El Diseño De La Democracia

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INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL Consejero presidente: Consejeros electorales:

ISIDRO H. CISNEROS RAMÍREZ GUSTAVO ANZALDO HERNÁNDEZ FERNANDO JOSÉ DÍAZ NARANJO ÁNGEL RAFAEL DÍAZ ORTIZ CARLA A. HUMPHREY JORDAN YOLANDA C. LEÓN MANRÍQUEZ NÉSTOR VARGAS SOLANO

REPRESENTANTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

Propietario: Suplente:

ERNESTO HERRERA TOVAR RAÚL HERRERA ESPINOSA

PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

Propietario: Suplente:

MARCO ANTONIO MICHEL DÍAZ JUAN MANUEL VICARIO ROSAS

PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

Propietario: Suplente:

JESÚS JIMÉNEZ MARTÍNEZ JOSÉ ÁNGEL ÁVILA PÉREZ

PARTIDO DEL TRABAJO

Propietario: Suplente:

ERNESTO VILLARREAL CANTÚ ADRIÁN PEDRO CORTES

PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO

Propietario: Suplente:

JORGE LEGORRETA ORDORICA ZULY FERIA VALENCIA

CONVERGENCIA

Propietario: Suplente:

ARMANDO LEVY AGUIRRE HUGO MAURICIO CALDERÓN ARRIAGA

NUEVA ALIANZA

Propietario: Suplente:

JESÚS ENRIQUE DÍAZ INFANTE CHAPA MIGUEL ÁNGEL ARNAIZ MANCEBO DEL CASTILLO

ALTERNATIVA SOCIALDEMÓCRATA Y CAMPESINA

Propietario: Suplente:

CARLA ALEJANDRA SANCHEZARMAS GARCÍA SALVADOR GONZÁLEZ BRISEÑO

INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL

El diseño de la democracia

COMISIÓN DE CAPACITACIÓN ELECTORAL Y EDUCACIÓN CÍVICA DIRECTORIO PRESIDENTA Consejera electoral ROSA MARÍA MIRÓN LINCE INTEGRANTES Consejero electoral BERNARDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO Consejera electoral MARÍA ELENA HOMS TIRADO

Publicación aprobada en la décimo tercera sesión ordinaria mediante el acuerdo 09/13a/05 del 9 de diciembre de 2005

Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica LAURA REBECA MARTÍNEZ MOYA, directora ejecutiva Coordinación general: Cecilia Rivadeneyra Pasquel, directora de Difusión y Producción de Materiales Editor: Valentín Almaraz Moreno, subdirector de Diseño y Producción de Materiales Corrección de estilo: Nilda Ibarguren, técnica especializada “A” Diseño y formación: Susana Cabrera, jefa del Departamento de Diseño y Producción Autores: David Altman, José Antonio Crespo, José Fernández Santillán, Flavia Freidenberg, Aldo Muñoz Armenta, Víctor Manuel Muñoz Patraca, Luis Salazar Carrión y Pedro Salazar Ugarte D.R. © Instituto Electoral del Distrito Federal Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica Huizaches 25, colonia Rancho Los Colorines, delegación Tlalpan 14386 México, D.F. www.iedf.org.mx 1ra. edición, mayo de 2006 ISBN: 970-786-017-0 Impreso y hecho en México Lo expresado en esta obra es responsabilidad exclusiva de los autores. Ejemplar de distribución gratuita, prohibida su venta.

Índice

PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD VERTICAL David Altman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 PRESIDENCIALISMO Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA José Antonio Crespo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 VIABILIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS José Fernández Santillán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59 SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y REFORMAS DEMOCRÁTICAS EN LOS PARTIDOS DE AMÉRICA LATINA Flavia Freidenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 LÍMITES Y ALCANCES DEL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN MÉXICO: EL CASO DE LOS LEGISLADORES Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Aldo Muñoz Armenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 DISEÑO INSTITUCIONAL PARA UNA DEMOCRACIA VIABLE Víctor Manuel Muñoz Patraca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 DEMOCRACIA Y ESTADO EN MÉXICO Luis Salazar Carrión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135 EL PORQUÉ DE ESAS INSTITUCIONES QUE LLAMAMOS PARTIDOS POLÍTICOS

Pedro Salazar Ugarte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

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Presentación

Nunca, como en el presente, la democracia ha tenido tanto prestigio y aplicación. Salvo excepciones cada vez menores, la mayoría de los estados nacionales exhibe sistemas políticos y regímenes de gobierno que reclaman para sí el título de democráticos. Paradójicamente, esta irradiación coexiste con bajos niveles de concurrencia a las urnas y encuestas sobre percepciones ciudadanas de la democracia que dan cuenta de escepticismo e, incluso, desafección respecto de las capacidades de este sistema para constituir el marco óptimo de interacción social, así como entre gobernantes y gobernados. Tomadas en forma aislada, tales manifestaciones contradirían la muy difundida y casi incuestionada tesis sobre la superioridad del modelo democrático y la conocida aseveración de Winston Churchill respecto de que “la democracia es el peor sistema de gobierno posible, con excepción de todos los demás”. Sin embargo, la democracia no se limita a ser un procedimiento para que los ciudadanos tomen parte en la elección de los gobernantes y en la determinación de las grandes decisiones nacionales. Es, también, y de modo simultáneo, un conjunto de valores y pautas culturales que orientan y dotan de significado a las relaciones sociales y políticas, así como un entramado de instituciones que estructuran y dan cauce a las demandas sociales, tanto de tipo participativo como decisorio. La amplitud teórica y la difundida aplicación de la democracia han conducido a que los análisis de política comparada reporten una gran diversidad de diseños, dispositivos institucionales y modalidades participativas en regímenes que, sin embargo, tienen en común su adhesión al modelo democrático. Ello es revelador de una de sus principales virtudes: su capacidad adaptativa, que le permite asumir modalidades que 9

corresponden con las características históricas y societarias de los diversos casos nacionales en que se aplica. En nuestro país, el desarrollo democrático ha sido particularmente evidente en el campo político-electoral. A lo largo de casi 25 años de reformas electorales sucesivas, se construyó un andamiaje de reglas, instituciones y pautas de comportamiento y de relación que ha probado su eficacia y su capacidad para organizar comicios certeros, transparentes y confiables, cuyos resultados son de aceptación general. Sin embargo, la ampliación y profundización que la ciudadanía ha exigido de nuestra democracia hace necesaria la reflexión sobre sus estructuras, entornos culturales y procesos decisorios, con el fin de asegurar que el accionar de las instituciones corresponda fielmente con las aspiraciones y demandas ciudadanas y así mantener vigente la aceptación social que han logrado. Empero, la democracia no se agota en el proceso de elección libre, legal y pacífica de los gobernantes. Como lo define el Artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la democracia es un sistema de vida. Es verdad que la democracia no produce por sí misma el bienestar social, pero también lo es que sin el funcionamiento adecuado del conjunto de las instituciones que conforman la democracia es aún más arduo el logro del desarrollo económico y social. Consciente de los significativos avances logrados, pero también de la insatisfacción ciudadana respecto de la calidad de nuestra democracia y de sus efectos en la vida cotidiana de la colectividad, el Instituto Electoral del Distrito Federal convocó a un amplio grupo de estudiosos de la Ciencia Política, el Derecho, la Sociología y disciplinas afines a dialogar respecto de los perfiles, capacidades y desafíos de nuestra democracia, en el foro “El Diseño de la Democracia”. El encuentro, que tuvo lugar en diciembre de 2005, representó una evaluación inevitablemente preliminar, pero sumamente enriquecedora, de las virtudes e insuficiencias de nuestro diseño democrático. El volumen que ponemos a consideración del público interesado reúne algunas de las ponencias presentadas en ese foro. Apreciará el lector que 10

al hablar de democracia hacemos referencia a fenómenos poliédricos. Por ello, la determinación de rumbos claros para su desarrollo exige una multiplicidad de análisis. Asimismo, el diálogo entablado ratificó que la democracia no es un diseño predeterminado sino el fruto de una historia y de las más diversas interacciones sociales, del desarrollo de la cultura democrática y también de los afanes de ciudadanos y actores políticos. Porque la democracia es un proceso de continua recreación de los vínculos entre gobernantes y gobernados, el análisis continuo del conjunto de estructuras y procedimientos que constituyen la institucionalidad democrática resulta indispensable para asegurar la calidad y el calado de la democracia, mediante una arquitectura institucional y el desarrollo de prácticas participativas y de interacción política que le den mayores cauces y aseguren su sustentabilidad de largo plazo.

YOLANDA C. LEÓN MANRÍQUEZ Presidenta de la Comisión de Capacitación Electoral y Educación Cívica del IEDF

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Calidad de la democracia y responsabilidad vertical* David Altman**

LA IMPORTANCIA DEL DISEÑO INSTITUCIONAL Durante los últimos años, la mayor parte de los regímenes políticos de América Latina ha preservado su estabilidad democrática. Esta situación ha conducido a los especialistas a nuevas y más sutiles preguntas sobre las precondiciones para la consolidación democrática, así como a un análisis más detallado de las características institucionales de la supervivencia de las nuevas democracias y democracias de alta calidad. Si en los años ochenta fueron los transitólogos los que dominaron la literatura politológica, en los años noventa los temas fueron la consolidación, y en esta década aparentemente se abren preguntas sobre la calidad del régimen más que sobre otros aspectos. A pesar de que nuestras democracias vinieron aparentemente para quedarse, estamos, cada día más, inmersos en sistemas políticos con altísimos síntomas de desafección cívica. El “a mí no me importa”, “si igual hacen lo que quieren”, o “no toman en cuenta los intereses de personas como yo”, son frases que evidencian una baja en la representación política, la legitimidad del régimen e, inclusive, eventualmente una amenaza a la calidad de la democracia y su consolidación. Muchos le han puesto nombre a esto y hablan del déficit democrático. * Este trabajo fue presentado en el seminario “Diseño institucional para una democracia, viable” organizado por el Instituto Electoral del Distrito Federal, México D.F., diciembre de 2005. Se basa en trabajos previamente publicados por el autor (1999; 2001; 2002; 2005). Este artículo se inscribe en el Proyecto Fondecyt núm. 1040920. ** Profesor del Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica, Chile; editor de la Revista de Ciencia Política, ICP-PUC (desde marzo de 2003); vicepresidente de la Asociación Chilena de Ciencia Política e integrante del Grupo de Estudio de Ciencias Jurídicas y Políticas, Consejo Superior de Ciencias, Fondecyt.

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David Altman

Lo que digo no significa que las democracias latinoamericanas hayan estado exentas de tensiones cruciales en los últimos años, inclusive en las últimas elecciones (Venezuela, Honduras). Una simple mirada sobre estos países indica que, de hecho, son pocos en los últimos años los presidentes que han sobrevivido sin mayores problemas. En ocho de las 17 democracias latinoamericanas ha habido presidentes marginados de sus puestos en los últimos 13 años sin quiebres democráticos. Presidente Adolfo Rodríguez Saá

País Argentina

Año 2001

Mecanismo Crisis y renuncia

Fernando de la Rúa Carlos Mesa Sánchez de Lozada Lucio Gutiérrez Jamil Mahuad Abdalá Bucaram

Argentina Bolivia Bolivia Ecuador Ecuador Ecuador

2001 2005 2003 2005 2000 1997

Alberto Fujimori Raúl Cubas Grau Jorge Serrano Carlos A. Pérez Fernando Collor de Mello

Perú Paraguay Guatemala Venezuela Brasil

2000 1999 1993 1993 1992

Crisis y renuncia Crisis y renuncia Crisis y renuncia Crisis y renuncia Golpe fallido Declaración de Incapacidad Crisis y renuncia Impeachment Autogolpe fallido Impeachment Impeachment

FUENTE: Aníbal Pérez-Liñán y Scott Mainwaring, “Latin American Democratization since 1978: Regime Transitions, Breakdowns, and Erosions”, presentado en Regime Político, Modelo de desenvolvimiento e Relações Internacionais EuropaAmérica Latina: Do fim do século XIX ao século XXI, 3 y 4 de noviembre de 2005, Universidad de Brasilia.

Es clave analizar, y eventualmente mejorar, el diseño institucional, porque éste contiene y da forma a las conductas de los actores políticos. Como es sabido, la literatura de la ciencia política ha estado centrada en el estudio de los congresos, partidos, sistemas electorales, relaciones ejecutivo-legislativas, etc. Sin embargo, es evidente que lo que da forma, las cosas que dan forma a nuestras conductas políticas, no se limitan a estas instituciones, sino que incluyen lo que se conoce como “instituciones informales”, que según Helmke y Levitsky son aquellas 14

Calidad de la democracia y responsabilidad vertical

creadas, comunicadas y aplicadas fuera de los canales oficialmente existentes.1 Hay que estar conscientes de que un buen análisis institucional requiere el estudio en profundidad, no sólo del funcionamiento de las instituciones “formales”, sino también de las “informales”. De hecho, muchos países han llevado a cabo importantes reformas siguiendo las mejores recomendaciones que los expertos nos han ido dando; sin embargo, todavía sus democracias son débiles, intermitentes, o a lo mejor de baja intensidad. Tanto México como Bolivia son un buen ejemplo de lo que estoy diciendo. Desde la democratización, allá en los años noventa, México ha llevado a cabo muy importantes reformas institucionales, pero su democracia –de cualquier manera que la midamos– aún muestra símbolos de debilidad: co-rrupción en la esfera judicial y policial, abuso y explotación de personas, amenazas a la libertad de prensa, etc. Lo mismo sucede en Bolivia, uno de los países que más ayuda internacional ha recibido de la comunidad internacional, que más reformas ha pasado, y que, sin embargo, no deja de aparecer en los titulares por la inestabilidad casi crónica de su política. Tanto el dedazo en México como el pasanaku en Bolivia son claras instancias de instituciones informales que presentan fuertes inercias al cambio, aunque la primera, aparentemente, ya fue. Es mucho más complicado mejorar las instituciones informales que las formales.2 Yendo más allá de lo informal, y volviendo a las instituciones “formales” inclusive, enfrentamos dos grandes problemas. Por un lado, uno de los mayores desafíos del rediseño institucional y la reforma política es la reticencia de aquellos cuyo consentimiento se necesita para aprobar cualquier cambio, y que están donde están porque fueron beneficiados por el statu quo. En otras palabras, la inercia que producen las propias instituciones no es un fenómeno marginal, sino que constituye, quizá, el mayor escollo para la alteración del statu quo. Otro problema adicional que se

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Gretchen Helmke y Steven Levitsky, “Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda”, Perspectives on Politics 2 (4), 2004. 2 Gretchen Helmke y Steven Levitsky, op. cit.

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presenta –y de ninguna manera secundario–, es que el mero hecho de “mejorar” una institución no conduce necesariamente a que el desempeño institucional general mejore (inclusive puede llegar a producirse el efecto inverso), ya que son las combinaciones institucionales las que determinan el tipo y grado de calidad y gobernabilidad democrática existente en una sociedad. Todas las configuraciones institucionales son producto de un delicado balance entre opciones muchas veces antagónicas. A modo simplemente de ejemplos: ¿en qué medida un legislador debe responder a las cúpulas dirigentes de un partido o a los intereses de los ciudadanos que lo votan? Si escogemos la primera opción, estaremos limitando la responsabilidad del legislador frente a sus votantes; si nos inclinamos por la segunda, con certeza estaremos erosionando la disciplina partidaria, crítica a la hora de gobernar. Asimismo, ¿en qué medida el congreso debe reflejar los diversos intereses ciudadanos o fomentar la formación de mayorías legislativas capaces de tomar decisiones? En el primer caso, difícilmente partido o coalición alguna podrá alcanzar las mayorías necesarias para legislar por sí solo; en el segundo, posiblemente debamos dejar fuera del congreso a importantes corrientes de opinión. Evidentemente, podríamos seguir casi indefinidamente con estas preguntas: ¿preferimos un presidente que responda a las mayorías circunstanciales que se formen en el congreso o un presidente que pueda decidir con autonomía respecto al mismo?, ¿qué asuntos se deben resolver en el gobierno central y qué asuntos en los gobiernos locales? Las respuestas a estas preguntas no son sencillas, incluso podríamos dudar de que existan respuestas y, más aún, de que éstas puedan “viajar” fácilmente de un contexto político a otro. En pocas palabras: no existen fórmulas mágicas que nos aseguren una democracia de alta calidad. Todos queremos un mayor involucramiento de la ciudadanía, una mayor sensibilidad del Estado frente a sectores débiles, una mayor justicia redistributiva de los mercados, entre otro sinfín de aspiraciones. La discusión se centra en cómo lo logramos.

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Calidad de la democracia y responsabilidad vertical

CASOS PARADIGMÁTICOS DEL CONO SUR: ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY Si bien algunos analistas estarían tentados de clamar que el rendimiento macroeconómico es un requisito para la consolidación democrática, la conducción económica no lo es todo, y esto se evidencia claramente al comparar Argentina y Uruguay. La comparación de estos dos países es de manual. Argentina y Uruguay comparten mucho más que el acento de su gente. Ambas naciones enfrentaron la más profunda crisis económica de su historia (disparada por la devaluación del real brasilero en enero de 1999), tan profunda que muchos estiman que lo fue más que la crisis del 29. Sin embargo, ambos países respondieron de forma radicalmente distinta frente a esta crisis. Mientras que en Argentina presenciamos cinco presidentes en casi dos semanas, un clamor popular de “que se vayan todos”, una inundación de piqueteros en las calles, Uruguay pasó de manera inadvertida en los titulares del mundo. La violencia fue mínima y no hubo crisis institucional. La pregunta es por qué esta crisis económica en Argentina produjo una explosión social y política, y en Uruguay no (siendo que este país sufrió una crisis económica similar, o más acentuada, según algunos analistas). Una hipótesis plausible es que en Argentina, sumado a la situación económica, existía una desconfianza hacia el gobierno, que no gozaba del apoyo ciudadano. Sin embargo, el presidente Jorge Batlle en Uruguay tenía menos apoyo aún que De la Rúa en Argentina. Consecuentemente, no podemos atribuir esta crisis a la confianza ciudadana. Creo que en Uruguay la escandalosa crisis económica no se tradujo en crisis política justamente por el diseño y la fortaleza institucionales; especialmente por los partidos políticos, tanto de gobierno como de oposición, y su responsabilidad política. Debo recalcar el papel constructivo jugado por la oposición del momento (el Frente Amplio), papel que presumiblemente pavimentó su triunfo en las elecciones generales de 2004.

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Chile es, sin duda, una de las economías más dinámicas del mundo en “desarrollo”.3 Se destaca dentro de la región como el país más competitivo, de acuerdo con los parámetros establecidos por el Foro Económico Mundial; se ubica en el puesto 23 de 117 economías analizadas, estableciéndose que posee el mejor manejo macroeconómico de todas es tas naciones.4 Asimismo, es señalado por expertos como uno de los países menos corruptos de la región, situándose en el lugar 20 entre 146 estados.5 Igualmente, de acuerdo con datos agregados, se ubica muy alto en términos de democracia (“1, 1” en Freedom House, “9” en Polity IV, etc.).6 Además, en los últimos 15 años de democracia, su economía ha crecido a una sorprendente tasa de 5.5% anual, y la proporción de chilenos que han dejado la pobreza se partió por la mitad. En pocas palabras, una mirada a la experiencia chilena, desde una perspectiva macroeconómica y comparada, no puede sino que generar, en primera instancia, envidia en sus países vecinos. Sin embargo, a pesar de la vigorosa macroeconomía chilena, no todo lo que reluce es oro. Los ciudadanos chilenos están excepcionalmente desafectados del juego democrático y, a pesar de que se perciben ciertas mejorías en este ámbito en los últimos años, siguen siendo extremadamente poco afables con la democracia (comparativamente en la región), y muchas de sus suspicacias y actitudes frente al juego democrático son producto de una combinación de factores. Por estas razones, el caso chileno ha concitado preocupación en diversos medios académicos y políticos. Por ejemplo, de acuerdo con los

3 Jorge Rodríguez y Marcelo Tokman, Economía del conocimiento para un crecimiento sos-

tenido, Santiago, 2005. h ttp://www.weforum.org/pdf/Global_Competitiveness_Reports/Reports/GCR_05_0 6/GCI_Rankings_pdf.pdf. El siguiente país latinoamericano en este ranking es Uruguay, que se sitúa en el puesto 54. 5 Transparency International, “Global Corruption Report 2005”, 2005. 6 FH Freedom House, “Freedom in the World Country Ratings, 2002, 1972-73 to 20012002”, Retrieved from http://freedomhouse.org/research/freeworld/FHSCORES.xls; Monty G. Marshall y Keith Jaggers, “Polity IV project: Political Regime Characteristics and Transitions, 1800-1999”, 2001. Retrieved from: http://www.bsos.umd.edu/cidcm /polity/ 4

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resultados del Latinobarómetro (2003 y 2002), tan sólo 50% de los chilenos cree que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, frente a 78 y 77% en Uruguay y Costa Rica, respectivamente. Sólo 7% de los chilenos confía en los partidos políticos, y apenas 13% confía en el trabajo realizado por el Congreso de la República.7 El análisis de los datos de opinión pública chilena nos enfrenta a una clara paradoja: ¿cómo es posible que una de las democracias supuestamente más consolidadas de la región, con los mejores indicadores económicos, presente tan bajos niveles de valoración de la democracia e instituciones de representación, y que éstos sigan cayendo? Existen varios problemas institucionales (sistema electoral, inscripción electoral, enclaves autoritarios, entre otros). Evidentemente, la calidad de la democracia va mucho más allá del rendimiento y la conducción económica de nuestras sociedades. (Esto no implica que no sea un factor fundamental a la hora de generar recursos que nos permitan desarrollarnos como sociedades.) Necesitamos comer dignamente para decidir racionalmente. No existe posibilidad alguna, independientemente de la calidad de nuestras instituciones, de que se promueva una democracia de alta intensidad y calidad, si una gran porción de la ciudadanía no tiene acceso digno a un nivel decoroso de vida (salud, educación, protección social en general, justicia).

PERO, ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE ALTA CALIDAD? Los estudios recientes sobre democratización han prestado creciente atención al problema de la calidad de la democracia. En algunos casos, los estudiosos han enfocado casos marginales que, a pesar de satisfacer los estándares institucionales básicos de toda poliarquía, sufren defectos sustantivos que afectan negativamente la vida democrática del país.8 Para

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Encuesta ICSO-UDP, 2005. Samuel J. Valenzuela, “Democratic consolidation in post-transitional settings: Notion, process and facilitating conditions”, en S. Mainwaring, Guillermo O'Donnell

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tratar estos casos, se ha desarrollado un verdadero arsenal de “tipos disminuidos” de democracia.9 En otros casos, los cientistas políticos han procurado jerarquizar las democracias existentes según un criterio predeterminado. La idea subyacente en este enfoque es que diversos países pueden compartir un “mínimo procesal” (procedural minimum), y al mismo tiempo diferenciarse en su nivel relativo de democratización. Es decir, se asume que incluso dentro del conjunto de poliarquías algunos regímenes son mejores que otros.10 Por cierto, esta idea no contradice el concepto dahliano de poliarquía, concebido originalmente como un umbral mínimo de democratización que idealmente debería ser superado como resultado del desarrollo institucional.11 Desafortunadamente, la idea de calidad de la democracia es bastante vaga y los intentos de operacionalización justifican todo tipo de indicadores diversos. Las democracias pueden “mejorar” en función de múltiples aspectos, y resulta discutible que cada uno de éstos constituya una dimensión válida del concepto. Los comparativistas han confrontado este problema de dos maneras. Mientras que algunos han considerado la idea de calidad de la democracia como la mera extensión de la idea de democracia, otros han acentuado aspectos particulares, que se relacionan con la política democrática pero no necesariamente son parte del concepto-matriz de poliarquía. Los comparativistas del primer grupo se han preguntado: “¿qué países son más democráticos?”, mientras que los comparativistas del segundo grupo se interrogan: “¿qué democracias son mejores democracias?” A pesar de sus evidentes semejanzas, ambas preguntas han abierto diferentes sendas de investigación.

y S. Valenzuela (eds.), Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1992. 9 David Collier y Steven Levitsky, “Democracy with Adjectives: Finding Conceptual Order in Recent Comparative Research”, World Politics, 49 (3), 1997, pp. 430-51. 10 Guillermo O’Donnell, “Illusions about consolidation”, Journal of Democracy 7 (2), 1996, pp. 34-51. 11 Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971.

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La primera, y más fuerte, tradición concibió a la calidad de la democracia como resultado de un continuo que se extiende desde los regímenes totalitarios ideales a las democracias perfectas. Muchos esfuerzos de investigación se han desarrollado para medir, de diversas maneras y por medio de distintos indicadores, los “niveles” de democracia en un gran número de países.12 Esta visión coincidía con el énfasis convencional en los cambios de régimen: se asumía que los casos se moverían a lo largo del continuo autocracia-democracia. Nosotros denominamos a esta perspectiva el enfoque unidimensional, puesto que redujo la idea de calidad de la democracia a un solo componente lineal. Esto no significa que la democracia en sí misma haya sido definida en función de una sola dimensión –de hecho, muchas de estas escalas son técnicamente multidimensionales–, pero democracia y calidad democrática se han articulado como la prolongación de un mismo concepto. La mayor parte de estos indicadores de democracia ha resultado poco sensible a la hora de reflejar sutiles variaciones de calidad democrática entre diversas poliarquías. Este problema puede deberse al diseño del instrumento –los índices fueron concebidos para medir variaciones drásticas de cambios de régimen, no sutiles diferencias entre las democracias–, pero también a que las mejoras marginales en los derechos y las libertades políticas pueden no ser la clave para evaluar la cali-

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Kenneth A Bollen, “Issues in the Comparative Measurement of Political Democracy”, American Sociological Review, 45 (3), 1980, pp. 370-390; Kenneth A. Bollen, “Liberal Democracy: Validity and Sources Biases in Cross-National Measures”, American Journal of Political Science, 37 (4), 1993, pp. 1207-1230; Michael Coppedge y Wolfgang Reinicke, “Measuring Polyarchy”, Studies in Comparative International Development, 25 (1), 1990, pp. 51-72; Phillip Cutright, “National Political Development: Measurement and Analysis”, American Sociological Review, 28 (2), 1963, pp. 253-264; Raymond D. Gastil, “The Comparative Survey of Freedom: Experiences and Suggestions”, en A. Inkeles, On Measuring Democracy: Its Consequences and Concomitants, New Brunswick, Transaction Publishers, 1991, pp. 21-46; Ted R. Gurr, Keith Jaggers y Will Moore, “The Transformation of the Western State: The Growth of Democracy, Autocracy, and State Power since 1800”, Studies in Comparative International Development 25, 1990, 73-108; Axel Hadenius, Democracy and Development, Cambridge, Cambridge University Press, 1992; Vanhanen, Tatu, The Emergence of Democracy: A Comparative Study of 119 States, 1850-1979, Helsinki, Societas Scientiarum Fennica, 1984.

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dad de la vida democrática. Aunque cierta línea de investigación ha rendido resultados interesantes a partir del supuesto de la unidimensionalidad,13 otros comparativistas han elegido un camino alternativo. Los autores en la segunda tradición han identificado la calidad de la democracia con un conjunto de condiciones sociales y políticas que pueden fortalecer, pero en principio son independientes de, las condiciones institucionales para la poliarquía. Según esta perspectiva, una poliarquía plena (que ha alcanzado el mínimo procesal) puede carecer de los atributos necesarios para convertirse en una “buena” poliarquía. Este enfoque involucra una aproximación multidimensional al problema, porque intuitivamente distingue entre niveles y calidad de la democracia. En la dimensión institucional, un régimen puede haber alcanzado un alto nivel de democratización, pero la calidad de esta democracia puede ser pobre en otras dimensiones, como la participación ciudadana o el respeto por la ley. Esta tradición teórica ha acentuado cuestiones como la rendición de cuentas horizontal,14 la calidad de la ciudadanía en distintas regiones dentro de un mismo país15 o el funcionamiento institucional –entendido como medida objetiva de la capacidad de respuesta y la productividad gubernamental–.16 Vale notar que muchos de estos atributos positivos pueden encontrarse también en niveles “más bajos” de democracia (por ejemplo, en “oligarquías competitivas”; véase Dahl.17 Algunos estudios han explorado varias dimensiones al mismo tiempo; por

13 Larry Diamond, Is the Third Wave of Democratization Over?, Stanford, Hoover Institu-

tion, 1996; Michael Coppedge, “Modernization and Thresholds of Democracy: Evidence for a Common Path and Process”, en M. Midlarsky (ed.), Inequality, Democracy, and Economic Development, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, pp. 177-201. 14 Guillermo O’Donnell, “ Delegative Democracy”, Journal of Democracy 5 (1), 1994, pp. 55-69. 15 Guillermo O’Donnell, “On the state, democratization and some conceptual problems: a Latin American view with glances at some postcommunist co}ntries”, World Development 21 (8), 1993, pp. 1355-1369. 16 Robert Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press, 1993. 17 Dahl, Robert, Polyarchy: Participation and Opposition, op. cit.

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ejemplo, Hill,18 en un interesante trabajo compara la democracia en los 50 estados de los Estados Unidos, definiendo calidad de la democracia en función de tres dimensiones: los derechos políticos, la participación electoral y la competencia interpartidaria. La premisa subyacente en esta visión es que la poliarquía es necesaria, pero no suficiente, para una alta calidad de la democracia. Aunque la mayoría de estos autores reconoce explícitamente al umbral poliárquico como el límite conceptual entre los casos democráticos y no democráticos, no siempre resulta claro el lazo entre el concepto-matriz dahliano y las medidas empíricas de calidad democrática. Recientemente, según Diamond y Morlino, una buena democracia debe asegurar que todos los ciudadanos sean efectivamente capaces de usar todos sus derechos para influenciar en la toma de decisiones: votando, organizándose, encontrándose, protestando, cabildeando o presionando por sus intereses. Con respecto a la participación, la calidad democrática es alta cuando observamos una participación extensa no solamente respecto a los procedimientos electorales, sino que dentro de la vida de partidos políticos y de las organizaciones sociales, en la discusión de los asuntos de orden público, exigiendo responsabilidad a los representantes electos, en la supervisión de las conductas de los oficiales públicos, y en el involucramiento a nivel local.19

Morlino, en un excelente trabajo publicado el año pasado,20 habla de calidad de la democracia desde tres perspectivas que él extrapola de la literatura del marketing e ingeniería industrial. Calidad, según él, tiene tres nociones distintas: procedimientos, contenidos y resultados. Calidad en los aspectos procedimentales es el producto, es el resultado de un pro-

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Hill, Kim Quaile, Democracy in the Fifty States, Lincoln, University of Nebraska Press, 1994. 19 Larry Diamond y Leonardo Morlino, “The Quality of Democracy: An Overview”, Journal of Democracy, 15 (4), 2004, pp. 20-31. 20 Leonardo Morlino, “What is a ‘Good’ Democracy?”, Democratization, 11 (5): 2004, pp. 10-32.

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ceso exacto y controlado llevado a cabo mediante métodos precisos. Calidad en los contenidos tiene relación con las características del producto (sea diseño, calidad de los materiales, funcionamiento). Calidad en los resultados concierne a la satisfacción del consumidor, expresada al comprar o pedir el mismo producto, independientemente de cómo haya sido hecho y de sus propios contenidos. Simplemente, aquí calidad es en los resultados. En consecuencia, para Morlino, una buena democracia sería aquella que presenta una estructura institucional estable que promueva las libertades e igualdad de los ciudadanos a través de un funcionamiento correcto y legítimo de sus instituciones y mecanismos. Una buena democracia es, antes que nada, un régimen ampliamente legitimado que satisface a sus ciudadanos (calidad en términos de resultado). Cuando las instituciones tienen el apoyo completo de la sociedad civil, pueden perseguir los valores del régimen democrático. Si, en contraste, las instituciones deben posponer sus objetivos y dedicar energía y recursos a la consolidación y el mantenimiento de su legitimidad, incluso el umbral mínimo para la democracia se convierte en una hazaña notable. En segundo lugar, una buena democracia es una en la cual los ciudadanos, las asociaciones y las comunidades que la componen gozan por lo menos de un nivel moderado de libertad y de igualdad (calidad en términos de contenido). Tercero, en una buena democracia están los propios ciudadanos, quienes tienen la capacidad de controlar y evaluar si el gobierno persigue los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo con el imperio de la ley. Ellos supervisan la eficacia del uso de las leyes en vigor, la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno, y la responsabilidad política de los funcionarios elegidos en lo referente a las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos del procedimiento).

TALÓN DE AQUILES DE NUESTRAS DEMOCRACIAS: CONTROL PÚBLICO

Escribe Guillermo O´Donnell: “La expansión de la ciudadanía es una condición del éxito de una sociedad y de la satisfacción de sus aspira24

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ciones. Es en torno a esto que se debe juzgar la calidad de la democracia. La medida del desarrollo de una democracia está dada, por lo tanto, por su capacidad de dar vigencia a los derechos de los ciudadanos y constituir a éstos en sujetos de las decisiones que los afectan”.21 Ello da pie para ver que uno de los desafíos más importantes a la hora de mejorar la calidad de la democracia en América Latina se centra en cómo crear instituciones más efectivas de control público. Existen grandes problemas inherentes al aspecto del control o la responsabilidad. El primer problema radica en que, si bien son necesarias mejores instituciones, también se requiere la efectividad de la acción gubernativa. De esta forma, aunque no necesariamente deba transformarse en un juego de suma cero, existe una clara tensión entre las dos desiderata.22 Un gobierno no puede caminar sobre un campo minado de instituciones que, de buenas a primeras, suspenda la acción gubernamental. Otro reto que enfrentamos es la falta de acuerdo sobre qué significa este concepto de accountability, tan usado y con tan poco consenso. Por responsabilidad, control o accountability política entiendo todo el entramado de instituciones que tienen la capacidad de forzar a un agente público (electo o designado, persona o institución) a rendir cuentas y, eventualmente, a sancionarlo. Si aceptamos esta definición, no estarían involucradas otras formas de accountability, si bien su existencia es crucial para la robustez democrática. Me refiero a los mecanismos de social accountability. La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también

21

Guillermo O’Donnell, “Exploración sobre el desarrollo de la democracia”, en Programa de Naciones Unidas para el desarrollo, La democracia en América Latina: Hacia un democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York, 2004, p. 48. 22 Scott Mainwaring, “Introduction: Democratic Accountability in Latin America”, en S. Mainwaring y C. Welna (eds.), Democratic Accountability in Latin America, Nueva York, Oxford University Press, 2003, p. 5.

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en acciones mediáticas […] Se activa “a pedido” y puede dirigirse hacia el control de temas, políticas o funcionarios particulares.23

La activación de estos mecanismos no sólo implica la denuncia y exposición de las acciones mal hechas, sino que también impone sanciones simbólicas sobre agentes gubernamentales (sean personas o instituciones). Pero quizá lo más importante es que disparan los mecanismos de control horizontal y controlan a los controladores.24 Para que estos mecanismos tengan un efecto real sobre la conducta política necesitamos, en gran medida, medios masivos de comunicación pluralistas. Independientemente de la importancia de los mecanismos de social accountability, existen dos formas clásicas de accountability: la vertical y la horizontal. La primera se refiere al poder de la ciudadanía de respaldar o sancionar la acción del gobierno y los representantes; la segunda se refiere al entramado interno del Estado. En esta ocasión me centraré en la accountability vertical, que se refiere al poder de la ciudadanía de respaldar o sancionar la acción del gobierno y los representantes.

RESPONSABILIDAD VERTICAL Y MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA

Existe un gran consenso respecto a los desafíos contemporáneos de las democracias actuales en América Latina (altos niveles de desafección cívica, baja convocatoria de los partidos políticos, y en general, un descreimiento del juego democrático). En función de esta realidad, una cantidad de fuerzas –quizás excesivas– se han concentrado en mejorar los sistemas electorales, inclusive a sabidas cuentas de los trade offs que éstos implican. Otros analistas, con una visión más sofisticada, nos

23 Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, “Accountability Social: La otra cara del con-

trol”, en E. Peruzzotti y C. Smulovitz (eds.), Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Temas, 2002, pp. 32-33. 24 Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti, 2003, “Societal and Horizontal Controls: Two Cases of a Fruitful Relationship”, en S. Mainwaring y C. Welna (eds.), Democratic Accountability in Latin America, Nueva York, Oxford University Press.

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advierten atentamente que “el desarrollo de la democracia es mucho más que la perfección de su sistema electoral”.25 La democracia representativa es indiscutiblemente el régimen “menos malo” de los conocidos. Sin embargo, esto no la hace inmune a críticas cada día más reiteradas. Tomando las palabras de Dunn, “el ser soberano un día cada cuatro años tiene mucho aire a placebo,26 así como que “en verdad, […] las relaciones directas y cotidianas de los ciudadanos con el Estado es uno de los [aspectos] más problemáticos de la democracia en nuestra región”.27 Tarrow28 mostró que la sociedad civil actúa en respuesta a las estructuras políticas de oportunidad, que son las dimensiones del ambiente político que proporcionan a la gente los incentivos para emprender acciones colectivas afectando sus expectativas de éxito o de fracaso, y crea nuevos incentivos por medio de la acción colectiva. Pero para que estas oportunidades políticas se amplíen, los gobiernos necesitan asegurar la transparencia y la responsabilidad. La responsabilidad se puede mejorar desarrollando instancias para que los ciudadanos puedan participar en discusiones públicas y en los procedimientos de toma de decisión más allá de la elección de los representantes del gobierno cada tres, cuatro o cinco años, que, como Przeworski et al afirman, “constituye una débil herramienta del control popular”.29 Desde este ángulo, mecanismos de democracia directa ofrecen oportunidades únicas para desafiar el statu quo y para escrutar al gobierno y a sus funcionarios elegidos. Algunas voces argumentan que una posible mejora es “devolver” a los ciudadanos la capacidad de fiscalización de la acción pública y, eventualmente, convertirlos en actores de veto a través de la creación de

25 Guillermo O’Donnell, “Exploración sobre el desarrollo de la democracia”, op. cit., p. 49. 26

John Dunn, “Democratic Theory”, en J. Dunn (ed.), Western Political Theory in the Face of the Future, Cambridge, Cambridge University Press, 1979, p. 16. 27 Guillermo O’Donnell, “Exploración sobre el desarrollo de la democracia”, op. cit., p. 57. 28 Sidney Tarrow, Power in Movement: Social Movements and Contentious Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1998. 29 Adam Przeworski, Susan Stokes y Bernard Manin, Democracy, Accountability and Representation, Nueva York, Cambridge University Press, 1999.

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mecanismos de democracia directa (MDD) mediante los cuales determinadas políticas pueden ser propuestas, otras vetadas, o inclusive personas pueden ser removidas de su cargo. Por MDD entiendo un grupo de mecanismos que permite a los ciudadanos decidir sobre materias específicas directamente en las urnas. Si bien este grupo constituye una categoría amplia que incorpora diversos recursos como referéndum, plebiscitos, recalls (también llamados referéndum revocatorios) o iniciativas populares, en esta exposición me centraré únicamente en lo que la literatura llama MDD “desde abajo” o iniciativas populares y referéndum (incluyendo los revocatorios); en consecuencia, estoy dejando de lado aquellos MDD que son promovidos “desde arriba”, o que constitucionalmente estamos forzados a realizar (como plebiscitos sobre reformas constitucionales). Veamos cada tipo de MDD “desde abajo” de forma más detallada. La iniciativa popular se puede considerar una herramienta proactiva en las manos de los ciudadanos y es, para algunos, una de las instituciones más “democráticas” en términos de la democracia directa.30 El mecanismo para accionar una iniciativa popular es básicamente igual en la mayoría de los países. Los ciudadanos juntan un umbral mínimo de firmas –por ejemplo, 15% de los habilitados a votar– y proponen una alteración del statu quo. Países como Suiza, Australia, Italia y Uruguay han utilizado estos mecanismos en reiteradas oportunidades, reconociéndola como una importante herramienta en el involucramiento de la ciudadanía en asuntos públicos. Si la cantidad requerida de firmas es exitosamente recolectada, la autoridad electoral organizará un voto directo sobre el asunto propuesto. Solamente en Uruguay (y en nueve ocasiones), esta manera de hacer iniciativas populares vinculantes se practicó en América Latina. La iniciativa popular se encuentra incorporada en la gran mayoría de las constituciones latinoamericanas, aunque solamente es vinculante en

30 Hautala, Heidi, Bruno Kaufmann y Diana Wallis, Voices of Europe: IRI Europe Report on the Growing Importance of Initiatives and Referendums in the European Integration Process, Amsterdam, Initiative & Referendum Institute Europe, 2002.

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Colombia, Costa Rica, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En la mayoría de estos países no se puede hacer uso de las iniciativas en materia impositiva o presupuestal. En estos países, las firmas requeridas oscilan entre 5% del padrón en Colombia y Costa Rica, y 10% en Uruguay. Para que la medida sea vinculante, también existen exigencias respecto a una participación mínima del electorado (en Colombia 25%, en Costa Rica 40%, aunque en Uruguay no existe esta restricción). En otros países existe el mecanismo, pero filtrado por otra institución (el congreso en la mayoría de los casos), la que decide si proceder o no con la medida (Brasil, Guatemala, Nicaragua, Perú). Un subtipo de la iniciativa popular es cuando los ciudadanos fuerzan a la legislatura a considerar un proyecto de ley (que la legislatura no necesariamente aceptará). Este mecanismo es más un poder de agenda que una herramienta de cambio político. Argentina ha experimentado positivamente con este ejercicio y lo utilizó una vez en 2002: la iniciativa popular “El hambre más urgente” –iniciada por una coalición de organizaciones no gubernamentales, un periódico, periodistas y académicos– se convirtió en ley el 29 de diciembre de 2002 (Ley 25 724), después que exitosamente se recolectaran firmas correspondientes a más de 1.5% del electorado en siete provincias. El objetivo de la iniciativa fue la atención de niños menores de cinco años y mujeres embarazadas en condiciones de pobreza extrema. Los referéndum contra leyes aprobadas por la legislatura son a su vez una herramienta reactiva en las manos de los ciudadanos que les permite vetar un curso de acción previamente adoptado. En las Américas, Uruguay sigue siendo el único país donde se ha utilizado esta institución sistemáticamente en el nivel nacional con carácter vinculante, produciendo diversos resultados, por más que la mayoría de las veces el curso optado en primera instancia es el triunfador en las urnas, es decir, el statu quo.31 Los referéndum también presentan importantes variaciones. Aunque dentro de América Latina solamente han sido utilizados en Uru-

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David Altman, “Popular Initiatives in Uruguay: Confidence Votes on Government or Political Loyalties?” Electoral Studies 21 (4), 2002, pp. 617-630.

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guay, existe la disposición constitucional en Colombia, Costa Rica y Venezuela. (En otros países se menciona, pero la constitución no se refiere a su implementación.) Las firmas requeridas oscilan entre 5% en Costa Rica y 25% en Uruguay, exigiéndose también un periodo no mayor de un año desde la aprobación de la medida en cuestión. El quórum necesario es semejante al de las iniciativas populares. Y por último, los referéndum revocatorios, que son la institución de democracia directa que permite a los ciudadanos sustituir a un funcionario electo. Hasta ahora, solamente Venezuela ha utilizado –infructuosamente– este mecanismo en el nivel nacional, aunque existe en las constituciones de Colombia y Perú. En los últimos años, el uso de los MDD ha aumentado exponencialmente en el mundo, y América Latina no escapa a esa tendencia. A simple vista, este crecimiento sostenido de los MDD en América Latina puede parecer más consecuencia de actitudes plebiscitarias y autolegitimantes de gobiernos y líderes que de demandas de los propios ciudadanos. Barczak razona que “la emergencia de mecanismos de democracia directa (en América Latina) puede ser, simultáneamente, un indicador y una causa detrás de las débiles instituciones representativas,32 o inclusive podríamos pensar en lo que O’Donnell llamó democracias delegativas.33 Aunque tradicionalmente no ha sido un asunto estudiado de modo sistemático en el marco de la teoría democrática, el debate en torno a los MDD se ha vuelto cada vez más relevante desde el punto de vista teórico y por cierto, práctico. Por un lado, se ha afirmado que los MDD son instrumentos eminentemente conservadores, inclusive “esencialmente reaccionarios”;34 por el otro, es evidente que su potencial de cambio

32 Monica Barczak, “Representation by Consultation? The Rise of Direct Democracy in Latin America”, Latin American Politics & Society, 43 (3), 2001, p. 39. 33 Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy 5 (1), 1994, pp. 55-69. 34 Barbara S. Gamble, “Putting Civil Rights to a Popular Vote”, American Journal of Political Science, 41 (1), 1997, pp. 245-269.

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sorprende a otros estudiosos35 y a varios activistas políticos, e inclusive a respetados medios de comunicación.36 El primer grupo ha tendido a ser reacio frente a estas instituciones, debido a su carácter “incontrolable e imprevisible”.37 Los fundamentos son variados, pero podemos dar un par de ejemplos: los MDD establecen un juego de suma cero, no hay posibilidad de concesiones respecto a los problemas, y además, existe un claro riesgo de tiranía de la mayoría sobre la minoría.38 Además, como Parkinson observa, “en sociedades complejas la participación deliberativa por todos a los que afecta la decisión colectiva es extremadamente implausible”, o inclusive es manipulada por las elites políticas.39 Sin embargo, desde el segundo grupo se ha argumentado que “la mera presencia de la democracia directa conlleva a las legislaturas a gobernar con mayor eficacia”.40 Asimismo, estos mecanismos son entendidos como herramientas de educación cívica, que dan mayores oportunidades a la ciudadanía para participar, hacen a los ciudadanos más virtuosos,

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Thomas Cronin, Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and Recall, Cambridge, Harvard University Press, 1989; Russell J.Dalton, Susan E. Scarrow y Bruce E. Cain, “Advanced Democracies and the New Politics”, Journal of Democracy, 15 (1), 2004. 36 The Economist, “Happy 21st century, voters!”, The Economist, 21 de diciembre de 1996. 37 Frank Cunningham, Theories of Democracy: A Critical Introduction, Londres, Routledge, 2002; Robert Dahl, Democracy and Its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989; Anne Phillips, Engendering Democracy, University Park, The Pennsylvania State University Press, 1991; Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited, New Jersey, Chatham House Publishers, 1987; David Held, Prospects for Democracy, Standford, Standford University Press, 1993. 38 Véase el debate entre Gamble, por un lado (Bárbara S. Gamble, op.cit.), y Frey y Goette, por el otro (Bruno S. Frey y Lorenz Goette, “Does the Popular Vote Destroy Civil Rights?”, American Journal of Political Science, 42 (4), 1998, pp. 1343-1348. 39 John Higley, y Ian McAllister, “Elite Division and Voter Confusion: Australia’s Republic Referendum in 1999”, European Journal of Political Research 41 (6), 2002. Véase también Hanspeter Kriesi, “Individual Opinion Formation in a Direct Democratic Campaign”, British Journal of Political Science 32 (1), 2002. 40 Arthur Lupia y John G. Matsusaka, “Direct Democracy: New Approaches to Old Questions”, Annual Review of Political Science 7, 2004, pp. 463-482.

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cívicamente despiertos y, en cierto sentido, más libres.41 Personalmente, me adscribo a esta postura. La democracia directa desde abajo es una de las soluciones múltiples a este “problema de accountability”, o responsabilidad, ya que puede permitir la inclusión de la sociedad en el proceso de toma de decisiones, no solamente como un actor de veto, sino también como un miembro proactivo. Más aún, e íntimamente relacionado, las últimas evidencias empíricas señalan que el imperio de la ley, o la corrupción, está íntimamente relacionado con la cantidad de actores de veto presentes en una sociedad. Cuanto mayor sea el número de actores de veto, menos posibilidades de escapar al imperio de la ley.42 Es interesante observar que las constituciones de 11 de las 18 democracias de América Latina permiten la realización de iniciativas legislativas, siete permiten referendum y tres recalls.43 De 148 ocurrencias de MDD en el nivel nacional en las Américas desde principio del siglo XX, solamente 20 corresponden a casos “desde abajo”, y en sólo 40% de los casos el deseo de los propulsores del mecanismo es avalado en las urnas. La pregunta es por qué y cómo. En un contexto democrático, estos MDD se pueden utilizar para amenazar al gobierno y forzar, en última instancia, a un cambio del statu quo. En este caso, la evidencia del éxito de un potencial MDD la proporciona un cambio de política. Lógicamente, la ausencia de un MDD podría también significar una reacción positiva del gobierno hacia los temas que los organizadores del mecanismo proponían. Por lo tanto, su potencial presencia puede hacer innecesaria la realización de un MDD. Paradójicamente, la evidencia de la falla de la amenaza en la activación

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Mads Qvortrup, “A.V. Dicey: The Referendum as the People's Veto”, History of Political Thought XX (3), 1999, 531-546. 42 Josephine T. Andrews y Gabriella R. Montinola, “Veto Players and the Rule of Law in Emerging Democracies”, Comparative Political Studies, 37 (1), 2004. 43 Iniciativas legislativas: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Referéndum: Brasil, Colombia, Costa Rica, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Recalls: Colombia, Perú y Venezuela.

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de un MDD se materializa por su presencia. En otras palabras, si se efectúa el MDD, significa que, como mecanismo de amenaza, no funcionó. Por estas mismas razones, un estudio en profundidad de los MDD debe no solamente analizar los casos de ocurrencia de éstos, sino también las tentativas de llevarlos a cabo. De hecho, no es una coincidencia que estos mecanismos se hayan utilizado sistemáticamente en mayor medida dentro de los regímenes más consensuales de sus respectivas regiones: Suiza y Uruguay.44 Es así como Papadopoulos argumenta que en Suiza, cuando una consulta de este tipo llega a las urnas, es ya una muestra de la falla del Konkordanz.45 Inclusive se ha argumentado que, paradójicamente, los MDD, que son formas muy mayoritarias de resolver disputas, tienden a prevenir la tiranía de la mayoría sobre la minoría en Suiza.46

RESPUESTAS A POSIBLES PREGUNTAS Y PROPUESTAS Que un grupo organizado de ciudadanos pueda poner ante la ciudadanía una alteración del statu quo, tratando una ley ya adoptada, proponiendo una nueva medida legislativa, o revocando el mandato de un funcionario electo, es una propuesta fuerte (por decir lo menos). En otras palabras, se propone devolver la soberanía a la ciudadanía. La democracia directa de abajo tiene no solamente como virtud su aspecto igualitario (un ciudadano, un voto), sino la propia elasticidad que caracteriza a las instituciones de responsabilidad social.

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Como sostiene Vatter, “Plebiscitos y referéndums obligatorios sin mínimos de quórums de acuerdo son característicos de democracias de tipo mayoritario, cuando referéndum opcionales e iniciativas con quorums necesarios son característicos de democracias de corte consensual” (Adrian Vatter, “Consensus and Direct Democracy: Conceptual and Empirical Linkages”, European Journal of Political Research, 38 (2), 2000, p. 171. 45 Yannis Papadopoulos, “Analysis of Functions and Dysfunctions of Direct Democracy: Top-Down and Bottom-Up Perspectives”, Politics and Society 23 (4), 1995, p. 430. 46 Kris Kobach, “Switzerland”, en D. Butler y A. Ranney (eds.), Referendums Around the World, Washington D.C., AEI, 1994, pp. 98-153.

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Sin embargo, como he mencionado, estas instituciones han concitado fuertes debates en su favor y en su contra. Por un lado, aunque las consultas populares pueden aumentar el control o social accountability, “debemos examinar los peligros que éstos pueden introducir en la coherencia de las políticas públicas y derechos individuales”, como Przeworski nos advierte.47 Por otro lado, el uso de mecanismos de democracia directa ha sido criticado por algunos estudiosos, fundamentando que los ciudadanos carecen de toda la información necesaria para tomar decisiones referentes a políticas complejas. Respecto al primer punto, la evidencia indica que el uso de MDD no afecta negativamente la calidad de la democracia, sino que complementa varios de los problemas intrínsicos al gobierno representativo. Es cierto que podrían llegar a producir algunas inconsistencias entre las leyes aprobadas y su posterior rectificación, pero en ninguno de los países donde se recurre a estos mecanismos con mayor frecuencia es posible determinar que éstos son responsables de una disminución de la calidad de la democracia. Respecto al segundo punto, el argumento de que la ciudadanía carece de los elementos para tomar decisiones es extremadamente peligroso, porque involucraría, en su extensión, que también carece los elementos para elegir un presidente o miembro del congreso. También existe el miedo de que estos recursos serán siempre apoyados por la ciudadanía, ya que emanan de ahí. Nada más alejado de la realidad. El hecho de que estas instituciones funcionen correctamente no implica que siempre la ciudadanía apoyará cada recurso presentado. Por lo contrario, de los 17 casos que han ocurrido en América Latina (16 en Uruguay y uno en Venezuela), sólo fueron aprobados ocho, es decir, 47.1%.48 A pesar de que la mayoría de estos recursos fracasan en

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Adam Przeworski, “Accountability Social en América Latina y Más Allá”, en E. Peruzzotti y C. Smulovitz (eds.), Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Temas, 2002, p. 82. 48 David Altman, “Democracia directa en el continente americano: ¿auto-legitimación gubernamental o censura ciudadana?”, Política y Gobierno XII (2), 2005, pp. 203-232.

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las urnas, el ejercicio democrático, el debate que generan y el involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones ofrecen no sólo una excelente válvula de escape a las presiones ciudadanas, sino que fortalecen la democracia en todos sus aspectos. Considero pertinente la creación de tres posibles usos de estos mecanismos (iniciativa popular, referéndum y referéndum revocatorio) y la eliminación, en caso de existir, del plebiscito presidencial (como en el caso de Ecuador o de Chile). También considero oportuna la implementación de estos mecanismos en el ámbito local, y sólo posteriormente expandirla al ámbito nacional. Sé que lo que digo podrá producir escozor en las elites del poder. Pero a veces hay que decir cosas que hacen temblar los cimientos. Una propuesta razonable (basándome en especial en la literatura europea) sería la posibilidad de referéndum (20% de los habilitados para votar, dentro del primer año de aprobación de la ley, y sin competencia sobre asuntos impositivos). Llamado a iniciativa popular (15% de los habilitados para votar, a votar concurrentemente en la próxima elección nacional). Llamado a referéndum revocatorio (20% de los habilitados para votar, sin posibilidad de activación durante el primer año de la gestión). Ya que no es posible limitarse solamente al estudio de los textos constitucionales sin tomar en cuenta la praxis constitucional para hacer un balance de una institución, hemos insistido en la necesidad de eliminar el poder presidencial de llamado a consulta popular. Este poder es un arma muy peligrosa, especialmente para el congreso de la república. Un presidente puede esquivar a un congreso que no lo respalde y tener la tentación de gobernar “con el pueblo”. Quizás el caso más evidente sea el uso sistemático de este poder por De Gaulle en Francia y algunos presidentes ecuatorianos. También es claro que, existiendo mecanismos de democracia directa por parte de la ciudadanía, a un presidente, con todos los recursos institucionales de que goza, no le sería imposible disparar un referéndum o una iniciativa popular sobre determinado tema. El punto aquí no es eliminarlo, ya que de hecho no se podrá hacer, sino que por lo menos le sea mucho más costoso evitar a un congreso reticente. 35

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Creo que tanto el Instituto Federal Electoral (IFE) –cuyo reconocimiento supera las fronteras de México– como el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) tienen la capacidad humana y técnica para avanzar en este ámbito de la democracia directa estadual y, quizá eventualmente, nacional. Independientemente de los resultados de las urnas, el proceso es altamente legitimante, pedagógico y, por qué no decirlo, profundamente democrático.

ALGUNAS REFLEXIONES FINALES Por las limitaciones de tiempo, he dejado muchas dimensiones y aspectos de lado para avanzar hacia una democracia de alta calidad, centrándome en los mecanismos de responsabilidad vertical y atreviéndome a adelantar ideas sobre la apertura de canales cívicos que sirvan como herramientas pedagógicas, legitimantes, de toma de decisiones, y como válvulas de escape. Una propuesta tentativa que ha dado buenos resultados es la creación de mecanismos de democracia directa para superar el conocido déficit democrático. Evidentemente, esto no es una panacea ni nada por el estilo. Estos mecanismos en ninguna medida vienen a reemplazar a la democracia representativa. Todo lo contrario, su gran aporte es la complementariedad que nos ofrecen. Estas nuevas instituciones, es de esperar, abrirán nuevos canales de discusión, promoverán una ciudadanía más intensa y una democracia de mayor calidad. Por la propia temática del panel, en esta oportunidad me centré en un nuevo tipo de instituciones que en otros horizontes han dado muy buenas experiencias. Algunos quizás tengan la tentación de pensar que estos mecanismos son sólo potencialmente útiles en democracias pequeñas, democracias de cercanías. La evidencia nos muestra que no sólo son útiles en democracias pequeñas (Suiza, Uruguay, Dinamarca) sino en países vastos como Italia, Australia y otros. Como dije, es evidente que el funcionamiento democrático es mucho más que el funcionamiento de sus instituciones formales. Lo que me 36

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parece cierto es que las instituciones políticas rinden examen especialmente en tiempos de crisis graves y situaciones de estrés (lo vimos en Uruguay y Argentina). Lamentablemente, no existen soluciones mágicas (si existieran, los politólogos no tendríamos trabajo). Sin embargo, el estado anémico49 y el déficit democrático nos obligan a recapitular sobre preguntas que llevan años, pero para las que aún no tenemos respuestas conclusivas. Estas preguntas fueron magníficamente esbozadas por O´Donnell el año pasado. Cito: ¿A qué esferas deberían extenderse los mecanismos democráticos de toma de decisiones y el principio y los derechos de ciudadanía? ¿Qué costos, en términos de otros objetivos sociales, estamos dispuestos a pagar para avanzar en la democratización? ¿Deberían los mecanismos democráticos y los principios de ciudadanía extenderse a, digamos, el funcionamiento interno de los partidos y sindicatos, pero no a empresas, universidades, organizaciones internacionales, familias? ¿Pueden existir criterios razonablemente consistentes y ampliamente aceptados acerca de dónde aplicar y dónde no, los mecanismos y principios de la democracia? Y, tal vez, aun más enigmático, ¿quién y mediante qué procesos debería decidir este tipo de cuestión?50

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Guillermo O’Donnell, “Reflections on Contemporary South American Democracies”, Journal of Latin American Studies, 33 (3), 2001, pp. 599-609. 50 Guillermo O’Donnell, “Exploración sobre el desarrollo de la democracia”, op. cit., p. 47.

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Presidencialismo y gobernabilidad democrática José Antonio Crespo*

En este ensayo se hace una reflexión sobre la viabilidad y eficacia del presidencialismo en México, en un momento de cambio político que aspira a desembocar en una democracia por la vía pacífica y ordenada. Tras varios años de hegemonía presidencial, se dio paso a una serie de “gobiernos divididos”, propios del sistema presidencial, puesto que el poder ejecutivo es elegido de manera diferenciada al legislativo. A partir de estos gobiernos divididos, el aumento de la confrontación y los desencuentros entre ambos poderes han generado la discusión, más allá de los círculos académicos, sobre la funcionalidad del presidencialismo en las actuales circunstancias, y sí sería conveniente revisar el régimen político, incorporando elementos propios del sistema parlamentario o de algún modelo mixto, como el semipresidencialismo francés. Se intenta aquí hacer una revisión del debate a la luz de la experiencia histórica del México independiente. La historia constitucional y política de México está llena de altibajos y tribulaciones. El constitucionalismo mexicano siempre ha enfrentado una contradicción inherente; ha buscado reproducir instituciones y prácticas políticas inspiradas fundamentalmente en el modelo estadounidense, aplicadas a una realidad socioeconómica muy alejada de la experiencia del vecino país. De hecho, lo mismo puede decirse de la mayor parte de los países de América Latina. De ahí las dificultades de la democracia liberal para instaurarse, pero, sobre todo, para consolidarse * Licenciado en Relaciones Internacionales por El Colegio de México, maestro en Sociología Política por la Universidad Iberoamericana y doctor en Historia por la misma institución. Ha sido investigador invitado en la Universidad de California, en San Diego, y actualmente es investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

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en el subcontinente. El politólogo Samuel Huntington señalaba hace años que parte del fracaso de los liberales latinoamericanos durante el siglo XIX consistió en que, con la mira puesta en el modelo de desarrollo social estadounidense, buscaron alcanzar simultáneamente la modernización socioeconómica y la democracia política, puesto que la primera, al menos en sus etapas iniciales, sólo puede avanzar al precio de sacrificar temporalmente la democracia. Eso se debe fundamentalmente a que un régimen políticamente descentralizado, como es la democracia, abre la posibilidad de que los grupos tradicionales, que ven perjudicados sus intereses por la modernización social, puedan obstruir dicho proceso mediante su fuerza política. Para dar pasos firmes hacia la modernización se hace imprescindible centralizar el poder por un periodo determinado (para neutralizar políticamente a las fuerzas socialmente conservadoras). El presidencialismo norteamericano fungió como modelo para el resto de América (salvo Canadá y algunos países caribeños con previa dominación británica), en parte porque en el momento de la independencia y la definición política de la región latinoamericana no había nada más que se pareciera a una democracia (en un Estado nacional). Y es que en esos tiempos, en realidad era difícil concebir otro modelo distinto que fuese claramente democrático; el modelo alternativo, el parlamentarismo inglés, tenía todavía pocas características democráticas o difícilmente reconocibles a la luz de un liberalismo radical como el desarrollado en la Francia revolucionaria o en las colonias norteamericanas. Por todo ello, los liberales latinoamericanos, cuyo ideal político era sin duda alguna la democracia, no podían sino poner sus ojos en el gran experimento norteamericano. Pero eso no significaba que dicho esquema pudiera florecer satisfactoriamente en países con un origen político y una trayectoria colonial muy distinta a la experimentada por Estados Unidos. Dice Robert Dahl: “Acaso impresionados por la estabilidad y el poder estadounidenses, los países en vías de desarrollo han tendido a adoptar alguna versión de sistema presidencial… [pero] es probable que el intrincado sistema constitucional estadounidense no sea exportable a otros países”. Sin embargo, la influencia del presiden44

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cialismo en América Latina ha sido tan fuerte que se ha llegado a creer exactamente lo contrario: que ese régimen es consustancial a la trayectoria histórica de estos países, mientras que el parlamentarismo nos es totalmente ajeno y, por tanto, sería inviable. Al margen de que se admita que los sistemas parlamentarios y presidencialistas han surgido en condiciones históricas distintas y específicas que los explican y justifican (el primero en Inglaterra y el segundo en Estados Unidos), en el debate político contemporáneo se ha suscitado el análisis de las ventajas o desventajas intrínsecas de cada una de estas formas de gobierno democrático. Esta discusión tiene el objetivo de vislumbrar el modelo que podría ser más adecuado en las nuevas democracias, aquellas que no han demostrado en su experiencia histórica cuál sistema en particular les es más adecuado. Una reflexión seria sobre estas diferencias la hizo en el siglo pasado Alexis de Tocqueville, viendo diversas ventajas en el presidencialismo estadounidense, pero reconociendo que la funcionalidad del modelo se explicaba en parte por las peculiaridades históricas de ese país. En efecto, tal y como lo señala Giovanni Sartori, ambos modelos cobraron forma como resultado de experiencias históricas concretas, y no por la aplicación de un modelo de ingeniería constitucional deliberadamente trazado en el pizarrón. Pero ello no obsta para que los países que están diseñando sus respectivos sistemas democráticos no reflexionen en los ámbitos académico y político sobre cuál es el modelo que más se adapta a sus circunstancias políticas (de hecho, en 1993, Brasil ya sometió a consulta popular la iniciativa para cambiar hacia un sistema parlamentario, la que fue rechazada). Por un lado, está la corriente de pensamiento que sostiene que el presidencialismo tiene muchas limitaciones y carencias, y que puede provocar por su arreglo mismo diversos conflictos que, más que contribuir a consolidar democracias incipientes, pueden generar su inestabilidad y eventual caída. Dicha corriente ha sido encabezada por Juan Linz, entre otros. Según él, no es casualidad que la mayoría de las democracias estables sean parlamentarias, mientras que las presidencialistas enfrentan constantes tribulaciones que en ocasiones han dado al traste con ellas. El éxito del presidencialismo en Estados Unidos tiene que ver 45

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con su excepcional desarrollo político y el carácter difuso y laxo de sus partidos políticos, peculiaridad igualmente difícil de encontrar en otras partes del mundo. Francia y Finlandia presentan una forma semipresidencial que, por tanto, incorpora algunas de las ventajas estructurales del parlamentarismo (lo que ayudaría a explicar su estabilidad). En cambio, en democracias incipientes como la española o la portuguesa, el parlamentarismo ha facilitado su consolidación. Los límites del presidencialismo democrático, según Linz (y muchos otros estudiosos), radican fundamentalmente en las siguientes razones (no necesariamente en orden de importancia): a) El hecho de que el presidente surja directamente del voto popular y que, por tanto, no dependa políticamente del congreso (como ocurre con los jefes de gobierno en los parlamentarismos) hace más difícil su remoción en caso de ineptitud o abuso de poder, la que, aunque posible, genera un riesgo mayor de inestabilidad. La única forma de remover al presidente es a través de un drástico mecanismo, el impeachment (que puede traducirse como impedimento), que está relacionado con la responsabilidad legal (cuando se ha transgredido la ley), mas no con la política (cuando se toman decisiones inadecuadas o ineficaces, sin violar la ley). En este último caso, no hay nada que hacer sino esperar a que termine el periodo presidencial (que es fijo y por tanto no puede adelantarse la elección correspondiente). Así, una situación en la que el jefe de gobierno sube con una mayoría pequeña puede ser muy inestable en un presidencialismo (Salvador Allende ganó en Chile, en 1970, con sólo 36%, y terminó derrocado por un golpe de Estado tres años después), pero más manejable en un parlamentarismo (Adolfo Suárez obtuvo una cifra similar en 1979, 35%, y logró conseguir la estabilidad de la naciente democracia española a partir de una coalición mayoritaria). La remoción presidencial se complica al considerar que su periodo es fijo y no puede ser alterado por motivos de orden estrictamente político, lo que resta capacidad al sistema para adecuarse a condiciones cambiantes o para enfrentar la ineptitud del presidente en funciones. 46

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b) La misma mecánica que permite elegir al presidente por vía distinta a la del parlamento puede y suele traducirse en el surgimiento de “gobiernos divididos”, es decir, donde el Ejecutivo es controlado por un partido que no controla la mayoría del congreso (en una o dos cámaras), complicando así la toma de decisiones y el impulso a la agenda gubernamental. Esto contrasta con los sistemas parlamentarios, en los que, por emerger el jefe de gobierno de una mayoría legislativa (formada por uno o más partidos), produce un “gobierno unificado”, con mayores probabilidades de impulsar el proyecto del partido que obtuvo la mayoría de votos (relativa o absoluta) y encabeza el gobierno o la coalición gobernante. Si además hay fuertes diferencias ideológicas o programáticas en los partidos, en un gobierno dividido será mucho más difícil llegar a acuerdos sobre determinadas políticas públicas. Y cada partido tiene el derecho y hasta la obligación de defender su programa, por el cual votó una mayoría ciudadana, sea al elegir el Ejecutivo o el Legislativo. Es decir, se producen dos o más mandatos legítimos pero antagónicos (suponiendo que el Ejecutivo y cada una de las cámaras legislativas recae en partidos distintos). En un parlamentarismo multipartidista, es cierto que también puede haber confusión respecto a quién resulta responsable de las políticas públicas, al estar el gobierno formado por una coalición de varios partidos. Pero al menos ahí hay un gobierno unificado encabezado por un partido (usualmente el que obtuvo la mayoría relativa de los votos), por lo que serán los partidos que conforman esa coalición, y en particular el mayor de ellos, los responsables de los éxitos y fracasos del gobierno. Es más clara la responsabilidad, que recae más en los partidos gobernantes que en distintas instituciones potencialmente contrapuestas (poder ejecutivo, cámara baja o alta). c) En caso de un conflicto entre el poder legislativo y el ejecutivo, se exige cierto grado de cooperación entre ambos para que el proceso gubernamental fluya de manera adecuada (como suele suceder en Estados Unidos), pero nada garantiza que dicha cooperación ocurra. 47

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En todo caso, ésta puede variar en distintas condiciones (lo que provoca inestabilidad e incertidumbre latentes en este modelo). Esta posibilidad de conflicto crece cuando un partido distinto a aquél al que pertenece el presidente controla el congreso (un gobierno dividido), eventualidad imposible en un régimen parlamentario, pues ahí el Ejecutivo surge del partido mayoritario en el parlamento. Si bien en Estados Unidos tal división no ha derruido la democracia cuando el Congreso ha sido controlado por un partido distinto al del presidente, las tensiones, los conflictos entre ambos poderes y los riesgos han sido como quiera mayores que cuando un mismo partido controla el Legislativo y el Ejecutivo simultáneamente. Y la eficacia legislativa sí tiende a reducirse en condiciones de gobierno dividido. En este sentido, puede decirse que en Estados Unidos no han existido problemas graves de ingobernabilidad, pero no gracias a su sistema político, sino a pesar de él, lo cual suele explicarse por la relativa flexibilidad y laxitud de sus partidos políticos, además de la corta distancia ideológica entre éstos (frente a la gran distancia que hay entre partidos de izquierda y de derecha en otros países). Además, el arreglo presidencialista no prevé mecanismos adecuados para resolver legal e inequívocamente dicho conflicto, cuando surge. La legitimidad de ambos poderes, en cuanto elegidos directamente por la ciudadanía, no genera una “jerarquía” que permita resolver las diferencias entre ambos. En el parlamentarismo, el congreso goza de mayor legitimidad que el poder ejecutivo, y, por tanto, tiene cierta primacía en caso de conflicto (si bien el Ejecutivo cuenta con ciertos mecanismos para no sucumbir ante los caprichos del parlamento). d) En el presidencialismo existe una contradicción inherente, al brindar enormes facultades constitucionales al Ejecutivo e imponerle diversos contrapesos y controles que reflejan la desconfianza hacia la institución presidencial. Dicha contradicción suele generar constantes conflictos de poder y autoridad. El presidente puede utilizar sus excesivas facultades para ejercer un poder firme (que se busca por un lado), 48

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pero ello puede provocar una reacción por parte del resto de las instituciones (incluido eventualmente el ejército), que confrontan la autoridad del presidente. Esto, al no existir mecanismos adecuados para resolver tal contradicción, puede provocar una ruptura institucional. Igualmente, es problemático el mandato presidencial fijo, pues en caso de haber llegado a ese cargo una persona ineficiente no se la podrá remover institucionalmente (salvo que claramente transgreda la ley). Y en caso de un conflicto entre poderes, ese mandato fijo dificulta superar la parálisis y las tensiones consencuentes. De ahí la tentación de esos poderes, en ciertas circunstancias, de remover al otro (el presidente al congreso, o viceversa) sin tener facultades institucionales para ello (Alberto Fujimori disolvió ilegalmente al Congreso en Perú, y el Congreso destituyó al presidente Abdalá Bucaram en Ecuador, poniendo a ambos países en riesgo de un grave conflicto civil). Ello, además de provocar una peligrosa crisis constitucional (que puede derivar en inestabilidad y violencia), deja al poder así sustituido una legitimidad muy baja, sino es que inexistente (lo que debilita gravemente a todo el régimen democrático). En un sistema parlamentario los tiempos son flexibles, de modo que en caso de haber un conflicto entre poderes (cosa más improbable por tratarse de gobiernos unificados), el Legislativo puede por mayoría emitir un “voto de censura” para remover pacífica y legalmente al jefe de gobierno, y éste puede responder, si así lo considera, disolviendo el parlamento, también legalmente, y convocar a elecciones extraordinarias, en las cuales el electorado dirimirá el diferendo sin poner en riesgo la estabilidad ni la legitimidad de los poderes así renovados. Y ello, sin tener que esperar a que termine el mandato prefijado para cada poder, sino en un tiempo relativamente corto. Con lo cual se evitan tensiones peligrosas y lapsos de tiempo perdido. e) En el presidencialismo predomina un juego de suma cero en la pugna por el poder ejecutivo, es decir, un juego en el cual el ganador lo toma todo y el perdedor se queda sin nada. En la fórmula parlamentaria es más probable que el gobierno deba ser compartido entre 49

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diversas fuerzas políticas en coalición, en virtud de la dificultad para lograr, por parte de un solo partido, una mayoría absoluta. Incluso, los líderes de la oposición, además de contar con un cargo público, tienen un estatus especial de respeto y honorabilidad. En el presidencialismo, el partido que ganó la presidencia (aunque no fuera por una mayoría absoluta del sufragio) tiene derecho automático a ocupar todos los cargos del gobierno. Esto eleva los costos para el derrotado y, considerando que uno de los objetivos de la democracia es reducir tales costos tanto como sea posible (aunque nunca lo es totalmente), para reducir la probabilidad de que los perdedores intenten soslayar el veredicto oficial (creando un fuerte desafío a la estabilidad), el parlamentarismo cumpliría mejor ese propósito. De tal modo que los sistemas políticos más consensuales (parlamentarios con representación proporcional y gobiernos de coalición) generan menor inconformidad entre quienes quedan como oposición que los sistemas que tienden al gobierno mayoritario (presidencial, con mayoría relativa pura y gobiernos de un solo partido). Dicha rigidez empeora al considerar el carácter fijo del periodo presidencial, que impide un reacomodo de fuerzas según las fluidas y cambiantes circunstancias del proceso político. La situación se agrava si la oposición llega a controlar el congreso, pues desde ahí podría ejercer su descontento hacia el gobierno en turno, complicando (y hasta paralizando deliberadamente) la toma de decisiones y el quehacer legislativo. Este defecto institucional ha sido implícitamente reconocido en algunos sistemas presidenciales, al incluir en el gobierno (aunque de manera informal) a miembros de otros partidos para reducir las consecuencias del juego de suma cero que le es inherente. f) El jefe de gobierno en el régimen presidencialista tiene menos estímulos para responder a las demandas ciudadanas o las posturas del congreso, pues por un lado no siente que debe su poder a este último y, por tanto, puede mantener una posición más rígida e intransigente (aunque ciertamente hay algunos controles y palancas en manos del congreso). Por otra parte, la mayor fuerza del jefe de gobier50

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no en el arreglo presidencialista ha producido, paradójicamente, que la reelección en el cargo se vea más limitada que en un parlamentarismo (en el cual, por principio, no hay límites temporales para ocupar la jefatura de gobierno, mientras se cuente con el respaldo mayoritario del electorado). Los límites a la reelección presidencial provocan que necesariamente haya un último periodo en el cual el jefe del gobierno no tenga el estímulo para reelegirse y, por tanto, sentirá mayor libertad de actuar por encima de las demandas y necesidades de su electorado (dicho periodo es una especie de punto ciego en la rendición de cuentas políticas del gobernante). O bien, si se percibe la conveniencia de que un presidente preserve el cargo más allá de lo permitido por la constitución, se generará una presión en favor de eliminar dicha restricción, a la cual se le opondrá otra corriente, probablemente en medio de una fuerte tensión política. Más allá de que dicho conflicto pueda resolverse legalmente, el riesgo de una ruptura siempre estará presente. g) El doble papel que juega un presidente, como jefe de gobierno y jefe de Estado, resulta más riesgoso que la separación de esos papeles en el parlamentarismo, debido a que el primero tiene una carga mayor (de partido, de gobierno y de protocolo). Su ausencia (por cualquier razón) genera un vacío de poder mayor, y produce una contradicción entre su representación como jefe de partido y como representante de la nación en su conjunto. Por esto último, cada vez que cumple sus compromisos como jefe de partido, la oposición se irrita por ver incumplidas (al menos en ese momento) sus funciones como jefe de Estado, o bien ve una desventaja en que el jefe de Estado tome una postura partidista (lo que no ocurre en los regímenes parlamentarios). El jefe de Estado en el parlamentarismo cumple un papel de cierto arbitraje político entre los partidos políticos, mientras que en el presidencialismo toda la balanza del Estado se inclina en favor del partido ganador, dejando al sistema político sin un mediador que esté por encima de los partidos. Las tensiones derivadas de ello pueden enrarecer más fácilmente el clima político y electoral. 51

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h) El presidencialismo se presta para que alcancen el poder ejecutivo personajes sin experiencia política, aventureros e improvisados, incluso sin respaldo partidista alguno (o abanderando una posición antipartidista). En el parlamentarismo, el jefe de gobierno suele ser el líder del partido mayoritario, es decir, un político con larga carrera política y probablemente experiencia administrativa, que ha sido reconocido al menos por sus correligionarios como alguien digno de confianza. Y, sobre todo, está, por definición (salvo quizá excepciones) vinculado orgánicamente a un partido político. Además, en el presidencialismo, en caso de faltar el jefe de gobierno (por muerte o incapacidad), se suele depositar el poder en una persona que podría representar una opción política distinta, o podría ser designada por el propio presidente antes de dejar su cargo. Esto, sin tomar en consideración a los electores, los cuales quizá nunca habrían votado por esa persona (es el caso de María Estela Martínez de Perón). En el caso mexicano la situación puede ser peor, pues a la falta del presidente no hay un sustituto previamente designado, sino que el Congreso tiene que nombrarlo, lo cual abriría la posibilidad de un vacío de poder todavía mayor. i) En un sistema presidencialista, es muy probable que los miembros del gabinete no tengan mucha experiencia, pues cada presidente nombra como sus colaboradores a gente cercana en la que confía, y como en dicho sistema la prolongación del presidente en el poder suele ser menor, es difícil que quienes ocupan cargos ministeriales acumulen experiencia en él. Por contraparte, en el parlamentarismo los miembros del gabinete (al igual que el jefe de gobierno) deben surgir del propio parlamento, y, en virtud de la posibilidad de ser reelectos por periodos indefinidos, es más probable que quienes ocupen un cargo ministerial puedan eventualmente volver a él (aunque el primer ministro cambie), y acumulen así valiosa experiencia para el país. Existe también la idea de que la calidad de los legisladores podría ser mayor en el parlamentarismo, por la importancia que tiene su elección, mientras que en el presidencialismo la atención se centra sobre el 52

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candidato a ocupar el Ejecutivo y el congreso pasa a segundo plano. El hecho de que en los comicios legislativos intermedios, en los sistemas presidencialistas que los consideran, la participación promedio sea bastante menor que cuando se elige al presidente, confirma esta apreciación. Estas características institucionales del presidencialismo generan diversas contradicciones que suelen traducirse en un distanciamiento entre el ordenamiento constitucional y las prácticas políticas de los países que han adoptado ese modelo. En suma, puede concluirse que mientras el parlamentarismo constituye un arreglo institucional básicamente flexible, el presidencialismo es fundamentalmente rígido. En América Latina pueden observarse históricamente múltiples e ilustrativos ejemplos de ello. En cambio, en el parlamentarismo se pueden resolver más fácilmente conflictos entre ambos poderes, con un riesgo menor de generar una grave crisis institucional. Sus mecanismos para ello están más decantados y han probado históricamente mayor eficacia. La rigidez del sistema presidencialista puede constituirse en un grave obstáculo para la estabilidad política, en particular en aquellas democracias incipientes que buscan su consolidación. En México, conforme se fue consolidando el Estado posrevolucionario, con ayuda del surgimiento en 1929 de un partido monopólico de corte hegemónico (el Partido Nacional Revolucionario, después Partido de la Revolución Mexicana y, finalmente, Partido Revolucionario Institucional –PRI), el poder se fue centralizando en la institución presidencial, mucho más allá de lo dispuesto por la carta constitucional. Poco a poco, el Congreso fue subordinado al poder ejecutivo, en lo cual ayudó significativamente la supresión de la reelección parlamentaria en 1933, aprovechando la nueva prohibición de la reelección presidencial, prohibición que había roto Álvaro Obregón en 1928. En realidad, la reelección legislativa no era vista por Madero ni los constituyentes de 1917 como una amenaza a la democracia; sólo la reelección presidencial fue considerada perjudicial tras los 30 años casi consecutivos del Porfiriato. Al quedar los legisladores sin posibilidad de reelegirse, su 53

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carrera política dependería esencialmente de la dirigencia partidista, la cual quedó subordinada primero al Jefe Máximo y fundador del partido oficial, Plutarco Elías Calles, y después al presidente en turno (que fungía en la práctica como jefe nato del partido). Pero en virtud de que el régimen posrevolucionario no era de partido único, sino hegemónico (es decir, que compartía el escenario político con partidos de oposición legalmente reconocidos), se generó una tensión estructural entre el monopolio virtual del PRI y la legitimidad democrática que pretendía (tanto por razones de tradición liberal históricamente radicada, como por la exigencia de Estados Unidos de mantener un régimen democrático, al menos en la forma). Tensión que pudo aliviarse durante varias décadas a partir de una apertura gradual y más o menos constante en el sistema electoral y de partidos, de modo que la oposición partidista tuviera estímulos y fuerza suficientes para seguir participando en un juego poco o nada competitivo, aunque careciera de la posibilidad real de conquistar el poder gubernamental o legislativo. Diversas reformas electorales fueron ofreciendo mayores espacios a la oposición partidista, no al grado en que se convirtiera en una amenaza real al PRI en las urnas, pero sí para impedir que desapareciera por inanición política o por retiro voluntario (como varias veces se planteó) el principal partido opositor desde 1939, el Partido Acción Nacional (PAN). De esa forma, el régimen podría presumir un formato democrático que le brindaba una dosis de legitimidad interna y externa por esa vía, pues de quedar solo en la arena política (como auténtico partido único), hubiera perdido automáticamente esa legitimidad (y seguramente el reconocimiento diplomático de Estados Unidos, esencial para la supervivencia del régimen). Como se ha dicho, un gobierno dividido es un desenlace posible (e incluso, frecuente) en un sistema presidencial que opera en condiciones de competitividad real. Pero eso mismo puede generar un creciente debilitamiento del presidente en favor del congreso (y, en particular, de las bancadas opositoras), lo cual puede provocar fuertes conflictos entre el poder legislativo y el ejecutivo y, en ciertas circunstancias, una parálisis legislativa total o parcial (por ejemplo, en asuntos de alto interés para 54

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el país). Es decir, al pasar de un presidencialismo hegemónico a otro con gobierno dividido, el péndulo se mueve de un esquema de poder altamente concentrado (en la presidencia) a otro de preeminencia legislativa, o bien de descentralización del poder (si los partidos son incapaces de ponerse de acuerdo para legislar). En el caso mexicano, a partir de 1988 (cuando el PRI perdió la mayoría calificada en la cámara baja, aunque conservó todavía la mayoría absoluta), el país se ha desplazado rápidamente del polo de poder presidencial concentrado al de gobierno dividido (e incluso “minoritario”, donde el partido gobernante ni siquiera detenta una mayoría relativa), que ha empezado a generar tensiones entre poderes y un claro debilitamiento presidencial. La distancia entre la fuerza del partido gobernante en la cámara baja y el partido opositor más fuerte descendió en 1988, aunque todavía era significativa, y se recuperó en las siguientes dos elecciones (en parte por una buena gestión desempeñada por el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, y en parte por las reformas electorales realizadas para tal efecto en 1990 y 1993). En 1997, ante la disposición del presidente Zedillo de cruzar el umbral de la competitividad electoral y atenerse a los resultados, esa distancia disminuyó significativamente (el PRI perdió 11 puntos porcentuales de 1994 a 1997) y se inauguró un gobierno dividido. En 2000, al registrarse la primera alternancia pacífica de la historia de México, el nuevo partido gobernante, el PAN, no alcanzó en la cámara baja la mayoría, no digamos absoluta, sino siquiera relativa, que siguió detentando el PRI, aunque por una distancia muy pequeña (de algunas décimas, pues tanto el PRI como el PAN tenían aproximadamente 42% de la bancada). Pero en los comicios legislativos intermedios de 2003, el PAN disminuyó sus curules de 42 a poco más de 30%, en tanto que el PRI subió a poco más de 44% (en parte en virtud de una sobrerrepresentación de 8 %, que todavía permite la ley electoral de 1996, como reminiscencia de la legislación de 1987 que ofrecía al partido mayoritario una sobrerrepresentación que le garantizara detentar la mayoría absoluta en esa cámara). Así, se abrió una brecha de 14.3 % entre la mayor oposición (el PRI), y el partido gobernante (PAN). Eso podría llamarse no sólo gobierno dividido (o sin mayoría), sino incluso gobierno 55

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minoritario, donde el conjunto de la oposición reúne la mayoría calificada (capaz de modificar la Constitución y de superar un veto presidencial). En el caso de los senadores, la fortaleza del partido gobernante durante los gobiernos del PRI fue mayor, aun en los años previos a su derrota presidencial, y como partido opositor tiene una presencia muy superior a la del partido gobernante, el PAN. ¿Qué consecuencias ha tenido el advenimiento del gobierno dividido en México, a raíz de la pérdida de la hegemonía priista en 1997? Mucho se ha hablado de que en este esquema asoma el fantasma de la parálisis legislativa, en virtud de que de las urnas surgen más de dos mandatos legítimos inspirados en distintos programas partidistas e ideológicos. Sin embargo, los hechos demuestran que lejos de haberse registrado una reducción de la cantidad de iniciativas aprobadas, éstas se han incrementado. Mientras el PRI encabezó gobiernos unificados (en condiciones de predominio presidencial), las iniciativas estructurales (como las realizadas principalmente por Carlos Salinas de Gortari) podían pasar sin mucha dificultad, pero en los gobiernos divididos este tipo de iniciativas se ha confrontado con la negativa de la oposición (lo mismo con el presidente Ernesto Zedillo, a partir de 1997, que con Fox). Pero al hablar de las dificultades de un gobierno dividido, también es conveniente señalar el riesgo, no sólo de una parálisis legislativa (en términos cuantitativos o cualitativos), sino también de tensiones y desencuentros entre los poderes ejecutivo y legislativo que eventualmente puedan desbordar los cauces institucionales, poniendo en entredicho la legitimidad del régimen o incluso su estabilidad. Ejemplos de ello los hemos visto en varios países latinoamericanos a lo largo de su historia independiente. Ese tipo de desencuentros explican en parte algunos golpes militares, como el de Chile en 1973, o remociones anticonstitucionales de alguno de los poderes por su rival, como en el Perú de Alberto Fujimori, el Ecuador de Abdalá Bucaram o la Bolivia de Gonzalo Sánchez de Lozada, entre otros muchos ejemplos. ¿Se vislumbra un escenario semejante en el México democrático de gobierno dividido? No, por ahora. Pero conforme pasa el tiempo, la tensión y rijosidad en la relación 56

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entre ambos poderes se ha intensificado. El público percibió las dificultades inherentes al gobierno dividido (al menos en las condiciones prevalecientes en México), y el respaldo por dicha fórmula se fue reduciendo sensiblemente, como lo muestra la gráfica siguiente. ¿Un gobierno dividido es bueno o malo para el país?

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Malo

Bueno

FUENTE: Nexos, núm. 310, México, octubre de 2003.

En tres años, el bloque que respaldaba al gobierno dividido se redujo de 75 a 48%, mientras que el de quienes lo veían como un problema se incrementó de 14 a 48%. En todo caso, si dada la confrontación de los partidos y la propia vigencia de un gobierno dividido, es difícil avanzar en reformas institucionales, incluso de menor calado (como restaurar la reelección parlamentaria consecutiva, o modificar la Ley Federal para la Radio y Televisión), mucho más difícil resulta vislumbrar una reforma estructural del régimen, como avanzar hacia un semipresidencialismo y, mucho menos, hacia un parlamentarismo puro. Estamos ante un círculo vicioso; el gobierno dividido en condiciones multipartidistas está resultando disfuncional, pero esto mismo complica la aprobación de las reformas institucionales que permitirían superar esta situación. En México, como en otros países latinoamericanos, hemos oscilado entre un Congreso fuerte que restringe los márgenes de acción presiden57

José Antonio Crespo

cial (y obstruye por tanto la gobernabilidad) y un Ejecutivo demasiado poderoso, que logra someter al Congreso a su capricho. Esta situación nos ha llevado a dar bandazos entre la inestabilidad y el autoritarismo. Las condiciones que han permitido funcionar el presidencialismo en Estados Unidos, aun cuando se presenta el gobierno dividido, no son las mismas que prevalecen en América Latina. Una evolución histórica, política y social muy distinta es la razón de ello. El fracaso histórico del presidencialismo en América Latina en general, y en México en particular, permite llegar a la conclusión de que bajo ese régimen, la democratización que se intenta nuevamente desde los años ochenta podría no consolidarse. Es más probable que dichas democracias se mantengan en condiciones inestables derivadas de gobiernos divididos, y que den lugar a conflictos constantes entre poderes estatales (ejecutivo y legislativo) controlados por partidos distintos, a su vez enfrentados por insalvables diferencias ideológicas y programáticas. También son pocas las probabilidades de que, en condiciones de competencia electoral, surjan gobiernos unificados en virtud del multipartidismo que predomina en la región. Y si de suyo una democracia incipiente enfrenta graves obstáculos para fortalecerse y encontrar arraigo, bajo un régimen presidencial de gobierno dividido esas trabas tienden a ser mayores. El mal desempeño gubernamental, los conflictos entre partido y poderes estatales fácilmente pueden derivar en una fuerte decepción ciudadana respecto de la democracia, allanando el terreno a opciones extremistas de cualquier signo ideológico. Por ello, no puede descartarse que esta situación derive en nuevos quiebres de la democracia en la región, en favor de líderes providenciales que concentren el poder, respaldados por una ciudadanía decepcionada de la democracia, o bien que grupos socialmente marginados y políticamente extremistas encuentren en la fragilidad institucional, la confrontación entre poderes y la parálisis política el campo abonado para intentar nuevamente hacerse con el poder por la vía armada, incrementando con ello la inestabilidad.

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Viabilidad de los partidos políticos José Fernández Santillán*

Para desarrollar el tema de la viabilidad de los partidos políticos, es necesario referir esa viabilidad no en abstracto, como un tema en sí mismo, es decir, cerrado al entorno de los partidos, sino vincularlo, al menos, a tres conceptos con los que hoy está íntimamente relacionado: la ciudadanía, las elecciones y la democracia. Está por demás indicar que la referencia más inmediata en nuestro medio acerca de esa relación tiene que ver con los comicios que se celebrarán el 2 de julio del año próximo, en los que, según los vaticinios más recurrentes, la contienda se presenta como extremadamente cerrada entre tres partidos (Partido Revolucionario Institucional –PRI–, Partido Acción Nacional –PAN–, Partido de la Revolución Democrática –PRD) y las coaliciones que en torno a ellos se logren construir. Así, vemos que, de hecho, ya ha comenzado la promoción de esos partidos y sus candidatos. Son los nuevos aires de intensa competencia, producto del proceso de democratización que se ha venido gestando, por lo menos en las tres últimas décadas, para sustituir el sistema autoritario que prevaleció en México. No podemos olvidar que la demanda más sentida durante esa época en la que imperó el presidencialismo omnímodo y la hegemonía del partido oficial fue la de contar con un sistema político más abierto, que permitiera tener elecciones limpias y competidas. Fueron muchos y muy variados los movimientos que en los niveles nacional y estatal se dieron para ese fin. Sólo por mencionar algunos de ellos, en el nivel nacional * Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Autónoma Metropolitana y en Historia de las Ideas Políticas por la Universidad de Turín. Actualmente es director del Centro de Investigaciones en Humanidades del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, campus Ciudad de México.

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José Fernández Santillán

el movimiento ferrocarrilero de 1958, el movimiento estudiantil de 1968, la reforma electoral de 1977-1978, la construcción del Frente Democrático Nacional de 1988; en el nivel estatal, Chihuahua, Guanajuato, San Luis Potosí, Yucatán y Baja California. Asimismo, una de las grandes conquistas de estas luchas democráticas fue la creación de instituciones electorales autónomas. Eso permitió, por ejemplo, la formación del Instituto Federal Electoral (IFE) en 1990 y el nacimiento del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) en 1999. Por ello, como lo he dicho en muchas ocasiones, el destino de los órganos electorales, así como el fortalecimiento del sistema de partidos, en nuestro país está estrechamente relacionado con la consolidación de la ciudadanía y de la democracia mexicana. Dicho en otras palabras, y para estar a tono con el título de esta reunión, la viabilidad de los partidos políticos en México, pero también la viabilidad de nuestro sistema electoral, están ligadas indisolublemente a la viabilidad de nuestra democracia y al fortalecimiento de la ciudadanía. No obstante, la imbricación que hoy existe entre la democracia, la ciudadanía, los sistemas electorales y los partidos políticos no nos debe hacer pensar que sean una y la misma cosa. Por el contrario, los cuatro son conceptos que nacieron por separado, y sólo en ciertas condiciones confluyen en un mismo y único propósito. Al respecto, debemos decir que la democracia se practicó durante siglos sin necesidad de recurrir a los partidos y a las elecciones. Así es: en la antigua Grecia la democracia se practicó de manera directa, y apenas alguien trataba de formar una fracción era denunciado como enemigo, contrario a esa forma de gobierno. Como lo dejó asentado Montesquieu en El espíritu de las leyes, la índole del gobierno aristocrático está en recurrir a las elecciones porque allí se escoge a los mejores; en cambio, la índole del régimen popular recurre al sorteo porque allí todos son iguales, y, por tanto, no importa en quién recaiga el puesto, ya que, de cualquier manera, tendrá que rendir cuentas a la asamblea de ciudadanos (polites). En realidad, el concepto ciudadanía, tal como lo conocemos en la actualidad, tiene su origen en Roma. En sentido estricto, Roma no fue una democracia, sino una república en la que había diversos rangos socia60

Viabilidad de los partidos políticos

les, entre ellos, los ciudadanos, pero éstos, a su vez, convivían con los patricios, los esclavos y una jerarquía bastante amplia de adscripciones. Lo que sí podemos señalar es que desde los tiempos antiguos la ciudadanía es un concepto que se ha venido expandiendo paulatinamente a capas cada vez más amplias de la población, y es en esta expansión donde finalmente confluyó con la democracia. Por lo que hace a los partidos, debemos decir que los hombres antiguos sostenían que las facciones eran nocivas a la democracia, porque quien entraba a formar parte de ellas ya no pensaba por el bien de la comunidad sino por la conveniencia de una parte. Por eso, como dice Giovanni Sartori en su libro Partidos y sistemas de partidos, estas asociaciones eran “un grupo político dedicado a un facere perturbador y nocivo, a ‘actos siniestros’”.1 La connotación negativa de las facciones llegó hasta los albores de la modernidad cuando Robespierre, inspirado en las ideas de Rousseau, reconoció que “corresponde a la naturaleza de todas las facciones sacrificar el interés general.” En contraste, la palabra partido, según refiere Sartori, entra mucho tiempo después, respecto de la época antigua, en el vocabulario político. Con más precisión, en el siglo XVII, “la palabra partido se prestaba a una utilización más flexible y más suavizada. O sea que la palabra ‘partido’ expresaba básicamente la idea de parte, y la palabra no es, en y por sí misma, un término derogatorio.”2 Pues bien, el autor que concilió la democracia y la ciudadanía con los partidos y las elecciones fue James Harrington, quien en su libro Océana, publicado a fines del siglo XVII, veía venir los nuevos tiempos en los que la democracia directa ya no era viable para estados de grandes dimensiones y con una población numerosa. De esta forma embrionaria nació la democracia representativa, que gestó en su seno a la democracia electiva y al sistema de partidos. Ciertamente, los estados modernos contaron con una población abundante, pero, como bien se sabe, no todos los individuos pudieron

1 2

Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza, 1997, p. 18. Giovanni Sartori, op. cit., p. 19.

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gozar de los derechos políticos desde el inicio. La población con acceso a la ciudadanía era muy poca; de hecho, únicamente los propietarios tenían acceso a la vida política. Pero lo importante aquí es considerar que, una vez que se otorgaron esos derechos, poco a poco capas cada vez más amplias de la población fueron conquistando la ciudadanía, es decir, los no propietarios, los comerciantes, los industriales, los banqueros (esto ocurrió, por ejemplo, con el Reform Act en Inglaterra en 1832), y posteriormente los obreros, los campesinos, los jóvenes, las mujeres, hasta alcanzar el sufragio universal. Por deducción lógica, las primeras organizaciones partidistas fueron clubes reducidos de notables, luego vinieron los partidos con pocos adeptos, posteriormente los partidos de aparato y, finalmente, los partidos de masas. Así, podemos decir que la expansión de la ciudadanía corre al parejo de la ampliación de la democracia. En lo que toca a las elecciones, debo decir que, como ya lo había advertido Montesquieu, fueron un mecanismo ajeno a la democracia. Por ejemplo, el Colegio Cardenalicio elige al Papa, pero eso no tiene nada que ver con la democracia. Asimismo, en las asambleas aristocráticas de la época medieval era frecuente recurrir a la designación por vía electoral para ser renovadas, pero, igualmente, eso no tenía que ver nada con la democracia. A esto debemos añadir que la existencia de uno o más partidos en la escena pública no garantiza de por sí la presencia de un régimen democrático. Por citar un caso, en los países socialistas se observó una presencia marcada de un partido que abrazaba a toda la sociedad y no por ello se podía hablar de una democracia. De otra parte, como decíamos, la presencia de varios partidos no asegura en manera alguna que haya democracia. Para encontrar un ejemplo no tenemos que ir muy lejos: durante décadas en México hubo un sistema de partidos monocrático. Allí estaban el PAN, el Partido auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) y el Partido Popular Socialista (PPS), pero no por ello se podía hablar de una democracia plena en nuestro país. Pero vayamos a la definición de partido político. Decía Edmund Burke en su escrito Thoughts on the Cause of the Presen Discontents: “Un 62

Viabilidad de los partidos políticos

partido es un cuerpo de hombres unidos para promover, mediante su labor conjunta, el interés nacional sobre la base de algún principio particular acerca del cual todos están de acuerdo.”3 Es decir, los partidos ayudan a reunir a su alrededor opiniones e intereses sociales para transmitirlos a la esfera de las instituciones políticas y jurídicas. Quien es considerado el moderno heredero de Rousseau, Hans Kelsen, reconoció que el principio ideal de la democracia se encuentra efectivamente en la antigua democracia directa. Sin embargo, para llevarla al terreno de la práctica en los grandes estados modernos es preciso echar mano del sistema representativo y, por tanto, de los partidos políticos. En su libro Esencia y valor de la democracia, afirma que “la democracia sólo puede existir si los individuos se reagrupan de conformidad con sus afinidades políticas, con el objeto de orientar la voluntad general hacia sus fines políticos, de manera que entre el individuo y el Estado se inserten las formaciones colectivas que, como partidos políticos, reasuman la igual voluntad de los individuos [...] Sólo la ilusión o la hipocresía puede creer que la democracia sea posible sin partidos políticos.”4 Nuestra apreciación es que los partidos están enlazados fuertemente con la ciudadanía, con las elecciones y con el destino de la democracia y un sistema complejo de interdependencias recíprocas. Esa es la tónica de la modernidad política, que desagregó la dicotomía interés generalinterés particular para poder establecer correas de transmisión entre la pluralidad de la sociedad civil y la esfera política. Esas correas de transmisión son, en la modernidad, precisamente los partidos políticos. En consecuencia, ellos deben tener, por un lado, una gran sensibilidad social y, por otro, un gran sentido de Estado porque, precisamente, el principio de armonía se encuentra en la unidad. Convengamos en que, de suyo, los partidos presentan proyectos diferentes de cambio social. Eso es en lo que comúnmente se pone más

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Edmund Burke, Select Works of Edmund Burke, vol. I, Indianápolis, Libety Fund, 1999. Hans Kelsen, “Essenza e valore della democracia”, en ID. La democracia, Bolonia, Il Mulino, 1981, pp. 56-57. 4

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atención cuando se los aborda. Sin embargo, para poder actuar en una vida política democrática, los partidos necesitan coincidir en la defensa de principios básicos como el de dirimir los conflictos por la vía pacífica, la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, la defensa del Estado de Derecho. Estos, que podríamos decir son las precondiciones de la democracia y el sistema de partidos, tienen que ser complementados con el propósito de confluir en la formación de la voluntad general, que no debe entenderse, como el mismo Rousseau lo apuntó, como unanimidad, sino como la necesidad de que todas las opiniones sean tomadas en cuenta, lo cual implica la formación de consensos y el respeto de los disensos. Esa es la tarea que deben cumplir los partidos: tomar de la sociedad civil sus demandas y sus opiniones para conducirlas al plano político y traducirlas en respuestas legislativas y gubernamentales. El problema es que, con frecuencia, los partidos adoptan otras dinámicas y se interesan por otros aspectos de la vida pública. Acaso por ello los partidos son, de los cuatro puntos mencionados, los que salen peor calificados en las opiniones de la ciudadanía. Esto nos recuerda que la aceptación de los valores democráticos por parte de la sociedad contrasta con la insatisfacción de la propia sociedad ante el funcionamiento de las instituciones democráticas y, en especial, de los partidos políticos. A mi manera de ver, tal insatisfacción se resolvería si los partidos retomasen los principios y valores que les dieron vida, los cuales tienen que ver con la recuperación y renovación de los principios que los identifican a cada ciudadanía en particular y a la forma representativa, que tiene uno de sus puntales en las instituciones y los sistemas electorales.

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Selección de candidatos y reformas democráticas en los partidos de América Latina Flavia Freidenberg*

I. INTRODUCCIÓN Los políticos y sus partidos no son extraterrestres que han invadido la tierra.1 Los políticos (y sus partidos) se parecen a la sociedad en la que viven. Por tanto, los ciudadanos no tendrían que asombrarse de muchos de los comportamientos que aquellos ponen en práctica. Los políticos partidistas son ciudadanos que cumplen una función específica en esa sociedad y que tienen como meta principal ganar elecciones. Para esa tarea, los políticos emplean todas las estrategias posibles, sin importarles si sus propuestas son incluyentes, si en la elaboración de las mismas participan otros ciudadanos, si hay una adecuada distribución de los diferentes grupos en los órganos de dirección o si esos grupos están representados en las candidaturas. Tampoco les preocupa si la elección de sus candidatos resulta exclusivamente de la voluntad de su líder; si eso supone cambiar los nombres de los postulantes que decidieron las directivas locales e, incluso, no les inquieta la violación de los estatutos o el acomodo de sus reglas a la coyuntura del momento. A los políticos no les importa todo esto, pero tampoco a los ciudadanos. Éstos no definen su voto evaluando el modo en que los partidos * Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca y máster en Estudios Latinoamericanos por el Instituto Interuniversitario de Iberoamérica de la misma Universidad. En la actualidad es profesora ayudante doctor del Área de Ciencia Política y de Administración de la Universidad de Salamanca; en la Maestría en Estudios Latinoamericanos y en el Doctorado en Procesos Políticos Contemporáneos. 1 Estoy en deuda respecto de esta idea con mi colega Delia Ferreira Rubio y con el debate generado en el marco del taller sobre “Democratización interna de partidos políticos en Bolivia, Chile y República Dominicana. Consulta final especializada”, organizado por CAPEL y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, 27 y 28 de julio de 2005.

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seleccionan a sus candidatos, y mucho menos tomando en cuenta cuán participativos son sus procesos de toma de decisiones. Es más, pueden preferir votar por partidos internamente oligárquicos frente a otros que han usado procedimientos competitivos. Muchos ejemplos de América Latina y Europa muestran que partidos altamente cohesionados, muy disciplinados y jerárquicos, con bajos niveles de pluralismo y transparencia en sus procesos internos, suelen tener mayor éxito electoral que otros que no lo son. Por ello, frente a la pregunta de cuánta democracia interna necesitan los partidos para sobrevivir en una democracia representativa, la respuesta es, sencillamente, ninguna. Los partidos oligárquicos pueden subsistir en un sistema democrático e, incluso, una democracia puede permanecer en el tiempo sin que sus partidos sean internamente democráticos.2 Y, en un contexto de competencia electoral, esto es muy importante, aunque no sea saludable para la calidad de la democracia. A pesar de ello, muchos analistas, e incluso políticos, están convencidos de la necesidad de reformar los partidos para hacerlos internamente más incluyentes, competitivos y transparentes. Este trabajo tiene como objetivo explorar los esfuerzos de reforma democrática que muchos partidos latinoamericanos han realizado en la última década, analizar los efectos que esas reformas han tenido sobre la dinámica intrapartidista e identificar los elementos que las han condicionado. La experiencia enseña que no todas las reformas han tenido los mismos efectos y que es necesario sopesar qué tipo de reformas pueden ser más efectivas en cada contexto específico. Por ello, resulta clave revisar los elementos que influyen en el éxito de una reforma, así como también aquellos que lo

2 Cabe la reflexión de Elmer E. Schattschneider, quien señala que “la democracia no debe encontrarse en los partidos sino entre ellos”, lo que significa que no importa cuán democráticos sean internamente, porque lo central es la competencia externa. Una perspectiva alternativa sería la que sostiene que la democracia interna es un fin en sí mismo y que el proceso de toma de decisiones de las estructuras partidistas aparece como una oportunidad para que los ciudadanos influyan en las decisiones públicas [Elmer E. Schattschneider (1941), Party Government, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1964, p. 60].

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Selección de candidatos y reformas democráticas...

condicionan y limitan su alcance. Aunque el análisis respecto a la democracia interna es complejo y multidimensional,3 este estudio se centra en una de sus dimensiones clave: los procesos de selección de candidatos en los partidos que compiten en sistemas de reciente democratización.4 El texto se encuentra estructurado en tres partes. Primero, se sistematizan algunos de los problemas a los que se enfrentan los partidos en los sistemas políticos latinoamericanos, a partir de tres dimensiones: en relación con la competencia electoral; de cara a su gestión de gobierno y en su organización interna. Segundo, se exploran las reformas democráticas y los cambios organizativos llevados a cabo para superar algunos de esos problemas, y los efectos –positivos y negativos– que han tenido sobre la dinámica intrapartidista. Tercero, se exploran los condicionantes que influyen sobre los esfuerzos de los partidos para realizar procesos de selección de candidatos más incluyentes y competitivos. Los datos aquí presentados corresponden a un proyecto de investigación que se está desarrollando desde 2001, el cual ha tenido diversas etapas con sus consiguientes subproductos, los que han sido financiados por distintas organizaciones e instituciones europeas y latinoamericanas.5

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Véase la definición y operacionalización del concepto de democracia interna en Flavia Freidenberg, “La democratización de los partidos políticos: entre la ilusión y el desencanto”, en José Thompson y Fernando Sánchez, Fortalecimiento de los partidos políticos en América Latina: institucionalización, democratización y transparencia, San José de Costa Rica, IIDH, 2006 (en prensa). 4 Interesantes análisis sobre los procesos de selección de candidatos en contextos de democracias consolidadas pueden encontrarse en Michael Gallagher y Michael Marsh (eds.), Candidate Selection in Comparative Perspective: The Secret Garden of Politics, Londres, Sage, 1988; Lars Billie, “Democratizing a Democratic procedure: myth or reality? Candidate Selection in Western European Parties, 1960-1990”, Party Politics, vol.7 (3), Londres, Sage Publications, 2001, pp. 363-380; Richard Katz, “The Problem of Candidate Selection and Models of Party Democracy”, Party Politics, vol.7 (3), Londres, Sage Publications, 2001, pp. 277-296; Paul Pennings y Reuven Hazan, “Democratizing Candidate Selection. Causes and Consequences”, Party Politics, vol. 7 (3), Londres, Sage Publications, 2001, pp. 267-275. 5 Soy deudora de los insumos y los recursos del proyecto de investigación “Partidos políticos y gobernabilidad en América Latina” (Ref. Sec. SEC97-148), financiado por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (España) y dirigido por Manuel

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II. PROBLEMAS A LOS QUE SE ENFRENTAN LOS PARTIDOS CENTRADOS EN LA COMPETENCIA ELECTORAL

En contextos competitivos, los partidos se enfrentan a constantes e imprevistos desafíos, los que pueden agruparse –con fines analíticos– en tres dimensiones:

1. En relación con la competencia electoral: a) La movilización cognitiva de la opinión pública (desconfianza y mitos de funcionamiento) 2. En relación con la función de gobierno: a) Transfuguismo e indisciplina partidista b) Capacitación de los dirigentes y renovación de la clase política 3. En relación con la organización interna: a) La organización informal b) Candidatos profesionales vs. candidatos externos c) La participación de sectores subrepresentados (mujeres, jóvenes, grupos étnicos) en el proceso de toma de decisiones y en la definición programática del partido d) La relación entre las unidades partidistas en el territorio e) El financiamiento, el acceso a los medios de comunicación y el gasto electoral f) La tensión entre ser más democráticos internamente y más competitivos externamente: ¿es incompatible la democracia interna con la democracia electoral? Alcántara Sáez entre 1998 y 2001. En 2003 y 2005 he recibido financiación puntual del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (Costa Rica) para la elaboración de diferentes subproductos sobre el tema, y en 2004 International idea (Suecia) y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo me contrataron para que profundizara en el estudio de los procesos de selección de candidatos de los partidos de la región andina. Para 2005, la Fundación Carolina (España) financió una estancia de investigación en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa (México), para el estudio de los procesos de selección de candidatos y la democracia interna en los partidos mexicanos.

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1. En relación con la competencia electoral a) La movilización cognitiva de la opinión pública (desconfianza y mitos de funcionamiento) Los partidos deben enfrentar cada vez más un entorno conflictivo. Los ciudadanos ya no creen en ellos. Esto es evidente; se manifiesta en las encuestas de opinión, en el sentir cotidiano y, en algunos países, en una cada vez mayor apatía y abstención electoral. Los políticos (y sus partidos) se enfrentan a una creciente “descapitalización” frente a los ciudadanos.6 El índice regional de confianza en las instituciones (los tres poderes del Estado y el poder municipal) y actores (elite política y partidos) era en 2002 de 1,91 (en una escala de 1 a 4), con grandes diferencias entre los países. En ese momento concreto, Argentina (1,43), inmersa en una seria crisis, era el país que se situaba más claramente en la posición inferior de la escala, lejos de Guatemala (1,71), Ecuador (1,72) y Colombia (1,77). Los valores más altos los tenían Honduras (2,24) y Costa Rica (2,23).7 En relación con esos niveles de desconfianza también hay mucho de desilusión. Durante décadas la literatura enfatizó que una democracia competitiva requería partidos bien organizados, más cercanos al modelo de integración de masas de corte europeo, preocupados por la participación de los ciudadanos de manera activa en el acontecer político regional y con una intensa vida organizativa. Esos elementos han formado parte de la visión que los ciudadanos tienen acerca de los partidos, condicionando lo que ellos han esperado de estas instituciones. La apreciación de que “no hay partidos” o de que “están en crisis” puede incluso pensarse por el desencanto que provoca que los partidos no están 6

Manuel Alcántara Sáez, “Latin America at the Start of the New Millennium”, Social Forces, An International Journal of Social Research Associated with the Southern Sociological Society, vol. 83 (4), 2005, pp. 1659-1670. 7 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Washington, D.C., 2004, p. 241.

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haciendo lo que los ciudadanos esperan o, de manera más precisa, que no están poniendo en práctica lo que un modelo organizativo específico de partidos señala que deberían hacer (el modelo de integración de masas). Y esta percepción no es exclusiva de América Latina, ya que también está presente en otros contextos regionales.8 A la desconfianza y desilusión de los ciudadanos se agrega la histórica tensión entre participación y representación política, en los términos acuñados por Touraine.9 En algunos países se continúa viendo a la democracia como el espacio privilegiado de la participación por encima de la representación. En algunas situaciones, se han organizado nuevas alternativas de representación, vislumbrándose redes asociativas que vinculan a los actores con centros de poder a través de lazos interpersonales, mediáticos y/o interorganizativos.10 Ejemplos en este sentido se encuentran en los movimientos de mujeres pobres en las villas miseria chilenas, grupos vecinales o barriales en el interior de Perú vinculados a la izquierda, asociaciones voluntarias o movimientos eclesiales de base de la Iglesia católica en Brasil, en los movimientos de lucha por la tierra en Brasil y Paraguay, los movimientos étnicos (como en Ecuador o Bolivia), o los piqueteros en Argentina o Uruguay. En muchos países, estas redes o movimientos alternativos están ocupando un espacio que en una democracia liberal representativa debería formar parte del ámbito de actuación de los partidos políticos.

8 Véanse los argumentos de J.J. Linz, “Parties in Contemporary Democracies: Problems

and Paradoxes”, en Richard Gunther, José R. Montero y Juan J. Linz, Political Parties. Old Concepts and New Challenges, Oxford, Oxford University Press, 2002, pp. 291-317; Hans Daalder, “Parties: Denied, Dismissed or Redundant? A Critique”, en Richard Gunther, José Ramón Montero y Juan J. Linz, Political Parties…, op. cit.; o Richard Katz, “The Problem of Candidate Selection and Models of Party Democracy”, Party Politics, vol. 7 (3), Londres, Sage Publications, 2001, pp. 277-296. 9 Alain Touraine, América Latina. Política y sociedad, Madrid, Espasa Calpe, 1989, p. 443. 10 Douglas Chalmers, S. Martin y K. Piester, “Associative Networks: New Structures of Representation for the Popular Sectors?”, en Douglas Chalmers et al., The New politics of Inequality in Latin America: Rethinking Participation and Representation, Oxford, Oxford University Press, 1997, p. 545.

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2. En relación con la función de gobierno a) Transfuguismo e indisciplina partidista Muchos partidos de América Latina encuentran que sus candidatos, una vez que ganan las elecciones y llegan a los cargos de representación popular, deciden apartarse del partido, migrar hacia otra agrupación o quedarse como independientes. En aquellos países donde las fronteras para salirse de un partido son altas, por la presencia de una fuerte subcultura partidista y/o el rechazo de la población y de las elites al cambio de partidos, o incluso por la existencia de una barrera electoral alta que desincentiva la creación de nuevos partidos y la participación de las minorías, los políticos no buscarán tan fácilmente salirse de sus partidos. Esto ocurre en países como Honduras, Costa Rica, Uruguay o Chile. Pero hay otros casos en los que el nivel de incentivos para quedarse en la agrupación es menor que el que existe para irse. En este sentido, no existen suficientes instrumentos para conseguir altos niveles de disciplina interna que les haga permanecer en el partido. Guatemala, Ecuador, Perú, Brasil o Nicaragua son ejemplos en este sentido, lo que aumenta la ingobernabilidad del sistema político, muestra bajos niveles de cohesión interna, altos niveles de conflictividad entre los miembros e, incluso, cierta incapacidad para resolver dentro de la organización partidista los problemas internos.11

b) Capacitación de los dirigentes y renovación de la clase política La capacitación de los miembros es uno de los retos principales para la renovación de los partidos políticos, lo cual está íntimamente vincula11

En una investigación publicada recientemente se sostuvo que en Guatemala nueve de cada diez consultados consideraron que el transfuguismo era un verdadero problema, opinión compartida por la mitad de los entrevistados en Panamá (Diego Archard y Luis González, “Las voces de los líderes”, en Un desafío a la democracia, los partidos políticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana, San José, International IDEA y OEA, 2004, p. 94). En Ecuador, el transfuguismo ha sido uno de los factores que más han dificultado la gobernabilidad en las dos últimas décadas.

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do con los niveles de democracia interna de la organización. De los dirigentes y militantes consultados en Centroamérica, 64% señaló que la renovación de las cúpulas partidarias era problemática.12 Esto se ve en muchos partidos, donde el control se mantiene en manos de los mismos líderes que en la década de 1980. El nivel de recambio es escaso y se da una “clonación”, más que una “renovación”, de la dirigencia partidista, a través de la participación de los hijos/as o sobrinos/as de los líderes históricos en los puestos clave.13 La formación de los cuadros políticos suele estar orientada más hacia el triunfo electoral que hacia el ejercicio de gobierno. Los principales esfuerzos suelen estar dirigidos a la adopción de herramientas de marketing y de comunicación para ganar elecciones y no a la preparación de sus programas de gobierno o a la capacitación para gestionar sus cargos.14 Aun cuando muchos partidos cuentan con fundaciones y centros de análisis de la realidad política, todavía se observan carencias en el conocimiento y en la formación de los “futuros gobernantes”; en las propuestas que realizan a sus electores, producto más de la improvisación que del análisis sistemático. La gestión de gobierno es clave. Como señaló Dieter Nohlen en una conferencia que pronunció recientemente en la Universidad de Salamanca, el problema de las democracias latinoamericanas está en la incapacidad para darse buenos gobiernos. Los partidos (y sus políticos) se enfrentan a un reto central en este sentido: ser capaces de dar respuesta a las demandas ciudadanas en un contexto complejo y cambiante, de manera innovadora, donde hay poco margen para decisiones autónomas e improvisadas.

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Diego Archard y Luis González, op. cit., p. 101. Ejemplo de ello se encuentra hoy en Honduras, donde los dos principales partidos están controlados por hijos de ex presidentes de la República o líderes destacados dentro de las organizaciones partidistas, a los que se suele llamar bebesauros. 14 Como señaló César Gaviria en la reunión del Foro Interamericano de Partidos Políticos de la OEA en 2001: “los partidos tienen que recuperar su vocación de prepararse para gobernar […] los candidatos emplean gran cantidad de recursos, tanto económicos como personales e institucionales en el proceso de ganar elecciones […] Ni las campañas reservan recursos para la transición ni para preparar el gobierno, ni los Estados ponen a disposición de los gobiernos tales recursos”. 13

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3. En relación con la organización interna a) La organización informal Los principales partidos de Argentina, Brasil, Colombia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y Uruguay poseen densas organizaciones partidistas, profundamente arraigadas pero predominantemente informales.15 Estas organizaciones, que contienen desde redes de patronazgo y clientelismo hasta asociaciones de vecinos y grupos de hinchas de fútbol, no se encuentran consideradas en los estatutos, son raramente registradas por las autoridades u órganos del partido y están fuera de la visión de los académicos. Sin embargo, constituyen el corazón de muchos partidos latinoamericanos: reclutan a los militantes, seleccionan candidatos, consiguen dinero, son un vínculo del partido con diversos sectores de la sociedad y, lo más importante, facilitan votos. Es así que los análisis que ignoran estas estructuras pierden de vista gran parte de lo que realmente ocurre dentro de un partido. Las decisiones, y la manera en que se adoptan, no dependen de los órganos de gobierno establecidos en los estatutos, sino que provienen de liderazgos personalistas o de caciques regionales; las carreras partidistas están determinadas por los contactos personales y las redes de patronazgo, y no por el aparato burocrático; las organizaciones locales no funcionan como si fueran sucursales de una organización nacional, sino que trabajan desde el domicilio particular o los lugares de trabajo de los militantes o los caciques regionales, y el financiamiento de la actividad partidista se consigue de manera informal (usualmente ilegal), a partir del patronazgo, las donaciones ilegales o los recursos estatales. Estos tipos de comportamientos tienen consecuencias sobre el funcionamiento de la democracia y afectan la calidad de la misma.16

15 Flavia Freidenberg y Steve Levitksky, “The Life of the Party? Understanding Informal Party Organization in Latin America”, Party Politics (forthcoming), 2006. 16 Flavia Freidenberg y Steve Levitksky, op. cit.

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El intercambio asimétrico de bienes y/o servicios a cargo de un “patrón” (político) por votos o favores por parte de los “clientes” (votantes) es uno de los problemas más complejos de la política latinoamericana, así como también uno de los mecanismos que sirve para la vinculación entre sectores sociales y el mundo político, en un contexto en que el Estado no responde a las necesidades básicas de los ciudadanos.17 El clientelismo, el caciquismo y/o el patrimonialismo impregnan la vida cotidiana de las sociedades latinoamericanas, al punto que muchas veces los propios involucrados no reconocen sus comportamientos como algo dañino o perjudicial para el sistema político, sino como parte de la cultura política de la región.18

b) Candidatos profesionales vs. candidatos externos A muchos militantes que han pasado gran parte de su vida trabajando voluntariamente para una organización partidista no les agrada la llegada de “arribistas”, esto es, nuevos miembros que ingresan directamente para ser candidatos, saltando por encima de las reglas y de los propios militantes. La inclusión de candidatos externos puede no sólo generar conflictos internos sino también tener consecuencias sobre la coherencia programático-ideológica del partido, la disciplina interna y la relación entre el candidato y el partido. Estos candidatos suelen tener sus propios recursos económicos, mediáticos y políticos para llevar adelante sus campañas electorales, imponiéndose a las estructuras partidarias. La introducción de este tipo de candidatos es un indicador de estrategias de tipo “catch-all” por parte de la organización, lo que

17 Extensa es la literatura que describe los procesos clientelares. En el trabajo de Achard y González (op. cit., pp. 96-100), se presentan ricas declaraciones de los políticos centroamericanos justificando este tipo de comportamiento. 18 Algunas entrevistas realizadas en Ecuador (Flavia Freidenberg, Selección de candidatos y democracia interna en América Latina, Lima, Transparencia Internacional e IDEA, 2003) o en Centroamérica (Achard y González, op. cit.) van en este sentido. Una declaración citada en este último texto es: “(el clientelismo) no es malo ni bueno […] La gente pide empleo, y eso es natural”.

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supone la búsqueda del elector medio, la moderación ideológica del partido e, incluso, el olvido de sus vínculos programáticos de cara a ganar la elección.

c) La participación de sectores subrepresentados (mujeres, jóvenes, grupos étnicos) en el proceso de toma de decisiones y en la definición programática del partido Un número importante de partidos políticos suele excluir de los órganos de representación y de los procesos políticos a los diversos grupos que integran el partido,19 o a otros subgrupos que están socialmente subrepresentados: indígenas y afroamericanos, mujeres y jóvenes. Esta característica hace que los ciudadanos se alejen cada vez más de ellos y sientan que su participación no resulta importante ni tomada en cuenta en caso de que decidieran participar dentro de la organización. El nivel de participación de los militantes en la representación del partido, en la definición del programa, en la delimitación de las estrategias y en las decisiones es clave para comprender el nivel de democracia interna de un partido. Un partido será más democrático cuando en sus órganos de gobierno se hallen representados los sectores que integran la comunidad partidista; cuando las decisiones sean fruto de la discusión y el debate de esos miembros y cuando los miembros no reciban represalias por expresar sus convicciones y/o disentir con la coalición dominante. El efectivo respeto al pluralismo es lo que hace más democrático a un partido.

d) La relación entre las unidades partidistas en el territorio Otra dimensión clave, que ralentiza el funcionamiento del partido, tiene que ver con el tipo de relación que se da entre los órganos internos 19 Flavia Freidenberg, “La democratización de los partidos políticos: entre la ilusión y el desencanto”, op. cit.; Manuel Alcántara Sáez y Flavia Freidenberg (eds.), Partidos políticos de América Latina, México, Fondo de Cultura Económica-Instituto Federal Electoral, 2003.

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y las unidades del partido distribuidas territorialmente. Las decisiones suele tomarlas por la cúpula, un líder o un grupo pequeño de dirigentes, sin facilitar la participación de los militantes que se encuentran en la periferia. Diversos estudios han mostrado, por ejemplo, para los partidos europeos, que para que haya mayores niveles de democracia interna se debe dar una mayor descentralización territorial de las decisiones (beneficiar a la periferia) y una mayor desconcentración funcional en la formulación de políticas (beneficiar y dejar participar a mujeres, jóvenes y grupos étnicos).20 La vinculación con la democracia interna es clara. Una mayor participación de los militantes, sin exclusiones territoriales o funcionales y en el proceso decisional, sin sanciones por expresar las diferencias, y una mejor representación en los órganos de gobierno supone un mayor pluralismo dentro de la organización.

e) El financiamiento, el acceso a los medios y el gasto electoral En octubre de 2004, en la Asamblea Anual del Protocolo de Tikal, un político dominicano señalaba que, en sus partidos, “el que paga, manda”; esto es, quien pone el dinero para la campaña electoral es el que decide quién va a ser candidato de la organización. Conseguir recursos para la financiación de la actividad partidista suele ser un problema para los políticos.21 Los recursos que antes se obtenían de las cuotas de los militantes tienen que conseguirse por otras vías. Muchas candidaturas se suelen definir teniendo en cuenta el dinero del candidato más que su trabajo o afiliación partidista. Los partidos han cambiado su histórica estrategia de movilización de militantes por otra de captación de “notables”, con la intención de que éstos, al ser los candidatos, financien las actividades electorales. Los altos costos de la campaña electoral y la impresionante inversión necesaria para tener acceso a los medios de comunicación audiovisuales –donde no está considerado el acceso

20 21

Paul Pennings y Reuven Hazan, op. cit.; Lars Billie, op. cit. Diego Archard y Luis González, op. cit., p. 107.

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público– son, cada vez más, limitantes de la actividad partidista y tienden a generar mayor inequidad en la competencia partidista.22

f) La tensión entre ser más democráticos internamente y más competitivos externamente: ¿es incompatible la democracia interna con la democracia electoral? La democracia representativa resulta imposible sin partidos políticos.23 Puede que a muchos ciudadanos la idea de contar con partidos no les sea suficiente. Pero, en la práctica, no hay otra vía para llevar adelante un gobierno representativo. Los partidos actúan en este escenario para representar, movilizar, reclutar y seleccionar elites, socializar y presentar opciones para los votantes, armonizar intereses, proveer de políticas públicas al gobierno y asegurar la existencia de control político. En resumen, hacen operativo el sistema democrático. Diversas investigaciones han mostrado que la democracia interna no aumenta las posibilidades de éxito en las elecciones, puesto que para ganar se necesitaban altos niveles de disciplina y cohesión interna, mostrar un partido unido y homogéneo ante el electorado, lo cual se aleja bastante de la exigencia del pluralismo, requisito fundamental para la democratización interna. La relación conflictiva entre las exigencias de democracia interna y la necesidad de ganar elecciones es el mayor desafío que enfrentan los partidos políticos en la actualidad, aunque este sea un dilema clásico en la historia de los partidos, bien reseñado por trabajos como los de Michels.24

22 Un ejemplo reciente de inequidad respecto al gasto electoral ha sido la campaña del PRI para gobernador del Estado de México, donde ha habido una relación bastante clara entre dinero gastado, exposición mediática e incremento en las encuestas de intención de voto. 23 Si bien esto es objeto de debate en diversos sectores académicos, en este trabajo se parte de la premisa de que “[...] political parties created democracy and that modern democracy is unthinkable save in terms of parties” [los partidos políticos crearon la democracia y la democracia moderna es impensable sin los partidos políticos (traducción libre)] (Elmer E. Schattschneider, op. cit., p. 1). 24 Robert Michels (1909), “Democracia formal y realidad oligárquica”, en Kurt Lenk y Franz Neumann, Teoría y sociología de los partidos políticos, Barcelona, Anagrama, 1980.

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Es cierto que los partidos deberían ser capaces de ganar elecciones siendo internamente competitivos, respetuosos de las opiniones divergentes y facilitadores del control interno por canales institucionalizados. Pero esto es parte del “deber ser”, y la realidad política suele ser otra cosa. Los partidos electoralistas modernos se esfuerzan por encontrar nuevas formas de reaccionar a la creciente demanda de derechos de participación de los militantes, así como nuevas formas de enfrentar las presiones que ponen en riesgo su autonomía estratégica en un escenario competitivo y volátil.25 Abrir el partido a nuevos afiliados puede ser costoso para su unidad, para el control de las cúpulas respecto a la dinámica interna e incluso en cuanto a la radicalización de las posturas ideológicas, ya que el ascenso de grupos radicales puede desbancar a las alas moderadas dentro del partido (o a la inversa). Pero, fundamentalmente, abrir el partido puede ser costoso en términos electorales. Y esto es lo que se analizará en el siguiente epígrafe.

III. ESFUERZOS DEMOCRATIZADORES Y REFORMAS PARTIDISTAS EN AMÉRICA LATINA El descrédito de los partidos ante la opinión pública y las erráticas gestiones de muchos de ellos en contextos de crisis económicas llevaron a creer que la reforma de los partidos y su democratización interna eran centrales para asegurar la estabilidad de la democracia y la gobernabilidad. Fruto de esta reorientación, en los últimos años, un número importante de partidos latinoamericanos realizó cambios organizativos y estatutarios significativos. Las reformas se han hecho fundamentalmente en dos frentes. Por una parte, se promovieron modificaciones en los términos de la representación de subgrupos como el de mujeres en las listas de candidatos26 y, por otra,

25 Susan Scarrow, Paul Webb y David Farrell, “De la integración social a la competición electoral. La nueva distribución de poder en los partidos políticos”, Zona Abierta, 108-109, Madrid, Fundación Pablo Iglesias, 2004, p. 117. 26 Una discusión sobre las reformas introducidas en esta dimensión se encuentra en Flavia Freidenberg, “Mucho ruido y pocas nueces. Organizaciones partidistas y demo-

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se introdujeron cambios en la manera de seleccionar candidatos a cargos de representación popular. Las reformas no se hicieron como parte de una estrategia global de democratización sino que fueron esfuerzos poco coordinados entre sí, limitados a ser cambios en las reglas de juego y no en las prácticas políticas. En cuanto a los procesos de selección de candidatos a cargos de representación popular, la tendencia general fue la introducción de elecciones internas (abiertas y/o cerradas) para seleccionar candidatos presidenciales. A partir de la década de 1990, muchos partidos de América Latina comenzaron a realizar esfuerzos en este sentido. Viejos partidos incorporaron elecciones internas en sus estructuras oligárquicas y nuevos partidos irrumpieron en la escena política para introducirlos en la agenda política y mediática, como una manera de combatir la política tradicional. Esto se dio en el mismo sentido que en muchos partidos europeos en la década de 1960, donde los partidos electoralistas cambiaron sus normas de selección de candidatos para ser más inclusivos.27 La idea motriz era que la centralización de las nominaciones en las cúpulas (o en un líder) era mucho menos competitiva y plural que la realización de un proceso electoral, y que los que eligieran a sus candidatos a través de mecanismos competitivos (donde cada militante fuera igual a un voto) tendrían más probabilidades de ser transparentes en el proceso de toma de decisiones y, con ello, disminuir la distancia con los ciudadanos. Los cambios se dieron fundamentalmente en las normas, en las reglas formales de juego, y no supusieron transformaciones radicales en la práctica política. Los países que introdujeron en su legislación reformas orientadas a hacer la elección de candidatos más competitivos fueron Costa Rica, Colombia, Honduras, Paraguay, Uruguay, Argentina, Perú, Panamá, República Dominicana y Venezuela. En algu-

cracia interna en los partidos de América Latina”, Polis 1 (1), México, Universidad Autónoma Metropolitana / Iztapalapa, 2005, pp. 91-134. 27 Susan Scarrow, Paul Webb y David Farrell, “De la integración social a la competición electoral. La nueva distribución de poder en los partidos políticos”, Zona Abierta, op. cit., p. 126.

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nos casos, sin que la legislación les obligara, los partidos llevaron adelante esos procesos en alguna oportunidad anterior (Argentina, Nicaragua, Guatemala, México, El Salvador y Venezuela). Las reformas son diferentes entre sí. Las variaciones se dieron en el número y el tipo de personas que participan en la elección, en la simultaneidad o no de los procesos, en la necesidad de celebrar acuerdos para realizarlas y en la participación (o no) de órganos electorales en su organización y/o supervisión. Los actores participantes fueron en algunos casos todos los ciudadanos (Uruguay, México y Colombia), en otros sólo los afiliados y los que no tienen afiliación con ningún partido (Argentina), o únicamente los miembros del partido (Honduras, Paraguay, Panamá, El Salvador, República Dominicana y Chile). En cuanto al momento de celebración de las elecciones, se diferencian según se hagan de manera simultánea, para todos los partidos y estipulada por la ley electoral (como en Uruguay, donde se ha hecho coincidir la elección en un mismo día para todos los partidos, luego de la reforma constitucional que sustituyó el sistema de lemas), o como una elección individual, que los partidos hacen sin afectar en el proceso a otros partidos (Paraguay, Nicaragua, Costa Rica, Colombia y México). En Argentina, la nueva ley establece que sean simultáneas pero, en la práctica, donde se hicieron (2002), fue una decisión estratégica de cada partido, por lo que se ha dado de manera individualizada. Otra diferencia entre los partidos que realizan elecciones internas es si consideran (o no) el acuerdo entre los precandidatos para llevar a cabo la elección (como en Colombia) o si los resultados de las elecciones internas deben ser ratificados por los órganos del partido (como en Costa Rica, el FSLN en Nicaragua y el PRD de República Dominicana). Una modalidad distinta es la que se da cuando los órganos nacionales primero precalifican a los candidatos y luego convocan a las bases del partido para que participen con su voto en el proceso electoral (PLD en República Dominicana y el PDC en Chile), lo que sería simplemente un mecanismo de legitimación de acuerdos entre elites, aunque en Chile esto se encuentra normado en la Ley. Hay países en los que los órganos electorales participan en la organización, administración y fiscalización 80

Selección de candidatos y reformas democráticas... Cuadro 1. Mecanismos de selección de candidatos según la normativa vigente

+ Constitución. * En Bolivia, en 1999, la ley otorgó potestad a la Corte Nacional Electoral para controlar a los partidos, pero esto fue dejado sin efecto a partir del reglamento de la ley de 2001. ** Significa que todos los niveles institucionales de un mismo partido que decidan hacer las elecciones internas deben llevarlas a cabo en la misma fecha. *** Los resultados de las elecciones están sujetos a ratificación de la dirigencia del partido, por lo menos en términos formales. La ley establece que habrá elecciones internas, pero cada partido decide si serán abiertas o cerradas. **** En Chile, la legislación sobre partidos requiere que la dirigencia, específicamente el Consejo General, someta su propio candidato presidencial a la ratificación de los militantes del partido, de forma que la candidatura se proclama oficialmente si el aspirante es aceptado por dichos militantes. Las decisiones de los partidos deben ser mediante sufragio personal, igualitario y secreto (art. 30, Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos de 1996). No impone la celebración de elecciones internas. ***** En Perú, la ley establece que cada partido pueda elegir el mecanismo de selección. Presenta diversas opciones, aunque en el nivel nacional obliga a hacer elecciones internas. ^ En República Dominicana, la Suprema Corte de Justicia aprobó un recurso de inconstitucionalidad de la ley de elecciones internas obligatorias a los partidos políticos, núm. 28604, de octubre de 2004, por “obligaciones antidemocráticas en perjuicio de los más idóneos candidatos de los partidos” (En Clave Digital, 17 de marzo de 2005). FUENTE: Elaboración propia.

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de las elecciones internas (Uruguay, Panamá, Colombia, Paraguay, Honduras, Perú y Venezuela), aunque los grados de participación varían de un caso a otro. El cuadro 1 resume la legislación de los países de América Latina sobre los procesos de selección de candidatos.

IV. EFECTOS DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS SOBRE EL FUNCIONAMIENTO PARTIDISTA

En la práctica, más de 35 partidos latinoamericanos han celebrado por lo menos una vez elecciones internas, cerradas o abiertas. Esas experiencias han tenido efectos diversos sobre el funcionamiento de las organizaciones partidistas. Algunos de esos efectos han sido positivos. La introducción de elecciones internas ha refrescado las estructuras tradicionales de los partidos latinoamericanos, un mayor número de actores ha participado en la definición de las candidaturas, se ha reducido el grado de centralización en el proceso y con ello se ha conseguido (en algunos casos) quitar el control monopólico de las cúpulas sobre las candidaturas. Esto se ha traducido en una mayor transparencia, debate y circulación de la información entre sus militantes e, incluso, ha limitado la práctica tan arraigada del “dedazo” (como ha sido tradicionalmente usado en el PRI de México o actualmente continúa siendo utilizado en el PRE en Ecuador). Las elecciones internas permiten que un militante que no cuenta con el apoyo de la cúpula, pero sí de las bases, pueda convertirse en candidato. Ejemplo de ello ocurrió dos veces en el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) cuando los candidatos contrarios al aparato se impusieron a los deseos de la Ejecutiva como secretarios generales y candidatos a diputados y a la Presidencia de Gobierno. Esto también aconteció en el caso de Felipe Calderón, en el reciente proceso interno del Partido Acción Nacional (PAN) en México, donde pese a no ser el favorito de las encuestas ni de algunos sectores clave del partido, consiguió imponerse como candidato a la Presidencia de la República para las elecciones del 2 de julio de 2006. En este sentido, la celebración de 82

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elecciones internas contribuye a que se pueda dirimir la contienda entre diferentes liderazgos sin que se afecte la unidad partidista. Cuadro 2. Selección de candidatos presidenciales en América Latina (año de realización)

* Antes de la reforma electoral, los candidatos se elegían por el sistema de ley de lemas, tras el acuerdo entre las elites para las nominaciones. a Indica que hay más de un actor que participa en el proceso de selección de candidatos y que los estatutos posibilitan la elección del mecanismo que se va a emplear en cada oportunidad. b Señala que ese mecanismo fue empleado hasta que se realizó una reforma electoral en el sistema y, con ella, se modificaron las normas de elección. c Los órganos nacionales precalifican las candidaturas y luego éstas compiten entre sí. d Convenciones o Directorio ratifican resultados elecciones internas. e Convenciones o Directorio del partido proponen y luego hay elecciones internas. FUENTE: Flavia Freidenberg, “Mucho ruido y pocas nueces. Organizaciones partidistas y democracia interna en los partidos de América Latina”, op. cit., pp. 91-134 (con actualizaciones a diciembre de 2005).

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La celebración de elecciones internas ha sido importante para introducir mayor transparencia y pluralismo en los partidos. Las experiencias muestran que también ha tenido efectos negativos sobre algunas dimensiones de su organización y sobre el sistema político. Tras la realización de estos procesos se ha dado una mayor fragmentación y enfrentamiento entre las fracciones (ANR-PC, PLRA; ID, PLH, PNH, FMLN; PAN y PRI en México), debilitando la unidad partidista y aumentando las probabilidades de división interna (como, por ejemplo, ha ocurrido en diferentes ocasiones en el FMLN o en los partidos dominicanos). También ha socavado la autonomía de los partidos, por la participación de los militantes de otras agrupaciones en la definición de la candidatura presidencial, apoyando aquella que más le beneficiaba al partido opositor (Frepaso en 1995 en Argentina), o por la intromisión del Estado en asuntos propios de los partidos, con claras sospechas de favoritismo progubernamental (como en República Dominicana o en México, por las sospechas en cuanto a diversas acciones de la Presidencia de la República para favorecer a alguno de los candidatos en la interna de su partido). Además, en algunas situaciones la celebración de elecciones internas ha reforzado el poder de las elites en el control partidista y el mantenimiento del statu quo (ID en Ecuador, Honduras, Paraguay, República Dominicana), incrementando la desconfianza de los ciudadanos por denuncias de fraude (FMLN en 2003), corrupción y manejo fraudulento del financiamiento de las elecciones internas, procesos que de por sí resultan muy costosos para los partidos. Que los candidatos elegidos por el electorado o por las bases no sean los dirigentes nacionales de la agrupación ha generado también conflictos entre la cara burocrática y electoral de la organización, toda vez que los líderes no están acostumbrados a compartir el poder y a verse relegados a un segundo plano en beneficio de un candidato. Esto contribuyó en la personalización del proceso, en un contexto de por sí proclive a que eso ocurra28 y a una

28 Manuel Alcántara Sáez, “Experimentos de democracia interna. Las primarias de partidos en América Latina”, Documentos de Trabajo de Doctorado en Ciencia Política 6, México, Flacso, 2001.

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mayor presencia de outsiders de la política, que utilizan al partido sólo como un “taxi” para cada elección. Las estrategias que acompañan a las elecciones internas han llevado a que los partidos confundan las preferencias del electorado, pensando que las demandas de aquellos ciudadanos que participan en las elecciones son generalizables a las del electorado. Se corre el riesgo de que ante dos candidatos se privilegie al que representa los valores del electorado (o lo que las encuestas señalan de ese electorado) sobre las preferencias de sus militantes. Esto ha enfrentado a candidatos populares o menos comprometidos con la doctrina del partido con otros más tradicionales y respetuosos de esa ideología (la competencia entre Creel y Calderón es un buen ejemplo de ello). Con la intención de incluir al mayor número de votantes, esto ha supuesto estrategias de tipo catch all, lo que potencia la ambigüedad programática y que los candidatos rehúyan hacer propuestas y declaraciones demasiado precisas ideológicamente. Las elecciones internas aumentan también el tiempo, el esfuerzo y los recursos que los partidos deben dedicar a cuestiones de índole electoral, quitándoles tiempo y capacidades para cumplir otras funciones centrales. Muchos políticos alertan desde diferentes foros y entrevistas personales sobre las dificultades que este tipo de procedimientos trae a la organización de los partidos. No sólo porque incrementa el gasto electoral –ya que los partidos deben hacer dos campañas: una para las elecciones internas y otra para la general–, sino también porque debilita la cohesión organizativa. Además, estos mecanismos refuerzan la capacidad de control de las elites sobre los candidatos.

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* Se colocan algunos ejemplos, aunque estas características pueden encontrarse en diversas experiencias partidistas.

Cuadro 3. Efectos de las elecciones internas abiertas o cerradas sobre la organización partidista y el sistema político

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V. FACTORES INSTITUCIONALES Y ORGANIZATIVOS QUE INCIDEN SOBRE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS

Los procesos de selección de candidatos varían de un partido a otro, no sólo por lo que las reglas electorales y/o estatutarias establezcan, sino también por el modo en que interrelacionan otra serie de variables entre sí una vez que el proceso está en marcha. Por una parte, algunas características del entorno y otras propias del partido influyen sobre la manera en que se da la selección de candidatos. Estos factores pueden incidir sobre la capacidad de las elites partidistas para determinar el nombre del candidato frente a la capacidad de los electores de modificar esa preferencia, y también funcionan como un elemento legitimador de aquello que es posible hacer (o no) dentro de un partido. A continuación se presentan de manera preliminar algunos de esos factores y se esbozan las relaciones que se esperaría que se dieran entre ellos.

1. Variables institucionales del entorno a) Diseño institucional y reglas de juego intrapartidista (leyes electorales, organismos electorales que aplican reglas)29 Entre los elementos externos al partido, se debe tener en cuenta la presencia (o no) de reglas electorales nacionales que determinen el modo en que deben elegirse los candidatos, el tipo de estructura de voto vigente en el sistema electoral, la forma de organización de gobierno, la distribución territorial del poder y el sentido de la presión para reformar el funcionamiento interno de un partido por parte de organizaciones políticas internacionales. Si la ley obliga a los partidos a llevar a cabo un determinado tipo de proceso (como en Uruguay, Costa Rica, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela), los partidos no tendrán

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En trabajos futuros también se introducirá de qué manera afectan a los procesos de selección de candidatos el presidencialismo, el federalismo y otros elementos del sistema electoral.

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mucho margen de acción en la selección del mecanismo que vayan a usar. Por tanto, la ley funciona como uno de los factores más importantes en los procesos de selección de candidatos. La introducción de mayores controles institucionales (externos al partido) en materia de fiscalización ha impulsado la apertura de los partidos políticos a procesos electorales internos competitivos.30 Por ejemplo, la participación de los tribunales electorales en la aplicación de las reformas partidistas ha favorecido la democratización interna de los partidos, aun cuando en algunas circunstancias ha generado críticas por parte de diversos sectores. Algunos no están de acuerdo con la injerencia de los tribunales en los procesos internos de los partidos, toda vez que viola el principio de autonomía organizativa. Esto conduce a reflexionar respecto a la necesidad de mantener un equilibrio entre el grado de autonomía y el papel de las instituciones del Estado en el control de los partidos, aun cuando fuera en nombre de los derechos de los afiliados o de grupos internos del partido.

b) Cultura política, ciudadanos y exigencia de legitimidad externa La demanda de mayor legitimidad de los candidatos y los partidos por parte de la opinión pública influye en la probabilidad de que los partidos realicen procesos internos competitivos. Cuanto mayor sea esa presión desde los ciudadanos, mayor probabilidad habrá de que se hagan elecciones internas o cualquier otro proceso de democratización del partido.

c) Competencia política La experiencia que el partido haya tenido en elecciones pasadas, tras haber empleado mecanismos competitivos de selección de candidatos, es uno de los elementos que más condicionan la probabilidad de que

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Víctor Alarcón Olguín y Flavia Freidenberg, “Adaptación organizativa, estrategias electorales y selección del candidato presidencial en el Partido Acción Nacional”, 2006, manuscrito en prensa.

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utilice nuevamente dicho procedimiento. Si tras la celebración de elecciones internas, el partido ha salido debilitado o ha perdido la elección general, es muy probable que ya no quiera utilizar mecanismos competitivos para la próxima elección. A diferencia de ello, si el partido ha resultado ganador o si los candidatos que fueron elegidos han posicionado exitosamente al partido en la opinión pública, puede que el partido se anime para la próxima elección con este tipo de mecanismos. También influye el tipo de proceso que otros partidos hayan empleado para la misma elección. El efecto dominó, en este sentido, resulta clave. Si los otros partidos son transparentes a la hora de llevar a cabo la elección de sus candidatos y compiten limpiamente por las candidaturas, hay más probabilidades de que un partido se decida a hacer lo propio para no quedar frente al resto como una organización oligárquica.

2. Variables organizativas partidistas a) Grado de centralidad del liderazgo partidario y presidencial El grado de centralización en el proceso de toma de decisiones de un partido puede afectar la selección de candidatos. Para ello es importante identificar cuál es el nivel de influencia que el líder del partido (presidente del Comité Ejecutivo Nacional) o el dirigente en el máximo cargo de representación popular (presidente de la República) ejerce sobre la selección del candidato presidencial y en qué medida esa centralización afecta los niveles de equidad del proceso competitivo. Si bien en una competencia interna sería de esperar que la influencia de cualquiera de estos dos cargos fuera mínima, la práctica política ha mostrado que no siempre se da en ese sentido y que, por el contrario, suelen generarse conflictos entre los líderes y los candidatos o entre los propios candidatos, debido a que el apoyo externo (sobre todo el presidencial) puede desequilibrar la competencia. Los indicadores que ayudan a establecer el nivel de apoyo de los funcionarios y dirigentes son los siguientes: a) inclinación concreta de los militantes (en especial de los funcionarios públicos) para asistir a actos públicos o desplegar recursos 89

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en favor de los precandidatos; b) manifestaciones verbales de apoyo en declaraciones públicas.

b) Nivel de faccionalismo intrapartidista El incremento del faccionalismo del partido genera mayores demandas de movilidad y apertura de los procesos internos. Por tanto, es necesario identificar la fortaleza de los grupos internos y su capacidad de veto sobre los procesos intraorganizativos. A mayor faccionalismo, mayores intentos de competencia interna y mayor probabilidad de que el partido resuelva utilizar elecciones internas para resolver el conflicto de liderazgo.

c) Cultura política de los miembros de la organización La experiencia que los miembros de la organización tengan respecto a los procesos de selección de candidatos condicionará la probabilidad de que esos miembros defiendan propuestas de democratización interna. Si su experiencia ha sido negativa, se convertirán en los opositores de la democratización. A diferencia de ello, si su experiencia ha sido positiva, serán sus principales defensores. Por tanto, la cultura política intrapartidista condiciona la posibilidad de que el partido realice procesos de selección de candidatos más competitivos. El modelo de democracia que los miembros conciban y la posición que se tenga en cuanto a la relación de los partidos con el Estado harán que sus miembros exijan o no mayor competencia y pluralismo en el proceso de toma de decisiones. Frente a esta cuestión, existen dos posiciones encontradas. Por una parte, la que sostiene que los partidos actúan como legitimadores de las decisiones estatales y que éstas se toman fuera de los partidos, desde el Estado hacia los ciudadanos, por lo que no es necesario que dentro de los partidos haya participación activa de los ciudadanos en la toma de decisiones. Por otra, la que postula que la formación de la voluntad estatal y la toma de decisiones deben llevarse desde los ciudadanos hacia el Estado, siendo fundamental la participación ciudadana y el 90

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papel de los partidos como transmisores de la voluntad popular a la voluntad estatal.31

d) Capacidad organizativa del partido Sin padrones de afiliados, disponibles no sólo para las cúpulas dirigentes sino también para cualquier militante que quiera formar su fracción interna o presentar su candidatura, no es posible realizar elecciones internas cerradas. El establecimiento de un registro informático de afiliados evita que las cúpulas inflen el cuerpo electoral frente a los otros partidos, que se empleen discrecionalmente los registros de afiliados, y facilita la participación y las probabilidades de triunfo de todos aquellos que quieran ser candidatos.32 Los dirigentes de las fracciones minoritarias no conocen a su potencial electorado y ni siquiera saben cuántos militantes tiene el partido, para poder desarrollar una estrategia específica de captación de las bases. Sin padrones, no es posible realizar elecciones internas competitivas, simplemente porque se desconocen las características del electorado y no se sabe a quién hay que movilizar.

e) Financiamiento La cuestión del financiamiento de las campañas para la elección interna es otro de los condicionantes de los procesos de selección. Los políticos se quejan del costo de llevar a cabo dos campañas electorales: una para la elección interna y otra para la general, lo cual supone el incremento del gasto electoral. Algunos países han decidido financiar con dinero público la interna (Colombia, Perú, Panamá), pero en el resto es un tema que no está definido. Las posibilidades de ser candidato también están sujetas a los recursos con los que se cuente para la campaña, 31

Fernando Flores Jiménez, La democracia interna de los partidos políticos, Madrid, Congreso de los Diputados, 1999, pp. 26-27.

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Excepciones en este sentido son la elaboración de un padrón informático de afiliados que ha realizado el Partido Aprista Peruano y la del Partido Acción Nacional en México, donde se pueden consultar vía electrónica los padrones del partido.

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lo que introduce un nuevo elemento de discriminación sobre las candidaturas. Cuadro 4. ¿Qué factores inciden sobre la democratización interna? (variables y preguntas a responder en cada una de ellas)

FUENTE: Elaboración propia.

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VI. ¿QUÉ HACER PARA QUE LOS PARTIDOS SEAN MÁS DEMOCRÁTICOS INTERNAMENTE, SIN DEJAR DE SER EFICIENTES ELECTORALMENTE? 1. Elecciones internas cerradas, simultáneas, obligatorias para todos los partidos, supervisadas por el tribunal electoral, donde participen sólo los militantes del partido, con el fin de garantizar la idea de “un hombre/una mujer, un voto”; preservando la organización del entorno y haciendo que el partido sea el que tome sus decisiones. Este mecanismo ha supuesto hasta el momento una mayor participación de los militantes, amplía las opciones de los militantes respecto a la competencia, permite dirimir conflictos entre múltiples liderazgos o entre facciones internas y, finalmente, mejora el nivel de legitimación de la organización ante la opinión pública. 2. Extensión de los procesos electorales para todos los cargos de elección popular, en todos los niveles institucionales. Las listas de candidatos deberían formarse a partir de procesos del tipo top down (de abajo hacia arriba), para garantizar que los militantes participen en dicho proceso. Esos procedimientos deben extenderse por todo el país y no sólo en la capital o las ciudades más importantes. Estas instancias deberían ser espacios que cumplieran con funciones como la de reclutamiento de nuevos grupos de miembros del partido, recolección de demandas ciudadanas locales, elaboración de propuestas programáticas e introducción de nuevas estrategias mediáticas y de comunicación política. 3. Introducción de mecanismos de rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y autoridades del partido a las bases. Uno de los problemas clave –hasta el momento muy poco explorado en el análisis sociopolítico– es la rendición de cuentas de los dirigentes y de los candidatos respecto de los militantes del partido. Esto tiene que ver con los vínculos entre liderazgo y militancia y traduce en el interior de los partidos una exigencia natural hacia el sistema político. La hipótesis sostiene que la democratización se consigue con mayor control por par93

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te de los ciudadanos sobre sus representantes. Esto se hace extensible a los militantes con respecto a sus autoridades y candidatos. Precisamente, el hecho de que los dirigentes de los partidos deban responder a las exigencias de los miembros y de los ciudadanos es lo que los diferencia de cualquier otro tipo de organización. Para Maravall,33 un partido será internamente democrático cuando sus dirigentes rindan cuentas ante sus miembros y éstos, al tener información, puedan apartarlos del poder o del manejo del partido. Esos mecanismos deben considerar la posibilidad de que los militantes puedan exigir explicaciones a las autoridades partidistas cuando sus decisiones no hacen satisfactoria su actuación o cuando no son lo suficientemente participativos en la definición de sus políticas y sus propuestas. 4. Mayor circulación de la información e informatización de los registros de la membresía. Los partidos deberían incorporar mecanismos que permitieran a los militantes estar más informados de lo que ocurre en la organización. Todo proceso electoral tiene que estar acompañado de la informatización de los padrones o registros de la membresía y de padrones actualizados. Los miembros del partido deben contar con información clara y veraz que el partido les proporcione de manera abierta y regular sobre sus estrategias y posiciones programáticas. El partido tiene que conseguir que sus diferentes ramas estén en comunicación constante, que se discutan las políticas con los miembros de esas ramas (mujeres, jóvenes) así como también las actividades que desarrollan de cara a la movilización electoral y a la gestión gubernamental.

5. Renovación de los cargos de dirección y de control político por medio de procedimientos competitivos. 6. Incentivos que reduzcan el patrimonialismo. Otra propuesta es que la ley establezca restricciones al patrimonialismo, poniendo limitacio33

José M. Maravall, El control de los políticos, Madrid, Taurus, 2003, p. 115.

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nes a la distribución discrecional de puestos (y candidaturas) a familiares de los dirigentes de mayor jerarquía. 7. Capacitación de los miembros del partido en temas de gobierno. Creación de grupos de estudio, equipos de investigación, empleo de nuevas tecnologías y construcción de redes de transmisión de la información entre los miembros. El punto central es que los miembros del partido tengan la capacidad y la posibilidad de involucrar a los líderes partidistas en un intercambio de ideas y en la toma de decisiones. Desarrollo de vías de comunicación horizontal y vertical dentro del partido. Capacitación de los miembros en nuevas destrezas para enfrentar los desafíos partidistas y las exigencias de gobierno. Esto tiene que ver con la necesidad de profesionalización y adecuación a los nuevos retos que supone la comunicación política, los cambios en el uso de las nuevas tecnologías aplicadas a la información y la comunicación y la reingeniería electoral.

VII. CONCLUSIONES El dilema principal de los partidos es cómo ser internamente democráticos (inclusivos), sin dejar de ganar elecciones. Por ello, el desafío es encontrar caminos que lleven a que las organizaciones de partidos sean más incluyentes y competitivas, a la vez que ganen elecciones en el sistema político. La celebración de elecciones internas ha contribuido en parte a mejorar el nivel de legitimidad de los partidos ante la sociedad y a dirimir conflictos de liderazgo entre partidos y dentro de un partido político. Así, la realización de elecciones internas es una condición necesaria, pero no suficiente, para alcanzar la democratización de los partidos. Es decir, hacer elecciones es sólo un paso de los muchos que hay que andar. La hipótesis de que un mayor número de actores en el proceso de nominación reduciría el grado de centralización se corrobora, pero eso no significa que sólo con ello los partidos ya sean internamente democráticos, lo cual se corresponde con lo sucedido en las experiencias euro95

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peas.34 No basta con hacer elecciones internas. Hay que transformar los espacios de decisión para que sean genuinamente competitivos y transparentes; también debe haber mecanismos de control para que los militantes castiguen a los políticos que no cumplen con el programa del partido y a los que son desleales con los principios de la organización. Aun así, celebrar elecciones es clave para el desarrollo de una organización internamente democrática. Para llegar a ese nivel de desarrollo organizativo también se tienen que dar tres principios, que se describen a continuación: 1. Los políticos deben querer la reforma (deben querer modernizar sus partidos). Sólo cuando los políticos perciban que el hecho de tener organizaciones democráticas y participativas resulta beneficioso, se convertirán en los principales impulsores de las elecciones internas. Posiblemente, alguno querrá que las reglas que se adopten beneficien a su organización política por encima de las otras. O puede que todos quieran eso. La cuestión es que habrá algunas reglas que no gustarán a muchos, pero que son necesarias para mejorar el funcionamiento de los partidos y, de ese modo, disminuir la distancia cada vez mayor entre éstos y los ciudadanos. Llegará un momento en que los propios políticos impulsen los cambios, simplemente como una manera de sobrevivir a ciudadanos desencantados o por mera necesidad electoral. 2. Hay que evitar ver a los partidos desde un punto de vista meramente formal. Los partidos funcionan en torno a otras “lógicas”. Hay que identificar claramente la importancia de las relaciones sociales y las prácticas políticas “reales” presentes en las organizaciones. Hay partidos que cuentan de manera predominante con reglas, estructuras y/o procedimientos informales. Y esto condiciona cualquier proceso de democratización interna, sobre todo si uno no los ve. 34 Esta hipótesis fue corroborada empíricamente y discutida en Richard Katz, op. cit.; Paul Pennings y Reuven Hazan, “Democratizing Candidate Selection. Causes and Consequences”, Party Politics, vol. 7 (3), Londres, Sage Publications, 2001, pp. 267275; J.J. Linz, op. cit.

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3. Los ciudadanos tienen que castigar en las urnas a aquellos partidos que no se comporten democráticamente. Y no a la inversa. La inclusión de elecciones no ha asegurado el éxito electoral de los partidos latinoamericanos. Si los ciudadanos votan por partidos oligárquicos frente a otros que han realizado reformas para asegurar procedimientos competitivos, entonces, los políticos volverán a las viejas prácticas. Deben existir incentivos claros (políticos e institucionales) para que los partidos transformen sus mecanismos internos. Por tanto, no se puede esperar que el mero hecho de hacer elecciones internas garantice el éxito en las urnas (o mejore las posibilidades de alcanzarlo) cuando llegue el momento de las elecciones generales. El futuro de los partidos políticos está asociado a una mayor transparencia de sus gestiones, profesionalización de los políticos y fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización de sus actividades. Esto supone promover la competencia interna, generar un reclutamiento más abierto así como una mayor adecuación entre las reglas formales e informales. Partidos más democráticos tendrían que conseguir mayor número de votantes y afiliados al partido, mayor número de recursos humanos y financieros para las actividades electorales y no electorales, mayor legitimidad frente al electorado potencial e incluso elaboración de políticas más informadas. Y, finalmente, mayor confianza por parte de los ciudadanos. Como quedó reflejado en las conclusiones del “Taller sobre el Fortalecimiento de los Partidos Políticos en la Región Andina y Chile”,35 la democratización debe abarcar diversos planos: el de los valores (cultura política), el del conocimiento (doctrina política), el de la voluntad (política partidista) y el de las habilidades (prácticas partidistas). Por tanto, el análisis resulta complejo, toda vez que junto a las dimensiones que integran el concepto de democracia interna, es necesario tomar en cuenta el carácter bifronte de la dinámica política (formal vs. informal)

35 Véase en IIDH, Democratización interna de los partidos políticos en Centroamérica. Avan-

ces y tareas pendientes, San José de Costa Rica, PRODECA e IIDH-CAPEL, 2004.

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y la dificultad para diseccionar la práctica política tanto del mundo de los valores como del de la doctrina. La idea sería no exigirle a los partidos más de lo que la sociedad en la que éstos se mueven puede ser y hacer. Los políticos son parte de esa sociedad, y es tarea de los ciudadanos mostrarles el camino a seguir, castigándolos o premiándolos en las urnas, como una manera de enseñarles qué quieren éstos que ellos lleven a la práctica.

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DOCUMENTOS DE CONSULTA EMPLEADOS PARA EL ANÁLISIS CAPEL, Documento de conclusiones del taller “Agenda para el Fortalecimiento de los Partidos Políticos en la Región Andina y Chile”, realizado en Santiago de Chile, en marzo de 2004 (a). CAPEL, Documento de conclusiones del taller “Agenda para el Fortalecimiento de los Partidos Políticos en el Cono Sur”, realizado en Asunción, Paraguay, en abril de 2004 (b). CAPEL, Documento de conclusiones del taller “Agenda para el Fortalecimiento de los Partidos Políticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana”, realizado en San José de Costa Rica, en noviembre de 2004 (c). IIDH-CAPEL,

Diagnóstico sobre la democracia interna de los partidos políticos. Repú-

blica Dominicana, preparado para la XVIII Conferencia de los Organismos Electorales de Centroamérica y el Caribe. Protocolo de Tikal, La Romana, septiembre de 2004. IIDH-CAPEL,

Diagnóstico sobre la democracia interna de los partidos políticos, Costa

Rica, preparado para la XVIII Conferencia de los Organismos Electorales de Centroamérica y el Caribe. Protocolo de Tikal, La Romana, septiembre de 2004.

SIGLAS DE LOS PARTIDOS ANALIZADOS Argentina = Unión Cívica Radical PJ = Partido Justicialista Frepaso = Frente País Solidario IU= Izquierda Unida UCR

Bolivia = Acción Democrática Nacionalista UCS = Unidad Cívica Solidaridad MIR = Movimiento Izquierda Revolucionaria MNR = Movimiento Nacionalista Revolucionario MAS = Movimiento al Socialismo ADN

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Brasil = Partido Frente Liberal = Partido Social Demócrata Brasilero PMDB = Partido Movimiento Democrático Brasilero PT = Partido de los Trabajadores PDT= Partido Democrático de los Trabajadores PFL

PSDB

Chile = Unión Demócrata Independiente = Renovación Nacional PS = Partido Socialista PPD = Partido Por la Democracia PDC = Partido Democracia Cristiana UDI RN

Colombia = Partido Liberal Colombiano PCC = Partido Conservador Colombiano PLC

Costa Rica = Partido Unidad Social Cristiana = Partido Liberación Nacional PFD = Fuerza Democrática PUSC PLN

Ecuador = Democracia Popular = Izquierda Democrática PRE = Partido Roldosista Ecuatoriano PSC = Partido Social Cristiano MUPP-NP = Movimiento Plurinacional Unidad Pachakutik – Nuevo País DP ID

El Salvador = Alianza Republicana Revolucionaria FMLN = Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional ARENA

Guatemala FRG PAN

= Frente Republicano Guatemalteco = Partido de Avanzada Nacional 102

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Honduras PLH

= Partido Liberal Hondureño

PNH

= Partido Nacional Hondureño

México = Partido Revolucionario Institucional PAN = Partido Acción Nacional PRD = Partido de la Revolución Democrática PRI

Nicaragua = Frente Sandinista de Liberación Nacional PLC = Partido Liberal Constitucionalista FSLN

Panamá = Partido Arnulfista = Partido Revolucionario Democrático Molirena = Movimiento Liberal Republicano Nacionalista PP = Partido Popular (ex Partido Demócrata Cristiano) PA

PRD

Paraguay ANR-PC PLRA

= Alianza Nacionalista Republicana / P. Colorado = Partido Liberal Radical Auténtico

Perú APRA/PAP

= Partido Aprista Peruano = Acción Popular PP = Perú Posible AP

República Dominicana = Partido de la Liberación Dominicana PRD = Partido Revolucionario Democrático PRSC = Partido Reformista Social Cristiano PLD

Uruguay = Partido Nacional (Blanco) PC = Partido Colorado EP-Frente Amplio = Encuentro Progresista / Frente Amplio PN

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Venezuela = Comité de Organización Política Electoral Independiente = Acción Democrática PPT = Partido Patria para Todos MVR = Movimiento Quinta República MAS = Movimiento al Socialismo COPEI AD

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Límites y alcances del diseño institucional de la representación política en México: el caso de los legisladores y la rendición de cuentas Aldo Muñoz Armenta* A partir de la reforma electoral de 1989, una de las principales preocupaciones de los actores políticos que promovieron el actual diseño institucional de la representación política en México fue crear mecanismos que dieran a los votantes certeza de que el sufragio habría de cumplir la función genuina de elegir representantes populares y de que los resultados serían respetados por todos los competidores y por los gobiernos federal, estatal y municipal. Así, surgieron el Instituto Federal Electoral (IFE), los institutos estatales electorales de las entidades federativas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y sus similares en los estados. Quince años después de que estas instituciones iniciaron su cometido, es posible afirmar que han cumplido cabalmente con su objetivo fundacional: no se puede cuestionar el hecho de que en México existe un régimen democrático, es decir, que las elecciones son el único mecanismo mediante el cual se tiene acceso al poder, que el resultado de la competencia no puede ser conocido de antemano, que los ciudadanos tienen la posibilidad de elegir entre varias opciones para emitir su voto y que se llevan el triunfo los partidos y candidatos que obtienen el mayor número de sufragios. Sin embargo, en términos generales, la población no está satisfecha con las instituciones de la representación política. En forma consecutiva, desde 2001 a la fecha, en la Encuesta Nacional de Cultura Política

* Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Salamanca, España. Es profesor investigador del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana y profesor temporal de Sociología en el Departamento de Relaciones Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Xochimilco.

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(Encup), que aplica todos los años la Secretaría de Gobernación, se valora negativamente a los diputados y senadores, se califica bajo a los partidos políticos, se manifiesta desconfianza hacia las autoridades y cada vez menos personas están interesadas en involucrarse en actividades relacionadas con la política. Peor aún: la ausencia del ciudadano en las urnas va tendencialmente en aumento. Las respuestas sobre esta problemática pueden orientarse hacia el análisis del comportamiento individual, es decir, de los votantes, de los candidatos, de los dirigentes partidistas o de los representantes populares, o bien hacia los problemas de funcionamiento de carácter estructural, esto es, los incentivos que motivan el comportamiento de los sujetos y las normas que hacen posible que se tome una decisión en un sentido o en otro. El argumento central de este trabajo sostiene que el actual diseño institucional de la representación política en México no favorece la cooperación entre los legisladores y el vínculo de éstos con sus electores. Esto es así porque la lógica institucional “de lo adecuado” apunta en dos sentidos: hacia la disciplina partidista y hacia la cohesión de los grupos parlamentarios. Es decir, las posibilidades que tienen los diputados de actuar contra este andamiaje institucional son mínimas o prácticamente nulas. El propósito de este documento es analizar cuáles son los factores del diseño institucional de la representación política en el caso de la Cámara de Diputados que restringen la relación entre legisladores y votantes, es decir, que impiden que en dicha interacción se dé la rendición de cuentas. En la primera parte del trabajo se ofrece un marco conceptual que nos permite establecer un eje analítico de la reflexión a desarrollar. Los conceptos que se manejan son los de institución, cambio institucional y diseño institucional. En este punto se hace énfasis en que el desempeño institucional depende en gran medida de cómo desde el principio se calcula cuál es el resultado óptimo y cuál es la lógica de lo adecuado. En la segunda parte se explica por qué los legisladores asumen institucionalmente que su compromiso no es con los electores sino con su partido y, sobre todo, con su grupo parlamentario. 106

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¿QUÉ ES UNA INSTITUCIÓN? De acuerdo con los politólogos estadounidenses March y Olsen, una institución no se ve necesariamente en una estructura formal, sino que más bien se la entiende como un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos; y sobre todo rutinas. Las instituciones brindan una definición estipulativa de las instituciones políticas en los siguientes términos: conjuntos de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre los roles y situaciones. Este proceso implica determinar cuál es la situación, qué papel se está desempeñando y cuál es la función de ese rol en determinada situación.1

En estos términos, si nos referimos a la Cámara de Diputados, la institución legislativa no la hacen los edificios o solamente el andamiaje jurídico que supone el ordenamiento constitucional en torno a su funcionamiento. En todo caso, esos elementos condicionan en parte la acción de los diputados. Así, el punto de nuestras observaciones deben ser las acciones que llevan a cabo los legisladores, las rutinas que siguen para ello y los diferentes papeles que ocupan dentro del recinto de San Lázaro. Esto es así porque, según los teóricos, en las instituciones las características de las acciones de los miembros deben responder a un tipo de rutina establecida a lo largo del tiempo: las instituciones políticas son un conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones. Las instituciones tienen un repertorio de procedimientos y que para elegir entre ellos se valen de reglas. Generalmente se

1 Sobre esta definición, véase James G. March y Johan Olsen, Rediscovering Institutions,

Nueva York, Free Press, 1989, pp. 21-26. Citado en Guy B. Peters, El nuevo institucionalismo. Teoría institucional en ciencia política, Barcelona, Gedisa, 2003, p. 50.

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definen por su durabilidad y su capacidad para influir sobre la conducta de los individuos durante generaciones.2

En esta lógica, las instituciones poseen una legitimidad casi inherente, que compromete a sus miembros a comportarse de determinadas maneras, con lo que hasta pueden verse en situación de actuar “en contra de su propio interés individual”. Estas reflexiones conceptuales acerca de las instituciones nos permiten entender que las normas con las que operan no pueden ser cambiadas unilateralmente o por voluntad de un individuo o grupo de individuos que eventualmente tendrían mucho poder. Por eso vemos, en el caso de la Cámara de Diputados, que más allá de quiénes son los legisladores que llegan –e independientemente de los partidos que representan–, su conducta no es muy diferente a la de sus predecesores y, en general, a todos les cuesta trabajo llegar a acuerdos porque siguen operando esencialmente con las mismas normas de muchas generaciones atrás, normas cuya modificación requiere un consenso que institucionalmente es complicado obtener. Desde cierto punto de vista, esto puede valorarse como positivo porque la actuación de los diputados es sumamente predecible. Por ejemplo, podemos tener certeza de que no intentarán suplantar las funciones constitucionales del poder ejecutivo y del legislativo porque a un grupo de diputados se les ocurra de pronto que es lo correcto. Sin embargo, esto también genera rigidices, porque los miembros del congreso, de acuerdo con las normas establecidas, aunque actúan en cierto modo contra sus intereses individuales, siempre apoyan al partido o al coordinador de la fracción parlamentaria. Esta forma de conceptuar las instituciones, indica el politólogo Guy Peters, deja sin respuesta algunos interrogantes, por ejemplo, cuáles serían las condiciones límite de lo adecuado y de qué tipo de correlacio-

2

James G. March y Johan Olsen, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1994. Citado en Guy B. Peters, op. cit., p. 50.

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nes entre normas y rutinas se habla. Sin embargo, apunta el autor referido, la propuesta analítica de March y Olsen es valiosa en cuanto observa que las instituciones tienen una lógica de lo adecuado que influye sobre el comportamiento de sus miembros, y no una lógica del consecuencialismo, es decir, de realizar acciones en función de las consecuencias esperadas. Esto puede tener rasgos positivos o negativos, según el punto de vista desde el que se observe. Por ejemplo, cómo se puede calificar el hecho de que un bombero, al estar influido plenamente por las normas de la institución a la que pertenece, cada vez que se da la ocasión, enfrenta la posibilidad de la muerte. Esto es bueno en cuanto las instituciones garantizan continuidad y certeza en el contexto social o político en que se desenvuelven, pero no lo es tanto en la medida en que el comportamiento institucional se vuelve rígido conforme pasa el tiempo. Igualmente podemos ver que un diputado se adhiere a la posición del partido sin medir las consecuencias negativas que eso le va a suponer. Pensemos por un momento si los diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI), del Partido Acción Nacional (PAN) o del Partido de la Revolución Democrática (PRD) no conocen las consecuencias de su posición. En el supuesto de que todos tengan conciencia de sus acciones y que conozcan sus consecuencias, eso es algo irrelevante desde el punto de vista institucional, porque la norma y la rutina ligadas al funcionamiento del partido, al sistema electoral de lista cerrada que implica el control de las candidaturas por los líderes de los partidos, así como el control de los recursos por parte de los coordinadores parlamentarios, obliga al legislador a actuar en esa lógica de “lo adecuado”. En otras palabras, en el contexto de las normas y los valores institucionales, los comportamientos son intencionales, pero no voluntarios, en la medida que los individuos hacen elecciones conscientes, pero esas elecciones estarán siempre dentro de los parámetros establecidos por los valores institucionales dominantes. Esas decisiones exigirán también que cada individuo haga una interpretación de los valores institucionales dominantes, puesto que has109

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ta las instituciones más desarrolladas dejan muchas zonas de comportamiento abiertas a la interpretación de los miembros individuales.3

Ahora, es fundamental reflexionar en torno al origen de las instituciones. Sobre este punto, los autores antes referidos establecen que “las normas son fundamentales porque determinan la naturaleza de las instituciones” y las normas que moldean las instituciones y rigen el comportamiento dentro de ellas “derivan gran parte de su estructura de significación y de su lógica de lo adecuado de la sociedad dentro de la cual se forman [de manera que] cuando los individuos son introducidos en una institución ya han sido previamente socializados por su pertenencia a la sociedad.”4 Sobre este punto conviene señalar que a los aspirantes a diputados les queda claro, cuando son incluidos por sus partidos en las listas uninominales o plurinominales, que su margen de actuación individual es sumamente limitado. Incluso en el supuesto de que uno o varios legisladores decidan hacerse independientes del partido que los llevó a la Cámara, sus posibilidades de inducir un cambio significativo en la lógica del funcionamiento institucional son mínimas. Como es sabido, el diputado independiente tiene que negociar por cuenta propia sus apoyos, su pertenencia a comisiones, la petición de palabra en el pleno, entre otras muchas cosas, lo cual complica sus posibilidades de hacerse escuchar y de influir en las decisiones que se dan en las comisiones, en el funcionamiento interno de la Cámara o bien en el contexto de una discusión en el pleno. En esos términos, buena parte de los legisladores está sujeta a las rutinas que implica pertenecer a un partido y a una fracción parlamentaria. Por ello se dice que las rutinas son producto de la interacción entre individuos en el contexto del ambiente institucional y generalmente son medios que utilizan las personas que cumplen un papel determinado para

3 4

Ibid., p. 51. Ibid., pp. 54-55.

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bajar drásticamente los costos de sus transacciones durante su actuación. En estos términos conviene preguntar: ¿qué sería de los diputados sin su partido y qué sería de los partidos, sobre todo en el caso de los medianos y los pequeños como el PRD, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido del Trabajo (PT), si no contaran con garantías jurídicas para limitar las acciones de sus legisladores? Es muy probable que los partidos pequeños y medianos tendrían el propósito limitado de lanzar candidatos, de pactar algunos acuerdos para grupos o regiones, pero difícilmente podrían representar una opción electoral sólida. Es decir, las posibilidades de arraigo social de los partidos serían tremendamente limitadas. En este sentido, la apuesta por los partidos es buena porque ha permitido generar identidades ideológicas, programáticas, ha favorecido la competencia y la pluralidad políticas, pero ha producido un vínculo bastante débil entre los diputados y sus electores.

EL CAMBIO INSTITUCIONAL De este eje analítico conceptual, el siguiente punto a desarrollar es el cambio institucional. Es preciso preguntar: ¿qué significa y en qué consiste? Sobre el particular, Cohen, March y Olsen establecen que las instituciones tienen una serie de respuestas conocidas antes de buscar alternativas que se aparten de los valores básicos. Generalmente el cambio no es algo planificado, sino que es producto de la confluencia de varias corrientes de actividad y de oportunidades para la acción dentro de la institución.5 Las instituciones están sujetas constantemente a estímulos para el cambio, el cual implica una transformación mínima o a veces radical de sus normas y rutinas. Para tal efecto,

5

Al respecto, véase M. Cohen, J. March, y J. Olsen, “A Garbage Can Model of organizacional Choice”, en Administrative Science Quarterly, núm. 17, 1972, pp. 1-25. Citado en ibid., p. 57.

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a través de un proceso de aprendizaje, las instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su entorno y luego se adaptan a ellas. Los cambios en el entorno constituyen un conjunto de oportunidades para la institución, como también una amenaza para las pautas de comportamiento establecidas.6

Sin embargo, el cambio por sí mismo no implica un avance o la superación de problemas que enfrentan las instituciones. Puede hacerse una mala lectura de las señales emitidas por la sociedad y, por tanto, responder de un modo disfuncional. Empero, debido a su esquema de adaptación permanente, las instituciones tienen muchas oportunidades para ajustar su comportamiento. “La base normativa de la institución es una importante fuente de orientación para determinar qué cambios son adecuados y cuáles no lo son”.7 Se puede afirmar que, desde que el PRI perdió la mayoría legislativa para asumir a plenitud el gobierno interno de la Cámara de Diputados, se dio un importante cambio, porque se creó la Junta de Coordinación Política, lo cual permite que, en términos de paridad, todos los coordinadores parlamentarios tengan voz y voto en muchas decisiones fundamentales del funcionamiento del recinto legislativo. Asimismo, la creación de la Presidencia de la Mesa Directiva legitima, jurídica y políticamente, la autoridad del titular en turno, independientemente de su partido y de sus preferencias programáticas o ideológicas. Empero, este cambio no se propuso resolver la formación de mayorías en un contexto de gobierno dividido, ni mucho menos el problema de la rendición de cuentas. La relación institución-comportamiento individual es otro punto en el que conviene reflexionar. Los teóricos del institucionalismo normativo establecen que, en la medida en que las instituciones tienen “una lógica de lo adecuado”, siempre está definido qué comportamiento es el conveniente para los miembros y cuál no lo es. Así, cuando un individuo

6 7

Guy B. Peters, op. cit., p. 57. Ibid., pp. 57-58.

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viola una norma institucional, generalmente lo hace asumiendo el riesgo que eso lleva implícito. Desde luego, para que la lógica de lo adecuado funcione, existe cierta forma de imposición, y también de sanciones. En este punto no solamente hay que hablar de partidos o de grupos parlamentarios, es preciso referirse en general a la Cámara de Diputados. En estos términos queda claro que no todos pueden ser coordinadores parlamentarios, que no todos pueden estar al frente de la mesa directiva, y así sucesivamente. En otras palabras, este punto nos remite a señalar que todos y cada uno de los legisladores están sujetos a restricciones normativas que atraviesan diversas dimensiones entre las que se encuentra su pertenencia al partido, su pertenencia a una fracción o grupo, su presencia en una o varias comisiones, si tiene un cargo administrativo en el organigrama legislativo y su forma de hacerse escuchar entre sus compañeros de partido o en el contexto de una discusión en el pleno. En suma, si un diputado se sale de la norma tiene pocas posibilidades de evadir la sanción correspondiente.

EL DISEÑO INSTITUCIONAL Y SUS CONSECUENCIAS Esto último, desde luego, tiene que ver con el denominado diseño institucional. En términos generales, el diseño institucional consiste “en la creación de una forma de promover resultados valiosos en un contexto en particular que sirva de base para la acción”.8 Desde una perspectiva de carácter normativo, se trata de la aplicación “de una suerte de plantilla” o modelo prescriptivo en el marco de las instituciones. Es decir, el establecimiento de normas, incentivos que, a su vez, dan lugar a rutinas y comportamientos que tienen como propósito un deber ser. El diseño institucional, sin embargo, está sujeto a diversas modificaciones en el momento en que empieza a operar la institución referida. Son varias las razones: los miembros de la institución resignifican los propósitos institucionales no en completa libertad, pero finalmente le

8 Sobre

esta definición, véase Robert E. Goodin (comp.), Teoría del diseño institucional, Barcelona, Gedisa, 2003, p. 49.

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imprimen un sello personal o de grupo; la sociedad evoluciona, y la institución tiende a cambiar, de jure o de facto, de acuerdo con las presiones externas. Dadas estas circunstancias, pocas instituciones políticas son capaces de moldear el comportamiento de sus miembros en los mismos términos del diseño inicial. Conforme pasa el tiempo, el proceso de hacer coincidir los objetivos individuales y los institucionales se complica cada vez más. Sobre todo porque “la naturaleza de una institución llegará a ser del conocimiento público y los futuros miembros sabrán así a qué atenerse y no se asociarán a menos que concuerden con la lógica de la institución”9 o tengan incentivos para ello. Así, el punto que importa resaltar en este documento es lo que los teóricos consideran como “el buen diseño”, es decir, la justa correspondencia del objeto diseñado con su entorno. Esta forma de ver el diseño ofrece un criterio “interno” sobre lo que significa que la institución funcione óptimamente. De este modo, “un objeto bien diseñado es aquél que corresponde ajustadamente con su entorno. Una institución bien diseñada, en particular, sería aquella que resulte tanto coherente en lo interno como, externamente, en armonía con el resto del orden social en el cual se inserta.”10 A propósito de los conceptos referidos en torno al diseño institucional, podemos preguntar: ¿cuál fue el propósito del diseño institucional de la representación política en México en el caso de la Cámara de Diputados? Hay muchas respuestas. En principio, se sugiere considerar que las funciones institucionales más importantes de los diputados mexicanos son principalmente la representación política, la fiscalización y contrapesar el ejercicio de gobierno en el marco del republicanismo y su espíritu de equilibrio de poderes. Esto es solamente un dato; está claro que estas funciones no dejan satisfechos a los ciudadanos en general. A continuación se analizarán diversas razones del porqué.

9

Al respecto, véase Guy B. Peters, op. cit., p. 63. Sobre estas consideraciones, véase Robert E. Goodin, op. cit., p. 56.

10

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EL CASO DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS EN MÉXICO La Cámara de Diputados en México, como otros órganos similares en el resto del mundo, mantiene una constante tensión entre su función representativa y su tarea de responsabilidad, y entonces es pertinente preguntarse qué es más importante: ¿representar que ser eficaz, o viceversa?, ¿la congruencia política de los diputados o su capacidad para adaptarse a las nuevas circunstancias?, ¿la disciplina con su partido o el voto de conciencia en favor de sus electores?, ¿ser responsivos a las demandas de los votantes o legislar en nombre de la técnica y de la racionalidad económica?11 Una respuesta que parcialmente puede responder a estas interrogantes establece que los congresos deben ser calificados por su influencia política en materia de fiscalización, así como en el proceso de discusión y aprobación de los presupuestos gubernamentales. Un congreso es influyente políticamente cuando de su trabajo y decisión conjuntos depende que se pongan en marcha las políticas cruciales de una sociedad, como son la autorización de presupuestos y su fiscalización. La productividad legislativa es otro concepto utilizado como indicador del desempeño del congreso. Su ventaja es que cuantifica el ritmo de actividad legislativa; sin embargo, su inconveniente radica en que compara leyes fundamentales con otras de tipo secundario o incluso una reforma constitucional. Asimismo, no repara en el tipo de mayorías que hacen posible la aprobación de leyes, es decir, no se preocupa si son mayorías absolutas o calificadas. Igualmente, muchos indicadores de productividad no miden la calidad y congruencia de las iniciativas aprobadas. Sin embargo, medir la productividad arroja información útil para indagar el ritmo y la fuente de la actividad del congreso.12

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Con respecto a estas consideraciones e interrogantes, véase Luis Ugalde, “Desempeño legislativo en México”, en Luisa Béjar y Rosa María Mirón (coords.), El Congreso mexicano después de la alternancia, México, Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios / Senado de la República, 2003, p. 178. 12 Ibid., p. 182.

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Otra manera de evaluar al congreso es combinando influencia política y apoyo del electorado. El primer criterio se asocia directamente con la capacidad de la institución legislativa para rechazar o modificar iniciativas del poder ejecutivo, mientras que el segundo se refiere al respaldo ciudadano al congreso mediante encuestas sobre satisfacción con sus resultados. Con base en ambas dimensiones, Michael Mezey construyó una clasificación de legislaturas en cinco categorías: legislaturas activas, reactivas, mínimas, vulnerables y marginales.13 Según esta propuesta, las legislaturas activas son aquellas que cuentan con el máximo apoyo social y mucho poder en la toma de decisiones; las legislaturas reactivas gozan del máximo apoyo social y un moderado poder en la toma de decisiones; las legislaturas mínimas, aunque tienen el máximo apoyo social, tienen un nulo poder en la toma de decisiones; las legislaturas vulnerables tienen mínimo apoyo social y mucho poder en la toma de decisiones; y, finalmente, son marginales cuando su poder en la toma de decisiones es moderado y su apoyo social, mínimo. Es probable, en el marco de esta clasificación, que la cámara de diputados mexicana se clasifique como vulnerable. Ello, sin embargo, no tiene que suponer que los legisladores no hacen bien su trabajo. En todo caso, es preciso tomar en cuenta las limitaciones de su diseño institucional. Al respecto, es necesario considerar que el apoyo popular hacia una legislatura depende en muchas ocasiones de factores históricos, como es la edad de los partidos o el arraigo de la competencia electoral en determinadas regiones del país, así como del sistema electoral que permite la conversión de votos en escaños, y a veces, en particular, de la forma como los diputados se relacionan con sus electores. Por ejemplo, es importante tomar en cuenta si hay reelección, si las listas electorales son abiertas, no bloqueadas, y si los partidos realizan elecciones internas, es decir, primarias, para elegir a sus candidatos. Es por ello que hay

13 Al respecto, véase Michael Mezey, “Clasifying legislatures”, en Philip Norton, Legis-

latures, Oxford University Press, 1990, pp. 155-163. Citado en Luis Ugalde, op. cit., p. 185.

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congresos con alto apoyo de los votantes, que cuentan con pocas facultades para modificar las enmiendas del Ejecutivo. En el terreno institucional, además de las cuestiones señaladas anteriormente, existe una serie de limitantes para la labor representativa del congreso en su conjunto y de los legisladores en lo individual. Uno de esos factores es la relación que se establece en el régimen presidencial entre los poderes ejecutivo y legislativo, así como la correlación de fuerzas que se da entre los partidos en el marco del congreso. A continuación se hace una revisión detallada de los factores que restringen en México el ejercicio representativo de los diputados. Puede verse como algo paradójico, pero es un hecho, que el poder legislativo funciona con mayor eficacia cuando el presidente de la República tiene mayoría parlamentaria y es además el jefe de su partido. En este escenario, el presidente llega a tener una influencia significativa en la generación de políticas. También es más eficaz la gestión del congreso cuando el poder ejecutivo, además de contar con mayoría, posee poderes constitucionales que obligan a los diputados a que sus preferencias sean tomadas en consideración a la hora de aprobar leyes. Estos elementos se combinan para definir el grado de influencia que tienen los presidentes sobre las políticas. Uno de los poderes constitucionales es el veto, lo que implica que ningún proyecto legislativo puede convertirse en ley sin la aprobación del presidente, a menos que los diputados reúnan un voto de mayoría que sea necesario para anular el bloqueo del poder ejecutivo. Otro elemento de poder es el decreto, que permite al presidente legislar sin congreso.14

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Los poderes que permiten al presidente establecer o tratar de establecer un nuevo statu quo pueden ser denominados poderes proactivos. El mejor ejemplo es el poder de decreto. Aquellos que sólo permiten al presidente defenderse contra las tentativas legislativas por bloquear al poder ejecutivo pueden catalogarse como poderes reactivos. Sobre un recuento muy exhaustivo del régimen presidencial en América Latina, véase Scott Mainwaring y Matthew Shugart, “Presidencialismo y democracia en América Latina: revisión de los términos del debate”, en Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, Presidencialismo y democracia en América Latina, México, Paidós, 2002, pp. 49-50.

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Además de los poderes de veto y de decreto, hay otros elementos que limitan la labor de los diputados. Por ejemplo, varios presidentes latinoamericanos tienen también el derecho de iniciativa exclusiva para las propuestas legislativas en ciertas áreas. A menudo este poder exclusivo se extiende a algunos asuntos críticos, especialmente presupuestos, así como a la política militar, la creación de nuevas reparticiones burocráticas que incluye recursos humanos y financieros, así como leyes tarifarias y crediticias. Otro factor que genera constricciones de los legisladores en el marco del régimen presidencial es la naturaleza del sistema de partidos, en particular la cantidad de partidos. Este elemento establece una diferencia fundamental en el modo como funcionan los sistemas presidenciales. El número de partidos afecta la compatibilidad general entre el congreso y el presidente. Así, en un sistema multipartidista altamente fragmentado, ningún partido tiene la mayoría, y esta situación puede ser problemática, porque el presidente tiene habitualmente dificultades para formar coaliciones de gobierno confiables y los propios diputados no pueden favorecer los intereses de sus electores, ni, mucho menos, actuar con responsabilidad.15 El presidencialismo también es afectado por el grado de disciplina de los partidos políticos. En este factor se tienen que considerar dos situaciones: 1) los partidos disciplinados proporcionan mayor previsibilidad y facilitan las relaciones entre poder ejecutivo y poder legislativo; 2) empero, los partidos altamente disciplinados pueden obstruir las relaciones presidente-Legislativo cuando el Ejecutivo no tiene la mayoría, y pueden anular las ventajas del presidencialismo cuando sí la tiene.16 La disposición en el tiempo de las elecciones presidenciales con respecto a los comicios legislativos es otro elemento que explica el número de partidos en los regímenes presidencialistas. Por ejemplo, si la elección presidencial se realiza al mismo tiempo que la de los legisladores,

15 16

Ibid., pp. 255-256. Ibid., p. 256.

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es probable que se dé lo que se conoce como voto de arrastre, de manera que facilitará la creación de mayorías en favor del presidente. Si, por el contrario, las elecciones tienen lugar en diferentes momentos, entonces el presidente tendrá dificultades para formar mayorías, lo cual afectará considerablemente el funcionamiento óptimo del congreso.17 Un elemento más que afecta la gestión del poder legislativo en un régimen presidencial es el grado de disciplina partidista dentro del congreso. Si ésta es débil, los líderes partidarios pueden negociar un pacto, sólo para encontrar que los miembros legislativos del partido se negarán a cumplirlo, justamente como ocurrió a finales de 2003 dentro de la bancada parlamentaria del PRI en la Cámara de Diputados. En este caso, el presidente está obligado a confiar en bases de apoyo ad hoc más que en los líderes partidarios que pueden brindar los votos de sus colegas legisladores. Esta es una situación difícil para el poder ejecutivo, y fomenta el uso extendido del clientelismo y el patronazgo para asegurarse el apoyo de los legisladores individuales. En estas condiciones, los presidentes pueden no ser capaces de impulsar mínimamente sus agendas legislativas. Así, una débil disciplina partidaria puede contribuir a la posibilidad de un bloqueo institucional. En cambio, con partidos disciplinados, el presidente no tiene que negociar una nueva coalición ad hoc para cada propuesta legislativa, con la resultante necesidad de distribuir patronazgo para lograr apoyo.18 En este escenario, existe un interesante fenómeno que se tiene que resaltar. Es probable que un legislador indisciplinado esté actuando representativamente, es decir, respondiendo a sus votantes; por el contrario, es casi seguro que un legislador disciplinado actúe con responsabilidad atendiendo el interés general.19

17 Ibid.,

p. 266. p. 280. 19 Los partidos disciplinados también ayudan a que los votantes comprendan lo que representan las diferentes denominaciones partidarias y los políticos individuales. Con partidos menos disciplinados, las diferencias ideológicas y programáticas entre los partidos pueden ser más opacas, obstruyéndose el proceso de accountability. Al respecto, véase ibid., p. 281. 18 Ibid.,

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Es un hecho que el sistema electoral afecta considerablemente la relación entre los legisladores y su partido. Se supone que un sistema electoral mayoritario con circunscripciones uninominales y reelección consecutiva favorece el desarrollo de partidos descentralizados y con bajo grado de disciplina. Al contrario, un sistema de representación proporcional, aun con reelección consecutiva, favorece la existencia de partidos con un alto grado de disciplina.20 Lo que importa resaltar de esta cuestión es, para el caso de México, que el sistema electoral de tipo mixto que combina la representación proporcional con el esquema de escrutinio uninominal sin opción para una reelección consecutiva, afecta la capacidad de los diputados para representar a los electores de sus respectivos distritos y circunscripciones electorales. Es decir, desafortunadamente, no existe un equilibrio en el marco institucional que, por un lado, asegure el apoyo a las líneas fijadas por los partidos dentro de los grupos parlamentarios y, por otro, permita que sus miembros se expresen libremente a fin de cumplir su compromiso representativo con la ciudadanía. Como este equilibrio entre ambos factores no se logra, los intereses de los partidos desplazan fácilmente el mandato de los electores y se presentan obstáculos para una adecuada rendición de cuentas. Sin embargo, habría que reconocer que si un legislador dispone de una considerable autonomía, es probable que su gestión se vea cargada de “fines personales” y orientada a buscar la satisfacción de clientelas favorables a su presencia en el congreso.21 En México, la disciplina de los legisladores hacia su partido, que ha implicado aprobar leyes y reglamentos muchas veces en contra de los intereses de sus electores, ha dado lugar, entre otras cosas, a que los liderazgos partidistas concentren importantes decisiones procedimentales,

20 Al respecto, véase Maurice Duverger, “Influencia de los sistemas electorales en la vida política”, en Diez textos básicos de ciencia política, Barcelona, Ariel, 1992. 21 Con respecto a estas reflexiones, véase Luisa Béjar, “Representación parlamentaria y disciplina partidista: el caso de México”, en Luisa Béjar y Rosa María Mirón (coords.) El Congreso mexicano después de la alternancia, op. cit., p. 197.

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mientras que la capacidad de respuesta de los diputados a las demandas de los electores está diezmada. Por lo tanto, el diseño institucional que se está afianzando en la legislatura mexicana está poniendo en riesgo la construcción de una representación plenamente democrática.22 Los elementos que dan lugar a esta situación son los siguientes: 1) las candidaturas dentro de los partidos no se definen por medio de elecciones internas democráticas en las que pudieran participar los votantes de la circunscripción o distrito en la que se perfila la competencia electoral, de manera que son los líderes quienes hacen las listas de los abanderados en cada contienda; 2) los partidos no cuentan con reglas para determinar en qué circunstancias un diputado puede votar en favor de sus electores y en cuáles obligatoriamente tiene que apoyar al grupo parlamentario;23 y 3) la centralización por parte de los partidos de los recursos financieros que otorgan el Estado y los particulares en tiempos electorales, y aun para la operación cotidiana, ha generado una completa dependencia de los parlamentarios respecto de sus partidos, lo cual se ha reforzado por la vigencia de la cláusula de no reelección.24 El control de los partidos sobre los diputados se materializa en la cámara correspondiente, en virtud de los ordenamientos jurídicos relativos al funcionamiento de esta institución.25 Igualmente, los vacíos legales que existen en la Cámara de Diputados favorecen considerablemente a los partidos y afectan la capacidad de vinculación entre diputados y ciudadanos. 22

Ibid., p. 198. La posibilidad de que los diputados acuerden los temas y las coyunturas para votar independientemente o con el partido puede dar lugar a un equilibrio entre la autodisciplina –referida a la que los integrantes de una bancada se imponen a sí mismos– y la heterodisciplina –impuesta desde afuera por la dirigencia partidista–. Al respecto, véase ibid., p. 202. 24 Sobre estas consideraciones, véase Rafael Loyola y Antonia Martínez, “Diputados, grupos y trabajo parlamentario en la Cámara de Diputados”, en Germán Pérez y Antonia Martínez (comps.), La Cámara de Diputados en México, México, Flacso-Cámara de Diputados, LVIII Legislatura-Miguel Ángel Porrúa, 2000. 25 Las cuestiones referidas a los grupos parlamentarios están recogidas en el Artículo 70 de la Constitución, en la Ley Orgánica del Congreso General y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. 23

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Así, la Constitución establece que los diputados se agruparán en la cámara baja. Esta agrupación, dice el texto constitucional, se realizará de acuerdo con su afiliación partidaria, con el objeto de garantizar la expresión de todas las corrientes ideológicas presentes en este órgano legislativo. Esta línea prevalece en la Ley Orgánica del Congreso General (LOCG), en la que se observa, sin embargo, una lógica ambivalente en el tratamiento de los grupos parlamentarios y los diputados. Destaca la situación de privilegio en que se sitúa la figura del coordinador del grupo parlamentario, elegido por los integrantes del mismo. Asimismo, para garantizar el poder del líder parlamentario se establece que los diputados que pertenezcan a un mismo partido podrán conformar un único grupo parlamentario.26 De hecho, los órganos de gobierno de la Cámara de Diputados, además de otorgar prerrogativas a los partidos mayoritarios en la conducción de la agenda y la asignación de los principales cargos administrativos, dan a los líderes de los grupos parlamentarios el control sobre sus legisladores. Por ejemplo, las decisiones más importantes sobre el gobierno cameral se toman esencialmente en la Junta de Coordinación Política, órgano colegiado integrado por los coordinadores de cada grupo partidista formado al menos por cinco legisladores. Su objetivo es impulsar entendimientos y convergencias para estar en condiciones de alcanzar acuerdos en el Pleno. En este órgano, las decisiones deben ser adoptadas por mayoría absoluta mediante el voto ponderado. Este esquema vertical se reproduce en el desarrollo de los trabajos legislativos cotidianos, pues el órgano operador es la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, que está conformada también por los coordinadores parlamentarios. Este órgano se encarga de establecer el orden del día, la forma en que se realizan las intervenciones en los debates, el horario de las actividades parlamentarias y la designación de los miembros de las comisiones.27

26 27

Artículo 31, LOCG. Artículo 39, LOCG.

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En suma, el diseño institucional de la representación política, visto a través de la Cámara de Diputados, privilegia el papel representativo de los partidos, el contrapeso político-constitucional que supone el rol del poder legislativo, el trabajo de fiscalización, la representatividad en función de la relación que se establece entre votos y escaños. Sin embargo, no hace énfasis en la relación entre electores y elegidos, es decir, en el proceso de accountability. En otras palabras, el principal déficit del diseño institucional de la representación política en México, vista a través de la Cámara de Diputados, es que los legisladores no están obligados a dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público en su calidad de depositarios de la soberanía en una democracia.28 Tampoco a dar cuenta y responder a sus representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades.

BIBLIOGRAFÍA BÉJAR, Luisa, “Representación parlamentaria y disciplina partidista: el caso de México”, en Luisa Béjar y Rosa María Mirón (coords.), El Congreso mexicano después de la alternancia, México, Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios-Senado de la República, 2003. COHEN, M., J. March y J. Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly, núm. 17, 1972, DUNN, Delmer D., “Mixing Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility”, en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Mnin (eds.), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge University Press, 1999. DUVERGER, Maurice, “Influencia de los sistemas electorales en la vida política”, en Diez textos básicos de ciencia política, Barcelona, Ariel, 1992.

28 Delmer, D. Dunn, 1999,“Mixing Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility”, en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Mnin (eds.), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge University Press, 1999, pp. 297-326.

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GOODIN, Robert E. (comp.), Teoría del diseño institucional, Barcelona, Gedisa, 2003. LOYOLA, Rafael y Antonia Martínez, “Diputados, grupos y trabajo parlamentario en la Cámara de Diputados”, en Germán Pérez y Antonia Martínez (comps.), La Cámara de Diputados en México, México, Flacso-Cámara de Diputados, LVIII Legislatura-Miguel Ángel Porrúa, 2000. MAINWARING, Scott y Matthew Shugart, “Presidencialismo y democracia en América Latina: revisión de los términos del debate”, en Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart, Presidencialismo y democracia en América Latina, México, Paidós, 2002. MARCH, James G. y Johan Olsen, Rediscovering Institutions, Nueva York, Free Press, 1989.

––––, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1994. MEZEY, Michael, “Clasifying legislatures”, en Philip Norton, Legislatures, Oxford University Press, 1990. PETERS, Guy B., El nuevo institucionalismo. Teoría institucional en ciencia política, Barcelona, Gedisa, 2003. UGALDE, Luis, “Desempeño legislativo en México”, en Luisa Béjar y Rosa Maria Mirón (coords.), El Congreso mexicano después de la alternancia, México, Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios-Senado de la República, 2003.

DOCUMENTOS Ley Orgánica del Congreso General. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General.

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Diseño institucional para una democracia viable Víctor Manuel Muñoz Patraca*

El reto de la consolidación democrática en México excede el aspecto electoral, en el que se ha registrado un sólido avance institucional. La creación de organismos autónomos encargados de la organización de las elecciones y de un Tribunal Electoral dependiente del Poder Judicial de la Federación –al cual se ha confiado la resolución de los conflictos de ellas derivados, y que cuenta con atribuciones para conocer de impugnaciones contra autoridades electorales federales y de las entidades federativas– ha dado bases firmes al cambio democrático. La eficacia mostrada en el cumplimiento de la tarea de organizar comicios limpios, transparentes, equitativos y técnicamente válidos por parte de organismos electorales ciudadanos; el logro del Tribunal Electoral de que los desacuerdos y las quejas se resuelvan por medio de la ley; y una sociedad involucrada en la vigilancia y el desarrollo de los procesos electorales, dan a esta institución un valor irrecusable. Con esta afirmación, no resto importancia a la necesidad de mantener la atención sobre la debilidad en el cumplimiento de ciertas funciones, entre las que quiero señalar la fiscalización de los recursos de los partidos políticos. La falta de transparencia en cuanto al origen y el uso del dinero, las dudas sobre su legalidad, generan tensiones intra e interpartidistas, además de que alimentan la desconfianza de los ciudadanos, convertidos en espectadores de actos de corrupción que niegan la posibilidad de convergencia entre los intereses de la política y el sistema de valores que la sociedad persigue.

* Doctor en Ciencia Política. Es profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México e investigador nacional nivel I.

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Lejos de la complacencia por los avances observados, estoy convencido de que las deficiencias no corregidas a tiempo contribuyen a restar eficacia a las instituciones. En el terreno electoral, la respuesta de los ciudadanos se expresa en una falta de participación en las urnas, que a la larga se traduce en pérdida de legitimidad y debilitamiento institucional. En esta ocasión quiero hacer referencia a otros aspectos que han contribuido a frustrar las expectativas generadas por la alternancia en el poder que tuvo lugar en 2000. El primero es el incumplimiento de las promesas de crecimiento económico hechas por el candidato Fox. La idea de que la democracia política va acompañada de una elevación del nivel de vida, medida en términos de bienestar económico y social, no sólo es compartida por amplios sectores de la población, sino sostenida en el ámbito académico, en el que se reconoce la necesidad de atender al mejoramiento de las condiciones socioeconómicas para lograr un ejercicio efectivo de la ciudadanía. En los países que vivieron en las últimas décadas del siglo XX transiciones desde gobiernos autoritarios, se espera que las instituciones democráticas protejan tanto las libertades de los ciudadanos como su bienestar material.1 Y, en esto, México no es la excepción. El gobierno del presidente Fox no ha podido lograr que la economía crezca al ritmo requerido para crear los empleos necesarios para mejorar los ingresos de la mayoría de la población. Los bajos salarios se mantienen como factor de competitividad en el mercado mundial, con resultados cada vez más desalentadores. La innovación tecnológica, la capacitación de los trabajadores y la elevación de la calidad de la educación, elementos que se encuentran en el centro del éxito económico de países con niveles de desarrollo similares al nuestro, simplemente han quedado esbozados, sin llegar a ser parte de una estrategia integral de desarrollo basada en el aumento de la competitividad.2

1 Adam Przeworski et al., Democracia sustentable, Buenos Aires, Paidós, 1998, pp. 70-71. 2

Véase Eduardo Sojo Garza-Aldape, De la alternancia al desarrollo, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, p. 176.

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La intrincada situación del campo, que muestra rezagos en la propiedad agraria, ineficiencia de la producción agropecuaria, degradación de suelos y aguas y un deterioro en las condiciones de vida de la población rural (particularmente indígena), se suma al creciente peso de la economía informal, que lo mismo incluye actividades ilegales como el contrabando y la venta de productos robados, que la evasión de impuestos y el incumplimiento de la normatividad laboral. El panorama se oscurece aún más cuando se incluyen en el análisis aspectos como el fracaso en términos de una regulación adecuada de las actividades financieras y de la banca, que tienen una importancia clave en la etapa de la globalización. La crisis financiera que estalló en diciembre de 1994 puso al descubierto el carácter incompleto de los cambios promovidos para lograr el tránsito de una economía cerrada, fuertemente regulada y con amplia participación del Estado en la producción de bienes y servicios. La visión dominante en el grupo que encabezaba el gobierno asumía que las medidas que acompañaron la apertura económica conducirían automáticamente a mercados eficientes y competitivos. La realidad se mostró con toda su crudeza, y puso en evidencia que el buen funcionamiento de la economía exige mucho más de lo que hasta entonces se había hecho, y requiere un replanteamiento del papel del Estado como regulador de la economía, garante de la seguridad y del imperio de la ley. La reforma económica, iniciada seis años después del arranque de la reforma política en 1977, ha topado con la falta de acuerdo para dar continuidad a los cambios que se requieren para que la economía funcione eficientemente. Los ámbitos susceptibles de modificación son varios y muy importantes, aunque la discusión se ha centrado en el terreno fiscal, laboral y del sector energético, porque en ellos se tocan el punto medular de la apertura a la inversión privada, en el caso del sector eléctrico; la afectación de los derechos sociales consagrados en la Constitución mexicana, por la reforma laboral; y la regularización de la situación de quienes se mueven en la economía informal, clientela de algunos partidos políticos. 127

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La falta de consenso entre las distintas fuerzas políticas representadas en el Congreso ha impedido avanzar en la tarea de crear el marco jurídico del desarrollo económico. Así, a lo largo de los últimos cinco años, hemos sido testigos de las tensas relaciones entre el Congreso de la Unión y el presidente de la República –como resultado, en buena medida, de la necesidad del primero de ejercer un control de los actos del gobierno, y de la incapacidad del segundo de tomar las decisiones oportunas que den respuesta a los problemas que plantea el crecimiento económico. En efecto, un resultado de la democratización del país ha sido el establecimiento de controles que evitan los excesos que caracterizaron al presidencialismo autoritario. La institución presidencial se ha modificado por medio de una distribución formal de sus facultades acorde con el diseño constitucional de la división de poderes; y un control efectivo que se desprende de la pluralidad política en la integración del Congreso –donde ningún partido tiene la mayoría por sí solo para realizar reformas– y del establecimiento paulatino de un sistema judicial independiente. A mi juicio, el problema de la falta de eficacia del gobierno surgido de la alternancia no se ubica en el diseño constitucional de las instituciones. En nuestro país no ha habido una nueva constitución resultado del cambio político; sin embargo, las instituciones consideradas en la carta magna se han ido poco a poco ajustando al diseño del Constituyente de 1917, basado en la división de poderes y la autonomía estatal y municipal. La desaparición del sistema de partido hegemónico es un elemento clave en la explicación de la adaptación de las instituciones a las reglas del juego de la democracia. A diferencia de autores que consideran que la adopción de un régimen parlamentario o semipresidencial daría como resultado un mejor desempeño del gobierno, opino que el presidencialismo es una institución que, como cualquier otra, ofrece ventajas y desventajas,3 pero que en México forma parte de su experiencia histórica. Este aspecto no pue-

3 Consúltese al respecto la revisión de los términos del debate hecha por Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart en Presidencialismo y democracia en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 2002, pp. 19-64.

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de ignorarse. Las instituciones que funcionan son aquellas que responden a un conjunto de condiciones que se dan en un contexto histórico, social y político específico. El presidente de la República, según los resultados de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas4 de 2001, goza de mayor confianza entre la ciudadanía que los miembros del Congreso y la Suprema Corte de Justicia. En este último caso, se han dado muestras de sensibilidad política de los integrantes del poder judicial, conscientes de la importancia que están teniendo en la consolidación democrática. El balance de su actuación, realizado hace unos días durante una reunión nacional celebrada en Querétaro con la intención de generalizar los avances y atender las áreas más desfavorecidas, se suma al compromiso de definir un código de ética para los impartidores de justicia, y de apoyar la profesionalización de quienes se desempeñan en ese campo5 para garantizar una justicia más expedita. En los resultados de esta reunión se ve que, a 10 años de haberse iniciado la reforma del sistema judicial, se continúa el esfuerzo por fortalecer la institución. El Poder Judicial de la Federación, convertido en árbitro de diferendos entre los poderes ejecutivo y legislativo, y entre los niveles federal y estatal de gobierno, está contribuyendo a la legitimidad y la eficacia de las instituciones. Por el contrario, la adopción de un régimen parlamentario o semipresidencial no necesariamente abonaría en beneficio de la gobernabilidad. Ahora tenemos la evidencia de que el presidencialismo, en un sistema multipartidista en que el presidente no cuenta con una mayoría en el Legislativo, cae en un bloqueo entre los poderes legislativo y ejecutivo, como se había propuesto teóricamente.6 Sin embargo, las dificultades que se observan en México se relacionan, desde mi punto de vista, con el comportamiento de los actores políticos. 4

México, INEGI-Secretaría de Gobernación, 2003. Véase la Declaración de Jurica (2 de diciembre de 2005), con la que concluyeron los trabajos del Primer Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, reproducida en Proceso, núm. 1518, 4 de diciembre de 2005. 6 Scott Mainwaring y M. S. Soberg, op. cit., p. 257. 5

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El conflicto entre poderes, que quedará como un rasgo del primer gobierno de la alternancia en el nivel federal, se ha conducido fuera del marco de las diferencias que pueden solucionarse por medio de la negociación y el compromiso entre el gobierno y la oposición. En un sistema multipartidista como el actual, el presidente se ve forzado a formar una coalición que le permita contar con la mayoría requerida para hacer las reformas que necesita. La coalición debe ser para gobernar, y no sólo electoral. El presidente Fox no lo entendió así al dar por terminada su alianza con el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) después del triunfo electoral. A pesar de que el gabinete se integró con miembros de otros partidos políticos, al aliado en las elecciones no lo hizo partícipe del gobierno. El fondo de confianza en el que se desenvuelven las instituciones, necesario para dar paso a una coalición gubernamental, no existió. La falta de cooperación entre los partidos políticos representados en el Congreso no ha rendido los frutos que algunos esperaban. Los mediocres resultados del gobierno foxista no han favorecido a la oposición, o no al menos como lo habían previsto algunos de sus dirigentes. El abstencionismo es la respuesta de los ciudadanos al conflicto que ha caracterizado a las relaciones entre diversos actores políticos: el presidente contra el jefe de Gobierno del Distrito Federal, el poder ejecutivo contra el legislativo, las disputas inter e intrapartidistas. La disminución de la participación en las urnas en las elecciones federales de 2003 y en otros procesos recientes demuestra que éste puede ser un factor que empañe la sucesión presidencial del próximo año, a menos que se produzca un cambio de actitud en los partidos políticos. Éstos son agentes del cambio político, pero en los últimos años, más que promoverlo lo han resistido. Un debate ideologizado ha impedido la continuación de las reformas que completen o corrijan los errores del periodo conocido como del cambio estructural de la economía mexicana (situado entre 1982 y 2000), que la modificó para adecuarla al contexto de la economía mundializada. La falta de crecimiento económico, el aumento de la pobreza extrema, la desigualdad en la distribución de los ingresos, la incapacidad para 130

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crear empleos bien remunerados y definir los nichos tecnológicos que hagan posible la competencia internacional, exigen (como dicen los seguidores de la nueva economía institucional), reglas del juego claras (es decir, instituciones), jugadores transparentes (o agentes económicos confiables) y un sistema de justicia que vigile la observancia de la ley y resuelva las controversias entre los actores.7 Estas tres condiciones se derivan de procesos políticos como la adopción de nuevas leyes, la elevación de la calidad de las políticas públicas y la negociación con las organizaciones económicas para lograr su subordinación al marco jurídico. Las dos primeras hacen referencia a la profundización del proceso de reforma institucional, mientras que la tercera nos conduce al tema de la cultura, entendida como un proceso acumulativo de conocimientos, hábitos y valores.8 El respeto a los derechos de propiedad y de los contratos, que son las dos principales instituciones económicas,9 se considera decisivo “en la creación de incentivos para invertir, ahorrar, trabajar, innovar y, en general, para involucrarse en los negocios”.10 De allí que la honestidad e integridad de los agentes, el apego a los términos en que se acuerdan las transacciones, el pago de las deudas, sean elementos que facilitan las inversiones y el establecimiento de sociedades. El tamaño de la economía ilegal y el trabajo informal en México ponen al descubierto una herencia del autoritarismo que se expresa en prácticas que denotan una desconfianza en las instituciones. Las conductas individuales moldeadas por las reglas que la sociedad sanciona

7 René Villarrreal, “La nueva economía institucional de mercado y el Estado de derecho”, p. 115. http://bibliojuridica.org/libros/1/95/9.pdf 8 José Ayala Espino, Instituciones y economía, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 43. 9 Para los seguidores de la escuela del neoinstitucionalismo económico, estas son las instituciones económicas fundamentales; mientras que las instituciones políticas son las que determinan la estructura del Estado y los procedimientos del proceso de toma de decisiones. Véase Silvio Borner, Frank Bodmer y Markus Kobler, Institutional Efficiency and its Determinants, París, OCDE, 2004, p. 12. 10 José Ayala Espino, op. cit., p. 242.

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pueden convertirse en obstáculos al cambio, sin importar que, en ese juego, todos salgamos perdedores. Las mafias que controlan la economía ilegal y buena parte del trabajo informal no respetan las instituciones, con lo que impiden el desarrollo de una economía moderna y eficiente. Pero lo más grave ocurre cuando la sociedad aprueba ese tipo de operación. Douglass North, Premio Nobel de Economía, lo planteó en los siguientes términos: Tomemos un ejemplo ridículo, aunque realmente no es tan ridículo: si las instituciones [entendidas como las reglas del juego formales y las pautas culturales] son de las que recompensan a la piratería, el resultado será unos piratas más eficientes y, sin duda alguna, la competencia entre organizaciones de piratas los llevará a aprender cómo ser cada vez mejores piratas, pero no habrá crecimiento económico sino una mejor piratería. Ahora, si sustituyo la palabra “pirata” con “organizaciones de redistribución” el resultado será lo que caracteriza a la típica estructura organizativa de casi todos los países pobres del mundo, es decir, países que en su mayoría recompensan la actividad de redistribución.11

En México escuchamos con frecuencia la justificación de que la piratería da acceso a las mayorías a cierto tipo de bienes que, adquiridos de manera legal, estarían fuera de su alcance. En aquellos países en donde no se respeta la ley, en donde hay una tolerancia social de actividades que transgreden el marco jurídico, hay pocas posibilidades de que aparezcan las nuevas empresas con visión social y responsabilidad, creadoras de empleos bien remunerados, que inviertan y capaciten a sus trabajadores, que paguen sus contribuciones para el mantenimiento de los sistemas de seguridad social, vivienda y salud, que sean cuidadosas del medio ambiente.12

11 Douglass North, “Estructurando instituciones para el desarrollo económico”, conferencia pronunciada en el Banco Central de Venezuela el 3 de agosto de 1995, citada por René Villarreal, op. cit., p. 119. 12 René Villarreal, op. cit., p. 116.

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Diseño institucional para una democracia viable

Es decir, empresas que respondan a las exigencias del desarrollo sustentable que se discute en los foros internacionales como la única forma viable de cerrar la brecha entre ricos y pobres y de manejar de manera responsable los recursos naturales en un mundo interdependiente. Si el imperio de la ley es condición sine qua non del desarrollo económico al que aspira una sociedad democrática, no es lo único que lo hace posible. El papel del Estado y los procesos de toma de decisiones son de gran relevancia, como lo subraya Mancur Olson cuando a la pregunta de por qué algunas naciones son ricas mientras que otras son pobres, responde que las naciones producen dentro de sus fronteras no aquello que depende de la dotación de recursos, sino aquello que las instituciones y las políticas públicas permiten.13 La oportunidad desperdiciada por un país productor y exportador de petróleo crudo en los años en que esta materia prima alcanza su precio máximo histórico en el mercado internacional, muestra la necesidad de elevar la calidad del gobierno y las instituciones políticas. El costo de la importación de petroquímicos, gasolina, diesel, gas natural y otros energéticos pesa negativamente sobre el futuro económico del país. ¿Cómo poder responder a la demanda fuertemente extendida de un mejoramiento en los niveles de bienestar económico y social de la mayoría de la población, si la principal empresa pública sigue sometida a esquemas tributarios que le restan autonomía para tomar las decisiones relativas a su gestión? La dotación del recurso del petróleo nos favorece, pero no existe la capacidad de definir una política adecuada para aprovechar la ventaja que se posee. Las instituciones democráticas capaces de hacer efectivos los derechos económicos y sociales que garantiza la Constitución mexicana sólo podrán ser resultado de la continuación de las reformas política y económica, las cuales deberán avanzar en la misma dirección. Ambas reformas encuentran su punto de convergencia en el objetivo de responder a las demandas sociales para mantener la participación de la sociedad en el proceso de consolidación democrática. A esta tarea 13

Citado en José Ayala Espino, op. cit.

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Víctor Manuel Muñoz Patraca

contribuyen otras instituciones que merecen un tratamiento aparte, detallado, como son la transparencia y el acceso a la información, y la rendición de cuentas. Para concluir, quiero hacer una breve recapitulación de lo que he planteado hasta aquí. 1. El ejercicio efectivo de la democracia exige no sólo la defensa de las libertades políticas sino la elevación del nivel socioeconómico y cultural de la población. 2. El desarrollo económico requiere la continuación de reformas que han quedado incompletas y la corrección de los errores cometidos en la primera fase, que en gran medida son resultado de rigideces ideológicas. 3. Las condiciones que hacen posible el desarrollo económico no pertenecen exclusivamente a la esfera de la economía. Las instituciones políticas juegan un papel clave como generadoras del marco jurídico y responsables de las decisiones de políticas públicas, mientras que los patrones culturales aparecen como fuerzas en tensión que compiten por impulsar el cambio o resistirlo. 4. Los problemas que han obstaculizado la buena marcha de la economía y que han elevado el nivel de conflicto político durante el gobierno del presidente Fox no pueden interpretarse como la necesidad de un pacto fundacional para la democracia mexicana, de un nuevo diseño constitucional e institucional. 5. Las instituciones se han ido adaptando paulatinamente a las transformaciones que permitieron el tránsito de un sistema autoritario a uno democrático, por lo que puede concluirse que estamos inmersos en un proceso que todavía no termina, que hay largos trechos de camino por recorrer, pero que hay también un buen tramo andado.

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Democracia y Estado en México Luis Salazar Carrión*

LA TERCERA OLA DEMOCRATIZADORA Y EL PROBLEMA ESTADO

DEL

No deja de ser paradójico que en el momento en el que ha alcanzado su mayor extensión aparente en el planeta, la democracia se encuentre en casi todo el mundo –con contadas aunque importantes excepciones– hundida en una sorda pero innegable crisis de prestigio y aun de legitimidad. En demasiados casos la democracia aparece como una forma de gobierno impotente, incapaz de afrontar con éxito los desafíos generados por una globalización inclemente, en la que los comicios y los partidos políticos sólo parecen servir de fachada para el predominio abrumador de poderes fácticos –financieros, mediáticos, criminales– capaces de someter a los gobiernos del más distinto signo a sus intereses y de hundir a sociedades enteras en crisis socialmente depredadoras e interminables. Sin duda, el hundimiento de su gran adversario totalitario ha puesto de relieve muchas de las carencias y debilidades de las democracias realmente existentes. Sin duda, también, el esfuerzo democratizador sobrecargó de expectativas a un ideal democrático, excesivamente reducido, además, a su dimensión electoral.1 Pero lo cierto es que justo en el momento de su mayor generalización, cuando la democracia

* Doctor en Filosofía por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesor titular de tiempo completo del Departamento de Filosofía de la Universidad Autónoma Metropolitana (Iztapalapa) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 1 ¿Basta con que haya elecciones para que se pueda hablar de democracia? ¿Son democráticos los comicios en Irak, en Afganistán o en Palestina? Nuevamente la realidad obliga a repensar seriamente nuestras definiciones de democracia.

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se ha quedado sola –como decía Bobbio–, no son pocas las señales de su vaciamiento, de su degeneración e incluso de su crisis.2 Así, en América Latina, con la sola excepción de Cuba, la democracia impera formalmente en todos los países, pero, según revelan las encuestas realizadas por el Latinbarómetro y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), aunque cuenta con el apoyo, o por lo menos la aprobación, de poco más de 50% de los habitantes de la región, ha tenido resultados tan escasos para el bienestar social que un porcentaje similar manifiesta que preferiría otro tipo de gobierno (autoritario), si éste fuera capaz de promover eficazmente ese bienestar. No es casual, por ello, que las instituciones fundamentales de la democracia –los congresos y los partidos– se encuentren gravemente desprestigiadas, lo mismo que la mayor parte de las instituciones públicas, y que por ello las campañas electorales tiendan a reducirse a contiendas fuertemente personalizadas entre líderes “fuertes”, más o menos mesiánicos y populistas,3 que ofrecen resolver todos los problemas en un santiamén, y que sobre la base de plebiscitos y bravatas amenazan con transformar el sistema presidencial en lo que Bovero denomina una autocracia electiva, es decir, en una democracia meramente aparente que encubre un nuevo autoritarismo sustentado en la desesperación, en la desesperanza, en el miedo y en la inseguridad.4 A este respecto, tengo la impresión de que no basta cuestionar la naturaleza ciertamente problemática de los sistemas presidencialistas, abogando por su parlamentarización, por más que esté convencido de que, por razones de principio, y no sólo de eficacia, los sistema parlamentarios son democráticamente superiores a los presidencialistas. De

2

Cfr. al respecto F. Zakaria, Democracia senza libertà, Milán, Rizzoli, 2003; C. Crouch, Posdemocracia, México, Taurus, 2004. 3 Populismos que, como ha observado Felipe González, pueden ser tanto de derecha (Fujimori, Menem, Fox), de “izquierda” (Chávez, Evo Morales, López Obrador), o indefinidos. Fracasadas las reformas neoliberales, la retórica se ha vuelto predominantemente nacionalista y pobrista, pero bajo la misma expectativa depositada en “líderes fuertes”. 4 M. Bovero, Contro il governo dei peggiori, Bari-Roma, Laterza, 2002.

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hecho, estos sistemas favorecen la personalización extrema de la lucha política y, por ende, formas más o menos depredadoras de gobierno de los hombres por encima del gobierno de las leyes,5 pero ni siquiera las democracias parlamentarias, como muestra el caso de Italia y, en menor medida, el de Gran Bretaña, parecen escapar a esta tendencia “populista”. En cualquier caso, con los partidos actuales y con los arreglos institucionales vigentes parece no sólo inviable, sino indeseable, el salto inmediato a un sistema parlamentario que, a mi entender, sólo agravaría la inestabilidad política de la región en una situación ya de por sí precaria. En todo caso, me inclinaría por un proceso gradual y concertado en esa dirección parlamentaria que, incentivando paulatinamente la coordinación entre los poderes, implicara una transformación también gradual de los partidos políticos. Pero, insisto, esta dimensión del problema me parece insuficiente para entender las dificultades de nuestras democracias, en la medida en que no se hace cargo de lo que está en su base: la debilidad institucional extrema del Estado en todos nuestros países, en cuanto proveedor y garantizador de las precondiciones –los derechos fundamentales de los ciudadanos– de la democracia moderna. Contra lo que se dice frecuentemente, esta debilidad no es solamente la consecuencia del predominio de políticas neoliberales de adelgazamiento del sector público, que sin duda han coadyuvado a agravar el problema. Esta debilidad, en realidad, no depende sólo del tamaño de los estados sino esencialmente del tipo o naturaleza de los estados, así como del tipo de relación históricamente establecida entre ellos, las sociedades y, sobre todo, los poderes fácticos.6 Tal vez la peor falacia que acompañó a buena parte de las democratizaciones recientes haya consistido

5

Este es el punto que separa los (neo)populismos de la democracia: el gobierno de los hombres por encima del gobierno de las leyes. Véase N. Bobbio, “Gobierno de los hombres o gobierno de las leyes”, en El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 2000. 6 En relación con esta problemática, vale la pena leer N. Bobbio, Estado, gobierno y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 2004; y además, P.P. Portinaro, Stato, Bolonia, Il Mulino, 1999; y es importante la reflexión promovida por G. O’Donnell en sus Notas sobre la democracia en América Latina, PNUD, 2003.

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precisamente en promover políticas antiestatistas, sustentadas en buena medida en el bien ganado desprestigio de estados patrimonialistas y autoritarios, sin permitir reconocer que el problema no era su dimensión cuantitativa, sino la naturaleza patrimonialista y clientelar de su funcionamiento. Fue por esa naturaleza que lo público estatal devino sinónimo de lo corrupto, de lo ineficiente, de lo autoritario y opresivo, mientras que lo privado, el mercado, la sedicente sociedad civil, se transformó ideológica y falazmente en promesa de libertad, progreso, eficiencia y modernización, y, lo que es el colmo de la confusión teórica y terminológica, “ciudadanía”. Se puede entender fácilmente el éxito de esta falacia y de esta confusión en el caso de sociedades que habían padecido la experiencia de estados totalitarios, extremadamente corruptos y opresores; se puede entender igualmente que en México y otros países de América Latina, donde el Estado aparecía a ojos de buena parte de la población como un “sistema de amenazas” y no como garante de sus derechos, también, incluso en sectores de la izquierda, se apostara por una sociedad civil imaginaria y se asumiera la falaz identificación del Estado fuerte con el Estado autoritario y obeso. En este sentido, creo que lo que puede distinguir –no sólo cronológicamente– a las exitosas democracias de la segunda ola, de las democracias precarias de la tercera, es precisamente que aquéllas se sustentaron en un pacto constitutivo de auténticos estados constitucionales de derecho, fuertes institucionalmente (lo que obviamente no significa perfectos), mientras que éstas, con pocas excepciones, se fundaron o, por lo menos, fueron promovidas por políticas casi puramente antiestatistas. Estas políticas, en lugar de plantearse el sin duda difícil y complejo problema de reconstruir las instituciones públicas básicas del Estado para convertirlo en un Estado social y democrático de derecho, se limitaron a reducir o incluso anular sus competencias y capacidades fiscales, regulativas y redistributivas. La democratización se restringió así al mero problema de las reglas de acceso a los cargos públicos y, en definitiva, más allá de toda demagogia, a un pacto que afectaba casi exclusivamente los intereses de una clase política cada vez más alejada y ajena a los problemas de sus sociedades. Si a lo anterior agregamos los efectos 138

Democracia y Estado en México

del predomino de poderes fácticos globalizados y desterritorializados y la hegemonía creciente de los poderes mediáticos televisivos, apenas podemos sorprendernos de que los resultados de nuestras democracias sean tan desalentadores. Pero volvamos al problema de la debilidad institucional de origen del Estado mexicano. Contra lo que se afirma corrientemente, el viejo Estado “revolucionario” fue ciertamente aparatoso, despilfarrador y autoritario, pero no fuerte en sentido propio. Reflejaba de cierta manera lo que se decía acerca de las empresas mexicanas (que son empresas pobres con empresarios ricos). En el mismo sentido, el mexicano siempre fue un Estado (institucionalmente) débil con gobiernos y hombres “fuertes”, y, más que fuertes, prepotentes y atrabiliarios; gobiernos que se sustentaban no en las reglas escritas (constitucionales) de las instituciones públicas, sino en las tristemente célebres reglas no escritas de los arreglos opacos y hasta mafiosos con los poderes caciquiles, clientelares, económicos e incluso religiosos locales, estatales o nacionales, cristalizados en el partido oficial, que era, por eso mismo, más (pero también menos) que un partido: una máquina de gobierno. Es decir, un aparato para contener, disciplinar y someter tanto a la clase política como a las organizaciones sociales entonces relevantes –sindicales, campesinas, populares e inclusive empresariales. Fue esta inmensa y omnipresente maquinaria oficialista la que seguramente alimentó el mito del Estado mexicano fuerte y estable (que sin duda lo fue en comparación con otros estados latinoamericanos). Pero fue también la lógica corporativa, autoritaria y hasta mafiosa de esa maquinaria la que debilitó y, con frecuencia, pervirtió la lógica formal de sus instituciones –transformadas en fuentes de privilegios y canonjías excluyentes, en instrumentos de poderes fácticos y de hombres y mujeres fuertes–, despojándolas de todo sentido realmente público. Desde las empresas paraestatales hasta la educación pública y los sistemas públicos de salud, desde las corporaciones policiacas hasta los tribunales, desde las instituciones hacendarias hasta el servicio diplomático, todas las instituciones estatales se vieron colonizadas así, en mayor o menor grado, por una lógica opaca de intercambios de lealtad por prebendas y 139

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canonjías que sólo podía generar ineficiencia, corrupción y desprestigio. Pensemos solamente en el doloroso y desastroso caso de un sistema de educación pública que, a pesar de haber ampliado vertiginosamente su cobertura, se vio (y todavía se ve) sometido a la lógica perversa, autoritaria y corruptora de un “sindicalismo” alérgico a cualquier valor académico serio. ¿Cuántas reformas educativas, incluso impulsadas desde el poder ejecutivo, se han topado con el muro insuperable de esa lógica? ¿Y cómo no entender que la escuela pública, lo mismo que la salud pública, se haya convertido en sinónimo de escuela, y salud, de todos los que no disponen de los recursos para tener acceso a la pretendidamente buena escuela o salud privada, con las enormes consecuencias de desintegración social que ello implica? Esta debilidad se expresa también en la creciente incapacidad de los gobiernos para utilizar la fuerza pública, incluso ante movilizaciones y chantajes no sólo claramente ilegales sino también minoritarios. Del uso brutal de la represión contra cualquier protesta, hemos pasado a la casi imposibilidad de utilizar la fuerza pública ante movimientos vandálicos y reiterados actos de linchamiento. Naturalmente, después de tantos años en que las instituciones encargadas de procurar y administrar justicia fueron ante todo instrumentos del poder y de los poderosos, se requeriría un gran esfuerzo de reforma política e institucional para revalorar el uso de la coacción legítima. Pero, más allá del insidioso uso de filtraciones con objetivos políticos evidentes, poco es lo que la actual administración panista ha intentado en este sentido. Pero tal vez lo que más pone de manifiesto la debilidad institucional del Estado mexicano –y que además es causa y efecto de esa tremenda debilidad– es su impotencia fiscal, su incapacidad para imponer y, sobre todo, para recaudar impuestos. Aun en la época de oro (es un decir) de la hegemonía priista, muchos fueron los gobiernos que intentaron realizar reformas fiscales para fracasar ostentosamente. No es la democracia, como ahora se sostiene interesadamente, la que obstaculiza la muy necesaria reforma fiscal; como tampoco es la democracia la que impide regular el poder casi monopólico de los medios modernos de comunicación de masas. Es, a mi entender, esa debilidad institucional congénita de nuestro Estado, 140

Democracia y Estado en México

que a su vez expresa (y es causa de) su falta de legitimidad generalizada. Después de todo, bien entendidas, la fuerza y la solidez de un Estado constitucional de derecho residen precisamente en la capacidad de sus instituciones para funcionar sub lege, con independencia de los gobiernos contingentes, y de hacer posible la garantía efectiva de los derechos humanos y ciudadanos. Por ello, no es exagerado afirmar que la fuerza de este tipo de Estado depende, esencialmente, del prestigio y la eficacia profesional autónoma del poder judicial. Pero si la democracia no puede hacerse responsable de dicha debilidad, lo cierto es que la descomposición de esa maquinaria de gobernabilidad que fue el viejo Partido Revolucionario Institucional (PRI) como partido prácticamente único y el avance del pluralismo político electoral sí la han puesto de relieve amenazadoramente. Ya la estatización de la banca, última secuela del estilo nacionalista revolucionario de enfrentar los desafíos, mostró claramente las fisuras y los conflictos latentes en la coalición gobernante, así como la creciente autonomía de los sectores empresariales frente al poder priista. Ella, en efecto, marcó el principio del fortalecimiento de un partido de derecha hasta entonces testimonial, convirtiéndolo en sorpresivo beneficiario fundamental de la reforma política de 1977. Más adelante, la política ortodoxa impuesta por la administración de Miguel de la Madrid, pero también la cerrazón ante cualquier disidencia, dieron vida a la escisión de pocos pero simbólicos políticos del PRI que, para pasmo generalizado, lograron cimbrar el monopolio priista desde una ambigua izquierda aglutinada en torno al Frente Democrático Nacional (FDN), que sentaría las bases del Partido de la Revolución Democrática (PRD). El ejemplo de la exitosa campaña encabezada por Cuauhtémoc Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo mostraría claramente que podía haber vida política fuera del partido oficial, dando lugar a una sangría permanente, más o menos acentuada pero incontenible, en la filas oficialistas, sangría que a su vez fortalecería a los todavía llamados partidos de oposición. Finalmente, la crisis de 1994 desembocaría en una ruptura frontal entre las administraciones de Salinas y de Zedillo, agravada por los asesinatos de Colosio y Ruiz Massieu, que desembocaría en la reforma de 1996 y en 141

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la pérdida de la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados por parte del PRI. Todo ello, sin embargo, supuso un inmenso progreso democrático, pero también implicó poner al desnudo los huecos, las lagunas y las antinomias institucionales de un Estado institucional y legalmente débil que seguía llevando las huellas clientelares, corporativas y mafiosas del viejo régimen autoritario y que ninguno de los protagonistas de la transición quiso o pudo afrontar explícitamente. Un progreso democrático que, si bien no ha generado todavía, por fortuna, una verdadera crisis de gobernabilidad del país, sí ha desatado una incipiente, pero preocupante, “crisis de gobernabilidad” de una clase política que está, al parecer, lejos, muy lejos, de un compromiso estricto con las nuevas reglas del juego, como lo muestran los vergonzosos escándalos de corrupción en torno a las campañas y precampañas electorales.

DE LA REPRESENTACIÓN CORPORATIVA A LA REPRESENTACIÓN MEDIÁTICA

Mucho ha cambiado en México, mucho se ha desmontado –aunque también se ha simplemente “pluralizado”– del viejo sistema autoritario de integración y representación clientelar corporativa. El mapa político del país se ha vuelto mutipartidario, y en todos los niveles de gobierno podemos observar la alternancia en los cargos de miembros de distintos partidos políticos. Como suele ocurrir con estos cambios, los comicios, que antes eran vistos como un mero ritual sin importancia, hoy se han vuelto the only game in town, como dice Juan Linz.7 Incluso hasta el exceso: vivimos, hay que decirlo, una democracia sobreelectoralizada, en la que lo único relevante parecen ser las campañas (casi permanentes) y los destinos políticos de los candidatos potenciales, en la que todos los demás temas posibles de una agenda pública desafiante se ven marginados o subordinados a un pseudo debate público, que no tiene más

7

J.J. Linz, Totalitarian and autoritarian regimes, Colorado, Lynner Rienner Publishers, 2000.

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Democracia y Estado en México

actores y más contenido que las disparatadas ocurrencias, acusaciones y ataques personales, o los pretendidos escándalos que las filtraciones mediáticas suscitan en torno a esos posibles candidatos. Pareciera que no hay problema más grave en el país que el de saber quiénes nos van a gobernar, sin importar demasiado cómo y para qué. Las propuestas y los diagnósticos, si los hay (y los que hay, debemos reconocerlo, son de una simpleza aterradora), apenas interesan a unos cuantos observadores, mientras que la mayor preocupación de nuestros políticos es “posicionarse”, alcanzar visibilidad mediática, volverse reconocibles para una población que en un alto porcentaje (90%) sólo se entera de los asuntos políticos a través de la televisión y, muy secundariamente, la radio.8 “Todo el poder a los medios bárbaramente concentrados en el duopolio formado por Televisa y TV Azteca”, parecería ser la consigna básica de nuestros principales protagonistas políticos, dispuestos a frenar cualquier reforma reguladora y desmonopolizadora de los mismos con tal de atraerse la benevolencia de sus dueños y sus aliados. Lejos ya de la época en que López Portillo afirmaba “no pago para que me peguen”, nuestros políticos y nuestros candidatos todos parecen decir “pago aunque me peguen y además obedezco”. Más de dos terceras partes de los recursos que reciben los partidos para la realización de sus campañas termina en manos de este poder mediático concentrado, que puede dedicarlos paradójicamente a desprestigiar, trivializar y desvalorizar la política, convirtiéndola en un espectáculo similar, en todo y por todo, a sus deprimentes reality shows. Después de desembolsar ingentes cantidades de dinero en una publicidad vacía y frívola, un precandidato priista se ve forzado a renunciar por una filtración elevada a escándalo por las grandes televisoras. En tanto, otro precandidato del Partido Acción Nacional (PAN) ve reducirse a cenizas sus esfuerzos por conquistar, concesiones mediante, a los dueños de los medios, a causa de su ciertamente escaso carisma televisivo. No son ya las dirigencias y los cuadros partidistas los que asumen la dirección de las campañas, ahora son las

8 Cf. al respecto R. Gutiérrez López, Información y democracia, Barcelona, Pomares, 2005.

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Luis Salazar Carrión

agencias de publicidad y sus expertos en mercadotecnia los que se encargan de construir la imagen de los candidatos. Para colmo, la Cámara de Diputados aprueba por unanimidad, ¡sin discusión alguna!, una minuta de ley no sólo abusivamente favorable al mantenimiento de una situación oligopólica en la posesión de los medios de comunicación, sino que al parecer fue elaborada por la principal empresa de televisión del país. Pocas veces se ha visto un acto de sumisión tan humillante y degradante ante el poder mediático en país alguno. Seguramente, como han argumentado muchos especialistas, no habría que exagerar la capacidad manipuladora de los medios electrónicos, e incluso habría que reconocer las consecuencias no pocas veces paradójicas y contradictorias de sus campañas publicitarias tendenciosas. Pero lo cierto es que la inmensa mayoría de nuestros políticos, con pocas aunque destacadas excepciones, parece convencida, con Berkeley, de que “ser políticamente es ser percibido por televisión”, como lo prueba el fracaso reiterado de todos los esfuerzos por garantizar seriamente el derecho a la información, por regular a los medios o incluso, por lo menos, por regular las precampañas y por limitar el tiempo de las campañas. Hemos pasado así de un sistema de representación corporativa autoritaria, que convertía a la mayoría de los mexicanos en clientes forzados de un Estado patrimonialista, a un sistema en el que, aunque permanecen importantes enclaves corporativos, lo que al parecer tiende a predominar es la representación mediática, igualmente autoritaria, que convierte a la mayoría de los mexicanos en meros consumidores-espectadores de una política reducida a un show tan estridente como vacío. Ahora bien, esta representación mediática puede, a lo más, “representar” estados de ánimo, malestares y resentimientos, y por ello los políticos no tienen más orientación que la que supuestamente les dan las llamadas encuestas de opinión, que a su vez sólo expresan reacciones emocionales y prejuicios difundidos. Es una representación absolutamente impermeable a las ideas, a los argumentos, y a las razones. ¿Es esto democracia? Me atrevería a responder que sí, pese a todo. Que es democracia, sobre todo en comparación y en contraste con el hoy casi olvidado régimen autoritario monopartidista. Que es democracia que ha reactivado 144

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los pesos y contrapesos previstos en la Constitución, y favorecido con ello la desconcentración y descentralización del poder político. Que es democracia que ha permitido, por vez primera en la historia mexicana, la alternancia pacífica y legítima del poder sustentada exclusivamente en el voto libre –aunque no, ni remotamente, informado– de los electores. Que es democracia que, hoy por hoy, hace posible la vigencia de las libertades personales, de conciencia, de expresión, de reunión y de oposición, aunque no, paradójicamente, y por las razones antes avanzadas, los derechos relativos a la seguridad pública y personal. Que es democracia, incluso, que ha promovido el fortalecimiento relativo del Poder Judicial y de instituciones autónomas tan decisivas como el Instituto Federal Electoral (IFE), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), así como la emergencia de múltiples organizaciones no gubernamentales, más o menos influyentes. Nada de eso teníamos hace 30 años, y por eso sería absolutamente equivocado no reconocerlo y no aquilatarlo en sus justos términos. Pero también tendríamos que asumir que se trata de una democracia de ínfima calidad. Una democracia que no ha forjado partidos realmente capaces de agregar y representar intereses sociales y de forjar proyectos definidos. Una democracia, además, en buena medida secuestrada, ya no sólo por poderes fácticos corporativos y clientelares, sino por poderes mediáticos monopólicos sin contrapeso. Y, sobre todo, una democracia que parece no querer ni poder hacerse cargo del mayor problema que agobia, degrada y desgarra a la sociedad mexicana, es decir, de sus inmensas e injustas desigualdades, de la pobreza y la miseria que padece al menos la mitad de su población. Éste, y no los dimes y diretes de nuestros políticos, es el desafío mayor que enfrenta el futuro de nuestra democracia. Ya sabemos que el sistema autoritario, pretendidamente revolucionario, nunca fue capaz de otra cosa que de reproducir y hasta ampliar estas desigualdades, convirtiéndolas en la base de un clientelismo institucionalizado. Pero tenemos que preguntarnos si nuestra débil democracia será realmente capaz de afrontar seriamente este desafío. ¿Podrá sobrevivir y consolidarse la democracia en un entorno domina145

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do por la pobreza y la desigualdad abismales? ¿Podrá esta difícil forma de gobierno dar voz y futuro a los que siguen padeciendo necesidades extremas y humillaciones cotidianas? ¿Podrá combinar libertad con justicia social? Con Bobbio comencé y con Bobbio termino. Refiriéndose a la experiencia del fascismo italiano en 1965, escribía estas palabras: Cuando nos sucede –y nos sucede con frecuencia– no estar satisfechos con nuestra democracia, recordémonos que la tarea que nos esperaba era enorme. La democracia, justamente porque es el régimen de los pueblos civiles, requiere de tiempo y paciencia. Inglaterra ha empeñado en ella tres siglos. Francia, no obstante su gloriosa revolución, aclama todavía hoy a un general. Los problemas de la vida asociada en una sociedad moderna son terriblemente intricados: son un nudo abigarrado. El fascismo había creído poder cortarlo. En cambio nosotros debemos aprender a desatarlo.9

Más allá de las esenciales reglas del juego electorales, la democracia, como forma de gobierno de los pueblos civiles, es un prolongado e interminable proceso de civilización, de construcción de instituciones públicas, de garantía efectiva y eficaz de los derechos humanos y ciudadanos. Así entendida, la democracia no tiene la culpa; la responsabilidad de aprender a desatar pacífica y democráticamente los intricados nudos que agobian a nuestra sociedad, es toda nuestra.

9

N. Bobbio, “Fascismo e antifascismo”, en Dal fascismo alla democracia, Milán, Baldini&Castoldi, 1997, pp. 118 y 119.

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El porqué de esas instituciones que llamamos partidos políticos Pedro Salazar Ugarte

I Los términos en los que se ha planteado el tema de esta mesa del Foro de Análisis sobre “El diseño de la democracia”, me sugieren algunas perplejidades. Se nos invita a discutir sobre el presente y el futuro de los partidos políticos y, al mismo tiempo, sobre su viabilidad. Creo que los términos de la invitación son sumamente problemáticos, porque los estudiosos sólo podemos hablar con rigor del pasado y del presente de las instituciones, ya que el trabajo de la futurología es coto exclusivo de los videntes. Cuando a Max Weber, en el contexto de su célebre conferencia sobre la ciencia como vocación, se le preguntó cuál era el futuro de Alemania, respondió: “La cátedra no es ni para los demagogos, ni para los profetas.”1 El futuro de los partidos políticos, que abraza en parte la pregunta sobre su viabilidad, es, simple y sencillamente, incierto, porque incierto es todo lo que nos depara por venir. Lo que sí podemos advertir, porque la afirmación se sustenta en una premisa teórica, es que el futuro de la democracia se encuentra relacionado con el futuro de los partidos políticos. ¿Hacia dónde se dirige ese futuro? No lo sabemos, pero lo que podemos aventurar es que se trata de un destino entrelazado.

* Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México y doctor en Filosofía Política por la Universidad de Turín, Italia. Actualmente es investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y se desempeña como profesor de licenciatura en el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey y en el Centro de Investigación y Docencia Económicas. 1 La referencia se encuentra en N. Bobbio, Il futuro della democracia, Turín, Einaudi, 1984, p. 3. 2 Cfr. H. Kelsen, La democracia, Bolonia, Il Mulino, 1998.

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Pedro Salazar Ugarte

II La democracia moderna es necesariamente representativa. Es cierto que el ideal democrático y el modelo antiguo apuntaban hacia la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones colectivas; pero también lo es que, dadas las dimensiones y la complejidad de las sociedades modernas, el mecanismo de la representación es un mal necesario (por decirlo de alguna manera) en todo diseño institucional de la democracia. Ya lo advertía Hans Kelsen: ante la imposibilidad práctica de materializar el ideal teórico de la plena autonomía política de los individuos –esto es, el ideal que propugnaba por una situación en la que todos y cada uno de los individuos se gobierna a sí mismo, sin verse sometido a ningún tipo de normas que le son impuestas de manera heterónoma–, en la modernidad tenemos que hacer cuentas con los institutos de la representación y de la regla de mayoría.2 Ambos mecanismos son indispensables para la adopción e implementación de las decisiones colectivas en una sociedad democrática moderna. Y con los partidos políticos sucede algo similar: son instituciones insustituibles e indispensables para la democracia moderna. Pero, para evitar confusiones, advierto que, en democracia, los partidos no son (ni deben ser) las únicas formas de organización ciudadana para participar en los asuntos de interés general, aunque sean indispensables para el funcionamiento de la democracia. Esto significa que, cuando se afirma que los partidos políticos son instituciones necesarias para la existencia de la forma de gobierno democrática, no se pretende: a) ni que los partidos sean la condición suficiente para la existencia de una democracia (de hecho, como sabemos, también pueden existir partidos, o, mejor dicho, el partido, en diversas especies de autocracias); b) ni que los partidos sean (deban ser) la única forma de participación política ciudadana organizada. Lo que se quiere subrayar es que, contrariamente a lo que imaginaron algunos célebres teóricos de la democracia, la necesidad de agregar intereses plurales con la finalidad 3

H. Kelsen, op. cit., p. 64.

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de canalizarlos pacíficamente en la lucha por el poder, se tradujo en la institucionalización de las diferentes opciones políticas a través de partidos. De esta manera, en la práctica, así como se había tenido que desechar el modelo de democracia directa, fue necesario dejar de lado el proyecto (que incluso podemos leer en El Federalista) de la democracia representativa sin organización de las partes en disputa y sin la mediación de los institutos resultantes de dicho proceso organizativo. De aquí la idea, magistralmente sintetizada por Hans Kelsen, de que “sólo la ilusión o la hipocresía puede pensar que la democracia es posible sin partidos políticos”.3 La lógica es, en sus líneas generales, la siguiente: a) la democracia, en una sociedad compleja y plural, sólo puede existir y producir resultados si los individuos se agrupan siguiendo sus afinidades políticas para impulsar proyectos comunes, porque, b) es inevitable la existencia de intereses opuestos diversos que, c) siempre que se ajusten al marco de principios y reglas que dan sustento a la democracia, cuentan con el mismo grado de legitimidad. De hecho, como sabemos, la democracia no es otra cosa que un conjunto de reglas (lo que, no debemos olvidarlo, no significa que carezca de valor) para adoptar decisiones, y esas reglas implican la creación de los partidos políticos, porque esa forma de gobierno sólo es posible cuando existe una competencia libre entre grupos políticos organizados que constituyan verdaderas opciones alternativas para los ciudadanos y que puedan, en verdad, convertirse en mayorías gobernantes.4 Por eso, desde esta perspectiva, tiene sentido afirmar que el futuro de los partidos políticos está entrelazado con el futuro de la democracia: si los primeros desaparecen, desaparecerá esta última; si, 4

Esta idea recoge dos de las reglas que Bobbio llamaba los “procedimentales universales” de la democracia moderna (Cfr. N. Bobbio, Teoria generale della politica, Turín, Enaudi, 1999). Como la definición de Bobbio, también son definiciones formales de la democracia las de otros autores, como Giovanni Sartori o Robert Dahl, que también han listado las reglas y/o instituciones que, desde su perspectiva, caracterizan a la democracia moderna (Cfr. G. Sartori, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1988; R. Dahl, Los dilemas del pluralismo democrático, autonomía versus control, México, Conaculta y Alianza Editorial, 1991; R. Dahl, La poliarquía, Madrid, Tecnos, 1997).

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en cambio, se consolidan y cumplen con la finalidad que tienen encomendada, se consolidará la democracia.

III La función específica que los partidos tienen encomendada es, a través de la agregación de los intereses y la organización de los mismos, permitir la integración de las instituciones representativas. Son, por decirlo de alguna manera, el puente que deben cruzar los ciudadanos que aspiran a convertirse en representantes populares. Y, en una democracia, existen varios puentes diferentes, distintas opciones partidistas, pero todos desembocan en el mismo lugar: los órganos de representación política. Aunque, como ya se adelantaba, puesto que no todas las formas de participación ciudadana se agotan en las instancias de representación –en una democracia que se precie de serlo–, junto a los partidos deben existir otras formas de organización política y social. Instancias como los sindicatos, las ONG, las asociaciones para la persecución de intereses específicos, etc., son complementos indispensables para lograr una democracia de calidad. De hecho, estas instancias, en muchas ocasiones, sirven para articular las demandas que posteriormente serán procesadas por los partidos y por los representantes que emergen de sus filas. Es muy importante tener esto claro para evitar caer en la trampa que nos tienden las voces que sostienen: a) que es posible una democracia sin partidos políticos, o, b) que si aceptamos la necesaria existencia de los partidos políticos estamos dándole la espalda a las otras formas de organización política posibles. Ni lo uno, ni lo otro: los partidos son indispensables si queremos vivir en democracia, pero no son suficientes para construir un sistema democrático robusto. Lo que distingue a los partidos de las demás organizaciones sociales, al margen de la regulación que les corresponde, es el fin que explica su existencia: la lucha organizada por el poder político en una democracia representativa. El dato es más simple de lo que en ocasiones parece: en las sociedades plurales y complejas que se organizan democráticamente es necesario contar con organizaciones de ciudadanos que encaucen la 150

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lucha por el poder político; dichas organizaciones se llaman partidos políticos. Podemos reunirnos con cierta frecuencia con un conjunto de personas para adorar a una divinidad determinada, realizando una serie de rituales exclusivos y específicos, decidiendo de manera conjunta las reglas y condiciones de pertenencia a nuestro grupo, y sostener que esa organización social es, solamente, un club de vecinos; pero lo que no podemos pretender es que las personas que acostumbran llamar a las cosas por su nombre se abstengan de señalar que lo que hemos constituido es una secta o una iglesia. Algo similar sucede con las llamadas candidaturas independientes y los partidos políticos: esas candidaturas supuestamente no partidistas, para prosperar en su objetivo –convencer a la mayoría de los ciudadanos para que emitan su voto en favor del personaje– necesitan definir una propuesta política (que normalmente se reduce a la sonrisa o a un par de ocurrencias del postulado), reunir fondos para difundirla (lo que, en las sociedades mediáticas modernas, implica una gran cantidad de recursos), convocar a un amplio número de simpatizantes dispuestos a impulsar la idea y comprometidos con su promoción, etc. En pocas palabras: es necesario constituir materialmente una organización partidista capaz de luchar por el poder político.5 La negación de este hecho sólo se explica por una simulación estratégica: me declaro independiente de los demás partidos (como si éstos no lo fueran a su vez entre ellos) para crear una organización con los mismos fines y las mismas características (grosso modo) que ellos, pero no quiero que mi organización se llame partido político para evitar los costos políticos y regulatorios que ello implica. Berlusconi en Italia, Fujimori en Perú, Chávez en Venezuela, bien podrían contarnos cómo funciona la estrategia. Y los italianos, los peruanos y los venezolanos bien podrían contarnos el impacto demoledor que tiene para la democracia el que los ciudadanos se dejen seducir por las voces anti-partidos. 5

En México, por ejemplo, desde 1946 quedó establecida la facultad exclusiva de los partidos para registrar candidatos. Pero es importante señalar que el derecho político no es de los partidos, sino de los ciudadanos; el derecho de los partidos es, únicamente, el de “solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular” (Art. 175 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales –Cofipe).

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Esas propuestas, que esconden concepciones personalistas de la política, nada tienen que ver con el ideal democrático: los líderes y sus camarillas que declaran su independencia del sistema de partidos lo hacen también (aunque no lo digan expresamente) de las demás instituciones y prácticas democráticas. Berlusconi constituyó una especie de empresa electoral de la cual es líder, jefe y propietario, Forza Italia, con la que ha intentado desmantelar las instituciones judiciales y sociales del Estado italiano; Fujimori le asestó aquel célebre golpe de estado al Congreso peruano con el que nos recordó que la división de poderes molesta a los autócratas y, sobre todo, que los candidatos independientes no cuentan con los instrumentos políticos para gobernar en una democracia (¿cómo impulsa una reforma legal, no digamos ya una constitucional, un personaje que no cuenta con partido en el parlamento?); Chávez, apenas el domingo pasado (4 de diciembre de 2005) se estaba enterando (y con él los venezolanos) de que entre su liderazgo y el pueblo ya no quedan instancias intermedias ni contrapesos legitimantes; lo que no sé si sabe es que a eso se le llama fascismo, no democracia.

IV Conozco la principal objeción a la línea de mis argumentos: parece que desconozco, o, peor aún, que ignoro con desdén, el desprestigio que tienen los partidos existentes (no sólo en México sino prácticamente en todo el mundo) y que me resigno ante su lógica endogámica, egoísta y autorreferencial. Pero es una objeción equivocada. Lo que he hecho y lo que creo que todos los defensores de la democracia deberían hacer es recuperar y argumentar la vinculación conceptual, teórica, que existe entre la existencia de partidos políticos fuertes y la forma de gobierno democrática. Nada más, algo así como sostener: “si no p; no D”. Otra cosa distinta, que se mueve en el plano de la realidad política actual, es realizar una valoración y emitir un juicio sobre la calidad de nuestros partidos políticos y, por ende, indirectamente, sobre nuestra democracia. Creo que, desde esta perspectiva, es fácil lograr un primer consenso sobre las deficiencias de nuestro sistema partidista, sobre sus vicios y 152

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sus problemas generales. Efectivamente, los partidos políticos, no sólo en nuestro país, se están viendo rebasados por la ciudadanía, y, si esto sucede, pueden arrasar con la democracia. Pero no comparto otras tesis que denuncian, por ejemplo, que en México no ha pasado nada en los últimos años y que en realidad seguimos gobernados por el mismo grupo de personas. Algunos sedicentes analistas han llegado, incluso, a sostener el absurdo de que hemos pasado de la dictadura de un partido a la dictadura de tres partidos políticos. Como si el manejo de los conceptos no exigiera un mínimo rigor y el ejercicio de la opinión un mínimo de responsabilidad. México ha vivido en unas pocas décadas una profunda transformación de sus instituciones políticas que está a la vista de quien quiera observarla y que se traduce en muchos hechos concretos y cotidianos: basta con prender el televisor para constatar, por ejemplo, la superación del tabú de la figura presidencial, o abrir un periódico para encontrar un ramillete de opiniones plurales y libremente expresadas. Y eso, por no mencionar ejemplos que tienen que ver estrictamente con el fenómeno electoral.6 Comprobar esa transformación, e incluso celebrarla, no implica ignorar, como ya he señalado, los defectos de nuestras instituciones, ni mucho menos resignarse ante su existencia. Solamente supone realizar un diagnóstico relativamente objetivo de la realidad presente para poder, ahora sí, construir (que no vislumbrar) el futuro inmediato: si no sé en dónde estoy parado, no puedo seguir avanzando.

V En México deben existir los partidos políticos que los ciudadanos quieran que existan. Así de fácil: debe seguir abierta la posibilidad, que hemos constatado en las últimas elecciones federales, del surgimiento y desaparición de opciones partidarias a partir de las decisiones de la ciudadanía. De hecho, a pesar de la muy desafortunada reforma al Código

6 Sobre el cambio político mexicano, cfr. R. Becerra et al., La mecánica del cambio político en México, 3ª ed., México, Cal y Arena, 2005.

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Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) aprobada recientemente con la finalidad de dificultar el procedimiento de registro de nuevas agrupaciones, hoy existen dos opciones nuevas que serán sometidas al juicio de las urnas. El dato no es menor, porque demuestra que la conformación del sistema de partidos en México no ha sido (al menos no del todo) secuestrada. Pero es necesario realizar algunas reformas para afinar este mecanismo virtuoso: a) comenzando por eliminar los absurdos requisitos nuevos que ya mencioné, y b) reduciendo el abismo económico que separa a las nuevas organizaciones partidistas de los partidos de viejo cuño y que las condena a competir en situación de desventaja. Además, por otro lado, es necesario regresar a los nuevos partidos el derecho de coaligarse, pero estableciendo la obligación de que cada uno (sin importar si compite en coalición con otros) aparezca de manera independiente en las boletas; esto con la finalidad de que los ciudadanos identifiquen claramente al partido a través del cual quieren apoyar a un candidato y que la autoridad pueda contar con ese dato al identificar a los partidos que perderán su registro. Por cierto, estas no son las únicas reformas pendientes en la materia (pensemos, sólo como ejemplo, en el tema del financiamiento) pero, si son posibles, es porque contamos con un sistema de partidos existente. En este sentido, y para finalizar, creo que, cuando pensamos en las características de nuestro sistema de partidos, debemos voltear también (y, quizá, sobre todo) hacia la ciudadanía. Para que los partidos respondan, los ciudadanos debemos asumir una actitud exigente y corresponsable. De lo contrario, en los hechos, claudicamos de nuestro derecho/poder de participación política y empeñamos la democracia. A aquellos que piensan que esto no sirve, que nada ha cambiado y que los partidos no responden a las exigencias ciudadanas, los invito a considerar el impacto y las bondades múltiples que han tenido las elecciones primarias de los diferentes partidos para los más variados cargos de elección popular. No olvidemos nuestro pasado reciente: que no se nos olvide, por ejemplo, lo que en este país implicaba el término dedazo.

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El diseño de la democracia terminó de imprimirse en Talleres Gráficos de México, Av. Canal del Norte 80, colonia Felipe Pescador, 06280 México D.F., en julio de 2006. El cuidado de la edición estuvo a cargo de Nilda Ibarguren, técnica especializada “A”. El tiraje fue de 1 000 ejemplares impresos en papel cultural de 75 gramos y forros en cartulina cuché mate de 210 gramos. Se utilizaron las fuentes tipográficas Goudy y Frutiger.