Entwicklungszusammenarbeit als Aufgabe der Gemeinden und Kreise [1 ed.] 9783428476718, 9783428076710

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MATTHIAS VON SCHWANENFLÜGEL

Entwicklungszusammenarbeit als Aufgabe der Gemeinden und Kreise

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 631

Entwicklungszusammenarbeit als Aufgabe der Gemeinden und Kreise

Von

Matthias von Schwanenflügel

Duncker & Humblot - Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Schwanenflügel, Matthias von: Entwicklungszusammenarbeit als Aufgabe der Gemeinden und Kreise / von Matthias von Schwanenflügel. Berlin : Duncker und Humblot, 1993 (Schriften zum öffentlichen Recht ; Bd. 631) Zugl.: Bremen, Univ., Diss., 1991 ISBN 3-428-07671-0 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1993 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-07671-0

Meinen Eltern

Vorwort Vorarbeiten für diese Arbeit habe ich im Rahmen der Erstellung eines Gutachtens über "Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler NordSüd-Arbeit" für die Tagung "Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-SüdArbeit" im November 1988 in der Evangelischen Akademie Iserlohn geleistet. Die Arbeit hat dem Promotionsausschuß Dr. jur. der Universität Bremen im Wintersemester 1991/92 als Dissertation vorgelegen. Das Promotionscolloquium fand im Dezember 1991 statt. Literatur und Rechtsprechung konnten bis einschließlich Juni 1992 berücksichtigt werden. Ganz herzlich möchte ich meinem Lehrer, dem Erstgutachter der Arbeit, Herrn Prof. Dr. Dian Schefold für seine wertvollen Anregungen und seine stete Hilfsbereitschaft danken. Bedanken möchte ich mich auch bei dem Zweitgutachter der Arbeit, Herrn Prof. Dr. Manfred O. Hinz, der immer für hilfreiche Gespräche zur Verfügung stand.

Bremen, im August 1992 Matthias von Schwanenflügel

Inhaltsverzeichnis Α. Einleitung

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Β. Kommunale Partnerschaften

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I. Begriff der kommunalen Partnerschaft II. Entwicklung kommunaler Partnerschaften seit dem Zweiten Weltkrieg III. Heutige Formen und Arbeitsweise der kommunalen Partnerschaften 1. Allgemeines 2. Einzelne Bereiche a) Partnerschaften mit westeuropäischen Kommunen b) Partnerschaften mit Kommunen in der ehemaligen DDR und osteuropäischen Ländern C. Entwickhingszusammenarbeit I. Inhalt und Umfang der Entwicklungszusammenarbeit 1. Problemskizze 2. Aspekte der staatlichen Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit II. Geschichte der Entwicklungspolitik 1. Staatliche Entwicklungspolitik 2. Kommunale Entwicklungspolitik III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit 1. Möglichkeiten und Chancen 2. Akteure 3. Aktionsformen 4. Aktionsbereiche a) Öffentlichkeitsarbeit b) Bildungsarbeit c) Jugendarbeit d) Kunstförderung e) Wirtschaftsförderung f) Verwaltungszusammenarbeit g) Umweltschutz h) Gesundheit und Hygiene i) Sozialwesen j ) Sonstiges 5. Die Rolle des Bundes und der Länder IV. Zusammenfassung D. Dokumentation und Systematisierung der bekannten Konflikte und Konfliktmögliclikeiten I. II. III. IV. V. VI.

Allgemeines Landkreis Böblingen (Baden-Württemberg) Stadt Augsburg (Bayern) Stadt Erlangen (Bayern) Stadt Herzogenaurach (Bayern) Landeshauptstadt München (Bayern)

17 20 24 24 28 28 29 31 31 31 38 42 42 47 52 52 59 62 63 64 65 69 70 72 73 74 74 75 75 76 78 81 81 81 82 82 85 86

10

Inhaltsverzeichnis

VII. VIII. IX. X. XI. XII. XIII.

Stadt Osnabrück (Niedersachsen) Stadt Uelzen (Niedersachsen) Stadt Aachen (Nordrhein-Westfalen) Erftkreis (Nordrhein-Westfalen) Stadt Remscheid (Nordrhein-Westfalen) Kreis Steinfurt (Nordrhein-Westfalen) Zusammenfassung und Systematisierung

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung der Entwicklungszusammenarbeit I. Rechtliche Einordnung 1. Staatszielbestimmungen 2. Die UNO-Deklaration über das Recht auf Entwicklung und die allgemeinen Regeln des Völkerrechts II. Beschluß der Ministerpräsidenten vom Mai 1962 und Oktober 1988 und Beschluß des Arbeitskreises I I I der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer vom Oktober 1985 III. Sonstige Stellungnahmen insbesondere zur Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinden und Kreise IV. Meinungsstand in der Literatur zur kommunalen Entwicklungszusammenarbeit F. Zuständigkeit für die Entwickhingszusammenarbeit I. Problemskizze II. Die Entwicklungszusammenarbeit im verfassungsrechtlichen Geflecht des Grundgesetzes 1. Zuständigkeit des Bundes a) Auswärtige Beziehungen b) Völkerrechtliche Vertretungsmacht c) Zuständigkeit für die Gesetzgebung und die Verwaltung d) Zuständigkeit für die Finanzierung 2. Entwicklungszusammenarbeit und Selbstverwaltungsgarantie a) Gemeinden aa) Europäische und internationale Aspekte bb)Schlußfolgerungen b) Kreise III. Deklaratorische einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze 1. Jugendförderung 2. Kunstförderung 3. Schulwesen 4. Sportförderung 5. Weiterbildung 6. Wirtschaftsförderung G. Grenzen der Betätigungsformen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit 1. Stellungnahmen der Gemeinden und Kreise 2. Abschluß von Partnerschaftsverträgen a) Rechtliche Einordnung b) Grenzen der Abschlußfreiheit II. Die Pflicht zur Bundestreue als Umgrenzung der kommunalen Handlungsfreiheit? III. Das Prinzip der praktischen Konkordanz als Problemlösung 1. Allgemeines 2. Das Gebot der Interessenberücksichtigung als Ergebnis der praktischen Konkordanz

89 90 91 92 94 95 96 99 99 100 103

106 111 115 119 119 119 119 119 123 123 133 134 135 142 145 150 152 153 156 158 159 160 163 167 167 168 173 173 179 180 184 184 186

Inhaltsverzeichnis

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG 1. Allgemeines 2. Handlungsmittel und Konfliktmöglichkeiten a) Bereitstellung von Geld- und Sachmitteln aa) Aspekte des Haushaltsrechts bb)Überlassung von Vermögensgegenständen cc) Zuwendungen an überregionale Hilfsorganisationen ohne lokale Basis dd) Zuwendungen an lokale Initiativen ee) Zuwendungen an Stellen (insbesondere Kommunen) in Entwicklungsländern b) Einsatz von Personal 3. Vorrang der Pflichtaufgaben 4. Gesetzliche Determinierung der Aufgabenbereiche a) Allgemeines b) Jugendförderung c) Kunstförderung d) Weiterbildung e) Wirtschaftsförderung V. Sicherung der Grenzen durch die Kommunalaufsicht H. ScNußfolgerangen I. Neues Verständnis der örtlichkeit kommunaler Aufgaben II. Zusammenfassung und Kriterien für die kommunale Arbeit Literaturverzeichnis

190 190 190 191 191 198 199 201 203 204 208 208 208 209 210 210 213 214 219 219 221 225

Α. Einleitung Selten hat ein Bericht über die großen Gegenwarts- und Zukunftsaufgaben der Menschheit schon in seinem Titel und der Einleitung so prägnant und treffend die Problemstellung zum Ausdruck gebracht, wie der sog. BrundtlandBericht "Unsere gemeinsame Zukunft": Unsere Erde, aus dem Weltall betrachtet, stellt sich als ein schöner und sehr verletzlicher Planet dar, dessen Bewohner beginnen, sich durch diesen Anblick erstmals ihrer vollen Verantwortung für das Ganze bewußt zu werden. Beim näheren Hinsehen wird jedoch deutlich, daß fünf Milliarden Menschen mit dem Juwel immer sorgloser und oft destruktiver umgehen1. Je mehr Menschen sich den Lebensraum Erde teilen müssen, desto egoistischer und rücksichtsloser wird ihr Handeln gegenwärtig. Dies betrifft sowohl ihr Verhalten gegenüber der Umwelt als auch bezüglich ihrer Mitmenschen. Der Bericht ruft daher auf, unser Bewußtsein und Verantwortungsgefühl zu erweitern "from one earth to one world" 2. Auf der untersten Stufe unseres Staatswesens, der Ebene der Gemeinden und Kreise - Kristallisationspunkt vielfältigster gesellschaftlicher Konflikte, - ist dieser Aufruf vielerorts auf Resonanz gestoßen. Viele Gemeinden und Kreise haben sich für ihre Arbeit das Motto gegeben "Global denken, lokal handeln"3. Sie wollen damit einen aktiven Beitrag zur Lösung der Zukunftsaufgaben leisten. Dies sind Aufgaben, die nicht mehr im Alleingang zu bewältigen sind. Aus diesem Grunde haben sich im Laufe der Zeit zwischen westlichen, ähnlich entwickelten Gemeinden und Kreisen kommunale Partnerschaften gebildet. Ein weiteres notwendiges Glied in dieser Kette ist nun die Hilfe und Zusammenarbeit mit weniger entwickelten Kommunen - die kommunale Entwicklungszusammenarbeit. Angesichts der jüngsten Übergriffe auf Ausländer gewinnt diese kommunale Arbeit noch zusätzlich an Stellenwert. Dieser Aufgabenkreis ruht in Deutschland historisch auf zwei Aktionssäulen: Zum einen ist er aus der kommunalen Partnerschaftsbewegung hervorgegangen. Seit Anfang der fünfziger Jahre unterhalten Gemeinden, Städte und Kreise freundschaftliche Verbindungen zu Kommunen im Ausland. Zuerst entstanden diese Kontakte innerhalb Westeuropas, später, in den siebziger 1

World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 1.

2

World Commission on Environment and Development, ebd. Vgl. auch die Erklärung von Rio de Janeiro der UNCED, Süddeutsche Zeitung v. 15.6.1992, S. 9. 3

Vgl. Club of Rome, Die globale Revolution, Bericht des Club of Rome, 1991, S. 126.

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Α. Einleitung

Jahren, kamen erste Partnerschaften mit Gemeinden in Entwicklungsländern hinzu. In den letzten Jahren nun bildeten sich vermehrt auch Kontakte zu Kommunen in Osteuropa und in der ehemaligen DDR. Zum anderen haben die Nicht-Regierungsorganisationen in der Entwicklungszusammenarbeit (NRO) in den 70er Jahren, insbesondere im Zusammenhang mit der Unterstützung von Vorhaben in Nicaragua, die reichhaltigen Aktionsmöglichkeiten der Kommunen entdeckt. Dies geschah in der Erkenntnis, daß für eine fruchtbare Entwicklungszusammenarbeit ein Bewußtsein der "Interdependenz und Solidarität" existieren, und die Arbeit sich von der einseitigen "Wohltätigkeit (hin) zur Gerechtigkeit" entwickeln muß4. Hier nun haben die Kommunen ihren Platz, an der Nahtstelle der verschiedenen Tätigkeiten, die sich einerseits an die Kommunen in Entwicklungsländern richten, und andererseits an die hiesigen Bürger in Aktionen, die im wesentlichen bewußtseinsbildend wirken. In den letzten Jahren ist deutlich geworden, daß die hiesigen Gemeinden, Städte und Kreise im Rahmen ihrer Zusammenarbeit mit Kommunen in Entwicklungsländern einen wichtigen Beitrag zur Entwicklungspolitik beisteuern und daß auf diesen Beitrag mittlerweile nicht mehr verzichtet werden kann5. Die vorliegende Arbeit untersucht die kommunale Entwicklungszusammenarbeit sowohl von ihrer tatsächlichen als auch, und hier liegt der Schwerpunkt, von ihrer rechtlichen Seite her. So ist es Aufgabe des ersten Teils der Untersuchung, vor dem Hintergrund der Entwicklung der kommunalen Partnerschaften und der bisherigen Aktionen in der Entwicklungszusammenarbeit, insbesondere im Zusammenhang mit den NRO, die Arbeiten mit Kommunen in Entwicklungsländern zu analysieren und neue mögliche Aktionsfelder herauszufinden. Dies soll sowohl hinsichtlich der Aktionsfelder in den hiesigen Gemeinden und Kreisen, als auch im Zusammenhang mit der Partneikommune oder dem Kreis in einem Entwicklungsland geschehen. Der rechtliche Teil der Untersuchung hat als zentralen Kernpunkt Art. 28 Π GG und die verschiedenen Aufgaben der Gemeinden und Kreise. Die Entwicklungszusammenarbeit wird verfassungsrechtlich im Zusammenhang mit den Kompetenztiteln von Bund, Ländern und Gemeinden bzw. Kreisen eingeordnet. Sodann werden die Aufgaben in der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit, anknüpfend an den Befund des ersten Teils, sowohl hinsichtlich der historischen Entwicklung als auch der tatsächlichen Möglichkeiten in die 4

So auch die Titel zweier Kampagnen auf kommunaler Ebene Ende der 80er Jahre; vgl. Kap.

CH 2. 5 Fischer, Die Nord-Süd-Zeitbombe muß entschärft werden, Das Rathaus 1988, 110; Hofmann, Von der Wohltätigkeit zur Gerechtigkeit, Der Beitrag der Gemeinden und Regionen Europas, Aspekte zur kommunalen Entwicklungshilfe, Das Parlament v. 1./8.4.1988.

Α. Einleitung

Zuständigkeiten, aber auch Zuständigkeitsschranken der Gemeinden und Kreise eingebettet und die Interdependenz zu anderen Aufgaben herausgearbeitet. Diese Untersuchung mündet in einem neuen Verständnis der Örtlichkeit kommunaler Aufgaben i.S.v. Art. 28 Π GG. Davon ausgehend, daß die kommunale Entwicklungszusammenarbeit historisch gesehen ihre Wurzeln zum einen in den kommunalen Partnerschaften und zum anderen in der Zusammenarbeit mit den NRO hat, beginnt die Untersuchung mit der Darstellung kommunaler Partnerschaften (Β I), deren historischer Entwicklung (Β II) und den daraus folgenden heutigen Formen dieser Aktivitäten (B III). Das Verständnis dieser Verbindungen als ein geschichtliches Fundament der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit wird später bei der Untersuchung von Art. 28 II GG eine erhellende Rolle spielen. Schwerpunkt des ersten Teils ist sodann die Untersuchung der Entwicklungszusammenarbeit insbesondere unter kommunalen Aspekten (C). Es folgt daher die Skizzierung der Entwicklungszusammenarbeit im allgemeinen. Gleichzeitig wird die kommunale Arbeit insbesondere von der staatlichen Tätigkeit abgegrenzt (C I). Anschließend erfolgt, um den Kontext zu verdeutlichen, die geschichtliche Erläuterung sowohl der staatlichen als auch der kommunalen Entwicklungspolitik (C II). Daran schließt die Herausarbeitung der Arbeitsweise und der Aufgabenfelder der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit an (C III). Im Mittelpunkt steht die Untersuchung der tatsächlichen und möglichen Aktionsfelder dieser Arbeit im Kontext der klassischen Aufgabenfelder der Gemeinden und Kreise. Ferner werden die Akteure, mit denen die Gemeinden und Kreise zusammenarbeiten, dargestellt. Es wird herausgearbeitet, daß die Aktivitäten im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit ihre festen Wurzeln in der täglichen Arbeit der Gemeinden und Kreise haben bzw. Bestandteil der Arbeit sind. Sie können die Klaviatur der Aufgaben sogar bereichern. Dieser Teil ist somit der tatsächliche Grundstock für die rechtliche Abhandlung. Es folgt eine empirische Darstellung und Bewertung bekannter Konflikte und Konfliktmöglichkeiten zwischen Gemeinden und Kreisen mit ihren Aufsichtsbehörden. Die Funktion dieses Abschnitts ist die exemplarische Skizzierung tatsächlicher kommunaler Arbeiten mit den entsprechenden Problemzonen (D). Hieran schließt die rechtliche Einordnung der Entwicklungszusammenarbeit an. Es wird nach der gesetzlichen Determinierung dieser Arbeit gefragt (E I). Anschließend wird der derzeitige Meinungsstand zur kommunalen Entwicklungszusammenarbeit erläutert (Ε II). Der folgende Abschnitt wendet sich der Untersuchung der Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit zu (F). Weil weder der Bund noch die Länder einen alleinigen Kompetenztitel innehaben, fuhrt dies zur Prüfung des Verhältnisses der Entwicklungszusammenarbeit zur kommunalen Selbstver-

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Α. Einleitung

waltung. Da das Ergebnis sein wird, daß die Gemeinden und Kreise grundsätzlich befugt sind, in der Entwicklungszusammenarbeit tätig zu werden, folgt anschließend eine Untersuchung weiterer einfachgesetzlicher Kompetenzansätze der Gemeinden und Kreise, die ein detailliertes Fundament für das zuvor bereits gewonnene verfassungsrechtliche Ergebnis bilden werden (F III). An diese Untersuchung schließt notwendigerweise die Absteckung des Rahmens der Betätigung an (G). Dies geschieht als erstes hinsichtlich der Zuständigkeit und ihrer Grenzen (G I). Sodann wird der Konfliktfall mit anderen Hoheitsträgern untersucht und es wird gefragt, ob die Bundestreue für die Kommunen eine Relevanz entfaltet (G II). Da dies nicht der Fall ist, wird das Prinzip der praktischen Konkordanz als Problemlösungsweg für konfligierende Kompetenztitel, z.B. für den Konfliktfall auswärtige Gewalt - kommunale Selbstverwaltung, herangezogen (G ΠΙ). Schließlich wird der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 II GG bezüglich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit untersucht (G IV). Im Rahmen der Schlußfolgerungen erfolgt die Herausarbeitung eines neuen Verständnisses der Örtlichkeit kommunaler Aufgaben auf der Grundlage der zuvor gewonnenen Erkenntnisse (Η I). Die Untersuchung beschränkt sich in rechtlicher Hinsicht auf die Situation in den Flächenstaaten, da im Falle von Berlin und Hamburg staatliche und gemeindliche Aktivitäten von der Verfassung nicht getrennt werden (vgl. Art. 3 II Verfassung von Berlin; Art. 4 I Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg) und in Bremen de facto schwerlich zu trennen ist zwischen gemeindlichem und staatlichem Handeln (vgl. Art. 143, 148 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen)6.

6 Dies gilt nicht für die Stadt Bremerhaven, die eine eigenständige Gemeinde des bremischen Staates ist, vgl. Art. 143 Landesverfassung; auf diese Besonderheit soll aber nicht näher eingegangen werden (hierzu Brandt/Schefold, Gemeinden, in: Kröning u.a. (Hrsg.), Handbuch der Bremischen Verfassung, 1991, S. 547). Zur Entwicklungspolitik Bremens vgl. Beschluß der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) v. 13.11.1985 (Drucks. 11/486); Mitteilung des Senats an die Bremische Bürgerschaft (Landtag) v. 26.5.1987 (Drucks. 11/962); Information der Freien Hansestadt Bremen v. 8.5.1991; Weser-Kurier v. 23.6.1992 "Unterstützung für Namibia".

Β. Kommunale Partnerschaften Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit und mit ihr die Partnerschaften deutscher Städte, Gemeinden und Landkreise mit Kommunen in Entwicklungsländern entspringt u.a. der Tradition der Städtepartnerschaften, wenngleich sie auch andere, d.h. multifaktorelle gesellschaftliche Ursachen hat. Daher soll die kommunale Partnerschaftsarbeit kurz erläutert werden, damit dann die kommunale Entwicklungszusammenarbeit in diesem historischen Kontext dargestellt werden kann. I. Begriff der kommunalen Partnerschaft

Kommunale Partnerschaften waren ursprünglich auf Dauer angelegte Verbindungen zweier oder mehrerer Kommunen in Europa, die sich in einem "feierlichen Schwur verschwistern, im Hinblick auf das europäische Ziel einer europäischen Einheit stetig zu arbeiten und dabei ihre Schwierigkeiten gemeinsam zu meistern". Mit Hilfe ständiger Begegnungen ihrer Bürger, sollten immer enger werdende Freundschafts- und Kooperationsverhältnisse entwickelt werden1. Die Beziehungen werden heute in der Regel durch Verträge besiegelt und damit formalisiert 2, wobei der Gründung oft lange Verhandlungen vorausgehen3. Der Begriff Partnerschaft (wie auch Projektpartnerschaft 4) findet sich nicht in den Gemeindeordnungen der Länder. Seine rechtliche Relevanz muß daher im Einzelfall geprüft werden5. Der Begriff umschreibt eine vereinbarte Kooperation, die primär auf eine rechtlich verfaßte Organisation

1

v. Lennep, Europa kommunal 1985, 34; so auch Garstka, Die Rolle der Gemeinden in der internationalen Verständigung nach dem Zweiten Weltkrieg, 1972, S. 57; Schnakenberg, Innerdeutsche Städtepartnerschaften, 1990, S. 28. 2

v. Lennep, Europa kommunal 1985, 34.

3

Sticker, Kommunale Außenpolitik, 1975, S .53.

4

Vgl. Kap. C III.

5

Im einzelnen Kap. G 12.

2 von Schwanenflügel

18

Β. Kommunale Partnerschaften

(Gemeinde oder Kreis) abstellt und zunächst durch deren Amtsträger repräsentiert wird 6. Die Begriffe zur Beschreibung der Aktivitäten der Kommunen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit und die in diesem Zusammenhang hier interessierenden Partnerschaften sind sehr uneinheitlich. Es werden, ausgehend von den klassischen kommunalen Partnerschaften, Aktivitäten deutscher Kommunen mit Gemeinden oder Kreisen in Entwicklungsländern zum Teil als Patenschaften bezeichnet mit der Begründung, daß diese Art von Zusammenarbeit eine eher einseitige sei und daß daher nicht von Partnerschaften gesprochen werden könne7. Hier wird zum Teil noch unterschieden zwischen einer ideellen Patenschaft, bei der das Geld von Dritten kommt (z.B. einer größeren Hilfsorganisation), und einer Städtepatenschaft, bei der unter anderem die Stadt selbst Gelder für diese Aktivität bereitstellt8. Andere Stimmen wiederum nehmen den Begriff Städtepartnerschaft als Oberbegriff für die Bezeichnung aller Aktivitäten in diesem Bereich. Die "Städtepatenschaft" taucht hier als ein Unterfall für Verbindungen mit Kommunen in unterentwickelten Regionen auf, im Sinne einer Projektförderung 9. Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzen verbände10 wendet eine sehr differenzierte Begrifflichkeit zur Umschreibung der verschiedenen kommunalen Partnerschaften an. Sie unterscheidet in ihrer Statistik über diese kommunalen Aktivitäten zwischen einer Partnerschaft (formelle Partnerschaft, beruhend auf einer Partnerschaftsurkunde oder Partnerschaftsvertrag), Freundschaft (sie beruht auf einer Vereinbarung, die im Gegensatz zum Partnerschaftsvertrag entweder zeitlich begrenzt ist und/oder genau spezifizierte Projekte der Beziehung benennt) und Kontakten (eine lose und unregelmäßige Verbindung).

6 v. Schwanenflügel, Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 33f. 7 Adler, Kommunale Partnerschaft mit der Dritten Welt, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Kommunale Partnerschaft mit der Dritten Welt; Deutscher Städtetag 1981, 29; Fiedler, a.a.O., S. 826. 8

Adler, ebd.

9

Köhler, Nord-Süd-Konflikt als Herausforderung für Bundesländer und Gemeinden, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Bulletin Nr. 109 v. 25.9.1986, S. 921. Bundes Vereinigung der kommunalen Spitzen verbände, in Verbindung mit der deutschen Sektion des internationalen Gemeindeverbandes - IULA - und des Rates der Gemeinden und Regionen Europas (Hrsg.), Die Partnerschaften der Städte, Gemeinden und Kreise in der Bundesrepublik Deutschland, 1987, S.6.

I. Begriff der kommunalen Partnerschaft

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Bei der Umschreibung der kommunalen partnerschaftlichen Verbindungen sollte, soweit es sich um derartige Aktivitäten im klassischen Sinne handelt11, mit z.B. Partnerschaftsurkunde und regelmäßigen Kontakten der Amtsträger, nicht zwischen den verschiedenen Verbindungen differenziert werden. Es bietet sich an, alle unter den Begriff Partnerschaft zu subsumieren. Die Aktivitäten der Kommunen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit knüpfen u.a. an die Tradition der Partnerschaften mit Kommunen im europäischen Ausland an 12 . Dies sollte daher auch bei der Definition deutlich zum Ausdruck kommen. Auch bei den vielfältigen sog. "Nord-Nord"-Partnerschaften gibt es verschiedenartige, man denke nur an die deutsch-deutschen Verbindungen. Hinzu kommt, daß auch die Nord-Süd-Partnerschaften keine "Einwegbeziehungen" sein sollen. Man würde den Kommunen der Entwicklungsländer Unrecht tun, dies zu behaupten, da ihre Vertreter immer wieder darauf hinweisen, daß (kommunale) Entwicklungszusammenarbeit und entsprechende Hilfen zwar wichtig seien, daß die Kommunen der Entwicklungsländer aber auch den Kulturaustausch und all die anderen Dinge, die eine Partnerschaft sonst kennzeichnen, so gut es eben geht, berücksichtigen wollen13. Gerade der kulturelle Austausch und damit einhergehend die allgemeine Beschäftigung mit der Problematik der Entwicklungsländer, unterstützt den wichtigen Bildungsprozeß in der Entwicklungszusammenarbeit der hiesigen Bevölkerung, welcher als einen zentralen Punkt die Darstellung der Interdependenz der verschiedenen "Welten" zum Inhalt hat 14 . Heute bestehen Städtepartnerschaften deutscher Gemeinden mit Gemeinden auf praktisch sämtlichen Kontinenten der Erde. Sie haben zusammenfassend dargestellt zum Ziel, - eine weitere Verständigung zwischen den Völkern zu fördern und den Frieden zu stärken; - gegenseitige Hilfe zu leisten; - die kommunale Selbstverwaltung in den verschiedenen Ländern zu stärken; - das Zusammenwachsen der europäischen Nationen zu unterstützen; - die Gastfreundschaft der Bürger zu fördern; 11 Wie noch aufzuzeigen sein wird (vgl. Kap. C), fällt nur ein Teil der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit in den Bereich der partnerschaftlichen Aktivitäten im herkömmlichen Sinne; vgl. z.B. das Fallbeispiel München (Kap D VI), wo bewußt keine klassische Partnerschaft vereinbart wurde. 1 2

Vgl. Kap. Β II.

1 3

Leitermann, Überregionale Erfahrungen mit kommunaler Entwicklungshilfe, Referat gehalten am 27.4.1988 auf der Veranstaltung "Überregionale Erfahrungen mit kommunaler Entwicklungshilfe" der Universität Bielefeld, Fakultät für Soziologie, der Stadt Bielefeld und dem Dritte Welt Haus, in Bielefeld, Manuskript S. 8; Vogel, Gibt es eine Außenpolitik der Länder? Eine Klarstellung aus der Sicht eines Ministerpräsidenten, Vortrag gehalten vor den Mitgliedern der deutschen Gesellschaft für auswärtige Politik am 19.2.1987 in Bonn-Bad Godesberg, S. 28. 1 4

Vgl. Kap. C III 4.

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Β. Kommunale Partnerschaften

- die internationale Solidarität zu festigen und schließlich - einen kommunalen Erfahrungsaustausch zu initiieren 15. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit vereinigt mehrere dieser Ziele in der konkreten Arbeit. Π . Entwicklung kommunaler Partnerschaften seit dem Zweiten Weltkrieg

Die Geschichte der kommunalen Partnerschaften läßt sich in vier Phasen unterteilen, die Hand in Hand mit der Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland verlaufen sind16: Die erste Phase (Phase der Hilfsbemühungen) reicht vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis 1949, der Gründung der Bundesrepublik Deutschland. Es entstanden einige wenige Partnerschaften mit Gemeinden in Großbritannien, der neutralen Schweiz und den USA. Diese Verbindungen waren von Hilfsbemühungen der Partnergemeinden für ihre deutschen Partner gekennzeichnet17. Die zweite Phase (Sondierungsphase) ging bis Ende der 50er Jahre. In den Bemühungen zur deutsch-französischen Aussöhnung nach dem Zweiten Weltkrieg haben die kommunalen Partnerschaften ihren eigentlichen Ursprung. Die ersten Verständigungsbestrebungen gehen allerdings schon in das Jahr 1948 zurück. In dieser Zeit haben die Bürgermeister von Frankfurt am Main und München, Kolb und Scharnagl, die ersten Sondierungen mit Hilfe des Schweizer Schriftstellers Zbinden und des Schweizer Professors Wyler hinsichtlich eines kommunalen Beitrags zur europäischen Aussöhnung unternommen. Theoretische Grundlage dieser Bemühungen war die These, gestützt auf Überlegungen Professor Gassers18, daß eine durchgreifende Kommunalisierung Voraussetzung für einen Neuaufbau in Europa sei 19 . Diese Initiative führte dann zur ersten "Round-Table-Konferenz" von deutschen und französischen Bürgermeistern am 9.4.1948 in der Schweiz. Auf der Konferenz, die anfangs wenig harmonisch verlief, wurde die Internationale Bürgermeisterunion (IBU) gegründet.

^ Mayer, Auslandsbeziehungen deutscher Gemeinden, 1986, S. 19; Mirek, Deutsch-französische Gemeindepartnerschaften, 1984, S. 10; Wimmer, Städtepartnerschaften der Kommunen in NRW, S. 22 ff.; vgl. auch Kap. Β III. 1 6 Mirek, Die Entwicklung von Städtepartnerschaften, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), Kommunale "Außenpolitik", 1988, S. 33 (37 f.).

^ Mirek, Die Entwicklung von Städtepartnerschaften, nerschaften im Wandel, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 19 (22).

S. 37; Schmalstieg, Städtepart-

Gasser, Gemeindefreiheit als Rettung Europas, 1947, S. 238. ^

Vgl. Grunert, Langzeitwirkung von Städtepartnerschaften, 1981, S. 57 m.w.N.

II. Entwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg

21

Im Januar 1950 folgte ein weiteres Treffen dieser Art in Paris, zu der Delegierte aus 20 französischen und 28 deutschen Städten kamen20. Im Jahre 1951 wurde auf die Initiative des Bürgermeisters von BoulogneBillancourt, Bareth, und anderer ein Kongreß zur Gründung des Rates der Gemeinden Europas (RGE) in Genf abgehalten. An ihm nahmen ca. 50 Delegierte aus acht Ländern teil, u.a. auch aus der Bundesrepublik Deutschland. Zentrale Forderung dieser Versammlung war die Stärkung der Selbstverwaltung durch die Regierungen. Der Gründungskongreß gab sich eine Verfassung, in der er sich die Förderung des "europäischen Geistes", sowie die Entwicklung und Stärkung der Selbstverwaltung zum Ziel setzte21. 1984 erfolgte die Umbenennung des RGE in Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE)22. Die IBU, der RGRE und auf französischer Seite die Fédération Mondiale des Villes Jumelées (FMVJ), die 1957 gegründet wurde, in der Bundesrepublik Deutschland aber niemals Fuß gefaßt hat, waren die Wegbereiter der ersten eigentlichen Städtepartnerschaften, insbesondere zwischen deutschen und französischen Kommunen23. Die ersten "Verschwisterungen" ("Jumelage") deutscher mit französischen Kommunen erforderten gerade am Anfang viel Mut, da sie der offiziellen Regierungspolitik vorauseilten24. Der Schwerpunkt der Arbeit lag im Kulturwesen, insbesondere in den Bereichen Bildung, hier vorallem im Schulwesen (Schüleraustausch), und Sport 25. Diese Zeit, die auf der einen Seite gekennzeichnet war durch die Versöhnung mit Frankreich und die sog. Westintegration und auf der anderen durch den "Kalten Krieg", hatte zur Folge, daß bundesdeutsche Kommunen auf Angebote von Kommunen der DDR zum Abschluß von Partnerschaftsverträgen nicht eingingen26. Der Weltbund der Partnerstädte (FMVJ), Paris, hatte daher

2 0 Garstka, Die Rolle der Gemeinden in der internationalen Verständigung nach dem Zweiten Weltkrieg, 1972, S. 31 ff. 2 1 Friedrich, Europa - Nation im Werden?, Bonn 1972, S.184 ff.; Garstka, S.48; Grunert, S. 61; Die Gemeinden für die Einheit Europas, RGRE-Kongreß der europäischen Partnerstädte 1978 in Mainz, Göttingen 1979; Körner, Rat der Gemeinden und Regionen Europas, 1985, S. 8. 2 2 Körner, a.a.O., S.5; 1988 wurde die IBU nach 40jährigem Bestehen anläßlich des deutschfranzösischen Bürgermeister-Kongresses offiziell aufgelöst und in den RGRE integriert, vgl. K.-H. Schneider, Europa kommunal 1988, 188. 2 3 Garstka, S. 49 f.; Grunert, S. 58; Mirek, Deutsch-französische Gemeindepartnerschaften, 1984, S. 4. 2 4

Mirek, Die Entwicklung von Städtepartnerschaften, S. 33.

2 5

Friedrich, S. 188; Sticker, S. 65; vgl. auch Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hrsg.), Partnerschaften von Städten und Gemeinden in Europa, 1981. 2 6

Kraus, Innerdeutsche Städtepartnerschaften, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 95 (98).

22

Β. Kommunale Partnerschaften

vergeblich versucht, Partnerschaften mit osteuropäischen Kommunen und schon damals mit Kommunen in sog. Entwicklungsländern einzufädeln 27. Die dritte Phase der Partnerschaftsbewegung (Phase des Ausbaus und der Konsolidierung) verlief von Anfang der 60er Jahre bis Mitte der 70er Jahre und war gekennzeichnet durch den quantitativen Ausbau der Beziehungen und die Vertiefung der jeweiligen Bindungen. Die meisten heutigen Partnerschaften wurden während dieser Phase begründet. Schon 1961 nahm der Europarat erstmals die Initiativen der Kommunen hinsichtlich kommunaler Verständigung auf europäischer Ebene und Festigung der kommunalen Selbstverwaltung auf und organisierte eine Konferenz unter dem Titel "Europa Kommunalkonferenz", die ab 1967 eine ständige Einrichtung des Europarats wurde 28. Gegen Ende dieser Periode zeigten im Rahmen der großpolitischen Lage die ersten Verständigungsbemühungen mit der ehemaligen DDR und den osteuropäischen Ländern Erfolge (Grundlagenvertrag, Polenverträge usw.)29, was sich auch auf die Partnerschaftsbewegung auswirkte: Es entstanden (1971) die ersten Verbindungen zu Polen, Rumänien und Ungarn 30. Es wurden während dieser Phase weiterhin viele Partnerschaften mit Kommunen in anderen europäischen Ländern begründet, auch mit Kommunen in Israel und den USA 31 . Die erste Partnerschaft einer deutschen Stadt mit einer Kommune in einem Entwicklungsland geht in das Jahr 1960 zurück. Es ist die Verbindung zwischen der Stadt Braunschweig und der Stadt Bandung/Indonesien32. Zeitlich gesehen steht diese "Verschwisterung" ganz im Zusammenhang mit der globalen Dekolonialisierung und der Neuorientierung der jungen Staaten. Die vierte Phase (Phase der Neuorientierung) umfaßt das letzte Jahrzehnt bis heute. Das Interesse an den sog. Entwicklungsländern ist mehr in den Mittelpunkt der allgemeinen politischen Aufmerksamkeit gerückt. So nimmt es nicht wunder, daß der Schwerpunkt der Bildung von Partnerschaften mit Kommunen in Entwicklungsländern auf das Ende der siebziger Jahre datiert. Die meisten Partnerschaften wurden im Laufe der Zeit mit Gemeinden in Afrika geknüpft, 2 7

Mirek, Die Entwicklung von Städtepartnerschaften, S. 37.

2 8

Garstka, S. 50; Schneider, Das Rathaus 1988, 294 (295); zum heutigen Stand der internationalen Forderung nach Selbstverwaltung: Internationaler Gemeinde verband (IULA), Den Haag, weltweite Erklärung zur kommunalen Selbstverwaltung anläßlich des 27. Weltkongresses, vom 23. bis 26. September 1985 in Rio de Janeiro, Den Haag 1985 (Faltblatt), mit Abdruck weiterer Erklärungen anderer Institutionen zur kommunalen Selbstverwaltung. 2 9

Kraus, S. 99; Mirek, S. 37.

3 0

Mirek, S. 35; Bremen war die erste Stadt die einen Partnerschaftsvertrag mit einer polnischen Stadt (Danzig) abgeschlossen hat, vgl. Kamps, Der Städtetag 1989, 563. 3 1 3 2

v. Lennep, Europa kommunal 1985, 35; Mirek, S. 35.

Informationsschreiben der Stadt Braunschweig vom 24.3.1987, Az. 15, abgedruckt in: Evangelischer Pressedienst, Materialien 1/1988, S. 90.

II. Entwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg

23

neben Partnerschaften mit Kommunen in Israel, wo die Frage der Aussöhnung mit der israelischen Bevölkerung eine entscheidende Rolle spielte, und in Nicaragua 33. Der RGRE hat 1979 seine Initiative "Solidarität der Tat" gestartet, die ursprünglich europäische Partnerschaften zwischen wohlhabenden Kommunen und Kommunen in nicht so reichen Ländern fördern sollte34. Diese Initiative wurde später auf außereuropäische Partnerschaften ausgeweitet. Mittlerweile werden mehr als 200 Projekte verzeichnet35. In Fortführung dieses Programms hat der RGRE gemeinsam mit der Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1984/85 das Projekt "Solidarität Wasser" begonnen. Hier werden Kommunen aufgerufen und auch unterstützt, im Bereich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit aktiv zu werden. Es werden bestimmte Kriterien für das Verfahren der Aufnahme eines Projektes aufgelistet und Hilfestellung (insbesondere für Brunnenprojekte) seitens des RGRE angeboten36. In dieser vierten Phase der Geschichte der Städtepartnerschaften entstand auch die erste Partnerschaft mit einer Kommune in der Volksrepublik China (1982 Duisburg - Wuhan). Diese Entwicklung stand ganz im Kontext der allgemeinen Öffnung und marktwirtschaftlichen Orientierung der Volksrepublik China gegenüber dem Westen. Bei dieser Partnerschaft spielt, im Gegensatz zu den üblichen Verbindungen mit Kommunen in sog. Entwicklungsländern, die wirtschaftliche Kooperation eine entscheidende Rolle. 37 Im Zuge der allgemeinen Verständigungsbemühungen, in deren Verlauf die DDR schließlich der Bundesrepublik Deutschland beigetreten ist, gab es in den letzten Jahren verstärkt auf kommunaler Ebene Bestrebungen, Partnerschaften mit Gemeinden in osteuropäischen Ländern, hier insbesondere Polen38 und der

3 3 Bundesvereinigung der kommunalen Spitzen verbände in Verbindung mit der deutschen Sektion des internationalen Gemeindeverbandes - IULA - und des Rates der Gemeinden Europas (Hrsg.), Die Partnerschaften der Städte, Gemeinden und Kreise der BRD; vgl. auch die Fallbeispiele Kap. D IV, D VI. 3 4

Schneider, Das Rathaus 1987, 409.

3 5

Rat der Gemeinden und Regionen Europas - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, S.17; ferner Europa kommunal 1985, 46 "Projekte Europa Solidarität der Tat"; Europa kommunal 1987, 24 "Solidarität der Tat". 3 6 Rat der Gemeinden und Regionen Europas - Deutsche Sektion - (Hrsg.), S. 26 ff., siehe auch das Fallbeispiel S. 17. 3 7 Krings, Städtepartnerschaften mit Osteuropa und China, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 102 (115ff); Leitermann, Der Städtetag 1988, 617; zur veränderten Situation nach den Unruhen in der Volksrepublik China, Frankfurter Rundschau v. 2.7.1990, S. 11 "Städtepartnerschaft mit Guangzhou am Ende?". 3 8 Abdruck einiger Vereinbarungen in: Blumenwitz, Die deutsch-polnischen Partnerschaften im Lichte des Staats- und Verfassungsrechts, 1980, S. 13 ff.

24

Β. Kommunale Partnerschaften

ehemaligen UdSSR, aber auch mit Gemeinden in der ehemaligen DDR, abzuschließen39. Die erste Partnerschaft mit einer Gemeinde auf dem Gebiet der ehemaligen DDR wurde 1986 zwischen der Stadt Saarlois und Eisenhüttenstadt geschlossen. Wie auch bei den folgenden derartigen Partnerschaften kam es entscheidend darauf an, daß ein prominenter bundesdeutscher Politiker, wie z.B. Ministerpräsident Lafontaine im Fall Saarlois, mithalf, die anfänglich dificilen Kontakte zu knüpfen und zu festigen 40. Mitte 1988 ist noch ein wichtiges Datum für die Entwicklung der Städtepartnerschaften bzw. der internationalen Zusammenarbeit der Kommunen: In diesem Jahr ist die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarats in Kraft getreten41. Sie hat völkerrechtlichen Charakter. In Art. 10 III heißt es, daß die Gemeinden "berechtigt" sind, "mit kommunalen Gebietskörperschaften anderer Staaten zusammenzuarbeiten."42 Ι Π . Heutige Formen und Arbeitsweise der kommunalen Partnerschaften

L Allgemeines Die kommunalen Partnerschaften werden von der Bevölkerung in den betreffenden Gemeinden und Kreisen akzeptiert und mitgetragen. Es wurde sogar teilweise erreicht, daß ursprüngliche Vorurteile gegenüber den Partnergemeinden abgebaut werden konnten43. Das Auf und Ab der staatlichen Beziehungen hat interessanterweise nach Auskunft der Kommunen wenig Einfluß auf die Partnerschaft. In einer Umfrage haben 78,6% der Kommunen in NRW, die eine Partnerschaft mit einer französischen Kommune unterhalten, die Frage, ob es eine kommunale Außenpolitik als Instrument der Europapolitik gibt, bejaht44. Staatspräsident Mittérand und Bundeskanzler Kohl haben anläßlich der Feier zum zwanzigjährigen Bestehen des deutsch-französischen Freundschaftsvertrages auf die unabweisbare Bedeutung für die politische 3 9 Institut für Kommunalwissenschaften der Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), West-Ost-Beziehungen auf kommunaler Ebene, 1987; Windelen, Europa kommunal 1986, 112; Klings, S. 108; Leitermann, Der Städtetag 1988, 172; Entwicklung der Partnerschaften mit Städten in der DDR, Stand 1.6.1988, vgl. MittDSt v. 8.7.1988, Nr.568/88. 4 0

Habbel, Städte- und Gemeindebund 1987, 236; Leitermann, Der Städtetag 1988, 172.

4 1

Gesetz zu der Europäischen Charta v. 15. 10.1985 der kommunalen Selbstverwaltung v. 22.1.1987, BGBl. I I 1987, S. 65; Bekanntmachung über das Inktafttreten am 1.9.1988, BGBl. I I 1988, S. 653. 4 2

Zur Entstehung: Leitermann, Der Städtetag 1988, 678.

4 3

Friedrich, S. 193.

4 4

Sticker, S. 67.

III. Heutige Formen und Arbeitsweise

25

Entwicklung von über tausend kommunalen Partnerschaften hingewiesen45. Diese Würdigung macht deutlich, daß sich am Prozeß der Aussöhnung der Staaten auch die Kommunen beteiligt haben und daß diese hierfür eine optimale Ebene darstellen, da hier der unmittelbare Kontakt der Bürger untereinander besteht und diese Chance des Einbeziehens der Bürger auch genutzt wurde 46. Nach einer Erhebung des Deutschen Städtetages gab es im September 1988 ca. 2900 Partnerschaften bundesdeutscher Kommunen47. Von diesen Verbindungen entfielen 76,4% (2216) auf Kommunen in EG-Staaten und davon 1300 auf Frankreich. Es gab 106 (3,6%) Verbindungen zu Kommunen in der ehemaligen DDR (45 48 ) und osteuropäischen Staaten. 10,4% (304) der Verbindungen bestanden zu neutralen/blockfreien Staaten und 5,9% (172) mit Kommunen in den USA (90), Israel (60) und Japan (22). 9 Verbindungen gab es nach der Volksrepublik China. Schließlich bestanden 40 (1,3%) Partnerschaften zu Kommunen in Afrika (9 Tunesien, 8 Burkina Faso, 7 Ruanda) und 22 (0,7%) zu Kommunen in Lateinamerika (13 Nicaragua). Neben den bereits erwähnten Partnerschaften mit Gemeinden in der Volksrepublik China, Israel und Japan gab es zu Kommunen in Asien insgesamt 97 Partnerschaften (Indien 3, Indonesien 1, Philippinen 3, Taiwan 2). Es gab nach dieser Untersuchung eine Partnerschaft mit einer Kommune in Australien 49. Nach Bundesländern teilte sich dieses Bild zum 1.1.1987 wie folgt auf 50 : Baden-Württemberg Bayern Berlin Bremen Hamburg Hessen Niedersachsen

573 475 50 7 3 383 335

4 5 Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, in: v. Mutius (Hrsg.), Festschrift (FS) von Unruh, 1983, S. 747 (748). 4 6 Konrad, Verfassungsrechtliche Probleme von Städtepartnerschaften, in: Dittmann/Kilian (Hrsg.), Kompetenzprobleme der auswärtigen Gewalt, 1982, S. 138 (143). 4 7 Mirek, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 34; zum 1.9.1989 gab es sogar 3.000 Partnerschaften; vgl. Kamps, Der Städtetag 1989, 563. 4 8 Im Juni 1989 waren es noch 50 Partnerschaften, vgl. Weser-Kurier v. 27.6.1989 "50. deutsch-deutsche Städtepartnerschaft" und v. 20.1.1990 "Chaos bei DDR-Partnerschaften". Im November 1990 lag der Stand bei 95 Partnerschaften, vgl. Bericht des Deutschen Instituts für Urbanistik (DIFU), 4/1990, S. 11. 4 9 Vgl. auch Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände u.a. (Hrsg.), Die Partnerschaften der Städte, Gemeinden und Kreise, S. 7. 5 0

Bundes Vereinigung der kommunalen Spitzenverbände u.a., ebd.

26

Β. Kommunale Partnerschaften

Nordrhein-Westfalen Saarland Schleswig-Holstein Rheinland-Pfalz

529 61 127 326

Diese kommunalen Verbindungen werden häufig von Partnerschaftskommitees oder Vereinen getragen. So gibt es bei mehr als der Hälfte der NRW-Gemeinden, die eine Partnerschaft mit einer französischen Gemeinde unterhalten, ein solches Kommitee51. Im Rahmen der Verbindungen zu Kommunen im westeuropäischen Ausland existieren häufig auch sog. Ringpartnerschaften. Hier unterhalten beide Kommunen gemeinsam eine Partnerschaft mit einer Kommune in einem Entwicklungsland52. Einige Kommunen haben in ihrer Verwaltung spezielle Abteilungen für Städtepartnerschaften eingerichtet (z.B. Nürnberg im Bürgermeisteramt) oder ,, KooΓdinierungsstellen,, für derartige Aktivitäten institutionalisiert (z.B. Münster im Schulamt). Die Stadt Duisburg hat sogar ein Büro für Repräsentationsangelegenheiten und Städtepartnerschaften, ausgestattet mit 5 Planstellen und einem Mittelansatz (1987) in Höhe von 150.000 DM. Heilbronn hat ein ganzes "Amt für Städtepartnerschaften" mit einer Stelle und (1987) 130.000 DM ausgestattet53. Nun fragt es sich, ob es konkret meßbare Ergebnisse dieser Partnerschaftsbewegung gibt: Die Wirkungen der Partnerschaften sind, dies vorweg, niemals unpolitisch, sondern stehen in einem konkreten Kontext der bundesdeutschen Innen- und Außenpolitik54. Dies hat alleine schon die Untersuchung der Geschichte der Partnerschaftsbewegung ergeben und hier nicht zuletzt die Würdigung dieser Arbeit im Rahmen der deutsch-französischen Freundschaft durch den französischen Staatspräsidenten und den deutschen Bundeskanzler55. Im übrigen ist es schwer, konkrete Ergebnisse zu finden, da sich die Partnerschaften durch eine hohe Quantität und Diversität 56 auszeichnen. Dennoch stellen sie gerade im Hinblick auf die europäische Integration eine "ernst zu nehmende Variable in den internationalen Beziehungen"57 dar und haben eine wichtige Rolle hierbei gespielt, sie können der jetzt anstehenden europäischen Integration daher eine 5 1

Grunert, S. 137.

5 2

Mayer, S. 24; vgl. auch das Beispiel in Kap. D VIII.

5 3

Braun, Kommunalpolitische Blätter 1987, 765; v. Kodolitsch, in: ders. (Hrsg.), S. 10.

5 4

Mirek, Die Entwicklung von Städtepartnerschaften, S. 45.

5 5

Vgl. Kap. Β II; hierzu auch Wimmer, S. 24.

5 6

Grunert, S. 29.

5 7

Grunert, ebd.

III. Heutige Formen und Arbeitsweise

27

Art "Unterbau"58 geben. Dies hat auch das europäische Parlament erkannt 59 und die EG-Institutionen aufgefordert, die Partnerschaftsbewegung zu unterstützen, so wie die Kommission, diese Bewegung finanziell zu fördern 60. Bei der deutschen Vereinigung und den immensen Problemen mit denen die Kommunen in den neuen Bundesländern konfrontiert werden, spielen die Partnerschaften auch eine wichtige Rolle, insbesondere im Bereich der Verwaltungshilfe. Die Vereinigung wird gleichsam von dieser kommunalen Bewegung "unterfüttert". Daß die Gemeinden diese Aufgabe erkannt haben, zeigen der große Wunsch nach solchen Verbindungen in die DDR und das heute festzustellende starke Engagement der Kommunen auf diesem Gebiet61. Es ist allgemein anerkannt, daß die Partnerschaften zur Völkerverständigung und Friedenssicherung einen wichtigen Beitrag leisten62. Seitdem die Kulturpolitik als die dritte Säule neben der klassischen Diplomatie und der Wirtschaftsförderung ein fester Bestandteil der Außenpolitik geworden ist, stellen die Städtepartnerschaften eine emstzunehmende Größe in diesem Politikbereich dar und erzielen auch eine beachtliche Resonanz im Ausland63. Dies verwundert auch nicht, da es sich hier um einen Schwerpunkt der vielfältigen Partnerschaftsarbeit handelt64. So hat schon die Enquête-Kommission "Auswärtige Kulturpolitik" des Deutschen Bundestages empfohlen, "daß die

5 8 Frank, Demokratische Gemeinde 1/1989, 16; Grunert, S. 32; Hofmann, Kommunalpolitik in Europa, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 139 (143); v. Kodolitsch, S. 14; Mirek, S. 41. 5 9

Frank, ebd.

6 0

ABl. der EG v. 9.5.1988, Nr. C 122/376.

6 1

Vgl. Weser-Kurier v. 20.1.1990 "Chaos bei DDR-Partnerschaften"; Bericht des DIFU, 4/1990, S. 11 ff. Die Partnerschaften bewähren sich beim Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung insbesondere im Bereich der Verwaltungshilfe, vgl. Heberlein, NVwZ 1991, 531. 6 2 Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), Dokumentation: West-Ost-Beziehungen auf kommunaler Ebene, S. 21; Schmalstieg, Städtepartnerschaften im Wandel, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 21; Burghof, Demokratische Gemeinde 7/1988, 20; Frank, Demokratische Gemeinde 8/1989, 18; Wohlfahrt, Verwaltungsrundschau 1988, 229 (230); "Mediatus" Zeitschrift für handlungsorientierte Friedensforschung 8/9-1987, S. 3 "Ostpolitik von Mensch zu Mensch, Städtepartnerschaften als praktische Entspannungspolitik"; dieser Aspekt spielt gerade auch bei den deutsch-israelischen Partnerschaften eine wichtige Rolle, daher werden diese Verbindungen vom Bund auch materiell gefördert, vgl. Koschnik, Handlungsspielraum kommunaler Außenpolitik, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 123 (124); in diesem Kontext steht auch die Initiative der Landeshauptstadt Hannover, die andere Kommunen aufgefordert hat, einem Partnerschaftsvertrag mit der Stadt Hiroshima/Japan beizutreten, um ein Zeichen zu setzen mit dem Ziel der vollständigen Abschaffung von Atomwaffen, vgl. v. Kodolitsch, in: ders. (Hrsg.), S. 11; hierzu auch Demokratische Gemeinde 9/1987, 77. 6 3 Mayer, S. 136; Wendler, Auswärtige Politik der Bundesregierung und kommunale Auslandsarbeit, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 127. 6 4 Mayer, S. 31; vgl. Empfehlungen der Kulturausschüsse der kommunalen Spitzenverbände v. 28729.11.1977, Der Beitrag der Städte, Gemeinden und Kreise zur kulturellen Außenpolitik, Der Landkreis 1978, 12.

28

Β. Kommunale Partnerschaften

Kommunen in das beim Auswärtigen Amt einzurichtende Informations-, Planungs- und Koordinierungsverfahren einbezogen werden" sollen65. Auch im Bereich der Entspannungspolitik mit den osteuropäischen Staaten spielen die Städtepartnerschaften mittlerweile eine beachtliche Rolle, wobei es sich aber hier um einen "NachVollzug" bzw. Verfestigung der Ostpolitik der Bundesregierung handelt66. 2. Einzelne Bereiche Im folgenden sollen die wichtigsten Bereiche der Partnerschaftsbewegung mit ihren aktuellen Problemen dargestellt werden. Hinsichtlich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit sei auf die später folgenden Ausführungen 67 verwiesen. Die Partnerschaftsbewegung seit dem Zweiten Weltkrieg hat sich in verschiedene Richtungen mit entsprechend unterschiedlichen Intentionen entwickelt. Wenngleich die Partnerschaften mit Kommunen in Entwicklungsländern nur einen kleinen Teil ausmachen, ist ihr gesellschaftspolitisches Gewicht im Rahmen der Entwicklungspolitik doch sehr groß. Dies gilt es aber später noch näher zu beleuchten68. Neben den politischen, organisatorischen und sprachlichen Schwierigkeiten, die es im Rahmen der Partnerschaften zu überwinden gilt, stellt sich auch häufig das Problem der unterschiedlichen rechtlichen Stellung der Partner und den damit zusammenhängenden verschiedenartigen Kompetenzen der anderen Seite, da die kommunale Selbstverwaltung in den anderen Staaten sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. Dies gilt nicht nur für osteuropäische Partner, sondern es handelt sich hierbei um ein generelles Problem69. a) Partnerschaften mit westeuropäischen Kommunen Von einzelnen Ausnahmen abgesehen (z.B. die Diskussion um die Partnerschaft Pforzheim-Guernica/Spanien 70) verlaufen heute die Partnerschaften 6 5

Zit. nach Wendler, s. 136.

6 6

Krings, S. 108; Mirek, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 41.

6 7

Vgl. Kap. D.

6 8

Vgl. Kap. C.

6 9

Hierzu: Erichsen u.a. (Hrsg.), Kommunalverfassungen in Europa, 1988.

7 0

Vgl. Zörner, Demokratische Gemeinde 3/1988, 60; oder auch die "Anti-Atom-Partnerschaft" der Landeshauptstadt Salzburg/Österreich mit dem Landkreis Schwandorf, vgl. Burghof, Demokratische Gemeinde 8/1988, 8 mit Abdruck der Urkunde auf S. 9.

III. Heutige Formen und Arbeitsweise

29

mit Kommunen in westeuropäischen Ländern unspektakulär und unproblematisch. Insbesondere die Partnerschaften mit Kommunen in Frankreich scheinen an ihre quantitativen Grenzen gestoßen zu sein. Daher gilt es nun in der kommunalen Praxis, diese zu verfestigen 71. Dies geschieht durch die vielzähligen Schulpartnerschaften oder durch das gemeinsame Lösen kommunaler Problemstellungen und der dazugehörige Austausch von Informationen 72. Im Zuge der Verfestigung der Beziehungen wurden vermehrt z.B. Austauschvorhaben (Jugendaustausch, Berufsaustausch, Anbieten von Berufspraktika in der anderen Gemeinde73) organisiert. Schließlich können auch neue Aufgaben zu den Partnerschaftsaktivitäten hinzutreten, wie z.B. eine "Ringpartnerschaft" mit einer Kommune in einem sog. Entwicklungsland74. Durch die immer weiter fortschreitende europäische Integration haben die Kommunen mit dieser vielgestaltigen interkommunalen Arbeit die Chance, einen "Unterbau" für diesen Integrationsprozeß zu bilden75. b) Partnerschaften mit Kommunen in der ehemaligen DDR und osteuropäischen Ländern Durch die tiefgreifenden Änderungen in Osteuropa haben die Partnerschaften mit Kommunen in Osteuropa an politischer Brisanz verloren. Sie werden heute als notwendig bei der Hilfe für diesen Teil Europas betrachtet und fast auf den Stand von Entwicklungszusammenarbeit gestellt76. Die früheren Schwierigkeiten bei der Anbahnung und beim Abschluß von Partnerschaftsverträgen mit Kommunen in der ehemaligen DDR gehören nun-

7 1

Grunert, S. 338; Hofmann, S. 144.

7 2

Vgl. z.B. Demokratische Gemeinde 12/1987, 40 "Gelsenkirchen und New Castle packen Strukturprobleme gemeinsam an". 7 3

v. Lennep/Wösler, Handbuch für die Praxis der Partnerschaftsarbeit, 1989, mit vielen Bei-

spielen. 7 4

Vgl. Fallbeispiel Kap. D VIII.

7 5

Grunert, S. 217; Hofmann, S. 143; v. Kodolitsch, S. 14; Mayer, S. 24.

7 6

Die Bundesregierung begrüßte auch schon früher die Partnerschaften zwischen bundesdeutschen Kommunen und Kommunen in osteuropäischen Ländern, vgl. Auswärtiges Amt (Hrsg.), Städteverbindungen zwischen Kommunen der BRD und der Sowjetunion und anderen osteuropäischen Staaten, 1988, abgedruckt in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 177; zu einzelnen Aktivitäten: Konrad-Adenauer Stiftung (Hrsg.), Dokumentation West-Ost-Beziehungen auf kommunaler Ebene, S. 23ff; Der Städtetag 1989, 161 "Partnerschaft mit sowjetischer Schule"; zur Gründung von zwei Stiftungen im Rahmen der Partnerschaft Stuttgart - Budapest, Kommunalpolitische Blätter 3/1988, 189 "Zwei Stiftungen gegründet"; Demokratische Gemeinde 10/1987, 39 "Staryi Oskol ist Salzgitters vierter Partner. Erste Freundschaft zwischen sowjetischer und niedersächsischer Stadt".

30

Β. Kommunale Partnerschaften

mehr nur noch der Geschichte an 77 . Diese zeichneteten sich dadurch aus, daß sie meist gut organisiert und mit festen "Jahresplänen" und konkreten Arbeitsgebieten (z.B. Umweltschutz) ausgestattet waren 78. Die Bundesregierung begrüßte derartige Partnerschaften 79. Die heutige Zusammenarbeit zwischen den westdeutschen und ostdeutschen Kommunen, die schon früher eine partnerschaftliche Verbindung hatten, besteht weitestgehend im Bereich der Verwaltungshilfe und wird von den kommunalen Spitzenverbänden intensiv gefördert 80. Bei den Partnerschaften mit Kommunen in Polen tauchte früher häufig die rechtliche Problematik auf, ob und inwieweit z.B. in den Verträgen sog. Wohlverhaltensklauseln oder Bezugnahmen auf den Warschauer Vertrag zulässig waren. Auch gab es des öfteren Streit um die Bezeichnung (deutsch oder polnisch) des Partners in den jeweiligen deutschen Partnerschaftsurkunden 81.

7 7 Zu den alten Schwierigkeiten vgl.: Zörner, Demokratische Gemeinde 11/1988, 48; zu den Schwierigkeiten bei der Partnerschaft Salzgitter-Gotha Weser-Kurier v. 1.8.1988 "Aufregung um Städtepartnerschaft" und v. 3.8.1988 "Partnerschaftsvertrag kommt auf den Prüfstand"; Frankfurter Rundschau v. 13.8.1988 "Städtepartnerschaft Salzgitters mit Gotha droht zu scheitern"; hierzu vgl. Vorlage des Oberstadtdirektors an den Rat der Stadt Salzgitter v. 24.8.1988, Nr. 432/11 und die von der Stadt Salzgitter herausgegebene Pressemappe über die politischen Probleme im Zusammenhang mit der Partnerschaft; zur Partnerschaft Bonn-Potsdam vgl. Der Tagesspiegel v. 28.6.1988 "Städtepartnerschaft droht zu platzen"; zur aktuellen Situation Weser-Kurier v. 20.1.1990 "Chaos bei DDR-Partnerschaften"; zur neueren Partnerschaftsarbeit Bremen-Rostock, Kurier am Sonntag v. 10.12.1989 "Mit den Kollegen aus Rostock im Gespräch"; allgemein jüngst Heberlein, N V w Z 1991,531. 7 8 Der Städtetag 1988, 32 "Erfahrungsaustausch zum Thema der deutsch-deutschen Städtepartnerschaften"; zum Umweltschutz z.B. Partnerschaft Nürnberg-Gera, Der Städtetag 1988, 693; weitere wichtige Bereiche sind Kultur, Jugend, Sport, vgl. Der Städtetag 1988, 899 "Innerdeutsche Städtepartnerschaften"; Weser-Kurier v. 17.10.1988 "DDR-Jugend: Engagement für den Umweltschutz, Expertengruppe aus Rostock zu Fachgesprächen in Bremen". 7 9

Hennig, Kontaktaufnahme mit Gemeinden in der DDR, Europa kommunal 1984, 58; v. Lennep, Europa kommunal 1984, 60; Windelen, Innerdeutsche Städtepartnerschaften, Rede vor den kommunalen Spitzenverbänden am 11.6.1986 in Bonn, in: Presse-.und Informationsamt (Hrsg.), Bulletin Nr. 72, S. 610, v. 17.6.1986. 8 0 Kamps, Der Städtetag 1990, 551; Bericht des DIFU, 4/1990, S. 11 ff. Zu den aktuellen Problemen beim kommunalen Verwaltungsaufbau in den neuen Bundesländern vgl. Osterland/Wahsner, KJ 1991, 318. 8 1 Blumenwitz, Zur Rechtsproblematik von Städtepartnerschaftsabkommen, S.199; Weser-Kurier v. 3.3.1988, S. 3 "Ist Wroclaw für Breslau rechtens?"; vgl. auch Weser-Kurier v. 11.4.1988 "Rommel weist Kritik zurück"; vgl auch den Abdruck des rechtsaufsichtlichen Verfahrens im Rahmen der Partnerschaft Nürnberg - Krakau bei Blumenwitz, S. 76; weitere Beispiele: Zörner, Demokratische Gemeinde 6/1988, S. 89; Kommunalpolitische Blätter 1/1988, 32 "Der Unterschied zwischen Breslau und Wroclaw"; Stellungnahme des Schlesischen Kreis-, Städte- und Gemeindetages, abgedruckt in seiner 5. Jahresschrift; S. 17, hierzu Der Tagesspiegel v. 2.10.1987 "Schlesischer Gemeindetag diskutiert über soziale und kulturelle Fragen"; hinsichtlich des Namensstreits bei der Partnerschaft Bischofsheim-Dzierzoniow (Reichenbach) vgl. Die Tageszeitung v. 30.3.1990, S. 5 "Norddeutschstunde in Hessen".

C. Entwicklungszusammenarbeit I. Inhalt und Umfang der Entwicklungszusammenarbeit

1. Problemskizze Bevor auf die Entwicklungszusammenarbeit1 im einzelnen eingegangen wird, soll die diffuse Begrifflichkeit geklärt und sollen die Intentionen sowie die Rahmenbedingungen dieses Arbeitsfeldes näher beleuchtet werden. Wir haben zwischen der Entwicklungszusammenarbeit und der Entwicklungspolitik (auch Entwicklungshilfepolitik genannt) zu unterscheiden. Zur Entwicklungspolitik zählen alle Bereiche, die für die Beziehungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern irgendwie von Bedeutung sind (wie z.B. Handel, Direktinvestitionen, Bezug von Rohstoffen, Seerecht, multinationale Abmachungen z.B. auf EG-Ebene), aber auch Beschäftigung mit der Problematik im Rahmen der Bildungs- und Kulturarbeit 2. Einen Teilbereich der Entwicklungspolitik stellt die Entwicklungszusammenarbeit dar. Der Begriff Entwicklungspolitik beschreibt ein Politikfeld mit seinen entsprechenden politischen Konzeptionen3. Der Begriff ,ΈntwicklungszusammenaΓbeit,, wird seit Mitte der siebziger Jahre gebraucht, um den Charakter der "Entwicklungshilfe" als Akt der Solidarität des reicheren Teils der Menschheit bewußt zu machen und zugleich die nationale Souveränität der Entwicklungsländer zu betonen. Er steht daher als Alternative zum Begriff Entwicklungshilfe und soll die gegenseitige Respektierung der beteiligten Länder besonders zum Ausdruck bringen. Diese Wandlung der Begrifflichkeit spiegelt auch eine Bewußtseinsänderung in den Entwicklungsländern wieder im Sinne eines, auf die Mitte der 70er Jahre zurückgehen-

1 Auch Nord-Süd-Arbeit genannt, vgl. v. Schwanenflügel, Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler Nord-Süd-Arbeit, 1988, S . l l . 2 3

v. Stockhausen, Theorie und Politik der Entwicklungshilfe, 1986, S. 5.

Ähnlich auch Holtmann (Hrsg.), Politik-Lexikon, 1991, Stichwort Entwicklungshilfe, Entwicklungshilfepolitik.

32

C. Entwicklungszusammenarbeit

den, im Zusammenhang mit der Ölkrise stehenden, erstarkenden Selbstbewußtseins dieser Länder4. Eine hinreichende Definition der Entwicklungszusammenarbeit ist schwer möglich. Gängigerweise werden hierunter alle Beiträge der Industrieländer verstanden, die der wirtschaftlichen Entwicklung und der Wohlfahrt der Entwicklungsländer als dem wesentlichen Ziel dienen und die zu vergünstigten finanziellen Bedingungen gewährt werden. Ursprünglich tendierte die Entwicklungshilfe im traditionellen Sinne dahin, die Entwicklungsländer dem wirtschaftlichen Stand der Industrieländer näherzubringen und in die gesamte weltwirtschaftliche Ordnung einzugliedern. Heute gilt es, den Entwicklungsländern Hilfe zur Selbsthilfe 5 anzubieten und die Probleme partnerschaftlich im Dialog zu lösen6. Zum Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zählt aber auch die Auseinandersetzung bei uns über die Nord-Süd-Problematik und die Entwicklungsländer, z.B. in der Kultur- und Weiterbildungsarbeit, im Sinne einer Bewußtseinsbildung für notwendige Strukturanpassungen und Verhaltensänderungen der hiesigen Bevölkerung7. Gerade in diesem Bereich liegt einer der Schwerpunkte kommunaler Aktivitäten8. Es ist aber oft sehr fraglich, ob von wirklicher Zusammenarbeit, d.h. gemeinsamen partnerschaftlichen Handeln gesprochen werden kann, angesichts einer Weltwirtschaftsordnung, die die Probleme der Entwicklungsländer noch verschärft 9.

4 Färber u.a., (Hrsg.), African Development Perspectives Yearbook 1989, Vol. I, 1990, S. 3; zur Khartoum-Konferenz und der verabschiedeten Deklaration S. 41; Kasch, Multis und Menschenrechte in der Dritten Welt, 1985, S. 195. 5 7. Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, BT-Drs. 11/2020, S. 40; Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ), (Hrsg.), Entwicklungspolitik Jahresbericht 1988,1989, S. 40. 6 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 7.10.1989, S. 10 "Hilfe zur Selbsthilfe schwierig"; so wird z.B. im Bereich der "Verwaltungshilfe" heute von Verwaltungszusammenarbeit gesprochen, um zu verdeutlichen, daß Ausgangspunkt der Zusammenarbeit die Wirklichkeit von Gesellschaft, Staat und Verwaltung des Partnerlandes ist, vgl. Kübler, Verwaltungszusammenarbeit mit Ländern der Dritten Welt, DÖV 1982, 570; allg. Kevenhörster, Entwicklungsbeiträge durch Dialog und Training, 1988. 7 Βartlsberger/Bolt/Umbach, Der moderne Staat, 2.Aufl., 1979, S.698; Braun, Nord-Süd-Konflikt und Entwicklungspolitik, 1985, S.205; Cho, Politische Probleme der westdeutschen Entwicklungshilfe, 1965; S.81; Illy, Zielsetzung - Planung - Evaluierung in der Entwicklungspolitik, 1986, S.l; Wille, Welternährung 1/1990, S. 14 "Veränderungen auch bei uns". 8 9

Vgl. Kap. C III 4.

Braun, S. 148 m.w.N.; v. Stockhausen, S.5 ff; Kühne, Deutschland vor neuen Herausforderungen in den Nord-Süd-Beziehungen, Aus Politik und Zeitgeschichte Β 46/1991, S. 3 (6).

33

I. Inhalt und Umfang

Schaubild: Umkehr der Finanzströme Umkehr der Finanzströme

Der Süden finanziert den Norden in US-Dollar (Mrd.)

60 r

Bis 1ΘΘ2: positiver Flnanzfluß

41,7 42,β

40

von Nord nach Süd

11,3 "0,7 - 2 0

-

Seit 1ΘΘ3: negativer FinanzfluS von Süd nach Nord

-26,6

-32,5 -40 • 1980 1061 1982 1983 1984 1985 1986 1967 1988 Welternähruno 1/1990; UN World Economic Survey 1ΘΘΘ (September 1ΘΘ9).

Nettokapitalabfluß aus den Entwicklungsländern 1980 - 1988. Sie zahlen mehr Zinsen für Tilgung ihrer Kredite als sie an Direktinvestitionen, privaten Krediten und staatlicher Entwicklungshilfe bekommen.

Solange sich nicht die Strukturen in den unterentwickelten Ländern, mit Hilfe einer von innen herauskommenden Initiative, verändern 10 und letztlich auch in der westlichen Welt eine radikale Neuorientierung stattfindet, um ein adäquates Bewußtsein für diese Problematik und damit verbunden eine Verhaltensänderung zu schaffen 11, kann von wirklicher gemeinsamer Arbeit zur Bewältigung der globalen Nord-Süd-Probleme nicht gesprochen werden 12. Die

1 0 Stolper, Optimismus und Pessimismus in der wirtschatlichen Entwicklung, in: Frei (Hrsg.), Neuer Realismus in den Nord-Süd-Beziehungen?, 1988, S. 111 (125). 1 1 N. Gronemeyer, Sachzwang und neue Lebensqualität, in: dies./Bahr (Hrsg.), Erwachsenenbildung, 1977, S. 42 (47); vgl. in diesem Zusammenhang die Aktion zur Verhaltensänderung: Ökomenische Initiative Eine Welt (Hrsg.), Info Eine Welt, 1987; Wille, Welternährung 1/1990, S. 14: "Veränderungen auch bei uns"; vgl auch Süddeutsche Zeitung v. 5.6.1992 "Gruppe der 77: Armut wirkungsvoller bekämpfen, Entwicklungsländer werfen Industriestaaten erneut Verschwendung von Ressourcen vor". 1 2 Vgl. Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Entwicklungsperspektiven in der Nord-Süd-Zusammenarbeit, 1987; Deutsche Welthungerhilfe (Hrsg.), Umwelt und Entwicklung, 1988; Wörl, Es gibt nur eine Welt, Süddeutsche Zeitung v. 19.5.1990.

3 von Schwanenflügel

34

C. Entwicklungszusammenarbeit

Veränderung der Strukturen ist kein Selbstzweck, sondern Bedingung für die "Entwicklung"13. In diesem Kontext steht der Begriff "Zusammenarbeit" im Gegensatz zu dem der "Hilfe", er soll die Interdependenz zwischen dem Norden und dem Süden verdeutlichen und das (zumindest angestrebte) partnerschaftliche Verhältnis dieser Arbeit hervorheben. Die Definitionen sind grundsätzlich problematisch, da sie leicht Werte und Normen und ein einseitiges Wachstumskonzept der Industriegesellschaft enthalten. Es ist offensichtlich, daß bei der praktischen Entwicklungszusammenarbeit außen- und sicherheitspolitische, wirtschaftliche und humanitäre Interessen sehr stark miteinander vermengt werden14. Eine Einordnung der Entwicklungspolitik und damit der Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der verschiedenen Politikfelder ist schwierig. Einige Stimmen betrachten die Entwicklungspolitik als ein eigenes selbständiges Feld und rechnen es weder zur Wirtschaftspolitik, noch zur Außenpolitik15. Andere wiederum begreifen die Entwicklungspolitik als Teil der Außenpolitik, aber zugleich als gesonderte Form 16. Diese politologischen Aspekte helfen aber der juristischen Fragestellung, wie noch weiter unten zu zeigen sein wird 17 , nicht weiter, sie brauchen daher hier nur am Rande erwähnt zu werden. Zu den sog. Entwicklungsländern zählen ca. 160 Staaten mit 3,5 Millarden Menschen. Der Begriff stammt aus den fünfziger Jahren, wobei eine einheitliche Definition auch hier schwer möglich ist. Der herrschende Ansatz knüpft an das Pro-Kopf-Einkommen der Bevölkerung an. Die Schwäche dieser Definition liegt aber in der mangelnden Vergleichbarkeit der Länder und daran, welche Bereiche hierzu gerechnet werden. So erscheint beispielsweise der für die Entwicklungsländer sehr wichtige Subsistenzsektor nicht in der Berechnung des Bruttosozialprodukts 18. Das BMZ versucht den Begriff mit verschiedenen Strukturmeikmalen wie z.B. ungenügende Versorgung mit Nahrungsmitteln, 1 3 Gupta/Kring, Problemfeld "Soziale Strukturen" an einem Beispiel in Indien: Jetzt spüren sie unsere Einheit, in: Dennhardt/Pater (Hrsg.), Entwicklung muß von unten kommen, 1980, S. 287; zum Begriff Entwicklung vgl. Wöhlcke, Die Ursachen der anhaltenden Unterentwicklung, Aus Politik und Zeitgeschichte Β 46/1991, S. 15. 1 4 Braun, S.205; Fritsch, Ziele und Motive der Entwicklungspolitik: Eine kritische Rückschau, in: Frei (Hrsg.), S. 93; vgl. auch Ziff. 3.2. 1 5

Schloz, Deutsche Entwicklungspolitik, 1971, S. 61; Sohn, Entwicklungspolitik, 1972, S. 39.

1 6

Im einzelnen: Glagow, Manfred, Wider das öknomische Mißverständnis - zur Funktion von Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Deutsche Entwicklungspolitik: Aspekte und Probleme ihrer Entscheidungsstruktur, S.21 (30); Schiemank, Das außenpolitische Interorganisationsnetz als Hemmnis einer eigenständigen deutschen Entwicklungspolitik, in: Glagow (Hrsg.), S. 59. 1 7

Vgl. Kap. E I , F I .

1 8

Braun, S. 60 ff., er setzt sich für ein sog. mehrdimensionales Indikatorensystem ein.

I. Inhalt und Umfang

35

schlechter Gesundheitszustand, zu wenig Bildungsmöglichkeiten, Arbeitslosigkeit, niedriger Lebensstandard usw. zu verdeutlichen. Dieser Ansatz gibt aber keine Auskunft darüber, wann ein Land entwickelt ist 19 . Die UNO zählte 1951 ein Land dann zu den Entwicklungsländern, wenn das jährliche Pro-KopfEinkommen der Bevölkerung nicht mehr als 25% des Einkommens der hochentwickelten Länder, das sind Westeuropa, USA, Kanada, Australien und Neuseeland, beträgt. Auch bei dieser Definition wird rein von der westlichen Sichtweise ausgegangen und wertschöpfende Tätigkeiten wie Hausarbeit außer acht gelassen20. Es war in der Vergangenheit üblich, die Länder der Welt in drei Kategorien zu unterteilen: Zur sog. Ersten Welt zählten die hochindustrialisierten, marktwirtschaftlich-orientierten Staaten, zur Zweiten Welt die marxistischen Staatshandelsländer und zur Dritten Welt die Entwicklungsländer. In der neueren Literatur werden auch die Entwicklungsländer noch in verschiedene "Welten" differenziert. Zur Dritten Welt zählen danach nur die Länder mit Rohstoffen, zur Vierten Welt die Länder ohne Rohstoffe und zur Fünften, ärmsten Welt die sog. Least Developed Countries (LLDC) 21 . Angesichts der tiefgreifenden Änderungen in Osteuropa und des damit einhergehenden Zusammenbruchs der Staatshandelsländer, muß diese Unterteilung aufgegegeben werden 22. Hinsichtlich der Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern ist grundsätzlich zwischen der staatlichen und der privaten Entwicklungszusammenarbeit zu unterscheiden. In der Praxis haben sich vier Formen herausgebildet: 1. Staatliche Zusammenarbeit auf Regierungsebene (Bund und Länder; bilaterial, multilateral 23) hinsichtlich finanzieller und technischer Zusammenarbeit; 2. kommunale Entwicklungszusammenarbeit; 3. private, nichtstaatliche Zusammenarbeit ("Hilfe von Tür zu Tür"). In diesem Bereich ist zwischen der Zusammenarbeit der privaten Wirtschaft mit den Entwicklungsländern und der Arbeit der Kirchen und der Nichtregierungs1 9

V. Stockhausen, S.22 ff.

2 0

Kebschull u.a., Entwicklungspolitik, 1975, S. 20; zur Kritik: Braun, S. 60 ff.

2 1 Braun, S. 54; Club of Rome, Die globale Revolution, Bericht des Club of Rome 1991, S. 24. Zu den sog. LLDC zählen ca. 42 Länder, vgl. Welternährung 3/1991, S. 2 "Immer mehr ärmste Länder". 2 2 2 3

Club of Rome, S. 24.

Z.B. im Rahmen des sog. Lomé I V Abkommens zwischen der EG und den sog. AKP-Staaten, vgl. Le Courrier ACP-CEE Sommaire, No. 120 "Convention de Lomé IV", mit Abdruck der Vereinbarung und den Reden zur Vertragsunterzeichnung; vgl. auch Kommission der EG (Hrsg.), Europainformation Entwicklung, Lomé IV 1990-2000, 1990.

36

C. Entwicklungszusammenarbeit

Organisationen in der Entwicklungszusammenarbeit (NRO), wie z.B. Terre des Hommes, Deutsche Welthungerhilfe usw., zu unterscheiden24; 4. privatrechtliche Sondereinrichtungen, von der Bundesregierung eingesetzt, wie z.B. die Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), Deutscher Entwicklungsdienst (DED) 25 . Diese Form der Zusammenarbeit ist eine Mischform aus staatlicher und privater Entwicklungszusammenarbeit. Es zeigt sich hier die Pluralität der Träger, daher ist darauf zu schließen, daß die Motivation im einzelnen sehr unterschiedlich ist 26 . In diesem Zusammenhang ist die wichtige und fruchtbare Arbeit - sowohl hier als auch in den Entwicklungsländern, - der Nichtregierungsorganisationen in der Entwicklungszusammenarbeit (NRO) hervorzuheben. Diese Organisationen können in den Industriestaaten das Problembewußtsein für die Entwicklungsländer stärken, also einen Lernprozeß bei den hiesigen Bürgern unterstützen und ein großes Hilsfpotential aktivieren. Dabei ist zu betonen, daß die Mehrzahl der insbesondere kleineren Organisationen im wesentlichen politische Ziele verfolgen und sich nicht als "Spendensammelvereine" verstehen27. Die herausragende Arbeit der NRO in der Entwicklungszusammenarbeit ist mittlerweile international anerkannt und trägt zum Erfolg und zur Beständigkeit der Aktivitäten entscheidend bei 28 . Die NRO können das große Potential der Selbsthilfemöglichkeiten in den Entwicklungsländern mobilisieren und helfen, die Projekte den Bedürfnissen entsprechend zu gestalten und die Akzeptanz in der dortigen Bevölkerung zu erhöhen29.

2 4 Hierzu: B M Z (Hrsg.), Die entwicklungspolitische Zusammenarbeit zwischen nichtstaatlichen Organisationen und dem B M Z 1986, 1987; Evangelischer Pressedienst (epd) (Hrsg.), Entwicklungspolitische Materialien 1/1987, Protokoll der Klausurtagung vom 24. bis 26. Oktober 1986 der Evangelischen Akademie Bad Boll, "Zustand und Perspektiven in der Zusammenarbeit bundesdeutscher Nichtregierungsentwicklungsorganisationen", S. 49.

Kraft, Priorität für staatliche oder private Träger der Entwicklungszusammenarbeit, in: Rüther (Hrsg.), Die notwendige Hilfe - Grundlagen, Leitlinien und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit, 1986, S. 147 (148); der Verfasser erwähnt aber nicht die kommunale Zusammenarbeit. 2 6

Bodemer, S. 65.

2 7

Umfasend hierzu das Protokoll der Klausurtagung "Zustand und Perspektiven in der Zusammenarbeit bundesdeutscher Nichtregierungsentwicklungsorganisationen (NRO)" v. 24.26.10.1986 in Bad Boll, in: Evangelischer Pressedienst (epd) - Entwicklungspolitische-Materialien 1/1987; vgl. auch allg. Dachverband entwicklungspolitischer Aktionsgruppen in Baden-Württemberg (DE AB) (Hrsg.), DE AB-Handbuch, 1979. 2 8 Färber (Hrsg.), S. 547 ff., 563 ff.; die Weltbank ist bestrebt, ihre Zusammenarbeit mit den NRO auszubauen, vgl. Jahresbericht 1990, S. 100 f. Moßmann, Voraussetzungen, Philosophien und Praxis der Selbsthilfe in der Dritten Welt, Aus Politik und Zeitgeschichte Β 46/1991, S. 32. 2 9 Marx, Gewohnheitsrecht als Entwicklungspotential, 1990, S. 67ff; B M Z (Hrsg.), Armutsbekämpfung durch Selbsthilfe, 1986, S. 15.

I. Inhalt und Umfang

37

Hinsichtlich der Arten der Hilfe sind prinzipiell drei Kategorien zu unterscheiden: 1. Finanzielle Hilfe; 2. kommerzielle Hilfe. Hierher gehört das Schlagwort "Trade, not aid". 3. technische Hilfe. Hierzu ist insbesondere die Beratungstätigkeit zu zählen 30 . Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit bewegt sich, wie der Name schon sagt, rein auf kommunaler Ebene. Sie hat also nur zur Voraussetzung, daß sowohl in der Bundesrepublik Deutschland, als auch auf der anderen Seite eine Kommune oder ähnliche Körperschaft die Zusammenarbeit betreiben. Gerade in dieser Konstellation liegt die Chance dieser Art der Zusammenarbeit, da sie von "unten" kommt, d.h. von der untersten staatlich organisierten Ebene, und daher relativ flexibel ist 31 . Kommunale Entwicklungszusammenarbeit stellt keine "Nothilfe" dar, sondern hat als Ziel, daß die Bürger sich umfassend unter den verschiedensten Gesichtspunkten (Politik, Wirtschaft, Kultur usw.) mit den Entwicklungsländern insgesamt auseinandersetzen, und in diesem Zusammenhang Hilfe leisten. Sie hat also zwei Aktionsfelder bzw. Ziele: sie richtet sich auf der einen Seite an die hiesige Bevölkerung und auf der anderen Seite an die Menschen in einer Gemeinde eines Entwicklungslandes32. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist nicht, wie die bundesstaatliche Arbeit, in ein komplexes politisches Interessengeflecht, mit seinen diffusen Ingerenzen und Entscheidungsmechanismen eingebettet. Durch ihre, strukturell bedingte, Basisnähe und die Überschaubarkeit kommunaler Strukturen kann die kommunale Entwicklungszusammenarbeit leichter auf die Bedürfhisse der Bewohner der Partnerkommune ausgerichtet werden. Die Kommunen können infolgedessen besondere basisorientierte Elemente in die Entwicklungspolitik einbringen33. Auch im kommunalen Bereich ist zwischen kommunaler Entwicklungspolitik und kommunaler Entwicklungszusammenarbeit zu unterscheiden. Ähnlich wie auf der staatlichen Ebene bedeutet letztere, daß darunter alle Fälle zu subsumieren sind, in denen sich die Kommune materiell und/oder ideell in 3 0

Cho, S.87 f.; vgl. auch: Zehender, Industrielle Kooperation zwischen Industrie und Entwicklungsländern: Interessenfelder und Steuerungsmechanismen, 1977. 3 1

Vgl. im einzelnen Kap. C III.

3 2

Vgl. Kap. C III 1.

Hambrink, Impulsreferat, in: Zustand und Perspektiven in der Zusammenarbeit bundesdeutscher Nichtregierungs-Entwicklungshilfeorganisationen, S. 52 (53); Koschnick, Kein "global 2000" ohne "lokal 2000", die Aufgabe der Städte im Nord-Süd-Konflikt, Der Überblick, Quartalsschrift der Arbeitsgemeinschaft kirchlicher Entwicklungsdienst 1984, Nr. 4, S. 2.

38

C. Entwicklungszusammenarbeit

einen Bezug zu den Entwicklungsländern stellt; dies kann die Unterstützung von Projekten in Entwicklungsländern oder die Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit in der hiesigen Gemeinde sein. Kommunale Entwicklungs/wtòiifc beschreibt nicht nur die kommunalen materiellen und immateriellen Leistungen zur Unterstützung der Entwicklungsländer, sondern auch deren Rückwirkungen auf und Eingebundenheit in kommunale und überkommunale Interessenlagen und politische Zielsetzungen34. Es handelt sich hier um ein Politikfeld im kommunalen Bereich, während die kommunale Entmcklungszusammenarbeit die konkrete Handlung im Zusammenhang mit Kommunen in Entwicklungsländern beschreibt, d.h. die eigentliche "Kärrnerarbeit". 2. Aspekte der staatlichen Entwicklungspolitik Entwicklungszusammenarbeit

und

Konkretes Ziel der heutigen deutschen Entwicklungspolitik ist die Hilfe zur Selbsthilfe 35. Sie soll zu einem "self sustaining growth" (selbsttragendes Wachstum) führen 36 und einen Beitrag zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage des Entwicklungslandes leisten37. Entwicklungspolitik steht im Kontext der Gesamtpolitik der Bundesregierung und ist Teil derselben. Daher ist sie auch in dieses Interessengeflecht eingebunden38 und den verschiedensten Partikularinteressen (wie z.B. sicherheitspolitische, wirtschaftliche) ausgesetzt. Jüngstes Beispiel hierfür ist die Reaktion der Bundesregierung auf die aus ihrer Sicht positiven Änderungen der politischen Verhältnisse in Nica-

3 4 Chodzinski, Handlungsbedingungen und Handlungsspielräume für kommunale Entwicklungspolitik, Vortrag gehalten auf dem Kongreß "Kommunale Entwicklungszusammenarbeit" in Mainz, am 3./4.11.1988, Manuskript, 1988. 3 5 Erklärung des Bundestages vom 5.3.1982, BT-Drucks. 9/1344; B M Z (Hrsg.), Entwicklungshilfe trägt Früchte für beide Seiten, 1982, S. 3; BMZ (Hrsg.), Armutsbekämpfung durch Selbsthilfe; B M Z (Hrsg.), Verantwortung für die eine Welt, 1991; Bodemer, , Entwicklungshilfepolitik für wen? Ideologie und Vergabepraxis der deutschen Entwicklungshilfe in der ersten Dekade, 1974, S. 223; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 7.10.1989, S. 10 "Hilfe zur Selbsthilfe schwierig"; allg. Bryde, Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, in: ders./Kübler (Hrsg.), Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, 1986, S. 9 f. 3 6

Eppler, Wenig Zeit für die Dritte Welt, 1981, S. 27.

3 7

Dies bedeutet aus der Sicht eines sog. entwickelten Landes, daß hier eine Förderung eines Handelspartners von morgen stattfindet, insofern existieren auch handfeste egoistische Gründe in der Entwicklungszusammenarbeit, vgl. BMZ (Hrsg.), Politik der Partner, Aufgaben, Bilanz und Chance der deutschen Entwicklungspolitik, 1976, S. 38. 3 8 Vgl. 7. Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, BT-Drs. 11/2020, S. 39; vgl. auch Kühne, S. 8.

I. Inhalt und Umfang

39

ragua: Es wurden kurzfristig Hilfen für das Land vereinbart 39. In den siebziger Jahren wurde hingegen seitens der staatlichen Entwicklungspolitik immer betont, daß die Entwicklungspolitik der Friedenspolitik diene und daß sie nicht zur Durchsetzung außenpolitischer Ziele geeignet sei 40 . In der Rückschau ist aber deutlich geworden, daß sich die Entwicklungszusammenarbeit und mit ihr die Vergabepraxis in einer konfligierenden Spannungslage befindet und immer zwischen Recht, Moral und nationalem Nutzen steht41. Das BMZ bedient sich bei der Entwicklungszusammenarbeit der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit m.b.H. (GTZ) und der Kreditanstalt für Wiederaufbau. Die GTZ ist privatrechtlich organisiert, die Kreditanstalt für Wiederaufbau ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts42. Beide stellen sozusagen die ausführenden "Arme" des BMZ dar 43 . Die Entwicklungszusammenarbeit des BMZ tendiert aus Gründen der Rationalität planungsökonomischer Vorgänge auf der Ministerialebene zu Großprojekten 44. Dies wird z.T. heftig kritisiert mit der Begründung, daß die Hilfe sich nicht auf die Bedürfnisse der jeweiligen Bevölkerung einstelle, eine zusätzliche Abhängigkeit schaffe, teilweise die Umwelt zerstöre und schließlich gewachsene

3 9 Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 28.2.1990, S. 1 "In Nicaragua soll der Machtwechsel friedlich vollzogen werden"; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 20.2.1991, S. 16 "Deutschland tritt auch in Nicaragua das Erbe der DDR an"; vgl. auch Benecke, Wirtschaftliche Ordnungspolitik und entwicklungspolitische Kooperation - ordnungspolitischer Konsens als Kriterium für entwicklungspolitische Zusammenarbeit?, in: Rüther (Hrsg.), Die notwendige Hilfe - Grundlagen, Leitlinien und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit, 1986, S. 72. 4 0

B M Z (Hrsg.), Politik der Partner, S. 11 ff.; Eppler, S. 100.

4 1

Pitschas, VerwArch 1990, 465.

4 2

Vgl. § 1 I Gesetz über die Kreditanstalt für Wiederaufbau in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.6.1969 (BGB1.I 573), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.12.1986 (BGB1.I 2478). 4 3 B M Z (Hrsg.), Politik der Partner, S. 52 f.; vgl. auch Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (Hrsg.), Jahresbericht, 1988; dies. (Hrsg.), Technische Zusammenarbeit im ländlichen Raum, 1978; Meyer-Riehm, Entwicklungsplanung in Indonesien, in: Illy (Hrsg.), Projektplanung in der Entwicklungspolitik, 1983, S. 15. 4 4

Dauderstädt/Faller, Bestandsaufnahme und Bewertung neuer entwicklungspolitischer Ansätze, 1984, S. 24 ff.; Deutsche Stiftung für internationale Zusammenarbeit, Zentralstelle für Ernährung und Landwirtschaft (Hrsg.), Beitrag der BRD zur Entwicklung der Agrarkultur in der Dritten Welt, 1974; Informationszentrum Dritte Welt, Freiburg (Hrsg.), Entwicklungspolitik - Hilfe oder Ausbeutung, 1984, S. 126 ff.; zur Problematik von Großprojekten: Reuther (Hrsg.), Kontakte zur Welt, 1971; Spittler, Die Sturktur der Demokratie in afrikanischen Agrarstaaten und die Agrarpolitik, in: Harnisch/Tetzlaff (Hrsg.), Staat und Entwicklung, 1981, S. 297; Staatskanzlei des Landes NRW, S. 77; Wissenschaftlicher Beirat beim BMZ, Herausforderung für die Entwicklungspolitik in den achtziger Jahren, 1982, S. 109 ff.

40

C. Entwicklungszusammenarbeit

Strukturen durcheinander bringe. 45 Da die staatliche Entwicklungszusammenarbeit in ein weitverzweigtes Interessengeflecht eingebunden ist 46 , läuft sie auch leicht Gefahr, die Bedürfnisse der Bevölkerung in einem Entwicklungsland zu übergehen47. Daß die staatliche Entwicklungszusammenarbeit teilweise nur eine Alibifunktion innehat und für einige politische Kräfte im wesentlichen der wirtschaftliche Profit im Vordergrund steht, wird deutlich, wenn man sich die Tatsache vor Augen führt, daß heute aufgrund der horrenden Verschuldung der Entwicklungsländer mehr Geld aus diesen Ländern in die entwickelten Länder fließt als umgekehrt48. Trotz dreißigjähriger Entwicklungszusammenarbeit haben sich die Lebensbedingungen in den Entwicklungsländern z.T. dramatisch verschlechtert 49. In den letzten Jahren zeichnet sich langsam ein Umdenkungsprozeß ab, demzufolge immer mehr nach der Umwelt- und Sozialverträglichkeit der Projekte gefragt wird. So wird von staatlicher Seite versucht, NRO und Selbsthilfegruppen in den Entwicklungsländern stärker in die Zusammenarbeit einzubeziehen und aus den z.T. fatalen Fehlern der Vergangenheit zu lernen 50. Die Entwicklungszusammenarbeit der Bundesländer ist zum Teil verwoben mit deren Außenwirtschaftsförderung. Ausnahmen bilden die formalisierten Partnerschaften zwischen Niedersachsen und Sudan sowie Rheinland-Pfalz und Rwanda, ferner die Arbeit des Bremer Landesamtes für Entwicklungszusam-

4 5 Dauderstädt/Pfaller, Bestandsaufnahme und Bewertung neuer entwicklungspolitischer Ansätze, 1984, S. 24 ff; Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Der Beitrag der BRD zur Entwicklung der Agrarkultur der Dritten Welt, 1974; Informationszentrum Dritte Welt Freiburg (Hrsg.), S. 126 ff.; Kevenhörster, Entwicklung und Zusammenarbeit 8/9/1986, S. 6; zur Problematik von Großprojekten: Reuther (Hrsg.), Kontakte zur Welt, 1971; Spittler, Die Struktur der Demokratie in afrikanischen Agrarstaaten und die Agrarpolitik, in: Harnisch/Tetzlaff (Hrsg.), Staat und Entwicklung, 1981, S. 297; Wissenschaftlicher Beirat beim BMZ, Herausforderung für die Entwicklungspolitik in den achtziger Jahren, S. 109 ff. 4 6

Vgl. Kap. C H I .

4 7

Kiene, Ökologisdi verträgliche Projektgetsaltung in der Technischen Zusammenarbeit - Erfahrungen und Konzepte der GTZ, in: Beckmann u.a., (Hrsg.), Entwicklungspolitik auf dem Weg zur Wende?, 1987, S. 40; 6. Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, BT-Drucks. 10/3028. 4 8

Vgl. Abbildung Kap. C I 1 .

4 9

Club of Rome, S. 57; Hilfe in der Weltkrise: Ein Sofortprogramm. Der zweite Bericht der Nord-Süd-Kommission, 1983 (Brandt-Kommission); Hauff, Umwelt und Entwicklung - ein Bund fürs Leben, Denkanstöße der Brundtland-Kommission, "Nord-Süd", Zeitschrift der Nord-SüdKampagne 1988 (Nr. 1), S. 1; Informationszentrum Dritte Welt, Freiburg (Hrsg.), S. 13; allgemein Erler, Tödliche Hilfe, 1985; Kevenhörster, Entwicklung und Zusammenarbeit 8/9/1986, S. 6; zu den Ursachen sehr differenzierend Wöhlcke, S. 18. 5 0 B M Z (Hrsg.), Armutsbekämpfung durch Selbsthilfe, S. 1; Kevenhörster, Entwicklung und Zusammenarbeit 8/9/1986, S. 6.

I. Inhalt und Umfang

41

menarbeit beim Senator für Wirtschaft, Technologie und Außenhandel. Hier steht die altruistische Zusammenarbeit im Vordergrund 51. Schließlich sei noch auf die finanzielle Größenordnung der Entwicklungszusammenarbeit eingegangen: Die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (diese beinhaltet sämtliche Leistungen) erzielte in der Bundesrepublik Deutschland 1983 eine Größenordnung von 3,176 mill. $, dies entsprach 0,49% des Bruttosozialproduktes, und erreicht damit noch lange nicht die in den 70er Jahren übernommene Verpflichtung, 0,7% des Bruttosozialproduktes für die Entwicklungszusammenarbeit bereitzustellen52. 1988 betrug der Haushalt des Bundesministeriums rund 6,8 mrd. DM, davon entfielen 4,95 mrd. DM auf die bilaterale und 1,79 mrd. DM auf die multilaterale Zusammenarbeit53. Vom Anteil der Gesamtausgaben leisten die Länder nur einen geringen, wenn auch wichtigen Teil 54 . Ein Großteil der Arbeit der Bundesländer (ca. 31%) liegt im Bereich der Aus- und Fortbildung i.d.R. von Akademikern aus Entwicklungsländern55.

5 1 Zehender, S. 16; Koschatzka (Hrsg.), Niedersachsen und die Dritte Welt, 1987, S. 57; Der Senator für Wirtschaft, Technologie und Außenhandel (Hrsg.), Die Entwicklungszusammenarbeit Bremens mit den sog. Entwicklungsländern, 1988; Claus/Zehender, Stand und Ausbaumöglichkeiten entwicklungspolitischer Aktivitäten in Berlin, 1981; vgl. auch: Der Senator für Wirtschaft und Verkehr Berlin (Hrsg.), Angebote aus Berlin, 1984; ders. (Hrsg.), Arbeitsfeld Dritte Welt, 1987; zu einer Partnerschaft des Regierungsbezirks Süd-Baden: Deutsche Welthungerhilfe (Hrsg.), Projekte der Partnerschaft, 1986, S. 10; allgemein: B M Z (Hrsg.), Der Beitrag der Länder der BRD zur Entwicklungszusammenarbeit, 1983; Schmidt-Streckenbach, Die Stellung der Länder in der Entwicklungspolitik der BRD, 1988. 5 2 1984 wurden rd. 8 mrd. D M für die Entwicklungszusammenarbeit insgesamt vom Bund und den Ländern ausgegeben; Bundeshaushalt 7,46 mrd. DM, Sondervermögen Bund 0,22 mrd. DM, Bundesländer 0,08 mrd. DM, Anteil EG 0,25 mrd. DM, vgl. Bundeshaushaltsplan 1984, Ani. 3 zu Einzelplan 23, S. 68; vgl. auch Club of Rome, S. 59. 5 3 Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (Hrsg.), Entwicklungspolitik Jahresbericht 1988, S. 10; zur neuen Situation nach der Vereinigung Weser-Kurier v. 30.8.1990 "Warnke hofft auf mehr". 5 4 1988 betrugen die Leistungen der Länder 1,08 mrd. DM, wobei Baden-Württemberg Spitzenreiter war. Der Bund und die Länder haben in diesem Jahr über 15 mrd. D M für die Entwicklungszusammenarbeit ausgegeben, Wiedmann, DÖV 1990, 688 f.; vgl. auch Evangelischer Pressedienst (Hrsg.), Entwicklungspolitik: Materialien VII/1988, Die Entwicklungspolitik der Bundesländer, 1988, S. 6. 5 5 Stryk, Zeichen praktizierter Solidarität, Der Überblick 4/1984, S. 4; allgemein: ders., Bundesländer beteiligen sich, Edio aus Deutschland 5/1984, 13; zu Baden-Württemberg: Rudersdorf, Zwischen Grundbedürfnissen und Grundstück-Katastern, Der Überblick 4/1984, S. 8; Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie (Hrsg.), Bericht der Landesregierung von Baden-Württemberg über entwicklungspolitische Maßnahmen im Zeitraum 1984-86 (Broschüre), 1987; zu den Bremer Maßnahmen: Der Senator für Wirtschaft, Technologie und Außenhandel (Hrsg.), Die Entwicklungszusammenarbeit Bremens mit den sog. Entwicklungsländern (Broschüre), 1988.

42

C. Entwicklungszusammenarbeit

Π . Geschichte der Entwicklungspolitik

Um den Kontext, in dem die Entwicklungszusammenarbeit steht, verstehen zu können, soll kurz die Geschichte der staatlichen (Bund und Länder) Entwicklungspolitik, mit ihrer internationalen Einbettung (z.B. UNO) skizziert werden, um dann die kommunale Entwicklungszusammenarbeit verständlicher darstellen zu können. Nicht, weil die NRO nicht einen sehr wichtigen Stellenwert in der Entwicklungszusammenarbeit haben, sondern um den Kontrast nicht verblassen zu lassen, wird auf sie nur im Zusammenhang mit der staatlichen bzw. kommunalen Arbeit eingegangen. L Staatliche Entwicklungspolitik Die Anfänge der deutschen Entwicklungszusammenarbeit gehen zurück in die fünfziger Jahre, sie waren eingebettet in den "Kalten Krieg" und orientierten sich an der sog. Hallstein-Doktrin 56. Auf Initiave der SPD-Fraktion des Deutschen Bundestages wurden 1956 die ersten Hilfsprogramme für unterentwickelte Länder aufgestellt. Der Bundesminister für Wirtschaft verfugte seit dieser Zeit über eine Haushaltsstelle "Erfahrungsaustausch mit weniger entwickelten Gebieten" in Höhe von 3,5 mio. DM, gespeist aus dem ehemaligen Marshallplan57. In den Anfangsjahren gab es aufgrund der Verschiedenartigkeit der Aufgabe einen heftigen Kompetenzstreit zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Bundesminister für Wirtschaft, da jedes Ressort die Hauptverantwortung auf diesem Gebiet für sich beanspruchte58. 1961 wurde das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) als Nachfolgerin des Marshallplanministeriums errichtet 59. Es gab für die Errichtung verschiedene Gründe: Teilweise waren Personalfragen im Rahmen des Koalitionsgerangels zwischen der CDU und der FDP maßgebend, zum Teil die Überlegung, daß die Kompetenzen zentralisiert werden sollten, um den Zuständigkeitsstreit zwischen den anderen Ressorts zu beseitigen. Die Kapitalhilfe blieb aber vorerst beim Bundesminister für Wirtschaft. Im gleichen Jahr

5 6

Bodemer, Entwicklung und Zusammenarbeit 11/1986, S. 9; Cho, S. 170; Dankworth, Entwicklungspolitik nach zwei Dekaden, in: Illy/Molt (Hrsg.), Rwanda-Symposium, 1984, S. 14; Geuther, Politische Momente der deutschen Entwicklungshilfe, 1968, S. 107 ff. 5 7

B M Z (Hrsg.), Politik der Partner, S. 9; Cho, S. 111; Sohn, S. 11.

5 8

Bodemer, S. 66; B M Z (Hrsg.), Politik der Partner, S. 6 f.; Informationszentrum Dritte Welt, Freiburg (Hrsg.), S. 31 ff.; Schloz, S. 64. 5 9

Zur Geschichte des BMZ: Boll, Entwicklung und Zusammenarbeit 11/1986, S. 3 ff.

II. Geschichte der Entwicklungspolitik

43

wurde die Kreditanstalt für Wiederaufbau mit den Aufgaben einer deutschen Entwicklungsbank betraut 60. Eine der Grundlagen für die Entwicklungspolitik des Bundes war das sog. Lindauer Abkommen vom 14.11.1957 zwischen dem Bund und den Ländern über die Regelung der Außenrepräsentation und den Abschluß von Verträgen 61. Hierauf aufbauend folgte der Beschluß der Ministerpräsidenten vom 3./4. Mai 1962, der besagt, daß "Entwicklungshilfe" grundsätzlich Sache des Bundes sei 62 . Das heutige Engagement der Länder geht aber sicherlich über das Abkommen von 1962 seit geraumer Zeit weit hinaus63. In den sechziger Jahren wurden einige für die Entwicklungszusammenarbeit bedeutsame Gesetze erlassen64, so das ERP-Entwicklungshilfegesetz vom 9.6.196165, das bestimmt, in welchem Umfang das Bundesministerium für wirtschaftlichen Besitz des Bundes Verpflichtungen zur Gewährung von Darlehen an Entwicklungsländer eingehen kann. 1964 ist das EntwicklungsländerSteuergesetz vom 23.12.196366 in Kraft getreten. Durch dieses Gesetz werden privaten Personen für Investitionen in Entwicklungsländern Steuervergünstigungen gewährt. Schließlich ist noch das Entwicklungshelfergesetz vom 9.6.196967 zu nennen, welches die Stellung der Entwicklungshelfer rechtlich absichert68. In den folgenden Jahren ist eine verstärkte Privatisierung der Entwicklungszusammenarbeit feststellbar, da von der öffentlichen Hand in zunehmendem Maße private Organisationen errichtet werden (z.B. Deutscher Entwicklungs6 0 Änderungsgesetz vom 16.8.1961 (BGBl. I 1339); B M Z (Hrsg.), Politik der Partner, S. 10; Bodemer, S. 66; Informationszentrum Dritte Welt, Freiburg (Hrsg.), S. 34 ff.; Schimank, in: Glagow (Hrsg.), S. 51 (53); Sohn, S. 24; zur Kreditanstalt für Wiederaufbau: Zehender, Berlins wirtschaftliche Beziehungen zu den Entwicklungsländern, 1988; S. 14. 6 1 Abgedruckt bei König/Schmidt-Streckenbach, Die Stellung der Länder in der Entwicklungspolitik der BRD, 1984, Ani. 1 und Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum GG, Art. 32 Rz. 17. 6 2 Vgl. die Darstellung in Kap. E II; abgedruckt bei: König/Schmidt-Streckenbach, Ani. 2; Ruhenstroth-Bauer, Die entwicklungspolitische Bund-Länder-Zusammenarbeit unter besonderer Berücksichtigung der Zuständigkeitsregelung des Grundgesetzes, 1984, Ani. 4.4. 6 3

Nass, Europa-Archiv 1986, 619 (622).

6 4

Vgl. die rechtliche Einordnung in Kap. F I I 1 c.

6 5

Zuletzt geändert am 18.3.1975, BGBl. I S . 705.

6 6

Zuletzt geändert am 22.12.1981, BGBl. I S. 1523.

6 7

Zuletzt geändert am 27.6.1987, BGBl. I S . 1542.

6 8

Zur weiteren Geschichte: Benecke, in: Rüther (Hrsg.), S.72; Glagow u.a., Wandlungen im Beziehungsgeflecht der staatlichen Entwicklungsorganisation, in: ders. (Hrsg.), Deutsche Entwicklungspolitik: Aspekte und Probleme ihrer Entscheidungsstruktur, S. 197 (203); Nohler/Nuscheler (Hrsg.), Handbuch der Dritten Welt, Bd. 1, 1974; Nuscheier, Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungspolitik, 1987, S. 15 ff., 29 ff.

44

Entwicklungszusammenarbeit

dienst, Gesellschaft für technische Zusammenarbeit, Deutsches Institut für Entwicklung, Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung), oder private Träger, wie z.B. die Kirchen Aufgaben auf diesem Feld übernehmen69. Bereits in dieser Zeit bildeten sich die eingangs erwähnten vier Formen der Entwicklungszusammenarbeit heraus70. Die sechziger Jahre wurden von der UNO zum sog. Ersten Entwicklungsjahrzehnt (Dekade) erklärt. Während diese erste Dekade noch weitgehend von der sog. Modernisierungstheorie in der Entwicklungszusammenarbeit lebte71, fanden sich in der zweiten Dekade (70er Jahre) schon kritischere Stimmen, die dieses eindimensionale, okzidentale Denken in Frage stellten72. Diese Kritik machte sich u.a. an der Politik des Internationalen Währungsfond (IWF) fest 73. Die UNO nahm diese Kritik auf und verabschiedete schon 1970 ein umfassendes entwicklungspolitisches Konzept mit Übeiprüfungs- und Bewertungsmechanismen74. Gleichzeitig vollzog sich die erste sog. Erdölkrise (1973/74) und damit eine Dokumentation der wirtschaftlichen und politischen Emanzipation von Teilen der Entwicklungsländer75. Es wurde der Unterschied unter den Entwicklungsländern deutlich: Einige verfugen über Rohstoffe, andere nicht und geraten damit in eine neue Abhängigkeit von anderen Entwicklungs- oder sog. Schwellenländern. Die Probleme der Ärmsten werden krasser und verschärfen sich. An diese Problematik knüpft die bereits dargestellte76 Differenzierung der Länder in "5 Welten" an.

6 9

Dankworth, S. 15.

7 0

Vgl. Kap. C 11.

7 1 Diese Theorie besagte, daß alleine ein wirtschaftliches Wachstum und die Nachvollziehung des westlichen Weges die ausreichenden Mittel zur Erreichung des Ziels der Entwicklung darstellen, vgl. Illy, Bewahrung der kulturellen Identität und Grundbedürfnisbefriedigung als Postulat der Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Projektplanung in der Entwicklungspolitik, 1983, S. 5; Bliss, Handlungsbedarf und Zielgruppenorientierung in der Entwicklungszusammenarbeit, Aus Politik und Zeitgeschichte, Β 25-26/1991, S. 12 ff.; Braun, Vom Wachstum zur dauerhaften Entwicklung, Aus Politik und Zeitgeschichte, Β 25-26/1991, S. 20 ff. 7 2

Illy, Bewahrung der kulturellen Identität und Grundbedürfnisbefriedigung, S. 5; R. Gronemeyer, Drei Lernschritte auf dem Weg zu weltinnenpolitischer Sensibilisierung, in: M. Gronemeyer/Bahr (Hrsg.), Erwachsenenbildung Testfall Dritte Welt, 1977, S. 84 (87). 7 3

Kasch u.a., Multis und Menschenrechte, 1985, S. 195.

7 4

The International Development Strategy for the Second U N Development Decade, 24.10.1970, Resolution 2626 ( X X V ) ; vgl. Menck u.a., Elemente einer internationalen Strategie für die dritte Entwicklungsdekade, 1980, S. 17. 7 5 7 6

Braun, S. 47. Kap. C I 1 .

II. Geschichte der Entwicklungspolitik

45

Die Erste Welt, d.h. die westlichen Industrieländer, die in der OECD zusammengeschlossen sind 77 , haben in dieser Periode die Verpflichtung übernommen, einen Beitrag in Höhe von 0,7% ihres jeweiligen Bruttosozialprodukts den Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen. Diese Zusage wurde aber nie eingehalten, im Gegenteil, die Verschuldenskrise der Ärmsten hat inzwischen erschreckende Formen angenommen78. In der Zweiten Entwicklungsdekade wurde vorallem zu Beginn der sozialliberalen Koalition versucht, eine aktivere Entwicklungspolitik zu betreiben. Dieses Politikfeld wurde zur "Friedenspolitik" und zur "weltweiten Sozialpolitik" deklariert. Zum Ende dieses Jahrzehnts und angesichts der nach der Ölkrise bewußt gewordenen Abhängigkeit vom Rohöl setzten sich aber wieder mehr Eigeninteressen in der Entwicklungspolitik durch, es wurde das komplexe Interessengeflecht 79, in der sich die Entwicklungszusammenarbeit befindet, wieder deutlich80. In der Zweiten Entwicklungsdekade ist das erste Lomé-Abkommen in Kraft getreten (1975). Es handelt sich hierbei um ein umfassendes Kooperationsabkommen zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten auf der einen und der sog. AKP-Gruppe, d.h. 68 Ländern in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean, auf der anderen Seite. Das Abkommen bietet eine dauerhafte Partnerschaft, in der die politischen, sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Entscheidungen der einzelnen Partner respektiert werden sollen (vgl. Art. 4 AKP-EG-Abkommen 1989). Um einen ständigen Dialog zu gewährleisten, sind verschiedene gemeinsame Einrichtungen (Ministerrat, Botschafterausschuß, Paritätische Versammlung) errichtet worden. Nach neuen Verhandlungen wurde das Abkommen 1979, 1984 und 1990 erneuert. Das letzte Abkommen (Lomé IV) hat nun eine Laufzeit bis zum Jahr 200081. In der Dritten Entwicklungsdekade (80er Jahre) hat die UNO in ihrer Deklaration über das Recht auf Entwicklung in Art. 1 dieses zum unveräußerlichen

7 7 Hierzu: Köhler, Partnerschaftliche Entwicklungspolitik im Widerstreit der Interessen, in: Institut für Entwicklungsforschung und Entwicklungspolitik der Universität Bochum (Hrsg.), Jahrestagung 1985 "Partnerschaftliche Entwicklungspolitik im Widerstreit der Interessen", 1985, S. 4 (5). 7 8 Vgl. das Schaubild in Kap. C I 1 ; Club of Rome, S. 59; Menck u.a., S. 61; Süddeutsche Zeitung v. 1.7.1972 "Entwicklungshilfe verfehlt Zielmarke". 7 9

Β odemer, Entwicklung und Zusammenarbeit 11/1986, S. 9 ff.

8 0

Vgl. Kap. C 12.

8 1 Vgl. Le Courrier ACP-CEE Sommaire, No; 120 "Convention Lomé IV", mit Abdruck der Vereinbarung und der Reden zur Vertragsunterzeichnung; Kommission der EG (Hrsg.), Europainformation Entwicklung, Lomé I V 1990-2000, 1990; Färber u.a. (Hrsg.), S. 325, 327.

46

C. Entwicklungszusammenarbeit

Menschenrecht erklärt 82. Aber auch diese Deklaration hat nichts daran geändert, daß die Lage in den Entwicklungsländern schwieriger geworden ist, das ursprüngliche Ziel der Entwicklungspolitik, die Hilfe zur Selbsthilfe, nicht erreicht wurde und die Gegensätze sich noch verschärft haben83. In dieser Dekade wurde der finanzielle Spielraum der deutschen Entwicklungspolitik enger und in der Arbeit setzte sich ein stärkeres ordnungsund marktwirschaftliches Denken durch, indem Effizienzgesichtspunkte mehr in den Vordergrund rückten. Die jeweilige Bündnistreue des Partners zur westlichen Welt wurde vermehrt bei der Vergabe von Hilfen geprüft 84. Dies wird gerade bei der schon erwähnten Umorientierung bezüglich Nicaraguas eklatant deutlich85. Die Zusammenarbeit zwischen dem BMZ und den NRO wurde im Laufe der Zeit intensiviert und von staatlicher Seite nachdrücklicher anerkannt, insbesondere hinsichtlich kleinerer privater Träger (Bensheimer Kreis) 86. Dies hatte zur Folge, daß Anfang der 80er Jahre ein eigenes Referat für die Förderung dieser Tätigkeiten im BMZ eingerichtet wurde 87. In der dritten Entwicklungsdekade haben die Bundesländer ihre Bemühungen im Bereich der Entwicklungszusammenaibeit verstärkt. Dies wird in einem Beschluß der Ministerpräsidenten vom 28.10.198888 deutlich, in dem, in 8 2 Zur rechtlichen Bedeutung vgl. Kap. E I 2; Deklaration angenommen von der UNOVollversammlung mit Resolution 41/128 vom 4.12.1986, abgedruckt in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 103 ff.; Bulletin für Menschenrechte, Heft 2 1987, S. 154; hierzu: Barthel, Entwicklung und Menschenrecht, 1986, S. 44 ff.; Bennigsen, Das Recht auf Entwicklung in der internationalen Diskussion; Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Schutz der Umwelt und der natürlichen Lebensgrundlagen: Eine gemeinsame Aufgabe von Nord und Süd, 1988, S. 10; 7. Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, BT-Drs.il/2020, S. 14; allgemein: Deutsche Welthungerhilfe (Hrsg.), Umwelt und Entwicklung, 1988. 8 3

Fritsch, S. 100; Stähelin, Die Rolle der öffentlichen Entwicklungspolitik der Schweiz, in: Frei (Hrsg.), Neuer Realismus in den Nord-Süd-Beziehungen?, 1988, S. 143 (158); Weser-Kurier v. 8.1.1990 "Für die Dritte Welt waren die 80er Jahre ein verlorenes Jahrzehnt"; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 7.10.1989, S. 10 "Hilfe zur Selbsthilfe ist schwierig"; etwas zynisch: Weser-Kurier v. 17.1.1990 "Weltbank: Afrika braucht politische Erneuerung"; zur jetzigen katastrophalen Situation: Welternährung 3/1990, S. 16 "Global Outlook 2000: Nord-Süd-Kluft verschärft sich". 8 4

Bodemer, Entwicklung und Zusammenarbeit 11/1986, S. 10.

8 5

Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 28.2.1990, S. 1 "In Nicaragua soll der Machtwechsel friedlich vollzogen werden". 8 6

Hierzu: Dankworth, Impulsreferat, S. 23, 27.

8 7

Das heutige Referat 324 "Vorhaben privater deutscher Träger"; es unterstützt Vorhaben gemeinnützig anerkannter eingetragener Vereine mit drei Jahren Praxis in der Entwicklungszusammenarbeit, hierunter fallen aber, nach Auskunft des Ministeriums, keine Aktivitäten im Rahmen der Städtepartnerschaften. 8 8 Abgedruckt in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 126 ff.

II. Geschichte der Entwiclungspolitik

47

Abänderung zum Lindauer Abkommen von 1962, die Auffassung vertreten wird, daß die Länder - unbeschadet der grundsätzlichen Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik - mit ihren vielfältigen Leistungen einen wichtigen Beitrag zum Auf- und Ausbau der Beziehungen zu den Entwicklungsländern geleistet haben. Die Länder seien bereit, in Abstimmung mit der Bundesregierung ihren Beitrag zur Lösung aktueller Probleme des Nord-Süd-Verhältnisses zu leisten. Die Ministerpräsidenten halten eine Ausweitung der Zusammenarbeit der Länder der Bundesrepublik Deutschland mit den Entwicklungsländern für geboten. Sie begrüßen und, so der Beschluß, fördern das Engagement der Nicht-Regierungsorganisationen, der Kirchen sowie die Aktivitäten der Gemeinden89. Die Bundesregierung führt die Entwicklungsprogramme der ehemaligen DDR, bis auf Abkommen mit Kuba, nach deren Beitritt fort 90 . 2. Kommunale Entwicklungspolitik Die kommunale Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit ruht auf zwei historischen Säulen. Zum einen steht sie, wie bereits dargestellt, in der Tradition der kommunalen Partnerschaften 91. So wurde die erste Partnerschaft einer bundesdeutschen Kommune mit einer Kommune in einem Entwicklungsland 1960, zwischen Braunschweig und Bandung, geschlossen. Es folgte 1964 die Partnerschaft Köln-Tunis, dann 1966 Stuttgart-Bombay und schließlich als letzte Partnerschaft in der Ersten Entwicklungsdekade 1969 HannoverBlantyre 92. Zum anderen wurden die Kommunen durch das zunehmend kritische Bewußtsein der Bürger gegenüber der staatlichen Entwicklungspolitik und den damit zusammenhängenden Aktivitäten vieler lokaler NRO im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit motiviert, sich in der Entwicklungszusammenarbeit zu betätigen. Dies geschah insbesondere in den siebziger Jahren, und wird anhand der damals aus dem Boden sprießenden Nicaragua-Initiativen deutlich93. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit entfaltete in den Folgejahren eine breite Palette von Aktivitäten und beschränkte sich nicht nur auf

8 9

Vgl. im einzelnen Kap. E II.

9 0

Weser-Kurier v. 30.8.1990 "Warnke hofft auf mehr".

9 1

Hierzu Kap. Β II.

9 2

Zawadsky, Der Gemeinderat 12/1987, 36.

9 3 Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 67 (70); Mirek, Die Entwicklung von Städtepartnerschaften, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 43 f.; Der Spiegel 41/1989, S. 82 "Schreiende Not lindern".

48

C. Entwicklungszusammenarbeit

Partnerschaften 94. Hinzu kommt, daß die traditionellen sog. West-West-Partnerschaften und ihre Arbeitsweise nicht einfach auf Partnerschaften im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit übertragbar sind 95 . Die kommunale Diskussion ging im Laufe der Zeit über diesen schlicht kommunalen Beieich hinaus und es wurden allgemeine Fragen, die die Kommunen aufgrund der Interdependenz der globalen Entwicklung betreffen, in den Räten diskutiert 96. So ist in jüngster Zeit das Problem der tropischen Regenwälder und die damit zusammenhängende hiesige Verwendung von Tropenholz, z.B. in kommunalen Bauten, vielerorts erörtert worden 97. Ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zu einer fruchtbaren Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden und den NRO stellte die erste gemeinsame europäische Konferenz der NRO und der Kommunen zur Zusammenarbeit im Rahmen der Nord-Süd-Aktivitäten in Köln 1985 dar. Das Motto der Konferenz lautete "Von der Wohltätigkeit zur Gerechtigkeit". Die Teilnehmer kamen aus 47 Städten in neun europäischen Ländern. Die Konferenz verabschiedete den "Kölner Aufruf' 98 . Er richtet sich an kommunale Behörden, nichtstaatliche Organisationen und Nord-Süd-Initiativen in ganz Europa 99. Der Appell ruft auf, die Entwicklungszusammenarbeit von der Wohltätigkeit zur Gerechtigkeit zu führen. Zur Realisierung dieses Ziels werden die Informations- und Bildungsarbeit, partnerschaftliche Aktivitäten mit Kommunen in den Entwicklungsländern und Werbekampagnen zur Umorientierung der Verhaltensweisen der Bürger genannt. Ferner werden konkrete Vorschläge für Projekte im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit dargestellt. Ziel der Konferenz war

9 4

Vgl. Kap. C 12.

9 5

Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, S. 70.

9 6

Es haben sich viele Kommunen auch mit der Problematik in Südafrika befaßt, vgl die Beispiele Erftkreis (Kap. D X ) und Remscheid (Kap. D XI). Ähnlich wie in der Stadt Remscheid hat der Rat der Stadt Witten einem Antrag der Fraktion "Die Grünen" v. 25.11.1988 (Drs.-Nr. 36/88) mehrheitlich zugestimmt, daß die Stadt keine Kredite mehr bei Banken aufnimmt, die Geschäfte mit Südafrika tätigen. Der Deutsche Städtetag wird in diesem Beschluß aufgefordert, seine Mitglieder anzuhalten, ebenso zu verfahren. 9 7

Fiedler, Der Städtetag 1989, 201; ders., Der Städtetag 1989, 279; ders., Der Städtetag 1989, 443; Mitteilungen des Deutschen Städtetages (MittDST) 76/89 v. 10.2.1989; vgl. auch Das Rathaus 1989, 16 "Global denken - lokal handeln". So haben inzwischen 100 Gemeinden Partnerschaften mit Amazonas-Völkern geschlossen, vgl. Die Tageszeitung v. 6.1.1992, S. 5 "Europaweites Klimabündnis gefordert". 9 8 Internationaler Gemeindeverband (IULA) u.a. (Hrsg.), Towns and Development, Bericht der europäischen Konferenz der NRO und Local Community Joint Action der Nord-Süd-Kooperation, 18. - 20. September 1985, S. 5; Mensing, "Denke global und handle lokal", "Towns and Development" - Konferenz verabschiedet Apell zur Zusammenarbeit, Entwicklung und Zusammenarbeit 1985, Nr. 11; Der Gemeinderat 1986 Nr.l, S. 19 "Entwicklungszusammenarbeit beginnt in unserer Stadt, Städtepartnerschaften mit der Dritten Welt". 9 9 Abgedruckt in: Internationaler Gemeindeverband (IULA) u.a. (Hrsg.), Towns and Development, S. 5.

II. Geschichte der Entwicklungspolitik

49

des weiteren, eine Bewußtseinsänderung in den Kommunen zu initiieren, die Nutzung lokaler Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit herauszustellen und die verschiedenen Aktivitäten zu koordinieren 100. Die Teilnehmer vereinbarten, nationale Folgekonferenzen abzuhalten und die Aktivitäten nach Kräften gemeinsam zu unterstützen, was dann auch auf vielfältige Weise geschah. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften fördert zusammen mit dem Internationalen Gemeindeverband (IULA), Den Haag, dem Weltbund der Partnerstädte (FMVJ), Paris, sowie NRO aus 10 europäischen Staaten, zu denen u.a. die Deutsche Welthungerhilfe, Terre des Hommes und OXFAM (Großbritannien) gehörten, die daraus entstandene europaweite Kampagne "Städte und Entwicklungszusammenaibeit"101. Der Kölner Aufruf wurde von den verschiedensten Stellen in den Entwicklungsländern zustimmend aufgenommen 102. Der Europarat hat im Frühjahr 1988 die europäische Nord-Süd-Kampagne "Interdependenz und Solidarität" ins Leben gerufen. Diese Kampagne geht zurück auf eine Konferenz von 250 Regierungs- und Parlamentsmitgliedern aus den 21 Mitgliedsstaaten im April 1984 in Lissabon. Ziel dieser Kampagne war die Informationsvermittlung und Sensibilisierung der Bevölkerung und die Schaffung eines Dialogs zwischen Europa und den Entwicklungsländern. Es handelte sich nicht um eine Kampagne zur Spendenwerbung103, sondern es sollte ein breites gesellschaftliches Bündnis zu dieser Frage hergestellt, die Abhängigkeit Europas von den Entwicklungsländern erläutert und schließlich eine Umorienüening im Bewußtsein der Bevölkerung erreicht werden 104. 1 0 0 Internationaler Gemeinde verband (IULA), (Hrsg.), Von der Wohltätigkeit zur Gerechtigkeit, Städte- und Entwicklungszusammenarbeit, Den Haag 1987 (Faltblatt); vgl. auch Kasseler Strategie der SPD für Verstärkte kommunale Nord-Süd-Aktivitäten v. 20.11.1986, in: Brückner u.a. (Hrsg.), Nord-Süd Info-Dienst Nr. 34 S. 15.

101 Yg] Internationaler Gemeindeverband (IULA), Towns and Development, News from the Campaign (Faltblatt), Den Haag 1987; Legal Services Devision and the Councellors Resarch Unit of Edinburgh District Council, Implementing the Cologne Appeal in Scottland - 1987, Legal Guidelines on the Cologne Appeal for Scottish local Authorities, Edinburgh 1987; "Towns and Development January 1987", Evangelischer Pressedienst, Materialien 1/1988 ; Kussendrager a.o., Towns and Development NGO and Local Authorities, 2. Aufl., Amsterdamm 1988. 1 0 2 Internationale Süd-Nord-Konferenz (Hrsg.), Partnerschaften für Entwicklung, Bulawayo, Simbabwe, November 1990, "Appell von Bulawayo"; ferner The Bangladesh Observer ν. 23.11.1986 "Call to follow Cologne Appeal"; Daily News, Dhaka v. 22.11.1986 "Justice, not charity must shape North-South ties"; zu den vielfältigen Aktivitäten und dem Stand der Arbeit: Kussendrager u.a., Towns and Development NGO and Local Authorities, 1988. 1 0 3 Europarat (Hrsg.), Nord-Süd - eine Zukunft, eine gemeinsame Aufgabe (Faltblatt), Straßburg 1988; Leitermann, Der Städtetag 1988,185. 1 0 4 Geschäftsführender Ausschuß des nationalen Organisationskommitees der BRD des Europarats (Hrsg.), Faltblatt "Nord-Süd-Kampagne des Europarats - Interdependenz und Solidarität", Januar 1988; zu den örtlichen Aktivitäten vgl. z.B. Weser-Kurier vom 17.2.1988 "Nord-Süd-Forum ist perfekt", oder v. 6.4.1988 "Nord-Süd-Forum: Verhalten im 'reichen Norden' ändern".

4 von Schwanenflügel

50

C. Entwicklungszusammenarbeit

Diese Initiative wollte die traditionell enge Entwicklungshilfediskussion auf die eigentlichen, die ökonomischen, ökologischen und strukturellen Zusammenhänge zurückführen. Teil der nationalen Kampagne war das Thema "Städte und Entwicklungszusammenarbeit"105. Die Mitwirkung der Städte und Gemeinden im Rahmen dieser Kampagne gehörte zu den konkreten Aktionen und in diesem Zusammenhang auch die, bereits erwähnte, Initiative "Solidarität Wasser" des RGRE 106 . So war der RGRE auch Mitglied des europäischen Trägerkreises. Die europaweite Kampagne wurde mit einer Großkonferenz in Madrid (1.3.6.1988) und einem "Appell von Madrid - Aufruf zum Handeln" abgeschlossen. In diesem Appell, in dem für die in der Entwicklungszusammenarbeit Engagierten nicht viel Neues gesagt wurde, wird u.a. festgehalten, daß Europa eine besondere Verantwortung für entwicklungsfördernde wirtschaftliche Rahmenbedingungen trage und daß für dauerhafte Entwicklungsprozesse soziale, ökologische und menschliche Faktoren stärker berücksichtigt werden müßten107. Die deutschen Aktivitäten wurden mit einem bundesweiten "Forentreffen" zum Thema "Kommunale Entwicklungszusammenarbeit" in Mainz beendet. Auf diesem Treffen wurde eine "Mainzer Erklärung" verabschiedet108. Den Kampagnen in den letzten Jahren ist es insgesamt gelungen, von der gemeindlichen über die nationale bis hin zur europäischen Ebene ein Kommunikations-, Koordinations-, und Kooperationssystem aufzubauen, das untereinander abgestimmt an zentralen Problemen des Nord-Süd-Konflikts unter Einbeziehung der Bevölkerung und nicht nur der jeweiligen staatlichen Strukturen in den Hauptstädten arbeitet 109.

1 0 5

Leitermann, Der Städtetag 1988, 186.

1 0 6

Kap. Β II.

1 0 7

Hermle, Aufruf zum Handeln, "Nord-Süd" Zeitung der Nord-Süd-Kampagne, Ausgabe Nr. 4/1988, S. 7. 1 0 8 Abgedruckt in: Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, Tagung der Evangelischen Akademie Iserlohn vom 1.-2.11.1988, S. 122, diese Tagung war Teil der deutschen Aktivitäten; zur Mainzer Erklärung: Fischer, Den Kopf nicht in den Sand stecken, "Nord-Süd" Zeitung der Nord-Süd-Kampagne, Ausgabe Nr. 6, 1988, S. 1; Burghof, Demokratische Gemeinde 1989, Nr. 1, S. 23. 1 0 9 Schmidt, "Global denken - lokal Handeln", Das Parlament v. 16./23.8.1991, S. 16; vgl. auch Weser-Kurier v. 18.4.1992 "Nicht nur den Kirchturm im Blick. 6000 europäische Kommunen unterstützen lokale Nord-Süd-Projekte".

II. Geschichte der Entwicklungspolitik

51

Die Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz unterstützen seit einigen Jahren diese Aktivitäten ihrer Kommunen110. Das Land RheinlandPfalz fördert im Rahmen seiner, seit 1982 bestehenden, Partnerschaft mit Rwanda ganz gezielt kommunale Verbindungen 111. Die Haushaltsmittel, die die Gemeinden in den letzten Jahren für Projekte der Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellt haben, lagen in der Größenordnung zwischen 10.000 und 50.000 DM pro Jahr 112 . Dies ergibt bei 158 Partnerschaften 113 ca. 4,7 Mill. DM pro Jahr, was einem Anteil von ca. 0,05% an der öffentlichen Hilfe insgesamt entspricht 114. Schon diese Zahlen verdeutlichen, daß es sich bei den Vorhaben um viele kleinere Projekte mit lokalem Bezug handelt115, wobei aber, so wurde auch vom Deutschen Bundestag anerkannt, Klein- und Kleinstprojekte einen wichtigen Stellenwert in der Entwicklungszusammenarbeit haben116. Die bundesdeutschen Kommunen stehen mit ihrem Engagement heute nicht alleine in der europäischen kommunalpolitischen Landschaft. So unterstützt in Holland fast jede zweite Kommune eine Stadt in einem Entwicklungsland und hat einen Titel in ihrem Haushalt und einen Beauftragten für diese Arbeit 117 . Das Europäische Parlament fordert in diesem Zusammenhang die Kommission der EG auf, Partnerschaften mit Entwicklungsländern unter Einbeziehung der Partner zu fördern 118. In den letzten Jahren wurde auf europäischer Ebene die kommunale Entwicklungszusammenarbeit, wie bereits ausgeführt, gezielt hervorgehoben bzw. von den kommunalen Spitzenverbänden gefördert, so vom

1 1 0

Zu der Politik von NRW: Der Ministerpräsident des Landes NRW (Hrsg.), Die Dritte Welt im Rathaus, 1988. 1 1 1 Minister des Innern und und für Sport Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Fünf Jahre Partnerschaft Rheinland-Pfalz-Ruanda, 1987; im übrigen Kap. C III 5. 1 1 2 Krenzer-Bass, in: Evangelischer Pressedienst (Hrsg.), Entwicklungspolitische Materialien 1/1988, S. 7. 1 1 3

Vgl. Kap. Β I U I .

1 1 4

Vgl. Kap. C I 2 .

1 1 5

Holz, Demokratische Gemeinde 1985, Nr. 10, S. 15.

1 1 6

Beschluß vom 5.3.1982, Prot. 9/89; BT-Drucks. 9/1343.

1 1 7

Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, S. 71; Der Spiegel 41/1989, S. 87 "Schreiende Not lindern". In der Schweiz unterhalten 145 Gemeinden Projekte im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit; die Mittel, die hier zur Verfügung stehen, belaufen sich (1986) auf 5.276.000 SF; die Kantone stellten im gleichen Zeitraum 4.651.000 SF, der Bund 674.500.000 SF für Projekte in Entwicklungsländern zur Verfügung, vgl. SWISSAID, Schweizerische Hilfe für Entwicklungsländer 1985, 1986, S. 120 ff., 124; SWISSAID, Schweizerische Hilfe für Entwicklungsländer 1986, 1987, S. 93, 135, 140, allgemein: Comoli (Hrsg.), Communes Genevoises et Tiers-Monde, 1985. Zu den rechtlichen Aspekten im europäischen Vergleich: Treffer, Der Städtetag 1989, 341. 1 1 8

ABl.EG v. 9.5.1988 C122/376.

52

C. Entwicklungszusammenarbeit

RGRE im Rahmen seiner Aktion "Solidarität der Tat" 1 1 9 und im Rahmen der Kampagne "Interdependenz und Solidarität" vom Europarat 120. Es haben sich im Verlauf der Zeit zwei verschiedene Arten der Zusammenarbeit herausgebildet: Zum einen die eher traditionelle Linie, in deren Rahmen der Schwerpunkt der Arbeit im Bereich der klassischen Partnerschaftsarbeit liegt (z.B. viele Partnerschaften in Rheinland-Pfalz 121); zum anderen eine Arbeit, die ihr Gewicht auf die Zusammenarbeit mit den hiesigen NRO und auf die hiesigen Lernprozesse im Zusammenhang mit den Entwicklungsländern und konkreten Projekten legt, wo Entwicklungszusammenarbeit vor allem eine interne Debatte bezüglich der eigenen Verhaltensänderung ist. Diese Arbeit muß nicht eine Partnerschaft voraussetzen, z.T. werden auch nur isolierte Projekte in der anderen Kommune gefördert (z.B. im Rahmen der alten Nicaragua-Arbeit) 122 Ι Π . Arbeitsweise und Aufgabenfelder der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit

Im Folgenden soll der Blick nur auf die außereuropäischen Entwicklungsländer und die entsprechende Zusammenarbeit mit deutschen Kommunen gelenkt werden, um die Ergebnisse prägnanter herauszuarbeiten. Selbstverständlich ist es überlegenswert, ob z.B. Portugal 123 oder Rumänien zu den Entwicklungsländern zählen. Da Portugal aber Mitglied der Europäischen Gemeinschaften und Rumänien Mitglied des ehemaligen COMECON war, würde diese Einbeziehung das eigentliche Problem der Entwicklungszusammenarbeit verschleiern. L Möglichkeiten und Chancen In einer Zeit, in der die Kritik an der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit immer deutlicher wird, werden die Möglichkeiten der Kommunen

1 1 9

Weisrock, Das Rathaus 1989, 81.

120 Ygi D e r Städtetag 1988, 185 "Europäische Nord-Süd-Kampagne Interdependenz und Solidarität"; Der Städtetag 1989, 26 "Europäische Nord-Süd-Kampagne: Abschluß und Bilanz"; i m einzelnen vgl. Kap. Β II. 1 2 1 Vgl. auch das Fallbeispiel Herzogenaurach, Kap. D V, im übrigen Rheinland-Pfalz Kap C I I I 5. 122 yg| das Beispiel München, Kap. D VI. 1 2 3

Vgl. aber das Fallbeispiel Osnabrück, Kap. D VII.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

53

entdeckt124. Diese Entdeckung geschieht in der Erkenntnis, daß finanzielle Investitionen alleine nicht ausreichen, um in den Entwicklungsländern etwas zum Positiven zu bewegen, sondern daß auch im hiesigen Denken eine Änderung stattfinden muß. Ferner wird die Entwicklungszusammenarbeit mit der Arbeit der Gemeinden weiter diversifiziert, es gelangen neue Elemente in dieses Arbeitsfeld und es bekommt ein neues organisatorisches Standbein. Die Motive, aus denen heraus einzelne Gemeinden eine Partnerschaft eingehen, ein Entwicklungsprojekt unterstützen oder sich allgemein im Bereich der kommunalen Entwicklungspolitik engagieren, sind unterschiedlich. Es kann aus politischer Solidarität geschehen, oder rein humanitäre oder wirtschaftliche Gründe können hier eine Rolle spielen. In den Gemeinden und Kreisen herrscht häufig eine gewisse Skepsis gegenüber der teilweise erfolglosen staatlichen Entwicklungszusammenarbeit125. Ein Großteil der in der Entwicklungszusammenarbeit engagierten Gebietskörperschaften versucht daher, neue Wege zu beschreiten und insbesondere das eigene, bürgerschaftliche Problembewußtsein für die Frage des Nord-Süd-Verhältnisses zu schärfen und Konsequenzen für kommunale Aktivitäten hieraus zu ziehen126. Es soll nun auf allgemeine Möglichkeiten und Chancen, aber auch auf Risiken der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit eingegangen werden. Dies soll anhand der drei subjektiv, aus der Sicht der betroffenen geprägten Merkmale "wohltuend", "effektiv" und "wenig gefährlich" geschehen127. a) Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist "wohltuend", da sie auf den verschiedensten Ebenen Positives bewirkt. Dies fängt bei der hiesigen Bildungsarbeit an: Eine derartige Zusammenarbeit weckt ein Interesse bei der Bevölkerung für die Probleme in den Entwicklungsländern, da es sich i.d.R. um ganz konkrete Vorhaben handelt. Es kann damit eine das Problembewußtsein schärfende "interne Debatte" initiiert werden 128. Ein solches Interesse und das möglicherweise entstehende solidarische Verhalten ist für die Entwicklungszusammenarbeit insgesamt von entscheidender Bedeutung und wird auch allseits

1 2 4

Krenzer-Bass, in: Evangelischer Pressedienst (Hrsg.), S. 5; Staatskanzlei des Landes NRW (Hrsg.), Zusammenfassung der Tagungsergebnisse, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Kommunale Partnerschaften mit der Dritten Welt, S. 77. 1 2 5

Vgl. C H 1.

1 2 6

Chodzinski, Handlungsbedingungen und Handlungsspielräume für kommunale Entwicklungspolitik, S. 5; Scheffler, Alternative Kommunalpolitik 1988, Nr. 3, S.35; allgemein: Offergeld, Entwicklungshilfe, Abenteuer oder Politik, 1980, S. 23. 1 2 7

Große-Hüttmann, Kommunalpolitische Blätter 1982, 511 (516).

1 2 8

Im einzelnen später, vgl. insbesondere Kap. C III 4.

54

C. Entwicklungszusammenarbeit

angestrebt129. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit steht immer im Zusammenhang mit Projekten in der hiesigen Kommune. Es besteht also die Möglichkeit zu vielfältigen konkreten Aktionen, die die Nord-Süd-Problematik den Bürgern näherbringen und in dieser Richtung sensibilisieren und einen, wie auch immer gearteten, interkulturellen Dialog in Gang setzen sollen 130 . Und gerade diese Form der Arbeit ist Voraussetzung für die notwendige, bereits erörterte 131, Bewußtseins- und Verhaltensänderung in der hiesigen Bevölkerung, die wiederum Bedingung für eine Veränderung im Nord-Süd-Verhältnis ist 1 3 2 . Der Einsatz der Mittel ist für die Beteiligten und die Bürger (Spender) insgesamt transparenter als bei, von den Bürgern mit unterstützten, staatlichen Großprojekten. Dies hat für interessierte Kreise einen zusätzlichen Motivationseffekt und fördert u.U. zusätzliche Spenden auf der deutschen Seite 133 . Die Partnergemeinde in einem Entwicklungsland kann beim Einsatz der Mittel eher mitreden und mitgestalten, da die Projekte kleiner dimensioniert und weniger komplex sind 134 . Diese Möglichkeit fördert das allseits gewünschte Selbstvertrauen der dortigen Bürger und ist damit ein wichtiger Beitrag zur sog. Hilfe zur Selbsthilfe 135. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist nicht, im Gegensatz zur staatlichen, in das nationale und internationale politische Interessengeflecht eingebunden136; wobei aber kommunale Entwicklungszusammenarbeit keinesfalls als unpolitisch zu bezeichnen ist 1 3 7 . Das gibt ihr die Chance, individuell und relativ frei zu reagieren. Die Partnerschaften mit Kommunen in 1 2 9 B M Z (Hrsg.), Die entwicklungspolitische Konzeption der Bundesrepublik Deutschland und die internationale Strategie für die Zweite Entwicklungsdekade, 1971, S. 29; BMZ (Hrsg.), Grundlinie der Entwicklungspolitik der Bundesregierung, 1986, Ziff. 105; Köhler, Der Gemeinderat 1986, Nr. 1, S. 77; Vorstand der SPD (Hrsg.), Thesen zur Nord-Süd-Politik, Materialien, 1984, S. 3; Schloz, Deutsche Entwicklungspolitik, Eine Bilanz nach 25 Jahren, 1979, S. 194. 1 3 0

Im einzelnen Kap. C III 3 f.

1 3 1

Vgl. Kap. C I 1 .

1 3 2 R. Gronemeyer, S. 89; Röscheisen, Demokratische Gemeinde 1/1988, 29; Steigler, Solidarität zum Anfassen, in: Gesamthochschule Kassel (Hrsg.), Entwicklungsperspektiven Nr. 24/25, 1986, S. 35; vgl. auch Europäische Öffentlichkeitskampagne zur Nord-Süd-Interdependenz und Solidarität, Deutscher Bundestag, Ausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit, Ausschuß-Drs. 11/213, S. 7. 1 3 3

v. Schwanenflügel, S. 18.

1 3 4

Große-Hüttmann, S. 516; zum wichtigen Stellenwert kleiner Projekte vgl. Club of Rome,

S. 95 f. 1 3 5 Vgl. Beschluß des Bundestages vom 5.3.1982, Prot. 9/89, BT-Drs. 9/1343 und 9/1344; B M Z (Hrsg.), Grundlinien der Entwicklungspolitik der Bundesregierung, S. 37. 1 3 6

Vgl. Kap. C III.

1 3 7

Zur Frage der Partnerschaften in diesem Zusammenhang vgl. Mirek, S. 45.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

55

Nicaragua 138 haben gezeigt, daß viele bundesdeutsche Gemeinden diese Möglichkeit, z.T. unabhängig von der politischen Couleur, wahrnehmen. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit hat daher in der entwicklungspolitischen Landschaft einen wichtigen Stellenwert. Dies wird schon aufgrund der Würdigung in den verschiedenen entwicklungspolitischen Kampagnen der letzten Jahre deutlich 139 und nicht zuletzt auch im Rahmen des Beschlusses der Ministerpräsidenten von 198814°. In der fachwissenschaftlichen Diskussion im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit hat die Dezentralisierung der Verwaltung zur Förderung der Entwicklung eine wichtige Funktion 141 . Sie begünstigt mehrere Ziele der Entwicklung: Zum einen mobilisiert und koordiniert sie die Ressourcen bis in "alle Winkel" 142 des jeweiligen Landes und wirkt langfristig stabilisierend auf das politische System. Zum anderen erleichtert sie eine allgemeine Demokratisierung des öffentlichen Lebens143. Im Rahmen der Dezentralisierung spielt die kommunale Selbstverwaltung eine wichtige Rolle. Sie kann dieses Entwicklungselement mit der Demokratisierung verbinden 144. Durch die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, d.h. einer vergleichsweise autonomen Institution der Verwaltung, wird diese unterste Ebene des Staates aktiviert und bildet ein wichtiges Gegengewicht zur häufig in den Entwicklungsländern star-

1 3 8

Vgl. Kap. Β II, C I I 2.

1 3 9

Vgl. Kap. Β II.

1 4 0

Vgl. Kap C H I .

1 4 1

Schimitzek, Strukturelle Defizite der Kommunalverwaltung in Ländern der Dritten Welt: Ein Überblick, in: Illy/ders. (Hrsg.), Entwicklung durch Dezentralisierung?, 1986, S. 25 (70); allg.: Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Kommunal Verwaltung und nationale Entwicklung, 1974, S. 1; Mahbubur Rahman, Verwaltungsformen zur Steigerung der regionalen Entwicklungskapazität in Bangladesh, in: Illy/Schimitzek (Hrsg.), S. 235 (245); Illy, Dezentralisierung und Entwicklung, in: ders./Schimitzek (Hrsg.), S. 9 (11 ff.); ders., Ansätze einer Dezentralisierung von Verwaltung und Entwicklungspolitik in Afrika unter besonderer Berücksichtigung Rwandas, in: ders./Molt (Hrsg.), Rwanda Symposion, 1984, S. 45; Kevenhörster, Entwicklung durch Dezentralisierung, in: König (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung und Entwicklungspolitik, 1986, S. 329 (331); krit. bezüglich der tatsächlichen Ergebnisse: Kübler, S. 574. 1 4 2

Illy, Dezentralisierung und Entwicklung, S. 13 f.

1 4 3

Kevenhörster, Entwicklung durch Dezentralisierung, S. 331; Illy, Ansätze zu einer Dezentralisierung von Verwaltung und Entwicklungspolitik in Afrika unter besonderer Berücksichtigung Rwandas, S. 45 (62). 1 4 4 Illy, Ansätze zu einer Dezentralisierung von Verwaltung und Entwicklungspolitik in Afrika unter besonderer Berücksichtigung Rwandas, S. 62; Kevenhörster, Entwicklung durch Dezentralisierung, S. 132; allg.: Gerhard u.a., Unterentwicklung kommt von oben, in: Dennhardt/Poter (Hrsg.), Entwicklung muß von unten kommen, 1980, S. 15 (23); Illy, Bewahrung der kulturellen Identität und Gmndbedürfnisbeiriedigung als Postulat der Entwicklungspolitik, S. 7; Gillesen, Weltweite IULA-Erklärung zur kommunalen Selbstverwaltung, in: Knemeyer (Hrsg.), Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, 1989, S. 189 mit Abdruck der Erklärung im Anhang.

56

C. Entwicklungszusammenarbeit

ken Stellung der Zentralregierung 145. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit fördert die Dezentralisierung allein schon dadurch, daß die Zusammenarbeit hier wie dort auf der gleichen Ebene stattfindet und die hiesige Selbstverwaltungsstruktur eine Vorbildfunktion bekommt146. Im übrigen kann sog. Venvaltungshilfe für einzelne Bereiche vereinbart werden 147. Das Unterstützen einer dezentralen, selbstverwalteten Organisationsstruktur in einem Entwicklungsland kann auch in der deutschen Gebietskörperschaft das Bewußtsein der Selbstverwaltung langfristig fördern und stärken, indem eine Reflektion über die eigene verfassungsrechtliche und gesellschaftliche Identität in Gang gebracht wird. Es muß aber vor dem Trugschluß gewarnt werden, daß die Übernahme von westlichen Verwaltungsmodellen, d.h. auch der Kommunalverwaltung, so einfach möglich ist. Auch wenn die Gemeindeebene und die Selbstverwaltung in den Entwicklungsländern aufgrund eigener Traditionen bekannt ist bzw. praktiziert wird 1 4 8 , oder durch die Kolonialherrschaft eingeführt wurde 149 und sich nach der Unabhängigkeit ein verstärktes Bemühen um eine kommunale Selbstverwaltung vereinzelt gezeigt hat 150 , sind doch westliche Verwaltungssysteme nicht einfach übertragbar 151 und stellt die Dezentralisierung kein "Allheilmittel" für Entwicklungsländer dar 152 . Vielmehr muß ein Verwaltungssystem aus der Gesellschaft wachsen153, wobei der Ausgangspunkt die Wirklichkeit von Staat und Gesellschaft zu sein hat. Hier kann eine Zusammenarbeit mit westlichen Ländern dann in der Folge ansetzen154.

1 4 5 Fürst/Hesse, Bürokratie und Unterentwicklung, PVS Sonderheft 13, Politikwissenschaft und Verwaltungswisssenschaft 1982, S. 293 (306). 1 4 6

Kommunalpolitische Blätter 1980, 337 "Nicht nur Geldleistungen".

1 4 7

Im einzelnen Kap. C III 4.

1 4 8 Z.B. Madagaskar, vgl. Eisenberg/Müller, Madagaskar, 1988, S. 22; zu Nepal vgl. Koppe, Nepal, 1988. 1 4 9 Illy, Ansätze zu einer Dezentralisierung von Verwaltung und Entwicklungspolitik in Afrika unter besonderer Berücksichtigung Rwandas, S. 47; Schimitzek, S. 31; Granda, La Administracion de Personal en los municipios del Peru - Capacitacion y Entramiento, in: Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Problèmes de Personal en las Administraciones Municipales, 1981, S.109.

150 j|jy Ansätze zu einer Dezentralisierung von Verwaltung und Entwicklungspolitik in Afrika unter besonderer Berücksichtigung Rwandas, S. 47; Rahman, S. 247. 1 5 1

Illy, Mythos und Realität der öffentlichen Verwaltung in Afrika, S. 469.

1 5 2

Illy, Dezentralisierung und Entwicklung, S. 14.

1 5 3

Illy, Mythos und Realität der öffentlichen Verwaltung in Afrika, S. 469.

1 5 4

Kübler, S. 570; zur Problematik der Übertragung der Sozialen Marktwirtschaft auf Entwicklungsländer sehr optimistisch: Fasbender/Holthus, Zur Übertragbarkeit der Sozialen Marktwirtschaft auf Entwicklungsländer, Aus Politik und Zeitgeschichte, Β 30-31/90, S. 3, insbes. S. 8.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

57

b) Kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist "effektiv" 155 , da sie einen starken Motivationseffekt der Bürger zur ehrenamtlichen Tätigkeit in diesem Bereich und zu Spenden bewirkt 156 . Ferner haben die Gemeinden die Möglichkeit, die örtlichen Aktivitäten der NRO zu koordinieren und weitere anzuregen 157 . Gerade aus dem Zusammenspiel Gemeinde (Kreis) - NRO kann sich eine effektive Arbeit ergeben. Es bietet sich also eine enge Zusammenarbeit mit den örtlichen Initiativen an und ist auch von elementarer Bedeutung, da nur so eine Verankerung dieser Arbeit im Bewußtsein der Bevölkerung erreicht werden kann. Die vergleichsweise geringe Geld- und Sachmittelbereitstellung der Kommunen für Projekte der Entwicklungszusammenarbeit haben daher oft, sowohl hier als auch in dem Entwicklungsland, einen "Katalysatoreffekt", wenn die Zusammenarbeit mit den örtlichen NRO gut funktioniert 158. In den Entwicklungsländern gibt es ein großes Potential an Selbsthilfeaktivitäten, das von der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit bisher schwer erreicht wurde 159 . Die Bedeutung dieser Organisationen und ihrer Möglichkeiten werden allgemein als sehr groß eingeschätzt160. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit hat die Chance, diese Organisationen über die Kommunen in den Entwicklungsländern zu erreichen und zu aktivieren 161.

155 y g | auch Kommunalpolitische Blätter 1980, 336 "Kommunale Entwicklungshilfe". 1 5 6

Koschnick, Kein "global 2000" ohne "lokal 2000", S. 2.

1 5 7

Der Ministerpräsident des Landes NRW (Hrsg.), S. 10.

1 5 8 Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, S. 76, Chodzinski, Kommunale Entwicklungspolitik, S. 26; zum Verhältnis Gemeinden NRO: Hahn, Partnerschaftsprojekte aus der Perspektive von NRO und freien Gruppen, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Begegnungen mit der Dritten Welt in jeder Gemeinde, 1987, S. 21; krit. zur kommunalen Arbeit im Verhältnis zu der Arbeit der NRO: Kussendrager u.a., S. 70. 1 5 9

ó.Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, BTDrs. 10/3028, S. 37.

1 6 0

Club of Rome, S. 95; Deike/Möhring u.a., Die Selbsthilfeorganisationen in der liberalen Entwicklungspolitik, 1982, S. 61; Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit (Hrsg.), Armutsbekämpfung durch Selbsthilfe, S. 7 ff. 1 6 1 So können Erfahrungen auch von Entwicklungsländern für die hiesigen Verhältnisse nützlich sein, vgl. Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Genossenschaften für die "Eine Welt", 1985 bezüglich der Schuldnerberatung. Als Beispiel sei ferner die Stadt Herne genannt, die eine Partnerschaft für ein Sozialinstitut in den Slums der Stadt Rourkela/Indien übernommen hat, vgl. Kommunalpolitische Blätter 1982, 512; so auch der Landkreis Osterholz, der eine Patenschaft mit Sagaya, Insel Negros/Philippinen eingegangen ist; hier werden Projekte von Genossenschaften über die Stadtverwaltung finanziell unterstützt, vgl. Evangelischer Pressedienst - Entwicklungspolitische Materialien 1/1988, S. 130; Kurier am Sonntag v. 31.7.1988 "Sorgenkinder in Sagay"; allgemein zur Funktion der Genossenschaften: Illy, Brauchen Genossenschaften in Entwicklungsländern ein Verwaltungsmonopol, in: ders.(Hrsg.), Kamerun, 1974, S. 279; ders., Politik und Wirtschaft in Kamerun, 1976, S. 283; Trappe, Die Genossenschaft als Ausbildungsinstrument, in: Institut für Entwicklungsforschung und Entwicklungspolitik der Universität Bochum, (Hrsg.), Jahrestagung 1985 "Partnerschaftliche Entwicklungspolitik im Widerstreit der Interessen", 1985, S. 110.

58

C. Entwicklungszusammenarbeit

Dadurch, daß die Hilfe unmittelbar, d.h. ohne den Umweg über die jeweilige Zentralregierung, an die Empfänger gelangt, ist die Möglichkeit des häufigen "Mitkassierens" einzelner Stellen der jeweiligen Regierung geringer. Ferner sind der Verwaltungsaufwand und die damit zusammenhängenden Kosten nicht so hoch, da er teils ehrenamtlich, teils von den Kommunalverwaltungen im Rahmen ihres täglichen Geschäfts erledigt wird 1 6 2 . Für die Effektivität dieser Arbeit spricht auch die Unmittelbarkeit der Beziehung und die, wenn auch mit Einschränkungen zu konstatierende, Vergleichbarkeit der Strukturen. Hier verhandelt ein Bürgermeister mit dem Bürgermeister einer anderen Kommune und ein Experte mit einem Experten aus einer anderen Kommunalverwaltung. Wenn auch die Probleme der Kommunen in den Entwicklungsländern z.T. andere und dramatischer sind, so sind doch die Ebenen die gleichen und weniger komplex. Damit ist zumindest eine prinzipielle Verständigungsmöglichkeit gegeben163, was eine effektive Arbeit fördert. Der bisherige Ansatz der Verwaltungshilfe, d.h. Hilfe von Kommune zu Kommune, wird daher allgemein als ausbaufähig betrachtet 164. c) Kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist "wenig gefährlich", da ein fehlgeschlagenes Projekt oder ein Projekt mit negativen Auswirkungen auf die Umwelt längst nicht solche fatalen Folgen nach sich zieht, wie es teilweise wesentlich größer dimensionierte staatliche Projekte tun. Dies folgt allein aus der anderen Dimensionierung und der dezentralen Arbeit kommunaler Partnerschaften. Die Schwierigkeiten, die die Entwicklungszusammenarbeit insgesamt zu bewältigen hat, sind immens, da der "Objektbereich" weit außerhalb des eigenen Erfahrungsbereichs liegt und sich als ein multifunktionales Aufgabenfeld darstellt. Diese Probleme finden sich insbesondere bei der Projektplanung wieder 165 . Die Kommune muß sich daher Rat von Dritten, z.B. NRO holen, um ein Projekt erfolgreich zu verwirklichen 166. Probleme im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit können ferner in einer mangelnden Koordination der Arbeit insgesamt und, dies hängt von der jeweiligen kommunalpolitischen Situation ab, in einer wechselhaften Intensität und Interesse an der Aufgabe auftreten. Schwierig wird es auch dann, wenn diese Arbeit in der kommunalpolitischen Diskussion zerrie1 6 2

Große-Hüttmann, S. 5; so auch Club of Rome, S. 98.

1 6 3

Z.B. im Umweltbereich: Süddeutsche Zeitung v. 10.9.1990 "Städte wollen globale Umweltkooperation". 1 6 4

165 1 6 6

Frey, Verwaltungsrundschau 1986, 284 (286). Zielsetzung-Planung-Evaluierung in der Entwicklungspolitik, S. 1.

Beispiele für kleinere fehlgeschlagene Projekte und deren Folgen: Hühne, An der Wurzel helfen, in: Die Zeit v. 10.8.1990, S. 31.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

59

ben, oder mit "Projekten Politik anstatt 'Projektpolitik'" gemacht wird. Auch wird oft von der Kommune der zeitliche Horizont einer derartigen Zusammenarbeit unterschätzt - es bedarf aber eines sehr langen Atems 167 Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit, dies kann zusammengefaßt gesagt werden, zeichnet sich aus durch die Adjektive "wohltuend", "effektiv" und "wenig gefährlich". Sie ist weitgehend frei in der Wahl ihrer Mittel und recht flexibel. Sie stellt keine Nothilfe dar, sondern versucht gerade in der hiesigen Bevölkerung ein umfassendes Interesse für die Frage der Interdependenz von Nord und Süd und für das Leben in der Partnerkommune zu wecken und durch Klein- und Kleinstprojekte dem Partner zu helfen. Die Mittel, die zur Verfügung gestellt werden, sind bescheiden, aber wirkungsvoll, und haben häufig einen "Katalysatoreffekt" 168. 2. Akteure Wenn auch die Ebene der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit immer dieselbe ist, so kann die Arbeitsweise doch sehr unterschiedlich sein. Die Bandbreite der Akteure, die mit den Gemeinden zusammenarbeiten, reicht von lokalen NRO, über große Entwicklungshilfeorganisationen, wie die Deutsche Welthungerhilfe, Terre des Hommes169 und Misereor, sie geht weiter über Universitäten, Industrie- und Handelskammern und ortsansässige Unternehmen im Rahmen der Wirtschaftsförderung. Diese Vielfalt von Akteuren und unterschiedlichsten Aktionen bringt es mit sich, daß die Interessenlagen sehr verschiedenartig sind. Die Kommunen werden, gerade im Bereich der Wirtschaftsförderung, nur als Mittler, in der Zusammenarbeit mit einigen NRO nur als Bereitsteller bestimmter Ressourcen (Räume, Geräte etc.) benötigt.

1 6 7 Schweers, Erfahrungen von Terre des Hommes mit Entwicklungshilfe der Kommunen, in: Chodzinski/Glagow (Hrsg.), Sinn und Unsinn örtlicher Entwicklungshilfe, 1988, S. 67. 1 6 8 Als Beispiel kann die Bremer Arbeit angeführt werden, die zwar im rechtlichen Sinne die eines Bundeslandes ist, aber im tatsächlichen Bereich als kommunale Entwicklungszusammenarbeit zu betrachten ist. Es ist gelungen, die verschiedensten Aktivitäten der NRO zu koordinieren und gemeinsam Projekte zu realisieren. Die Bremer Entwicklungszusammenarbeit wurde 1990 mit einem Preis von der UNO gewürdigt, vgl. Weser-Kurier v. 20.9.1990 "Dickes Lob von den Vereinten Nationen"; zur Bremer Arbeit allgemein: Beschluß der Bremischen Bürgerschaft (Landtag) v. 13.11.1985 (Drucks. 11/486); Mitteilung des Senats an die Bremische Bürgerschaft (Landtag) v. 26.5.1987 (Drucks. 11/962); Freie Hansestadt Bremen (Hrsg.), Informationen der Freien Hansestadt Bremen v. 8.5.1991, S. 809. 1 6 9 Terre des Hommes unterstützt und fördert speziell Städtepartnerschaften in der Entwicklungszusammenarbeit, vgl. Tagungsprotokoll der Tagung "Begegnung mit der Dritten Welt in jeder Gemeinde" v. 9.-11.10.1987 in Iserlohn, S. 57 f.

60

C. Entwicklungszusammenarbeit

Wie bereits angedeutet170, und wie noch vertiefend zu erläutern sein wird 1 7 1 , richtet sich ein Teilbereich der Arbeit an die hiesige Bevölkerung, während ein anderer konkrete Zusammenarbeit praktiziert. So haben wir es hier mit verschiedenen Arten der Arbeit und folglich auch mit unterschiedlichen Akteuren zu tun. Schauen wir uns als erstes das Arbeitsfeld an, das sich an die Bevölkerung in der hiesigen Gemeinde richtet172: Es werden auf der einen Seite kommunale Stellen im Rahmen der Bildungs- und Aufklärungsarbeit aktiv, wie z.B. das Schulamt, das Presseamt und die Volkshochschule, auf der anderen Seite gibt es viele Träger z.B. der Bildungs- und Weiterbildungsarbeit, die zu diesem Bereich einen wichtigen Beitrag beisteuern können. Nicht zu vergessen sind die vielfältigen Aktivitäten der Nichtregierungsorganisationen (NRO), die sich mit einzelnen Aspekten der Entwicklungspolitik oder mit der Gesamtproblematik theoretisch wie praktisch beschäftigen (z.B. Dritte-Welt-Läden 173). In diesem Teilbereich der Entwicklungszusammenarbeit ist es folglich auch für die praktische Arbeit von Vorteil, wenn die Kommune mit den freien Bildungsträgern und NRO zusammenarbeitet, um die Nord-Süd-Thematik einem möglichst breiten Kreis der Gemeindebürger näherzubringen. Maßnahmen für eine Kommune in einem Entwicklungsland können auf vielerlei Weise stattfinden: Zum einen kann die Hilfe direkt von der deutschen Kommune erfolgen, zum anderen über eine hiesige oder dortige NRO, wie zum Beispiel Terre des Hommes oder Misereor. Eine dritte Möglichkeit ist eine Aktivität zusammen mit einer anderen westlichen Kommune, zu der bereits ein Kontakt (z.B. eine Partnerschaft) besteht174. Dies ergibt sich häufig im Rahmen deutsch-französischer Partnerschaften 175. Letzteres Modell wird auch vor dem Hintergrund der angespannten kommunalen Haushaltslage für deutsche Kommunen von verschiedenen Seiten vorgeschlagen176. Der Befund ergibt, daß es für das Gelingen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit von entscheidender Bedeutung ist, daß die Kommunen 1 7 0

Vgl. Kap. C I I I 1.

1 7 1

Vgl. Kap. C I I I 4. 172 Yg] a u c j j κ^ρ Q jji 4 f^j. das folgende. 1 7 3 Kunz, Dritte-Welt-Läden, 1987; Steigler, S. 9; Chodzinski, Kommunale Entwicklungspolitik, in: ders./Glagow (Hrsg.), S. 7 ff. 1 7 4

Z.B. die Partnerschaft Ansbach - Anglet/Frankreich, die mit Hilfe eines Vereins von den Beteiligten ausgebaut wurde und Vorhaben in dem Gebiet Dendereke/Benin unterstützt, vgl. Lang, Die Partnerschaft Anglet/Ansbach 1985, in: Stadt Ansbach (Hrsg.), Ansbach gestern und heute 1985, Nr. 39, S. 911. 1 7 5 1 7 6

Vgl. das Fallbeispiel Uelzen, Kap. D VIII.

Hofmann, Über den Erfolg "Froh und dankbar sein" (Interview), Kommunalpoltische Blätter 1982, 511.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

61

die örtlichen Initiativen in das Vorhaben mit einbinden, bzw. sich nach ihnen ausrichten 177. Die Gemeinde kann eine wichtige Koordinationsfunktion der örtlichen Initiativen übernehmen178. Die NRO können ihr fachliches Knowhow dem jeweiligen Projekt beisteuern und wichtige Kontakte knüpfen bzw. zur Verfügung stellen. Auch können sie ganz entscheidend mit dazu beitragen, die jeweiligen Projekte bewußtseinsmäßig in der hiesigen Bevölkerung zu verankern 179. Zur organisatorischen und fachlichen Durchführung der Zusammenarbeit bieten sich neben den örtlichen Initiativen überregionale Institutionen an, wie der Bensheimer Kreis, die GTZ oder auch der SeniorExperten-Service (SES) 180 . Einige Gemeinden beteiligen sich auch an größeren Projekten überregionaler NRO, wie z.B. der Deutschen Welthungerhilfe oder Misereor. Hier besteht aber oft kein unmittelbarer Kontakt zur Arbeit der örtlichen Gemeinschaft. Die Hilfe stellt meist nur eine Geldspende seitens der deutschen Gemeinde dar. Diese Situation ist aber zu unterscheiden von der Unterstützung einer kommunalen Partnerschaft durch eine überregionale NRO, bei der die Gemeinde die Trägerin ist und die NRO nur helfend zur Seite steht 181 . Im Rahmen kommunaler Entwicklungszusammenarbeit wird z.T. auch kommunale Wirtschaftsförderung betrieben, insbesondere bei Projekten mit Kommunen in der Volksrepublik China 182 . Es werden teilweise die örtlichen

1 7 7 Es gibt allein in NRW 3000 Gruppen, die sich mit der Nord-Süd-Problematik befassen, vgl. Bremer Nachrichten v. 2.12.1986 "Städte können bei der Lösung der Nord-Süd-Konflikte helfen". 1 7 8

Dankworth, Impulsreferat, in: Zustand und Perspektiven in der Zusammenarbeit bundesdeutscher Nichtregierungsentwicklungsorganisationen, S. 23 ff. 1 7 9 Steigler, S. 35; v. Lennep/Woesler, Handbuch für die Praxis der Partnerschaftsarbeit, 1989, S. 244 ff.; Schweers, S. 72; Chodzinski, Kommunale Entwicklungspolitik, S. 15; Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, S. 76; ders., Städte - Partner der Entwicklungszusammenarbeit, Der Überblick 1988, Nr. 4, S. 74; DAEB (Hrsg.), DAEB-Handbuch, 1979; konkret z.B. Freundeskreis Tonio Pflaum/Verein zur Förderung und Mitgestaltung einer Städtefreundschaft Freiburg-Wiwili, WiwiliInfo (Periodikum).

180 Yg] y s t e d e r Ansprechpartner, abgedruckt in den Hinweisen des B M Z v. 8.2.1983 zur Zusammenarbeit deutscher Städte, Gemeinden und Kreise mit Partnern in Entwicklungsländern, abgedruckt in: Evangelischer Pressedienst, Entwicklungspolitische Materialien 1/1988, S.36; SES GmbH (Hrsg.) SES-Jahresbericht 1988; Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), SES, 1983. 1 8 1 Z.B. in Osnabrück, die Partnerschaft wird von Terre des Hommes unterstützt, vgl. Aktionszentrum Dritte Welt. 1 8 2

Im einzelnen Kap C I I I 4.

62

C. Entwicklungszusammenarbeit

Firmen und kommunalen Eigengesellschaften, die Industrie- und Handelskammer und u.U. auch die ansässige Universität in das Projekt einbezogen183. Genauso wie hier die Gemeinden mit anderen Institutionen zusammenarbeiten, kooperieren Kommunen in den Entwicklungsländern mit örtlichen Selbsthilfegruppen oder staatlich organisierten Genossenschaften. Dies kann bei einer Partnerschaft berücksichtigt und als Kräftepotential genutzt werden 1 8 4 3. Aktionsformen Auch bei den Aktionsformen ist wieder zwischen zwei Ebenen der Entwicklungszusammenarbeit zu unterscheiden, d.h. dem Bereich, der sich an die hiesige Bevölkerung wendet und dem, in dessen Mittelpunkt eine Kommune in einem Entwicklungsland steht 185 . Grundsätzlich ist aus der Sicht der hiesigen Gemeinde zwischen zwei Hauptgruppen von Aktionsformen zu unterscheiden: - Hilfen; - Öffentlichkeits- und Kulturarbeit (hierzu zählt insbesondere die BildungsWeiterbildungsarbeit in der deutschen Kommune). Zur Hauptgruppe der Hilfen können wiederum vier Arten gezählt werden: - Geldhilfe; - Sachmittelhilfe; - Beratung der Partnerkommune; - Ausbildung von Fachkräften für die Partnerkommune.

1 8 3 Natürlich werden die Universitäten nicht nur bei derartigen Projekten einbezogen, vgl z.B. die Mitarbeit der Universität Bremen im Rahmen der Zusammenarbeit Bremen - Pune: Bremer UniSchlüssel Nr. 8/1989 "Partnerschaft mit Pune konkret"; allgemein: Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Partnerschaften mit Hochschulen in Entwicklungsländern und ihre entwicklungspolitische Bedeutung, 1971; dies. (Hrsg.), Forschungspartnerschaften, 1982; Fischer, Wirtschaftsförderung und Städtepartnerschaften, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 81 (84); Leitermann, Der Städtetag 1988, 617; Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände (Hrsg.), Bericht über die Informationsveranstaltung der Bundesvereinigung in Zusammenarbeit mit der Stadt Duisburg zum Thema "Deutsch-chinesische Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene", am 9.6.1988 in Duisburg, 1988 (Manuskript). 1 8 4 Z.B. Partnerschaft Landkreis Osterholz - Sagaya/Philippinen: In dieser Zusammenarbeit wurden Projekte der örtlichen Genossenschaften unterstützt, vgl. Evangelischer Pressedienst (Hrsg.), Materialien 1/1988, S. 130.

185 Ygj (jie umfassende Darstellung für Bremen: Der Senator für Wirtschaft, Technologie und Außenhandel; für Bielefeld: Chodzinski, Kommunale Entwicklungspolitik, S. 28 ff.; die NRO können sich insbesondere mit vielen Aktivitäten an die hiesige Bevölkerung richten, vgl. DAEB (Hrsg.), DAEB-Handbuch, 1979.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

63

Diese Hilfen können sich sowohl an eine Kommune in einem Entwicklungsland als auch an hiesige Institutionen oder Bürger richten, z.B. in Form von Zuwendungen an Bürgerinitiativen, Übernahme von Druckarbeiten, unentgeltliche Bereitstellung von Räumlichkeiten oder Geräten für hiesige Aktivitäten usw. Nach dem entwicklungspolitischen Anspruch der Gemeinden und Kreise soll es sich, sofern die Hilfe für eine Kommune in einem Entwicklungsland bestimmt ist, nicht um eine sog. Nothilfe, sondern um kleine Solidarbeiträge im Rahmen einer Zusammenarbeit handeln. Zum Bereich der Beratung gehört auch die Verwaltungshilfe. Hier können die deutschen Kommunen durch ihre eigenen Erfahrungen auf vielfältige Weise die Partnerkommunen unterstützen. Es lassen sich viele Fälle denken, wie z.B. Aufbau einer Feuerwehr oder einer effektiv arbeitenden Kommunalverwaltung, Hilfen bei der Abwicklung komplexer Planungsfragen und allgemeiner Kommunalverwaltungspraktiken. Dies geschieht z.T. durch die Entsendung von Experten der hiesigen Verwaltung, durch die Aufnahme von Praktikanten in eine hiesige Verwaltung oder auch in örtliche Wirtschaftsunternehmen (kommunale Unternehmen wie z.B. die Stadtwerke). An anderer Stelle 186 wurde aber bereits darauf hingewiesen, daß die Übernahme westlicher Verwaltungsmodelle und -Praktiken nicht ohne weiteres möglich oder sinnvoll ist, sondern daß die jeweilige Situation der Partnergemeinde und deren Bedürfnisse an erster Stelle berücksichtigt werden müssen. Nach einer Erhebung in Nordrhein-Westfalen konzentrieren sich die Unterstützungsaktivitäten in der Praxis auf finanzielle Zuwendungen. Es wurden lediglich in 1/3 der Fälle Sachmittel (z.B. Krankenwagen, Müllfahrzeuge) bereitgestellt, während Möglichkeiten der Verwaltungshilfe durch Entsendung oder Ausbildung von Fachkräften noch sehr wenig genutzt wurden 187. 4. Aktionsbereiche Anknüpfend an die bisherige Untersuchung muß auch bei den nun folgenden Darstellungen differenziert werden hinsichtlich jener Bereiche, die vordergründig nur im Zusammenhang mit der hiesigen Bevölkerung und den hiesigen Institutionen stehen, und denen, bei denen die Gemeinde und ihre Bevölkerung in dem jeweiligen Entwicklungsland im Mittelpunkt steht. Natürlich kann eine gemeindliche Tätigkeit im Zusammenhang mit einer Kommune in einem Entwicklungsland auch Implikationen auf andere Bereiche der hiesigen kommunalen Tätigkeit haben. Diese Auswirkungen, die bisherigen und in Zukunft 1 8 6

1 R7 i 0 /

Vgl. Kap. C III 1.

Chodzinski, Handlungsbedingungen und Handlungsspielräume für kommunale Entwicklungspolitik, S. 4.

64

C. Entwicklungszusammenarbeit

möglichen Aktionsbereiche der Zusammenarbeit und ihre systematische Stellung in der Gesamtheit der Aufgaben der Gemeinde soll im Folgenden behandelt werden. Damit eine Maßnahme Wirkungen zeigt, sowohl im Rahmen der hiesigen Arbeit, als auch in der Gemeinde des Entwicklungslandes, ist es unter entwicklungspolitischen Gesichtspunkten erforderlich, daß sie von einer gewissen Kontinuität getragen wird. Ist dies nicht der Fall, führt die Arbeit häufig nicht zum gewünschten Erfolg und verliert damit ihren eigentlichen Sinn 188 . Probleme ergeben sich natürlich durch die Jährlichkeit des Budgets der Gemeinden und durch eine Veränderung der kommunalpolitischen Landschaft. Auch können auslaufende Verträge im Rahmen von sog. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen der sachbearbeitenden kommunalen Angestellten zu gravierenden Einschnitten in der Zusammenarbeit führen 189. Formalisierte Partnerschaften oder Patenschaften sind hier häufig Ausdruck einer gewissen Verbindlichkeit und Dauerhaftigkeit 190. Im folgenden seien die wichtigsten Arbeitsbereiche genannt und die möglichen Aktivitäten erläutert 191. Als erstes werden die Bereiche untersucht, die ihr vorrangiges Aktionsfeld in der hiesigen Gebietskörperschaft haben (Öffentlichkeits-, Bildungs- und Jugendarbeit, Kunstförderung, Wirtschaftsförderung), sodann folgen diejenigen, die sich primär an die Kommune in einem Entwicklungsland richten (Verwaltungszusammenarbeit, Umweltschutz, Gesundheit, Hygiene und Sozialwesen). Die einzelnen Bereiche schließen sich nicht gegenseitig aus, vielmehr fördert ein Kulminieren den entwicklungspolitischen Erfolg. a) Öffentlichkeitsarbeit Von fundamentaler Bedeutung für jedwede Initiative im Bereich der kommunalen Entwicklungspolitik, d.h. sowohl Aktionen hier als auch in den Ent-

1 8 8 Deutsche Stiftung für Entwicklungsländer (Hrsg.), Expertengespräch: Kommunale Partnerschaft mit Gemeinden in Entwicklungsländern, 1970, S. 2; Schweers, S. 73. 1 8 9

Chodzinski, Kommunale Entwicklungspolitik, S. 20 ff.

1 9 0

Hofmann, Kommunalpolitik in Europa, S. 143.

1 9 1

Vgl. die umfangreiche Darstellung in: Evangelischer Pressedienst, Entwicklungspolitische Materialien 1/1988 S.82 ff; vgl. auch die Veröffentlichung zu der Aktion Towns and Development": Kussendrager u.a., Towns and Development NGO and Local Authorities; Frey, S.287; aus der Praxis der Kommunalaufsicht: Krause, Kommunalaufsichtsrechtliche Beurteilung der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 71 ff. mit einigen Beispielen; vgl. auch Kap. D.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

65

Wicklungsländern, ist eine umfassende Öffentlichkeitsarbeit, unterstützt durch führende Repräsentanten der Kommunen. Diese darf sich nicht auf die Darstellung des freundschaftlichen "Shake-hands" der Bürgermeister, oder auf mahnende Worte beschränken, sondern sollte von umfassendem Gehalt sein, Einblick in die Komplexität des Themas geben und schließlich der Bevölkerung eine entwicklungspolitische Kompetenz vermitteln 192. In diesen Bereich fallen auch Äußerungen und Beschlüsse der jeweiligen Kommunalparlamente und die Möglichkeit zur Organisation von Informationsveranstaltungen zu der jeweiligen Arbeit, möglichst in Zusammenarbeit mit lokalen NRO. Durch solche Veranstaltungen kann die konkrete Zusammenarbeit nachhaltig begleitet und gefördert werden 193. Die Öffentlichkeitsarbeit trägt ganz entscheidend zur Stärkung eines Problembewußtseins für die Entwicklungsländer in der hiesigen Bevölkerung bei. So kann auch die Unterstützung eines Dritte-Welt-Hauses ein wichtiger Schritt in diese Richtung sein 194 , da die Dritte-Welt-Läden hinsichtlich einzelner Aktivitäten die Thematik durch ihre verschiedenen (emotionalen und kognitiven) Vermittlungsebenen fördern und das Element der Kontinuität verstärken können195. b) Bildungsarbeit Kommunale Entwicklungszusammenarbeit stellt vor allem eine "interne Debatte" in der jeweiligen Kommune über mögliche eigene Verhaltensänderungen in Bezug auf das Nord-Süd-Verhältnis dar. Ferner soll die Debatte das Verständnis für die Strukturen und die Interdependenz der "Einen" Welt fördern. Daher ist ein großes, für die Arbeit wichtiges und in praktischer Hinsicht genuin kommunales Feld die Bildung und Weiterbildung. Es kann sich beim Thema Entwicklungszusammenarbeit in der Bildungsarbeit um eine Arbeit auf zwei Ebenen handeln: Die eine ist ein Lernprozeß undrichtet sich an uns, wäh-

1 9 2 Schweers, S. 73; als Beispiel: Treffer, Der Städtetag 1987, 736 (737); Krämer, Pädagogische Aspekte entwicklungspolitischer Öffentlichkeitsarbeit, 1980, S. 161, 165. 1 9 3 Hilliges, Entwicklungspolitik als Lernmöglichkeit im Zusammenhang mit Partnern in der Dritten Welt, Der Überblick, Quartalsschrift der Arbeitsgemeinschaft kirchlicher Entwicklungsdienst 1984, Nr. 4, S. 6. 1 9 4

Vgl. z.B. Dritte-Welt-Haus e.V. (Hrsg.), Projekt-Info, Bielefeld 1988; Interview Gemeinden und Dritte Welt - Gespräch mit Gunter Hilliges, Das Thema Nord-Süd zum Stadtgespräch machen, in: Brückner u.a., Nord-Süd-Infodienst Nr. 31 vom 20.1.1986, S. 23. 1 9 5 Kunz, S. 28 ff.; zur wichtigen Funktion der Bürgerinitiativen in der Entwicklungszusammenarbeit: Tremi, Entwicklungspädagogik als Theorie einer Praxis, in: ders. (Hrsg.), Entwicklungspädagogik, 1980, S. 75 (79).

S von Schwanenflügel

66

C. Entwicklungszusammenarbeit

rend die andere Ebene konkrete Tätigkeiten beinhaltet196. Diese Bildungsarbeit ist gefordert, einen interkulturellen Dialog und damit einhergehend einen Einblick und ein Verständnis bezüglich anderer Kulturkreise zu bewirken 197. In diesem Zusammenhang steht die Darstellung des tatsächlichen Abhängigkeitsverhältnisses der verschiedenen "Welten", d.h. auch der Abhängigkeit des Nordens vom Süden198. Diese Art der Pädagogik, deren Versuch es ist, auf globale, lokale und individuelle Probleme von Unter- und Überentwicklung eine pädagogische Antwort zu geben, wird auch "Entwicklungspädagogik" genannt. 199 Für das entwicklungspolitische Bewußtsein und die daraus resultierenden Verhaltensformen kommt es ganz besonders darauf an, wie die Beschäftigung mit der Materie ausgestaltet ist 2 0 0 . "Gelernt wird überhaupt nur, was eine Antwort auf konkrete, manifeste Bedürfnisse darstellt. Wo kein Bedarf an Information, Einsicht, Handlungshilfe und Verhaltenstraining ist, kann unter dem Zwang der Ereignisse kurzfristig Lernstoff einverleibt werden, aber der bleibt für die Lebenspraxis irrelevant, wird schnell vergessen"201. Diese Erkenntnis hat zweierlei zur Folge: Zum einen sollte eine interdisziplinäre Beschäftigung mit der Thematik angestrebt werden und nicht nur eine rein politische202. Zum anderen ist ein Lernen mit bewußtem Handeln bzw. ein Lernen durch Praxis wichtig 203 . An dieser Stelle treten die anderen Projekte, die sich an eine Kommune in einem Entwicklungsland richten, auf den Plan und können in den

1 9 6 Ökumenische Initiative Eine wicklungspädagogik in der Schule?, in: lungspädagogik?, in: ders. (Hrsg.), S. 3, mit der Dritten Welt in jeder Gemeinde,

Welt (Hrsg.), Info eine Welt, 5. Aufl. 1987; Seitz, EntTremmler (Hrsg.), S. 53 (61); Tremmler, Was ist Entwick13 f.; Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Begegnung S. 34 f.; Steigler, S. 40 ff.; R. Gronemeyer, S. 89.

1 9 7 Kozdon, Entwicklungshilfe als pädagogisches Problem, 1966, S. 228; aktuell: Osterwinter, "Projekt eine Welt für alle, Eine bundesweite Informations- und Medienkampagne im Mai soll das Bewußtsein um die globalen Probleme unserer Erde stärken", Welternährung 1/1990, S. 14.

198 Ygi Europäische Öffentlichkeitskampagne zur Nord/Süd-Interdependenz und Solidarität, Deutscher Bundestag, Ausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit, Ausschuß-Drs. 11/213, S. 7; Schönberg/Uhleg, Lernziele und Lernfelder "Dritte Welt und Entwicklungspolitik" in der Erwachsenen- und außerschulischen Jugendbildung, 1981, S. 20. 1 9 9 Beer, Zeitschrifft für Entwicklungspädagogik 1984, 15; Tremi, Was ist Entwicklungspädagogik?, S. 13; ders., Entwicklungspädagogik als Theorie einer Praxis; ders., Zeitschrift für Entwicklungspädagogik 1983, 5. 2 0 0 Dürste/Feurer, Das Thema "Dritte Welt" in der Volkshochschule, in: Deutscher Volkshochschulverband (Hrsg.), Erfahrungen und Beispiele für die entwicklungspolitische Bildungsarbeit, 1983, S. 7. 2 0 1 M. Gronemeyer, Dritte Welt in der Schule, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Zur Methodik des Lernbereichs Dritte Welt, 1977, S. 61. 2 0 2 2 0 3

Dürste/Feurer, S. 11.

M. Gronemeyer, Sachzwang und neue Lebensqualität, S. 48 ff.; Tremi, Was ist Entwicklungspädagogik?, S. 14.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

67

Lernprozeß einbezogen werden - es werden weitere denkbar und im Zusammenhang mit den Bildungsaufgaben pädagogisch wertvoll. /

Die Problematik der Entwicklungsländer ist heute fester Bestandteil in den Lehrplänen der verschiedenen Schulstufen. Die Lehrer haben im Laufe der Zeit ein ausgeprägtes Bewußtsein entwickelt und unterrichten diese Materie häufig engagiert, wobei aber die Entwicklungsländer z.T. noch in alten Clichévorstellungen dargestellt werden 204. Es steht den Lehrern für ihre Arbeit eine breite Palette an Unterrichtsmaterialien zur Verfügung 205. Im Rahmen dieser Bildungsarbeit sind in der Praxis Schulpartnerschaften sinnvoll und werden auch vielerorts durchgeführt 206. Diese Partnerschaften können zu zweierlei genutzt werden: Einerseits zum gegenseitigen konkreten Verstehen, andererseits zum Lernen durch konkrete Hilfeleistung 207. Die Schulpartnerschaft kann dann faktisch, auch wenn nur die äußere Schulhoheit in den kommunalen Kompetenzbereich fällt 208 , den Grundstein für eine dauerhafte kommunale Verbindung darstellen. Die Fortschritte z.B. beim Bau einer von der hiesigen Gemeinde unterstützten Schule sind gut dokumentierbar und dadurch für die hiesige Informationsarbeit sehr nützlich. Wichtig ist, daß sowohl hier als auch in der Partnergemeinde Lehrer und Schüler an der Ge-

2 0 4

Bülow/Decker-Horz, Die Darstellung der Dritten Welt im Schulunterricht, 1984, S. 17, 94; Der Kultusminister NRW (Az. I A 5.36-23/0 Nr. 31/87), Schreiben v. 23.1.1987 an die Regierungspräsidenten; vgl. auch Beschlußvorlage zur Entwicklungszusammenarbeit der Konferenz der Wirtschaftsminister der Bundesländer am 2.7.1979 in Hamburg, abgedruckt in: König/SchmidtStreckenbach, Anhang 3; in Baden-Württemberg werden spezielle Kurse zu dieser Thematik im Rahmen der Lehrerfortbildung angeboten, vgl. Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie (Hrsg.), Bericht der Landesregierung von Baden-Württemberg über entwicklungspolitische Maßnahmen im Zeitraum 1980-81, 1981, S. 13; die Kultusministerkonferenz (Beschluß v. 4.12.1987) unterstützte die Nord-Süd-Kampagne, insbesondere Aktivitäten in diesem Zusammenhang in Schulen, vgl. Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, S. 72; Weser-Kurier v. 22.10.1990, S. 3 "Nord-Süd Konflikt: Versagt die Schule?". 2 0 5 Tremi (Hrsg.), Pädagogik Handbuch Dritte Welt, 1982; Arbeitskreis Grundschule (Hrsg.), Projekt "Dritte Welt in der Grundschule", Zentrale Dokumentation, 1987; Welternährung Nr. 1/1989 "Projektbuch zu 'Einer Welt', Unterrichtseinheiten, die verstehen helfen"; wobei sicherlich einiges Material mit Vorsicht zu gebrauchen ist, vgl. Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Dritte Welt im Kinder- und Jugendbuch, Kolonialismus überwunden?, 1984.

206 Y g j Fallbeispiele Nürnberg (Kap. D IV), Herzogenaurach (Kap. D V), München (Kap. D VI). So existieren in NRW allein 5 Partnerschaften mit Schulen in Mosambik, vgl. FriedrichEbert-Stiftung/Ministerpräsident des Landes NRW (Hrsg.), Broschüre 6/1988; v. Lennep/Wosler, S. 87 ff.; vgl. auch die Erhebung hinsichtlich der Aktivitäten im Bereich von Bildung und Weiterbildung im Rahmen von kommunalen Partnerschaften: Dammeyer, Kommunale Entwicklungszusammenarbeit und Weiterbildung, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 75 (84). 207 Weser-Kurier v. 5.5.1989 "Hilfsaktion für Corinto als Schulprojekt"; weitere konkrete Beispiele: Friedrich-Ebert-Stiftung/Ministerpräsident des Landes NRW, Broschüre 6/1988. 2 0 8

Im einzelnen Kap. F I I I 3.

68

C. Entwicklungszusammenarbeit

staltung der Zusammenarbeit unmittelbar beteiligt sind 209 . Auch im Berufsschulzweig kann die Entwicklungszusammenarbeit das Curriculum befruchten. So werden z.B. in Bremen in Zusammenarbeit mit örtlichen NRO im praktischen Unterricht Materialien für Projekte in Entwicklungsländern hergestellt bzw. repariert 210. Hinsichtlich der gemeindlichen Zusammenarbeit im Schulwesen sind neben dem pädagogischen Bereich viele Kooperationsfelder möglich: Es kann ein Austausch von Erfahrungen stattfinden, z.B. im sog. Schulmanagment, in der Weiterbildung von Lehrpersonal durch Aufenthalte an hiesigen Schulen oder, wie erwähnt, durch Sach- und Geldhilfen für Schuleinrichtungen211. Im Rahmen der Weiterbildung, als weitere Sparte des Bildungsbereichs, hat das Thema "Dritte Welt" einen wichtigen Stellenwert und die Weiterbildungseinrichtungen eine große Verantwortung, die Informationsdefizite in der Bevölkerung abzubauen. Damit dieses Ziel erreicht wird, sind längerfristige sach- und teilnehmerorientierte und auch interdisziplinäre Veranstaltungsreihen unter Einbeziehung von Experten und nach Möglichkeit auch der Betroffenen aus den Entwicklungsländern erforderlich 212. In der Praxis können die Volkshochschulen die kommunalen Aktivitäten ganz wesentlich unterstützen213. Die Weiterbildungsträger haben die Möglichkeit eine Brücke zwischen ihren Aufgaben und der allgemeinen kommunalen Kulturarbeit zu schlagen, um die Problematik der Entwicklungszusammenarbeit fest im kommunalen Leben zu verankern. Ferner können sie die Koordinierungsstelle für alle in der Kommune stattfindenden "Dritte-Welt"Aktivitäten bilden und diese in ihre eigene Arbeit integrieren 214. Es hat sich 2 0 9

Der Ministerpräsident des Landes NRW (Hrsg.), S. 32.

210 y g i auch das Fallbeispiel Böblingen, Kap. D II; Der Senator für Wirtschaft, Technologie und Außenhandel (Hrsg.), Entwicklungszusammenarbeit auf der Ebene des Zweiten Arbeitsmarktes, S. 15. 2 1 1 Kussendrager u.a., S. 11; Schönfeldt, Wie plant man Ausbildungseinrichtungen?, 1986, S. 5; zur Förderung der Schulleitung in der Dritten Welt: Bessoth u.a., Einige Aspekte der Schulleitung, 1985; zur Bildungsplanung allgemein: Buchmann/Kummerlöve/Schönberg, Sozio-ökonomische Strategien für die nationale Bildungsplanung in Entwicklungsländern, 1973. 2 1 2 So auch grundsätzlich die Kommunalaufsicht im Fall Erlangen, Kap. D IV, vgl. zur Situation der Weiterbildung in NRW 1981 - 1985, Ani. zur LT-Drs. 10/2800, S. 119; Dürste-Feurer, S. 11. 2 1 3 Dammeyer, S. 76, 80; so werden auch vom Deutschen Volkshochschulverband Mitarbeiterfortbildungen zu dieser Thematik organisiert, vgl. z.B. Gregory/Jakoby, Theater und Spiel in der entwicklungspolitischen Bildungsarbeit, in: Deutscher Volkshochschulverband (Hrsg.), Materialien 21, Erfahrungen und Beispiele für die entwicklungspolitische Bildungsarbeit, 1983, S. 53; vgl. auch die Erhebung von Dammeyer, S. 84 über die Aktivitäten im Bereich von Bildung und Weiterbildung im Rahmen von kommunalen Partnerschaften in NRW. 2 1 4 Imholze, Kommunale Kulturarbeit und Dritte Welt, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Begegnungen mit der Dritten Welt in jeder Gemeinde, 1987, S. 42 (45); Kunz, S. 223.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

69

aber herausgestellt, daß die Möglichkeiten, die dieses Feld bietet, bei weitem nicht ausgeschöpft werden 215. Auch hinsichtlich einer Zusammenarbeit mit einer Kommune in einem Entwicklungsland verfügen die kommunalen Weiterbildungsträger über vielfältige Möglichkeiten216. Die Kommunen können finanziell, die Volkshochschule gleichzeitig personell Entwicklungsbeziehungen in dieser Richtung unterstützten oder z.B. Stipendien für die Teilnahme von Dozenten aus der Partnerkommune an hiesigen Veranstaltungen vergeben 217. Im Rahmen solch einer Zusammenarbeit werden auch Alphabetisierungskampagnen von einer hiesigen Gemeinde begleitet oder der Aufbau von Vorschuleinrichtungen, Büchereien und Einrichtungen der Erwachsenenbildung gefördert 218. Schließlich werden im Rahmen von Volkshochschulveranstaltungen auch gegenseitige kulturelle Austauschprogramme mit einer Partnerkommune in einem Entwicklungsland durchgeführt 219. c) Jugendarbeit Einen Teil der Arbeit, die die Jugendämter und die ihnen angegliederten Freizeitheime durchführen, stellt die internationale Jugendarbeit dar. Hierzu zählen z.B. Partnerschaften von Jugendfreizeitheimen mit Projekten in Entwicklungsländern, Workcamps und allgemein Arbeitsaufenthalte in diesen Ländern. Ferner werden im Rahmen der internationalen Jugendarbeit Studien-

2 1 5

Dammeyer, S. 80.

2 1 6

Zum Stellenwert der Weiterbildung in der Entwicklungszusammenarbeit: Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), International Symposion on Adult Education for Development, 1974, S. 3 f.; Heidemann, Erwachsenenbildung in Entwicklungsländern Asien und Afrika, 1965, S. 13. 2 1 7 Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Adult Education for Development, 1974, S. 24; dies. (Hrsg.), Förderung der Erwachsenenbildung in Entwicklungsländern 1976, S. 14; Dammeyer, S. 78 ff.; Der deutsche Volkshochschulverband unterhält intensive Aktivitäten um die Weiterbildung in den Entwicklungsländern zu fördern, vgl. Dammeyer, S. 75. 2 1 8 v. Sdiwanenflügel, S. 39; z.B. die Partnerschaft Landkreis Osterholz - Sagaya/Indonesien, vgl. Kurier am Sonntag v. 7.10.1990 "Beben und Taifun zur zehnten Reise". 2 1 9

Dammeyer, S. 85 ff.

70

C. Entwicklungszusammenarbeit

aufenthalte, Seminare, Sportveranstaltungen 220 suchsprogramme durchgeführt 221.

und

gegenseitige

Be-

Gut läßt sich die Jugendarbeit auch mit der Berufsförderung, insbesondere arbeitsloser Jugendlicher verbinden. So finden sich in der Praxis Qualifizierungskurse für Jugendliche, in denen auf der einen Seite bestimmte praktische Fähigkeiten anhand der Umrüstung oder Reparatur von Materialien für Projekte in Entwicklungsländern vermittelt und auf der anderen Seite die Problematik der Entwicklungsländer theoretisch bearbeitet wird. Dies geschieht z.T. auch im Zusammenhang mit Seminarreisen in das jeweilige Land 222 . Oft werden solche Maßnahmen gemeinsam von kommunalen Stellen und NRO oder sonstigen Trägern durchgeführt, so daß die Arbeit in die kommunalen Aktivitäten integriert und weitere Ressourcen (z.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) genutzt werden können223. d) Kunstförderung Die Kunst und die kommunale Kunstförderung als ein Hauptbereich der Kulturarbeit 224 sind ein wichtiger Sektor kommunaler Selbstverwaltung und geben der jeweiligen Gemeinde oder dem Kreis ihre unverwechselbare Identität 2 2 5 . Insbesondere leisten auch die in der Bundesrepublik Deutschland lebenden Ausländer einen erheblichen Beitrag zum künstlerischen, und allgemein

2 2 0 Beim Sport können die Aspekte der Sportpolitik, der Außen- und Kulturpolitik und der Entwicklungspolitik ineinander übergehen, vgl. Deutsche Stiftung für Entwicklungsländer (Hrsg.), Förderung des Sports in Afrika, 1971, S. 52; Auswärtiges Amt (Hrsg.), Auswärtige Kulturpolitik, S. 30; Auswärtiges Amt (Hrsg.), Auswärtige Kulturpolitik 1984-86, S. 41 ff. 2 2 1 Amt für Soziale Dienste (Hrsg.), Internationale Jugendarbeit, 1988, (Broschüre); Werkschule Berlin/Werkschule Scholen (Hrsg.), Die Werkschulen, 1988, S. 167 mit Beispielen aus der Praxis; Sozialmagazin, Feb. 1986 "Jugend und Dritte Welt". Gerade bei Jugendlichen ist ein steigendes Engagement für die Entwicklungszusammenarbeit feststellbar, vgl. Kommunalpolitische Blätter 8/1987, 698 "Jugend und Kommunalpolitik gemeinsam: Solidarität gegenüber der Dritten Welt"; Becher, Alternative Kommunalpolitik 1988, Nr. 3, S. 43; Die Bundes Vereinigung der kommunalen Spitzenverbände verwaltet gemeinsam mit dem Auswärtigen Amt einen Fonds zur "Förderung des internationalen Jugendaustausches im kommunalen Bereich", vgl. Wendler, S. 132. 2 2 2 Z.B. Service Civil International - Bremen (Hrsg.), Praktische Entwicklungszusammenarbeit als Lernfeld - Projektbeschreibung, o.J.; Werkschule Berlin/Werkschule Scholen, S. 64, 167. 2 2 3 Z.B. Arbeitsamt, Carl-Duisberg-Gesellschaft e.V. usw.; BRAS Bremer Arbeitslosenhilfe/Amt für Soziale Dienste (Hrsg.), "Sinnvoll arbeiten wollen", o.J., mit Beispielen; Der Senator für Wirtschaft, Technoloigie und Außenhandel (Hrsg.), Entwicklungszusammenarbeit auf der Ebene des Zweiten Arbeitsmarktes, o.J., S. 16 ff. 2 2 4 Zur Kultur gehören die Hauptbereiche Bildung, Wissenschaft und Kunst, zur Systematik: Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 29. 2 2 5

Sauberzweig, AfK 1986, 1.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

71

zum kulturellen Leben der Gesellschaft 226. Von einigen Autoren wird die Bundesrepublik Deutschland daher auch schon als "multikulturelle Gesellschaft" bezeichnet227. In der auswärtigen Kulturpolitik, die in der heutigen Arbeit des Auswärtigen Amtes neben der klassischen Diplomatie und der Wirtschaftsförderung die dritte "Säule" darstellt, spielen die Kommunen eine wichtige Rolle 228 . Die auswärtige Kulturpolitik kann Aufgaben im Rahmen der Entwicklungspolitik mit kulturellen Mitteln übernehmen229. Damit keine "kulturelle Einbahnstraße" entsteht und nicht das veraltete Konzept der Selbstdarstellung unterstützt wird 2 3 0 , fördert das Auswärtige Amt die Repräsentation ausländischer Kulturen in der Bundesrepublik Deutschland finanziell 231. Es bieten sich für Aktivitäten der Kommunen hinsichtlich der Kunstförderung vielfältige Möglichkeiten an. Gerade auf diesem Gebiet kann eine Kommune in einem Entwicklungsland durch eigene Aktivitäten dazu beitragen, daß eine kommunale Zusammenarbeit den Charakter der Gegenseitigkeit bekommt. So finden sich in der Praxis wechselseitige Kunstausstellungen, Theater- und Ballettgastspiele und sog. Kulturwochen 232. Es ist auch an Informations· und Vortragsreisen zu denken. Als positives Beispiel sei die Arbeit des Bremer Überseemuseums, eines ehemaligen Kolonialmuseums, erwähnt. Es versucht, auf die heutige Problematik der Länder, aus denen es Exponate hat, gezielt einzugehen, um dem klassischen (veralteten) Bild über die Entwicklungsländer entgegenzutreten. Dies geschieht im Rahmen von speziellen Veranstaltungen mit Schwerpunktausstellungen (z.B. über die Problematik der Frau in Entwicklungsländern), auch in Zusammenarbeit mit örtlichen NRO und problemorientierten Erläuterungen zu den Exponaten. Hier befruchtet z.B. die 2 2 6 Hierzu: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Gemeinsamkeiten die trennen - Unterschiede die verbinden, 1988; dies. (Hrsg.), Forum Berichte aus der Arbeit, 1986, S. 47; Schaf, Kulturarbeit und Gastarbeiter, in: Freund/Simson, S. 294. 2 2 7 Engholm, Vom öffentlichen Gebrauch der Vernunft, 2. Aufl., 1990, S. 151; Schöneich, Der Städtetag 1988, 388 (390). 2 2 8 Wendler, S. 127; Hamm-Brücher, Der Landkreis 1978, 10; Auswärtiges Amt (Hrsg.), Auswärtige Kulturpolitik, 1977, S. 30; vgl. die Richtlinie des Auswärtigen Amtes zur finanziellen Förderung kultureller Maßnahmen, abgedruckt in: Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Leitfaden für die Partnerschaftsarbeit, 1978, S. 36. 2 2 9 Simson, Unterentwickelte Regionen und auswärtige Kulturpolitik, in: Freund/ders., Aspekte der auswärtigen Kulturpolitik in Entwicklungsländern, 1973, S. 9 (25); zu den Aktivitäten des Auswärtigen Amtes in Entwicklungsländern, vgl. Auswärtiges Amt (Hrsg.), Auswärtige Kulturpolitik, 1977, S. 36. 2 3 0

Hierzu Auswärtiges Amt (Hrsg.), Auswärtige Kulturpolitik 1984-86, 1988, S. 9.

2 3 1

Wendler, S. 130.

2 3 2 Schmalfuß, Kultur-Ausstellungen in Entwicklungsländern, in: Freund/Simson, S. 228; Hoffmann/Kramer, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 4, 2. Aufl. 1983, S. 220.

72

C. Entwicklungszusammenarbeit

Bremer Partnerschaft mit Pune/Indien die Arbeit des Museums ganz besonders 233. e) Wirtschaftsförderung Im Zusammenhang mit der zunehmenden weltwirtschaftlichen Integration forcieren auch die Kommunen ihre Auslandskontakte zur eigenen Wirtschaftsförderung 234. Diese Aspekte sind entscheidendes Triebmoment bei vielen deutsch-chinesischen Partnerschaften. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist hier oft der "Boden" für "gedeihliche wirtschaftliche Kontakte" 235 , wobei die Wirtschaftsförderung aber auch eingebettet sein kann in eine umfassende Zusammenarbeit der beiden Kommunen236. Die Zusammenarbeit wird von örtlich ansässigen Wirtschaftsunternehmen und Verbänden getragen, die Gemeinde spielt dann nicht selten den "Agenten und Vermittler" und damit u.U. nicht mehr die Hauptrolle 237. Primäres Element ist die Förderung von Kontakten zwischen hiesigen und dortigen Unternehmen238. Nun folgen diejenigen Aktionsbereiche, die ihr vorrangiges Aktionsfeld in der Kommune oder dem Kreis eines Entwicklungslandes haben.

2 3 3 Manuskript der Heimatfunksendung "Ein Haus für alle Völker, Aus der Geschichte des Bremer Überseemuseums" von Radio Bremen, gesendet am 21.11.1988. 2 3 4 Fischer, S. 81 ff.; allgemein: Klages/Lichtblau, Städte- und Gemeindebund, 1989, 115; Menck, Mittelstand und Entwicklungsländer, 1986. 2 3 5 Leitermann, Der Städtetag 1988, 617; Schmalstieg, S. 28; so auch Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), Kurzbericht von der Deutsch-chinesischen Konferenz zum Thema "Wirtschaftszusammenarbeit auf kommunaler und regionaler Ebene - Städte- und Provinzpartnerschaften zwischen der Volksrepublik China und der Bundesrepublik Deutschland" v. 3.-5.10.1988 in Hamburg, S. 8 (Manuskript). Zur Situation einer Partnerschaft nach den Unruhen in der Volksrepublik China, Frankfurter Rundschau v. 2.7.1990, S. 11 "Städtepartnerschaft mit Gangzhou am Ende?". 2 3 6 Friedrich-Ebert-Stiftung/Ministerpräsident des Landes NRW, Broschüre 5/1988; Der Städtetag 1988, 757 "Ein Quentchen deutsche Betriebswirtschaft für chinesische Finanzbehörden"; Der Tagesspiegel v. 21.1.1988 "Diepgen vereinbart in Peking engere Zusammenarbeit beider Städte, Experten sollen "typische Probleme gemeinsam bewältigen"". 2 3 7 Vgl. auch das Fallbeispiel Aachen, Kap. D IX; Leitermann, Der Städtetag 1988, 617; Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände (Hrsg.), Bericht über die Informationsveranstaltung der Bundesvereinigung, S. 7 ff. 2 3 8 So besteht z.B. eine Kooperation zwischen der Bremer Handelskammer und der Handelskammer in Pune/Indien seit 1982, eingeleitet mit Hilfe des Bremer Senats und gefördert durch Projektmittel der GTZ und des BMZ. Zum einen wird eine Stärkung der Selbstverwaltungsstruktur der Wirtschaft angestrebt und zum anderen Exportförderung auf beiden Seiten. So vermittelten beide Handelskammern für die jeweils anderen Unternehmen Kontakte zu Unternehmen und Ausstellungsmöglichkeiten im Bereich der Software-Entwicklung. Auf der Bremer Seite geschah dies z.T. mit Hilfe der Wirtschaftsförderungsgesellschaft. Von der hiesigen Handelskammer wird insbesondere Beratung in Bezug auf den hiesigen Marktzugang geleistet (Auskunft des Referenten der Handelskammer Bremen, Dipl.-Betriebswirt Charzinski am 21.1.1991).

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

73

f) Verwaltungszusammenarbeit Die Verwaltungszusammenarbeit gehört zu den klassischen Bereichen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit. Nicht nur hier, sondern auch bei der schon traditionellen Partnerschaftsarbeit spielt sie eine wichtige Rolle 239 . Die Verwaltung in den Entwicklungsländern, insbesondere auch die Kommunalverwaltung, weist erhebliche Defizite auf. Das Personal ist z.T. mangelhaft ausgebildet, materielle Ressourcen sehr dürftig und die organisatorischen Strukturen schwerfällig und überholt 240. Um die Entwicklung in den einzelnen Ländern voranzubringen, muß dort eine effektive Verwaltung bestehen bzw. aufgebaut werden. Es läßt sich aber die hiesige Verwaltungsstruktur nicht einfach auf die Entwicklungsländer übertragen, vielmehr muß sie aus der jeweiligen Entwicklung des entsprechenden Landes herauswachsen241. Sicherlich können hiesige Erfahrungen und Modelle bei entsprechender behutsamer Berücksichtigung der jeweiligen Situation von Nutzen sein, insbesondere im Rahmen von punktueller Verwaltungshilfe 242. Viele Möglichkeiten zur Ausgestaltung einer Verwaltungszusammenarbeit lassen sich denken, und manche werden auch in der Praxis realisiert: - Technische Beratung durch die Entsendung von Fachkräften; - Aus- und Fortbildung durch Praktika in der hiesigen Gemeinde oder dem Kreis, soweit die Sprachbarrieren überwunden werden können; - Materiallieferungen (Personal Computer usw.) mit entsprechender Beratung;

2 3 9

Vgl. Kap. Β III.

2 4 0

Musso, El Personal de las Administraciones Municipales de America Latina. Problemas y Modelos de Reforma, in: Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Problemas de Personal en las Administraciones Municipales, 1981, S. 73; Flores Orozco, Cäpacitacion y Pérfeccionamiento de Personal en los Gobiernas Locales de Bolivia, in: Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), S. 95; Granda, S. 109; Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Problèmes du Dévelopment Rural et l'Emploi Rural dans des Pays Africans Choisis, 1981; König, Entwicklungspolitik und internationale Verwaltungsbeziehungen aus der Sicht von Ausund Fortbildung, in: ders. (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung und Entwicklungspolitik, 1986, S. 301 (313 f.); Fiedler, Der Städtetag 1988, 673; Kübler, DÖV 1982, 570 (571). 2 4 1 2 4 2

Vgl. Kap. C I I I 1 .

Kübler, DÖV 1982, 570; Kevenhörster, Entwicklung durch Dezentralisierung, S. 329; König/Schleicher/Polay, VerwArch 1981, 316; Banner, Entwicklungspolitik und internationale Verwaltungsbeziehungen aus der Sicht der Kommunalverwaltung, in: König (Hrsg.), S. 55, 58; Illy, Die Verwaltung 1983, 447 (469); Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Kommunalverwaltung und nationale Entwicklung, S. 3; Harbich, BayVBl. 1989, 526; Der Landkreis 1990, 336 "Delegationen aus Finnland und Marokko informieren sich über Struktur und Aufgaben der Kreise".

74

C. Entwicklungszusammenarbeit

- Organisation von Informationsbesuchen und Seminaren243. Hierunter fallen auch z.B. Selbsthilfeförderungen hinsichtlich kommunaler Einrichtungen wie Sparkassen, die im Rahmen von Entwicklungsprojekten wichtige Funktionen übernehmen können244. g) Umweltschutz Der Umweltschutz wird auch in den Kommunen der Entwicklungsländer ein immer drängenderes Problem. Hier gilt es, sie zu beraten und neue Wege, wie sie z.B. in den hiesigen Kommunen vereinzelt im Bereich der Müllwirtschaft (Kompostierung usw.) beschritten werden, aufzuzeigen 245. Es kann auch durch Sachmittel (z.B. ausrangierte Geräte und Fahrzeuge für die Müllwirtschaft) geholfen werden 246. h) Gesundheit und Hygiene Im Bereich der Gesundheit und Hygiene findet vor allem eine personelle und materielle Unterstützung beim Aufbau kommunaler Krankenhäuser, ErsteHilfe- und Wöchnerinnenstationen statt. Die deutschen Kommunen stehen hier mit ihrem medizinischen und verwaltungstechnischen "Know-how" den Partnern zur Seite 247 . Auch werden oft ausrangierte Geräte der Partnerkommune zur Verfügung gestellt oder Vertretern der Partnerkommune die Möglichkeit

2 4 3 Banner, S. 56; König, Entwicklungspolitik und internationale Verwaltungsbeziehungen aus der Sicht von Aus- und Fortbildung, S. 310; Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Kommunalverwaltung und nationale Entwicklung, S. 1 ff.; Treffer, Der Städtetag 1987, 461. 2 4 4 Umgekehrt, dies hat ein Seminar der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung gezeigt, können z.B. hiesige (kommunale) Sparkassen von Initiativen in den Entwicklungsländern lernen, wenn es, wie in diesem Fall, um die Anforderung von ärmeren Bevölkerungskreisen an die Sparkasse geht, vgl. Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (Hrsg.), Selhsthilfeförderung durch Sparkassen, 1988. 2 4 5 Bartone, Recycling Waste. The World Bank Project on Resource Recovery, in: Development. Rome (1986) Nr. 4, S. 35; für hiesige Verhältnisse: Blumenröther/Knop, Der Städtetag 1988, 446; Köck/v. Schwanenflügel, Abfallvermeidung durch kommunale Verpackungsabgaben, 1990, S. 86. 2 4 6 2 4 7

v. Schwanenflügel, S. 39.

Beispiele für z.T. problematische (skrupellose) Arzneimittelexporte und die fehlende notwendige Beratung in Entwicklungsländern, Süddeutsche Zeitung v. 18.8.1990 "Bittere Pillen für die Dritte Welt".

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

75

geboten, praktische Erfahrungen im hiesigen Kommunalkrankenhaus oder im Bereich des Krankentransports zu sammeln248. Es seien noch die Brunnenprojekte genannt, bei denen deutsche Kommunen durch Geld- oder Sachmittel und zum Teil auch personelle Unterstützung in Partnerkommunen helfen, um deren Bevölkerung mit hygienisch brauchbarem Wasser zu versorgen 249. i) Sozialwesen Auch der Bereich Sozialwesen spielt im Rahmen von kommunalen Partnerschaften eine Rolle. So wird der Bau von Begegnungsstätten und Stadthäusern häufig durch Geldmittel von hiesigen Gemeinden und Kreisen unterstützt 250. j) Sonstiges Schließlich können deutsche Kommunen ihren Partnern auch bei der Lösung von Stadtsanierungsmaßnahmen zur Seite stehen, so z.B. bei der Sanierung eines Slumgebietes oder bei der Lösung von Infrastrukturproblemen (öffentlicher Personennahverkehr). Dies kann durch die Entsendung von Fachkräften (Beratung) oder die Bereitstellung von Sachmitteln (z.B. Fahrzeugen) geschehen 251 .

2 4 8 So hat Bremen Banjul/Gambia ausrangierte, aber noch gut erhaltene Krankenhausbetten und medizinische Geräte zur Verfügung gestellt sowie einen Ärzte- und Pharmazeutenaustausch organisiert; u.a. sollte die Verknüpfung der traditionellen Medizin des Landes mit der westlichen naturwissenschaftlichen Medizin in diesem Arbeitszusammenhang geprüft werden; Aktenvermerk von Senator Brückner v. 21.1.1987; vgl. auch die Fallbeispiele Böblingen (Kap. D II), Augsburg (Kap. D III), Nürnberg (Kap. D I V ) , München (Kap. D VI).

249 Ygi j£ a p C I I 2.; die Aktion des Rates der Gemeinden und Regionen Europas "Solidarität Wasser", beschrieben in: RGRE - Deutsche Sektion - (Hrsg.)); vgl. auch Städtepartnerschaft Osnabrück-Zanboanga/Philippinen, hier bildete den Einstieg in eine Partnerschaft die Unterstützung eines von Terre des Hommes geleiteten Projektes im Bereich Gesundheitsdienst, Hygiene, Wasserversorgung, vgl. Informationsblatt des Aktionszentrums Dritte Welt u.a., Osnabrück, 1988; ähnliches Projekt im Rahmen der Städtepartnerschaft Herzogenaurach-Kaya/Burkina Faso, vgl. Bericht im Amtsblatt der Stadt Herzogenaurach vom 22.1.1987; so auch das Hilfsprojekt "medizinische Geräte für das Krankenhaus in Estellé" im Rahmen der Partnerschaft Bielefeld, Estellé/Nicaragua, vgl. Informationsblatt des Estellé-Kommitees im Dritte-Welt-Haus Bielefeld; Krause, Kommunale Entwicklungshilfe, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 53 (64). 2 5 0 Als Beispiel sei die Stadt Herne genannt, die eine Partnerschaft für ein Sozialinstitut in den Slums der Stadt Rourkela/Indien übernommen hat, vgl. Kommunalpolitische Blätter 1982, 512; vgl. auch den Bericht im Amtsblatt der Stadt Herzogenaurach; Krause, S. 64. 2 5 1

v. Schwanenflügel, S. 39.

76

C. Entwicklungszusammenarbeit

5. Die Rolle des Bundes und der Länder Der Bund begrüßt die kommunale Entwicklungszusammenarbeit. Das BMZ hat aber keinen Haushaltstitel für Maßnahmen der Kommunen und fördert derartige Projekte i.d.R. nicht 252 . Es werden Ausnahmen gemacht, wenn die Projekte in Programme des Ministeriums passen. In der Vergangenheit war dies aber bisher nur der Fall bei Aus- und Fortbildungsmaßnahmen. In begrenztem Umfang kann die Öffentlichkeitsarbeit der deutschen Kommunen unterstützt werden 253. Das Auswärtige Amt bietet den Kommunen über die Auslandsvertretungen Hilfestellung bei der jeweiligen Projektrealisierung an 2 5 4 . Da die Länder neben ihrer eigenen Arbeit in der Entwicklungszusammenarbeit 255 vielfältige Möglichkeiten haben, die Kommunen bei ihren Aktivitäten zu unterstützen, sei im Folgenden die Arbeit der Länder NordrheinWestfalen (NRW) und Rheinland-Pfalz erwähnt, die auf diesem Gebiet vorbildlich wirken. Das Land NRW hat eine Ausstellung mit dem Titel "Dritte Welt, Chancen zur Partnerschaft mit der Dritten Welt. Was können wir in NRW tun?" organisiert 256 . Diese Ausstellung wurde in vielen Städten und Gemeinden in NRW gezeigt und informiert über die vielfältigen Möglichkeiten des Engagements im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit und soll ein Problembewußtsein für derartige Fragen in der Bevölkerung wecken257. Die Staatskanzlei von NRW hat für die Kommunen eine Informationsschrift zur kommunalen Entwicklungszusammenarbeit herausgegeben, in der sie die verschiedenen Aktionsmöglichkeiten darstellt 258. Schließlich sei auch auf den

2 5 2 Aus einer generellen Bundesförderung kommunaler Projekte könnten sich auch verfassungsrechtliche Probleme im Hinblick auf Art. 104a GG ergeben, vgl. BVerfGE 41, 291 (313); im einzelnen auch Kap F II 1 d. 2 5 3 Hinweise des BMZ zur Zusammenarbeit deutscher Städte, Gemeinden und Kreise mit Partnern in Entwicklungsländern v. 8.2.1983, abgedruckt in: Evangelischer Pressedienst, Entwicklungspolitik, Materialien 1/1988, S. 36; bis 1970 gab es aber allgemeine Zuschüsse, vgl., Deutsche Stiftung für Entwicklungsländer (Hrsg.), Expertengespräch: Kommunale Partnerschaften mit Gemeinden in Entwicklungsländern, S. 2. 2 5 4 Hinweise des Auswärtigen Amtes (Az. 401-440.58), abgedruckt in: Evangelischer Pressedient, Entwicklungspolitik, Materialien 1/1988, S. 39.

255 Ygi hierzu: BMZ (Hrsg.), Der Beitrag der Länder der BRD zur Entwicklungszusammenarbeit; Ruhenstroth-Bauer, S. 81. 256 ygi die Zusammenstellung der Texte und Bilder der Landesausstellung "Dritte Welt und wir", herausgegeben von der Staatskanzlei des Landes NRW. 257 y gi Staatskanzlei des Landes NRW (Hrsg.), Die Dritte Welt und wir, Sammlung von Presseveröffentlichungen zur Landesausstellung und zum Rahmenprogramm, Stand 1.7.1985. 2 5 8

Staatskanzlei des Landes NRW (Hrsg.), Die Dritte Welt im Rathaus.

III. Arbeitsweise und Aufgabenfelder

77

"Infodienst Dritte Welt und wir", Informationsdienst Dritte Welt, herausgegeben vom Ministerpräsidenten, hingewiesen, der regelmäßig erscheint und Informationen über Veranstaltungen, Ausstellungen, Seminare und Aktionen enthält und u.a. eine Rubrik über kommunale Entwicklungszusammenarbeit vorsieht 259 . Das Land Rheinland-Pfalz unterhält seit 1982 eine Partrierschafi mit Rwanda in Afrika 260 . Im Mittelpunkt steht die Zusammenarbeit rwandischer und rheinland-pfälzischer Gemeinden und Kreise mit den jeweiligen örtlichen gesellschaftlichen Gruppen. Das Land unterstützt die Arbeit der Kommunen durch finanzielle Förderung der Projekte 261, wobei diese Gelder aber immer nur Komplementärmittel sind 262 . Ferner unterhält die Landesregierung in Kejale, der Hauptstadt von Rwanda, ein Koordinierungsbüro, um die verschiedenen Aktivitäten vor Ort unterstützen zu können. Schließlich werden vom Land auch Schulpartnerschaften mit Schulen in Rwanda gefördert. Die Landesregierung gibt umfangreiches Informationsmaterial über die Entwicklungszusammenarbeit und speziell die Partnerschaft heraus. Im Rahmen der Partnerschaft existieren über 130 Vorhaben. Insgesamt gibt es zur Zeit 23 Gemeinden oder Landkreise, die eine Partnerschaft mit rwandischen Gemeinden unterhalten. Weitere 17 Gemeinden oder Landkreise unterstützen regelmäßig Entwicklungsvorhaben in rwandischen Gemeinden263. In vier Gemeinden ist die Hilfe für Rwanda bereits Gemeinschaftsprojekt im Rahmen einer Partnerschaft mit einer französischen Gemeinde264. Der Vollständigkeit halber sei noch am Rande auf die Funktion der Länder als Staatsaufsicht über die Gemeinden und Landkreise, und damit zusammenhängend über die Tätigkeiten im Bereich der kommunalen Entwicklungs2 5 9

Vgl. Informationsdienst Dritte Welt und wir, 1.Quartal 1988, S. 4.

2 6 0

Hierzu: Minister des Inneren und für Sport Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Fünf Jahre Partnerschaft Rheinland-Pfalz/Ruanda, 1987; vgl. jüngst zu den Unruhen in Ruanda und den möglichen Auswirkungen auf die Partnerschaft Weser-Kurier v. 9.10.1990 "Dem Staat Ruanda droht der ökologische Kollaps". 2 6 1 Vgl. Verwaltungsvorschrift des Minister des Innern und für Sport vom 31.10.1984 (Az. 131-60/1), Förderung von Vorhaben im Rahmen der Partnerschaft zwischen Rheinland-Pfalz und Ruanda, MinBl. 1984, S. 137. 2 6 2 Protz-Schwarz, Handlungsspielräume in der Entwicklungspolitik am Beispiel des Landes Rheinland-Pfalz, in: Glagow, (Hrsg.), Deutsche Entwicklungspolitik: Aspekte und Probleme ihrer Entscheidungsstruktur, S. 121 (133). 2 6 3 Minister des Innern und für Sport, S . l l ; vgl. auch mit einer Auflistung der Vorhaben: Ministerium des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Drei Jahre Partnerschaft Rheinland-Pfalz/Ruanda 1982-1985, 2. Aufl., 1986. 2 6 4 Molt, Kommunale Partnerschaften mit der Dritten Welt, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Kommunale Partnerschaften mit der Dritten Welt, S. 24 ff.

78

C. Entwicklungszusammenarbeit

Zusammenarbeit, hingewiesen. Hierauf wird aber an anderer Stelle noch näher einzugehen sein265. IV. Zusammenfassung

Eine hinreichende Definition der Entwicklungszusammenarbeit ist schwer möglich. Gängigerweise werden hierunter alle Beiträge der Industrieländer verstanden, die der wirtschaftlichen Entwicklung und Wohlfahrt der Entwicklungsländer als dem wesentlichen Ziel dienen und die zu vergünstigten finanziellen Bedingungen gewährt werden. Zu diesem Arbeitsbereich gehört auch die hiesige Auseinandersetzung mit den Entwicklungsländern und mit der Interdependenz zwischen dem Norden und dem Süden, z.B. im Rahmen der Bildungsarbeit, um das eigene Verhalten zu reflektieren und mögliche Konsequenzen zu ziehen. Der Begriff "Entwicklungszusamnienarbeit" soll, im Gegensatz zum früher benutzten Begriff "Entwicklungshilfe", die tatsächliche Abhängigkeit und die daher notwendige Zusammenarbeit des Nordens mit dem Süden deutlich machen. Die staatliche Entwicklungszusammenarbeit ist in ein vielschichtiges politisches und wirtschaftliches Interessengeflecht eingebettet, das sehr leicht negative Auswirkungen auf die Zusammenarbeit und damit auf die Empfängerländer haben kann. In den letzten Jahren hat in der Vergabepraxis ein Umdenkungsprozeß stattgefunden, demzufolge immer mehr nach der Umweltund Sozialverträglichkeit der Projekte gefragt wird. In den Anfängen wurde die Entwicklungszusammenarbeit als alleinige Aufgabe des Bundes angesehen. Dies hat sich in den letzten Jahren geändert, so daß auch die Länder, Kreise und Gemeinden wichtige Funktionen übernommen haben. Die Entwicklungszusammenarbeit der Bundesländer ist, von einigen Ausnahmen abgesehen, mit deren Außenwirtschaftsbeziehungen verwoben. Trotz dreißigjähriger deutscher und internationaler Entwicklungszusammenarbeit hat sich an den Lebensbedingungen in den Entwicklungsländern nichts wesentliches verändert, teilweise hat sich die Lage sogar noch verschlimmert. Es existieren verschiedene Arten der Entwicklungszusammenarbeit, neben der staatlichen zählt hierzu die kommunale Entwicklungszusammenarbeit. Sie ist eine wichtige Ergänzung der Arbeit des Bundes und der Länder. Geschichtlich ruht die kommunale Entwicklungszusammenarbeit auf zwei Säulen: zum einen auf der Tradition kommunaler Partnerschaften und zum anderen auf dem Engagement örtlicher NRO. 2 6 5

Vgl. Kap. G V; hinsichtlich der Praxis, Krause, S. 53.

IV. Zusammenfassung

79

Viele Gemeinden und Kreise wollen durch ihre Arbeit die staatliche Entwicklungszusammenarbeit kontrapunktieren. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit zeichnet sich durch die Adjektive "wohltuend", "effektiv" und "wenig gefährlich" aus. Sie ist relativ frei in der Wahl ihrer Mittel und recht flexibel. Sie kann langfristig die Demokratisierung in den Entwicklungsländern fördern. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit beinhaltet eine umfassende Auseinandersetzung mit der Problematik der Entwicklungsländer. Sie richtet sich auf der einen Seite an die eigenen Bürger, z.B. im Rahmen der Bildungsund Kulturarbeit, und auf der anderen Seite an die Kommunen in Entwicklungsländern. Das Arbeitsfeld, das sich an die hiesige Bevölkerung richtet, soll eine "interne Debatte" auslösen bezüglich möglicher Verhaltensänderungen. Es ist für die Arbeit von wesentlicher Bedeutung, daß die (örtlichen) NRO und Initiativen mit ihrem entwicklungspolitischen "know-how" eingebunden werden. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit kann sich in den verschiedensten Facetten kommunaler Aufgabenbereiche wiederfinden und diese bereichern. Es kann daher nützlich sein, eine zentrale Koordinierungsstelle für Aktivitäten der Kommunen oder Kreise auf diesem Gebiet einzurichten. Die Kommune ist der ideale Ort, um beide Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit, den Teil, der sich an die hiesige Bevölkerung richtet, und jenen, der in die Entwicklungsländer wirkt, mit der Hilfe örtlicher privater Träger zu verbinden. Für das Gelingen der Zusammenarbeit ist es wichtig, daß sie in der hiesigen Bevölkerung einen bewußtseinsmäßigen Rückhalt findet und eine gewisse Stabilität und Kontinuität erreicht.

D. Dokumentation und Systematisierung der bekannten Konflikte und Konfliktmöglichkeiten I. Allgemeines

Die Schwierigkeit bei der Sammlung von Konflikten zwischen den Gebietskörperschaften und ihren Aufsichtsbehörden bezüglich kommunaler Aktivitäten in der Entwicklungszusammenarbeit liegt darin, daß diese nirgendwo systematisch erfaßt werden. Unterlagen hierüber werden auch nicht von den einzelnen Innenministerien der Länder speziell gesammelt, da die Kommunalaufsicht i.d.R. bei den Landkreisen oder Regierungspräsidien liegt1. Da keine gerichtlichen Entscheidungen vorliegen, ist es notwendig, die Kernpunkte der jeweiligen aufsichtsrechtlichen Verfahren wiederzugeben. Diese Darstellung hat gleichzeitig den Zweck, konkrete kommunale Projekte und Planungen zu erläutern2. Π . Landkreis Böblingen (Baden-Württemberg)

Das Regierungspräsidium Stuttgart vertritt in einem Schreiben an das Landratsamt Böblingen die Auffassung 3, daß, soweit es sich um finanziell bezuschußte Maßnahmen im Zusammenhang mit Aktivitäten kreiseigener Einrichtungen mit Institutionen im Ausland handele, diese zulässig seien, soweit sie einen spezifischen Bezug zum Landkreis und zu den vom Landkreis zu erfüllenden Aufgaben haben. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln halte sich bei folgenden Maßnahmen im Aufgabenbereich des Landkreises: - Finanzielle Förderung der Zusammenarbeit einer Berufsschule mit einem Berufsschulzentrum in Mogadischu; 1 Ausnahmen bestehen in einigen Bundesländern für die kreisfreien Städte, hier liegt die Kommunalaufsicht bei den Innenministerien, z.B. Art. 110 Β Y GO; § 1361 HE GO hinsichtlich der Landeshauptstadt Wiesbaden und der Stadt Frankfurt; § 124 I SL Kommunalselbstverwaltungsgesetz. 2

Vgl. zu den Konflikten in der Praxis und dem Symposium "Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit" v. 1.-2.11.1988, auf dem einige Probleme diskutiert wurden, auch die Darstellung von Lohse, Deutsche Verwaltungspraxis 1989, 291. 3

Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart v. 20.8.1987, Az. 16-971 Bb/52 u. 55.

6 von Schwanenfliigel

82

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

- Bezuschussung der medizinischen Behandlung von afghanischen Kindern bzw. Jugendlichen im Kreiskrankenhaus und - Transportzuschuß für die Abgabe von (ausrangierten) Krankenhausbetten aus den landkreiseigenen Krankenhäusern. Bei der Bezuschussung von Hilfsprojekten in Entwicklungsländern sei hingegen der örtliche Wirkungskreis nach der Auffassung des Regierungspräsidiums überschritten. ΙΠ. Stadt Augsburg (Bayern)

Die Stadt unterhält eine Partnerschaft mit der Stadt Condega/Nicaragua. Im Rahmen der Verhandlungen zwischen der Regierung von Schwaben und der Stadt Augsburg über die Frage der Zulässigkeit einer Bereitstellung von 20.000 DM für die Beschaffung eines Krankenwagens für die Partnerstadt Condega/Nicaragua wurde vereinbart, daß die Stadt ihren finanziellen Beitrag als Sockelbetrag auf ein Spendenkonto zur Verfügung stellt. Dieser Sockelbetrag sollte ein Anreiz sein zur Förderung des Bürgerengagements, damit das notwendige Gesamtvolumen zur Beschaffung des Krankenwagens in Höhe von 60.000 DM im Spendenwege aufgebracht werden konnte4. I V . Stadt Erlangen (Bayern)

Die Stadt Erlangen strebte eine Beteiligung an der Partnerschaft der Stadt Nürnberg mit der Stadt San Carlos/Nicaragua und ursprünglich eine Unterstützung einer Hilfsmaßnahme für die Stadt San José las Flores/El Salvador an. Zum besseren Verständnis sei die Städtepartnerschaft Nürnberg-San Carlos kurz dargestellt: Seit 1984 bemühten sich die Vertreter der beiden Städte um eine engere Städtepartnerschaft. Der Nürnberger Stadtrat stellte für diese Aktivität 20.000 DM für ein Krankenhausversorgungs- und Schulprojekt zur Verfügung, das mit Hilfe der Organisation Terres des Hommes und Medico International projektiert wurde5. In der Folgezeit bat der Ältestenrat des Stadtrats die Bürger um Spenden für diese Projekte6. Im Jahre 1985 wurden die städtischen Mittel auf 100.000 DM erhöht. Die angestrebte Partnerschaft fand eine rege Un-

4 Drucksache des Rates 87/423 v. 29.6.1987; vgl. auch Süddeutsche Zeitung v. 22.1.1988 "Ein Krankenwagen für Condega". 5

Nürnberger Nachrichten v. 19.6.1984.

6

Presse- und Informationsamt der Stadt Nürnberg, Mitteilung vom 20.11.1984.

V. Stadt

rgen

83

terstützung bei den Bürgern und Initiativen der Stadt7. Die Partner arbeiteten einen Partnerschaftsvertrag aus und die Stadt Nürnberg legte diesen der Aufsichtsbehörde (Regierung von Mittelfranken) vor. Die Behörde teilte mit Schreiben vom 2.10.1985 (Az. 230-1449-2/84) mit, daß sie keine rechtlichen Bedenken habe, aber sie gab an, daß die Partnerschaft "als ein politischer Akt der Unfreundlichkeit gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika aufgefaßt werden" könne8. Der Partnerschaftsvertrag wurde am 15.11.1985 von den Beteiligten unterzeichnet. Die beiden Städte streben in diesem Vertrag die allgemeine Solidarität und Hilfsbereitschaft an. Ferner vereinbaren sie einen umfassenden Austausch von Informationen, Erfahrungen und Initiativen auf sozialem und kulturellem Gebiet sowie im Bereich der Verwaltung (§ 1). Es sollen Projekte zur Verbesserung der Lebensbedingungen unterstützt (§ 2) und ein Austausch von Fachleuten hinsichtlich des Bereichs der gemeindlichen Selbstverwaltung organisiert werden (§ 3). Auch wird ein Austausch im Bereich von Initiativen und Einrichtungen des sozialen, politischen und kulturellen Lebens vereinbart (§ 4). Die jeweils andere Seite soll über die eigene soziale, politische und kulturelle Lage unterrichtet werden (§ 5). Es sollen ummittelbare Verbindungen zwischen Behörden, Organisationen und Unternehmen angeknüpft und unterstützt werden (§ 6). Der Rat der Stadt Erlangen stellte in seiner Sitzung am 6.12.1984 20.000 DM für "Hilfen in Mittelamerika" für 1985 bereit. Mit der Beteiligung an der Partnerschaft Nürnberg-San Carlos/Nicaragua wollte der Rat 10.000 DM für entsprechende Projekte beibringen. 10.000 DM sollten für den Aufbau einer medizinischen Notversorgung im ländlichen Raum in der Region Guazapa/El Salvador bereitgestellt werden. Die Mittel sollten zur Auszahlung gelangen, soweit die Aufsichtsbehörde (Regierung von Mittelfranken) keine Bedenken erheben würde. Im November 1985 besuchte die Bürgermeisterin von San Carlos den Oberbürgermeister der Stadt Erlangen und es wurde eine Beteiligung der Stadt Erlangen an der Partnerschaft Nürnberg-San Carlos erörtert. Mit Schreiben vom 14.2.1985 und 20.3.1986 (Az. 230-1512 d-3/85) teilte die Regierung von Mittelfranken mit, daß sie Bedenken hinsichtlich beider Projekte habe, da hier eine direkte Finanzhilfe ohne Gegenleistung vorliegen 7 8

Süddeutsche Zeitung vom 12.2.1985.

Im Schreiben vom 22.2.1985 (Az. 230-1449-2/84) hatte die Regierung von Mittelfranken noch erhebliche Bedenken, so gab sie an, daß es sich bei der Partnerschaft nicht um eine kommunale Angelegenheit handele, sondern um eine Verbindung zwischen dem Sondergebiet III Rio San Juan und Nürnberg, und daß der Partnerschaftsvertrag vor dem Hintergrund "erheblicher politischer Interessen zu sehen sei, gerichtet gegen eine bestimmte Bündnispolitik der Bundesregierung".

84

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

würde, somit handele es sich um eine unzulässige "Vergabung". Es seien auch keine Vereinbarungen mit den Partnern getroffen worden und es fehle an einem sog. Rückkoppelungseffekt. Die Behörde bat um weiteren Bericht. In der Folgezeit teilte der Erlanger Oberbürgermeister der Bürgermeisterin von San Carlos nun schriftlich mit, daß die Stadt der Partnerschaft NürnbergSan Carlos beitreten wolle. Die Bürgermeisterin gab daraufhin ihr Einverständnis. Die Verhandlungen wurden von der Erlanger Sektion des Kommitees Städtepartnerschaft Nürnberg-San Carlos begleitet. Es war vorgesehen, daß das Geld für das Vorhaben in San Carlos über die örtliche Initiative laufen sollte, die wiederum Sachleistungen für das geplante Projekt besorgen und sie dann der Partnergemeinde überbringen sollte. Ferner erklärten sich die Initiativen bereit, Eigenleistungen zu erbringen 9. Aufgrund der schwierigen Verhandlungen mit der Aufsichtsbehörde wurde das Projekt in El Salvador fallengelassen 10. Statt dessen wurde die Unterstützung eines Aufbauprojektes in San José las Flores/El Salvador angestrebt. Diverse gesellschaftliche Gruppen der Stadt Erlangen unterstützten diese Bestrebungen. Nach abschließender Prüfung teilte die Regierung von Mittelfranken mit Schreiben vom 22.7.1987 (Az. 230-1512 d-3/85) ihre Bedenken hinsichtlich beider Vorhaben mit: Das Projekt in El Salvador sei unzulässig, da keine Beziehungen zu der dortigen Gemeinde unterhalten würden. Auch die Beteiligung an der Partnerschaft mit San Carlos sei unzulässig, da keine Partnerschaftsvereinbarung vorliege und es sich um kein partnerschaftsähnliches Verhältnis handele, weil keine längeren Kontakte bestehen würden. Lediglich ein Besuch der Bürgermeisterin würde hier nicht ausreichen. Es handele sich auch nicht um ein "Patenschaftsverhältnis", das Leistungen der Stadt Erlangen erlauben würde, da kein 'Obhutsverhältnis" zu der Stadt San Carlos vorliege. Der Oberbürgermeister wandte sich in einem Schreiben vom 16.10.1987 direkt an den Bayerischen Innenminister und führte aus, daß in dieser Sache mit "zweierlei Maß gemessen" worden sei, da die Alfons-Goppel-Stiftung bayerische Gemeinden mit Billigung der Staatsregierung auffordern würde, sich an

9 1 0

Schreiben der Stadt Erlangen an die Regierung von Mittelfranken v. 26.2.1987 I/R/30.

Aktenvermerk des Rechtsamtes v. 12.3.1987, Az. I/R/30; interessanterweise wurde von der Regierung zugestanden, daß Städtepartnerschaften grundsätzlich in den Bereich der Erwachsenenbildung fallen können.

V. Stadt Herzogenaurach

85

Projekten in Entwicklungsländern zu beteiligen. 250 bayerische Gemeinden hätten dies auch getan11. In seiner Antwort vom 22.2.1988 (Az. I b 1-3004-1/31 (86)) führte der Minister aus, daß die Situation nicht vergleichbar sei, da es sich bei der Beteiligung der Gemeinden an Projekten der Stiftung z.T. lediglich um Bagatellbeträge in Höhe von 360 DM im Jahr handele. Nach der Hurrican-Katastrophe in Nicaragua hat die Stadt ein Sonderkonto für die Hilfe der Bevölkerung in San Carlos eingerichtet. Grundstock dieser Hilfe bildeten die bereits erwähnten 10.000 DM aus dem Haushalt. Aus der Bevölkerung wurden ca. 12.500 DM gespendet. Das Geld kam schließlich mit Zustimmung der Regierung, aber mit der Maßgabe zur Auszahlung, daß die Beziehung zu San Carlos zu verfestigen sei. Daraufhin ist die Stadt Erlangen der Partnerschaft Nürnberg-San Carlos förmlich als gleichberechtigtes Mitglied beigetreten12. V· Stadt Herzogenaurach (Bayern)

Die Stadt Herzogenaurach unterhält seit 1972 eine Partnerschaft mit der Stadt Kaya/Burkina Faso, die auf Vermittlung des Innenministeriums zustande gekommen ist. 1982 reiste erstmals eine offizielle Delegation der Stadt Herzogenaurach in die Partnergemeinde nach Kaya. Im Oktober 1982 wurde ein Partnerschaftsvertrag unterzeichnet, wobei die Vertreter von Kaya darauf hinwiesen, daß es sich hier um eine Städtepartnerschaft mit zwei gleichberechtigten Partnern handeln solle. Im Rahmen des Partnerschaftsvertrages waren Projekte vorgesehen, die eine Hilfe zur Selbsthilfe darstellen sollten13. Mit Beschluß vom 21.12.1983 wurde im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 1984 ein Betrag von 30.000 DM für einen Schulhausbau in Kaya bereitgestellt. Mit Schreiben vom 14.1.1986 (Az. 230/1449-1/83) teilte die Regierung von Mittelfranken dem Landratsamt Erlangen-Höchstadt als Aufsichtsbehörde der Stadt Herzogenaurach mit, daß es die Bereitstellung von 30.000 DM für einen Schulhausbau in Kaya für unzulässig halte, da es sich um eine direkte finanzielle Zuwendung handele, die schon von der Höhe her keine Unterstützung ei-

11

Vgl. audi Bayerische Staatszeitung/Umschau v. 14.8.1987.

1 2

Schreiben des Rechtsdirekors der Stadt Erlangen, Dr. v. Rimscha, an den Verf. v. 28.1.1991, Az. I/R/30. 1 3 Schreiben der Stadt Herzogenaurach v. 17.9.1985 (Az. X I I I ) an das Landratsamt ErlangenHöchstadt; vgl. zu den verschiedenen Aktivitäten Amtsblatt der Stadt Herzogenaurach v. 22.1.1987.

86

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

ner bürgerschaftlichen Initiative darstellen würde. Falls die Stadt bei der Beschlußlage bleibe, sei mit aufsichtsrechtlichen Mitteln einzugreifen. Mit Bescheid vom 28.10.1986 (Az. 20027) beanstandete das Landratsamt gem. § 112 GO die Haushaltssatzung für 1984 insoweit, als damit im Haushaltsplan der Stadt Herzogenaurach 30.000 DM für den Schulhausbau bereitgestellt wurden. Es führte aus, daß es sich bei dem Betrag um eine direkte Hilfe ohne Gegenleistung handele. Diese Hilfe gehöre nicht in den örtlichen Wirkungskreis und es handele sich daher um eine "Vergabung". Kommunale Entwicklungshilfe sei grundsätzlich unzulässig. Die Haushaltssatzung werde insoweit nicht aufgehoben, da die Stadt bereits finanzielle Verpflichtungen eingegangen sei. Es werde aber erwartet, daß sie in Zukunft die ihr bekannte Rechtsauffassung des Innenministeriums beachte. Die 30.000 DM sind inzwischen bestimmungsgemäß an die Stadt Kaya ausgezahlt worden 14. V I . Landeshauptstadt München (Bayern)

Die Landeshauptstadt München strebte eine finanzielle Unterstützung verschiedener Projekte und andere Maßnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit an. Der Verwaltungsausschuß der Stadt faßte am 10.12.1985 einen umfangreichen Beschluß zur Entwicklungszusammenarbeit: - Danach soll eine Partnerschaft für eine Schule in Zimbabwe über die Organisation Terres des Hommes angestrebt und die Einrichtung von Werkstätten unterstützt werden. - Es soll die Partnerschaft der Krankenhäuser Bogenhausen in München mit dem Centro de Rehabilitation Aldo Chavaria in Managua/Nicaragua unterstützt werden. - Es soll eine Haushaltsstelle für konkrete Projekte eingerichtet werden. Über die Vergabe der Mittel soll der Stadtrat nach Vorberatung im Verwaltungsausschuß entscheiden. Anregungen von Initiativen sollen in die Entscheidung mit einfließen. Es sollen Förderrichtlinien für die Projektförderung erarbeitet werden. - Das Kultur- und das Schulreferat soll Vorschläge für eine Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ausarbeiten. - Den Stadtwerken München wurde in diesem Beschluß empfohlen, Praktikantenplätze für Praktikanten aus Nicaragua bereitzustellen.

1 4

Schreiben der Stadt Herzogenaurach an den Verf. v. 25.2.1988 (Az. XIII).

V I . Landeshauptstadt München

87

Die von der Verwaltung erarbeiteten "Richtlinien für die Förderung von Hilfsmaßnahmen und Projekten in der sog. Dritten und Vierten Welt" sahen folgendes vor 15 : - Die Förderschwerpunkte liegen im Bereich Bildung, Ausbildung, Verbesserung gemeindlicher Infrastruktur, Lieferung und Finanzierung technischer Hilfsausstattung. - Von den Projekten wird erwartet, daß sie der Festigung der Völkerverständigung zwischen den Bewohnern ausländischer Gemeinden und München dienen. Daher sollen Hilfsmaßnahmen vorzugsweise im Rahmen bestehender bzw. anzustrebender Partnerschaften mit den betreffenden Kommunen liegen. Es soll jeweils nur eine Gemeinde pro Land Hilfe bekommen, und diese Hilfe soll zweckgebunden sein. - Es soll eine genaue Prüfung der Projekte erfolgen und es werden bestimmte Anforderungen an den Projektträger gestellt. Dem Verwaltungsausschuß wurden folgende Projekte nach Maßgabe der Förderrichtlinie zur finanziellen Unterstützung vorgeschlagen (alle Projekte wurden von örtlichen Initiativen getragen und es lagen zum Teil auch bereits Spenden der Bürger für die jeweiligen Projekte vor): - Mango-Projekt in Hinchu/Haiti. Finanzierung technischer Ausstattung für die Unterstützung von Kleinbauern. Dieses Projekt wird von einem dortigen kirchlichen Orden betreut; - Ökologie-Projekt in Cajamarta/Peru (Bodenerhaltungsmaßnahmen, Verbesserung der Infrastruktur, Einführung der Biodüngung, Wiedereinführung von Lamas); - Bewältigung der Ernährungsprobleme an der Universität Valparaiso/Chile. Ziel ist die Einrichtung einer Mensa; - Teilausstattung für einen Operationssaal für Napalmopfer in Ho Chi Minh Stadt/Vietnam; - Bau eines Hauses für das Training-Center für Selbsthilfegruppen von Fischern in Cavite/Philippinen; - Unterstützung eines Rohbaus für ein Klassenzimmer einer Volksschule in Boca de Sabalo/Nicaragua. Dieses Projekt wird auch durch Aufbauhelfer aus München unterstützt. Die Regierung von Oberbayern bat mit Schreiben vom 13.3.1987 (Az. 2301416 M) den Oberbürgermeister, den Beschluß aufzuheben, um rechtsaufsichtliche Maßnahmen zu vermeiden. Sie führte zur Begründung aus, daß keine Zusammenarbeit der Kommunen angestrebt sei und daß eine "Hilfe zur Selbsthilfe" in den Bereich der staatlichen Entwicklungshilfepolitik gehöre und 1 5

Vgl. Anlage zum Bericht der Verwaltung vom 6.8.1986.

88

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

nicht Aufgabe der Kommunen sei. Es reiche nicht aus, daß die jeweilige Aufgabe sich auf das Gebiet einer Kommune beschränke, sondern sie müsse auch eine kommunale Aufgabe darstellen. Die Beschlüsse vom 10.11.1985 und 8.6.1986 bewegen sich nicht mehr in diesem verfassungsmäßigen Rahmen. Zur Begründung der Unzulässigkeit führte die Regierung hinsichtlich der einzelnen Projekte folgendes aus: - Das Projekt in Hinche/Haiti laufe nicht über die Bürger, sondern über die Kirche; - das Ökologie-Projekt in Cajamarca/Peru habe keinen lokalen Bezug; - bei dem Projekt für mittellose Studenten in Valparaiso/Chile handele es sich um ein Hilfsprojekt ohne Gegenleistung; - auch bei der Teilausstattung des Operationssaals eines Krankenhauses in Ho Chi Minh Stadt/Vietnam handele es sich um eine Hilfsmaßnahme ohne Gegenleistung. Zwar sei hier ein bestimmter Spendenbetrag von Bürgern aufgebracht worden, aber bei dieser Spendeninitiative handele es sich um eine bundesweite Aktion; - der Träger der Schule in Boca de Sabalo sei keine kommunale Körperschaft, daher sei eine finanzielle Förderung dieser Initiative unzulässig. Da die Vorhaben von vornherein unzulässig seien, so die Aufsichtsbehörde, brauche die Frage der Bundestreue bei den geplanten Maßnahmen nicht erörtert zu werden. 1988 ist die Landeshauptstadt an die Regierung von Oberbayern herangetreten und hat mitgeteilt, daß der Beschluß von 1986 in der vorliegenden Form nicht weiter verfolgt würde. Es wurde in diesem Schreiben aber darauf hingewiesen, daß die Landeshauptstadt München weiterhin Kontakt von Münchner Bürgern zu Gemeinden der sog. Dritten und Vierten Welt für wichtig erachte und daß ein Beitrag zur Verständigung der Bürger in der jeweiligen Gemeinde geleistet werden solle. Das Ziel solle nicht kommunale Entwicklungshilfe, sondern Information und Bildung, das gegenseitige Kennenlernen von Kultur und Lebensweise sowie das Erfahren eigener und gemeinsamer Probleme sein. Zur Verwirklichung dieser Leitideen wurde von der Landeshauptstadt München der Organisationsrahmen und der Arbeitsbegriff "Projekt-Partnerschaft" geprägt. Auf gemeindlicher Ebene soll mit Kommunen anderer Länder Kontakt aufgenommen und kommunale Projekt-Partnerschaften gegründet werden. Gedacht ist dabei insbesondere an Erfahrungsaustausch und gegenseitige Hilfestellung auf den Gebieten Gesundheit, Jugendaustausch und Kultur. Die Realisierung kann nach den Vorstellungen der Stadt so aussehen, daß städtische Dienststellen in Kontakt zu anderen Kommunen treten und ein eigenverant-

V . Stadt

narc

89

wortliches konkretes Projekt durchführen. Die Finanzierung der Projekte obliegt dann den einzelnen Fachämtern. Als erstes Beispiel für die Projektpartnerschaft ist die Partnerschaft des Krankenhauses München-Bogenhausen mit dem Rehabilitationszentrum Aldo Chavarrea in Nicaragua zu nennen. Hier wurde auch anläßlich der Wirbelsturmkatastrophe in Nicaragua von der Landeshauptstadt München ein Betrag von 7.000 DM für das Zentrum zur Verfügung gestellt16. V I I . Stadt Osnabrück (Niedersachsen)

Die Stadt Osnabrück unterhält seit Beginn der achtziger Jahre eine Kooperation mit der Stadt Vila Real/Portugal, welche ursprünglich auf eine Initiative des Europarates zum europäischen Kulturaustausch zurückging, sich aber seit geraumer Zeit rege fortentwickelte. Die Hilfe fur Vila Real und die dadurch möglichen Kontakte zu verschiedenen, vornehmlich aber kulturellen Organisationen in Portugal wurde integraler Bestandteil der Osnabrücker Kulturarbeit. Zwar gehört die Stadt Vila Real/Portugal nicht zu dem Kreis der Gemeinden eines Entwicklungslandes. Da aber bei der Zusammenarbeit Osnabrück - Vila Real für die zu untersuchende Fragestellung interessante Probleme aufgetreten sind, sollen diese kurz dargestellt werden. Neben den Austauschprogrammen auf kultureller Basis hat die Stadt Osnabrück Vila Real 100.000 DM für den Erwerb und die Renovierung eines Kulturzentrums in der Zeit von 1982 bis 1988 zur Verfügung gestellt. Es ergaben sich aber in den Folgejahren im Rahmen der Bauarbeiten einige Probleme, so daß das Projekt erheblich verzögert wurde 17. In einem Bericht über die überörtliche Prüfung bei der Stadt Osnabrück der Haushaltsjahre 1981 bis 1983 hat das Kommunalprüfungsamt die Bereitstellung der 100.000 DM für unzulässig erachtet, da zum einen keine Nachweise über die Verwendung der Gelder vorlägen und außerdem die Gewährung dieses Investitionszuschusses an eine ausländische Stadt nicht mehr zum Wirkungskreis der Stadt Osnabrück gehöre18.

1 6

Schriftliche Auskunft der Landeshauptstadt München an den Verf. v. 1.8.1989, Az. D 20

Schwa. 1 7 1 8

Der Oberstadtdirektor, Vorlage fur die Ratssitzung am 8.3.1988, Pkt. 4 a, S. 9 f.

Kommunalprüfungsamt der Bezirksregierung Weser-Ems, Bericht über die überörtliche Prüfung bei der Stadt Osnabrück, Haushaltsjahr 1981-1983, Text-Ziff. 75.

90

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

VIOL Stadt Uelzen (Niedersachsen)

Die Stadt Uelzen (Niedersachsen) unterhält eine Verbindung zu den Regionen Gibaré und Tikaré (Burkina Faso).19 Das Kommitee Uelzen - Bois Guillaume, in der der Landkreis Uelzen, die Stadt Uelzen sowie die anderen Gemeinden des Landkreises zusammengeschlossen sind, unterhält eine intensive Partnerschaft zu Gemeinden im Gebiet Rouen (Frankreich). Dieses Kommitee unterhält zusätzlich eine Partnerschaft zu den Regionen Gibaré und Tikaré in Burkina Faso. Die französischen Gemeinden unterstützen auf vielfältige Weise in Verbindung mit den dort zuständigen Entwicklungshelfern Projekte der Wassergewinnung, der Gesundheit und der Bildung. Die Stadt Uelzen bekam im Laufe der Zeit einen detaillierten Einblick in diese Arbeit und kam zu der Entscheidung, sich an der Partnerschaft zu beteiligen. Sie stellte hierfür Geld zur Verfügung, entsandte Fachleute zur Lösung einzelner kommunaler Probleme und unterstützte Aktivitäten örtlicher Initiativen. Der Rat faßte einen Beschluß, den zehntausendsten Teil des Haushalts für Projekte in Tikaré und Gibaré bereitzustellen. Diesen Beschluß nahm die Aufsichtsbehörde, die Bezirksregierung in Lüneburg, zum Anlaß, festzustellen, daß es die angestrebte Dreiecksbeziehung auch bei bereits bestehenden persönlichen Kontakten nicht zulasse, den finanziellen Beitrag der Stadt im Rahmen einer Partnerschaft mit der afrikanischen Region zu sehen. Deshalb wurde empfohlen, den Geldbetrag einem örtlichen Förderverein zur Verfügung zu stellen. Die Stadt wurde gebeten zu prüfen, ob Bürger der Stadt sich in einer Art Förderverein, ggf. im Zusammenhang mit der Partnerschaft zur französischen Partnerregion, zusammenschließen könnten, um das Projekt zu fördern und dann in geeigneter Weise von der Stadt unterstützt zu werden. Dabei solle derfinanzielle Beitrag der Stadt auf längere Sicht nicht nach einer einmal festgelegten "Automatik" ausgegeben werden. Es solle nach einer Anfangsphase, in der es vorrangig darum gehe, mit den städtischen Mitteln das Engagement der Bürger für das Projekt zu wecken, jeweils jährlich daran gedacht werden, daß mit dem aus Haushaltsmitteln bereitgestellten Betrag der Charakter einer Unterstützung der von den Bürgern gespendeten Gelder gewahrt bliebe. Die Stadt zog aus diesem Hinweis im Einvernehmen mit der Aufsichtsbehörde folgende Konsequenzen:

1 9

Schreiben des Stadtdirektors der Stadt Uelzen an den Verf. v. 11.3.1988, Az. 801.

. Stadt

ach

91

- Geldzuwendungen Dritter werden über die Stadt dem Kommitee UelzenBois Guillaume im Zusammenhang mit der Partnerschaft zur französischen Partnerregion für das Bewässerungsprojekt Tikaré zur Verfügung gestellt. - Bis auf weiteres stockt die Stadt eingehende Zuwendungen nach den Ergebnissen der Vorjahre bis zu einem Zehntausendstel des Verwaltungshaushalts auf; Voraussetzung ist immer ein Ratsbeschluß. IX. Stadt Aachen (Nordrhein-Westfalen)

Die Stadt Aachen strebte 1986/87 eine Städtepartnerschaft mit der Stadt Ningbo/China und eine finanzielle Unterstützung eines Hilfsprojektes in der Stadt Rama/Nicaragua an. Der Oberbürgermeister und der Stadtdirektor haben in den Jahren 1985 und 1986 Reisen nach China unternommen und unter anderem die Stadt Ningbo besucht. Es wurden Kontakte geknüpft und für eine Städtezusammenarbeit Arbeitsgebiete abgesteckt20. Im Rahmen eines Dritte-Welt-Hilfsprogramms zum Aufbau eines Sägewerks in der Stadt Rama/Nicaragua sind Aachener Bürger in diesem Bereich vor Ort aktiv. Die Stadt Aachen will sich an diesem Programm beteiligen21. In der Ratssitzung am 23.7.1986 wurde beschlossen, daß eine Partnerschaft zu der Stadt Ningbo/China auf der Grundlage der bestehenden Kontakte vereinbart werden solle. In einem weiteren Beschluß wurde die Beteiligung der Stadt Aachen an dem Dritte-Welt-Hilfsprogramm fur den Aufbau des Sägewerks in Rama/Nicaragua festgelegt. Es sollen insgesamt für dieses Vorhaben 200.000 DM zur Verfügung gestellt werden, wovon 1987 100.000 DM und in den drei Folgejahren jeweils 33.000 DM bereitgestellt werden sollen. Der Geldzufluß soll über das Hilfswerk Misereor in Aachen erfolgen 22. Im Verlauf der Ratsdebatte wurde bezüglich der beiden Projekte von einem "Beschlußpaket" gesprochen23. In einem Schreiben vom 16.4.1987 (Az. 31.11.02) bat der Regierungspräsident Köln den Oberstadtdirektor der Stadt Aachen zu überprüfen, ob eine Modifizierung des Ratsbeschlusses hinsichtlich des Projektes in Rama/Nicaragua erreicht werden könne. Er führte aus, es gäbe zwar organisierte Kontakte, es handele sich aber nicht um eine Partnerschaft. Erforderlich für eine derartige Aktivität sei ein dauerhaftes Engagement, welches nur bei ei2 0

Vorlage zu TOP 21 der Ratssitzung vom 25.6.1986.

2 1

Tischvorlage für die Ratssitzung am 23.7.1986.

2 2

Niederschrift über die Sitzung des Rates am 23.7.1986, S. 19.

2 3

Auszug aus dem Wortprotokoll der Ratssitzung am 23.7.1986, Punkt 15 der Tagesordnung.

92

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

ner Städtepartnerschaft gegeben sei. Es sei bei den beiden Entschließungen nur von einem Beschluß auszugehen, da im Rahmen der Ratssitzung von einem "Beschlußpaket" gesprochen wurde. Mit Schreiben vom 11.5.1987 erwiderte der Oberstadtdirektor, daß alle Kommunen im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit davon ausgingen, daß es sich hierbei um Wirtschaftshilfe handele. Die Forderung, daß finanzielle Zuwendungen nur im Rahmen von Partnerschaften erfolgen können, habe keine rechtliche Grundlage. Hinsichtlich des "Beschlußpakets" sei davon auszugehen, daß hier nur ein politischer, kein rechtlicher Zusammenhang bestehe. Schließlich, so der Oberstadtdirektor, wolle der Rat keine Partnerschaft zu der Stadt Rama, sondern er wolle lediglich ein Projekt dort fördern. Der Regierungspräsident hat sich nicht mehr weiter eingeschaltet. Aufgrund der politischen Veränderungen in der Volksrepublik China ruht seitens Aachen eine von Ningbo ausgesprochene Einladung. Die 200.000 DM für das Sägewerk in Rama sind zur Auszahlung gelangt. Durch die Hurrican-Katastrophe vor einigen Jahren wurde das Sägewerk zerstört, aber später wieder aufgebaut. Aufgrund der allgemeinen Wahlen 1990 haben nun die Contras (UNO) die Mehrheit in dem Stadtparlament. Die Verständigung ist, z.T. durch die herrschenden Unruhen und Sprachschwierigkeiten, erschwert worden. Es ist zwar im Aachener Stadtrat ein Beschluß zur Begründung einer Partnerschaft eingebracht worden, dieser wird aber momentan, u.a. aufgrund der schwierigen Verhandlungslage mit Rama und des bestehenden "Selbstfmdungsprozesses" der Aachener Initiativen, nicht weiter verfolgt 24 . X. Erftkreis (Nordrhein-Westfalen)

Der Erftkreis hat 30.000 DM für ein Vorhaben der Arbeiterkooperation der Gewerkschaft Black Allied Mining and Construction Workers' Union (BAMCWU) in Transvall (Südafrika) bereitgestellt. Im Beschluß vom 18.12.1986 (Drucks. 86/466) legte der Kreistag fest, daß der Kreis eine Projektpartnerschaft zur Selbsthilfeorganisation der schwarzen Bevölkerung in Nord-Transvall (Südafrika) aufnehmen solle. In dem Beschluß wurde ausgeführt, daß es sich verbiete, offizielle Kontakte zu staatlichen Stellen aufzunehmen, solange die Apartheid anhalte. Für diesen Zeitraum sollen die Verbindungen über die örtliche Initiative Azania-Koordination Erftkreis 2 4 Auskunft des Fraktionsgeschäftsführers der SPD-Fraktion im Stadtrat, Rudolf Andermann, am 15.1.1991 an den Verfasser.

X. Erftkreis

93

und derartige private Organisationen laufen. Es wurden in diesem Beschluß die eingangs erwähnten 30.000 DM für die Herstellung und Betreuung der Kontakte sowie für die Unterstützung der Selbsthilfeorganisation der schwarzen Bevölkerung zur Verfügung gestellt. Das Projekt sah die Förderung eines Rechtshilfebüros für Schwarze in Petersbourg vor sowie die Unterstützung von Selbsthilfeorganisationen. Schließlich sollten die Projekte "Ausbildung" und "Medical-Clinic" der Arbeiterkooperation der Gewerkschaft Black Allied Mining and Construction Workers' Union gefördert werden25. Nach Auffassung der Fraktion "Die Grünen", die diese Initiative eingebracht hatte, nehmen diese Selbsthilfeorganisationen Funktionen von Gemeinden wahr und seien daher "vergleichbare Institutionen". Schließlich gäbe es, auch unter Berücksichtigung der Beschlußlage der UNO, keine Alternative zu diesen Kontakten zur schwarzen Bevölkerung in Südafrika. Mit Schreiben vom 30.5.1987 (Az. 30.11.05) forderte der Regierungspräsident den Oberkreisdirektor auf, den Beschluß zu beanstanden. Er führte aus, daß Grundvoraussetzung einer zulässigen Partnerschaft ein Kontakt zu einer Gemeinde oder zu vergleichbaren Institutionen sei. Dies sei hier aber nicht gegeben. Vordergründig unterstütze die Partnerschaft zwar Projekte in den Bereichen Gesundheit und Ausbildung, dies sei auch in Ordnung, aber das übergeordnete Ziel sei der Widerstand gegen die Apartheid. Dies falle aber nicht in den Kompetenzbereich des Kreises. Mit Schreiben vom 5.6.1987 an den Landrat beanstandete der Oberkreisdirektor den Kreistagsbeschluß. Da der Kreistag nicht reagierte, hob der Regierungspräsident mit Verfügung vom 18.7.1987 (Az. 31.11.05) den Beschluß des Kreistags auf. Mit Beschlußvorlage vom 20.11.1987 (Drucks. 86/466) für die Sitzung des Kreistags am 17.12.1987 empfahl der Oberkreisdirektor, von einem erneuten Beschluß, so wie der Kreistag es beabsichtige, Abstand zu nehmen und die Verwaltung zu bitten, ein neu auszuarbeitendes Projekt dem Kreistag vorzuschlagen. Rahmenbedingung solle sein, daß sich auf beiden Seiten kommunale Körperschaften oder vergleichbare Institutionen befänden, der Gegenstand der Partnerschaft sich auf kommunale Angelegenheiten beschränke und der Kontakt die Möglichkeit habe, sich zu verfestigen. Der Oberkreisdirektor trug nochmals seine Bedenken gegen den aufgehobenen Beschluß vor. Danach habe das Projekt keine kommunale Aufgabe zum Gegenstand und auf der Seite des Partners habe sich keine kommunale Institution befunden. Es habe sich auch nicht um eine "vergleichbare Institution" gehandelt, da sie keine vergleichbaren 2 5

Projektbeschreibung der Azania Koordination Erftkreis, o.J.

94

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

Tätigkeiten zur Aufgabe gehabt habe. Dem Verbot, offizielle Kontakte zu staatlichen Stellen zu unterhalten, stehe nicht das Gebot, inoffizielle zu knüpfen, gegenüber. Schließlich sei die Verfestigung der Beziehungen nicht hinreichend wahrscheinlich gewesen. Mit Beschluß vom 17.12.1987 stellte der Kreistag 30.000 DM für das Projekt "Produktion, Erziehung, Gesundheit" der Arbeiterkooperation der Gewerkschaft Black Allied Mining and Construction Workers' Union über die AZAKO e.V. Münster, zur Verfügung. Das Geld wurde schließlich bestimmungsgemäß ausgegeben. X I . Stadt Remscheid (Nordrhein-Westfalen)

Der Rat der Stadt Remscheid hat auf seiner Sitzung am 10.10.1988 beschlossen, daß die Stadt keine Kredite mehr bei Banken aufnimmt, die direkte Geschäfte mit Südafrika tätigen. Gleichzeitig wird der deutsche Städtetag aufgefordert, seine Mitglieder anzuhalten, ebenso zu verfahren. Der Oberstadtdirektor hat diesen Beschluß gem. § 39 II GO mit Schreiben vom 2.11.1988 beanstandet. Zur Begründung führte er aus, daß die Stadt aufgrund des Gebotes der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung grundsätzlich verpflichtet sei, bei der Aufnahme von Krediten das günstigste Angebot anzunehmen. Das angestrebte Ziel, die Beseitigung der Apartheidspolitik und die Herstellung der Menschenrechte in Südafrika, liege nicht im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden. Die Gemeinde als Trägerin öffentlicher Verwaltung dürfe daher bei Entscheidungen, selbst dann, wenn ein Ermessen bestehe, diesen Gesichtspunkt nicht in ihre Erwägung ziehen. Einflußnahmen auf die inneren Verhältnisse eines anderen Landes gehören zu den auswärtigen Angelegenheiten und daher nicht zum Aufgabengebiet der Gemeinden, da Art. 28 Π GG nur alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden verweise. Die Kreditinstitute halten sich häufig nur von einem Tag auf den anderen an ihre angebotenen Konditionen. Daher müssen in der Praxis oft Eilentscheidungen nach § 43 I GO getroffen werden. Die an dieser Entscheidung beteiligten Personen stünden dann in dem Konflikt, so der Oberstadtdirektor, entweder gegen den Ratsbeschluß zu handeln oder gegen das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung. Zu der Aufforderung an den Deutschen Städtetag führte der Oberstadtdirektor aus, daß auch diese rechtswidrig sei, da sie andere Gemeinden zu einem rechtswidrigen Verhalten veranlassen solle. Diese Aufforderung stelle daher eine Ordnungswidrigkeit i.S.v. § 38 I in Verbindung mit § 261GWB und § 14 OWiG dar. Es handele sich hier u.a. um einen rechtswidrigen Boykottaufruf. Der Oberstadtdirektor führte zum Schluß aus, daß er die Übermittlung des Be-

XII. Kreis Steinfurt

95

schlusses an den Deutschen Städtetag aufgrund seiner Rechtsauffassung nicht durchführen werde. Der Rat hat sich aufgrund der Beanstandung des Oberstadtdirektors auf seiner Sitzung am 10.10.1988 mit der Angelegenheit erneut befaßt und den ersten Teil des Beschlusses bekräftigt, aber die Aufforderung an den Deutschen Städtetag fallengelassen. Mit Schreiben vom 18.6.1989 (Az. 31.10.01) teilte der Regierungspräsident dem Oberstadtdirektor mit, daß die Gemeinden ihre übertragenen Kompetenzen überschreiten, wenn sie mit einem Beschluß das Anliegen verfolgen, die Geschäftspolitik deijenigen Banken zu ändern, die direkte Geschäfte mit Südafrika tätigen. Der Beschluß des Rates beinhalte aber lediglich eine politische Erklärung, von der keine rechtlichen Wirkungen ausgehen würden. Die Stadt sei auch bei einer erklärten politischen Absicht des Rates, auf die Entwicklung in Südafrika mittelbar einzuwirken, nach § 62 II GO gehalten, sich bei der Kreditaufnahme nach den günstigsten Konditionen zu richten. Mit diesen Ausführungen betrachtete der Regierungspräsident die Angelegenheit kommunalaufsichtsrechtlich als erledigt. X I I . Kreis Steinfurt (Nordrhein-Westfalen)

Der Kreis Steinfurt hat 1985 im Anschluß an die breit angelegte Aktion der Wohlfahrtsverbände unter dem Stichwort "Ein Tag für Afrika" aus Anlaß der Dürrekatastrophe in Afrika die Patenschaft gegenüber dem Landesverband Westfalen-Lippe des Deutschen Roten Kreuzes (DRK) für die Provinz Sidamo in Äthiopien übernommen. Er stellt hierfür seither jährlich 20.000 DM zur Verfügung. Gleichzeitig appelliert der Kreis an die Bevölkerung, diese Aktion ebenfalls zu unterstützen. Im Rahmen von Spendenaufrufen kamen aus der Bevölkerung insgesamt ca. 300.000 DM jährlich auf die Konten des DRK. Der Kreis ist der Auffassung, daß es sich hierbei um eine zulässige kommunale Aktivität handele, da Anknüpfungspunkt die hiesigen Aktivitäten der Steinfurter und westfälischen Verbände und Organisationen sei und somit ein kommunaler Bezug bestehe26. Der Regierungspräsident hat in dieser Sache Bedenken angemeldet, sich aber seit einer ausführlichen Stellungnahme des Oberkreisdirektors zurückgehalten27.

2 6 Schreiben des Oberkreisdirektors an den Regierungspräsidenten v. 11.8.1988; Europa kommunal 2/1988 "Kreis Steinfurt spendet für Äthiopien". 2 7

Schreiben des Oberkreisdirektors Dr. Hoffschulte v. 18.5.1989 an den Verf.

96

D. Dokumentation und Systematisierung der Konflikte

Χ Ι Π . Zusammenfassung und Systematisierung

Die Konfliktfälle spiegeln eine gewisse Rechtsunsicherheit aller Beteiligten auf dem Gebiet der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit wieder. Bei allen Konfliktfällen war der eigentliche Anlaß des Einschreitens der Aufsichtsbehörde die Tatsache, daß die Gemeinden bzw. die beiden Landkreise Haushaltsmittel für bestimmte Projekte des Partners bereitgestellt hatten. Es stand immer die Problematik im Raum, ob die Angelegenheit in den Bereich der örtlichen Aufgaben der Gebietskörperschaft falle. Es bestand Übereinstimmung, daß ein sog. Sockelbetrag zum Anreiz weiterer Spenden aus der Bevölkerung als zulässig anzusehen ist (Augsburg, Herzogenaurach) und daß die Bereitstellung von Geldmitteln, die für die Erfüllung kommunaler Aufgaben dienen, auch wenn sie in den Bereich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit falle, zulässig sei (Landkreis Böblingen). Ein Kritikpunkt war, daß es sich jeweils nicht um eine richtige kommunale Partnerschaft handeln würde (Aachen, Erlangen, München, Uelzen). In einem Fall (Aachen) wurde die fehlende Intensität bemängelt, in einem anderen Fall wurde von der Aufsichtsbehörde vorgetragen, es läge keine Partnerschaftsurkunde vor und daher fehle es an der Stabilität der Beziehung (Erlangen). In einem weiteren Fall wurde vorgebracht, es läge keine kommunale Verbindung vor, da die Partnerschaft über private Initiativen abgewickelt werde (München). Ein anderer Kritikpunkt war, daß die geplanten Projekte keinen örtlichen Bezug hätten oder daß sie überhaupt keine kommunale Aufgabe seien (Erlangen, München, Osnabrück). Aus diesen Gründen könnten sie nicht Aufgaben im Rahmen einer kommunalen Partnerschaft darstellen. Einmal wurde kritisiert, daß die deutsche Kommune für ein bestimmtes kommunales Projekt zu viel Geldmittel bereitgestellt habe und daß kein entsprechender Beitrag aus der Bürgerschaft vorliegen würde (Herzogenaurach). Auch gab es haushaltsrechtliche Probleme (Osnabrück). In einem Fall (Remscheid) wurde grundsätzlich die Problematik der Befassungskompetenz erörtert und seitens der Aufsichtsbehörde ausgeführt, daß Fragen der Apartheidspolitik in Südafrika nicht im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden liegen und sie daher bei ihren Entscheidungen derartige Fragen auch nicht in ihre Erwägungen einbeziehen dürfen. Ein Sonderfall stellt die Verbindung mit Organisationen in Südafrika dar (Erftkreis), da hier von der Aufsichtsbehörde kritisiert wurde, daß es sich nicht um eine kommunale Verbindung handele, da sich auf der anderen Seite keine

XIII. Zusammenfassung und Systematisierung

97

Kommune befinden würde. Der Gemeindeverband führte zur Begründung dieser Art Initiative u.a. völkerrechtliche Argumente ins Feld. In den meisten Fällen blieb es seitens der Aufsichtsbehörden bei Verhandlungen und Vorschlägen, repressive Maßnahmen wurden nur in drei Fällen angewandt (Erftkreis, Herzogenaurach, Remscheid) und hier auch nur das Mittel der Beanstandung, nur einmal wurde ein Beschluß aufgehoben. Die dargestellten Fälle werden im einzelnen an den entsprechenden Stellen der folgenden Untersuchungen rechtlich bewertet.

7 von Schwanenflügel

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung der Entwicklungszusammenarbeit I. Rechtliche Einordnung

Die Darstellung der Entwicklungszusammenarbeit im allgemeinen und der kommunalen Arbeit auf diesem Feld im besonderen hat gezeigt, daß es eine Zielvielfalt und einen großen Formenreichtum der Zusammenarbeit gibt1. Entwicklungszusammenarbeit ist nicht nur "Nothilfe", sondern deckt ein breites Spektrum verschiedenster staatlicher, mittelbar staatlicher und privater Tätigkeiten ab, welche von Geldhilfen, Sachhilfen, technischen Hilfen über Beratungen und Ausbildungen, bis hin zu hiesigen Lern- und Umdenkungsprozessen bezüglich des eigenen Verhaltens reichen. Es handelt sich daher um eine sog. Querschnittsaufgabe. Auch wenn der Ministerpräsidentenbeschluß von 19882 eine rein politische Absichtserklärung darstellt und aufgrund seiner vagen Form keine rechtliche Wirkung erzielt3, daher nur erläuternden Charakter hinsichtlich der derzeitigen und avisierten Tätigkeiten hat, zeigt er doch deutlich, welch einen breiten Raum sowohl die Entwicklungszusammenarbeit der Länder, als auch der Gemeinden und NRO einnimmt. In der Praxis sind auf der einen Seite die "Entwicklungspolitischen Grundlinien der Bundesregierung" von 19864 Grundlage des Handelns der Exekutive des Bundes. Selbst dieses Programm beinhaltet eine Vielfalt von Zielen, unterstützt durch eine Zusammenarbeit mit den verschiedensten Trägern 5. Auf der anderen Seite ist der Bundeshaushaltsplan die zweite - einzige gesetzliche Grundlage entwicklungspolitischer Maßnahmen der Bundesregierung. Nur in diesem Zusammenhang wird das Parlament in den Entscheidungsprozeß be-

1

Vgl. Kap. C I 2; C H I ; C H I .

2

Vgl. Kap. E II.

3 So im Erg. audi Wiedmann, DÖV 1990, 690 f.; vgl. aber Ziff. 6.2 hinsichtlich der Frage der Abgabe von Verwaltungszuständigkeiten; anders verhält es sich mit dem Beschluß des Arbeitskreises I I I (Kap. E II) bezüglich der Kommunalaufsicht (vgl. Kap. G V). 4

B M Z (Hrsg.), Entwicklungspolitische Grundlinien der Bundesregierung v. 19.3.1986.

5

Vgl. auch Kap. C I 2.

100

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

züglich einzelner Vorhaben der Bundesregierung einbezogen6. So wird von Pitschas die Entwicklungsverwaltung als die "letzte große Fondsverwaltung" bezeichnet, wo an die Stelle eines die Tätigkeit der Exekutive strukturierenden Gesetzes die speziell ausgestaltete Mitwirkung des Deutschen Bundestages getreten ist7. Der Schwerpunkt der Entwicklungszusammenarbeit des Bundes liegt im Bereich der Kapitalhilfe, technischen Hilfe und Handelshilfe. Die Arbeit ist insoweit als LeistungsVerwaltung zu klassifizieren 8. Dies führt zu dem Befund, daß die Entwicklungszusammenarbeit in ihrer Gesamtheit gesetzlich nicht determiniert ist. Es fügt sich sogleich die Frage an, ob Teilaspekte der Entwicklungszusammenarbeit einer gesetzlichen Ausformung unterliegen bzw. ob sich eine Verpflichtung herleiten läßt, daß der Staat Entwicklungszusammenarbeit zu leisten hat. 1. Staatszielbestimmungen Es soll nun untersucht werden, ob Staatszielbestimmungen existieren, die den Staat in seiner Gesamtheit, oder einzelne Ebenen des Staatsganzen verpflichten, sich in der Entwicklungszusammenarbeit zu engagieren. Staatszielbestimmungen gehören zu den materiellen Regelungen der Verfassung. Sie stellen Grundsätze und Richtlinien für das staatliche Handeln auf und sind gleichsam eine Orientierungshilfe für staatliche Entscheidungen. Sie drücken allgemeine Grundeinstellungen der Verfassung aus, unter gleichzeitiger Respektierung des politischen Ermessens der Staatsorgane9. Staatsziele bewegen sich zwischen zwei Polen: Auf der einen Seite stehen grundrechtliche Elemente, auf der anderen "Programmsätze". Daher haben sie eine doppelte Funktion: Einerseits inkorporieren sie einen politischen Gestaltungs- und Verwirklichungsauftrag und erzeugen einen politischen Handlungsdruck, andererseits haben sie einen spezifisch verfassungsrechtlich normativen Gehalt, der im Rahmen der rechtlichen Überprüfung von Grundrechtsverletzungen einen

6 So auch Pitschas, VerwArch 1990, 489, der daher ein Bundesgesetz über die Grundlagen und Organisation der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit fordert. 7 Pitschas, VerwArch 1990, 487 ff.; diese These ist aber angesichts des Entwicklungshilfesteuergesetzes in dieser allgemeinen Form nicht ganz zutreffend. 8 Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, 1986, S. 183; Schinzler, Die Aufgaben und die Zuständigkeiten des Bundes auf dem Gebiet der Entwicklungshilfe, 1968, S.73. 9 Vgl. BVerfGE 22, 180 hinsichtlich des Sozialstaatsprinzips; so auch zu den Staatsaufgaben H. P. Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 1977, S. 122 ff.; vgl. auch Link, W D S t R L 48 7 (18 f.); Ress, W D S t R L 48, 56.

I. Rechtliche Einordnung

101

zusätzlichen richterlichen Kontrollmaßstab bildet 10 . Es ist aber vor dem Eindruck zu warnen, daß das Grundgesetz eine geschlossene Regelung über sämtliche Aufgaben des Staates enthält, - dies ist mitnichten der Fall. Die Verfassung gibt nur in Ausnahmefällen hierüber Auskunft. Von einer einigermaßen geschlossenen Doktrin kann daher nicht die Rede sein.11 Staatsziele betreffen, schon aus Gründen der Einheit der Verfassung 12, sämtliche Ebenen des Staates, somit auch die der Gemeinden und Kreise. Sie müssen demzufolge bei den zu treffenden Entscheidungen der einzelnen Organe Berücksichtigung finden 13. Nach der herrschenden Verfassungsinterpretation ergibt sich aus Art. 26 GG eine negative Staatszielbestimmung - das Verbot des Angriffskrieges. Unter dem Blickwinkel der Präambel und Art. 24 II GG wandelt sich dieses Verbot zu einem allgemeinen Gebot der Friedenssicherung14. Folgt man dieser Interpretation und betrachtet Art. 24-26 GG mit der Präambel und Art. 9 II GG in einer Art "Gesamtschau", ergibt sich der Wille der Verfassung zu einer "offenen Staatlichkeit", begleitet von der Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit zur Völkerverständigung und Friedenssicherung. Dieses Anliegen drückt sich schon in der Präambel mit dem Bekenntnis aus "in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen" und ferner in dem Verbot des Art. 9 II GG von Vereinigungen, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten15. Die so gewonnene Staatszielbestimmung erstreckt sich nicht nur auf die Sicherung des Friedens, sondern inkorporiert

1 0 BVerfGE 33, 303 (331 f.); 43, 291 (313 f.); Badura, Staatsrecht, 1986, S. 202; Heinz, Die Problematik des Staatszieles Umweltschutz im Lichte der Unterscheidung von subjektiven Rechten und objektivem Recht, in: Heckmann/Meßerschmidt (Hrsg.), Gegenwartsfragen des Öffentlichen Rechts, 1988, S. 181 (187 f.); Klein, DVB1. 1991, 729 (733); Lerche, AöR 1965, 341; Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Schnur (Hrsg.), Festschrift für Forsthoff, 2. Aufl. 1974, S. 325 (335, 339 f.); Starck, Frieden als Staatsziel, in: Börner (Hrsg.), Festschrift für Carstens, 1984, S. 867 f. 1 1 Herzog, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, 1988, S. 83 ff. (Rz. 30); Bull, S. 114. 1 2

Hierzu eingehend: Müller, Die Einheit der Verfassung, 1979, insbes. S. 103, 136, 228f.

1 3

BVerwGE 87, 237 (239f); Berg, BayVBl. 1990, 39; Heinz, Die Problematik des Staatszieles Umweltschutz im Lichte der Unterscheidung von subjektiven Rechten und objektivem Recht, S. 187; Tomuschat, in: Bonner Kommentar (Zweitbearbeitung), Stand 1991, Art. 24, Rz. 5. 1 4 BVerwGE 87, 237 (239 f.); Badura, Staatsrecht, S. 202; Hernekamp, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 26, Rz. 1, 3; Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand 1991, Art. 24, Rz. 1, Art. 26, Rz. 1 ; v. Münch, in: ders. (Hrsg.), GG, Präambel, Rz. 12.; Herzog, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, 1988, S. 83 ff. (Rz. 30). 1 5 Herzog, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, S. 83 ff. (Rz. 30); Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 24, Rz. 3; umfassend Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, insbes. S. 44 ff.

102

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

das Gebot zu einer umfassenden internationalen Zusammenarbeit, sowohl in politischer, als auch in wirtschaftlicher und kultureller Hinsicht16. Die beiden Staatsziele "Sicherung des Friedens" und "Förderung der internationalen Zusammenarbeit zur Völkerverständigung" dürfen nicht isoliert voneinander gesehen werden. Vielmehr stellen sie eine gegenseitige sinnvolle und notwendige Ergänzung und Bedingung dar. Sie sind nicht nur Aufgabe des Staates als Völkerrechtssubjekt, sondern ragen in den Aufgabenbereich der Gemeinden und der Kreise, der Teil der Staatsgewalt ist 17 , hinein18. Die beiden Ziele haben gerade im kommunalen Bereich ihre unmittelbaren anthropologischen Grundlagen - in einem Bedürfnis der Bürger, nach Verständigung, Aussöhnung und Frieden. Die Gemeinden und Kreise sind Grundlage des demokratischen Aufbaus der Verfassung und nicht nur örtliche Verwaltungseinheiten19, sie sind daher berufen, an dieser Stärkung mitzuwirken. Diese beiden Staatsziele tragen dazu bei, daß transnationale Aufgaben im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit auf die Örtlichkeit einer Kommune radizierbar sind 20 . Konkrete Programme lassen sich aus den beiden Zielen aber nicht ableiten, da sie diese Entscheidung im politischen Ermessen der betreffenden Organe belassen, sie müssen daher in ihrem rechtlichen Gehalt unpräzise bleiben. Die kommunale Partnerschaftsbewegung, insbesondere die deutsch-französischen Verbindungen, haben gezeigt, daß die Kommunen auch in der Lage sind, einen aktiven Beitrag zur Völkerverständigung zu leisten21. Sie nehmen dem Bund und den Ländern nicht einen Teil ihrer Pflichten ab, sondern sind zusätzliche Träger politischer Verantwortung auf diesem Feld 22 . Die Friedenspflicht und das Gebot der "Förderung der internationalen Zusammenarbeit" beziehen sich nicht nur auf Verbindungen in Europa, sondern auf die ganze Welt (vgl. Präambel GG "dem Frieden der Welt zu dienen"). Die

1 6

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg), GG, Art. 24, Rz. 3.

1 7

Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, 1981, S. 125 ff.

1 8

BVerwGE 87, 237 (239f); Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, in: v. Mutius (Hrsg.), FS von Unruh, 1983, S. 759; v. Mutius, Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, um den notwendigen Handlungs- und Entscheidungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten?, Gutachten E für den 53. DJT, S. 156; Schnakenberg, Innerdeutsche Städtepartnerschaften, 1990, S. 475. 1 9 Scheuner, AfK 1973, 1 (27); Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, S. 45; Schnakenberg, S. 475. 2 0 Vgl. zur Radizierbarkeit kommunaler Aufgaben im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit Kap. F I I 2. 2 1

v. Mutius, S. 156; vgl. Kap. Β II.

2 2

So auch Schnakenberg, S. 476.

I. Rechtliche Einordnung

103

Darstellung der Entwicklungszusammenarbeit23 hat die Interdependenz des Nordens vom Süden gezeigt. Die zunehmende Verarmung der Entwicklungsländer läßt unter dem Gesichtspunkt einer friedlichen weltweiten Koexistenz die Entwicklungszusammenarbeit immer dringlicher erscheinen24. Für die Staatszielbestimmungen "Erhaltung des Friedens" und "Förderung der internationalen Zusammenarbeit zur Völkerverständigung" ist die Entwicklungszusammenarbeit daher eines der wichtigsten Mittel, wenn nichtfeogar Bedingung für diese beiden Ziele. Da Staatsziele alle Ebenen des Staates im Rahmen ihrer Zuständigkeit betreffen, haben der Bund, die Länder sowie die Kreise und Gemeinden diese beiden Verfassungsziele zu berücksichtigen, was demzufolge Ingerenzen auf das verfassungsrechtlich verbürgte Recht der kommunalen Selbstverwaltung hat 25 . Die Kreise und Gemeinden sind mithin berufen, im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, soweit die Aufgabe in ihren verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereich fällt 26 , den Frieden und die internationale Zusammenarbeit i.S.d. Völkerverständigung zu stärken. 2. Die UNO-Deklaration Uber das Recht auf Entwicklung die allgemeinen Regeln des Völkerrechts In Teilen der einschlägigen entwicklungspolitischen Literatur hat sich, vor allem angeregt durch den sog. Brandt-Report 27, der Begriff der "Weltinnenpolitik" verfestigt 28. Dieser Begriff wurde von einem internationalen entwicklungspolitischen Diskussionszusammenhang geprägt, der das Verständnis von der abgegrenzten nationalen Einheit aufgibt und nur von "einer Welt" spricht. Am Anfang der 3. Entwicklungsdekade (Anfang der 80er Jahre) bildete sich das Recht auf Entwicklung als Teil des sog. Entwicklungsvölkerrechts in dieser rechtspolitischen Diskussion heraus. Es wurde versucht, den Entwicklungsprozeß stärker zu normieren 29. Die UNO-Vollversammlung hat diese Forderung aufgegriffen und die Deklaration über das 2 3

Vgl. Kap. C.

2 4

Hierzu eingehend Kap. C I f.

2 5

BVerwGE 87, 237 (239f).

2 6

Vgl. Kap. F II 2.

2 7

Vgl. Kap. C H I .

2 8

Hinz, Die juristische Dimension der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, in: Brückner, u.a., Nord-Süd-Info-Dienst Nr.34 v. 15.12.1986, S.12; ders. in: Internationaler Gemeindeverband (IULA) u.a. (Hrsg.), Towns and Development, Bericht der europäischen Konferenz der NRO und Local Community Joint Action der Nord-Süd-Kooperation Köln, Den Haag, 1985, S. 18. 2 9 Bennigsen, Das "Recht auf Entwicklung" in der internationalen Diskussion, 1989, S. 36; Hinz, Das Recht auf Entwicklung als kommunalrechtliches Prinzip?, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 39 (44); zur Geschichte vgl. auch Kap C H I .

und

104

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

Recht auf Entwicklung am 4.12.1986 angenommen30. In Art. 1 I heißt es, daß dieses Recht ein unveräußerliches Menschenrecht ist, kraft dessen jeder Mensch und alle Völker berechtigt sind, an der wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Entwicklung, in der alle Menschenrechte und Grundfreiheiten voll verwirklicht werden sollen, teilzunehmen, mitzuwirken und sie zu nutzen. Ferner erklärt Art. 2, daß der Mensch der entscheidende Träger der Entwicklung ist und daher aktiver Teilnehmer sowie Nutznießer des Rechtes auf Entwicklung sei. Demzufolge haben alle Menschen eine persönliche und kollektive Verantwortung für die allgemeine Entwicklung. Die Deklaration verknüpft "Entwicklung" mit "Menschenrecht" und statuiert sie zu einem eigenen Menschenrecht (Art. 1 I) 3 1 . Sie hat zwei Dimensionen: Auf der einen Seite eine individuelle, indem sie ein "Recht" an der Partizipation bei Errungenschaften des Staates statuiert. Auf der anderen Seite hat sie einen kollektiven Gehalt, indem sie festschreibt, daß "alle Völker berechtigt sind, an der wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Entwicklung,... teilzunehmen, mitzuwirken und sie zu nutzen." (Art. I ) 3 2 . In diesem Zusammenhang taucht nun die Frage auf, ob und inwieweit diese Deklaration Eingang über Art. 25 GG in das deutsche Recht findet und damit innerstaatliche Pflichten erzeugt33. Nach Art. 25 GG sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts. Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes. Art. 25 GG übernimmt allgemeine Regeln des Völkerrechts in den innerstaatlichen Bereich und beinhaltet einen "Rechtsanwendungsbefehl" bezüglich dieser Regeln34. Er bewirkt, daß alle staatlichen Organe sowie einzelne verpflichtet werden, die Regeln anzuwenden und zu befolgen 35. Es ist bei der innerstaatlichen Geltung jedoch hinsichtlich der unmittelbaren Anwendbarkeit zu differenzieren. Diese kann nur dann erfolgen, wenn die jeweilige Regel nach Inhalt, Zweck und 3 0 Deklaration 41/128, abgedruckt bei: Bennigsen, S. 151; Hinz, Das Recht auf Entwicklung als kommunalrechtliches Prinzip?, S. 103 und Bulletin für Menschenrechte, Heft 2, 1987, S. 154 ff und Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 103 ff.; vgl. auch Resolution 41/133 v. 5.12.1986 in der ausgeführt wird, daß die Realisierung des Rechts auf Entwicklung eine konzertierte internationale und nationale Anstrengung erfordert sowie ein stabiles wirtschaftliches Wachstum; abgedruckt bei Bennigsen, S. 158. 3 1 Barthel, Entwicklung und Menschenrechte, 1986, S. 105; Hinz, Das Recht auf Entwicklung als kommunalrechtliches Prinzip?, S. 103 ff.; Pitschas, VerwArch 1990, 483. 3 2

Vgl. auch Bennigsen, S. 63 ff.

3 3

Hinz, Das Recht auf Entwicklung als kommunalrechtliches Prinzip?, S. 47.

3 4

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 25 Rz. 1, 14.

3 5

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 25 Rz. 2.

I. Rechtliche Einordnung

105

Fassung so bestimmt ist, daß sie innerstaatliche Rechtswirkung zu entfalten geeignet ist 36 . Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts stehen bezüglich ihrer Wertigkeit über den einfachen Gesetzen, aber unter der Verfassung, die ihr ja erst unmittelbare Geltung verschafft 37. Als allgemeine Regel des Völkerrechts wird vor allem das Völkergewohnheitsrecht angesehen38 und ferner die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Internationalen Gerichtshofs (IGH) i.S.v. Art. 38 I c des Statuts39. Femer liegen allgemeine Regeln vor, wenn sie von der überwiegenden bzw. der weitaus größeren Zahl der Staaten, nicht notwendigerweise der Bundesrepublik Deutschland, anerkannt werden. 40 Beschlüsse der UNO-Vollversammlung haben gemäß Art. 10 UNO-Charta nur empfehlenden Charakter und sind im Bereich des "soft law" anzusiedeln41. Es handelt sich bei ihnen daher nicht um verbindliche Normen. Allenfalls können Deklarationen z.B. als Auslegungshilfen herangezogen werden 42, dies ist insofern von Bedeutung, als sie einen Konsens der Mitgliedstaaten hinsichtlich einer bestimmten Frage darstellen43. Angesichts der "völkerrechtsfreundlichen Tendenz des Grundgesetzes"44, sollte der faktische Gehalt bei der Auslegung tangierter Rechtssätze nicht unterschätzt werden. Im rechtspolitischen Raum kann das "soft law" einzelnen Staaten moralische Pflichten aufbürden, Leitprinzipien darstellen oder schließlich zur Bildung neuer Rechte einen Beitrag beisteuern45. Dieser Befund bedeutet für die Deklaration über das Recht auf Entwicklung, daß sie zum Bereich des "soft law" zu zählen ist und nicht zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG gehört und damit keine innerstaat-

3 6

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 25 Rz. 19.

3 7

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 25 Rz. 36 mit Hinweisen auf die kontroverse Diskussion. 3 8

Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 1985, S. 186; Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 25 Rz. 16 ff.; Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 25 Rz. 6. 3 9

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Bd. 2, Art. 25 Rz.10.

4 0

BVerfGE 15, 25 (34); 16, 27 (35).

4 1 Geiger, S. 109 f.; Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, 1987, S. 256 ff.; V G Frankfurt, NJW 1988, 3033. 4 2

V G Frankfurt, NJW 1988, 3033; Kimminich, S. 352 f.

4 3

Fastenrath, Lücken im Völkerrecht, 1991, S. 119.

4 4

BVerfGE 31, 58 (75); Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG Bd. 2, Art. 25 Rz. 1; vgl. auch Art. 55, 56 UNO-Charta. 4 5

Bennigsen, S. 30 f.; Kimminich, S. 256 ff.

106

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

liehe Wirkung entfaltet 46. Sie hat aber deklaratorischen Gehalt bei der Interpretation von Rechtssätzen des Völkerrechts und auch des innerstaatlichen Rechts.47 Π . Beschluß der Ministerpräsidenten vom Mai 1962 und Oktober 1988 und Beschluß des Arbeitskreises I Q der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer vom Oktober 1985

Allerorts wird die kommunale Entwicklungszusammenarbeit begrüßt und (deklaratorisch) unterstützt48. Dies geschieht aber oft von Instanzen, die nicht unmittelbar mit der rechtlichen Problematik befaßt sind. Drei Beschlüsse spielen in der Praxis der Entwicklungszusammenarbeit eine wichtige Rolle und dienen auch im allgemeinen als Richtschnur. Es ist zum einen der Beschluß der Ministerpräsidenten der Bundesländer vom 3./4. Mai 196249, sowie vom Oktober 1988 zur Entwicklungspolitik50, zum anderen der Beschluß des Arbeitskreises III "Kommunale Angelegenheiten" der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer vom 3./4. Oktober 198551. 4 6

So auch Barthel, S. 41; Bennigsen, S. 138; Hinz, Das Recht auf Entwicklung als kommunalrechtliches Prinzip?, S. 48; V G Frankfurt, NJW 1988, 3032 hinsichtlich der Deklaration der UNO-Vollversammlung "Charta des Kindes" v. 20.11.1959. 4 7

Bennigsen, S. 101 ff., 146 ff.

4 8

Z.B. Empfehlungen der UNESCO-Konferenz "Städte und ihre Aufgaben in der Entwicklung", Oktober 1983, Florenz, MittDSt, Köln, 10.2.1984; der Europarat begrüßt im Rahmen seiner Nord-Süd-Kampagne "Interdependenz und Solidarität" die Entwicklungszusammenarbeit der Kommunen; vgl. Europarat (Hrsg.), Nord-Süd, eine Zukunft, eine gemeinsame Aufgabe, Straßburg 1988 (Faltblatt); Geschäftsführender Ausschuß des nationalen Organisationskommitees der BRD des Europarats, "Nord-Süd-Kampagne des Europarats - Interdependenz und Solidarität", RemagenRolandseck, Januar 1988 (Faltblatt); in diesem Zusammenhang steht auch die Aktion "Solidarität Wasser" des Rates der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE), vgl. Rat der Gemeinden und Regionen Europas - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, Ein kommunaler Beitrag zur entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, 1986. So auch die Europäischen Gemeinschaften, vgl. Entschließung des EG-Ministerrates und des "Europäischen Rates" vom 3.10.1984 über "Verstärkte Zusammenarbeit und konkrete Solidarität mit den Entwicklungsländern", in: Rat der Gemeinden und Regionen Europas - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, S. 33; IULA (Hrsg.), Den Haag, Worldwide Declaration of Local Self-Government, verabschiedet auf dem Kongreß ν. 23.26.9.1985 in Rio de Janeiro. 4 9 Abgedruckt in: Ruhenstroth-Bauer, Die entwicklungspolitische Bund-Länder-Zusammenarbeit unter besonderer Berücksichtigung der Zuständigkeitsregelung des GG, 1984, Ani. 4.4 und Schmidt-Streckenbach, Die Stellung der Länder in der Entwicklungspolitik der BRD, 1988, Ani. 2. 5 0 Abgedruckt in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 126 ff. 5 1 Abgedruckt in: RGRE - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, S. 11; und Mitteilungen des NWStGB 15/1986.

II. Beschluß der Ministerpräsidenten

107

1. In dem Beschluß der Ministerpräsidenten von 196252 wird ausgeführt, daß die Entwicklungspolitik Aufgabe des Bundes sei, an der die Länder mitwirken würden. Sie leisten unter Abstimmung mit dem Bund technische Hilfe sowie Bildungs- und Ausbildungshilfe. Der Bund träte aber immer nach außen als Träger der Entwicklungshilfe auf. Es sei eine enge Zusammenarbeit von Bund und Ländern erforderlich. Dies beinhalte eine laufende Unterrichtung der Länder durch das BMZ. Grundsätzliche Fragen würden in der Länderkommission für Entwicklungshilfe besprochen. Dieser Beschluß behandelt zwar nicht die kommunale Entwicklungszusammenarbeit, zum damaligen Zeitpunkt spielte sie auch noch keine Rolle 53 , regelt aber praktisch die Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern für dieses Aufgabenfeld. Der Beschluß wurde in der Folgezeit von den verschiedensten Gremien immer wieder bestätigt54, so auch von den Regierungschefs der Länder auf ihrer Sitzung vom 26. bis 28. Oktober 197755. 2. In ihrem Beschluß vom 28. Oktober 1988 über die Zusammenarbeit der Länder in der Entwicklungshilfe 56 haben die Ministerpräsidenten die Zusammenarbeit mit dem Bund im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit neu überdacht und neue Schwerpunkte gesetzt. Sie vertreten die Auffassung, daß die Länder - umbeschadet der grundsätzlichen Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik - mit ihren vielfältigen Leistungen einen wichtigen Beitrag zum Auf- und Ausbau der Beziehungen zu den Entwicklungsländern geleistet haben. Die Länder seien bereit, in Abstimmung mit der Bundesregierung ihren Beitrag zur Lösung aktueller Probleme des Nord-Süd-Verhältnisses zu leisten und auch auszubauen. Die Schwerpunkte der Mitarbeit der Länder in der Entwicklungszusammenarbeit liegen, so der Beschluß, auch weiterhin in der Förderung der - Aus- und Fortbildung von Fachkräften vor Ort und im Inland und der personellen Hilfe; - Durchführung von Projekten in Entwicklungsländern; - entwicklungspolitischen Informations- und Bildungsarbeit. 5 2

Zum geschichtlichen Kontext vgl. Kap. C H 1; zur rechtlichen Bewertung Kap. F II 1 c.

5 3

Vgl. Kap. C II 2.

5 4 Z.B. Informationsvermerk des B M Z für den BT-Ausschuß für wirtschaftliche Zusammenarbeit v. 15.4.1977, in: Ruhenstroth-Bauer, Ani. 13; Beschluß zu TOP 13 "Beteiligung der Länder an der Entwicklungshilfe des Bundes" der Wirtschaftsministerkonferenz am 7.9.1981 in München, abgedruckt in: Ruhenstroth-Bauer, Ani. 18; vgl. auch Fünfter entwicklungspolitischer Bericht der Bundesregierung (BT-Drs. 9/2411), der den Beschluß weiterhin zur Grundlage der Zusammenarbeit erklärt. 5 5 B M Z (Hrsg.), Der Beitrag der Länder der Bundesrepublik Deutschland zur Entwicklungszusammenarbeit, 1983, S. 46. 5 6

Abgedruckt in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 126.

108

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

Die Ministerpräsidenten begrüßen und fördern in dem Beschluß das Engagement der Nicht-Regierungsorganisationen, der Kirchen sowie die Aktivitäten der Gemeinden, da die Entwicklungszusammenarbeit von der breiten Öffentlichkeit getragen werden müsse. Die bisherige wechselseitige Unterrichtung von Bund und Ländern über ihre entwicklungspolitischen Maßnahmen habe sich als nützlich erwiesen und sei fortzuführen. Mit ihrem Fachpersonal, so die Ministerpräsidenten, leisten die Länder und Gemeinden wertvolle Beiträge bei der Entwicklungszusammenarbeit, die vom Personal des Bundes oder aber auch der Entwicklungshilfe-Organisationen allein nicht durchgeführt werden könne. Die verstärkte Einbeziehung der Entwicklungspolitik in die schulische Bildung sei eine wichtige Aufgabe der Länder. Auch die außerschulische Bildungs- und Informationsarbeit werde von den Ministerpräsidenten unterstützt. 3. Der Arbeitskreis III "Kommunale Angelegenheiten" der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer hat sich mehrfach mit der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit befaßt. So schon zum ersten Mal im April 1962, also einige Monate vor der bereits erwähnten Konferenz der Ministerpräsidenten 57. Er war damals zu der Auffassung gelangt, daß eine Beteiligung der Kommunen an der Entwicklungshilfe deren Aufgabenbereich überschreite und deshalb nicht zulässig sei. Jedoch seien eine maßvolle Pflege von Kontakten in Form von Partnerschaften, ein gegenseitiger Erfahrungsaustausch und dergleichen insoweit gerechtfertigt, als sie sich auf Gemeinden und vergleichbare Institutionen im Ausland beziehen. Den Ländern wurde empfohlen, sich dem Runderlaß des Innenministers und des Finanzministers des Landes NRW vom 13. Dezember 196158 über die Haushaltsführung der Kommunen anzuschließen. In dem Erlaß heißt es unter anderem, daß sich im Rahmen der Hilfe für Entwicklungsländer die Mitarbeit der Kommunen nur darauf beziehen dürfe, daß sie in dem üblichen Rahmen Mittel für Studienzwecke und für eine Verwaltungshilfe zur Verfügung stellen. In seiner Sitzung am 3./4. Oktober 1985 in Reinbek hat der Arbeitskreis III "Kommunale Angelegenheiten" der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer über dieses Thema neu befunden 59:

5 7 Vgl. Arbeitsgemeinschaft der Innenminister, Entwurf für einen Bericht und Beschlußvorschlag "Auslandsarbeit der Kommunen", Stand 1.8.1985, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Kommunale Partnerschaft mit der Dritten Welt, S. 89 (90 f.). 5 8

NWMB1. 1962, 77.

II. Beschluß der Ministerpräsidenten

109

- Grundvoraussetzung für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit sei, daß die Aktivität auf lokaler Ebene geschehe (mit vergleichbaren Institutionen im Ausland) und sich auf Gegenstände beziehe, die nach deutschem Rechtsverständnis Angelegenheiten der Gemeinden seien. Die Aktivität müsse sich auf den Wirkungskreis der Gemeinden beschränken. Dies sei i.d.R. belegt durch eine Verfestigung der Bemühungen etwa i.S.v. Partnerschaften oder Patenschaften. - Die Bundestreue gelte auch für die Gemeinden. Die Aktivitäten dürften nicht der erklärten Außen- und Entwicklungshilfepolitik der Bundesregierung zuwiderlaufen. - Einzelne Betätigungsformen: - Vorrangig der Begegnung dienende Kontakte ("Partnerschaften") seien zulässig. In diesem Rahmen seien auch Gastgeschenke nicht zu beanstanden. - Unterstützung zur Behebung oder Verminderung von Strukturschwächen einer ausländischen Gemeinde ("Entwicklungshilfe") sei als staatliche Betätigung im Ausland grundsätzlich Sache des Bundes (Art. 32 GG). In einem eingeschränkten Umfang bestehe auch eine Zuständigkeit der Länder. In diesem Rahmen sei unter der Voraussetzung, daß die bereits genannten Kriterien erfüllt seien, eine Betätigung der Gemeinden auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit zulässig. Hierzu zählen beispielsweise folgende Aktivitäten: - Ausbildung und Unterstützung von Personal einer ausländischen Gemeinde bei einer Partnerschaft oder Patenschaft; - Kurzfristige Verwaltungshilfe (Beratung usw.); kleine technische Hilfe (Lieferung von Geräten usw.). - Ein Bezug zum örtlichen Wirkungskreis der inländischen Gemeinde sei gegeben, wenn ein Zusammenhang mit Maßnahmen im Inland bestehe, z.B. wenn das Personal der ausländischen Gemeinde an vergleichbarem Gerät im Inland ausgebildet worden sei. - Finanzielle Förderung eines Projektes:

Niederschrift über die Sitzung des Arbeitskreises III "Kommunale Angelegenheiten" der Arbeitsgemeinschaft der Innenminister der Bundesländer am 3./4.10.1985 in Reinbek, abgedruckt in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Kommunale "Außenpolitik", 1989, S. 149; und in: Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, S. 11; und in: MittNWStGB 15/1986; hierzu auch: Krause, Kommunalaufsichtsrechtliche Beurteilung der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, S. 68.

110

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

- Grundsätzlich solle sie unterbleiben. Die bereits genannten Kriterien seien sehr genau zu prüfen. Eine Förderung sei z.B. bei der Weckung oder Förderung eines finanziellen Engagements der Bürger zulässig, um einen Anreiz zu schaffen oder einen Geldbetrag abzurunden. Der Betrag sei so zu bemessen, daß er den Charakter der Unterstützung als einer unmittelbaren Leistung der Bürger wahre. - Sach- oder Geldleistungen aus humanitärem Anlaß seien nur bei besonderen Umständen zulässig, z.B. bei Katastrophen in einer Partnergemeinde oder Gemeinde mit besonderer historischer Bindung. - Zuwendungen aus sonstigem Anlaß seien ausnahmsweise dann zulässig, wenn mit dem Betrag eine angemessene Gegenleistung verbunden sei und diese Aktivität zum örtlichen Wirkungskreis zähle, z.B. die Bezuschussung eines Jugendheims, welches als gegenseitige Begegnungsstätte dienen soll. - Originäre kommunale Aktivitäten (örtliche Kulturpflege, Jugend- und Erwachsenenbildung durch Informationen und Darstellung von geschichtlichen, geographischen und politischen Zusammenhängen, Erfahrungsaustausch von Verwaltung zu Verwaltung u.a.) können als Grundlage für Betätigungen der Gemeinden auch außerhalb des eigenen Gebiets (u.a. im Ausland) in Betracht kommen. In diesem Bereich entfaltete unmittelbare Auslandsaktivitäten, die im weitesten Sinne das Wohl der eigenen Einwohner zu fördern geeignet seien, können als zulässig angesehen werden. Der Unterausschuß "Kommunalverfassungsrecht" des Arbeitskreises III hat sich auftragsgemäß mit der Beobachtung der Entwicklung weiter beschäftigt und auf der Sitzung des Arbeitskreises ΙΠ am 5./6. November .1987 einen ergänzenden Bericht abgeliefert, den der Arbeitskreis zustimmend zur Kenntnis genommen hat 60 . In dem Bericht wird ausgeführt, daß in den vergangenen zwei Jahren kommunalaufsichtsrechtliche Verfahren bei "bedenklichen" Beschlüssen i.d.R. noch nicht ergriffen worden seien. Insgesamt würden die Mittel der kommunalaufsichtsrechtlichen Beanstandung und Aufhebung sehr zurückhaltend gehandhabt. Die Verfasser des Berichts heben noch einmal hervor, daß Spenden der Kommunen ohne partnerschaftliche Beziehung, wie es von Misereor angeregt wurde, unzulässig seien. Ferner seien einmalige Spenden unzulässig. Zahlungen müßten der Verfestigung der Beziehung dienen und einen Anreiz für die Bürger darstellen, ebenfalls zu spenden.

6 0 Abgedruckt in: v. Schwanenflügel, Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 132.

III. Sonstige Stellungnahmen

111

Es wird in diesem Bericht z.B. ein Projekt kritisiert, in dem eine Kommune 25.000 DM für Brunnen in Nicaragua über eine deutsche Organisation gespendet hat. Ferner wird eine Patenschaft für zwei Kinder in einem Entwicklungsland moniert. Der Beschluß vom Oktober 1985 sei in fast allen Ländern den nachgeordneten Kommunalaufsichtsbehörden bekanntgemacht worden 61. Π Ι . Sonstige Stellungnahmen insbesondere zur Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinden und Kreise

An allgemeinen Äußerungen zur Beteiligung der Gemeinden in der Entwicklungszusammenarbeit fehlt es seitens der Bundesregierung nicht. Gegenüber dem Bundestag hat die Bundesregierung erklärt, daß sie es begrüße, "wenn Länder und Gemeinden durch eigene Anstrengung zur Linderung der Not in den Entwicklungsländern beitragen .... Projekte im zivilen Gesundheitswesen oder zur Trinkwasserversorgung sind dazu i.d.R. geeignet. Die Bundesregierung erhebt daher auch keine Einwände gegen Maßnahmen der Länder und Gemeinden, die der Bevölkerung in Nicaragua unmittelbar zugute kommen.. ." 6 2 . In den entwicklungspolitischen Grundlinien der Bundesregierung von 198663 heißt es: "Die Bundesregierung begrüßt die Initiativen deutscher Gemeinden, mit Gemeinden in Entwicklungsländern Partnerschaften einzugehen und mit ihnen gemeinsam Entwicklungsvorhaben durchzuführen. Dort, wo es gelingt, Bürger für Aktionen und Leistungen zugunsten der Partnergemeinden zu gewinnen, sind solche Partnerschaften auch ein Teil entwicklungspolitischer Bildungsarbeit. Die Gemeinden stimmen größere Hilfsmaßnahmen über die jeweilige Landesregierung mit der Bundesregierung ab." Das BMZ gibt mit Schreiben vom 8. Februar 1983 (Az. 311-T 52 C- 3/83) 64 "Hinweise zur Zusammenarbeit deutscher Städte, Gemeinden und Kreise mit Partnern in den Entwicklungsländern" und begrüßt diese Form der Entwicklungszusammenarbeit. Neben allgemeinen Empfehlungen betrachtet das Ministerium eine Abstimmung von größeren kommunalen Hilfsprojekten mit der 6 1

Zur rechtlichen Bewertung des Beschlusses vgl. Kap. G V.

6 2

BT-Plenarprotokoll 10/202, S. 15558.

6 3

B M Z (Hrsg.), Grundlinien der Entwicklungspolitik der Bundesregierung 1986, Ziff. 105.

6 4

Abgedruckt als Ani.2 der Niederschrift über die Sitzung des Arbeitskreises III der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer v. 3./4.10.1985, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Kommunale "Außenpolitik", 1989, S. 149; und in: Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, S. 11 und in: MittNWStGB 15/1986.

112

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

Entwicklungszusammenarbeit der Bundesregierung in jedem Fall als nützlich und erwünscht. Der Parlamentarische Staatssekretär des BMZ hat dazu ausgeführt 65, daß der Bund im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit nicht alles allein tun könne und dies auch nicht solle. Die Bundesregierung sähe kein Monopol des Bundes in den Beziehungen zu den Entwicklungsländern. Für die Kommunen bedeute dies, daß Grundvoraussetzung einer zulässigen kommunalen Auslandsarbeit sei, daß sie auf lokaler Ebene geschehe, mithin Gemeinden oder vergleichbare Institutionen im Ausland zum Partner habe und sich auf Gegenstände beziehe, die nach deutschem Rechtsverständnis Angelegenheiten der Gemeinden seien. Das Auswärtige Amt 6 6 nimmt in einem Informationsvermerk Bezug auf die oben genannten Hinweise des BMZ. Ferner wird betont, daß die Partnerschaften mit den außenpolitischen Zielen und Grundsätzen der Bundesregierung im Einklang stehen müßten, wie dies auch der verfassungsrechtlichen Kompetenz- und Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden entspreche. Bei Reisen und Besuchsprogrammen dürfte mindestens in der Anlaufphase eine Information der Auslandsvertretungen unerläßlich sein, die umgekehrt aber auch Hilfestellung bieten könnten. Die Länder haben unterschiedlich auf die kommunale Entwicklungszusammenarbeit reagiert 67: Das Innenministerium von Baden-Württemberg ist der Ansicht68, daß nicht eindeutig geklärt sei, ob die "Entwicklungshilfe (nur) Sache der Bundesregierung sei". Zutreffend sei, daß in "eingeschränktem Umfang auf diesem Gebiet auch eine Zuständigkeit der Länder besteht und in diesem Rahmen unter der Voraussetzung der Erfüllung bestimmter Grundkriterien auch Betätigungen der Gemeinden auf diesem Gebiet zulässig sind". Bei einer Städtepartnerschaft mit dem vorrangigen klassischen Ziel bürgerschaftlicher Begegnung und gegenseitigem Austauschens auf den Feldern des kommunalen Wirkungskreises mit einer Kommune in einem Entwicklungsland handele es sich um eine Betätigung der Kommune auf ihrem ureigenen Feld der Selbstverwaltung, wofür nicht von vornherein eine Abstimmung mit staatlichen Stellen erwartet werde. Die Kommunen seien aber an den Grundsatz der Bundestreue gebunden 6 5 Köhler, Nord-Süd-Konflikt als Herausforderung für Bundesländer und Gemeinden, Presseund Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 109/921 v. 25.9.1986. 6 6 Az. 401-440.58, abgedrucht als Anl.l der Niederschrift über die Sitzung des Arbeitskreises I I I der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien der Bundesländer v. 3./4.10.1985, abgedruckt in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Kommunale "Außenpolitik", 1989, S. 149; und in: Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, S. 11 und in: MittNWStGB 15/1986. 6 7

Vgl. hierzu auch die einzelnen Fälle Kap. D.

6 8

Schreiben des Ministeriums an den Städtetag BW v. 7.7.1987, Az. 4-2/722.

III. Sonstige Stellungnahmen

113

und wegen Art. 32 I GG sei eine vorherige Klärung insbesondere mit den zuständigen Bundesministerien zu empfehlen. Eine zulässige kommunale Auslandsarbeit könne nur mit einer Gemeinde oder vergleichbaren Institutionen im Ausland geschehen, ferner sei der Zusammenhang mit den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises (nach deutschem Rechtsverständnis) belegt durch eine Verfestigung der Beziehung, etwa im Sinne der bewährten Partnerschaften oder Patenschaften. Einzelbeschlüsse von Kommunen über diefinanzielle Förderung eines Projekts für eine Gemeinde in einem Entwicklungsland ohne solche dauerhaft verfestigten Beziehungen erschienen grundsätzlich als unzulässig. Das bayerische Staatsministerium des Innern ist der Ansicht69, daß die Mitgliedschaft einer Gemeinde in Gesellschaften und Vereinigungen, die der Völkerverständigung dienen, zwar nicht in der Gemeindeordnung (Art. 57, 58) ausdrücklich als kommunale Aufgabe bezeichnet sei, sie gehöre aber zu den Erscheinungsformen der Aufgabenerfüillung, die von der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung mit umfaßt würden. Später (1986) führt das Innenministerium im Rechtsausschuß des Landtags aus, daß kommunale Auslandsarbeit nur dann rechtens sei, wenn sie unmittelbaren Bezug zum örtlichen Wirkungskreis habe und die Bundestreue beachte. So könne eine Gemeinde z.B. mit Rat und Tat beim Bau eines Krankenhauses einspringen und auch überzähliges Gerät spenden. Auch maßvolle Aufwendungen bei der Erfüllung herkömmlicher Anstandspflichten seien zulässig. Ein weiteres finanzielles Engagement der Kommunen könne nur dann überlegt werden, wenn dadurch die Spendenfreudigkeit der Bürger gefördert werde und in aktuellen Katastrophenfällen geholfen werden solle oder wenn eine Gegenleistung gewährleistet sei. Eine Bezuschussung eines Vorhabens nach vorherigem Spendenaufruf oder eine "Abrundung" der Zuwendung durch die Gemeinde ist nach Ansicht des Innenministeriums unzulässig70. Das Innenministerium ist schließlich der Ansicht71, daß die Aktivitäten der Alfons-Goppel-Stiftung 72, in deren Rahmen 250 bayerische Gemeinden sog. Patenschaften übernommen und sich damit an einem Projekt der Stiftung durch Zuschüsse in Höhe von in der Regel 360 DM beteiligt haben, zulässig sei. Der Hessische Landtag hat mit Beschluß vom 24. Juni 1986 die Kommunen aufgefordert "... durch Zusammenarbeit und eigene Projektförderung in Städten

6 9

Antwort auf eine schriftliche Anfrage v. 27.12.1979, Bayerischer Landtag Drucks. 9/3628.

7 0

Zitiert nach: Langer, B amenda sucht einen bayerischen Partner, kommunale Partnerschaften auf neuen Wegen, Der Gemeinderat 1986, Nr. 6, S. 30 f. 7 1

Schreiben an den Oberbürgermeister der Stadt Erlangen v. 22.2.1988, Az. 3004-1/31 (86).

7 2

Vgl. Kap. D IV.

8 von Schwanenflügel

114

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

und Gemeinden in Nicaragua die Zusammenarbeit des Landes Hessen mit der nicaraguanischen Region IV ihrerseits mit Leben zu erfüllen" 73. Das Land Nordrhein-Westfalen hat an alle Bürgermeister appelliert, die vom Europarat initiierte Kampagne "Nord-Süd - eine Zukunft, eine gemeinsame Aufgabe" zu unterstützen74. Nach Ansicht des Innenministeriums sei keine klare Kompetenzaussage hinsichtlich der Zuständigkeit der Gemeinden in der Entwicklungszusammenarbeit möglich, da sich die Dinge "im Ruß befänden". Unstreitig sei aber die Entwicklungspolitik Sache des Bundes75. Die Aktivitäten einer inländischen Gemeinde gegenüber einer ausländischen müßten in einem Zusammenhang zum örtlichen Wirkungskreis der inländischen Gemeinde stehen. Ferner sei die Gemeinde der Bundestreue unterworfen. Ihre Aktivitäten dürften nicht einer erklärten Außen- und Entwicklungspolitik der Bundesregierung zuwiderlaufen. Nur sehr wenige Städteverbindungen mit der sog. Dritten Welt seien tatsächlich als partnerschaftlich zu bezeichnen, da Partnerschaft ein hohes Maß an Gleichheit der Beteiligten voraussetze. Finanzielle Hilfen könnten nur ausnahmsweise - z.B. für den Start eines Projekts - in Betracht kommen, daher sei eine anhaltende Projektförderung aus investiven Mitteln zu Lasten der ohnehin stark beanspruchten kommunalen Haushalte nicht vertretbar 76. Eine zulässige Partnerschaft setze voraus, daß sie zwischen kommunalen Stellen bestehe77. Im Rahmen der rheinland-pfälzischen Partnerschaft mit Rwanda stehen die Gemeinden im Mittelpunkt der Aktivitäten78. Das Land leistet keine direkte Hilfe an Rwanda, sondern unterstützt Projekte der Gemeinden und anderer Institutionen79. 7 3

Plenarprotokoll 11/78, S.4595.

7 4

Presse- und Informationsamt der Landesregierung NRW (Hrsg.), Information der Landesregierung NRW Nr. 188/3/88 v. 24.3.1988. 7 5 Schnoor, Rede am 20.10.1986 in Kassel, in: Staatskanzlei des Landes NRW (Hrsg.), Die Dritte Welt im Rathaus. 7 6 Schnoor, Die Bedeutung der kommunalen Partnerschaft mit der Dritten Welt im Rahmen der Entwicklungspolitik der Landesregierung, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Kommunale Partnerschaft mit der Dritten Welt, S.6 (12 ff.); so auch: Staatskanzlei des Landes NRW (Hrsg.), Die Dritte Welt im Rathaus, S. 13. 7 7 Schreiben des Chefs der Staatskanzlei an den Abgeordneten Klütsche v. 22.1.1988, vgl. im übrigen Kap. C III 5. 7 8 Ministerium des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz (Hrsg.), S. 10; Vogel, Gibt es eine Außenpolitik der Länder?, 1987, S. 26. 7 9 Vgl. Kap. C III 5 ; Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport v. 31.1.1984 (131-60/1), Förderung von Vorhaben im Rahmen der Partnerschaft zwischen RheinlandPfalz und Ruanda, MinBl. 1984, S.137; abgedruckt in: Ministerium des Innern und für Sport (Hrsg.), S.30 ff.

IV. Meinungsstand in der Literatur

115

Der gemeinsame Auslandsausschuß der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat in einer Erklärung zu kommunalen Kontakten und Partnerschaften vom 15. April 1986 festgestellt, daß die Formen der partnerschaftlichen Hilfe mannigfaltig seien. Denkbar seien, - die Ausbildung und Unterweisung von Personal einer ausländischen Stadt, Gemeinde bzw. Landkreis in der Verwaltung der inländischen Stadt, Gemeinde bzw. Landkreis; - Verwaltungshilfe im Ausland, z.B. beim Aufbau einer Feuerwehr oder eines Krankenhauses; - kleine technische Unterstützung einer Stadt, Gemeinde, bzw. Landkreis in einem Entwicklungsland, z.B. Lieferung von technischem Gerät; finanzielle Förderung eines Projekts durch die Förderung des (finanziellen) Engagements der Bürger der Kommune. Die SPD-Fraktionen in Bund und Ländern haben auf ihrer Fraktionsvorsitzenden Konferenz am 23./24. November 1989 in Düsseldorf den Bericht "Entwicklungszusammenarbeit auf Länderebene der SPD-Fraktionen in Bund und Ländern" verabschiedet. Hier heißt es u.a., daß ein Schwerpunkt der Arbeit der Länder und Gemeinden die Kulturpolitik und die Aufklärungs- und Bildungsarbeit wegen der Nähe zur Bevölkerung sein sollte. Es habe eine Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Gemeinden auf dem Feld der Entwicklungspolitik stattzufinden 80. Den Gemeinden wird in diesem Bericht ein fester Stellenwert in der Entwicklungszusammenarbeit eingeräumt. IV· Meinungsstand in der Literatur zur kommunalen Entwicklungszusammenarbeit

In der rechtswissenschaftlichen Literatur wurde das Umfeld der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit häufiger untersucht, so z.B. die "kommunale Außenpolitik"81, weniger aber die spezifischen Probleme der Entwicklungszusammenarbeit.

8 0

Vorstand der SPD (Hrsg.) Materialien, Entwicklungszusammenarbeit auf Länderebene,

1989. 8 1 Heberlein, Kommunale Außenpolitik als Rechtsproblem, 1989; Mayer, Auslandsbeziehungen deutscher Gemeinden, 1986; Meyberg, Auslandsrelevantes Verhalten auf Gemeindeebene, 1990; Schnakenberg, Innerdeutsche Städtepartnerschaften, 1990; v. Weizsäcker, Verschwisterung im Bruderland, 1990.

116

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

Grundlage für einen Großteil der Untersuchungen über kommunale Entwicklungszusammenarbeit bildet der Beschluß des Arbeitskreises III von 198582 der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien83. Auf dieser Grundlage gehen Schefold /v. Schwanenflügel 84 davon aus, daß Schwerpunkt der Entwicklungszusammenarbeit nicht die finanzielle Zuwendung als solche, sondern die Betätigung der Gemeinde und ihrer Angehörigen in der Entwicklungszusammenarbeit, im Interesse einer Bildung des Bewußtseins und eines Lernens von den Entwicklungsländern, sei. Eine solche Förderung eines globalen Verantwortungsbewußtseins auf lokaler Ebene und im lokalen Rahmen liege im spezifischen örtlichen Interesse und sei daher - wie alle (Weiter-) Bildung und Pflege lokalen politischen Bewußtseins Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, unabhängig davon, ob sie im Rahmen lokaler Partnerschaften oder als in Deutschland örtlich verwurzelte Tätigkeit erfolge. Zu diesen Zwecken seien Hilfen auch finanzieller Art möglich85. Schmidt-Jortzig gelangt zu dem Ergebnis86, daß die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S.v. Art. 28 II GG nur bedingt die kommunale Entwicklungszusammenarbeit zulassen, da sie nur selbstnützig ausgerichtet seien. Daher müssen im Mittelpunkt immer die Bedürfnisse und Interessen der jeweiligen deutschen Gemeinde stehen. Im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit sei daher der reale Nutzeffekt für die hiesige Gemeinde von elementarer Bedeutung. Reiner Altruismus sei aus kompetenzrechtlichen Gründen ausgeschlossen. Heberlein 87 führt aus, daß kommunale Entwicklungshilfe keine Form staatlicher Entwicklungszusammenarbeit auf kommunaler Ebene darstelle. Entscheidend für die Radizierung der Tätigkeit sei, daß die konkrete Maßnahme in der "örtlichen Gemeinschaft" wurzele, bürgerschaftliches Engagement fördere, die Leistungsfähigkeit der Kommunen beachte und

8 2

Vgl. Kap. E I .

8 3

Lohse, Zuständigkeit für kommunale Entwicklungszusammenarbeit in der bundesstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 6. 8 4

Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991, 17.

8 5

So auch Schefold, Haushaltsrechtliche Grenzen kommunaler Enmtwicklungszusammenarbeit, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen NordSüd-Arbeit, S. 54 ff. 8 6 Schmidt-Jortzig, Gemeindliche Selbstverwaltung und Entwicklungszusammenarbeit, DÖV 1989,142. 8 7

Heberlein, Rechtsprobleme kommunaler Entwicklungshilfe, DÖV 1990, 374.

IV. Meinungsstand in der Literatur

117

Beeinträchtigungen der staatlichen Außen- und Entwicklungspolitik zu vermeiden suche. Der Verfasser kommt in einem Gutachten zu dem Ergebnis88, daß kommunale Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen von Partnerschaften grundsätzlich zulässig sei, soweit die Partnerschaft bestimmten Kriterien entspreche. Die wichtigste Grenze für die Betätigung der Gemeinden in der Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen einer Partnerschaft sei neben Art. 28 II GG das Gebot der Bundestreue. Die Bereitstellung von Geld- und Sachmitteln für Projekte, die im Zusammenhang mit einer Partnerschaft erfolgen, sei grundsätzlich zulässig. Im Bereich der Weiterbildung und Kulturarbeit böten sich vielfältige Möglichkeiten für die kommunale Entwicklungspolitik an. Die Grenzen seien hier sehr weitläufig, das Vorliegen einer Partnerschaft sei keine Voraussetzung für die Zulässigkeit diesbezüglicher Tätigkeiten. Lehnberger 89 kritisiert den Beschluß von 1985 und hält nur die Vorschläge des Beschlusses von 1962 des Arbeitskreises III der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien für zulässig90. Ausgehend von einer Unterteilung der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit in mittelbare und unmittelbare Zusammenarbeit, fordert sie jeweils einen scharf umgrenzten, realen Nutzen der kommunalen Arbeit für die hiesige Bevölkerung. Dieser Nutzen könne z.B. auch in einer Imageverbessening der hiesigen Kommune liegen. Städtepartnerschaften seien aufgrund der Förderung der Völkerverständigung grundsätzlich zulässig, hingegen sei die Frage der Zulässigkeit kommunaler Entwicklungszusammenarbeit einzelfallabhängig, da die Arbeit sehr facettenreich sei und u.U. konkrete Hilfeleistungen erbracht würden. Soweit eine Förderung des Bürgerengagements vorliege, sei eine Unterstützung örtlicher NRO zulässig. Hingegen scheidet eine direkte Hilfe für Projekte, auch im Zusammenhang von Partnerschaften, in der sog. Dritten Welt aus. Ein personeller Einsatz sei nur in einem kurzfristigen Rahmen vertretbar. Von einer ganz anderen Seite untersucht Hinz die Problematik91: Ausgehend von der UN-Resolution zum Recht auf Entwicklung92, welches zum allgemeinen Grundsatz des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG gehöre, schlägt er vor, daß die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S.v. Art. 28 II GG funktional und intentional im Sinne des Rechtsgedanken des Rechts auf Entwicklung interpretiert werden sollen. "Örtlich" sei so auszulegen, daß der in 8 8

V. Schwanenflügel, S. 131.

8 9

Lehnberger, Kommunale Entwicklungshilfe, 1990.

9 0

Vgl. Kap. E II.

9 1

Hinz, Das Recht auf Entwicklung als kommunalrechtliches Prinzip?, in: Gatter/ders. (Hrsg.), Gegenwartsfragen und Zukunftsperspektiven in Afrika: Sektionsbericht, 1991, S. 39. 9 2

Resolution 41/128 v. 4.12.1986, vgl. Kap. C H I .

118

E. Ansätze zur rechtlichen und praktischen Einordnung

der allgemeinen entwicklungspolitischen Diskussion benutzte Begriff "Weltinnenpolitik" hier einfliessen und konkrete örtlich bezogene Aufgaben daher erledigt werden können.

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit I. Problemskizze

Im Rahmen der kompetenzmäßigen Einordnung der Entwicklungszusammenarbeit ist als erstes zu untersuchen, ob eine ausschließliche Zuständigkeit des Bundes vorliegt, die in der Konsequenz ein Tätigwerden der Länder und damit auch der Gemeinden und Kreise ausschließen würde. Es wurde weiter oben1 referiert, daß einige Stimmen der einschlägigen entwicklungspolitischen Literatur die Entwicklungszusammenarbeit unter sozialwissenschaftlichen bzw. politologischen Gesichtspunkten als eigenständiges Politikfeld betrachten, während andere Stimmen sie zur Außenpolitik, aber als eigenständigen Bereich dieses Feldes, zählen. Eine derartige Klassifikation bringt die kompetenzrechtliche Prüfung, wie noch zu zeigen sein wird, nicht weiter, da es sich um eine Querschnittsaufgabe bezüglich der Aufgabenverteilung im föderalen Aufbau des Grundgesetzes handelt. Daher täuscht bei einer ersten Durchmusterung der Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes der Eindruck, daß sich ein einheitlicher Kompetenztitel bezüglich der Entwicklungszusammenarbeit aus Art. 32 GG, sowie Art. 73 Nr. 1 und 83 ff. GG zu Gunsten des Bundes ergibt. Beim näheren Hinsehen wird u.a. aufgrund der Vielfältigkeit der Tätigkeit deutlich, daß das Kompetenzproblem wesentlich komplexer ist. Dies gilt es nun näher zu untersuchen. Π . Die Entwicklungszusammenarbeit im verfassungsrechtlichen Geflecht des Grundgesetzes

7. Zuständigkeit

des Bundes

a) Auswärtige Beziehungen Die Pflege der auswärtigen Beziehungen ist Sache des Bundes (Art. 32 I GG). Art. 32 I GG stellt eine Umkehr der für das innerstaatliche Recht ge1

Vgl. Kap. C 1 1 .

120

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

schaffenen Kompetenzvermutung zugunsten der Länder dar und ist insoweit eine Ausnahme von der grundsätzlichen Zuständigkeitsvermutung, daß die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist (Art. 30 GG)2. Art. 32 GG ist eine Regelung des Aufgabenbereichs zwischen dem Bund und den Ländern. Der Bund hat die Zuständigkeit, über die auswärtigen Angelegenheiten des Staatswesens zu entscheiden3. Die auswärtigen Beziehungen umfassen alles, was sich aus der Stellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt im Verhältnis zu anderen Völkerrechtssubjekten ergibt. Dies sind nicht nur unmittelbar rechtsverbindliche Staatsakte, sondern allgemein Akte des internationalen Verkehrs, wie z.B. Verhandlungen oder einseitige Rechtsakte (Proteste, Anerkennungen) mit anderen Völkerrechtssubjekten4. "Beziehungen" i.S.v. Art. 32 I GG bedeutet eben gerade nicht nur den Abschluß von völkerrechtlichen Verträgen 5. Dies ergibt sich schon aus dem Begriff "Pflege" dieser Beziehungen. Somit sind zu diesem Handlungsbereich desweiteren informelles amtliches Handeln, faktische Maßnahmen und politische Schritte ohne rechtliche Verbindlichkeit zu zählen6. Als auswärtige Staaten gelten nur Völkerrechtssubjekte7. Hierbei handelt es sich nicht nur um Staaten, sondern auch um völkerrechtlich anerkannte Rechtssubjekte8. Art. 32 I GG ist keine Norm, die einen Politikbereich insgesamt schützt9. Der Staat hat als unteilbare Gesamtpersönlichkeit nur dort die Pflicht aufzutreten, wo es um den Bereich der verbindlichen Handlungen geht10. Es ist daher in Art. 32 I GG von einer dezentralen Außenpolitik im weiteren Sinne, einer Auffächerung des staatlichen Außenprofils, auszugehen11. In einem modernen Staatswesen sind die grenzüberschreitenden Kommunika2

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Stand 1991, Art. 32 Rz. 16; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 1990, Art. 32 Rz. 1. 3

Rojahn, in: von Münch (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2, 2. Aufl. 1983, Art. 32 Rz. 1.

4

Maunz, in: ders ./Düng/Herzog (Hrsg.), Art. 32 Rz. 3; Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 32 Rz. 1 f.; Zuleeg, in: AK-GG, 2. Aufl., Art. 32 Rz. 14. 5 Hierzu: Blumenwitz, Der Schutz innerstaatlicher Rechtsgemeinschaften beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge, 1972, S. 10. 6

Zuleeg, in: AK-GG, Art. 32 Rz. 6.

7

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 32 Rz.14; zur juristischen Person des Völkerrechts: Mann, ZHR 1988, 303. 8

BVerfGE 2, 347 (374).

9

Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, 1986, S. 189.

1 0 Graf Vitzthum, Außenpolitik der Gemeinden?, in: Randelzhofer/Süß (Hrsg.), Konsens und Konflikt, 1984, S. 75 (79). 1 1 Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht der internationalen Beziehungen, W D S t R L 36 (1979), S. 7 (23).

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

121

tionsprozesse kein Privileg organisierter Hoheitsgewalt bzw. des Zentralstaates12; die Pluralität der Meinungsvielfalt kann sich auch nach außen dokumentieren13. Es besteht daher keine ZuständigkeitsVermutung zugunsten des Bundes bezüglich aller öffentlichen Aufgaben im Ausland14. Somit existiert ein Handlungsspielraum für die Länder im Ausland, der sich unterhalb des völkerrechtsförmigen Handelns befindet und nicht von Art. 32 GG erfaßt wird 15 . Vor dem Abschluß eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Bundeslandes berührt, ist das jeweilige Land rechtzeitig zu hören. Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen (Art. 32 II, III GG). Nun ist die Frage zu beantworten, ob Aktivitäten deutscher Gemeinden und Kreise im Rahmen von Tätigkeiten im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit Art. 32 GG widersprechen, bzw. mit dieser Vorschrift konfligieren können. Da nur völkerrechtsförmiges Handeln von Art. 32 GG erfaßt wird, bezieht sich der Regeluungsgehalt dieser Vorschrift nur auf den Bund und die Länder 16. Intranationale Körperschaften wie z.B. Gemeinden und Kreise gehören dieser Gruppe nicht an 17 , da sie keine Völkerrechtssubjekte sind, sondern ausschließlich dem innerstaatlichen Recht unterstehen. Daher können sie auch keine völkerrechtsförmigen Handlungen vornehmen18. Bei den Partnerschaftsverträgen, die die Gemeinden und Kreise mit ausländischen Gebietskörperschaften abschließen, handelt es sich, wie weiter unten eingehend untersucht wird, um selbstbindende kommunalpolitische Verträge ohne rechtliche Verbindlichkeit 19. In einem pluralistischen Staat können vielfach Verträge einzelner Körperschaften Auswirkungen auf die staatliche Außenpolitik haben; dies hat aber nicht zwangsläufig zur Folge, daß 1 2

Tomuschat, 19, 21 ff.

1 3

Graf Vitzthum, S. 80.

1 4

So auch Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 32 Rz. 9.

1 5

A.A. Lehnberger, Kommunale Entwicklungshilfe, 1990, S. 63 ff die aber nicht die verschiedenen Facetten der Auslandsaktivitäten erkennt. 1 6 Fastenrath, Auswärtige Gewalt im offenen Verfassungsstaat, in: Dittmann/Kilian (Hrsg.), Kompetenzprobleme der auswärtigen Gewalt, 1982, S. 1 (34). 1 7 Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, in: v. Mutius (Hrsg.), FS für von Unruh, 1983, S.747 (751); Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), Art. 32 Rz.35; Schneider, Das Rathaus 1987,405 (410); Strebel, Völkerrechtliche Komponenten innerstaatlicher Zuständigkeit, ZaöRV 1973, 152 (161); Lehnberger, S. 72. 1 8 Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 32 Rz. 8a; Zuleeg, in: AK-GG, Art. 32 Rz. 25; Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, S. 751. 1 9

Eingehend Kap. G I 2 a.

122

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Art. 32 GG verletzt ist 20 . Die innerstaatliche Rechtsordnung wird durch die außenpolitische Relevanz eines Sachverhalts nicht geändert21. Partnerschaftsabkommen gehören daher nicht zu den von Art. 32 GG erfaßten Beziehungen zu auswärtigen Staaten.22 Auch die Enquête-Kommission-Verfassungsreform des 7.Deutschen Bundestages gelangt in ihrem Schlußbericht vom 9. Dezember 1976 zu der Auffassung 23, daß selbst ein so allgemeiner Begriff wie Pflege der auswärtigen Beziehungen die Auslandskontakte der Regionen und Städte im Normalfall nicht erfasse und daß diese Kontakte vielmehr sehr begrüßenswert seien24. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß Art. 32 GG kommunale Auslandskontakte und damit kommunale Entwicklungszusammenarbeit nicht berührt 25. Dies gilt auch für die Kompetenz der Länder, Verträge im Rahmen der auswärtigen Gewalt mit Zustimmung der Bundesregierung abzuschliessen26. Dieser Befund bedeutet, daß sich aus Art. 32 GG keine Zuständigkeitsvermutung zugunsten des Bundes für die Erfüllung aller deutschen öffentlichen Aufgaben im Ausland herleiten läßt 27 und daß Art. 32 I GG keine Norm ist, die einen ganzen Politikbereich schützt, somit auch nicht die Entwicklungspolitik in ihrer Gesamtheit. Den Gemeinden bleibt daher in diesem Zusammenhang genügend Raum für ein eigenes Engagement im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit.

2 0 BVerfGE 2, 347 (378) - Kehl -; Meyberg, Auslandsrelevantes Verhalten der Gemeinden, 1990, S. 73. 2 1

Tomuschat, S. 24 f.

2 2

So auch Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 32 Rz. 8a; zum Verhältnis von Art. 28 I I GG und Art. 32 GG vgl. Kap. G III. 2 3

BT-Drucks. 7/5924, S. 232.

2 4

So auch: v. Mutius, Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, um den notwendigen Handlungs- und Entfaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten? Gutachten E für den 53. DJT 1980, S. 156. 2 5 So auch Graf Vitzthum, S. 81; Meyberg, S. 73; Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 183; für die unmitelbare grenzüberschreitende Zusammenarbeit und den Entwurf für ein europäisches Rahmenübereinkommen grenzüberschreitender Zusammenarbeit: Beyerlein, Grenzüberschreitende unterstaatliche Zusammenarbeit in Europa, ZaöRV 1980, 57; allg. Schlögel, Grenzüberschreitende interkommunale Zusammenarbeit, 1982. 2 6 So auch Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 32 Rz. 35; a.A.: Reichel, Die auswärtige Gewalt nach dem Grundgesetz für die BRD vom 23.5.49, 1967, S.155. 2 7

So auch Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 32 Rz. 9.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

123

b) Völkerrechtliche Vertretungsmacht Fraglich ist, ob Art. 59 GG für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit ein Hindernis darstellt. Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes Verträge mit auswärtigen Staaten (Art. 591 GG). Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form des Bundesgesetzes (Art. 59 II GG). Art. 59 GG grenzt nur die Zuständigkeit der Bundesorgane gegeneinander ab 28 . Dies ergibt sich schon aus der Stellung der Vorschrift: Während sich Art. 32 GG im II. Abschnitt "Der Bund und die Länder" befindet, gehört Art. 59 GG zum V. Abschnitt "Der Bundespräsident". Über die vertikale Kompetenzverteilung sagt diese Vorschrift nichts aus29. Der Bundespräsident ist Organ des Bundes und nicht der Länder. Sie handeln, soweit sie hierzu befugt sind, selbständig30. Im übrigen wurde bereits festgestellt, daß Handlungen der Gemeinden nicht in den Bereich des Völkerrechts hineinreichen31; insoweit ist Art. 59 GG von vornherein nicht einschlägig. c) Zuständigkeit für die Gesetzgebung und die Verwaltung Wurde nun festgestellt, daß die kommunale Entwicklungszusammenarbeit nicht in den Bereich der auswärtigen Beziehungen i.S.v. Art. 32 GG fällt, bleibt zu prüfen, ob und inwieweit die Vorschriften über die Gesetzgebungszuständigkeit i.S.v. Art. 70 f. GG und die Verwaltungszuständigkeit i.S.v. Art. 83 f. GG die Befassungsmöglichkeiten der Länder, Kreise und Gemeinden einschränken können, indem sie dem Bund eine ausschließliche oder partielle Kompetenz für die Entwicklungspolitik zuschreiben. Der Bund kann für Angelegenheiten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichten (Art. 87 ΠΙ GG). Daher hängt die Gesetzgebungszuständigkeit unmittelbar mit der Verwaltungszuständigkeit und letztendlich auch der Befassungsbefügnis der Gemeinden und Kreise zusammen.

2 8

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 32 Rz. 18.

2 9

Zuleeg, in: AK-GG, Art. 59 Rz. 2.

3 0

Zuleeg, in: AK-GG, Art. 59 Rz. 6.

3 1

Vgl. Kap. F II 1 a.

124

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 GG). Art. 70 GG stellt eine Vermutung der Zuständigkeit zugunsten der Länder dar und gilt als Grundregel der bundesstaatlichen Verfassung 32. Diese Vermutung greift aber nur, soweit ein Sachgebiet nicht in die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung des Bundes fällt. Ist dies der Fall, unterliegt das Sachgebiet der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Aufgrund der weit gespannten Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, die sich aus den Art. 70 ff. GG ergibt, beschränkt sich die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auf wenige Rand- und Restmaterien33. In Art. 73-75 GG wird die Entwicklungshilfe (Entwicklungszusammenarbeit) nicht erwähnt. Der Begriff "Entwicklungshilfe" ist auch erst nach dem Grundgesetz entstanden und war daher den Vätern und Müttern der Verfassung noch nicht bekannt34. Es gibt aber ungeschriebene Zuständigkeiten für den Bund, wenn der Verfassungsgeber sie "stillschweigend mitgeschrieben" hat. Dies kann sowohl die ausschließliche, konkurrierende als auch Rahmengesetzgebungskompetenz betreffen. Beispiel einer "mitgeschriebenen" Zuständigkeit ist die, die sich aufgrund eines Sachzusammenhanges ergibt. Diese liegt vor, wenn eine dem Bund zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird 35 , oder wenn der Landesgesetzgeber wegen der Natur der Sache nicht zuständig sein kann36. Die Notwendigkeit, daß der Bundesgesetzgeber für solche Gegenstände zuständig ist, für die die Länder vernünftigerweise nicht zuständig sein können, darf kein "Einfallstor" für Regelungen sein, für die der Bund lediglich ein "überregionales Bedürfnis" als gegeben annimmt37. Entwicklungspolitik und insbesondere Entwicklungszusammenarbeit tritt in vielfältigen verschiedenen Formen zutage und bildet einen komplexen Gesamtbereich. Für die Begründung einer Bundeszuständigkeit müßte eine dem Bereich entsprechende Verfassungslücke gegenüberstehen. Diese liegt

3 2

BVerfGE 16,64 (79); v. Münch, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 70 Rz. 5.

3 3

v. Münch, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 70 Rz. 6 ff.

3 4

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 71 Rz. 11.

3 5

BVerfGE 15,1 (20) - Wasserstraßen -; v. Münch, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 70 Rz.17 f.

3 6

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art.73 Rz. 9.

3 7

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art.71 Rz. 7.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

125

aber nicht vor, daher fehlt es dem Bund an einem einheitlichen Kompetenztitel 38 . Bevor die Frage erörtert wird, ob der Bund eine alleinige Zuständigkeit in einzelnen Bereichen der Entwicklungspolitik hat, soll nach weiteren möglichen allgemeinen Kompetenztiteln gesucht werden. Es wäre denkbar, und dies gilt es nun zu prüfen, daß in einer weiter gefaßten Regelungsermächtigung eine Zuständigkeit enthalten ist und aufgrund dieser eine umfassende Kompetenz dem Bund im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zugeschrieben wird. Die Entwicklungspolitik könnte zum Bereich der auswärtigen Angelegenheiten i.S.v. Art. 73 Nr. 1 GG zählen. Diese Zuständigkeit gehört zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Letztere hat eine Ausstrahlung im Sinne einer Sperrwirkung auf alle Tätigkeiten der Länder und Gemeinden, die geeignet sind, die durch den Bund wahrzunehmende Zuständigkeit erheblich zu beeinträchtigen39. Zu den auswärtigen Angelegenheiten gehören sämtliche Beziehungen, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt zu anderen Völkerrechtssubjekten ergeben. Der Begriff geht weiter als in Art. 32 GG 40 . Dem Gegenstand nach gehören hierzu alle Dinge, die zu den auswärtigen Angelegenheiten in unmittelbarer oder mittelbarer Beziehung stehen41. Allerdings macht nicht jeder Bezug zum Ausland eine Frage zur auswärtigen Angelegenheit. Daher müssen diese als Frage des zwischenstaatlichen Verkehrs in einem engeren Sinne verstanden werden 42. Es ist auf der einen Seite auf die Stellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt abzuheben und auf der anderen Seite auf die aus dieser Stellung fließenden Beziehungen zu Staaten und zu nichtstaatlichen Völkerrechtssub3 8 So auch Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S. 185; Ruhenstroth-Bauer, Die entwicklungspolitische Bund-Länder-Zusammenarbeit unter besonderer Berücksichtigung der Zuständigkeitsregelung des GG der BRD, 1984, S.34; Schinzler, Die Aufgaben und die Zuständigkeiten des Bundes auf dem Gebiet der Entwicklungshilfe, 1968, S. 10 ff; Ansprache des Ministerpräsidenten Dr. Bernhard Vogel zur Eröffnung der Ausstellung Prof. Ulmer am 19.12.1985 in Bonn, Landesvertretung Rheinland-Pfalz; a.A. Braun, Die Entwicklungshilfe im Ausland ist Sache der Bundesregierung, Bayerische Gemeindezeitung Nr. 9 v. 7.5.1987. 3 9 BVerfGE 8, 104 (117 f.); Bothe, in: AK-GG, Art. 71, Rz. 1 ff. Es steht aber den Gemeinden und Kreisen die Berechtigung zu, sich aus ihrer ortsbezogenen Sicht auch mit bestimmten Fragen zu befassen, welche sich aus der Wahrnehmung von Aufgaben öffentlicher Verwaltung ergeben, die nach der gesetzlichen Zuständigkeitsnorm anderen Trägern öffentlicher Gewalt zugewiesen sind; so jüngst BVerwGE 87, 228 (229f). 4 0

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 73 Rz. 29.

4 1

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 71 Rz. 9.

4 2

Bothe, in: AK-GG, Art. 73 Rz. 1.

126

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

jekten43. Die Vorschrift stellt keine Generalklausel zum Erlaß aller für die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zum Ausland bedeutsamen Normen dar 44 . Die innerstaatliche Kompetenzordnung wird durch die bloße "außenpolitische Relevanz" eines Sachverhalts nicht modifiziert 45. Da es sich bei der Entwicklungszusammenarbeit um eine formenreiche Querschnittsaufgabe handelt, fällt dem Bund für den Bereich der Entwicklungspolitik keine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit i.S.v. Art. 73 Nr. 1 GG zu. Es existieren aber viele Fallkonstellationen, z.B. beim Abschluß von Staatsverträgen, insbesondere im Rahmen der Zusammenarbeit mit Regierungen von Entwicklungsländern, in denen Art. 73 Nr. 1 GG einschlägig ist. Der Bund stellt jährlich im Rahmen seiner Haushaltsplanung eine beträchtliche Summe von Geldmitteln für die Entwicklungszusammenarbeit zur Verfügung. 46 Könnte sich daher eine alleinige Zuständigkeit durch das Haushaltsgesetz ergeben? Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig (Art. 109 I GG). Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind im Haushaltsplan einzustellen (Art. 110 I GG). Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist (§ 2 HGrG; § 2 Β HO). Der Haushaltsplan wird für ein oder zwei Rechnungsjahre durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Mit diesem Gesetz wird nur der Gesamtplan verkündet (§ 1 BHO). Im Haushaltsplan dürfen sich nur Vorschriften befinden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben beziehen. Es gibt daher das sog. Bepackungs- und Bedingungsverbot47. Ein Haushaltsplan, der von anderen Gesetzen abweicht, modifiziert diese nicht, er kann auch nicht zu rechtswidrigen Ausgaben legitimieren 48. Soweit eine bestimmte Aufgabe nicht dem Bund zugesprochen ist,

4 3

v. Münch, in: ders. (Hrsg.), Art. 73 Rz. 6.

4 4

v. Münch, in: ders.(Hrsg.), GG, Art. 73, Rz. 6 a ff.; Schinzler, Die Aufgaben und die Zuständigkeiten des Bundes auf dem Gebiet der Entwicklungshilfe, 1968, S. 12. 4 5

Tomuschat, S. 24 f.

4 6

Vgl. Kap. C 12.

4 7

Stern, Das Staatsrecht Bd. 2, 1980, § 49 III 4.

4 8

Fischer-Menshausen, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 110 Rz. 4.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

127

sind die Länder zuständig, hieran kann auch das Haushaltsgesetz nichts ändern, da es Gelder nur für zulässige Aufgaben bereitstellen darf 49 . Begründet der Beschluß der Ministerpräsidenten vom 3./4. Mai 196250 eine Allgemeinzuständigkeit? Eine Übertragung der Gesetzgebungszuständigkeit durch die Länder auf den Bund ist nicht möglich, weil dadurch praktisch das Grundgesetz umgangen wird 51 . Bei dem Beschluß handelt es sich daher um eine zulässige und widerrufliche, beschränkte Kompetenzübertragung im Bereich der Verwaltung, aber nicht um einen Verzicht auf eine Zuständigkeit52. Dies wäre nur im Wege einer Verfassungsänderung möglich. Somit ändert der Beschluß der Ministerpräsidenten von 1962 nichts an der Gesetzgebungszuständigkeit (das gleiche gilt für den Beschluß der Ministerpräsidenten von 1988). Da festgestellt wurde, daß dem Bund keine alleinige Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit zusteht; gilt es nun zu prüfen, ob er im Rahmen seiner Kompetenz zur Ausführung von Gesetzen und seiner Verwaltungskompetenz eine alleinige Zuständigkeit hat. Die Ausübung der staatlichen Befugnis und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (Art. 30 GG). Diese Vorschrift stellt eine widerlegbare Vermutung zugunsten der Länder dar. Sie gilt für gesetzesakzessorische und gesetzesfreie Tätigkeiten. Art. 30 GG stellt den Grundsatz der Aufgabenverteilung auf, während Art. 83 ff. GG die Einzelheiten normieren 53. Die Art. 83 f. GG weisen dem Bund keine ausdrückliche Verwaltungskompetenz im Bereich der Entwicklungspolitik zu. Der Bund könnte aber eine ungeschriebene oder stillschweigende Zuständigkeit haben. Die Verwaltungskompetenzen des Bundes folgen den Gesetzgebungskompetenzen und nicht umgekehrt. Somit stellen letztere den Rahmen der Verwaltungskompetenzen dar 54 . Da der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit keine Allgemeinzuständigkeit hat, muß dies somit erst

4 9 Zur Frage der Entwicklungszusammenarbeit: Goppel, Entwicklungshilfe als Aufgabe der Bundesländer zwischen Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit, 1985, S. 6; vgl. auch Kap.

Gill.

5 0

Vgl. Kap. E II.

5 1

BVerfGE 63,1 (39); v. Münch in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 70 Rz. 13.

5 2

Ruhenstroth-Bauer, S. 40.

5 3

BVerfGE 12,205 (246); Broß, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 83 Rz. 1.

5 4

BVerfGE 12, 205 (229).

128

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

recht für die Zuständigkeit zur Ausführung von Gesetzen und für die Verwaltungszuständigkeit gelten. Nun ist zu klären, ob die Errichtung des BMZ Auswirkungen auf die Zuständigkeitsfrage hat. Bei einem Ministerium handelt es sich um eine Organisationseinheit für sachlich-gegenständlich zusammengehörige Verwaltungseinheiten auf der obersten Verwaltungsstufe 55. Eine Trennung zwischen Regierung und Verwaltung kann hier nicht mehr scharf vorgenommen werden, da die Grenzen fließend sind. Die Verwaltung ist die typischerweise durch Gesetz oder Regierungsentscheidung determinierte und programmierte, durch konkreten Maßnahmenvollzug erfolgende Wahrnehmung der Gemeinwohlaufgaben durch Organwalter der vollziehenden Gewalt56. Im Bereich der gesetzesfreien Verwaltungstätigkeit, wie wir sie großteils im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit vorfinden, bilden Programme, Pläne und Verwaltungsvereinbarungen die Grundlage der Tätigkeit57. In Abgrenzung zur Verwaltungstätigkeit, wird die Regierungstätigkeit als vorausschauende, leitende und gestaltende Tätigkeit der obersten Staatsorgane verstanden58. Die Regierungstätigkeit ist zu begreifen als Koordination der "Ermessenspolitik1159. Der Regierungsakt ist weitestgehend der Kontrolle der Gerichte entzogen60. Bisweilen ist im Regierungsbereich nur die Zuständigkeit des Organs festgelegt, das im übrigen in politischer Gestaltungsfreiheit handeln darf. Die Befugnis zur Errichtung, Kompetenzzuweisung und Abgrenzung eines Bundesministeriums steht grundsätzlich dem Bundeskanzler zu, sie fällt in sein Organisationsermessen (vgl. Art. 65 GG) 61 . Der Gesetzgeber hat nur einen sehr geringen Zugriff auf dieses Ermessen62. Dies bedeutet, daß es im politischen Ermessen der Bundesregierung liegt, ob sie ein Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit errichtet 63. Es ergeben sich hieraus, abgesehen von der Geschäftsverteilung der Bundesregierung,

5 5

Stern, Staatsrecht Bd. 2, § 31 II 4.

5 6

Stern, § 39 I I I ff.

5 7

Broß, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 83 Rz. 2.

5 8

Stern, § 39 I I 2.

5 9

Boerger, DVB1. 1971,869(872).

6 0

OVG Münster, NJW 1983, 2402 (2403), NJW 1984, 2600; Stern, § 39 II.

6 1

Hierzu: Schneider, in: AK-GG, Art. 65 Rz. 5.

6 2

Schröder, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 1987, § 51 Rz. 27 ff. 6 3 Zur Frage der Gründung privatrechtlich organisierter bundesabhängiger schaftsunternehmen, wie z.B. die GTZ, krit. Boerger, S. 877.

Nicht-Wirt-

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

129

keine Auswirkungen auf die Zuständigkeit für die Entwicklungspolitik und somit auch nicht auf die kommunale Entwicklungszusammenarbeit. Es bleibt zu klären, wie der Beschluß der Ministerpräsidenten von 196264 unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungszuständigkeit zu bewerten ist. Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern sind in den Art. 83 ff. GG erschöpfend geregelt und grundsätzlich nicht abdingbar. Weder der Bund noch die Länder können über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen disponieren. Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern sind auch mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig65. Wie bereits für die Gesetzgebungszuständigkeit ausgeführt, handelt es sich bei dem Beschluß um eine beschränkte und widerrufliche KompetenzÜbertragung und nicht um einen Verzicht auf verfassungsrechtliche Zuständigkeiten.66 Dies wäre aus den bereits ausgeführten Gründen auch nicht möglich. Soweit die Länder sich hier gebunden haben, gilt dies nur für sie und nicht für die Gemeinden und Kreise, da, soweit die Entwicklungszusammenarbeit in den Bereich der Selbstverwaltung i.S.v. Art. 28 II GG fällt 67 , ein Eingriff unter einem Gesetzesvorbehalt steht (Art. 28 II GG). Bei dem Abkommen handelt es sich aber gerade nicht um ein Gesetz68. Zusammenfassend kann daher festgestellt werden, daß dem Bund weder im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeiten noch im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Ausführung von Gesetzen und für die Bundesverwaltung eine alleinige Zuständigkeit im Bereich der Entwicklungspolitik zufällt. Dies hat zur Folge, daß grundsätzlich die Länder zuständig sind, soweit nicht der Bund in einzelnen Teilbereichen eine Kompetenz für sich reklamieren kann. Dieser Befund entspricht auch den tatsächlichen Bedürfnissen, da eine Entwicklungspolitik in der heutigen Form ohne eine aktive Mitwirkung der Länder kaum möglich wäre 69. Dieses Ergebnis führt zu der Frage, ob sich einzelne Bereiche, für die der Bund eine ausschließliche (Art. 71, 73 GG) bzw. konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 72, 74 GG) hat, mit Aufgaben in der Entwicklungszusammenarbeit decken. Im Falle einer ausschließlichen Zuständigkeit hat dies, wie bereits ausgeführt, zur Folge, daß ein Tätigwerden der Länder 6 4

Vgl. Kap. E II.

6 5

BVerfGE 63,1 (39).

6 6

Ruhenstroth-Bauer, S. 40; zu Verwaltungsabkommen allgemein: Tiemann, schaftsaufgaben von Bund und Ländern aus verfassungsrechtlicher Sicht, 1969, S. 105. 6 7

Vgl. Kap. F I I 2 abb.

6 8

Das gleiche gilt auch für den Beschluß der Ministerpräsidenten von 1988.

6 9

Lux, VerwArch 1981,35 (36); vgl. Kap. C I I I 5.

9 von Schwanenflügel

Gemein-

130

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

jeweils insoweit ausgeschlossen ist, als es die durch den Bund wahrzunehmende Zuständigkeit erheblich beeinträchtigt70. Es entsteht eine partielle Spenwirkung für andere Hoheitsträger (Länder, Kreise und Gemeinden)71. Zu den Materien, die Fragen der Entwicklungszusammenarbeit tangieren können, gehören die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 73 Nr.l GG, s.o.), ferner die Einheit des Zoll- und Handelsverkehrs und die Freizügigkeit des Warenverkehrs (Art. 73 Nr.5 GG). Hierbei handelt es sich im wesentlichen um Außenhandels- und Außenwirtschaftsfragen 72. Das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) zählt zu den größten in Art. 74 GG aufgezählten Bereichen und ist weitgehend dem Bund zugewiesen73. Zu diesem Bereich gehört u.a. die durch die Wirtschaft erfolgende betriebliche und überbetriebliche Ausbildung, die weitgehend bundesgesetzlich normiert ist (z.B. Handwerksordnung, Berufsbildungsgesetz) 74. Der Bund hat diesen Bereich auch erschöpfend geregelt75, daher bleibt für eine landesgesetzliche Regelung kein Raum mehr 76. Anders verhält es sich auf dem Gebiet der Mittelstands- und Technologieförderung, welches ebenfalls zu Art. 74 Nr. 11 GG zählt. Hier hat der Bund noch keinen hinreichenden Gebrauch von seinem Zuständigkeitsrecht gemacht. Den Ländern steht insoweit ein Kompetenztitel zu 77 . Ferner tangieren die Regelung der Ausbildungsförderung und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit innehat (Art. 74 Nr. 13 GG), die Entwicklungspolitik. Der Bund hat von dieser Kompetenz im BAföG 78 und dem Graduiertenförderungsgesetz Gebrauch gemacht79, diesen Bereich aber bisher ansonsten nicht erschöpfend normiert. Zu unterscheiden ist dieser Kompetenztitel vom Hochschulwesen i.S.v. Art. 75 Nr. la GG, für das dem Bund nur eine Rahmenkompetenz zusteht. Dieses Faktum ist gerade für die Kooperation im Hochschulwesen von besonderer Wichtigkeit. Schließlich sind die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung, die zur konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit gehört (Art. 74 7 0 BVerfGE 8, 104 (117 f); dies gilt aber nicht für die rein ortsbezogene Auseinandersetzung der Kommunen mit der Materie, vgl. BVerwGE 87, 228 (229f). 7 1

Bothe, in: AK-GG, Art. 71 Rz. 2f.

7 2

Bothe, in: AK-GG, Art. 73 Rz. 13.

7 3

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 74 Rz. 130.

7 4

Vgl. §§ 21 ff. HwO; §§ 1 ff. BBeG.

7 5

Wiedmann, DÖV 1990, 692.

7 6

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 72 Rz. 14.

7 7

So auch Wiedmann, DÖV 1990, 692.

7 8

Bothe, in: AK-GG, Art. 74 Rz. 30.

7 9

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 74 Rz. 182.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

131

Nr. 17 GG), und die Zölle, die zur ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes zählen (Art. 105 GG), zu nennen. In den für die Entwicklungszusammenarbeit wichtigen Bereichen Bildung und Kultur 80 steht nicht dem Bund, sondern den Ländern die Gesetzgebungszuständigkeit zu (Art. 70 I GG). Anders verhält es sich auf dem Sektor der Berufsbildung. Soweit es sich um betriebliche und überbetriebliche Maßnahmen handelt, fällt der Bereich unter Art. 74 Nr. 11 GG (s.o.). Handelt es sich hingegen um Schul- bzw. Berufsschulangelegenheiten, steht den Ländern die Kompetenz zu. Der Bund hat also nur dann einen Kompetenztitel, wenn die Maßnahme zum Bereich der Wirtschaft gehört 81. Der Bund hat explizit bezüglich der Entwicklungszusammenarbeit von seiner Gesetzgebungszuständigkeit verschiedenartig Gebrauch gemacht: So ist er z.B. hinsichtlich des ERP-Sondervermögens mit dem ERP-Entwicklungshilfegesetz vom 9. Juni 196182, oder im Steueibereich mit dem Entwicklungshilfesteuergesetz vom 23. Dezember 196383 aktiv geworden. Das Entwicklungshelfergesetz vom 18. Juni 1969 basiert auf mehreren Kompetenztiteln: Zur Begründung der Gesetzgebungszuständigkeit verweist der Regierungsentwurf auf Art. 73 Nrn. 1, 8 und Art. 74 Nrn. 1, 7, 11, 12 und Art. 105 II Nr. 2 GG 84 . Durch die Änderung des Gesetzes über die Kreditanstalt für Wiederaufbau vom 16. August 196185 wird der Anstalt die Aufgabe zugewiesen, Darlehen zur Finanzierung förderungswürdiger Vorhaben insbesondere in Entwicklungsländern zu gewähren (§ 2 Π Gesetz über die Kreditanstalt für Wiederaufbau). Die Gesetzgebungskompetenz für diese Änderungen stützt sich auf Art. 73 Nr. 1 und Nr. 5 und Art. 74 Nr. 11 GG 86 . Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt (Art. 83 GG). Sie regeln die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 841 GG).

8 0

Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, S.185.

8 1

Maunz, in: ders ./Düng/Herzog (Hrsg.), Art. 74 Rz. 153.

8 2

BGBl. II 577, zul. geändert am 18.3.1975, BGBl. I 710.

8 3

Zuletzt geändert am 22.12.1981, BGBl. I 1523, vgl. auch die V O über die Entwicklungsländer i.S.d. Entwicklungshilfe-Steuergesetzes v. 13.5.1964, BGBl. I 318 (zul. geändert am 7.6.1973, BGBl. 1531). 8 4

BRat-Drs. 59/68, S. 8.

8 5

BGBl. 1 1339.

8 6

Schinzler, S. 188; Fastenrath, S. 185, vgl. im übrigen die geschichtliche Darstellung in Kap.

CHI.

132

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Art. 83 GG beinhaltet sowohl eine Aussage über den gegenständlichen Verwaltungsbereich (Verwaltungszuständigkeit) der Länder, wie über die Verwaltungsform. Der Bereich der Landesverwaltung umfaßt nach Art. 83 GG sowohl die Ausführung der Bundesgesetze als auch die nicht gesetzesakzessorische Verwaltung. Es besteht insoweit eine Vermutung zugunsten der Landesausführung: Im Zweifel werden die Bundesgesetze durch die Länder als deren eigene Angelegenheit ausgeführt 87. Neben diesem Grundmodell sieht das Grundgesetz weitere Formen vor: Die bundeseigene Verwaltung bzw. bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts (Art. 87 GG), die Landesverwaltung im Bundesauftrag (Art. 85 GG) und schließlich den Landesvollzug von Landesgesetzen (Art. 30 GG) 88 . Wie bereits ausgeführt, fällt die Entwicklungszusammenarbeit nicht in den Bereich der bundeseigenen Verwaltung. Denkbar wäre aber, daß dem Bund für einzelne Bereiche, die die Entwicklungszusammenaibeit berühren, eine Verwaltungskompetenz zustände. Es können für Angelegenheiten, für die der Bund die Gesetzgebungskompetenz innehat, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden (Art. 87 III GG). Die Errichtung einer Bundesoberbehörde i.S.v. Art. 87 III 1 GG setzt nicht voraus, daß die Verwaltungskompetenz des Bundes schon anderswo begründet oder wenigstens zugelassen ist. Bei Art. 87 III 1 GG handelt es sich nicht nur um eine Organisations-, sondern auch um eine Kompetenznorm, die dem Bund explizit eine zusätzliche Verwaltungskompetenz eröffnet 89. Der Bund kann aber nur tätig werden, wenn ihm die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, nicht aber die Rahmengesetzgebungskompetenz90. Art. 87 III GG birgt die Gefahr in sich, das in Art. 83 GG verankerte tragende Prinzip des Föderalismus allmählich auszuhöhlen und verfassungsmäßige Sicherungen zu umgehen91. Die Anwendung dieser Vorschrift und die damit einhergehende Begründung neuer Zweige der Bundesverwaltung ist aber bisher die Ausnahme geblieben92. Für die Entwicklungszusammenarbeit gilt, daß eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder vorliegt. Aber aufgrund der Vielfältigkeit der 8 7

BVerfGE 11,6 (15); Bull, in: AK-GG, Art. 83 Rz. 4 f.

8 8

Zu den Variationen dieser Grundmodelle vgl. Bull, in: AK-GG, vor Art. 83 Rz. 39.

8 9

BVerfGE 14,197 (210).

9 0

Broß, in: v. Münch (Hrsg.), GG Bd. 3, 2. Aufl. 1983, Art. 87 Rz. 24.

9 1

Broß, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 87 Rz. 31.

9 2

Bull, in: AK-GG, Art. 83 Rz. 26; vgl. die Zusammenstellung der wichtigsten Bundesbehörden nach Art. 86, 87 GG, in Satorius I, zu Art. 86 u. 87.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

133

Arbeit ist anhand des konkreten Vorhabens die Zuständigkeitsfrage im Einzelfall zu prüfen. So begründen einige Bundesgesetze Verwaltungszuständigkeiten für den Bund im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit: Das Entwicklungshelfergesetz sieht in § 2 II vor, daß die Träger des Entwicklungsdienstes vom BMZ anerkannt werden. Ferner ist das BMZ nach § 13 I b WpflG und § 14 a ZDG die bestätigende Stelle für den Entwicklungsdienst als Ersatz für den Wehrdienst. Der Bund hat hier keine Verwaltungszuständigkeit nach Art. 87 III GG, sondern im Falle des § 13 I b WpflG und § 14 a ZDG reklamiert er für sich eine Zuständigkeit nach Art. 87 b GG. Im Falle des § 2 II Entwicklungshelfergesetz handelt es sich um eine ungeschriebene Verwaltungszuständigkeit, die sich Kraft Sachzusammenhang ergibt 93. Nach der verfassungsmäßigen Ordnung besteht demzufolge eine gespaltene Zuständigkeit des Bundes und der Länder für die Entwicklungszusammenarbeit 94 . Sollen diese Zuständigkeiten sinnvoll wahrgenommen werden, hat ein Zusammenwirken des Bundes und der Länder in der Entwicklungspolitik stattzufinden. Dies wird auch in der Praxis mit Hilfe des Beschlusses der Ministerpräsidenten von 1962 versucht95. Hinsichtlich des Beschlusses der Ministerpräsidenten von 1988 ist zweifelhaft, ob die Länder eine Kompetenz in sämtlichen, von diesem Beschluß genannten Bereichen in dem dargestellten Ausmaß für sich in Anspruch nehmen können. Letztlich läßt sich dies aber nur im Einzelfall klären und nicht in der in dem Beschluß dargestellten unpräzisen Form 96 . Für eine Betätigung der Kommunen in der Entwicklungszusammenarbeit bedeutet dieser Befund, daß sie grundsätzlich zulässig ist, da der Bund keine alleinige Zuständigkeit für sich reklamieren kann. In den Bereichen, in denen die Länder eine Befassungskompetenz haben, können auch die Kommunen agieren, soweit die Aufgaben zu den örtlichen Angelegenheiten i.S.v. Art. 28 II GG zählen. d) Zuständigkeit für die Finanzierung Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 104 a GG). Die Zuständigkeit zur Finanzierung der jeweiligen Maßnahme ist abhängig von der Verwaltungszuständigkeit. Jede Gebietskör9 3

Vgl. hierzu oben.

9 4

So im Erg. auch Pitschas, VerwArch 1990, 486.

9 5

Vgl. Kap. E II.

9 6

Vgl. auch Wiedmann, DÖV 1990, 692.

134

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

perschaft darf nur die durch das Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben bezuschussen. Die Ausgabenzuständigkeit folgt der Aufgabenzuständigkeit. Es besteht eine Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeit bzw. ein sog. Fremdfinanzierungsverbot. 97 Der Begriff "Wahrnehmung ihrer Aufgaben" beinhaltet die eigentliche Tätigkeit in dem jeweiligen Sachbereich und hat seine Grenze gemeinsam mit der Verwaltungszuständigkeit für den Sachbereich. Art. 104 a GG regelt nur das Bund-Länder-Verhältnis, bezieht die Gemeinden nicht ein. Die Finanzierungskompetenz der Länder müssen diese sich mit den Gemeinden, soweit sie jeweils zuständig sind, aufteilen. 98 Wiedmann99 kommt hinsichtlich der Entwicklungszusammenarbeit zu dem Ergebnis, daß die entscheidende Frage bei den Zuwendungen an Stellen außerhalb der Landesverwaltung, d.h. auch an Stellen in Entwicklungsländern, ist, ob das Land eine Ausgaben- oder Finanzierungskompetenz gem. Art. 104 a GG hat. Er gelangt zu einem vergleichsweise kleinen Kreis bezuschußbarer Vorhaben, da er den "dornigen" Weg über Art. 32 GG geht, und außer Acht läßt, daß vielfältige Möglichkeiten der Länder unterhalb dieser Schwelle liegen, m.a.W. daß viele Aktivitäten Art. 32 GG, wie oben erläutert, nicht berühren. 100 Art. 104 a I GG stellt demzufolge keine Hürde für die Finanzierung von Projekten der Entwicklungszusammenarbeit dar, weder für die Länder noch für die Gemeinden und Kreise, da ausschlaggebend ist, ob die jeweilige Gebietskörperschaft die Verwaltungszuständigkeit für die betreffende Aufgabe hat. 2. Entwicklungszusammenarbeit

und Selbstverwaltungsgarantie

Bevor auf die einzelnen Bereiche der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit und die jeweiligen Kompetenztitel näher eingegangen wird, muß die grundsätzliche Frage erörtert werden, ob die Gemeinden und Kreise überhaupt für die Erledigung der anfallenden Aufgaben im Rahmen dieser Tätigkeit von Verfassungs wegen zuständig sind. Bei dieser Untersuchung bedarf es einer gründlichen Beleuchtung des Art. 28 Π GG, insbesondere angesichts der weitreichenden Auswirkungen der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts101 und der damit zusammenhängenden Änderung der Dogmatik der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II GG.

9 7

Birk, in: AK-GG, Art. 104 a Rz. 3 ff.

9 8

Birk, in: AK-GG, Art. 104 a Rz. 5 ff.

9 9

Wiedmann, DÖV 1990, 694.

1 0 0

Wiedmann, DÖV 1990, 691; vgl.Kap. F I I 1 a.

1 0 1

BVerfGE 79, 127.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

135

a) Gemeinden Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Π GG). Es handelt sich bei Art. 28 Π GG nicht um ein Grundrecht, sondern um eine institutionelle Garantie 102. Diese Garantie beinhaltet gleichzeitig eine sachliche sowie eine örtliche Zuständigkeitsregelung 103. Die Gemeinden haben eine Allzuständigkeit (Universalitätsprinzip) und sind befugt, die Aufgaben in eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze zu verrichten 104. Der Aufgabenkreis umfaßt solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln, zu dieser einen speziellen Bezug haben und von der Gemeinschaft auch eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können105. Dieser örtliche Aufgabenkreis ist somit allumfassend, aber begrenzt auf die Angelegenheiten der Örtlichkeit 106. Örtlich ist eine Aufgabe dann, wenn sie nach ihrem Schwerpunkt innerhalb der Grenzen der Gemeinde anfällt und nicht zugleich eine Aufgabe im Gesamtgebiet der größeren Organisationshoheit Landkreis darstellt. Aber allein der Umstand, und dies wird in der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgericht gerade deutlich, daß sie in mehreren Gemeinden eines Kreises anfällt, macht sie noch nicht zu einer überörtlichen Angelegenheit107. Die "Örtlichkeit" der jeweiligen Gebietskörperschaft muß differenziert betrachtet werden. So ist die "Örtlichkeit" eines Dorfes nicht gleichzusetzen mit der einer pulsierenden Metropole 108.

1 0 2 Clemens, Der Städtetag 1986, 258 (260); Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, 1984, S. 193; Knemeyer, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden und Landkreise, in: v. Mutius (Hrsg.), S. 209 (224); Stern, Staatsrecht Bd. 1, § 12 II; Graf Vitzthum, Errichtung "atomwaffenfreier Zonen" als kommunales Grundrecht?, in: Schwarze/ders.(Hrsg.), FS von Simson, 1983, S. 189 (196). 1 0 3

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 1, 2. Aufl. 1975, S. 48; Schoch, VerwArch 1990, 18 (26).

1 0 4

BVerfG, DVB1. 1989, 300 (302); Rothe, Gibt es noch eine gemeindliche Planungshoheit?, in: Schneider/Götz (Hrsg.), FS Werner Weber, 1974, S. 893; Hlépas, Unterschiedliche rechtliche Behandlung von Großgemeinden und Kleingemeinden, 1990, S. 120 ff.; ders., AfK 1990, 70; Schmidt-Jortzig, DVB1. 1990, 920 (924); v. Schwanenflügel, Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in der Energieversorgung unter besonderer Berücksichtigung kommunaler Energieversorgungskonzepte, in: Peter/Rhein (Hrsg.), Wirtschaft und Recht, 1989, S. 151 (157); v. Unruh, NVwZ 1991,1062. 1 0 5 BVerfGE 52, 95 (120); 56, 12; 8, 122 (134); 79, 127 (151); Hendler, S.195 ff.; Knemeyer, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden und Landkreise, S. 209. 1 0 6

BVerfGE 8,122 (134); Blümel, VerwArch 1984, 197; vgl. schon PrOVGE 13, 89 (106).

1 0 7

Gemens, N V w Z 1990, 841.

1 0 8

Hlépas, AfK 1990, 73.

136

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die den Gemeindeeinwohnern als solche gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen und unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung der gemeindlichen Selbstverwaltung ihrer Art nach einer Erledigung durch die Gemeinde zugänglich sind 109 . Es kommt, und dies hebt das Bundesverfassungsgericht in der RastedeEntscheidung besonders hervor 110 , auf die Verwaltungskraft und ein einheitliches Leistungsniveau der Gemeinden nicht an. Mit dieser, vom Verfassungsgeber gewollten dezentralen Verwaltungsebene in der Gestalt der Gemeinden, soll zentralistischen Tendenzen entgegengewirkt werden 111. Die Gemeinde hat insbesondere unter diesem Gesichtspunkt auch das Recht, neue, oder "unbesetzte" Aufgaben, soweit sie in die Örtlichkeit fallen, zu übernehmen 112 . Der Kreis dieser Aufgaben ist daher nicht gegenständlich bestimmt oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbar. Bei den örtlichen Angelegenheiten handelt es sich eben nicht um einen ein für allemal feststehenden Aufgabenkreis; ebenso wenig ist dieser für alle Gemeinden unbeachtet ihrer Einwohnerzahl, flächenmäßigen Ausdehnung und Struktur gleich 113 . So gehören Städtepartnerschaften zu diesem Kreis örtlicher Angelegenheiten114. Das Bundesverwaltungsgericht hat jüngst entschieden115, daß örtliche Aufgaben nicht allein dadurch zu überörtlichen werden, daß die Gemeinde sie in Zusammenarbeit mit einer anderen erfüllt. Die internationalen Städtepartnerschaften geben vielmehr auf kommunaler Ebene den institutionellen Rahmen für Begegnungen von Gemeindebürgern mit Menschen 1 0 9

BVerfGE 79, 127 (151 f.); Ehlers, NWVB1. 1990, 47.

1 1 0

BVerfGE 79, 152.

1 1 1

BVerfGE 79, 127 (148 f.).

1 1 2

BVerfGE 79, 127(147).

1 1 3

BVerfGE 79, 127(146).

1 1 4

Schnakenberg spricht sogar von einem Recht auf Partnerschaften, vgl. S. 488; so auch Lehnberger, S. 145. In Bremen erlaubt § 7 Ziff. 5 des Ortsgesetzes über Beiräte und Ortsämter v. 20.6.1989 (GBl. 241) sogar den Stadtteilbeiräten, über den Abschluß und die Pflege von stadtteilorientierten Partnerschaften zu entscheiden, soweit gesamtstädtische Interessen nicht entgegenstehen. Nach § 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR, das gem. Art. 9 II, Ani. II Sachgebiet Β des Einigungsvertrages übergeleitet wurde, entwickeln die Gemeinden partnerschaftliche Beziehungen zu Gemeinden und kommunalen Verbänden anderer Staaten. Diese Aufforderung hatte historisch gesehen eine besondere Bedeutung, da die meisten DDR-Gemeinden zumindest seit November 1989 stabile Partnerschaftsund Kooperationsbeziehungen zu Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland entwickelt hatten, vgl. Schmidt-Eichstaedt u.a., Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR, 1990, Erl. § 2 Anm. 7. 1 1 5

BVerwGE 87, 237 (238), zu dieser Entscheidung Heberlein, DÖV 1991, 916.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

137

anderer Staaten ab; es ist kennzeichnend für sie, daß sie einem bürgerschaftlichen Austausch unter den beiderseitigen Gemeindebewohnern dienen. Das mit den Partnerschaften verbundene "transnationale", eine Beschränkung auf das Gemeindegebiet durchbrechende Element, ist daher als zulässig und staatspolitisch wertvoll anzusehen. Die Geschichte hat gezeigt, daß diese Aktivitäten, die von der untersten Ebene des Staatswesens ausgehen, positiven Einfluß auf internationale Verständigungsbemühungen haben können 116 . Da im Mittelpunkt der Bemühungen, so der erkennende 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, Aktivitäten der jeweiligen Gemeindebürger stehen, die der Pflege und Förderung gemeinsamer Interessen und Lebensbedürfnisse in den verschiedenen Lebensbereichen dienen, eröffnet das Institut der internationalen Städtepartnerschaften in den Gemeinden ein neues, von ihnen als Aufgabe der Selbstverwaltung wahrzunehmendes Betätigungsfeld 117. Entscheidendes Kriterium für die örtliche Radizierung dieser Aufgabe ist das Engagement der Bürger 118 mit dem Ziel, sich in den sie betreffenden Bereichen auf kommunaler Ebene zu betätigen. Insofern enthält die Umgrenzung des kommunalen Aufgabenbereichs und die Bestimmung der Art, wie er wahrzunehmen ist, ein starkes Element der Selbstgestaltung, Willensbildung und des Ermessens119. Die Definition der kommunalen Örtlichkeit inkorporiert daher eine Dynamik, die sich in der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 120 (nur) in Ansätzen wiederfindet, indem das Gericht von der Örtlichkeit der "(politischen) Gemeinde" spricht. Die Definition der Örtlichkeit beinhaltet daher einen geographischen aber auch soziologischpolitischen Gehalt. Der Begriff "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" hat eine dreifache Funktion. Er beinhaltet einerseits eine Abgrenzung der gemeindlichen Allzuständigkeit gegenüber dem Zuständigkeitsbereich der allgemeinen Politik und zum anderen eine Zuordnung des Betätigungsfeldes zur grundgesetzlich gewollten Teilnahme der Bürger an der öffentlichen Verwaltung 121. Schließlich inkorporiert er noch eine positive Abgrenzung: Es handelt sich um sämtliche Angelegenheiten, die in den örtlichen Bereich fallen (Universalitätsprinzip).

116 Ygj Kap. Β II; so auch Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, S. 759. 1 1 7

BVerwGE 87, 237 (238).

1 1 8

Vgl. hierzu Grauhan, AfK 1965, 87.

1 1 9

Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991, 18.

1 2 0

BVerfGE 79, 127 (152).

1 2 1

Schoch, VerwArch 1990, 35.

138

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Die Gemeinden haben die Angelegenheiten in "eigener Verantwortung zu regeln". Diese Verantwortung tragen sie sowohl gegenüber dem Staat als auch ihren Bürgern 122. Dieser Befund bedeutet für das Verhältnis Staat-Gemeinde, daß hier eine Zuständigskeitsvermutung zugunsten der Gemeinden123, also, um mit der Terminologie des Bundesverfassungsgerichts zu sprechen124, ein "Regel-Ausnahmeverhältnis" vorliegt. Wobei aber, so das Gericht, diese Entscheidung über die Zuständigkeit differenziert nach der Größe der Gemeinde und anhand von Sachkriterien unter Orientierung an den Anforderungen der Aufgabe zu erfolgen hat 125 . Dem Gesetzgeber steht eine Einschätzungsprärogative bei der Frage zu, ob die Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt; sie fällt dann aus dem Gewährleistungsbereich des Art. 28 Π GG heraus 126. In der gesetzgeberischen Praxis wird diese Auslegung des Bundesverfassungsgerichts sicherlich ein Schlupfloch für zentralistische Tendenzen und Effiziensüberlegungen, die gerade ausgeschaltet werden sollen (s.o.), bieten. Wenn eine Aufgabe in den Kreis der örtlichen Angelegenheiten fällt und die Gemeinde auch in der Lage ist, diese in eigener Verantwortung zu erledigen, ist es gleichgültig, ob überörtliche Belange tangiert sind. Der Begriff örtliche Angelegenheiten ist dynamisch127 und bezieht sich auf eine sachgerechte Interessenwahrnehmung, damit die Gemeinden Zentren selbständiger Initiative und dezentraler Entscheidung sein können128. Der politisch-demokratischen Funktion entsprechend, sollten die Entscheidungskompetenzen und die Abstimmungsräume der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften so ausgestaltet sein, daß sie ein eigenes politisches Gewicht erhalten und eine politische Selbstdarstellung möglich ist 1 2 9 . Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung gibt Art. 28 II GG den Gemeinden einen Kernbereich an Aufgaben, der weder eingeschränkt noch ausgehöhlt 1 2 2

Hlépas, S. 131.

1 2 3

BVerfG, DVB1. 1989, 300 (302 f.); StGH ND, StGHE 1, 198; Körte, VerwArch 70, 3; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 28 Rz. 9. 1 2 4

BVerfGE 79, 127 (144). 125 BVerfGE 79, 127 (152); vgl. auch Mombauer, Daseinsvorsorge in Gemeinden und Kreisen, in: v. Mutius (Hrsg.), S.503 (507), der aber zu sehr auf die Leistungskraft und Zweckmäßigkeit abstellt. 1 2 6

BVerfGE 79, 127 (152 f.).

1 2 7

Widera, Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit, 1985, S.38. 1 2 8 Β adura, Entwicklungsplanung und gemeindliche Selbstverwaltung, in: Schneider/Götz (Hrsg.), S. 911 (931). 1 2 9

Hlépas, S. 105.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

139

werden darf 130 . Dieser Kernbereich ist vergleichbar mit der Wesensgehaltsgarantie des Art.19 II GG 1 3 1 . Er sichert den Gemeinden einen Block substantieller Rechte zu, die auch als "Essentiale" angesehen werden können und im Gewände des "typischen Erscheinungsbildes" auftreten 132. Bei der Bestimmung dessen, was zum Kernbereich gehört, ist die geschichtliche Entwicklung zu berücksichtigen, wobei dieser Ansatz keine allgemeingültige Formel ist, sondern Änderungen und vernünftige Fortentwicklungen zuläßt 133 , gerade auch unter Berücksichtigung der verschiedenen tatsächlichen Formen der Selbstverwaltung134. Art. 28 II GG enthält aber auch außerhalb dieses Kernbereichs, also im sog. Randbereich135, dies wurde vom Bundesverfassungsgericht gerade hervorgehoben, ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden. Der Zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber hat dieses Aufgabenverteilungsprinzip zu "berücksichtigen"136. Die den Gemeinden garantierte Allzuständigkeit findet ihre Schranken an den Kompetenzen unmittelbarer Staatsorgane oder anderer Träger öffentlicher Verwaltung 137. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Π GG hat einen echten Gesetzesvorbehalt138, welcher sich sowohl auf das Universalitätsprinzip, als auch auf das Eigenverantwortlichkeitsprinzip bezieht139. In die Selbstverwaltung kann durch Gesetz oder aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung durch Rechts Verordnung eingegriffen werden140; ein Eingriff in die kommunale 1 3 0 BVerfGE 1, 167 (364); 8, 332 (359); 56, 298 (312); BVerwG Buchholz 11, Nr. 52; Blümel, Wesensgehalt und Schranken des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, in: v. Mutius (Hrsg.), S. 265, 269; Knemeyer, Staat und Kommunen im Spiegel der Rechtsprechung des BayVGH, in: Maunz (Hrsg.), FS zum 100-jährigen Bestehen des BayVGH, 1979, S. 169 (176). 1 3 1 v. Mutius, Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, um den notwendigen Handlungs- und Entfaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten?, S. 43; Stein, Staatsrecht, 10. Aufl., 1988, § 18 I V 4. 1 3 2

BVerwGE 67, 321 - "Rastede"; Stern, in: BK Art. 28 I I Rz. 86.

1 3 3

BVerfGE 23, 278 f.; 26, 228 (237); 50, 195 (201).

1 3 4

Schoch, VerwArch 1990, 30.

1 3 5

Gemens, NVwZ 1990, 835.

136 BVerfGE 79, 127 (150); so gehört z.B. die Energieversorgung zu diesem Bereich, während die grundsätzliche Betätigung auf diesem Feld zum Kernbereich zählt, vgl. v. Schwanenflügel, Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in der Energieversorgung unter besonderer Berücksichtigung kommunaler Energieversorgungskonzepte, in: Peter/Rhein (Hrsg.), Wirtschaft und Recht, 1989, S. 151 (159). 1 3 7

Vitzthum, S. 193.

1 3 8

Blümel, Wesensgehalt und Schranken des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, S. 299.

1 3 9

Hendler, S. 196.

1 4 0

BVerfGE 26, 228 (237); Knemeyer, NJW 1980, 1140.

140

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Selbstverwaltung (aber nicht in den Kernbereich, dies wäre unzulässig (s.o.)), kann nur aus Gründen des Gemeininteresses zugunsten schutzwürdiger überörtlicher Belange und nach vorheriger Anhörung der Gemeinden geschehen141, wobei der Eingriff erforderlich und verhältnismäßig sein muß 142 . Dies bedeutet, daß abzuwägen ist zwischen der Selbstverwaltungsgarantie und den Zielen, die mit dem Eingriff erreicht werden sollen 143 . Bei dieser Abwägung hat der Gesetzgeber das Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu "berücksichtigen" 144 Das Bundesverfassungsgericht leitet hieraus bestimmte Folgen ab, so z.B. daß das Ziel der bloßen Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration als Rechtfertigung eines Aufgabenentzuges, auch hinsichtlich des Randbereichs, nicht in Frage kommt 145 . Mit diesem Berücksichtigungsgebot für den sog. Randbereich der örtlichen Aufgaben hat das Bundesverfassungsgericht für die institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung wesentlich prägnantere Schranken formuliert, als dies bisher bei der Anwendung des reinen Verhältnismäßigkeitsprinzips der Fall war 146 . Die kommunale Selbstverwaltung ist ein "besonderes Ferment" der freiheitlich-demokratischen Grundordnung 147 und bildet eine Grundlage des demokratischen Aufbaus 148, mit der Aufgabe, demokratische Strukturen von unten nach oben sicherzustellen149. Die Selbstverwaltung bringt eine vom Verfassungsgeber gewollte Auflockerung, Differenzierung und Detailkenntnis in die Verwaltung und soll gleichzeitig bürgernah sein 150 . Sie kann und soll die Bürger aktivieren, am politischen Prozeß teilzunehmen151.

1 4 1

Clemens, N V w Z 1990, 835; BVerfG, NVwZ 1982, 96; BVerfG, DVB1. 1989, 300 (303 f.).

1 4 2

BVerwGE 67, 321 (323); Roters, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art.28, Rz.54.

1 4 3

v. Mutius, S.43 ff.; Hoppe/Bunse, WuV 1984,151 (164).

1 4 4

BVerfGE 79, 127 (143).

1 4 5

BVerfGE 79, 127(153).

1 4 6

Gemens, N V w Z 1990, 835.

1 4 7

Stern, Staatsrecht Bd. 1, § 12 III 2.

1 4 8

Scheuner, AfK 1973,1 (27).

1 4 9

Knemeyer, Staat und Kommunen im Spiegel der Rechtsprechung des BayVGH, S. 177.

1 5 0

Graf Vitzthum, S. 207.

1 5 1

BVerfGE 11, 266 (257); Lange, Die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung und seine Bedeutung in der Gegenwart, in: Schneider/Goetz (Hrsg.), S. 851 (886); Stüer, Funktionalreform und kommunale Selbstverwaltung, S.388; hierzu auch Grauhan, Der politische Willensbildungsprozeß in der Großstadt, in: ders. (Hrsg.), Texte zur Analyse und Kritik lokaler Demokratie, 1972, S. 145 (160); ders., Politische Verwaltung, 1970, S. 71.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

141

Mit dem Rastede-Beschluß des Bundesverfassungsgericht ist auch das Demokratieelement, welches in der kommunalen Selbstverwaltung liegt 152 , und das dezentrale Element, welches die Kommunen im Staatsaufbau repräsentieren, vom Gericht explizit hervorgehoben und damit gestärkt worden 153 . Die Ansätze einer Neuinteipratation unter einem funktionalen Verständnis der Selbstverwaltung in Art. 28 Π GG, insbesondere von Burmeister 154 und Roters 155, gehen von der tatsächlichen Situation der kommunalen Selbstverwaltung aus. Diese Theorien bringen uns bei der vorhegenden Fragestellung aber nicht weiter, da sie von der Höherzonung der kommunalen Aufgaben handeln und die Kompensation dieses Verlustes durch zusätzliche Partizipation der Gemeinden bei anderen Aufgaben fordern 156. Im übrigen konnten sie sich nicht durchsetzen und es wurde ihnen nun durch die Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine klare Absage erteilt 157 , indem das Gericht ausführt, daß der Gesetzesvorbehalt des Art. 28 II GG nicht nur die Art und Weise der Erledigung umfaßt, sondern ebenso die gemeindüche Zuständigkeit für diese Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 158. Art. 28 II GG gibt den Gemeinden eine Mindestgarantie, die von den Landesverfassungen nicht unterschritten werden darf, sie können aber im Rahmen der Kompetenzzuschreibung darüber hinausgehen159. Die Landesverfassungen tragen dieser Bestimmung Rechnung160, wobei die Gemeinden nach der Niedersächsischen Landesverfassung (Art. 44 III) sogar die "aus1 5 2 Hlépas, S. 120; Schoonbrodt, Forme urbaine et démocratie, in: Villes et Etats, 1989, S. 111. Durch die größere Nähe zu den Bürgern und die demokratische Verfaßtheit der Kommunen besteht hier eher die Möglichkeit, einen demokratischen Konsens zwischen Staat und Gesellschaft herzustellen; zur Demokratisierung der Verwaltungspolitik, Stein, in: AK-GG, 2. Aufl., Art. 20 Rz. 43. 1 5 3 BVerfGE 79, 127 (149, 153); Ipsen, JZ 1990, 789 (790); Ganseforth/Jüttner, Der Städtetag 1990,555. 1 5 4 Burmeister, Verfassungsrechtliche Neuinterpretation der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, 1977; ähnlich auch: Pappermann, JuS 1973, 689 (691); Stein, Staatsrecht, 13. Aufl. 1991, § 18 I V 4; Stüer, Funktionalreform und kommunale Selbstverwaltung, S. 388. 1 5 5 Roters, Kommunale Mitwirkung an höherstufigen Entscheidungen, 1975; ders. in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 28. 1 5 6 Krit. Faber, Die Macht der Gemeinden, 1982, S. 9 ff., der ausführt, daß die Gemeinden eine nicht zu unterschätzende tatsächliche Macht innehaben; Hlépas, S. 112. 1 5 7

Schoch, VerwArch 1990, 28.

1 5 8

BVerfGE 79,127 (150).

1 5 9

Stern, Staatsrecht Bd. 1, § 12 II Ziff. 6.

1 6 0

Knemeyer, Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden und Landkreise, S. 214; natürlich auch die Gemeindeordnungen, vgl. § 2 I BW GO; Art. 1 BY GO. Die LVerf Bremens gibt den beiden Gemeinden Bremen und Bremerhaven sogar eine Bestandsgarantie, vgl. Art. 143; hierzu Brandt/Schefold, Gemeinden, in: Kröning u.a. (Hrsg.), Handbuch der Bremischen Verfassung, 1991, S. 547.

142

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

schließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben" 161 sind, "soweit ein Gesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt". Auch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise der ehemaligen DDR 1 6 2 bleibt nur insoweit in Kraft, als es unter Berücksichtigung des Einigungsvertrages mit Art. 28 II GG vereinbar ist (Art. 9 II Einigungsvertrag i.V.m. Anlage II). aa) Europäische und internationale Aspekte Im Zuge der fortschreitenden europäischen Zusammenarbeit und Integration, sowohl hinsichtlich des Europarats, als auch der EG, leistet die unterste Ebene der Staaten163, die Gemeinden und Kreise, einen wesentlichen Beitrag 164 im Rahmen dieses dynamischen Prozesses. In dem Bewußtsein, daß der Schutz und die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung in den verschiedenen europäischen Staaten einen wichtigen Beitrag zum Aufbau eines Europas darstellen, welcher sich auf die Grundsätze der Demokratie und der Dezentralisierung der Macht gründet, wurde die Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarats am 15. Oktober 1985 beschlossen165. Diese Charta, die völkerrechtlichen Charakter hat 166 , ist von ihrem Stellenwert her im Rahmen der Verträge des Europarats vergleichbar mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Europäischen Sozialcharta. Sie bewirkt eine Harmonisierung der Standards der kommunalen Selbstverwaltung der Unterzeichnerstaaten bei gleichzeitiger Respektierung nationaler Eigenheiten167. Nach Art. 59 II GG bedurfte die Charta eines Zustimmungsgesetzes, da derartige völkerrechtliche Abkommen keine Direktwirkung in dem jeweiligen 1 6 1

Hervorhebung durch den Verf.

1 6 2

Gesetz v. 17.5.1990, GBl. I Nr. 28, S. 255; hierzu: Schmidt-Eichstaedt, DVB1. 1990, 848; Petzold, DÖV 1990, 816. 1 6 3 Zur Frage der Gemeinden im Staatsaufbau Lange, "Staat und Gesellschaft" in der Dogmatik des Kommunalrechts, in: Stein/Faber (Hrsg.), Festschrift für Ridder, 1989, S. 63 (70). 1 6 4 Hinsichtlich der verschiedenen Kommunalverfassungen vgl. Erichsen u.a. (Hrsg.), Kommunalverfassungen in Europa, 1988; allgemein Rengeling, DVB1. 1985, 600; zur europäischen Rechtsentwicklung Spannowsky, DVB1. 1991, 1120.

165 Yg] jjj e Präambel der Charta; die Charta erlangte mit Zustimmungsgesetz vom 22.1.1987 und Abdruck als Anhang Gesetzeskraft, vgl. Gesetz zu der europäischen Charta vom 15.10.1985 der kommunalen Selbstverwaltung vom 22.1.1987, BGBl. II, S. 65; hierzu allgemein: Knemeyer (Hrgs.), Die europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, 1989; ders., DÖV 1988, 997; Leitermann, Der Städtetag, 1988, 678; Stangardt, Deutsche Verwaltungspraxis 1990, 201. 1 6 6

Vgl. Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, 2. Aufl., S. 28 f.; Art. 1 b der Satzung des Euro-

parats. 1 6 7

Präambel der Charta; Knemeyer, DÖV 1988, 997.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

143

Staat entfalten. Die Verträge bekommen erst durch das Zustimmungsgesetz ihren, dem Vertragsinhalt entsprechenden Rang im deutschen Rechtssystem und die innerstaatliche Wirkung 168 . Bei dem Abkommen handelt es sich um einen Vertrag i.S.v. Art. 59 II 2. Alt. GG, da Gegenstände der Bundesgesetzgebung betroffen sind, indem die Charta Auswirkungen auf die interne Gesetzgebung hat und Rechte und Pflichten bundesdeutscher Rechtssubjekte begründet 169 . Daß es sich beim Kommunalrecht um eine Zuständigkeit der Länder handelt170, ist für die Frage, ob Art. 59 II 2. Alt. GG einschlägig ist, unerheblich, da nur entscheidend ist, ob der Vollzugsakt unter Mitwirkung einer gesetzgebenden Körperschaft zu erfolgen hat 171 . Die Vertragsparteien gehen aufgrund der Charta die Verpflichtung ein, sich bezüglich bestimmter, in der Charta normierter Grundsätze der kommunalen Selbstverwaltung als gebunden zu betrachten (Art. 1 der Charta). Einer dieser Grundsätze (Art. 10 III der Charta) schreibt vor, daß die kommunalen Gebietskörperschaften berechtigt sind, im Rahmen der vom Gesetz vorgegebenen Bedingungen mit den kommunalen Gebietskörperschaften anderer Staaten zusammenzuarbeiten. Dieser Passus bedeutet, daß die interkommunale Zusammenarbeit allgemein zu den örtlichen Angelegenheiten der Gebietskörperschaften gezählt wird und damit auch die kommunale Entwicklungszusammenarbeit als Teil dieses Aufgabenbereichs. Der Vertrag und das Zustimmungsgesetz sind aber hinsichtlich des deutschen innerstaatlichen Rechts verfassungswidrig, da das Grundgesetz die Materie Kommunalrecht nicht dem Bund zuweist, sondern in der Zuständigkeit der Länder beläßt172. Daher ist der Bund nicht befugt, Grundsätze der kommunalen Selbstverwaltung zu regeln, bzw. das Zustimmungsgesetz zu erlassen173. Auf die völkerrechtliche Verbindlichkeit des Vertrags hat dies keine Auswirkungen, weil es sich hierbei nur um innerstaatliche Beschränkungen handelt174. Somit entfaltet die Charta mit ihrem Zustimmungsgesetz für die, für das deutsche innerstaatliche Recht zuständigen Bundesländer keine Rechtswirkung 175.

1 6 8

Delbrück/Wolfrum, S. 121.

1 6 9

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), GG, Art. 59 Rz. 16 f.

1 7 0

Hierzu BVerfGE 22, 180 (209 ff.).

1 7 1

BVerfGE 1,372 (388).

1 7 2

BVerfGE 22, 180(210).

1 7 3

Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 32, Rz. 36 ff.

1 7 4

Maunz, in: ders./Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 32, Rz. 50.

1 7 5

So BVerfGE 6, 309 (338) zum Reichskonkordat.

144

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Auch wenn die Charta im deutschen Recht keine Wirkung entfaltet 176, ändert dies nichts an ihrer deklaratorischen Kraft. Gerade für die interkommunale Zusammenarbeit stellt sie einen rechtspolitischen Eckpfeiler dar und ist ein Indiz, daß die kommunale Entwicklungszusammenarbeit in den Aufgabenbereich der Gemeinden und Kreise i.S.v. Art. 28 II GG fällt 177 . Im Rahmen der europäischen Aspekte ist neben dem Recht des Europarats auch auf die angestrebte europäische Integration der EG, mit den möglichen Implikationen auf den kommunalen Bereich, einzugehen: Dieser Prozeß birgt eine zunehmende Internationalisierung und zugleich Zentralisierung in sich, sowohl in den Mitgliedstaaten, als auch auf europäischer Ebene178. Diesem Phänomen und den damit zusammenhängenden Problemen wird auf der einen Seite mit der Regionalisierung bestimmter Kompetenzen179 und auf der anderen Seite mit dem Subsidiaritätsprinzip begegnet180. In dieser dialektischen Entwicklung - auf der einen Seite Internationalisierung, auf der anderen Seite Regionalisierung und Stärkung des Subsidiaritätsprinzips - haben die Gemeinden notwendigerweise einen festen Stellenwert, der z.B. auch von der EG-Kommission gefördert wird 1 8 1 . Sowohl die angestrebte Unterstützung der Regionen als auch das Subsidiaritätsprinzip bauen auf eine Stärkung der Kommunen182 und des Gedankens der teilweisen Dezentralisierung 183 auf. Es bedarf daher einer starken untersten Ebene als Fundament dieser neuen vertikalen politischen und verwaltungsmäßigen Strukturierung 184. 1 7 6 Der Vertragsschluß hätte gem. Art. 32 I I I GG durch die Länder mit Zustimmung der Bundesregierung erfolgen müssen und die Länder hätten dann in der Folge jeweils das Zustimmungsgesetz erlassen müssen. 1 7 7 In der Literatur wird davon ausgegangen, daß die Charta inhaltlich mit der deutschen Rechtslage übereinstimmt, vgl. Leitermann, Der Städtetag 1988, 680; Schoch, VerwArch. 1990, 51. 1 7 8

Rosenfeld, AfK 1989,130 ff.

1 7 9

Hierzu Böttcher, ZRP 1990, 329. Vgl. auch die zukünftigen Art. 198 a bis c EWGV des Vertragsentwurfs für eine Europäische Union, die die Schaffung eines regionalen Ausschusses mit beratenden Kompetenzen vorgeben, hierzu Schinck, DÖV 1992, 385. 1 8 0 Mayntz, AöR 1990, 243; in diesem Zusammenhang stehen auch die Aktionen der EG für ein "Europa der Bürger", die ein bürgerakzeptiertes Europa bewirken sollen, Knemeyer, DVB1. 1990,452. 1 8 1 Hierzu Schmidhuber, Die Bedeutung der EG für die Kommunen, in: Knemeyer (Hrsg.), S. 25; Knemeyer, DVB1. 1990, 450. Die EG-Kommission hat einen "Beirat der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften" zur Initiierung eines Dialogs zwischen der Kommission und den regionalen und lokalen Behörden eingerichtet, vgl. den Beschluß, abgedruckt in AB1EG 1988, L 247/23. 1 8 2

Böttcher, ZRP 1990, 329; krit. insbesondere zum Subsidiaritätsprinzip Faber, DVB1. 1991,

1126. 1 8 3

Hierzu eingehend Rosenfeld, AfK 1988, 30 ff.

1 8 4

Berg, BayVBl. 1990, 33.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

145

Angesichts der globalen Aufgaben, denen sich auch die Kommunen zu stellen haben (z.B. Umweltschutz185, Ausländerpolitik) und der fortschreitenden allgemeinen Internationalisierung der Beziehungen186, werden starke und weltoffene Kommunen gebraucht. Dies betrifft nicht nur einzelne Stellen der Verwaltung, sondern das gesamte kommunale Leben. Die zukünftige Entwicklung der Städte ist immer stärker eingebettet in die Gesamtpolitik des Staates187. Deutschland ist zum Einwanderungsland geworden und wird es auch bleiben 188. Nur ein Teil dieser Menschen wird sich assimilieren. In den Städten und Gemeinden hat sich daher zunehmend eine multikulturelle Vielfalt herausgebildet mit dem entsprechenden sozialen Konfliktpotential 189. Hier wird sich zeigen, ob das Zusammenleben der "Weltbevölkerung" geordnet werden kann und ob die Erhaltung der natürlichen Ressourcen gelingt 190 . Einen wichtigen Beitrag, um diesen Lernprozeß innerhalb der Kommune zu verfestigen, stellt die kommunale Entwicklungszusammenarbeit dar. Sie ist sowohl horizontal, indem sie auf vielfältige Weise die verschiedensten Arbeitsfelder der Kommune tangiert, als auch vertikal, indem sie fast sämtliche Schichten der Kommunalpolitik und der Kommunalverwaltung beschäftigen kann, eine Art kommunale Querschnittsaufgabe. Auf diese Weise können Arbeitsbereiche der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit ein interkulturelles Interesse mit dem notwendigen Dialog initiieren und verfestigen sowie die Akzeptanz für die kommunalen Aufgaben bezüglich ihrer Ausländer fördern. Diese Arbeit gewinnt angesichts der jüngsten Ausschreitungen gegen Asylbewerber noch an aktuellem Stellenwert. bb) Schlußfolgerungen Die kommunale Selbstverwaltung und ihre verfassungsrechtliche Absicherung in Art. 28 II GG ist kein "Symbol der Statik" 191 und daher keine Garantie eines Status quo, sondern ist gesetzlichen Wandlungen unterworfen 1 8 5 Zur Zuständigkeit der Gemeinden im Umweltschutz Köck/v. Schwanenflügel, Abfallvermeidung durch kommunale Abgaben, S. 29. 1 8 6

Vgl. Kap. C.

1 8 7

Sauberzweig, AfK 1990, 231.

1 8 8

Hierzu jüngst Weser-Kurier v. 5.6.1991 "Städtetagspräsident Rommel fordert: Deutschland für Ausländer öffnen". 1 8 9

Stüer, DVB1. 1990, 352.

1 9 0

Sauberzweig, AfK 1990, 231; vgl. zum Stellenwert der Städte in diesem Zusammenhang das Dokument der EG-Kommission "Grünbuch über die städtische Umwelt" K O M (90), 218 endg. vom 6.7.1990; Süddeutsche Zeitung vom 10.9.1990 "Städte wollen globale Umwelt-Kooperation". 1 9 1 Schmidt-Aßmann, Gesetzlich Maßnahmen zur Regelung einer praktikablen Stadtentwicklungsplanung - Gesetzgebungskompetenzen und Regelungsintensität, in: Raumplanung Entwicklungsplanung, 1972, S. 101 ff. (139).

10 von Schwanenflügel

146

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

und unterliegt einer gewissen Dynamik 192 . Das Grundgesetz hat sich auch innerhalb der Länder für einen nach Verwaltungsebenen strukturierten, auf Selbstverwaltungskörperschaften ruhenden Staatsaufbau mit dezentraler Aufgabenerledigung entschieden193. Daher ist die kommunale Selbstverwaltung ein Eckpfeiler im Rahmen des demokratischen und föderativen Staatsaufbaus des Grundgesetzes194. Vor diesem Hintergrund und der dynamischen Entwicklung der Selbstverwaltungsgarantie, insbesondere hinsichtlich der Aufgaben, die im Rahmen des europäischen Einigungsprozesses auf die Gesamtheit des Staates zukommen, auf der einen Seite, und des gewandelten Bewußtseins in der Entwicklungszusammenarbeit (ursprünglich, in den 60iger Jahren wurde dieses Arbeitsfeld nur als Sache des Bundes betrachtet 195) auf der anderen Seite, ist nun die Frage der Zuständigkeit der Gemeinden für die Entwicklungszusammenarbeit zu resümieren. Dies geschieht unter Berücksichtigung, daß die Staatsziele Friedenssicherung und Gebot der internationalen Zusammenarbeit zur Völkerverständigung auch für die Gemeinden Geltung entfalten. Deren Wirkung kann aber nur soweit reichen, wie sie nicht auf verfassungsrechtliche Schranken stößt, d.h. für die kommunale Ebene, soweit die Kommunen von Verfassungs wegen für die Materie zuständig sind. Daß diese beiden Staatsziele aber auf die kommunale Ebene Auswirkungen haben, deutet darauf hin, daß Aspekte dieser Arbeit in den kommunalen Zuständigkeitsbereich fallen. Betrachten wir Art. 28 II GG, kann einleitend festgestellt werden, daß die Entwicklungszusammenarbeit selbstverständlich nicht zu den "Essentialien" der Gemeinden gehört und damit nicht zum Kembereich; eine gesetzliche Einschränkung wäre daher möglich. Dies ist aber für die vorliegende Fragestellung bedeutungslos, da es um die grundsätzliche Zulässigkeit dieser Aufgabe geht.

1 9 2 Burmeister/Lauer, Die Bindung der Gemeinden an die Verdingungsordnung Bauleistungen (VOB), 1989, S. 19; Roters, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 28 II Rz. 41. 1 9 3

für

BVerfGE 79, 137 (148 f.).

1 9 4

Aus diesem Grunde kann, ohne daß hierauf weiter eingegangen wird, jedenfalls festgestellt werden, daß die kommunale Selbstverwaltung "europafest" ist und die EG-Rechtsetzung auf diesen "Eckpfeilfer" bzw. den Kernbestand der kommunalen Selbstverwaltung Rücksicht zu nehmen hat. Vgl. die "Solange-Rechtsprechung" des BVerfG, wonach die Grundstruktur der Verfassung auf der ihre Identität beruht, nicht angetastet werden darf, BVerfGE 37, 271 (279), ähnlich BVerfGE 73, 339 (375 f.); Mombauer/v. Lennep, DÖV 1988, 988 (991); Schoch, VerwArch 1990, 51 mit Hinweisen auf die zu erwartenden Auswirkungen des EG-Rechts auf den kommunalen Bereich; Siedentopf, DÖV 1988, 983; etwas widersprüchlich Zuleeg, Selbstverwaltung und EG-Recht, in: v. Mutius (Hrsg.), FS v. Unruh, S. 93; a.A. Rengeling, DVB1. 1990, 893; allgemein krit. zu den verfassungsrechtlichen Implikationen der europäischen Intergration, Kutscha, KJ 1990, 425. Zum unmittelbaren Zusammenhang zwischen Selbstverwaltung und Demokratie Frotscher, Selbstverwaltung und Demokratie, in: v. Mutius, FS v. Unruh, 1983, S. 127 (129). 195 Yg] Beschluß der Ministerpräsidenten von 1962, Kap. E II. Ferner dokumentiert sich dieser Wandel in dem kommunalpolitischen Motto "Denke global, handle lokal"; vgl. im einzelnen Kap. C H , E II.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

147

Aus diesen Gründen ist das Hauptaugenmerk auf den sog. Randbereich196 zu legen, insbesondere angesichts der Neuerungen der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 197. Es ist zu fragen, ob die Entwicklungszusammenarbeit zu diesem Aufgabenkreis zählt. Transnationale kommunale Arbeit, insbesondere Städtepartnerschaften können einen wichtigen gemeinschaftlichen Beitrag zur Aussöhnung der Völker leisten 198 und bieten ein Feld zur Einübung gemeinschaftlicher Solidarität. Es wird ein Problembewußtsein für Menschen in anderen politischen und kulturellen Zusammenhängen angeregt. Dies ist ein wichtiger Teil politischer Bildung der Bürger einer Kommune199. Hinzu kommt, daß die Aufgaben im Rahmen einer Zusammenarbeit mit einer Kommune in einem Entwicklungsland regelmäßig auch in den Bereich rein kommunaler Aufgaben fallen 200 . Durch diese Belebung der untersten Ebene des Staatswesens und die gleichzeitige Politisierung wird ein Lernprozeß in Gang gesetzt, der auf beiden Seiten eine Stärkung der Selbstverwaltung bewirkt. 201 Die notwendige Radizierung der Aufgabe auf die Örtlichkeit der jeweiligen Gebietskörperschaft liegt im Engagement der Bürgergemeinschaft 202 für ihre Angelegenheiten203. Die Bürgerschaft reflektiert über die komplexe Interdependenz bezogen auf ihre eigene Örtlichkeit und sieht dann in der Konsequenz dieses Prozesses die Aufgabe als die ihrige an 2 0 4 . Der Begriff der "Örtlichkeit" darf nicht statisch gesehen werden 205. Vielmehr hängt er zum einen entscheidend von der Größe der Gebietskörperschaft ab, er hat mithin ein geographisches Moment, zum anderen von den Menschen und ihrem Zusammenleben, dies führt zu einem soziologischen Element des 1 9 6

Clemens, N V w Z 1990, 835.

1 9 7

BVerfGE 79, 127; vgl. Kap. F II 2.

1 9 8

BVerwGE 91, 237 (238); Blumenwitz, BayVBl. 1980, S. 193 (197); Garstka, Die Rolle der Gemeinden in der internationalen Verständigung nach dem Zweiten Weltkrieg, 1972; Hilliges, Kommunale Entwicklungshilfe, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), Kommunale "Außenpolitik", 1989, S. 67 (69). 1 9 9 Koschnick, Handlungsspielraum kommunaler Außenpolitik, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), S. 123 (125); Schneider, Das Rathaus 1987, S. 409 (410); Berg, BayVBl. 1990, 39. 2 0 0 Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, in: v. Mutius (Hrsg.), FS von Unruh, (758); vgl. Kap. C, F III. 2 0 1

Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991, 19.

2 0 2

Hierzu Grauhan, AfK 1965, 110.

S. 747

2 0 3 Heberlein, NVwZ 1991, 534; BVerwGE 87, 237 (238) zu Städtepartnerschaften; allg. BVerfGE 11, 266 (275). 2 0 4

Gröttrup, DÖV 1987, 719; Ladeur, DuR 1983, 30 (37); Schefold/v. Schwanenflügel, AfK

1991, 18. 2 0 5

Hlépas, AfK 1990, 78.

148

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Begriffes. Der Gemeinde steht es zu, sich aus ihrer ortsbezogenen Sicht mit bestimmten Fragen zu befassen, welche sich aus der Wahrnehmung von Aufgaben öffentlicher Verwaltung ergeben, die nach der gesetzlichen Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung anderen Trägern öffentlicher Gewalt zugewiesen sind 206 . Wichtiges Kriterium bei dieser Frage ist das Erkennen der Betroffenheit. Dieser Reflexionsprozeß kann aber nur von der Bürgerschaft selbst getragen werden und liegt in ihrer Verantwortung 207. Insofern enthält die Umgrenzung des kommunalen Aufgabenbereichs und damit die Örtlichkeit sowie die Bestimmung der Art, wie die Aufgaben wahrzunehmen sind, notwendigerweise ein starkes Element der Selbstgestaltung, Willensbildung und Ermessen208. Auch wenn Elemente der Entwicklungszusammenarbeit transnationalen, eine Beschränkung auf das Gemeindegebiet durchbrechenden Charakter haben, gibt diese Arbeit den Rahmen für Begegnungen der Bürger auf Gemeindeebene mit Menschen anderer Staaten, fördert einen kommunalen Austauschprozeß209 und ein kommunales Engagement, auch bezogen auf die eigene Örtlichkeit. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit wird allgemein ein immer größeres Bedürfnis der Gemeinden, da die Interessenhorizonte der Bürger sich ausweiten, insbesondere angeregt durch den europäischen Integrationsprozeß 210. Eine Gemeinde kann sich in ihrer Örtlichkeit nur begreifen, wenn sie sich im Zusammenhang mit der übrigen Bevölkerung sieht; hierzu gehören nicht nur die Menschen in Europa, sondern auch in den Entwicklungsländern 211. Aus diesen Gründen gehören Partnerschaften mit westlichen Kommunen schon seit langem zum Aufgabenkreis im Rahmen der Selbstverwaltung212. Auch ist unstreitig, daß die Zugehörigkeit zu internationalen Verbänden, wie

2 0 6

BVerwGE 87, 228 (230).

2 0 7

Gröttrup, DÖV 1987, 719; Ladeur, DuR 1983, 37.

2 0 8 Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991, 18 ff.; Steiner, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen, W D S t R L (42) 1984, S. 43 ff. (Leitsatz 11) zum kommunalen Selbstdefinitionsrecht hinsichtlich des Kulturauftrags. 2 0 9

So auch BVerwGE 87, 237 (238) zu Städtepartnerschaften.

2 1 0

Klüber, Gemeinderecht in den Ländern der BRD, 1972, S. 27.

2 1 1 v. Schwanenflügel, Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 90. 2 1 2 BVerwGE 87, 237 (238); Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, S.758; ders., Zur Rechtsproblematik von Städtepartnerschaften, S.197; v. Lennep, Europa kommunal 1985, 34; Schneider, Europa kommunal 1987, 43 (44). In Bremen erlaubt § 7 Ziff. 5 des Ortsgesetzes über Beiräte und Ortsämter v. 20.6.1989 (GBl. 241) sogar den Stadtteilbeiräten über den Abschluß und die Pflege von stadtteilorientierten Partnerschaften zu entscheiden, soweit gesamtstädtische Interessen nicht entgegenstehen.

II. Entwicklungszusammenarbeit und Grundgesetz

149

z.B. IULA und RGRE, eine zulässige Aktivität der Gemeinden ist 2 1 3 . In der einschlägigen Literatur hat sich diese Art kommunaler Arbeit mittlerweile als "kommunale Außenpolitik" eingebürgert 214. Die Kommunen sind keine reinen Verwaltungsstellen, sondern entfalten ein eigenes, z.T. unverwechselbares gesellschaftliches Leben 215 . Daher gehört die eigene Identitätspflege zum Aufgabenbereich der deutschen Gemeinden. Sie schafft eine Stärkung des kommunalen Selbstbewußtseins und damit eine Festigung demokratischer Strukturen. Ausprägungen dieser Identitätspflege der örtlichen Gemeinschaft sind Städtepartnerschaften und die Zusammenarbeit deutscher Gemeinden mit Gemeinden in Entwicklungsländern, indem die Bevölkerung sich mit dieser Aufgabe im Idealfall identifiziert und die Arbeit im kommunalen gesellschaftlichen Leben eine gewisse Eigendynamik entwickelt 216 . Aufgrund dieses Befundes fällt kommunale Entwicklungszusammenarbeit in den sog. Randbereich und demzufolge in den Schutzbereich des Art. 28 II GG. Es ergibt sich daher eine kumulative Zuständigkeit, sowohl des Bundes, der Länder, Kreise und Gemeinden217 für die Entwicklungszusammenarbeit. Schmidt-Jortzig fragt bei seinen Überlegungen hinsichtlich der kompetenzmäßigen Zulässigkeit218, ob jeweils irgendein realer Nutzen für die hiesigen Organisationsbelange und damit für die Lebensinteressen der örtlichen Gemeinschaft vorhanden wären. Dies sei letztendlich der Dreh- und Angelpunkt, da "reiner Altruismus ... kompetenzrechtlich ... ausgeschlossen" sei 219 . Schwerpunkt der Entwicklungszusammenarbeit ist nicht die finanzielle Zuwendung als solche, sondern die Betätigung der Gemeinde und ihrer Bürger in der Entwicklungszusammenarbeit, im Interesse einer Bildung des Bewußtseins und des Lernens von den Entwicklungsländern. Entwicklungszusammenarbeit auf kommunaler Ebene kann in den verschiedensten Facetten auftreten. Ideelles Fundament und tragendes Element ist das Motto "Denke

2 1 3

Schneider, Das Rathaus 1987, 410.

2 1 4

Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, m. w. N.; Sticker, Kommunale Außenpolitik, 1975; Heberlein, N V w Z 1992, 543. 2 1 5 Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, S. 758; Schneider, Das Rathaus 1987, 410; Grauhan, Der politische Willensbildungsprozeß in der Großstadt, S. 150, 160; ders., Politische Verwaltung, S. 70 ff. 2 1 6 Dies wird z.B. deutlich bei Hinweisschildern am Ortseingang, die auf kommunale Partnerschaften der Gebietskörperschaft aufmerksam machen. 2 1 7

Auf die Kreise wird im Folgenden eingegangen.

2 1 8

Schmidt-Jortzig, Gemeindliche Selbstverwaltung und Entwicklungszusammenarbeit, DÖV 1989,142. 2 1 9

Schmidt-Jortzig, DÖV 1989, 149.

150

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

global - handle lokal!" 220 , das verschiedene kommunale Arbeitsbereiche miteinander praktisch verbinden kann 221 . Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist zu einem großen Teil eine "interne Debatte" in der jeweiligen Kommune, reflektierend über mögliche Verhaltensänderungen und Konsequenzen bezüglich der hiesigen Lebensart 222. Eine solche Diskussion und die damit zusammenhängende Bildung eines globalen Verantwortungsbewußtseins auf lokaler Ebene und im lokalen Rahmen liegt im spezifischen örtlichen Interesse und ist daher - wie alle (Weiter-) Bildung und Pflege lokalen politischen Bewußtseins - Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, unabhängig davon, ob sie im Rahmen lokaler Partnerschaften oder als in Deutschland örtlich verwurzelte Tätigkeit erfolgt 223 . Bei den Aufgabenarten der Gemeinden und Kreise gibt es einen Aufgabendualismus. Es wird unterschieden zwischen den Selbstverwaltungsaufgaben und den Auftragsangelegenheiten (Fremdverwaltungsaufgaben) 224. Die Selbstverwaltungsaufgaben gehören, wie bereits dargestellt, zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden, wobei hier wieder zwischen den Pflichtigen und freiwilligen Aufgaben unterschieden wird. Bei den Pflichtigen (weisungsfreie Pflichtaufgabe) entsteht diese Pflicht durch Gesetz oder eine faktische Pflicht 225 . Bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben haben die Gemeinden und Landkreise ein "Aufgabenflndungsrecht" 226. Dies bedeutet, daß die Gemeinden eine Aufgabe übernehmen dürfen, sie müssen es aber nicht 227 . Aufgaben im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit gehören zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Es steht daher im Ermessen der Gemeinde, ob sie diese wahrnimmt 228. b) Kreise Auch die Landkreise (Gemeindeverbände) haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung (Art.28 II GG). Art. 28 II GG beinhaltet für die Gemein2 2 0

Vgl. Kap. C I I 2.

2 2 1

Vgl. die Beispiele Kap. C I I I 4.

2 2 2

Vgl. Kap. C III 6.

2 2 3

Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1990, 26; Garstka, Die Rolle der Gemeinden in der internationalen Verständigung nach dem Zweiten Weltkrieg, 1972. 2 2 4

Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, S. 168.

2 2 5

Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, S. 170; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 529.

2 2 6

Seeger/Wunsch, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., 1987, S. 54.

2 2 7

Klüver, Das Gemeinderecht in den Ländern der BRD, 1982, S. 39.

228 vgl. aber hinsichtlich Pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben die Jugendförderung, Kap. F III 1.

II. Entwiclungszusammenarbeit und Grundgesetz

151

deverbände, d.h. insbesondere die Kreise, eine institutionelle Gewährleistungsgarantie mit einem Mindestbestand an Aufgaben 229. Den Gemeindeverbänden ist zwar keine Allzuständigkeit garantiert, wohl aber im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs wie den Gemeinden die Eigenverantwortlichkeit 230. Das Grundgesetz gewährt den Landkreisen ebenfalls die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung. Es besteht insoweit eine grundsätzliche Identität des Gewährleistungsgegenstandes. Genauso wie bei den Gemeinden, geht es bei den Landkreisen um die Besorgung gemeinsamer Lebensinteressen der Menschen in ihrem unmittelbaren Siedlungsraum. Dies kollidiert nicht mit den Rechten der Gemeinden. Zwar haben Gemeinden und Kreise gemeinsam die Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu besorgen, die Aufgabe hegt aber vorrangig bei den Gemeinden231. Die Kreise haben mithin eine subsidiäre Zuständigkeit, die ausgleichend und ergänzend wirken soll 232 . Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rastede-Entscheidung233 keine so klaren Aussagen hinsichtlich der Agenden der Kreise getroffen, wie es dies bezüglich der Gemeinden getan hat 234 . Das Grundgesetz sichert den Kreisen, im Gegensatz zu den Gemeinden, eben keine bestimmten Aufgabenbereiche zu 2 3 5 . Ausgehend von der mittlerweile schon klassischen Einteilung der Kreisaufgaben in übergemeindliche, ergänzende und ausgleichende Angelegenheiten 236 und der Tatsache, daß die Kreise kraft Landesrecht vielfach Zuständigkeiten innehaben, die sich einer Allzuständigkeit annähern237, kann festgestellt werden, daß den Kreisen von Verfassungs wegen zumindest ein Mindestbestand an Aufgaben zugesichert ist 2 3 8 . Es folgt hieraus, daß der Gesetzgeber den Kreisen den historisch überkommenen Mindestbestand des für sie typischen Aufgabenbereiches zuweisen muß und ihre Aufgaben nicht so exakt und detailliert formulieren darf, daß ihnen kein Selbstverwaltungsspielraum bleibt. Sonst würde der Bestand der Kreise oder zumindest 2 2 9

Faber, in: AK-GG, Art. 28 Rz. 43.

2 3 0

Gemens, N V w Z 1990, 842.

2 3 1 Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 574 ff.; zur Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinden und Kreisen: ders., Rz. 579 ff.; Schmidt-Aßmann, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 9. Aufl., 1992, Rz. 139 ff. 2 3 2 Schmidt-Aßmann, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rz. 138; Faber, in: AK-GG, Art. 28 Rz. 43. 2 3 3

BVerfGE 79, 127.

2 3 4

Loschelder, Der Landkreis 1989, 380 (381).

2 3 5

BVerfGE 79, 127(150).

2 3 6

Schoch, VerwArch 1990, 47.

2 3 7

BVerfGE 79, 127(151).

2 3 8

Faber, in: AK-GG, 2. Aufl., Art. 28 I I Rz. 43.

152

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

der Kern der institutionellen Garantie des Art. 28 II GG unzulässigerweise ausgehöhlt werden 239. Die Kreise stellen, genauso wie die Gemeinden, einen Raum bürgerschaftlicher Eigengestaltung dar 240 , mit einer eigenen, von ihnen geprägten sozialen Identität. Sie sind daher keine bloßen Verwaltungsstellen oder reine Organisationsformen 241. Da, wie die Ausführungen gezeigt haben, eine grundsätzliche Identität des Gewährleistungsgegenstandes vorliegt, kann insoweit auf die obigen Ausführungen zu den Gemeinden verwiesen werden 242. Dies bedeutet, daß die Landkreise ebenfalls von Verfassungs wegen befugt sind, sich im Bereich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit zu betätigen243. Ι Π . Deklaratorische einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

Ausgehend von der gewonnenen Erkenntnis, daß Entwicklungszusammenarbeit auch in den verfassungsrechtlich garantierten Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung fällt, soll nun nach einfachgesetzlichen kommunalen Kompetenztiteln für diese Arbeit gesucht werden, um das gewonnene Bild abzurunden. Hier wird an die Untersuchung der tatsächlichen Arbeitsweise und Aufgabenfelder der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit 2 4 4 angeknüpft und gefragt, wo diese sich mit klassisch kommunalen Kompetenztiteln bzw. -aufgaben decken und somit ein kommunales Element der Entwicklungszusammenarbeit fundieren. Es wird sich die These, daß es sich bei der Entwicklungszusammenarbeit auch und gerade im kommunalen Bereich um eine Querschnittsaufgabe handelt245, verhärten und damit an praktischer Relevanz gewinnen. Soweit es sich bei den einfachgesetzlichen Kompetenztiteln nicht um Pflichtaufgaben der Gemeinden oder Kreise handelt, hat diese einfachgesetzliche Befassungskompetenz nur deklaratorischen Charakter hinsichtlich der Zuständigkeitsfrage. Schon die Verfassung (Art. 28 II GG) gestattet den 2 3 9

Clemens, N V w Z 1990, 842.

2 4 0

Loschelder, Der Landkreis 1989, 380.

2 4 1

Faber, in: AK-GG, Art. 28 Rz. 43.

2 4 2

Vgl. Kap. F II 2 a.

2 4 3 So auch v. Schwanenflügel, Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler NordSüd-Arbeit, S. 91. 2 4 4 Kap. C III 4, untersuchte Aufgabenfelder: a) Öffentlichkeitsarbeit, b) Bildungsarbeit, c) Jugendarbeit, d) Kunstförderung, e) Wirtschaftsförderung, 0 Verwaltungszusammenarbeit, g) Umweltschutz, h) Gesundheit und Hygiene, i) Sozialwesen, j) Sonstiges. 2 4 5

So auch Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991, 18 ff.

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

153

Gemeinden und Kreisen die Betätigung in der Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen ihrer freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten; daher bedarf es keiner einfachgesetzlichen Ermächtigung mehr. 1. Jugendförderung Die Jugendförderung oder auch Jugendhilfe genannt (vgl. § 2 KJHG 246 ) soll jungen Menschen zur Verwirklichung des "Recht(s) auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit" beitragen (§ 1 KJHG). Die Jugendhilfe will, wie es in etwas antiquierter Form des mittlerweile außer Kraft getretenen (Art. 24 KJHG) Jugendwohlfahrtgesetzes lautete, das "Recht auf Erziehung zur leiblichen, seelischen und gesellschaftlichen Tüchtigkeit" unterstützen (§ 1 I, § 3 I JWG). Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind auf örtlicher Ebene die Kreise und kreisfreien Städte. Landesrecht kann regeln, daß auch kreisangehörige Gemeinden auf Antrag zu örtlichen Trägern bestimmt werden, wenn ihre Leistungsfähigkeit zur Erfüllung der Aufgabe gewährleistet ist (§ 69 KJHG). Die Jugendhilfe wird danach von den kreisfreien Städten und Kreisen als Pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit wahrgenommen, soweit der Landesgesetzgeber nicht etwas anderes bestimmt (z.B. Auftragsangelegenheit). 247 Angesichts der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum JWG 248 , in der § 12 I JWG für nichtig erklärt wurde, erscheint diese Regelung auf den ersten Bück als problematisch, da § 69 KJHG auch die Verwaltungsebene (Kreis, kreisfreie Stadt) bestimmt. Sie ist aber genau aus diesem Grunde für unsere Fragestellung von Interesse. Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 I GG). Um solch ein Zustimmungsgesetz handelt es sich hier. Es stellt sich aber das Problem, daß § 69 KJHG Implikationen auf die kommunale Ebene hat, das Kommunalrecht aber Sache der Länder ist 2 4 9 . Der Bundesgesetzgeber darf bei Zustimmungsgesetzen im allgemeinen nur die generelle Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren 2 4 6

Kinder- und Jugendhilfegesetz, BGBl. 19901 1163.

2 4 7

§ 1 AG JWG ND weist den Kommunen diese Aufgabe ausdrücklich als Selbstverwaltungsaufgabe zu; im übrigen vgl. Münder u.a., Frankfurter Kommentar zum Gesetz für Jugendwohlfahrt, 3. Aufl. 1985, § 12 Anm. 2.2; Jans, in: Püttner (Hrsg.) HKWP Bd. 4, S. 400. 2 4 8

BVerfGE 22, 180.

2 4 9

BVerfGE 22, 180(210).

154

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

bestimmen250. Bei der Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug der Bundesgesetze darf es sich nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln. Ist diese Annexregelung nicht notwendig, besteht ein unzulässiger Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder 251 . Eine Notwendigkeit kann vorliegen, wenn ansonsten die effektive Ausführung des Gesetzes unerträglichen Schaden nehmen würde 252 . So hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 18. Juli 1967 253 § 12 I JWG und § 96 I BSHG aus diesen kompetenzrechtlichen Gründen für verfassungswidrig erklärt. Die Vorschriften bestimmten, daß zum einen die Jugendhilfe und zum anderen die Sozialhilfe Selbstverwaltungsangelegenheit der kreisfreien Städte und Landkreise sei. Das Gericht führte in seiner Begründung aus, daß die Bestimmung der Aufgaben zur Selbstverwaltungsangelegenheit nicht notwendig für den wirksamen Vollzug der Gesetze sei 254 . Hingegen normiert § 69 KJHG lediglich die Verwaltungsebene, sagt aber noch nichts darüber aus, in welchen Kreis der Angelegenheiten die Aufgabe fallen soll; dies bleibt den Landesgesetzgebern vorbehalten. Angesichts der notwendigen Nähe, die die Jugendhilfe zu den Betroffenen aufgrund ihrer Aufgabenvielfalt haben muß (vgl. § 2 KJHG) und der vorgeschriebenen Kooperation mit der freien Jugendhilfe (§ 4 KJHG), ist es für eine effektive Implementierung des Gesetzes notwendig, daß die kommunale Verwaltungsebene vom Bundesgesetzgeber bestimmt wird. Dieser Befund verdeutlicht die Verwurzelung der Jugendhilfe im kommunalen Leben und daher die Chance für die NRO, die sich aus einer Zusammenarbeit mit den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe ergeben kann, wenn die kommunalen NRO Teile ihrer Arbeit auf die Jugendförderung ausrichten und mit der öffentlichen Jugendhilfe kooperieren 255. Die Jugendförderung gehört zum Bereich der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Nr. 7 GG) und setzt sich zusammen aus den Teilbereichen Jugendpflege und Jugendfürsorge, die eng miteinander verwoben sind 256 . Diese Arbeit hat zwei Aktionsfelder: Zum einen wendet sie sich individuell an Kinder und Jugendliche und bietet Hilfen an, zum anderen hat sie einen gesellschaftspolitischen Anspruch, mit Hilfe von Aktionen und Interventionen die Lebensbedingungen junger Menschen in ihrer Gesamtheit, sowohl ideell als auch

2 5 0

Lerche, in: Maunz/Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 84, Rz. 27.

2 5 1

BVerfGE 22, 180(210).

2 5 2

Lerche, in: Maunz/Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 84, Rz. 59.

2 5 3

BVerfGE 22, 180.

2 5 4

BVerfGE 22, 180(210).

2 5 5

Vgl. die Bremer Beispiele in Kap. C I I I 4.

2 5 6

BVerfGE 22, 180.

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

155

materiell, zu verbessern 257. Die Arbeit hat demzufolge eine kollektive und eine individuelle Ebene258. Dieser kollektive Aufgabenkreis umfaßt im Rahmen der Jugendarbeit als Teil der Jugendhilfe 259 die außerschulische Jugendbildung mit allgemeiner, politischer und sozialer Bildung sowie die internationale Jugendarbeit (§ 11ΙΠ KJHG). Politische Bildung auch und gerade im Rahmen der Jugendarbeit trägt zu einer emanzipatorischen Erziehung bei und sollte sich an gesellschaftlichen Konflikten orientieren, um gleichzeitig die Einsicht in die Veränderbarkeit gesellschaftlicher Verhältnisse zu erschließen260. Die internationale Jugendarbeit umfaßt internationale Begegnungen und entfaltet ihren Sinn vor dem Hintergrund, daß sich gesellschaftliches Bewußtsein hinsichtlich der Situation des eigenen Landes nicht nur reflektieren läßt, sondern an den Lebensbedingungen anderer Nationen und Kulturkreise überprüft werden muß. Es geht ferner um das Erlernen der Möglichkeiten der friedlichen Lösung von Konflikten und der friedlichen Koexistenz durch reale Erfahrung 261. Dabei sollen neben binationalen verstärkt multinationale Projekte gefördert werden. Zur Vertiefung und Verfestigung der internationalen Kontakte sind neben reinen Besuchsprogrammen auch gemeinsame Maßnahmen zu planen, die längerfristige Zielsetzungen haben und einen interkulturellen Dialog ermöglichen, der die Interdependenz der verschiedenen Lebenskreise verdeutlicht 262. Es wird der Zusammenhang zwischen internationaler Jugendarbeit sowie sozialer und politischer Bildungsarbeit deutlich: Die internationale Arbeit ist u.a. praktische politische und soziale Bildungsarbeit. Die Bereiche ergänzen einander mithin. Die Jugendämter sollen die freiwillige Tätigkeit auf dem Gebiet der Jugendhilfe anregen (§ 74 I KJHG) und mit anderen Stellen und öffentlichen Einrichtungen, deren Tätigkeit sich auf die Lebenssituation junger Menschen auswirkt, im Rahmen ihrer Aufgaben und Befugnisse zusammenarbeiten. Die Jugendämter bzw. die öffentliche Jugendhilfe hat hier auf eine intensive Zusammenarbeit der verschiedenen Träger zu dringen, um die Vielfalt der Jugendhilfe zu gewährleisten. In der Praxis übernehmen die freien Träger auch eine elementar wichtige und unverzichtbare Rolle ein 2 6 3 .

2 5 7

Münder u.a., S. 47.

2 5 8

Ramm, Jugendrecht, 1990, S. 260.

2 5 9

Vgl. Hammer, in: Gernert (Hrsg.), Freie und öffentliche Jugendhilfe, 1990, S. 32.

2 6 0

Münder u.a., S. 101 f.

2 6 1

Münder u.a., § 5 Anm. 2.5.2.

2 6 2

Hammer, in: Gernert (Hrsg.), S. 34; vgl. Kap. C I I I 4.

2 6 3

Articus, in: Gernert (Hrsg.), S. 183.

156

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Gerade in der Verzahnung der internationalen Jugendarbeit mit der politischen und sozialen Bildungsarbeit und auch dem Sportaustausch264, die die Entwicklungszusammenarbeit von ihrer Thematik her ermöglicht, liegt die Chance dieser Arbeit in der Jugendförderung. Es besteht die Möglichkeit der theoretischen Auseinandersetzung mit anderen Kulturen und Problemen und damit einhergehend das bessere Erkennen der eigenen Lebensweise sowie das praktische Erleben im Rahmen der Begegnung. Gleichzeitig können theoretisch erlangte Erkenntnisse, insbesondere auch im Hinblick auf die Interdependenz der verschiedenen Kulturkreise, praktisch überprüft werden, bzw. es können praktische Erfahrungen im Zusammenhang mit Menschen in anderen Kulturkreisen gewonnen werden 265. Die Jugendämter sind daher gehalten, auch mit NRO auf diesem Gebiet zusammenzuarbeiten, soweit sie in der Lage sind, diese Form von Bildungsarbeit durchzuführen 266. 2. Kunstförderung Der große Bereich der Kulturförderung unterteilt sich in die Bildungs-, Wissenschafts- und Kunstförderung 267. Auf den Kunstbereich soll jetzt, auf den Bildungsbereich später 268 eingegangen werden. Auch wenn die Kunstfreiheit verfassungsrechtlich in Art. 5 ΠΙ GG vorbehaltlos gewährleistet ist 2 6 9 , diese Vorschrift eine institutionelle Garantie darstellt, erfüllt doch der Staat in seiner Gesamtheit und damit auch die Gemeinden eine Art Schirmherrenfunktion für die Künste 270 . Die Kunstförderung 271 ist im kommunalen Bereich eines der bedeutendsten autonomen

2 6 4

Die Sportförderung (§ 11 I I I Nr. 2 KJHG) wird in Kap. F III 4 behandelt.

265 Yg] zuj- Praxis und den vielfältigen Möglichkeiten Kap. C III. 266 yg] £ a p c I I I 2. Da für das Gelingen der internationalen Jugendarbeit das Zusammenarbeiten auf kommunaler Ebene von elementarer Bedeutung ist und die Kommunen daher im Mittelpunkt der Organisation dieser Arbeit stehen müssen, ließe sich entgegen BVerfGE 22, 180 rechtfertigen, daß die internationale Jugendarbeit ( § 1 1 I I I Nr. 4 KJHG) durch Gesetz in den Pflichtigen Kreis der Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen übertragen wird. 2 6 7 So die Unterteilung in der umfangreichen Untersuchung von Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 11 ff. 2 6 8

Vgl. Kap. F I I I 3 f.

2 6 9

BVerfGE 67, 213 (228); Erbel, DVB1. 1986, 115; Wirkner NVwZ 1992, 1.

2 7 0

Oppermann, S. 443.

2 7 1 Oppermann teilt den Kunstbereich ein in "schöne Künste" (Musik, Theater, Museum, Malerei), "Landschaftspflege", "Massenmedien" und "Staatssymbolik", vgl. S. 33 f.

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

157

Wirkungsfelder und gehört zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben 272. Sie genießt im kommunalen Raum mitüerweile den Rang einer umfassenden und notwendigen Aufgabe 273, sowohl auf gemeindlicher als auch auf Kreisebene274. Diese Notwendigkeit entsteht aufgrund der Erhöhung der Lebensqualität, die die Kunst in der jeweiligen Gemeinde bewirkt und die von den Bürgern auch mittlerweile erwartet wird. Die Gemeinden haben aber ein Selbstdefinitionsrecht hinsichtlich ihrer Kulturarbeit und der Art und Weise wie sie diese Aufgaben erfüllen. Diese Autonomie ergibt sich unmittelbar aus Art. 28 II GG 2 7 5 . Auch wenn die Gemeinden und Kreise diese Autonomie haben, müssen sie gleichzeitig die Kunstfreiheitsgarantie des Art. 5 III GG respektieren, administrative Maßnahmen im Rahmen ihrer dargestellten "Schirmherrschaft 11 müssen sich daher vor dieser Garantie verantworten können276. Die Kunstförderung in den Gemeinde und Kreisen beschränkt sich nicht nur auf die Förderung von Museen und Theatern, sondern umfaßt die Kunst als einen vielschichtigen und komplexen Vorgang des Begreifens, Erkennens im Zusammenhang mit den Menschen und ihrer Umwelt 277 (Stichwort "Alltagskultur"). Kunst ist in diesem Sinne ein sozialer Prozeß zwischen den Produzenten und ihren Rezipienten. Weder der Staat noch die Gemeinde können definieren, was Kunst ist, sondern dies muß von den Akteuren kommen 278 . So zählt Häberle, in einem weiteren Rahmen, der Kulturpolitik, neben Bühnen, Ausstellungen, Konzerten, Festivals auch Städtepartnerschaften zu diesem Bereich 279. Hier schließt sich der Kreis, wenn wir nur an die bereits dargestellten Möglichkeiten der Auslandsaktivitäten deutscher Kommunen und deren wichtigen Stellenwert im Rahmen der "3. Säule der Diplomatie"

2 7 2 Ditges, Rechtsprobleme kommunaler Kulturarbeit, 1986, S. 139; v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, in: ders. (Hrsg.), S. 246; Pappermann, DÖV 1980, 701; in Bayern gehört die Kulturarbeit gem. Art. 83 BY Verfassung zu den "Soll-Aufgaben" (vgl. auch Art. 57 BY GO); zu diesem Verwaltungsbereich umfassend: Klages/Schäfer, Organisation kommunaler Kulturverwaltung, 1983. 2 7 3

Hierzu Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 535.

2 7 4

Klages/Schäfer, S. 4; Hoffmann/Kramer, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 233 und Pappermann, in: Püttner (Hrsg.) HKWP Bd. 4, S. 286 betrachten die Kunstförderung als Pflichtaufgabe; da aber dieser Bereich rechtlich nicht geregelt ist, kann daher klassischerweise keine Pflichtaufgabe vorliegen. Sauberzweig, Kulturpolitik, in: v. Mutius (Hrsg.), FS v. Unruh, 1983, S. 745 und Häberle, Kulturpolitik in der Stadt, 1979, S. 21 allgemein zur Kulturpolitik. 2 7 5

Steiner, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen, W D S t R L (42) 1984, S. 43.

2 7 6

Hoffmann/Kramer, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 235.

2 7 7

Zum Verhältnis Stadt und Kultur: Sauberzweig, Städte- und Gemeindebund 1990, 234; ders., AfK 1986, 1. 2 7 8

Hoffmann/Kramer, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 235 f.

2 7 9

Häberle, S. 5; so auch Heberlein, S. 106; Meßerschmidt, Jura 1991,99.

158

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

denken280 und was für interessante Beiträge von ausländischen Kommunen für hiesige Bürger erwartet werden können281. Werden hiesige Künstler oder Institutionen mit ihren Arbeiten im Ausland unterstützt, handelt es sich um eine Art von aktiver Kunstförderung. Wird ein Künstler aus einer ausländischen Gemeinde eingeladen und gefördert herzukommen, wird das hiesige kulturelle Leben angeregt und u.U. der erwähnte, für die Kunst wichtige soziale Prozeß auch zwischen hiesigen und ausländischen Künstlern in Gang gesetzt (z.B. im Rahmen von sog. Auslandswochen). Dieser Befund verdeutlicht, daß es verschiedenartige Fallgestaltungen der Entwicklungszusammenarbeit gibt, die in den Bereich der kommunalen Kunstförderung fallen können, und daß die Kommunen gerade aufgrund der Offenheit dieses Aufgabenbereichs sehr gut mit NRO gemeinsam Kunstförderung betreiben können282. 3. Schulwesen Auch heute noch gilt für das Verhältnis Staat-Kommunen im Bereich des Schulwesens der alte Satz von Anschütz "Die Gemeinde baut als Trägerin der Schule ein Haus, Herr im Haus aber ist der Staat"283. Die Gemeinde hat demzufolge eine vornehmlich verwaltende Funktionen im Schulwesen284 deren Aufgaben sich auf organisatorische Dinge beschränken (Finanzierung, Verwaltung, z.T. Anstellung des Lehrpersonals). Das Recht zur Schulträgerschaft gehört zu der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 285. Die Aufgaben, die von den Gemeinden und Kreisen erledigt werden, sind Teil der sog. äußeren Schulangelegenheiten. Die sog. inneren Schulangelegenheiten fallen gänzlich in den staatlichen Kompetenzbereich und umfassen die eigentliche Unterrichtsund Erziehungsarbeit, beispielsweise die Festlegung der Bildungsziele und -Inhalte und die Gliederung der Schullaufbahn 286.

280 yg] Kap Q m 4. allgemein Kilian, Auswärtige Kulturverwaltung zwischen kultureller Autonomie und staatlicher Lenkung, in: Birk/Dittmann/Erhardt (Hrsg.), Kulturverwaltung im Wandel, 1981, S. 111. 2 8 1

Vgl. die Darstellungen in Kap. C I 1, C III 4.

2 8 2

Die Arbeit des Bremer Überseemuseums (vgl. Kap. C I I I 4) veranschaulicht in positiver Weise, daß Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der Kultur und insbesondere der Kunst, nicht nur im Ausstellen von alten Exponaten besteht, mit der Gefahr der Vermittlung eines überkommenen Bildes über die Entwicklungsländer, vielmehr gehört hierzu ein ganzheitliches Auseinandersetzen mit der künstlerischen und insgesamt der kulturellen Identität der jeweiligen Gemeinde in dem Entwicklungsland. 2 8 3

Anschütz, Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl., 1933, zu Art. 143, Anm. 2, S. 668.

2 8 4

Oppermann, S. 221.

2 8 5 Denzer, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 152, 157; Stein/Roell, Handbuch des Schulrechts, 1988, S. 30 f. 2 8 6

Denzer, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 163; Stein/Roell, S. 25.

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

159

Die Kommunen haben keinen unmittelbaren rechtlichen Einfluß auf die Lehrinhalte in den Schulen. Demnach können sie kommunale Entwicklungszusammenarbeit nicht direkt in die Schulen tragen. Informell, in ihrer Funktion als Schulträgerin, bestehen sicherlich vielfältige Möglichkeiten287, diese reichen aber zur Begründung eines Kompetenzansatzes für kommunale Entwicklungszusammenarbeit nicht aus. 4. Sportförderung "Der örtlichen Gemeinschaft erwachsen aus ihrem Zusammenleben typische Aufgaben" 288. Dieser Satz gilt ganz besonders für die kommunale Sportförderung: Der Sport ist heutzutage vollständig in das gesellschaftliche Leben integriert, so daß er nur begrenzt als eigenständiger Bereich aus der heutigen Arbeits- und Freizeitwelt herausgelöst werden kann. Sportliche Aspekte bestehen heute in vielfältigen Formen, so im Gesundheits-, Bildungs-, Freizeit-, Jugend- und im Sozialsektor. Spiel- und Sportanlagen sind ein wesentlicher Bestandteil der sozialen Infrastruktur der Gemeinden und Kreise. Sie gehören zum heutigen kommunalen Lebensstandard und entsprechen den Erwartungen der Gemeinde- und Kreisbürger an ihre Verwaltungen 289. Es ist nur konsequent, daß die Sportförderung allgemein als kommunale Aufgabe im eigenen Wirkungskreis der Gemeinden und Kreise angesehen wird, soweit sie sich auch im wesentlichen auf dieser Ebene abspielt290. Die kommunalen Gebietskörperschaften treten als "natürliche Partner" der Sportvereine auf, während die Länder bzw. der Bund mit den entsprechenden Verbänden auf ihrer jeweiligen Ebene kooperieren 291. Im Rahmen der Jugendarbeit, die u.a. die kommunalen Jugendämter durchzuführen haben292, ist der Sport ein Schwerpunkt dieses Aufgabenbereichs (§ 11 III Nr. 2 KJHG). Zur sportlichen Jugendarbeit gehören Angebote, die die öf2 8 7

Da die Gemeinde oder der Kreis Träger des "Hauses" sind, kann sie z.B. über nicht mehr benötigtes Material verfügen und im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit dies einer Partnergemeinde zur Verfügung stellen. Lange, AfK 1980, 262 (274) zur Verquickung zwischen dem Schulwesen und dem Bereich der Kultur auf kommunaler Ebene. 2 8 8 v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, Traditionelles, funktionales oder neues Selbstverwaltungsverständnis?, in: ders. (Hrsg.), S. 246. 2 8 9 Mathieu, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 437; allgemein v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, Traditionelles, funktionales oder neues Selbstverwaltungsverständnis?, S. 247. 2 9 0 Mathieu, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 438; v. Mutius, Örtliche Aufgabenerfüllung, Traditionelles, funktionales oder neues Selbstverwaltungsverständnis?, S. 246 f; Steiner, NJW 1991,2732. 2 9 1

Mathieu, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 440.

2 9 2

Vgl.Kap.Fini.

160

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

feniliche Jugendhilfe (Jugendamt) im Rahmen ihrer allgemeinen Jugendarbeit anbietet (z.B. Fußballgruppen in Jugendfreizeitheimen), aber auch kooperative Angebote zwischen den Trägern der Jugendhilfe und den Sportvereinen. Es handelt sich schwerpunktmäßig um Aktivitäten im Bereich des Breiten- und Freizeitsports 293. Die Jugendarbeit, und in der gesetzlichen Konsequenz des § 11 III KJHG auch das Element des Sportangebots, gehören, wie bereits erörtert 294 , zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden und Kreise. Aufgabe der kommunalen Sportförderung ist es, partnerschaftlich die Pläne und Vorstellungen des Sports zu unterstützen und ggf. zu koordinieren. Es kann sich hier eine Vielfalt der Arbeit entwickeln, die von der Überlassung und Pflege von Sportstätten und Geräten, Stiften von Preisen bis zur Durchführung von Veranstaltungen reicht und auch die Sportförderung in Einzelbereichen und für Zielgruppen umfaßt 295. Im Rahmen dieser kommunalen Aktivitäten lassen sich auch für die hiesige Gemeinde und den Kreis Kontakte mit Gemeinden in Entwicklungsländern fruchtbar einbringen. So können u.U. mit Hilfe hiesiger Sponsoren Sportturniere mit einer Partnergemeinde veranstaltet, das Austauschen von Trainern unterstützt oder Rundreisen der Profimannschaft in die andere Gemeinde in der ligafreien Zeit mitorganisiert und gefördert werden. Auch kann die Sportförderung im Rahmen der Jugendarbeit gut mit der internationalen Jugendarbeit 296 verbunden werden. Der Befund zeigt, daß es sich bei der Sportförderung partiell um eine kommunale Selbstverwaltungsangelegenheit handelt, im Bereich der Jugendarbeit sogar um eine Pflichtige, soweit Landesrecht nichts anderes vorschreibt 297. Ferner wird deutlich, daß sich Elemente der Entwicklungszusammenarbeit in die Arbeit der hiesigen Gemeinde gewinnbringend integrieren lassen. 5. Weiterbildung Weiterbildung (Erwachsenenbildung) ist ein eigenständiger, gleichberechtigter Hauptbereich des Bildungswesens298, neben Schule, Hochschule und

2 9 3

Münder u.a., § 5 Anm. 2.5.3.

2 9 4

Vgl. Kap. F III 1.

2 9 5

Mathieu, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 440, 442; Steiner, NJW 1991, 2732 f.

2 9 6

Vgl. Kap. F I I I 1.

2 9 7

Vgl. Kap. F I U I .

2 9 8

Z.B. Art.l Bayerisches Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung, BayRS 2239-1-U; § 1, Niedersächsisches Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung i.d.F. 30.1.1984 (GVB1. 1984,9), geändert durch Gesetz vom 25.7.1987 (GVB1. 1987,15).

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

161

Berufsausbildung 299. Weiterbildung umfaßt organisierte Lernprozesse, soweit sie nicht der Schule oder Hochschule, der Berufsausbildung oder der außerschulischen Jugendbildung zugeordnet sind 300 . Die Weiterbildung hat die Aufgabe, in der Form organisierten Lernens nach Beendigung der Vollzeitschulpflicht individuelle und gesellschaftliche Bildungsanforderungen zu erfüllen 301 . Sie dient der Verwirklichung des sog. Rechts auf Bildung. Die Inhalte der Weiterbildung werden durch die Lernfelder der allgemeinen, insbesondere der personenbezogenen, der familienbezogenen und der freizeitbezogenen Weiterbildung, der politischen und der berufsbezogenen Weiterbildung bestimmt302. Die Erwachsenenbildung leistet von ihrem Bildungsansatz her Dienst an der Allgemeinheit. Sie fördert das selbständige und verantwortliche Urteilen und regt zur geistigen Auseinandersetzung mit den Problemen und Fragen des Zusammenlebens in einer Gesellschaft an 3 0 3 . Träger der Weiterbildung (Erwachsenenbildung) sind u.a. die Kommunen und Kreise 304 . Sie stehen heute mit den Volkshochschulen, aber auch den Volksbüchereien und Volksbühnen in einer Tradition, die sich negativ kennzeichnet durch die Abwesenheit wesentlicher Merkmale sowohl des schulischen als auch hochschulmäßigen Lehrbetriebs, positiv durch ein pädagogisches Ethos, das sich aus einem wesentlich spontaneren Bildungsinteresse herleitet und von weniger utilitaristischen Erwägungen um den Erwerb von Berechtigungen oder vorgeschriebenen Ausbildungsgängen durchkreuzt wird 3 0 5 . Das Kernstück der Weiterbildung ist auch heute noch die kommunale Volkshochschule, wenngleich sich viele freie und kirchliche Träger um sie herum gruppiert haben. Für die Gemeinden ist diese Sorge für die Möglichkeit eines "lebenslangen Lernens" der Gemeindebürger eine Selbstverwaltungsaufgabe 306 . Für die (größeren) Gemeinden und Landkreise ist die Sicherstellung eines ausreichenden Kernangebots an Weiterbildung z.B. über kommunale 299 yg] § ι Baden-württembergisches Gesetz zur Förderung der Weiterbildung und des Bibliothekswesens i.d.F. v. 20.3.1980, GVB1. S.249, geändert durch Gesetz v. 4.7.1983, GVB1. S. 265; Oppermann zählt sie zum Bereich der ergänzenden Bildungseinrichtungen, da die Schule die zentrale "große Bildungsstätte" sei, S. 268; die neueren Weiterbildungsgesetze rücken die Weiterbildungsstätten aber stärker in den Mittelpunkt des Bildungswesens. 3 0 0 § 1 I I I Rheinland-pfälzisches Weiterbildungsgesetz v. 14.2.1975, GVB1. 1975, 77, zuletzt geändert am 27.3.1987, GVB1 1987, 57. 3 0 1

§ 1 Bremisches Weiterbildungsgesetz v. 26.3.1974, GBl. 1974,155.

3 0 2

§ 1 Rheinland-pfälzisches Weiterbildungsgesetz.

3 0 3

§ 1 I I Gesetz Nr.910 zur Förderung der Erwachsenenbildung im Saarland.

3 0 4

Z.B. § 3 Baden-württembergisches Gesetz zur Förderung der Weiterbildung und des Bibliothekswesens; Art.3 I Bayerisches Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung; § 4 Hessisches Volkshochschulgesetz; § 11 NW Weiterbildungsgesetz. 3 0 5

Oppermann, S. 269.

3 0 6

Z.B. Art. 83 I BY Verfasssung; so auch Losch, AfK 1986, 39; ders., Ordnungsgrundsätze der Weiterbildung, 1988, S. 42ff; Vesper, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 198 (200). 11 von Schwanenflügel

162

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

Volkshochschulen sogar eine Pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe 307. Um im Bild von Anschütz zu bleiben308, kann die Gemeinde hier ihr eigenes Haus bauen und auch mit einigen Gästen, den freien Trägern der Weiterbildung, in diesem Haus wohnen. Sie unterliegt dieser gesetzlichen Kooperationspflicht, hat aber gleichzeitig eine umfassende Zuständigkeit mit vielfältigen, gesetzlich zugesicherten Gestaltungsmöglichkeiten309. Das Bildungsangebot erstreckt sich unter anderem auf gesellschaftliche und politische Bereiche. Es ermöglicht dadurch den Erwerb zusätzlicher Kenntnisse, fördert die Urteils- und Entscheidungsfähigkeit, führt zum Abbau von Vorurteilen und befähigt zu einem besseren Verständnis gesellschaftlicher und politischer Vorgänge als Voraussetzung eigenen verantwortungsbewußten Handelns310. Die Erwachsenenbildung soll durch Weiterlernen eine ständige Auseinandersetzung mit den Veränderungen auf allen Gebieten des gesellschaftlichen Lebens anregen 311. Weiterbildung soll jeden dazu befähigen, soziale und kulturelle Erfahrungen, Kenntnisse und Vorstellungen kritisch zu verarbeiten, um die gesellschaftliche Wirklichkeit und seine eigene Stellung in ihr zu begreifen und zu ändern und die durch soziale Herkunft, durch gesellschaftliche Entwicklung oder durch Bildungsprozesse entstandenen und neu entstehenden Ungleichheiten abzubauen312. Die Veranstaltungen dienen zur Aneignung von Kenntnissen und Fertigkeiten für privates Leben, Beruf und gesellschaftliche Tätigkeit 313 . Betrachtet man die Entwicklungszusammenarbeit einer Kommune im Zusammenhang mit der von der Kommune angebotenen Weiterbildung, so drängen sich förmlich vielfältige Möglichkeiten der Zusammenarbeit auf, die sich sogar schon aus den Zielsetzungen der Weiterbildungsgesetze ergeben. Entwicklungszusammenarbeit im Zusammenhang mit der kommunalen Weiterbildung bietet den Teilnehmern praktische Erfahrungen und eine konkrete "Ge3 0 7 § 5 Hessisches Volkshochschulgesetz; § 11 N W Weiterbildungsgesetz; § 6 I Rheinlandpfälzisches Weiterbildungsgesetz; Vesper, in: Püttner, (Hrsg.), HKWP Bd.4, S.208; Losch, Weiterbildung als kommunale Aufgabe, 1985, S.74; er spricht von subsidiärer Pflicht der Gemeinden; krit. ders., Ordnungsgrundsätze der Weiterbildung, S. 47. Zu Pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 532. 3 0 8

Vgl. Kap. F III 3.

3 0 9

Losch, Ordnungsgrundsätze der Weiterbildung, S. 42, 65.

3 1 0

§ 1 I I Baden-württembergisches Gesetz zur Förderung der Weiterbildung und des Bibliothekswesens; Art.l Bayerisches Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung; § 2 I I N W Weiterbildungsgesetz; § 1 I I Gesetz Nr. 910 des Saarlandes. 3 1 1 § 1 Hessisches Volkshochschulgesetz; § 1 I V Niedersächsisches Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung. 3 1 2 3 1 3

§ 1 II Bremisches Weiterbildungsgesetz.

§ 1 Hessisches Volkshochschulgesetz; zu den Aufgaben der Weiterbildung und deren Stellenwert: Sauberzweig, Demokratische Gemeinde 1982, 575.

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

163

sichtsfelderweiterung" im Rahmen eines brisanten politischen Themas. Sie gibt den Teilnehmern die Möglichkeit, die Interdependenz zwischen den verschiedenen Kulturen zu begreifen, kann dadurch das kritische Reflektieren der eigenen Handlungsweisen bewirken und fördert das Abbauen von Vorurteilen durch konkretes Verständnis für andere Lebenszusammenhänge. Das Thema Entwicklungszusammenarbeit in der Weiterbildung bietet praktische Anwendungsmöglichkeiten und lehrt aktive Solidarität für andere Menschen zu leisten314. Untersuchungen der Praxis haben gezeigt, daß diese Möglichkeiten stärker genutzt werden könnten315. 6. Wirtschaftsförderung Kommunale Wirtschaftsförderung richtet sich an Unternehmen, die im Gebiet der jeweiligen Kommune (Gemeinde oder Kreis) ansässig sind und beinhaltet Maßnahmen, die ausschließlich oder primär auf Begünstigung eines Unternehmens abzielen. Diese Begünstigung kann in Leistungen (Sachen, Diensten, Geld) oder Maßnahmen der Ordnungs-, Abgaben- und Bedarfsverwaltung (z.B. Dispense, Bevorzugungen bei öffentlichen Aufträgen) liegen. Die Tätigkeiten der Gemeinden und Kreise untergliedern sich ferner in direkte Maßnahmen, die in unmittelbarer Beziehung zum jeweiligen Unternehmen stehen (Subventionen, Darlehen, Erstattungen usw.) und indirekten, wie z.B. spezieller Wirtschaftsplanung, Werbung für die Gemeinde. Aufgrund der Vielfältigkeit der Maßnahmen läßt sich keine trennscharfe Begrifflichkeit der Wirtschaftsförderung erlangen, die Abgrenzung ist daher fließend 316. Der Zweck der Maßnahmen im Rahmen der Wirtschaftsförderung muß dem Gemeinwohl dienen und einen Bezug zu den öffenüichen Aufgaben der Kommunen haben317. Da dieser Begriff sehr vage ist, haben die Gemeinden und Kreise einen breiten Gestaltungsspielraum. So zählt zum Gemeinwohl die Versorgung der Bürger mit Gütern und Dienstleistungen, aber auch die Verbes-

3 1 4 Im einzelnen, auch bezüglich pädagogischer Begründungsansätze vgl. Kap. C I I I 4; so audi Lehnberger, S. 149, die die Weiterbildung aber nur in ihrer Informations- und Berichterstattungsfunktion begreift, S. 165.

315 Yg| Dammeyer, Kommunale Entwicklungszusammenarbeit und Weiterbildung, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 75ff. Die Regierung von Mittelfranken hat in einem Schreiben gegenüber der Stadt Erlangen sogar konzediert, daß Städtepartnerschaften grundsätzlich in den Aufgabenbereich der Weiterbildung fallen können, vgl. Kap. D I V . 3 1 6 Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbsterwaltung, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, 1990, S. 103 ff; Klages/Lichtblau, Städte- und Gemeindebund 1989, 115(117). 3 1 7

BVerfGE 61, 82 (107).

164

F. Zuständigkeit für die Entwicklungszusammenarbeit

serung der Umweltsituation oder ganz allgemein der Lebensverhältnisse der Bürger einer Gemeinde318. Schließlich dient die Verfolgung der Ziele des "magischen Vierecks" in § 1 StabG (außenwirtschaftliches Gleichgewicht, Preisstabilität, wirtschaftlicher Wachstum, höhere Beschäftigungsrate), den die Gemeinden Rechnung zu tragen haben (§ 16 StabG), aber nur begrenzt dazu in der Lage sind, dem Gemeinwohl319. Sofern die Wirtschaftsförderung im Dienste einer solchen öffentlichen Zwecksetzung liegt und für den Bereich des Gemeindegebietes vorgenommen wird, fällt sie auch in die Aufgabenzuständigkeit der jeweiligen Gemeinde320. Es muß für die hiesige Kommune schon begriffsnotwendig ein realer Nutzeffekt entstehen und es darf sich demzufolge nicht, wie z.B. im Rahmen von gemeindlichen Partnerschaften denkbar, um rein altruistische Maßnahmen handeln. Dieser Nutzeffekt Hegt aber schon bei Erfahrungs- und Informationsaustauschen, der Vermittlung von Kontakten, oder der Verbreitung von Informationen über die jeweilige Kommune vor 3 2 1 . Als Begleiteffekt einer Fördermaßnahme können Nutzeffekte für die Partnerkommune entstehen. In den Zuständigkeitsbereich der Kreise fallen typischerweise nur "Ausgleichsmaßnahmen"322; ihnen ist daher Zurückhaltung in der Wirtschaftsförderung geboten. Die Tätigkeit der Kreise liegt demzufolge schwerpunktmäßig im Bereich der Werbung (Standortwerbung), Beratung und Koordination und darüber hinaus auch der Kontaktpflege und Kontaktvermittlung 323 . Für die Wirtschaftsförderung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit ist daher von entscheidender Bedeutung, daß für die hiesige Gemeinde ein realer Nutzen entstehen kann 324 . Dieser Nutzeffekt ist in vielfältiger Weise realisierbar: So kann eine gezielte Unternehmensberatung in einer Gemeinde eines Entwicklungslandes zu einer Unternehmensansiedlung in der hiesigen Gemeinde, oder zum Vertrieb bestimmter Güter, führen und den hiesigen Lebensinteressen dienen. Diese Beratung umfaßt z.B. das Informieren über hiesige und dortige Lebenszusammenhänge sowie die Hilfestellung auf hiesigen Messen. Ferner kann ein intensiver Erfahrungs- und Informations3 1 8

Knemeyer, WuV 1989,92 (96f).

3 1 9

Ehlers, S. 110 f.

3 2 0

Ehlers, S. 115.

3 2 1

Ehlers, S. 117; Müller, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 637, 640.

3 2 2

Vgl. Kap. F I I 2 a.

3 2 3 Ehlers, S. 117; Knemeyer, WuV 1989, 92 (99); Stellungnahme der Innenministerkonferenz zur Frage der kommunalen Wirtschaftsförderung v. 12.3.1981, abgedruckt in: Ehlers (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 271 ff. 3 2 4

Schmidt-Jortzig, DÖV 1989, 148.

III. Einfachgesetzliche kommunale Kompetenzansätze

165

austausch ortsansässiger Unternehmen hilfreich bei ihren Ansiedlungsaktivitäten in der anderen Gemeinde sein. Auch könnte eine gezielte Schulung von Mitarbeitern eines Unternehmens einer Gemeinde eines Entwicklungslandes z.B. im Bereich der Werbung oder Verpackung den Marktzutritt in der hiesigen Gemeinde entscheidend begünstigen und fruchtbar auf unternehmerische Kontakte zu der Partnergemeinde wirken, u.U. sogar eine Unternehmensansiedlung initiieren. Kontakte zu hiesigen und dortigen NRO, oder die Miteinbeziehung der jeweiligen Handelskammer kann die Arbeit "gewinnbringend" fördern 325.

325 Yg|

auc

h di e Beispiele in Kap. C I I I 4; so im Erg. auch Meyberg, S. 219 ff.

G. Grenzen der Betätigungsformen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit Nachdem die Problematik der Zulässigkeit kommunaler Tätigkeiten auf dem Feld der Entwicklungszusammenarbeit im einzelnen eruiert wurde, müssen nun die Grenzen abgesteckt, das Feld der Betätigung umzäunt werden, da die Zuständigkeitsfrage von sich aus noch nichts über ihre Schranken aussagt. Es ergeben sich mehrere Grenzen: Eine weite Umzäunung bildet die Grenze des kommunalen Kompetenztitels für die Entwicklungszusammenarbeit1. Des weiteren kann, durch die kumulative Zuständigkeit für diese Aufgabe, die Zuständigkeit eines anderen Hoheitsträgers (Bund oder Land) die kommunale eingrenzen2. Und schließlich bildet der Rahmen der Gesetze i.S.v. Art. 28 II GG3 eine weitere Umgrenzung kommunaler Tätigkeit. Hier werden die Handlungsbereiche, die das einfachgesetzliche Fundament für die Zuständigkeit bilden, aber, wie aufgezeigt 4, nur deklaratorischen Charakter haben, wieder in Erscheinung treten und mit der Prüfung der einzelnen einfachgesetzlichen Grenzen korrelieren. Zum Schluß dieses Abschnitts wird untersucht, wie die Grenzen im einzelnen durch den Staat (das Land) abgesichert und im Streitfall mit Hilfe der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden können5. I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

Aus der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit ergeben sich viele Facetten kommunaler, transnationaler Aktivitäten, die keine einfachgesetzlichen Grenzen haben, sondern ihre Umgrenzung nur in den Zuständigkeitsschranken des Art. 28 II GG finden 6. Hierzu zählen z.B. gemeindliche Stellungnahmen,

1

Hierzu Kap. G I .

2

Hierzu Kap. G III.

3

Hierzu Kap. G I V .

4

Kap. F III.

5

Hierzu Kap. G V.

6

Soweit sie nicht mit Kompetenztiteln anderer Hoheitsträger kollidieren, hierzu Kap. G I I f.

168

G. Grenzen der Betätigungsformen

Kontakte von Organwaltern zur Partnerkommune, Empfänge, Schriftwechsel und der Abschluß von Partnerschaftsverträgen 7. Im folgenden werden die Grenzen für die Abgabe von Stellungnahmen und für den Abschluß von Partnerschaftsverträgen exemplarisch untersucht und gleichzeitig Kriterien herausgearbeitet, die ihre Geltung bei der Eingrenzung der anderen Aktivitäten entsprechend erlangen. Die Fragen liegen z.T. auf der Schwelle zur Problematik der Zuständigkeitsbegründung, da jeweils als erstes zu untersuchen ist, inwieweit Art. 28 II GG z.B. Stellungnahmen umfaßt und wo sich dann im einzelnen die Grenzen ergeben. L Stellungnahmen der Gemeinden und Kreise Stellungnahmen sind Teil der Öffentlichkeitsarbeit der kommunalen Gebietskörperschaften. Hierzu gehören Beschlüsse der Kreis- oder Gemeindevertretung (Rat), Äußerungen des Kreis- oder Stadtdirektors (Chef der Verwaltung) und auch Verlautbarungen selbständiger Untergliederungen der Verwaltung8. Die Stellungnahmen beinhalten entweder kommunalpolitische Meinungs- und Willenserklärungen der verschiedenen Organe, insbesondere der Vertretungen, und/oder sie begleiten die verschiedenen Arbeiten der Gemeinden bzw. Kreise erläuternd 9. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Entscheidung zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung betont, daß diese Arbeit nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern auch notwendig sei. Der Bürger solle in die Lage versetzt werden, das Handeln der Staatsgewalt zu beurteilen, um sich eine Meinung bilden zu können10. Diese Aussage gilt für den kommunalen Bereich entsprechend. Für eine feste, im Bewußtsein der Bevölkerung verankerte kommunale Tätigkeit im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit ist es daher von elementarer Bedeutung, daß die Gemeinden gemeinsam mit z.B. der jeweiligen NRO die Ziele ihrer Arbeit und den Stand der Bemühungen den Bürgern erläutern und damit Verständnis schaffen und weiteres Engagement anregen. Dies betrifft sowohl die Arbeitsbereiche, die sich an die hiesige Bevölkerung richten, als auch die, deren Tätigkeitsfeld im wesentlichen in der Partnerkommune liegt 11 . 7 Teilbereiche dieser Aktivitäten können aber auch eine einfachgesetzliche Umgrenzung z.B. im Haushaltsrecht finden. 8 Vgl. über die Vertretungsbefugnis z.B. §§ 23, 24 u. 42 BW GO; § 71 HGO; zu Erklärungen im Rahmen von Partnerschaften vgl. Kap. G 12 b. 9

VerfGH NW, DÖV 1992, 215.

1 0

BVerfGE 44,125 (147 f.).

1 1

Vgl. Kap. C I I I 4 .

I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

169

Die Problematik der Stellungnahmen der Gemeinden wurde insbesondere hinsichtlich der Erklärungen und Beschlüsse von Stadt- und Gemeinderäten in Literatur und Rechtsprechung sehr kontrovers behandelt12. Grundlage der Diskussion bildet die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 1958 zur Frage der Beschlüsse hessischer Gemeinden zur Durchführung von Volksbefragungen über Atomwaffen 13. In diesem Urteil führte der 2. Senat aus, daß die Gemeinde ihre rechtlichen Schranken überschreitet, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht "hochpolitischen" Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft 14 . In den letzten Jahren gab es sowohl im politischen Raum als auch darauf folgend in der Literatur heftige Kontroversen bezüglich der Beschlüse zu sog. atomwaffenfreien Zonen, der Novellierung von § 116 AFG, der Volkszählung 1987 und nicht zuletzt zu dem Konflikt zwischen den USA und Nicaragua und den entsprechenden politischen Implikationen auf die Entwicklungszusammenarbeit. Die rechtliche Problematik konzentrierte sich im wesentlichen auf die Frage der spezifischen Betroffenheit der jeweiligen Gemeinde hinsichtlich des erörterten Problems und der damit zusammenhängenden Befassungskompetenz15. Bei der Untersuchung der rechtlichen Schranken ist von Art. 28 II GG auszugehen. Das Bundesverfassungsgericht hat grundsätzlich verneint, daß juristische Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere auch die Gemeinden und Kreise, Inhaber materieller Grundrechte sein können16. In seiner "Sasbach-Entscheidung" hat das Gericht hinsichtlich Art. 14 I GG betont, daß sich Gemeinden, unabhängig davon, ob sie im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben handeln, nicht auf den Schutz dieses Grundrechtes berufen können17. Den Gemeinden und Kreisen ist es daher auch verwehrt, Rechte aus Art. 5 I GG abzuleiten, demzufolge haben sie kein Grundrecht auf Meinungsäußerung 18 . Sie haben femer weder ein Petitionsrecht19, noch ein allgemeinpolitisches Mandat ihrer Bürger 20, sie verfügen aber über eine feste, positiv normierte, demokratisch legitimierte Position in der Verfassung und nehmen am politischen Willensbildungsprozeß teil 21 . Sie müssen dies auch in der öffent1 2

Vgl. die Darstellung bei Lehnguth, DÖV 1989, 655.

1 3

BVerfGE 8, 122.

1 4

BVerfGE 8, 122(134).

1 5

Vgl. die Darstellung bei Lehnguth, DÖV 1989, 655.

1 6

BVerfGE 61, 82 (101).

1 7

BVerfGE 61, 82 (104).

1 8

v. Mutius (Zweitbearbeiter), in: BK, Art. 19 Abs. 2, Rz. 133.

1 9

BVerfGE 68,193.

2 0

Lehnguth, DÖV 1989, 656.

2 1

Vgl. BVerfGE 2, 76; 6, 367 (372); 7,155 (167); Kap. F I I 2 a bb.

G. Grenzen der Betätigungsformen

170

lichen Diskussion im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit tun können, insbesondere gegenüber ihren eigenen Bürgern. Die Frage des Stellungnehmens zu politischen Vorgängen fällt in den Problemtopos des allgemeinpolitischen Mandats. Sie wurde in der Vergangenheit bezüglich der verfaßten Studentenschaften heftig diskutiert. Trotz vehementer Kontroversen 22 hat sich in Judikatur und Schrifttum die Auffassung durchgesetzt, daß die verfaßten Studentenschaften kein allgemeinpolitisches Mandat haben, d.h. sie haben nicht die Berechtigung, in öffentlichen Erklärungen zu nicht hochschulpolitischen Themen Stellung zu beziehen. Bei den Studentenschaften handelte es sich um Zwangsverbände, die nur solche Tätigkeiten ausüben dürfen, die auch vom Gesetzgeber vorgesehen sind 23 . Etwas anders verhält es sich bei den Gemeinden. Sie haben das Recht, sich mit allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu befassen. Das in Art. 28 II GG wurzelnde Universalitätsprinzip wird durch die gemeindliche Örtlichkeit begrenzt. Stellungnahmen müssen demnach, wenn sie den Kompetenz- und Zuständigkeitsbereich sonstiger Organe öffentlicher Gewalt betreffen, in spezifischer Weise ortsbezogen sein24. Daher können die Gemeinden zu allgemeinpolitischen Fragen, soweit sie ihre Örtlichkeit tangieren, ihre kommunalpolitische Meinung äußern. Dies gilt auch für die Kreise. Auch sie haben das Recht der Selbstverwaltung und sind befugt, zu allen politisch bedeutsamen Fragen, soweit sie auf ihr Kreisgebiet radizierbar sind, Stellungnahmen abzugeben25. Im Zusammenhang mit der Diskussion um sog. atomwaffenfreie Zonen hat sich in Rechtsprechung und Literatur eine ausgefeilte Kasuistik entwickelt26. Ausgehend von dem bereits erwähnten "Atombefragungsurteir von 1958 des Bundesverfassungsgerichts 27 wird insbesondere von der Rechtsprechung gefordert, daß konkrete Tatsachen für eine Befassung vorliegen müssen, oder ein Gebiet der Gemeinde als möglicher Standort für eine militärische Anlage 2 2

Z.B. Preuß, Das politische Mandat der Studentenschaft, 1969, insbes. S. 77, 108 (112); zum damaligen Stand der Diskussion Schefold, RdJB 1984, 448. 2 3 BVerwGE 59, 231; Becker, in: Denninger (Hrsg.), Hochschulrahmengesetz, 1984, § 41 Rz. 14; Hofmann, DVB1. 1984, 116 (121); Krüger, in: Flämig (Hrsg.), Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1,1982, S. 649; Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 2. Aufl., 1986, Rz. 637. 2 4

BVerwGE 87,228 (231); BVerwG, NVwZ 1991, 684 f.; Hofmann, DVB1. 1984,116 (121).

2 5

V G Schleswig, NVwZ 1988, 471; Kap F II 2 a.

2 6 BVerwGE 87, 228; BVerwG, NVwZ 1991, 684; OVG Koblenz, N V w Z 1986, 1047; OVG Lüneburg, DVB1. 1983, 814; V G H Mannheim, DVB1. 1984, 729 = NVwZ 1984, 659; V G Würzburg, BayVBl. 1986, 51; Däubler, ZRP 1983, 113; Theis, JuS 1984, 422; Graf Vitzthum, "Atomwaffenfreie Zone" als kommunales Grundrecht, in: Schwarze/ders., FS Simson, 1983, S.189; Wurzel, BayVBl. 1986, 417; Lehnguth, DÖV 1989, 655. 2 7

BVerfGE 8, 122.

I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

171

müsse nach den Umständen des Falles und der allgemeinen Situation in naher Zukunft für eine Stationierung in Betracht kommen können28. So rechtfertigt, nach einer obergerichtlichen Entscheidung, ein Transport von Militärgütern über das Gemeindegebiet die Befassung mit dieser Thematik nicht 29 . Dies wird aber für einen länger andauernden Transport, wie dem Abtransport der USamerikanische Giftgasgranaten im Spätsommer 1990, wohl nicht gelten können. Ferner überschreite die öffentliche Bekanntgabe eines Gemeinderatsbeschlusses zur Frage der sog. atomwaffenfreien Zonen, z.B. durch an den Ortseingängen aufgestellte Hinweisschilder, den gemeindlichen Zuständigkeitsbereich, sofern sich der Beschluß nicht gegen eine konkrete, die Gemeinde speziell berührende militärische Maßnahme richte30. Häufig umstritten ist die Frage der notwendigen Eintrittswahrscheinlichkeit (z.B. bei staatlichen Planungsvorhaben) bezüglich der Betroffenheit der jeweiligen Gemeinde. Während die eine Seite31 immer ein konkretes Betroffensein fordert, führt die andere Seite aus32, daß es grundsätzlich zu dem freien Gestaltungsspielraum gehöre, der den Gemeinden als zuständigen eigenverantwortlichen und demokratisch legitimierten örtlichen Aufgabenträgem eingeräumt sei, die Eintrittswahrscheinlichkeit eines ihre spezifischen Belange berührenden möglichen Ereignisses zu beurteilen und den Zeitpunkt für eine antizipierende Befassung zu wählen33. Diese Ansicht überzeugt, da gerade im militärischen Bereich i.d.R. die Entscheidungsabläufe geheim sind und eine Beurteilung der derzeitlichen Aktualität für Außenstehende demzufolge schwer möglich ist 34 . Außerdem zollt sie der Gemeinde als politische Institution Rechnung, indem sie ihr einen eigenen Beurteilungsspielraum für eine antizipierende Befassung einräumt und damit kommunale Eigenverantwortung bei derartigen Fragen ermöglicht. Im "Atombefragungsurteil" des Bundesverfassungsgerichts wurden als weiteres negatives Abgrenzungskriterium "hochpolitische Fragen" als Indiz für die Überörtlichkeit der Angelegenheit herangezogen35. Dieses Kriterium ist aber 2 8

OVG Lüneburg, DVB1. 1983, 814.

2 9

So V G H Mannheim, Der Städtetag 1988, 429.

3 0

OVG Koblenz, NVwZ 1986, 1047.

3 1

Theis, JuS 1984, 423; Wurzel, BayVBl. 1986, 422.

3 2

V G H Mannheim, DVB1. 1984, 663; Däubler, ZRP 1983, 115; Hofmann, BayVBl. 1986, 53 (56); vermittelnd Lehnguth, DÖV 1989, 660; Heberlein, Kommunale Außenpolitik als Rechtsproblem, 1989, S. 117. 3 3 So auch jüngst BVerwGE 87, 228 (232 f); sog. Vorratsbeschlüsse können rechtmäßig sein, vgl. BVerwG, N V w Z 1991, 684 (685). 3 4

So auch BVerwG, NVwZ 1991,685.

3 5

BVerfGE 8, 122 (134), so z.B. auch Rojahn, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 32 Rz. 35c.

172

G. Grenzen der Betätigungsformen

bei näherem Hinsehen für die Frage der Abgrenzung unbrauchbar 36. Gerade die deutsch-französischen Partnerschaften mit den einhergehenden kommunalen Erklärungen 37 sind ein gutes Beispiel für kommunale Reißarbeit, die einen wichtigen Beitrag zur menschlichen Verständigung leisten kann und der deutsch-französischen Freundschaft auf staatlicher Ebene entscheidende Impulse gegeben hat 38 . Dies bedeutet, daß kommunale Arbeit an sich schon hochpolitische Auswirkung haben kann und demzufolge in dieser Tätigkeit zwei Elemente verborgen liegen. Umgekehrt kann eine ursprünglich als "hochpolitisch" eingestufte Aufgabe, wie dies vor einiger Zeit noch für die Entwicklungszusammenarbeit gegolten hat 39 , kommunale Elemente aufweisen bzw. eine kommunale Betroffenheit hervorrufen. Ausgehend von diesem Befund ergibt sich für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit, daß Stellungnahmen immer in unmittelbarem Zusammenhang zur kommunalen Arbeit stehen müssen. Dies vorausgesetzt, kann es aber Gemeinden und Kreisen nicht verwehrt sein, zu allgemeinpolitischen Zusammenhängen, die ihre unmittelbare Arbeit berühren, Stellung zu beziehen40, da die kommunale Tätigkeit in einem politischen Kontext stattfindet und an sich schon politische Elemente aufweist 41. Dies gilt auch für Stellungnahmen gegenüber fremden Völkerrechtssubjekten 42. Für die kommunalrechtliche Zulässigkeit ist also in jedem Fall der spezifisch kommunalpolitische Bezug tragendes Element bei dieser Frage. Diese örtliche Radizierung kann sich auch, folgt man diesem Gedankengang, aus einem Solidaritätsgefühl für eine befreundete Partnergemeinde in einem Entwicklungsland ergeben, d.h. in einem kommunalen transnationalen Engagement. Übt eine Gemeindevertretung Kritik an Maßnahmen staatlicher Entwicklungszusammenarbeit, die die Partnergemeinde betreffen, ergibt sich daher das Element der Örtlichkeit aus dem Engagement der hiesigen Bürgerschaft und dem zugrundeliegenden Inter3 6

So auch Heberlein, S. 110.

3 7

Hierzu Kap. Β II; Β III 2 a.

3 8

Vgl. Kap. Β II.

3 9

Vgl. zur Entwicklung Kap. C II.

4 0

Interessant in diesem Zusammenhang ist das Einschreiten des niedersächsischen Innenministeriums gegen einen Beschluß des Stadtrats von Salzgitter, der die Auflösung der zentralen Erfassungsstelle für DDR-Vergehen "begrüßen würde", die ihren Sitz in Salzgitter hat. Auf der Pressekonferenz des Innenministeriums, auf der dieser Vorgang erläutert wurde, wurde die Frage, ob ein Beschluß des Stadtrats von Salzgitter, in dem begrüßt würde, daß das geplante Bundesamt für Strahlenschutz in Salzgitter angesiedelt werde, zulässig sei, bejaht (Frankfurter Rundschau v. 13.8.1988 "Städtpartnerschaft Salzgitters mit Gotha droht zu scheitern"). Die Frage der Befassungskompetenz der Gemeinden wurde hier "in einem Atemzug" sehr unterschiedlich gehandhabt. 4 1 Restriktiver Graf Vitzthum, S. 87; zur Frage des politischen Charakters kommunalen Lebens Schmidt-Jortzig, DVB1. 1980,5. 4 2 So auch Meyberg, Auslandsrelevantes Verhalten auf Gemeindeebene, 1990, S. 160; hierzu auch O V G Koblenz, DVB1. 1988, 796.

I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

173

esse und Solidaritätsgefühl für kommunale Belange in der Gemeinde des Entwicklungslandes. Ist die Entwicklungszusammenarbeit mit einer Gemeinde in einem Entwicklungsland in der hiesigen Bürgerschaft verwurzelt, können Probleme der dortigen Gemeinde, auch wenn sie von der hiesigen staatlichen Entwicklungspolitik hervorgerufen sind, die Bürgerschaft in ihrem kommunalpolitischen Bewußtsein hinsichtlich des eigenen Engagements tangieren und erlangen dadurch die notwendige Radizierung auf die kommunale Örtlichkeit. 2. Abschluß von Partnerschafisverträgen In Anknüpfung an die Partnerschaftsbewegung mit westeuropäischen Kommunen werden vielerorts auch Partnerschaftsverträge im Rahmen kommunaler Entwicklungszusammenarbeit mit Gemeinden oder Kreisen in Entwicklungsländern abgeschlossen43. Bevor auf die Grenzen der "Abschlußfreiheit" eingegangen wird, müssen diese Verträge erst einmal rechtlich eingeordnet werden. a) Rechtliche Einordnung Die Partnerschaftsverträge haben im wesentlichen die Funktion, die freundschaftlichen Beziehungen und den hierüber erzielten Konsens zu dokumentieren, ihm somit eine gewisse Verbindlichkeit zu verleihen sowie gemeinsame Aktivitäten festzuschreiben 44. Es soll nun untersucht werden, ob es sich bei einem Partnerschaftsvertrag um einen Vertrag im klassischen Sinne handelt, bei dem eine Willensübereinstimmung über die Herbeiführung eines rechtlichen Erfolges vorliegt 45. Aus dem Zivilrecht ist bekannt, daß der Rechtsfolgewille für die Abgrenzung einer rechtsgeschäftlichen von einer nicht rechtsgeschäflichen Vereinbarung eines der entscheidenden Kriterien ist. Gelangt man bei der Untersuchung der Erklärungen zu dem Ergebnis, daß keine rechtsgeschäftliche Vereinbarung vorliegt, kann diese gleichwohl rechtlich bedeutsame Abreden enthalten46, oder es können sich gewisse Schutz- und Treuepflichten ergeben47. Derartige Pflichten können auch schon im Rahmen

4 3

Vgl. Kap. C II 2, insbes. auch das Beispiel Erlangen, Kap. D I V .

4 4

Zum Partnerschaftsvertrag vgl. die Darstellung zum Vertrag Erlangen-San Carlos unter D IV; zur Geschichte Kap. Β II. 4 5

Heinrichs, in: Palandt, BGB, 51. Aufl. 1992, Einf. vor § 145, Rz. 1.

4 6

Z.B. Schuldanerkenntnisse, vgl. Willoweit, Abgrenzung und rechtliche Relevanz nicht rechtsgeschäftlicher Vereinbarungen, 1969, S. 87. 4 7

Willoweit, S. 96.

174

G. Grenzen der Betätigungsformen

von c.i.c. (Verschulden bei Vertragsschluß), unabhängig von einem späteren Vertragsabschluß, begründet werden48. Der Partnerschaftsvertrag enthält viele Absichtserklärungen. Es werden allgemeine, gegenseitige Unterstützungen zugesagt und Initiativen angedeutet und schließlich wird ein gegenseitiger partnerschaftlicher Austausch vereinbart. Hinsichtlich konkreter Vereinbarungen von Projekten sind die Verträge aber oft sehr unbestimmt und enthalten i.d.R. lediglich Absichtserklärungen. Eine Ausnahme bildeten die deutsch-deutschen Partnerschaftsverträge, die (sehr preußisch) feste Aibeitsvorhaben mit z.T. Terminvorgaben enthielten49. Es handelt sich bei einem Partnerschaftsvertrag daher i.d.R. um einen gegenseitigen Vertrag, der nur eine Kooperations/orm festschreibt. Ein solcher Vertrag wird vom einschlägigen Schrifttum als "Nicht-Rechtsvertrag" oder "soft law" bezeichnet50. Dies muß nun näher untersucht werden, wobei der Blick als erstes auf die Frage zu wenden ist, in welchem Rechtsbereich sich die Vereinbarung bewegt. Wie an anderer Stelle bereits herausgearbeitet wurde 51, können die Gemeinden nicht am Völkerrechtsverkehr teilnehmen, demzufolge kann es sich auch bei einem Partnerschaftsvertrag nicht um einen völkerrechtsförmigen Vertrag 52 handeln. In der Praxis des Völkerrechts hat sich, gerade für solche Fallkonstellationen, in denen ein Völkerrechtssubjekt seinen politischen Willen kundtun, aber noch keine rechtliche Verpflichtung eingehen will, das sog. "soft law" entwickelt. Demzufolge handelt es sich beim "soft law" um einen Bereich, der unter der Schwelle des Vertrags- oder Gewohnheitsrechts liegt und dem jeweiligen Völkerrechtssubjekt nur moralische Pflichten aufbürden kann53. Für die Partnerschaftsverträge wird diese Rechtsform auch diskutiert 54. Wenn aber Gemeinden nicht am Völkerrechtsverkehr teilnehmen können, ist es ihnen auch nicht möglich, im Bereich des "soft law" Verträge abzuschließen, auch wenn 4 8

Heinrichs, in: Palandt, BGB, 51. Aufl. 1992, Einf. vor § 145 Rz. 18.

4 9

Vgl. Kap. Β I I I 2 b.

5 0 Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, in: v. Mutius (Hrsg.), FS v. Unruh, 1983, S.755. Zu dieser Problematik eingehend Beyerlin, Grenzüberschreitende Zusammenarbeit benachbarter Gemeinden und auswärtige Gewalt, in: Dittmann/Kilian (Hrsg.), S.109; ders., ZaöRV 1980, 573; Bothe, AöR 1977, 68; Grawert, Rechtsfragen grenzüberschreitender Zusammenarbeit von Gemeinden, DVB1.1971, 484. 5 1

Vgl. Kap. F I I l a .

5 2

Zur Definition eines völkerrechtlichen Vertrags vgl. Art. 2 I Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge v. 23.5.1969, BGBl. 1985 I I 926. 5 3

Seidl-Hohenfeldern, Völkerrecht, 5. Aufl. 1984, Rz. 337 g.

5 4

Z.B. Blumenwitz, BayVBl. 1980, 193.

I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

175

diese keine rechtliche Verbindlichkeit entfalten, da dieser Rechtskreis den Gemeinden von vornherein verwehrt ist 55 . In der Literatur wird ferner erörtert 56, daß die Gemeinden sich in einem Bereich des "quasi-völkerrechtlichen" oder "transnationalen" Rechtskreises bewegen, und auf dieser Ebene "soft law" Partnerschaftsverträge abschließen können. Bei den Gemeinden und Kreisen handelt es sich um Körperschaften mit vom Staat abgeleiteten Rechten. Ausgehend von diesem Befund und dem Souveränitätsanspruch des Staates können subnationale Körperschaften keine Vertragsrechtsordnung sui generis kreieren 57. Es bleibt ihnen daher einmal der Weg, aufgrund besonderer Ermächtigung unter dem Dach eines Staatsvertrages58 Partnerschaftsabkommen zu schließen. Für Partnerschaftsverträge ist aber bisher keiner abgeschlossen worden. Oder, dies gilt es nun zu untersuchen, im Bereich des bürgerlichen oder des Verwaltungsrechts zu handeln. Schließt die Gemeinde einen Partnerschaftsvertrag ab, handelt sie in Erfüllung ihrer vom Verfassungsgeber zugewiesenen freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben 59. Bei der Frage, in welchem Rechtsgebiet sie sich nach deutschem Verständnis bewegt, könnte die sog. Gegenstandstheorie weiterhelfen. Hiernach liegt eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit vor, wenn die Begründung oder Änderung von Ansprüchen ihre Grundlage im öffentlichen Recht findet oder zumindest daraus ableitet60. Entscheidend ist also der Gegenstand der Verwaltungstätigkeit und die Frage, wo er seine Rechtsgrundlage hat 61 . Bei einem Partnerschaftsvertrag geht es um die Verfestigung der

5 5 So im Ergebnis auch Schnakenberg, Innerdeutsche Städtepartnerschaften, 1990, S. 379; a.A. Blumenwitz, Kommunale Außenpolitik, S. 755. 5 6 Z.B. Blumenwitz, BayVBl. 1980, 193 (195); Oehm, Rechtsprobleme Staatsgernzen überschreitender interkommunaler Zusammenarbeit, 1982, S. 75. 5 7

So auch Schnakenberg, S. 379; Oehm, S. 76.

5 8

Hierzu vgl. das Europäische Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften, BGBl. 1981 II 966. 5 9

Vgl. Kap. F II 2 abb.

6 0

Knack, VwVfG, 2. Aufl., 1989, § 1 Anm. 3. Wendet man die sog. modifizierte Subjektstheorie an, gelangt man zum gleichen Ergebnis: Nach dieser Theorie liegt die Unterscheidung von öffentlichem und privatem Recht in einer Verschiedenheit der die Rechtsordnung bildenden Rechtssätze und in einer Verschiedenheit der Zuordnungssubjekte, öffentlich-rechtlich sind mithin diejenigen Rechtsverhältnisse, die sich aus einem Rechtssatz ergeben, der nur den Staat oder ein Subjekt verpflichtet, das durch Staatsakt zur Wahrnehmung "gemeinsamer Angelegenheiten" verpflichtet ist ("Amtsrecht"). Die Partnerschaftsverträge werden von den Kommunen in Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsangelegenheiten (Art. 28 I I GG) abgeschlossen, mithin im Bereich des öffentlichen Rechts bzw. im Verwaltungsrecht. Zu dieser Theorie Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, S. 99; v. Münch, in: Erichsen/Martens (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl., S. 19 ff. 6 1 Β GHZ 56, 365 (368); BVerwG, DVB1. 1980, 687; BVerwG, DVB1. 1973, 801; BGH, NJW 1979, 2615; Schefold/v. Schwanenflügel, JuS 1992, 770.

176

G. Grenzen der Betätigungsformen

(kommunalpolitìschen) Beziehungen der Partner zueinander, dies wird mit der z.T. Staatsverträgen ähnlichen Zeremonie bei der Paraphierung der Verträge dokumentiert62. Ferner werden gemeinsame Aktivitäten anvisiert. Es soll gerade nicht ein schlichtes Rechtsgeschäft vereinbart und abgewickelt werden, sondern es wird eine interkommunale Verständigung angestrebt mit der vereinbarten anschließenden Durchführung von konkreten Projekten. Schließt eine Kommune daher einen Partnerschaftsvertrag ab, bewegt sie sich im weiten Bereich des öffentlichen Rechts bzw. im Verwaltungsrecht 63. Soweit es sich um Gesprächskontakte, Informationsaustausch und Vorverhandlungen handelt, geschieht diese Arbeit in schlichter Form und bewegt sich für die hiesige Gemeinde im Verwaltungsrecht. Wie verhält es sich mit den Partnerschaftsverträgen? Oehm führt in seiner Arbeit über die interkommunale Zusammenarbeit aus, daß die Gemeinden analog zum internationalen Privatrecht im internationalen Verwaltungsrecht 64 wählen können, wenn sie rechtsverbindliche öffentlichrechtliche Verträge schließen wollen, welches nationale Recht für die Zusammenarbeit maßgebend sein soll 65 . Dies trifft sicherlich in dieser pauschalen Form nicht zu, da ausländisches öffentliches Recht nicht gegen die deutsche Verfassung und die einfachen Gesetze verstoßen darf 66 . Um überhaupt zur Anwendung des internationalen Verwaltungsrechts zu gelangen, d.h. zu der Frage, welche Normen - eigene oder fremde - anzuwenden sind 67 , muß es sich um einen Vertrag mit Rechtsbindungswillen handeln. Die Partnerschaftsverträge haben, wie ausgeführt wurde, zweierlei Funktionen: Zum einen sollen sie eine kommunale freundschaftliche Verbindung festigen und dies auch dokumentieren. Zum anderen sollen sie bestimmte Projekte, über die ein Konsens erzielt wurde, auf den Weg der Realisierung bringen. Willoweit weist in seiner Arbeit über die nicht rechtsgeschäftlichen Vereinbarungen nach, daß "jede Vereinbarung ... nicht nur durch ihren Inhalt, sondern ebenso durch die tatsächlichen Begleitumstände bestimmt" ist. Ferner sind "den soziologischen Bedingungen ... nicht selten entscheidende Kriterien

6 2

So auch Heberlein, S. 171.

6 3

So auch Meyberg, S. 190 f.; Heberlein, BayVBl. 1990, 274.

6 4 Hierzu Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1986, S. 36 ff; v. Eschen BayVBl. 1991, 222. 6 5

Oehm, S. 101.

6 6

Hoffmann, in: v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1985, S. 865.

6 7

Zum internationalen Verwaltungsrecht Achterberg, S. 36; Hoffmann, in: v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1985, S. 851.

I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

177

für die Beurteilung des Vertrages zu entnehmen"68. Angesichts der, besonders im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit, teilweise nicht vorhersehbaren Schwierigkeiten, wie politische Unruhen 69, Transportprobleme, Sprachschwierigkeiten oder aber mögliche hiesige Unkenntnis und Unwissenheit über die Partnergemeinde, ferner angesichts der politischen, finanziellen aber auch rechtlichen Imponderabilien, ist ein Rechtsbindungswille bei den Parteien nicht ersichtlich 70. Hat der Bund, in kleinerer Dimension auch die Länder, spezielle Ministerien für Auslandsarbeiten (Auswärtiges Amt, BMZ) und hegt die Arbeit auf kommunaler Ebene oft nur in der Zuständigkeit von einzelnen Beamten ohne besondere Fachkenntnisse, gewinnt diese These noch an Gewicht. Andererseits tut man den Gemeinden und Kreisen Unrecht, wenn mangelnde Ernsthaftigkeit bei der Vertragsunterzeichnung unterstellt wird: Gewiß, der politische Wille und die politische Seriosität sind vorhanden. Folgt man diesem Gedankengang, führt dies zum Zwischenergebnis, daß bei Partnerschaftsverträgen kein Vertrag mit Rechtsbindungswille entsteht - der letztendlich auch die Vollstreckbarkeit der Leistung ermöglichen würde, - aber politisch eine Verbindlichkeit angestrebt wird 71 . Auch wenn Partnerschaftverträge in der dargestellten Form keine rechtliche Verbindlichkeit erzeugen, so haben sie doch eine wichtige Funktion aus zweierlei Gründen: Zum einen stellt das Abkommen einen Konsens und eine Zusammenfassung über die angestrebte Zusammenarbeit dar, mit entsprechenden sozialen Normen des miteinander Umgehens der Partner. Es entstehen Vertrauenstatbestände und auch, ähnlich wie bei einer nicht rechtsgeschäftlichen Vereinbarung, gewisse Treue- und Rücksichtnahmepflichten der Partnergemeinden zueinander. Zum anderen erzeugt es für den deutschen Partner eine moralische und kommunalpolitische Verbindlichkeit. Es können sich nun z.B. NRO auf das Abkommen berufen und im politischen Alltagsgeschäft von den zuständigen gemeindlichen Stellen Taten verlangen. Somit verleiht ein Partnerschaftsabkommen der Zusammenarbeit eine Verbindlichkeit, wenngleich diese auch keine rechtlich einklagbare ist 72 . Dies gibt den Partner6 8

Willoweit, S. 38.

6 9

Vgl. das Beispiel Aachen, Kap. D IX.

7 0 Exemplarisch beweist dies der Fall Aachen: Aufgrund der Änderung der politischen Verhältnisse und der Verständigungsschwierigkeiten mit der Partnergemeinde Rama/Nicaragua, wird die Partnerschaft momentan von der Stadt Aachen nicht weiter verfolgt und es werden auch keine Mittel bereitgestellt, vgl. Kap. D I X . 7 1 Denkbar wäre, daß ausnahmsweise im Einzelfall z.B. bei den früheren deutsch-deutschen Partnerschaften, Partnerschaftsverträge aufgrund ihrer Konkretheit einen beiderseitigen Bindungswillen erkennen lassen, dann würde es sich nach deutschem Rechtsverständnis gem. § 62 VwVfG, § 705 BGB um eine Gesellschaft Bürgerlichen Rechts handeln, die aufgrund eines öffentlichrechtlichen Vertrages (§54 VwVfG) geschlossen worden ist. 7 2 v. Schwanenflügel, Zulässigkeit, Modalitäten und Grenzen kommunaler Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 107.

12 von Schwanenflügel

178

G. Grenzen der Betätigungsformen

schaftsverträgen insoweit informelle Sanktionsmöglichkeiten bei Nichtbefolgung73 und erinnert - allerdings auf verfassungsrechtlicher Stufe, - sehr an die Koalitionsverträge, die auch eine politische, aber keine rechtliche Bindungswirkung entfalten 74. Schließlich tritt noch ein drittes Element der Verbindlichkeit hinzu: Der Unterzeichnung der Partnerschaftsverträge, die i.d.R. durch den Vorsitzenden des Rates (Bürgenneister/Landrat) und den Hauptverwaltungsbeamten (Gemeinde-/Kreisdirektor) erfolgt 75, geht in den Kommunen, da es sich um wesentliche Dinge des Gemeindelebens, u.U. neue freiwillige Aufgaben, handelt, eine Beschlußfassung des Rates über den Partnerschaftsvertrag voraus (z.B. § 241 BW GO; Art. 39 BY GO; § 19 HGO; § 32 II Nr. 6 RP GO). Dieser Beschluß, der jedoch durch den Rat wieder aufgehoben werden kann (z.B. § 24 I BW GO; § 19 I L K i o BW; § 50 I HGO; § 411 HKO; § 47 I RP GO) 76 , hat hinsichtlich der deutschen Gemeinden daher selbstbindende Wirkung, insoweit daher auch der Vertrag. Dieser Gedankengang führt zu dem Ergebnis, daß wir es mit zwei Vertragsebenen zu tun haben: Zum einen mit der kommunalpolitischen Ebene, die nicht justitiabel ist, aber soziale Normen aufstellt. Zum anderen hat dieser Vertrag - dies ist die zweite Ebene, - für die deutsche Gemeinde oder den Kreis, eine, wenn auch wieder änderbare, selbstbindende Wirkung. Man kann einen Partnerschaftsvertrag daher als selbstbindenden kommunalpolitischen Vertrag definieren 77. Partnerschaftsverträge stellen gleichsam Rahmenvereinbarungen für die Zusammenarbeit mit einer Kommune in einem Entwicklungsland dar. Erlangt diese Vereinbarung zwar keine rechtliche Verbindlichkeit, können die Kommunen doch in der Detailarbeit rechtlich wirksame Verträge mit ihren Partnern in Entwicklungsländern abschließen, so z.B. wenn sie der Partnergemeinde Gerätschaften überlassen78. Auch wenn es bei diesen Handlungen um die Erfüllung öffentlicher Zielsetzungen geht ("Erfüllung" der Partnerschaftsvereinbarung), können diese Verträge (z.B. Überlassungsverträge) dem Zivilrecht zuge-

7 3

Schnakenberg, S. 385.

7 4

Β GHZ 29, 187; Herzog, in: Maunz/Dürig/ders. (Hrsg.), GG, Stand 1991, Art. 63 Rz. 10 f.; Stern, Staatsrecht Bd. 1, Rz. 460, 986. 7 5

Vgl. Kap. Β III.

7 6

Oder es werden für die Arbeit einfach keine Mittel mehr bereitgestellt, vgl. das Beispiel Aachen, Kap. D I X . 7 7 Ähnlich Schnakenberg, der aber auf die rechtliche Selbstbindung in Anlehnung an die Schenkung und die Bürgschaft, die letztlich einklagbar sind, abhebt, vgl. S. 300. 7 8

Vgl. die Fallbeispiele unter D.

I. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit

179

ordnet werden, da die Kommunen auch auf dem Boden des Zivilrechts öffenüiche Zwecke erreichen können79 und es, wie in diesem Fall, um einen rein zivilrechtlichen Akt der Überlassung/Übereignung von Gegenständen geht80. Darüberhinaus bietet sich die zivilrechtliche Form an (Zweistufentheorie), weil sie zum einen eine flexiblere Vertragsgestaltung zuläßt (z.B. ist keine zwingende Schriftform im Gegensatz zum öffentlich-rechtlichen Vertrag vorgeschrieben, vgl. § 57 VwVfG 81 ) und zum anderen können an dem Geschäft auch Privatrechtssubjekte (z.B. Eigengesellschaften) leichter beteiligt werden. Dieser Gedanke führt zu dem Ergebnis, daß es sich bei der Partnerschaftsvereinbarung um einen selbstbindenden kommunalpolitischen Vertrag handelt, der sich im Verwaltungsrecht bewegt. Die "Erfüllung" findet unter diesem verwaltungsrechtlichen Dach z.T. jedoch im Zivilrecht in der Form eines rechtlich verbindlichen Vertrages statt82. b) Grenzen der Abschlußfreiheit Es fragt sich nun, wo die Grenzen der "Vertragsfreiheit" dieser selbstbindenden kommunalpolitischen Verträge hegen. Bei dem Vertragspartner muß es sich um eine kommunale Körperschaft handeln, damit das kommunale Element der Tätigkeit gewahrt ist. Was den die kommunale Tätigkeit erläuternden Teil des Vertrags anbelangt, auch bezüglich der kommunalpolitischen Motivation für das Engagement in der Entwicklungszusammenarbeit, kann auf die Grenzen hinsichtlich der Stellungnahmen verwiesen werden 83. Für den übrigen, bezogen auf einzelne Vorhaben selbstbindenden Teil gilt folgendes: Die anvisierten Projekte müssen nach deutschem Rechtsverständnis in den kommunalen Zuständigkeitsbereich fallen, damit eine grundsätzliche Befassungskompetenz der deutschen Gemeinde oder des Kreises begründet ist. Ferner dürfen die geplanten Projekte von ihrer Konzeption her nicht dem gesetzlichen Rahmen kommunaler Tätigkeit i.S.v. Art. 28 II GG widersprechen 84. Schließlich muß noch nach dem Inhalt des Vertrages eine Bürgerbeteiligung ermöglicht werden, um

7 9 Vgl. BVerwGE 35, 103 (105); hierzu Bettermann, DVB1. 1971, 112 (113); Schefold/v. Schwanenflügel, JuS 1992, 770. 8 0 So hat das BVerwG geurteilt, daß die Entscheidung über die Überlassung einer kommunalen Stadthalle an eine Partei öffentlich-rechtlicher Natur ist, die konkrete Vertragsgestaltung (Mietvertrag) aber zum Bereich des Zivilrechts gehört, vgl BVerwGE 32, 333 (334). 8 1 Die Schriftform entspricht der des § 126 BGB, vgl. Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 3. Aufl. 1990, § 57 Rz. 7. 8 2 Aufgrund der Auslandsberührung ist hier auch das IPR anzuwenden, vgl. Heldrich, in: Palandt, Vor EGBGB 3 (IPR), Rz. 1. 8 3

Kap. G I I .

8 4

Hierzu eingehend Kap. G I V .

180

G. Grenzen der Betätigungsformen

so den Partnerschaftsvertrag in der örtlichen Gemeinschaft mit Leben füllen zu können und die örtliche Radizierung der Tätigkeit zu fundieren. I I . Die Pflicht zur Bundestreue als Umgrenzung der kommunalen Handlungsfreiheit?

In der Literatur wird von einigen Autoren vertreten, daß für das Verhältnis Staat - Kommunen das Gebot der Bundestreue genauso besteht, wie für das Verhältnis Bund - Länder 85. Folgt man dieser Auffassung, könnte dies für die Gemeinden und Kreise hinsichtlich ihrer Arbeit bedeuten, daß sie ein erklärtes Ziel der Außenpolitik oder auch der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit des Bundes berücksichtigen müßten und nicht negativ tangieren dürften 86. Das Gebot der Bundestreue hat sich im monarchischen Bundesstaat entwickelt und geht hinsichtlich seiner wissenschaftlichen Durchdringung auf Smend zurück 87. Er umschrieb es als "bundesfreundliche Gesinnung", welche Teil der "Vertragstreue" zwischen dem Reich und den Einzelstaaten sei 88 . Auch wenn sich in der Literatur noch keine einheitliche Linie hinsichtlich des Gebotes der Bundestreue durchgesetzt hat 89 , kann es als ein Regulativ im Bundesstaat, das zum bundesstaatlichen Prinzip der Art. 20 I, 28 I GG gehört, skizziert werden 90. Es besagt in seiner allgemeinen Umschreibung, daß Bund und Länder gehalten sind, aufeinander Rücksicht zu nehmen, sich zu verständigen 91 . Daher hat es einen wechselseitigen Gehalt, die Pflicht zur Verständigung 8 5 O V G Münster für das Kondominium, OVGE 19,192 (198 f.); Bothe, AöR 1977, 72; Macher, Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens, 1971, S.143; Meßerschmidt, Die Verwaltung 1990, 425; Stein, Staatsrecht, 10. Aufl., 1988, § 34 IV; so Weigert, BayVBl. 1978, 597 für das Gebot der "Kreistreue" der Gemeinden; v. Kempis, Die Treuepflicht zwischen Gemeinden und Staat und der Gemeinden untereinander, 1970, S. 293; Dauster, NJW 1990, 1084 (1086); Meyberg, S. 131 ff. Die Begrifflichkeit ist hier sehr diffus, einige Autoren verwenden für das Veihältnis Staat - Kommunen (Kreise) den Begriff der Staatstreue (vgl. die Hinweise bei Schnakenberg, S. 501). Um nicht weitere Verwirrung zu stiften und die rechtlichen Wurzeln klar aufzuzeigen, wird hier weiterhin der Begriff Bundestreue verwandt. 8 6

Im Ansatz OVG Koblenz, DVB1. 1988, 796.

8 7

Smend, in: Festgabe Otto Mayer, 1916, S. 245.

8 8

Smend, S. 261. Für Bismarck war die Bundestreue der deutschen Fürsten das wichtigste einigende Bindeglied nach der Gründung des Deutschen Reiches 1871, vgl. Forsthoff, Deutsche Verfasungsgeschichte, 4. Aufl. 1972, S. 155. 8 9 Vgl. die Darstellung der unterschiedlichen Strömungen bei Meßerschmidt, Die Verwaltung 1990, 430 und z.B. die Kritik von Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, 18. Aufl., 1991, Rz. 268 ff. 9 0 BVerfGE 6, 309 (361f); 43, 291 (348); Herzog, in: Maunz/Dürig/ders. (Hrsg.), Art. 20 I V Rz. 63; Stern, Staatsrecht Bd. 1, S. 699; Bleckmann sieht eine ausdrückliche Grundlage des Rechtsinstituts der Bundestreue in Art. 72 I I GG, vgl. Bleckmann, JZ 1991, 901. 9 1

Meßerschmidt, Die Verwaltung 1990, 425.

II. Die Pflicht zur Bundestreue

181

gilt sowohl für die Glieder des Gesamtstaates untereinander als auch zum Bund, und für den Bund zu den Gliedern 92. Dieses Gebot stellt sozusagen eine ,, Kompetenzausübungsschranke,, dar 93 und gebietet den Einzelorganismen dort Einhalt, wo die Interessen auseinander fallen und Schaden für einen Teil entstehen kann94. So dürfen Rechtspositionen nicht rücksichtslos durchgesetzt werden, wenn sie elementare Interessen eines anderen Teils berühren 95, auch wenn es z.B. um die Erfüllung von Staats Verträgen geht96. Die Verletzung des Grundsatzes der Bundestreue setzt voraus, daß die beanstandete Maßnahme "an sich eine hinreichende Stütze in einer Kompetenzvorschrift des Grundgesetzes findet und materiell mit Bundesrecht vereinbar ist." 97 Die Pflicht zur Bundestreue wurde vom Bundesverfassungsgericht schon sehr früh in seiner Rechtsprechung angewandt98 und für verschiedene Bereiche konkretisiert 99, so auch für das Gebiet der auswärtigen Beziehungen. Da der Bund hier die Kompetenzvermutung für sich in Anspruch nehmen kann, sei die Treuepflicht der Länder dem Bund gegenüber "besonders ernst zu nehmen" 1 0 °. Eigene politische Beziehungen der Länder zu auswärtigen Staaten, die im Gegensatz zur Politik des Bundes stehen, widersprechen daher dem Wesen des Bundesstaates und damit dem Gebot der Bundestreue101. Ob nun das Gebot der Bundestreue auch Geltung für die Gemeinden entfaltet, hängt von deren staatsrechtlicher Stellung ab. Die Bundesstaatlichkeit als vertikale Gewaltenteilung sieht einen zweigliedrigen Aufbau vor, den Bund und die Länder. Daher gibt es im Rahmen dieses Dualismus nur zwei Ebenen der Staatlichkeit102. Auch wenn es sich bei Art. 28 II GG um eine verfassungsrechtliche Organisationsnorm handelt, die ihren Platz im 2. Abschnitt des 9 2

BVerfGE 1, 299 (315).

9 3

Stern, Staatsrecht Bd. 1, S. 702; vgl auch BVerfGE 4, 115 (140).

9 4

BVerfGE 43, 291 (348).

9 5

Stern, Staatsrecht Bd. 1, S. 702.

9 6

BVerfGE 4, 115 (140); 61, 149 (205) - Staatshaftungsgesetz; 34, 216 (232).

9 7

BVerfGE 34,9 (44); vgl auch BVerfGE 42, 103 (117).

9 8

BVerfGE 1, 299 (315).

9 9

So zur Frage des Ermessens der Länder im Bereich der Kommunalaufsicht BVerfGE 8, 122 (138 ff.); Beamtenbesoldung BVerfGE 34, 9 (20 f.); Rundfunkwesen BVerfGE 73, 118 (197); 12, 205 (254); Länderfinanzausgleich schon BVerfGE 1, 117 (131). So hat das Gebot auch prozeduralen Gehalt bekommen: an Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern müssen alle Länder beteiligt werden, der Grundsatz "divide et impera" darf nicht angewand werden, BVerfGE 12, 205 (255 f.). Meßerschmidt, Die Verwaltung 1990, 432; krit. zur Rechtsprechung des BVerfG Bleckmann, JZ 1991, 902. 1 0 0

BVerfGE 6, 309 (361 f.).

1 0 1

BVerfGE 2, 347 (379) - Kehler Hafen.

1 0 2

Kimmenich, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts I, 1987, S. 1113 (1131 ff.).

182

G. Grenzen der Betätigungsformen

Grundgesetzes hat, ist die kommunale Selbstverwaltung keine Fortsetzung des föderativen Prinzips. Kommunale Tätigkeit ist Verwaltungstätigkeit, die Kommunen, auch die Gemeinderäte und Kreistage, zählen zum Bereich der Exekutive103. So wie die Überschrift des 2. Abschnitts lautet, "Der Bund und die Länder", kennt das Grundgesetz nur diese zwei staatlichen Ebenen. Staatsrechtlich sind die Gemeinden daher nur Objekte; sie sind jedoch Subjekte der Staatsgewalt, die sich mithin in drei Ebenen organisiert. Dies ist aber keine Frage der Souveränität oder der Staatlichkeit, sondern Aufteilung der Staatsgewalt 104 . Handelt es sich bei den Gemeinden und Kreisen nicht um eine dritte Ebene der Staatlichkeit, und werden die Gemeinden auch nicht durch einfaches Gesetz auf die Bundestreue verpflichtet 105, gilt dieses verfassungsrechtliche Prinzip nur für die staatsrechtlichen Subjekte, d.h. ausschließlich den Bund und die Bundesländer106. Dieses Ergebnis findet auch seine Bestätigung in der historischen Entwicklung des Gebots: Die Bundestreue galt als "Vertragstreue" und war immanenter Bestandteil des "Vertrags" zur Gründung des Deutschen Reiches, sie konnte sich daher nur an die staatsrechtlichen Subjekte wenden und nicht an die Gemeinden und Kreise 107 . An diesem Befund ändert auch Art. 28 III GG nichts, der dem Bund die Gewährleistungspflicht 108 auferlegt, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen des Art. 28 I und II GG entspricht. Diese Verfassungsnorm gibt dem Bund die Rechtspflicht, gegen ein Land vorzugehen, dessen verfassungsmäßige Ordnung z.B. im Widerspruch zur bundesverfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie für kommunale Körperschaften steht 109 . Allenfalls ließe sich aus Art. 28 ΠΙ GG noch eine Bundesaufsicht als Überwachung der verfassungsmäßigen Durchführung der 1 0 3

Püttner, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts IV, 1990, S. 1171 (1172 ff.). 1 0 4

Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, 1981, S. 125 ff.

1 0 5

Dies war z.Zt. der DGO v. 30.1.1935 (RGBl. 35 I 49) anders, dort hieß es in § 1 II: "Ihr (der Gemeinden) wirken muß im Einklang mit den Gesetzen und den Zielen der Staatsführung stehen." Anders ist die rechtliche Situation auch im Bereich des Kondominiums, hier kann sich aufgrund einfachgesetzlicher Normen eine Pflicht zu gemeinde- bzw. bundesfreundlichem Verhalten für den jeweiligen Aufgabenbereich ergeben, vgl. OVG Münster, OVGE 19,192 (198 f.). 1 0 6 So im Ergebnis auch Heberlein, der die gemeindliche Pflicht zur Bundestreue aber nur solange außen vor läßt, als andere verfassungsrechtliche Wege der Problemlösung wie z.B. mit Hilfe des Gebots der praktischen Konkordanz gefunden werden können, vgl. S. 140; und Schnakenberg, S. 513; insoweit weiche ich von meiner früher vertretenen Meinung ab, vgl. v. Schwanenflügel, S. 102; a.A. auch der Arbeitskreis I I I der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien, Kap. E II. 1 0 7 Daher kann auch dem BVerwG, DVB1.1990, 47 nicht gefolgt werden, das apodiktisch ausführt, daß die Bundestreue sich an alle Träger öffentlicher Verwaltung richtet; a.A. Meßerschmidt, Die Verwaltung 1990, 438. 1 0 8

Roters, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 28 Rz. 64.

1 0 9

Roters, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 28 Rz. 64.

II. Die Pflicht zur Bundestreue

183

Staatsaufsicht durch die Länder entnehmen110. Dem Bund fehlt aber ein unmittelbares Recht zum Durchgriff gegen die Gemeinden. So hat das Bundesverfassungsgericht prägnant festgestellt: "Es gibt keine Bundeskommunalaufsicht" 111. Diese Erkenntnis führt nun zu zwei miteinander verbundenen Fragen: Zum einen, ob es eine "Landestreue" der Gemeinden und Kreise gibt, und zum anderen, ob die Kommunen an die Bundestreue der Länder gebunden sind. Die Länder haben mit Hilfe der Kommunalaufsicht weitreichende Kontrollmöglichkeiten über die Gemeinden und Kreise und im Falle der Rechtsverletzung - es handelt sich hierbei um eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle, eine breite Palette von Eingriffsmitteln. Führen die Kommunen die Aufgabe im Wege der Auftragsangelegenheit durch, steht dem jeweiligen Land auch die Fachaufsicht zu und damit die Möglichkeit, auch fachliche Weisungen zu erteilen 112 . Die Gemeinden und Kreise sind selbständige Teile der Staatsgewalt eines Landes113. Sie sind an die Landesverfassung gebunden, aus der sie ihre Rechte ableiten, die diese aber gleichzeitig auch eingrenzt, und unterhegen, wie gesehen, einer weitreichenden Kontrolle durch das jeweilige Land. Im Gegensatz zu einem möglichen Gebot der Landestreue gilt das Gebot der Bundestreue für staatsrechtliche Subjekte, d.h. eigenständige Organismen im Verfassungsleben. Um solche handelt es sich gerade nicht bei den Kommunen. Es bleibt daher kein Raum mehr für ein Gebot der "Landestreue", das gleichzeitig ein zusätzliches Aufsichtsmittel darstellen würde. Kommunalaufsicht ist reine Rechtmäßigkeitskontrolle. Würde ein Gebot der Landestreue bestehen, könnte dies zu einer allgemeinen Zweckmäßigkeitskontrolle kommunalen Handelns "durch die Hintertür" führen. Folgt man diesem Gedankengang, muß auch die zweite Frage nach der Bindung der Kommunen an die Bundestreue der Länder verneint werden. Unterliegen die Gemeinden und Kreise weder dem Gebot der Bundestreue, noch existiert für sie ein Gebot der Landestreue, läßt sich ein gleichsam vermitteltes Gebot der Bundestreue nicht herleiten 114.

1 1 0

Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 79.

1 1 1

BVerfGE 8,122 (137); so auch BVerfGE 26, 172 (181).

112 Yg] K a p e V; im einzelnen Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 77ff, 555; vgl. zur Regelungsdichte der neueren Bundesgesetzgebung Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, S. 165. 1 1 3 1 1 4

Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, S. 125.

Eine Bindung der Kommunen an die Bundestreue der Länder ist daher auch nicht über die Kommunalaufsicht zulässig.

184

G. Grenzen der Betätigungsformen

Π Ι . Das Prinzip der praktischen Konkordanz als Problemlösung

Gilt nun das Gebot der Bundestreue nicht für die Gemeinden und Kreise, lassen sich aber trotzdem im Zusammenspiel der Art. 28 II und 32 I GG Konfliktsituationen oder zumindest bestimmte gegenseitige Ingerenzen konstruieren. Um einen derartigen Konfliktfall zu illustrieren, sei folgendes fiktives Beispiel vorgestellt: Am Tage des Eintreffens des Regierungschefs eines totalitäres Staates auf dem Flughafen einer Stadt wird dort mit Bedacht eine Gemeindestraße nach dem weltbekannten Führer der unterdrückten demokratischen Opposition des betreffenden Landes benannt. Dies könnte dazu führen, daß der Staatsgast sofort wieder umkehrt und deshalb die konkrete Angelegenheit, um derentwillen er eingeladen wurde, nicht mehr besprochen werden kann 115 . Ein anderes Beispiel, daß ein konkretes örtliches Anliegen Auswirkungen auf zwischenstaatliche Beziehungen haben kann, ist die u.a. an den Staatsratsvorsitzenden der ehemaligen DDR gerichtete Resolution der (ehemaligen Grenz-) Gemeinde Philippsthal in Hessen, in der ein weiterer Grenzübergang mit der Begründung gefordert wird, daß Gemeindebürger weite Umwege in Kauf nehmen müssen, um ihre Verwandten in den angrenzenden Kreisen im Rahmen des sog. kleinen Grenzverkehrs besuchen zu können116. Es soll nun untersucht werden, ob das Prinzip der praktischen Konkordanz einen Problemlösungsweg aufzeigen kann. 1. Allgemeines Bei dem Prinzip der praktischen Konkordanz, das im wesentlichen von Hesse entwickelt wurde 117 , handelt es sich um eine verfassungsrechtlich geschützte Problemlösung widerstrebender Verfassungsnormen. Es hat seine rechtliche Fundierung wiederum in einem von Rechtsprechung und Wissenschaft entwickelten Prinzip der Interpretation der Verfassung als einer Einheit 118 . Folgt man diesem henneneutischen "Leitbild" 119 , stellt die Verfassung eine einheitliche Ordnung, ein geschlossenes harmonisches Ganzes dar. Das Grundgesetz ist zwar nicht lückenlos und frei von Widersprüchen, es bildet

1 1 5

Beispiel bei Meyberg, S. 145 f.

1 1 6

Resolution abgedr. bei Meyberg, S. 255.

1 1 7

Hesse, Rz. 72.

1 1 8 BVerfGE 1, 14 (32); 30, 1 (19); 19, 206 (220); hierzu auch Ehmke, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, W D S t R L 20 (1963), S. 53 (77). 1 1 9 F. Müller, Arbeitsmethoden des Verfassungsrechts, in: Koch (Hrsg.), Seminar "Die juristische Methode des Staatsrecht", 1977, S. 508 (536).

III. Das Prinzip der praktischen Konkordanz als Problemlösung

185

aber, als Ergebnis juristischer Arbeit, ein logisches geschlossenes Ganzes120, denn Widersprechendes kann nicht zugleich angewendet werden. 121 Einzelne Vorschriften müssen daher in diesen Sinnzusammenhang gestellt werden 122. Widerstrebende Verfassungssätze sind zu harmonisieren 123, da, wie F. Müller zutreffend nachweist124, die Verfassung, bis auf die Notstandsregelungen, den einzelnen Normen keine unterschiedlichen Rangstufen zuweist, vielmehr ist auch hier von dem Bückwinkel der Einheit aus zu interpretieren. Das Bilden von Normgruppen zu verschiedenen Hierarchien würde demzufolge einen rechtserheblichen Bruch ausmachen125. Ausgehend von dieser Einheit stellt nun das Prinzip der praktischen Konkordanz die Aufgabe, daß diese Harmonisierung der Verfassungsnormen nicht zu Lasten einzelner Vorschriften geschehen darf, vielmehr sind widerstrebende Normen in eine jeweils optimale Stellung zueinander zu bringen 126, damit eine vorschnelle Güterabwägung vermieden wird. Es ist daher nach den Normbereichen der widerstrebenden Verfassungssätze zu fragen, d.h. eine "Normbereichsanalyse" vorzunehmen127, um die "Wirkkraft" beider Normen zu ermitteln 128 . Sodann müssen die Grenzen beider Normen abgesteckt bzw. im Wege der Verhältnismäßigkeitsprüfung widerstrebende Normen, d.h. deren Normbereiche zueinander, geglättet werden 129. "'Verhältnismäßigkeit' bezeichnet in diesem Zusammenhang eine Relation variabler Größen, und zwar diejenige, die jener Optimierungsaufgabe am besten gerecht wird" 130 . Ziel dieser Verhältnismäßigkeitsprüfung soll sein, daß alle beteiligten Rechtsgüter "auch im Ergebnis die Entscheidung des Falls mittragen." 131 Das Prinzip der praktischen Konkordanz sagt daher nichts darüber aus, was im Einzelfall verhältnismäßig ist, es fordert aber, daß die Verfassungs1 2 0 BVerfGE 3, 225 (231); 19, 206 (220); Hesse, Rz. 71; F. Müller, Die Einheit der Verfassung, S. 103,228f. 1 2 1

F. Müller, Die Einheit der Verfassung, S. 103.

1 2 2

BVerfGE 1,14 (32).

1 2 3

Scheuner, W D S t R L 20 (1963), S. 125.

1 2 4

F. Müller, Die Einheit der Verfassung, S. 136.

1 2 5

F. Müller, Die Einheit der Verfassung, S. 136.

1 2 6

Hesse, Rz. 72; Stern, Staatsrecht Bd. 1, S. 133.

1 2 7 F. Müller, Normstruktur und Normativität, 1966, S. 213; hierzu auch Mahrenholz, Verfassungsinterpretation aus praktischer Sicht, in: Schneider/Steinberg (Hrsg.), Verfassungsrecht zwischen Wissenschaft und Richterkunst, FS für Hesse, 1990, S. 53 (55). 1 2 8

Stern, Staatsrecht Bd. 1, S. 133.

1 2 9

Hesse, Rz. 72; Stern, Staatsrecht Bd. 1, S. 133.

1 3 0

Hesse, Rz. 72.

1 3 1

F. Müller, Arbeitsmethoden des Verfassungsrechts, in: Koch (Hrsg.), Seminar "Die juristische Methode des Staatsrecht", S. 508 (537).

186

G. Grenzen der Betätigungsformen

auslegung nicht von vornherein zu Lasten eines Verfassungsgutes läuft, sondern daß vom Ansatz her versucht wird, beide Verfassungsgüter zu optimieren 132 . Das Prinzip ist somit eine formale Zielbestimmung und beinhaltet im wesentlichen einen "verfassungspolitischen Appell" 133 . 2. Das Gebot der Interessenberücksichtigung praktischen Konkordanz

als Ergebnis

Um eine verfassungsrechtliche Kollision zwischen Art. 28 II GG und einer z.B. dem Bund zustehenden Kompetenznorm wie Art. 32 I GG attestieren zu können, muß die Tätigkeit der Gemeinde in das bundesstaatliche Verfassungsleben hineinwirken. Es muß die, vom Bundesverfassungsgericht entwickelte, Unbeachtlichkeitsschwelle überschritten sein. Dieses Faktum wird aber im allgemeinen nicht vorliegen. Das Interpretationsprinzip der praktischen Konkordanz findet daher nur in seltenen Fällen Anwendung, da kommunale Ingerenzen nur sehr vereinzelt diese Hürde passieren, in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens hineinwirken und damit eine relevante Wirkung erzielen 134. Heberlein folgt zwar dem Prinzip der praktischen Konkordanz, leitet aber aus möglichen Konfliktfällen zwischen Art. 28 II und Art. 32 I GG ein generelles Rücksichtnahmegebot bzw. eine Loyalitätspflicht im wesentlichen der Gemeinden gegenüber dem Bund ab 1 3 5 . Im Ergebnis läuft diese Pflicht auf das Gebot der Bundestreue hinaus und wird dem Interpretationsprinzip der praktischen Konkordanz daher nicht gerecht, weil es hauptsächlich zu Lasten von Art. 28 II GG und der kommunalen Selbstverwaltung verläuft und keine Optimierung beider Verfassungsnormen anstrebt. Werden nun, um bei der Konfliktsituation zwischen Art. 28 II und Art. 32 I GG zu bleiben, im Rahmen des Einzelfalles beide Normen gedanklich in eine optimale Stellung zueinander gebracht und verbleibt dennoch ein Kollisionsbereich, darf dieser, auch im Verhältnis zwischen Art. 28 II und Art. 321 GG, nicht einseitig zu Lasten der Gemeinden und Kreise entschieden werden. Vielmehr muß nach den Normbereichen bzw. der "Wirkkraft" der beiden Normen gefragt werden. Bei Art. 28 II GG geht es um die Selbstverwaltung der Angelegenheiten der jeweiligen örtlichen Gemeinschaft sowie deren Belange und bei Art. 32 I GG als Grundnorm der auswärtigen Gewalt um die Pflege der 1 3 2

Hesse, Rz. 72.

1 3 3

F. Müller, Arbeitsmethoden des Verfassungsrechts, in: Koch (Hrsg.), Seminar "Die juristische Methode des Staatsrecht", S. 508 (538). 1 3 4

BVerfGE 8,122(135).

1 3 5

Heberlein, S. 145 f.

der

III. Das Prinzip der praktischen Konkordanz als Problemlösung

187

Beziehungen zu auswärtigen Staaten und die Stellung der Bundesrepublik Deutschland im Völkerrechtsverkehr. Dies führt zu der Frage nach der Interessenlage beider Seiten, die differenziert mit allen Schattierungen herausgearbeitet werden muß. Im Wege der jeweiligen Interessenberücksichtigung ist sodann ein Kompromiß herauszufinden, der es erlaubt, daß sowohl der Bund sein Vorhaben im Rahmen von Art. 32 I GG als auch die Gemeinde bzw. der Kreis das ihrige im Rahmen von Art. 28 II GG durchführen, aber mit notwendigen Einschränkungen, so daß Kollisionen ausgeschlossen werden. Je empfindlicher und verletzlicher die Stellung des Bundes oder aber u.U. auch der Gemeinde ist, desto mehr müssen die Interessen von der anderen Seite berücksichtigt werden. Umgekehrt bedeutet dies, je verständlicher und unabweisbarer die verfolgten Interessen sind, desto weniger Rücksicht hat die andere Seite zu nehmen136. Verallgemeinert verdeutlicht dieser Gedanke, daß das Gebot zur Interessenberücksichtigung als Ergebnis der praktischen Konkordanz grundsätzlich sowohl dem Bund als auch der Gemeinde oder dem Kreis die Möglichkeit zur Betätigung auch im verfassungsrechtlichen Kollisionsfall beläßt, beide die Interessen der jeweils anderen Seite aber berücksichtigen müssen. Je empfindlicher und verletzlicher die Stellung des anderen ist, desto größer muß der Grad der Interessenberücksichtigung daher sein. Für die Außenpolitik i.S.v. Art. 32 I GG des Bundes führt dies zu dem Ergebnis, daß gewisse Ingerenzen der Gemeinden grundsätzlich hinzunehmen sind, sich diese aber in einem verhältnismäßigen Rahmen hinsichtlich der zu duldenden Mittel halten müssen. Dieser Gedankengang stimmt auch mit dem verfassungsrechtlichen Konzept der Außenpolitik überein: Sie ist nur hinsichtlich der völkerrechüichen Vertretung zentralistisch, im übrigen kein monolithischer Block, sondern in ihrer verfassungsrechtlichen Realität aufgefächert zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen und tendenziell dezentral. Sie zeichnet sich insbesondere bezüglich ihrer bilateralen und multilateralen Beziehungen durch eine sog. offene Staatlichkeit aus 137 . Zu diesem Bild gehören auch die Gemeinden und Kreise, die das außenpolitische Profil Deutschlands bereichern können138. Im Detail wird sich das Problem stellen, wer die jeweiüge Interessenlage bewertet und ob diese Bewertung gerichtlich überprüfbar ist. In Literatur und Rechtsprechung wurde für einzelne Verwaltungsbereiche (z.B. Priifungsent1 3 6

(126).

So z.B. das BVerwG zum Rücksichtnahmegebot in § 35 BBauG, vgl. BVerwGE 52, 122

1 3 7 Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht der internationalen Beziehungen, W D S t R L 36 (1978), S. 43. 1 3 8

Vgl. Schlußbericht der Enqête-Kommission Verfassungsreform, BT-Drs. 7/5924, S. 232.

188

G. Grenzen der Betätigungsformen

Scheidungen) der gerichtlich nicht voll überprüfbare Beurteilungsspielraum entwickelt139. Hieran anknüpfend wurde die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit Prognoseentscheidungen von den Gerichten judiziert werden können. Die Rechtsprechung hat zu diesem Fragentopos geurteilt, daß sich Prognosen über zukünftige Entwicklungen gerichtlicher Überprüfung entziehen140. Für die Gerichte gilt es daher nur zu überprüfen, ob eine richtige Ausgangslage zugrundegelegt und ob eine zutreffende Methode angewandt wurde. Daher ist der Verwaltung bei derartigen Entscheidungen eine Einschätzungsprärogative zuzuerkennen141. Im politischen Raum des Gesetzgebers und der Regierung ist das politische Ermessen und die politische Wertung für das Bundesverfassungsgericht nicht überprüfbar 142. Die Beurteilung komplexer weltpolitischer Geschehensabläufe entzieht sich daher ebenfalls der gerichtlichen Kontrolle 143 . Bei der Frage, ob und inwieweit die jeweiligen Interessen, sowohl einer Kommune als auch des Bundes oder eines Landes, betroffen sind, handelt es sich im Kem um eine politische Wertung bzw. Prognoseentscheidung. Diese entzieht sich daher in ihrem Innersten der gerichtlichen, und im Falle der Kommunen auch der kommunalaufsichtlichen Überprüfung. Sie muß aber, um Mißbräuchen vorzubeugen und eine wirkliche Optimierung i.S.d. Interpretationsprinzips der praktischen Konkordanz zu ermöglichen, für den anderen Teil schlüssig und glaubhaft dargelegt werden und darf nicht, gerade hinsichtlich außenpolitischer Belange der Bundesregierung, hinter einer Wand des Geheimnisvollen verborgen werden. Damit das Gebot der Interessenberücksichtigung in die Praxis umgesetzt werden kann und zur Optimierung der jeweiligen Verfassungsnormen, auch im Hinblick auf die Vermeidung von möglichen Konfliktfällen, muß ein Informationsfluß zwischen den Beteiligten bestehen. Diese Information verläuft in praxi von den Gemeinden und Kreisen zum Land bzw. Bund über die jeweilige Kommunalaufsicht 144. Die Kommunalaufsicht muß den Informationsfluß

139 Ygj Erichsen, in: ders./ Martens (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 10 Rz. 8 m.w.N.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1990, S. 110; jüngst BVerfG, DVB1. 1991,801. 1 4 0

Z.B. BVerwGE 62, 86 (108) - Krankenhausbedarfsplan; BVerwG, DVB1. 1982, 301.

1 4 1

Erichsen, in: ders./Martens (Hrsg.), § 10 Rz. 8 ff. m.w.N; Maurer, S. 119 ff.

1 4 2

BVerfGE 12, 45 (51 f.); 4, 157 (175).

1 4 3

Tomuschat, S. 57; allg. Schuppert, Die verfassungsrechtliche Kontrolle der auswärtigen Gewalt, 1973, S. 102. 1 4 4

Hier greift die Berichtspflicht, soweit von den Aufsichtsbehörden verlangt, vgl. Kap. G V.

III. Das Prinzip der praktischen Konkordanz als Problemlösung

189

zur Landesregierung bzw. zum Bund gewährleisten145. Umgekehrt besteht eine Informationskette zwischen Bund und Gemeinden bzw. Kreisen über die kommunalen Spitzenverbände146. Kehren wir zurück zu dem eingangs erwähnten Konfliktfall bezüglich des Besuches des ausländischen Staatsgastes. Auf der einen Seite haben wir es mit dem klassischen Fall der Pflege einer auswärtigen Beziehung im Rahmen von Art. 32 I GG zu tun, also mit einer originären Zuständigkeit des Bundes, auf der anderen Seite in der Benennung einer Gemeindestraße mit den Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden147. Wie bei jeder Straßenbenennung wird hier eine bestimmte kommunalpolitische Ansicht kundgetan, hier aber in etwas pointierter Weise. Es hegt ein Konflikt zwischen einer Pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheit und einem Akt im Rahmen der auswärtigen Beziehungen vor. Kommunale Selbstverwaltung hat ihren Kern in der eigenverantwortlichen Verwaltung des bürgerschaftlichen Lebens. Sie richtet sich also ihrem Wesen nach an die eigenen Bürger. Die auswärtigen Beziehungen haben ihren Wirkbereich in der Gestaltung des Verkehrs mit fremden Staaten. Sollen nun beide Aktivitäten grundsätzlich ermöglicht werden, könnte z.B. Eingrenzungsmittel der kommunalen Tätigkeit eine Verlegung des Termins der offiziellen Benennung der Straße auf einen Tag vor den Besuchstermin sein, so daß der Staatsgast zwar den Namen u.U. erfahren kann - somit der Besuch überschattet wäre -, er mit der Einweihung aber nicht unmittelbar konfrontiert und damit nicht in besonderer Weise desavouiert würde. So würde umgekehrt der Gemeinde ermöglicht, ihre in ihrer Zuständigkeit hegende Selbstverwaltungsangelegenheit durchzuführen. Eingrenzungsmittel im Rahmen von Art. 32 I GG wäre die mögliche kommunalpolitische Ingerenz durch die Namengebung der Straße auf den Besuch, die der Staatsgast und auch die Bundesregierung hinnehmen müßten, soweit die Bundesregierung nicht im Rahmen einer nachvollziehbaren Prognose ein anderes Verhalten der Gemeinde verlangen könnte. Wird ein derartiger Lösungsansatz unternommen, können beide Verfassungsnormen, sowohl Art. 28 II GG als auch Art. 321 GG, die Entscheidung des Falles "mittragen".

1 4 5 Im Verhältnis zwischen dem jeweiligen Land und dem Bund kommt hier die Pflicht zur Bundestreue zum Tragen, vgl. insbesondere die mehrfach erwähnte Entscheidung BVerfGE 8, 122 zur Volksbefragung hessischer Gemeinden bezüglich der Atombewaffnung, in der das Land Hessen im Wege der Bundestreue angehalten wurde, gegen die Gemeinden kommunalaufsichtsrechtlich vorzugehen; im übrigen Kap. G II. 1 4 6 Für die Auslandsangelegenheiten wurde ein Gemeinsamer Auslandsausschuß eingerichtet, vgl. Heberlein, S. 154. Vom Land zu den Gemeinden bzw. Kreisen verläuft sie entweder über die Kommunalaufsicht oder die jeweiligen kommunalen Verbände. 1 4 7

Vgl. § 47f NStrG; § 47 N W StrWG.

190

G. Grenzen der Betätigungsformen

I V . Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 Π GG

1. Allgemeines Die kommunale Selbstverwaltung wird "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Dieser Gesetzesvorbehalt bezieht sich auf alle Garantieebenen des Art. 28 II GG und ist ein Eingriffsvorbehalt, der den Gesetzgeber zur Ausformung des Garantiegehalts, zur Fixierung immanenter Grenzen, aber auch zu Eingriffen in verfassungsunmittelbare Garantiebereiche ermächtigt. Gesetze i.S.v. Art. 28 II GG sind neben den formellen Bundes- und Landesgesetzen auch Rechtsverordnungen und Satzungen anderer Hoheitsträger 148. Die Kreise haben ebenfalls im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgabenbereiche nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 II GG). Aus dieser Vorschrift folgt daher eine Garantie der kommunalen Selbstverwaltung auf Kreisebene. Diese steht ebenfalls unter einem Gesetzesvorbehalt, sie hat jedoch nicht die gleiche Schutzintensität wie für die Gemeinden149. Diesen gesetzlichen Rahmen, der auf der einen Seite hinsichtlich der Handlungsmittel (z.B. Bereitstellung von Geld- und Sachmitteln) durch die Gemeindeordnungen (Haushaltsrecht) und auf der anderen Seite hinsichtlich der Aufgabenbereiche durch allgemeine Gesetze (z.B. StabG) und spezielle Vorschriften (z.B. KJHG) ausgeformt wird, gilt es nun zu sichten und die Grenzen, bezogen auf die kommunale Entwicklungszusammenarbeit, abzustecken. 2. Handlungsmittel

und Konfliktmöglichkeiten

Bei den Aktivitäten der Gemeinden und Kreise ist zu unterscheiden zwischen den Handlungsmitteln, die zum Einsatz kommen (Personal, Geld- oder Sachmittel) und den Bereichen, in denen diese Mittel aktiviert werden. Daher sollen erstere nun untersucht werden, um dann in einem zweiten Schritt ihren Einsatz in den jeweiligen Aufgabenbereichen im Zusammenhang mit der Entwicklungszusammenarbeit zu beleuchten. Handlungsmittel der Gemeinden, um ihren verfassungsmäßigen Auftrag zu erfüllen, sind, neben der Rechtsetzung, die für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit keine unmittelbare Bedeutung erlangt, der Einsatz ihrer Geld- und Sachmittel und ihrer personellen Ressourcen. 1 4 8 Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz für die BRD, Bd. 2, 6. Aufl., 1989, Art. 28 Rz. 17; Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rz. 20. 1 4 9 Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rz. 136; im übrigen Kap. F I I 2 b.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

191

a) Bereitstellung von Geld- und Sachmitteln150 aa) Aspekte des Haushaltsrechts Den Kommunen stehen zwei verschiedene Arten der materiellen Unterstützung von Projekten einer Partnerkommune oder von Vorhaben, die in der hiesigen Gemeinde realisiert werden, zur Verfügung. Zum einen die Bereitstellung von Geldmitteln, die in der Praxis verschiedene Modi der Ausführung hat 151 : - Die Kommune stellt aus ihrem Haushalt für das betreffende Projekt Geld bereit; - die Kommune unterstützt ein Projekt einer örtlichen NRO oder - sie ruft ihre Bürger zu einer Spende auf und/oder verdoppelt oder rundet den gespendeten Betrag auf. Das Geld kann bei einer NRO oder der Kommune selbst gesammelt werden. Zum anderen kann sie Sachmittel für das Projekt zur Verfügung stellen. Dies geschieht entweder, indem sie mehrere Gegenstände für die Partnerkommune anschafft und ihr zusendet, oder indem sie gebrauchte (ausrangierte) Gegenstände aus ihrem Vermögen der anderen Seite (Kommune in einem Entwicklungsland) überläßt. Schließlich kann sie auch eigenes Gerät oder Räume einer hiesigen NRO zum unentgeltlichen Gebrauch überlassen. Eine derartige Bereitstellung von Geld- oder Sachmitteln könnte mit dem Schenkungsverbot und anderen haushaltsrechtlichen Grundsätzen kollidieren. Dies muß nun untersucht werden. Das Institut der gemeindlichen Selbstverwaltung umfaßt die Finanzhoheit der Gemeinden152. Die Gemeinde hat das Recht, im Rahmen der Gemeindeordnungen ihr Finanzwesen eigenverantwortlich zu regeln. Dieses Recht verdichtet sich zu einer Finanzautonomie bei der Normsetzung (Haushaltssatzung)153. Da die Finanzhoheit zur Selbstverwaltung der Gemeinden gehört, müssen den Gemeinden und Kreisen vom jeweiligen Land genügend Einnahmequellen zur Verfügung gestellt werden, damit sie lebensfähig sind und ihre Zwecke 1 5 0 Diesem Abschnitt liegt der Aufsatz Schefold/v. Schwanenflügel, Kommunale Entwicklungszusammenarbeit, Aufgaben und haushaltsrechtliche Grenzen, AfK 1991, 17 zugrunde. 1 5 1

Vgl. Kap. Β III.

1 5 2

Kirchhof, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 6, 2. Aufl., 1985, S. 11 f.; Pagenkopf, Die Haushaltssatzung, 1972, S. 22; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, Rz. 747. 1 5 3 Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd.l, 2. Aufl., 1975, S.80. In Bayern wird die Finanzautonomie den Kommunen sogar von der Verfassung her gewährleistet (Art. 83 I Bayerische Verfassung); vgl. Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, 3. Aufl., 1980, S. 81.

192

G. Grenzen der Betätigungsformen

sinnvoll erreichen können (Gewährleistung der notwendigen Mittelausstattung) 154 . Die Finanzmittel werden im Rahmen der Haushaltswirtschaft der Gemeinden verwaltet. Hierzu gehört alles, was mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans zusammenhängt, ferner die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung 155. Die Haushaltswirtschaft im allgemeinen und speziell der Haushaltsplan sind das Mittel, mit dessen Hilfe politische Entscheidungen der willensbildenden Organe in feste Programme übertragen werden und einen exakten Ausdruck finden 156 . Das Haushaltsrecht regelt diesen Prozeß 157. Die Bewirtschaftung von öffentlichen Geldern (Steuergeldem) muß demokratisch legitimiert sein, hat also einen treuhänderischen Charakter. Dies führt zur Pflicht einer pfleglichen, sparsamen und ertragreichen Vermögensverwaltung und Haushaltswirtschaft 158. Diese Grundsätze sind im einzelnen in den Gemeindeordnungen der Länder festgeschrieben (z.B. § 77 BW GO; Art. 61 II BY GO; Art. 55 II BY LKrO; § 92 HGO; § 82 NGO; § 62 ND LKiO; § 34 Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR). Die Gemeinde darf nicht willkürlich handeln, sie hat nach pflichtgemäßem Ermessen und sachgemäß im Rahmen der Mittelbewirtschaftung zu entscheiden159. Damit sie diese Ziele erreichen kann, strukturiert das Haushaltsrecht das kommunale Finanzgebaren und lenkt es in geordnete Bahnen. Es soll Übersichtlichkeit, Stabilität und Überprüfbarkeit gewährleisten160. Das Haushaltsrecht sagt, wie bestimmte öffentliche Aufgaben zu erfüllen sind, nicht was die öffentliche Hand - der Staat oder die Gemeinde - darf. Soweit daher Gemeinden zur Entwicklungszusammenarbeit befugt sind, muß diese Befugnis auch mit Hilfe des Werkzeugs des Haushaltsplans ausführbar sein. Soweit den

1 5 4

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 2, 2. Aufl. 1976, S. 11.

1 5 5

Scheel/Steup, Gemeindehaushaltsrecht NW, 3. Aufl. 1975, Erl. zu § 62.

1 5 6

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 2, S. 196.

1 5 7

Hierzu und zu dem Folgenden Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991,18.

1 5 8

Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 827; Knemeyer, Bayerisches Kommunalrecht, S. 191; Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 2, S. 123; Waither, BayVBl. 1990, 231. Insoweit war die Kritik des Oberkreisdirektors an dem Beschluß der Stadt Remscheid, keine Kredite bei Banken aufzunehmen, die direkte Geschäfte mit Südafrika tätigen, berechtigt (vgl. Kap. D XI). 1 5 9 1 6 0

Widtmann, Bayerische GO, Kommentar, 4. Aufl. 1980, Art. 7, Anm. 3.

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 1, S. 81; Schmidt-Aßmann, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rz. 133 ff.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

193

Gemeinden die Befugnis fehlt, wird eine Maßnahme nicht dadurch legal, daß im Haushalt dafür Mittel vorgesehen sind 161 . Konkret bedeutet dies vor allem die Beschränkung des Haushaltsplans auf eine im wesentlichen interne Wirkung: Er regelt und steuert die Haushaltswirtschaft, aber Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter werden durch ihn weder begründet noch aufgehoben 162. Die Gemeindeordnungen der Länder regeln die allgemeinen Grundsätze der Haushaltswirtschaft. Sie enthalten Bestimmungen über die Haushaltssatzung, die Finanzplanung, die Verpflichtungsermächtigungen, das Kreditwesen, das Vermögen und die Kassen- und Jahresrechnung. Einzelheiten sind in den Gemeindehaushaltsverordnungen (GemHVO) enthalten, die sich in den verschiedenen Ländern im wesentlichen gleichen163. Rechtliches Fundament der kommunalen Haushaltsplanung bildet die Haushaltssatzung. Sie ist ein in einem gesetzlich geregelten Verfahren zustandegekommener Rechtssatz, der die Finanzwirtschaft der Gemeinde für das kommende Haushaltsjahr regelt 164 . Einzelne Teile bedürfen der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde, z.B. Kreditaufnahmen und Veipflichtungsermächtigungen165; dies betrifft aber i.d.R. nicht Maßnahmen, die für die Entwicklungszusammenarbeit von Bedeutung sind. Die Haushaltssatzung enthält die Festsetzung des Haushaltsplans, Kernstück der kommunalen Haushaltswirtschaft. Er enthält nun die für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit maßgeblichen Daten 166 . Für deren Einordnung ergibt sich, daß sie keinem einzelnen Aufgabenbereich generell zugeordnet werden können. Zwar werden allgemeine Ausgaben für Partnerschaften zum Aufgabenbereich 0 (Allgemeine Verwaltung) gehören; aber je nach der Art der Entwicklungszusammenarbeit werden einzelne dazu gehörende Tätigkeiten anderen Bereichen, etwa der Kulturpflege (3), den Schulen (2), der Gesundheit (5), den Öffentlichen Einrichtungen (7) oder den Wirtschaftlichen Unterneh161 Vg] hinsichtlich des Haushaltsgesetzes des Bundes: Fischer-Menshausen, in: v. Münch (Hrsg.), GG, Art. 110, Rz. 4; zu dieser Problematik auf Landesebene Wiedmann, DÖV 1990, 688. 1 6 2 So die maßgeblichen Bestimmungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes (§ 3), der Bundeshaushaltsordnung (§ 3) und der Gemeindeordnungen (z.B. NGO § 85 III); Schmidt-Aßmann, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), Rz 133 ff. 1 6 3 Schefold, Kommunalwirtschaftliche Inkompatibilität, Scheel/Steup, Gemeindehaushaltsrecht NW, S. 6.

1977,

S.

96

mit

Anm.

1 6 4

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 2, S. 215.

1 6 5

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 2, S. 219; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 872.

1 6 6

6;

Die Aufstellung der Einzelpläne des Haushaltsplans erfolgt nach dem vom zuständigen Innenministerium durch die Gemeindehaushaltsverordnungen vorgeschriebenen und in Verwaltungsvorschriften konkretisierten Gliederungs- und Gnippierungsplan. In der Praxis hat sich eine einheitliche Form in den verschiedenen Ländern herausgebildet, vgl. Scheel/Steup, S. 7. 13 von Schwanenflügel

194

G. Grenzen der Betätigungsformen

men (8) zuzuordnen sein. Ebenso können die Ausgaben die Hauptgruppen der Zuweisungen (7) oder der Sonstigen Finanzausgaben (8) betreffen 167. In dieser Zuordnung spiegelt sich die Tatsache wieder, daß Entwicklungszusammenarbeit kein in sich abgeschlossener Tätigkeitsbereich ist, sondern Teil ganz verschiedener kommunaler Aktivitäten sein kann und insoweit eine Querschnittsaufgabe darstellt. Der konkrete Haushaltsvollzug geschieht mit Hilfe des Kassen- und Rechnungswesens168. Die Kassen- und Rechnungsführung unterliegt einem Belegzwang, mit dessen Hilfe die sachliche und rechnerische Richtigkeit des jeweiligen Vorgangs nachgewiesen werden soll 169 . Die Belege müssen mit der jeweiligen Rechnung übereinstimmen und es muß aus ihnen die Lieferung und Leistung ersichtüch sein 170 . Schon hier wird deutlich, daß dies bei Projekten im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit zu Schwierigkeiten führen kann, da die Arbeit mit Belegen von den Partnern in Entwicklungsländern wohl oft anders gehandhabt werden wird als in der deutschen Kommune171. Bestimmend für Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind nun mehrere Haushaltsgrundsätze, die entsprechend wie für Bund und Länder auch für die Gemeinden gelten 172 . Diese Grundsätze sind entweder in der jeweiligen Gemeindeordnung oder der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) der Länder festgeschrieben. Dabei kann zwischen formellen und materiellen Grundsätzen unterschieden werden. Letztere betreffen das Haushaltsgebaren der Gemeinde und stehen daher in enger Verbindung zur Umschreibung des Wirkungskreises der kommunalen Selbstverwaltung. Für unsere Fragestellung sind im wesentlichen173 nur einige materielle Grundsätze von Wichtigkeit, daher wird nur auf sie eingegangen. Bei den meisten Grundsätzen handelt es sich nicht um zwingende oder starre Regeln. Wo die Prinzipien den für eine sinn-

1 6 7 Z.B. V w V über die Gliederung und Gruppierung der Haushaltspläne; RdErl des Innenministers des Landes NRW v. 12.01.1973 (MB1. S. 214; Berichtigungen S. 633, 2115), Ziff. 3, Ani. 3. 1 6 8 Vgl. z.B. die V O über die Kassenführung der Gemeinden v. 5.11.1976 in NW, G V N W S. 372; Scheel/Steup, Gemeindekassenrecht NRW, 1977, S. 1. 1 6 9

Depiereux/Küster/Orywa, Das neue Kassenrecht der Gemeinden, 1976, S. 157 ff.

1 7 0

Scheel/Steup, Gemeindehaushaltsrecht, S. 211; hinsichtlich der Auszahlungsnachweise werden diese nur verlangt, soweit dies dem Empfänger zugemutet werden kann, z.B. § 18 N W V O über die Kassenführung der Gemeinden; Scheel/Steup, ebd. 1 7 1 1 7 2

Vgl. das Fallbeispiel Osnabrück, Kap. D VII.

Die Abgrenzung der Grundsätze ist im einzelnen fließend. 173 yg] abe,- dj e 0 l g . Ausnahmen hinsichtlich der Rechnungsführung.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

195

volle Verwaltungsführung erforderlichen Bewegungsspielraum einschränken, sind im festgelegten Rahmen Ausnahmen zugelassen174. Alle Haushaltsgrundsätze dienen dem elementaren Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung, wie von § 6 I HGrG 175 vorgeschrieben. Dieser Grundsatz beinhaltet ein Optimierungsgebot176 und strebt somit ein materiellrechtliches Ziel an. Daher haben auch die erwähnten formellrechtlichen Grundsätze einen materiellrechtlichen Anspruch. Kommunales Haushalten muß konkret bestimmt und geplant werden. Die Gemeinde erfüllt öffentliche, im Allgemeininteresse hegende Aufgaben; sie haben den Vorrang. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bedeuten daher nicht einfach, daß der Aufwand gering zu halten, ein finanzieller Ertrag kommunalen Wirtschaftens anzustreben ist: Nicht Erwerb ist der (primäre) Zweck kommunalen Handelns, sondern die stetige Erfüllung dessen, was der Gemeinde aufgrund staatlicher Vorgaben und autonomer Zielsetzung als Aufgabe gestellt ist. Erst im Rahmen der determinierten Tätigkeit haben die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ihren Ort 1 7 7 . Die Überlegung zeigt, daß Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit in engster Verbindung zum inhaltlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeinden und Kreise stehen. Die Gebietskörperschaften dürfen daher keine unnötigen Aufgaben erfüllen. Freilich, was sind öffentliche Aufgaben, und was ist wirksame, wirtschaftliche und sparsame Erfüllung? Intensivstationen in Krankenhäusern werden in der Regel nicht sparsam und oft auch unwirtschaftlich sein, aber zur wirksamen Durchführung lebensrettender Maßnahmen sind sie unentbehrlich. Das Beispiel verdeutlicht, daß die Konkretisierung der Prinzipien ohne politische Prioritätensetzung nicht auskommt. Dabei ergeben sich allerdings rechtliche Grenzen aus dem Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, sei es, daß bestimmte Aufgaben kraft höherrangigen Rechts wahrgenommen werden müssen, sei es, daß sie nicht zum örtlichen Wirkungsbereich gehören und deshalb nicht wahrgenommen werden dürfen. Aber ob eine Angelegenheit (auch) örtlichen Bezug hat, hängt wesentlich davon ab, ob die örtliche Gemeinschaft sie als die ihre ansieht und damit sich zu eigen macht 178 . Insofern enthält die Umgrenzung des kommunalen Aufgabenbereichs und die Bestimmung der Art, wie er wahrzunehmen ist, 1 7 4

Fuchs, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 6, S. 406.

1 7 5

Vgl. auch § 77 I I BW GO; Art. 61 I I BY GO; Art. 55 II BY LKrO; § 92 HGO; § 82 N D GO; §62 NDLKrO. 1 7 6

v. Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988, S. 36.

1 7 7

Zum Charakter und Funktion dieses Grundsatzes Waither, BayVBl. 1990, 231.

1 7 8 Anders insoweit der Abgrenzungsversuch von Schmidt-Jortzig, Gemeindliche Selbstverwaltung und Entwicklungszusammenarbeit, DÖV 1989, S. 145 ff.

G. Grenzen der Betätigungsformen

196

notwendigerweise ein starkes Element der Selbstgestaltung (deshalb spricht man von Autonomie), Willensbildung und des Ermessens179. Aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Willkürverbot der Verfassung folgt der Grundsatz des Schenkungsverbots. Die öffentliche Hand hat "nichts zu verschenken"180. Freigiebigkeit ohne Gegenleistung verträgt sich nicht mit dem Wirtschafllichkeits- und Sparsamkeitsprinzip - ohne nachhaltige Verfolgung eines konkreten Ziels nicht mit dem Prinzip stetiger Aufgabenerfüllung. Dies führt zu der Frage, wann eine Schenkung im haushaltsrechtlichen Sinne vorliegt. Eine öffentliche Schenkung ist eine nicht unerhebliche Zuwendung aus öffentlichen Mitteln nach freiem Belieben ohne Gegenleistung oder entsprechendem Gewinn für das Gemeinwohl181. Der Begriff der Schenkung stammt aus dem Zivilrecht. Nach § 516 I BGB ist eine Zuwendung, durch die jemand aus seinem Vermögen einen anderen bereichert hat, eine Schenkung, wenn beide Teile darüber einig sind, daß die Zuwendung unentgeldich ist. Die Unentgeltlichkeit liegt vor, wenn sie nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts nicht mit einer Gegenleistung verknüpft, und auch nicht sonst zur Tilgung einer Verbindlichkeit bestimmt ist. Es genügt nicht, daß objektiv keine Gegenleistung erbracht wird und daß auch keine zu tilgende Verbindlichkeit besteht. Es muß auch subjektiv eine Einigung über die Unentgeltlichkeit vorliegen. Dies bedeutet negativ, daß eine solche Einigung dann fehlt, wenn auch nur eine Partei die Zuwendung als Abgeltung einer Gegenleistung oder als Erfüllung einer Verbindlichkeit ansieht182. Speziell im Bereich der öffentlichen Verwaltung handelt es sich nicht um eine Schenkung, wenn die andere Seite im Rahmen der Gegenleistung bei der Erfüllung nicht-hoheitlicher gemeindlicher Aufgaben mitwirkt 183 . Diese Gegenleistung kann z.B. im Bereich sozialer oder caritativer Einrichtungen liegen 184 , oder in der unentgeltlichen Überlassung von Flächen an Sportvereine zum Zwecke der Jugendförderung 185. Schon das Reichsgericht hat ent-

1 7 9

Im einzelnen Kap. F I I 2 a bb.

1 8 0

BGHZ 47, 30; zum Abgaben verzieht: OVG Münster, OVGE 27, 147; Scholler/Broß, Grundzüge des Kommunalrechts in der BRD, 1976, S. 131; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. 1, 9. Aufl. 1974, § 30 I I b 1; Bd. 3, 4. Aufl., 1978, § 154 Rdnr. 6. 1 8 1

Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. 1, § 30 I I b.

1 8 2

Kollhosser, in: Rebmann/Säcker (Hrsg.), Münchener-Kommentar zum BGB, Bd. 3, 1. Halbband, 2. Aufl. 1988, § 516, Rz. 13. 1 8 3 Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Loseblatt, Stand 1991, GO Art. 75, Rz. 4 ff.; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 3. Aufl., 1985, Art. 12, Rz. 18. 1 8 4

Scholler/Broß, S. 132.

1 8 5

Masson/Samper, GO, Art. 75, Rz. 5.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

197

schieden186, daß Leistungen, die im freien pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung stehen, keine Schenkung darstellen. In den Gemeindeordnungen der Länder wird vorgeschrieben, daß Vermögen, welches nicht gebraucht wird, veräußert werden kann, aber in der Regel zum vollen Wert (z.B. § 92 BW GO, Art. 75 I BY GO; § 109 HGO; § 82 NGO). Dieses Gebot gilt auch sinngemäß für die Überlassung von Gegenständen (z.B. § 92 II BW GO; § 109 II HGO) 187 . Will eine Gemeinde unentgeltlich (oder unter Wert) Gegenstände veräußern, benötigt sie eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde (z.B. § 109 III HGO; § 97 NGO). In NRW bekommt sie diese Genehmigung nur bei Vorlage eines besonderen Grundes 188. In Bayern ist die "Vergabung" von Gemeindevermögen sogar von Verfassungs wegen unzulässig (Art.12 II Bayerische Verfassung, so auch Art.75 III BY GO) 1 8 9 . Von diesem Grundsatz gibt es in einigen Bundesländern eine Ausnahme, wenn es sich um die Erfüllung von Anstandspflichten handelt (z.B. Art. 75 III BY GO; § 109 II HGO). Bei diesen Ausnahmen ist z.B. an Höflichkeitsgeschenke für verdiente Gemeindemitglieder oder kleine Gastgeschenke gedacht 190 , etwa auch im Zusammenhang mit Städtepartnerschaften. Aber schon bei ihnen fragt sich, ob es sich wirklich um Geschenke handelt: Der damit verfolgte Zweck ist ja gerade die Festigung der Städtepartnerschaft. Entsprechendes gilt für Ausgaben, für die der Gemeinde zwar keine konkrete Gegenleistung zufließt, mit denen aber ein bestimmter wirtschaftlicher oder ideeller Erfolg im Interesse der Gemeinde angestrebt wird. Subventionen zur Verfolgung eines in der Zuständigkeit der Gemeinde liegenden Zwecks sind daher keine Geschenke, sondern Aufwendungen zur Erreichung dieses Zwecks 191 , etwa im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit die Förderung des Bürgerengagements, der Bildung, der Kulturpflege oder des Lernens von den Entwicklungsländern. Verallgemeinert bedeutet dies: Aktivitäten im Bereich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit gehören zu den freiwilligen Selbstverwal-

1 8 6

RGZ 131, 83 (85).

1 8 7

Nach einer Mindermeinung ist eine unentgeltliche Verleihung eines Gegenstandes, soweit die Gemeinde ihn nicht benötigt, zulässig; vgl. Depiereux, Das neue Haushaltsrecht der Gemeinden, 5. Aufl., 1975, S.187. 1 8 8 Ziff. 1 V w V zu § 77 GO. In Baden-Württemberg muß sie den Beschluß der Aufsichtsbehörde vorlegen, vgl. § 92 III BW GO. 1 8 9 Der Begriff "Vergabung" geht weiter als eine reine Verschenkung, er umfaßt auch die unentgeltliche Überlassung, BayObLGZ 1983, 85 (87 ff.). 1 9 0 1 9 1

Widtmann, Bayerische GO, 4. Aufl., 1980, Art. 75 Rz. 3.

Hierzu Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Bd. 1, § 30 I I b 1 S. 180 unter Hinweis auf Eppe, Subventionen und staatliche Geschenke, 1966.

198

G. Grenzen der Betätigungsformen

tungsaufgaben 192. Soweit Geld- oder Sachmittel im Rahmen eines solchen Vorhabens notwendig zur Erfüllung der Aufgabe sind, liegt in ihrer Bereitstellung keine Schenkung, sondern ein Mittel zur Realisierung einer freiwilligen gemeindlichen Aufgabe. Die Notwendigkeit bemißt sich nicht nur nach betriebswirtschaftlichen Kriterien, sondern hier spielen auch kommunalpolitische Einschätzungen eine Rolle. Wenden wir den Blick auf mögliche Konflikte: Sie sind schwerer zu erkennen, da in zahlreichen Fällen Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit als solche im Haushaltsplan nicht unmittelbar ausgewiesen werden. Damit entfällt aber nicht die Bindung an die erwähnten Haushaltsgrundsätze. Leistet etwa eine Gemeinde Beratungshilfe für eine Gemeinde in einem Entwicklungsland und entsendet zu diesem Zweck eigene Dienstkräfte, so bleiben diese im kommunalen Stellenplan verankert; allenfalls Reisekosten und Auslandszulagen erscheinen selbständig im Haushaltsplan. Ebenso dürfte der Empfang von Gästen in allgemeinen Haushaltstiteln nicht eigenständig erkennbar werden; Betätigungen der Volkshochschule gehen in deren Ansätzen auf, auch wenn es sich dabei um Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit handelt. Daneben sind jedoch typische Vorhaben der Entwicklungszusammenarbeit denkbar, die eine spezielle haushaltsmäßige Behandlung erfordern und insofern in Erscheinung treten. Einige dieser typischen Fälle sollen im folgenden behandelt werden, wobei die Frage der haushaltsrechtlichen Zulässigkeit nicht völlig von der der kommunalrechtlichen Zulässigkeit im übrigen zu trennen ist. bb) Überlassung von Vermögensgegenständen Zu den typischen Formen der Entwicklungszusammenarbeit gehört, daß die deutsche Gemeinde einer Gemeinde in einem Entwicklungsland, namentlich der Partnergemeinde, entbehrliche Vermögensgegenstände überläßt; dabei ist etwa an Feuerwehr- und Krankenwagen, Tankwagen, Krankenhausausrüstungen oder Ausstattung von Bildungseinrichtungen zu denken. In diesen Fällen stellt sich das Problem des Schenkungsverbots in aller Schärfe 193. Mit Rücksicht auf die Beschränkungen der Gemeindeordnungen bleiben daher den Gemeinden folgende Möglichkeiten: - Mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde im Einzelfall ist auch die unentgeltliche Veräußerung zulässig. Dies setzt eine Prüfung durch die Aufsichtsbehörde, also deren Kontrolle über die Sachgerechtheit der Maßnahme

1 9 2

Vgl. Kap. G I I 2.

1 9 3

Zur Bedeutung in der Entwicklungszusammenarbeit v. Schwanenflügel, S. 109 ff.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 II GG

199

voraus, so daß kommunale Entwicklungszusammenarbeit insofern faktisch zu einem Fall der Fremdverwaltung der Gemeinde wird 1 9 4 . - Gegenstände, die für die Gemeinde entbehrlich - weil in ihrem Vermögenswert vollständig abgeschrieben, - sind, können ausgesondert und einer Gemeinde in einem Entwicklungsland unentgeltlich überlassen werden. Freilich, was ist ein solches Geschenk wert? Zu niedrige Bewertungen von Vermögensgegenständen mit dem Zweck einer unentgeltlichen Veräußerung verstoßen gegen den formellen Grundsatz der Haushaltswahrheit195. Dient ein Vermögensgegenstand der Durchführung einer zulässigen Maßnahme der Entwicklungszusammenarbeit, so ist es auch möglich, den Gegenstand - beispielsweise einen LKW - dafür zur Verfügung zu stellen, ohne daß er veräußert wird. Der Gegenstand erscheint dann weiter im Vermögenshaushalt der Gemeinde, solange er noch einen Wert darstellt, wird aber für den Zweck der Entwicklungszusammenarbeit eingesetzt. Da es sich um eine Maßnahme im Rahmen der Erfüllung gemeindlicher Aufgaben handelt, kann der Gegenstand zu diesem Zweck auch dem Partner überlassen werden. Diese Überlassung stellt dann keine Schenkung dar, da sie in Erfüllung der Zusammenarbeit und daher in Erfüllung einer freiwilligen Selbstverwaltungsaufgabe geschieht. Bei all diesen Maßnahmen kann sich das zusätzliche Problem stellen, daß Vermögensgegenstände oft mit Zuschüssen des Landes beschafft wurden. Diese Zuschüsse sind häufig an Bedingungen oder Auflagen geknüpft, die einer Veräußerung oder Verwendung in einem Entwicklungsland entgegenstehen können196. cc) Zuwendungen an überregionale Hilfsorganisationen ohne lokale Basis Natürlich geht es bei der Entwicklungszusammenarbeit auch um Hilfe und damit um Geld, das Hilfsorganisationen wie Brot für die Welt, Misereor, die Deutsche Welthungerhilfe dort einsetzen, wo es am nötigsten gebraucht wird. Verschiedentlich hat sich der Konflikt ergeben, daß einige dieser Organisationen z.T. mit guten Argumenten 197 nicht an der konkreten Mitarbeit von Gemeinden interessiert sind, sondern für die Verwendung des Geldes selbst sor1 9 4

So auch Heberlein, BayVBl. 1990, 272.

1 9 5

Hierzu Fuchs, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 6, S. 406.

1 9 6

Dazu Ziffer I 3 des Beschlusses des Arbeitskreises III der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien, in: v. Kodolitsch (Hrsg.), Kommunale "Außenpolitik", 1989, S. 149; und in: Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - Deutsche Sektion - (Hrsg.), Solidarität Wasser, 1986, S. 13; ferner in: MittNWStGB 15/1986. 1 9 7

treiben.

Oft besteht die Befürchtung, daß die Kommunen nur "Entwicklungshilfe-Tourismus" be-

200

G. Grenzen der Betätigungsformen

gen wollen. Sie brauchen daher lediglich Geld von den Gemeinden; weitere Aktivitäten empfinden sie als störend und für das Projekt abträglich. Auch hier stellt sich das Schenkungsverbot in aller Schärfe. Denkbar ist, daß die Gemeinde, anstatt selbst ein Projekt der Entwicklungszusammenarbeit durchzuführen, sich einer verselbständigten Organisation bedient, die dieses Projekt im Auftrag und mit finanzieller Unterstützung der Gemeinde durchführt. Auch dann ist die Gemeinde an dem Projekt selbst beteiligt; es handelt sich um die Erfüllung einer kommunalen Aufgabe, für die sie die Verantwortung übernimmt. Im Gegensatz dazu erfüllen bloße Geldspenden ohne Einfluß der Gemeinde oder des Kreises auf die Verwendung des Geldes diese Voraussetzung nicht. Hier handelt es sich um Wohltätigkeit, für die der kommunale, örtliche Bezug in der Regel fehlen wird, und die daher nicht von Art. 28 II GG gedeckt ist. Allerdings kann es begrenzte Ausnahmen unter dem Gesichtspunkt der örtlichen Solidarität geben, etwa wenn die Gemeinde durch die Nachrichten über eine Hunger- oder Erdbebenkatastrophe in ihrem politischen Bewußtsein besonders betroffen ist. Dies gilt vermehrt, wenn mit einer Gemeinde in der betroffenen Gegend eine Partnerschaft besteht198, oder wenn die deutsche Gemeinde in dem Gebiet andere Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit durchführt oder durchführen läßt. Durch derartige Ereignisse in einer ausländischen Kommune kann das bürgerschaftliche Engagement und damit diese kommunale-transnationale Verbindung berührt werden, ein solidarisches Verhalten in der hiesigen Bevölkerung bewirken und neue Aktivitäten hervorrufen. Folgt man diesem Gedankengang, ergibt sich die örtliche Radizierung aus der Art der Betroffenheit der jeweiligen Bürgerschaft und damit fällt die Spende in den örtlichen Aufgabenkreis der Kommune199. Auch in solchen Fällen stößt jedoch die Höhe einer entsprechenden Spende an Grenzen. Es handelt sich hier um dem Repräsentationsaufwand vergleichbare Ausgaben, die ein Signal setzen können, etwa für eine Sammlung unter den Bürgern, oder den Ertrag einer solchen Sammlung abrunden können. Aber gerade im Interesse kommunaler Entwicklungszusammenarbeit sollte davor gewarnt werden, auf solche Spenden das Hauptgewicht zu legen. Es geht hier allenfalls darum, das Gewissen zu beruhigen, nicht aber darum, spezifische Aufgaben der Gemeinden zu erfüllen. Dem Arbeitskreis ΠΙ der Innenministerkonferenz ist daher zuzustimmen, wenn er solchen Spenden enge Grenzen zieht. In diesem Zusammenhang ist auch eine "Draufgabe" aus dem gemeindlichen Haushalt auf eine Spende von Gemeindebürgern dann zulässig, wenn sie eine 1 9 8 So Arbeitskreis I I I der Innenministerkonferenz, Ziffer I 2.3 (vgl. Kap. E II); vgl. auch Lehnberger, Kommunale Entwicklungshilfe, 1990, S. 151. 1 9 9

A.A. Lehnberger, S. 164.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 II GG

201

wichtige Aktion der Mitglieder und damit den politischen Willensbildungsprozeß in der Gemeinde fördert. Die kommunale Spendenergänzung trägt damit zur Einübung konkreter Solidarität bei. Die Initiative muß aber aus der Bürgerschaft kommen und hier auch ihren Ursprung haben, damit der Bezug zur Örtlichkeit hergestellt ist. dd) Zuwendungen an lokale Initiativen Ganz anders ist die Rechtslage zu beurteilen, wenn konkrete, in der Gemeinde verwurzelte Initiativen zur Durchführung einer Maßnahme der Entwicklungszusammenarbeit unterstützt werden, oder eine Kommune Mitglied in einer Gesellschaft wird, die der Entwicklungszusammenarbeit und damit der Völkerverständigung dient 200 . Hier ist der örtliche Bezug durch die Erfüllung einer spezifisch gemeindlichen Aufgabe jedenfalls durch die Bildung des Bewußtseins der lokalen Bevölkerung ohne weiteres gegeben201. Dieser Sachverhalt liegt ganz besonders dann vor, wenn ein Haushaltsansatz für Aktivitäten im Rahmen einer kommunalen Einrichtung veranschlagt wird. Führt etwa die Volkshochschule ein Projekt zur Information über ein bestimmtes Gebiet der Entwicklungsländer durch und lädt zu diesem Zweck von dort stammende Gäste ein, organisiert das Jugendamt entsprechende Treffen 202 , kooperieren die Stadtwerke mit Einrichtungen entsprechender Art in Entwicklungsländern, so hält sich all dies im Rahmen der Erfüllung der jeweiligen kommunalen Aufgabe. Entwicklungszusammenarbeit dieser Art ist daher eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, unabhängig davon, ob sie im Rahmen einer Partnerschaft erfolgt 203 . Ebenfalls zulässig aber genauerer Prüfung bedürftig sind selbständige Bürgeraktivitäten, die sich aus den erwähnten Tätigkeiten kommunaler Einrichtungen ergeben können oder sich spontan bilden. Dabei kann es sich auch um Aktivitäten privater Organisationen handeln, die die Hilfe organisieren und dafür lokale Gruppen bilden (z.B. Terre des Hommes). Auch hier handelt es sich um lokale Initiativen der Entwicklungs2 0 0 Bei den Mitgliedschaften handelt es sich aber in der Regel um vergleichsweise geringe Geldbeiträge, vgl. v. Schwanenflügel, S. 116; ähnlich Bayerisches Staatsministerium des Innern, Schriftliche Antwort v. 27.12.1979 auf eine Anfrage, Bayerische Landtag Drucks.9/3628. 2 0 1 Hierzu OVG Münster, NWVB1. 1990, 56; so im Ergebnis auch Heberlein, BayVBl. 1990, 272; Lehnberger, S. 151.

202 y g i Dammeyer, Kommunale Entwicklungszusammenarbeit und Weiterbildung, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit, 1988, S. 75 (80). 2 0 3 Daß Ziffer I 1 des Beschlusses des Arbeitskreises I I I der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien in diesem Sinn zu verstehen ist, dürfte ein wesentliches Ergebnis der Diskussionen des Symposiums "Rechtliche Aspekte der kommunalen Nord-Süd-Arbeit" am 1./2.11.1988 in der Evangelischen Akademie Iserlohn sein.

202

G. Grenzen der Betätigungsformen

Zusammenarbeit, so daß die Förderung Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ist 2 0 4 . Die Gemeinde nutzt in diesen Fällen die private Organisation zur Erfüllung eigener Aufgaben. Deren Tätigkeit ergänzt die eigentliche kommunale, institutionalisierte Aktivität auf den verschiedensten Gebieten und ist damit förderungswürdig. Eine Grenze ergibt sich hier allerdings aus den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit 205 und damit der Verstetigung kommunaler Aufgabenerfüllung. Eine Gemeinde wird bei der Auswahl der Projekte nicht "springen" dürfen, sondern darauf zu achten haben, daß ein realer Erfolg der Entwicklungszusammenarbeit eintritt oder zumindest wahrscheinlich erscheint und hinreichend nachhaltig verfolgt wird; zumindest muß verlangt werden, daß die Aktivitäten das Bewußtsein der Bevölkerung für die Probleme der Entwicklungszusammenarbeit fördern und ein kommunales bürgerschaftliches Engagement aktivieren 206. Diese Gesichtspunkte schaffen Probleme im Hinblick auf die Erfordernisse der Haushaltsklarheit und der Haushaltsreife 207 der einzelnen Ansätze. Zur Zeit der Aufstellung des Haushaltsplans wird oft noch nicht endgültig absehbar sein, welche Projekte gefördert werden können. Dennoch ist anzustreben, die einzelnen Aufwendungen bereits bei der Haushaltsaufstellung zu spezifizieren. Soweit dies nicht geht, ist denkbar, in den Erläuterungen zum Haushaltsplan die Kriterien zu nennen, nach denen Projekte gefördert werden, oder einen Haushaltsansatz mit Sperrvermerk anzubringen, der durch ein zuständiges Organ (Ratsausschuß) freigegeben werden kann, wenn das Projekt ausgewählt oder das Vorhaben hinreichend konkretisiert ist. ee) Zuwendungen an Stellen (insbesondere Kommunen) in Entwicklungsländern Mit den Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit wird jedenfalls auch eine direkte Förderung der Menschen in diesen Ländern angestrebt. Warum 2 0 4 Der Hinweis der Bezirksregierung Lüneburg an die Stadt Uelzen, einen Förderverein zur Unterstützung der Aktivitäten zu gründen, war daher sachdienlich (Kap. D VIII). Da im Falle des Kreises Steinfurt der örtliche Verband des Deutschen Roten Kreuzes mitarbeitet, erscheint die Aktivität zulässig (Kap. D XII). 2 0 5

Vgl. Kap. G I V 2 a aa.

2 0 6

Insoweit erscheint der Beschluß der Stadt München aus dem Jahre 1985 etwas problematisch, da die Zahl der Projekte sehr groß war. Die neue Vorgehensweise ist sachdienlich (Kap. D VI). Auch die Zusammenarbeit des Erftkreises (Kap. D X ) mit der Gewerkschaft Black Allied Mining and Construction Workers' Union in Südafrika erscheint problematisch, da der kommunale Bezug fraglich ist. 2 0 7

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 2, S. 293; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 849 f.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 II GG

203

also die Hilfen nicht direkt dorthin überweisen? Auch außerhalb des Gemeindegebiets können Maßnahmen gefördert werden. Diese Förderung muß aber den Gemeindebürgern zugute kommen bzw. positive Auswirkungen auf das Gemeinschaftsleben haben208. Zwei unterschiedliche Konstellationen sind dabei zu unterscheiden. a) Im Zusammenhang mit Partnerschafisabkommen oder anders gearteten verfestigten Beziehungen sind Zuwendungen an die Partnergemeinde nach Maßgabe einer rechtmäßigen Vereinbarung zulässig. Die Gegenseitigkeit des Abkommens impliziert hier die Gegenleistung, jedenfalls die Tatsache der Erfüllung eines öffentlichen Zwecks. In Verbindung damit läßt sich auch die Überweisung im Zusammenhang mit der Vorbereitung einer Partnerschaft ("Verlobung" der Kommunen) rechtfertigen 209. Praktisch zu beachten bleibt freilich, daß, je weniger verfestigt die Beziehungen sind, desto mehr technische Probleme können bei der Überweisung des Geldes und bei der Beschaffung ordnungsgemäßer Verwendungsnachweise auftreten 210. Im Rahmen einer funktionierenden Partnerschaft ist dieses Risiko natürlich geringer 211. b) Im Zusammenhang mit kommunalen Projekten der deutschen Gemeinde kann es sinnvoll sein, Aufwendungen für Material, Werkzeuge und Ausstattungen, die im Rahmen des kommunalen Projekts in der Gemeinde eines Entwicklungslandes benötigt werden, direkt dorthin zu überweisen212. Diese Projekte müssen aber in einen kommunalen Austausch der beiden Kommunen, nach Möglichkeit auch in die Arbeit örtlicher NRO, eingebettet sein, um so einen Bezug zur Örtlichkeit der jeweiligen Gemeinde oder des Kreises und zu den Bürgern herzustellen213. Dient diese Zuwendung der Förderung des Projekts als solchem und ist sie für die Arbeit der Beteiligten in dem Entwick2 0 8

Steiner, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 6, 2. Aufl., 1985, S. 668 (678).

2 0 9

v. Schwanenflügel, S. 111.

2 1 0

Vgl das Fallbeispiel Osnabrück, Kap. D VII.

2 1 1 Daher ist die Bereitstellung von D M 20.000 der Stadt Augsburg als Sockelbetrag für einen Krankenwagen für die Partnerstadt Condega zulässig (Kap. D III). Das gleiche gilt für das Projekt "Hurrican Hilfe für San Carlos" der Stadt Erlangen (Kap. D IV) und die Bereitstellung von D M 30.000 der Stadt Herzogenaurach für einen Schulhausbau in Kaya (Kap. D V), wobei der Schulhausbau auch zu den kommunalen Angelegenheiten zählt (vgl. Kap. F I I I 3). 2 1 2 2 1 3

v. Schwanenflügel, S. 31.

Vgl. im einzelnen Kap. F II. Insoweit ist die Förderung des Landkreises Böblingen zulässig (vgl. Kap. D II). Da es sich hierbei u.a. um "Hilfsprojekte" handelt, ist der Verweis auf die Unzulässigkeit von "Hilfsprojekten" in dem erwähnten Schreiben des Refgierungspräsidiums unverständlich. Auch die gezahlten 200.000 D M der Stadt Aachen an Rama (Kap. D I X ) waren, entgegen der Auffassung des Regierungspräsidenten, insoweit zulässsig. Auch die Projektpartnerschaft des Krankenhauses München-Bogenhausen mit dem Rehabilitationszentrum Aldo Chavarrela ist insoweit zulässig (Kap. D VI). Das ursprünglich geplante Projekt Notversorgung für Guazpa der Stadt Erlangen (Kap. D I V ) erscheint unzulässig, da ein Bezug zur Erlanger Bürgerschaft nicht ersichtlich ist.

204

G. Grenzen der Betätigungsformen

lungsland erforderlich, so kann dieser Weg grundsätzlich sinnvoll sein. Aber die praktischen Probleme der Überweisungen, insbesondere des Verwendungsnachweises214, legen hier größte Vorsicht nahe und lassen den Weg einer Zuwendung an die Trägerinitiative im Gebiet der hiesigen Gemeinde in der Regel einfacher erscheinen215. b) Einsatz von Personal Häufig werden im Rahmen von kommunalen Partnerschaften Verwaltungsfachkräfte in die Partnerkommune für einige Zeit entsandt oder es wird zumindest von hier aus eine Beratung der Partnerkommune in kommunalen Angelegenheiten geleistet216. Bei den Fachkräften handelt es sich um Beamte, Angestellte oder u.U. auch Arbeiter. Denkbar ist aber auch die Unterstützung einer ortsansässigen NRO bei ihrer Tätigkeit im Zusammenhang mit Aufgaben in der Entwicklungszusammenarbeit. Daher sind nun die Grenzen des Personaleinsatzes zu untersuchen. Zum Kernbestand der kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinden und Kreise gehört die Personalhoheit217. Hierzu zählt neben der allgemeinen Personalplanung und der Personaleinstellung auch die Entscheidung über den Einsatz des Personals hinsichtlich der verschiedenen gemeindlichen Aufgaben 218. Mit Hilfe der Personalverwaltung und damit des Personaleinsatzes wird die eigenverantwortliche Erledigung der Aufgaben ermöglicht. Die Personalhoheit ist daher nicht Sachaufgabe um ihrer selbst willen, sondern elementare Bedingung kommunaler Selbstverwaltung und Annex der Sachzuständigkeit zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben 219. Im Rahmen ihrer Personalplanung haben die Gemeinden und Kreise geeignete Maßnahmen zu treffen, um für eine Deckungsgleichheit zwischen der künftigen Arbeitsanforderung in qualitativer und quantitativer Hinsicht und dem einsetzbaren Personal nach

2 1 4

Zu den hohen Anforderungen z.B. im Rahmen der Rechnungslegung vgl. v. Zwehl/Zupancic, DÖV 1990, 223. Insoweit ist die Kritik des Kommunalprüfungsamtes an der Bereitstellung von D M 10.000 für die Stadt Vila Real berechtigt gewesen, im übrigen unberechtigt, da der notwendige kommunale Bezug bei dem Projekt vorhanden war (Kap. D VII). 2 1 5 So auch Schefold, Haushaltsrechtliche Grenzen kommunaler Entwicklungszusammenarbeit, in: Evangelische Akademie Iserlohn (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der kommunalen NordSüd-Arbeit, 1988, S. 54 (65 ff.). 2 1 6 Hierzu allgemein B M Z (Hrsg.), Aus- und Fortbildung von Verwaltungsfachkräften der Entwicklungsländer, 1983; Pohl (Hrsg.), BRD und "Dritte Welt", Bd. 7, Personelle Entwicklungshilfe, 1985. 2 1 7

Vgl. auch § 121 BRRG.

2 1 8

Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, S. 120.

2 1 9

Hinzen, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 3, 2. Aufl., 1983, S. 218, m.w.N.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

205

Zahl und Qualifikation zu sorgen 220. Diese Planung muß im Stellenplan des Haushaltsplans festgeschrieben werden 221. Daher darf eine Gemeinde ihr Personal nicht für Tätigkeiten einsetzen, die nicht in ihren Aufgabenbereich fallen. Entwicklungszusammenarbeit gehört zum Zuständigkeitsbereich der Kommunen, demzufolge kann die Kommune grundsätzlich in diesem Bereich ihr Personal einsetzen. Im Detail ist aber zu prüfen, ob das konkrete Tätigkeitsfeld zur kommunalen Zuständigkeit gehört. Diese Differenzierung hängt mit dem Querschnittscharakter zusammen, d.h. mit dem Faktum, daß kommunale Entwicklungszusammenarbeit Bestandteil der verschiedensten klassischen kommunalen Aufgabenbereiche sein kann. Im Zusammenhang mit kommunalen Projekten 222 z.B. im Bereich der Weiterbildung, der Kultur und der Wirtschaftsförderung ist die Entsendung von Fachkräften in die andere Kommune daher zulässig. Die Grenzen ergeben sich u.a. aus dem jeweiligen Aufgabenbereich, da der Einsatz des kommunalen Personals Annex zur Sachzuständigkeit ist. Diese grobe Schlußfolgerung muß aber noch ausdifferenziert werden, speziell in Bezug auf die allgemeinen und individuellen Grenzen der Entsendung. Im Rahmen der zulässigen Zusammenarbeit einer Gemeinde oder eines Kreises mit einer hiesigen NRO gehört es zu den laufenden Außenkontakten, wenn ein Bediensteter Verwaltungshilfe z.B. in der Form der Unterstützung einer Tagung, Herausgabe einer Informationsschrift oder dergleichen leistet. Für den einzelnen Gemeindebediensteten ändert sich daher nichts bezüglich seiner regulären Aufgaben und seines Arbeitsverhältnisses. Anders ist die Situation bei der unmittelbaren Zusammenarbeit der deutschen Gemeinde mit einer Gemeinde in einem Entwicklungsland bzw. einer vermittelnden dortigen NRO: Bei der Untersuchung der kommunalrechtlichen Grenzen des Personaleinsatzes hinsichtlich einer Entsendung in eine Kommune eines Entwicklungslandes ergeben sich Parallelen zur Bereitstellung von Geld- und Sachmitteln: - Die Entsendung von Fachkräften darf die allgemeine Leistungsfähigkeit der Kommunen nicht gefährden 223, die Erfüllung der Pflichtaufgaben muß gewährleistet bleiben224.

2 2 0

Scheerbarth/Höffgen, Beamtenrecht, 5. Aufl., 1985, § 17 I I 1. 221 Pagenkopf, Die Haushaltssatzung, 1972, S. 133; Scheerbarth/Höffgen, § 11 I I 2. 2 2 2

Vgl. Kap. G I V 2 a ee.

2 2 3

So auch Heberlein, BayVBl. 1990, 273.

2 2 4

Hierzu Kap. G I V 3.

206

G. Grenzen der Betätigungsformen

- Im Rahmen der Personalplanung muß diese Aufgabe in einem angemessenen Verhältnis zu den übrigen freiwilligen Aufgaben stehen. - Der Einsatz der Personalkräfte muß, aufgrund des allgemein gültigen Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit225, für die Arbeit erforderlich sein. Nun ist nach den individuellen beamten- bzw. arbeitsrechtlichen Grenzen zu fragen. Werden von der hiesigen Gemeinde aus Beratungshilfen vorgenommen oder allgemeine Verwaltungshilfen z.B. durch Übersendung von ausrangierten Gegenständen (medizinischem Gerät, Mobiliar usw.) geleistet, fallen diese Tätigkeiten auch noch in den laufenden Aufgabenbereich eines Bediensteten der jeweiligen Gemeinde oder des Kreises. Dies gilt auch für den Fall kürzerer Dienstreisen in die andere Gemeinde zur Erläuterung der überlassenen Gerätschaften. Ist aber eine länger andauernde Beratungstätigkeit geplant, bei der Bedienstete der Kommune für einen größeren Zeitraum in der anderen Gemeinde oder dem Kreis tätig sein sollen, muß bei Beamten durch Organisationsverfügung 226 oder bei Angestellten und Arbeitern durch Ausübung des Direktionsrechts 227 der Aufgabenbereich des Betroffenen geändert werden. Die Organisationverfügung darf die Fürsorgepflicht des Dienstherren nicht verletzen, insbesondere darf die Persönlichkeitssphäre des Beamten nicht beeinträchtigt werden, zu der auch die Gesundheit gehört 228. Gerade diese Aspekte können bei einer Auslandstätigkeit eines Kommunalbeamten von Bedeutung sein (z.B. die gesundheitliche Verträglichkeit des Tropenklimas). Ferner muß das neue Amt dem alten im statusrechtlichen Sinne entsprechen229. Für Angestellte oder Arbeiter muß das Direktionsrecht dem Arbeitsvertrag entsprechend ausgeübt worden sein. Die Maßnahme hat schließlich allgemeinen Billigkeitsanforderungen zu genügen230. Diese Schranken sind aber alle nur von theoretischem Gewicht, da die Aufgabe in der Partnerkommune ein hohes Engagement erfordert, das u.U. über das bisher erbrachte Maß hinausgeht. Daher wäre jedweder Zwang seitens des Dienstheim in diesem Zusammenhang kontraproduktiv, m.a.W. muß der Bedienstete diese Aufgabe aus freiem Willen übernehmen, damit sie dann auch erfolgreich verläuft. Handelt es sich um eine längere Tätigkeit in der anderen Kommune und wird dieses Projekt in Zusammenarbeit (Finanzierung) mit einer Entwick2 2 5

Vgl. G IV 2 a aa.

2 2 6

Hierzu Scheerbarth/Höffken, S. 323; es handelt sich hierbei um eine Umsetzung, vgl. Paehlke-Gärtner, Versetzung, Umsetzung, Abordnung - Abgrenzung und dogmatische Einordnung, 1988, S. 11,27. 2 2 7

Hierzu Däubler, Das Arbeitsrecht 2, 4. Aufl., 1986, S. 111.

2 2 8

Scheerbarth/Höffken, S. 325 f.

2 2 9

Scheerbarth/Höffken, S. 326.

2 3 0

Däubler, S. 113.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 II GG

207

lungshilfeorganisation (z.B. GTZ) durchgeführt, wurde in der Praxis 231 auch schon der Weg über die Gewährung von Sonderurlaub gewählt, so daß der Bedienstete dann von der Entwicklungshilfeorganisation bezahlt wird. Für Angestellte und Arbeiter verläuft dieser Weg über § 50 II BAT. Zu den wichtigen Gründen i.S.v. § 50 II BAT wird generell der Einsatz in der Entwicklungshilfe gezählt232. Die Beurlaubung von Beamten richtet sich nach der jeweiligen Sonderurlaubsverordnung 233. Diese Verordnungen der Länder sehen eine Gewährung von Sonderurlaub für die Übernahme von Aufgaben im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit ausdrücklich vor 2 3 4 . Neben diesen allgemeinen Regelungen fordern die Richtlinien der Länder für die Beurlaubung von Bediensteten zur Übernahme von Aufgaben der Entwicklungshilfe 235, daß die Fachkräfte für die Aufgaben qualifiziert sein müssen. Dies muß auch bedeuten, daß der einzelne Bedienstete besonders motiviert ist, da eine derartige Aufgabe ein erhöhtes Engagement und Einsatzbereitschaft erfordert, um erfolgreich absolviert zu werden. Die Aufgaben werden von dem Bediensteten durch einen besonderen Vertrag mit einem Dritten, i.d.R. einem Träger des Entwicklungsdienstes236, vereinbart. Das Entwicklungshelfergesetz vom 18. Juni 1969 237 ist im vorhegenden Fall für die Vertragsgestaltung nicht anwendbar, da die Beurlaubten den Vertrag natürlich mit einer Verdienstabsicht eingehen, dies aber bei der Anwendung des Gesetzes ausgeschlossen ist (vgl. § 1 Entwicklungshelfergesetz). Erhält ein Bediensteter der Gemeinde oder des Kreises Sonderurlaub, ist der Zusammenhang zur kommunalen Zuständigkeit im Rahmen seiner künftigen Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des kommunalen Haushaltsrechts gleichgültig, da er zum einen seine Bezüge von einer anderen Stelle bekommt und zum anderen für die Gewährung dieses Sonderurlaubs nur der Einsatz in der Entwicklungshilfe entscheidend ist.

2 3 1

Vgl. Kap. C III.

2 3 2

Brüse u.a., Bundes-Angestelltentarifvertrag, 1989, § 50 Rz. 22.

2 3 3

Hierzu Günther, DÖD 1980, 22 (34).

2 3 4

Z.B. § 9 I I I Sonderurlaubsverordnung N W i.d.F. v. 2.1.1967, zuletzt geändert am 10.12.1985 (GVB1. N W S.761); § 9 I I I Sonderurlaubs Verordnung ND i.d.F. v. 22.7.1983 zuletzt geändert durch V O v. 4.12.1988 (GVB1. ND 220); § 9 III Sonderurlaubs Verordnung des Bundes i.d.F. der Bekanntmachung v. 13.11.1980 geändert durch V O v. 13.3.1990 (BGBl. 1485). 235 Fundstellen einiger Richtlinien der Länder und des Bundes: Bund GMB1. 1975, S. 818 (v. 1.12.1975); BW GABI. 1984, S. 824 (v. 3.10.1984); HE St.Anz. 25/1976, S. 1106 (v. 3.6.1976); ND MB1. Nr. 20/1986, S. 479 (v. 13.5.1986). 2 3 6

Vgl. § 2 Entwicklungshelfergesetz, z.B. GTZ.

2 3 7

Zuletzt geändert 24.4.1986 (BGB1.I, S. 599).

208

G. Grenzen der Betätigungsformen

3. Vorrang der Pflichtaufgaben Die Gemeinden müssen primär sicherstellen, daß ihre Pflichtaufgaben erfüllt werden. Sie dürfen freiwillige Aufgaben - darunter auch die Entwicklungszusammenarbeit - nur in Angriff nehmen, soweit ihre finanziellen und personellen Möglichkeiten bei Erfüllung der Pflichtaufgaben dafür Spielraum lassen, da die Pflichtaufgaben ihnen durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zugewiesen werden, die freiwilligen Aufgaben in ihrem Ermessen liegen 238 . Angesichts der starken Verrechtlichung allen Verwaltungshandelns239 liegt hier das praktische Hauptproblem. Charakteristikum der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben ist das kommunalpolitische Ermessen im Rahmen der Erledigung dieser Aufgaben. Der Entscheidungsprozeß hat zum einen im Zusammenhang mit der Befassungskompetenz darüber zu befinden, ob die Gemeinde sich mit der Aufgabe beschäftigen will, und zum anderen, wie sie die Aufgabe im Rahmen ihrer kommunalen Möglichkeiten zu erledigen beabsichtigt. Spätestens hier treten die Pflichtaufgaben in den Vordergrund. Erst wenn diese durch die freiwillige Aufgabe nicht negativ tangiert werden, kann die Kommune sich z.B. auf dem Feld der Entwicklungszusammenaibeit betätigen240. Dieser Befund gilt aber nicht für Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, wie z.B. die Jugendförderung und die Weiterbildung in einigen Ländern, die sich partiell mit der Entwicklungszusammenarbeit decken241. 4. Gesetzliche Determinierung der Aufgabenbereiche a) Allgemeines Es wurden verschiedene Aufgabenbereiche hinsichtlich der Kompetenztitel und inhalüichen Einbindungsmöglichkeit der Entwicklungszusammenarbeit untersucht 242. Nun soll von einigen deren gesetzlicher Rahmen beleuchtet werden. Wie bereits erwähnt, geschieht diese Umgrenzung auf zweierlei Weise: Zum einen durch eine spezielle gesetzliche Ausformung des Aufgabenbereichs (z.B. KJHG, Weiteibildungsgesetze) und zum anderen durch allgemeine, nicht nur den speziellen Aufgabenbereich regelnde Gesetze (z.B. StabG). Schließlich 2 3 8

Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 1,S. 186.

2 3 9

v. Muüus, Sind weitere rechtliche Maßnahmen zu empfehlen, um den notwendigen Handlungs- und Entscheidungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung zu gewährleisten?, Gutachten E für den 53. DJT 1980, S. E 57. 2 4 0

Heberlein, DÖV 1990, 374 (379); Schefold/v. Schwanenflügel, AfK 1991, 19.

2 4 1

Vgl. Kap. E I U I , E I I I 5.

2 4 2

Vgl. Kap. F III, C H I 4.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

209

werden die Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden und Kreise in den einzelnen Aufgabenbereichen durch ihre gesetzlich determinierten Handlungsmittel eingeschränkt (siehe oben). Aufgrund der Vielfältigkeit kommunaler Entwicklungszusammenarbeit können nicht alle denkbaren Aufgabenbereiche durchgemustert werden, es sollen daher nur die wichtigsten und die am deutlichsten umgrenzten exemplarisch betrachtet werden. In einigen Bereichen, wie z.B. der Sportförderung, spielen lediglich die allgemeine Befassungskompetenz und die Determinierung der Handlungsmittel eine Rolle; daher kann auf eine gesonderte Untersuchung verzichtet werden. An dieser Stelle sei betont, daß die Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Grenzen des Art. 28 II GG das Fundament für sämtliche Aufgabenbereiche und die jeweilige Umgrenzung bilden 243 . b) Jugendförderung Die Jugendförderung wird im wesentlichen durch das KJHG geregelt. Eine Einbindung und u.U. Förderung eines Vorhabens einer NRO ist im Rahmen der Aufgaben der Jugendhilfe gut möglich. Die NRO muß aber den Anforderungen des § 74 KJHG entsprechen, insbesondere pädagogische Kenntnisse in die Arbeit einbringen und gemeinnützige Ziele verfolgen. Tragender Gesichtspunkt und daher Grenze der jeweiligen Arbeit ist immer das pädagogische Ergebnis für die Jugendlichen i.S.d. § 11 und § 11 I KJHG. Die Arbeit soll die Jugendlichen in ihrer Entwicklung fördern und von ihnen mitbestimmt und mitgestaltet werden. Sie soll die Jugendlichen zur Selbstbestimmung befähigen und zu gesellschaftlicher Mitverantwortung und sozialem Engagement anregend hinführen. Dies kann durch die Verbindung von praktischen Tätigkeiten im Zusammenhang mit einer intellektuellen Auseinandersetzung erfolgen. Es können Gegenstände für die Partnerkommune hergestellt oder repariert werden und gleichzeitig kann eine Auseinandersetzung mit den Problemen der Entwicklungsländer und den Folgen für die hiesigen Lebenszusammenhänge initiiert werden. Wichtig ist, daß die Arbeit die Jugendlichen in ihrer Persönlichkeit anspricht, einen pädagogischen Ertrag bewirkt und keine bloße Handlangerfunktion hat. Daher würde eine reine Spendensammelaktion diesen Ansprüchen nicht genügen.

2 4 3

Vgl. Kap. G I I .

14 von Schwanenflügel

210

G. Grenzen der Betätigungsformen

c) Kunstförderung Die Grenzen der Kunstförderung stellen auf der einen Seite einige Fachgesetze, wie z.B. die Denkmalschutzgesetze der Länder dar. Sie haben aber für die Förderung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit keine Relevanz. Auf der anderen Seite ist Art. 5 III GG die verfassungsrechtliche Umgrenzung in diesem Zusammenhang. Da Art. 5 ΙΠ GG kein Individualrecht auf Kunstförderung beinhaltet, hat der Staat, und damit auch die Gemeinden, ein Recht zu sachlicher Auswahl und Differenzierung im Rahmen der Förderung. Es ist ein künstlerisches Werturteil seitens der Kommune bei der Auswahl der zu fördernden Projekte, z.B. zu Gunsten eines Werkes, das Probleme der Entwicklungsländer anspricht, notwendig 244 . Dies darf aber nicht die vorbehaltlos gewährleistete Kunstfreiheit des einzelnen zu künstlerischer Betätigung und Darbietung verletzen 245. Der Staat und die Kommunen dürfen ferner kein inhaltliches Werturteil, wie z.B. "förderungswürdig" abgeben. Sie haben die Eigengesetzlichkeiten der Kunst, ihre Autonomie und Pluralität zu achten246. Kunstförderung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit bedeutet i.d.R. Theateraustausch, Veranstalten von Kulturwochen und Ausstellungen247. Daher werden diese aufgezeigten Grenzen in aller Regel keine besondere Relevanz entwickeln, soweit eine unbefangene entwicklungspolitische Arbeit in der Gemeinde oder dem Kreis allgemein vorhanden ist. d) Weiterbildung Die Weiterbildung ist Teil des Bildungssystems, das der öffentlichen Verantwortung unterliegt 248. Die Kommunen haben mit Hilfe ihrer Volkshochschulen ein bestimmtes Mindestangebot zu unterhalten, dies gehört zu den (in Hessen und NRW Pflichtigen) kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben 249. Die Gestaltung des Angebots steht im bildungsplanerischen Ermessen der kommunalen Gebietskörperschaften 250, sie haben daher die Chance, die Weiterbildung mit anderen Bildungs- und Kulturbereichen zu verknüpfen und die 2 4 4

Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 5 III, Rz. 40.

2 4 5

BVerfGE 67, 213 (228); 30,173 (191) - Mephisto - ; Hewig, BayVBl. 1977, 38.

2 4 6

Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog (Hrsg.), Art. 5 III, Rz. 40; Ditges, Rechtsprobleme kommunaler Kulturarbeit, 1986, S. 157. 2 4 7

Vgl. Kap. C I I I 4.

2 4 8

Vgl. Art. 17 Verfassung des Landes NRW; Vesper, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, 2. Aufl., 1983, S. 201. 2 4 9

Vgl. Kap. F I I I 5.

2 5 0

Vesper, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 205.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 II GG

211

vielfältigen Verflechtungen der Kreis- und Gemeindestruktur zu nutzen. Dies führt zu der Aufgabe, neben der Planung des eigenen Angebots die Arbeit der freien Träger zu koordinieren 251. Es existieren vier Einflußgrößen auf die Weiterbildung: Die Gemeinde als Trägerin, die einzelnen Kursleiter, die Teilnehmer und der Staat im Rahmen der finanziellen Förderung 252. Die Weiterbildung genießt aber im pädagogischen Bereich eine staatliche Unabhängigkeit253, so daß nur die ersten drei Einflußgrößen nunmehr durchzumustern sind. Die einzelnen Kursleiter haben in ihrem Bereich eine pädagogische Autonomie254, es fragt sich aber, wieweit diese geht. Im Schulbereich gibt es eine breite Diskussion zu dieser Thematik255, danach verlangen schon die Erziehungsziele der Verfassung zu ihrer Umsetzung eine relative Freiheit der Lehrer 256 . Diese pädagogische Freiheit wird auch in sämtlichen Schulgesetzen anerkannt. Sie soll die situations- und Persönlichkeits- sowie schulklassenangepaßte, kindgerechte Erfüllung der Erziehungsaufgabe als Prozeß menschlicher Begegnung sichern 257. Die pädagogische Freiheit des Lehrens hat dort ihre Grenzen, wo sie mißbraucht wird, die Optimierung des schulischen Erziehungsprozesses hindert oder der Chancengleichheit zuwiderläuft 258 und schließlich, wo die Bildungsinteressen der Schüler beeinträchtigt werden oder wo Indoktrination stattfindet 259. Dieser Befund läßt sich auch auf die pädagogische Freiheit der Kursleiter der Weiterbildungsmaßnahmen übertragen. Auch sie haben einen vom Gesetzgeber (Weiterbildungsgesetze) übertragenen Bildungsauftrag im Rahmen des pädagogisch Möglichen und der ihnen vom Gesetzgeber zugestandenen pädagogischen Freiheit auszuführen. Wie aber noch zu zeigen sein wird, hat die Kommune einen weiten planerischen Gestaltungsspielraum, der durch seine

2 5 1 Bockemöhl, RdJB 1976, 302; Maunz, BayVBl. 1978, 65; Vesper, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 210 f. 2 5 2

Zu den Förderungsarten: Bockemöhl, RdJB 1976, 302. 253 yg] §§ 4 i t 5 Baden-württembergisches Gesetz zur Förderung der Weiterbildung und des Bibliothekwesens; § 4 Hessisches Erwachsenenbildungsgesetz; Bockemöhl, RdJB 1976, 302; Vesper, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 205. 2 5 4

Vesper, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 4, S. 207.

2 5 5

Bryde, DÖV 1982, 661; Heckel/Avenarius, Schulrechtskunde, 6.Aufl. 1986, S.234 ff.; Ossenbühl, DVB1. 1982, 1157 (1158 ff.); Starck, DÖV 1979, 269 (272). 2 5 6

Bryde, DÖV 1982, 671.

2 5 7

Ossenbühl, DVB1. 1982, 1159.

2 5 8

Ossenbühl, DVB1. 1982, 1160.

2 5 9

Heckel/Avenarius, S. 235.

212

G. Grenzen der Betätigungsformen

Konkretisierung faktisch den pädagogischen Freiraum der Kursleiter eingrenzt, indem z.B. ein Kurs aus dem Programm genommen wird. Hat nun ein Kursleiter den Auftrag, eine Veranstaltung zur Entwicklungspolitik anzubieten, entfalten sich ihm hier viele (praktische) Möglichkeiten, konkrete Entwicklungszusammenarbeit gemeinsam mit den Teilnehmern zu betreiben. Im Rahmen seiner pädagogischen Freiheit stößt er nur dort auf Grenzen, wo seine Veranstaltung (politisch) einseitig ist und er damit den Zielen der Weiterbildung nicht mehr gerecht wird. Den Kursleitern wird im Rahmen ihres pädagogischen Auftrags durch die Weiterbildungsgesetze daher ein großer Freiraum zugestanden, sie haben infolgedessen vielfältige Möglichkeiten, den Bürgern auch praktisch die Problematik der Entwicklungszusammenaibeit näher zu bringen. Eine weitere Einflußgröße sind die Teilnehmer selbst; ihr Einfluß erfolgt auf zweierlei Weise: Zum einen durch eine "Abstimmung mit Füßen", indem Veranstaltungen nicht frequentiert werden und damit über kurz oder lang aus dem Angebot verschwinden. Zum anderen erfolgt ihr Einfluß über die Teilnehmermitbestimmung. Diese hat sich an die Satzungen der jeweiligen Einrichtungen zu halten und den Weiterbildungsauftrag zu berücksichtigen. Ansonsten gelten auch hier die Grenzen wie für die pädagogische Freiheit der Kursleiter bezüglich Mißbrauch, Chancengleichheit, Optimierung des Bildungsprozesses und Indoktrination. Die vom Gesetzgeber den Kommunen auferlegten Grenzen ähneln zwar ebenfalls denen der Kursleiter, bewegen sich aber auf der bildungsplanerischen Ebene: Das Angebot der kommunalen Volkshochschulen und die geförderten freien Angebote müssen insgesamt die Chancengleichheit für die Gemeindebürger wahren und dürfen nicht nur für einzelne Bevölkerungsgruppen angeboten werden. Ferner darf das allgemeine Angebot nicht politisch einseitig sein, sondern muß einen ausgewogenen Charakter haben. Das gleiche gilt für die bereichsspezifische Ausgewogenheit. Zwar darf eine Kommune im Rahmen der ihr auferlegten Koordination der öffentlichen und freien Weiterbildungsangebote Veranstaltungen zu entwicklungspolitischen Themen nicht einseitig bevorzugen, sie muß daher ein gewisses allgemeines Mindestangebot vorsehen. Es fällt aber in den ihr zuzugestehenden planerischen Ermessensspielraum, wenn sie für die Entwicklungszusammenarbeit spezielle Prioritäten, auch im Rahmen ihrer finanziellen Förderung setzt.

IV. Der Gesetzesrahmen i.S.v. Art. 28 I I GG

213

e) Wirtschaftsförderung Zwei hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit im kommunalen Raum strittige 260, im übrigen bezüglich ihrer Auswirkungen auf die kommunale Wirtschaftsförderung unbedeutende Grenzen stellen das Stabilitätsgesetz (StabG) und Art. 921EWGV dar. Nach § 3 I i.V.m. § 1 StabG haben die Gemeinden und Kreise bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Für die Frage der Wirtschaftsförderung im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit spielt diese Vorschrift deswegen keine wichtige Rolle, weil die Höhe der Subventionen für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht keine besondere Größenordnung erreicht 261. Das gleiche gilt für Art. 92 I EWGV 2 6 2 , da die Wirtschaftsförderung im Bereich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit auf den Gemeinsamen Markt keine relevanten Auswirkungen entfaltet. Eine wichtigere, aber für die kommunale Wirtschaftsförderung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit ebenfalls zu vernachlässigende Grenze beinhaltet die Grundrechtsbindung der Gemeinden und Kreise (Art. 1 ΙΠ GG) 2 6 3 hinsichtlich des Gleichheitssatzes (Art. 3 I GG) 2 6 4 . Danach dürfte wohl, die genaue Abgrenzung ist umstritten, zur Feststellung einer Verletzung ausreichend sein, wenn die Möglichkeit des Konkurrenten, sich als verantwortlicher Unternehmer wirtschaftlich zu betätigen, durch die Fremdbegünstigung in erheblichem Maße eingeschränkt wird 2 6 5 . Ist der Schutzbereich einzelner Grundrechte betroffen, hängt die Zulässigkeit der Subventionen von der Gewichtigkeit der verfolgten Gemeinwohlbe2 6 0 Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbstverwaltung, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, 1990, S. 120; Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 2, S. 206, 249; Tettinger, in: Püttner (Hrsg.), HKWP Bd. 6, S. 441 (443). 2 6 1

Hierzu Knemeyer, WuV 1989,92 (100).

2 6 2

Nach dieser Vertragsvorschrift sind Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfalschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen; im einzelnen Beutler u.a., Die Europäische Gemeinschaft, 3. Aufl., 1987, S. 359. 2 6 3

Hierzu Kluth, Grenzen kommunaler Wettbewerbsteilnahme, 1988, S. 58 f.

2 6 4

BVerfGE 55, 72 (88); BVerwGE 65, 167 (173); Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbstverwaltung, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 125; in Fällen, in denen der Konkurrent den Förderungsberechtigten nicht gleichsteht, kann es sich bei einer willkürlichen Vernachlässigung seiner Interessen um eine Verletzung der Wettbewerbsfreiheit aus Art. 2 1 GG handeln, vgl. BVerwGE 30, 191 (197). 2 6 5 Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbstverwaltung, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 124 f.

214

G. Grenzen der Betätigungsformen

lange sowie der Reichweite und dem Inhalt der grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte ab. Zieht man so die Grenze, darf dem grundrechtlichen Konkurrentenschutz keine allzu große Bedeutung für die kommunale Wirtschaftsförderung zukommen, weil die kommunalen Förderungsleistungen die grundrechtsspezifisch zu ermittelnde Erheblichkeitsschwelle im Noimalfall kaum erreichen 266. Dies gilt insbesondere für den Bereich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit, da die Problemlage eine sehr spezielle, und hinsichtlich des Kreises möglicher Konkurrenten begrenzt ist. Häufig wird es gar keine Drittbetroffenen in der Kommune geben, die in dem jeweiligen Feld wirtschaftlich tätig sind und entsprechende Handelsbeziehungen unterhalten. Auch ist die tatsächliche Förderungsleistung, verglichen mit anderen Bereichen der Wirtschaftsförderung, äußerst gering 267 . Es wird deutlich, daß die speziellen Grenzen im Bereich der kommunalen Wirtschaftsförderung hinsichtlich der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit i.d.R. keine relevante Wirkung entfalten. Auf der anderen Seite treten hier die Grenzen der bereits dargestellten Handlungsmittel, d.h. des Einsatzes von Personal sowie Geld- und Sachmitteln, offen zutage268. Wirtschaftsförderung besteht eben nicht nur aus Subventionen, sondern beinhaltet auch einen Informationsaustausch, Vermittlung von Kontakten, Erfahrungsaustausch und Beratungshilfen. Es muß daher mit dem Personal- und Geldeinsatz ein realer Nutzeffekt für das hiesige Gemeinwesen bewirkt werden, reiner Altruismus würde nicht in den Bereich der Wirtschaftsförderung passen269. Wie Erfahrungen in Bremen gezeigt haben270, können intensive Beratungshilfen, verbunden mit gezielten Subventionen, später für die hiesige Wirtschaft lukrative Geschäftsverbindungen ergeben. V· Sicherung der Grenzen durch die Kommunalaufsicht

Überschreiten die Gemeinden und Kreise ihre von der Verfassung und den einfachen Gesetzen vorgegebenen Grenzen, hat das Land die Möglichkeit, im Wege der allgemeinen Kommunalaufsicht die Tätigkeit der Gebietskörper-

2 6 6

So auch Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbstverwaltung, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 125. 267 vgl. Kap. C III; der Gesamtwert der kommunalen Aktivitäten im Bereich der Wirtschaftsförderung belief sich im Jahre 1985 auf mindestens 1,702 mill. DM, vgl. Ehlers, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 3. 2 6 8

Vgl. G I V 2 a.

2 6 9

So auch Ehlers, Kommunale Wirtschaftsförderung und kommunale Selbstverwaltung, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsförderung, S. 117. 2 7 0

Vgl. Kap. C I I I 4.

V. Sicherung der Grenzen durch die Kommunalaufsicht

215

Schäften zu überprüfen und ggf. einzuschreiten. Es handelt sich bei der Kommunalaufsicht um eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle271. Untere Aufsichtsbehörden der kreisangehörigen Gemeinden sind i.d.R. die Landkreise, die diese Aufgabe als Auftragsangelegenheit wahrnehmen. Die Regierungspräsidenten sind untere Aufsichtsbehörde der kreisfreien Städte und Landkreise 272. Den Aufsichtsbehörden steht das Recht zu, sich jederzeit über Angelegenheiten der Gemeinden zu unterrichten (§ 120 BW GO; § 51 II BW KrO; Art. I l l BY GO, Art. 97 BY KrO; § 137 HE GO mit § 54 I HE KrO; § 129 I ND GO, § 71 I ND KrO; § 65 Kommunalverfassung DDR 2 7 3 ). Dieses Recht korrespondiert mit einer Auskunftspflicht, einer Berichtspflicht der Gemeinden und Kreise, soweit von der Aufsichtbehörde Auskunft verlangt wird 2 7 4 . Für die repressive Aufsichtsführung steht den Aufsichtsbehörden, neben den informellen Wegen, ein Fächer von verschiedenen Möglichkeiten zur Verfügung 275 . Die Behörden sind aber gehalten, zunächst den geringsten Eingriff anzuwenden, weil der Kommunalaufsicht, außer in Bayern (vgl. Art. 112 GO), ein Ermessen eingeräumt wird und sie dem Opportunitätsprinzip unterliegt. Dies besagt, daß es im Fall einer rechtswidrigen Handlung einer Kommune im pflichtgemäßen Ermessen (vgl. § 40 VwVfG) der Aufsichtsbehörde liegt, darüber zu entscheiden, ob sie einschreitet und ggf. welches Mittel sie anwendet 276 . Soweit der Beschluß des Arbeitskreises III der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien vom Oktober 1985 277 von den Innenministerien den nach-

2 7 1 Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, S. 373; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 80; vgl. z.B. auch Art. 97 I Verfassung des Landes Brandenburg. 2 7 2 Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, S. 371; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 84; § 64 Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Kreise in der DDR (Kommunalverfassung DDR). 2 7 3 Hierzu Schmidt-Eichstaedt u.a., Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR, 1990, § 65 Anm. 1. 2 7 4

Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, S. 374.

2 7 5

In NRW ist als erstes die Rügeanweisung zu nennen, § 108 I GO; § 46 I I I KrO, ansonsten die Beanstandung, z.B. § 1211 BW GO mit § 51 I I BW KrO; Art. 112 BY GO, Art. 98 BY KrO; § 138 HE GO mit § 54 I HE KrO; § 66 I Kommunalverfassung DDR. Ferner gibt es die eigenen Korrektureingriffe der Aufsichtsbehörde, (die sog. Aufhebung nur in NRW § 108 I I GO, § 46 KrO, Rheinland-Pfalz § 123 GO, § 49 LKrO, dem Saarland §§ 127, 189 Kommunales Selbstverwaltungsgesetz, die Anordnung sowie die Ersatzvornahme) im einzelnen Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd. 1, S. 374 ff.; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 89 ff. 276 Pagenkopf, Kommunalrecht, Bd.l, S. 383. 2 7 7

Kap. Ε II.

216

G. Grenzen der Betätigungsformen

geordneten Verwaltungsbereichen bekanntgemacht wurde 278 , stellt er für die Kommunalaufsicht eine norminterpretierende Richtlinie dar und bindet insoweit die Kommunalaufsicht. Da aufsichtsrechtliche Maßnahmen Verwaltungsakte darstellen (vgl. § 35 VwVfG) 279 , können die betroffenen Kommunen im Wege der Anfechtungsbzw. Verpflichtungsklage (§ 421 VwGO) die Entscheidung der Rechtsaufsicht von dem zuständigen Verwaltungsgericht überprüfen lassen280. Der Bund kann im Wege der Bundestreue281 die Länder anhalten, ihre kommunalaufsichtsrechtlichen Mittel einzusetzen, sofern die Kommunen rechtswidrig handeln282 und dies zu einer empfindlichen Störung der grundgesetzlichen Ordnung führt 283 . Was nach Landesrecht eine Befugnis ist, kann nach Bundesrecht zu einer Pflicht werden, wenn solch eine Störung vorliegt 284 . Kommunale hoheitliche Maßnahmen, auch wenn sie unter Mißachtung der den Gemeinden und Kreisen gezogenen Grenzen durchgefühlt werden, reichen aber i.d.R. nicht in den Raum bundesstaatlichen Verfassungslebens hinein 285 , so daß eine derartige Aufforderung des Bundes, wie sie 1958 erfolgte, die Ausnahme ist. Die Dokumentation der Konflikte hat gezeigt286, daß seitens der Aufsichtsbehörden nur Maßnahmen zur Selbstkorrcktur ergriffen wurden (Beanstandung)287; nur einmal wurde ein Beschluß aufgehoben 288. Im übrigen wurde nur mit dem Damoklesschwert rechüicher Maßnahmen gedroht, ganz anders als angesichts der sog. Stationierungsbeschlüsse der Gemeinden, um deren Rechtmäßigkeit auch gerichtlich häufig gestritten wurde 289 . Dies ist auf zweierlei zurückzuführen: Einerseits besteht eine gewisse Rechtsunsicherheit bei den Kommunen und Kreisen, aber vor allem auch bei der Kommunalaufsicht, hinsichtlich der z.T. transnationalen Arbeit der Gebietskörperschaften, 2 7 8 Dies ist in fast allen alten Bundesländern der Fall gewesen, vgl. Bericht des Unterausschusses vom November 1987, Kap. E II. 2 7 9

Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, Rz. 101.

2 8 0

Vgl. § 125 BW GO, der aber nur deklaratorischen Charakter hat.

2 8 1

Hierzu Kap. G II. 282 v g l . BVerfGE 8, 122 - Volksbefragung über Atomwaffen -, das Land Hessen hatte danach gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, so das Gericht in seiner Entscheidungsformel, da es unterlassen hatte, die Beschlüsse hessischer Gemeinden über die Durchf ührung der Befragung aufzuheben. 2 8 3

BVerfGE 8,122 (139).

2 8 4

BVerfGE 8,122 (138).

2 8 5

BVerfGE 8,122 (134).

2 8 6

Vgl. Kap. D X I I I .

2 8 7

Vgl. Kap. D V Herzogenaurach; Kap. D X I Remscheid.

2 8 8

Vgl. Kap. D X Erftkreis.

2 8 9

Vgl. G I 2 a; Lehnguth, DÖV 1989, 655.

V. Sicherung der Grenzen durch die Kommunalaufsicht

217

und anderseits bewegen sich die Gemeinden und Kreise auf einem sehr sensiblen politischen Feld, auf dem sie, soweit die Arbeit im Zusammenhang mit örtlichen NRO durchgeführt wird, in der Bevölkerung fest verwurzelte Partner hinter sich wissen. Dies kann es der Entscheidungsfindung der Kommunalaufsicht noch zusätzlich schwer machen, da sie u.U. mit erheblichem kommunalpolitischen Widerstand rechnen muß, wenn sie gegen eine Maßnahme der Gemeinde angehen will 2 9 0 . Ferner räumt der Beschluß der Ministerpräsidenten und des Arbeitskreises III der Arbeitsgemeinschaft der Innenministerien den Kommunen auf dem Feld der Entwicklungszusammenarbeit in rechtspolitischer Hinsicht einen weiten Betätigungsraum ein 2 9 1 , so daß die Kommunen in der Praxis eine relativ starke Position innehaben292.

2 9 0

Vgl. z.B. Erlangen, München, Kap. D I V , D VI.

2 9 1

Vgl. Kap. Ε II.

2 9 2 Insoweit findet Fabers These von der "Macht der Gemeinden" seine Bestätigung, vgl. Faber, Die Macht der Gemeinden, 1982, insbes. S. 9, 20 ff., 38 ff.

H. Schlußfolgerungen I. Neues Verständnis der Örtlichkeit kommunaler Aufgaben

Entwicklungszusammenarbeit ist eine Aufgabe der Gemeinden und Kreise i.S.v. Art. 28 II GG. Ihre Erledigung hat zwei Tätigkeitsfelder - die hiesige Kommune und eine Kommune in einem Entwicklungsland - die Arbeit birgt mithin ein transnationales Element in sich. Ausgehend von dieser gewonnenen Erkenntnis, soll noch einmal ein vertiefender Blick auf die Problematik der Örtlichkeit kommunaler Aufgaben i.S.v. Art. 28 II GG geworfen und gefragt werden, ob dieser Befund Ansatz für ein neues Verständnis des Problemtopos sein kann. Klassischenveise werden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umschrieben als diejenigen Aufgaben, die nach ihrem Schwerpunkt innerhalb der Grenzen der jeweiligen Kommune anfallen. Femer sind Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die den Gemeindeeinwohnern als solche gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -Wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen und unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung der gemeindlichen Selbstverwaltung ihrer Art nach einer Erledigung durch die Gemeinde bzw. den Kreis zugänglich sind1. Der Begriff "Örtlichkeit" ist Attribut der "Gemeinschaft" i.S.v. Art. 28 II GG2. Diese beiden Begriffe können daher nicht isoliert voneinander betrachtet werden, vielmehr "durchdringen" sie einander und erlangen dadurch eine schwer erfaßbare, komplexe Bedeutung. "Örtlich" ist das, wo sich die "Gemeinschaft" entwickeln kann3. Daher inkorporieren die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowohl ein historisch-räumliches, als auch ein aktuellfunktionales Element4. "Örtlichkeit" bedeutet nicht nur Beziehung auf ein bestimmtes Gebiet, sondern umfaßt die Einwohnerschaft als soziale Gemein1

BVerfGE 79, 127 (148f., 151); Gemens, N V w Z 1990, 841; Ehlers, NWVB1. 1990, 47.

2

Roters, in: v. Münch/ders. (Hrsg.), GG, Art. 28 Rz. 40.

3

Schmidt-Jortzig, Kommunale Organisationshoheit, 1979, S. 43.

4

Schmidt-Aßmann, Kommunalrecht, in: v. Münch/ders. tungsrecht, Rz. 13 ff.

(Hrsg.),

Besonderes Verwal-

220

H. Schlußfolgeningen

schaft 5. In dieser Gemeinschaft wurzelt, wie Schmidt-Jortzig, die Geschichte kommunaler Selbstverwaltung zurückverfolgend, nachweist, ein spezielles Solidaritätsbedürfhis, welchem gerade im verfassungsorganisierten Bereich vor allen anderen Realisierungsebenen durch die Kommunen und ihre Selbstverwaltung Rechnung getragen wird 6. Entscheidendes Element einer solchen solidarischen Haltung ist das Engagement der kommunalen Bürgerschaft. Liegt diese kommunale Solidaritätsbereitschaft hinsichtlich kommunaler Belange vor, macht sie nicht, dies zeigt die kommunale Entwicklungszusammenarbeit, an kommunalen Grenzen Halt, sondern findet in Zusammenhang mit verfassungsrechtlichen Zielvorgaben wie der Förderung des Friedens und der internationalen Zusammenarbeit, auch legitime transnationale Betätigungsfelder. Zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehört wesensmäßig auch das Auseinandersetzen, Erforschen und Entdecken dieser gesellschaftlichen Ebene und damit einhergehend die Aktivierung der Bürger für ihre eigenen Angelegenheiten7. Gerade die kommunalpolitische Auseinandersetzung mit Problemen der Gemeinden und Kreise in Entwicklungsländern, d.h. die Beschäftigung mit einer vergleichbaren Gemeinschaft und Organisationsebene, nur in einem anderen Staat, bewirkt ein Erkennen und Erleben kommunaler Örtlichkeit in der Gestalt der anderen Kommune. Dieser Erkenntnisprozeß bewirkt gleichzeitig eine Reflexion über die eigene kommunale Identität. Die Beschäftigung mit interkommunalen Problemzusammenhängen und der damit initiierte dialektische Prozeß gehört daher wesensimmanent zum Erleben der hiesigen Örtlichkeit der jeweiligen Kommune. Die kommunale Örtlichkeit mit ihren spezifischen Problemlagen kann auch qualitativ sehr verschiedenartig sein. So ist die Örtlichkeit einer pulsierenden Metropole nicht vergleichbar mit der eines größeren Dorfes 8. Die historische Entwicklung mit der zunehmenden Internationalisierung auch kommunaler Problemzusammenhänge, insbesondere in Großstädten, sprengt in zunehmendem Maße die räumliche Umgrenzung kommunaler Örtlichkeit. Daher ist das Hauptaugenmerk auf das aktuell-funktionale Element bei der Bestimmung kommunaler Örtlichkeit mit ihren entsprechenden Aufgaben zu legen. Ob nun eine Angelegenheit (auch) örtlichen Bezug hat, hängt wesentlich davon ab, ob die örtliche Gemeinschaft sie als die ihrige ansieht und sich damit zu eigen macht. Insofern enthält die Umgrenzung des kommunalen Aufgabenbereichs und die Bestimmung der Art, wie er wahrzunehmen ist, notwendigerweise ein starkes Element der Selbstgestaltung, Willensbildung und Ermes5

Schmidt-Eichstaedt, Bundesgesetze und Gemeinden, S. 137.

6

Schmidt-Jortzig, DVB1. 1980, 5 f.

7

BVerfGE 11, 266 (275).

8

Hierzu Hlépas, AfK 1990, 78.

II. Kriterien für die kommunale Arbeit

221

sen. Der Bezug zur Örtlichkeit kann daher entscheidend vom Bürgerengagement abhängen, das somit das Verbindungsglied zwischen der Aufgabe und der kommunalen "Örtlichkeit", d.h. die örtliche Radizierung darstellt. Aus diesem Grunde ist den Kommunen bei der Bestimmung ihrer kommunalen Örtlichkeit und den entsprechenden Aufgaben i.S.v. Art. 28 II GG eine Einschätzungsprärogative im Sinne eines begrenzten kommunalpolitischen Ermessens einzuräumen, was demzufolge weder von der Kommunalaufsicht noch von den Verwaltungsgerichten voll überprüfbar ist. Π . Zusammenfassung und Kriterien für die kommunale Arbeit

1. Historisch gesehen ruht die kommunale Entwicklungszusammenarbeit auf zwei Säulen des kommunalpolitischen Lebens: Zum einen den klassischen kommunalen Partnerschaften und zum anderen der Arbeit der Nichtregierungsorganisationen in der Entwicklungszusammenarbeit der jeweiligen Kommune. (Kap. Β II) 2. Viele Elemente der klassischen kommunalen Partnerschaftsarbeit finden sich in der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit wieder. Die Grenzen zwischen diesen beiden Aufgabenfeldern sind fließend. Deutsche Kommunen haben häufig mehrere internationale Verbindungen und verfügen organisatorisch über gewisse Erfahrungen auf diesem Gebiet. Es gibt mittlerweile kommunale Verbindungen zu Kommunen auf allen Kontinenten. (Kap. Β III) 3. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit ist eine wichtige Ergänzung der Arbeit des Bundes und der Länder auf diesem Feld. Schwerpunkt der Arbeit der Kommunen ist nicht die Finanzierung von Projekten, sondern die Auseinandersetzung mit kommunalen Problemlagen in Entwicklungsländern und der Interdependenz des Nordens vom Süden. (Kap. C I; C III) 4. Die kommunale Entwicklungszusammenarbeit zeichnet sich durch die subjektiv geprägten Adjektive "wohltuend", "effektiv" und "wenig gefährlich" aus. Sie ist relativ frei in der Wahl ihrer Mittel und recht flexibel. Sie kann langfristig die Demokratisierung in Entwicklungsländern fördern. Kommunale Entwicklungszusammenarbeit richtet sich auf der einen Seite an die eigenen Bürger, z.B. im Rahmen der Bildungs- und Kulturarbeit, und auf der anderen Seite an Kommunen in Entwicklungsländern. Sie kann sich in den verschiedensten Facetten kommunaler Aufgabenbereiche wiederfinden und diese bereichern. Für das Gelingen der Zusammenarbeit ist es wichtig, daß sie in der hiesigen Bevölkerung einen bewußtseinsmäßigen Rückhalt findet und eine gewisse Stabilität und Kontinuität erreicht; daher ist die Einbindung der örtlichen Nichtregierungsorganisationen in der Entwicklungszusammenarbeit und Initiativen in die kommunale Arbeit von elementarer Bedeutung. (Kap. C HD

222

H. Schlußfolgengen

5. Die dargestellten Konfliktfälle aus der Praxis spiegeln eine gewisse Rechtsunsicherheit bei allen Beteiligten wider. Bei allen Konfliktsituationen war der eigentliche Anlaß des Einschreitens der Aufsichtsbehörde die Tatsache, daß die Gemeinde bzw. der Kreis Haushaltsmittel für bestimmte Projekte bereitgestellt hatte. Es stand immer die Frage im Raum, ob die Angelegenheit in den Bereich der örtlichen Aufgaben der Gebietskörperschaft fiel. In den meisten Konfliktfällen blieb es seitens der Aufsichtsbehörden bei Verhandlungen und Vorschlägen, repressive Maßnahmen wurden nur vereinzelt angewandt. (Kap. D) 6. Entwicklungszusammenarbeit ist in ihrer Gesamtheit gesetzlich nicht determiniert. Für die Realisierung der Staatszielbestimmungen "Erhaltung des Friedens" und "Förderung der internationalen Zusammenarbeit" ist die Entwicklungszusammenarbeit ein wichtiges Mittel, wenn nicht sogar Bedingung. Da Staatsziele alle Ebenen des Staates im Rahmen ihrer Zuständigkeit betreffen, haben der Bund, die Länder sowie die Kreise und Gemeinden diese Verfassungsziele zu berücksichtigen. Die Kommunen sind aus diesem Grunde berufen, im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit, soweit die Aufgabe in ihren verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereich fällt, den Frieden und die internationale Zusammenarbeit i.S.d. Völkerverständigung zu stärken. (Kap. E II) 7. Die UNO-Deklaration über das Recht auf Entwicklung gehört zum Bereich des "soft law" und zählt nicht zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG. Die Deklaration hat aber erklärenden Gehalt, insbesondere bei der Auslegung des Völkerrechts. (Kap. E12) 8. Entwicklungszusammenarbeit ist nicht ausdrücklich Teil der Außenpolitik des Bundes (Art. 32 GG), sondern es besteht für sie eine kumulative Zuständigkeit des Bundes, der Länder sowie der Kreise und Gemeinden. ( Kap. F II 1; F H 2) 9. Entwicklungszusammenarbeit gehört zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden und Kreise und fällt in den sog. Randbereich des Schutzbereichs von Art. 28 II GG. Die Entwicklungszusammenarbeit stellt im kommunalen Bereich eine Querschnittsaufgabe dar. (Kap. F H ) 10. Die Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarats enthält Regelungen über interkommunale Zusammenarbeit. Sie entfaltet im deutschen Recht keine Wirkung, sondern hat nur deklaratorischen Charakter. (F II 2 a aa) 11. Da sich die Zulässigkeit kommunaler Entwicklungszusammenarbeit schon aus Art. 28 II GG ergibt, haben die einfachgesetzlichen Kompetenzansätze (z.B. Kunstförderung, Sportförderung und Wirtschaftsförderung)

II. Kriterien für die kommunale Arbeit

223

nur, soweit es sich nicht um Pflichtaufgaben handelt (z.B. Jugendförderung), deklaratorischen Charakter. (Kap. FΙΠ) 12. Zentrales Element für die Radizierung der Aufgaben in der Entwicklungszusammenarbeit auf die kommunale Örtlichkeit ist der Rückhalt für die Arbeit in der Bürgerschaft und das bürgerschaftliche Engagement. (F II 2 a aa; F II 2 b) 13. Voraussetzung für die Zulässigkeit der Arbeit ist, daß auf beiden Seiten eine Gemeinde (Gemeindeverband) oder vergleichbare Institution im rechtlichfunktionalen Sinne tätig ist. Die Gegenstände der Zusammenarbeit müssen einen Bezug zur kommunalen Örtlichkeit der Partner haben. Es muß von beiden Seiten eine Zusammenarbeit mit einer Verfestigung der Kontakte angestrebt werden, damit der gegenseitige bürgerschaftliche Austausch gewährleistet ist. Ein Partnerschaftsvertrag oder ein ähnlicher Schriftwechsel sind ein verläßliches Indiz für eine angestrebte Kontinuität der Beziehungen. (Kap. C11; C III4; FH 2; G12; GIV) 14. Viele Aufgaben im Rahmen der kommunalen Entwicklungszusammenarbeit finden ihre Grenzen nur in den Zuständigkeitsschranken des Art. 28 II GG. Daher müssen die Arbeiten immer in einem unmittelbaren Zusammenhang zur kommunalen Örtlichkeit stehen. Zu allgemeinpolitischen Fragen darf eine Kommune nur aus ihrer ortsbezogenen Sicht Stellung nehmen. Diese notwendige örtliche Radizierung kann sich auch z.B. aus einem Solidaritätsgefühl, das sich wiederum auf "Arbeitskontakte" stützt, für eine befreundete Partnergemeinde in einem Entwicklungsland ergeben. (Kap GI) 15. Bei den Partnerschaftsverträgen handelt es sich um selbstbindende kommunalpolitische Verträge, die zum Verwaltungsrecht gehören. Die anvisierten Projekte müssen grundsätzlich nach deutschem Rechtsverständnis in den kommunalen Aufgabenbereich fallen. Nach dem Inhalt des Partnerschaftsvertrages muß eine Beteiligung der Bürgerschaft ermöglicht werden. (Kap.

G12) 16. Neben diesen "Rahmenvereinbarungen" können die Kommunen gleichsam zur "Erfüllung" rechtlich verbindliche Verträge abschließen, die ihre Grundlage z.T. im Zivilrecht haben können (Zweistufentheorie). (Kap. G12) 17. Die verfassungsrechtlich begründete Pflicht zur Bundestreue gilt nicht für die Gemeinden und Kreise. (Kap. G II) 18. Im verfassungsrechtlichen Konfliktfall, insbesondere zwischen Art. 28 II GG und Art. 321 GG ermöglicht das Gebot der Interessenberücksichtigung als Ergebnis der praktischen Konkordanz grundsätzlich sowohl dem Bund als auch der Gemeinde oder dem Kreis die Betätigung. Je empfindlicher und verletzlicher die Stellung des anderen ist, desto größer muß der Grad der

224

H. Schlußfolgengen

Interessenberücksichtigung sein. Bei der Frage, ob und inwieweit die jeweiligen Interessen sowohl der Gemeinde als auch des Bundes oder eines Landes betroffen sind, handelt es sich im Kern um eine politische Wertung bzw. Prognoseentscheidung. Sie entzieht sich daher in ihrem Wesen der gerichtlichen, und im Falle der Kommunen auch der kommunalaufsichtlichen Überprüfung. (Kap. G III) 19. Wichtigste einfachgesetzliche Grenze für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit stellt das Haushaltsrecht dar, das die Arbeit aber bei sachgerechter Handhabung nicht behindert. Die Umgrenzungen der einzelnen Arbeitsbereiche (z.B. Jugendförderung, Kunstförderung) entwickeln keine besondere praktische Relevanz. (Kap. GIV) 20. Der Kommunalaufsicht steht ein breiter Fächer von verschiedenen rechtlichen Aufsichtsmöglichkeiten zur Verfügung, die aber in der Praxis sehr zurückhaltend angewandt werden. (Kap. G V) 21. Die Untersuchung kommunaler Entwicklungszusammenarbeit in ihrer rechtlichen Konsequenz lenkt den Bück auf die Konkretisierung kommunaler Örtlichkeit i.S.v. Art. 28 II GG: Die Beschäftigung mit interkommunalen (transnationalen) Problemzusammenhängen gehört wesensimmanent zum Erleben hiesiger kommunaler Örtlichkeit. Den Kommunen ist bei der Bestimmung ihrer kommunalen Örtlichkeit und der damit zusammenhängenden Befassungskompetenz eine Einschätzungsprärogative i.S. eines begrenzten kommunalpolitischen Ermessens einzuräumen, was demzufolge gerichtlich nicht voll überprüfbar ist. (Kap. HI)

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