferencias importantes con respecto a períodos históricos precedentes. Por ejemplo, el ingreso regional es superior al PIB regional, 7,1% en comparación con el 5,9% en 2004; el 5,9% en comparación con el 4,5% en 2005; y el 7,2% estimado que contrasta con el 5,3 en 2006. En cuanto a los agregados macroeconómicos, cabe destacar que en relación con lo ocurrido a comienzos de la década de 1990, con una tasa de crecimiento del PIB similar (4,2% a comienzos de los noventa y 4,4% en los años recientes), actualmente es mucho mayor el alza de ingresos. Además, el consumo ha venido aumentando a tasas crecientes pero inferiores a la expansión del ingreso, lo que implica que el ahorro regional ha estado creciendo, a diferencia de lo que había ocurrido entre 1991 y 1994. Más todavía, el ahorro regional ha crecido más que la inversión, lo que ha tenido como contrapartida un superávit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Asimismo, la fase actual tiene tasas de crecimiento más altas de la inversión y las exportaciones, y la inversión ha sido el elemento más dinámico de la demanda. Por su parte, la formación bruta de capital registró tasas de crecimiento más altas que las que habían caracterizado los inicios de los noventa. Cabe mencionar que en ambos períodos las importaciones se elevaron mucho más que el producto, aunque hay que destacar que el aumento de las importaciones en relación con el ingreso (elasticidad bruta) observado en los últimos años es bastante inferior al registrado entre 1991 y 1994. En síntesis, la situación general se destaca por un crecimiento del ingreso superior al aumento del PIB que, a diferencia de otros períodos

368

Escenarios políticos en América Latina

de expansión, se da mediante un aumento del ahorro nacional, en un contexto en el que el elemento más dinámico de la demanda es la inversión. Esto nos muestra un estilo de crecimiento más sólido y sustentable en comparación con lo observado en el pasado, pero oculta diferencias en el interior de la región. En Centroamérica, y puede que en Ecuador, por ejemplo, la importancia de las remesas de los emigrantes apunta a que el ahorro nacional sea relativamente menor y el consumo sea el propulsor de la demanda. En cambio, en Sudamérica y en México, en alguna medida, la mayor parte de la diferencia obedece al efecto de los términos de intercambio, lo que redunda en más ahorro del sector público o de las empresas privadas, que pueden elevar la disponibilidad de recursos para financiar inversiones. En ambos casos, se plantea el problema de la disminución del tipo de cambio real de equilibrio, que exige la adopción de medidas de política pública que compensen la reducción de la competitividad de la producción local. La magnitud de la presión a la baja que sufren los tipos de cambio de la mayor parte de los países pone de manifiesto la importancia de una estrategia de políticas que mire con cautela los riesgos que esto significa. La holgura de recursos está reduciendo la vulnerabilidad de la región ante las crisis externas. En primer lugar, la transición hacia tipos de cambio flotantes facilita el ajuste frente a este tipo de riesgos. En segundo lugar, los países están aprovechando la actual situación para cancelar parte de su deuda externa. A esto se suma el hecho de que, como consecuencia del incentivo provocado por la reducción de las tasas de interés internas, y de la incertidumbre asociada a la mayor flexibilidad de los tipos de cambio, se ha producido una marcada reducción del peso de la deuda externa, tanto en relación con el PIB como con las exportaciones. A lo anterior se suma la consolidación de la solidez fiscal. Estamos observando que, a diferencia de otros momentos históricos, la expansión económica ahora ha venido acompañada de un gasto público relativamente controlado. Cabe mencionar aquí un cambio importante en la evolución de las cuentas públicas, ya que mientras en el período 2003-2004 el superávit era consecuencia del aumento de los ingresos, ante un gasto primario creciente como porcentaje del PIB, en los últimos años el gasto primario ha comenzado a crecer, si bien a un ritmo menor al de los ingresos, por lo que el superávit primario continuó creciendo. Convendría seguir observando esto con atención, dado que si los ingresos dejan de crecer la persistencia del aumento del gasto pondría en riesgo el equilibrio de las cuentas públicas.

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Referencias bibliográficas Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Indicadores Económicos . Banco Mundial (2006), Perspectivas para la economía mundial, mayo. CEPAL (2006), América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Serie estudios estadísticos y prospectivos, Santiago de Chile. —, (2006), Estudio Económico para América Latina y el Caribe 2005-2006, Santiago de Chile. —, (2006), Balance Preliminar 2006, Santiago de Chile. —, (2006-2007), Atlas del crecimiento, 2006-2007, . Fondo Monetario Internacional (2006), Perspectivas de la economía mundial, abril. —, (2006), Perspectivas de la economía mundial, septiembre. —, (2006), Perspectivas de la económica mundial, noviembre. Latin American Consensus Forecast (2006), Survey Date, octubre. OCDE (2006), Whats is the economic outlook for the OCDE Countries? An interin assessment, París, septiembre.

10. Crisis y democracia en América Latina: un análisis del Latinobarómetro 1996-20061 Armando Ortuño Yáñez y Natalia Loayza

Introducción Durante el último decenio (1996-2006) varios países de América Latina han enfrentado numerosas situaciones de inestabilidad política y económica. Éste ha sido también un período caracterizado por una sensible inflexión en las orientaciones políticas y económicas que la mayoría de los países de la región venían aplicando desde mediados de la década de los ochenta. No obstante, estos cambios no han sido homogéneos y similares en todos los países. En ciertas partes de la región se han consolidado varias de las transformaciones económicas iniciadas en los ochenta, mientras en otras están emergiendo orientaciones que cuestionan e incluso rompen con la lógica de liberalización e integración acelerada a los mercados globales que fue un dato central de la política económica latinoamericana desde mediados de aquella década. En términos políticos, la región ha visto un significativo aumento de la conflictividad social, el fortalecimiento de las fuerzas políticas de centroizquierda y de izquierda, y está experimentando la llegada a funciones de gobierno de la izquierda política en varios países. 1

Los autores agradecen la colaboración y los comentarios de Gabriela Catterberg.

372

Escenarios políticos en América Latina

La década ha sido un período de “transiciones diversas”, de éxitos y de grandes frustraciones, de tensiones sociales y de búsquedas de nuevas vías en la política y en la economía. Hoy, los escenarios políticos y económicos regionales son diferentes de los prevalecientes a mediados de los noventa, pero largamente fruto y resultado de las ambiguas consecuencias de las experiencias políticas y de las reformas económicas de la década pasada. Por lo mismo, los nuevos contextos que están emergiendo son aún altamente heterogéneos e inestables. Parecería que no hay consensos definitivos sobre las orientaciones políticas que debería asumir el continente, y que las lógicas más dogmáticas y ortodoxas de interpretación de la realidad latinoamericana están relativamente en retroceso, pero este rasgo es quizás lo único claro del nuevo escenario regional. Hoy América Latina continúa en la búsqueda de una adecuada combinación de respuestas a sus problemas de democracia, desarrollo económico y bienestar. Ése es el punto de partida de esta exploración: la convicción de que estamos en un momento de búsquedas y de construcción de nuevas orientaciones para el desarrollo humano de la región, las cuales serán seguramente más heterodoxas que las precedentes. Para lograr esto parecería necesario entender cómo han cambiado las estructuras socioeconómicas, pero también las percepciones de la población sobre la democracia y el desarrollo para tener una posibilidad de éxito, y en consecuencia no generar nuevas frustraciones. La crisis del “Consenso de Washington” y de las fuerzas políticas que lo sostenían con mayor entusiasmo ha ratificado además la importancia de comprender no solamente las dinámicas del cambio económico e institucional a nivel macro, sino también sus efectos sobre las percepciones y subjetividades de la gente, y aún más importante, el impacto de estos factores en la viabilidad de ciertos cambios macroinstitucionales o macropolíticos que afectan los comportamientos de la sociedad y de sus actores. La manera como la sociedad entiende el cambio es un elemento crítico para que tales transformaciones sean sostenibles e impacten realmente en sus posibilidades de desarrollo humano. El objetivo central del trabajo consiste en analizar la evolución de las percepciones de la opinión pública latinoamericana sobre la democracia y la economía, en el contexto de transformación económica y política que experimentó Latinoamérica entre 1996 y 2006. Más específicamente se evaluarán: • Los cambios de la opinión pública vinculados a la democracia y su rela-

ción con las agitadas coyunturas económicas de la región en el período.

Crisis y democracia en América Latina

373

• Los cambios de la opinión pública en relación con la confianza en

las instituciones públicas y su vinculación con las coyunturas económicas de la región en el periodo. • La evolución de algunos indicadores de cultura política que pueden contextualizar las tendencias encontradas en los anteriores dos puntos. El análisis realizado se basa el los datos del Latinobarómetro,2 que es la más completa serie de datos históricos sobre opinión pública del continente. Se han utilizado las bases de datos completas desde 1996 hasta 2004, y alguna información adicional del Informe de Opinión Pública de esta institución para 2005 y 2006. Adicionalmente, se han usado otras fuentes de información cuantitativa complementaria para describir ciertos contextos relevantes para el estudio del período.

2. Reformas liberales, crisis económica e inestabilidad política 2.1. El impulso del reformismo liberal en los noventa Desde mediados de la década de 1980 la región ha venido experimentando significativas transformaciones económicas y sociales. En particular, este período se caracterizó por la aplicación de reformas con una orientación económica liberal en la mayoría de los países del continente, que algunos califican como las recomendaciones del “Consenso de Washington”. A pesar del hecho de que estas orientaciones estuvieron presentes en casi todos los países latinoamericanos, su aplicación no ha sido homogénea y hay diferencias importantes en el ritmo y profundidad de su implementación.3 La severa crisis del modelo de desarrollo latinoamericano prevaleciente desde los años cincuenta, basado en la protección del mercado interno y una fuerte intervención del Estado en la economía, fue un factor que impulsó la aplicación de políticas liberales desde mediados de los ochenta. La primera fase de la llamada “agenda del Consenso de Washington” tenía que ver con acciones tendientes a recobrar los equilibrios macroeconómicos básicos que se habían generado en la mayoría de las 2 Se puede obtener mayor información y acceso a las bases de datos utilizadas en este estudio en el sitio web de esta institución:. Se han utilizado además los documentos de Lagos (2007) y de Corporación Latinobarómetro (2006) para completar información para los años 2005 y 2006. El resto de la información fue obtenida del procesamiento de bases de datos 1996-2004 obtenidas de esta misma fuente. 3 Véanse Lora (2001) y Lora y Panniza (2002).

374

Escenarios políticos en América Latina

economías latinoamericanas a inicios de los ochenta. Esta primera ola de reformas tenía que ver principalmente con la liberalización del comercio exterior, de los mercados financieros, y con ajustes en la política tributaria. En buena medida, el objetivo de estabilización de la economía se había logrado a inicios de los noventa, registrándose en esos años una notable recuperación de la mayoría de las economías latinoamericanas.

Gráfico 1. Índice de reformas estructurales 1985-1999 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Índice Comercial/Financiero/Tributario Índice de Reformas Estructurales Índice Privatización/Laboral

Fuente: Lora 2001.

Sin embargo, los reformistas liberales se proponían ir más allá del logro de equilibrios macroeconómicos: desde inicios de los noventa el propósito de estas transformaciones empezó a orientarse a acciones que pudieran garantizar un crecimiento económico sostenido, una transformación de la estructura económica y un impulso a un nuevo patrón de inserción regional en los mercados globales. En ese sentido se impulsó una activa política de privatización de empresas públicas, de negociación de tratados de libre comercio y de reformas laborales e institucionales más complejas. El Gráfico 1 ilustra el avance de las reformas liberales en los noventa; el Índice de Reformas Estructurales4 promedio de la región ha aumentado constantemente desde mediados de los ochenta, lo cual es indicio de la generalización de estas orientaciones en la región entre 1985 y 2000. Sin embargo, no todos los componentes del paquete de reformas liberales fueron aplicados homogéneamente y al mismo tiempo. El mismo Gráfico 1 muestra que las políticas de liberalización comercial y financiera y de ajuste tributario fueron aplicadas vigorosamente y en casi todos los países entre 1985 y 1993, en gran medida debido a que estas medidas tenían que ver directamente con la necesaria recuperación de equilibrios 4

Véase Lora (2001).

Crisis y democracia en América Latina

375

macroeconómicos básicos. Fue además en este ámbito donde las transformaciones fueron más rápidas y relativamente homogéneas en toda la región. En cambio, hay un segundo grupo de reformas relacionadas con la privatización de empresas públicas y la simplificación/flexibilización de normas laborales, que han sido mucho menos generalizadas y han sido ejecutadas de manera bastante diversa según los países. Recién se percibe entre 1994 y 1999 un intento de avanzar con mayor ímpetu en este ámbito. Aunque no se cuenta con información para años posteriores se puede avanzar la hipótesis de que en buena medida este impulso reformista se detuvo bruscamente a inicios de 2000 en coincidencia con el comienzo de una notoria desaceleración de la economía y una mayor inestabilidad política en varios países del continente.

2.2. Crecimiento económico, crisis y recuperación El crecimiento del PIB per cápita en la región ha sido muy volátil en el último decenio. Si bien se ha logrado recobrar el ritmo de crecimiento después de la grave crisis económica de inicios de los ochenta, en buena medida debido a la aplicación de rígidas políticas de ajuste estructural, el nivel de crecimiento económico se mantuvo por debajo de los niveles más altos que se habían logrado en las décadas de los sesenta y setenta (Gráfico 2).

Gráfico 2. Tasa Crecimiento PIB per cápita (%): América Latina y Caribe (1961-2006) 10 8 6 4

-4 -6 Elaboración propia. Fuente datos: BM y CEPAL.

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1990

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1967

1969

1965

-2

1963

0

1961

2

376

Escenarios políticos en América Latina

Es así como desde finales de los ochenta se empiezan a registrar sucesivos períodos de desaceleración económica, algunos particularmente graves, como en 1988-1990, 1995, 1999 y 2001-2001, los cuales estuvieron muy relacionados con varias crisis financieras, como la mexicana de 1994, la brasileña de 1999 o la argentina de 2001-2002. Se han hecho evidentes las grandes dificultades de la mayoría de las economías regionales para mantener largos períodos de expansión económica. Si bien la recuperación de la economía latinoamericana ha sido fuerte a partir de 2004, está aún por demostrarse la capacidad de esta notable expansión de sostenerse por varios años consecutivos, lo que no fue el caso del período anterior, en el cual se observó también una importante expansión (1991-1994). Lo más llamativo del período fueron entonces las recurrentes y bruscas variaciones en el nivel del crecimiento económico que experimentó la mayoría de los países desde mediados de los noventa, pese a los esfuerzos de reforma que habían emprendido. Entre 1995 y 2006 la región contabilizó cuatro años (de doce) en los cuales el crecimiento de su PIB per cápita fue negativo, habiéndose registrado incluso un decrecimiento del 2,3% en este indicador en 2002, el más grave desde la crisis económica de los ochenta.

PAR

VEN

URU

ARG

ALAT

HOND

BOL

Nro. años crisis (1995-2006)

BRAS

MÉX

COL

GUAT

PER

ESAL

ECU

CRIC

PAN

NICA

3 2 1 0

CHIL

6 5 4

50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30

Variación PIB PC (%) 95-02

7

RDOM

Nro. años con crecimiento PIB PC negativo (95-06)

Gráfico 3. Número y magnitud de las coyunturas de desaceleración económica

Var. PIB PC 1995-2002 (%)

Elaboración propia. Fuente datos: CEPAL

El período 1995-2006 se ha caracterizado por lo tanto por una notable inestabilidad económica en la mayor parte de la región, y se ha registrado específicamente un fuerte episodio de retroceso económico casi generalizado entre 2001 y 2003. Todos los países de la región tuvieron al menos un año en el cual su tasa de crecimiento del PIB per cápita fue negativa. Cuatro países (Paraguay, Venezuela, Argentina y Uruguay) enfrentaron períodos

Crisis y democracia en América Latina

377

frecuentes de retroceso económico, marcados por disminuciones significativas en su PIB per cápita. Los mejores desempeños en este turbulento período fueron logrados por Chile y República Dominicana, y en cierta medida también por Nicaragua, Panamá, Costa Rica y Perú (véase Gráfico 3). En contraste con la profundidad de la crisis de 2000-2002, durante el período 2003-2006 se ha observado una rápida y vigorosa recuperación del crecimiento en todos los países. La dinámica de recuperación económica ha sido particularmente fuerte en primer lugar en tres de las economías que más habían sufrido en años anteriores: Argentina, Uruguay y Venezuela. Estos países recuperaron el terreno perdido y han logrado tasas de crecimiento excepcionales en los últimos tres años. Por otra parte, se mantuvo y amplificó el buen desempeño en República Dominicana y Chile, y los resultados de Panamá, Perú, Costa Rica y Ecuador fueron igualmente excepcionales (Gráfico 4).

Gráfico 4. Variaciones del PIB per cápita: crisis y poscrisis 30,00 VENE

Variación PIB PC (2003-2006)

25,00 URU

RDOM

ARG PAN

20,00

CHIL

PER

15,00

CRIC ALAT COL

10,00

MÉX

NICA

HOND BOL

5,00

PARA

BRAS

ESAL GUA

0,00 -30,00

-20,00

-10,00

0,00

10,00

20,00

Variación PIB PC (1995-2002) Elaboración propia. Fuente datos: CEPAL.

30,00

40,00

378

Escenarios políticos en América Latina

El resto de los países mejoró su desempeño, pero a tasas algo más modestas. En este contexto es llamativo el continuo rezago de Paraguay, que experimentó un fuerte retroceso en los años anteriores a 2003, y aun en la favorable coyuntura 2003-2006 tuvo un crecimiento entre los más bajos de la región. Se debe concluir que, más allá de las diferencias entre países, la experiencia del período 1995-2006 muestra ante todo una fuerte tendencia de la región a desarrollarse en base a ciclos de retroceso y expansión económica muy marcados. Sigue pendiente la posibilidad de consolidar ciclos de crecimiento menos traumáticos y con expansiones que se sostengan por largos períodos; Chile y República Dominicana parecen ser de los pocos países que están logrando tal objetivo.

2.3. Inestabilidad política y deterioro de las condiciones de gobernabilidad Al mismo tiempo que la mayoría de los países de la región enfrentaban una coyuntura económica difícil, los niveles de gobernabilidad de la región tendieron a fragilizarse notoriamente desde mediados de la década de los noventa. Se debe destacar que esta fase de inestabilidad política no puede compararse con otras que vivió la región en el pasado, pues estas difíciles coyunturas políticas se produjeron y resolvieron siempre en el marco de escenarios y salidas democráticas. Incluso en las situaciones más complejas, como las crisis argentina, boliviana o ecuatoriana, las salidas políticas que se construyeron buscaron respetar en gran medida las normas democráticas y constitucionales básicas. El retroceso de la región en varias de las dimensiones que miden los niveles de gobernabilidad fue notorio entre 1998 y 2002 (véase Gráfico 5). Evolución que debería preocupar si se consideran los importantes déficits que América Latina ya acumulaba a mediados de los noventa en algunas de las variables que miden los niveles de gobernabilidad.5 Pese a que la fase más severa de la crisis económica empezó a superarse desde 2003, los niveles de inestabilidad política en varios países continuaron deteriorándose al menos hasta 2005; esto sucedió en particular en la región andina del continente, y en ciertos países de Centroamérica.

5 Para este efecto se han utilizado los índices de gobernabilidad de Kaufmann, Kray y Mastruzzi (2006) construidos para el Banco Mundial.

Crisis y democracia en América Latina

379

Gráfico 5. Indicadores de gobernabilidad latinoamericana 0,0

1996

1998

2000

2002

2003

2004

2005

-0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 Estabilidad política

Efectividad de Gobierno

Cumplimiento de la ley

Control de corrupción

Elaboración propia. Fuente datos: Banco Mundial (Kaufmann, Kray y Mastruzzi).

En síntesis, la última década ha sido particularmente inestable tanto en términos de crecimiento económico como de gobernabilidad. Las frecuentes crisis políticas y retrocesos económicos parecen ser un dato característico de la realidad regional. Se debe apuntar que éstos son contextos extremadamente complejos para la consolidación de democracias recientemente restablecidas como las latinoamericanas. De hecho, este agitado período ha coincidido con uno de los más largos períodos de pleno funcionamiento de las instituciones democráticas en la casi totalidad de los países. Igualmente, no debería extrañar que tales inestabilidades debieran tener efectos en la manera como la opinión pública evalúa la política, la marcha del país y el funcionamiento de la democracia. Éstos son contextos que debemos tener muy en cuenta en el momento de analizar las evoluciones de la opinión pública en estos últimos diez años.

3. La crisis y las percepciones sobre la democracia En esta sección se analizará en grandes líneas: ¿cómo ha percibido la opinión pública latinoamericana la coyuntura 1996-2006?; ¿cuál sería la relación entre el desempeño económico, la percepción sobre el mismo y el apoyo a la democracia? Se debe nuevamente recordar que esta coyuntura se ha caracterizado, como se ha visto anteriormente, por una alta inestabilidad económica y política en la mayor parte de la región. Pero ha sido al mismo tiempo un período

380

Escenarios políticos en América Latina

de transformaciones económicas significativas. ¿Cómo este complejo escenario se ha reflejado en las percepciones y visiones subjetivas de la opinión pública? Ésa es la pregunta que nos define el punto de partida de esta evaluación.

3.1. Las percepciones sobre el desempeño económico Las series de datos de opiniones sobre la situación económica del país y la personal para 1996-2006 muestran un significativo deterioro de estas percepciones en el período 2001-2003, lo que coincide efectivamente con la etapa de mayor desaceleración económica a escala regional. Este sentimiento de deterioro de la economía se nota aún más en el indicador que mide la evaluación subjetiva de las personas acerca de la “suficiencia de los ingresos personales para hacer frente a las necesidades de vida” (Gráficos 6 y 7).

Gráfico 6. Percepciones situación económica y tasa crecimiento PIB per cápita 35 30 25 20 15 10 5 0 -5

1996

1997

1998

2000

2001

2002

Sit. eco. personal (%mucho mejor y mejor Crecimiento PIB per cápita (%)política Estabilidad

2003

2004

2005

2006

Sit. eco. país (%mucho mejor y mejor

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

Sin embargo, hay que notar que las percepciones subjetivas sobre la economía, evaluadas con estos tres indicadores, no eran particularmente optimistas o muy positivas antes del período de crisis más intenso (2001-2003). Ciertamente, durante la crisis estos indicadores se deterioraron, pero se debe precisar que los niveles previos tampoco eran muy elevados. En general parecería que persiste un estructural pesimismo o escepticismo acerca de la evolución de la economía; quizás este sentimiento se encuentre asociado a las frecuentes experiencias de crisis económica que viene experimentando la mayoría de los ciudadanos latinoamericanos desde los años ochenta, y a la presencia de déficits sociales históricos estructurales (pobreza y desigualdad), que los a veces breves períodos de auge económico no llegan a resolver.

Crisis y democracia en América Latina

381

70

5

60

4 3

50

2

40 20

1 0 -1

10

-2

30

0

1996

1997 1998

2000 2001

2002 2003 2004

Ingreso subjetivo (% no les alcanza ingreso)

2005 2006

% Crec. PIB PC

Ingreso subjetivo Países con mayor desigualdad (% no les alcanza)

Gráfico 7. Percepción de ingreso y tasa de crecimiento PIB per cápita

-3

Crecimiento PIB per cápita (%)

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

La fuerte recuperación económica y la excepcional coyuntura económica desde 2004 se reflejan naturalmente en importantes mejoras en la percepción subjetiva de los latinoamericanos sobre su economía personal y el desempeño de sus países en ese ámbito. Esto es notorio, e incluso se estarían superando los niveles previos a la crisis en el caso de los indicadores que evalúan la opinión sobre el estado de las economías nacional y personal. No obstante, esta mejora es importante aunque no tan espectacular en el caso del indicador que mide la “satisfacción con los ingresos personales”. Como se apuntó anteriormente, pese al crecimiento excepcional de 2004-2006, de todas maneras los niveles de insatisfacción con la economía siguen siendo aún elevados: en 2007, el 70% y el 82% de los latinoamericanos respectivamente continúan considerando que su “economía personal” y la “economía del país” están “igual” o “peor” que años anteriores; y cerca de la mitad afirma que sus “ingresos no les alcanzan” para tener una vida normal. Otro aspecto que debería llamar la atención es la elevada variabilidad de la percepción sobre la “satisfacción con el ingreso personal” que se ha producido en la mayoría de los países. Chile resalta como uno de los países que tienen un indicador relativamente estable en torno a un “nivel promedio” de insatisfacción, y Uruguay y Perú son también algo más estables en sus percepciones pero en torno a un nivel de insatisfacción elevado. Es llamativa la alta volatilidad de estas percepciones en el caso de México, la mayoría de los países centroamericanos, Argentina, Venezuela y Ecuador (Gráfico 8).

382

Escenarios políticos en América Latina

Gráfico 8. Ingreso subjetivo (% no les alcanza ingreso) promedio/máximo/mínimo (1996-2006) 80

Máximo % Mínimo %

70

Promedio (%)

60 50 40 30

NIC

ECU

PER

VENE

URU

COL

ARG

ESALV

BOL HOND

ALAT

BRAS CHI

GUAT PAN

CRIC

MÉX

PAR

20

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

Por otra parte, la posición de los países a partir de este índice de satisfacción subjetiva con los ingresos no tiene necesariamente relación con las diferencias “objetivas” de desarrollo económico: por ejemplo, Chile se ubica en una posición intermedia pese a sus recientes éxitos económicos y su alta estabilidad de crecimiento. Seguramente hay otros elementos que explican la “insatisfacción económica” subjetiva más allá de los valores promedio del crecimiento económico o de la reducción de la pobreza. En síntesis, efectivamente el optimismo y la satisfacción de la opinión con la situación económica parecen afectados significativamente por las coyunturas, positivas y negativas; incluso se puede afirmar que en la actualidad un buen porcentaje de los latinoamericanos tendría un sentimiento de particular optimismo en esta dimensión. Sin embargo, estas variaciones se producen en un escenario estructural de alta insatisfacción subjetiva con la situación económica personal en una fracción importante de la población. Igualmente es notoria la alta variabilidad de estos sentimientos y percepciones, los cuales reflejan la sensibilidad de la opinión a un contexto muy inestable y estructuralmente difícil para buena parte de la población.

Crisis y democracia en América Latina

383

3.1. Percepciones sobre la democracia Tanto el “apoyo” (% de personas que dicen que la democracia es “preferible a cualquier otro régimen”) como la satisfacción con la democracia (% de personas que dicen estar “muy y más bien satisfechos” con su funcionamiento) han estado en cierta medida influenciadas por la coyuntura económica. En el Gráfico 9 se observa que estas percepciones han disminuido en 2001 paralelamente al deterioro económico. Sin embargo, la fuerza de esta disminución y su recuperación no parecen estar linealmente relacionadas con la coyuntura económica.

70 60 50 40 30 20 10 0

1996

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3

% Crec. PIB PC

% Apoyo/satisf. democracia

Gráfico 9. Percepciones sobre la democracia y el crecimiento económico (América Latina)

Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible) Satisfacción con la democracia (% muy y más bien satisfecho) Crecimiento PIB per cápita (%)

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro y CEPAL.

En líneas generales, la valoración de la democracia se ha mantenido siempre elevada en la región (en torno al 50%-60%), lo cual nos sugiere que la adhesión a este régimen es estructuralmente elevada, quizás debido a que “otras opciones” no parecen viables ni deseables considerando los resultados negativos de la mayoría de las experiencias autoritarias que precedieron al retorno a la democracia en los años ochenta. Sin embargo, han existido episodios de disminución de este apoyo en el período analizado: se ha alcanzado el nivel más bajo en 2001 (47%). A partir de 2002 hay una notoria recuperación de estos indicadores, que alcanzan un nivel particularmente elevado del 58% de apoyo a la democracia en 2006. La preferencia por el autoritarismo se ha mantenido relativamente estable en la década en torno al 15%-17% de la población que comparte esta opinión. Este porcentaje parecería ser una suerte de

384

Escenarios políticos en América Latina

“núcleo duro” de personas que claramente prefieren opciones autoritarias de gobierno (véase Gráfico 10).

Gráfico 10. Apoyo a la democracia: América Latina 70 60

61

58

63

62

57

50

56

53

53

18 15 9

22 15

21 70 9

48

58 53

40 30 20 10

17 16 7

0 1995

17 16

18 14

18 16

19 17

4

3

3

6

1997

1998

2000

1996

21 19 9

2001

2002

6

2003

2004

19 15 13

2005

17 8

2006

Democracia es preferible Gobierno autoritario es preferible Da lo mismo la democracia que un gobierno autoritario NS/NR

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

Lo que ha variado sensiblemente en la década es la opción por el “da lo mismo cualquier régimen” y por la “no respuesta”. Ambas opciones se incrementan sensiblemente en períodos de inestabilidad económica. Esto quizás sugiere que los episodios de crisis en la región no habrían generado un mayor apoyo a opciones autoritarias en la población, sino más bien un sentimiento de “desinterés”, “apatía”, “escepticismo” o “frustración” de ciertos segmentos de esa población frente al régimen democrático. Estas evoluciones del apoyo a la democracia distan mucho de ser homogéneas entre los países; lo que se puede apreciar es la emergencia de escenarios nacionales que por lo demás resultan cada vez más difíciles de circunscribir dentro de las fronteras subregionales tradicionales. El Gráfico 11 ilustra los diferentes escenarios de “apoyo a la democracia” que existen en América Latina; este ordenamiento parece relativamente consistente. Hay países que tienen tradicionalmente porcentajes bajos de apoyo, como Brasil, Guatemala y Paraguay (menores al 50%). Hay una mayoría de países en un nivel promedio (en torno al 50%), y cuatro países que destacan por sus niveles elevados de apoyo (Uruguay, Costa Rica, Argentina y Venezuela). Habría que mencionar que estos cuatro países tienen en común una cierta tradición de funcionamiento de instituciones

Crisis y democracia en América Latina

385

democráticas y/o experiencias autoritarias particularmente brutales que han marcado profundamente a sus sociedades. Es también interesante notar que las variaciones en el nivel de “apoyo a la democracia” son menos fuertes que las que hemos podido apreciar al analizar las percepciones subjetivas sobre la situación económica. Colombia y varios países centroamericanos aparecen con variaciones excepcionalmente fuertes en relación con el resto de los países de la región.

Gráfico 11. Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible…) Promedio/Máximo/Mínimo 1996-2006 90

Máximo % Mínimo %

80

Promedio (%)

70 60 50 40

BRAS GUAT PAR COL ECU ESALV HOND MÉX CHIL ALAT BOL PER NIC PAN VENE ARG CRIC URU

30

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

Si consideramos además las evoluciones del apoyo a la democracia entre 1996 y 2006, es posible encontrar al menos cuatro tendencias diferentes en la región: (a) Países que históricamente tienen niveles elevados de apoyo a la democracia y que vienen además de largas tradiciones de comportamiento democrático. Aunque los niveles de apoyo en este grupo han tendido a bajar algo y luego a estabilizarse, los mismos se mantienen elevados para la región. Es el caso de Uruguay y Costa Rica (Gráfico 12) .

386

Escenarios políticos en América Latina

Gráfico 12. Apoyo a la democracia: países con alto nivel de apoyo 84 82 80 78 76 74 72 70 68 66

1996-1997

2000-2001 CRIC

2003-2004

2005-2006

URU

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

(b) Países que han experimentado disminuciones moderadas del apoyo a la democracia en el período de crisis 2000-2001, que han logrado revertir esa tendencia, y que están incluso superando los niveles previos a la crisis. En este grupo hay países, como Chile y México, que no han enfrentado niveles altos de inestabilidad económica o política en el período. Pero también están países que han tenido fuertes crisis políticas y/o económicas, como Argentina, Venezuela y Ecuador, pero que han logrado resolverlas en alguna medida por una combinación de procesos electorales y de rápida recuperación económica (Gráfico 13).

Gráfico 13. Apoyo a la democracia: países que recuperaron y superaron los niveles de 96-97 80 70 60 50 40 30 1996-1997 ARG

2000-2001 CHIL

2003-2004 ECU

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

MÉX

2005-2006 VENE

Crisis y democracia en América Latina

387

(c) Países que han experimentado disminuciones fuertes del apoyo a la democracia en el período 2000-2001, y que incluso han continuado con el deterioro de este indicador en 2003-2004, pero que están logrando superar esta situación, aunque sin recobrar el grado de apoyo que presentaban entre 1996 y 1997. En este grupo hay países con crisis políticas graves, como Bolivia, Colombia y Nicaragua, y otros con situaciones relativamente más estables (Brasil y Panamá) (Gráfico 14).

Gráfico 14. Apoyo a la democracia: países que se recuperaron sin superar los niveles de 96-97 80 70 60 50 40 30 1996-1997

2000-2001 BOL

BRAS

2003-2004 COL

NIC

2005-2006 PAN

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

(d) Países que han experimentado disminuciones fuertes de apoyo a la democracia tanto en el período 2000-2001 como en el 2003-2004, y que no están logrando revertir los bajos niveles a los que llegaron pese a la notable mejora de la situación económica a nivel regional en los últimos años. Es el caso de Guatemala, El Salvador, Honduras, Perú y Paraguay. Esta situación es llamativa en el caso de El Salvador y Perú, países que han tenido un desempeño relativamente notable en términos de crecimiento económico en los últimos años; posiblemente existan otros factores extraeconómicos que expliquen este comportamiento (Gráfico 15). En general, se percibe una suerte de inflexión en el deterioro del apoyo a la democracia registrado entre 2000 y 2001 una vez que la situación económica ha tendido a mejorar a partir de 2003. Ciertamente la mayoría de las opiniones públicas han tendido a estar más satisfechas con su situación económica y también han mejorado sus percepciones acerca del régimen democrático. Esto ha sido muy notorio en países que venían de enfrentar graves crisis económicas y políticas, como Argentina y Venezuela.

388

Escenarios políticos en América Latina

En ese sentido, estos ejemplos nos podrían sugerir que las percepciones económicas y políticas están fuertemente influenciadas por los aprendizajes y experiencias pasados de las personas. La mejora económica o la estabilidad política serían más valoradas cuando se viene de coyunturas críticas o de alta incertidumbre.

Cuadro 15. Apoyo a la democracia: países con una disminución persistente del apoyo 65 60 55 50 45 40 35 30 1996-1997 ESALV

2000-2001 GUAT

2003-2004 HOND

2005-2006 PAR

PERÚ

Elaboración propia. Fuente datos: Latinobarómetro.

No obstante esta conclusión general, también se percibe que no hay necesariamente una relación lineal entre mejora económica y aumento del apoyo o de la satisfacción con la democracia. Hay países, por ejemplo, donde pese a tener resultados económicos razonables, los niveles de apoyo se han mantenido estancados; esto es muy notorio, por ejemplo, en varios lugares de Centroamérica. Esto quizás nos indica que variables como el apoyo/satisfacción con la democracia, no pueden ser solamente explicadas por el comportamiento de la economía, sino también por otros factores de la coyuntura y de la experiencia histórica de las personas.

4. Percepciones sobre la desigualdad, cultura cívica y confianza institucional Se ha visto anteriormente que el apoyo y la satisfacción con la democracia han estado influenciados en alguna medida por factores coyunturales, como el desempeño económico y la inestabilidad política. Esto ha

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sido particularmente cierto en el ciclo de reforma-crisis-recuperación que ha caracterizado al período 1996-2006. Sin embargo, la coyuntura no explica totalmente estos comportamientos; estas percepciones interactúan y están explicadas en cierta medida por factores más estructurales, como la cultura política, el capital social o las percepciones sobre la movilidad social, los cuales a su vez determinan en buena medida las condiciones de la gobernabilidad democrática. En esta sección se desarrollaran las siguientes preguntas: ¿cuáles han sido los cambios en algunos de estos factores estructurales?; ¿hay diferencias entre los países? Se analizarán cinco factores a partir de las preguntas de las encuestas del Latinobarómetro: Percepciones sobre la movilidad social. Los niveles de confianza interpersonal. Los niveles de confianza institucional. La importancia que las personas les asignan a los partidos políticos y al Poder Legislativo para que la democracia funcione. • Algunos indicadores de cultura cívica: (i) de carácter político (“importancia del voto” + “interés en la política”), (ii) relacionada con el cumplimiento de la ley y los derechos (percepciones sobre “el cumplimiento de la ley”, “conciencia sobre obligaciones y deberes”, y “exigencia de derechos”). • • • •

Los indicadores construidos a partir de preguntas del Latinobarómetro (véase el Anexo metodológico al final del texto) varían del 0 al 100%, mientras más se acercan al 100% mayores son los déficits en cada una de esas dimensiones. El Cuadro 16 ilustra sintéticamente el carácter estructural de los problemas que tienen capacidad para debilitar la consolidación de las instituciones democráticas en la región: • Los déficits de la región en las cinco dimensiones analizadas son par-

ticularmente importantes. Los niveles de desconfianza institucional e interpersonal son extremadamente elevados, los problemas de cultura cívica y la percepción de una difícil movilidad social son por su parte relativamente extendidos. Sólo en la dimensión que evalúa la importancia que se les asigna a los partidos y al Congreso como elementos necesarios para la democracia, se puede observar un valor menor al 50%. • Estos factores tenderían a ser relativamente estables; es llamativo que no se registren variaciones muy fuertes considerando que se analizan

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diez años de evolución de estos indicadores. Las variables de cultura cívica y de desconfianza interpersonal parecen inmutables a las coyunturas. • Solamente la confianza en las instituciones políticas y las percepciones acerca de las posibilidades de movilidad social han variado algo en la coyuntura de crisis/recuperación del período analizado. En el primer caso, se observa un deterioro posiblemente relacionado con la crisis económica de inicios de 2000 y su posterior recuperación (2007), pero sin llegar a recobrar el nivel anterior a la crisis. En el segundo caso, la expansión económica del último año parece haber mejorado sensiblemente las percepciones de la población sobre las posibilidades de movilidad social, pero aún cerca del 50% de la población de la región se mantiene escéptica frente a esta posibilidad.

Gráfico 16. Indicadores gobernabilidad (a partir de Latinobarómetro) Percepción baja movilidad social 80 Deficiente cultura cívica (cumplimiento ley y derechos)

60 Desconfianza interpersonal 40 20 0

Deficiente cultura cívica (participación política)

Desconfianza instituciones políticas

Valoración inst. dem. representativa baja 1997

2001-02

2005-06

5. Conclusiones El presente documento ha evaluado la manera como han evolucionado las percepciones de la opinión pública latinoamericana en el último decenio. Se ha mostrado que este período es particularmente interesante pues ha tenido que ver con un ciclo de agotamiento de las

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reformas económicas liberales y de mayor inestabilidad política. Entre 1995 y 2005, varios países de la región han enfrentado severas crisis económicas y políticas, que están desembocando en novedosos escenarios de recomposición política. Desde la opinión pública se perciben estos cambios con bastantes matices. Por una parte, hay ciertamente una relación entre el apoyo/satisfacción de la gente con la democracia y las evoluciones de la economía. Sin embargo, se debe resaltar la presencia de un sólido apoyo estructural a los regímenes democráticos incluso en contextos de alta inestabilidad. Estas percepciones acerca de la democracia estarían además influenciadas por las particularidades de cada país, por las experiencias históricas específicas y por otros problemas no relacionados directamente con la coyuntura económica. Explorando algunas variables más estructurales acerca de las percepciones de la gente sobre la movilidad social y el desarrollo institucional, se han visto no solamente grandes déficits e insatisfacciones, sino además una fuerte inercia y pocos cambios en el último decenio. Es decir, la persistencia de crisis económicas y políticas y la relativa consolidación de la democracia en la región se producen en contextos de alta fragilidad institucional y de gran insatisfacción social. No se cuenta con elementos suficientes para precisar los vínculos entre todos estos factores, pero se puede hipotetizar que la alta volatilidad político-económica de la mayoría de los países de la región no es totalmente independiente de las debilidades estructurales (institucionales y de estructura social) identificadas en la última parte del trabajo.

Referencias bibliográficas Corporación Latinobarómetro (2006), “Informe Latinobarómetro 2006”, . Lora, E. (2001), “Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha reformado y cómo medirlo”, Doc. de Trabajo Nº 462, Departamento de Investigación, BID. Lora, E. y Panniza, U. (2002), “Un escrutinio a las reformas en América Latina”, Doc. de Trabajo Nº 471, Departamento de Investigación, BID. Kauffman, D., Kray, A. y Mastruzzi, M. (2006), “Governance Matters: Aggregate and individual governance indicators for 1996-2005”, The World Bank. Lagos, M. (2007), “Presentation OAS Policy Rountable: Surveying The Americas Indicators and Perceptions”, Corporación Latinobarómetro, 30 de enero.

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Anexo: indicadores de gobernabilidad construidos Preguntas

Indicador

Latinobarómetro

Percepción baja movilidad social Desconfianza interpersonal

Desconfianza instituciones políticas

Valoración instituciones democracia representativa

¿Sus hijos vivirán mejor/igual/ peor que usted? “Hablando en general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás? ¿Diría usted que tiene mucha, poca, algo o ninguna confianza en…

Hay gente que dice que sin partidos políticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar? Hay gente que dice que sin

% de personas que dicen que sus hijos vivirán “peor”. % de personas que dicen que “nunca uno es lo suficientemente…”.

% de personas que dicen que tienen “poca o ninguna” confianza en el Poder Judicial. % de personas que dicen que tienen “poca o ninguna” confianza en el presidente. % de personas que dicen que tienen “poca o ninguna” confianza en los partidos políticos. % de personas que dicen que tienen “poca o ninguna” confianza en el Poder Legislativo/Congreso. Posteriormente se saca el promedio de las cuatro anteriores variables. % de personas que dicen que la democracia puede funcionar sin partidos políticos. % de personas que dicen que la democracia puede funcionar sin Congreso.

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Deficiente cultura cívica (participación política)

Deficiente cultura cívica (cumplimiento ley y derechos)

Congreso/Asamblea no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar? Interés en política. ¿Cuán interesado está usted en la política? Muy interesado, algo interesado, poco interesado, nada interesado. La importancia de votar. Algunas personas dicen que la manera como uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Otros dicen que independientemente de cómo voten, no harán que las cosas sean mejores en el futuro. ¿Cuál frase está más cercana a su manera de pensar? ¿Los ciudadanos nacionales cumplen la ley? ¿Diría usted que los (nacionalidad)... cumplen las leyes? Mucho bastante/ poco/ nada.

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Posteriormente se saca el promedio de las dos anteriores variables.

% de personas que dicen que están “poco o nada” interesadas en la política.

% de personas que dicen que “no importa cómo uno vote, no hará que las cosas sean mejores en el futuro”. Posteriormente se saca el promedio de las dos anteriores variables.

% de personas que dicen que los… cumplen la ley “poco o nada”. % de personas que dicen que los… exigen sus derechos poco o nada.

Exigen sus derechos. ¿Diría usted que los (nacionalidad)... son exigentes de sus derechos? % de personas que dicen que Mucho bastante/ poco/ nada. los… no son conscientes de sus obligaciones y deberes. Son conscientes de sus obligaciones y deberes. ¿Diría usted que los (nacionalidad)... son conscientes de sus obligaciones Posteriormente se saca el promedio de las tres y deberes? Mucho bastante/ poco/ nada. anteriores variables.

Los autores

DIEGO ACHARD De nacionalidad uruguaya, cursó estudios de Derecho en ese país (Universidad de la República), y de Ciencias Políticas en México (UNAM) y en Buenos Aires (FLACSO). Consultor y analista político especializado en América Latina. Ha concentrado su atención en investigaciones sobre el pensamiento y las actitudes de las elites latinoamericanas, apoyo a procesos de concertación y de diálogo político, y diseño y gestión de proyectos de gobernabilidad y de reforma del Estado. Entre 1996 y 2007 trabajó en distintos ámbitos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), y principalmente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se desempeñó como cocoordinador del Proyecto Regional de Análisis Político y Escenarios Posibles en América Latina (PAPEP). FERNANDO CALDERÓN Sociólogo y doctor en Sociología. Se ha desempeñado como profesor en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y profesor invitado en la Universidad de California, Austin, Chicago, y en la Universidad Mayor de San Andrés, La Paz, Bolivia. Fue secretario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y asesor de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente, es asesor regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y coordinador del Proyecto de Análisis Político y Escenarios de Corto y Mediano Plazo para Fortalecer la Gobernabilidad Democrática en América Latina (PAPEP). Es autor de más de veinte libros.

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JORGE CASTAÑEDA Uno de los más destacados académicos, autores y analistas políticos de México y Latinoamérica. Sus obras han sido traducidas a varios idiomas, y es colaborador del NTY, Newsweek y Reforma, entre otros medios nacionales y extranjeros. Fue secretario de Relaciones Exteriores entre 2000 y 2003. Desde 1997 ha sido profesor global distinguido de Ciencias Políticas y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Nueva York, y desde 2003 es miembro de la Junta Directiva de Human Rights Watch. LUIS EDUARDO GONZÁLEZ Vive en Montevideo, donde enseña en la Universidad Católica y en la Universidad de la República, con dedicación parcial. Es cofundador y director de la Consultora Cifra, y consultor del PNUD, del BID y de otras instituciones. Obtuvo su maestría en Sociología en el Departamento de Ciencias Sociales de la Fundación Bariloche (Argentina) y su PhD (Ciencia Política) en Yale, Estados Unidos. Ha publicado varios artículos y algunos libros sobre temas políticos. MÓNICA HIRST Coordinadora del área de Especialización en Seguridad de la Maestría de Estudios Internacionales y profesora de Política Internacional de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires. Actualmente coordina el proyecto “Crisis de Estado, Gobernabilidad Internacional y Seguridad”, con el apoyo de la Fundación Ford en la UTDT, y cocoordina el Programa de Apoyo a la Investigación sobre Países Intermedios del IUPERJ, en Brasil. Ha publicado libros y artículos sobre la política exterior de Brasil, sobre integración y seguridad regional y sobre las relaciones de los Estados Unidos con América Latina. NATASHA LOAYZA CASTRO Socióloga por la Universidad Mayor de San Andrés de Bolivia y Mg. Estudios de Desarrollo en el Institute of Social Studies (ISS) de Holanda. Fue investigadora de la Oficina del Informe de Desarrollo Humano del PNUD Bolivia (1999-2004), participó en la elaboración de tres Informes Nacionales de Desarrollo Humano (2000-2002-2004) y dirigió el primer Informe Nacional de Desarrollo Humano de género (2003). Ha sido responsable técnica del Informe de Desarrollo Humano en Honduras 2006 (Honduras, 2005-2006). Actualmente es coordinadora nacional del Programa LIDERA – Liderazgos para la Democracia, Región Andina de FLACSO-Chile. ARMANDO ORTUÑO YÁÑEZ De nacionalidad boliviana, economista con experiencia en temas de desarrollo humano (DH), evaluación de políticas públicas y análisis socioeconómico cuantitativo. Obtuvo una licenciatura en Economía y una maestría en Econometría en la Universidad de Ginebra, Suiza. Fue investigador entre 1998 y 2003 de la Oficina del Informe de DH del PNUD Bolivia. Entre 2004 y 2006 ejerció funciones públicas como Viceministro de Planificación en el Gobierno de Bolivia y como Embajador de Bolivia ante la Unión Europea y el Reino de Bélgica. En el ámbito académico, se ha desempeñado como profesor de la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz, de la Universidad Católica Boliviana, y de la Escuela Virtual de Desarrollo Humano (PNUD/RBLAC).

Los autores

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GUSTAVO FERNÁNDEZ SAAVEDRA Nació en Cochabamba (Bolivia) y se diplomó como abogado en la Universidad Mayor de San Simón de esa ciudad, en la que luego fue profesor de Derecho Internacional Público. Director de la Junta del Acuerdo de Cartagena en Lima, director de Coordinación Latinoamericana del SELA en Caracas, director de Proyecto de UNCTAD/CEPAL/PNUD en Quito y Ginebra, y consultor de la CAF, del ILPES y del BID, presidente de la IX Asamblea Ordinaria de la OEA y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Desempeñó las funciones de Embajador de Bolivia ante el Gobierno del Brasil entre 1983 y1984, Cónsul General de Bolivia en Chile entre 2000 y 2001, Ministro Secretario de Integración en 1978, Ministro de la Presidencia entre 1989 y 1993, Ministro de Relaciones Exteriores en tres ocasiones (1979, 1984-85 y 2001-2002) y fue candidato a la Vicepresidencia en 1989. Representante de la Corporación Andina de Fomento en el Perú (1998-1999) y jefe de la misión electoral de la OEA en Nicaragua (2006). Es consultor de varios organismos internacionales. Autor de dos libros y de numerosos ensayos. JUAN GABRIEL VALDÉS PhD en Ciencias Políticas de la Universidad de Princeton. Presidente del Directorio de la Corporación Latinobarómetro. Ha sido investigador visitante del Kellogg Institute of International Studies de la Universidad de Notre Dame y en el Centre for Latin American Studies de la Universidad de Princeton. Entre 1994 y 1996 se desempeñó como director de la División Internacional del Ministerio de Finanzas de Chile y condujo el equipo negociador del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. En 1999 fue designado Ministro de Relaciones Exteriores. Entre 2000 y 2003 fue Representante de Chile ante las Naciones Unidas. También fue Embajador de Chile en la Argentina, y entre 2004 y 2006 fue Representante Personal del Secretario General de Naciones Unidas en Haití. JUAN ENRIQUE VEGA Sociólogo de la Universidad Católica de Chile. Ha realizado estudios de posgrado en la Universidad Libre de Berlín. Experto PNUD-PAPEP (misiones Brasil, Ecuador, Nicaragua), experto PNUD y consultor (principal) del RESGNU Juan Gabriel Valdés en Haití. Se ha desempeñado como Embajador de Chile ante Organismos Internacionales de Naciones Unidas en Ginebra y como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Chile ante la República de Cuba. Posee vasta experiencia académica y docente en distintos centros universitarios en América Latina.