Trayectorias de las políticas científicas y universitarias en Argentina y España [1 ed.] 8400093488, 9788400093488

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Mario Albornoz y Jesús Sebastián (eds.)

TRAYECTORIAS DE LAS TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS CIENTÍFICAS Y UNIVERSITARIAS EN ARGENTINA Y ESPAÑA

La reinstauración de la democracia en Argentina y España impulsó el desarrollo de las políticas científicas y universitarias aplicadas en ambos países. Se analiza en estas páginas la evolución de las lógicas seguidas en estas políticas, a partir de los antecedentes históricos de las relaciones científicas entre Argentina y España, simbolizados en la Institución Cultural Española en Buenos Aires y el desarrollo de dos ámbitos de la investigación, la nuclear y la fisiología. Se desarrollan a continuación los enfoques y contenidos de las políticas científicas nacionales y dos casos de políticas regionales, la del País Vasco y la de la Provincia de Santa Fe, complementado con el estudio de las políticas universitarias de cada país. Se cierra la obra con un artículo en el que se hace una innovadora aproximación desde el ámbito de la filosofía al análisis comparado de los valores en las políticas científico-tecnológicas de Argentina y España. Los autores de los capítulos son investigadores de diferentes institutos del Consejo Superior de Investigaciones Científicas y de las universidades Carlos III de Madrid, Oviedo y el País Vasco, por parte española, y del Centro REDES y la Universidad Nacional del Litoral, por parte argentina. Se pretende así contribuir a un mejor conocimiento de los condicionamientos históricos y las intrahistorias de las políticas científicas y universitarias de los dos países.

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Mario Albornoz y Jesús Sebastián (eds.)

POLÍTICAS CIENTÍFICAS Y UNIVERSITARIAS

EN ARGENTINA Y ESPAÑA

Jesús Sebastián es investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Ha sido vicepresidente de política científica del CSIC (1983-1988), subdirector general de la Agencia Españo­la de Cooperación Internacional (AECI) y secretario general del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED) (1989-1996). Desde 2005 coordina la red de «Estudios políticos, económicos y sociales sobre la ciencia, la tecnología y la innovación» del CSIC. Desde 2008 es miembro del Expert Advisory Group on International Cooperation de la Comisión Europea. Entre sus publicaciones recientes figuran: Radiografía de la investigación pública en España (Biblioteca Nueva, 2006), Ciencia, Tecnología y Desarrollo (AECI, 2007), Claves del desarrollo científico y tecnológico de América Latina (Siglo XXI y Fundación Carolina, 2007), ¿Hacia dónde va la política científica (y tecnológica) en España? (CSIC, 2008) y Organización y funciones del sistema público de I+D en Estaña (Fundación IDEAS y CSIC, 2011). Mario Albornoz es investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en políticas de ciencia y tecnología, y consultor en política y gestión de la ciencia, la tecnología y la educación superior para organismos nacionales e internacionales. Coordina el Observatorio Iberoamericano de Ciencia, Tecnología y Sociedad, del Centro de Altos Estudios Universitarios (Organización de Estados Iberoamericanos) y la Red de Indicadores en Ciencia y Tecnología (RICYT). Dirige la Maestría de Política y Gestión de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, de la Universidad Nacional de General Sarmiento y el Centro REDES. Es docente de posgrado en diversas universidades, en temas de ciencia, tecnología y sociedad, así como en metodologías de gestión de la actividad científica y tecnológica. Ha creado y gestionado centros de investigación, programas internacionales, revistas especializadas y unidades de transferencia de conocimientos al sector productivo. Codirige la Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS

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TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS CIENTÍFICAS Y UNIVERSITARIAS EN ARGENTINA Y ESPAÑA

Mario Albornoz y Jesús Sebastián (eds.)

TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS CIENTÍFICAS Y UNIVERSITARIAS EN ARGENTINA Y ESPAÑA

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS MADRID, 2011

Reservados todos los derechos por la legislación en materia de Propiedad Intelectual. Ni la totalidad ni parte de este libro, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse en manera alguna por medio ya sea electrónico, químico, óptico, informático, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo por escrito de la editorial. Las noticias, los asertos y las opiniones contenidos en esta obra son de la exclusiva responsabilidad del autor o autores. La editorial, por su parte, solo se hace responsable del interés científico de sus publicaciones.

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© CSIC © Mario Albornoz y Jesús Sebastián (eds.), y de cada texto, su autor NIPO: 472-11-142-2 e-NIPO: 472-11-141-7 ISBN: 978-84-00-09348-8 e-ISBN: 978-84-00-09349-5 Depósito Legal: M. 34.235-2011 Diseño y maquetación: Ángel de la Llera (CSIC) Impreso en Closas Orcoyen, S. L. Impreso en España. Printed in Spain En esta edición se ha utilizado papel ecológico sometido a un proceso de blanqueado ECF, cuya fibra procede de bosques gestionados de forma sostenible.

Índice

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Presentación. Mario Albornoz y Jesús Sebastián...............................................

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Los antecedentes históricos Relaciones científicas entre España y Argentina, dos casos históricos: la Institución Cultural Española de Buenos Aires y los comienzos de la energía nuclear. Ana Romero de Pablos....................................................

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Circulación postcolonial de autoridad entre la Argentina y España: viajes y tránsitos de la fisiología y la bioquímica, 1936-1981. María Jesús San­tes­ mases........................................................................................................

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Las políticas científicas La política de ciencia y tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009). Mario Albornoz y Ariel Gordon........................

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Evolución de las lógicas de la política científica en España. Jesús Sebastián, Emilio Muñoz y Javier López Facal...........................................................

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Políticas y actores regionales de ciencia, tecnología e innovación: el caso de la Provincia de Santa Fe. Lilia Puig, Daniel A. Comba y Joaquín Gorro­ chategui.....................................................................................................

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Políticas regionales de ciencia, tecnología e innovación: el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco-España. Javier Castro Spila, Liliana Rocca, Andoni Ibarra y Julieta Barrenechea..............................................

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Las políticas universitarias Evolución de las políticas universitarias de la Argentina durante el período democrático 1983-2008 y la institucionalización de la evaluación y acreditación universitaria. Adolfo Stubrin.......................................................

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Políticas de educación superior en España: pasado, presente y futuro. Fran­ cisco Marcellán Español............................................................................

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índice

Pág.

Los «valores» en las políticas científicas de Argentina y España La política científica-tecnológica y los valores. Un estudio analítico-comparativo de los casos español y argentino. Armando Menéndez Viso, Diego Lawler y Claudio Alfaraz...........................................................................

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Presentación

El presente libro es uno de los resultados del proyecto de investigación Estudio comparado sobre políticas de ciencia, tecnología e inno­ vación, las interacciones institucionales y las relaciones de coopera­ ción entre Argentina y España. El proyecto ha sido financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) de España, dentro del marco del programa binacional Luis Santaló. Dicho proyecto ha sido llevado adelante por un equipo conjunto de investigadores de varios institutos del CSIC y universidades españolas y centros de investigación y universidades argentinas. Sus actividades estuvieron estructuradas en dos componentes. El primero de ellos se ha centrado en la evolución de las lógicas de las políticas científicas y universitarias desde la reinstauración de la democracia en ambos países. El segundo componente ha analizado las relaciones institucionales y de cooperación entre instituciones de educación superior, organismos de investigación y empresas en el ámbito de la ciencia y la tecnología. Este libro muestra los resultados del primer componente del proyecto. El libro se inicia con dos artículos que muestran algunos interesantes antecedentes históricos de las relaciones científicas entre Argentina y España a través de la Institución Cultural Española en Buenos Aires y el desarrollo de dos ámbitos de la investigación, la nuclear y la fisiología. Estos artículos están firmados por Ana Romero de Pablos y María Jesús Santesmases, investigadoras del Instituto de Filosofía del CSIC. A continuación se incluyen cuatro artículos referidos al tema de las políticas científicas. Dos de esos artículos las analizan a nivel nacional, mientras que los otros dos lo hacen a nivel regional. El primero de estos artículos tiene por autores a Mario Albornoz y Ariel Gordon, investigadores del Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educación Superior-REDES de Buenos Aires, quienes analizan la evolución de la política científica en Argentina. En el segundo de estos artículos, los

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investigadores del CSIC Jesús Sebastián, Emilio Muñoz y Javier López Facal analizan la evolución de la política científica para el caso de España. En el tercer artículo, Javier Castro, Liliana Rocca, Andoni Ibarra y Julieta Barrenechea, investigadores de la Universidad del País Vasco, hacen un recorrido por los enfoques de la política científica de esta Comunidad Autónoma, que le han dado una notable especificidad en el conjunto de España. El cuarto artículo, a cargo de Lilia Puig, Daniel A. Comba y Joaquín Gorrochategui, investigadores de la Universidad Nacional del Litoral, analizan el caso de la política regional de la provincia argentina de Santa Fe. Por su parte, Adolfo Stubrin, investigador de la Universidad Nacional del Litoral, estudia la evolución de las políticas universitarias en Argentina y el nacimiento y desarrollo de los procesos de evaluación y acreditación de las universidades del país. A su vez, Francisco Marcellán, investigador de la Universidad Carlos III de Madrid, recorre en su ar­ tículo el pasado, presente y futuro de la política universitaria en España. El libro se cierra con un artículo conjunto de Armando Menéndez, investigador de la Universidad de Oviedo, y Diego Lawler y Claudio Alfaraz, investigadores del Centro REDES, que hacen una innovadora aproximación desde el ámbito de la filosofía al análisis comparado de los valores en las políticas científicas y tecnológicas de Argentina y España. A lo largo de los artículos que conforman este libro surge un relato que da cuenta de una secuencia de acontecimientos en escenarios poblados por múltiples actores: la comunidad científica, las instituciones académicas, las administraciones públicas y, en forma creciente, los actores económicos —empresarios y gestores de las políticas de desarrollo—, entre otros, en los cambiantes contextos históricos de cada uno de los dos países. Algunos rasgos son semejantes en el período estudiado, tanto en España como en Argentina, tales como la consolidación de una cultura académica en la lógica de funcionamiento de las políticas e instituciones del sector. A lo largo del proceso, sin embargo, ha ido emergiendo, como en casi todo el mundo, la idea-fuerza de la innovación, de la que se han desprendido una serie de políticas y reformas institucionales. Se destaca en los artículos que estudian las políticas en ambos países la influencia de las políticas de innovación en el diseño de las políticas científicas en los años noventa. La particularidad que han adquirido tales políticas en ambos casos analizados es el hecho de que se intentó implantar desde la conducción política del Estado una cultura económica en actores que no la tenían,



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en países en los que las empresas no suelen ser fuertes demandantes de conocimiento. El ethos de la innovación impulsado desde las esferas públicas habla de que la política científica recibió también la impronta de una cultura burocrática, lo que no es difícil de comprender, tratándose en uno y otro caso —aun con sus grandes diferencias— de procesos de modernización más impulsados desde la esfera de la política que demandados desde una economía en transformación innovadora. No surge de los relatos un cuestionamiento a la importancia de la innovación para el desempeño de la economía, ni un menoscabo a la relevancia que tiene la articulación entre las instituciones productoras de conocimiento y las empresas, sino que se pone el foco sobre la particular forma que han adquirido las políticas de ciencia y tecnología en ambos países, lo que ha derivado en un sincretismo que homologa las políticas de investigación y desarrollo con las de innovación en el acrónimo de la I+D+i. Otra característica que surge de los trabajos que integran este volumen es la influencia que han ejercido los organismos internacionales, o supranacionales, en el diseño de las políticas de innovación. En el caso español, se destaca la influencia que han ejercido la Unión Europea y la OCDE en el diseño de las políticas e instrumentos; mientras que en el caso argentino se identifica la influencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en particular desde la década de 1990, a partir del otorgamiento de importantes prestamos para el sector. Por último, otro rasgo en común que es posible destacar es la tendencia a privilegiar las reformas de carácter legal e institucional, que ponen el énfasis en la redacción de textos legales y en el desarrollo de organigramas institucionales en detrimento del diseño de mecanismos que efectivamente puedan operar sobre los estímulos que orientan el comportamiento o la coordinación entre los actores. Un ejemplo de esto es la reiteración de modificaciones en el organigrama institucional de los organismos de dirección y coordinación del sector en los diferentes cambios de gobierno. Esperamos que el libro contribuya a un mejor conocimiento de los condicionamientos históricos y las intrahistorias de las políticas científicas y universitarias de los dos países. Mario Albornoz y Jesús Sebastián

Los antecedentes históricos

Relaciones científicas entre España y Argentina, dos casos históricos: la Institución Cultural Española de Buenos Aires y los comienzos de la energía nuclear Ana Romero de Pablos *

1.  Introducción El objetivo principal del proyecto en el que se inserta este trabajo es conocer más sobre las interacciones científicas y técnicas que se han producido entre Argentina y España en los últimos treinta años y ver en qué medida estas interacciones han contribuido a conformar los sistemas científico-técnicos de ambos países. Estudiar dos casos históricos y analizar la interacción que se produjo entre ambos países permite completar y a veces dar respuesta a algunas de las cuestiones que trabajos sobre épocas posteriores han planteado. Los dos casos históricos elegidos —la creación de la Institución Cultural Española en Buenos Aires y los primeros años del desarrollo de la energía nuclear en España— creo que contribuyen a comprender y explicar cómo se han ido configurando las relaciones científico tecnológicas entre los dos países. He prestado particular atención a la movilidad y migraciones de científicos, a las relaciones institucionales que se establecieron entre ambos países, a las relaciones empresariales y de cooperación público-privado —esto no con excesivo éxito— y a la cooperación científica. Los dos casos permiten también entender los otros tres «componentes» que forman parte del proyecto: las políticas científicas y tecnológicas, las interacciones institucionales y la cooperación científica de los treinta últimos años entre ambos países. La creación en 1914 de la Institución Cultural Española en Buenos Aires (modelo que se repetirá posteriormente en otros países iberoamericanos) sirve para estudiar este momento en que la mayor parte de las actividades intelectuales, también por tanto las científicas, se institu*  Instituto de Filosofía, CCHS-CSIC. 1   En 1918 se creó la Institución Cultural Española en Uruguay con la misma finalidad para la que se había creado la argentina: dar a conocer y difundir en Uruguay las investigaciones y estudios científicos, literarios y artísticos realizados en España y fomentar el intercambio intelectual entre ambos países. A finales de los años veinte co-

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cionalizan. Cómo y en qué términos se establecieron las relaciones y la cooperación científica entre los dos países y cómo esta cooperación científica estuvo íntimamente unida a la cooperación intelectual es algo que no puede entenderse al margen de la Junta para Ampliación de Estudios (JAE). El proyecto modernizador puesto en marcha por la JAE dio lugar al establecimiento de unas fuertes relaciones que no solo jugaron un papel importante como agentes transmisores de conocimiento, sino que también sirvieron para transmitir unas políticas y unos modelos que permitieron que, una vez desaparecido este organismo tras la Guerra Civil, pudieran prevalecer muchos de los contactos que ya se habían establecido y la creación de otros nuevos. La voluntad de importar y difundir la ciencia y la cultura españolas por parte de la emigración española en Argentina hizo el resto. El segundo caso de estudio, los primeros años de la energía nuclear en España, nos sitúa ante un tema aparentemente bastante diferente del anterior aunque con algunas similitudes. La energía nuclear —la Junta de Energía Nuclear (JEN) se crea en 1951— pasó a ser un tema político prioritario en las agendas de los estados, no solo en España, y ello lo convierte en un buen objeto donde estudiar qué ocurrió, cómo se ordenaron y cuáles fueron las prioridades de estas políticas de cooperación científico-tecnológicas que comenzaron a configurarse y cómo, el contexto en el que se produjeron, dejó paso a unas nuevas formas de actuación que condicionaron las políticas. La relación que estableció el Estado español con los Estados Unidos a partir de 1955, la transferencia de tecnología y de prácticas (compra del reactor y formación de técnicos para la industria), los usos pacíficos de la energía nuclear y la tentación de utilizar esta fuente de energía para usos militares son casos que no se pueden entender sin estudiarlos en un contexto histórico concreto: la situación de aislamiento en que quedó España tras la Segunda Guerra mundial (Portero, 1989; Lleonart, 1978). Estos dos casos de estudio corresponden a momentos sociopolíticos y culturales diferentes. Los años veinte y treinta del pasado siglo (final de la restauración y dictadura de Primo de Rivera), años de crecimiento económico y demográfico, que conformaron una etapa reformista, no menzó a funcionar en Chile y Paraguay y en 1931 en Bolivia. Sobre la actuación de la JAE en la América española véase José María López Sánchez, 2007.    Sobre las relaciones científicas entre Argentina y España véase Eduardo L. Ortiz, 1989. Sobre las rupturas y continuidades en las políticas científicas antes y después de la Guerra Civil véase Ana Romero de Pablos y María Jesús Santesmases (eds.), 2008.    Para la historia de la JEN véase Ana Romero de Pablos y José Manuel Sánchez Ron, 2001.

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exenta de conflictos sociales, con voluntad clara de progreso también en campos como la educación y el desarrollo científico. Por su parte, el estudio de los inicios del desarrollo de la energía nuclear en España en pleno franquismo, con una situación sociopolítica bien distinta, permite reflexionar sobre el papel que jugó la tecnología, en este caso la nuclear, en la salida del aislamiento político, científico y económico. 2. la Institución Cultural Española de Buenos Aires 2.1.  Antecedentes Para comprender cómo se gestó la Institución Cultural Española de Buenos Aires (ICEBA), cuáles fueron los principios y las ideas en las que se asentó este organismo y cuáles fueron sus protagonistas, es preciso hacer primero un repaso de las distintas conexiones ya existentes entre Argentina y España y que de alguna manera habían marcado un camino. A comienzos del xx hay una conexión universitaria interesante entre la Universidad de Oviedo y la Universidad de la Plata. Esta conexión se canaliza fundamentalmente a través de algunos de sus profesores: Adolfo Buylla, Rafael de Altamira y Adolfo Posada, por parte española, y Francisco de Rojas, Joaquín V. González y Avelino Gutiérrez, por la parte argentina. A todos ellos les unía la crítica al papel jugado por las universidades tradicionales y su incapacidad para marcar el camino que llevara a una transformación profunda de la sociedad. Marcados por el krausismo y los ideales pedagógicos de la Institución Libre de Enseñanza (ILE), defendían que esa transformación tenía que llevarse a cabo a través de la cultura, pero una cultura visualizada y entendida de forma integral, donde la investigación científica no solo tuviera un espacio mayor, sino que fuera la base y el punto de partida para un posterior desarrollo industrial. El espacio universitario debía incorporar los problemas que se estaban dando en la sociedad y no estar de espaldas a ella. La Universidad de la Plata a finales del xix ya había dado pasos en este sentido: en 1905 se nacionalizó, hasta entonces de carácter provincial, e incorporó a su plantilla profesores extranjeros con la idea de potenciar y desarrollar las ciencias experimentales. Este fue el motivo por el que el Observatorio Astronómico, el Museo de Ciencias Naturales y el Instituto de Física pasaron entonces a depender administrativamente de esta universidad. Aunque en Argentina había otros dos importantes núcleos universitarios, el de

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Córdoba y el de Buenos Aires, la Plata era a comienzos del xx el más moderno (Babini, 1963). Tres viajes y los relatos de sus protagonistas nos sirven de punto de partida para adentrarnos en las relaciones científicas entre España y Argentina. El primero de ellos fue el que realizó Rafael Altamira, historiador y jurista y profesor de la Universidad de Oviedo, entre 1909 y1910. La invitación de la Universidad de la Plata donde dictó un curso sobre metodología de la historia llegó en un momento en que la Universidad de Oviedo estaba interesada en establecer estrategias que permitieran incrementar e institucionalizar las relaciones culturales y científicas con Hispanoamérica. Su estrategia no pasaba solo por el envío de profesores: Altamira era desde 1904 colaborador de la revista España de Buenos Aires editada por la Asociación Patriótica Española. A su vuelta Altamira escribió un informe que tituló Medios prácti­ cos para organizar las relaciones hispano-americanas que repercutió en la política científica española: el 16 de abril de 1910 se publicó una Real Orden donde se encomendaba a la JAE la atención de las relaciones científicas con los países hispanoamericanos. La publicación de esta Real Orden coincidió con el segundo viaje al que quiero referirme. Lo realizó Leonardo Torres Quevedo en 1910 como parte de la delegación española con motivo de la celebración del centenario de la independencia de la República Argentina. Entre las distintas actividades para conmemorar este evento se organizó el «Congreso Científico Internacional», al que Torres Quevedo presentó el proyecto titulado «Unión Internacional Hispano-Americana de Bibliografía y Tecnología Científica». Con él buscaba depurar, perfeccionar, unificar y enriquecer el lenguaje técnico español. Propuso, como primer paso, publicar un Diccio­ nario tecnológico de la lengua española, con el fin de afrontar los problemas generados por el creciente uso de neologismos científicos y tecnológicos, así como por la adaptación de vocablos de otros idiomas ante la avalancha de términos extranjeros. Tras este proyecto no estaba solo preservar el idioma en el área de la ciencia y la tecnología, se pretendía al tiempo facilitar las relaciones comerciales con la industria y el intercambio tecnológico. Aunque la propuesta solo quedó en eso, evidencia un interés por establecer una lengua común también en materia tecnológica. En junio de ese mismo año tuvo lugar el tercer viaje. Lo realizó Adolfo Posada, también profesor de la Universidad de Oviedo e invita   Este informe así como el resto de impresiones y reflexiones del viaje quedaron recogidos en Altamira, 1911.

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do igualmente por la Universidad de la Plata. La dirección de la JAE aprovechó la ocasión y le solicitó la realización de un informe con objeto de ver las posibilidades de actuación que este organismo podía tener en aquellos países. El informe lo publicó en el libro En América. Una campaña (Posada, 1911). El libro se ocupa sobre las relaciones científicas con Argentina, Paraguay, Uruguay y Chile, muestra un detallado estudio de la Universidad de la Plata y reflexiona sobre el paralelismo con la Universidad de Oviedo en asuntos como la crisis del ideal universitario, las ideas sobre lo que debe ser una universidad moderna y las necesidades de crear y desarrollar la extensión universitaria. El grupo numeroso y heterogéneo que conforma la colectividad española en Buenos Aires unido a sus viajes por otros países del Cono Sur donde encuentra ambientes sociales distintos le hacen pensar en que no hay un ambiente común hispanoamericano. Sus entrevistas con los ministros de Instrucción Pública y sus contactos con el mundo universitario —dado que las relaciones con la Universidad de la Plata eran ya fluidas dirigió también su mirada a la Universidad de Buenos Aires— le llevaron a recomendar a la JAE establecer relaciones basadas en la cooperación y no en las ayudas. Propuso fomentar y apoyar la movilidad de profesores y estudiantes, y promover las publicaciones y los contactos institucionales como la mejor forma de llevar a cabo la colaboración. La primera relación expresa a las relaciones de la JAE con Argentina la encontramos, como ya he mencionado, en 1910. El 16 de abril de ese año se publicó una Real Orden donde se encomendaba a la JAE la atención de las relaciones científicas con los pueblos de la América española. El texto de la Real Orden contemplaba otorgar a estudiantes americanos plazas en los centros de estudio e investigación y en las escuelas españolas que se fundaran en el extranjero; enviar a América becarios y delegados con objeto de difundir e informar sobre los trabajos de la JAE y reforzar las relaciones entre la juventud y el profesorado de aquellos países con los del nuestro; también se buscaba favorecer la publicación en España de obras científicas sobre América y fomentar el intercambio de las publicaciones de la JAE con las otras entidades científicas americanas. Un breve repaso a la estructura de la JAE en torno a la fecha en la que se dictó esta Real Orden, da idea de los centros de estudio e investigación que se ofrecían a los estudiantes iberoamericanos. En 1910 el organigrama de la JAE comienza a ampliarse con la creación del Centro de Estu   Junta para Ampliación de Estudios, Memoria 1910-1911, pp. 117-118. Hemos mantenido los términos empleados en la Real Orden: países hispanoamericanos y estudiantes americanos, por entender que el uso del término Iberoamérica sería un anacronismo.

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dios Históricos (Real Decreto de 18 de marzo) y del Instituto Nacional de Ciencias Físico-Naturales (Real Decreto de 27 de marzo), presididos respectivamente por Ramón Menéndez Pidal y Santiago Ramón y Cajal. Al Instituto Nacional de Ciencias se incorporaron centros ya existentes como el Museo de Ciencias Naturales, el Museo de Antropología, el Jardín Botánico, la Estación Biológica de Santander y el Laboratorio de Investigaciones Biológicas, germen de lo que luego fue el Instituto Cajal. La Residencia de Estudiantes se crea mediante el Real Decreto de 6 de mayo. El Laboratorio de Investigaciones Físicas se establece por el Real Decreto de 27 de mayo, y se designa a Blas Cabrera como director. Mediante el Real Decreto de 3 de junio se crea la Escuela Española de Historia y Arqueología de Roma, dependiente del Centro de Estudios Históricos; y aunque se nombró como director a Ramón Menéndez Pidal, fue Josep Pijoán, su secretario, quien ejerció estas funciones hasta 1913. A diferencia de lo que había ocurrido en Argentina, donde se habían potenciado los núcleos universitarios, en España se puso la atención en centros no universitarios (Babini, 1963; Ortiz, 1989). Aunque la mayor parte de los investigadores ligados a la JAE eran también profesores universitarios, y la JAE fue un organismo creado por el Ministerio de Instrucción Pública, esta fue una de las grandes críticas que esta institución tuvo que afrontar. 2.2.  Puesta en marcha El fallecimiento en mayo de 1912 de Marcelino Menéndez y Pelayo fue el hecho que desencadenó la puesta en marcha de creación de la ICEBA. Distintos artículos periodísticos proponían la realización de un homenaje. Este comenzó a dibujarse en una doble dirección: por un lado se abrió una suscripción con la idea de construir un espacio en Santander donde albergar el legado de su biblioteca, y por otro se propuso crear un fondo permanente con la idea de sostener una cátedra de cultura española en un centro o instituto de enseñanza superior en Argentina. La primera de las iniciativas se vio truncada, pues Menéndez y Pelayo había expresado en su testamento su voluntad de legar su biblioteca a su ciu   Para una completa cronología de la JAE entre 1907 y 1939 véase Ana Romero de Pablos y José Manuel Sánchez Ron, 2007, pp. 29-62.    José Muñoz del Castillo y Bartolomé Feliú, catedráticos de la Facultad de Ciencias de la Universidad Central, encabezaron en 1912 una protesta por la amenaza que la JAE suponía para los recursos universitarios. Véase José Manuel Sánchez Ron, 1999, pp. 184-188.

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dad natal. A partir de entonces el dinero y el trabajo estuvieron dirigidos al diseño de la cátedra y su forma de financiarse. Comenzó así a gestarse una asociación civil que, además de patrocinar la cátedra de cultura española, buscaba también fomentar iniciativas relacionadas con el intercambio intelectual y científico entre España y Argentina. El resultado fue la constitución de la ICEBA en Buenos Aires: sus estatutos fueron aprobados por el Gobierno argentino el 4 de agosto de 1914. «La Institución tendrá por objeto dar a conocer y difundir en la República argentina las investigaciones y estudios científicos y literarios que se realicen en España, en cuanto constituyan una expresión de su saber y actividad en todos los órdenes de la cultura. Para alcanzar el esperado fin, la Institución pondrá en práctica los siguientes medios: a)  Proveer al sostenimiento y dotación de una cátedra que deberá ser desempeñada por intelectuales españoles. b)  Desarrollar aquellas actividades que se relacionen directamente con el intercambio intelectual de España y la República Argentina». (Título I de los Estatutos, Anales, 1947: 36). El factor económico fue clave para poner en marcha la ICEBA: la recaudación de un fondo para subvencionar una cátedra permanente dedicada a la cultura hispánica. Pero el ejemplo de la JAE y de las políticas que habían puesto en marcha mostraba que esto no era suficiente, era necesario contar con otro tipo de apoyos. La búsqueda de mecenazgo cultural (se contactó con los principales centros universitarios españoles y argentinos), de apoyo social, pensando en la permeabilidad del proyecto (el carácter civil de esta asociación le llevó siempre a buscar respaldo en los ámbitos académico, político y económico), y la creación de corresponsalías, buscando la continuidad en el tiempo, fueron los tres pilares en torno a los que se soportó el futuro de la Institución. 2.2.1.  Mecenazgo cultural En 1915 el director de la ICEBA se dirigió a las universidades, academias y demás centros e instituciones españolas con objeto de presentar la Institución y los objetivos de la misma. Enviaron igualmente una carta a Santiago Ramón y Cajal, presidente de la JAE, donde, además de expresar lo anterior, manifestaban la voluntad de poner la cátedra bajo el patrocinio científico de este organismo. La contestación de José    Para los orígenes de la Institución véanse Anales de la Institución Cultural Espa­ ñola, 1947, pp. 13-43.

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Castillejo, en su papel de secretario, fue favorable y puso a disposición de la colonia española y de toda la nación argentina el grupo de instituciones que la JAE, estaba creando en esos años. Este apoyo que recibió la ICEBA de la JAE hay que verlo no solo como un espaldarazo al proyecto sino como la culminación del proceso de institucionalización de las relaciones científicas y culturales entre España y Argentina iniciado por Rafael Altamira a comienzos del siglo. Este movimiento de búsqueda de apoyo se dirigió también y en los mismos términos a los centros universitarios argentinos. En una carta enviada al rector de la Universidad de Buenos Aires se dice: … la cátedra a la que nos referimos es de estudios universitarios y de tema libre, no se concreta a una sola ciencia sino que abarca varias disciplinas, por lo que creemos que el sitio correspondiente a su destino es la universidad, organismo que reúne así todos los altos estudios y en cuyas aulas concurren los profesionales de todas las ciencias (Anales, 1947: 94).

En definitiva los miembros de la ICEBA solicitaban al rector el patrocinio moral, científico e intelectual de la universidad. El rector contestó de forma favorable agradeciendo el reconocimiento que una solicitud así suponía para la universidad no solo por lo que significaba el sostenimiento de la cátedra por su importancia científica, sino porque el rector veía en ella «un nuevo vínculo de solidaridad entre España y Argentina» (Anales, 1947: 94-95). El apoyo de la UBA se tradujo en una resolución del Consejo Rector donde se acordó autorizar a la ICEBA para designar profesores para la cátedra; a cambio el Consejo Rector se reservaba la decisión sobre en qué facultades se impartirían los cursos y seminarios en función de los temas propuestos. 2.2.2.  Apoyo social El carácter civil de esta asociación explica las distintas estrategias que pusieron en marcha. Los puestos de responsabilidad en la ICEBA estuvieron ocupados desde el principio por personas que pertenecían a espacios diferentes de poder. Su presidente, Avelino Gutiérrez, el más próximo al mundo intelectual y científico, era profesor de Anatomía de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad de Buenos Aires. Gonzalo Sáenz, que desempeñó el cargo de tesorero, fue presidente de la Cámara Española de Comercio y en 1909 fue nombrado concejal del Ayuntamiento de la ciudad de Buenos Aires. Vicente Sánchez, miembro destacado de la Junta Directiva, fue presidente del Banco de Galicia

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y vicepresidente del Banco Español del Río de la Plata. El poder académico, el político y el económico estaban representados. La presencia de estas personas tuvo consecuencias importantes para todo el desarrollo posterior de la Institución. La búsqueda de apoyo social pasó también por comunicar y transmitir el proyecto. Siguiendo el modelo utilizado para conseguir patrocinio cultural y científico, se dirigieron a los medios de comunicación escrita españoles y argentinos. Enviaron cartas a los directores de los principales periódicos de Madrid —El Imparcial, El Liberal, La Época, ABC, La Correspondencia y El Heraldo— y tuvieron respuesta a través de editoriales y artículos de opinión. 2.2.3.  Viajes, viajeros y corresponsalías La tercera estrategia que puso en marcha la Institución fue la creación de corresponsalías. Los apoyos previamente conseguidos, tanto a través del mecenazgo cultural y científico como del apoyo social, fueron importantes. Pero lo que resultó determinante fueron los diferentes viajes que se realizaron gracias al patrocinio de la ICEBA. Estos viajes favorecieron la creación de una red que resultó importante en el proceso de institucionalización. Aunque en su mayoría tuvieron una dirección esteoeste, es decir, de España a Argentina, no faltaron los que se produjeron en la dirección contraria, de Argentina a España. Los estatutos establecían que la cátedra debía ser ocupada siempre que fuera posible una vez al año por científicos e investigadores que resultaran elegidos de las ternas propuestas por la JAE. El primero en viajar fue el filólogo Ramón Menéndez Pidal y lo hizo en 1914. El compromiso de su viaje, y como no podía ser de otra forma, fue dedicar su estancia a propagar la obra de Menéndez y Pelayo. A su vuelta de Argentina Menéndez Pidal propuso a Santiago Ramón y Cajal; pero este no aceptó la invitación alegando problemas de salud. Los otros científicos invitados, los médicos Luis Simarro y Nicolás Achúcarro, el historiador del arte y pedagogo Manuel B. Cossío, el bioquímico José Rodríguez Carracido y el ingeniero Leonardo Torres    La colonia española en Argentina financió la presencia de becarios en los centros de la JAE, pero también puso en marcha otras empresas: en 1928 reunió 5.000 pesetas de un monto total de 12.000 para financiar las obras de la Ciudad Universitaria, y a comienzos de 1929 creó la cátedra Santiago Ramón y Cajal en el Instituto Nacional de Física y Química en Madrid con Julio Palacios como responsable. López Sánchez, 2007, pp. 88-89.

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Quevedo, rechazaron también la invitación por motivos varios. En 1915 nadie hizo uso de la cátedra y quedó vacante. José Ortega y Gasset fue el responsable de la cátedra en 1916. Su estancia fue de las más largas, duró de julio a diciembre, y tuvo una repercusión mediática importante. Su fuerte vinculación con el mundo periodístico le hacía un gran conocedor de los diferentes registros que debía manejar. Desde la cátedra de la Universidad de Buenos Aires impartió seminarios, pero al tiempo sus conferencias para el gran público llenaron teatros de la ciudad como el de la Ópera o el Odeón. El tercero en llegar al Río de la Plata fue el matemático Julio Rey Pastor en julio de 1917. Con Rey Pastor, como veremos más adelante, se iniciaron allí los estudios modernos de matemáticas y se reformaron los planes de estudio universitarios. El histólogo Agusto Pi y Suñer viajó a la Argentina en 1919 y en 1921 fue Blas Cabrera. En 1921 se introdujeron dos novedades en las relaciones entre España y Argentina, en lugar de un invitado fueron dos: uno de ellos fue el doctor en Derecho Adolfo Posada, y el otro fue el escritor Eugenio d’Ors. El historiador del arte Manuel Gómez Moreno fue la persona que, enviada por la JAE, se trasladó a Buenos Aires en 1922. En 1923 fueron, además del médico Gonzalo Rodríguez Lafora, los especialistas en Derecho Sebastián de Recasens y Luis Jiménez de Asúa los que se hicieron cargo de la cátedra hispano-argentina. En 1924 viajaron los químicos José Casares Gil, uno de los fundadores de la Sociedad Española de Física y Química, y Eduardo de Vitoria, director desde 1916 del Instituto Químico de Sarriá. El histólogo Pío del Río Hortega lo hizo en 1925, y Gustavo Pittaluga viajó al año siguiente. En 1927 fueron varios los hombres de ciencia y letras que utilizaron los puentes establecidos: el matemático, ingeniero y físico Esteban Terradas fue uno de ellos, pero también viajaron Fernando Díez Canedo, el hispanista italiano Arturo Farinelli, y José María Salaverría. En 1928 fueron el pedagogo Lorenzo Luzuriaga y José Ortega y Gasset, que repetía experiencia. El químico Enrique Moles viajó en 1930. Por último, en 1935 fue Gustavo Pittaluga quien viajó al Cono Sur. Solo unos apuntes en campos tan distintos como la matemática, la medicina y la filología ilustran los resultados de la relación que se estableció entre ambos países. 2.2.4.  Matemáticas El viaje que realizó Rey Pastor con la ICEBA tuvo unas consecuencias bastante extraordinarias. Una respuesta casi inmediata fue que, a

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petición de profesores y estudiantes, se le solicitara la tarea de organizar los estudios universitarios de la disciplina, lo que llevó a que se iniciaran los estudios modernos de matemáticas. En 1928 Rey Pastor creó en Buenos Aires, al igual que había hecho en Madrid en 1915, un Seminario Matemático. Oficializaba e institucionalizaba así el trabajo iniciado desde su llegada. La idea era crear un foro donde discutir temas nuevos y fomentar la investigación original. También le dotó con una publicación propia, el Boletín del Seminario Matemático Argentino. Desde ese año Rey Pastor se encargó, como catedrático de Análisis matemático en Buenos Aires, de la clase de cálculo infinitesimal de la carrera de Ingeniería, carrera en la que según él se encontraba la cantera de los futuros matemáticos, y de los cursos de Análisis superior y Geometría superior del doctorado en Ciencias Físico-Matemáticas. En los años cuarenta, y a través del desempeño de la cátedra de Epistemología e Historia de la Ciencia en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, influyó para que el cultivo de las matemáticas se extendiera por otros lugares argentinos y dejara de ser patrimonio de la universidad bonaerense. En 1939 se creó el Instituto Matemático de la Universidad del Litoral (Rosario), centro que contrató desde 1940 y hasta 1948, como investigador principal, a Luis A. Santaló cuando tuvo que abandonar España tras la Guerra Civil. En ese mismo año se creó también la Universidad Nacional de Cuyo, con sedes en las ciudades de Mendoza, San Luis y San Juan. A esta universidad se incorporó Rey Pastor en 1952 como director del Instituto de Matemáticas, cuando tuvo que dejar la Facultad de Buenos Aires. En 1955 se reincorporó a la Universidad de Buenos Aires, pero prefirió el cargo de director del Instituto de Matemáticas de la Facultad de Ingeniería, a volver a la Facultad de Ciencias. Entre 1955 y 1957 aceptó cátedras en la Universidad de la Plata, centro donde primaban las carreras de ingeniería y que creó para él la cátedra de Epistemología de la Ingeniería, y en la nueva Universidad del Sur, con sede en Bahía Blanca, que había sido creada en 1956 (sobre Rey Pastor y Argentina véase Ortiz, Roca Rossell y Sánchez Ron, 1989; y Romero de Pablos, 2002). Rey Pastor vivió la guerra española desde el otro lado del océano. Las redes que estableció le permitieron recibir a amigos como Esteban Terradas, quien tuvo que salir de Barcelona con el inicio de la guerra, y a muchos de los que habían sido estrechos colaboradores y discípulos, entre ellos Manuel Balanzat, Ernesto Corominas, Pedro Pí Calleja y Luis A. Santaló. A todos ellos les fue posible incorporarse a centros argentinos, en cuya creación, como hemos visto, Rey Pastor jugó un papel

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importante, y con él colaboraron en diversos trabajos y publicaciones. Por ejemplo, Balanzat fue primero catedrático en la Universidad de Cuyo y a partir de 1955 se trasladó a la ciudad de Bariloche, donde trabajó en el Instituto de Física al que me referiré más adelante, creado para formar especialistas en física atómica como profesor de matemáticas. Pedro Pí y Calleja estuvo desde 1941 y hasta 1948 en la Facultad de Ingeniería de San Juan y después pasó a la Universidad de la Plata. Luis A. Santaló estuvo entre 1940 y 1948 en el Instituto de Matemáticas de Rosario, donde trabajó con Beppo Levi; después se trasladaría a la Universidad de Buenos Aires, donde llegó a ser profesor emérito. Santaló también participó a comienzos de los cincuenta junto a Enrique González Domínguez y José Balseiro en los cursos de verano que la Comisión Nacional de Energía Atómica argentina comenzó a organizar en Bariloche para formar a investigadores en física de reactores. Ernesto Corominas fue el que estuvo menos tiempo en Argentina; tras una estancia de seis años en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Cuyo, pasó luego otro año en el Instituto de Matemáticas de Rosario. Tras una breve estancia en España, fue en Francia, en la Universidad de Lyon, donde se instalaría finalmente. No parece necesario insistir en la importancia de la figura de Rey Pastor y su influencia en la cooperación científica entre España y Argentina. Su empeño por favorecer la movilidad de los científicos reforzó las relaciones institucionales entre ambos países. 2.2.5.  Medicina En 1940 y tras la Guerra Civil, Pío del Río Hortega viajó de nuevo a Buenos Aires, pero esta vez para quedarse. La ayuda que recibió de la ICEBA le permitió crear un centro de investigaciones histológicas e histopatológicas. Allí colaboró en las investigaciones de la Escuela Neurobiológica Argentino-Germana de Jakob y formó algunos discípulos. Fue en este centro donde se comenzó a publicar la revista Archivos de Histología Normal y Patológica.10 2.2.6.  Filología Aunque hubo un primer intento de creación en 1920, no fue hasta 1923, nueve años después del viaje de Menéndez Pidal a Buenos Aires,   El trabajo de María Jesús Santesmases que se incluye en este volumen se ocupa ampliamente de las relaciones que se establecieron entre España y Argentina en esta área de conocimiento. 10

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cuando se inauguró el Instituto de Filología en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Entre este año y 1927 Américo Castro, Agustín Millares Carlo y Manuel de Montoliú fueron los responsables de su dirección. Después, en 1927, fue Amado Alonso el que se ocupó de su dirección hasta 1946. Con su llegada el Instituto adquirió gran dinamismo y reconocimiento internacional.11 Siguiendo el modelo de los centros de investigación de la JAE la primera publicación periódica con la que contó el Instituto fue un Cua­ derno que, al igual que el Cuaderno del Laboratorio de Investigaciones Físicas, se creaba con la idea de recoger y reflejar la actividad del Instituto. Con el paso de los años se dotó al Instituto de otro gran instrumento, la revista especializada Filología Hispánica, que contó con colaboradores de uno y otro lado del Atlántico. La ICEBA fue el organismo en torno al que se articularon las relaciones científicas, intelectuales y técnicas entre España y Argentina. Por el nuevo espacio que generó la creación de este organismo circularon, como no había ocurrido hasta entonces, conocimientos, prácticas, políticas, que marcaron y asentaron una nueva forma de relación y diálogo entre ambos países. La mirada hacia el exterior como fuente de riqueza —se entiende que cultural y científica— fue algo que estuvo presente en ambos países y que marcó la relación que se estableció entre ellos. La historia de la ICEBA, contada aquí en parte, fue posible gracias por un lado al interés de la JAE por extender su proyecto científico, pero también por la existencia de un país como Argentina, que además de contar con una colonia española importante, contó, sobre todo, con un nivel intelectual y científico que hizo posible que el proyecto permeara. 3. La energía nuclear y la junta de energía nuclear de España Es cierto que España oficialmente se mantuvo neutral durante la segunda guerra europea, pero también lo es que se alineó ideológicamente y de una forma clara con la Alemania de Hitler y la Italia de Mussolini. Esto le llevó a un aislamiento político tras la victoria aliada, 11   De 1920 data el primer intento de creación de un Instituto de Filología en la Universidad de Buenos Aires. La idea presentada por Cordiano Albarini proponía ponerlo bajo dirección de un investigador español previa consulta a Menéndez Pidal y a Ortega y Gasset (Anales, 1947, pp. 514-517). Para conocer más sobre lo que fue y aportó este Instituto véase Homenaje al Instituto…, 1975.

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aislamiento que condicionó prácticamente todos los aspectos de la vida nacional. Esos mismos años fueron los del inicio de la búsqueda de un marco legal y de apoyo económico para las nuevas investigaciones que sobre energía nuclear comenzaban a realizarse en España.12 Hay paralelismos que se pueden establecer con Argentina. Ambos países en estos años estaban gobernados por militares y los asuntos relacionados con la energía nuclear estaban en manos de la Armada. El hecho de que en ambos casos sus máximos responsables pertenecieran al estamento militar —José María Otero Navascués en el caso español y Pedro Iraolagoitia, para el argentino— favoreció la necesaria creación de políticas y el entramado institucional necesario para la formación de científicos y técnicos; además vieron en la energía nuclear una forma de superar la imagen que internacionalmente se tenía de estos países.13 Los responsables de la Junta de Energía Nuclear (JEN) tuvieron claro desde los inicios la importancia que para la consecución del proyecto tenía establecer relaciones y contactos constantes con el exterior. La formación de becarios, las visitas a centros afines de sus dirigentes, así como la adquisición de material e instrumentación extranjera fueron las tres vías principales por las que se estableció este contacto y los pilares en los que se comenzó a asentar su política de cooperación tecnológica. Conscientes de los frutos que estos contactos proporcionaban, a la idea del primer franquismo de apoyar fuertemente el desarrollo de las técnicas nucleares como refuerzo y justificación de las políticas autárquicas se sumó, ya en los sesenta, la idea de que el apoyo político a la energía nuclear se podía convertir también en un buen instrumento de introducción de la ciencia y la tecnología españolas en otros países (Romero de Pablos y Sánchez Ron, 2001).14 Aunque en Argentina había habido intentos de desarrollo nuclear en los cuarenta, hay que esperar a los cincuenta para que, tras una apuesta conjunta de científicos y militares, surgiera el espacio necesario para 12   Sobre el aislamiento político véase Portero, 1989; sobre la situación económica e industrial ver Catalán 1994 y 1995. 13   Sobre los primeros años del desarrollo nuclear en Argentina véase Hurtado de Mendoza, 2005. 14   Los documentos fundacionales de este organismo son el Decreto Reservado por el que se crea la Junta de Investigaciones Atómicas. San Sebastián, 6 de septiembre de 1948. Archivo Histórico de Presidencia de Gobierno. La JIA, organismo dependiente del Ministerio de la Presidencia, debía permanecer en el anonimato y figurar, tanto en sus relaciones con terceros como jurídicamente, como una sociedad anónima bajo el nombre de Estudios y Patentes de Aleaciones Especiales (EPALE). Y el Decreto Ley de 22 de octubre de 1951 por el que se crea la Junta de Energía Nuclear. BOE de 24 de octubre de 1951. Sobre ciencia, tecnología e industria y la política autárquica del primer franquismo véanse López García, 1993, 1994 y 1996; Martín Aceña y Comín, 1991; San Román, 1999.

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que el desarrollo nuclear comenzara a fraguar.15 La creación en 1950 de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y la del Instituto de Física de Bariloche, en 1955, fueron dos factores determinantes.16 El famoso discurso pronunciado por el presidente Eisenhower ante las Naciones Unidas el 8 de diciembre de 1953, «Átomos para la Paz», marcó un antes y un después en todo lo relacionado con la energía atómica. El giro del Gobierno americano, que pasó del secreto y celo más absoluto en todo lo relacionado con la ciencia y la técnica nucleares al consenso por difundir sobre todo las aplicaciones pacíficas y la producción de energía nuclear con fines industriales, abrió un espacio de re­ lación y cooperación hasta entonces inexistente. Esta nueva circunstancia cambió las relaciones que comenzaron a establecerse entre los distintos países, y para España y Argentina supuso un giro importante en sus relaciones internacionales. La primera gran reunión internacional convocada por la ONU sobre usos pacíficos de la energía nuclear fue la Conferencia de Ginebra de 1955. Tanto Argentina como España enviaron delegaciones; la española la formaron diecisiete personas del mundo de la industria, la política y la investigación.17 Los tres grandes apartados en torno a los que se organizaron las sesiones científicas fueron la física nuclear y de reactores, los yacimientos de uranio y torio, y la biología y la medicina. La cooperación internacional también estuvo presente: fue el tema elegido para protagonizar los discursos de clausura. El interés y las expectativas que la delegación española había puesto en este tema se pueden medir a través de la decepción que transmite el texto del relato de Otero Navascués, donde califica de mero instrumento de propaganda las intervenciones de los representantes soviético y americano: 15   Sobre el proyecto que el físico alemán Ronald Richter presentó a Perón en 1948 para desarrollar la fusión nuclear controlada, y la instalación de los laboratorios en la isla Huemul, véase Mariscotti, 1987. 16   El primer responsable de la CNEA desde 1951 fue el coronel Enrique González, reemplazado en 1952 por el capitán de navío Pedro Iraolagoitia. A partir de entonces la dirección estuvo a cargo de la Marina hasta la llegada a la presidencia de Raúl Alfonsín en 1983. 17   Sobre la Conferencia de Ginebra véase «Memoria de la Conferencia de Ginebra sobre usos pacíficos de la Energía Nuclear». Septiembre de 1955. Archivo General de la Administración (AGA) 71/8470. Documento firmado por Otero Navascués. Y «La utilización de la Energía Atómica con fines pacíficos», en Actas de la Conferencia Interna­ cional de Ginebra, 1956. La distinta naturaleza de uno y otro documento permite compaginar información de carácter técnico —la recogida en las actas— con reflexiones e impresiones personales de Otero Navascués.

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[...] La sesión de cooperación internacional fue típicamente de propaganda, en contraste con el predominio del espíritu científico y técnico que había subsistido en las sesiones científicas. La intervención rusa la realizó el profesor Lavrischev y su título ya era autodefinidor: «Ayuda de la Unión Soviética a otros países en las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear». La intervención de los Estados Unidos, a cargo del miembro de la Atomic Energy Commission y premio Nobel, profesor Libby, tenía un título más discreto: «Cooperación internacional en el desarrollo de la energía atómica». Ambos se dedicaron a contar todo lo que habían hecho para favorecer a otros países peor dotados, exponiendo el ruso cómo la Unión Soviética había asesorado a los científicos de los países, naturalmente de más allá del Telón de Acero, en la formulación de sus programas de energía nuclear, aconsejándoles los tipos más adecuados de reactores experimentales y de aparatos aceleradores de partículas para la investigación básica de dichos países. El americano, como es natural, habló de los acuerdos bilaterales, que en el momento de la Conferencia ya se referían a 35 países, los acuerdos especiales con Canadá, el Reino Unido y Bélgica, poniendo de relieve que a la iniciativa del Presidente Eisenhower era debida la Conferencia... (Memoria, 1955: 16).

Otero dejaba así claro en su informe el descontento y la decepción de la delegación española por el trato dado por las dos potencias al tema de la cooperación internacional. Se hacía explícito de esta forma las diferentes maneras de lo que unos y otros entendían por cooperación y la brecha que se abría sobre todo entre Estados Unidos y el resto de los países. El texto sugiere y en muchos casos expresa los cambios que a partir de entonces comenzaron a producirse en la cooperación internacional: las directrices pasan a ser marcadas y dirigidas desde los EE.UU. dejando poco espacio para la cooperación entre terceros. La Conferencia de Ginebra no solo influyó, en el caso español en las líneas de investigación a seguir, también marcó el inicio de una nueva forma de hacer política. La entrada de España en el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y en la Agencia Europea de Energía Nuclear (ENEA) de la OCDE, ambas en 1959, y en el Conseil Européen pour le Recherche Nucléaire (CERN) en enero de 1961, son buenos ejemplos del cambio que se produjo con respecto a los años del primer franquismo. Este foro sirvió a la delegación española para participar de las nuevas formas de cooperación científica, pero también para conocer de primera mano el estado de desarrollo de la energía nuclear en los distintos países. Hasta 1955 la información procedente del exterior era prácticamente inexistente. A la particular situación política española se añadía el hecho de que los países que poseían técnicas nucleares desarrolladas las guardaban celosamente. El no contar con la experiencia ajena obligó a buscar soluciones propias a los problemas que iban sur-

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giendo. Por ello de la nueva política americana iniciada con el programa «Átomos para la Paz» la JEN se benefició en gran medida. Las consecuencias del programa «Átomos para la Paz» se vieron rápido: a comienzos de los sesenta los Estados Unidos habían firmado acuerdos bilaterales, relativos a investigación nuclear, con veintinueve países, entre ellos Argentina y España. Y convenios referentes a reactores para producción de energía con otras quince naciones: el contrato de compraventa del reactor lo suscribieron la International General Electric Company y la JEN el 21 de diciembre de 1956.18 En este sentido resulta de gran interés el documento ya citado que redactó Otero Navascués tras la conferencia. Los datos sobre la delegación argentina, las ponencias que presentaron, la información que obtuvieron de los distintos encuentros mantenidos con los miembros de la delegación argentina (además de Iraolagoitia se mencionan en concreto conversaciones con los profesores Otto Gamba y Cairo, este último responsable del área de química), las reflexiones que generaron a los españoles, además de ilustrarnos sobre cómo se produjeron los encuentros, permiten comparar el desarrollo de la energía nuclear en un país y otro. Los delegados españoles vieron en Argentina un país con un programa bien definido en investigación nuclear. Sus planes con respecto a los reactores (en la conferencia expresaron la idea de contar con un segundo reactor de uranio natural moderado con grafito y refrigerado con anhídrido carbónico para disponer de plutonio y tener así producción propia de combustible), su apuesta y apoyo en la industria metalúrgica alemana, el intenso programa de formación de personal (Otero hace grandes elogios del sistema de selección y organización de estudiantes entre los mejores licenciados en ciencias físicas, matemáticas y químicas del país), y los instrumentos que equipaban los laboratorios (destaca un acelerador electrostático de partículas de fabricación holandesa —Philips— que había sido adquirido por Richter para su planta para producir energía termonuclear), sugieren una situación distinta a la que en esos años se daba en España. Los responsables de la JEN eran conscientes de que a finales de los años cincuenta en España apenas había personas formadas en materia 18   El «Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de España y el Gobierno de Estados Unidos de América, sobre usos civiles de la Energía Atómica» se firmó en Washington el 19 de julio de 1955; y el acuerdo de colaboración de Argentina con EE.UU. data del 29 de julio de 1955. «Contrato de compraventa del reactor suscrito entre General Electric y la JEN», AGA 71/4121.

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nuclear. Por ello prestaron especial atención a las tareas de formación tanto en el extranjero como en las dependencias cedidas por la universidad y el CSIC. Siguieron inicialmente el modelo americano llevado a cabo en la Escuela de Oak Ridge dedicada a ingeniería de reactores. Después, y así lo atestiguan tanto las estancias de los becarios españoles en el extranjero, como las visitas que los directivos de la Junta hicieron a estos centros, alternaron este sistema con el de la formación general en nucleónica en Argonne, Harwell y Cambridge (Massachusetts). Los trabajos de tratamiento de los minerales de uranio permitieron que en 1954 ya se contara con una planta químico-metalúrgica donde producir barras de uranio a escala semi-industrial. Pero la investigación sobre reactores en la JEN, aunque se convertiría en los sesenta y setenta en la parte más importante del organismo, no comenzó hasta la adquisición del reactor a los americanos (Romero y Sánchez Ron, 2001: 91-95). Frente a Brasil y México, Argentina mostraba una hegemonía y un liderazgo sobre energía nuclear en el entorno del centro y sur americano. Esta situación había levantado recelos en los países vecinos que, conscientes de las consecuencias que esto podía tener, manifestaban su inquietud y oposición a cualquier liderazgo de un país próximo. Otero Navascués resaltaba esta circunstancia y sugería, en su informe, aprovecharla: los recelos de algunos de estos países podrían dejar paso a un nuevo espacio de actuación para los intereses españoles y proponía ofrecer la posibilidad de utilizar las instalaciones de la JEN para la formación, al menos inicial, de sus técnicos. Creemos que una vez terminadas las instalaciones actualmente en marcha en la Moncloa, singularmente la planta química y la nave de aceleradores, podrá realizarse una política muy activa de aproximación a estos países, impidiendo que otros busquen una hegemonía singularmente Argentina, que mediante la convocatoria de pequeñas reuniones científicas sobre energía nuclear sudamericanas parece que trata de buscarla desde hace ya algún tiempo. Esto naturalmente despierta el recelo, singularmente de sus vecinos, que no quieren hegemonía de ninguna clase y preferirían apoyarse en España para la formación de sus técnicos (Memoria, 1955: 37).

Mientras este ofrecimiento fue bien acogido por la delegación mejicana, no pareció ocurrir lo mismo, siguiendo lo que expresó Otero Navascués, con la argentina: El capitán de navío Iraolagoitia desearía tener una colaboración con España, pero determinados matices en la conversación parecían indicar que ellos consideraban el avance de su técnica más grande que el nuestro y, por tanto, que podían enseñarnos muchas cosas. Positivamente —seguía Otero Navascués— Argentina está realizando un gran esfuerzo que les permitirá

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obtener grandes frutos, sobre todo si consigue con diferentes ayudas extranjeras erigir su planta industrial mixta de plutonio y obtención de energía eléctrica (Memoria, 1955: 43).

En la Conferencia de Ginebra, los científicos argentinos presentaron treinta y siete ponencias y los españoles tan solo cinco, que además no fueron admitidas por problemas con los plazos. Esto evidenciaba el trabajo que se había llevado a cabo en pocos años en Argentina. La participación en una conferencia internacional y la publicación de sus investigaciones en revistas especializadas extranjeras presentaron e hicieron visibles a esos profesionales ante la comunidad científica mundial. No ocurrió lo mismo con el caso español. La superioridad tecnológica argentina fue importante, pero quizá lo fue todavía más la apuesta política por buscar un desarrollo tecnológico autónomo. A diferencia de España, aunque Argentina también suscribió como ya hemos visto el acuerdo bilateral de colaboración con los americanos, optó finalmente por construir su primer reactor nuclear de investigación en lugar de realizar la compra a los americanos como hizo España. En abril de 1957 la CNEA tomó la decisión de construir el primer reactor nuclear de investigación, decisión que no resultó equivocada pues en enero del año siguiente una réplica del tipo Argonaut alcanzaba la criticidad19. Esto suponía una señal clara de que era posible hacer frente al reto nuclear (Hurtado, 2005). En el caso español, y aunque Otero Navascués argumentó y apostó por fomentar y apoyar el desarrollo tecnológico e industrial del país, nunca encontró una respuesta favorable por parte del poder político ni del sector eléctrico. La idea de la JEN de construir centrales nucleares del mismo tipo, con objeto de establecer una industria nuclear basada tanto en la fabricación de componentes y sistemas de las centrales como en las industrias del ciclo de combustible, chocó con el plan del ministro de Industria, Gregorio López Bravo, que se inclinó por apoyar la intervención de grupos industriales privados que optaron por la compra «llave en mano» de diferentes tipos de reactores. La política industrial del Gobierno frustró así los esfuerzos tecnológicos de investigación y desarrollo de la JEN (Romero y Sánchez Ron, 2001: 249). Estos dos factores, la superioridad tecnológica y las diferentes opciones políticas, hay que tenerlos en cuenta a la hora de explicar la tardanza en la firma de un convenio de colaboración entre ambos. Once años transcurrieron entre la conferencia de Ginebra y la firma del 19   El JEN, el reactor que el Estado español compró a 1os americanos, alcanzó el estado crítico algo después, en octubre de 1958.

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acuerdo de colaboración entre España y Argentina.20 Fueron unos años de cambios socioeconómicos importantes en España, cambios que también llegaron a la ciencia y técnica nucleares con la promulgación en 1964 de la Ley sobre energía nuclear (25/1964).21 La creación del Instituto de Estudios Nucleares dependiente de la JEN, la gran relevancia que adquirió, no solo en España, el tema de la seguridad nuclear, y el desarrollo e impulso industrial que se produjo con la construcción y posterior puesta en marcha de las centrales nucleares, fueron los pilares en torno a los que se articuló la nueva ley. Los términos generales del acuerdo recuerdan mucho a los recogidos en los acuerdos bilaterales establecidos por Estados Unidos con terceros países. Se une, a la contribución eficaz al desarrollo del empleo de la energía nuclear con fines pacíficos y su influencia en el bienestar y prosperidad de las poblaciones respectivas, el compromiso de prestarse asistencia mutua, pero siempre en el marco de las obligaciones que se derivan de los tratados internacionales y de la pertenencia a las organizaciones internacionales. Aunque en el convenio se expresa que la investigación y el desarrollo en el campo de la energía nuclear requieren una especial regulación, adecuada a su evolución científica y tecnológica, y que deben quedar reflejadas en las especiales características de la cooperación internacional, la documentación manejada habla más de pautas comunes y homogéneas que de particularidades o diferencias entre los distintos países. Los documentos muestran una estandarización en la forma de establecer los marcos y los contenidos para la cooperación. Los seis grandes puntos en los que se estructuraba el acuerdo de colaboración son: — Investigación fundamental y desarrollos tecnológicos en física, química, electrónica, biología y metalurgia. — Materias primas nucleares: prospección de yacimientos, tecnología para tratar minerales, fabricación de elementos combustibles y estudios de daños producidos por las radiaciones. — Protección sanitaria: métodos de protección y patrones de calibración. — Seguridad: equipos y control de accidentes. — Utilización recíproca de equipos e instalaciones. 20   «Acuerdo de colaboración entre la Junta de Energía Nuclear de España y la Comisión Nacional de Energía Atómica de la República Argentina». 20 de julio de 1966. Archivo Ministerio de Asuntos Exteriores R/10265/11. 21   Ley 25/1964, de 29 de abril sobre energía nuclear. BOE de 4 de mayo de 1964: 5688-5695.

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— Intercambio de personal y de información: trabajo conjunto en la formación de personal, intercambio de expertos, intercambio de profesores, formación de grupos de trabajo comunes, intercambio de documentación científica y técnica. A diferencia de lo que hemos visto con la JAE y la ICEBA, el caso de la energía nuclear resulta paradigmático a la hora de reflexionar acerca de la diversidad de agentes que forman parte en los procesos de toma de decisiones sobre temas que atañen a los distintos desarrollos científicos y tecnológicos. Tanto Argentina como España buscaban crear, por un lado, el marco legal adecuado y, por otro, diseñar las líneas de investigación para desarrollar esta nueva fuente de energía. Fueron años marcados por la búsqueda de apoyos no solo en el ámbito de lo político sino también en el científico. Los responsables argentinos y españoles se preocuparon por realizar visitas a centros afines de uno y otro continente, priorizaron la formación de personal investigador y becarios, la adquisición de material e instrumentación extranjera —esto sobre todo en el caso español—, y marcaron la puesta en marcha de los diferentes proyectos de investigación; pero junto a todo ello también había, en ambos casos, una voluntad política de internacionalización. El programa estadounidense «Átomos para la Paz» y la Conferencia de Ginebra de 1955 marcaron un punto de inflexión en las relaciones científicas y técnicas entre los países. Si antes de la Guerra Civil las directrices que regían las relaciones políticas y culturales, y por tanto también las científicas, surgían de la relación bilateral entre los países, tras la Segunda Guerra Mundial los foros políticos y científicos de discusión y las relaciones que a partir de entonces se construyeron, quedaron bajo los parámetros que establecía la política americana. 4.  Conclusiones Para concluir, y retomando el objetivo principal mencionado al inicio de este trabajo —conocer mejor las interacciones científicas y técnicas que se han producido entre España y Argentina en los últimos treinta años y su influencia en los sistemas científicos y técnicos de ambos países—, hay que decir que la elección de estos dos casos de estudio proporciona una visión interesante para comprender cómo fueron construyéndose estas relaciones antes y después de la Guerra Civil española. Cómo, a pesar de esa ruptura, las redes que se crearon, favorecidas por unas determinadas políticas y que conectaron instituciones de

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uno y otro país, fueron después utilizadas propiciando la continuación de algunas de ellas. Aunque la Institución Cultural Española y la Junta de Energía Nuclear diferían en su situación administrativa —una institución era privada y la otra pública—, no es menos cierto que a ambas les singularizó, con respecto al resto de los organismos contemporáneos, la autonomía de funcionamiento que mantuvieron. En el proyecto que puso en marcha la Junta para Ampliación de Estudios, proyecto en el que se amparó la Institución Cultural Española, estuvo siempre presente la necesidad de mirar y nutrirse del exterior para mejorar el sistema de investigación y docencia del país. Esta idea no solo se compartía en Argentina: ya se había experimentado a finales del xix con el nombramiento de destacados investigadores extranjeros para dirigir algunos de sus centros pioneros. Quizá sea esta una de las razones por las que el proyecto de la Institución Cultural Española creciera y se asentara de forma tan rápida y con el grado de éxito y aceptación con que lo hizo. Aunque al hablar de la Junta para Ampliación de Estudios y de las relaciones que estableció con la Institución Cultural Española he introducido el término cooperación, hay que indicar que no aparece como tal utilizado en los documentos de este organismo. En ellos se habla siempre de colaboración y relación, pero nunca cooperación. Por el contrario, este término sí aparece como hemos visto tras la Segunda Guerra Mundial ligado a la política americana. Por último, cabe destacar el cambio que tras la Segunda Guerra Mundial se produce en las relaciones internacionales y en los modelos a seguir en las políticas que marcaron los desarrollos científicos y técnicos. Para ello el ejemplo de la energía nuclear es enormemente útil. Los primeros años de la Junta de Energía Nuclear estuvieron marcados por dos circunstancias: la situación sociopolítica española tras la Segunda Guerra Mundial y la necesidad de buscar modelos que guiaran las políticas. La llegada de Franco al poder tras una Guerra Civil y su apoyo a los países del Eje durante la Segunda Guerra Mundial fueron circunstancias que condicionaron las relaciones internacionales del Gobierno español. La Asamblea General de Naciones Unidas vetó, en 1946, la presencia de España como miembro de los organismos internacionales establecidos por Naciones Unidas, aislamiento que se mantuvo hasta noviembre de 1950. Había que crear por tanto, por un lado, el marco legal adecuado y, por otro, diseñar las líneas de investigación para desarrollar la energía nuclear en España. Fueron años marcados por la búsqueda de apoyos no solo en el ámbito de lo político sino también en el científico.

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La importancia que se dio a la conexión con el exterior —en el caso de la Junta para Ampliación de Estudios y de la Institución Cultural Española— y a la salida del aislamiento —en el caso de la Junta de Energía Nuclear— no solo hace pensar en una voluntad política de internacionalización. Marcó también la puesta en marcha de diferentes políticas que favorecieron la creación de nuevas líneas de investigación y que influyeron en la configuración de los sistemas científicos y técnicos de ambos países. Los dos casos históricos aquí tratados permiten comprender mejor algunas de las cuestiones que hoy día se plantean en el seno de las relaciones científicas y técnicas entre ambos países.

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Circulación postcolonial de autoridad entre la Argentina y España: viajes y tránsitos de la fisiología y la bioquímica, 1936-1981 María Jesús Santesmases*

1.  Introducción La historia de las circulaciones de saberes y prácticas entre Argentina y España a lo largo de los dos últimos tercios del siglo xx transcurrió entre ayudas, intercambios académicos y exilios. Las relaciones durante ese período entre ambos países se personalizan aquí en las que mantuvieron el fisiólogo argentino Bernardo Houssay y el bioquímico español, que sería ciudadano de los Estados Unidos desde 1956, Severo Ochoa. Houssay fue y representa desde entonces una «figura fundacional del laboratorio moderno en la Argentina». Por su parte, Ochoa fue un científico español en tránsito. Transitó de la fisiología a la bioquímica y luego, por sus investigaciones sobre los ácidos nucleicos, quedó incluido en el espacio de negociación académica de la biología molecular. Transitó también entre Europa y América, y, sobre todo, entre España y Estados Unidos. Ambos, Houssay y Ochoa, son más que sus nombres, que sus biografías académicas y sus viajes internacionalizantes —la fisiología y la bioquímica en ambos países incluyen a más especialistas que los que se mencionan aquí—. Actúan para este trabajo como personificación de una autoridad científica y académica que se difundía entre Argentina y España por el espacio norteño administrador de reconocimiento. Son dos de los nodos en torno a los cuales se articularon redes de intercambio de conocimiento y de autoridad entre quienes practicaban la fisiología y la bioquímica. Desde una perspectiva europea, el período de entreguerras fue la cuna de esa articulación. Vistos Houssay y Ochoa desde las Américas, aquel tiempo en que se conocieron, se escucharon *  Instituto de Filosofía, CCHS. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. 1   Sobre Houssay, véase Foglia y Deulofeu 1971, Cueto 1994; Buch 2006. Véase también Cereijido 1990.    Santesmases 2000, 2001 y 2005; y Ochoa 1980.

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y se escribieron por vez primera, en la década de 1930, era el tiempo en que se originaban el liderazgo creciente y la inspiración cautiva del norte, de América y de Europa. La aproximación que se hace aquí a la historia de las relaciones culturales y científicas entre España y Argentina, que condensa en la fisiología, incluye a otros científicos de generaciones posteriores: a Leloir como parte de un linaje biomédico y a otros científicos españoles, entre ellos Alberto Sols. Se sugiere que ese linaje argentino conecta con uno español y con otro norteamericano. Entre ambos continentes, Europa y América, circulaban la fisiología y la bioquímica en las relaciones científicas internacionales. El conjunto de estrategias de representación de las ciencias biomédicas permite proponer un paralelismo entre dos geografías culturales, la de Argentina y la de España, que comparten genealogía. Esa genealogía atraviesa las fronteras entre países y entre continentes. Esa conexión es de intercambios; no exhibe, en lo que atañe a las relaciones entre Argentina y España, dependencias generadoras de espacios ocupados. Sugiere, por el contrario, procesos descolonizados. Este caso sugiere patrones postcoloniales. El adjetivo postcolonial pretende resaltar el hecho de que ambos lugares, Argentina y España, se exploran con el mismo marco institucional y manejando para ello las mismas categorías. Se muestran conexiones, simultaneidades, procesos que combinan cooperación y competencia. Se exhiben otras metró­polis, distintas de aquellas hegemonías historiográficas del norte de Europa y de las Américas. Desde la fisiología y su autoridad académica en la década de 1930, surgieron entre Argentina y España unos lazos epistémicos y socio-culturales que se desarrollaron por circulación de personas, objetos y prácticas. Compartieron una mirada común hacia el creciente liderazgo que despegaría desde el norte de América a partir de la Segunda Guerra Mundial. Las guerras, la de España y la segunda de las mundiales, afectaron intensamente a ambos países, a sus trayectorias políticas y a su historia general a lo largo de la segunda mitad del siglo xx. Bernardo Houssay recibió a los clínicos españoles Carlos Jiménez Díaz y también a Gregorio Marañón en una Argentina floreciente, en plena estabilidad institucional y en pleno auge de las exportaciones. Un edificio de cuatro pisos albergaba desde la década de 1920 el Instituto de Fisiología en la Universidad de Buenos Aires al que se incorporaron    Sobre este argumento del postcolonialismo véanse, entre otras fuentes sugerentes, Anderson 2002; y Medina Doménech 2005.

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la biofísica y la bioquímica, una biblioteca bien dotada e instrumentos para la investigación. La Guerra Civil española generó otros códigos y esto no solo ocurrió en España. Un estado de emergencia en las relaciones con otros países, amigos o enemigos de la II República, caracterizó también a las relaciones entre la Argentina y España en aquel momento. El orden en este relato histórico es una propuesta de cronología que elige agentes, personas y saberes que atravesaron el Atlántico en dos sentidos, en viajes que fueron de ida y vuelta. En las trayectorias de Bernardo Houssay y de Severo Ochoa, en los círculos que crearon o contribuyeron a crear, en aquellos en los que se insertaron, puede seguirse, a su vez, la trayectoria de un conjunto de relaciones entre Argentina y España que son de especialistas en fisiología, primero, y en bioquímica, después. En ellas se plasman las historias de sus respectivos países, a través de trayectorias que divergieron pero cuya convergencia fue recurrente y terminó por condensar en reconocimientos mutuos articuladores de autoridad académica. 2.  La década de 1930 Parte de ese linaje de relaciones entre Argentina y España fue la Institución Cultural Española en Buenos Aires. La riqueza argentina en el primer tercio del siglo xx hizo posible su creación como organización civil que trataba de mantener con España relaciones académicas destinadas a becar estudiantes argentinos para completar su formación en España y a académicos españoles para impartir cursos en Argentina. La Cultural sugiere un cierto liderazgo intelectual español visto desde la burguesía profesional argentina que puso los medios para la creación y el mantenimiento de esta organización cooperativa. Para entonces las relaciones con España de esos grupos parecen más afectivas que económicas: un respeto a los antepasados, un reconocimiento de genealogía. Recuérdese que en 1915 la mitad de los habitantes de Buenos Aires eran inmigrantes. La prensa informaba de las visitas a Buenos Aires de científicos y médicos españoles que daban conferencias, visitaban instalaciones hospitalarias y laboratorios, y hasta redacciones de diarios, en un intercam  Sobre las relaciones entre ambas disciplinas, se pueden citar, entre otras, Kohler 1982 y Santesmases 2005.    Véase la contribución de Ana Romero a este volumen y Romero 2002: 130-135. 

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bio de reconocimientos profesionales que, si bien muestran la autoridad de los médicos españoles, exhiben para estos un sistema médico sanitario, académico e investigador argentino bien dotado y que resistía la comparación con la situación española de aquel momento. Al comenzar la Guerra Civil en España con la rebelión de una parte del ejército contra el Gobierno de la II República, se produjo la salida al exilio de muchos españoles. Marañón, Jiménez Díaz y Ochoa están entre los que salieron entonces. Jiménez Díaz y Ochoa se vieron en París; Ochoa se trasladó a Heidelberg con el fisiólogo alemán Otto Meyerhof, y luego, tras pasar por París, estuvo en Inglaterra. En 1937 Ochoa había recibido una beca argentina para trabajar en el laboratorio de Houssay, pero optó por permanecer en Oxford hasta que Inglaterra entró en guerra con el bloque aliado. El discurso de cooperación con España de la Institución Cultural Española de Buenos Aires muestra el reforzamiento de un liderazgo español que justificaría becar en España a quienes en Argentina quisieran completar su formación. Para entonces, Argentina era una de las naciones más ricas de América, por su producción agrícola y las inversiones extranjeras en el país. Las grandes familias exportadoras de grano acumulaban capital. Con el creciente reconocimiento que el fisiólogo argentino Bernardo Houssay obtuvo desde la década de 1930 y los éxitos de sus investigaciones en el Instituto de Fisiología, el recurso cooperativo de la Cultural se desplazó. El hábito de Houssay de publicar en los Comptes Rendues de la Sociedad Francesa de Biología resúmenes en francés de sus trabajos aparecidos en la revista de la Sociedad Argentina de Biología pudo haber contribuido a la difusión de sus experimentos y de los resultados de estos. En julio de 1934, el presidente de la ICEBA, Luis Méndez Calzada, decía ser partidario de que «vengan alumnos de España a perfeccionarse» en el instituto que dirigía Houssay, «insigne honor de la ciencia argentina». Según parece, fueron precisamente conversaciones entre Houssay y el clínico español Carlos Jiménez Díaz las que llevaron a aquel a proponer a la Cultural la posibilidad de ofrecer becas a españoles para que    Véanse los recortes de prensa conservados en el Archivo Institución Cultural Española en Buenos Aires, microfichas conservadas en la Biblioteca de la Residencia de Estudiantes, CSIC, Madrid (en adelante, Archivo ICEBA).    Sobre la difusión de los trabajos de Houssay en francés, véase Leloir 1981. Al parecer Houssay le había adjuntado una carta de Carlos Jiménez Díaz en la que este mostraba los «deseos que existen en España de que nuestro intercambio científico sea una verdad auténtica». Iba a «ponerse en campaña» para que esta propuesta pudiera llevarse adelante en la ICE. 2 de julio de 1934 de Méndez Calzada, presidente de la ICEBA a Houssay. Archivo ICEBA.

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trabajaran en el Laboratorio de Fisiología de la Universidad de Buenos Aires. El laboratorio argentino se propuso como anfitrión para las becas de la propia Cultural. Para entonces, Houssay ya había visitado España. En 1924 formó parte de la delegación argentina que participó en el primer Congreso Iberoamericano de Ciencias Médicas, celebrado en Sevilla. En Madrid visitó a Juan Negrín en su laboratorio y dictó un curso sobre técnicas de estudio de las glándulas suprarrenales, lo que daba de lleno con los temas de trabajo del laboratorio de Fisiología que Negrín dirigía en la Junta para Ampliación de Estudios. En la Universidad de Barcelona dictó otro curso sobre la adrenalina. Se quejó entonces de que en España se conocía mal la literatura científica argentina. De allí viajó a París, donde presentó sus trabajos ante la Sociedad Francesa de Bio­ logía. Diez años después, en 1935, Houssay viajó a Boston para recibir un grado honorario de la Universidad de Harvard y pronunciar la prestigiosa Dunham Lecture, así como otras en varias universidades estadounidenses. El fisiólogo de Harvard Walter Cannon le elogiaría por sus logros y por su capacidad para afrontar investigaciones «de primer nivel».10 El reconocimiento internacional de Houssay aumentó su prestigio en Argentina. Pero ese reconocimiento en su país natal fue dependiente de las situaciones políticas por las que atravesó el propio país, que apoyaba o anulaba el liderazgo y el protagonismo socio-académico de Houssay según quien gobernara.11 3. Reacción y emoción en la Cultural por la guerra de España La Guerra Civil española generó emoción y reacción entre universitarios e intelectuales que se encontraban en Argentina en ese momento. La Cultural se expresó muy pronto. En septiembre de 1936, Méndez Calzada regresaba de Europa en barco vía Montevideo.12 Había abandonado España semanas antes de estallar «el movimiento revolucionario» y no estaba en condiciones de aclarar nada más que el heroísmo de   Véase Méndez Calzada a Houssay 2 de julio de 1934. Archivo ICEBA.  Buch 2006: 251-252. 10   Cueto 1994: 232. 11   Sobre este asunto, véase, además de Cueto, el testimonio de Leloir 1981. 12   Sobre Méndez Calzada y la ICE, véase López Sánchez 2007.    

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los bandos en pugna, aunque describió el ambiente bélico de Madrid y las dificultades del Gobierno de Azaña. En Francia había podido hablar con algunos refugiados españoles, entre ellos, Pío Baroja, quien le había contado que quería regresar a su casa de Vera de Bidasoa. Vio también en París a Carlos Jiménez Díaz, quien a su vez se había encontrado con Severo Ochoa. Ochoa y Jiménez Díaz hacían planes para el porvenir en vista de las circunstancias de la guerra que habían desecho el proyecto de un instituto de investigación médica en la recién construida Ciudad Universitaria madrileña.13 Méndez Calzada anunció a su regreso una visita de Jiménez Díaz para el año siguiente: daría conferencias y realizaría trabajos científicos. El presidente de la Institución Cultural Española en Buenos Aires no había podido llegar a Asturias con su familia según lo previsto, por el cierre de las fronteras. «Desde el punto de vista intelectual es apenador el espectáculo de la dispersión que estos tristes acontecimientos han producido en todo ese núcleo, valor actual y futuro de hombres que tanto enaltecían la vida científica. Dispersión física de una ráfaga que arrastra y aleja; dispersión moral porque al calor de tantos nobles entusiasmos unidos por un ideal se estaban formando focos de trabajo que ya atraían la atención mundial».14 En noviembre, en plena guerra, Américo Castro pudo viajar a Buenos Aires, y dictó un curso sobre La Celestina invitado por la Cultural ante una audiencia numerosa en la Facultad de Filosofía y Letras.15 Mientras tanto, las relaciones con España se mantenían. A la muerte de Unamuno en 1937, la ICEBA envió condolencias al Claustro de la Universidad de Salamanca y al Ministerio español de Instrucción Pública.16 13   «¿Recuerda Vd. que nos reuníamos a cenar en París y en que Vds. trazaban proyectos para el porvenir y yo también en vista de que por las circunstancias se nos había deshecho aquella plataforma inicial?» Jiménez Díaz a Ochoa, 28 de enero de 1961, Archivo Severo Ochoa, Museo de las Ciencias Príncipe Felipe, Ciudad de las Artes y las Ciencias, Valencia (en adelante, Archivo Ochoa). Jiménez Díaz debe de referirse a su instituto. Carabias ha descrito el exilio temporal en París de muchos de los que salieron de España huyendo de la guerra: Carabias 1998. 14   Declaraciones de Méndez Calzada en La Nación, 11 de septiembre de 1937. Archivo ICEBA. 15   Américo Castro en la Facultad de Filosofía, 7 y 10 de noviembre de 1936, La Nación. Archivo ICEBA. 16   Correo de Galicia, 3 de enero de 1937. «La presencia de Unamuno en la cultura argentina fue destacada gracias a sus frecuentes colaboraciones en la prensa, ya sea en revistas como Nosotros o Caras y caretas, o en el diario La Nación. Sin embargo, no llegó a visitar Buenos Aires, declinando una invitación de la Junta para ocupar la cátedra de la ICE en 1933»: Ribagorda 2007: 242.

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En marzo de 1937, la Junta de la Cultural concedió al joven fisiólogo español Severo Ochoa una beca para hacer trabajos de fisiología en el instituto que dirigía Houssay. La beca estaba destinada a cubrir sus gastos de estancia en Buenos Aires y a pagarle el pasaje. Informaron a Ochoa de que se trataba de una excepción, pues esa beca era para costear la estancia de «estudiosos argentinos» en institutos españoles. «Lo anormal de las circunstancias actuales en la península ha determinado a esta entidad a cambiar momentáneamente la aplicación de los fondos respectivos», de una forma que unía las actividades científicas argentinas y españolas.17 La Guerra Civil contribuyó a este quiebro en el sentido de las relaciones científicas entre España y Argentina, de forma que este país se hacía anfitrión académico de un joven científico español que se había formado con la élite de la fisiología europea.18 Otras declaraciones del presidente de la ICEBA a favor de la legitimidad del Gobierno de la II República y contra la rebelión se publicaron unos días después: «Se debe y se puede estar con el triunfo del gobierno legítimo. Porque en definitiva la cuestión que trágicamente se debate es la existencia o no de España como nación independiente y el derecho que tiene a regirse por sí misma».19 4.  La visita de Marañón Entre sus actividades, la Cultural anunció que había invitado a Gregorio Marañón, de visita esos días en Montevideo, a dar unas conferencias en Argentina. Pendiente la aceptación de Marañón, se había cursado solicitud de invitación de la Facultad de Ciencias Médicas y se esperaba que Marañón cruzara el Río de la Plata la semana siguiente.20 El último lunes de marzo de 1937 llegó Marañón a Buenos Aires procedente de Mar del Plata. Ese mismo día visitó el Hospital de Clínicas 17   Méndez Calzada y el secretario de la ICE Raúl Sánchez Díaz a Houssay, 11 de marzo de 1937. Archivo ICEBA. 18   La prensa informó de la beca concedida por la ICEBA a Ochoa en junio (El Diario Español, 2 de junio de 1937). La ICE le había concedido una beca y la noticia resumía el currículum de Severo Ochoa como colaborador de Carlos Jiménez Díaz e investigador en formación que había trabajado con Otto Meyerhof en Alemania, con Henry Dale en Londres y en la Facultad de Medicina de la Universidad de Madrid. Véase también La Nación el 21 de julio. Archivo ICEBA. 19   España Republicana, 20 de marzo de 1937, p. 4. Archivo ICEBA. 20   Diario Español, 17 de marzo de 1937; La Prensa, 17 de marzo de 1937. Archivo ICEBA.

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acompañado de Mariano R. Castex; el Instituto de Semiología, a cargo de Tiburcio Padilla; varias clínicas, y, acompañado por el historiador argentino que había sido diplomático en España Enrique Larreta, también el Instituto de Fisiología que dirigía Houssay, el Instituto de Maternidad que dirigía Alberto Peralta Ramos y, junto al presidente de la Cultural, la Universidad de Buenos Aires y la Facultad de Ciencias Médicas, acompañado de las autoridades. Fue invitado a la reunión semanal del Rotary Club y cenó en el Pen Club de Buenos Aires. Sus conferencias, un ciclo de tres pronunciadas en la Facultad de Ciencias Médicas de la UBA, tuvieron por título «Evolución de la insuficiencia suprarrenal». Fueron resumidas por la prensa que informó a diario de sus actividades en Buenos Aires.21 5.  Ayuda argentina a universitarios españoles En febrero de 1937, la República Argentina del presidente Agustín Justo convocó elecciones. Un año después asumió la presidencia argentina Roberto M. Ortiz. A lo largo de ese año de transición se puso en marcha, en junio, la Junta de Ayuda a los Universitarios Españoles desde la propia Institución Cultural Española en Buenos Aires. Para cuando el nuevo presidente de la República tomó posesión de su cargo, la Junta estaba dando por terminada su actividad. Pero durante ese tiempo los miembros, presididos por Houssay, desplegaron sus actividades recaudatorias por medio de peticiones personales y a asociaciones amigas de España, lo que les permitió hacer sucesivos envíos al Colegio de España en París para que dispusieran de los donativos en ayuda de españoles que lo necesitaran. Una democracia auxiliaba a una Guerra Civil y luego, cuando las dictaduras en ambas tierras simultanearon, los encuentros de sociedades científicas hicieron posibles visitas, trabajos y publicaciones, intercambios de reconocimiento. En mayo de 1937, la Institución Cultural Española se dirigió a un grupo de médicos, profesores e intelectuales para informar de que los acontecimientos «de carácter político y social que se desarrollan en España desde hace diez meses» —manera delicada de referirse a la guerra— habían «diseminado fuera del territorio peninsular a la mayoría de sus hombres de ciencia», muchos de los cuales carecían de «medios de vida», con el peligro consiguiente de pérdida de su obra y de sus 21   La Nación, 30 de marzo de 1937; La Prensa, 30 y 31 de marzo de 1937; Diario Español, 31 de marzo de 1937 y 1 de abril de 1937. Archivo ICEBA.

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creaciones intelectuales. Anunciaban que creían un deber poner en marcha «un movimiento de ayuda a los ilustres maestros, universitarios e investigadores que en días más serenos nos visitaban periódicamente». Para ver la forma más eficaz de realizar este propósito, convocaban a aquellos cuyo «cariño» por España era conocido a una reunión en el Jockey Club que se celebraría una semana después.22 No era la primera vez que se apoyaba desde Argentina a científicos españoles. Tras la estancia de Pío del Río-Hortega en Buenos Aires invitado por la Cultural en 1925, se produjo en 1929 una donación de Avelino Gutiérrez, fundador de la Cultural, al laboratorio de Histología Normal y Patológica que dirigía Del Río-Hortega en la Junta para Ampliación de Estudios en Madrid para la compra de material de laboratorio.23 En la primera semana de junio, la Cultural convocó la reunión en la que se constituirá la Junta argentina de ayuda a los universitarios españoles —«el 9 del corriente a las 18.30» con el fin de «proceder a la distribución de tareas»—.24 En los mismos días en que la pedagoga María de Maeztu hablaba en la Facultad de Filosofía y Letras, se desplegaban las actividades de la nueva Junta. Las conferencias de Maeztu en la Universidad de Buenos Aires trataron de los fundamentos filosóficos de la pedagogía y las que dio en la Biblioteca del Consejo Nacional de Mujeres, sobre «La mujer, sus derechos y sus responsabilidades».25 Para entonces estaba en uso el 22   21 de mayo de 1937, en la carta del presidente de la Junta Bernardo Houssay al Dr. Ricardo Lovens. La lista de personas a las que se enviaba esta carta incluía a Amilio Ravignani, Enrique Larreta, Victoria Ocampo, Alberto Gerchonoff, Juan B. Terán, Antonio Sagarna, Carlos Noel, Mario Saenz, Elena Sansirena de Elizalde, Arturo Capdevilla, B. Hernández Moreno, Alberto J. Rodríguez, Bernardo A. Houssay, Ing. Enrique Butty, Coriolano Alberini, Alfredo Sordelli, Pedro Enríquez Ureña, Américo Castro, Amado Alonso, Avelino Gutiérrez (primer presidente de la ICEBA), Federico Iribarren, Vicente Nicolau Roig, Rafael Vehils, Francisco Romero, Francisco Gil Esquerdo, y a todos los miembros de la Junta de la Cultural. Archivo ICEBA. 23   Del Río Hortega se exilió después en Buenos Aires, adonde llegó procedente de Oxford en 1943 y donde murió en 1945. Véase López Piñero, 1990; y Formentín Ibáñez y Villegas Sanz, 1992. 24   El 7 de junio circula un «saluda», que convoca a los siguientes: Dr. Juan B. Terán, Dr. Mario Saenz, Dr. Bernardo A. Houssay, Dr. Amado Alonso, Dr. Federico Iribarren, Dr. Rafael Vehils, Dr. Francisco Gil Izquierdo, Dr. Fermín F. Calzada, Dr. Alberto Gutiérrez, Dr. Antonio Sagarna, Sra. Elena Sansirena de Elizalde, Alberto J. Rodríguez, Américo Castro, Avelino Gutiérrez, Nicolau Roig, Dr. Francisco Romero, Dr. Baldomero Villamil, Dr. Raúl Sánchez Díaz, Dr. Leandro Anda, Manuel Murías y Carlos Noel. Archivo ICEBA. 25   La Nación, 18 y 29 de junio de 1937, 13 de julio; El Diario Español, 18 y 28 de junio y 8 de julio; La Prensa, 29 de junio. Archivo ICEBA.

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timbre de la Junta que rubricaba las cartas de petición de ayuda y de recepción agradecida de ellas: la Junta argentina de ayuda compartía sede con la propia ICE en la calle Bernarda de Irigoyen 572 de Buenos Aires.26 La contribución económica se había dejado a la «libre voluntad de los donantes», a quienes Houssay, como presidente, agradecía las contribuciones «a los propósitos de solidaridad humana que alienta esta Junta».27 A partir de julio, Houssay se dirigió personalmente a una lista larga de personas a las que urgía donaciones. Pedía que, «a la mayor brevedad posible», indicaran «la suma con la que han resuelto contribuir».28 Houssay solicitó al presidente de la Cultural depositar en su cuenta lo recaudado por la Junta hasta que se resolviera su envío y distribución. La Cultural, por su parte, donó dos mil pesos.29 Los donativos habían comenzado a finales de junio con sumas de entre 25, 50 y 100 pesos de españoles residentes y argentinos, la mayoría de Buenos Aires, pero muy pronto circularon peticiones de ayuda y donaciones por Santa Fe y Tucumán. Se distribuyeron recibos entre quienes desempeñaban funciones de coordinadores de recaudaciones en esas provincias, quienes enviaban a Buenos Aires cantidades recaudadas, muchas veces sin especificar los nombres de los donantes.30 En julio se habían recaudado más de 50.000 pesos. Esa cantidad se envió a través de un intermediario a París, a nombre de Ángel Establier y Marcos Morínigo. Establier era director del Colegio de España en París, donde vivieron tras salir en 1936 de España científicos, universitarios y escritores españoles, entre ellos Xavier Zubiri y Carmen Castro, hija de Américo Castro. El Colegio de España alojaba también a Pío Baroja, a Pío del Río-Hortega, a Blas Cabrera y al diplomático Javier 26   Véanse las cartas de Houssay agradeciendo los donativos a partir de esa fecha. Archivo ICEBA. 27  Houssay a Dr. Germinal Rodríguez, 28 de junio de 1937. Archivo ICEBA. 28  Houssay a Coriolano Alberini, 7 de julio de 1937. «Como la de la página anterior a» incluye lista de personas con direcciones: Amado Alonso, Dr. José Arce, Ing. Julio R. Castiñeiras, Venancio Deulofeu, Elena Sansirena de Elizalde, Antonio Escudero, Joaquín Franguelli, José González Galk, Alberto Gutiérrez, Manuel Guitarte, Eduardo Giufera, Francisco Gil Esquerdo, Pedro Henríquez Ureña, , Teófilo Isnardi, Ricardo Levene, , Agustín N. Matienzo, Hilario Magliano, Pedro Marotta, Victoria Ocampo, Albedrto J. Rodríguez, Alfredo Sordelli, Antonio Sagarna, Mario Sáenz, Rafael Vehils, Enrique V. Zappi. Archivo ICEBA. 29  Houssay a Méndez Calzada, 7 de julio de 1937, Méndez Calzada a Houssay, 19 de julio. Houssay a Méndez Calzada, 21 de julio agradece el donativo. Archivo ICEBA. 30   Correspondencia de Houssay como presidente de la Junta, a partir de julio de 1937. Archivo ICEBA.

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Conde. El director de la casa pertenecía al Comité de Cooperación Intelectual, dependiente de Naciones Unidas y, según Carmen Castro, «estaba avezado en templar diferencias y en impedir las más de las veces que surgieran entre intelectuales».31 Esa primera recaudación se remitió a una cuenta en París, con indicaciones para que se gastara a razón de 5.000 francos por mes. Era «muy difícil conseguir fondos» y no sabían cuánto podrían enviar más tarde. Houssay especificaba que convenía socorrer al mayor número de personas y de preferencia «darse una cuota mensual fija a un número limitado de personas y no cuotas aisladas desordenadamente a muchos individuos». Debían ser ayudas, indicaba Houssay, a universitarios o quienes se habían dedicado a la investigación prescindiendo de «toda consideración política». Pedían recibir información sobre cómo se gastaría el dinero, una lista de las personas y la ayuda que se les daría así como los «títulos y antecedentes de esas personas». Podía auxiliarse también a quienes residieran en otras ciudades de Francia o en países vecinos.32 En noviembre Houssay comunicó un nuevo envío de 45.000 francos, a la misma cuenta conjunta con Establier para que se dedicara a las mismas ayudas especificadas en su carta anterior. Las dificultades para obtener esa cantidad habían sido «enormes» y era «muy probable» que se vieran obligados a «suspender toda actividad por el momento» pese a la voluntad de la Junta.33 Al final del año 1937 se había suspendido la actividad recaudatoria en Santa Fe y también en Buenos Aires.34 Aún llegaron algunas donaciones más, entre ellas dos procedentes de París, a principios de 1938.35 La Junta actuó de mediadora para solicitar que los fondos que envió se usaran para ayudar a personas concretas propuestas por otros centros como en el caso del Centro Asturiano de Buenos Aires. 31   Castro de Zubiri 1986: 67. Méndez Calzada a Houssay 22 de julio de 1937 contemplaba la posibilidad de enviar a Francia unos 50.000 pesos, a nombre de Martineche y Establier. Archivo ICEBA. 32   Se comunicó a Marcos A. Morínigo: Houssay a Morínigo y otra igual a Establier, misma fecha (24 de julio de 1937). Archivo ICEBA. 33   El 4 de noviembre Houssay lo comunica a Marínigo. Era una carta enviada a Martineche quien la entregaba al destinatario. Les había llegado recibo de las ayudas a los señores Mendizábal, Hernández Castañón, Casanovas Pujadas, Olay Cabal, Amat, Casanova de Serra, Ortega y García Banús. Archivo ICEBA. 34   Tesorero de la Junta a José Babini, Santa Fe 4 de enero. Archivo ICEBA. 35   Una ayuda de 5.000 francos a la Junta del «prof. Bataillon» de la Sorbona (París) y una cantidad menor, no especificada, de Blas Ramos Sobrino. El 18 de enero acusa Houssay a Bataillon; Houssay a Ramos Sobrino, 18 de enero de 1938. Archivo ICEBA.

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A finales de febrero de 1938 tomó posesión el nuevo presidente de la República Argentina, Roberto M. Ortiz. La Junta de la ICE cambió en abril: Rafael Vehils fue elegido presidente.36 6.  Ochoa y la Cultural En cuanto a su beca de la Cultural, Ochoa había comunicado que le habían ofrecido un puesto en Oxford y que ello demoraría su traslado a Buenos Aires. Para prorrogar la ayuda debía dirigirse de nuevo a la Institución solicitándola con la conveniencia de que la apoyara Houssay, para lo que el presidente Méndez Calzada le recomendaba que se dirigiera a él directamente también.37 Aunque de forma menos intensa, Houssay puede considerarse uno de los mentores del propio Ochoa. Le ofreció cobijo y apoyo en su exilio cuando Inglaterra entró en la parte aliada durante la Segunda Guerra Mundial y le auguraba un futuro prometedor en la universidad argentina, oferta que Ochoa rechazó para aceptar un hueco más modesto en Estados Unidos (St. Louis, Misuri) junto a los Cori. Ochoa dejó Inglaterra en 1940 y zarpó rumbo a México, donde vivía su hermano Luis, que había sido alcalde de Luarca durante la República. Desde la ciudad de México negoció con la Fundación Rockefeller y con Carl Cori, fisiólogo de la Universidad Washington en St. Louis, Misuri, su entrada en Estados Unidos. El responsable del área de ciencias de la vida de la Fundación Rockefeller preguntó a Ochoa por sus contactos con Houssay, quien quizá, sugería, podía hacer que le ofrecieran un puesto en Buenos Aires. Ochoa no parece haber dudado en preferir los Estados Unidos, mientras la Fundación Rockefeller proponía la Argentina porque era un destino con menos requisitos de acceso que los Estados Unidos, adonde estaban intentando entrar muchos científicos europeos que huían del nazismo. La Fundación Rockefeller le habría apoyado en cualquier caso, pues valoró su futuro prometedor como joven científico que se había formado con la élite europea pionera en fisiología química. Había muchos más científicos europeos en Estados Unidos de los que el sistema iba a ser capaz de absorber, pensaron los responsables de la 36   Presidente y secretario de la Junta al rector de la Universidad de Córdoba, 7 abril de 1938. Archivo ICEBA. 37   19 de noviembre de 1937, de Méndez Calzada a Ochoa en Plymouth. Archivo ICEBA.

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Fundación en ese momento.38 El futuro les quitaría la razón, al menos en parte. El prestigio internacional de Houssay creció a lo largo de la década de 1930, mientras Franco había triunfado en la Guerra de España, triunfo poderosamente representado con su entrada en Madrid. Ese año de 1939 la Institución Cultural Española preparaba las celebraciones de su XXV aniversario. En 1943, un golpe de Estado militar nacionalista, partidario de la neutralidad argentina en la Segunda Guerra Mundial, derrocó al presidente de la República Argentina, Ramón Castillo. Houssay, que había firmado en contra de la neutralidad, a favor del apoyo a los aliados y por el retorno del Gobierno democrático, fue dejado cesante en su puesto. Con sus colaboradores emprendió la creación de un centro privado de investigación, el Instituto de Biología y Medicina Experimental. Comenzó trabajando con cuatro colaboradores: Carlos Orías, Juan T. Lewis, Virgilio Foglia y Eduardo Braun Menéndez. El instituto contó durante años con apoyo de la Fundación Suberán, entidad privada argentina, y de amigos de Houssay, entre ellos la familia del propio Braun Menéndez, que cedió la casa en la que se instaló el instituto. Entre 1944 y 1947, una importante ayuda de la Fundación Rockefeller mantuvo el centro. Sus muy limitadas necesidades técnicas e instrumentales hicieron de Houssay y del instituto privado que dirigía un centro científico de resistencia a la dictadura al tiempo que algo desfasado técnicamente. Su prestigio se mantuvo.39 Tras haber dimitido él mismo por la situación en la que el Gobierno estaba dejando a la Universidad y por haber cesado a Houssay, Luis Leloir regresó de Estados Unidos, donde había trabajado con el bioquímico David Green en la Universidad de Columbia (Nueva York) y en San Louis con Carl y Gerti Cori. Leloir se instaló en la Fundación Campomar. El industrial textil Juan Campomar había creado el laboratorio y había encargado a Leloir la organización y la selección del personal.40 La Fundación Campomar era una pequeña villa sin calefacción, nada preparada para la investigación. Ochoa, quien la visitó a principios de la década de 1950, contó que era un lugar muy frío donde trabajaban con la bata puesta sobre el abrigo y bebiendo mate de coca para entrar en calor: «Imaginación, ingenuidad y perseverancia permi38   Lambert a Shaffer, September 10, 1940; Ochoa a Lambert, 30th September, 1940. Ochoa RF, Record Group 1.1; series 228A; Box 3; Folder 31, Programa de Refugiados. Rockefeller Archive Center, Pocantico Hills, Nueva York. 39   Cueto 1994. 40   Leloir y Paladini 1983.

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tían suplir las carencias». Carecían de equipo técnico y los isótopos radiactivos no llegarían hasta mucho después. Los principales trabajos de Leloir sobre nucleótidos, especialmente el UDPG (uridina difosfato glucosa) que le dio la fama, se hicieron usando esencialmente la cromatografía en papel, un método bueno pero rudimentario comparado con las técnicas en uso entonces en laboratorios del norte de América. Fue precisamente una ayuda de los National Institutes of Health de los Estados Unidos (NIH) la que les permitió mejorar las dotaciones del laboratorio y comprar instrumentos.41 Ochoa estuvo muchos años en el comité de bioquímica de los NIH y es probable que apoyara los proyectos de Leloir, como hizo con los de Alberto Sols durante esos mismos años.42 Unos años más tarde la Fundación Campomar se mudó para compartir edificio con el Instituto de Biología y Medicina Experimental que había dirigido Houssay, en la calle Obligado. El ambiente argentino era de incertidumbre permanente, en una inestable circunstancia política argentina en la que algunos de los investigadores del instituto y dos hijos de Houssay estuvieron en prisión por las purgas del justicialismo peronista. Fue entonces cuando Houssay fue premiado por el Instituto Karolinska de Estocolmo con el Nobel de Fisiología de 1947 por sus trabajos sobre la hormona hipofisaria que bloquea el efecto de la insulina en el metabolismo de la glucosa. «Hubo gran júbilo, pero Houssay se mantenía sereno». Aunque Leloir dijo que no hubo cambios en las condiciones de trabajo de Houssay, las autoridades argentinas no mostraron reconocimiento por el premio sino que intensificaron sus críticas a lo que denominaban el elitismo de Houssay y provocaron el repliegue de la Fundación Rockefeller en Argentina, pues esta no solía actuar en países contrarios a ella o a las políticas estadounidenses.43 Junto a Houssay se habían formado muchas gentes investigadoras ya académicas, y a su alrededor, o en contacto con él, se articulaba un grupo científico que ya destacaba: Braun Menéndez, Leloir y muchos otros.   Ochoa, «Introducción», basada en el texto que escribió sobre Leloir cuando le concedieron el Nobel y que se publico en el Acta Fisiologica Latinomericana. Archivo Severo Ochoa, Museo de las Ciencias y las Artes, Valencia (en adelante Archivo Ochoa). Sobre la cromatografía, véase Lederer y Lederer 1962. 42   «Leloir tiene un ambiente fenómeno, H[orecker] dice puede ser el próximo [Nobel]». Cuando Leloir fue invitado a dar la Harvey Lecture en Nueva York, Ochoa era el «padrino de todo», según Carlos Asensio, bioquímico español discípulo de Sols que estaba entonces también en Nueva York. Por problemas con los aviones Leloir no llegó a Nueva York en el momento en el que se le esperaba. Véase Asensio 1986, p. 77. 43   Leloir 1981: 166; y Cueto 1994: 242-245. 41

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Houssay había compartido el premio con Carl y Gerty Cori, estos ya muy influyentes bioquímicos instalados en Estados Unidos y con contribuciones a los conocimientos sobre el metabolismo de la glucosa. Luis Leloir había trabajado con ellos y Ochoa también. La distinción sueca a Houssay y a los Cori les comparaba entre sí y con otros fisiólogos de su generación, al tiempo que contribuía a distinguir a quienes se habían formado con ellos. Poco antes de la concesión del premio, Ochoa recibió en su laboratorio a la doctora Rebeca Gerschman y al doctor Banfi, ambos procedentes de Buenos Aires. Las relaciones científicas se dirigían a Estados Unidos, donde Ochoa se había establecido y donde su prestigio académico aumentaba también, mientras seguía viajando a España para visitar a su familia. Ambos, Houssay y Ochoa, se habían visto antes, al menos durante una visita de aquel a Nueva York, cuando iba hacia Toronto invitado a las celebraciones del 25 aniversario del descubrimiento de la insulina.44 Los contactos entre ambos se mantuvieron. En 1963 se publicó un volumen en honor de Houssay, coordinado por Carl Cori, Venancio Foglia, Luis Leloir y Ochoa.45 La estirpe de la fisiología tomaba forma esta vez con un homenaje impreso editado en inglés —el idioma que exhibía ya el poder político y científico de Estados Unidos en plena década del desarrollo económico en Occidente— por dos premios Nobel y dos destacados científicos argentinos. De entre todos los autores que contribuyeron, Carlos Jiménez Díaz fue invitado a escribir por Ochoa, y participaron en él muchos fisiólogos de su generación, europeos y americanos. Las relaciones personales se combinaban con las científicas: Houssay, instalado en el Instituto de Biología y Medicina Experimental en la calle Obligado, 2490, cenó en casa de los Ochoa en Nueva York en julio de 1964: «Supongo que es con traje de calle pero si es con tuxedo [esmoquin] no hay problema pues lo llevo».46

44  Houssay a Ochoa, 2 de septiembre de 1946 y 11 de junio de 1947, Archivo Ochoa. 45   Cori, Foglia, Leloir y Ochoa 1963. La lista de autores es muy larga y distinguida y muestra el reconocimiento que obtuvo Houssay en Argentina, en España y en el resto de países. Pueden mencionarse, de entre el índice, a los influyentes fisiólogos británicos Henry Dale y Archibald V. Hill, a G. Pincus, C. H. BeSt., reconocido por sus trabajos pioneros sobre la insulina, a fisiólogos alemanes y de los Estados Unidos —Carl Cori, Wallace O. Fenn y H. Grundfest—, franceses y canadienses, dos españoles —José Luis Rodríguez-Candela y Carlos Jiménez Díaz— y una buena representación argentina —Foglia, de Robertis, Leloir, Mancini, Stoppani—. 46  Housay a Ochoa, 10 de julio de 1964, Archivo Ochoa.

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Generaciones posteriores de científicos argentinos ilustres viajarían también al norte al inicio de sus carreras: Luis Leloir se había formado, ya se ha dicho, en Cambridge junto al pionero bioquímico Frederic Gowland Hopkins; Braun Menéndez y Millstein destacarían después, tras pasar unos años, ya doctorados, en Europa y en Estados Unidos.47 Luis Leloir y Severo Ochoa parecen haber reunido en sus personas y en sus trayectorias investigadoras y académicas las herencias de una Europa que brilló y quedó devastada, por un lado, y las de personalidades influyentes de la vida académica, médica y clínica europea y americana —tanto del sur como del norte—, por el otro. En 1958, cuando estos dos bioquímicos eran ya tomados como maestros, el joven bioquímico español Alberto Sols, que también se había formado con Carl y Gerti Cori en St. Louis y por tanto compartía una parte de su linaje con ellos, dijo que Ochoa estaba a punto de recibir el premio Nobel y que Leloir era el mejor bioquímico de América Latina.48 Las palabras de Sols reflejan la información que circulaba por los espacios de la bioquímica europea y americana, y se difundía por sus contactos con quienes en Estados Unidos articulaban sus trabajos y sus trayectorias académicas en torno a los Cori, líderes de la bioquímica en ese país.49 Al recibir el premio Nobel de Fisiología en 1959, él ya ciudadano de los Estados Unidos, y mientras llovían las efusiones hacia su persona en la prensa española, Severo Ochoa escribió agradecido a Carlos Jiménez Díaz: «No puede imaginarse la emoción que me produjo recibir el número extraordinario de la Revista Clínica Española que, con un cariño que me llega muy adentro, me dedican Vds. [...] Ese afecto tan recíprocamente sentido y en el que, de mi parte, el respeto y la admiración al maestro y a su gran personalidad humana, y el cariño y la gratitud al amigo se hallan íntimamente entrelazados, me llena de satisfacción y, por qué no decirlo, de orgullo».50 Los círculos de maestría y reconocimiento parecían cerrarse con el logro de distinciones tan altas. Poco después, Ochoa y Houssay, al morir Gerty Cori, escribieron sobre sus logros y su influencia, compartiendo así espacios de honor al reconocer a los Cori su impacto en su trabajo y en general en la fisiología y en la bioquímica de su tiempo.51 47  Buch 2006; Kreimer y Lugones 2003; Lorenzano 1994; Neuberger y Askonas 2005. 48   Sols a Francisco Ponz, 31 de mayo de 1958. Archivo Alberto Sols. Biblioteca de la Residencia de Estudiantes, Madrid. 49   Sobre Sols, Santesmases 1998. 50   Ochoa a Jiménez Díaz, 1 de septiembre de 1960. Archivo Ochoa. 51  Houssay, 1956 y Ochoa 1958.

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7.  Ochoa, Houssay y Leloir desde España Cuando desde España, a partir del Nobel a Ochoa, comenzó a representarse la bioquímica como un espacio de investigación que reclamaba apoyo y reconocimiento por las autoridades españolas, Ochoa pudo desempeñar el papel de mentor y materializar así el efecto simbólico del premio a un español que había desarrollado su carrera investigadora más influyente en el extranjero. El Nobel puede considerarse una construcción sueca de efectos internacionales que modificó la reconstrucción histórica de la práctica socio-experimental de las ciencias a lo largo del siglo xx, ya que generó una articulación tanto simbólica como material que devino agente de la producción de autoridad científica. «Uno de repente es promocionado a un nuevo estatus», dijo Leloir en el banquete de 1970 en Estocolmo al recibir el suyo.52 Los efectos inmediatos de los premios han sido —y siguen siendo— tan variados como los perfiles de los premiados —y el masculino hace al caso, como se sabe—. Los casos Nobel de España y de Argentina difieren de forma significativa. Houssay y Leloir personalizan una estirpe desde la fisiología hasta la bioquímica que comparte linaje con otros países. Y comparten el origen de su reconocimiento sueco solo en parte, ya que Houssay lo obtuvo en medicina y Leloir en química, concedido, como se sabe, por comités distintos aunque por idénticos procedimientos. La singularidad de las culturas políticas y científicas locales les sitúa en la excepción más que en la norma —los Nobel han reconocido linajes y genealogías generadas desde las propias comunidades epistémicas y disciplinares, con una geografía coherente con los liderazgos políticos de cada período contemporáneo—. El propio reconocimiento a Houssay está sujeto a influencias de la cultura científica y política de la segunda posguerra mundial, de la victoria aliada y de sus democracias en contra de las dictaduras vigentes. Aunque pueda parecer semejante, el Nobel a Ochoa difiere en el hecho esencial de que él ya era ciudadano de los Estados Unidos, país que ya desde 1947 le había reconocido una autoridad investigadora. En España, por la prensa fue recibido como un premio a un español, y se produjo una polémica, parcialmente solapada por la censura, sobre si lo hubiera logrado de haber seguido en España. Los grupos dedicados a la bioquímica hicieron del Nobel un agente de su causa a favor de mayor espacio académico y político a la bioquímica. Y Ochoa se consolidó como agente eficacísimo, y dedicó una parte de sus estrategias al   Leloir 1970.

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apoyo a la causa española de la bioquímica. Contribuyó de este modo a separarla de las circunstancias políticas de la dictadura de Franco, mientras Houssay colocó su postura contraria al peronismo en el centro de su posicionamiento académico. Leloir, en cambio, fruto de influencias comparables a las de Ochoa, exhibió un compromiso menos beligerante, por lo que he podido extraer de la bibliografía disponible, con las circunstancias políticas argentinas. Al ser una terna contemporánea, al compartir tiempos y espacios de autoridad, Houssay, Ochoa y Leloir compartieron reconocimientos. Y en España esos reconocimientos se cartografían a través de la red de la bioquímica, de las culturas que implantó en este país y de las formas que tomaron esas culturas. Cuando en 1963 se encontraron Sols, Leloir y Ochoa en Santiago de Compostela, en la reunión en la que se fundó la Sociedad Española de Bioquímica, el trabajo de Leloir sintonizaba bien con los intereses de los bioquímicos jóvenes que empezaban a destacar en España en ese momento, como lo hacía una parte del de Ochoa. Leloir y Ochoa permanecían como distinguidos inspiradores y mentores de la bioquímica. La conferencia inaugural de esta segunda reunión de bioquímicos españoles fue dictada por Manuel Lora-Tamayo, entonces ministro de Educación y Ciencia. Luis F. Leloir fue invitado a la ocasión por consejo de Ochoa y pronunció una conferencia sobre su tema de investiga­ción: «Nucleótido di-fosfa­to, azúcares y síntesis de polisacári­dos».53 El propio Sols, Juan Oró (profesor de la Universidad de Houston, Texas, EE.UU.) y Severo Ochoa fueron también conferen­ciantes. Leloir y su mujer Amalia viajaron por España tras el congreso: visitaron Toledo, Segovia, La Granja, y en Madrid, el museo del Prado, la ermita de San Antonio de la Florida con sus frescos que tanto ponderaría Ochoa. De Madrid volaron a Francia, a visitar a la familia de su hija Amelia Leloir y regresaron a Buenos Aires. «No contesten, solo manden una postal de NY para saber que llegaron», termina la bonita crónica del viaje que Amelia Leloir envió por carta a los Ochoa.54 53   Ochoa a Leloir 15 de abril de 1963, Leloir a Ochoa 2 de mayo de 1963, Sols a Leloir 18 de mayo de 1963, Leloir a Sols 18 de junio de 1963. Archivo Alberto Sols. Biblioteca de la Residencia de Estudiantes, Madrid. En esta última Leloir indica a Sols: «Mi repertorio de conferencias es muy reducido y si a usted no le parece mal podría dar en Santiago la misma que en Oxford con ligeras modificacio­nes», y según se extrae del título de su conferencia recogido en el programa así ocurrió. Véase también Leloir 1983. 54   Amelia Leloir a los Ochoa, Carmen y Severo, 26 de agosto de 1963. Archivo Ochoa.

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En octubre de 1964, las celebraciones del XXV aniversario de la creación del CSIC incluyeron un Coloquio sobre problemas actuales de biología. Experimentadores biomédicos extranjeros de prestigio pronunciaron conferencias en unas sesiones que organizó el secretario general del CSIC, José María Albareda. En la lista de conferenciantes invitados estaba Ochoa junto a una veintena de científicos extranjeros: no se incluyó a ninguno que trabajara en España en aquel momento. Participaron cinco premios Nobel —además de Ochoa, el fisiólogo argentino Bernardo Houssay, el químico finlandés Artturi I. Virtanen, el microbiólogo de origen ruso establecido en New Jersey (EE.UU.), descubridor de la estreptomicina, Selman A. Waksman y el químico británico Ciryl N. Hinshelwood— y muy destacados experimentadores como el brasileño Carlos Chagas, el investigador endocrinólogo de Leiden (Holanda) Andries Querido, el microbiólogo de Berkeley Roger Y. Stanier, y el español Santiago Grisolía, que había trabajado con Ochoa en Nueva York y en aquel momento era profesor de la Universidad de Kansas (Estados Unidos), entre otros. Aquel coloquio pretendía mostrar «los últimos progresos de la Biología moderna». Aunque hubo discusiones tras las conferencias —moderadas por Ochoa—, no se reprodujeron en la correspondiente publicación que incluyó las conferencias.55 En marzo de 1966, en el día en que «Don Lucho Leloir» cumplía sesenta y seis años, Houssay felicitó a Ochoa por haber sido elegido miembro extranjero de la Royal Society de Londres.56 En los últimos días de marzo de 1967 se celebró el cuarto congreso español de bioquímica en Granada. Allí fue investido Luis Leloir doctor honoris causa de la Universidad de Granada junto a Carl F. Cori y Ochoa. Presidido por Federico Mayor, entonces catedrático de Bioquímica de la Facultad de Farmacia de esa ciudad, participaron en él otros científicos españoles que trabajaban en el extranjero en ese momento: Carlos Villar Palasí (Escuela de Medicina de Minessota en Mineapolis, EE.UU.), Juan Oró (Universidad de Houston, Arizona, EE.UU.) y Emilio Muñoz (Departamento de Bacteriología de la Universidad de Lieja, Bélgica). El presidente de honor del congreso fue el ministro de Educación, Manuel Lora-Tamayo. Alberto Sols leyó la conferencia de clausura. Ese año Sols fue relevado en la presidencia de la SEB por Julio Rodríguez Villanueva, una vez cumplido el período previsto para la duración de ese cargo elec Houssay a Albareda 10 de julio de 1964, Archivo Ochoa. Sobre las conferencias, véase Rodríguez Villanueva y Rodríguez-Candela 1966. 56  Houssay a Ochoa 31 de marzo de 1966, Archivo Ochoa. 55

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to.57 Las conexiones de la bioquímica con las autoridades académicas se fortalecían y aún lo harían más cuando, al año siguiente, Federico Mayor fuera nombrado rector de la Universidad de Granada.58 Estas distinciones honoríficas exhibían las sagas en la bioquímica, su procedencia de la fisiología y el respeto de los miembros de esas redes disciplinares por sus mentores. Carl Cori había sido uno de los maestros tanto de Ochoa y de Leloir como de Alberto Sols —líder de la causa bioquímica en España— y había recibido, compartido con su esposa Gerty Theresa Cori y con Bernardo Houssay, el Nobel de Medicina en 1947. Como además Houssay fue, a su vez, maestro también de Leloir, el círculo de intercambio de reconocimientos se cerraba así. Leloir era, de los homenajeados en España en aquella ocasión, el único que carecía de Nobel, pero lo obtendría en 1970. El comité Nobel le buscó en el Centro de Investigaciones Biológicas en Madrid para darle la noticia. Ochoa se trasladó al Instituto de Biología Molecular Roche en 1974, en el mismo año en el que Leloir recibió una invitación del director del Instituto, Sydney Udenfriend, para pasar allí un período sabático, que Leloir no aceptó.59 Leloir acudía a Ochoa en otras ocasiones, como aquellas en que le pedía apoyar un artículo que un investigador de Campomar quería enviar a los Proceedings de la National Academy of Sciences, tarea que Ochoa, como miembro de la sociedad estadounidense, tenía la prerrogativa de desempeñar.60 En 1985, el Instituto de Investigaciones Bioquímicas estrenaba edificio en Buenos Aires.61 En 1986 Ochoa participó en un volumen homenaje a Leloir que coordinaba el bioquímico William J. Whelan, con un trabajo firmado conjuntamente por investigadores del Instituto Roche y del madrileño Centro de Biología Molecular, que presidía desde su inauguración en 1975.62 8.  Fin de una era En 1981, Ochoa fue invitado por Virgilio Foglia a participar en un libro que amigos y discípulos de Houssay le preparaban a los diez años de su muerte. Foglia había escrito una semblanza biográfica antes de   Sobre el IV Congreso de la SEB véase Asensio 1967.   Santesmases 1998, capítulo 6. 59   Ochoa a Leloir, 25 de noviembre de 1974; Leloir a Ochoa, 9 de diciembre de 1974. Archivo Ochoa. 60   Leloir a Ochoa, 3 de octubre de 1977, Archivo Ochoa. 61   Leloir a Ochoa, 11 de diciembre de 1984, Archivo Ochoa. 62   Ochoa a Katherine Tigre, 31 de marzo de 1986, Archivo Ochoa. 57 58

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morir Houssay y la había discutido con él. Volvería a escribir un ensayo biográfico sobre él para esa ocasión, cuando se encontró con una carta de Houssay datada en 1937 en la que anunciaba que Ochoa y otro científico de Misuri irían a trabajar a la Argentina con el fisiólogo y le pregunta a Ochoa por ello.63 Los papeles de archivo devolvían a Ochoa a la Argentina, por una vía adicional a la de su autoridad científica. Leloir ya le había invitado a escribir el prólogo y Ochoa informó a Foglia de sus gestiones para obtener una beca cuando estaba en Plymouth en plena Guerra Civil y poco antes de la Segunda Guerra Mundial.64 En el prólogo que Ochoa redactó para el libro comparaba a Houssay con Santiago Ramón y Cajal, «los más grandes biólogos de lengua española», dijo. Houssay logró hacer escuela, y Cajal, no, añadía Ochoa, quizá por el agotamiento de las investigaciones con el microscopio óptico, sugiere. Ambos, Cajal y Houssay, tenían una personalidad «fuerte», «arrolladora» —añadió—. Cajal contribuyó a crear la Junta para Ampliación de Estudios en España y Houssay, el Consejo Argentino de Investigaciones Científicas y Técnicas; ambos científicos eran patriotas en países «rezagados». Houssay influyó en Ochoa, aseguraba este, por una conferencia que dio en la Universidad de Madrid en 1926 [parece referirse a la visita de 1924]. El tono de Ochoa en su texto, encendido y elogioso, es muestra de la propia autoridad académica que él mismo había logrado: criticaba, apoyando aparentemente las posiciones de Houssay, «la falsa democratización de la Universidad» y «el peligro de la masificación estudiantil» (probablemente la que se encontró Houssay cuando en 1955 fue reincorporado a la cátedra tras ser derrocado Perón por un golpe de Estado) y por sus manifestaciones en contra de la «demagogia en lo que (Houssay) consideraba el sagrado recinto de la Universidad»; y elogia que hubiera promovido «la incorporación del mundo latino al mundo de la ciencia y la cultura con toda la energía de que era capaz, y era capaz de mucha». La versión de Ochoa de la actividad investigadora y académica en la América Latina, como en España —y en buena parte, en todo lugar—, como actividad heroica y devota parece la personal del propio Ochoa, que al ensalzarla se diría que proyecta en el texto la visión que tenía de su propia carrera. Las dificultades no habían faltado, ni en su vida ni en   Foglia a Ochoa, 10 de febrero de 1981. Archivo Ochoa.   Ochoa a Foglia, 23 de febrero de 1981. Ochoa a Luis Santaló 3 de marzo de 1981. Archivo Ochoa. 63 64

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la de Houssay; viajes, guerras y dictaduras en las biografías de ambos que no ocupan las líneas de Ochoa, sin embargo.65 Poco después, en 1981, Ochoa escribió unos recuerdos para el libro que prepararon en la Fundación Campomar en homenaje a Leloir, a petición de los colaboradores de este.66 Para ello, según comunicó a la investigadora de ese instituto que le había pedido su contribución, Mirtha Flawiá, había utilizado parte del texto que publicó en las Acta Biológica Latinoamericana cuando Leloir recibió el Nobel.67 Ochoa envió un texto redactado en inglés, que sugiere el peso simbólico del idioma y de su geografía política en la construcción de la autoridad científica, pero que Ochoa y sus contemporáneos atribuían a las mayores facilidades para el trabajo de su secretaría en Estados Unidos. En 1988 Ochoa aceptó redactar la necrológica de Luis Leloir para la Royal Society de Londres, de la que Leloir era miembro extranjero.68 Como dijo Ochoa en aquel texto que se publicaría en las Biographical Memoirs de los Fellows de la Royal Society, Leloir fue inspirado por Houssay y por quien había sido estudiante de este, Eduardo Braun Menéndez. Ambos, Leloir y Houssay, fueron distinguidos con el premio Nobel por sus trabajos en el metabolismo de los hidratos de carbono. Esa había sido durante mucho tiempo el área de investigación del propio Ochoa, como lo era de otros bioquímicos españoles. El tono de la necrológica evoca el que usó Ochoa en su propia autobiografía para los Annual Reviews of Biochemistry, que había redactado un par de años antes.69 9.  Para concluir: tránsitos y estancias El paso del tiempo y las distancias entre lugares geográficos hablan de trayectos, de viajes que son de ida y vuelta. En esos viajes se desplazaban y circulaban la autoridad, el saber y sus prácticas. Los intercambios que se hayan producido entre los científicos mencionados aquí también movilizaban los propios espacios de la autoridad, la cual se reconstruía en cada paso que dieron agentes de todo tipo: personas, conocimientos y narrativas.   Manuscrito del prólogo de Ochoa a Foglia y Dolofeu 1971. Archivo Ochoa.   Mirtha Flaviá a Ochoa, 8 de octubre de 1981. Archivo Ochoa. 67   Ochoa a Mirtha Flawiá, 14 de septiembre de 1981. Archivo Ochoa. 68   Ochoa a Warren, Executive Secretary, Royal Society de Londres, March 7, 1988, Archivo Ochoa. Véase Ochoa 1990. 69   Ochoa 1980. 65 66

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Para el caso que se ha repasado aquí de los intercambios entre culturas científicas y políticas entre Argentina y España, los procesos de construcción de las prácticas biomédicas que incluyeron a la fisiología, a la bioquímica y los lugares en que reprodujeron muestran una circulación poscolonial. Es decir, intervinieron pares académicos y científicos que exhibieron reconocimientos recíprocos en construcción, y provocaron a su vez más movimiento, más viaje, más intercambio. El resultado es que, incluso en el medio cautivo del liderazgo creciente del norte, de Europa y de América, a través de agentes distinguidos y laureados por las agencias generadoras de autoridad de su tiempo, esos intercambios fueron muy productivos. Generaron más saber y más viajes. Y lo hicieron en buena parte por los sucesivos premios que recibieron procedentes del extranjero —del extranjero de España y del extranjero de Argentina—, extranjerías que les fueron comunes porque optaron a ellas y acumularon a su través y en ellas mismas logros, reconocimiento y autoridad. La manufactura y la gestión de esa autoridad que comparten los científicos cuyas trayectorias se han repasado aquí exhiben el efecto Mateo: generaron poderes e influencias crecientes, y reconocimientos que incluyeron a discípulos y estudiantes de todos ellos. De esa genealogía académica se alimentaron grupos especialistas en fisiología, primero, y en bioquímica, después. Esa reflexividad reproductiva, esa capacidad de auto-reproducción, forma parte del intercambio mismo que se dio entre culturas locales, en el medio de la creciente globalización de los procesos de construcción de autoridad y poder epistémico que es el período contemporáneo desde la Segunda Guerra Mundial. Los trayectos seguidos muestran, a su vez, su inmersión en circunstancias políticas en las que las dictaduras fueron forma permanente de gobiernos nacionales, esquivos con la meritocracia académica, pero la interacción con los cuales —de tipos distintos en Argentina y en España— estabilizó formas de trabajo y de producción de conocimiento —culturas, en fin— que son las actuales. Esas formas, por su parte, consolidaron la influencia en los dos países —al menos de los espacios disciplinares que se han estudiado aquí— de procedimientos de valoración del saber y de la autoridad que les son extranjeros a ambos y que se generaron en la geografía política que ha liderado en Occidente desde esa Segunda Guerra Mundial.70 El norte geográfico de los aliados atrajo a los científicos y centralizó la distribución de reconocimiento.  He tratado este asunto en Santesmases 2007 y 2009.

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Si los premios Nobel se consolidaron como agentes en ese proceso histórico, quienes los recibían fueron sensibles a sus efectos, con sensibilidad comparable a quienes producían los premios mismos al mostrar respeto por aquellos. En ausencia de reconocimiento por las autoridades locales, las causas de las disciplinas científicas y de sus prácticas de investigación descansaron en lugares fuera de sus fronteras. La inestabilidad, por decirlo suavemente, de las vidas políticas española y argentina, contribuyó a que fuera en el extranjero donde se reconociera el mérito científico y donde se buscara inspiración para los procedimientos de estabilización de la autoridad que creía cada cual estar generando en sus entornos locales. Ese sería, quizá, uno de los principales efectos compartidos en los medios de investigación biomédicos argentinos y españoles: en el extranjero norteño se generaban reconocimiento y autoridad. Los saberes, el conocimiento fisiológico y bioquímico, se producían en cualquier lugar y los institutos argentinos y españoles en los que trabajaron los científicos cuyas biografías intersectadas se han revisado generaron conocimiento a la manera como lo hacían los que se alojaban más al norte. Las sendas que tomaron las investigaciones en fisiología y bioquímica, de acuerdo con esto, habrían sido entonces sujeto y objeto de la propia geopolítica de las culturas contemporáneas del denominado desarrollo. Agradecimientos Agradezco a Ana Romero su guía por la historia de la Institución Cultural Española y por los archivos de esta. En los archivos que se conservan en el Museo de las Ciencias Príncipe Felipe de Valencia, Gloria Server fue esencial en la localización de la correspondencia de Ochoa con Bernardo Houssay y Luis Leloir. Bibliografía Anderson, W.: «Postcolonial technoscience». Social Studies of Science 32 (56), 2002, pp. 643-658. Asensio, C.: Cartas desde América 1959-1962. Oviedo, Caja de Ahorros de Asturias, 1986. Asensio, C.: «IV Congreso Nacional de Bioquímicos Españoles», Arbor 256, 1967, pp. 137-140. Buch, A.: Forma y función de un sujeto moderno. Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2006.

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las políticas científicas

La política de ciencia y tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009) Mario Albornoz y Ariel Gordon*

No es posible interpretar lo acontecido con la política científica y tecnológica en Argentina a partir de 1983 sin tomar en cuenta los efectos devastadores de los siete años previos, de dictadura militar y terrorismo de Estado, como así también un largo período anterior, que había implicado una sucesión de años turbulentos, con gobiernos civiles débiles y gobiernos militares que, sin bien no alcanzaron los niveles de criminalidad del ciclo 1976-1983, impactaron con fuerza en la matriz cultural de los intelectuales argentinos. Así por ejemplo, el efecto simbólico de la ocupación policial de la Universidad de Buenos Aires en 1966 alcanzó una significación perdurable, pese a haberse saldado sin víctimas mortales y a que su efecto en términos de emigración fue numéricamente poco significativo, aunque cualitativamente sí fuera importante en varias disciplinas. Hoy todavía la «noche de los bastones largos» es un símbolo vigente que evoca represión, avasallamiento universitario y antagonismo del poder político golpista con los científicos e intelectuales. La forma en que una sociedad procesa traumas de semejante envergadura es en gran medida dependiente de factores culturales, contextuales —económicos e institucionales entre otros— y de naturaleza política, donde la profundidad de los conflictos y la capacidad (o la incapacidad) de articular acuerdos resulta ser un factor determinante. La historia argentina de las últimas décadas, plagada de rupturas traumáticas, ha sido reconstruida en el imaginario colectivo mediante una serie de estereotipos o clichés que permiten la identificación colectiva sobre ciertos hechos pero ocultan otros. Así, hay un estereotipo de los gobiernos represivos que omite las complicidades, del mismo modo que un estereotipo de la Guerra de Malvinas omite las muchedumbres dando su apoyo a la aventura bélica. En el plano de la ciencia y la tecnología, el estereotipo de que los gobiernos militares fueron «anticien*  Centro REDES, Buenos Aires, Argentina.

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tíficos» remite a la intervención de las universidades pero omite que la inversión en ciencia y tecnología fue relativamente alta y que se dio gran impulso a la investigación en temas nucleares y espaciales, como consecuencia de lo cual el sedimento de capacidad en física y en ciertas tecnologías complejas constituye hoy un activo del cual la ciencia argentina se enorgullece, sin cuestionar mucho su origen. La Argentina no emerge de una crisis. Transita en un estado de crisis recurrente en el que períodos muy traumáticos son sucedidos por otros de reacomodamiento de los actores políticos y sociales que no alcanzan a estabilizarse. Más de veinte años de democracia después de la última dictadura militar han estado jalonados por episodios de hiper­ inflación y devaluaciones dramáticas, la caída de un Gobierno en medio de una grave perturbación social y otras conmociones semejantes, en un contexto de distribución regresiva del ingreso, deterioro del empleo y marginalización creciente de una gran parte de la población. Para completar un cuadro de rasgos esquizoides, periódicamente la economía reflota (antes de volverse a hundir) y el país es capaz de alcanzar tasas elevadísimas de crecimiento que no se sostienen en el tiempo. Es como si Argentina hubiera sido la inventora del «desarrollo insostenible». 1. Enfoque para abordar treinta años de políticas Un escenario tan inestable como el descripto repercute necesariamente en todos los planos de la actividad social y el de la política científica y tecnológica no es una excepción. De un modo análogo al de una economía que puede levantarse periódicamente porque está apoyada en una riqueza básica de recursos naturales, la ciencia argentina cuenta con un fondo básico de profesionales formados en una tradición educativa y cultural que alcanzó resonantes éxitos en el pasado. Persecuciones por causa de las ideas, períodos de emigración por causa de la crisis económica, desaliento por la escasa inversión en investigación y una cierta tendencia a fabulaciones ideológicas por parte de quienes debían tomar las decisiones políticas en determinados momentos no han impedido que la ciencia argentina resurgiera una y otra vez, aunque los indicadores comparativos acusen signos de fatiga. En términos generales, la comprensión de lo ocurrido en los últimos años en materia de políticas de ciencia y tecnología puede ser alcanzada en un escenario configurado por varios ejes que tienen que ver, o con dimensiones de análisis, o con las trayectorias de los diversos actores involucrados, en el

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contexto lábil del inestable proceso político del país. En términos generales, el análisis que sigue tomará en cuenta varios aspectos contextuales e ideológicos, así como otros específicos del ámbito de la investigación científica y tecnológica. 1.1. Aspectos contextuales En el plano de las políticas públicas, particularmente aquellas que en mayor medida definen el papel del Estado, Argentina vivió en las últimas tres décadas una sucesión de cambios de rumbo, desde un intento de retorno a políticas desarrollistas en un contexto adverso debido a una opresiva deuda externa, seguidas por la desregulación propia del pensamiento neoliberal, la aplicación indiscriminada del recetario surgido del denominado «Consenso de Washington» y más recientemente una nueva etapa de políticas con mayor protagonismo estatal, aunque en general de corto plazo, en un contexto internacional que por primera vez en todo el período se volvió favorable, pese a la crisis financiera que sorprendió al mundo en 2008. En el plano de la actividad productiva, el escenario dominante ha sido muy dependiente de los altibajos en el plano político, con algunas tendencias tales como la del escaso dinamismo innovador, las dificultades de acceso al crédito y la transnacionalización creciente de algunas de las empresas más dinámicas, incluso en el marco de las economías regionales. La estructura económica argentina registró en treinta años (1975-2005) una disminución del peso relativo de las manufacturas, frente a un crecimiento del sector público y la agricultura (BID, 2010). El resultado de ello ha sido un comportamiento poco innovador de la industria argentina. Con todo, se trata de un escenario que no carece de contrastes, en el que determinados sectores se vieron favorecidos por los precios internacionales de las commodities y por haber aprovechado ventanas de oportunidad abiertas a la modernización tecnológica. Determinados cultivos (principalmente la soja) se apoyaron en desarrollos biotecnológicos y ciertas agroindustrias tuvieron comportamientos altamente innovadores generando entornos de progreso tecnológico, como en el caso de la maquinaria agrícola. En el plano de la cultura política, el panorama estuvo caracterizado también por rasgos de inestabilidad y por la dificultad para alcanzar consensos, en una sucesión mal articulada de gobiernos radicales y peronistas, así como algunos experimentos híbridos. Un rasgo negativo de la cultura política argentina es la escasa propensión al diálogo cons-

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tructivo, por lo cual frecuentemente la escena del debate público se puebla de interlocutores más interesados en deslegitimarse recíprocamente que en alcanzar acuerdos básicos duraderos. Pareciera haber una cierta fascinación por las victorias pírricas o las derrotas heroicas alrededor de temas cuyo repentino dramatismo es poco comprensible desde una perspectiva de largo plazo. Otro rasgo de la cultura Argentina es el de una modernidad residual, derivada en parte del auge económico vivido por el país como resultado del éxito del modelo agroexportador de las primeras décadas del siglo xx, así como del desarrollo de una amplia clase media que tuvo acceso a la universidad como instrumento de movilidad social. Residual, porque parte de esta modernidad alimenta el mito del pasado glorioso, más vinculado a la melancolía que al estímulo. Mucho se ha escrito acerca de una modernización no del todo sostenida, carente de sustento económico a largo plazo, a falta de un desarrollo industrial de proporciones semejantes. El resultado en materia de ciencia se expresa, entre otros aspectos, en una perplejidad acerca del reconocimiento internacional que la investigación argentina supo alcanzar y su posterior decadencia en términos comparativos, no ya con el mundo más desarrollado, sino con otros países de América Latina. 1.2. Aspectos constitutivos del sistema científico y tecnológico El sistema institucional de la ciencia y la tecnología vigente en el momento del retorno a la democracia había sido desarrollado a partir de mediados de los años cincuenta, aunque hundía sus raíces en décadas anteriores, todavía hoy menos estudiadas. Aunque inicialmente la institución más importante —el CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas)— tuviera como propósito ayudar a consolidar la investigación en los ámbitos universitarios, garantizando la dedicación exclusiva, como consecuencia de la historia política previa al retorno de la democracia se fue distanciando de ellas generando tensiones en el seno de las propias universidades entre aquellos grupos reconocidos por el CONICET como institutos de dirección compartida, y el resto de la comunidad académica. El panorama de capacidades en las diferentes disciplinas reconocía también rasgos heredados de los períodos de gobiernos dictatoriales, con áreas muy afectadas por las políticas represivas, como en el caso de las ciencias sociales, y otras que fueron favorecidas por ajustarse a las prioridades políticas de aquellos gobiernos.

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Dos rasgos más deben ser apuntados y serán objeto de desarrollo en el texto: por un lado, durante todo el período los niveles de inversión en I+D fueron constantemente bajos y no experimentaron mejoras sustanciales a lo largo de los últimos años; por otro lado, también como tendencia constante, se registró una escasa demanda de conocimiento por parte del sector productivo. Si bien estos dos pueden ser considerados como característicos de casi todos los países latinoamericanos, la serie de datos históricos disponibles muestran el retroceso relativo de la Argentina en el escenario regional. 1.3.  La configuración de la escena Los vaivenes de la política científica y tecnológica en Argentina durante las últimas décadas son explicables como el resultado de configuraciones cambiantes de actores que en distintos momentos fueron capaces de generar diferentes alianzas y provocar confrontaciones en los inestables escenarios de la política y la economía. Esto se tradujo en distintos «estilos» de política científica y tecnológica a lo largo del período, impulsados, de una parte, por una comunidad científica fragmentada por las confrontaciones políticas e institucionales, que a veces mostró cierto aislamiento asociable con estrategias de supervivencia y, de otra, por quienes desde una perspectiva económica ensayaron políticas orientadas hacia el impulso de la «innovación», aunque no siempre haya quedado claro qué significaba tal concepto en un país de las características culturales, políticas y económicas de la Argentina. También son identificables en la configuración de actores el conjunto de aquellos que podrían ser denominados como «modernizadores», propensos a impulsar nuevas ingenierías institucionales. Este enfoque sigue en parte el análisis de las «culturas típicas» que algunos autores identifican en la formulación de la política científica. Elzinga y Jamison (1996) reconocían cuatro diferentes tipos: a) Cultura burocrática: encarnada en el aparato del Estado, que procura administrar y organizar la ciencia para disponerla al servicio de la política. b) Cultura académica: encarnada en la comunidad científica, que busca preservar los valores y la autonomía tradicionales de la ciencia frente a otros intereses. c) Cultura económica: encarnada en los empresarios y los responsables de la política económica, que se interesa por las aplica-

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ciones tecnológicas de la ciencia, orientadas hacia innovaciones rentables. d) Cultura cívica: encarnada en los movimientos sociales tales como el feminismo, el ecologismo, y los defensores de los derechos humanos, que presta atención a las repercusiones sociales de la ciencia. Las primeras tres culturas son identificables en Argentina con cierta facilidad —aunque con algunos rasgos peculiares locales— y sus confrontaciones han animado la escena de la política científica y tecnológica durante el período considerado. Un rasgo idiosincrásico del caso argentino, a diferencia de la escena europea, ha sido la escasa presencia de los empresarios como demandantes de conocimientos, lo que se ha traducido además en una baja inversión en I+D, de su parte. La consecuencia de una política de innovación con escasos innovadores dejó un espacio abierto a la «cultura burocrática» impulsada desde el Gobierno por funcionarios que han tratado de generar innovaciones y asociaciones creativas donde espontáneamente no existían. La «cultura cívica» no ha sido una gran protagonista de la escena de la política científica argentina, aunque en los últimos años la situación está cambiando: las encuestas de percepción social más recientes muestran una opinión pública informada y con determinadas opiniones firmes. Algunos acontecimientos, como la instalación de una planta productora de pasta de papel en la costa del río Uruguay, en el país vecino, frente a la ciudad argentina de Gualeguaychú, y la posible contaminación que de ella se derivaría han colocado el discurso científico y tecnológico en una posición de arbitraje del conflicto político, lo cual es una novedad de interesantes aristas. Las confrontaciones acerca de la ley de glaciares o de la minería a cielo abierto son otros ejemplos en los que determinados sectores de la opinión pública toman posición frente a temas en los que el conflicto político está mediado por discursos científicos y técnicos. Otros autores identifican diferentes aproximaciones que se diferencian por los actores, intereses y valores en juego, en un ejercicio que tiene afinidades con el que se intenta en este trabajo. La tipología propuesta por Sarewitz (1996) describe algunas aproximaciones en términos muy apropiados para dar cuenta de la realidad argentina. Entre ellas identifica «la ideología de la ciencia autónoma, que garantiza a los científicos ser reconocidos como la única autoridad para definir qué proyectos deben ser apoyados». Otra aproximación, a la que describe como «intereses y economía incorporados a la ciencia», puede ser apli-

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cada al análisis de las reformas institucionales que se pusieron en práctica en los últimos años de la década de los noventa. Finalmente, identifica una aproximación a la que denomina «ciencia, ética y democracia participativa, que integra la política científica en el marco de las preocupaciones éticas propias de los procesos democráticos. Esta requiere instituciones que faciliten la participación pública en la política de ciencia y tecnología» (Sarewitz, 1996). Esta aproximación es semejante a la «cultura cívica» antes enunciada. A los signos alentadores antes mencionados se puede agregar que hay una demanda creciente de atención a la brecha social por parte de la política científica y tecnológica. La legitimidad social de la inversión en ciencia y tecnología en un país con fuertes inequidades requiere nuevos principios éticos que los ciudadanos parecen estar dispuestos a exigir. 2. Mimetismo y desarrollo Para describir la evolución del sistema científico y tecnológico argentino, desde el punto de vista de su desarrollo institucional, es útil recuperar la categoría de «mimetismo» utilizada por algunos teóricos del desarrollo a finales de los años sesenta. Se discutía entonces acerca de lo mimético como uno de los rasgos esenciales del subdesarrollo. El carácter mimético, enfocado desde esta perspectiva, se refiere a patrones culturales, a un cierto efecto de la difusión de conocimientos y de perfiles educativos, así como también al supuesto de que, siendo el subdesarrollo tan solo una etapa, el camino para salir de él pasaría por acelerarlas, imitando el modo de hacer de los países más desarrollados. Lo mimético, en este sentido, no sería igual a «aprender de las experiencias de otros». Lo mimético sería aplicar irreflexivamente soluciones a problemas que no se han presentado, lo que simétricamente puede ser relacionado con la incapacidad para resolver adecuadamente problemas que sí se corresponden con la realidad del país que aplica políticas en forma mimetizada. Lo mimético, en tal sentido, expresa desconexión de las políticas con demandas sociales o con conflictos de intereses cuya magnitud justifica su inclusión en la agenda de la política real. Desde otra mirada, el carácter mimético de las políticas de ciencia y tecnología pone de manifiesto su escasa importancia en el conjunto de las políticas del Estado. La hipótesis normativa del «camino único», surgida con fuerza en los tiempos de la globalización, era ya bien conocida en tiempos del auge del pensamiento del desarrollo latinoamericano. También lo era el

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debate conceptual en torno a ella, uno de cuyos aspectos nodales era el de dilucidar las similitudes y diferencias de los procesos de desarrollo, con una tensión polar entre lo evolutivo (rasgos comunes) y lo idiosincrásico, prevaleciendo en la visión de algunos de los más destacados teóricos de la época la opinión crítica de que ni el subdesarrollo era una etapa del desarrollo, ni todos los subdesarrollos eran iguales. Sunkel y Paz (1970) abogaban por la necesidad de interpretar la realidad latinoamericana precisando «las diferencias estructurales que se manifiestan entre los distintos países del área y aún entre regiones de un mismo país». La visión de estos autores antagonizaba con las concepciones del desarrollo comprendido como el cambio polar de un tipo de sociedad a otra, en un contexto donde el cambio social era concebido como una sucesión de etapas, ya sea del desarrollo, de la revolución, o de la modernización (Garretón, 2001). El efecto mimético, como rasgo, explica gran parte del proceso de conformación de las instituciones científicas latinoamericanas y, particularmente, las argentinas. Oscar Varsavsky (1969) realizaba un cuestionamiento más radical que se tradujo en la distinción entre la ciencia «importada», «copiada» o «generada localmente» en función de demandas sociales y el modelo de país que a cada una de ellas correspondía. No cualquier estilo científico es compatible con cualquier estilo de sociedad, afirmaba Varsavsky. En otro contexto geográfico, Joseph Ben David (1969) denunciaba la «creencia errónea» de que los usos de la ciencia son transferibles de un país a otro, en la misma forma que su contenido. Por el contrario, señalaba, los usos dependen de mecanismos sociales complejos que raramente se comprenden y, por lo común, no se consideran en los procesos de difusión e imitación. Por eso enfatizaba que en materia de política científica es imposible establecer normas universales. Francisco Suárez (1973) caracterizaba el sistema científico de este país como «exogenerado» y «endodirigido», haciendo centro en su carácter imitativo y endogámico. En relación con los patrones culturales y educativos, Suárez ponía el énfasis en los modos imitativos de surgimiento de las profesiones y Jorge Graciarena (1967) hacía una tipología basada en la calidad de la formación recibida, por una parte, y la relevancia de tal formación para las necesidades de la sociedad. La hipótesis subyacente, en ambos casos, era que «las profesiones tienden a desarrollarse según un proceso de difusión que parte de los países desarrollados hacia los subdesarrollados, de acuerdo con el efecto fascinante o demostrativo, sin relación con la auténtica necesidad» (Suárez, 1973).

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En Argentina, como en la mayor parte de los países de América Latina, el impulso a la política científica ha sido descripto como un proceso caracterizado por la transferencia de modelos institucionales (Oteiza, 1992). Las formas institucionales e instrumentales de la política científica tendieron a replicarse miméticamente, siendo frecuentemente imitadas de un país a otro. La acción de organismos internacionales, como la Unesco y la OEA, fue muy importante en la difusión de los modelos institucionales. Ambas cumplieron un papel generador de ideas semejante, en cierto modo, al de la OCDE de cara a los industrializados. Casi todos los países acomodaron a un tiempo sus estructuras para dar impulso a la política científica, siguiendo las tendencias dominantes que eran difundidas en la región por algunos organismos internacionales. Prueba de ello es que entre 1967 y 1970, seis países latinoamericanos crearon consejos de ciencia y tecnología, con diseños y funciones muy similares. En algunos países ya existían organismos de apoyo a la investigación científica que se fusionaron en el nuevo organismo o, como en el caso de Argentina, se procuró que ambos organismos —CONACYT y CONICET— ajustaran su funcionamiento para convivir en el sistema. En este caso, el resultado después de un tiempo fue la mutación de la Secretaría del CONACYT en Secretaría de Ciencia y Tecnología y, últimamente, después de algunos avatares, en Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. En las décadas más recientes, el carácter imitativo ha perdido casi toda su espontaneidad y se ha convertido en un proceso de homogeneización con pautas normalizadas y normativas. El discurso homoge­ neizador de la globalización, tal como ha sido concebido en algunas usinas generadoras de ideas, y la visión implícita en el accionar de los bancos de desarrollo han tenido una gran influencia en el curso de los acontecimientos, aunque no han sido los únicos factores. La falta de ideas de la dirigencia local acerca de qué hacer con la ciencia y cómo valerse de ella en términos de beneficios sociales ha sido su natural contraparte. Intereses económicos en juego en torno a temas como medicamentos, alimentos, contaminación y explotación de recursos naturales, entre otros, han contribuido también a la inhibición de las políticas de ciencia y tecnología y a su devenir retórico. La irrupción de la innovación tuvo en gran medida las características de un impulso mimético. Lo menos que puede decirse de ella es que se trató de la aplicación no siempre crítica de modelos que interpretan realidades de otros contextos. A modo de ejemplo, a finales de 1996 el Gobierno argentino comenzó la elaboración del Plan Nacional Plurianual

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1999-2001. La primera línea del texto enuncia: «El desarrollo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (en adelante Sistema Nacional de Innovación o SNI)…». Dicho de otro modo, la operación fundamental parece haber consistido en denominar de un modo nuevo al viejo sistema de ciencia y tecnología. Las políticas de innovación fueron adoptadas en Argentina, como en muchos países de América Latina, en un contexto de gran carencia de empresarios innovadores. Por otra parte, existen pocos casos de innovaciones radicales tecnológicamente avanzadas en América Latina, siendo así que la mayoría de sus empresas (con algunas excepciones significativas) realizan innovaciones menores o adaptativas. La conducta tecnológica de gran parte de ellas quedaría más bien comprendida en un concepto más difuso de modernización tecnológica. Ahora bien, si los tiempos aconsejaban prestar atención a las empresas y promover su espíritu innovador, resulta llamativo que se haya asociado la innovación a las políticas de ciencia y tecnología y no más bien a las políticas industriales. El rumbo del pensamiento intelectual no es necesariamente el mismo de los hechos políticos, económicos y sociales: a veces el pensamiento sostiene y orienta, pero otras veces analiza críticamente. La pintura impresionista de la trayectoria del sistema y su encarnación en diferentes culturas debe reconocer también la existencia de los que provisionalmente podríamos considerar una «reacción anti-mimética». Como contracara del proceso por el cual las instituciones de la ciencia se conformaban siguiendo un patrón imitativo, surgieron también voces críticas que buscaban un camino propio para los países de la región. Muchos de los temas que componen hoy la agenda de la política científica y tecnológica estaban ya en la agenda de los años sesenta en adelante. La inexistencia o la extrema fragilidad de vínculos e influencias recíprocas entre el Estado, la sociedad y la comunidad científica de los países de América Latina fueron percibidas por Jorge Sabato, quien propuso estrategias integradoras de los diversos actores; particularmente, el Gobierno, el sector productivo y las instituciones científicas y académicas. Su contribución más famosa fue la del «triángulo de las interacciones», antecedente no siempre reconocido del modelo actual de la «triple hélice» (Etzkowitz y Leydesdorff, 1998, 2000), que se basaba en la convicción de que existen condicionamientos estructurales que limitan las posibilidades de lograr una infraestructura científica y técnica propia, atenta a los problemas del país, capaz de ir sustituyendo la importación de tecnologías extranjeras.

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El valor estratégico de la tecnología y de la I+D fue también parte de la agenda. El valor estratégico de la tecnología fue rápidamente reconocido como uno de los núcleos de la problemática de la dependencia y un disparador de políticas destinadas a garantizar la provisión de este insumo central. Para ello recomendaba la implementación de programas cuyo objetivo fuera la «creación, propagación y aplicación de conocimientos científicos», junto a otras medidas destinadas a «abrir el paquete» de la tecnología para comprar mejor cuando fuera necesario hacerlo y para reconocer aquellos conocimientos generados por la experiencia de la práctica productiva e incorporarlos en la cultura industrial local. Un autor uruguayo, Máximo Halty (1986), con una importante trayectoria de gestor tecnológico en la OEA, afirmaba en un sentido similar al de Sabato que una política para el desarrollo tecnológico tiene dos componentes: la promoción de la capacidad nacional para la producción, diseminación y aplicación de tecnologías, y la orientación y el control selectivo de la transferencia de tecnología. Al igual que Sabato, reconocía que en la región existía poca presión inicial para innovar, lo que daba lugar a lo que llamaba «los círculos viciosos del subdesarrollo», es decir, la falta de demanda de cambio técnico, la falta de oferta interna de conocimientos técnicos, la mayor orientación hacia la tecnología extranjera para satisfacer los aumentos de la demanda, la «marginalización» del sistema de ciencia y tecnología nacional y la falta de oferta interna adecuada. En contraposición, sostenía que una estrategia de desarrollo tecnológico debería establecer un proceso equilibrado y convertir los círculos viciosos de subdesarrollo tecnológico en «espirales virtuosas», tales como: la mayor demanda de cambio técnico, la creciente oferta efectiva de tecnología nacional y el aumento de la demanda de tecnologías nacionales y extranjeras (Halty, 1986). Durante el período considerado en este informe, muchas de estas ideas han vuelto a tener vigencia, pese a que algunos enfoques pueden parecer extemporáneos si se los compara con el devenir actual del proceso económico. Su influencia, sin embargo, ha estado frecuentemente limitada al discurso, ya que la práctica de la política científica y tecnológica ha solido transcurrir más próxima a las alternativas de la cambiante relación actoral y quedado sujeta a aquel conjunto de políticas más potentes, a las que Amílcar Herrera identificaba como «políticas implícitas» y les daba el valor de «las verdaderas políticas» El pensamiento desarrollista no se limitó al debate de ideas. En la Argentina, antes de la creación del Consejo Nacional de Investigaciones

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Científicas y Tecnológicas (CONICET) en 1958, fueron creadas dos instituciones para la transferencia del conocimiento al sector productivo a instancias de la recomendación de Raúl Prebisch, por entonces secretario ejecutivo de la CEPAL, quien recomendaba al Gobierno de la época: «Las medidas inmediatas son apremiantes. En primer lugar, hay que dar fuerte incentivo a la producción agropecuaria... Al incentivo de mejores precios, hay que agregar la construcción de silos, y la formación de un Instituto que difunda rápidamente las buenas prácticas ya probadas en el país y las vigentes en países extranjeros de similares condiciones» (Prebisch, 1955). Al año siguiente, en 1956, siguiendo esta recomendación, se creaba el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y un año más tarde el Instituto Nacional de Tecnología Industrial, siguiendo un formato similar. 3.  Períodos de la historia reciente Se esboza a continuación una periodización de la política de ciencia y tecnología implementada en Argentina desde la recuperación de la democracia en 1983 hasta la actualidad. Como toda periodización, sus criterios básicos tienen una alta dosis de subjetividad, aunque el hecho de que hayan sido elaborados teniendo en cuenta los momentos políticos, los desarrollos institucionales, el desempeño de los actores y el despliegue de instrumentos utilizados en su implementación, confiere al relato cierto valor explicativo. Los períodos considerados son: 1.  2.  3.  4. 

Reconstrucción democrática (1983-1989). Dos caras del Gobierno de Menem (1989-1999). El desconcierto como política (1999-2001). Crisis y recuperación (2002 hasta el presente).

A grandes rasgos, los períodos mencionados se dividen en dos bloques: el período de Gobierno radical y los períodos de Gobierno peronista, con un interregno de dos años en el que un frente con propuestas integradoras se desgranó aceleradamente en un fracaso político después de haber ensayado para el sector algunas políticas mal concertadas con la comunidad científica. El primero es el que comenzó con el Gobierno de la UCR (Unión Cívica Radical) de Raúl Alfonsín en 1983 y terminó con el final del mismo en 1989. Este período puede ser considerado como «la reconstrucción democrática», puesto que los ejes rectores de la política en el

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período fueron la democratización de las instituciones del sector en un contexto caracterizado por la misma tónica en la vida pública del país. La política científica vinculada al proceso de democratización impulsada por el Gobierno radical estuvo guiada por la lógica, los actores, los conflictos y la asignación de prioridades que habían articulado al sector en el cuarto de siglo anterior a la recuperación de la democracia en 1983. El equipo de gestión encabezado por Manuel Sadosky estaba compuesto por investigadores ligados al movimiento reformista que habían sido empujados al exilio por la intervención militar de las universidades en 1966. El segundo período comenzó con la gestión de las nuevas autoridades del sector designadas por el Gobierno de Carlos Menem en 1989. Dentro de la política de este Gobierno peronista es posible distinguir, a su vez, dos etapas distintas y contradictorias. La primera, a la que es posible caracterizar como de «reacción tradicionalista», transcurrió entre 1989 y 1995. Esta etapa estuvo marcada por la designación, al frente de las principales instituciones del sector, de investigadores que habían desempeñado funciones similares durante las intervenciones militares previas a 1983. Algunos de estos nuevos funcionarios eran conocidos por sus posiciones ideológicas ultraderechistas. Esta etapa se prolongó hasta 1996. A partir de entonces se abrió la segunda etapa. El sincretismo ideológico que caracterizó al Gobierno de Carlos Menem, así como su proximidad al pensamiento de los organismos internacionales de financiamiento, permitieron un vuelco hacia políticas con mayor homologación internacional, bajo la impronta de la innovación y el modelo referencial del sistema nacional de innovación. Estas reformas se produjeron en el contexto de las reformas estructurales neoliberales y la denominada «segunda generación de reformas del Estado». Bajo esta dinámica, se rediseñó el entramado institucional del sector, creándose nuevas instituciones y redefiniéndose las competencias de las existentes. Las reformas se sucedieron en un contexto de confrontación política entre las autoridades gubernamentales y los investigadores de las universidades nacionales, muchas de las cuales vieron en las reformas un avance sobre la autonomía y un retraimiento del Estado de sus competencias en la ejecución de las actividades científicas y tecnológicas. El período de desconcierto que caracterizó al Gobierno de la Alianza (1999-2001) se combinó en el plano de la política científica y tecnológica con una arrogancia que produjo gran irritación en la comunidad científica. Durante un nuevo interregno —el Gobierno interino de Eduardo Duhalde— en el que la crisis económica remitió, aunque no

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en igual medida la crisis social, se adoptaron varias medidas en el ámbito de la política científica y tecnológica que calmaron las aguas agitadas de la comunidad científica. La más significativa fue el acierto en la designación al frente del CONICET de un investigador ampliamente reconocido, quien fue capaz de dar nuevos aires al organismo a lo largo de los seis años que duró su gestión. El período que se extiende desde 2003 hasta el presente puede a su vez ser dividido en dos etapas. En la primera de ellas, durante el Gobierno de Néstor Kirchner, el máximo organismo del sector era el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, del que pasó a depender la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Esta última puso el énfasis en la planificación a medio y largo plazo, lo cual no dejaba de mostrar un curioso optimismo en un país tan expuesto a las mutaciones abruptas y muchas veces inesperadas. Durante esta gestión se lograron varias metas, como el relanzamiento del CONICET, a la vez que comenzó una etapa de modesta expansión presupuestaria aunque de fuerte incorporación de investigadores y becarios en el CONICET y las universidades, en el contexto de la recuperación y expansión económica experimentada por el país durante el período de Gobierno 2003-2007. El Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner habría de traer como novedad la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, separado del Ministerio de Educación, del cual depende la Secretaría de Políticas Universitarias. Sobre el alcance real de esta novedad institucional es pronto para emitir un juicio definitivo, aunque ciertos señalamientos iniciales serán formulados en el texto. 4.  Recuperación democrática (1983-1989) Con la asunción de Raúl Alfonsín a la Presidencia de la Nación comenzó uno de los períodos de gobiernos constitucionales más largos de la historia argentina. La recuperación del orden institucional dio lugar a un proceso de intervención, normalización y democratización de las distintas instituciones del sector. El nuevo Gobierno transformó la Subsecretaría de Ciencia y Técnica del régimen militar, que se encontraba bajo la órbita de la Secretaría de Planeamiento de la Presidencia, en la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT) como dependencia    La crisis de 2001-2002 estuvo marcada por la caída del Gobierno de la Alianza entre el FREPASO y la UCR de De la Rúa y la sucesión de cinco presidentes en dos semanas.    El doctor Eduardo Charreau.

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del Ministerio de Educación y Justicia. Las universidades nacionales y el CONICET fueron intervenidos, con la intención de normalizarlos. Esta paradójica intervención para la normalización se explica por la ilegitimidad básica de las autoridades académicas y científicas surgidas del Gobierno militar. Uno de los objetivos básicos que el Gobierno de Alfonsín se propuso alcanzar fue la recuperación de la vida institucional. Con este propósito, se nombró al destacado matemático Manuel Sadosky al frente de la SECYT, lo que llevó a la conducción del sistema científico a muchos de los investigadores reformistas de la Facultad de Ciencias Exactas de la UBA que habían sido expulsados en 1966 luego de la denominada noche de los bastones largos. La gestión del primer Gobierno democrático estuvo constreñida por fuertes restricciones presupuestarias que se tradujeron en el congelamiento del presupuesto en el sector durante el período. Sin embargo, la gestión tuvo rasgos fuertes, caracterizados por el intento de perfilar áreas de atención prioritaria. Entre las inicialmente seleccionadas se encontraban la electrónica, la biotecnología, la fiebre aftosa, el mal de Chagas, la micotoxinas y los complejos agroindustriales (SECYT, 1989). En cuanto a las políticas impulsadas por la SECYT, en 1984 se creó el Programa Argentino-Brasileño de Integración (PABI), en línea con la política de alcanzar la autonomía tecnológica en áreas consideradas clave, como la informática y la biotecnología. En 1986 comenzó a funcionar la Escuela Superior Latinoamericana de Informática (ESLAI), un ambicioso programa de formación de posgrado en informática que sería desactivado por el próximo Gobierno. En consideración de la importancia estratégica asignada a la investigación en biotecnología para el desarrollo de la región, en 1987 se puso en funciones el Centro Argentino Brasileño de Biotecnología (CABBIO), un emprendimiento conjunto de ambos países que continúa en funcionamiento luego de dos décadas. La Argentina había sufrido una importante emigración de científicos e intelectuales que fueron obligados a exiliarse por motivos polí­ ticos. La SECYT y el CONICET emprendieron algunas acciones destinadas a fomentar el retorno y la vinculación con investigadores emigrados. Se puso en funcionamiento el Programa Patrimonio Científico Argentino en el Exterior, que impulsaba la visita de científicos argentinos residentes en el exterior del país por períodos no menores de dos semanas, para dictar cursos y seminarios, colaborar en el montaje de laboratorios de investigación, la realización de investigaciones conjuntas con científicos residentes en el país, entre otros. Sin embargo, estas acciones fueron débiles y de limitados alcances, en gran medida porque ciertos

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sectores de la comunidad científica veían con malos ojos que se otorgaran ayudas especiales a quienes habían emigrado. La SECYT y el CONICET evaluaron que no era recomendable propiciar un retorno masivo (Leiva, 2005). El CONICET, que fue transferido a la órbita de la SECYT, había experimentado un proceso de fuerte aumento de la cantidad de institutos de investigación durante el proceso militar, como expresión de la transferencia de capacidades de investigación desde las universidades hacia él. El CONICET contaba en 1983 con 116 institutos y 7 centros regionales. Uno de los objetivos prioritarios de la nueva gestión fue la reconstrucción de los vínculos con las universidades y la reincorporación de los investigadores exiliados por razones políticas. En palabras del entonces presidente del CONICET: «En primer lugar se derogaron todas las disposiciones que establecían controles políticos o ideológicos a través de informes de los servicios de inteligencia. Estos controles habían sido impuestos merced a un decreto de la dictadura de Onganía. Por otra parte, se propició la reincorporación de investigadores que habían sido cesanteados o prescindidos por motivos ideológicos y se creó un programa temporario de Becas de Actualización que acogió a quienes se vieron obligados a interrumpir su carrera, o su formación, en investigación por causas políticas durante la dictadura militar. Unas 160 personas pudieron beneficiarse de este régimen especial por lapsos de hasta dos años» (Abeledo, 2007). Asimismo, se promovió la incorporación de investigadores de las ciencias sociales que habían sido marginados durante el régimen militar. Estas incorporaciones ampliaron el campo de actividades del Consejo. La nueva gestión del CONICET eliminó el sistema de financiamiento de la investigación a través de subsidios globales otorgados a los directores de institutos, quienes los aplicaban según su criterio y sin evaluaciones externas, para establecer en su lugar un sistema de subsidios a proyectos a través de convocatorias públicas y evaluación por pares. Estas medidas buscaban reconstruir el sistema de promoción que sufría fuertes acusaciones de fraude y corrupción durante la intervención del período militar. En este mismo sentido, se realizaron investigaciones, sumarios y acciones legales tendientes a esclarecer las irregularidades en el manejo de fondos a través de algunas fundaciones privadas duran  Carlos Abeledo, químico, designado al frente del CONICET en 1983 y cuyo mandato se extendió por todo el período de Gobierno de Raúl Alfonsín.    Gobernó de facto entre 1966 y 1970. 

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te la dictadura militar. Estas medidas recibieron un fuerte respaldo de los sectores más jóvenes y dinámicos de la comunidad científica del CONICET, así como un general respaldo de una sociedad en proceso de democratización. Uno de los elementos más fuerte del diagnóstico en que se apoyó la nueva gestión del CONICET fue la caracterización que se hacía de la Carrera del Investigador Científico (CIC), con rasgos muy negativos. Este escalafón, férreamente estructurado en niveles a los que se accede de acuerdo con procedimientos pautados rígidamente tiene en su concepción muchas similitudes con otros escalafones igualmente cerrados y jerárquicos como, por ejemplo, el de las fuerzas armadas. Un escalafón paralelo, la Carrera del Personal de Apoyo, tiene rasgos afines con la de suboficial en los organismos militares. La CIC era vista, además, como un obstáculo para la mejor integración de los grupos del CONICET en las universidades. Para dar una solución innovadora a este problema, se comenzó a implementar el Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU), cuyo objetivo era otorgar un incentivo económico a la actividad de los docentes con dedicación exclusiva en las universidades nacionales que, o bien fueran miembros de la Carrera de Investigador, o bien, aunque no lo fueran, realizaran investigaciones afines a las promovidas por el CONICET. La comunidad científica se dividió frente a esta política: el SAPIU recibió apoyos, particularmente en las universidades, pero también fue objeto de resistencia activa no solo por los grupos más conservadores, sino también por muchos investigadores ideológicamente afines con el Gobierno radical. Fue evidente que el «espíritu de cuerpo» primó en una medida visible sobre una intervención política no surgida desde el seno de la propia comunidad, más allá de los propósitos democratizadores que la animaban. En otros ámbitos de la política científica y tecnológica se tomaron medidas con el objetivo de vincular la actividad de investigación con el sector productivo: se creó en 1984 el Área de Transferencia de Tecnología, y en 1985 la Oficina de Transferencia de Tecnología dentro de ella. En 1986 se creó la Comisión Asesora de Desarrollo Tecnológico, integrada por investigadores, funcionarios del Estado y empresarios, con el objetivo de asesor al director en la promoción de la inversión de riesgo dentro del sector productivo. Por último, en 1987 se reglamentó la actividad de consultorías para investigadores y técnicos del CONICET.   Véase CONICET, 1989: Informe sobre investigaciones de hechos ocurridos en el CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas). Período 19761983, Buenos Aires, EUDEBA. 

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En otros organismos del sistema científico y tecnológico se vivió el mismo proceso de normalización institucional. En el INTA, la principal institución de transferencia de tecnología al sector productivo del país, fueron designadas nuevas autoridades a la vez que comenzó un proceso de reordenamiento de la institución. Por otra parte, el Gobierno democrático desplazó al vicealmirante ing. Castro Madero de la conducción de la CNEA (Comisión Nacional de Energía Atómica). Castro Madero había estado a cargo de la conducción de la CNEA durante la última dictadura militar y había sido responsable de un ambicioso plan de desarrollo nuclear. Comenzó a operar la Central de Embalse de Río Tercero, la segunda central nuclear del país. Se anunció el proyecto de un reactor nuclear de diseño local de características novedosas: el CAREM. El proyecto sería interrumpido por falta de apoyo presupuestario. La política universitaria fue uno de los ejes centrales del Gobierno de Raúl Alfonsín. Intervenidas y golpeadas durante la dictadura militar, las universidades enfrentaban adicionalmente, al comienzo de la democracia, un problema inédito: el de dar respuesta al aluvión de demanda de estudios profesionales por parte de quienes no pudieron acceder a ellos durante la etapa represiva. En el plano de la política universitaria, la gestión del Gobierno de Raúl Alfonsín estuvo orientada a la normalización de las universidades, la recuperación del autogobierno —en un marco de absoluto respeto a la autonomía universitaria— y la recuperación del rol de las universidades como instituciones capaces de dar respuesta a la demanda masiva de formación profesional y recuperar por esta vía su condición de elemento clave de la movilidad social. También se plasmaron algunas condiciones básicas que hicieron posible impulsar a las universidades a ocupar un lugar de protagonismo en la investigación científica y tecnológica, así como en la transferencia de conocimientos a las empresas y otros actores del entorno social. En términos generales, el período se caracterizó por la aplicación de políticas tendientes a la reconstrucción de la cultura académica, marcada por los valores científicos de apertura, pluralismo y autonomía académica, en términos semejantes a los descritos por Elzinga y Jamison (1996). Pero no se trató solo de eso: el otro rasgo dominante fue el de la sintonía que se procuró establecer con el espíritu de recuperación democrática que vivía la sociedad argentina, impulsando nuevas reglas   Carlos López Saubidet fue designado presidente del INTA.   Se designó al ingeniero Alberto Constantini al frente de la CNEA en reemplazo de Castro Madero. Constantini estuvo al frente de la CNEA hasta 1988, año en el que fue reemplazado por Emma Pérez Ferreira.  

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de juego institucionales en el campo de la ciencia y la tecnología, confrontando fuertemente con el estado de cosas heredado de la gestión militar. Una cultura cívica que la sociedad argentina estaba aprendiendo a respetar aunque le habría de costar bastante mantenerse completamente fiel a ella cuando las sucesivas crisis económicas entraron en escena y la pobreza de muchos sectores sociales se tornó cruel pero, sobre todo, visible. 5.  Dos caras del Gobierno de Menem (1989-1999) Al Gobierno radical, arrastrado por una conmoción económica que se tradujo en un período de hiperinflación, le sucedió el primero de varios gobiernos genéricamente adscriptos al peronismo. En 1989 accedió al poder Carlos Menem con una propuesta que combinaba elementos de populismo de cuño típicamente peronista, con políticas que en el campo de la economía y de las relaciones internacionales respondían al «Consenso de Washington» y se alineaban en «relaciones carnales» con los Estados Unidos. La llegada al Gobierno de Carlos Menem se produjo de manera anticipada, debido a la renuncia de Raúl Alfonsín a la presidencia en un contexto de crisis económica con hiperinflación. El nuevo Gobierno emprendió un drástico programa de reformas estructurales, que incluyó la liberalización de los mercados de productos y factores, la apertura comercial y la privatización de las principales empresas públicas. En 1991 comenzó la implementación del plan de convertibilidad, que fijó la paridad cambiaria entre el peso y el dólar, con el objetivo de contener la inflación. Se eliminaron las cláusulas del compre nacional en las empresas de servicios públicos, a la vez que comenzó un proceso de reconversión de algunos sectores del aparato productivo que, si bien dio lugar a un aumento de la productividad del trabajo, estuvo ligado a la incorporación de bienes de capital importados y a la racionalización de los planteles laborales, dando lugar a un fuerte aumento del desempleo estructural. Asimismo, este proceso afectó las capacidades de generación de conocimiento endógeno por parte de las firmas (Kosacoff, 1994; Bonvecchi y Porta, 2003). La política de ciencia y tecnología del Gobierno de Menem reflejó las dos facetas que caracterizaron a su Gobierno, en fases sucesivas: primero el tradicionalismo de derechas y luego la modernización ajustada a ideas de época: competencia, transparencia e innovación. Es así

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que la política de este Gobierno puede ser comprendida según dos etapas distintas. La primera —la reacción tradicionalista— transcurrió entre 1989 y 1996, en tanto que la segunda —la modernización tecnocrática— lo hizo entre 1996 y 1999. 5.1.  Reacción tradicionalista En el primer período, la política científica estuvo orientada por una agenda que combinaba las tendencias aislacionistas del CONICET, el recelo al «progresismo» científico, la restauración de todo aquello que había sido removido por el Gobierno radical y la recuperación de las que fueran prioridades militares, todo ello con un aura «nacionalista» muy a tono con el ala derecha o más tradicional del peronismo. En cambio a partir de 1995 comenzó la implementación de un programa de reformas también híbridas, que combinaban una recuperación de la capacidad de intervención política por parte del Gobierno, con un recetario inspirado en la agenda de los organismos internacionales de crédito (BID y Banco Mundial) que otorgaron el financiamiento necesario para llevarla a la práctica. Durante el primer período volvieron a ocupar un lugar destacado en la conducción de las instituciones científicas algunos investigadores que habían estado ligados a las intervenciones en tiempos de las dictaduras militares y que habían sido desplazados de las mismas durante la gestión de Manuel Sadosky. Esto dio lugar al inicio de un período de conflictos en el seno de las instituciones científicas. El neurocirujano Raúl Matera fue nombrado a cargo de la SECYT, quien designó nuevas autoridades al frente del CONICET. Uno de aquellos funcionarios sostuvo públicamente su intención de separar al CONICET de la investigación en las universidades, en línea con la política seguida durante las dictaduras militares y en contraposición a la política de reconstrucción del vínculo entre el Consejo y las universidades llevada a cabo durante la gestión del Gobierno radical. El descontrol que evidenció muy pronto la gestión llevó al desplazamiento de las autoridades del CONICET y a la intervención del organismo, cuya Presidencia retuvo    Matera designó al ing. Carlos Cavotti al frente del CONICET. Luego de una breve gestión al frente del Consejo, Cavotti pasó a dirigir la Escuela de Defensa Nacional, y fue reemplazado por Bernabé Quartino en marzo de 1990. Este último había sido interventor de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA luego de la noche de los bastones largos en 1966.    El propio Bernabé Quartino.

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para sí el propio secretario de Ciencia y Tecnología.10 Un problema más básico subyacía a tal decisión y derivaba del hecho de que el CONICET, al disfrutar de autonomía y poseer presupuesto propio, era históricamente poco dócil a las políticas emanadas de una Secretaría carente de la herramienta presupuestaria para garantizarlas. Este problema no se había presentado en la etapa del Gobierno radical debido a que el equipo de Gobierno en ambas instituciones estaba muy cohesionado, tanto desde la perspectiva política, como desde su trayectoria científica. Matera, al asumir personalmente la conducción de ambas instituciones, trató de darle una solución sui géneris al problema. Las nuevas autoridades de ciencia y tecnología desmantelaron algunas de las iniciativas más importantes llevadas a cabo durante la gestión anterior, tales como el Programa SAPIU de apoyo a los investigadores en las universidades y la Escuela Latinoamericana de Informática (ESLAI). Se anunció la creación de un plan de vinculación con científicos en el exterior (PROCITEX), el cual decayó a partir de 1994 por restricciones presupuestarias. Por causa del fallecimiento de Raúl Matera, en 1994 fue designado el también médico Domingo Liotta. En 1995 se anunció la creación de un mega-proyecto denominado «Ciudad Internacional de la Ciencia y la industria» (CICI). El proyecto fue abandonado luego de recibir fuertes críticas de la comunidad científica. En lo referido a la promoción de la innovación tecnológica, se tomaron medidas novedosas en el plano legislativo. El 28 de septiembre de 1990 se aprobó la Ley 23.877, de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica, que no sería sancionada hasta 1992 por el decreto 508/92. La ley generó una innovación institucional al crear la figura de las unidades de vinculación tecnológica (UVT). Estas fueron definidas como entes no estatales constituidos para la identificación, selección y formulación de proyectos de I+D, transmisión de tecnología y asistencia técnica. Las UVT no necesariamente debían estar relacionadas con un organismo público y en todos los casos debían estar organizadas bajo la forma jurídica de una sociedad comercial o una asociación civil. Se otorgó a la SECYT la facultad de autorizar su funcionamiento. En 1993 comenzó la implementación del Programa de Modernización Tecnológica (PMT), cofinanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desde 1993 hasta 1997, cuando con la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica el progra10   En febrero de 1991 asumió Matera la Presidencia del CONICET reteniendo el cargo de secretario de Ciencia y Tecnología.

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ma fue incorporado al ámbito de este organismo, el PMT fue administrado basándose en dos subprogramas: el de innovación tecnológica, que operó en el ámbito de la SECYT y el CONICET, y el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), que fue gestionado desde el Minis­ terio de Economía. El estilo de Gobierno de un peronismo autoritario se llevaba mal con la autonomía de los organismos. Así, el INTA, que gozaba de una autonomía semejante a la del CONICET y disponía de recursos propios, derivados de una fuente impositiva, fue transferido en 1991 a la órbita de la Secretaría de Agricultura. Esta reasignación supuso el cambio de la entidad legal del organismo, que pasó a depender de dicha secretaría, y perdió la autarquía financiera y el presupuesto propio. El presupuesto del INTA, que por su ley orgánica estaba ligado al cobro de un determinado porcentaje del valor de las importaciones, había sido una de las garantías de su financiamiento. La subordinación del INTA a la Secretaría de Agricultura generó muchas resistencias en el sector. 5.1.1.  Investigación espacial y nuclear Las prioridades temáticas de los gobiernos militares fueron históricamente asumidas como propias por los sectores más nacionalistas del espectro político argentino. Fue esta perspectiva subyacente la que confirió nuevo interés a las investigaciones espaciales y a la energía nuclear. La investigación espacial fue una de las primeras áreas donde el Gobierno de Menem realizó reformas organizativas e institucionales. En este sentido, el órgano encargado de la política espacial presentó una continuidad a través de los dos períodos que son reconocibles en su Gobierno, lo que la distingue de otras dependencias con competencias en actividades científicas y tecnológicas que sufrieron en mayor medida los avatares de los cambios de rumbo. Puede parecer una curiosidad que en tal contexto de resurgimiento nacionalista fuera el Gobierno de Carlos Menem el que resolviera dar por terminado un proyecto muy avanzado de desarrollo de un misil de mediano alcance —el Cóndor II—, aunque la explicación surge del pragmatismo con el que se aplicó una de las prioridades más importantes de su gestión: el acercamiento «carnal» a los Estados Unidos. En 1991 se creó la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) a través del Decreto N.º 995/91, como ente civil dependiendo de la Presidencia de la Nación. La CONAE se creó sobre la base de

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la Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales (CNIE), que databa de 1961. En 1993 se fijaron a través del Decreto 765/93 las competencias de cada órgano de conducción de la CONAE. En su artículo 8.°, el Decreto servía también para disponer el fin del misil: «… todos los elementos, partes y componentes del misil Cóndor II, en todas sus versiones y etapas de desarrollo, que existan a la fecha, serán desactivados, desmantelados, reconvertidos y/o inutilizados según sus posibilidades de uso en aplicaciones y destinos pacíficos, de manera de efectivizar en forma fehaciente y definitiva la cancelación completa e irreversible del proyecto respectivo». Con ello daba por terminada un emprendimiento que, si en lo político había sido oscuro, en lo tecnológico reflejaba una capacidad avanzada. En efecto, el Gobierno militar había impulsado el desarrollo de un misil de mediano alcance: el Cóndor II, un misil de dos etapas, de dieciséis metros de largo, con un sistema de control de todo el vector, con un paquete sensor de control de altitud y con un sistema de control de velocidad final; todo ello controlado por tres computadoras integradas e intercomunicadas entre sí. La construcción del Cóndor II comenzó en 1979 en Falda del Carmen en unas instalaciones dependientes de la entonces Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales. Ya desde el Gobierno de Raúl Alfonsín se registraron presiones de los Estados Unidos para discontinuar el misil, pero fue durante la gestión de Carlos Menem cuando la desactivación se puso en práctica. En 1993 el Gobierno argentino decidió enviar la mayoría de los componentes Cóndor II a los Estados Unidos, para su destrucción total. Esto se llevó a cabo mediante la intermediación de España, que colaboró en el desmantelamiento del proyecto y ofició como punto de triangulación en el envío de los componentes del misil a los EE.UU. para su destrucción total. La I+D en el área nuclear había contado con un importante apoyo durante la última dictadura militar, en contraste con el desmantelamiento de la investigación universitaria producido en aquella época. La política científica durante el primer Gobierno democrático fue inercial, la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) continuó operando según sus propios lineamientos, en un contexto de restricción presupuestaria tanto por la crisis económica como por el hecho de que la política nuclear no tenía el mismo nivel de prioridad en democracia. La gestión del Gobierno menemista durante el primer período respondía, como señalamos anteriormente, a una agenda tradicional en ciencia y tecnología, donde la actividad nuclear recuperaba, al menos a nivel discursivo, un papel gravitante.

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5.2.  Modernización burocrática Llamamos a esta etapa de «modernización burocrática» en el sentido de la «cultura burocrática» mencionada en el apartado 1.3, como un proceso encarnado en el aparato del Estado, que procura administrar y organizar la ciencia para disponerla al servicio de la política. Esta definición evoca a Max Weber (1996), quien concebía a la burocracia como la forma más racional de ejercer el poder, definiéndola como un sistema objetivo de administración y de gestión que está dotado de reglas técnicas y procedimientos formales y se orienta a la optimización de las actividades sobre la base de una división del trabajo establecida según criterios objetivos. Esta visión ideal de la burocracia como un instrumento al servicio de fines prácticos contrasta, sin embargo, con la evidencia histórica de que frecuentemente el medio se convierte en un fin y que los procesos de burocratización, lejos de eliminar las situaciones de ineficiencia o conflictividad, las producen y acentúan. Las políticas de ciencia, tecnología y educación superior implementadas en Argentina en la última década del siglo xx encajan perfectamente en una aproximación conceptual de este tipo, ya que quienes las concibieron y pusieron en práctica no eran, en su mayoría, ni investigadores ni docentes universitarios, o por lo menos no encarnaban los puntos de vista prevalecientes en ambos grupos. Como antecedente (y de algún modo, como una primera etapa de las reformas del sistema de ciencia y tecnología que se llevaron a cabo a partir de 1996) es necesario mencionar las políticas de reforma de la educación superior llevadas a cabo a partir de 1993, en el contexto de una tendencia política orientada a transformar el contrato social entre las universidades y el Estado en Latinoamérica (Brunner, 1994). En el curso de 1993 se creó a través del Decreto 506/93 la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU).11 Llegaba a la conducción de esta secretaría el mismo equipo caracterizado por un enfoque tecnocrático que unos años después habría de impulsar la reforma del sistema de ciencia y tecnología. La creación de la SPU fue entonces pensada como un primer paso hacia la reformulación del vínculo entre las universidades nacionales y el Gobierno, asignándole a este mayor capacidad de intervención. Con esta lógica, la autonomía universitaria fue puesta en cuestión, lo que dio origen a un estado de confrontación con las universidades más importantes, en las cuales el radicalismo tenía una gran influencia. Así, la política universitaria no surgió de un acuerdo entre las diferentes fuer  Fue designado el licenciado Juan Carlos del Bello al frente de ella.

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zas políticas, sino que quedó inscripta en la confrontación entre peronistas y radicales. De hecho, los primeros movimientos destinados a modificar la correlación de fuerzas en el plano universitario habían comenzado ya desde el primer día del Gobierno de Menem, con la creación de nuevas universidades nacionales; la mayor parte de ellas en el conurbano bonaerense y cuyos rectores organizadores estaban políticamente alineados con el Ministerio. Las nuevas universidades fueron creadas con la justificación de que ayudarían a descomprimir la presión de la matricula sobre la UBA, a la vez que exploraban modelos organizativos relativamente novedosos. Estas acciones, sin embargo, carecieron de coordinación y no formaron parte de ningún rediseño del sistema universitario en su conjunto. Por esta razón, cada una de ellas adoptó un modelo diferente, en una gama que iba desde la oferta profesional masiva para satisfacer una demanda local, hasta la excelencia científica, gracias a la atracción de grupos de investigación de reconocido nivel, tentados por la ventaja comparativa de disponer de infraestructuras más adecuadas y recursos más abundantes. La UBA, no obstante, continuó aumentando su tamaño sin notar la competencia de las nuevas casas de estudio. En 1993 se estableció a través del Decreto 2427 el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores en el ámbito de la SPU, cuyo objetivo era estimular la investigación en las universidades públicas por medio de la asignación de un plus salarial a los docentes que acreditaran la realización de investigaciones, ya que, según estudios previos, solo el 15% de los docentes universitarios podían ser considerados además como investigadores. Se inauguró así el primer procedimiento de asignación salarial por mecanismos competitivos, dando lugar a una diferenciación de ingresos entre los docentes según realizaran o no investigación científica o tecnológica, con lo cual se promovía la segmentación y la diferenciación en el medio académico. Los efectos de la aplicación de este programa fueron desde sus comienzos motivo de controversia. Por otra parte, si bien el programa recibió una importante aceptación entre docentes investigadores, ha recibido objeciones que abarcan tanto a los principios mismos del programa— el pago por desempeño a una categoría particular de docentes— hasta problemas de diseño e implementación. Estos últimos han estado relacionados con la falta de estabilidad del programa por parte de las propias autoridades de la Secretaría de Políticas Universitarias, lo que se manifestó en cambios en los manuales de procedimiento, y en los montos y cronogramas de pago. A esto podríamos agregar el hecho de que se aplicó en un contexto de restricción presupuestaria, lo que originó que fuera asumi-

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do por algunos sectores como un aumento salarial encubierto (Albornoz et ál., 2004). En 1995 se dieron los pasos más importantes orientados a aumentar la capacidad del Gobierno para aplicar políticas destinadas a lograr modificaciones en las instituciones de educación superior. El hito más destacado fue la sanción de la Ley 24.521 de Educación Superior (LES). La LES introdujo cambios orientados a fomentar la diferenciación institucional y a reconocer la heterogeneidad del sistema. Habilitó además a las universidades públicas a cobrar aranceles (facultad no aceptada ni ejercida a posteriori por estas, salvo excepciones) y avanzó hacia la creación de un mercado académico diferenciado. La aprobación de la LES estableció un marco que se proponía dar sustento a una serie de políticas con las que se pretendía modificar el modo de control ejercido hasta entonces por el Gobierno sobre las universidades y otras instituciones de educación superior al introducir la evaluación como nuevo eje de la política universitaria. En otro plano, también tuvo su importancia práctica la obtención de un prestamo del Banco Mundial para la puesta en marcha de un Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES). La novedad institucional más importante establecida por la LES fue la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) como un organismo descentralizado en la jurisdicción del Ministerio de Educación. La CONEAU, que comenzó a funcionar en 1996, es desde entonces el único organismo público de evaluación y acreditación universitaria. Su misión institucional fue definida como «asegurar y mejorar la calidad de las carreras e instituciones universitarias que operan en el sistema universitario argentino por medio de actividades de evaluación y acreditación de la calidad de la educación universitaria». Como antecedente, a finales de 1994 el Ministerio de Educación había creado la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP). Este organismo realizó durante 1995 una convocatoria a la acreditación voluntaria de maestrías y doctorados académicos. Más de trescientas carreras de posgrado ofrecidas por universidades públicas y privadas respondieron a aquella convocatoria. La CAP dictaminó sobre su acreditación, con resultados positivos en aproximadamente dos terceras partes de las solicitudes, y clasificó los programas acreditados según la calidad en tres categorías. Creada la CONEAU, el Ministerio le transfirió a esta los procedimientos de acreditación, dando por terminadas las funciones de la CAP. Las actividades llevadas a cabo por la CAP fueron financiadas por el PRES. Este programa contó con un financia-

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miento total de 270 millones de dólares, de los cuales 165 millones fueron aportados por el Banco Mundial. Resulta particularmente relevante la intervención del Banco Mundial, ya que se trató del primer programa de este organismo para la reforma de la educación superior en la región. PRES persiguió cinco objetivos centrales: 1. Reformar y ordenar el marco legal de la educación superior. 2. Introducir incentivos para mejorar la calidad de la educación superior. 3. Dar mayor transparencia a la gestión mejorando la información. 4. Modificar la distribución de los recursos presupuestarios. 5. Fortalecer la capacidad de conducción y programación de la SPU. Con el propósito de alcanzar estos objetivos, el PRES desarrolló una serie de programas, entre los que se destacó el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC) como instrumento para la asignación de recursos por mecanismos competitivos. En julio de 1996 el equipo técnico que había impulsado la reforma de la educación superior asumió la conducción de la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT)12 y comenzó un plan destinado a extender sus propósitos reformistas a las instituciones de ciencia y tecnología. Las transformaciones ensayadas se concentraron en el entramado institucional y en un intento de modificar la lógica de funcionamiento de las instituciones. El programa de reformas estuvo estructurado en torno a tres grandes ejes: a) Concentración de las funciones de formulación de políticas, programación y planificación en la SECYT. Se sancionó una nueva estructura institucional para la SECYT y se puso en marcha la formulación de un plan plurianual de ciencia, tecnología e innovación. b) Creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) para realizar acciones de promoción mediante la distribución de recursos para financiar proyectos de investigación y de actualización tecnológica de las empresas. En el primer aspecto, la Agencia desplazaba al CONICET, al 12   Con la designación de Juan Carlos del Bello como secretario de Ciencia y Tecnología.

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que se le objetaban criterios endogámicos para resolver la asignación de recursos. c) Mejora de la coordinación interministerial en actividades de ciencia y tecnología y de la coordinación interinstitucional hacia dentro de los organismos del sector. Se crearon el Gabinete Científico-Tecnológico (GACTEC), en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros como órgano de coordinación interministerial, y la Comisión de Gestión Interinstitucional de Ciencia y Tecnología como instancia de coordinación entre los distintos organismos científicos y tecnológicos.13 La creación del GACTEC en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, a través del Decreto 1273/96, constituyó una innovación institucional. Sin embargo, de hecho ha sido convocado en escasas ocasiones a lo largo de los años, por lo que esta iniciativa ha quedado más reducida a una innovación en el organigrama institucional, que convertido en una instancia de articulación y coordinación con incidencia substantiva. Otra innovación institucional fue la creación en 1997 del Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECYT) a través del Decreto 1113/97 con la función de articular las políticas de ciencia y tecnología con las autoridades en la materia de las veintitrés provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La novedad de mayor trascendencia, no obstante, habría de ser la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) a través del Decreto 1660/96. El propósito de la creación de la Agencia fue separar las funciones de promoción y ejecución de las actividades científicas y tecnológicas, a través de la concentración en un organismo de los distintos instrumentos promocionales y de financiación que se encontraban dispersos en distintas jurisdicciones. El diseño de la Agencia estuvo inspirado en la National Science Foundation, considerada como un modelo flexible y dotado de gran capacidad de 13   El Gabinete estaba integrado por el jefe de Gabinete de Ministros, el secretario de Ciencia y Tecnología, el ministro de Defensa, el ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos, el ministro de Educación, el ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el ministro de Salud y Acción Social y la secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Presidencia de la Nación. La presidencia le correspondía al jefe de Gabinete de Ministros, y la Secretaría Ejecutiva estaba a cargo del titular de la cartera de Ciencia y Tecnología. El GACTEC, cuya creación fue refrendada y justada en su composición y funciones por la Ley 25.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación, sancionada y promulgada en 2001, tiene asignada la función de decidir acerca de las políticas, prioridades y asignación de los recursos presupuestarios del área de ciencia y tecnología del sector público nacional.

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financiamiento. Este cambio de enfoque en el campo de las políticas públicas para la ciencia y la tecnología es, sin duda, indisociable de los cambios que se produjeron, tanto en la escena internacional, como en la propia percepción de algunos actores pertenecientes a la sociedad local (Albornoz, 2007). La Agencia fue creada como un organismo desconcentrado, dependiente de la SECYT. Su misión fue establecida para promover las actividades de ciencia, tecnología e innovación, canalizando los recursos económicos necesarios para tal fin y administrando tanto medios ya existentes, como así también nuevos mecanismos creados para la promoción y el fomento del área. Los dos principales instrumentos de los que se dotó inicialmente a la Agencia fueron el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) y el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT), a los que con los años se agregaron otros. El FONCYT y el FONTAR a su vez cuentan con distintos instrumentos de promoción y financiamiento de las actividades de ciencia, tecnología e innovación. El objetivo del FONCYT fue establecido como la promoción de la generación de conocimiento por parte de grupos de investigación científica y tecnológica cuyas actividades se desarrollaran en instituciones públicas y privadas sin fines de lucro, mediante el otorgamiento de subsidios a proyectos que cumplieran con ciertas condiciones de calidad y pertinencia. Inicialmente, el FONCYT contó con dos modalidades: una destinada a la investigación pura y aplicada, cuyos resultados son a priori publicables en revistas de circulación abierta; la otra, destinada a investigación precompetitiva de interés empresario. El objetivo del FONTAR, en cambio, fue orientado hacia la financiación de proyectos cuya finalidad fuera la innovación y la modernización tecnológica en el sector privado. Para ello, reunió los distintos instrumentos que con tal propósito estaban dispersos en distintas áreas gubernamentales, tales como la Ley n.º 23.877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica y el Programa BID de Modernización Tecno­lógica (PMT-I). La nueva gestión publicó las «Bases para una Política de Ciencia y Tecnología». Este trabajo fue el antecedente que dio lugar a la presentación del Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000 en octubre de 1997, el cual fue presentado por las autoridades como un instrumento ordenador, articulador y de programación de los distintos esfuerzos nacionales y regionales en ciencia, tecnología e innovación. El Plan partía de un severo diagnóstico de los organismos públicos de ciencia y tecnología, pero tampoco escatimaba críticas a los escasos esfuerzos del sector privado en la materia. Ponía en evidencia la baja inversión del sector privado en ciencia y tecnología, a pesar de que

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había registrado cierto aumento a partir de 1992; se reconocía, no obstante, la falta de información fidedigna en la materia.14 El texto afirmaba que «los esfuerzos del sector empresas son, en general, de corto plazo, no incluyen actividades sistemáticas de investigación y desarrollo y no se vinculan con las instituciones públicas de ciencia y tecnología ni se desarrollan en redes en las que participan activamente los proveedores, usuarios y clientes. Por ende, están lejos de tener la envergadura requerida para los desafíos que supone la construcción de una sociedad basada en el conocimiento». Pese a sus buenas intenciones, el plan pecaba de cierto voluntarismo ingenuo al que ya se ha hecho mención en el apartado 2, ya que declaraba creado el sistema nacional de innovación por el solo hecho de su enunciación. 5.2.1.  El CONICET como adversario Desde la perspectiva política instalada en 1996 en el Gobierno de la ciencia y la tecnología, el CONICET se constituyó en un adversario con el cual era preciso confrontar. Por una parte, al tratarse de un organismo descentralizado, con presupuesto propio, su grado de sujeción a las políticas establecidas desde la SECYT era cuando menos flexible. Ya Matera había vislumbrado tal fenómeno, lo que lo había llevado a ocupar la presidencia en forma simultánea con su función de secretario del área. Por otra parte, el CONICET era asumido por la comunidad científica como propio en la medida que expresaba el «sentir común» de los investigadores, o al menos de sus cúpulas, en su proceso de toma de decisiones. Se trataba, sin dudas, de un desafío político importante, que puede ser leído en clave de una confrontación con la cultura académica con su componente de autorregulación de la comunidad científica. En el marco de las reformas de las instituciones públicas del sector, se intervino el CONICET. Comenzó así un dificultoso proceso de reforma del organismo. Se sancionaron varios decretos que establecieron nuevas reglas para el funcionamiento institucional y una nueva estructura organizativa.15 Luego de la intervención, se designaron nuevas au14   Cabe señalar que en 1997 se daban los primeros pasos en la medición sistemática de las actividades de innovación en el sector privado, llevándose a cabo la primera encuesta de innovación en la Argentina, que cubría el período 1992-1996. Véanse INDECSECYT (1998), Encuesta sobre la conducta tecnológica de las empresas industriales argentinas 1992/1996. 15   Decretos 1661/96 1664/96 y 1207/96.

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toridades en la institución.16 Sin embargo, la gestión del nuevo presidente del CONICET estuvo marcada por conflictos políticos con el secretario de Ciencia y Tecnología y terminó con la renuncia del primero en septiembre de 1998.17 El CONICET atravesó entonces un período de crisis política marcado por la oposición de sectores de la comunidad científica a la política llevada a cabo por el Gobierno. Algunos de estos sectores veían —no sin razón— en la creación de la Agencia una amenaza para el CONICET, a la vez que entendían que ella representaba un retraimiento del Estado en su apoyo a la investigación científica en organismos públicos.18 Sin embargo, el realismo de quienes diseñaban las políticas públicas del sector hizo que la sangre no llegara al río y, una vez alcanzados otros objetivos, se dejó al CONICET subsistir con sus funciones, aunque con sus recursos disminuidos. 5.2.3.  Investigación nuclear En 1994 el proceso de reforma que ya afectaba a varias áreas del Estado alcanzó a la actividad nuclear. La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) fue reformada, reorganizándose sus actividades y modificándose sus competencias, parte de las cuales fueron privatizadas. Se constituyó Nucleoeléctrica Argentina S.A. a través del Decreto 1540/94, a la vez que se creó el Ente Nacional Regulador Nuclear. En 1996 se transfirió la CNEA a la jurisdicción de la Secretaría de Ciencia y Tecnología y se aprobó una nueva estructura organizativa.19 En 1997 se sancionó la Ley Nacional de la Actividad Nuclear N.º 24.804. Se trató de la primera ley de regulación integral de la actividad nuclear. En 1998 se dio una contramarcha con respecto a la reforma llevada a cabo en 1996 y se dispuso la reinserción de la CNEA en el ámbito de la Presidencia de la Nación,20 alegándose el carácter estratégico de la actividad de la CNEA en virtud de la mencionada ley. Asimismo, se sancionó el régimen de gestión de residuos radiactivos   Luego de la intervención de Juan Carlos del Bello, el doctor Enrico Stefani asumió la dirección del CONICET. 17   Su renuncia se vio envuelta en rumores por su oposición a la designación de investigadores en el Centro de Investigaciones Científicas de Anillaco, provincia de La Rioja. 18   Luego de la renuncia de Stefani asumió la conducción de este Consejo el ing. Armando Bertranou, quien también era miembro del directorio de la Agencia. 19   Decreto N.º 660/96 y Decisión Administrativa N.º 517/96 de la Jefatura de Gabinete de Ministros. 20   Decreto N.º 964/98. 16

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(Ley 25.018). Finalmente, en el contexto de desindustrialización imperante, se suspendió la producción de uranio nacional debido a la falta de rentabilidad económica de la actividad. 5.2.4.  Investigación espacial En 1994 se promulgó el plan espacial «Argentina en el Espacio, 1995-2006» a través del Decreto 2076/94. Una de las premisas del plan era la afirmación de la condición de «país espacial» de Argentina, lo que de acuerdo con ello implicaba que fuera capaz de hacer un uso creciente de los productos derivados de la ciencia y tecnología espaciales, como consumidor activo de los mismos. El plan se centraba en la generación de «ciclos de información espacial completos», para diferentes actividades socioeconómicas. Más tarde, en 1996, en el marco de la reforma del sector de ciencia y tecnología, se estableció el paso de la CONAE a la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores y se aprobó una nueva estructura interna del organismo. En noviembre de ese año se puso en órbita el satélite de aplicaciones científicas SAC-B, el primero desarrollado y construido íntegramente en Argentina. En 1997 se aprobó el plan espacial «Argentina en el Espacio, 1997-2008», como primera revisión del anterior, que abarcaba el período 1995-2006. Este nuevo documento incluyó la incorporación del rubro «medios de acceso al espacio y servicios de lanzamiento», según la instrucción que el poder ejecutivo dio a la CONAE a través del Decreto n.º 176/97. El 3 de diciembre de 1998 se lanzó el satélite SAC-A. Se celebró también un acuerdo marco de cooperación en aplicaciones pacíficas de ciencia y tecnología espaciales con Brasil, sancionado en la Ley 24.925. 5.2.5.  Cultura burocrática y cultura económica La etapa de modernización analizada puede ser interpretada bajo la clave de un avance en el campo de la política científica y tecnológica, de la cultura burocrática y de la cultura económica, lo que al mismo tiempo expresa el intento de dar mayor centralidad política a la cuestión de la ciencia, la tecnología y la innovación. Lo peculiar, como ya ha sido señalado, fue que la preocupación por el impacto económico del conocimiento no proviniera del sector productivo, sino de un sector «modernizador» del aparato público. Es posible así hablar de la imbricación de ambas culturas —burocrática y económica— por el hecho de que se intentó implantar desde la conducción política del Estado un ethos económico allí donde no lo había, en un país en el que las empre-

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sas no suelen ser fuertes demandantes de conocimiento y en un período en el que los incentivos macroeconómicos llevaban a que las empresas que modernizaban sus mecanismos de producción lo hicieran más por la importación de tecnología llave en mano que por la demanda de desarrollos tecnológicos locales. En tal sentido, se impulsaron medidas tendientes a dotar a los organismos públicos de criterios de gestión empresarial, del mismo modo que se intentó alinear a las políticas de ciencia y tecnología según el objetivo final de la innovación. No obstante, se adoptó acríticamente el concepto de la innovación, sin comprender aparentemente de forma cabal qué significa la innovación en un país de ingreso intermedio como la Argentina, con fuertes heterogeneidades estructurales. Las reformas implementadas fueron inicialmente resistidas por la comunidad científica, al encontrar en ellas un avance por sobre su cultura de autonomía académica, aunque con el correr del tiempo muchas de las novedades se incorporaron definitivamente al paisaje institucional. 6.  El desconcierto como política (1999-2001) En 1999, luego de una década de gestión menemista, asumió el Gobierno una coalición bajo la fórmula Fernando de la Rúa-Carlos Álvarez, formada por una alianza entre la (UCR) y el FREPASO, partido que a su vez era una coalición de agrupaciones políticas de centro izquierda e impronta peronista. El breve Gobierno de la Alianza estuvo marcado por una tensión entre las promesas electorales y las expectativas generadas en la ciudadanía respecto a una mayor redistribución del ingreso, mayor empleo y menor corrupción, y la imposibilidad de la coalición gobernante de tomar la iniciativa política para cambiar el rumbo en estas cuestiones. El resultado fue el desconcierto convertido en dato político. Sobre el final de la década, las tensiones acumuladas en torno al plan de convertibilidad, la recesión económica comenzada en 1998 y profundizada por la devaluación brasileña de 1999, así como el peso de los servicios de una deuda externa en constante crecimiento, marcaban el escenario en el que se tenía que desenvolver el nuevo Gobierno. En este contexto se impulsaron políticas pro-cíclicas de ajuste fiscal que profundizaron el ciclo recesivo. Los presupuestos universitarios y de los institutos públicos de investigación se vieron afectados por estos recortes. En cuanto a las instituciones encargadas de la conducción política del sistema de ciencia y tecnología, las nuevas autoridades dispusieron

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el traspaso de la SECYT a la órbita de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, la que pasó a denominarse Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, siguiendo la retórica de la época. Al frente de la SECYT fue designado Dante Caputo, un político de alto perfil en el anterior Gobierno radical, lo que fue interpretado como una jerarquización de la problemática de la ciencia y la tecnología. Durante los primeros días de la gestión pareció confirmarse aquella impresión inicial, dado que hubo un intento de que la totalidad de los organismos de ciencia y tecnología pasaran a depender de la Secretaría. Los mecanismos de defensa del sistema ministerial fueron, sin embargo, más eficaces. La CONAE logró subsistir como organismo dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores. El INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) y el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial) permanecieron en la esfera de las secretarías correspondientes. Únicamente en la CNEA el nuevo secretario aumentó su ámbito de influencia. Probablemente uno de los hechos más relevantes del período haya sido el contrato celebrado en enero de 2000 entre la empresa semipública INVAP SE21 y la Organización Australiana de Ciencia y Tecnología Nuclear (ANSTO) para la construcción de un reactor de investigación y producción OPAL, de 20 MW, un hecho que tuvo más que ver con las capacidades acumuladas por la CNEA e INVAP que con políticas específicas desarrolladas para el sector por la nueva gestión. La gestión de la política científica, sin embargo, adquirió algunos contornos muy conflictivos, derivados de la falta de rumbos definidos y de un estilo que no facilitó el diálogo con los investigadores. Estos, por su parte, pronto creyeron percibir cierto menosprecio por parte de las nuevas autoridades. La tensión se hizo manifiesta cuando el discurso gubernamental dejó traslucir una peculiar lectura de la globalización combinada con una fascinación por las TIC, como contracara de una opinión poco favorable acerca de las limitadas capacidades del sistema local de I+D. Más aún, ciertos elementos del diagnóstico, en el sentido de que Internet produciría una irreversible obsolescencia de las instituciones de investigación locales, profundizaron el enfrentamiento con el CONICET hasta extremos que suscitaron una auténtica rebelión de muchos de sus investigadores. Todo ello habría de terminar con la renuncia del secretario Caputo a comienzos de 2001, alegando falta de respaldo oficial a un plan de reestructuración del área.

21   Fue creada a partir de un convenio entre la CNEA y el Gobierno de la Provincia de Río Negro, en la década de 1970.

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Otro elemento significativo que convendría destacar de la política en ciencia y tecnología llevada a cabo durante el Gobierno de la Alianza fue la sanción de la Ley 25.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación, impulsada por quien sucedió a Dante Caputo al frente de la Secretaría.22 La ley ordenó el conjunto de reglamentaciones que regían al sector. De hecho, el impacto de la ley fue más importante en cuanto al reordenamiento de la legislación y de las reglamentaciones que en términos de su impacto concreto sobre los actores públicos y privados del sistema. En efecto, la ley fue sancionada en los últimos meses del Gobierno de De la Rúa, en medio de una nueva y profunda conmoción económica y social que derivaría pocos meses después en una de las más graves crisis políticas e institucionales de la historia reciente de Argentina. El cambio de secretario no logró revertir la crisis institucional que venía afectando al CONICET a lo largo de la última década. El presidente designado a comienzos de la gestión de la Alianza —Pablo Jacovkis— duró en su cargo menos de un año, cuando renunció por diferencias con la conducción política de la Secretaría en relación con los recursos disponibles para el organismo. El investigador Andrés Carrasco, quien fuera nombrado en su reemplazo —en el marco de pocos candidatos dispuestos a hacerse cargo—, exacerbó aún más los conflictos internos. La confrontación política entre los presidentes del CONICET y los secretarios de turno marcó, como ha sido señalado, la agitada vida institucional del Consejo durante los años posteriores al final del Gobierno de Raúl Alfonsín. Estos conflictos estuvieron marcados por la restricción presupuestaria constante y los diversos programas de reforma, más atentos a criterios tecnocráticos de eficiencia que a la dinámica propia del sector. En este sentido es sintomático que en poco más de una década se hayan sucedido diez presidentes distintos al frente del CONICET.23 En diciembre de 2001 Fernando de la Rúa presentó su renuncia a la Presidencia, en medio de un estallido social sin precedentes, enmarcado en una severa situación económica. 7.  Crisis y recuperación (2002 hasta el presente) La crisis económica, financiera, social, política e institucional que sacudió al país se prolongó durante 2001 y 2002 y dejó como corolario   Adriana Puiggrós.   Desde julio de 1989 hasta fines de 2001 el CONICET tuvo diez presidentes: Carlos Cavotti, Bernabé Quartino, Raúl Matera, Domingo Liotta, Florencio Aceñolaza, Juan Carlos Del Bello, Enrico Stefani, Armando Bertranou, Pablo Jacovkis y Andrés Carrasco. 22 23

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la cesación del pago de deuda soberana más grande de la historia, un cambio profundo del tipo de cambio y de la moneda en la que estaban denominados los contratos, lo que produjo una profunda reasignación de recursos entre sectores. El Gobierno de transición del senador Eduardo Duhalde (2002-2003) —surgido por la aplicación de la Ley de Acefalía— y posteriormente el de Néstor Kirchner supusieron el triunfo de un ala peronista más vinculada a los factores de poder tradicionales en este partido, como los sindicatos y un sector de la burguesía industrial. Desde 2002 comenzó una paulatina recuperación económica que alivió las cuentas públicas. La recuperación de las exportaciones, sostenida por el aumento de los precios de los commodities agrícolas y la ventaja de precios comparativos que produjo la devaluación, así como la suspensión del pago de los servicios de la deuda y su posterior renegociación permitieron recuperar las finanzas públicas. El nuevo esquema económico que comenzó con el Gobierno de Eduardo Duhalde y fuera continuado por el Gobierno de Néstor Kirchner estuvo marcado por la recuperación de la producción para el mercado interno asociada a una mayor tasa de empleo. En el plano de la política científica y tecnológica, la crisis de 2001-2002 trajo aparejada una fuerte restricción de la inversión en I+D, que cayó a los niveles más bajos de la época reciente. Durante la Presidencia de Eduardo Duhalde se designó como secretario de Ciencia, Tecnología e Innovación a Julio Luna, un investigador del CONICET con formación de ingeniero. Por primera vez desde la finalización del Gobierno radical se produjo una «reconciliación» total entre la SECYT, el CONICET y, en otro plano, las universidades. Después de realizar consultas, el Gobierno designó al frente del CONICET a Eduardo Charreau, un investigador de gran trayectoria, reconocido por sus cualidades científicas y de gestión de organismos de I+D. Este gesto fue muy bien recibido por la comunidad científica. El nuevo presidente completaría su mandato en 2008 después de una gestión que cosechó un beneplácito general. A partir de 2002 comenzó también un proceso de recuperación institucional y crecimiento presupuestario del INTA. La autonomía operativa y financiera del Instituto fue restituida en 2002, cuando se estableció el presupuesto ligado al cobro del 0,5% del valor CIF de las importaciones, lo que permitió un importante crecimiento presupuestario.24 Esta estabilidad institucional y financiera permitió que hacia 24   La participación del INTA sobre el total del presupuesto para la función ciencia y técnica en promedio para el período 1997-2002 fue del 14,6%, mientras que a partir de

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fines de 2004 el INTA lanzara el Plan Estratégico Institucional 20052015 (PEI), en el que se establecieron tres objetivos generales: compe­ titividad, salud ambiental y equidad social. El lanzamiento del PEI 2005-2015 buscó dotar al accionar del Instituto de una mayor coherencia interna. En 2003, con la asunción de Néstor Kirchner al Gobierno asumió un nuevo equipo la conducción de la SECYT. La gestión de Tulio del Bono como nuevo secretario mostró un talante dialoguista y aportó como novedad el propósito de retomar la elaboración de planes estratégicos de medio y largo plazo. Sin embargo, a pesar de que los resultados logrados fueron en general positivos, un sector de la comunidad científica demandó en forma progresiva un mayor protagonismo que alcanzaría, cuatro años después, con la transformación de la Secretaría en Ministerio y su inserción en muchas de sus posiciones clave. Durante este período, la inversión en I+D continuó la tendencia de recuperación, después de la crisis, pero no pudo alejarse de su horizonte histórico. El gráfico 1 presenta los valores de la inversión en I+D, tanto en porcentaje del PBI, como en dólares corrientes medidos según la paridad del poder de compra (PPC). Es posible observar que, luego de que la inversión en I+D cayera al 0,39% del PBI en 2002, comenzó un paulatino proceso de recuperación hasta alcanzar en 2004 los valores de gasto previos a la crisis y a partir de allí aumentó hasta alcanzar el 0,52% del PBI en 2008. Si se analiza la inversión medida en dólares corrientes PPC, también se aprecia que la misma cayó en 2002 a los niveles históricos más bajos de la serie y que a partir de entonces comenzó un proceso de recuperación que es aún más marcado que cuando es medido como porcentaje del PBI. La inversión en I+D de 2008 medida en dólares corrientes PPC fue un 157% superior a la de 2002, mientras que si se la mide como porcentaje del PBI el aumento fue del 34%. Esta diferencia en las tasas de crecimiento de la inversión en I+D según se la mida en términos absolutos o relativos al tamaño de la economía parece mostrar que el aumento obedece en mayor medida a un período de expansión económica que a la asignación de mayor prioridad a la ciencia y la tecnología por parte de los agentes públicos y privados. De hecho, la inversión en I+D como porcentaje del PBI de 2008 es 15% superior al de 1999. En todo caso, estas cifras se alejaban del objetivo de alcanzar el umbral del 1% la restitución de la autonomía presupuestaria en 2002, la participación del Instituto aumentó al 20,3% en promedio para el período 2003-2010. Fuente: elaboración propia según datos de la Dirección Nacional de Información Científica-MINCYT y la Oficina Nacional de Presupuesto, Secretaría de Hacienda-MECON.

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del PBI en inversión en I+D, un objetivo recurrentemente fijado en los planes de distintos gobiernos25 sin que su logro nunca se hubiera alcanzado, lo que señala las dificultades para sostener y aumentar la inversión pública en esta área, y más aún, las serias dificultades para impulsar la inversión del sector privado. Gráfico 1 Argentina - Inversión en I+D (1996-2008) Gasto en I+D en relación con el PBI

Gasto en I+D millones de dólares expresados en PPC

0,60%

3 500,0 0,49%

3 000,0 2 500,0

0,45% 0,42%

0,42%

0,41%

0,44%

0,42% 0,39%

0,41%

0,44%

0,51%

0,46%

0,52% 2985,5

2 658,6

0,40%

2 317,9

2 000,0

0,30%

1 930,8 1 500,0 1 000,0

0,50%

1 226,1

1 506,2 1 478,0 1 399,9 1 354,5 1 394,2

1 630,1 1 162,4

0,20%

1 362,7

0,10%

500,0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: RICYT (2010). URL: www.ricyt.org

En cuanto a la política de ciencia y tecnología, la SECYT encargó al Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva la elaboración de las Bases para un Plan Estratégico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnología e Innovación. Las Bases fueron presentadas como un ejercicio de prospectiva, en el sentido de impulsar una mirada estratégica capaz de sustentar consensos en el largo plazo. Fue el producto de un trabajo participativo que involucró a diversos actores del sistema. Empresarios de diversas industrias y ramas, investigadores, funcionarios de distintas instancias de Gobierno y expertos dieron su opinión sobre las fortalezas y debilidades de las actividades de ciencia y tecnología en cada una de sus áreas de incumbencia. Se trazaron distintos escenarios, a la vez que se establecieron metas tanto cuantitativas como cualitativas. Los objetivos estratégicos fijados fueron los siguientes: — Objetivo Estratégico 1   El objetivo de alcanzar el 1% del PBI en gasto en I+D también había sido fijado en el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000 elaborado por la gestión de Del Bello en 1996 y nunca fue logrado. 25

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Orientación de la I+D hacia un mayor conocimiento de los problemas de la sociedad, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo social. — Objetivo Estratégico 2 Creación y aplicación de conocimiento para la explotación responsable de los recursos naturales, protegiendo el ambiente. — Objetivo Estratégico 3 Fortalecimiento de la innovación, la modernización tecnológica y la vinculación tecnológica en la producción industrial y agropecuaria. — Objetivo Estratégico 4 Aumento de la base científica y de la capacidad tecnológica. Del objetivo estratégico 4 se desprendieron metas cuantitativas, planes horizontales26 y criterios de reforma funcional del sistema.27 Se estableció el objetivo de alcanzar las siguientes metas cuantitativas en el transcurso de los diez años siguientes como condición necesaria para el logro de las metas cualitativas: a)  La inversión total del país en I+D alcanzará el 1% del PBI. b) La inversión privada en I+D equiparará la inversión pública. c) El número de investigadores y tecnólogos equivaldrá a un 3% de la PEA. d) Las diecinueve provincias que en ese momento concentraban alrededor del 20% de los recursos de I+D duplicarán su participación en el total. 26   Entre los programas horizontales se identificaron cuatro componentes principales de un programa de formación de recursos humanos en ciencia y tecnología: I) Incorporación de científicos y tecnólogos; II) Formación de investigadores; III) Fortalecimiento de la formación en ingeniería; IV) Radicación de investigadores en el interior del país. 27   En cuanto a la reforma institucional se señalaron los siguientes criterios como sustento de la propuesta de trabajo en red: a) Consolidación de vínculos entre las instituciones públicas dedicadas a actividades de ciencia, tecnología e innovación, de forma tal que ello permita la planificación estratégica del conjunto; b) Compatibilidad de los criterios de excelencia (enfoque en la disciplina) con el de pertinencia (enfoque en problemas y oportunidades, en forma interdisciplinaria e interinstitucional); c) Flexibilidad, compatibilizando los elementos permanentes (grupos de pertenencia institucional) con los transitorios (redes ad hoc organizadas en torno a problemas); d) Fortalecimiento de grupos de excelencia en áreas prioritarias mediante la generación de «masa crítica» de investigadores y tecnólogos; e) Atención a la cobertura de áreas de vacancia temática; f) Equilibrio geográfico en la distribución y orientación del sistema, incluyendo la compra de equipamiento y el impulso a programas de modernización tecnológica con criterios de racionalidad regional; g) Aprovechamiento más eficiente y eficaz de los recursos disponibles.

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Si el objetivo de aumentar la inversión en I+D, tanto pública como privada, no se ha cumplido, en cambio sí se avanzó considerablemente en lo que se refiere al número de investigadores y tecnólogos. Los cálculos que sustentaban el plan estimaban una cifra anual de mil quinientos becarios y un ingreso anual de quinientos nuevos investigadores al CONICET. Por cuarto año consecutivo, estas cifras se han cumplido casi exactamente como fueron previstas. El actor clave de estas políticas fue el CONICET en la medida que fue capaz, en el marco de su proceso de consolidación institucional, de ampliar significativamente el número de becas para estudios de posgrado otorgadas, y de reabrir el ingreso a la carrera de investigador, que estaba congelado desde mediados de la década de 1990. Gráfico 2

Investigadores por cada mil habitantes de la PEA (EJC)

Argentina - Investigadores por cada mil habitantes de la PEA (EJC) 3,00

2,00

1,81

1,82

1,82

1,82

1,75

1,76

1,81

1,91

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2,05

2,21

2005

2006

2,41

2,57

2007

2008

1,00

Fuente: RICYT (2010). URL: www.ricyt.org

Según se observa en el gráfico n.º 2, en el período 2001-2002 se registraron los valores más bajos de la serie histórica en cuanto a la cantidad de investigadores28 por cada mil habitantes de la población económicamente activa (PEA). A partir de entonces comenzó un proceso de ampliación de la base de recursos humanos, paralelo al proceso de recuperación presupuestaria antes señalado, hasta alcanzar los 2,57 investigadores equivalentes a jornada completa (EJC) cada mil habitantes (PEA) en 2008.   Medidos según el equivalente a jornada completa (EJC).

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En relación con la política de recursos humanos cabe destacar la experiencia del programa RAICES (Red de Argentinos Investigadores y Científicos en el exterior), creado en el año 2000, y relanzado en 2003. El propósito del Programa RAICES es fortalecer las capacidades científicas y tecnológicas del país por medio del desarrollo de políticas de vinculación con investigadores argentinos residentes en el exterior, así como de acciones destinadas a promover la permanencia de investigadores en el país y el retorno de aquellos interesados en desarrollar sus actividades en la Argentina. El programa se ha articulado con líneas de financiamiento de la ANPCYT para la realización de proyectos de investigación entre científicos argentinos residentes en el exterior e investigadores locales, y con el programa de reinserción de investigadores del CONICET. En 2008 el programa RAICES fue declarado Política de Estado.29 En los considerandos de esta decisión se señalaron los resultados obtenidos en la repatriación de investigadores argentinos y su impacto en la formación de recursos humanos altamente calificados. 7.1.  Investigación nuclear y espacial En el campo de la investigación espacial, la CONAE avanzó en el desarrollo del satélite SAOCOM 1A, el cual integrará el sistema de monitoreo satelital italo-argentino (SIASGE), cuyo lanzamiento está previsto para 2013. Actualmente se encuentran en desarrollo el satélite SAC-D/Acuarius, el SAC-E/SABIA y el SAC-F/ALSAT 2. La agencia satelital italiana participa en el caso del sistema SIASGE y la NASA en los servicios de colocación en órbita. Los satélites fueron construidos en el país por INVAP SE, que también interviene en la instalación y mantenimiento del centro espacial. La CNEA participa con el desarrollo de los paneles solares y las antenas de recepción de datos satelitales del rango de microondas. Asimismo, la investigación nuclear experimentó una reactivación a partir de 2006, en el marco de un aumento del interés por la actividad nuclear, en el contexto del encarecimiento mundial del precio de la energía. El poder ejecutivo decidió30 continuar con las actividades de diseño, construcción, puesta en marcha y operación de la Central Nuclear Atu­ cha II, cuya construcción había comenzado en 1981 y sufrido innumera  Declaración del Programa RAICES como Política de Estado, Ley 26.421 del 22 de Octubre de 2008. 30   Decretos n.º 981/05 y 1085/06. 29

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bles retrasos y cancelaciones.31 Asimismo, en 2009 se encargó a la CNEA32 la construcción del prototipo del reactor CAREM, con el objetivo de construir reactores de mediana potencia en distintos puntos del país con el fin de diversificar la matriz energética. En 2010 se anunció que la Argentina volvería a producir uranio enriquecido a partir de 2011. 8. Hacia una evaluación de resultados Las políticas puestas en práctica en el período 1996-1999 fueron duraderas, particularmente en lo que se refiere a las creaciones institucionales. Diez o doce años después, es posible y necesario evaluar sus resultados e impactos, como condición necesaria para mejorar su eficacia y optimizar las políticas. No es una tarea sencilla, dado que se requiere disponer de información que debe ser recogida con tal propósito. Además, las transformaciones en el entorno social, económico e institucional de las estrategias en ciencia y tecnología se producen generalmente con un retraso de varios años respecto a la finalización de las actividades cuyo impacto se analiza. La más significativa de tales creaciones institucionales es probablemente la Agencia (como en otro plano lo es la CONEAU). Es difícil emitir un juicio de valor sobre la Agencia en razón de su complejidad, que cubre desde la investigación básica hasta la innovación. Sin embargo, algunos impactos son más rápidamente visibles, tales como los que tienen que ver con el fortalecimiento de la estructura científica y tecnológica o la expansión de la base científica. 8.1.  Impactos sobre el sistema de I+D El análisis de los impactos sobre el sistema de I+D implica evaluar en qué medida se ha producido un aumento de la capacidad científica del país (esto es, la capacidad de producir conocimiento científico y tecnológico) atribuible al desempeño de la Agencia o de otros instrumentos de la política científica y tecnológica. Esta mirada debe comprender un conjunto de elementos tales como el aumento de la excelen31   Se trata de una central nuclear de 750 MW cuya construcción comenzó en 1981 y que sufrió innumerables retrasos y cancelaciones que prácticamente duplicaron su costo, inicialmente previsto en 1.600 millones de dólares. Se prevé su entrada en servicio en 2011. 32   Ley n.º 26.566 de 2009. Se establece, asimismo, la extensión de vida de la Central Nuclear Embalse, y se autoriza la creación de fideicomisos para dicha extensión y para la construcción de una cuarta central nuclear en el país.

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cia del sistema de I+D, incluyendo el incremento de la investigación básica en ciertas áreas, la capacidad para el abordaje de temas de mayor complejidad y de largo plazo, así como la extensión de la práctica de la investigación multidisciplinaria relacionada con problemas en las esferas de la sociedad y la economía. Un aspecto relativamente sencillo de evaluar es la cobertura dada al conjunto de los actores del sistema. Al respecto, lo que resulta posible observar es que, más allá de ciertos altibajos, la Agencia ha sostenido en su primera etapa, a través del FONCYT, un promedio de aproximadamente setecientos proyectos anuales, pero a partir de 2003 dio un salto adelante. Según fuentes oficiales, durante el período 2003-2008 la cantidad de proyectos adjudicados por el FONCYT a través de los distintos instrumentos ascendió a 6.301 cuyo monto acordado superó los 1.200 millones de pesos. Si bien ambas variables —número de proyectos y recursos asignados— mostraron un crecimiento desde el año 2003, a partir del 2006 los montos registraron una aceleración en su tasa de crecimiento. Se financiaron algo más de seiscientos proyectos en 2003, por encima de mil en 2006 y se alcanzó la cantidad de mil cuatrocientos en 2008. De hecho, en este último año, el financiamiento se duplicó con respecto al año anterior. Los instrumentos más usados hasta 2004 fueron las líneas de financiación de proyectos de investigación científica y tecnológica (PICT) y los proyectos de investigación científica y tecnológica orientados (PICTO), que se diferencian de los anteriores porque están orientados en función de los intereses de entidades públicas o privadas dispuestas a financiar hasta en un 50% el costo de la iniciativa. Ambos tipos de proyectos sumados representaban el 92% del total de los apoyados por la Agencia entre 2000 y 2004 a través del FONCYT. Posteriormente se crearon nuevas líneas de financiamiento que modificaron progresivamente el panorama. En 2003 se convocó a proyectos de modernización de equipamiento (PME) destinados a financiar la adquisición o mejora del instrumental científico y la modernización de la infraestructura de laboratorios o centros de I+D pertenecientes a instituciones públicas o privadas sin fines de lucro radicadas en el país. A partir de 2004 se abrió una línea de financiamiento para reuniones científicas (RC). En 2007 se realizó la primera convocatoria del programa de formación de recursos humanos (PRH), orientado a fomentar el incremento de la incorporación de investigadores y tecnólogos ya formados a las universidades e instituciones dedicadas a la investigación científica y tecnológica. En 2008, según datos que hace pública la Agencia, las principales líneas de financiamiento en términos de mon-

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tos ejecutados fueron los PICT, concentrando el 52% de los fondos, y los PME el 31%, los PAE el 10% y los PICTO tan solo el 4%. Para dimensionar la significación del impacto de la Agencia es necesario tomar en cuenta que los recursos canalizados a través de ella oscilan en torno al 7% de la inversión nacional en I+D. Este porcentaje puede parecer marginal, pero en realidad no lo es, ya que constituye una parte mayoritaria de los recursos no salariales de la inversión nacional en I+D. Cabe preguntarse, además, si los fondos de la Agencia significan un incremento de la capacidad de inversión en I+D por parte del sector público o si pueden ser interpretados como una reasignación de recursos ya existentes en el sistema. Es difícil dar una respuesta con los datos disponibles, aunque sí es posible observar que la incorporación de estos fondos no ha modificado sensiblemente los números de la inversión en I+D a nivel macro. En cuanto al impacto sobre el sistema científico, un aspecto que sí es posible extraer de los datos disponibles es que al sector tradicionalmente fuerte —el de las Ciencias Exactas y Naturales— le correspondió el 57% del acumulado de los recursos asignados por el FONCYT en el período 2000-2004. En el otro extremo, las Ciencias Sociales solo se hicieron acreedoras al 10% del financiamiento. A simple vista, no se habría modificado la asignación histórica de recursos en el sistema científico. No obstante, lo novedoso de la Agencia con respecto al modelo tradicional es el peso relativo de la investigación tecnológica, que recibió el 33% de los recursos. En cuanto a la calidad de la investigación realizada, un estudio llevado a cabo a pedido del BID en 2005 mostró que el desempeño, en términos bibliométricos, de los investigadores participantes en proyectos financiados era más alto que el de un grupo de control constituido por investigadores participantes en proyectos aprobados en cuanto a sus méritos, pero que no fueron financiados por falta de fondos. 8.2.  Impactos sobre la formación de recursos humanos Desde hace varios años, el FONCYT ofrece becas de dedicación exclusiva de nivel inicial y superior, en el marco de los proyectos de las diferentes líneas de financiamiento.33 A finales de 2009 el total de becarios activos del FONCYT ascendía a 1.939 en el contexto de los distintos instrumentos implementados. El análisis de los impactos de estas   PICT, PICTO, PID, PAV y PAE.

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acciones sobre la formación de recursos humanos abarca diversos aspectos. Uno de ellos es el impacto sobre la formación de nuevos investigadores y su relación con la población económicamente activa. Un segundo impacto es el registrado sobre el fortalecimiento de aquellos perfiles de especialización más vinculados con el dominio de las tecnologías avanzadas (efecto de aproximación a la frontera). Finalmente, existen también impactos sobre la calidad de la formación universitaria de grado y posgrado (efecto derrame sobre el sistema de educación superior). Además, en términos cualitativos, la evaluación debe tomar en cuenta si los nuevos investigadores y tecnólogos adquieren la competencia necesaria para ampliar y dar continuidad al campo científico y tecnológico al que pertenezcan. Los resultados de la distribución de las becas otorgadas por el FONCYT por área de conocimiento señalan que el conjunto «ingeniería y tecnología» es el que obtuvo la mayor cantidad de becas, representando el 25% de las otorgadas. A las ciencias biológicas les correspondió el 23% de los becarios, a las ciencias médicas el 19%, a las ciencias exactas y naturales el 13%, a las ciencias sociales el 11% y, por último, a las humanidades les correspondió el 9% de los becarios totales. Si bien los criterios de clasificación por área de conocimiento no son los mismos, los datos parecen mostrar un perfil más vinculado a las ingenierías en las becas otorgadas por el FONCYT y un perfil más ligado a las disciplinas científicas en el caso de los investigadores y becarios del CONICET, incluyendo un fuerte sesgo hacia las ciencias sociales en este organismo, lo que resulta una novedad histórica destacable. Los datos del CONICET para 2010 señalan que el 32% de los investigadores y becarios se desempeñan en el área de las Ciencias Biológicas y de la Salud, el 26% en las Ciencias Sociales y Humanidades, el 22% en las Ciencias Exactas y Naturales, el 17% en la comisión Ciencias Agrarias, de la Ingeniería y de los Materiales, mientras que el 2% restante corresponde a la comisión de Tecnología. Como se señala más adelante, debe ser destacado el hecho de que el número de becas de formación de posgrado otorgadas por el CONICET es considerablemente superior a las del FONCYT. Los datos disponibles para evaluar el impacto en materia de recursos humanos se basan en una encuesta enviada a los 917 becarios de proyectos FONCYT en ejecución durante 2005. Se obtuvieron 889 respuestas, de las cuales 772 informaron acerca de su lugar de trabajo. El 54% se desempeñaba en universidades nacionales, el 27% en institutos del CONICET y el 14% en otras instituciones públicas de I+D. Apenas el 1% lo hacía en universidades privadas. Desde el punto de vista de su distribución geográfica, la concentración es la tónica domi-

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nante, ya que el 69% de los becarios que respondieron la encuesta tenía su lugar de trabajo en la región bonaerense. El 20% lo hacía en la región Centro y el 6% en Cuyo. El 5% restante se distribuía entre las otras tres regiones. Por su parte, la distribución geográfica de los recursos humanos del CONICET34 para 2010 presenta grados de concentración similares a los ya señalados para los becarios del FONCYT, con una concentración un poco menor en la región bonaerense. El 59% de los recursos humanos del CONICET se concentran en la región bonaerense, el 21% en la región Centro, y casi un 7% en la región Cuyo, mientras que el 13% se localiza en el resto del país. Los datos disponibles para los últimos tres años no indican que se haya cambiado la tendencia, lo que señala la dificultad para revertir la concentración a pesar de los dos esfuerzos realizados en el marco de los programas de áreas de vacancia geográfica. Los datos de 2010 indican que el CONICET cuenta con 17.542 profesionales, de los cuales aproximadamente 14.500 son investigadores y becarios de investigación. Desde 2003 hasta 2010 los investigadores del CONICET aumentaron un 67%, pasando de 3.804 investigadores a 6.350 en 2010. Mientras que el número de becarios aumentó un 242%, de 2.378 becarios en 2003 a 8.122 en 2010. La incorporación de jóvenes investigadores al sistema permitió mejorar la proporción de recursos humanos entre las distintas categorías etarias y comenzar a revertir el envejecimiento de la base de recursos humanos en ciencia y tecnología. En 2003 los investigadores representaban el 42% del personal del CONICET, los becarios el 26%, el personal de apoyo a la investigación el 27%, mientras que el personal administrativo representaba el 5%. Actualmente los investigadores representan el 36% del personal del CONICET, los becarios el 46% y el personal de apoyo el 13%, mientras que el personal administrativo se ha mantenido en torno al 4-5%. Esta estructura poblacional piramidal plantea una perspectiva más promisoria respecto a la reproducción de la base de recursos humanos en el tiempo. Asimismo, el importante aumento en la cantidad de becarios permitirá revertir el rezago de la Argentina en cantidad de doctores con respecto a otros países de América Latina. Sin embargo, la irrupción de una gran cantidad de nuevos doctores en el sistema puede plantear problemas de absorción en el corto plazo. El CONICET no tiene previsto incorporar a la carrera de investigador a todos los doctores cuya formación está financiando, por lo que se espera que una proporción importante se incorpore a las universidades nacionales y privadas, y otro tanto   Incluyendo investigadores, personal de apoyo, becarios y personal administrativo.

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se desempeñe en las empresas y en la administración pública. No queda claro que las universidades cuenten con la flexibilidad y los recursos institucionales y financieros necesarios para abrir los concursos requeridos para incorporar a esta masa de doctores en formación. Esta situación plantea problemas de coordinación con las universidades que la separación entre la cartera responsable de las políticas de ciencia y tecnología y la Secretaría de Políticas Universitarias podría no ayudar a resolver.35 8.3.  Impactos sobre el proceso de innovación En el período 2003-2008, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica aprobó 3.181 proyectos a través de los diferentes instrumentos implementados por el FONTAR, por un monto total superior a los mil millones de pesos (más de trescientos millones de dólares). Los proyectos aprobados exhibieron un fuerte crecimiento desde el año 2003. Si bien durante el período 2005-2007 la cantidad de proyectos se mantuvo relativamente estable, en 2008 se incrementó un 51%, en tanto los montos aprobados aumentaron en promedio un 42% por año. En valores absolutos, los proyectos se duplicaron entre 2003 y 2008, mientras que los montos aprobados se incrementaron más de un 450%. El principal instrumento que impulsó el crecimiento en lo que se refiere a la cantidad de proyectos fue el de los subsidios; en cambio, en el caso de los montos, el instrumento que brindó mayor impulso fue el de los créditos. La evaluación del impacto de este esfuerzo sobre el proceso de innovación debe dar cuenta de aquellos aspectos que contribuyan o dificulten la producción de un impacto económico. Recíprocamente, es interesante determinar el valor agregado diferencial; esto es, aquello que los sectores productivos obtienen (o pueden obtener) y que no podrían obtener de otros grupos de investigación. El análisis de estos impactos incluye aspectos tales como la capacidad de dar respuesta a requerimientos cognitivos formulados desde la esfera de las actividades económicas y sociales (efecto «inventor» schumpeteriano), así como el incremento de la transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos a las empresas (efecto de apropiación 35   A modo de ejemplo, un conflicto actual está dado por la negativa de algunas facultades de la UBA a aceptar la categorización de la CONEAU y la circunstancia de que las becas de posgrado que otorga el CONICET establecen como condición necesaria que se trate de cursos acreditados por ese organismo. De no encontrarse una solución, una de las facultades líderes en investigación podría quedar excluida de las becas del CONICET.

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social de los conocimientos). Entre estos impactos, asimismo, se cuenta el fortalecimiento de los centros de I+D en las empresas con recursos humanos formados en el marco de las actividades de la Agencia y el aumento del número de patentes registradas por nacionales, tanto en el país como en el exterior. Otro impacto que debe ser tomado en cuenta en la evaluación es la eventual relación demostrable entre el mejor desempeño económico de las empresas y las contribuciones realizadas por grupos financiados por la ANPCYT. Tal información debe ser obtenida y convenientemente analizada. Por el momento, un dato a tomar en cuenta es que, según datos de la encuesta nacional de innovación, el financiamiento otorgado por el FONTAR cubrió hasta el 8% de los gastos de innovación en las empresas pequeñas. En el caso de las empresas medianas, este porcentaje se reducía al 4%, mientras que en las grandes era del 1%. Un ejercicio de evaluación del FONTAR realizado en 2006 consistió en un análisis comparado de las empresas financiadas por este fondo en relación con empresas de características similares no financiadas por él. El análisis estuvo orientado a determinar si los aportes del FONTAR a la innovación en empresas privadas generaron un efecto negativo de reemplazo de fondos que la empresa hubiera aportado de todas maneras, o un efecto de atracción de fondos de la empresa que de otra manera no hubieran sido dedicados a innovación.36 El principal resultado obtenido es que la inversión en innovación de las empresas financiadas por el FONTAR fue superior al de las no financiadas, por lo que no habría existido un efecto total de crowding out. Sin embargo, tampoco se habría verificado un efecto de adicionalidad, es decir que las empresas financiadas no habrían aportado a innovación más dinero propio que las no financiadas. Por otra parte, se habrían registrado diferencias significativas en el comportamiento de empresas que habían realizado alguna vez actividades de innovación, con anterioridad a la ayuda del FONTAR, con respecto al resto. Mientras que para el primer grupo, aquellas con experiencias innovadoras anteriores, se verificaba algún nivel de crowding out, para el resto ello no sucedió así. En los primeros meses de 2010, como parte de las acciones que impulsa el nuevo fondo establecido con apoyo del Banco Mundial —el FONARSEC—, se presentó el programa EMPRE-TECNO, mediante el cual se destinan recursos para dar apoyo a la creación de empresas de base tecnológica. A través de este instrumento es posible otorgar subsi36   Fuente: Chudnovsky D. et ál. (2006), «Evaluating a program of public funding of private innovation activities. An econometric study of FONTAR in Argentina».

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dios a proyectos destinados a «aumentar la cantidad y mejorar la calidad de intermediarios de tecnología, elevar la cantidad de empresas de tecnología o basadas en el conocimiento, generar un ámbito propicio para que universidades, institutos de investigación, sector productivo, inversores de capital de riesgo y otros actores del sistema nacional de innovación interactúen de manera eficaz para lograr un crecimiento económico y un desarrollo social con base en el conocimiento científico y tecnológico» según surge de los objetivos específicos de su creación. Por su parte, en los últimos años el CONICET ha procurado destinar esfuerzos al fomento de la vinculación entre el sistema científico-tecnológico y el sistema productivo, operando sobre uno de los problemas históricos que aquejan a la ciencia en la Argentina. En este sentido, se implementó el programa de becas doctorales y posdoctorales radicadas en empresas y cofinanciadas entre estas y el Consejo, y el programa de investigadores en empresas que replica el mismo esquema. Sin embargo, los resultados indican los pobres resultados que ha tenido esta iniciativa, ya que para el año 2010 en total solo 22 becarios doctorales y posdoctorales se desempeñaban en empresas, menos de los 35 becarios que se desempeñaban en empresas en 2004, valor también muy bajo. Iniciativas similares han dado buenas resultados en España, por lo que se trata de un instrumento de política que amerita volver a considerar y potenciar. 8.4.  Impactos sobre las estructuras institucionales El análisis de los impactos sobre las estructuras institucionales incluye aspectos tales como los cambios organizacionales o de políticas atribuibles a la experiencia adquirida con ellos (efecto modernizador) y los cambios culturales en la comunidad científica o en el entorno social de la institución, atribuibles al programa. Otra dimensión a ser considerada es la de la organización de redes de colaboración, como estrategia para el abordaje de problemas complejos y el aprendizaje recíproco. Del mismo modo, es necesario considerar el impacto sobre la difusión de los nuevos conocimientos, la comunicación y la cultura científica y tecnológica (efecto de diseminación social de los conocimientos). En términos generales, es deseable que una evaluación pueda dar cuenta de la posible existencia de cambios más amplios como, por ejemplo, nuevos rasgos culturales de las comunidades científicas con respecto a la excelencia, a la atención a necesidades sociales y económicas, a la cooperación y la conformación de redes, así como a la propia eva­luación. Pocas evidencias hay de estos aspectos en la información hoy disponible. La for-

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mación de redes de universidades parece ser un mecanismo apropiado para lograr una distribución de recursos institucionalmente más armoniosa. En ese sentido, es alentador que la ANPCYT haya incorporado el estímulo a las redes universitarias entre sus prioridades para el futuro. En definitiva, una conclusión provisional parecería mostrar que la coordinación entre los principales organismos e instrumentos es todavía insuficiente. La trayectoria seguida por la Agencia y por el CONICET ha dado lugar a cierta especialización de cada una de estas organizaciones, sin que ello parezca haber respondido a un diseño institucional explícito sino que más bien refleja un devenir posible; un «así fueron las cosas» condicionado por las propias trayectorias previas. Se podría decir que el CONICET se especializó en la formación de los investigadores y la Agencia en el financiamiento de actividades científicas y tecnológicas, pero ello no sería completamente cierto. Cada una de ambas instituciones trató de incursionar en territorios de la otra: la Agencia creó programas destinados a formar recursos humanos y el CONICET no cejó en su propósito de financiar investigación. En el plano del conocimiento tecnológico las diferencias son mayores. La Agencia parece haber cumplido razonablemente lo que se esperaba de ella en el plano del fomento a las actividades tecnológicas. En el financiamiento a la investigación, en cambio, su efecto global no parece haber modificado las tendencias propias del CONICET, a las que se pretendía modificar. Sus mecanismos de evaluación no parecen haber sido más confiables ni más objetivos. En el plano de la formación de recursos humanos sus acciones parecen más deshilvanadas y carentes de una política consistente como la que orienta la acción del CONICET. En cuanto a las líneas destinadas a la modernización del equipamiento, se trata de una acción claramente necesaria, aunque pueda resultar discutible el modo de asignación de los recursos públicos para equipamiento, mediante mecanismos que no estimulan el papel institucional de universidades y no están apoyados en un diagnóstico general de capacidades y carencias. 9.  Asignación de rango ministerial a la SECYT En 2007, con la asunción del Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner fue creado el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT), separándolo del Ministerio de Educación, del que continúa dependiendo la política universitaria. Al frente del nuevo Ministerio fue designado un investigador reconocido en el campo de la

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biología molecular, el doctor Lino Barañao.37 Esta medida, que en la práctica conlleva una separación entre la política universitaria y la de investigación, fue celebrada públicamente como una mayoría de edad de la política científica y un reconocimiento largamente esperado a la importancia política de la ciencia. En los hechos, sin embargo, la medida parece haberse limitado a asignar rango ministerial a la antigua SECYT, ya que la creación del MINCYT no supuso una innovación en cuanto a las grandes pautas y a los instrumentos de la política científica. Por el contario, esta siguió las orientaciones generales que se venían llevando a cabo desde la antigua SECYT. Sin embargo, hay algunas diferencias de estilo que parecen mostrar la consolidación hegemónica de una cultura académica, en los términos antes explicados. Bajo esta perspectiva es posible interpretar que la decisión básica del Gobierno de Cristina Fernández en esta materia consistió en entregar la política científica a los propios científicos, quienes parecen haberlo entendido realmente así: la planificación estratégica fue dejada de lado para ser reemplazada por la opinión de emergentes académicos en temas avanzados. De un modo que podría ser interpretado como emblemático, investigadores de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la Universidad de Buenos Aires nutren gran parte de las posiciones estratégicas y de los proyectos de mayor envergadura del MINCYT. Como detalle anecdótico pero de mucho valor expresivo, en el Directorio de la Agencia ninguno de sus miembros pertenece al ámbito de las ciencias sociales. Adicionalmente, el hecho de que ninguna otra dependencia del área de ciencia y tecnología del sector público le fuera transferida, ni su participación sobre la función ciencia y tecnología del presupuesto nacional fuera aumentada, al menos en una magnitud comparable a la expansión extraordinaria de su estructura jerárquica, restó significación a la medida. Además de ello, si bien la función presupuestaria «ciencia y técnica» aumentó su participación en el presupuesto de la administración pública —del 1,38% en 2003 al 1,78% en 2007, hasta llegar al 1,94% en 2010 (recursos presupuestados aunque no necesariamente ejecutados)—, la participación del MINCYT, incluida la ANPCYT, sobre el total del presupuesto de la función ha estado estabilizada en torno al 15% desde 2005 hasta 2010. Esta situación indica que la asignación de rango ministerial al organismo encargado de esta  El primer ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de Argentina es doctor en química y fue director del Laboratorio de Biología de la Reproducción y Biotecnología Animal de la Universidad de Buenos Aires. 37

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blecer la política de ciencia y tecnología no fue acompañada de un aumento de su poder sobre la distribución de recursos económicos dentro del sistema de ciencia y tecnología, ya que su participación relativa dentro del presupuesto para el área ha permanecido estable. La nueva gestión a cargo del MINCYT implementó nuevos instrumentos de política. Entre estos se destacan los fondos sectoriales, siguiendo la experiencia de otros países de la región —particularmente Brasil— de avanzar desde el diseño de políticas horizontales hacia políticas más focalizadas, adecuadas a las especificidades sectoriales, pretendiendo maximizar el impacto y los derrames. Con este propósito se diseñaron los fondos sectoriales como nuevos instrumentos de intervención. Sin embargo, a diferencia de los fondos sectoriales brasileños, dotados de recursos que tienen un origen (bien que semi-coercitivo) en el sector privado, el MINCYT acudió a un nuevo prestamo del BID para el lanzamiento de una línea de financiamiento destinada a cuatro sectores definidos como estratégicos (agroindustria, energía, salud y problemática social), a la vez que subscribió un prestamo con el Banco Mundial para una línea de financiamiento de tres tecnologías de propósito general: TIC, biotecnología y nanotecnología. Los siete Fondos Sectoriales son implementados a través del FONARSEC. Este, como ha sido mencionado, es un órgano creado en el ámbito de la Agencia con nivel de Dirección, cuya principal función es conducir los procesos asociados a la convocatoria, selección y supervisión de los proyectos a ejecutar por los fondos sectoriales. Si bien todos los recursos son gestionados unificadamente, en la práctica se trata de dos líneas de financiamiento diferentes que se rigen por manuales de operaciones y normativas distintas. El MINCYT no logró consensuar con los dos organismos multilaterales de crédito las condiciones para la implementación según un procedimiento unificado. Por otra parte, la decisión de suscribir dos prestamos para el financiamiento de actividades sectoriales —con el consecuente costo de intereses y gastos de gestión asociados— en un contexto de expansión presupuestaria y superávit fiscal, solo encuentra como explicación el propósito de dotar al instrumento de mayor estabilidad para su continuidad una vez que concluya el mandato de la actual gestión, ya que hubiera sido menos onerosa la implementación con fondos propios del presupuesto nacional. Este rasgo, referido directamente a lo instrumental pero, indirectamente, a la negociación con ambos bancos internacionales, confiere a la actual etapa un carácter singular. En el plano de las grandes orientaciones políticas predomina la cultura de las ciencias «duras» interpretada hegemónicamente desde los ámbitos de mayor excelencia de las

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ciencias exactas y naturales. En el ámbito de las aplicaciones instrumentales, en cambio, se percibe el auge de una cultura burocrática menor, con tendencia a desconectarse de los objetivos institucionales y, en consecuencia, muy centrada en la autojustificación de sus propias funciones, frecuentemente farragosa y no siempre eficaz. Esta mezcla que combina cierta autonomía y poca eficiencia de las instancias administrativas es un rasgo que excede a las instituciones científicas, en la medida que forma parte de la cultura de la administración pública argentina, pero en este ámbito es muy llamativa, no solamente porque contrasta con un discurso modernizador y racionalista, sino porque la transformación de la antigua SECYT en Ministerio multiplicó el organigrama hasta niveles de cierta dificultad para dotar de contenido a las funciones de cada dependencia. En líneas generales, se perciben los siguientes rasgos en la actual gestión de la política científica y tecnológica: a)  b)  c)  d)  e) 

Marcada identificación de la ciencia con las ciencias duras. Escaso diagnóstico de demandas sociales. Enfoque de la innovación ajustada al modelo «lineal». Bajo nivel de inversión. Autonomía de las instancias burocráticas.

El primer rasgo es evidente, no solo en el discurso de las autoridades del Ministerio, sino en la explotación política ante la opinión pública del accionar del Gobierno en esta materia. Recuperar las décadas perdidas forma parte de la cultura política argentina, pero también de los grupos de mayor excelencia en las ciencias exactas y naturales que procesan sus propias fracturas y evocan su propio pasado glorioso. No hay hostilidad hacia las ciencias sociales, pero en muchos sentidos estas se han transformado en una suerte de hermanas menores, luego de que en la gestión liderada por Eduardo Charreu en el CONICET se alcanzara el nivel más alto de participación de las ciencias sociales en la asignación de recursos, en toda la historia del organismo. Desde algunos grupos más preocupados por la vinculación de la ciencia con las demandas sociales se señala como «una carencia inexplicable» el que no existan definiciones claras de las políticas de ciencia y tecnología en este sentido y que el Ministerio carezca de una «agenda social» que permita orientar —como mínimo— la contribución de investigadores y tecnólogos del sector público hacia otros ámbitos ministeriales en los que se pudiera reforzar su eficacia en el despliegue de las políticas sociales. Este señalamiento es razonable y puede ser apuntado como uno de los rasgos de la política actual en el sector.

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Otra derivación del particular científico-centrismo de la actual gestión ministerial es que la innovación, ascendida a materia sustantiva de este ámbito de las políticas públicas, desde el Gobierno de la Alianza en 1999, es concebida «al modo científico», no tanto desde el estímulo a las conductas innovadoras de los empresarios (para lo que el Ministerio carecería, por lo demás, de instrumentos suficientes), sino desde el «derrame» de los grupos de excelencia hacia ciertos sectores productivos naturalmente más próximos a las tecnologías de mayor sofisticación y en los que la «innovación» adquiera un valor simbólico más fuerte. El nivel de inversión en ciencia y tecnología sigue siendo bajo, aunque haya aumentado de la mano del crecimiento del PBI. Alcanza para dar una señal de cierta bonanza, para financiar un número más amplio de proyectos y para haber incorporado un número muy alto de jóvenes en formación al sistema de becas, así como para incrementar el número de investigadores que acceden anualmente al CONICET. Hay señales, sin embargo, de que este modelo ha encontrado su techo: por primera vez en estos años el CONICET ha habilitado para ingresar a un número de candidatos mayor del que realmente podrá hacerlo, por falta de suficientes plazas. Pero parece acercarse además el momento más temido: cuando los actuales becarios se doctoren ¿encontrarán trabajo o tendrán que emigrar, una vez más en la historia de este país? Por lo demás, otra consecuencia del insuficiente aumento de los recursos para el sector es que los sueldos de los investigadores siguen siendo bajos en comparación con otros sectores asalariados —no solamente privados sino también públicos— y en comparación con otros países latinoamericanos vecinos. Habiendo transcurrido gran parte de la gestión actual, es difícil señalar otras novedades de importancia, como no sean las derivadas de la obtención de los nuevos prestamos internacionales del BID y el Banco Mundial con las condiciones operativas surgidas de negociaciones cuyos resultados merecen algunos reparos, fundamentalmente en lo referido al fortalecimiento de las instancias burocráticas. Sin embargo, a pesar de haberse tratado de una gestión de perfil bajo frente a la opinión pública, ha transcurrido sin mayores conflictos, apoyada en el buen desempeño del CONICET y en los resultados que los grupos de excelencia pudieron mostrar en áreas como la biotecnología, la nanotecnología y las TIC. Esta objetiva situación de continuidad, estabilidad y baja conflictividad se ha dado pocas veces en las últimas décadas, lo cual es un mérito no desdeñable que permite sentar las bases para la determinación de objetivos de largo plazo.

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Evolución de las lógicas de la política científica en España Jesús Sebastián* Emilio Muñoz** Javier López Facal***

El objetivo de este artículo es hacer un recorrido histórico de la política científica en España, desde la restauración de la democracia tras la muerte de Franco, poniendo el énfasis en las lógicas que impulsaron las decisiones que han ido conformando la situación actual de la I+D en el país. El artículo tiene dos partes. La primera resume el contexto político general en el que se inscribe la política científica y la segunda se centra específicamente en la evolución del desarrollo científico español y en las lógicas que la han fundamentando en los últimos treinta y cinco años. PARTE 1 EVOLUCIÓN DEL CONTEXTO POLÍTICO DE ESPAÑA DESDE 1975 1. La «desaparición» del franquismo. El período constituyente La muerte de Franco en noviembre de 1975 abrió las puertas a la esperanza de un cambio político, por el que se venía trabajando desde dentro y desde fuera de España, aunque esa esperanza estaba atenuada por las dudas que suscitaba la herencia de un régimen que declaraba «haber dejado las cosas bien atadas» y que depositaba su herencia en una monarquía de una difusa legitimidad, tanto por borbónica como *  Instituto de Estudios Documentales sobre Ciencia y Tecnología, CSIC. **  Instituto de Filosofía, CSIC. ***  Vicepresidencia de Ciencia y Tecnología del CSIC. 1   Este artículo contiene aportaciones de sus autores publicadas en diferentes artículos y libros sobre la política científica española y que se citan en la bibliografía.

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por su origen franquista. En un libro del periodista José García Abad. La soledad del Rey (La Esfera de los Libros, 2004), se recoge la reivindicación del pedigrí real, «Hombre, sí, yo sucedo a Franco, pero de quien soy heredero, es de diecisiete reyes de mi familia». Las esperanzas continuaron, si bien no estuvieron desprovistas de sombras, al nombrar como primer ministro de la restablecida monarquía, aún no democrática, a Carlos Arias Navarro, el último presidente de gobierno de Franco. Circula la especie de que el rey don Juan Carlos, al constatar la resistencia pasiva que ofrecía Carlos Arias a sus objetivos de reforma, utilizó a un periodista amigo, el estadounidense de origen belga, Arnaud de Borchgrave, para que recogiera unas opiniones suyas en la revista Newsweek, en las que expresaba que su «Presidente era un desastre sin paliativos («an unmitigated disaster»), porque se ha convertido en el abanderado de ese sector poderoso del franquismo llamado el búnker. A partir de ese momento, la suerte de Arias Navarro parece echada y el 1 de julio de 1976 es relevado. El nombramiento de Adolfo Suárez, que procedía de la Falange y del Movimiento, sorprende a propios y extraños y abre nuevos interrogantes acerca del proceso de verdadera democratización de España. Como recoge Alfonso Guerra en el primer volumen de sus memorias, Cuando el tiempo nos alcanza (Espasa Hoy, Espasa Calpe, 2004), «el nombramiento de Adolfo Suárez por el Rey fue interpretado como una catástrofe por todos. Por los suyos, el ¡qué error, que inmenso error! del franquista Ricardo de la Cierva. Para nosotros, Suárez era el ministro secretario general del Movimiento, el cargo umbilicalmente ligado al esquema ideológico del régimen». Pero Suárez siguió sorprendiendo; sabía lo que quería hacer y contó, al menos durante un tiempo, con el apoyo del rey y consiguió así el desmantelamiento desde dentro del régimen franquista. Puso en marcha un partido político, la Unión de Centro Democrático (UCD), que fue, a la vez, base de su éxito político y palanca de su fracaso. Había en ese partido demasiados barones («más jefes que indios») y numerosas familias políticas. No hay que olvidar que el primer Gobierno presidido por Adolfo Suárez era todavía un Gobierno predemocrático. Llegan las elecciones constituyentes, convocadas el 15 de abril de 1977 para celebrarse el 15 de junio, tras tres semanas de compaña electoral. Los detalles de aquella primera campaña, explorados a través de los puntos de vista de Alfonso Guerra, revelan, independientemente del sesgo personal, los detalles fascinantes de quien asumió la responsabilidad de dirigirla por parte del Partido Socialista Obrero

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Español (PSOE). Entre esos detalles, parece pertinente subrayar un hecho que ha marcado, y sigue marcando, la vida política española y que concierne a la consagración del «cesarismo», carácter personalista de las candidaturas, un carácter que probablemente, en términos genéticos, es constitutivo (o epigenético heredable) de la sociedad española. En cualquier caso, los resultados de esas primeras elecciones fueron sorprendentes y revelaron la voluntad de cambio que anidaba en la sociedad española: el partido de Adolfo Suárez, UCD, ganó las elecciones con el 35% de los votos, pero el PSOE que, cuatro meses antes del proceso electoral era ilegal, alcanzaba el 30%. En aquella noche electoral de junio de 1977, rondó la sorpresa mayúscula de que UCD no iba a ganar las elecciones y hay anécdotas que así lo apuntan (véase página 204 del libro Cuando el tiempo nos alcanza. Memorias de A. Guerra). Final, y afortunadamente para la continuación del proceso democrático en España, el resultado electoral con la victoria de UCD permitió abordar, no sin problemas, el proceso constitucional y evitar la incertidumbre que hubiera suscitado en ese momento de escasa madurez democrática un triunfo del PSOE. 2.  La Constitución española de 1978 Según cuenta Alfonso Guerra (páginas 220-236 del libro citado), Adolfo Suárez, aunque no se negó nunca a la elaboración de una Carta Magna de nueva planta, pretendió, aunque con escasa voluntad y poco tiempo, que la Constitución tuviese un origen extraparlamentario con una aprobación posterior del Parlamento. Estas propuestas no contaron con la aceptación del PSOE. Felipe González zanjó lacónicamente la cuestión: «Las Cortes se bastan y se sobran para dotar al país de una Constitución». Las páginas citadas contienen interesantes referencias acerca de los temas más conflictivos y de algunas estrategias de negociación que se siguieron. A ellos puede dirigirse el lector interesado. Solo, por su trascendencia, su indudable complejidad y por su repercusión para la I+D y la innovación, se menciona aquí, de modo específico, el tema de la distribución del poder territorial. La fórmula más directa es transcribir las palabras de Alfonso Guerra, opción que goza de una cierta legitimidad en términos de competencia y de tradición, puesto que ha seguido siendo diputado de las Cortes españolas hasta el presente y además ha presidido la Comisión Constitucional en las dos legislaturas del

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Gobierno presidido por José Luis Rodríguez Zapatero. El texto reza así: El tema de la distribución territorial del poder fue el más complicado de resolver en la elaboración de la Constitución. La dificultad residía en la historia del País Vasco y Cataluña, pero se acrecentó con algunas decisiones políticas que fueron adoptadas por razones distintas a las derivadas de la identidad propia de aquellos territorios. Recién inaugurada la democracia tuvimos Felipe González y yo una entrevista con el presidente Suárez para intentar dar una salida histórica al contencioso territorial. Nuestra propuesta fue clara y sencilla: restaurar los Estatutos de Euskadi y Cataluña aprobados durante la República y abolidos con el triunfo militar del régimen de la dictadura. Suárez comprendió que esa era la operación más limpia y con menor coste político si no fuera porque el estamento militar nunca aceptaría una «restauración» de los hechos de la República, que habían justificado en la conciencia del Ejército franquista la rebelión y posterior Guerra Civil. La alternativa más viable fue descartada por temor a la reacción del Ejército, y entramos en una dinámica de complicaciones que fue a devenir en el Título VIII de la Carta Magna, el más ambicioso y el más problemático de la Constitución de 1978. Pero hasta llegar a él una acumulación de disparates fue haciendo inevitable que todos aproximaran un final del que nadie se sentiría responsable.

El relato de Alfonso Guerra continúa describiendo la propuesta de «café para todos» de Manuel Clavero, un ministro definido como «gris y de poca trayectoria política» (sic), que condujo al referéndum andaluz y al principio del fin de UCD. 3. La coyuntura económica. Los Pactos de la Moncloa España afrontó la transición a la democracia enfrentándose a una muy difícil situación económica. De ahí surgió la necesidad de los Pactos de la Moncloa, promovidos por el Gobierno constituyente, salido de las elecciones de 1977. Los Pactos fueron firmados el 25 de octubre de 1977 entre el Gobierno liderado por Adolfo Suárez; los principales partidos con representación parlamentaria: UCD (L. Calvo Sotelo), PSOE (F. Gon­ zález), Partido Comunista de España, PCE (S. Carrillo), Partido Socialista Popular, PSP (E. Tierno), Partido Socialista de Cataluña, PSC (J. M. Triginer), Convergencia Socialista de Cataluña, CSC (J. Raventós), Partido Na­cionalista Vasco, PNV (J. Ajuriaguerra) y Convergència i Unió, CiU (M. Roca) fueron los firmantes de los acuer-

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dos políticos y económicos. M. Fraga por Alianza Popular (AP) solo firmó los económicos. Las asociaciones empresariales y los sindicatos Comisiones Obreras (CC.OO.) y Unión General de Trabajadores (UGT) también firmaron los acuerdos, que fueron refrendados posteriormente por el Congreso y el Senado. El ministro Enrique Fuentes Quintana jugó un papel decisivo en el proceso y su calidad política y alta cualificación profesional fueron reconocidos posteriormente con diversos premios y recompensas. En estos Pactos hubo importantes acuerdos políticos, como libertad de prensa; remisión al poder judicial para dirimir delitos en relación con dicha libertad; reconocimiento de los derechos de reunión; se creó el delito de tortura; se despenalizaron los delitos de adulterio y amancebamiento; se derogó la estructura organizativa del Movimiento Nacional, y se limitó la jurisdicción penal militar. En el ámbito económico se establecieron los siguientes acuerdos: reconocimiento del despido libre para un máximo del 5% de las plantillas, asimismo se reconoció el derecho de asociación sindical, se limitó el incremento salarial al 22% (inflación prevista para 1978), se fijó la contención de la masa monetaria, se promovieron reformas de la administración tributaria para afrontar el déficit público y se acordó la devaluación de la peseta. Muchas medidas se destinaban a combatir la inflación que alcanzaba el 47%. Es sarcástico, y doloroso, recordar a la luz de la situación en 20082010, la situación de crisis de los años setenta. En ella coincidían, en la España que afrontaba el tránsito a la democracia, de modo simultáneo, inflación, recesión, paro y estancamiento de la inversión. Por ello, aunque desde alguna instancia política, concretamente el grupo de senadores de designación real, y desde la comunidad científica se reclamaba la atención por la ciencia y la tecnología como factor para ayudar a afrontar la crisis (¡qué recuerdos nos trae esta dinámica!), los Pactos de la Moncloa no abordaron este tema. Como repetidamente solía decir el que fuera presidente de la Generalitat durante muchos años, Jordi Pujol: «Ahora (en 1977) no toca la ciencia». 4. La dimisión de Suárez, el golpe de 23 de febrero de 1981 y las elecciones de 1982 Las elecciones de 1979, tras la aprobación de la Constitución, confirmaron a la UCD en el poder, a pesar de que se especulaba con una posible victoria del PSOE. De hecho, la derrota del PSOE sumió en

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una crisis al Partido Socialista de la que, a través de un complicado proceso, salió fortalecido. La gestión de A. Suárez no fue fácil ante la difícil situación política y ante la oposición dentro de su propio partido. Entre la crónica política y la rumorología circula la especie de que el rey empezó a sentir desafección por su primer ministro, lo que llevó a la dimisión de A. Suárez en el invierno de 1981, a su sustitución por Leopoldo Calvo Sotelo y al afortunadamente fallido golpe de Estado el 23 de febrero de 1981, cuando se celebraba en el Congreso la ceremonia de investidura de Calvo Sotelo. El Gobierno de este ingeniero, leal servidor de la monarquía parlamentaria, fue breve y no trascendental, a pesar de algunas interesantes iniciativas en el ámbito de la ciencia y la tecnología, derivadas del nombramiento de Federico Mayor Zaragoza, como ministro de Educación y Ciencia. Entre esas iniciativas hay que mencionar la redacción de un Anteproyecto de Ley de Fomento y Coordinación de la Investigación Científica y Técnica. Era obvio que el Gobierno de Calvo Sotelo tenía una difícil pervivencia y así se produjo su disolución apenas año y medio después de haberse constituido para dar paso a las elecciones generales de octubre de 1982, que se saldaron con un triunfo arrollador del PSOE. 5.  El proyecto de modernización de España No disponemos de un libro de memorias de Felipe González sobre sus años como presidente de Gobierno, ni escrito por él ni, hasta donde llega nuestro conocimiento, por otros autores, del que pudiéramos extraer testimonios directos. En cualquier caso, vamos a tratar de resumir el balance de su Gobierno con los siguientes logros: En el ámbito nacional cabe señalar: — Reformas educativas en todos los niveles: en el primer y segundo nivel (LODE, ley general, y LOGSE, ley de organización), en la enseñanza superior (LRU, Ley de Reforma Universitaria). — Transformación de empresas españolas en multinacionales, esencialmente en el sector servicios (Telefónica, Repsol, Bancos de Santander y BBVA), con incidencia inicial en Latinoamérica y posteriormente extendiéndose a Europa.

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— Proceso de transformación de la economía, que debía transitar desde una economía autárquica a una economía libre y competitiva, proceso que no estuvo exento de problemas al tener que afrontar importantes y dolorosos procesos de reconversión industrial, que provocaron quiebras y conflictos en el seno del propio partido en el Gobierno y con las centrales sindicales, sobre todo con la más próxima al partido que gobernaba, UGT. — Reforma y modernización del sistema de ciencia y tecnología con la aprobación en 1986 de la Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica. —  Reforma del sistema sanitario, Ley de Sanidad. — Reforma de la Administración Pública. En el ámbito exterior la modernización se traduce en la proyección de España en tres escenarios: Europa, América Latina y África. — Integración en la Europa comunitaria. La conocida frase de Ortega y Gasset, «España es el problema; Europa la solución» acabaría adquiriendo vida propia con el paso de los años, lejos ya del contexto en el que se pronunció en su día, y acabaría convirtiéndose casi en ideología política, una ideología capaz de movilizar amplios sectores sociales y de construir consensos suprapartidistas. El franquismo, como se sabe, había aplicado a los ciudadanos, entre otras cosas, una sobredosis de casticismo, hasta el punto que llegó a convertir singularidades o anomalías del país, en reclamo publicitario para atraer a los turistas extranjeros («Spain is different»). La reacción de aquellos excesos, no solamente retóricos, y con el consiguiente rechazo social a una España conceptualmente hipertrofiada, siguió una doble vía: por una parte, crecieron con una gran rapidez los nacionalismos regionales (esencialmente el vasco, el catalán y el gallego), que resultaban atractivos para amplios sectores del electorado, frente al «rancio» nacionalismo español; por otra parte, se llegó a la conclusión de que para resolver el relativo atraso económico español y, también, el naciente irredentismo de las regiones periféricas, la única solución era formar parte de la entonces llamada Comunidad Económica Europea. El ingreso en el club europeo se convirtió, así pues, en el principal objetivo político de la recién recuperada democracia española y a este objetivo se supeditaron todas las políticas sectoriales, incluidas la

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política industrial, la política agraria o la política pesquera, de forma que «Europa» se convirtió en el mantra de la política, la cultura y la economía españolas. El proceso de adhesión a las estructuras europeas fue largo. Prescindiendo del rechazo a la solicitud de ingreso, formulada aún bajo el franquismo, la solicitud formal bajo los gobiernos de la UCD (19791982) se topó con múltiples dificultades, ya no políticas, pero sí económicas: la posible competencia que la agricultura y la pesca españolas podían suponer para agricultores y pescadores europeos, especialmente franceses, y las secuelas de la crisis del petróleo de comienzos de los 70, retrasaron la admisión a trámite de la solicitud durante ocho años, lo que si bien supuso un duro golpe para la recuperada autoestima nacional, incrementó aún más la idealización de lo europeo. Hubo que esperar, pues, al primer Gobierno socialista de Felipe González (diciembre de 1982-julio de 1986), para ver cumplido el principal objetivo de la política exterior española de ser miembro de la Comunidad Económica Europea, aunque para ello hubiera que sacrificar algunos sagrados principios socialdemócratas de pacifismo y neutralidad (ingreso de España en la OTAN, 30 de mayo de 1982; referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN, 12 de marzo de 1986; adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, 12 de junio de 1986). Superado el hito del anhelado ingreso, el siguiente objetivo consistió en acortar los plazos de moratoria impuestos sobre algunas políticas sectoriales (libre circulación de trabajadores, no antes de 1993; libre comercio de frutas y hortalizas, no antes de 1996; libertad de pesca en caladeros europeos, no antes de 2003) y, sobre todo, converger con los países más desarrollados del club. La «convergencia» europea se convirtió, de este modo, en la nueva meta de la política exterior y de la economía española y a ello se dedicaron los mayores esfuerzos, la verdad es que con notable éxito: cuando España ingresó, tenía una renta per cápita de 70% de la media de la CEE, en 2006 alcanzaba ya el 95,5% de los países del euro y, en relación con la renta media de la Unión Europea de los 27, la renta española en 2007 se situaba en un 107% (aunque acaba de caer con la fulminante crisis de finales de 2008 y principios de 2009). Superado también, en gran medida, el objetivo político y económico de la convergencia europea, el siguiente objetivo consiste en situar a España entre los países más influyentes de Europa y del mundo y de ser aceptada, por lo tanto, en los correspondientes foros y grupos de influencia (G-7, G-20, conferencias de donantes, etcétera).

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5.1.  Las relaciones con Latinoamérica La dimensión europea ha sido, pues, sin lugar a duda, el primer vector de la política exterior española desde la recuperación de la democracia, pero no es el único: Latinoamérica es una constante de la acción exterior, no solo para los gobiernos de España, sino también para sus empresarios y aun para el conjunto de ciudadanos. El enfoque de las relaciones de España con América Latina estuvo marcado durante el franquismo por el concepto de «hispanidad», que encerraba una visión hispano-céntrica e imperial. Con la restauración de la democracia se inicia un giro en el enfoque y en la acción política, que se traduce, entre otras acciones, en la conversión en 1977 del Instituto de Cultura Hispánica —creado en 1946— en el Centro Iberoamericano de Coope­ración; y este, a su vez, se transforma en el Instituto de Cooperación Ibe­ro­a­mericana en 1979. Este organismo perdurará hasta 1988, año en que se incorpora a la Agencia Española de Cooperacion Internacional. El nuevo enfoque tiende a generalizar el concepto de Iberoamérica, más inclusivo y horizontal que el concepto de Hispanoamérica, y a plantear una relaciones de España con los países de América Latina basados en el diálogo y la concertación, tanto bilateral como multilateral. La ocasión de oro para escenificar este cambio de enfoque se produce con ocasión de la celebración del V Centenario del descubrimiento de América en 1992. Se pretende que sea una celebración de todos, se organizan Comisiones nacionales del V Centenario en todos los países, se acuña un lema integrador, se trata de conmemorar el «Encuentro de dos Mundos» y se convoca una Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en 1991, que se celebra en Guadalajara (México). En esta primera Cumbre se decide su institucionalización como un proceso abierto, dinámico, de carácter multilateral, al servicio de una Comunidad Iberoamericana de naciones concebida «como un vasto conjunto de naciones que comparten raíces y el rico patrimonio de una cultura basada en la suma de los pueblos, credos y sangres diversas… a 500 años de nuestro primer encuentro y como uno de los grandes espacios que configuran el mundo de nuestros días, estamos decididos a proyectar hacia el Tercer Milenio la fuerza de nuestra Comunidad» (Declaración de Guadalajara, 1991). A partir de 1991 se han sucedido las Cumbres anualmente, pudiendo percibirse una evolución en la caracterización de lo iberoamericano, posiblemente debido a la dificultad que plantea una asociación tan heterogénea de países que convive, además, con otros mecanismos de

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asociación política y económica. Así el concepto de comunidad de naciones, va evolucionando hacia un espacio cultural y para la cooperación y en menor medida para la concertación política y la integración. Con objeto de dar cierto soporte institucional al espacio iberoamericano se crea en 1998 la Secretaría de Cooperación Iberoamericana que evoluciona hacia la Secretaría General Iberoamericana en 2003. 5.2.  Visión hacia África El tercer vector de la acción exterior española es más reciente y, aunque tiene todavía una importancia muchísimo menor que los anteriores, está adquiriendo rápidamente una gran relevancia política: el desarrollo económico de España y su cercanía a las costas de una África empobrecida y convulsa ha creado un fenómeno de emigración ilegal de apreciables proporciones, visto como una amenaza por un sector de la población española. Téngase en cuenta que la valla de tela metálica que sirve de frontera entre España y Marruecos marca uno de los mayores desniveles de renta que hay hoy en el mundo. Este fenómeno sobrevenido ha obligado a aumentar significativamente tanto las infraestructuras diplomáticas de España en la región como los programas de ayuda al desarrollo o los medios policiales de control de fronteras todo lo cual ha incrementado la presencia española en este continente. 6. La crisis del PSOE. El acceso al gobierno del Partido Popular Tras el magnífico bagaje de la primera legislatura de Gobierno del PSOE (1982-1986), que contribuyó a la consolidación de una satisfactoria Transición y al inicio de la normalidad democrática, el Partido Socialista ganó, también por mayoría absoluta, otras dos elecciones: en 1986 (25 de julio) y en 1989 (6 de diciembre), aunque en esta última la mayoría absoluta estuvo discutida, pendiente de un diputado en la circunscripción de Murcia; para gobernar en otras dos legislaturas (1986-1989, 1989-1993), con comodidad parlamentaria, aunque la comodidad social empezó a resquebrajarse. Ello fue debido a una combinación de factores: comisión de errores de alcance, incurriendo representantes políticos de relieve en actos de corrupción o prevaricación (aunque siempre se saldaron con las correspondientes dimisiones, con

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lo que el PSOE adoptaba unas prácticas éticas y de asunción de responsabilidades homologables a las democracias avanzadas), y toma de decisiones más próximas de un liberalismo capitalista que de posiciones socialdemócratas. Todo ello condujo a la decantación de dos problemas que iban a marcar el futuro: la exaltación del liderazgo de Felipe González y la consolidación de una estrategia de oposición por parte del Partido Popular basada en la confrontación, en la descalificación, en la denuncia, dando lugar a lo que se ha llamado «política de crispación», muy alejada del espíritu y las formas que se postulan como propias de la Transición. Todos los datos apuntaban a un triunfo del Partido Popular en las elecciones convocadas para su celebración el 13 de julio de 1993. Sin embargo, la fuerza política de F. González logró invertir la situación, probablemente en unos interesantes debates televisivos con José María Aznar, el candidato del PP. Sin embargo, la legislatura, que duró tres años escasos, fue un infierno con el ataque de ciertos medios de comunicación, la oposición crispada y los escándalos de los que fue el paradigma el caso de Luis Roldán, director de la Guardia Civil, acusado de malversación, fugado, a lo que se unió la crisis económica de los años noventa. Todo este oscuro final de una época muy importante de la democracia post-franquista, condujo al triunfo de José María Aznar en marzo de 1996, aunque solo por mayoría simple. En esa legislatura (1996-2000) en la que el PP tuvo que buscar pactos, esencialmente con Convergència i Unió y el PNV, los resultados fueron satisfactorios, sobre todo en lo relativo a los aspectos económicos. Eso condujo al PP a un triunfo por mayoría absoluta en las siguientes elecciones (2000-2004). Ese resultado no fue muy satisfactorio para la evolución democrática: ausencia de diálogo con la oposición, toma de decisiones conflictivas: intervención en la guerra de Irak, desarrollo económico basado en el ladrillo, la especulación elevada a prioridad estratégica y la privatización de empresas públicas. 7. La vuelta del PSOE al Gobierno Cuando el PP esperaba ganar las elecciones de 2004, los atentados del 11 de marzo en vísperas de las elecciones —se barajó incluso su anulación—, con una gestión muy deficiente del drama por parte del Gobierno del PP, condujo al vuelco político con la victoria del PSOE, liderado por José Luis Rodríguez Zapatero, por mayoría relativa pero

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suficiente para gobernar, al contar con la unidad del resto del arco parlamentario frente al PP. La primera legislatura 2004-2008 de Rodríguez Zapatero ha estado marcada por indudables logros en las políticas sociales; por una euforia económica desbordada, movilizada por el consumo y las endebles bases estructurales de siempre (construcción, especulación, turismo), sin una aparente preocupación por orientar cambios en el modelo productivo, y como iniciativas innovadoras, hay que citar las apuestas por el medio ambiente y la ciencia y la tecnología, con una política internacional de mediano-bajo perfil. En el plano político, la oposición del PP elevó la crispación hasta extremos insoportables, lo que facilitó el apoyo al PSOE del resto del Parlamento pero, al mismo tiempo, se produjo una influencia, excesiva, de un partido nacionalista, de estrategias complicadas, como es Esquerra Republicana de Cataluña (ERC). Las elecciones de 2008, muy disputadas, se zanjaron con un triunfo algo más amplio del PSOE pero también con un ascenso del Partido Popular. Eso y la casi desaparición parlamentaria de Izquierda Unida y el importante descenso del ERC, ha dejado la gestión política en la práctica de un Gobierno en minoría con pactos puntuales. Esta interesante, pero no fácil, solución, se ha visto complicada por la brutal emergencia de la crisis económica, llegada a algo más tarde a España pero con mayor virulencia que en otros países, dada su estructura económica. Esta es otra de las peculiaridades españolas: experimentar las crisis económicas más tarde pero con mayor virulencia. 8. La consolidación del Estado de las Autonomías Como se ha señalado anteriormente, la Constitución de 1978 instaura un nuevo modelo descentralizado de organización administrativa y política, dándose inicio a lo que se ha venido llamando el Estado de las Autonomías. La Constitución establece las competencias que pueden ser transferibles a las Comunidades Autónomas y las que son exclusivas de la Administración General del Estado, quedando barreras difusas, fuente de diversas interpretaciones y conflictos. En cualquier caso, el nivel de competencias, capacidades de autogobierno y financiación de las Comunidades es equiparable a los desarrollos federalistas de nuestro entorno, pero sin darse el paso de la constitución de un Estado Federal, lo que ha planteado problemas de coordinación y eficacia.

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La propia Constitución ofrece dos vías para la elaboración, contenidos e implementación de los correspondientes Estatutos de Autonomía, que marcan las reglas de juego de cada Comunidad. En 1979 se aprobaron los primeros Estatutos, correspondientes al País Vasco y Cataluña. Al año siguiente se celebran las elecciones en estas Comunidades que dan lugar a la formación de los primeros gobiernos autonómicos, liderados en ambos casos por partidos nacionalistas. En 1980 se aprueba la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas, sustento de los autogobiernos. En 1981 se aprueba el Estatuto de Galicia y se firman los Acuerdos Autonómicos entre el presidente Calvo Sotelo y el secretario general del PSOE, Felipe González, por el que se ratifica un consenso entre las dos principales fuerzas políticas para completar el mapa autonómico. En este año se aprueban los de Andalucía, Asturias y Cantabria. En 1983 se completa el mapa autonómico formado por 17 Comunidades Autónomas. En 1996 se produce una importante reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, profundizándose en el principio de corresponsabilidad fiscal. Este sistema está actualmente cuestionado y ha sido uno de los temas más dominantes en la agenda política, hasta que en julio de 2009 se ha llegado a un acuerdo para un nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas. Este nue­ vo modelo, junto con la puesta en marcha de las reformas de algunos Estatutos aprobados en 2008, o que están actualmente pendientes de aprobación, han dado lugar a un avance en las cotas de autogobierno y descentralización. La consolidación del Estado de las Autonomías ha supuesto en cambio muy profundo, no solamente en la organización territorial y política sino, especialmente, por las oportunidades que ha ofrecido el autogobierno para generar nuevas iniciativas y dar lugar a un desarrollo más equilibrado de las regiones, tanto por una descentralización del gasto público, como por la ayuda de los Fondos estructurales de la Unión Europea. Junto a innegables beneficios, la organización autonómica del Estado ha favorecido fracturas en sistemas relativamente débiles, como la educación superior o la sanidad, por la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas, así como en el de la investigación. La ausencia de una verdadera cámara territorial, como debería ser el Senado, ha impedido una coordinación y colaboración eficaz entre las Comunidades en políticas y actividades que requerirían una mejor concertación, tanto con la Administración General del Estado como entre las Comunidades Autónomas.

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PARTE 2 ENFOQUES E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA CIENTÍFICA EN ESPAÑA

1. Evolución del sistema español de Ciencia y Tecnología 1.1.  Antecedentes El análisis histórico del desarrollo científico español ha sido recientemente analizado en un libro editado en 2008 por María Jesús Santesmases y Ana Romero, titulado Cien años de política científica en España (Fundación BBVA, Madrid), al que se remite a los lectores para profundizar en las diferentes lógicas que imperaron en España a lo largo del siglo xx. Así mismo cabe mencionar los artículos de información y análisis que se publicaron en la revista Política Científica, publicada por el Ministerio de Educación y Ciencia entre 1985 y 1997. Como se ha señalado en el apartado anterior, la transición democrática en España no acogió de inmediato la idea de la modernización del sistema científico y tecnológico a pesar de que ya había empezado a reconocerse su necesidad durante el franquismo, en concreto en el período que dirigieron los tecnócratas del Opus Dei, liderados por López Rodó, con el apoyo del almirante Carrero Blanco. En ese período se iniciaron reformas sobre esta cuestión y se diseñaron estrategias como los Planes de Desarrollo, iniciados en 1963, que dieron lugar a cambios significativos en la estructura económica y social. El período 1961-1973 vino marcado por un rápido crecimiento industrial y del sector servicios. Por otro lado, la apertura económica al exterior, provocó la entrada de inversiones extranjeras, atraídas por los bajos salarios y España mejoró la situación de su déficit comercial. En este proceso, la agricultura experimentó un proceso de doble impacto. El desarrollo industrial produjo una importante emigración de mano de obra desde el campo a las ciudades y hacia Europa. La agricultura tuvo que modernizarse pero también sufrió una profunda depresión con la desertización de muchas zonas del interior. Pero los grandes cambios sociales trajeron no solo beneficios sino importantes choques. La emigración que aportó consecuencias positivas como la reducción del paro y el ingreso de remesas enviadas por los emigrantes, trajo consigo el desarraigo humano y agudizó las diferen-

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cias de riqueza entre las regiones del país. Se registró un fuerte aumento de la población, lo que se tradujo en un aumento de las necesidades que no se vio correspondido por el aumento del gasto público. Servicios públicos como la educación, la cobertura sanitaria y la vivienda mostraban grandes déficit, a los que se intentó hacer frente sin las adecuadas planificaciones. A pesar de todo, se empezaron a incorporar prácticas de la sociedad de consumo y se fueron abriendo las costumbres ante el ejemplo de los turistas. El origen de la política científica española se sitúa en la primera década del siglo pasado, con la creación en 1907 de la Junta de Am­ pliación de Estudios e Investigaciones Científicas (JAE) como organización básica para llevar a cabo una política para la ciencia, en la que la línea de actuación de fomento, incluía la formación de recursos humanos y la producción de conocimientos científicos de alcance. En la JAE se crean infraestructuras en forma de institutos y laboratorios para la ejecución de estos objetivos. De hecho, la que parece ser la primera vez que aparece en español la expresión «política científica» es al comienzo del capítulo X de Los Tónicos de la voluntad (3.ª edición, 1912), opúsculo de don Santiago Ramón y Cajal, el primer presidente de la JAE, que conoció extrañamente un gran éxito editorial. Tras el doloroso paréntesis de la Guerra Civil, todos estos esfuerzos son escondidos y subsumidos en primera instancia con la creación en 1939 del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Sorprendentemente en un régimen que abjuraba del comunismo, el CSIC parece inspirarse en el modelo de la Academia de Ciencias de la URSS. Perseguía la conexión entre investigación y centros de ciencia aplicada para el cultivo de la técnica con el fin de aprovechar, en beneficio de la riqueza y prosperidad del país, todas las energías físicas y biológicas de nuestro territorio. En 1940 se regula el funcionamiento del Organismo. En un régimen donde no parecía existir una política de ciencia y tecnología, el CSIC, a pesar de la influencia de su fundador e inspirador José María Albareda, no tuvo una tarea fácil ni una trayectoria bien definida en el contexto político. En paralelo, empezaron a surgir iniciativas sectoriales. Entre otras, cabe mencionar la revisión en 1939 de las funciones del anteriormente creado Instituto Español de Oceanografía, se reorganiza el Instituto Nacional de Investigaciones Agronómicas en 1940, se crea el Ins­ tituto Nacional de Técnica Aeroespacial en 1942 y la Junta de Energía Nuclear en 1951 con el fin de dotarse de una agencia en un área de importancia estratégica y para iniciar la apertura internacional. En 1957 se creó el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas

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en la línea de ir completando los centros de apoyo a ministerios clave para fomentar y ejecutar tareas de investigación aplicada y desarrollo tecnológico de corte sectorial. En un intento del régimen de aproximarse el mundo académico de las humanidades y las ciencias jurídicas, se establecieron los reglamentos y estatutos del Instituto de España en 1947 y del Instituto Nacional de Estudios Jurídicos para mostrar el reconocimiento a los valores de la academia y para dotar de visibilidad a un área de ciencia social aplicada de alta relevancia para España y condicionada además por el contexto socio-político. En el terreno de la industria, tan importante para un régimen autárquico como lo era el del general Franco, se atisban los primeros esfuerzos de planificación con la creación del Instituto Nacional de Industria en 1941, tratando de crear una institución que fomentara, con criterios planificadores, el desarrollo tecnológico e industrial. En el año 1958, dentro de la época tecnocrática del régimen franquista, se produce un acontecimiento de la mayor relevancia para los primeros asentamientos de la política científica española: la creación de la Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT). Constituye un instrumento para llevar a cabo una política científica con el objetivo de situar en un marco relevante, dentro de la acción política, las cuestiones relativas a la investigación y buscar una cierta homologación con el plano internacional. Es importante notar que desde la creación del CSIC en 1939, trascurren veinte años en que se genera legislación sobre centros de ejecución de investigación básica y aplicada, pero sin ninguna acción encaminada a desarrollar normas relacionadas con los niveles de planificación y financiación. La creación de la CAICYT marca un punto de inflexión a partir del cual se empieza a situar la investigación científica y técnica, con la llegada de los tecnócratas, en el foco de la acción política. A partir de ahí entra en acción la Comisión Delegada del Gobierno y se crean alguna Comisión y diversos organismos. La creación del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Investigación Científica y Técnica (FONDICYT) establece un instrumento de fomento, no solo para el mundo de la ciencia sino también para el entorno empresarial, con el fin de promover la investigación aplicada, el desarrollo tecnológico e incluso los procesos de innovación tecnológica. Es importante señalar como dato preocupante a retener que este Fondo Nacional se crea ocho años después de la creación de la CAICYT. Este dato hace dudar de la voluntad real de considerar la ciencia y la tecnología como prioridad política. Como un instrumento dirigido al entor-

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no empresarial se establecen los Planes Concertados de Investigación con cargo al Fondo Nacional. El año 1966 acontece un importante cambio en la estructura de gestión de la política científica. El Ministerio de Educación Nacional cambia su nombre, en respuesta a sugerencias internacionales, por el de Educación y Ciencia asumiendo las competencias de gestión de los temas científicos. Este cambio coincide con la llegada a la cartera del Ministerio de Educación Nacional en 1962 de un muy relevante investigador y catedrático de universidad, Manuel Lora-Tamayo, quien además había desempeñado puestos en la dirección del CSIC, concretamente en el Patronato Juan de la Cierva, entidad del CSIC responsable de las áreas técnicas y conectadas con la industria. A partir de su mandato, se produce una proliferación normativa en la que se abarcan diversas iniciativas, dentro principalmente del nivel de ejecución, aunque también se afrontan regulaciones sobre tareas de planificación y fomento. Dentro del ámbito del Ministerio de Industria, se creó el Registro de Contratos de Transferencia de Tecnología y se constituyó el Registro de la Propiedad Industrial como organismo autónomo adscrito al Ministerio de Industria, con el objetivo de orientar su función al desarrollo tecnológico y la innovación. En el terreno de la gestión política se desarrollaron normas promotoras de instituciones para la coordinación y colaboración, como la Comisión Conjunta de Investigación Agraria de los Ministerios de Educación y Ciencia y de Agricultura, así como la publicación de un Decreto que regulaba las relaciones entre el Ministerio de Educación y Ciencia y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Para más detalles sobre las últimas fases de este período y del inicio del período que sigue a la muerte de Franco, recomendamos la lectura de la contribución de José María Serratosa en el mencionado libro Cien años de política científica en España que los analiza desde un plano personal y con una visión muy detallada, casi microscópica. Tras la muerte de Franco y durante el Gobierno de la UCD, se produce un importante punto de inflexión con la creación del Ministerio de Universidades e Investigación (MUI) que, en el marco de las luchas intestinas del partido Unión de Centro Democrático, se atribuyó al ala social-demócrata, liderada por Luís González Seara que fue quien ocupó la cartera ministerial entre 1979 y1981. Este breve período de tiempo supuso una importante reestructuración de los órganos de gobierno de la ciencia y la tecnología en España. La Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica pasó a estar bajo la dirección de la persona que asumió la Dirección General

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de Política Científica en el MUI, a la sazón Marcos Rico Gutiérrez, con el cargo de secretario general de la CAICYT y la Presidencia de la Comisión Asesora fue asumida por el titular del Ministerio. Esta organización se mantuvo al desaparecer el MUI en febrero de 1981 y transformarse en Ministerio de Educación, Universidades e Investigación bajo la responsabilidad de Juan Antonio Ortega y DíazAmbrona desde el 25 de febrero de 1981 hasta el 1 de diciembre de ese mismo año, para posteriormente recuperar en el Gobierno de Calvo Sotelo el nombre de Ministerio de Educación y Ciencia con Federico Mayor como titular, desde el 1 de diciembre de 1981 hasta el 2 de diciembre de 1982. Mayor Zaragoza aprovechó la reorganización del MEC para apoyarse en la CAICYT y en su personal, a los que conocía bien y con los que había trabajado como presidente de la Comisión en un período anterior, para articular la política de ciencia y tecnología sobre sus bases. Se retomó la figura de los Planes Nacionales con especial énfasis en el de Biotecnología y el de Acuicultura y se estableció un grupo de trabajo liderado por Antonio Roig, en su condición de secretario general de la CAICYT, más que de director general de Política Científica, para elaborar un proyecto de ley sobre la investigación. El proyecto fue elaborado muy desde dentro del MEC (sector CAICYT) sin intervención de otros ministerios ni incluso de otras agencias del MEC. Se trataba de un proyecto muy parcial, dirigido a afrontar el tema de la financiación de la investigación con el objetivo de convertir a la CAICYT en un Council o una National Science Foundation. En términos prácticos, la propuesta de ley Mayor-Roig suponía la separación de la CAICYT de la Dirección General de Política Científica y volver a la situación anterior del Ministerio de Universidades e Investigación. Durante los años iniciales de la transición cabe señalar el papel activo de la comunidad científica, especialmente del CSIC, que estuvo muy atenta y fuertemente reivindicativa en los espacios que se iban abriendo en la política científica. En 1976 se dan, bajo la presidencia de Eduardo Primo Yúfera, los primeros pasos para la reforma del CSIC y en enero de 1977 se suprimen los diferentes entes y patronatos y se unifica el CSIC en un único organismo autónomo. Se comienza a elaborar un nuevo reglamento, que sus mentores consideran una pieza clave para la modernización del organismo y especialmente para la participación del personal en su dirección y gestión, bajo la convicción de que la supervivencia del Consejo ante las diferentes amenazas externas requería un mayor protagonismo y asunción de responsabilidades por parte del personal. Este planteamiento tuvo sus detractores entre los

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sectores más conservadores e incluso una cierta incomprensión inicial por los sectores más progresistas del CSIC, que planteaban mayores cotas de democracia interna. Tras duras negociaciones entre las autoridades ministeriales y el personal del CSIC en diciembre de 1977 se aprueba en nuevo Reglamento, que finalmente cuenta con un apoyo crítico mayoritario amparado en la adopción de una actitud «posibilista» y que constituye una pieza clave en la transición y sienta las bases de la dinamización y el cambio en el CSIC. Se propicia la participación del personal en los órganos de gobierno y asesoramiento y se facilita la reestructuración interna de los institutos, rompiendo esquemas jerárquicos basados generalmente en el poder administrativo y político, más que en el liderazgo científico, creándose oportunidades para la emergencia de las generaciones más jóvenes de investigadores, a la vez que se propicia un mayor sentimiento de pertenencia al organismo y se induce a una reflexión sobre el papel de los centros con una orientación más tecnológica. 1.2. Los inicios de la modernización del sistema de ciencia y tecnología en España. Los primeros asaltos a la política científica: 1982-1986 La estructura básica de la gobernanza de la ciencia y tecnología se respetó al ganar el PSOE las elecciones de octubre de 1982. Se constituyó un nuevo equipo en el Ministerio de Educación y Ciencia con José María Maravall como ministro, Carmina Virgili, como secretaria de Estado de Universidades e Investigación, Alfredo Pérez Rubalcaba como su jefe de Gabinete, Emilio Lamo de Espinosa como director general de Universidades y Emilio Muñoz como director general de Política Científica y secretario general de la CAICYT. El CSIC pasó a ser presidido por José Elguero. El Ministerio de Educación y Ciencia asumió la tarea de preparar la modernización del sistema español de ciencia y tecnología. En los años 1983-1986, la Dirección General de Política Científica, por expreso encargo del ministro y de la secretaria de Estado de Universidades e Investigación, Carmina Virgili, realizó una intensa y variada labor en el área de la política científica y tecnológica. Esta tarea se llevó a cabo en varios planos: diagnóstico, coordinación, fomento de la investigación, relaciones internacionales y documentación e información científica. El objetivo final era tratar de conseguir la imbricación de todos estos instrumentos de política científica y tecnológica para unir en un todo ar-

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mónico los dos pilares esenciales de un sistema de ciencia y tecnología: el mundo investigador y el sector productivo. A lo largo del trabajo realizado en este cuatrienio, en el que se trató de optimizar todo lo que la modesta historia de la política de ciencia y tecnología en España había dejado, se constataron algunas carencias esenciales que quizás no sea ocioso repetir: ausencia de objetivos (requisito estimado como imprescindible para afrontar el reto tecnológico), falta de información sobre los recursos políticos destinados a la I+D, existencia de una evidente descoordinación y escasez de dotación material (infraestructuras) y de capital humano para una eficiente actividad científico-tecnológica. En el capítulo de memoria personal, Emilio Muñoz describe en el libro de homenaje Tiempos de Ciencia y de Política (CSIC, 2007) la situación que se encontró al asumir las responsabilidades en la Dirección General de Política Científica y la CAICYT en diciembre de 1982: cuando E. Muñoz asumió la doble responsabilidad decidió detener el proceso de elaboración del proyecto de ley sobre la investigación y se esbozaron las primeras líneas del nuevo programa de actuación: — Mantenimiento de la conexión entre DGPC y CAICYT y aprovechamiento de su sinergia. — Revisión de las políticas e instrumentos de política científica y tecnológica para conseguir con ellos los mejores resultados posibles. — Aprovechar todas las instancias de cooperación interministerial que ofrece la CAICYT para fomentar esta cultura en el Gobierno socialista que presidía Felipe González. — Preparar el futuro marco institucional con la elaboración de una ley como objetivo. La revisión de los instrumentos que existían fue muy útil. Se lanzó el Programa Movilizador de Biotecnología, las fases previas del Programa de Acuicultura, el Plan de Fomento de la Investigación en la Industria Farmacéutica (promovido por el Ministerio de Industria y Energía) y se sentaron las bases de un Programa de Promoción General del Conocimiento, así como de programas de carácter horizontal como la formación de Recursos Humanos y la Conexión de Recursos Informáticos (red IRIS). Todas estas acciones fueron muy importantes puesto que contribuyeron a la consolidación de una visión de la política científica en la que se actuaba por el establecimiento de estrategias, señalamiento de prio-

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ridades y en la que era posible trabajar, no sin esfuerzo, con una cierta coordinación entre instituciones. Para allanar el camino que debería conducir a la elaboración de una ley que estableciera la instancia superior y los mecanismos que permitieran superar las carencias diagnosticadas, la Dirección General de Política Científica, progresivamente imbricada en la CAICYT, y gracias al establecimiento de una sólida ligadura con la Dirección General de Innovación Industrial y Desarrollo Tecnológico y con el CDTI, integrados en el Ministerio de Industria y Energía, pudo actuar en dos campos esenciales: la coordinación de la actividad científico-investigadora, y el establecimiento de prioridades de desarrollo científico y tecnológico por medio de la puesta en marcha de programas de investigación Paralelamente, tiene lugar un proceso de reestructuración y modernización del CSIC, pieza clave del sistema público de I+D. Se profundiza en una estrategia de orientación de su actividad a través de una programación plurianual; se incrementan los recursos humanos; se racionaliza su red de institutos, se impulsan las relaciones con las universidades, el fomento de la colaboración con el sector productivo y con las instituciones de las Administraciones Públicas y la proyección internacional. Asimismo, la aprobación de la Ley de Reforma Universitaria en 1983 revalorizó el papel de la investigación en las universidades y propició la creación de un entorno de libertad académica que permitió a los profesores doctores independizarse del control jerárquico ejercido por las cátedras, así como dirigir y gestionar sus propias líneas de investigación. Este cambio abrió las puertas a la constitución voluntaria y versátil de grupos de trabajo y a la expansión de la investigación universitaria. Otra importante ley para la valoración y seguimiento del gasto en investigación es la de Presupuestos Generales del Estado de 1985, que introduce la clasificación en «funciones» de los Presupuestos, creándose una función única para englobar todo el gasto público en I+D de la Administración General del Estado. El libro Ciencia y Tecnología: una oportunidad para España, editado en colaboración por el MEC y Aguilar en 1986, que coordinaron y dirigieron E. Muñoz y F. Ornia, y de cuya edición se responsabilizaron J. L. Peset y A. Elordi, ha representado un hito para la política científica española, suministrando toda la información que se estuvo recabando durante el período de 1982 a 1986, trabajos que condujeron finalmente a la Ley 13/86 de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica o Ley de la Ciencia.

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1.3. Los fundamentos para una nueva etapa en la evolución del sistema científico y tecnológico español La aprobación en 1986 de la Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica o Ley de la Ciencia (conocida coloquialmente como «Ley de la Ciencia») abre una nueva etapa en el proceso de modernización del sistema de ciencia y tecnología español. La Ley es el punto de partida para la inclusión de la I+D en la agenda política y sienta las bases para la elaboración de unas políticas explícitas para y por la ciencia. La Ley, que procede literalmente del artículo 149.1.15 de la Constitución Española, fue una ley ambiciosa, pero ligera en términos de extensión y de complejidad administrativa. Consta de dos capítulos: el primero, en el que se desarrolla el Plan Nacional de I+D, como el instrumento para fomentar, contribuir al desarrollo social y económico, y para promover la cooperación y la coordinación. En este capítulo se detallan asimismo las actividades y programas que debe comprender el Plan Nacional y se establece el órgano que sería responsable de la acción de gobierno, la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT). En ese primer capítulo se promueve la participación de los agentes económicos y sociales por medio del Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología, mientras que el objetivo de la coordinación general se abordaba con el Consejo General de Ciencia y Tecnología. Por último, en este capítulo I, a los efectos de promover el desarrollo tecnológico y de señalar a los ejecutores del Plan Nacional, los artículos 10 y 11, reconocían, respectivamente, las funciones del CDTI y las instituciones que podían participar en la ejecución del Plan Nacional. El Capítulo II, por su parte, se dedica a los Órganos Públicos de Investigación. La Ley de la Ciencia puso un cierto orden en el llamado modelo «espontáneo» de organización del sistema nacional de I+D (que era el eufemismo utilizado para designar la ausencia de modelo); implementó mecanismos de programación de la actividad científica y tecnológica; creó una cierta coordinación, más bien laxa, entre los departamentos con responsabilidad en I+D; estableció una serie de mecanismos y órganos, como el Plan Nacional o la CICYT, y consiguió introducir en la agenda política el tema de la investigación científica, lo que se reflejó, por ejemplo, en la creación de una Comisión Mixta Congreso-Senado de I+D. También en 1986 se aprueba la Ley General de Sanidad, en la que se crea el Instituto de Salud Carlos III como organismo de fomento y

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ejecución de la investigación médica. En 1996 se integra en este Instituto el Fondo de Investigaciones sanitarias, que venía operando desde 1980 con aportaciones públicas y de la industria farmacéutica. En 1987 se regula la estructura de la Comisión Permanente de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) y se crea la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva (ANEP). La Comisión Permanente se constituyó, especialmente en los años siguientes a la puesta en marcha de la citada Ley de Fomento, como el órgano de concertación entre los principales Ministerios implicados, el de Educación y Ciencia, Industria y Economía y Hacienda, centrando su trabajo especialmente en el Fondo Nacional que alimentaba los Planes Nacionales de I+D. En 1987 se regula otro de los órganos previstos en la Ley, el Consejo Asesor de Ciencia y Tecnología, que ha tenido una escasa incidencia. En 1988 la CICYT aprueba el primer Plan Nacional de I+D para el período 1988-1991, que constituye la primera experiencia española de programación de las actividades de I+D a nivel nacional con un enfoque sistémico, mediante el diseño de una serie de programas nacionales en una variedad de temáticas. Su implementación puso de manifiesto una mayor orientación hacia la investigación científica frente al de­ sarrollo tecnológico y un mayor peso de la investigación pública. La evolución posterior de la I+D en España no puede entenderse sin la influencia que tuvo tanto en la generación de la política científica nacional, como en el enfoque de la actividad de la comunidad científica, el ingreso de España en las Comunidades Europeas en 1986. Este hecho aumentó las oportunidades para la internacionalización de la I+D española, además de abrir nuevas fuentes de financiación, vía el Programa Marco de I+D y los Fondos Estructurales. 1.4. Evolución de la gobernanza del sistema español de ciencia y tecnología Desde 1986 hasta la actualidad se van consolidado dos niveles de gobernanza en la I+D española. Por un lado, la Administración General del Estado y, por otro, las Comunidades Autónomas. En la Administración General del Estado ha habido continuos cambios en los últimos quince años. Durante la etapa del Gobierno de Felipe González, coexistían cuatro ministerios con competencias en políticas y ejecución de la I+D: Educación y Ciencia, Industria, Sanidad y Agricultura.

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Con el Gobierno del Partido Popular en 1996 la Ciencia se descuelga del nombre del Ministerio de referencia, que pasa a denominarse de Educación y Cultura. En 1997 se modifica la composición de la CICYT que pasa a ser presidida por el presidente del gobierno y se publica un Real Decreto que regula la composición y funciones del Comité de Coordinación Funcional de Organismos Autónomos de Investigación y Experimentación, que tuvo una escasa incidencia real. El cambio de mayor calado en la primera legislatura del Gobierno del Partido Popular fue, por una parte, la supresión en 1998 de la Secretaría General del Plan Nacional de I+D, encomendándose la gestión del Plan a la Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación y Desarrollo del Ministerio de Educación y Cultura, y por otra, la creación, también en 1998 fruto de disensiones internas en el Ministerio de Educación y Cultura, de la Oficina de Ciencia y Tecnología (OCYT) adscrita a la Presidencia del Gobierno. La OCYT se crea para prestar apoyo a la CICYT, teniendo como misión la planificación de la política para la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación, así como para realizar tareas de seguimiento y evaluación de los resultados de dichas actividades, mejorar la coordinación de las actividades de I+D y cooperar con las Comunidades Autónomas. Las insuficiencias estructurales de la OCYT fueron un freno para el desarrollo de estas funciones y la supresión de la Secretaría General del Plan Nacional significó en un primer momento un debilitamiento en las capacidades de gestión de la investigación. La OCYT tuvo, por otra parte, una vida corta, puesto que se suprime en 2000, ya en la segunda legislatura del Partido Popular, con la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Este Ministerio es el responsable de la política de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica, del desarrollo tecnológico y de la ordenación de las comunicaciones. El Ministerio se crea por la agregación de diferentes entidades existentes anteriormente en diferentes ministerios y la adscripción de todos los OPI, excepto los dependientes del Ministerio de Sanidad, y el Centro para el Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI). El MICYT no resolvió los problemas organizativos y funcionales del sistema científico técnico español. Entre las causas del fracaso se puede mencionar que el Ministerio no nace ex novo, sino que se forma por la combinación de dos estructuras ministeriales previas, parte del anterior Ministerio de Industria y parte del Ministerio de Educación, a lo que se añade el sector de las telecomunicaciones, con una dinámica empresa-

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rial propia, de concesión de licencias y de regulaciones muy desligada de los otros sectores del Ministerio. En la práctica, el MCYT hereda la cultura, procedimientos y burocracia del anterior Ministerio de Industria, que acaba dominando, sin mezclarse, con la parte incorporada de Educación. La falta de comunicación y la compartimentación que existían antes de crearse el Ministerio se mantienen. El espacio de la «ciencia» mantuvo sus programas y clientes y el de la tecnología los suyos, sin haber sabido utilizar adecuadamente las sinergias de uno y otro e imponiéndose unos procedimientos de gestión menos flexibles dominados por la lógica de las subvenciones y el control, que generaron incertidumbres entre la comunidad científica que no acabó de percibir los beneficios de tener un ministerio para su ámbito de actividad. Por otra parte, el MCYT no dio una respuesta adecuada a la articulación con las universidades, que constituyen el principal segmento de las capacidades científicas del país, ni a la reestructuración de los centros públicos de investigación. La escasa integración ministerial, sus problemas internos, la dudosa idoneidad de los perfiles de los ministros y el dogma del déficit cero que se extendió por (casi) toda Europa tras la adopción del euro, avalan la conclusión de que el MICYT haya sido una experiencia que ha dejado poca huella en el sistema español de investigación e innovación. Con la llegada del Gobierno del PSOE en 2004 se disuelve el MCYT y se vuelve a separar las principales responsabilidades del fomento de la ciencia y la tecnología en dos ministerios, el de Educación y Ciencia, que queda con el fomento de la investigación científica y parte del desarrollo tecnológico, y el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que queda con otra parte del fomento del desarrollo tecnológico y el CDTI, restableciéndose la dualidad tradicionalmente existente en España y que rompe la necesaria articulación de un sistema nacional de innovación. En 2008 al comienzo de la segunda legislatura del Gobierno de Rodríguez Zapatero se crea el Ministerio de Ciencia e Innovación, que incluye la política universitaria. Tras un complejo proceso de negociaciones, el nuevo ministerio engloba los OPI previamente dependientes de otros ministerios y al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), baluarte tradicional del apoyo al desarrollo tecnológico empresarial del Ministerio de Industria. Sin embargo, la dualidad en la política y gestión de la I+D subsiste desde el punto de vista presupuestario. En el presupuesto de la Administración General del Estado de 2009, el 45,3% del gasto total en I+D y fomento de la innovación

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corresponde al Ministerio de Ciencia e Innovación y el 33,7% al de Industria. En la remodelación del Gobierno efectuada en 2009, las competencias sobre las universidades salen del Ministerio de Ciencia e Innovación y vuelven al de Educación, planteándose un nuevo esquema de gobernanza. En el ámbito autonómico, la primera mitad de la década de 1980 se caracteriza por un fuerte impulso legislativo de las Comunidades Autónomas, que se inicia por la Generalitat de Cataluña con la creación de la Comissió Interdepartamental de Recerca i Innovació Tecnològica (CIRIT) y del Consell Científic i Tecnològic en 1980, iniciativa que siguen a partir de 1983 la Diputación General de Aragón, el Principado de Asturias y la Junta de Andalucía con normas que establecen diferentes órganos de promoción y coordinación de la investigación científica y técnica. A estas iniciativas se suman, en 1984, el País Vasco y la Generalitat Valenciana con la promulgación de sendos decretos por lo que se establecen o crean las Comisiones Interdepartamentales de Investigación y Desarrollo en el caso del País Vasco y de Investigación Científica y Tecnológica en la Comunidad Valenciana. En octubre de ese mismo año, el Gobierno del Principado de Asturias crea por decreto de la Presidencia, la Fundación para el Fomento de la Investigación Científica Aplicada y Tecnológica en Asturias. En 1981 se produce la primera transferencia de un centro del INIA en el País Vasco. En 1992 tiene lugar una esperada resolución del tribunal Cons­ titucional que señala la constitucionalidad de la Ley de la Ciencia de 1986. Esta resolución despeja el camino para que cada Comunidad Autónoma comience a desarrollar sus propias políticas e instrumentos de fomento de la investigación. En 1993 la Comunidad Autónoma de Galicia aprueba su Ley de Fomento de la I+D; posteriormente, se aprueban leyes de fomento de la I+D en la Comunidad Valenciana y la Comunidad de Las Islas Baleares en 1997, La Rioja y la Comunidad de Madrid en 1998, Canarias en 2001, Castilla León en 2002 y Aragón en 2003. El carácter «concurrente» de la política de I+D, que el Tribunal Constitucional había sentenciado en su día para resolver el litigio de competencias, permitió durante estos años que tanto las Comunidades Autónomas como la Administración General del Estado desarrollaran políticas públicas en este ámbito y se dotaran de los instrumentos para ello. La aprobación en 2006 de los estatutos de segunda generación de Cataluña y Andalucía, así como el Decreto 21/2009 de 13 de enero por

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el que se sancionan nuevas transferencias al País Vasco en materia de I+D crean, sin embargo, nuevas incertidumbres sobre el funcionamiento del sistema nacional de I+D puesto que, en el primer caso (Cataluña y Andalucía) se establece por ley la bilateralidad de las relaciones entre el Estado y las respectivas comunidades y, en el segundo caso, se rompe de facto la caja única y se sitúa al País Vasco a la vez dentro y fuera del sistema, como el gato de Schrödinger. La gobernanza del sistema se verá, pues, complicada con toda probabilidad, a la vista de esta deriva legislativa. 1.5. Evolución de los enfoques del fomento de la I+D en España La Ley de la Ciencia de 1986 establece el Plan Nacional (PN) como su instrumento operativo. La ley define un conjunto de objetivos para los PN que abarcan la totalidad de ámbitos en los que el conocimiento científico y las tecnologías pueden incidir favorablemente, así como a todos los agentes y actores públicos y privados. Desde un punto de vista legislativo, los PN tienen todos los elementos para poder articular un sistema científico técnico orientado al desarrollo del conocimiento y a su incorporación en el tejido productivo y social como fuente de desarrollo. Sin embargo, al aplicar exclusivamente el nuevo Fondo nacional, creado en la misma ley de 1986, a la financiación del plan, se limitó inicialmente el ámbito de actuación del mismo en el conjunto del Sistema científico-técnico, limitación a la que se unió el diferente compromiso con el plan de los ministerios con actividades y presupuestos para I+D y de los Organismos Públicos de Investigación, cuyos planes sectoriales no se incluyeron en el plan inicial. El primer Plan para el período 1988-1991 se elaboró con un enfoque estratégico en cuanto al desarrollo de áreas científicas y tecnológicas y una amplia colaboración de los sectores implicados. Sin embargo, su implementación adquiere crecientemente un sesgo académico, impulsado, en parte, por la buena acogida de la comunidad científica y su implicación en la gestión del plan. Por otra parte, el liderazgo y visibilidad del proceso de desarrollo de la Ley de 1986, que fue asumido por el Ministerio de Educación y Ciencia, incluyendo la Presidencia de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT) y la Secretaría General del Plan Nacional, la consolidación de una imagen de la ley como «Ley de la Ciencia» y la escasa tradición administrativa de gestión compartida, propiciaron un menor compromiso de los otros ministerios y especialmente del de Industria, pieza clave para la articu-

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lación del sistema por su capacidad presupuestaria y de arrastre del sector productivo. Estas circunstancias contribuyeron al menor peso de las empresas en el plan, las cuales reconocían como interlocutor al CDTI a través de diferentes instrumentos de financiación, no integrados en el Plan, excepto los proyectos concertados, y de los programas propios del Ministerio de Industria, que tampoco formaron parte del plan. Así, puede decirse, que la implementación del primer plan prioriza el desarrollo científico frente al desarrollo tecnológico, abriendo un camino que se ha mantenido más o menos invariable. Los cinco planes nacionales diseñados desde 1988 hasta 2008 tienen bastantes aspectos comunes, si bien se pueden encontrar sucesivas novedades en los enfoques e instrumentos. Una de las características comunes ha sido la dificultad para establecer auténticas prio­ ridades y diseñar acciones estratégicas e integradas con actividades inducidas y programadas, más allá de enumerar sectores de carácter estratégico y depender de la iniciativa de los actores. Desde este punto de vista, los planes nacionales han normalizado un esquema de oferta de financiación en un sistema competitivo y basado en la demanda espontánea. Como se ha señalado, el primer PN (1988-1991) marca una senda temática y procedimental que básicamente se ha mantenido en los sucesivos planes. Este PN se estructura en veinticuatro programas nacionales gestionados por la Secretaría General del plan. El MEC retiene un programa sectorial sobre Promoción General del Conocimiento. La estructura temática del primer plan estuvo influenciado por el Programa Marco de I+D de la Comunidad Europea, influjo que también estará presente en la elaboración de los siguientes planes. La estructura general de los programas nacionales es homogénea en cuanto a la tipología de actividades e instrumentos, basados en convocatorias competitivas para instituciones públicas y en la modalidad de los proyectos concertados para la vinculación público-privado. Esta homogeneidad contrasta con el carácter específico de los sectores correspondientes a las temáticas de los programas nacionales y solo puede entenderse desde la perspectiva de un plan centrado en la investigación básica o básica orientada, en la iniciativa de los investigadores y en la financiación en base a la competencia entre ellos, siendo la calidad de las propuestas y eventualmente su pertinencia, los criterios de evaluación. El segundo PN (1992-1995) fue totalmente continuista con relación al primero con el objetivo de consolidar un mecanismo de asignación de recursos entre los investigadores y de fortalecer al sistema público,

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especialmente a las universidades y al CSIC. Como novedades cabe mencionar: la extensión de los beneficios del Plan a los centros tecnológicos de titularidad privada, el desarrollo de la red de OTRIS y el instrumento de los proyectos integrados, que apenas es utilizado. Una de las principales novedades introducidas en la financiación, no prevista inicialmente, fue la utilización de fondos estructurales de la Unión Europea para financiar actividades de I+D. Las negociaciones con el Ministerio de Hacienda permitieron, a principios de los noventa, dedicar para I+D entre el 1% y el 2% de los fondos de cohesión recibidos por España, lo que supuso una importante inyección financiera en el sistema científico técnico. La aplicación inicial del primer plan operativo se centró en la creación de infraestructura y mejora de los equipamientos en universidades, centros públicos de investigación y centros tecnológicos. La aplicación y justificación del gasto de los fondos de cohesión estaban asociadas a una serie de condiciones en su distribución, que unido a las incertidumbres sobre su disponibilidad han dificultado una adecuada planificación, coordinación y gestión. El tercer PN (1996-1999) experimenta un pequeño giro, planteando un mayor acercamiento a los otros ministerios sobre la base de algunos programas conjuntos y al sector empresarial, buscando así su participación en el proceso de elaboración del plan y su papel en el marco conceptual que lo fundamenta. Como novedad se introduce el PACTI (Programa nacional de Fomento de la Articulación del Sistema CienciaTecnología-Industria) con el objetivo de fortalecer los vínculos entre el sector público y privado con énfasis en las unidades de interfase, en los procesos de transferencia de tecnología y en el intercambio de científicos y tecnólogos. La mayor novedad del cuarto plan (2000-2003), elaborado por la OCYT, fue incorporar en él a la mayoría de actividades de fomento financiadas con la Función 54 de los PGE, función que recogía el total del gasto de la AGE en I+D y fomento de la investigación, especialmente del Ministerio de Industria. Para ello se amplía la denominación del plan, que pasa a ser de I+D+i. El cuarto plan aumentó en complejidad conceptual y en la tipología de programas y acciones, todo ello sin un incremento presupuestario significativo del Fondo Nacional. La incorporación por agregación de programas temáticos en la línea de los planes anteriores y de los programas de los ministerios, que pasan también a denominarse programas nacionales, crea un modelo de plan tipo «paraguas», interesante para tener una visión completa del fomento, pero insuficiente como instrumento para la articulación e integración de sus componentes.

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En cuanto a nuevos instrumentos, las acciones estratégicas y los consorcios contemplados en el plan, que superan la lógica de los proyectos, apenas son implementados. Se desarrolla el PROFIT (Programa de Fomento de la Investigación Técnica) proveniente del Ministerio de Industria y se amplía sustancialmente el ámbito de los prestamos para los parques científicos y tecnológicos. En conjunto, se observa una gestión heterogénea, siendo las convocatorias de los diferentes programas independientes y aunque en todas se invoca al PN, el conjunto resulta muy fragmentado. Se diseña el Programa Ramón y Cajal dentro del Programa de Formación y Movilidad, que abre la posibilidad para la incorporación de nuevos investigadores, y dentro de la tendencia a la privatización encubierta de la gestión de los presupuestos públicos, se crea la FECYT y la Fundación Genoma España. La puesta en marcha del cuarto plan coincide con la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCYT) en 2000. Dentro de sus actividades, el Ministerio de Ciencia y Tecnología elaboró el quinto plan nacional para el período 2004-2007, que fue gestionado por el nuevo Gobierno del PSOE. El quinto Plan (2004-2007) se mantiene dentro del marco conceptual del cuarto, si bien desaparece el Programa de Promoción General del Conocimiento, integrando el fomento de la investigación básica en cada uno de los programas nacionales temáticos. Se da mayor énfasis a la articulación con el Programa Marco de la Unión Europea para la constitución del Espacio Europeo de la Investigación. Los 25 programas nacionales temáticos se desglosan en 25 subprogramas nacionales, 100 líneas prioritarias y 12 acciones estratégicas, a lo que hay que sumar 5 programas nacionales horizontales, componiendo un escenario más cercano a un catálogo que a un verdadero sistema de prioridades. Una de las novedades de este plan es la propuesta de creación de un sistema integral de seguimiento y evaluación. Durante los cuatro años de implementación del quinto plan, se produce la puesta en marcha de una nueva iniciativa de fomento paralela al plan, el Programa INGENIO 2010, dentro del Programa Nacional de Reformas, que representa la respuesta española a la Estrategia de Lisboa, en un intento de articular grandes redes de investigación con participación público-privada. El Programa INGENIO 2010 incluye tres instrumentos: Cénit, Consolider y Avanz@. Cénit trata de aumentar la cooperación pública y privada en la I+D a través de consorcios estratégicos nacionales de investigación tecnológica, de fondos de capital-riesgo y de la inserción de doctores en las empresas. Consolider trata de aumentar la cooperación entre investigadores y la

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formación de grandes grupos de investigación y Avanz@ trata de alcanzar la media europea en los indicadores de la sociedad de la información. En el curso de 2007 se elabora el sexto plan para el período 20082011, en el que, en una parte sustantiva del mismo, los objetivos y enfoques son sustituidos por una relación de instrumentos para financiar actividades, según el tipo de investigación y la naturaleza de los participantes, lo que supone una curiosa inversión de la lógica habitual por la cual los instrumentos deben ser subsidiarios de los objetivos y las prioridades. Ejecutar proyectos como un fin en sí mismo no parece lo más conveniente, salvo en un modelo de fomento basado exclusivamente en la demanda espontánea. Por otra parte, la tipología de proyectos que se establece en el plan, además de discutible en los planteamientos de la investigación actual, compartimenta artificialmente las capacidades de investigación. Aspectos como la cooperación público-privada, la transferencia tecnológica y la internacionalización, que tienen carácter transversal, probablemente no debería constituir líneas independientes sino integradas en los programas de I+D. El sexto Plan Nacional no avanza en la necesaria articulación de los instrumentos, sino más bien los compartimenta, dándoles el mayor protagonismo frente a un enfoque basado en la búsqueda de complementariedades y sinergias en función de programas integrados. La dificultad que supone el diseño de estos programas integrados con estrategias y prioridades es, por supuesto, muy superior a la simple enumeración de instrumentos y la gestión de convocatorias, pero afrontar este reto hubiera supuesto un salto cualitativo en el diseño del plan. En contraste con el mencionado planteamiento instrumental del plan, se contemplan acciones estratégicas en una serie de sectores, todavía no desarrolladas en este momento, que suponen una alternativa valiosa para ensayar diseños y mecanismos de implementación novedosos en la política científica y tecnológica española, siempre que no se siga la trillada senda de acabar en una familia de convocatorias abiertas a la demanda espontánea. Un aspecto relevante del sexto plan es el apoyo al fortalecimiento institucional, si bien con una muy limitada disponibilidad presupuestaria. Los planteamientos históricos de los planes han estado enfocados más a los individuos o los grupos que a las instituciones, desconociendo el papel fundamental de los institutos y centros de investigación como unidades organizativas básicas en la I+D. En este sentido es de esperar que las políticas orientadas al fortalecimiento institucional se centren en estas unidades organizativas.

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Como balance del período 1988-2007 puede señalarse que el diseño e implementación de los planes nacionales han quedado cortos respecto a las expectativas y potencialidades que la ley les atribuye. La evolución del contexto político y el desigual compromiso de los actores institucionales, las dificultades para la priorización y para los enfoques estratégicos, el peso de la cultura académica, la insuficiente articulación con las políticas de las Comunidades Autónomas, crecientemente más activas en el fomento de la I+D, los cambios y dificultades en la gestión, el insuficiente esfuerzo privado y las fluctuaciones presupuestarias son algunas de las razones que fundamentan las luces y sombras de los planes nacionales como instrumento de política científica y tecnológica. Las principales luces de los planes nacionales se centran en que constituyeron una fuente estable de financiación para las actividades de investigación, contribuyendo al fortalecimiento del sistema público de I+D. Los planes contribuyeron a generalizar entre la comunidad científica la cultura de la evaluación y de los proyectos, como medio para el desarrollo de las actividades de investigación, lo que ha permitido adquirir estándares internacionales y buenas prácticas para la participación en el Programa Marco de la Unión Europea, así como incrementar la productividad en publicaciones científicas. Las sombras vienen derivadas del enfoque y lógicas subyacentes en el diseño e implementación de los planes nacionales, dominadas por las visiones de la comunidad académica y científica, proclive a los esquemas bottom up y los mecanismos espontáneos para el desarrollo de las iniciativas. La visión desde el desarrollo tecnológico ha tenido una influencia menor y el sector productivo ha tenido un escaso liderazgo para crear una dinámica de alianzas y consorcios. El predominio de los criterios de calidad y excelencia, la mitificación de las publicaciones en el sistema de incentivos de los investigadores, la menor valoración de la aplicación y transferencia y el predominio de la competitividad sobre la cooperación han contribuido a aumentar el nivel de la investigación española, pero también a fragmentar las capacidades científicas, fomentando el desarrollo de temas de investigación rentables desde el punto de vista de las publicaciones, lo que ha conducido a la atomización de los proyectos de investigación. Los planes se han convertido en instrumentos para la financiación de las actividades de I+D en lugar de instrumentos para el desarrollo de programas estratégicos concebidos para la articulación de los actores y la integración de las actividades en torno a objetivos concretos. La fórmula del plan se convierte así en un «paraguas» para diferentes tipos de instrumentos que se traducen en convocatorias y que mantiene la dimensión del

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fomento, pero que descuida la dimensión estratégica que debe estar implícita en los planteamientos de cualquier programación. Los planteamientos a medio y largo plazo han estado ausentes, así como los programas industriales de envergadura y la investigación de riesgo y de alta inversión. Las redes de investigación no han tenido suficiente protagonismo. Una importante debilidad de los PN ha sido la insuficiente articulación con las Comunidades Autónomas. Los recelos iniciales, la falta de voluntad, la ausencia de un modelo de articulación y colaboración, la debilidad del Consejo General para progresar en la articulación de estos modelos, junto a la tendencia a consolidar espacios propios por las Comunidades Autónomas, han dificultado la concertación y coordinación, con las consecuentes redundancias, atomización y pérdida de capacidad global en un país con importantes limitaciones de masa crítica y distribución de las capacidades. La gestión de los Fondos de Desarrollo Regional (FEDER), que pudo ser una buena oportunidad para afrontar una política de coordinación, no se ha aprovechado suficientemente. Los Planes Nacionales no han sabido responder a dos tipos de fracturas políticas e institucionales en el ámbito de la I+D en España, la de los Ministerios en el seno de la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas. El objetivo de la coordinación, central en la Ley de 1986, no ha tenido en los Planes Nacionales una respuesta significativa. Por su parte, las Comunidades Autónomas han ido generando su propios planes regionales de I+D. Los enfoques han variado desde mimetizar la estructura de los planes nacionales hasta complementarlos o bien plantear iniciativas originales en el marco de políticas enfocadas al desarrollo tecnológico y a la innovación. Tal es el caso de innovaciones institucionales, como las del modelo ICREA de Cataluña, o los énfasis temáticos, como los de las políticas tecnológicas del País Vasco y Andalucía, o del área biomédica en Cataluña, así como algunas inversiones en grandes infraestructuras, como las del Gran Telescopio de Canarias, que han enriquecido al sistema español en su conjunto y han servido de modelo y acicate para otras comunidades e, incluso, para la Administración General del Estado. 1.6.  Evolución de la I+D empresarial El peso de la I+D empresarial ha ido continuamente aumentando en los últimos veinte años impulsado tanto por la dinámica de las propias empresas como por el apoyo de las administraciones públicas a través de

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los instrumentos de fomento de los planes nacionales y del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), de los incentivos fiscales, de los instrumentos del Programa Marco de I+D de la Unión Europea y de otras iniciativas europeas, como EUREKA o la Agencia Espacial Europea. Sin embargo, la estructura productiva española, basada en sectores poco intensivos en ciencia y tecnología, la estructura empresarial, con un gran dominio de pequeñas y medianas empresas en sectores tradicionales sin capacidades ni interés para llevar a cabo I+D, la existencia de pocas empresas en sectores de alta tecnología y el reducido número de grandes empresas, han condicionado el crecimiento de la I+D empresarial que permita alcanzar los niveles medios de la Unión Europea. A mediados de los años ochenta, en los que el gasto en I+D de España representaba en 0,48% del PIB, las empresas públicas y privadas contabilizaban el 0,18%, es decir el 38,5% del total del gasto en I+D. La actividad en I+D de las empresas mostraba una desigual distribución entre sectores, concentrándose más de la mitad del total del gasto de I+D en tres ámbitos: la industria química, la fabricación de productos eléctricos y electrónicos y la fabricación de productos del transporte. Según la Fundación COTEC, en 1997 el gasto empresarial representó el 49% del gasto total en I+D, subiendo al 54% en 2000, porcentaje que se ha mantenido más o menos estable en los siguientes años, con un repunte al alza en 2006 hasta el 55,8%, pero lejos todavía del objetivo de la Estrategia de Lisboa del 66%. En 2007 la Administración pública financió un 16% de la I+D empresarial, fundamentalmente a través de prestamos subsidiados y otro 8% procedió de fondos de programas públicos internacionales de I+D. Por su parte, el sector privado financia alrededor del 9% de la I+D universitaria y de los OPI, especialmente a través de contratos de investigación y servicios. La participación en el gasto empresarial en I+D de las filiales instaladas en España de multinacionales es de alrededor del 26%. La encuesta sobre la innovación tecnológica en las empresas del Instituto Nacional de Estadística de 2002 señala la existencia de unas 9.000 empresas españolas que ejecutan I+D, de las que unas 4.000 lo hacen de una manera continuada y otras 5.000 de manera ocasional. Estimaciones de 2008 señalan la existencia de unas 12.000 empresas con actividades de I+D. Este último dato indica que solamente el 13% de las empresas españolas con más de veinte trabajadores están implicadas en actividades de I+D y este porcentaje, sorprendentemente bajo, se reduce a un 0,35% del total de empresas existentes en España, según el censo de 2007 del Instituto Nacional de Estadística, datos que suscitan dudas acerca de la estructura empresarial española.

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El porcentaje de investigadores en las empresas era del 13% en 1997, el 20% en 2001 y el 27% en 2006, que aumenta al 34% si se considera el dato del número de investigadores en equivalentes a jornada completa. Si se considera la participación en la Iniciativa Cénit del Programa INGENIO 2010 como representativa de dónde están las actuales capacidades científicas y tecnológicas de las empresas españolas, cabe señalar los siguientes sectores: infraestructuras y construcción civil, incluyendo nuevos materiales; transporte ferroviario y aeroespacial; energías renovables y eficiencia energética; sistemas electrónicos e informáticos; automóvil, máquinas herramienta; sector farmacéutico y médico; tecnologías limpias. El apoyo público a la I+D empresarial, tanto por parte de la Administración General del Estado como de las Comunidades Autónomas, no ha dejado de crecer, tanto mediante apoyos directos, especialmente prestamos blandos, como con medidas fiscales y con la creación mediante alianzas público-privadas de un tupido tejido de centros tecnológicos y parques científicos. Sin embargo, el diseño de algunos instrumentos no ha sido todo lo efectivo que hubiera sido deseable, lo que se ha traducido en limitaciones, como en el caso del Programa de Fomento de la Investigación Tecnológica y de Cooperación entre empresas y universidades, que ha dado lugar a que la mayoría de los proyectos aprobados sea de pequeña dimensión y de bajo riesgo, o el Programa para el Fomento de la Creación de Empresas de base tecnológica, start-ups y spin-offs, que plantea serias limitaciones para la financiación inicial, la más necesaria, lo que ha limitado su impacto. La implicación empresarial en la apuesta por la I+D y la innovación sigue siendo insuficiente y poco continuista en el caso español. Frente a algunos datos positivos avanzados por algunas fuentes, en mayo de 2009, el periódico El Mundo en su edición digital (14/05/09) se hacía eco del preocupante retroceso de la inversión empresarial en I+D desde el año 2004. En ese año, las empresas financiaban el 48% de la rúbrica de investigación más desarrollo. Sin embargo, precisamente por el importante esfuerzo realizado por el sector público a partir de ese año, la inversión empresarial se ha estancado pasando a representar solo el 45,50% con los datos de 2007, los últimos disponibles. La cifra es muy negativa porque, en lugar de que la inversión empresarial crezca más que la pública y que lo haga a mayor velocidad para progresar hacia la convergencia europea, se ralentiza dando lugar a una tendencia de signo negativo. De hecho los dos últimos años de los que

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se tienen datos, anteriores a la crisis, apuntan hacia un descenso, no solo en 2007, sino también en 2006, en el que la financiación empresarial ascendía al 47,10%, lo que suponía 0,9 puntos menos que la del año 2004. La inversión empresarial en el apoyo a la I+D realizada en las universidades tampoco parece consolidar una tendencia positiva: según datos del Instituto Nacional de Estadística, se ha pasado de una contribución del 7,5%, por parte de la empresa a los gastos en I+D universitaria en el año 2004, al 6,9% en 2005. En la misma línea de preocupación hay que señalar que mientras la tasa de crecimiento de este tipo de financiación fue, entre 2003 y 2004, de un 23,2%, este aumento se limitó al 3,6% entre 2004 y 2005, últimos datos disponibles. Las universidades privadas suscitan menos confianza, ya que mientras la inversión empresarial aumentaba casi el 7% en la universidad pública, experimentaba un descenso del 18,7% en las universidades privadas. Uno de los autores de este capítulo (Emilio Muñoz) ha expresado su preocupación al analizar los datos, hechos públicos por la Comisión Europea, sobre inversiones en I+D de las mil empresas europeas que lideran los rankings en los años 2006 y 2007. En esta relación de las 1000 empresas europeas que mayor esfuerzo inversor han realizado en investigación y desarrollo (no en innovación) solo figuran 23 empresas españolas en 2006 y 21 empresas españolas en 2007. En trabajos publicados en el boletín Perspectivas del sector biotecnológico español, publicado por ASEBIO (Asociación Española de Bioempresas) y recogido en el Informe 2008 de esa Asociación, se han establecido tres índices a partir de los datos suministrados por la Comisión Europea: índice de representatividad, en el que España alcanza la posición undécima dentro de la UE; índice de excelencia empresarial, en el que las empresas españolas inversoras en I+D colocan a nuestro país en la décima posición, y el índice de relevancia sectorial en el que, además de poner de relieve la satisfactoria situación de un conjunto de empresas biotecnológicas, sector que engloba el mayor número de empresas en la relación española de los dos años analizados, destaca Indra en el sector de los servicios informáticos, mientras que Iberia, Iberdrola y dos empresas del sector de la construcción y materiales (Acciona y Ferrovial), ocupan posiciones intermedias en sus sectores respectivos. Como un dato más para poner de manifiesto la poco boyante situación española en este ámbito de la I+D empresarial europea, apuntar que las inversiones en I+D de las dos empresas que lideran la poderosa escuadra de 321 empresas británicas de la lista, las farmacéuticas GlaxoSmithKline y Astra

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Zeneca multiplican por 10 y por 6, respectivamente, la inversión en I+D de la española Telefónica, la mayor inversora española. A partir de 2004, el Instituto Nacional de Estadística (INE) viene analizando el sector biotecnológico de modo exhaustivo de acuerdo con las directrices emanadas desde organizaciones internacionales, la OCDE en particular. El número de empresas que hacen uso de la biotecnología para sus actividades asciende, según estos datos en 2007, a 724, mientras que las empresas estrictamente biotecnológicas crecen con una tasa interanual del 22% para alcanzar la cifra de 257 en la última encuesta del INE sobre innovación tecnológica en el sector. Estas empresas facturaron 26.150 millones de euros y dieron empleo a 103.911 personas el año 2007. Los crecimientos interanuales de estas dos variables se elevaron al 16% y 18%, respectivamente. El gasto en biotecnología ha continuado aumentando al 27% en el último año analizado. Madrid y Cataluña lideran los polos biotecnológicos, mientras que Andalucía muestra una trayectoria ascendente que, de mantenerse, colocaría a esa región en cabeza. La biotecnología en España ocupa una posición favorable en el contexto internacional según el informe comparativo realizado por la OCDE, ha experimentado el mayor crecimiento en el período 2004-2006, entre los 30 países miembros, tanto en el numero de empresas con apoyo en la biotecnología (53%), como en el de empresas esencialmente biotecnológicas (30%). Por este último tipo de empresas completamente dedicadas a la biotecnología, España ocupaba el octavo lugar, justo detrás de los Países Bajos y delante, por ejemplo, de Suiza, Finlandia y Austria. En lo que respecta a la exportación de productos de alta tecnología, se ha pasado de 4.641 millones de euros en 1995 a 8.024 millones en 2007, aumento que no mejora la tasa de cobertura del comercio de productos de alta tecnología, que ha sido 0,47 en 1995 y 0,29 en 2007. La situación existente en España obliga a reflexionar sobre la eficacia de las políticas orientadas al desarrollo tecnológico empresarial y sobre las características de la cultura empresarial dominante. En este sentido hay que destacar la labor de la Fundación COTEC, creada en 1990 como una organización de carácter empresarial, con el fin de contribuir a promover la innovación tecnológica y a incrementar la sensibilidad social por la tecnología. La Fundación ha mantenido una continuada labor de promoción y de observatorio de la I+D empresarial, publicando anualmente un informe con relevantes diagnósticos y análisis.

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1.7.  Evolución de la comunidad científica La evolución de la comunidad científica española tiene reflejo tanto en el aumento de su tamaño, como en su situación laboral y el enfoque de las actividades de investigación. Partiendo de unos 18.000 investigadores en los años ochenta, el número de investigadores en España alcanzaba ya los 104.000 en 1997 y los 193.000 en 2006. Estos números representan 6,2 y 9,0 investigadores por cada mil personas económicamente activas, respectivamente en 1997 y 2006. La corrección del número de investigadores en equivalentes a jornada completa (EJC), señala 54.000 investigadores en 1997 y 116.000 en 2006. La distribución de los investigadores entre instituciones también ha variado. En 1997 el porcentaje de investigadores en EJC era 19,5% en la Administración pública, 22,3% en empresas y 56,9% en la educación superior. En 2006 eran 17,3%, 34,5% y 47,9%, respectivamente. Si bien ha aumentado el peso de los investigadores en las empresas, el dato todavía queda lejos del 60% de investigadores en empresas del conjunto de países de la OCDE. La producción de doctores por las universidades españolas está estabilizada en los últimos años en unos 6.500 por año. La mayoría de los investigadores en el sistema público son funcionarios con un proceso de acceso por oposición y de promoción por concursos. Tradicionalmente la estructura de los grupos de investigación estaba formada por investigadores y por personal investigador en formación, financiado a través de becas. Este panorama ha cambiado en los últimos quince años con la aparición de diferentes modalidades de contratación, incluyendo los derivados de la conversión de las becas. Una modalidad son los contratos asociados a proyectos de investigación y otras son consecuencia del desarrollo de programas específicos para la captación e incorporación de investigadores, como el programa Ramón y Cajal, para la contratación inicial por cinco años de investigadores doctores, preferentemente con experiencia internacional, el programa Torres Quevedo, para la contratación de doctores en las empresas, que ha tenido un éxito limitado, el programa Juan de la Cierva, para la contratación de postdoctorales y el programa I3, en el marco de la iniciativa Ingenio 2010, para la contratación de investigadores en mejores condiciones laborales. Las universidades en el marco de la Ley Orgánica de las Universidades y de sus estatutos también pueden desarrollar modalidades de contra-

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tación de investigadores y el sector sanitario mantiene cierta especificidad en cuanto al personal hospitalario dedicado a tareas de investigación. Adicionalmente, nuevos organismos de investigación, creados bajo la fórmula de Fundaciones, están utilizando diferentes modalidades de contratación con mayor flexibilidad que la imperante en el sistema público. Los investigadores en las empresas se regulan por los corres­pondientes estatutos y convenios. La compleja y heterogénea situación del personal de investigación está reclamando un Estatuto, previsto desde la Ley de la Ciencia de 1986, pero nunca desarrollado de una manera integral. El esquema dominante de financiación de la investigación científica, basado mayoritariamente en la financiación de proyectos individuales en el marco de convocatorias abiertas competitivas, tanto regionales, como nacionales y europeas, que contemplan prácticamente todos los ámbitos científicos, así como los esquemas de incentivos y promoción de los investigadores, que han primado básicamente las publicaciones científicas, a partir de la generalización de los «sexenios» como patrón de evaluación, han generado una cultura de investigación en la comunidad científica que se caracteriza por proyectos pequeños, una cierta dispersión temática y un enfoque paper oriented de la actividad, que ha tenido un indudable reflejo en la producción científica indexada española. Las publicaciones indexadas alcanzaron las 42.980 en 2007 y la producción científica española ha pasado de representar el 0,8% de la producción mundial en 1981 al 3,2% en 2007. Este incremento se debe fundamentalmente al aumento en el número de investigadores, ya que la productividad se ha mantenido más o menos constante desde 1997, con un promedio de unas 35 publicaciones por 100 investigadores en equivalente de jornada completa. Cabe preguntarse si poner el énfasis en las publicaciones como indicador de desarrollo científico es el más adecuado desde el punto de vista del impacto social y económico del esfuerzo público en I+D. En cualquier caso, hay que reconocer también la existencia de una importante proporción de investigadores comprometidos con la investigación tecnológica y la colaboración con las empresas. Un aspecto destacable de la comunidad científica es su alto grado de internacionalización. El 45% de la producción científica española son copublicaciones internacionales, fruto de la colaboración internacional, porcentaje que ha ido creciendo constantemente desde el 9% en 1976. Este indicador de internacionalización es el único en que España ha conseguido la convergencia con Europa en el ámbito de la I+D.

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1.8.  Evolución de la financiación de la I+D La evolución del gasto español en I+D muestra un notable crecimiento con períodos de estancamiento a lo largo de los últimos veinticinco años. Los datos existentes sobre los años ochenta son estimaciones derivadas de la falta de una función única presupuestaria del gasto en I+D, situación que cambió con la creación de la Función 54 (actualmente Función 46) en los Presupuestos Generales del Estado, a partir de 1985. Los datos elaborados por la Dirección General de Política Científica del Ministerio de Educación y Ciencia para el año 1985, revelaban que la inversión correspondiente al sector de la Administración Pública, incluyendo la financiación de los centros públicos, como universidades, Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y otros organismos de investigación, ascendía al 0,3% del PIB, que se completaba con el 0,11% del PIB de la empresa pública, prácticamente la única con actividades de I+D en esa época, lo que suponía, en conjunto para el sector público, un 0,44% del PIB. Este dato estaba ya duplicado en 1998, en que el gasto total en I+D alcanza el 0,87% del PIB. Los años siguientes muestran un cierto estancamiento hasta que a partir de 2002 comienza a subir, desde el 0,99% en 2002 hasta el 1,2% el 2006, representando este año 11.815 millones de euros de gasto total en I+D. La evolución del gasto público en I+D muestra un ligero crecimiento a lo largo de los años ochenta, seguido de un leve retroceso como consecuencia de la crisis económica de los años noventa, seguida de una tendencia creciente a partir de 1999 hasta 2004, que pasó de 2.764 millones de euros a 4.276 millones de euros y de un espectacular crecimiento en los cuatro años de la primera legislatura del Gobierno de Rodríguez Zapatero con incrementos crecientes del 25% anuales (168% en cuatro años), hasta alcanzar los 9.339 millones de euros en 2008. La crisis que comenzó en 2008 ha desacelerado el crecimiento, que ya era solamente de un 2% en los presupuestos de 2009. El gasto del sector privado ha acompañado estas tendencias oscilando en una banda entre el 50% y el 55% del gasto total en I+D entre 1998 y 2006. Como se ha señalado más arriba, hay un flujo de financiación pública a las empresas y de las empresas a organismos públicos de investigación. La financiación pública de la I+D en el ámbito privado ha sido complementada con una de las legislaciones más avanzadas del mundo en ventajas fiscales de los gastos en I+D empresarial, legislación que no ha tenido la respuesta adecuada. Se estima que el 50% de las empresas potencialmente elegibles, no hacen uso de esta ayuda fiscal.

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Un elemento destacable en la estructura del presupuesto público de I+D es la aparición a partir de 1997 de la figura de los prestamos, tanto para entidades privadas, como, y aquí está la novedad, para instituciones públicas. La proporción de las partidas para prestamos aumenta constantemente a partir de 1997 hasta alcanzar el 55% en el presupuesto público de I+D de 2008. Los fondos estructurales para el desarrollo regional (FEDER) de la Unión Europea han sido un elemento importante en el desarrollo científico, especialmente de infraestructuras y laboratorios para la investigación en las regiones con menor renta y la complementación de los presupuestos públicos para la financiación de actividades de I+D. Entre 2000 y 2006 España recibió 37.300 millones de euros, de los que una parte significativa se dedicaron a I+D. Como consecuencia de la ampliación de la Unión Europea y del ascenso de la renta española ha habido una reducción de los fondos para España en el período 2007 a 2013, estimándose los fondos previstos en unos 27.700 millones de euros. Esta reducción se va a compensar, en parte, con un nuevo fondo tecnológico para España, por lo que entre 2007 y 2013, se recibirá un total de unos 10.000 millones de euros para I+D. Los gobiernos de la Comunidades Autónomas contribuyen también al gasto en I+D a través de sus presupuestos. La falta de estadísticas normalizadas sobre este aspecto y la opacidad de los gastos para I+D en los presupuestos regionales hacen difícil conocer la aportación global de las Comunidades Autónomas al gasto total en el Estado. Se estima que en 2005 el gasto en I+D de las regiones era alrededor de 1.300 millones de euros. El esfuerzo regional es desigual. El porcentaje del presupuesto regional en 2005 dedicado a I+D y fomento de la innovación tecnológica oscilaba entre el 2,3% de Castilla-León y el 0,5% de Cataluña, pasando por el 1,6% del País Vasco y el 1,4% de Anda­ lucía. 2. Interpretación de las lógicas de las políticas de ciencia, tecnología y fomento de la innovación en España La reciente valoración de un analista español de la política científica señalaba de una manera gráfica que en los últimos treinta años el sistema español de ciencia y tecnología había engordado, pero se había desarrollado insuficientemente. Es indudable el crecimiento en capacidades humanas e institucionales, en infraestructuras, en actividades, en

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internacionalización y en mejora de la calidad científica; pero este crecimiento tiene un déficit de interacciones como sistema, especialmente en el eje ciencia-tecnología y de articulación con el conjunto del sistema económico y, aunque menos visible, social. 2.1. Los referentes nacionales de la política científica y tecnológica Las misiones de las políticas de ciencia y tecnología en España no han estado enfocadas desde el punto de vista de una estrategia nacional de desarrollo del país, que a su vez no ha estado explicitada. Esto ha propiciado un desarrollo autónomo del sistema científico-técnico con interacciones coyunturales y puntuales entre este sistema y el sector productivo, como consecuencia de confluencia de intereses entre actores y el estímulo de algunos instrumentos de apoyo a las colaboraciones. Quizá la ausencia de un claro referente de una visión y estrategia de país, más allá de las declaraciones retóricas y decisiones coyunturales, explica el modelo de desarrollo científico y tecnológico español. Cuando los científicos han tomado las riendas de la política, sus visiones, valores e intereses han guiado unas políticas autoreferentes, centradas en el propio sistema científico, y cuando los economistas han intentado conducir el desarrollo científico, especialmente en el período 2004-2008, en que la Oficina Económica del presidente del Gobierno, ante la inoperancia de los ministerios para generar otras políticas más allá de la continuidad del modelo, se limitan a adoptar los indicadores internacionales para conseguir la convergencia con la Unión Europea. Sobre este fundamento se elabora la Iniciativa INGENIO 2010. Los referentes no son la priorización de sectores para desarrollar la economía española con acciones integradas y articuladas de políticas públicas y agentes sociales. La iniciativa incide exclusivamente sobre el ámbito de la I+D y los indicadores sustituyen a las políticas en un enfoque tecnocrático, en la creencia de que solamente el «cuánto» es la solución y no el «para qué» y el «cómo» 2.2.  El entorno político de la política científica y tecnológica Los sucesivos gobiernos han tenido dificultades para la articulación de las políticas científicas con las políticas sectoriales, tanto la tecnológica como la económica. Los momentos más relevantes de esta coordi-

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nación interministerial han coincidido con determinadas coyunturas y con la llegada a la responsabilidad de dirección de determinadas personalidades políticas. Este ha sido el caso del período de los años iniciales de la democracia, en la que el Ministerio de Educación y Ciencia lideró las primeras etapas del proceso de reforma-modernización del sistema de ciencia y tecnología en España, hasta que este liderazgo empezó a ser contestado por el Ministerio de Industria, y este conflicto permanece enquistado desde hace veinte años sin que se logre encontrar una solución. A esta falta de solución ha contribuido el tradicional escaso reconocimiento prestado por los poderes económicos, tanto públicos como privados, a la ciencia y la tecnología como factor estratégico para el desarrollo productivo español. De esta manera, las vertientes técnicas y sociales de las políticas de ciencia y tecnología en España quedan históricamente oscurecidas por esta visión de conflicto entre los gestores de la ciencia y los responsables de la industria; así como quedan embarrancadas por el escaso interés y apoyo de los actores económicos y financieros importantes en España, con pequeñas, aunque relevantes, excepciones. Han existido diferencias entre los tiempos de la dictadura y los de la democracia, aunque no han sido enormes ni han circulado de acuerdo con las trayectorias que se pueden presumir a priori. En la dictadura hubo de hecho políticas más orientadas a favorecer el desarrollo tecnológico y su conexión con el mundo productivo que las destinadas al fomento de la investigación científica; seguramente condicionados los responsables políticos por cuestiones ideológicas y por el temor, en sentido amplio, a los «intelectuales» que pudieran surgir como movimiento frente al régimen, recogiendo la antorcha de los períodos republicanos previos a la Guerra Civil y durante ella. De hecho, la apertura hacia al fomento de la investigación científica coincide con la intervención de políticos y actores sociales relevantes, próximos a las ideas liberales, aunque hubieran estado a favor del régimen establecido por Franco. El mantenimiento de los equilibrios entre los ministerios dio lugar a la Ley de Fomento y Coordinación de 1986 de mínimos, así como a su desarrollo inicial con una Comisión Interministerial liderada por el Ministerio de Educación y Ciencia, con la relativa pasividad de los otros ministerios, y con un primer Plan Nacional que se financia con los recursos del Fondo nacional creado en la ley, pero sin implicar los presupuestos de los otros ministerios con competencias y actividades en I+D. El posterior bautizo coloquial de esta ley como la «Ley de la Ciencia» acabó por ratificar una división que permanece en el imaginario colectivo entre la ciencia y los científicos y la tecnología y los empresarios.

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La creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología en el año 2000 no resolvió esta dualidad entre visiones y culturas. En páginas anteriores se señalan algunas de las causas de este fracasado intento, que no radican tanto en la justificación de un ministerio con este contenido, probablemente necesario en un país con un débil sistema científico-técnico como el español, como por la manera que se creó y la incapacidad interna de crear las necesarias articulaciones y sinergias. El segundo intento de mejorar la articulación a través del esquema de la gobernanza del sistema se produjo en 2008 con la creación del Ministerio de Ciencia e Innovación, que está mostrando una cierta debilidad política para la toma de decisiones y ha coincidido con una coyuntura de crisis económica que lo ha debilitado. Dos aspectos merecen comentarios. Por un lado, el nuevo Ministerio integró inicialmente las universidades, el CSIC y los OPI pertenecientes anteriormente a otros ministerios; destacando por su relevancia el Instituto de Salud Carlos III y el Instituto Español de Oceanografía. En la remodelación ministerial de 2009, las universidades, que representan el 60% de las capacidades de investigación científica, regresan al Ministerio de Educación. Hasta el momento no ha habido ninguna medida para mejorar la articulación entre OPI, queda todavía pendiente un debate y alguna posterior decisión sobre la futura organización del sistema público de investigación en España, que actualmente no solamente incluye a universidades públicas y OPI, sino también a un conjunto de nuevos organismos que han ido naciendo en los últimos años bajo la modalidad de fundaciones y alianzas público-privadas. Por otro lado, la apropiación del nombre de «innovación» en el título del Ministerio plantea dudas. Por una parte, sobre el tipo de políticas que puede desarrollar, ya que la I+D es solamente un componente de la innovación y esta, a su vez, es un ámbito transversal, que debería fomentarse y expresarse en todas las políticas públicas de los diferentes ministerios y en la mejora de los propios servicios públicos; además, plantea conflictos con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. El Ministerio de Ciencia e Innovación incorporó al CDTI, no sin un fuerte pulso al interior del Gobierno. Este organismo financia una parte importante del desarrollo tecnológico de las empresas, pero el Ministerio de Industria sigue gestionando el 34% del presupuesto público de I+D y mantiene una fuerte relación con el mundo productivo a través de diferentes programas de apoyo. En conclusión, el entorno político de las políticas científicas y tecnológicas, así como el de fomento de la innovación sigue siendo difuso en España.

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2.3.  El entorno territorial de la política científica La Constitución española no define a España como un estado federal, pero la distribución de competencias son tan profundas o más que en un estado federal. El problema es que no tiene los mecanismos de articulación y co-gobierno que tienen los estados que son realmente federales. Esto plantea dificultades políticas y prácticas en la gobernanza, las políticas y la gestión de la I+D en España. A lo largo del artículo se han puesto de manifiesto algunas luces y sombras que plantea esta situación en el ámbito de la I+D. Los gobiernos autónomos han supuesto, independientemente de la deficiente coordinación general, un impulso adicional al desarrollo científico español. Algunos han planteado novedosas iniciativas, pero en otros casos se han producido innecesarias redundancias. La mayoría han establecido mecanismos de apoyo a la innovación tecnológica en las empresas de la región, al considerar el espacio de la innovación más específico para la actuación regional. El mecanismo previsto en la Ley de 1986, el Consejo General de Ciencia y Tecnología, no ha funcionado como ente articulador y creador de sinergias, sino como órgano donde las Comunidades Autónomas, en las pocas ocasiones en que se ha reunido, han planteado demandas y han conocido los planes de la Administración central. No se ha generado un sistema integrado de información y tampoco ha habido voluntad de generar cooperaciones entre las Comunidades, muy celosas de mantener sus propios espacios. Solo muy recientemente se ha reconocido la necesidad de generar consensos sobre los objetivos generales de las políticas científicas, aprobándose una genérica «Estrategia nacional de ciencia y tecnología», y se ha empezado a considerar cierta coor­dinación para establecer un mapa de nuevas infraestructuras de I+D. En la actualidad existe la convicción de que se ha llegado a un punto en el que hay entrar en una nueva etapa. Para ello hay que afrontar con decisión la articulación de todos los esfuerzos públicos bajo los principios de complementariedad y cooperación. Sin embargo, todavía no se ha planteado un modelo de gobernanza que tome en consideración esta compleja realidad, típica de un sistema multi-nivel. 2.4. Los entornos internacionales inspiradores de la política científica El análisis del desarrollo científico y tecnológico español muestra la debilidad de los enfoques propios en las políticas de ciencia y tecnolo-

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gía, salvo los que estuvieron cargados de la ideología fascista de los vencedores de la Guerra Civil y que encuentra su reflejo más palpable en la creación del Consejo Superior de Investigaciones Científicas en 1940, que paradójicamente encontró elementos de referencia para su estructuración y funcionamiento en las Academias de Ciencias de los países de la URSS. En esa época, la idea principal fue la de la autoprotección frente a los «enemigos». A partir de ese momento las nuevas estrategias y diseños de políticas fueron proteccionistas en el ámbito del desarrollo tecnológico y de su conexión con el entorno productivo en una economía autárquica y, por otro lado, fueron tendentes a permitir la espontaneidad y la autorregulación en los campos de la ciencia experimental. Las humanidades y las ciencias sociales estuvieron más constreñidas, circunstancia que retardó su desarrollo y su incorporación a las corrientes internacionales. Estas mismas circunstancias moldearon hasta cierto punto el proceso de modernización del sistema de ciencia y tecnología en España, a pesar de los esfuerzos por dar saltos cuánticos en aquellos ámbitos y en aquellos sectores que ofrecían claros obstáculos al proceso de modernización. Esfuerzos que tendieron a buscar la conexión con el mundo occidental, con los vencedores de la II Guerra Mundial, con los aliados. La gran opción fue establecer conexiones con los Estados Unidos, ya que el modelo norteamericano era el dominante en política científica, con la National Science Foundation (NSF), como agencia de referencia en la promoción de la ciencia y la ingeniería, y con los National Institutes of Health (NIH) como referente del fomento de la investigación biomédica y médica. Esta conexión llegó por la vía del «acuerdo hispano-norteamericano sobre las bases norteamericanas en España» que, a la vez que ofrecía el dato negativo de subrayar la dependencia de España, presentaba el dato positivo de que se abría la oportunidad de establecer programas de cooperación científica-técnica (Comité Conjunto Hispano Norteamericano) y de formación de personal a través de la Comisión Fullbright, esencialmente a nivel de postgraduados. Con la transición democrática y la incorporación de España a la Unión Europea, la geoestrategia española experimentó una importante reorientación hacia la Europa comunitaria y análoga reorientación experimentó la política científica y tecnológica. El Programa Marco de I+D fue inspirador de la elaboración de los planes nacionales, el Joint Research Centrese consideró un marco para la organización científica y la European Science Foundation, organismos como el CERN y la EMBO e iniciativas como EUREKA fueron plataformas para la formación de investigadores y la cooperación internacional de la comunidad científi-

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ca y de las empresas. Mientras, la OCDE ha sido la proveedora del contenido del discurso y del análisis externo de la política científica. Los Seminarios Jorge Sabato, organizados por el CSIC a mediados de los años ochenta, sirvieron para difundir y contrastar los enfoques de la política científica española en el ámbito iberoamericano. 2.5. Los enfoques de la política científica Independientemente del discurso, España adoptó el modelo lineal, modelo que estuvo y sigue presente en todas las líneas de fomento, tanto de la investigación científica como del desarrollo y la innovación tecnológica. Modelo que, por otra parte, es congruente con la ausencia de una estrategia de desarrollo y con un modo espontáneo de organización y gestión del sistema de ciencia y tecnología, donde el papel de la política científica es ofrecer instrumentos, canalizarlos por convocatorias y resolver las demandas espontáneas de los ejecutores de la I+D. La cuestión es que este modelo es insaciable en recursos y poco eficiente en sociedades con escasa y poco articulada estructura empresarial y con bajo reconocimiento social de la importancia de la ciencia y la tecnología, así como, desde el punto de vista de los impactos económicos y sociales, tiende a la dispersión y atomización de las capacidades y responde a las iniciativas individuales de los actores. Por supuesto se dan casos de éxito, pero no son mayoritarios. Conforme los recursos económicos han ido creciendo, la canasta de instrumentos se ha ido diversificando y ampliando, desde el apoyo a la movilidad de los investigadores hasta la financiación de parques científicos y desde los proyectos de investigación hasta el apoyo a grandes infraestructuras científicas, como el recientemente inaugurado Observatorio astrofísico en la isla de La Palma, con el GRANTECAN. El modelo espontáneo tiene una larga tradición en la política científica española. Como se ha señalado, la falta de convencimiento político acerca del valor de la ciencia y la tecnología para el desarrollo socioeconómico, limitó la elección de objetivos al área científica en la etapa del desarrollismo español, más allá de fomentar la creación de capacidades científicas. La determinación de prioridades y la práctica de la planeación no entraron en la política científica hasta comienzos de los años ochenta, con los primeros programas movilizadores de la CAICYT y la programación inicial del CSIC. La aprobación de la ley de 1986 y la elaboración del primer plan nacional fue una experiencia novedosa en la cultura científica española.

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En el prólogo del I Plan (1988-1991), el ministro José María Maravall escribía: Determinar prioridades o fomentar acciones en el campo científico-técnico quizá sea nuevo para nosotros, pero no lo es en nuestro entorno. A principios de la década de los sesenta el Gobierno francés puso en marcha las «actions thematiques programmées». EE.UU., ejemplo recurrente habitual que emplean quienes se inclinan por un modelo espontáneo para organizar el Sistema de Ciencia y Tecnología, inició hace una década un programa bajo el título «Investigación Aplicada a las Necesidades Nacionales» (RANN). La República Federal Alemana, en 1968, creó los llamados «campos esenciales de investigación». Hoy la política científica es práctica común a cualquier nación desarrollada y sería una temeridad y un sinsentido dejar a España fuera de este marco.

Parece claro que la opción española se basaba para la planificación en seguir el ejemplo de otros, opción que el Plan Nacional hizo aún más patente al priorizar, prácticamente con correspondencia casi total, las líneas del Programa Marco de la Comunidad Europea. Estos mimetismos han sido criticados al no desarrollarse efecti­ vamente el cumplimiento de los objetivos, por una parte, y derivar el I Plan Nacional en un instrumento de promoción de la investigación científica en el sector público y de un modo muy relevante en las universidades. En las páginas anteriores se ha señalado la evolución de los planes, que en vez de avanzar en una política científica integrada y articulada, al menos al interior del propio sistema y como proveedor de conocimiento y tecnología para el desarrollo económico y social, se ha ido profundizando en un modelo que, como se ha señalado, ha permitido engordar al sistema pero no desarrollarlo armónicamente. Algunos analistas consideran que el actual modelo de plan está agotado y que es necesario otro enfoque más estratégico e integrado con las prioridades nacionales que, por cierto, es urgente definir, como se señalará más adelante. La OCDE en su informe sobre España de 2006, señala la carencia de capacidades para la elaboración de estudios prospectivos y el diseño de estrategias a medio y largo plazo para alimentar las políticas científicas y tecnológicas. La ANEP, a pesar de la P de «prospectiva», apenas desarrolló esta función (salvo en los años ochenta y en el ámbito de las ciencias más que en el de la tecnología; véanse algunos ejemplos en el volumen IV de la Enciclopedia España Siglo XXI, Sánchez del Río y cols., 2009) y la Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT) tan solo se limitó a estudios puntuales y a ejercer una cierta función de Observatorio de los indicadores de I+D. Entre los estudios puntuales y específicos de la FECYT, conviene hacer mención

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a las encuestas de Percepción Social sobre Ciencia y Tecnología por su interés potencial en la comprensión de las posiciones ciudadanas ante estos temas y su posible aplicación a las políticas de fomento de la ciencia y la tecnología. Se han realizado cuatro encuestas a lo largo de este siglo: 2002, 2004, 2006 y 2008, aunque los resultados no son unívocos ni orientados claramente a la toma de decisiones, sin embargo son objeto de análisis en publicaciones que siguen, como estudio/informe, a cada encuesta. No solamente se tienen escasas capacidades para la planificación estratégica, sino también para la gestión de la I+D. La reducción del aparato gubernamental y la baja especialización hace difícil mantener el equilibrio del binomio diseño/implementación de las políticas, reduciéndose así en numerosas ocasiones la gestión a la simple tramitación de convocatorias. Finalmente, sería interesante estudiar cuáles han sido los detonantes y los factores que han propiciado el desarrollo empresarial en España de algunas áreas de vanguardia y dónde se tiene un cierto liderazgo mundial, como las energías alternativas, ciertos ámbitos de la electrónica y las tecnologías asociadas a la construcción civil. Este desarrollo, ¿está relacionado con las políticas científicas y tecnológicas nacionales o los drivers han sido otros?, ¿cuáles? Probablemente los avatares económicos y la aparición de individualidades (champions) actuando desde su propia iniciativa en función de aprendizajes internacionales. 2.6. El entorno de los actores institucionales públicos En buena parte puede decirse que la práctica y la trayectoria de la política científica en España se han ido construyendo a la medida de las universidades o, más bien, de la cultura universitaria. La financiación de la investigación a nivel de proyectos, en general de pequeño tamaño, y a todos los ámbitos temáticos, ha facilitado la participación de la comunidad científica universitaria, estructurada básicamente en grupos de investigación independientes. Esto, unido a una financiación asegurada a través de los planes nacionales y al creciente peso de la producción científica en los esquemas de evaluación ex-ante de los proyectos por parte de la ANEP y de los profesores e investigadores por parte de la ANECA, ambos controlados por la propia comunidad científica, han generado un notable incremento de la actividad científica en las universidades.

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Las universidades cuentan con escasos recursos propios y se alimentan, esencialmente, de los overheads de los proyectos y contratos de sus profesores e investigadores; por lo que buena parte de la gestión de la investigación se reduce a la tramitación de solicitudes a las convocatorias nacionales y europeas y, eventualmente, a algunos programas de apoyo complementarios. Solamente los fondos FEDER para la creación de nuevos laboratorios e infraestructuras y, a partir de principios de los años 2000, el fomento de los parques científicos han permitido una cierta política científica institucional en las universidades. Este es un aspecto que cabe reseñar porque ha influido notablemente en el modelo de desarrollo científico. La mayor parte de la financiación para la I+D se ha otorgado a personas, siendo la financiación institucional muy minoritaria. La consecuencia ha sido debilitar la constitución o mantenimiento de unidades organizativas más potentes, con mayores potencialidades y servicios, tanto en las universidades como en los OPI. En definitiva, ha dado como resultado la creación de un tejido institucional fuerte, capaz de: afrontar retos científicos de mayor envergadura, enfocar con suficiente masa crítica prioridades estratégicas y aspirar a mayores liderazgos en la colaboración internacional. El CSIC, que en los años ochenta intentó orientar su desarrollo institucional y la actividad científica a través de una política propia, ha tenido que adaptarse al modelo de financiación dominante, a pesar de ciertos esfuerzos iniciales por organizar internamente las capacidades de investigación a través de prioridades y programas, que fueron convirtiéndose en un catálogo generado por agregación de las actividades de los grupos de investigación. La metodología para la elaboración del actual plan estratégico ha seguido también esta metodología bottom up. La situación del CSIC es muy peculiar. Por una parte, tiene recursos para la política de personal, aunque estos son dependientes de la decisión de los ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda en la oferta de empleo público y para el mantenimiento de sus más de ciento cuarenta Institutos y la creación de otros nuevos. Sin embargo, la actividad de investigación depende de la financiación externa, con las peculiaridades que se han señalado de dispersión y atomización. Esta situación plantea un debate nunca resuelto sobre el papel de un OPI como el CSIC en el sistema público de investigación. ¿Debe ser una macro universidad sin docencia o debe tener una misión específica relacionada con la investigación estratégica a medio y largo plazo en determinados ámbitos, actuando como organismo articulador del conjunto del sistema en estos ámbitos?

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Esta necesaria definición sobre las funciones de los OPI en el sistema público de investigación es extensible al conjunto de ellos. El Centro de Investigaciones Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), anteriormente perteneciente al Ministerio de Industria, viene de una cultura de investigación basada en programas; el Instituto Español de Oceanografía tiene un fuerte componente de apoyo a la administración pesquera, y el Instituto de Salud Carlos III, anteriormente dependiente del Ministerio de Sanidad, ha mantenido una cultura dual: elaborar la política científica sanitaria, financiar la investigación a través de un fondo propio, y ejecutar una parte de esta investigación junto a instituciones del sistema de salud transferidas a las Comunidades Autónomas, universidades y organismos públicos, como el CSIC, o semipúblicos bajo la fórmula de Fundaciones. El entramado del sistema público de investigación se ha diversificado bajo diferentes fórmulas organizativas, que incluyen los centros de doble y triple tutela, entre universidades y OPI, entre organismos de la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas y combinaciones triangulares. Esta variada tipología se complementa con instituciones que funcionan con el régimen privado pero tienen participación pública que, entre otros objetivos, persiguen eludir las trabas que la legislación general impone a la gestión de la I+D. En conclusión, el entorno institucional se ha multiplicado y diversificado, siendo necesaria una política explícita que racionalice este tejido y, especialmente, oriente su futuro desarrollo. 2.7. Una visión actual de los actores sobre el sistema español de ciencia y tecnología El 22 y 23 de mayo de 2008 la Red CTI/CSIC de «Estudios políticos, económicos y sociales de la ciencia, la tecnología y la innovación» del CSIC y la Fundación para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología en Extremadura (FUNDECYT), con la colaboración de la Junta de Extremadura, la Universidad de Extremadura y Cáceres 2016, organizaron un encuentro en Cáceres para debatir sobre hacia dónde va la política científica y tecnológica en España. En el encuentro participaron unos setenta expertos y gestores de I+D invitados por la organización, lo que constituyó una novedosa experiencia en España sobre participación pública en el ámbito de la política científica. El encuentro se organizó en torno a cuatro temas: la gobernanza de la política científica, las lógicas de los actores de la I+D, la cooperación público-privado en sec-

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tores intensivos en conocimiento y la descentralización de la política científica. A continuación se transcribe un resumen de las diferentes opiniones e interpretaciones de los participantes, como reflejo de una visión colectiva actual del sistema español de ciencia y tecnología: 1.  Se constata la existencia en España de un problema de gobernanza en el Sistema Científico-Tecnológico (SCT) que afecta tanto a la planificación, que adolece de fallos en los procesos de diseño, en la colaboración con los actores y en la articulación entre los diferentes niveles políticos con competencias y actividades en las políticas de ciencia y tecnología, especialmente las Comunidades Autónomas, como de gestión, que está dominada por una burocracia que actúa imbuida por las tradicionales culturales de la desconfianza y desconocimiento de los temas relacionados con la esencia de la generación y difusión del conocimiento. Estas actitudes determinan las carencias en la capacidad de adaptar las reglas y normativas generales a los requerimientos específicos de la actividad investigadora. 2.  Con objeto de profundizar en la sensibilización de la sociedad y el compromiso de todos los actores implicados en los espacios de la investigación y la innovación, se recomienda la elaboración de un pacto o acuerdo social por el conocimiento científico y tecnológico. El pac­ to o acuerdo debe incluir a los partidos políticos, los agentes económicos y organizaciones empresariales, el sistema financiero, los agentes y organizaciones sociales, como por ejemplo, las asociaciones de consumidores y las organizaciones no gubernamentales. Se trata de implicar a la sociedad civil para que aporte legitimidad política y social y contribuya a movilizar a la opinión pública. El texto del pacto o acuerdo señalará los principios básicos de los compromisos de los diferentes actores. No debe limitarse a cuestiones que preocupan a los expertos y debe dejar claro los beneficios sociales de la investigación y la innovación. Entre los posibles promotores del pacto o acuerdo se señaló al Consejo Económico y Social, que podría abrir un foro de debate con los actores políticos, económicos y sociales y establecer el calendario y metodología a seguir. El pacto podría, finalmente, ser ratificado por el Parlamento español y los Parlamentos de las CC.AA. 3.  Se manifestó un acuerdo generalizado sobre: la necesidad de actualizar el marco legislativo actual del ámbito de la I+D y el fomento de la innovación (fundamentado en la evolución del desarrollo económico y social), el objetivo de cambiar el modelo de desarrollo de España, el crecimiento y el aumento de complejidad del SCT, el creciente peso de las políticas y financiación de las Comunidades Autónomas y

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de la Unión Europea y los manifiestos cuellos de botella que implican los procedimientos actuales para la gestión de la I+D. La ley de 1986 ha quedado superada, a pesar de que aún hay partes sustantivas de ella que no han sido desarrolladas, por lo que habría que realizar un ejercicio de análisis sobre su contenido, como punto de partida para un nuevo planteamiento. La nueva ley sería la expresión del pacto o acuerdo señalado anteriormente y debería dar respuesta a los problemas de gobernanza. 4.  Se analizaron dos cuestiones iniciales en torno a una futura nueva ley referidos a su enfoque y al ámbito de actuación. Con relación al enfoque de la ley, se consideró que podría ser un híbrido entre una ley marco y una ley instrumental. Con un enfoque de ley marco se podrían incluir los aspectos referidos a las arquitectura política, institucional y funcional del SCT y con un enfoque de ley instrumental, los referidos al personal para la investigación, los incentivos al sector privado y la cooperación público-privado, las relaciones entre la investigación y la sociedad y la gestión de la I+D. 5.  Con relación al ámbito de la ley, se debatió sobre la especificidad de los espacios de la investigación (científica y tecnológica) y de la innovación desde el punto de vista de legislativo y de las políticas públicas de fomento, aun reconociendo sus interrelaciones. El espacio de la investigación se caracteriza por estar relativamente acotado en cuanto a actores y procesos, siendo un espacio en el que se puede incidir directamente a través de políticas públicas y dotarse de marcos normativos que favorezcan la calidad, eficacia y pertinencia de la actuación de los actores institucionales y personales, así como de los procesos de I+D. El espacio de la innovación es más heterogéneo, abierto y difuso, al depender las innovaciones de múltiples factores, además de la I+D, y ser fruto de procesos sociales. La naturaleza, diversidad y especificidad de los procesos de innovación hace muy difícil acotarlos en un marco normativo único. Las políticas públicas de fomento de la innovación pueden incidir, al menos, a dos niveles, mediante la creación de condiciones de contexto generales que favorezcan la innovación y mediante la articulación y convergencia para fomentar las innovaciones a través de las diferentes políticas (económicas, financieras, educativas, industriales, salud, medioambientales, sociales, culturales y de compras públicas). En conclusión, se considera, aunque no hubo una total unanimidad, que el fomento de la investigación y la innovación requiere políticas diferenciadas y marcos legislativos específicos. En el espacio de la investigación se postula la elaboración de una ley de fomento del desarrollo científico y tecnológico. Los puntos siguientes de este Infor-

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me tratan de organizar las sugerencias y opiniones de las ponencias y los debates en función de los temas generales que pueden ser relevantes para la elaboración de la Ley. 6.  Respecto al contenido de la ley y en relación con la arquitectura política, el debate se centró en la propuesta contenida en la ponencia marco sobre «Gobernanza de la política científica y tecnológica» (Anexo 2). En esta propuesta se reconoce la importancia de la creación del Ministerio de Ciencia e Innovación (MICI), que plantea una nueva realidad para la gobernanza del SCT en España en la medida de que se establece una clara responsabilidad política en el ámbito de la I+D en el gobierno del país. Si bien será preciso responder en la práctica a los problemas que pueden derivarse de la concentración de los niveles de la política, fomento y ejecución de la I+D en una instancia administrativa, así como del carácter transversal de la innovación. Se propone la existencia de una Comisión de carácter Interministerial para visibilizar y hacer operativa las relaciones bidireccionales entre las políticas de I+D y las políticas sectoriales, así como la articulación entre ellas. La articulación de las políticas científicas y tecnológicas de la Administración Central de Estado (ACE) y de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) se confía a un Consejo Interterritorial para la I+D. La importancia de este tema fue objeto de una sesión específica que se resume en el siguiente punto. La participación social en la política de I+D se canalizaría a través de un Consejo Social para la I+D. Se señala la importancia de una mayor implicación del Parlamento en las políticas de I+D y se propone la creación de un Comité Científico y Tecnológico Asesor del Parlamento, con un gabinete estable. Las opiniones vertidas en el debate se muestran favorables a estas instancias de gobernanza, si bien se destaca los peligros de la inoperancia de las comisiones si no van acompañadas de unas agendas concretas de trabajo, un compromiso en cuanto a la influencia de sus recomendaciones y conclusiones, un seguimiento de sus actividades y una implicación activa de sus miembros. En el caso de la propuesta de un comité en el Parlamento se destacó la existencia previa de iniciativas en este sentido sin que se hayan llegado a implementar hasta este momento. 7.  El peso actual, que previsiblemente irá en aumento, de las CC.AA. en el ámbito de la I+D, requiere la existencia de un órgano para la articulación de las correspondientes políticas científicas y tecnológicas, la concertación en el ámbito de las infraestructuras, la definición de prioridades para los programas y acciones estratégicas y la cooperación en la ejecución de estos programas y acciones, incluyendo la cofinanciación. La necesidad de mejorar la articulación fue puesta de

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manifiesto por los gestores de I+D de las CC.AA., estableciéndose dos ideas con fuerza para esta articulación, el abandono de la estrategia de negociación bilateral entre la AGE y las CC.AA. en el tema de las infraestructuras y la creación de centros de I+D, que debe responder a una planificación multilateral consensuada y el fortalecimiento de los esquemas funcionales de colaboración, particularmente a través de la determinación de las prioridades de la Estrategia de I+D (véase punto 10) y la implementación de los programas de esta estrategia. Se constata la existencia de diferentes enfoques del desarrollo científico tecnológico en las CC.AA., algunas específicas y otras más mimetizadas con las de la AGE y se manifiesta que si bien el fomento de la innovación puede requerir estrategias regionales, el fomento de la investigación debería ser concertada y basada en la corresponsabilidad y la cooperación, incluyendo la colaboración entre las propias CC.AA. Se manifiesta la ocasión perdida con los Fondos de Cohesión por haber abordado la creación de infraestructuras con una visión de conjunto, el condicionamiento del desarrollo autonómico en I+D a la existencia de recursos humanos y los problemas que pueden plantearse en el futuro con las deudas contraídas por las instituciones públicas en las CC.AA. 8.  Con relación a la arquitectura institucional, la propuesta aboga en el nivel de fomento por la creación de una «familia de Agencias de Fomento y Evaluación de la I+D» especializadas por funciones (capacidades, infraestructuras) y por ámbitos de la I+D (salud, programas estratégicos, I+D empresarial, etc.). Un aspecto fundamental para el éxito de estas agencias es garantizarles un sólido esquema de gestión profesionalizada y especializada y un mecanismo riguroso de control que garantice un adecuado uso de su autonomía. Se enfatizó la importancia de las evaluaciones ex post de los programas, dentro de un esquema de gestión del conocimiento que permita la mejora continua de sus procesos de diseño e implementación. 9.  Con relación a la ejecución de la I+D en el sector público, se propone una desconcentración de los Organismos Públicos de Investigación en función de sus ámbitos de actividad y especialización, una geometría variable en cuanto a la adscripción de los centros de I+D para fomentar las asociaciones y colaboraciones entre instituciones y CC.AA. y un tratamiento especial para los centros tecnológicos y de servicios científico-técnicos. La investigación en las universidades, independientemente de la legislación específica de las mismas y de su dependencia de las CC.AA., deberá tener un tratamiento singular en la ley. Estos planeamientos fueron, en general, aceptados por los participantes en el encuentro, poniendo de manifiesto los participantes con

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responsabilidades de gestión de la I+D en las universidades la importancia de focalizar la política científica en las universidades en la creación de entornos favorables a la investigación, cuya ejecución es dependiente de la financiación externa y de la capacidad de los investigadores en la consecución de los recursos financieros. Asimismo, se expresaron las dificultades existentes en las universidades para implementar políticas científicas debido a sus esquemas de gobernanza. 10.  Con relación al marco funcional, diferentes opiniones convergen en la consideración de que el modelo actual de Plan Nacional está agotado. El creciente peso de la demanda espontánea frente a la dimensión estratégica y de los instrumentos (convocatorias) frente a políticas definidas y concretas, ha conducido a conformar el plan en una estructura burocrática de financiación y derivado a unos planes modelo «paraguas», modelo que se consolidó a partir del cuarto plan (2000-2004), que pasa a ser de I+D+i. La creciente complejidad, diversificación y necesaria flexibilidad del SCT fundamenta una propuesta alternativa al plan. Se trata de la elaboración de una «estrategia de desarrollo científico y tecnológico» que surge del acuerdo de las diferentes instancias de la gobernanza del SCT y determina las prioridades estratégicas ligadas a la obtención y difusión del conocimiento para el desarrollo productivo y social. La Estrategia deberá tener un elevado grado de concreción y definición de pautas para facilitar su articulación con las políticas sectoriales y de las CC.AA., así como su implementación a través de programas de diferentes tipologías, mecanismos de propuesta y esquemas de ejecución y financiación que podrán ser gestionados por las agencias señaladas anteriormente. 11.  El análisis de las lógicas de los actores de la I+D, especialmente la comunidad científica y las empresas, fueron objeto de dos sesiones de trabajo. A lo largo de los debates se puso de manifiesto en la comunidad científica las diferencias de visión entre los actores individuales (investigadores) e institucionales públicos (por ejemplo, universidades), constatándose que las políticas de I+D han estado más enfocadas en los primeros que en los segundos y planteándose la necesidad de apoyar el fortalecimiento institucional para mejorar la eficacia de la I+D. Las políticas orientadas a los grupos o a las líneas de investigación contribuyen al debilitamiento de las unidades organizativas fundamentales de la I+D, que contribuyen a la cohesión, articulación y orientación de la investigación, como son los centros e institutos. Se puso de manifiesto que las peculiaridades de las lógicas de la investigación en el sector de la salud implican aspectos específicos organizativos, de personal y de modos de generación y transferencia de conocimiento. En el

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debate se puso de relieve la relación entre los sistemas y criterios de evaluación de investigadores y las características del modelo de investigación dominante, con un fuerte énfasis en la ausencia de riesgo, en el currículum individual, en la menor disposición a la sociabilidad y la consiguiente atomización de las capacidades. 12.  Con relación al personal para la investigación se constata el déficit de la respuesta de la Administración pública al reconocimiento de la especificidad de este personal, a pesar de la existencia de legislación que hubiera permitido explicitarla, como las Medidas de Reforma de la Función Pública de 1984, la Ley de la Ciencia de 1986 y el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007. Se manifiesta una opinión favorable para que definitivamente se aborde la redacción de un «Estatuto para el personal de investigación». El Estatuto deberá reconocer la diversidad de funciones de este personal, los procedimientos de acceso, incluyendo las fórmulas contractuales y la apertura internacional, la existencia de pasarelas, un sistema salarial según criterios de mérito, eficacia y eficiencia a nivel de los países del entorno, trayectorias profesionales y sistemas de evaluación diferenciadas y ponderadas, condiciones favorables para la formación de investigadores, así como garantías de movilidad. 13.  Los actores empresariales enfatizaron la importancia de contar con marcos regulatorios estables, de políticas públicas duraderas y de coordinación entre las administraciones, incluyendo la articulación dentro del propio Gobierno. Si bien se reconoce que la inversión en I+D de las empresas es menor que la de países de nuestro entorno, no se considera que este es el mayor problema, sino la estructura y estrategias empresariales dominantes en el sistema económico español. Las empresas reconocen la necesidad de mejorar la colaboración entre ellas y con el resto del SCT generando confianza y reconociendo las diferentes funciones de los actores. Se manifiesta que hay dos circunstancias que hacen difícil el acercamiento de las empresas al sector público de I+D, el escaso conocimiento de la capacidad científica existente y la falta de incentivos en este sector, así como el desconocimiento de la demanda privada y la dificultad de lo privado para exponer problemas adecuadamente. La madurez del SCT pasa por generar cauces formales en los que se puedan compartir problemas, conocimientos y experiencias. Es un objetivo que necesita tiempo y recursos que justifica plenamente la aplicación de recursos públicos. Se propone promover conferencias sectoriales que no estén dominadas ni por el sector científico ni por el industrial y que conduzcan a la elaboración de agendas para programas estratégicos. Se hizo un énfasis especial en el papel de las com-

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pras públicas como tractora de la innovación. La Administración tiene un peso importante para canalizar pedidos de productos o sistemas que podrían desarrollarse en un período razonable. Este sistema que está funcionando en las TIC, se podría ampliar a otras tecnologías de carácter transversal, como la biotecnología, materiales, medioambiente y otras en las que existen capacidades científicas y empresariales. 14.  Las ponencias y debates sobre la cooperación público-privado se orientaron inicialmente hacia sectores intensivos en conocimiento, poniéndose de manifiesto que hay grandes diferencias respecto a sectores manufactureros tradicionales o de servicios. Se identifica que en España hay un problema grave de estructura productiva. Las empresas de los sectores intensivos en conocimiento representan poco dentro del conjunto de la economía, e incluso los sectores intensivos en conocimiento no realizan un esfuerzo equivalente al de sus homólogas europeas. Se constata que cuando se analiza la cooperación publico-privada se enfatiza el papel del sector público como suministrador de conocimiento para las empresas, desconociéndose el flujo contrario, lo que plantea una debilidad a la cooperación. Se reconoce la debilidad histórica de esas relaciones, pero se muestra, con datos recientes, que han aumentado de forma notable y, en gran medida, gracias a las políticas de fomento de la cooperación impulsadas por las administraciones, aunque sin duda necesitan aumentar y mejorar. Las relaciones que se dan en la actualidad, en sí mismas, se han diagnosticado como poco relevantes para la actividad central de las empresas, es decir, no están relacionadas con la parte estratégica de su negocio, y son de reducido alcance, a la vista del valor medio del importe de los contratos suscritos. Se suele tratar de aspectos secundarios para la empresa o bien trabajos de apoyo tecnológico que sustituyen a los que las empresas deberían ser capaces de hacer en sus propias instalaciones. En muchas de las cooperaciones se aprecia desconfianza por parte de las empresas y también de los investigadores, debido a las diferencias en los respectivos objetivos, intereses, valoraciones, etc., y a la falta de claridad del marco de las relaciones, su alcance, etc. Para evitar esta desconfianza, se considera necesario establecer reglas claras que enmarquen las relaciones en todos los aspectos (confidencialidad, propiedad industrial e intelectual, límites, responsabilidades). Se diagnostica que las relaciones que ahora están en curso tienen lugar realmente entre los profesores / investigadores y las empresas, no entre sus entidades respectivas y las empresas, cuando muchos de los problemas antes identificados se derivan, precisamente, de que esto sucede así. Si esto se analizara en profundidad, sería más fácil ver la solución de algunos de los proble-

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mas detectados. Sin que estas deban ser eliminadas, pues tienen su propia dinámica positiva, se considera necesario avanzar hacia relaciones público-privadas institucionales estratégicas, que serían de mayor alcance y contenido al poder involucrar a diversos grupos, pero eso requeriría que las entidades (universidades, organismos de investigación) trabajen en el marco de planes institucionales, cosa que apenas se da en la actualidad. 15.  Como conclusión se constata que las características de la estructura del tejido productivo respecto a la I+D y la innovación plantea la necesidad de realizar esfuerzos internos en las empresas y recibir apoyos externos. Se manifiestan dos ejes para la intervención pública en apoyo a la investigación de las empresas que podrían definirse en la ley. Un eje puede contemplar ayudas directas a las empresas en aspectos como la creación y fortalecimiento de capacidades para la I+D en las empresas, la participación en programas de la Estrategia de I+D, especialmente a través de consorcios público-privados y desarrollo de clusters, la participación en programas y proyectos internacionales y la creación de empresas de base tecnológica. El otro eje de actuación puede ser: la creación y fortalecimiento de entornos favorecedores a la investigación en las empresas, a través de planes de sensibilización, información y difusión tecnológica; la política industrial; el fomento de la cultura emprendedora; el apoyo a organizaciones y centros de apoyo a actividades de I+D y de asesoramiento científico-tecnológico, así como medidas fiscales en el sistema financiero. 16.  Se constata la importancia de la dimensión internacional como componente intrínseco en la organización, generación y transferencia del conocimiento y el creciente peso en la producción científica española, lo que exige superar una actuación más o menos pasiva y dar una respuesta estratégica. Es especialmente relevante la articulación de la Estrategia nacional de I+D con la política científica y tecnológica de la Unión Europea, pasando de un apoyo a la simple participación en el Programa Marco a una política influyente en el diseño de estas políticas y una orientación, estímulo y apoyo activos a la participación selectiva. La internacionalización de la I+D requiere elaborar estrategias de co­laboración con esquemas de información y fomento de las relaciones entre las comunidades científicas con países prioritarios de América Latina y Asia. Se debate sobre la conveniencia de enfocar la internacionalización como un medio para complementar las capacidades nacionales y para mejorar la calidad, pertinencia y visibilidad de la I+D, incorporándola como un componente intrínseco en la Estrategia de I+D.

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17.  Con relación a las relaciones entre la I+D y la sociedad, se considera al Consejo Social de I+D y al Consejo Asesor del Parlamento como dos vías de articulación de esta relación, que deberán complementarse con actuaciones específicas de fomento de la enseñanza de las ciencias y de los procesos de I+D en la educación básica y media, el fomento de la divulgación científica y de organizaciones para el estudio y debate social de temas implícitos en las relaciones C-T-S, proponiéndose la elaboración de una estrategia para la Ciencia como Cultura. 18.  Se señala que el carácter instrumental de la ley tendrá una de sus máximas expresiones en los aspectos de gestión y administración de la I+D. Se propone que la ley contemple la gestión como medio fundamental para viabilizar la Estrategia de I+D, haciendo uso de la excepcionalidad de este ámbito para superar los cuellos de botella actuales que supone la legislación sobre personal, sobre subvenciones y sobre contratos. Junto a esta adecuación legislativa se requiere contemplar mecanismos para fortalecer y profesionalizar las capacidades de gestión en los diferentes niveles organizativos y funcionales del SCT. 2.8.  Las respuestas políticas en el futuro inmediato La necesidad de una nueva ley para la I+D se puso de manifiesto desde los últimos años para actualizar la ley de 1986 a las nuevas realidades. En 2008 el Ministerio de Ciencia e Innovación puso en marcha un proceso para elaborar un primer borrador con el nombre de «Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación» y actualmente (septiembre de 2010) el proyecto está en el trámite parlamentario de enmiendas en el Congreso de los Diputados. El entrecruzamiento con la futura Ley de Desarrollo Sostenible, que contempla medidas que complementan o solapan con la Ley de CTI, especialmente en cuanto al fomento de la innovación, y el complejo momentum político existente pueden entorpecer su camino legislativo. El proyecto plantea numerosas cuestiones opinables sobre su idoneidad, empezando por el nombre de la ley, para estructurar, reconducir y relanzar un sistema científico y tecnológico en España y, en definitiva, si es la ley necesaria y suficiente para una nueva etapa. Si se analizan los déficit existentes, las respuestas de la ley se quedan a medio camino o son claramente insuficientes. El enfoque general del proyecto tiene el problema de haber sido elaborado desde un Ministerio con escasa participación de otros y, especialmente, de las Comunidades Autónomas. Esto afecta a dos aspec-

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tos fundamentales: la insuficiente consideración de la I+D como un ámbito transversal de todos los ministerios y la necesaria incorporación de las CC.AA. para que sea una ley considerada como propia, independientemente del papel de los grupos parlamentarios en su aprobación. Dos elementos claves, como la estrategia española de desarrollo científico y tecnológico y la articulación autonómica, aspectos fundamentales para el futuro, quedan muy desdibujados en el proyecto. El riesgo de una débil estrategia está latente y la composición del Consejo de Política científica y tecnológica no garantiza la solución a la falta de articulación y coordinación actuales entre y con las CC.AA. El sistema público ejecutor de la I+D no está contemplado en su conjunto como motor de las políticas científicas y tecnológicas de la futura estrategia española. No se ha aprovechado la ocasión para un tratamiento general sobre funciones, organización, interacciones y coor­ dinación de un sistema público de I+D del conjunto del país, dando orientaciones sobre las diferentes modalidades de centros de investigación, tanto en los aspectos de dependencia administrativa, como de organización y gestión. El enfoque subyacente de política científica y los instrumentos de fomento que se contemplan no aseguran la transición entre un modelo de investigación fundamentalmente espontáneo a un modelo de investigación estratégico. Se introducen novedades o supresión de restricciones de la actual normatividad que suponen mejoras puntuales para las actividades de I+D en universidades y Organismos Públicos de Investigación, quedando estos últimos pendientes de una reorganización en el futuro. El prejuicio inicial de que la Ley de 1986 había sido una ley para el sector público y que ahora tocaba otra cosa, ha desviado el objetivo. Probablemente, el mejor servicio de la nueva ley al desarrollo científico y tecnológico español sería estructurar y fortalecer un sistema público de I+D, lo que por otra parte sería la mejor contribución desde el sector público al objetivo del fomento de la innovación. Los esquemas de financiación de la I+D no contemplan explícitamente los esquemas de financiación institucional, tan importantes para el fortalecimiento de los organismos de I+D del sistema público. En las condiciones laborales de desarrollo de la carrera científica, se introducen cambios que las mejora, especialmente respecto a la contratación del personal en formación y al postdoctoral, pero no las resuelve. La contratación laboral temporal mantiene una regulación insatisfactoria, así como la del personal técnico y de apoyo a la investigación. La consolidación laboral en el sistema y la carrera investigadora se queda abierta, al no depender de una ley, sino de la capacidad de gestión de la

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oferta de empleo público de las instituciones de investigación. La funcionarización de los investigadores es una respuesta de dudosa pertinencia para una profesión que requiere flexibilidad y que podría estar mucho más acorde con el concepto de empleado público que de funcionario. La unificación de escalas en los OPIs es una medida positiva pero va a plantear dificultades de implementación. La propuesta de establecer dos agencias de financiación, una de investigación y otra el CDTI, plantea dudas conceptuales y prácticas. Por una parte, debido a las fronteras difusas entre la I y la D en el binomio I+D y a la segmentación de los «clientes» y, por otra, dificulta la necesaria articulación y encadenamiento de acciones y actores, especialmente en programas estratégicos. Cada vez se exige más a la investigación que sea traslacional, antes reivindicada como transferible. Probablemente en el contexto de un sistema todavía pequeño, como el español, y con los déficit que plantea el actual modelo de investigación, podría ser más conveniente la existencia de una agencia única de Programación, Evaluación, Financiación y Gestión de la I+D, organizada en una familia de «sub-agencias» especializadas sectorial o temáticamente, por ejemplo, en el ámbito de la medicina y salud o en función de los programas estratégicos. El proyecto de ley plantea algunas mejoras en la gestión de la I+D al modificar aspectos de la legislación actual, si bien se mantiene la dependencia para aspectos clave de los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas. Se abordan mejoras o introduce temas nuevos en la legislación de la I+D, como la colaboración público-privada, el fomento de valorización y transferencia, la difusión en acceso abierto, la cooperación científica al desarrollo, la implementación de la perspectiva de género y, de manera un tanto limitada, el fomento de la cultura científica y tecnológica y la internacionalización del sistema científico técnico. Finalmente, la puesta en marcha de la ley en la situación actual va a estar condicionada por el «coste 0», lo que imposibilita cualquier reforma profunda o incremental. ¡Y llegó la crisis! La estructura económica de España ha hecho al país especialmente vulnerable a la crisis, especialmente por el peso de la construcción residencial y la menor productividad de gran parte del sector industrial. La crisis ha generado una respuesta política del Gobierno actual incorporando al discurso la necesidad de afrontar un cambio en el modelo productivo del país y considerando la «innovación» como el principal factor de cambio. La cuestión es cómo se define el modelo alternativo y cómo se implementa este cambio. Posiblemente

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el cambio tendrá que basarse inicialmente en el fortalecimiento de los sectores existentes más dinámicos, internacionalizados y generadores de empleo, y, en paralelo, fomentar la modernización de una selección de sectores más tradicionales con mayores capacidades de absorción de conocimientos y tecnología y tendrá que sentar las bases para el desarrollo de nuevos sectores en los que ya existan oportunidades, tanto en el sector productivo como en el sector de los servicios, incluyendo los servicios sociales. Un cambio como el que se propicia no es solamente fruto de la voluntad, ni se consigue con simples medidas legislativas, sino que requiere una fuerte alianza política y social, público-privada, que la situación política actual en España va a hacer difícil. No obstante, el Gobierno está trabajando en una ley sobre economía sostenible, que siente las bases para el cambio de modelo productivo y que, es de esperar, defina una estrategia para el desarrollo futuro del país y unos esquemas de actuación para propiciar los procesos de innovación, tanto en el sector productivo como en las administraciones públicas. Obviamente, esta ley es fundamental para el sistema científico y tecnológico por su relación con los procesos de innovación. Bibliografía Castro Martínez, E. y Fernández de Lucio, I.: «La I+D empresarial y sus relaciones con la investigación pública española», en J. Sebastián y E. Muñoz (ed.), Radiografía de la investigación pública en España. Madrid, Biblioteca Nueva, 2006, pp. 349-372. Confederación de Sociedades Científicas de España. Acción Cresce: Comisiones de Reflexión y Estudio de la Ciencia en España. Madrid, 2005. Cragnolini, A. (comp.): Cuestiones de Política Científica y Tecnológica. II Seminario «Jorge Sábato». Madrid, CSIC, 1987. Dorado, R; Rojo, J.; Triana, E. y Martínez, F. (eds.): Ciencia, tecnología e in­ dustria en España. Madrid, Colección Impactos, Fundesco, 1991. Fernández de Caleya, R.: «Los comienzos de la evaluación científica en España», Quark, Barcelona, octubre 2001-marzo 2002. Fernández-Esquinas, M.; Sebastián, J.; López-Facal, J. y Tortosa, E.: «Anillos de crecimiento en el Árbol de la Ciencia: La evolución institucional del Consejo Superior de Investigaciones Científicas», Revista Internacional de Sociología, vol. 67, n.º 2, 2009, pp. 251-284. Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT): Encuestas de Percepción Social de la Ciencia y la Tecnología. Disponible en: http:/www.fecyt.es (publicaciones: estudios e informes).

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Políticas y actores regionales de ciencia, tecnología e innovación: el caso de la Provincia de Santa Fe-Argentina Lilia Puig* Daniel A. Comba* Joaquín Gorrochategui* 

1.  Introducción El presente artículo resulta de una investigación de carácter exploratorio, dirigida a establecer cuáles fueron los actores principales del sistema científico, tecnológico (STC) de la Provincia de Santa Fe en el período 1983-2009 y qué incidencia habrían tenido en su constitución y/o desempeño algunas de las políticas federales de ciencia y tecnología y los programas de la cooperación española-argentina. Definimos como actores del sistema a las organizaciones públicas o privadas, orientadas a generar, difundir, vincular y/o transferir cono­ cimientos que permiten el desarrollo de nuevos productos y procesos. Para su contextualización se consideró el período en que fueron creados, el paradigma de política tecnológica dominante en la estructuración de los mismos, su naturaleza pública o privada y las posibles influencias arriba mencionadas. La recolección y disponibilidad de datos permitió en algunos casos destacar particularidades sobre su trayectoria y evolución institu­ cional. En la República Argentina el Estado Federal es el actor principal en la formulación y ejecución de las políticas de Ciencia y Tecnología (PCT), por lo que cualquier análisis que quiera centrar su objeto a una escala regional-provincial debe aludir a esta situación. Por ello, en el primer apartado nos referimos al sistema nacional de gestión de las PCT, destacando la preeminencia federal sobre la provincial, para luego, en un segundo apartado, avanzar con la caracterización de los actores del SCT de la Provincia de Santa Fe (PSF) aplicando la periodización de las políticas de ciencia y tecnología formulada por Albornoz y *  Centro de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad Nacional del Litoral. Santa Fe. Argentina.

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Gordon (2010) e indicando el modelo de innovación que influyó en su estructuración y/o funcionamiento. 2. El sistema argentino de gestión de políticas de CTI El Estado Federal argentino dispone de la mayoría de los recursos humanos y financieros que se destinan a actividades de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI). Solo el 12% del personal que realiza tareas de producción del conocimiento se encuentra en el sector privado, que aporta un tercio del financiamiento (Fanelli-Estebanez: 2009). Esta marcada dependencia del sector público nacional ha dado lugar a líneas de políticas destinadas a fomentar la inversión en I+D en el sector privado. Desde que se enunciara el Plan de Ciencia y Tecnología 1998-2000 y se explicitara la adhesión del Estado al enfoque del Sistema Nacional de Innovación por parte de los distintos gobiernos, se han llevado adelante políticas destinadas a lograr una mayor y mejor arti­ culación entre los sistemas educativo, científico-tecnológico y produc­ tivo, buscando reproducir las condiciones de desarrollo de los países centrales. Este cambio alteró la modalidad bajo la que se financiaba el cono­ cimiento. En este sentido, los instrumentos operativos destinados a financiar la transferencia de conocimiento involucraron a las empresas y otros usuarios en el financiamiento parcial de la innovación... La nueva política, asentada sobre ambos paradigmas, se orientó a desarrollar instrumentos para que los actores del sistema entraran en contacto. Históricamente, el sistema de CyT argentino se fue constituyendo a través de la creación de las universidades nacionales y de los organismos que surgen a partir de la década del cincuenta del siglo xx. Las universidades públicas argentinas son nacionales y sostenidas por el    Nos referimos al documento que forma parte del presente programa de investigación: «La Política de Ciencia y Tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009)» Mimeo.    En este sentido se han manifestado Fanelli y Estebanez (2007), quienes, a partir de analizar los datos disponibles hasta el año 2006 en la Secretaría de Ciencia y Tecnología (MEyC) y en la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología (Ricyt), concluyen sobre el predominio estatal en ambas dimensiones.    El análisis de las autoras ha sido recepcionado por el PNUD Argentina en un documento preliminar de agosto de 2009.    Existen algunas excepciones como la Universidad Autónoma de Entre Ríos (Entre Ríos) o la Universidad de la Punta (provincia de San Luis), entre otras.

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presupuesto público desde el origen del Estado en el siglo xix. A partir de la Reforma Universitaria de 1918 tienen entre sus funciones la producción de conocimiento y también su extensión al medio social. Docencia, investigación y extensión son las tres funciones implicadas en la propuesta reformista. Son autónomas, rasgo que adquirió rango constitucional con la reforma de 1994. La inclusión constitucional puso fin a la disputa política que atravesó el siglo xx sobre la naturaleza jurídico-política de las universidades y que tuvo una clara manifestación en el período que Albornoz y Gordon caracterizan como de la reacción tradicionalista (1989-1995). Las universidades nacionales se financian principalmente a través del tesoro nacional y son reguladas por el Congreso de la Nación. En síntesis, desde que finalizara el proceso de normalización universitaria entre 1986-1987, las universidades nacionales gozan de autonomía. Ello les ha permitido definir sus políticas de producción, difusión y transferencia de conocimientos en forma complementaria a las del Gobierno federal y darse una organización para atender tal función. Los organismos del sistema científico-tecnológico argentino se constituyeron en dos períodos claramente delimitados: el primero, desde la década del cincuenta hasta fines de los ochenta, y el segundo, desde 1989 hasta la fecha.    Desde una perspectiva legal, la autonomía puede concebirse como el estatus que el Estado concede a la Universidad para que se gobierne de manera independiente en los asuntos de su incumbencia: a) Autonomía para investigar, eligiendo libremente el campo de indagación que mejor le parezca, por encima del juego de intereses creados de los grupos de interés; b) Autonomía docente: derecho de transmitir conocimiento libremente —libertad de definir el contenido de las asignaturas, métodos de enseñanza y los planes y programas de estudio—; c) Autonomía académica: libertad para elegir sus propios órganos de gobierno, hacer nombramientos y remociones de su personal docente y administrativo; d) Autonomía administrativa: libertad para elaborar el presupuesto y manejarlo, sin perjuicio de la posterior fiscalización correspondiente (Quiroga Lavie, 1987).    La Constitución Nacional, conforme a la reforma introducida en 1994, confiere en el art. 75, inc. 19, denominada «cláusula progreso», atribuciones al Congreso Nacional para «... sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales».    Proceso que se inicia con la vuelta de la democracia en 1983, durante la presidencia del Dr. Raúl Alfonsín.    Véanse Albornoz M. et ál., «La política de Ciencia y Tecnología en Argentina desde la recuperación democrática (1983-2007)» (documento Programa Santaló).

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El primer período está ligado a la aparición de los organismos especializados en la generación de conocimiento y su aplicación específica. Estos se constituyeron no solo bajo el predominio de los modelos lineales (ML) de la ciencia (o modo 1 de acuerdo con Gibbons), sino también bajo los criterios de la teoría del desarrollo económico y el avance en tecnologías aplicadas al campo militar. Las universidades, intervenidas por distintos gobiernos militares, perdieron su autonomía reiteradamente y se vieron reducidas en su función de investigación a partir de la aparición de estos centros especializados. Así, los estados populista y desarrollista de las décadas del cincuenta y del sesenta (Lechner: 1981), replicando el modelo europeo y siguiendo políticas de industrialización por sustitución de importaciones, fundaron el Instituto de Investigación Científicas y Técnicas para la Defensa (CITEFA), el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA). Durante el segundo período, si bien se crearon otros organismos especializados que seguían el paradigma anterior —Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS)—, otra fue la lógica que comenzó a dominar. Las influencias que signaron la creación y aparición de nuevos actores estuvieron dadas por: a)  los supuestos de los modelos interactivos, b) las reformas del Estado que se produjeron por influencia del Consenso de Washington, c)  la influencia de los organismos de crédito internacional. Esto implicó que las construcciones organizacionales e institucionales se orientaran a cumplir con las exigencias de favorecer la articulación entre el sistema científico tecnológico con el sistema productivo, a terminar con el financiamiento horizontal de las investigaciones, y a afianzar los procesos de desarrollo local y regional que acompañaron al posfordismo. En el marco del Gobierno se crearon oficinas destinadas a cumplir con las obligaciones emanadas de esta nueva perspectiva. Se conformó la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), destinada a «identificar, proponer, administrar, y evaluar instrumentos de promoción científica y tecnológica, administrando dos fondos de financiamiento: el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica

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(FONCYT) y el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR). El FONCYT financia proyectos en las áreas de la ciencia y la tecnología en el marco de los planes, programas y prioridades establecidos para el sector, a través de procedimientos de evaluación por pares según criterios de calidad, mérito y pertenencia. El FONTAR financia proyectos de modernización tecnológica de las empresas productivas» (Fanelli y Estebanez, 2007: 2). A través de estas organizaciones se pretendió orientar el financiamiento desde el lado de la demanda. La ley de Ciencia y Tecnología que se sancionó en 2001 —reglamentada parcialmente— estableció organismos de coordinación con la intención de supe­ rar las desarticulaciones históricas y proponer una inserción transversal de las PCT en las políticas estatales. Para la articulación guberna­ mental del Estado Federal se creó el Gabinete Científico Tecnológico (GACTEC), que reúne a todos los ministros del Estado Federal en la órbita de la Jefatura de Gabinete; para la articulación entre los organismos de ciencia y tecnología se creó el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICyT), y para la articulación con las provincias, se creó el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECyT). Este último tiene como antecedente el Decreto 1113 del año 1997 siguiendo una tradición institucional que fuera instaurada durante las dictaduras militares, cual es la creación de Consejos Federales dirigidos a sustituir al Senado de la nación cuando el Congreso se clausuraba. De acuerdo a las normativas vigentes, el COFECyT «es un cuerpo de elaboración, asesoramiento y articulación estratégica de políticas y prioridades nacionales y regionales que promueven el desarrollo armónico de las actividades científicas, tecnológicas e innovadoras en todo el país». Lo preside la máxima autoridad federal en el área y se integra con las máximas autoridades de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con competencias en temas de ciencia y tecnología que adhieran a la ley 24.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación. Ente las funciones del COFECyT interesa destacar las siguientes: — «Promover y convocar la constitución de Consejos Regionales de Ciencia y Tecnología conformados por los responsables del área en las provincias que integran cada región del país, de las universidades nacionales y de los organismos, institutos, centros nacionales o provinciales que realizan actividades científicas y tecnológicas con sede en la región, cámaras empresariales y entidades privadas que se estime conveniente invitar a par­ 

  http://www.cofecyt.mincyt.gov.ar/que_es.htm.

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ticipar» [art. 11, inc. d), Ley 24.467]. Cláusula que expresa claramente la concepción del modelo interactivo de la innovación. — «Coordinar acciones en el marco del plan nacional con los planes provinciales respectivos, como así también con los programas y políticas provinciales, en aquellos temas que comprometan la acción conjunta de la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…» [art. 11, inc. b) Ley 24.467], cláusula de la que se puede deducir indirectamente el carácter subordinado de las provincias en la elaboración de Plan Nacional de CTI previsto en la misma ley, dado que es la única mención que la norma presenta sobre la participación de las provincias en el mismo. El COFECyT tiene líneas de financiamiento propias con la lógica de la competencia por proyectos. Si bien las provincias participan en su gestión, la selección de los mismos es realizada por la Secretaría del organismo. Los fondos del COFECyT se integran con partidas presupuestarias nacionales y se distribuyen conforme a los porcentajes de la ley de coparticipación federal. Las provincias cumplen en este caso una función de ventanilla.10 En el año 2004 se lanzó el Programa Nacional de Federalización de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (PROFECyT), que busca llevar adelante el mandato de la ley. Pese a que en el marco de la reforma del Estado, a partir del Gobierno del presidente Menem (1989-1995 y 1995-1999), se im­plementaron políticas de descentralización del Estado Federal como criterio de reducción del déficit fiscal, esto no se impulsó en el ámbito de las PCTI. Tampoco los organismos del sistema nacional se federalizaron. Por el contrario, la centralización ha sido mayor a partir de la sanción de la Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica (Ley 23.877). Aquella se expresa en la radicación del financiamiento para la innovación productiva en el FONTAR y el financiamiento internacional que lo ha acompañado desde su creación.11 A esto se suma el papel jugado por la planificación centralizada de la investigación que se iniciara en 1998 con el primer Plan Nacional de Ciencia y Tecnología, período 10   Está pendiente la evaluación del funcionamiento y del impacto de estos instrumentos organizacionales en la solución de los problemas mencionados. 11   Gran parte del financiamiento de la ANPCyT se realiza a través de los Programas de Modernización Tecnológica, créditos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

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caracterizado como de «modernización tecnocrática» (Albornoz y Gordon, 2010). La ausencia de un financiamiento endógeno de la investigación y la innovación constituye, sin lugar a dudas, una de las debilidades de la capacidad estatal argentina para llevar adelante políticas autónomas. En esta segunda etapa adquirió gran protagonismo la banca internacional de financiamiento, destacándose el rol del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que no solo financia al SCTI nacional, sino que interviene, al igual que el Banco Mundial, en distintos procesos de desarrollo local distribuyendo subsidios no reembolsables para mejorar la competitividad de las empresas. Desde estos organismos internacionales se impulsan políticas de desarrollo endógeno, fundadas en la valorización de los territorios a partir de la trama de relaciones institucionales, sociales, económicas y culturales que los integran (Ferraro y Costamagna, 2000). En estas experiencias, los gobiernos locales son los actores primarios destacados, relegando a los estados provinciales. Está por evaluarse si estas políticas, que tienen aspectos top down —desde los organismos internacionales de crédito hacia los actores políticos, económicos y sociales locales—, y bottom up —desde los actores económicos, sociales y políticos locales—, han favorecido la conformación de territorios que tuvieron éxito en su camino al desarrollo. Asimismo, queda por evaluar los tipos de interacciones que caracterizan a estos actores cuando se relacionan con el Estado y los recursos financieros públicos. La Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica de 1991 (Ley 23.877) dio lugar a diferentes creaciones organizacionales en el territorio nacional. Por un lado, las Unidades de Vinculación Tecnológica (UVT), y por el otro, las Oficinas en los Estados Provinciales. Las UVT se encargan de acercar a los actores del sistema productivo con los actores del sistema científico tecnológico, realizando tareas de asesoramiento y facilitando la formulación de proyectos de innovación para ser presentados en el FONTAR. Las provincias que quisieron obtener los beneficios de la ley debieron crear oficinas para la administración de los recursos financieros habilitados para los proyectos aceptados por el FONTAR. Bajo esta política de innovación, las provincias han sido tratadas como meras ventanillas de un banco, sin ninguna intervención necesaria en la orientación de los proyectos. Las únicas provincias que han tenido políticas de ciencia y tecnología propias antes de la vigencia de la ley fueron las de Córdoba, Buenos Aires y Río Negro.

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La única fuente de financiamiento nacional de libre disponibilidad provincial es la que resulta de la Ley de Financiamiento Educativo 26.075,12 cuya vigencia está prevista hasta el año 2010. De lo antedicho se podría colegir que el predominio vertical de la formulación de políticas y la centralización financiera en el Estado Federal del SCTI colocan a las provincias en una situación de subordinación tal, que restringe ampliamente su autonomía para fijar políticas propias de alto impacto en la región. Las provincias, al igual que las universidades, deberían desarrollar múltiples capacidades y, fundamentalmente, autonomía en el financiamiento, para poder intervenir activamente en el SCTI. 3.  La Provincia de Santa Fe La Provincia de Santa Fe (PSF) se posiciona en el contexto nacional como una de las provincias de mayor peso demográfico y económico junto con las provincias de Buenos Aires y Córdoba y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La población provincial, según proyecciones que tienen como base las variaciones intercensales, es de 3.264.095 habitantes para el año 2009,13 lo que representa cerca de un 9% del total del país. La superficie total del territorio provincial es de 133.007 km2. Dada su ubicación en la región de La Pampa húmeda argentina, sus principales actividades productivas están vinculadas a la agricultura, la ganadería, la lechería y la actividad industrial a ellas asociadas (agroindustria, industrias lácteas, frigoríficos, etc.). Sus principales centros económicos se ubican en el Gran Rosario, en el área metropolitana de Santa Fe (capital provincial), en la zona sur de la provincia (complejo agroindustrial Amstrong-Las Parejas) y en el corazón de los departamentos Las Colonias y Castellanos (en el eje de las localidades de Espe12   Art. 7 Ley 26075 «Artículo 7.º—«Establézcase, por el plazo de CINCO (5) años, una asignación específica de recursos coparticipables en los términos del inciso 3 del artículo 75 de la Constitución Nacional con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y solidarias en el sistema educativo nacional, y de coadyuvar a la disponibilidad de los recursos previstos en el artículo 5° de la presente ley en los presupuestos de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires… El monto total anual de la afectación referida será equivalente al SESENTA POR CIENTO (60%) del incremento en la participación del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología en el Producto Interno Bruto, según surge del segundo sumando del cuadro del artículo 5° de la presente ley». 13   Fuente: Instituto Provincial de Estadísticas y Censos (IPEC) de la Provincia de Santa Fe.

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ranza-Rafaela-Sunchales), donde también se destaca la industria metalmecánica. Además, hay conglomerados menores al norte provincial, particularmente los que tienen como centro a las localidades de Reconquista y Avellaneda. Como señalamos en el punto 2, la República Argentina es un Estado Federal con provincias autónomas.14 Un análisis desde un punto de vista jurídico-político podría concluir que el carácter federal podría constituir un obstáculo a políticas centralizadas en los distintos ámbitos. Sin embargo, las limitaciones impuestas por la centralización tributaria argentina (los impuestos que coparticipan los Estados Provinciales son recaudados por el Estado Federal para ser luego distribuidos a las provincias15) relativizan el impacto del estatus jurídico-político de las provincias y de su autonomía al momento del diseño de políticas propias. Analizando la participación porcentual de la PSF en el Gasto Público en actividades de Ciencia y Tecnología (AC&T), y comparándola con algunas provincias, nos encontramos con una participación que oscila entre un 4,2% y 1,7% en el período 1998-2007. Esto ubica a la Provincia de Santa Fe ocupando el segundo lote de provincias en la asignación del Gasto de AC&T del país junto a las provincias de Córdoba y Río Negro, y detrás de un primer grupo compuesto por la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires16 (Mincyt, 2007). Como ya señalamos, a lo largo del período de análisis (1983-2009), el Estado Federal es el principal actor en cuanto a recursos económicos y humanos del Sistema de CTI. La PSF no escapa a este contexto. En ese sentido, la posibilidad para el diseño y la implementación de una política autónoma de CTI en la región estuvo condicionada por: i)  las políticas federales de ciencia y tecnología y su modalidad de financiamiento; ii)  la presencia en el territorio de los actores del Sistema Científico estructurado por y desde el Estado Federal, y iii)  el esquema de coparticipación federal arriba señalado.   Artículos 5 y 124 y concordantes de la Constitución Nacional.   Con criterios establecidos en la Ley de Coparticipación Federal. 16   Si tenemos en cuenta la oferta científico-tecnológica (recursos humanos, grado de concentración regional, disciplinas de investigación, etc.), en Santa Fe se encuentran 41 grupos de investigación de excelencia que corresponde al 9% del total nacional. Esto ubica a la PSF en el tercer lugar, luego de Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires (Gutti y Prados, 2005). 14 15

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No obstante estas influencias, existen en el período de estudio actores (por ejemplo, las Universidades Nacionales) que llevaron adelante actividades de CTI y de vinculación tecnológica, que se corresponden tanto con el período de la «reacción tradicionalista» como de la «modernización tecnocrática» (1989-1999) (Albornoz y Gordon, 2010), incluso antes de que comenzaran a implementarse políticas de CTI influenciadas por el paradigma tecnológico o modelo interactivo. 4. Los principales actores del Sistema Provincial de Ciencia, Tecnología e Innovación (SPCTI) en el período 1983-2009 Los actores del SPCTI de la PSF se han conformado históricamente siguiendo el patrón de las políticas federales. Podemos distinguir, desde una perspectiva histórica, aquellos que se crearon con anterioridad a 1983 y los que se han constituido en el período bajo estudio. Entre los primeros ubicamos a las Universidades Nacionales (Litoral, Rosario, Tecnológica), a los Institutos de los Centros Regionales del CONICET (los Centros Científico Tecnológico de Rosario y Santa Fe) y a las delegaciones del INTA, del INTI, del INA y del ANLIS (Instituto CONI). Estos actores pueden ser caracterizados en sus comienzos como actores constituidos bajo el Modelo Lineal. Por su parte, durante el período bajo estudio (1983-2009) se han conformado nuevos actores entre los que se destacan: la Oficina especializada del Estado Provincial, el Instituto Nacional de Agrobiotecnología de Rosario (INDEAR), el Polo Tecnológico de Rosario, el CIDETER de Las Parejas, el Centro de Desarrollo Empresarial de Rafaela, el Parque Tecnológico Litoral Centro de la ciudad de Santa Fe, entre otros. Estos actores —con algunas excepciones17— se ubican bajo el paradigma interactivo propio de la política tecnológica. La conformación de los nuevos actores del SPCTI fue concomitante al desarrollo de las políticas del Estado Federal (cuyos instrumentos de financiamiento incidieron en el surgimiento de las Oficinas del Estado Provincial), y al impulso que tuvieron durante el período las políticas de desarrollo local. También debe señalarse que las políticas de CTI del Estado Federal han influido en las trayectorias de los actores preexistentes al período bajo estudio. 17   Las Oficinas del Estado Provincial no se crean bajo los supuestos de este paradigma, aunque su evolución posterior sí pueda ser explicada en función del mismo.

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A continuación, en un primer apartado, realizamos una descripción de los actores más relevantes del SCTI nacional localizados en la PSF antes de 1983. En un segundo apartado establecemos una caracterización de las Oficinas del Estado Provincial encargadas de la gestión de la política de CTI, destacando los cambios que estuvieron en la estructura del Estado Provincial durante el período de análisis. En un tercer apartado, presentamos los principales actores que se estructuran en la Provincia durante el mismo período.18 Para ello, se tendrá en cuenta —dado el objetivo del programa de investigación del que el presente documento forma parte— la existencia de programas de cooperación hispano-argentina en el nacimiento y posterior evolución de los mismos. Por último, en las conclusiones intentaremos sugerir conjeturas que permitan esbozar una interpretación provisoria sobre la relación entre las políticas y la constitución de los actores del período, y los cambios en los preexistentes. 4.1. Actores del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación Nacional con presencia en la PSF Anteriormente, nos hemos referido a la autonomía de las Universidades Nacionales y destacamos el importante rol que tuvieron en la estructuración del SCTI. En el caso de la PSF, la creación de Universidades Nacionales permitió ir sentando las bases de la investigación, la transferencia y la vinculación con el medio. La Universidad Nacional del Litoral, la Universidad Tecnológica Nacional (sus Facultades Regionales) y la Universidad Nacional de Rosario son, desde sus inicios, actores claves del SCTI de la PSF.19 4.1.1. Universidad Nacional de Litoral La Universidad Nacional del Litoral (UNL) es el actor más antiguo del SCTI radicado en la provincia de Santa Fe. Fundada en 1919, fue la 18   Es importante señalar la inexistencia de fuentes secundarias sobre relevamientos o caracterización de actores a nivel provincial para el caso de la PSF. 19   En la PSF también existen Universidades de Gestión Privada cuyas sede central se encuentra también en la provincia como el caso de la Universidad Católica de Santa Fe, o con sede central en otras provincias, tal el caso de la Universidad Católica Argentina (con delegación en Rosario y sede central en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), o la Universidad de Concepción del Uruguay (con sede en la Provincia de Entre Ríos, y unidad académica en la ciudad de Santa Fe) y Universidad de Ciencias Empresariales, entre otras.

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única Universidad Nacional de la provincia hasta la dictadura militar de 1966. En ese período fue desmembrada dando lugar a otras Universidades Nacionales, entre ellas la Universidad Nacional de Rosario. Posee una tradición de vinculación con el medio social y productivo a partir de lo que fue su Departamento de Extensión Universitaria desde fines de la década del veinte, que dio lugar, entre otras organizaciones, al Instituto Social y a la Radio de la Universidad en 1928. Durante ese período, la originaria Facultad de Química Industrial y Agrícola —hoy Facultad de Ingeniería Química— se ocupó de formar ingenieros orientando la formación de los mismos al desarrollo industrial. Muchas de las industrias santafesinas, entre la que se destacan las de alimentos, tuvieron como empresarios a los egresados de esta Facultad, quienes mantuvieron vínculos con sus laboratorios e institutos. Nos interesa destacar que en el período comprendido entre 1983 y 2009, la UNL llevó adelante cambios organizacionales que favorecieron el desarrollo de una política universitaria de transferencia. Dado que los mismos se iniciaron con anterioridad a la formulación de la política federal, esta universidad estuvo en mejores condiciones de aprovechar las oportunidades que de ella emergieron y también las de la Cooperación Española Argentina. En primer lugar, se llevaron adelante acciones que tuvieron por fin pasar de una gestión descentralizada de las transferencias de conocimiento que estaba radicada en las Facultades20 (1983-1991), a una gestión centralizada en la Universidad. Para ello, se crearon el Fondo Especial para las Actividades Científicas y Tecnológicas y la Oficina de Servicios a Terceros y Transferencia Tecnológica, que se ubicó funcionalmente en la Secretaría de Investigación Científica y Tecnológica. Una de las fuentes del Fondo son los ingresos por convenios de transferencia de conocimiento y prestación de servicios.21 20   Durante el Gobierno de la dictadura militar se crearon Fundaciones con la finalidad de evitar que los fondos obtenidos por las transferencias de conocimiento fueran destinados a otros fines. Entre ellas se destacó por su actividad la Fundación de la Facultad de Ingeniería Química (FIQ), Unidad Académica que tenía mayor cantidad de docentes de tiempo completo, quienes consideraban que la transferencia estaba dentro de sus obligaciones (información brindada por uno de los fundadores de la Fundación de la FIQ). 21   El 8 de marzo de 1991, el Consejo Superior dicta dos ordenanzas por las que centraliza la transferencia e incorpora a la administración de la Universidad su gestión administrativa. Una de las ordenanzas crea un Fondo Especial para las Actividades Científicas y Tecnológicas dirigido a promover la investigación científica y responder a las demandas de conocimiento de la sociedad (entre otros). Por la misma ordenanza se crea la Oficina de Servicios a Terceros y Transferencia de Tecnología en la órbita de la Secretaría de Investigación Científica y Tecnológica (Ordenanza 1/91). Los Servicios a

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La reglamentación de los Servicios a Terceros los tipificó y categorizó; estableció el procedimiento para su gestión, y los criterios de distribución de los recursos obtenidos por las prestaciones entre: el Fondo Especial para las Actividades Científicas y Tecnológicas, la Facultad interviniente, el grupo de investigación y el personal docente involucrado. La información disponible muestra que la Universidad asumió la transferencia como una de sus funciones significativas. En el período 1991-2006 se produjo un crecimiento progresivo de los convenios, pasándose de menos de diez en el año 2001 a más de quinientos convenios operativos (con facturación durante todo el año) en el año 2006. Respecto a la orientación de la política, cabe destacar lo sostenido por los ingenieros E. Matozzo y D. Scacchi: «La puesta en marcha del Curso de Acción para la Investigación y el Desarrollo (CAI+D) en 1988, en el seno de la UNL, significó un reordenamiento profundo de la asignación de recursos a proyectos desarrollados en el marco de “Programas Prioritarios” que se estructuraron según “Temas de Interés Regional”. Esto trajo aparejado una consideración de la posible transferencia de resultados de la investigación al tejido socio-productivo, profundizando y afianzando la vinculación entre los Grupos de Investigación de la Universidad y los agentes del Sector Socio-Productivo, logrando vías de transferencia tecnológica y de incorporación de la innovación».22 En segundo lugar, en 1994 se creó el Centro para la Transferencia de la Investigación (CETRI) en el marco de la Secretaría de Extensión.23 Según los ingenieros E Mattozo y D. Scacchi: [...] La creación del CETRI-Litoral, se enmarca en el desarrollo de un proyecto para el cual se convino con la Universidad Politécnica de Valencia, desde su organismo encargado de la vinculación (CTT-Centro de Transferencia de Tecnología) y a través de la participación del Instituto de Cooperación Iberoamericana, la actuación como contraparte española, tendiente al asesoramiento en aspectos organizativos y fuente de experiencia lograda en materia de vinculación Universidad-Sector productivo, permitiendo la adaptación del modelo español a la realidad de la Universidad Nacional del Litoral.24

Terceros contemplan tanto a personas físicas, como jurídicas del ámbito público y privado. 22   . 23   En 1994 se eliminó el adjetivo «Universitaria» a la Secretaría de Extensión y en 1996 se reformó el estatuto de la Universidad para incorporar este cambio. 24   E. Matozzo y D. Scacchi, http://www.unl.edu.ar/conciencia/anio2n4/pag18_ 19.hbhtm.

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En tercer lugar, en 1996 se creó el Régimen de Pasantías, que inició otra modalidad de transferencia. Conforme a lo antedicho, puede observarse que las actividades de transferencia de conocimientos y de servicios en esta universidad son anteriores a su habilitación como Unidad de Vinculación Tecnológica (UVT). Recién en 1995, la ley de Educación Superior reformó la ley 23.877 de «Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica», autorizando a las universidades a actuar como UVT. Los cambios fortalecieron a la Universidad en las relaciones con distintos actores de su medio y también dieron lugar a una reorientación de la vinculación pasando de un mayor vínculo con el sector público, a relaciones más plurales con actores con diversos intereses. En el período 1983-1994,25 anterior a la creación del CETRI, se observa no solo el crecimiento de las relaciones con actores externos a la Universidad sino el predominio de convenios con el sector pú­blico.26 El paso del CETRI de oficina de transferencia de la Universidad a su carácter de Unidad de Vinculación Tecnológica habría profundizado su relación con empresas y otros actores del sector privado.27 Además, en el período 1994-2009 se destaca la creciente realización de convenios con empresas. La tradición extensionista de la Universidad favoreció que las vinculaciones no se hayan restringido a las empresas sino que se extendiera a distintos actores de la sociedad civil.28 25   Los datos a los que nos referimos en este apartado son extraídos de Puig, Comba. y Gorrochategui, 2010. 26   Las resoluciones del Consejo Superior de la UNL informan de que entre 1983 y 1994 hubo un promedio de cinco convenios con el sector privado por año, con un máximo de nueve en los años 1992 y 1994. Mientras que con el sector público el promedio fue de veinte convenios anuales, con un máximo de treinta en el año 1992. 27   El promedio anual de los convenios correspondientes al período 1994-1996, anterior a su constitución como UVT, fue de cuarenta con el sector privado y de cien con el sector público, hasta llegar a sesenta (1996) y ciento treinta (1996), respectivamente. En el período 1997-2008 el promedio anual de convenios con el sector privado fue de sesenta y cinco —y alcanzó más de ochenta en los años 2005 y 2008—, mientras que en el mismo período se registra una reducción sustantiva de convenios con el sector público. 28   Entre 1994 y 2008 se registra la celebración de los siguientes convenios privados no empresarios: dieciocho con organizaciones internacionales (equivale al 7% del total), diez con centros o cámaras de comercio (equivale al 4% del total), cuarenta y dos con sindicatos (equivale al 16% del total), treinta y siete con universidades y centros de estudio (equivale al 14% del total), veintiún con cooperativas (equivale al 8% del total), setenta y un con los colegios profesionales (equivale al 26% del total), treinta con fundaciones (equivale al 11% del total), cuatro con mutuales u obras sociales (equivale al 2% del total) y treinta y dos con asociaciones (12% del total).

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El incremento de la actividad de vinculación le ha permitido a la Universidad contar con ingresos complementarios crecientes29 que favorecen su autonomía. Además, la capacidad desarrollada por el CETRI en la administración de los instrumentos operativos de la política de innovación federal ha ampliado su gestión a otras organizaciones del SCYT. Así, en el año 2002, el CONICET realizó un convenio con el CETRI, para que sus Institutos radicados en la ciudad de Santa Fe lo utilicen como UVT.30 La UNL se ha transformado por estas actividades de vinculación en una referencia nacional de las universidades. En el año 2003 participó activamente en la conformación de la RedVitec31 —constituida por las Universidades Nacionales— que depende del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). Este proceso ha llevado a la creación de la Secretaría de Vinculación Tecnológica y Desarrollo Productivo en el año 2006 y el traslado del CETRI a esa jerarquizada unidad de gestión. Esta universidad interviene también en la gestión de nuevos desarrollos. Valgan como ejemplos el Parque Tecnológico Litoral Centro (PTLC-Santa Fe), donde se ubica, entre otras, la empresa de biotecnología Zeltec S.A.,32 que fue incubada en la Facultad de Bioquímica,33 y la Incubadora de Empresas de Ámbito Regional IDEAR sita en la ciudad de Esperanza (Provincia de Santa Fe).

29   En el período 1999-2008 se sextuplicaron los ingresos por convenios con terceros, que pasaron de dos millones de pesos a más de quince millones de pesos en 2008 (Fuente: Informe Institucional UNL 2008). 30   La Fundación VinTec, «Fundación para la Promoción y el Desarrollo Tecnológico del Litoral», fue creada en 1993 y habilitada en 1994 como Unidad de Vinculación Tecnológica. Sus domicilios se corresponden con institutos del CONICET ubicados en la ciudad de Santa Fe: http://www.vintec.org.ar/fundacion-is.htm. 31   Entre las finalidades de esta red se destaca la de: «[…] Coordinar los esfuerzos de las Áreas de Vinculación tecnológicas para potenciar el aporte de conocimientos y cooperación de las Universidades Nacionales Argentinas con los sectores social, productivo y gubernamental, a fin de mejorar la calidad de vida y favorecer el desarrollo» (Acta del Encuentro Formación de Redes Universitarias, Paraná, 2003): http://www.redvitec. edu.ar/contenido/index.php?tid=78. 32   Primera empresa de biotecnología incubada en una Universidad Nacional argentina. 33   http://www.unl.edu.ar/eje.php?ID=405.

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4.1.2.  Universidad Nacional de Rosario La Universidad Nacional de Rosario surgió en 1968 como un desprendimiento de la UNL durante el Gobierno de facto de 1966-1973 mediante la Ley N.º 17.987 del Poder Ejecutivo Nacional. En sus orígenes, estuvo integrada por las Facultades Ciencias Médicas, Ciencias de Ingeniería y Arquitectura, Ciencias Económicas, Filosofía, Derecho y Ciencias Política, Odontología y Ciencias Agrarias; por los hospitales-escuela y las escuelas secundarias universitarias y por el Instituto Superior de Música de Rosario. Actualmente, está compuesta por doce facultades, tres institutos de enseñanza media y un Centro de Estudios Interdisciplinarios. El objetivo de este apartado se centra sobre la política de vinculación y transferencia de conocimientos de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), sus líneas de acción y el período en que ha tenido comienzo, buscando dar cuenta en las conclusiones de sus diferencias con relación a lo ya visto de la Universidad Nacional del Litoral. En materia de vinculación y transferencia, la UNR se caracteriza por una dinámica inversa a la asumida por la UNL (donde tuvo lugar un proceso de centralización en la gestión de las políticas de transferencia de conocimientos). En la UNR se verifica una tendencia hacia la descentralización34 que se manifiesta a través de la constitución de distintas fundaciones para la realización de las vinculaciones. Su inicio podría ubicarse en la fecha de creación de la Fundación de la Universidad Nacional de Rosario (FUNR), el 3 de enero de 1991. Cabe señalar que todas las fundaciones fueron creadas con posterioridad a la sanción de la Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica (Ley 23. 877). Entre los objetivos que la FUNR persigue, se destaca la búsqueda, mediante la articulación con otras instituciones, de mecanismos económicos que apoyen la docencia, la investigación y la extensión universitaria. Con este fin, en el año 1999, mediante una resolución de la ANPCyT, la Fundación se constituye como una UVT. Desde entonces se encuentra habilitada para administrar servicios y asesoramientos donde se utilicen equipos y recursos técnicos de la UNR en favor de empresas y entidades de la sociedad. Entre otras actividades, la FUNR brinda asistencia técnica al sector privado, realiza estudios de mercado y formula y administra proyectos 34   Como señalaremos en el apartado 4.3, la UNR participa como vocal del Polo Tecnológico de Rosario.

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de innovación, de investigación científica o de promoción comuni­ taria. La Fundación es un espacio de articulación de la Universidad con sectores públicos y privados (empresarios, Instituciones, ONG, estados nacionales, provinciales y/o municipales).35 En forma paralela a la Fundación de la Universidad de la UNR, en la Facultad de Ciencias Exactas, Ingeniería y Agrimensura funciona la Fundación Facultad de Ingeniería Rosario (FFIR), cuyo objetivo es la transferencia de conocimientos para incrementar la productividad y la competitividad. Habilitada como UVT mediante una resolución de la Secretaría de Ciencia y Tecnología de la Nación, está autorizada para formular, promover y gestionar proyectos productivos, financiados a través de prestamos o subvenciones. Entre otras funciones, la FFIR tiene competencia para proponer y generar políticas de desarrollo y vinculación tecnológica, transferencia de tecnología y asistencia técnica al medio. Otra expresión de la gestión descentralizada en materia de transferencia es el caso de la Fundación Ciencias Agrarias (FCA). Creada en el seno de la Facultad de Ciencias Agrarias de la UNR con participación privada36 y habilitada como UVT se constituyó con el propósito de promover y difundir la enseñanza, investigación y extensión. El gobierno de la entidad compete a un Consejo de Administración y su financiación al apoyo económico de empresas, instituciones, profesionales y productores, algunos de los cuales son miembros de la misma. Se encuentra apadrinada por la Bolsa de Comercio de Rosario. En su condición de UVT, gestiona y administra proyectos de investigación científica y tecnológica con financiamiento proveniente del sector público, privado o mixto. Por último, la Facultad de Bioquímica y Farmacia de la UNR es sede de cuatro institutos creados por convenio entre la UNR y el CONICET: el Centro de Estudios Fotosintéticos y Bioquímicos (CEFOBI), el Instituto de Química Orgánica de Síntesis (IQUIOS), el Instituto de Fisiología Experimental (IFISE), y el Instituto de Biología Molecular y Celular de Rosario (IBR). También funciona un Centro de Tecnología en Salud Pública (CTSP), un Centro de referencia en Micología (CERE35   Véase el listado de actores públicos y privados con los que la Fundación ha celebrado convenios en: http://www.fundacionunr.org.ar/actividades.htm (la falta de certeza sobre la exhaustividad de los datos impidió un tratamiento similar al realizado sobre la UNL). 36   Entre los miembros fundadores se cuentan La Segunda CLSG, Criadero Santa Rosa y Giorgi S.A.

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MIC), un Centro de Información de Medicamentos (CIM), el Laboratorio de Toxicología Experimental (LATOEX) y el Laboratorio de Reproducción Humana. En el CEFOBI y el IBR-CONICET de la Facultad de Bioquímica y Farmacia de la UNR se encuentra el Instituto Nacional de Agrobiotecnología de Rosario (INDEAR), impulsado por las empresas BIOCERES y BIOSIDUS.37 Es uno de los polos de biotecnología más importantes del país (Gutman G. et ál., 2008). 4.1.3.  Universidad Tecnológica Nacional (UTN) La Universidad Tecnológica Nacional (UTN) fue creada en 1959 por medio de la ley 14.855 e integra desde entonces el Sistema Universitario Nacional. Su función específica es «crear, preservar y transmitir la técnica y la cultura universal en el campo de la tecnología», siendo la única universidad nacional del país dedicada solamente a las carreras de ingeniería. Está organizada en forma descentralizada contando con veinticuatro facultades regionales y cinco unidades académicas a lo largo de todo el país. En la PSF existen cinco facultades regionales (FR) ubicadas en Santa Fe, Rosario, Venado Tuerto, Reconquista y Rafaela. Las regionales de Santa Fe, Rafaela y Rosario acreditan desarrollos en investigación y tienen experiencias en programas de vinculación tecnológica. Así, la UTN de Rosario está integrada al Polo Tecnológico Rosario; la UTN-Rafaela está vinculada al Centro de Desarrollo Empresarial de Rafaela y la UTN-Santa Fe ha incubado empresas en el Parque Tecnológico Litoral Centro. La UTN regional Santa Fe conformó una Fundación para canalizar actividades de investigación y de transferencia al medio a fin de obtener financiamiento complementario al «magro presupuesto provisto por el Tesoro Nacional para realizar investigación».38 En el período 19842008 la Fundación realizó convenios con comitentes privados y públicos predominando estos últimos, entre los que se destacan por su cantidad los realizados con la Empresa Provincial de la Energía. A partir del año 2000 se incrementaron exponencialmente el número de convenios realizados (Puig, Comba, Gorrochategui, 2010). No se cuenta con 37   Es la principal empresa del Grupo Nacional CIRUS e integra verticalmente una gama de proyectos y actividades biotecnológicas que incluyen desde la salud humana a la micropropagación vegetal. 38   Información obtenida a partir de entrevista con informante clave de la Fundación UTN-Santa Fe.

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información suficiente para poder elaborar conjeturas sobre los motivos del incremento. Sin embargo, podría afirmarse que no existe relación directa entre la sanción de la legislación federal de innovación y el incremento de actividades de transferencia o de investigación vinculadas a actores externos a la UTN-Regional Santa Fe.39 4.1.4.  Organismos de Ciencia y Tecnología Nacionales Entre los institutos del SCT nacional que tienen presencia en la provincia desde antes de 1983, se encuentran el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Instituto Nacional del Agua (INA). El INTI tiene en la provincia tres Unidades de Extensión, ubicadas en Rafaela, Rosario y Reconquista, y dos Oficinas de Información, una en Venado Tuerto y la otra en Cañada de Gómez. Por su parte parte, el INTA cuenta con las Estaciones Experimentales Agropecuarias de Rafaela, Reconquista y Oliveros. Ambos tienen dentro de sus objetivos de políticas, la vinculación con el medio productivo regional, promoviendo la articulación mediante la investigación y la extensión —en el sector agropecuario y/o industrial— y buscando aumentar la competitividad de estos sectores para su inserción en las cadenas globales de comercio, a través de una mejora en las normas de calidad y en el desarrollo de los productos. Respecto al INA, tiene en la ciudad de Santa Fe el Centro Regional Litoral (CRL), con estrechas vinculaciones con la Facultad de Ciencias Hídricas de la Universidad Nacional del Litoral. El CRL «desarrolla estudios, investigaciones y servicios especializados en el campo de la hidráulica y la hidrología, para la búsqueda de soluciones a los problemas que plantea el aprovechamiento de los sistemas hídricos que se encuentran comprendidos en su área de influencia, las provincias de Santa Fe, Chaco, Formosa, Misiones, Corrientes y Entre Ríos» (www. ina.gov.ar). El CONICET tiene presencia institucional en la región a partir de dos centros tecnológicos (Santa Fe y Rosario) e institutos que poseen vínculos con este organismo. Ambos surgieron imitando el modelo de los Polos Científicos en el marco de un proyecto encarado por el CONI39   Las demás Facultades y Delegaciones Regionales de la UTN también realizan actividades de vinculación (cada una de las Regionales que hay en la PSF está constituida como UVT), pero al momento se carece de información y datos que permitan caracterizar esta actividad.

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CET a partir de 1971 para descentralizar geográficamente la investigación científica y técnica y contribuir a la integración del país. Buscaban brindar a los institutos de investigación un soporte común de servicios centralizados (administración, computación, biblioteca, divulgación) que favorecieran la integración entre investigación básica y aplicada. Los centros debían: — brindar la infraestructura necesaria para la instalación de institutos y laboratorios dedicados a la investigación básica y aplicada relacionada con los recursos naturales de la región; — contar con los mecanismos que aseguraran la transferencia de conocimientos y la formación de recursos humanos a nivel de posgrado. El Centro Regional de Investigaciones y Desarrollo de Santa Fe (CERIDE) se creó el 23 de diciembre de 1976. En él se integraron los siguientes institutos:40 — el Instituto Nacional de Limnología (INALI) de 1962; — el Instituto de Desarrollo Tecnológico para la Industria Química (INTEC) de 1975; — el Instituto de Investigaciones en Catálisis y Petroquímica (INCAPE) de 1978; — el Instituto de Matemáticas Aplicada Litoral (IMAL) de 1977;41 — el Instituto de Desarrollo y Diseño (INGAR) de 2003; — el Instituto de Lactología Industrial (INLAI) de 2006; — el Instituto de Agrobiotecnología del Litoral (IAL) de 2008. En el año 2006 el CONICET reestructuró sus centros regionales que pasaron a ser Unidades de Administración del Territorio (UAT). Cabe destacar que sus principales funciones son: a) brindar servicios de apoyo a los institutos; b) contribuir a interrelacionar las unidades ejecutoras y grupos de investigación de la región; c) articular y mantener relaciones de cooperación y difusión con la comunidad. 40   Estos institutos son de doble dependencia con las universidades nacionales presentes en la ciudad: el INGAR con la UTN, el resto con la UNL. 41   En 1977 se crea el Programa Espacial de Matemática Aplicada de Santa Fe (PEMA) y en 1999 se homologa como Unidad Ejecutora.

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Los centros pasaron a llamarse Centro Científico Tecnológico CONICET Santa Fe (CCT-Santa Fe) y Centro Científico Tecnológico Rosario (CCT-Rosario). Este último se creó en 1979 como Centro Regional de Investigación y Desarrollo Rosario (CERIDER) y se integra con los siguientes institutos: — Centro de Estudios Fotosintéticos y Bioquímicos (CEFOBI) de 1976; — Instituto Rosario de Investigaciones en Ciencias de la Educación (IRICE) de 1977; — Instituto de Física Rosario (IFIR) de 1980; — Instituto de Química Rosario (IQUIR)de 1980; — Instituto de Fisiología Experimental (IFISE)de 1981; — Instituto de Biología Celular y Molecular de Rosario (IBR) de 1999; — Centro Internacional Franco-Argentino de Ciencias de la Información y de Sistemas (CIFASIS) de 2007; — Instituto de Investigaciones Socio-Histórica Regionales (ISHiR) de 2007. 4.2. Evolución de las reparticiones públicas de ciencia y tecnología del Estado Provincial El Estado santafesino ha tenido vínculos con la gestión nacional de CyT desde antes de la década del cincuenta del siglo xx. Entre ellos, y por su releveante impacto, se destacan los laboratorios relacionados a la salud pública. El hecho de que la Universidad Nacional del Litoral (UNL) se localice en la ciudad de Santa Fe, capital de la provincia, favoreció la creación de «redes de asuntos» (Heclo, 1996) que vincularon históricamente a la UNL con el Estado Provincial, lo que propició la creación de laboratorios ligados a la investigación química, bromatología y farmacológica. El primero se creó en la Dirección Provincial de Bromatología y Química en 1941. El director de la oficina y creador del código provincial fue el químico Jorge Mullor, docente e investigador de la UNL, quien también fue su rector (1971-1972).42 El Laboratorio Industrial Farmacéutico (LIF) fue creado en 1947 por impulso de las políticas nacionales dirigidas a la creación de farmacias hospitalarias. Hasta   Esta Dirección ha sido modificada a partir de 2008.

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1999 estuvo dentro de diversas oficinas del Estado Provincial y cambió a partir de esa fecha su condición jurídica, con lo que pasó a ser una Sociedad del Estado Provincial a cargo de la provisión de medicamentos para la atención primaria de la salud. A fines de 2009 se conformó la Red Provincial de Producción, Tecnología e Investigación Farmacéutica que vincula al LIF con los laboratorios de la Municipalidad de Rosario, la Facultad de Ciencias Bioquímicas y Farmacéuticas de la UNR y la Facultad de Bioquímica y Ciencias Biológicas de la UNL. No existen estudios que registren cuáles son las oficinas del Estado Provincial con gestión sistemática de las políticas vinculadas al desarrollo y/o transferencia de conocimiento científico y/o tecnológico.43 No obstante, se pueden señalar como ejemplos de vinculación con el sistema nacional de CTI para el período bajo estudio a la Empresa Provincial de la Energía (EPE) y a la Dirección de Asesoramiento y Servicios Tecnológico (DAT) del Ministerio de la Producción. La EPE cuenta con una Gerencia de Desarrollo Tecnológico que tiene vinculaciones con la Universidad Tecnológica Nacional-Regional Santa Fe,44 vínculo que por su continuidad en el tiempo permite suponer que existen redes de conocimiento entre estas instituciones. La DAT45 cuenta con diversos laboratorios (materiales, químico, etc.) y se orienta a la asistencia de pequeñas y medianas empresas (PyMEs) de la región en todos los aspectos que hacen a la modernización e innovación tecnológica, a efectos de mejorar la productividad y competitividad de las mismas, y «lleva adelante programas de cooperación técnica con distintos organismos nacionales e internacionales, tales como CNEA, ONUDI, OEA, GTZ, JICA, ANGQ, BID y otros». La DAT ha tenido participación en los procesos constitutivos del CIDETER de Las Parejas y del Centro de Desarrollo Empresarial de Rafaela (actores de los que damos cuenta en el punto 4.3) a partir de la actuación de funcionarios del staff profesional que sirvieron a la vinculación entre las organizaciones empresariales y organismos del sistema científico, tecnológico y de innovación españoles y que tuvieron incidencia en su constitución como actores del sistema CyT regional. 43   La ubicación de esas oficinas y su relación con las políticas nacionales y provinciales de conocimiento forman parte del objeto de estudio del proyecto CAID-UNL 20092013: «Las Políticas de CONOCIMIENTO CIENTÍFICO y su relación con el DESARROLLO ECONÓMICO REGIONAL. Un análisis multiescalar en la provincia de Santa Fe (período 1990-2008)», Dirección: Lic. Lilia Puig. 44   Fuente: UTN, Facultad Regional Santa Fe, Secretaría de Ciencia y Tecnología, Convenios y actas realizados entre el 01/01/1960 y el 30/09/2009. 45   En la página web de esa oficina se informa de sus treinta años de existencia: http://www.dat.gov.ar/index.htm.

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Recién en 1990 se creó una oficina especializada en ciencia y tecnología bajo la denominación de Dirección General de Ciencia y Tecnología46 en el ámbito de la entonces Secretaría de Estado General y Técnica de la Gobernación. Esta institucionalización se realizó al mismo momento en que en el orden federal se sancionaba la Ley 23.877 (Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica47). La misión de la oficina queda expresada en el Decreto provincial 3591/90 y permite entender el sentido de la creación: «Conducir las gestiones con organismos nacionales, internacionales, estatales y privados, vinculados a la promoción científica y tecnológica del desarrollo provincial y a la cooperación técnica externa…, como así también en la coordinación de actividades científicas y tecnológicas del ámbito provincial y a la promoción e investigación en ciencia y técnica regional» (Decreto 3591/90). La PSF adhirió a la Ley Nacional de Innovación 23.877 en 1991 mediante la ley provincial 10.709. Ese mismo año la Dirección pasó a depender del Ministerio de la Producción. La oficina se ocupó, principalmente, de la gestión local de los instrumentos de la Ley de Promoción y Fomento a la Innovación Tecnológica; y de otros programas de la SECyT de la Nación (como la Feria de Ciencias48) o de la ANPCyT. Este carácter subordinado de la oficina parece ratificarse en las escasas capacidades (bajo financiamiento, falta de calificación del personal, baja relación con los actores productivos, falta de articulación adecuada de la oficina con otras del Estado Provincial) que se señalan en una investigación que la tuvo como objeto de estudio para el período 19902000 (Fernández, R. et ál., 2006). Al trasladarse la oficina al Ministerio de la Producción se colocó bajo su órbita a la ya mencionada DAT, ubicada en la ciudad de Rosario, y con delegaciones en Las Parejas, Venado Tuerto, Reconquista y Rafaela, lo que le permitió a esa dependencia adquirir la capacidad de insertarse en todo el territorio provincial. En el año 2003 la oficina se 46   Cabe destacar que el primer director de la oficina fue el ingeniero E. Astegiano, quien formó parte del equipo político que gestionó la política científico-tecnológica durante la llamada «reacción tradicionalista» e integró, asimismo, el equipo de gobierno del CONICET durante ese período. 47   Sancionada el 28 de septiembre de 1990. 48   Las ferias de ciencia fueron estimuladas desde la Secretaría de Ciencia y Tecnología de la Nación y durante la gestión de Astegiano se institucionalizaron en la provincia de Santa Fe al crearse la Subdirección de Promoción Científica y Tecnológica que tomó a su cargo la organización. Ello permitió retomar las Ferias Regionales y Provincial de Ciencias que se habían abandonado por el período comprendido entre 1979-1993 (Tejerina, 2007).

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jerarquizó a Subsecretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación, incorporándose la palabra «Innovación» del mismo modo que se hiciera en el orden Federal (Albornoz, M., Gordon, A., 2010), sin que se produjeran cambios en la misión y funciones de la oficina ni en sus capacidades. En los años siguientes, en línea con los cambios introducidos en el Gobierno federal y reforzando la perspectiva de la interactividad, se crearon el Gabinete Provincial de Ciencia, Tecnología y Producción,49 instancia de articulación política al interior del Gobierno, y el Consejo Provincial Interinstitucional de Ciencia y Tecnología50 para la vinculación con los organismos nacionales del sistema de CTI ubicados en el territorio. En el año 2007 el nuevo gobierno51 creó la Secretaría de Estado de Ciencia, Tecnología e Innovación (SECTI) a través de la Ley de Ministerios Provincial n.º 12.817. Ello ha significado una jerarquización jurídico-política del área ya que el secretario, máxima autoridad del organismo, es elegido directamente por el gobernador e integra el Gabinete Provincial de Ministros. Entre sus competencias se destaca su participación tanto en el diseño, planificación, coordinación y gestión de las políticas de ciencia, tecnología e innovación como en la administración, ejecución y control de todo fondo y cuenta especial en el ámbito de su jurisdicción que provenga del Estado central o del ámbito provincial. También sobre esta autoridad recae la coordinación de las políticas con la esfera federal, con los demás ministerios provinciales y con los restantes actores que integran el sistema provincial de CTI. Su ámbito de actuación se extiende a la intervención en la promoción, elaboración, organización y gestión de herramientas, programas e instrumentos de desarrollo para inducir la transferencia de ciencia y tecnología al entramado productivo-empresarial. La nueva estructura orgánico funcional52 está compuesta por la Subsecretaría de Apropiación Social, la Subsecretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación y la Subsecretaria de Promoción Científica y Tecnológica. La nueva estructura no incorporó a la DAT (quedó en dependencias del Ministerio de la Producción) y eliminó los arriba mencionados organismos de coordinación, cuyas funciones quedaron a cargo de la Secretaría.   Mediante el decreto provincial n.º 1970 del 15 de octubre de 2004.   Creado por el mismo decreto citado en la nota anterior. 51   En diciembre de 2007 asume el Gobierno el Frente Progresista Cívico y Social a cargo de Hermes Binner. Cambiaba así el signo político por primera vez desde 1983, ya que el Partido Justicialista había gobernado desde la restauración democrática. 52   Decreto n.º 0208/2007. 49 50

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El gobierno de la SECTI lleva adelante, por primera vez, una política provincial propia, complementaria de la gestión de las políticas federales a su cargo (programas del COFECyT, de la ley de promoción de la innovación, del Ministerio de Ciencia, Tecnología de Innovación de la Nación53). A partir del año 2008 la Secretaría impulsó los programas si­ guientes: Programa I: Fortalecimiento de las capacidades de innovación del sistema productivo de la provincia de Santa Fe. Busca favorecer la incorporación de conocimientos y desarrollos científicos tecnológicos que permitan mejorar la competitividad productiva-empresarial fortaleciendo la vinculación del tejido empresarial con las instituciones del conocimiento. En términos generales, el proyecto consiste en aportes no reintegrables de la SECTI. El financiamiento del programa alcanza proyectos de vinculación tecnológica entre el sistema productivo y el sistema de ciencia y tecnología, formulación de proyectos de innovación productiva, el desarrollo de negocios Mipymes basados en I+D, la capacitación de recursos humanos en nuevas tecnologías, entre otros. Programa II: Fortalecimiento de las capacidades del sistema de I+D de la provincia de Santa Fe. Está dirigido a investigadores del Sistema de Ciencia y Tecnología, Universidades Nacionales e Instituciones de Investigación y Desarrollo de la Provincia. Busca favorecer la producción de conocimientos en temas prioritarios de I+D por la problemática abordada, apoyar a posgrados que aporten la formación de profesionales altamente calificados en áreas estratégicas de interés provincial, reconocer la labor de investigación de los graduados de las unidades académicas con sede en la provincia de Santa Fe y fortalecer la apropiación social de los conocimientos. Programa III: Fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado de la provincia de Santa Fe. Dirigido a investigadores y tecnólogos pertenecientes al Sistema de Ciencia y Tecnología (universidades, CONICET, INTA, INTI, entre otras), escuelas de educación técnica secundaria y terciaria, empresas radicadas en todo el territorio nacional. Tiene por objetivo la obtención de soluciones surgidas de I+D, educativo o empresarial, y su vinculación con problemas específicos relevados de distintas áreas del gobierno de la provincia de Santa Fe. 53   La creación de la Secretaría de Estado no debería verse como una situación de espejo con la del Ministerio nacional. Las causas de su constitución obedecen a múltiples motivos, entre los que se encuentran las trayectorias políticas de los funcionarios del área y su participación en el proceso de la planificación estratégica llevados adelante por la Municipalidad de Rosario durante las gestiones de H. Binner.

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Tanto los fundamentos de la creación de la Secretaría, como su organización y sus programas muestran su inscripción en el paradigma interactivo de políticas de CTI; responden la mayoría de los instrumentos al criterio de la competencia por proyectos conforme a las prácticas instaladas por las políticas federales durante el período bajo estudio. El financiamiento de la oficina provincial no se ha modificado demasiado pese a la jerarquización organizacional. Se asienta, principalmente, en fuentes nacionales —leyes de Innovación y de Financiamiento Educativo— a partir de las que se financian los programas federales y provinciales, respectivamente. Por su parte, el tesoro provincial contribuye al funcionamiento de la Secretaría y, mediante disponibilidad de recursos54 propios, para cumplir con los aportes que le corresponden por su participación en otros actores provinciales del SPCTI (Polo Tecnológico, Parque Tecnológico Litoral Centro SAPEM, etc.). 4.3.  Actores provinciales Durante el período 1983-2009 en la PSF surgen actores que tienen dentro de sus objetivos los de generar y/o difundir nuevos conocimientos y/o procesos, que responden al paradigma de la interactividad y que integran al sector público y al privado (con predominios alternativos de uno u otro). Si bien en el presente documento se los incluye dentro de una dinámica provincial, no deben desconocerse los diversos motivos y las realidades contextuales en los que surgen y desarrollan su trayectoria particular, muchas de las cuales están más vinculadas a una dinámica local o regional55 que a una línea de acción y/o apoyo del Estado Provincial. Dentro de estos actores se destacan por su relevancia económica o científica el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico Regional (CIDETER), el Polo Tecnológico Rosario (PTR), el Parque Tecnológico Litoral Centro (PTLC SAPEM) y el Centro de Desarrollo Empresarial (CDE). Asimismo, existen experiencias de parques industriales impulsadas en varios municipios de la provincia, como así también, una embrionaria presencia de incubadoras de empresas ligadas a la UTN (Re54   Fuente: Cuenta de Inversión-Contaduría General de la Provincia: http://www.santafe.gov.ar. 55   Entendiendo en este caso la región como una escala menor a la provincial (como puede ser el caso de un área metropolitana o como refiere la idea de cluster).

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gional Venado Tuerto), a la UNL y a la UNR, generalmente bajo la lógica de la articulación público privada. El Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico Regional (CIDETER) tiene su sede en la localidad de Las Parejas, en el Departamento Belgrano, al sur de la Provincia de Santa Fe. Organizado jurídicamente como una fundación, tiene su origen en la década de 1980 constituyéndose como un centro que nuclea empresas de un conglomerado productivo de maquinarias agrícolas y de fabricantes de piezas partes destinadas, mayoritariamente, a la agroindustria. Este conglomerado abarca las localidades de Las Parejas, Armstrong, Las Rosas, Firmat, Venado Tuerto, Rosario, en la provincia de Santa Fe, y Marcos Juarez, Bell Ville y Monte Maíz en la de Córdoba. Cronológicamente: en el año 1984 se creó una dependencia de la DAT en Las Parejas, en 1990 se inician cursos anuales de capacitación y en 1994 se presenta el proyecto de constitución del Centro de Desarrollo Tecnológico Integral (CEDETI). Desde el año 1995 hasta 2001, con motivo del Programa de Seguridad Maquinarias Agrícolas, se concretaron una serie de visitas de profesionales españoles en el marco de los programas de la Agencia de Cooperación Española, que permitieron acceder al Fondo para la Cooperación Hispano-Argentino, a través del cual se puso en marcha el proyecto de «Mejoramiento de la Producción de Maquinas Agrícolas» en el período 1996-2000. El 6 de enero del año 2000 se le otorgó la personería jurídica a la Fundación CIDETER56 y comenzaron a celebrarse acuerdos de cooperación tecnológica con el Ministerio de la Producción del Gobierno de Santa Fe.57 El Centro tiene un importante rol como dinamizador de demandas tecnológicas de las empresas del conglomerado que están nucleadas en su órbita; gestiona programas en la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa de la Nación (SEPYME), realiza gestiones ante el Fondo Nacional de Desarrollo para la micro, pequeña y mediana empresa, canaliza demandas a través de las convocatorias periódicas y permanentes del Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), buscando obtener aportes no reembolsables, crédito fiscal, conserjerías tecnológicas y créditos 56   Los principales objetivos del CIDETER son: a) Fortalecer el potencial exportador: promoviendo la conformación de grupos asociativos para la exportación y el desarrollo de la calidad e innovación, b) Generar condiciones para incrementar las inversiones, c) Incentivar la innovación tecnológica de los procesos y/o productos, como así también la calidad de los procesos, d) Promover la integración de la cadena productiva. 57   En ese período la Oficina Provincial de CyT se encontraba en el Ministerio de la Producción.

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a empresas para desarrollo tecnológico (Castagna, Liendo, Martínez, 2007). Al año 2007, 343 empresas del sector de fabricantes de maquinarias agrícolas y agropartes habían sido asistidas por el CIDETER, se habían capacitado una gran cantidad de empleados y se habían gestionado seis proyectos asociativos. Cabe destacar la aprobación en agosto de 2007 del Pliego Licitatorio por el Banco Interamericano de Desarrollo de un prestamo CAI (Crédito a Instituciones). Está dirigido a sostener el proyecto PI-TEC 2006 de la Agencia Nacional de Promoción Científica Tecnológica-FONTAR dirigido a la constitución del CECMA (Cluster Empresarial CIDETER de la Maquinaria Agrícola). Según la página web del CIDETER, esta organización «albergará la Unidad Ejecutora del Cluster Cecma, que en desarrollo modular presentará áreas para la Gestión de la Innovación, la Capacitación Continua, Laboratorios de I+D+I para la simulación, desarrollo de prototipos y un área modular destinada a los Centros Industriales de la región como por ejemplo: Armstrong, Las Parejas y Marcos Juarez».58 Este actor es un claro ejemplo de la articulación entre las escalas local, federal e internacional. El Polo Tecnológico Rosario (PTR) tiene su acta fundacional en el año 2000. Surge a partir de iniciativas de un grupo de investigadores de la Universidad Austral (privada)59 que logran interesar y comprometer 58   http://www.cideter.com.ar/, publicado 2008-12-18. Este proyecto se encuadra en el Programa de Modernización Tecnológica III- Prestamos BID 1728-OC-AR que se lleva adelante a través de la ANPCyT a través del FONTAR utilizando el instrumento de los Aportes No Reembolsables (ANR) y que ha sido reforzado a través de una nueva convocatoria dirigida a fortalecer al citado Pitec-2006. Beneficiarios: empresas del Aglomerado Productivo (PI-TEC NA 002/06) productoras de bienes y servicios, constituidas como tales al momento de la presentación de la solicitud y radicadas en el territorio nacional que en forma individual o asociadas facturen hasta un monto equivalente en pesos de US$ 30.000.000. Se incluyen a nuevas empresas de base tecnológica. 59   «El Polo Tecnológico Rosario se originó en el año 2000 a partir de una iniciativa de economistas que integraban el Instituto de Investigación en Economía y Dirección para el Desarrollo (IDIED) de la Universidad Austral y de los dueños de las empresas Consultar SRL, BLCSA y Grupo Tesis SRL. La idea de instalar un Polo de empresas de software estaba alentado por la posible radicación de Motorola en la ciudad de Rosario. Si bien la empresa, finalmente, se radicó en la ciudad de Córdoba, la iniciativa encontró otros socios en el estado y organizaciones de la sociedad civil. Por un lado, la Muni­ cipalidad de Rosario venía llevando adelante desde 1998 un proceso de planificación estratégica a partir del cual había definido entre sus objetivos la conformación de un Parque Tecnológico y un Sistema Regional de Desarrollo Científico y Tecnológico. Ello dio lugar a que el Secretario General de la Municipalidad se integrara al equipo de trabajo y que se ofreciera al Polo Tecnológico Rosario un espacio físico para que instalara sus oficinas. El Concejo Municipal de Rosario además de apoyar la constitución del Polo designó a un concejal economista para que se integrara al grupo fundador. Por otro lado,

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a instancias públicas —Municipios y Provincia— de la necesidad de conformar un polo de empresas de base tecnológica. El grupo fundador del PTR estuvo compuesto por la Universidad Nacional de Rosario (pública), la Universidad Austral (privada), las empresas fundadoras, la Fundación Libertad, el Municipio de Rosario y representantes del gobierno provincial. En el año 2001 se sumó la delegación Regional de la Universidad Tecnológica Nacional. En el año 2002 se formaliza la orientación estratégica del PTR, «… focalizándose en la internacionalización de las empresas, la mejora en la calidad de los productos y la promoción de un entorno institucional favorable a la innovación…, en ese mismo momento se lanza el Grupo Certificador de normas CMMI, proyectándose la creación de un centro de calidad para la industria del software». Su visión consiste en «posicionar a Rosario y su región como un centro de referencia internacional en el desarrollo científico y la innovación tecnológica a través de nuevas formas de gestión que articulen los ámbitos público, privado y científico»; mientras que su misión está definida como la de «promover, facilitar y estimular el crecimiento y la capacidad exportadora de las empresas de Base tecnológica; Promover la creación de parques tecnológicos e incubadoras de empresas; fortalecer la educación en las áreas tecnológicas y fomentar la vinculación entre empresa y ciencia; promover la calidad en los procesos y productos de las EBT’s, atraer inversiones en EBT’s y potenciar un ambiente emprendedor en la región».60 Al año 2009 contaba con más de 66 empresas asociadas, principalmente vinculadas a la industria del software (casi un 75%), y algunas a la ingeniería, la biotecnología o las telecomunicaciones. En la composición de la Comisión Directiva del año 2009 se visualiza la relación entre los distintos sectores y la jerarquía de las organizaciones públicas en el PTR: a los representantes de las empresas se suman el secretario de Producción y Desarrollo Local de la Municipalidad de Rosario en carácter de vicepresidente, el secretario de Estado de Ciencia, Tecnología e Innovación de la PSF como secretario, la Faculla Facultad de Ciencias Exactas, Ingeniería y Agrimensura (FCEIA) de la UNR encontró la posibilidad de institucionalizar las acciones de vinculación tecnológica y de innovación. El 8 de setiembre se constituyó el grupo fundador que se integró a partir de representantes de la UNR, de la Universidad Austral, las empresas arriba mencionadas, la Fundación Libertad, la Municipalidad de Rosario a través del Secretario General y de la Secretarìa de producción, Promoción del Empleo y Comercio Exterior, y el Gobierno de la PSF a través de la Secretaría de Relaciones Internacionales e Inversiones. En el año 2002 se incorporó la UTN, Facultad Regional Rosario» (Lahitte, 2006: 292-298). 60   http://www.polotecnologico.net.

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tad de Ciencias Bioquímicas y Farmacéuticas (UNR) y la Universidad Tecnológica Nacional como Revisora de Cuentas. La presidencia la ocupa una de las empresas de software fundadoras y la otra Vicepresidencia la ocupa una de las más importantes empresas de biotecnología aplicada a semillas con asiento en el país. Por su parte, el Parque Tecnológico Litoral Centro (PTLC)61 es una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria62 cuyo capital accionario se encuentra tanto en cabeza del sector científico (UNL), como del sector gubernamental (Gobierno de la Provincia de Santa Fe, de la Provincia de Entre Ríos, de la Municipalidad de Santa Fe y de la Municipalidad de Paraná), y del sector empresarial (Confederación General Económica, Confederación General de la Industria y las empresas allí radicadas). La información institucional sostiene que «la idea de crear el Parque Tecnológico del Litoral Centro (PTLC) se delinea en 1992 con el objetivo de brindar una solución a las demandas del empresariado santafesino que buscaba aliarse al sector científico para responder a las exigencias de un mercado donde la innovación era la variable interviniente en los procesos productivos exitosos… Se tomó como modelo la figura jurídica de los Parques Tecnológicos de Andalucía y Galicia».63 En diciembre de 2003, en el PTLC se inauguró una incubadora de empresas, de la cual egresaron ocho empresas hasta octubre de 2010 y seis se encontraban desarrollando proyectos tecnológicamente innovadores en áreas como la biotecnología, la electrónica o el software. El PTL cuenta también con un área de Preincubación de ideas negocios con seis emprendimientos en marcha y con una misma cantidad de empresas egresadas de esta instancia. El Centro de Desarrollo Empresarial Rafaela-Esperanza (CDE) también se organiza bajo la forma de fundación privada sin fines de lucro, y está conformado por seis instituciones gremiales empresarias de la región. Ellas son: el Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos, la Fundación para el Desarrollo Regional, la Cámara de Industriales Metalúrgico de Rafaela y Departamento Castellanos, la Cámara de Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos, la Asociación de Industriales Metalúrgicos de San Francisco y el Centro Industria, Comercio y Afincados del Depar  Parte de esta información se obtuvo el 22/09/2009 del sitio http://www.ptlc.org.

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ar/.

  De allí que se lo conozca como PTCL-SAPEM.   http://www.ptlc.org.ar/.

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tamento Las Colonias. Fue creado en 1996 con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por entidades empresariales locales y por el municipio, y su objeto consiste en proporcionar «servicios reales a las empresas locales y regionales, que les permitan mejorar la calidad productiva, tener mayor presencia en los mercados, y aumentar la internacionalización de las pequeñas empresas» (Vásquez-Barquero, 2000: 10). El CDE posee sedes en la ciudades de Rafaela, Esperanza, Sunchales y San Francisco (Córdoba) e integra la red de Centros de Desarrollo Empresarial promovida por el BID en acuerdo con la Unión Industrial Argentina (UIA),64 mediante la cual se vincula con la Fundación San Rafael de la provincia de Mendoza y con la Fundación Mar del Plata de la provincia de Buenos Aires. La colaboración del BID surge de una línea de subsidios que forman parte de un proyecto de cooperación técnica destinado al aumento de la competitividad de pequeñas y medianas empresas metalmecánicas y agroalimentarias para su inserción en el mercado internacional. En el año 1998 se celebró un contrato entre el CDE Rafaela-Esperanza y la Fundación INASMET del País Vasco, para la realización de un Diagnóstico Tecnológico de la región centro-oeste de la PSF, a partir de una muestra representativa de las empresas del sector metalmecánico y su posterior comparación con sus homólogas de la región del País Vasco (España, Unión Europea) (Red de Centros de Desarrollo Empresarial, 1999). La Fundación para el Desarrollo Regional,65 organización miembro del Centro de Desarrollo Empresarial, es una UVT que sirve a las necesidades del centro y que sostiene —junto a la Municipalidad de Rafaela— al Instituto Tecnológico de Rafaela (ITEC). La fundación se integra a dos centros de desarrollo tecnológico: Centro de Desarrollo de Tecnología Neumática, del que participan también la Universidad Tecnológica Nacional-Regional Rafaela y Parker Hannifin Argentina SA, y el Centro de Desarrollo de Tecnología Electromecánica integrado por la Fundación, la Escuela de Educación Técnica nro. 460 Dr. Guillermo Lehmann y la empresa Schneider Argentina (miembro del Schneider Group). El Centro de Desarrollo Empresarial es apoyado por el Centro Regional del INTI, que fuera creado en 1997 para dar respuesta a las necesidades de las empresas de la región en relación con la aplicación de las normas ISO. Se prestan servicios a las empresas en las áreas de me  http://www.cde.org.ar/institucional/.   http://www.fdr-rafaela.org.ar/itec.htm, 10/10/2009.

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trología, metalogía, gestión y desarrollo, gestión en tecnologías blandas y metrología legal. Como ya señalamos, además de estos actores, existen en la pro­vincia numerosas experiencias locales que tienen como modo de or­ganización la figura de parques industriales,66 los que presentan gran heterogeneidad en cuanto al grado de institucionalización y el período de creación. Por ejemplo, el Parque Industrial Reconquista fue creado en el año 1971 (el primero en funcionamiento en Argentina); cuenta en la actualidad con un predio de más de 56 hectáreas, mientras que el Parque Industrial Avellaneda tiene sus antecedentes en la Asociación Parque Industrial Avellaneda, se habilitó en 1987 la creación provisoria por parte del Municipio de Avellaneda y obtuvo el reconocimiento en septiembre de 2006 como «Parque Industrial Oficial», por parte del Poder Ejecutivo Provincial, mediante decreto n.º 2201.67 En la PSF funcionan 36 Unidades de Vinculación Tecnológicas. Si bien las UVT son una figura institucional que surge a partir de la implementación de una política nacional (su reconocimiento y habilitación depende de la ANPCyT), un gran porcentaje de las unidades que se encuentran en la PSF funcionan en actores que caracterizamos como propios de la escala provincial. El otro gran grupo de las UVT pertenece a actores del ámbito de las Universidades Nacionales con sede en la PSF68 (UNL-UNR-UTN). Por último, entre las actividades de cooperación hispano-argentinas, se destaca un proyecto relacionado con la constitución de un centro de investigación en genómica vegetal, el Centro Binacional Argentino Español de Investigación en Genómica Vegetal (CEBIGEVE). En la Carta de Intención suscripta por ambos gobiernos, se explicita que se busca: «… la unión estratégica de los intereses de las Partes que tiendan a vincularse a través de la investigación científica, la innovación, el desarrollo tecnológico y el acercamiento con el sector industrial para el beneficio común, en materia de Genómica Vegetal, en una nueva unidad común de funcionamiento autónoma y estable».69 La radicación del centro se lleva a cabo en el CCT-Rosario y fue decidida por la parte argentina por los siguientes fundamentos: «La   Por ejemplo, en las localidades de Avellaneda, Sauce Viejo, Alvear, Venado Tuerto, Reconquista, etc. 67   http://www.piavellaneda.com.ar. 68   Se puede consultar una lista de las UVT reconocidas por la ANPCyT en el anexo del documento. 69   Carta de Intención entre el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina y el Ministerio de Ciencia y Tecnología del Reino de España, Madrid, 28 de enero de 2004. 66

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radicación del Centro en el CERIDER (hoy CCT-Rosario), conjuntamente con las iniciativas privadas en curso y la existencia de grupos de investigación con considerable desarrollo en biología y fisiología de plantas en el ámbito de CONICET y la UNR,70 permitiría el desarrollo de un polo de biotecnología y genómica vegetal en la región central de la producción agrícola nacional»,71 asignándole al INTA la responsabilidad por la transferencia de los resultados. El emprendimiento integra al Estado Nacional, a la Municipalidad de Rosario y al Gobierno de la PSF, contemplando el compromiso de estas partes para distintos tipos de aportes financieros y logísticos, y al Gobierno de España, que realiza un aporte financiero equivalente al 50% de su coste operativo de modo que debe facilitar la incorporación de organismos públicos de investigación españoles, universidades y empresas del sector interesadas, y garantizar la participación de los investigadores del centro en las convocatorias de los programas españoles y de la Unión Europea. Desde el año 2004 se han llevado adelante numerosas acciones ratificatorias por parte de los funcionarios políticos del área de Ciencia y Tecnología72 y Relaciones Exteriores73 de ambos países, con lo que han comenzado a concretarse algunos de los compromisos de los actores involucrados en el territorio (CCT-Rosario, Municipalidad de Rosario, Gobierno de la PSF) y la elaboración de los Estatutos de la Fundación del Centro.74 A pesar de ello, se registra atraso en la concreción del centro, que estaba prevista para el año 2007. 70   Centro de Estudios Fotosintéticos y Bioquímicos (CEFOBI), Instituto de Biología Molecular y Celular de Rosario (IBR), Instituto de Física de Rosario (IFIR), Institu­ to de Fisiología Experimental (IFISE) e Instituto de Química Orgánica de Síntesis (IQUIOS). 71   Acta de la Subcomisión Argentina del Programa Atlántida Argentina para la creación del Centro Hispano Argentino de Genómica Vegetal. Buenos Aires, 1 de julio de 2004. 72   Acta de la Reunión entre las Delegaciones de Argentina y España para la Creación del Centro Binacional Argentino-Español de Investigación en Genómica Vegetal (CEBIGEVE), Buenos Aires, 28 de julio de 2006. Convenio MECyT 1086/06 Acuerdo entre el Ministerio de Educación y Ciencia del Reino de España y la SECTeIP de la República Argentina sobre la constitución de un centro binacional de investigación en genómica vegetal. Buenos Aires, 4 de diciembre de 2006; Estatutos de la Fundación. 73   Declaración Conjunta del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina y el ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España relativa a la creación del CEBIGEVE, Montevideo, 4 de noviembre de 2006. 74   Estatutos de la Fundación del Centro Binacional Argentino-Español de Investigación en Genómica Vegetal, Madrid, 17 de mayo de 2007.

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5.  Conclusiones La estructuración y la dinámica del SCTI de la Provincia de Santa Fe no pueden entenderse al margen del sistema nacional construido por el Estado Federal. Este, en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales,75 creó universidades nacionales en todo el territorio y —a partir de la década de los cincuenta— centros de investigación de excelencia, cuya ubicación estuvo relacionada con el peso de las comunidades científicas preexistentes en las universidades nacionales históricas (Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de Córdoba, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional del Litoral). La presencia de delegaciones de los distintos organismos nacionales en el territorio de la provincia se explica por la concentración de científicos en las universidades (CONICET), como así también por los nexos entre las funciones de estos organismos y las actividades productivas de la provincia (INTI, INTA), por las particularidades hidro-geográficas de la región (INA) y la importancia del Instituto CONI en investigación sobre tuberculosis (ANLIS). El SCTI federal se institucionalizó gradualmente en el territorio, en un proceso histórico iniciado en las primeras décadas del siglo xx que todavía continúa. Debemos señalar que la presencia y actuación de las universidades e institutos nacionales ha sido determinante para la conformación de la gran mayoría de los actores que se constituyeron con posterioridad a 1983. Por ejemplo, y remitiéndonos a actores presentados en el apartado 4.3, la UNL y el CONICET fueron los impulsores del Parque Tecnológico Litoral Centro SAPEM. En idéntico sentido, la localización de las UVT en las universidades, facultades e institutos de investigación constituye un indicador al respecto. Si bien la política de ciencia y tecnología se gestiona principalmente desde el Estado Federal relegando a las provincias a un rol secundario de colaboradoras, ello por sí solo no ha sido un obstáculo para el desa75   La Constitución Nacional de 1853 distribuyó las competencias relativas a la educación y al «progreso de la ilustración» entre los órdenes provincial y federal. Al primero lo responsabilizó por la educación primaria, cuya atención es condición para reconocer la autonomía provincial (art. 5. CN), y al segundo le ordenó legislar para «proveer… al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria…» (art. 67 inc.16). Este deslinde de responsabilidades se ratificó con la reforma constitucional de 1994, cuando los constituyentes mantuvieron la norma citada y agregaron en el inc. 19 del art. 75 la obligación del Congreso de legislar para «proveer lo conducente… a la investigación y desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento». Si bien esta última puede también ser llevada a cabo por las provincias, la responsabilidad radica en el Estado Federal.

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rrollo de una política provincial en el área, como lo demuestran algunas jurisdicciones. Además, las exigencias de construcción de oficinas del instrumento de financiamiento de la Ley de Innovación y la conformación del COFECyT han actuado como antecedentes que explican, parcialmente, la introducción en los estados provinciales de un ámbito específico de gestión de PCTI. En el caso del Estado de la PSF, la implementación de la Ley de Innovación dio lugar en 1990 a la creación de una oficina especializada en los problemas de la política científica y tecnológica. Se hace muy difícil identificar líneas de acción autónomas en materia de CTI con anterioridad a esa fecha. No obstante, hemos registrado acciones dirigidas a relacionar a la organización estatal con la producción de conocimientos (v. gr., laboratorios) y a intervenir en la vinculación entre actores productivos y el sistema CTI, por ejemplo la DAT. No se podría sostener —por falta de datos— que ello haya sido resultado de una política intencional impulsada por el Estado Provincial antes de aquella fecha. A partir de la creación de la Oficina Provincial se registran acciones dirigidas a favorecer la vinculación entre el sistema productivo y el SPCTI que se expresan, principalmente, en la participación de la provincia en los directorios del Polo Tecnológico de Rosario, en el Parque Tecnológico Litoral Centro SAPEM, en el impulso a la constitución del Centro Binacional de Genómica Vegetal y del Parque Tecnológico de Rosario, y a partir de la celebración de convenios con instituciones como el CIDETER. Recién es posible señalar claramente algunas políticas propias y sistemáticas a partir de 2007, aunque con una dependencia en cuanto a la modalidad de financiamiento de los instrumentos del Sistema Nacional de CTI y apoyándose en las capacidades de los actores nacionales ubicados en el territorio. La Ley de Innovación, además de incidir en la organización del Estado Provincial, habría tenido una gran influencia en la introducción de las actividades de transferencia y vinculación en la agenda de los institutos de investigación. En este sentido, es notable la creación de fundaciones relacionadas con universidades, facultades e institutos de investigación que se constituyeron como Unidades de Vinculación Tecnológica luego de sancionada la citada ley (representando casi la mitad de las UVT de la provincia). Por otro lado, y a partir de los escasos datos sistematizados que se disponen, se puede conjeturar que, a partir de la sanción de la misma, los convenios con el sector privado comenzaron a superar los mantenidos con el sector público, tal como se desprende de las vinculaciones de la UNL.

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La mayoría de los actores que surgen durante el período, sobre todo aquellos que aparecen a partir de la década de los noventa, están muy influenciados por los modelos interactivos, y tienen como característica central la articulación público-privada y su localización en los principales y tradicionales centros productivos de la provincia. Esta situación podría acentuar en el largo plazo las desigualdades territoriales preexistentes en la PSF, si no se incorporan al proceso los territorios que se encuentran en el centro-norte provincial. Interesa destacar que el impulso a la interactividad parecería provenir fundamentalmente desde el ámbito científico tecnológico y de los distintos niveles del Estado más que desde el ámbito privado. Aun en el caso de los dos actores eminentemente privados, como son el CIDETER y el CDE, la vinculación con el sistema científico tecnológico resultó de la acción de dos funcionarios del Estado Provincial que gestionaron el vínculo con las entidades científico tecnológicas de la Península Ibérica y facilitaron el acceso al financiamiento internacional. Ambos hechos han sido circunstanciales y no el resultado de acciones planeadas por el Estado Provincial. Solo en el caso del Polo Tecnológico de Rosario, se registra la acción de empresarios ligados a la informática y a la biotecnología, expresamente dirigida hacia la constitución de ese actor. Habría que indagar en el caso del INDEAR, sito en la Universidad Nacional de Rosario, sobre el papel jugado por las empresas de biotecnología en la formación del instituto. Otros procesos que han influido en la conformación de algunos de los nuevos actores del SCTI asentados en la provincia han sido los relacionados con las estrategias de desarrollo local. Los municipios de Rosario y Rafaela han impulsado la vinculación de las empresas productivas con los centros de producción y transferencia de conocimiento, a través de la tecnología política de la planificación estratégica. Esta les permitió a los empresarios del software rosarinos vincularse al estado municipal y a las universidades nacionales de la región, para poder canalizar sus necesidades de financiamiento y de formación de recursos humanos. Asimismo, los empresarios rafaelinos encontraron en la planificación estratégica del municipio un recurso para vincularse a actores del sistema científico-tecnológico catalán y vasco, relacionados con ese municipio. La cooperación hispano-argentina ha sido una herramienta muy importante en el refuerzo del paradigma interactivo. Se destaca su influencia en el CETRI-UNL, en el CIDETER (Las Parejas/Amstrong) y en el CDE (Rafaela/Esperanza).

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El CETRI-UNL surge como una actualización organizativa de la gestión de la transferencia propia de los modelos interactivos a partir de los vínculos con la Universidad de Valencia. La experiencia previa de la universidad y la existencia de funcionarios influenciados por el modelo de Sábato, especializados en transferencia de conocimientos y vinculación con el medio, facilitaron la recepción de la experiencia española de las Oficinas de Transferencias de Resultados de la Investigación de las Universidades (OTRI), adaptándola al contexto argentino. Hemos destacado que esta creación es anterior a la habilitación a las universidades para funcionar como UVT. Esta antelación magnifica el impacto de la relación de cooperación. La cooperación hispano-argentina también estuvo presente en experiencias previas a la creación del CIDETER. Como se señalara, el víncu­ lo con profesionales españoles se establece a partir de programas de capacitación en materia de seguridad de maquinarias agrícolas durante los años 1995-2001. Esta relación permitió acceder a fondos de la cooperación y a la elaboración del programa que redundó en el mejoramiento de la calidad de la producción de las empresas del conglomerado, lo que luego les facilitaría acceder a través de la ANPCyT a un programa de desarrollo del BID. El conglomerado, que es el más importante del país en la producción de maquinaria agrícola, habría mejorado ampliamente su competitividad a partir de esta vinculación que se mantiene actualmente a través de visitas periódicas de profesionales españoles, entre los que se destacan los provenientes de la Universidad Politécnica de Madrid. En el caso del CDE destacamos que no nos encontramos frente a un vínculo que se enmarca en los programas anteriores, sino ante una relación construida en forma directa con el INASMET de la CAPV, que a través de la realización de un diagnóstico comparado, permitió detectar las debilidades de las empresas en cuanto al cumplimiento de las normas internacionales de calidad. Esta actividad fue crucial para la inclusión del CDE en el programa del BID señalado y en la optimización de la competitividad internacional de las empresas. Hemos señalado, como un proyecto en desarrollo, el del Centro Binacional de Genómica Vegetal (CEBIGEVE), que de concretarse sería, posiblemente, el proyecto de cooperación más importante, ya que permitiría reunir a más de cuatrocientos investigadores y establecer programas permanentes entre los dos países y la Unión Europea. En síntesis, podemos señalar que el Sistema Científico Tecnológico Provincial está conformado prioritariamente por centros e institutos pertenecientes a las universidades y a los organismos nacionales; que su

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financiamiento está asentado en fondos nacionales en los que se apoyan los instrumentos de las políticas en el área, prioritariamente dependientes de los créditos internacionales contraídos por el Estado Federal. No obstante, en los últimos años el Estado Provincial tiene una incipiente incidencia en la promoción de actividades científicas y tecnológicas, buscando acompañar las políticas federales de transferencia de conocimientos hacia la producción y la sociedad, y que lleva adelante actividades de vinculación, entre las que se destaca la Red Provincial de Producción, Tecnología e Investigación Farmacéutica, la participación en los polos y parques y la provisión de algún financiamiento a nuevos emprendimientos, pero que no lleva adelante acciones dirigidas a la conformación de centros propios de investigación científica ni de transferencia. Los actores del sistema han surgido, fundamentalmente, por impulso de las comunidades científicas que han ido cambiando progresivamente de paradigma, del modo lineal al modo interactivo, verificándose una baja presencia empresaria en el sistema, a excepción de las áreas biotecnológicas y de software. Bibliografía Albornoz, M.: «Política científica y tecnológica en Argentina», Temas de Ibe­ roamérica, n° 83, 2006, pp. 81-92. Albornoz, M. y Gordon, A.: «La Política de Ciencia y Tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009)». 2010, Mimeo. Amable, B.: «Institutional complementarity and diversity of social systems of innovation and production», Review of International Political Economy, vol. 7, n.° 4, 2000, pp. 645-687. Amable, B. y Petit, P.: «The Diversity of Social Systems of Innovation and Production during the 1990»; Second Conference of the Centre Saint-Gobian pour Recherche en Economie, Paris, June 2001. Amable, B., Barré, R. y Boyer, R.: Los Sistemas de Innovación en la era de la Globalización, Buenos Aires, Miño y Dávila Editores, CEIL PIETTECONICET, 2008. Anlló, G. y Suárez, D.: «Innovación: algo más que I+D. Evidencias Iberoamericanas a partir de las encuestas de innovación: construyendo las estrategias empresarias competitivas», El Estado de la Ciencia, Principales Indi­ cadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericanos/Interamericanos, Buenos Aires, RICyT, 2008. Boscherini, F. y Yoguel, G.: «El Desarrollo de las capacidades innovativas de las firmas y el rol del sistema territorial», en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, IDES, Buenos Aires, vol. 41, n.º 161, 2001, pp. 37-69.

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Políticas regionales de ciencia, tecnología e innovación: el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco-España Javier Castro Spila* Liliana Rocca* Andoni Ibarra* Julieta Barrenechea*



1.  Introducción La Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) es una región situada al norte de España, en el Eje Atlántico Europeo, ubicada en la frontera con Francia. Posee 7.235 km2 con una población que alcanza los 2.130.000 de habitantes. Está conformada por tres territorios históricos (provincias): Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, y posee una importante autonomía para desarrollar políticas regionales en diversos ámbitos de competencia tales como: Hacienda y Recaudación Fiscal, Industria y Promoción Económica, Investigación e Innovación, Medio Ambiente, Sanidad, entre otros. Las competencias de la CAPV en hacienda y recaudación fiscal hacen de esta Comunidad Autónoma un caso particular que explica buena parte de sus posibilidades para desarrollar una política regional autónoma de ciencia y tecnología. En efecto, la CAPV posee un «modelo foral» que concede toda la capacidad fiscal a los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, y que es el resultado del proceso de descentralización y acuerdos alcanzados en la Constitución española de 1978 que expresa la transición democrática en España. En esa oportunidad se reconoció el modelo foral (derechos que provienen del siglo xix) para la CAPV, que consiste en dos puntos centrales: a) autonomía fiscal, es decir, autonomía para recaudar y gestionar impuestos, y b) el Cupo, que se refiere al pago de una parte de esta recaudación al Estado español en mérito de los gastos que este hace o puede hacer en el territorio de la CAPV. Ambos puntos constituyen lo que se reconoce en el Estatuto de Autonomía de la CAPV como el Concierto Económico [Boletín Oficial de España (BOE), 1979]. En el marco del Estado español solo las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarra poseen este *  Cátedra M. Sánchez Mazas. Universidad del País Vasco/Euskel Herriko Uniberstitatea.

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sistema foral mientras que el resto de las comunidades autónomas de España se rigen por un sistema común según el cual es el Gobierno central quien recauda y quien transfiere recursos a las comunidades autónomas (Zubiri, 2003). La CAPV es, asimismo, un caso que ilustra bien cómo las políticas de CTI sostenidas sobre su propia trayectoria industrial y cultural de cooperación (Cooke et ál., 1997) han sido capaces de configurar un entorno regional de innovación basado en cuatro principios centrales: a) la autonomía que le ha permitido desarrollar y financiar políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI); b) la alianza estratégica público-privado para diseñar e implementar políticas de CTI; c) el fortalecimiento de la capacidad de absorción de los agentes de CTI regionales; y d) la creación de entornos interactivos de aprendizaje e innovación (clusterización de agentes y sectores). Nuestro argumento es que las políticas en CTI de los últimos treinta años han estado organizadas sobre la base de dos tipos de políticas: políticas tecnológicas y políticas tecno-científicas. Las políticas tecnológicas se han estructurado sobre la base de un enorme proceso de reconversión industrial vía la innovación derivado de la crisis de los años setenta-ochenta, donde la CAPV se situaba como una región en claro declive industrial (Plaza, 2000). Estas políticas implicaron la creación de nuevos agentes de innovación tales como los Centros Tecnológicos Tutelados (CCTT), inspirados en la red de centros tecnológicos Fraunhofer (Alemania) (Moso y Olazaran, 2002; Olazaran et ál., 2004), para el desarrollo de nuevas tecnologías (fortalecimiento de la oferta tecnológica); y el robustecimiento de los departamentos de I+D empresarial para incrementar la capacidad de absorción de las empresas (fortalecimiento de la demanda tecnológica), acompañada de una estrategia de conectividad responsable de la creación de clusters empresariales, parques empresariales y parques tecnológicos. Las políticas tecnológicas han favorecido el desarrollo de un tipo de sectores y un tipo de patrón de cooperación del sistema de innovación (Castro Spila et ál., 2008). Por otra parte, la política científica, entendida como el desarrollo de las universidades y centros de investigación, ha sido incorporada a estas políticas tecnológicas de manera marginal. La política científica se ha mantenido estable y focalizada en fortalecer los grupos de investigación universitarios del País Vasco a través de tres instrumentos privilegiados: la financiación de proyectos de investigación, la financiación para el desarrollo de infraestructuras científicas (laboratorios, equipamiento, etc.) y la financiación de becas y ayudas para la formación doctoral y postdocto-

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ral (Gobierno Vasco, 2001; Moso y Olazaran, 2002; Olazaran et ál., 2004). Las políticas tecno-científicas, por su parte, emergen a fines de los años noventa y expresan una nueva idea de gestión de la ciencia impulsada por la perspectiva tecnológica. Esta perspectiva emergente implica la creación de otros agentes (diferentes a los de las políticas tecnológicas), otros recursos y nuevos objetivos estratégicos. El decidido apoyo a la creación de las políticas tecno-científicas es el resultado de una reflexión estratégica realizada por el Gobierno vasco sobre la competitividad regional en el marco de una sociedad basada en el conocimiento (Gobierno Vasco, 2007). Así, sin abandonar la apuesta por el desarrollo tecnológico e industrial, y las empresas como locus central de los procesos de innovación, el Gobierno vasco ha lanzado distintas estrategias para posicionar a la región como una región basada en el conocimiento y vinculada al Espacio Europeo de Investigación (ERA por sus siglas en inglés). La apuesta estratégica por la consolidación de esta perspectiva tecno-científica implica desarrollar nuevos instrumentos y agentes de innovación. Así, se ha creado la Fundación IKERSBASQUE, cuya misión es reforzar el sistema científico vasco mediante la atracción de investigadores de excelencia que desarrollan su actividad en centros internacionales; la creación de los Centros de Investigación Cooperativa (CIC), basados en el modelo australiano de cooperación ciencia-empresa; la refuncionalización del papel de la Universidad como centro de conocimiento regional; y la creación de los Basic Excellence Research Centres (BERC), cuyo objetivo es impulsar la investigación científica de excelencia en áreas de conocimiento consideradas como relevantes para la tecno-ciencia. En paralelo a estas innovaciones institucionales, se han lanzado programas de apoyo a la diversificación empresarial, esto es, para la creación de empresas intensivas en conocimiento científico. En este trabajo ofrecemos una interpretación de las políticas regionales de CTI de la Comunidad Autónoma del País Vasco mostrando su evolución sobre la base de cuatro pilares centrales: a) la autonomía que ha permitido diseñar, desarrollar y financiar políticas propias de CTI; b) la alianza estratégica público-privado para implementar políticas de innovación; c) el fortalecimiento de la capacidad de absorción de los agentes de CTI regionales; y d) la creación de entornos interactivos de aprendizaje e innovación (clusterización de agentes y sectores). El trabajo está organizado en tres partes. En una primera parte se hace una breve presentación del contexto de la CAPV utilizando algunos indicadores básicos y clásicos con el objetivo de delinear algunas de

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las características del entorno regional de ciencia y tecnología. En una segunda parte se describe el ciclo largo (treinta años) de las políticas de CTI según las políticas tecnológicas y tecno-científicas que caracterizan este ciclo. Se trata de un análisis descriptivo de las políticas y sus instrumentos con el fin de ilustrar el conjunto de la trayectoria de las políticas de CTI en el caso vasco. Por último se realizan algunas conclusiones y se ofrece una breve reflexión sobre los límites y desafíos de las políticas de CTI en la CAPV. Hacia el final de este trabajo se anexa un apartado en el que se describen sucintamente los principales agentes del sistema de ciencia y tecnología de la CAPV. 2. Breve contexto de la Comunidad Autónoma del País Vasco La Comunidad Autónoma del País Vasco es una de las diecisiete Comunidades Autónomas de España. Se encuentra situada al norte de España, en el Eje Atlántico Europeo, ubicada en la frontera con Francia y es la tercera economía regional más importante luego de la Comunidad Autónoma de Madrid y la Comunidad Autónoma de Cataluña [Instituto Nacional de Estadística (INE), 2007]. La CAPV cuenta con una población de 2.129.339 personas y está distribuida en tres provincias denominadas Territorios Históricos: Álava, Bizkaia y Gipuzkoa. El Territorio Histórico de Álava concentra el 14,2% de la población con una densidad poblacional (habitante/km2) de 100,7; Gipuzkoa concentra el 32,2% de la población con una densidad poblacional de 346,8, mientras que Bizkaia posee el 53,4% de la población con una densidad de 512,8 (EUSTAT, 2009a). El producto per cápita (PPC) de la CAPV asciende a 137,2 (2008), siendo la media europea de 100,0, en EE.UU. de 151,9 y en Japón 110,6 para el mismo año (EUSTAT, 2009e). El País Vasco ocupa la posición 55 entre las 203 regiones europeas innovadoras, según el Regional Innovation Scoreboard 2006, y se sitúa novena en el ranking de regiones europeas que poseen mayor número de personal altamente cualificado (Meri, 2008). Atendiendo a las cifras de gasto total en I+D como porcentaje del PIB (1996-2007) se observa que la CAPV está en un proceso de convergencia hacia el entorno europeo superando la media española. Merece comentarse que en la década de los setenta la CAPV gastaba en I+D el 0,063% del PIB, muy por debajo de la media española, y hacia fines de los años ochenta el gasto ascendía al 1%, similar a la media

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española (Cilleruelo Carrasco, 2005; Moso y Olazaran, 2002). En la actualidad, el País Vasco, posee un nivel del gasto de I+D sobre el PIB de 1,65 (año 2007), superior a la media española (1,27), pero aún inferior a la media europea (1,83) (EUROSTAT, 2009; INE, 2009a; EUSTAT, 2009c). Respecto de los indicadores de I+D (año 2008), en primer lugar, destacan las empresas (y centros tecnológicos) con el 56,0% de la inversión y el 81,1% de la ejecución del gasto de I+D, lo que pone en evidencia que son las empresas las que lideran el desarrollo de las actividades de I+D. Este sector muestra un dinamismo mucho mayor que la media española (45,0% de inversión y 54,9% de ejecución respectivamente) y supera a la media europea (54,4% y 64,0% respectivamente) (EUSTAT, 2009b). En segundo lugar, la CAPV alcanza en el año 2008 la media europea y supera a la media española en el porcentaje del gasto de I+D sobre el PIB (1,85 CAPV, 1,35 España y 1,85 Europa). Asimismo, se ubica por encima de la media española y europea en el porcentaje de personal en I+D con equivalencia a dedicación plena (EDP) (15,0 CAPV, 10,6 España y 10,4 Europa), y en la proporción de investigadores como ratio de la población ocupada (9,4 CAPV, 6,5 España y 6,1 Europa) (EUSTAT, 2009b). Por último, otro indicador interesante que permite observar el perfil del Personal en Ciencia y Tecnología (PCyT) de la CAPV es considerar su orientación disciplinaria. En primer lugar, cabe destacar que el 71% del personal de CyT de la CAPV (1997 y 2007) tiene orientación en ingeniería y tecnología respecto del 40% (1997) y 45% (2007) en el conjunto de España. En segundo lugar, el 8% (1997) y el 10% (2007) del personal de CyT de la CAPV está enrolado en las ciencias exactas y naturales frente a un 24% y 22% de España (respectivamente) (EUSTAT, 2009d; INE, 2009b). Por último, la tasa de variación del personal de CyT en Ciencias Exactas y Naturales en la CAPV es la que más ha variado en el período (311%), lo que muestra un cambio de tendencia en el conjunto del sistema vasco de ciencia y tecnología (EUSTAT, 2009d). Estos datos sugieren la importancia del patrón tecnológico en el desarrollo del sistema de innovación vasco, del que las políticas tecnológicas de la CAPV son una clara expresión y fuente de impulso. No obstante, el crecimiento en el personal de las disciplinas de ciencias exactas y naturales muestra un cambio importante y un patrón emergente en la configuración del personal de CyT que ha sido impulsado por las políticas tecno-científicas en los últimos diez años.

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3. El ciclo largo de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación En la literatura sobre políticas públicas de CTI el País Vasco ha sido analizado desde diversas perspectivas: un sendero diferente en el desarrollo de sus políticas de ciencia y tecnología en relación con el resto de las regiones de España (Moso y Olazaran, 2002; Sanz Menéndez y Cruz Castro, 2005); modelo alternativo en el proceso de descentralización de la política de ciencia, tecnología e innovación en España (Moreno y Trelles, 2004); autonomía para ejecutar y financiar políticas de CTI (Cooke et ál., 1997, 1998); cultura de cooperación para la innovación (Kaufmann y Tödtling, 2000). La CAPV es un caso exitoso de políticas de CTI orientadas hacia la reconversión industrial por vía de la innovación (Kaufmann y Tödtling, 2000; Leydesdorff et ál., 2002). Buena parte de la trayectoria actual de la región es fruto de una clara estrategia de reconversión industrial en el contexto de la profunda crisis vivida en los años ochenta, donde la CAPV era un claro caso de región en declive industrial: descenso relativo de la producción y la renta per cápita; aumento más que proporcional del paro; inversión de la corriente migratoria, con pérdida de población, atonía inversora; desplazamiento de los centros de decisión a otras regiones, etc. (Plaza, 2000). En efecto, hacia principios de la década de los ochenta, la CAPV se hallaba inmersa en una fase de recesión como consecuencia de la pérdida de sus ventajas competitivas tradicionales en el mercado internacional, fruto de su fuerte especialización industrial en sectores maduros que para la década entran en recesión a nivel mundial (siderurgia, construcción naval, electrodomesticos de línea blanca, etc.) (Aranguren y Navarro, 2003; Plaza, 2000). Siguiendo a Moltó (1999) la pérdida de relevancia de la economía vasca encubría un problema de competitividad, derivada de una si­ tuación internacional recesiva en la que confluían desequilibrios estructurales internos, entre los que se pueden destacar fundamentalmente cuatro: a) Desequilibrio espacial. En los años sesenta, gran parte de las actividades industriales se concentran en zonas geográficas —el área del Gran Bilbao y el cinturón industrial de San Sebastián— bien delimitadas, que dan lugar a grandes economías de aglomeración (hacinamiento de la población, urbanizaciones deficientes, contaminación ambiental, etc.). Paralelamente, la

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dotación de infraestructuras presenta grandes carencias, en un contexto caracterizado por mejoras sustanciales en otras áreas o ejes de crecimiento (los corredores centrales europeos, el eje mediterráneo, etc.). b) Desequilibrio sectorial, a causa de la marcada especialización en la industria metálica, básica y transformadora (minerales y metales férreos, minerales y productos no metálicos, productos alimenticios, metalurgia, papel e industrias diversas). A lo que hay que añadir el escaso desarrollo de los servicios, incapaz de compensar la pérdida de importancia del sector secundario. c) Desequilibrio tecnológico. La escasa dedicación de recursos (públicos y privados) de todo tipo a actividades de I+D se suple con la importación de tecnología, muy inferior al que realizan los países líderes, situación que se expresa en dependencia tecnológica del exterior. d) Desequilibrio energético. La combinación de una industria intensiva en el consumo de energía y la casi absoluta dependencia del petróleo como fuente de aprovisionamiento explican un importante desequilibrio tras la crisis del petróleo de los años setenta. Ahora bien, el éxito alcanzado en el País Vasco ilustra bien cómo instituciones y políticas de CTI son capaces de configurar una región innovadora (Cooke et ál., 1997). Nuestra interpretación es que las políticas de CTI del País Vasco han evolucionado sobre la base de cuatro pilares centrales: a) la autonomía para desarrollar y financiar políticas de CTI; b) la alianza estratégica público-privada para diseñar e implementar políticas de innovación; c) el fortalecimiento de la capacidad de absorción de los agentes regionales; y d) la creación de entornos interactivos de aprendizaje e innovación (clusterización de agentes y sectores). Sin bien estos cuatro pilares caracterizan la política vasca de innovación de los últimos treinta años, existen etapas y estrategias diferentes. En primer lugar, los objetivos de reconversión industrial de los años ochenta orientaron la política de innovación hacia el sector tecnológico (Ahedo Santisteban, 2006; Moso y Olazaran, 2002). En segundo lugar, hacia mediados de los años noventa comienza a diversificarse la política de CTI hacia el desarrollo de la tecno-ciencia, en particular los campos orientados por la bio y nano tecnología (Gobierno Vasco, 2001). Ambos tipos de políticas de innovación (tecnológica y tecnocientífica) se diferencian por sus objetivos estratégicos, los agentes y sectores que clusterizan.

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Brevemente se pueden hacer algunos comentarios. En primer lugar, destaca que la política, pensada como la planificación estratégica ejecutada mediante programas, se estructura como tal a principios de los años noventa con la Planificación Estratégica Tecnológica. Hasta entonces existen actuaciones de fortalecimiento de la I+D empresarial y creación de los centros tecnológicos, pero sin formar parte de un plan estratégico de desarrollo. En segundo lugar, la sucesiva serie de planes que se han desarrollado en estos últimos treinta años muestran una regularidad en la política basada en tres pilares: fortalecer la capacidad de absorción de los agentes de innovación, crear infraestructuras de apoyo a la I+D y fortalecer los sistemas de cooperación entre agentes. En tercer lugar, ya hacia el año 2000, emerge un nuevo enfoque de las políticas orientado por el desarrollo de la ciencia y bio-nanociencias que implica novedosos esfuerzos en la creación de nuevos agentes regionales y una reconfiguración del sistema de I+D regional. La competitividad regional es ahora analizada en términos de un mayor desarrollo del conocimiento científico y del fortalecimiento de las infraestructuras tecnológicas y sociales (redes heterogéneas de innovación).

3.1.  Las políticas tecnológicas Las políticas tecnológicas se organizan en torno a la reconversión industrial por vía de la innovación y se han desarrollado en dos etapas diferentes. La primera etapa está caracterizada por un enfoque ofertista de creación de infraestructuras tecnológicas. En esta etapa una de las principales actuaciones fue implantar la Sociedad para la Promoción y Reconversión Industrial (SPRI), que es la Agencia de Desarrollo que el Gobierno vasco creó en 1981 con el objetivo de promover y fortalecer el tejido empresarial vasco. Una segunda actuación de importancia para la época fue la creación en 1982 de las Entidades Tuteladas de Investigación Tecnológica [Boletín Oficial del País Vasco (BOPV), 1982], es decir, de los centros tecnológicos. El decreto de creación de los actuales centros tecnológicos los consideraba como entidades radicadas en la Comunidad Autónoma del País Vasco, sin fines de lucro y cuyo objeto eran los ensayos y la investigación tecnológica. En el origen se trató de cinco centros de investigación surgidos de asociaciones empresariales o bien de escuelas de ingeniería (CEIT, IKERLAN, LABEIN, INASMET,

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TEKNIKER). Estos centros tecnológicos tenían la función de asistencia técnica para las empresas, investigación y también, en cierta medida, de formación de equipos de trabajo en las empresas para asimilar las tecnologías desarrolladas en colaboración con los centros (Navarro, 1990). Esta formación incluso podía realizarse, según indica el decreto 92/1982, en colaboración con la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU), la única universidad pública de la CAPV. La iniciativa de crear una infraestructura tecnológica en torno a los centros tecnológicos estuvo basada en la experiencia internacional de EE.UU. y Japón, pero fundamentalmente se diseñó siguiendo la experiencia de la red de institutos Fraunhofer de Alemania (Moso y Olazaran, 2002; Olazaran et ál., 2004). Por último, se destinaron recursos para el apoyo a la I+D en las empresas. Estos recursos consistían en una reducida cantidad de subvención por empresa, tenían un carácter no selectivo y estaban orientados a la sensibilización sobre la importancia de la I+D empresarial; se trataba más bien de una «política de siembra» (Gobierno Vasco, 2007). Muy pronto las estrategias de fortalecimiento de la oferta chocaron con la baja capacidad de absorción de las empresas (Cohen y Levinthal, 1990). Con el objetivo de atender este problema, se pusieron en marcha diversos instrumentos para fortalecer la demanda tecnológica. Surge así una segunda etapa dentro de las políticas tecnológicas focalizada en desarrollar la I+D de las empresas para mejorar su adecuación a la oferta de los centros tecnológicos. Los principales instrumentos para fortalecer la I+D empresarial fueron (Spri, 2008e): a) creación de unidades de I+D empresariales financiándose hasta el 40% de los gastos de personal y gastos corrientes imputables a las actividades de I+D; b) fabricación de prototipos y construcción de plantas piloto financiándose hasta el 25% de los gastos para estas dos tipos de actividades; c) desarrollos tecnológicos conjuntos financiándose el 25% de los gastos para el desarrollo de proyectos en colaboración con los centros tecnológicos (las empresas recibían un subsidio del 20% de los gastos y los centros tecnológicos el 100%); d) Programa de Difusión Tecnológica que financiaba hasta el 75% de las    Ikerlan, del grupo Mondragón (dedicado en aquella época principalmente a la máquina herramienta), Labein (anexo a la Escuela de Ingeniería Industrial de la Universidad del País Vasco), Inasmet (perteneciente a la asociación guipuzcoana de empresas de fundición), CEIT (un centro situado en Donostia-San Sebastián, perteneciente a la Escuela de Ingenieros de la Universidad de Navarra) y Tekniker (relacionado con la Escuela Politécnica de Armería, de Eibar) (Olazaran et ál., 2004:152).

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actuaciones que permitieran sensibilizar al empresariado sobre la importancia del desarrollo tecnológico para mejorar su competitividad. En síntesis, para este período la estrategia tecnológica del País Vasco se basaba en tres ejes fundamentales: — La creación de los Centros Tecnológicos Tutelados. — El Programa de Promoción de Actividades de I+D de las empresas de la CAPV. — El Programa de Difusión Tecnológica. La prioridad de estas acciones y programas se centró en el desarrollo de las infraestructuras, es decir, los centros tecnológicos, y las metas alcanzadas se vieron reflejadas en las actividades de I+D de los centros tecnológicos y de las propias empresas, como en la creación de nuevas unidades de I+D. Así, se promovió una cultura de la innovación que abarcó amplios sectores de la actividad económica (Jauregizar, 1996). Hasta finales de los años ochenta las instituciones públicas que promovían actuaciones a nivel de la política tecnológica funcionaban prácticamente sin planificación (Velasco y Olaskoaga Larrauri, 2004). En efecto hacia 1990 el Gobierno vasco reconoció la necesidad de promover el desarrollo tecnológico en el País Vasco a partir de una estructura planificada. Con la aprobación del Plan de Estrategia Tecnológica (PET) en 1990 se pasa de la anterior política de difusión y asimilación de tecnologías ya existentes a una política basada en la planificación y el diseño estratégico de sectores, con lo que se seleccionan las áreas tecnológicas más interesantes para el tejido productivo de la CAPV y se prima la generación de nuevas tecnologías. El PET constituyó, por primera vez, una estrategia tecnológica propiamente dicha, puesto que comenzó a hacer una selección de aquellas áreas tecnológicas que presentaban un mayor potencial de desarrollo y estableció prioridades definiendo tres áreas tecnológicas prioritarias: a) Tecnologías de Nuevos Materiales, b) Tecnologías de Producción y c) Tecnologías de la Información (Spri, 2008b). El PET generó tres tipos de instrumentos a partir de los cuales se financiaban diferentes tipos de proyectos: a) Proyectos Genéricos: realizados por Centros Tecnológicos, b) Proyectos en Cooperación: realizados por consorcios formados por empresas, centros tecnológicos y universidades, y c) Proyectos individuales: realizados por empresas. Es importante destacar que el PET previó actuaciones orientadas a difundir tecnologías, en un esquema similar a la vigilancia tecnológica, a partir de las cuales se difundían avances y nuevas tecnologías por

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medio de publicaciones, seminarios, grupos de trabajo, etc. donde se informaba sobre las tecnologías que podrían ser interesantes para el País Vasco y que no se estaban desarrollando en la región. Asimismo, se fomentó la investigación punta, actuaciones tecnológicas que podían ser desarrolladas por el ámbito universitario orientadas a identificar nuevas tendencias tecnológicas de largo plazo, a modo de un think tank tecnológico, para informar a los programas vascos de fomento de la innovación sobre los últimos avances en tecnología. De manera paralela al desarrollo del PET el Gobierno vasco, en el Marco General de Actuación de la Política Industrial (1991-1995), expresión de un balance crítico sobre el desarrollo de la economía vasca de los años ochenta, lanza un conjunto de iniciativas industriales que vale la pena destacar puesto que expresan un punto de inflexión en la concepción y el desarrollo de las políticas tecnológicas (Spri, 2008a). El Marco General de Actuación ofrece un conjunto de instrumentos para la recuperación de la economía entre los que se encuentra la creación de clusters industriales. En efecto, a principios de la década de los noventa, el Gobierno vasco adoptó, inspirado en M. Porter (2000) y desarrollado por la consultora Monitor Group, una política industrial de clusterización pionera en Europa. Así, se optó por desarrollar una política de cluster con una perspectiva top-down de análisis y selección de los sectores más tradicionales y desarrollados de la industria vasca y otros emergentes, que eran los que estratégicamente aportaban mayor desarrollo a la economía de la región.    Los clusters son un grupo de firmas e instituciones interconectadas asociadas a un sector particular, unido por tecnologías y habilidades comunes. Normalmente existen dentro de un área geográfica donde se facilita la comunicación, la logística y la interacción personal. Los clusters están concentrados normalmente en regiones y, en ocasiones, en una misma ciudad (Porter, 2000). En el Marco de Actuación General los clusters son entendidos como conjuntos de industrias y entidades relacionadas que forman un sistema de relaciones verticales (compradores-vendedores) y de relaciones horizontales (clientes, tecnología...) que se apoyan mutuamente. Se señalaron como prioritarios: acero de alto valor añadido, máquina-herramienta, electrodomesticos, componentes de automoción, papel y aeroespacial.    En un documento de reciente publicación (OECD, 2007) se identifica la metodología utilizada por el País Vasco para la implementación del Programa de Clusters Empresariales. La metodología consistió en un proceso combinado top down (de arribaabajo) y bottom up (abajo-arriba) para la configuración de los clusters. Por un lado, la política pública (top down) estableció, con la asesoría del Monitor Group (consultora de M. Porter), el número de clusters a crear y sus sectores, y por el otro, fueron las propias empresas (bottom up) las que incluyeron sus parámetros y decidieron integrarse o no formalmente al cluster de su sector.    Los clusters en la actualidad considerados estratégicos son trece: electrodomesticos, aeronáutica, componentes de automoción, energía, máquina-herramienta, medio

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En este contexto, y como estrategia de profundización del Marco General de Actuación de la Política Industrial, el Gobierno vasco pone en marcha el Consejo Vasco de Tecnología (CVT) con el objetivo de integrar y ordenar el sistema tecnológico vasco. Se trata de una estrategia que busca dos objetivos: mejorar la coordinación institucional entre los agentes que gestionan los programas tecnológicos y mejorar la cooperación entre los clusters, los centros tecnológicos y las empresas. Con este fin, el CVT aprueba en 1993 el Plan de Tecnología Industrial (PTI) (1993-1996). Así el PTI tiene tres objetivos básicos (Spri, 2008d): a) Reforzar e incrementar la demanda tecnológica de los clusters, agrupaciones sectoriales y de las empresas; b) Consolidar y mejorar la oferta tecnológica de centros tecnológicos y universidades como infraestructura de apoyo a clusters, agrupaciones sectoriales y empresas; c) Mejorar la utilización de la infraestructura tecnológica disponible. El PTI se focalizó en cuatro tipos de tecnologías: tecnologías de los materiales; tecnologías de fabricación; tecnologías de la información y tecnologías de medio ambiente. A nivel de los instrumentos el PTI mantuvo la lógica de financiación establecida en el PET, pero con algunas modificaciones que implicaban claramente la financiación de los clusters recién creados. Así, se financiaron tres tipos de proyectos: a) Proyectos Genéricos: destinados a financiar a los centros tecnológicos (Tipo I) y a los clusters (Tipo II). Con la aparición de los proyectos genéricos Tipo II se incluyó la participación de las unidades empresariales de I+D, a los centros de I+D sectoriales y a la Universidad; b) Proyectos de cooperación: con prioridad a los proyectos de cooperaambiente, papel, telecomunicaciones y tecnología de la información, marítimo, portuario, conocimiento, transporte, biociencias y audiovisuales. Su actividad cooperativa se centra en líneas tales como el desarrollo tecnológico, la internacionalización de los mercados, la formación de personas y las mejoras de la gestión, entre otros.   Zubiaurre Goena realiza un balance crítico de la cooperación entre las empresas y los centros tecnológicos tutelados, destacando que: a) solo una parte de las empresas innovadoras demuestra interés en establecer relaciones de cooperación con los CT; b) el patrón de innovación existente en las empresas influye sobre la relación entre estas y los CT, así, las relaciones más fluidas de los CT se dan con empresas de tamaño grande y no con las PYME; c) el coste de contratación es una de las principales razones por las cuales las PYME no contratan con los CT; d) las empresas que contratan con los CT obtienen buenos resultados tecnológicos, pero estos no se materializan plenamente en resultados económicos.

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ción con los clusters industriales y alianzas interempresariales; c) Pro­ yectos individuales: destinados a las empresas pero con prioridad a las que contaban con unidades de I+D o con convenios con centros tecnológicos. Este importante desarrollo tecnológico a nivel de los instrumentos de política deja como corolario tres aspectos sustantivos: En primer lugar, según se observa la trayectoria de las políticas tecnológicas, es el Gobierno vasco el que desarrolló una importante alianza estratégica con el sector empresarial, de quien se exigió importantes inversiones en I+D pero también a quien se le ofreció un conjunto muy heterogéneo de instrumentos para fortalecer la competitividad empresarial. En segundo lugar se observa, respecto de los instrumentos, que se han realizado importantes esfuerzos por fortalecer la capacidad de absorción de conocimiento de las empresas, financiando las unidades de I+D y robusteciendo a los centros tecnológicos como dinamizadores de la innovación empresarial. En tercer lugar, en el diseño de políticas, en particular a partir de los años noventa, ha predominado un enfoque interactivo y basado en la cooperación entre agentes. Muy tempranamente el Gobierno vasco comprendió que la construcción de un sistema de innovación se sostiene sobre la interacción y cooperación de agentes relevantes y los instrumentos apuntaron siempre en esa dirección. Muestra de ello es la creación de los clusters empresariales y las modalidades de financiación de la I+D. Ahora bien, ¿qué pasa, en este período, con las políticas científicas? Paralelamente a las políticas tecnológicas se desarrollaron una serie de acciones por parte del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno vasco que promovieron la investigación científica en la CAPV. Estas se agruparon en cuatro vertientes (Jauregizar, 1996; Olazaran et ál., 2004): — Programas de Becas para Formación de Investigadores. — Programas de Formación Permanente de Investigadores. — Programas de Infraestructuras (equipamientos científicos). — Financiación de proyectos de investigación. Llama la atención la estabilidad de estas políticas científicas, que no variaron demasiado en el período por dos razones. En primer lugar, porque la prioridad del Departamento de Educación, Universidades e Investigación no estuvo puesta en la ciencia sino en el desarrollo del

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sistema educativo primario y secundario. En segundo lugar, la prioridad en el desarrollo de un conocimiento aplicado (tecnológico) estuvo puesto en los centros tecnológicos dado que el sistema vasco de educación superior, actualmente compuesto por cuatro universidades (tres de ellas privadas), poseía una capacidad reducida de investigación y por lo tanto una baja capacidad de integración al sistema de I+D. Hay que señalar también que la universidad pública, la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU), no fue transferida a las autoridades autonómicas hasta 1985 y que ninguno de los 92 centros del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) existentes entonces en España, ni otros centros públicos de investigación importantes, estuviesen localizados en la CAPV (Gobierno vasco, 2007). Quizás estas condiciones estructurales y la urgencia por una rápida reconversión industrial influyeron en la decisión de crear Centros tecnológicos antes que esperar el desarrollo de la ciencia en el ámbito de la universidad (Intxaurburu y Olaskoaga, 1997). De cualquier manera, es necesario reconocer que los instrumentos de las políticas tecnológicas en todo el período no excluyeron a la universidad en la financiación de proyectos. Es decir, sistemáticamente las universidades pudieron participar y colaborar en proyectos de cooperación vinculados a la innovación (con centros tecnológicos, clusters y empresas). Lamentablemente no están disponibles series de datos que permitan mostrar de manera discriminada, por agente, en qué intensidad la universidad ha participado de las políticas tecnológicas y cuánta financiación ha recibido la investigación científica por parte de estas políticas tecnológicas. No obstante, Intxaurburu y Olaskoaga (1997: 272) ofrecen información interesante que ilustra el nivel de participación de la universidad en los planes tecnológicos. Así, los autores indican que hacia finales de 1990, en el marco de los planes tecnológicos, se habían aprobado dieciocho proyectos de cooperación con la participación de treinta y cinco empresas, nueve centros tecnológicos y tres departamentos universitarios. 3.2.  Las políticas tecno-científicas Hacia finales de los años noventa emerge un claro consenso regional en torno a la necesidad de impulsar la ciencia y la tecnología en un marco articulado. Fruto de esta maduración el Plan de Ciencia y Tecnología 1997-2000 (PCT) expresó por primera vez la intención institucional de integrar el sistema científico y el tecnológico, propiciando una

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estrecha colaboración entre el Departamento de Educación (Política Científica) y el Departamento de Industria (Política Tecnológica). Tres son los elementos que muestran esta intencionalidad integradora. En primer lugar, el Consejo Vasco de Tecnología (CVT) creado en el an­ terior período se modificó para integrar a la universidad y al Depar­ tamento de Educación del Gobierno vasco. Para dar cuenta de estas nuevas integraciones se pasó a llamar Consejo Vasco de Ciencia y Tecnología (CVCT). En segundo lugar, el Gobierno vasco crea en 1977 la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (SARETEK), una asociación privada, sin ánimo de lucro, que agrupa y coordina al conjunto de agentes que despliegan una actividad en el ámbito científico o tecnológico dentro de la Comunidad Autónoma Vasca, en la que queda claramente incluida la universidad. En tercer lugar, el PCT 1997-2000 incorpora nuevos instrumentos y acciones para ampliar la participación de los departamentos universitarios con el objeto de integrar el sistema de ciencia-tecnología-empresa (Spri, 2008c). Esta integración es relativamente diferente a las propiciadas en los anteriores planes tecnológicos. En efecto, si bien nunca se excluyó a la universidad como un agente más dentro de los proyectos de cooperación tecnológica, su papel estuvo subordinado a las aportaciones que pudiera hacer en el campo de la tecnología y funcionalizada por las dinámicas de la I+D empresarial o de los centros tecnológicos. Estas orientaciones seguramente limitaron el papel de la universidad en las redes de cooperación propiciadas por estos planes (excepto algunos departamentos universitarios vinculados a las ingenierías). En el PCT 1997-2000 se busca integrar a la universidad desde una perspectiva diferente, desde la ciencia misma. Por primera vez la universidad es objeto de financiación en el marco de los planes de ciencia y tecnología. El PCT aplicó tres tipos de programas diferentes: a) Programas de Investigación Básica: enfocados a investigadores científicos en todos los campos disciplinarios contemplados en la universidad; b) Progra­ mas Tecnológicos Horizontales: enfocados a las áreas de interés empresarial (tecnologías de la información, tecnologías de fabricación, etc.); c) Programas Tecnológicos Específicos: programas de carácter interdepartamental para coordinar las actuaciones de la industria con otros ámbitos tecnológicos del Gobierno vasco (en áreas como Medioambientales, Agropesqueras, Transporte, Salud, etc.).   En la actualidad SARETEK se ha transformado en INNOBASQUE, la Agencia Vasca de la Innovación creada para coordinar e impulsar la innovación en la CAPV en todos sus ámbitos, y para fomentar el espíritu emprendedor y la creatividad. 

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Respecto de los instrumentos el plan financió cuatro tipos de instrumentos (Gobierno vasco, 2001; Spri, 2008c): —  Infraestructuras tecnológicas y científicas: • Laboratorios de diverso tipo. — 

Innovación tecnológica: •  Difusión tecnológica. • Diagnósticos tecnológicos. • Incorporación de tecnologías. • Explotación de resultados. • Participación en iniciativas europeas e internacionales.

—  Proyectos de I+D: • Proyectos de investigación dirigidos a los agentes de la oferta científica. • Proyectos Oferta-Demanda orientados hacia las necesidades de los clusters empresariales. • Proyectos de Cooperación realizados por dos o más empresas con centros tecnológicos y/o departamentos universitarios. Se propiciaron también los proyectos universidad-empresa para orientar a la investigación universitaria hacia la industria. • Proyectos Integrados. Este tipo de proyectos eran nuevos con respecto a los programas anteriores y se trataba de proyectos complejos que integraban clusters, universidades, centros tecnológicos, empresas, centros de investigación públicos combinando proyectos genéricos de oferta-demanda con proyectos de cooperación. • Proyectos Individuales focalizados en las necesidades concretas de empresas individuales. — 

Formación: • programas de formación de tecnólogos y de científicos. • incorporación a la empresa de los tecnólogos y científicos. • movilidad de tecnólogos e investigadores. • integración y recuperación de científicos (radicación de personal de CyT).

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De esta manera el PCT 1997-2000 contempla una gama heterogénea de instrumentos que van desde las infraestructuras hasta la formación de capital humano, el desarrollo de redes de cooperación y el fortalecimiento de la capacidad de absorción de los agentes. En cierto modo se trata ya de un plan fruto de un ejercicio mucho más complejo de articulación y desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas a nivel regional. En la mitad de desarrollo del plan se realizó un ejercicio RIS (Regional Innovation Strategies), metodología desarrollada y cofinanciada bajo el Fondo de Desarrollo Regional Europeo que permite realizar estudios diagnósticos de las infraestructuras de I+D regional, a partir de metodologías bottom-up, utilizadas para construir consenso sobre la situación actual y las perspectivas de futuro en el desarrollo tecnológico de la región (Landabaso et ál., 2003). El RIS que se realizó en el País Vasco permitió elaborar el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación 2001-2004 (PCTI) (Gobierno vasco, 2001) ofreciendo una estrategia de desarrollo de las políticas de CTI mucho más compleja y articulada que las anteriores experiencias de planes y programas. En particular, por primera vez, los planes del Gobierno vasco incorporan la dimensión «innovación» como tractor de la estrategia de fortalecimiento y apoyo a la ciencia y la tecnología. El PCTI 2001-2004 que emerge de la experiencia del RIS tenía por objetivo la consolidación internacional del País Vasco como región basada en la ciencia y la tecnología de carácter innovador. Para ello, el PCTI puso en marcha acciones que favorecen el proceso integral de innovación, como la aparición de nuevos productos y procesos, y la aplicación de nuevos procedimientos de gestión, organización y acceso al mercado. La estructura básica del PCTI se articula en torno a las siguientes actuaciones: — Investigación básica no orientada: desarrollo del conocimiento básico, tanto en Ciencias Experimentales como en Ciencias Sociales y Humanidades. — Áreas y programas clave: se han identificado las siguientes áreas por tener no solo carácter científico-tecnológico, sino también un carácter sectorial y social.

• Cinco programas clave: Competitividad r  Medio Ambiente y Energía r  Sociedad de la Información r 

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r  Calidad de Vida Recursos Vivos r  — Investigación estratégica: promover actividades de investigación básica orientada hacia áreas científicas tecnológicas clave para el futuro: • Nanotecnología • Microtecnología • Microenergía • Biofarmacología • Realidad virtual • … — Investigación básica no-orientada: formación de investigadores y tecnólogos; desarrollo de las capacidades de la oferta con la incorporación de jóvenes investigadores y científicos en los grupos de investigación básica; apoyo a la infraestructura con la adquisición de grandes equipos para reforzar la capacidad de la universidad (pública y privadas); estancias de investigadores en centros de conocimiento en el extranjero; apoyo a grupos de investigación (grupos competitivos y grupos emergentes), y pro­ yectos universidad-empresa. — Formación de investigadores y tecnólogos: con el objetivo de proporcionar jóvenes titulados en formación especializada en áreas clave definidas por PCTI. — Investigación estratégica en acciones específicas: • Formación de investigadores y tecnólogos: estancias de investigadores y tecnólogos en centros de excelencia extranjeros; incorporación de investigadores y tecnólogos a los agentes de la Red Vasca de CTI, e incorporación de los centros tecnológicos y a las universidades de investigadores y tecnólogos formados en el extranjero. • Generación de infraestructura y adquisición de equipamiento tecnológico avanzado. • Cooperación internacional: acuerdos de cooperación internacional, y creación y/o participación en redes globales de conocimiento. • Investigación, desarrollo tecnológico e innovación: proyectos de investigación estratégica; proyectos universidad-empresa, y difusión, diseño e implantación de observatorios y otros servicios de vigilancia científica tecnológica.

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El siguiente Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación (2004-2007) organiza sus estrategias en dos áreas centrales: a) investigación básica no orientada (9,75% del presupuesto del plan), y b) áreas y programas clave (81,07% del presupuesto del plan), constituidas por: competitividad, medio ambiente y energía, sociedad de la información, calidad de vida y recursos vivos entre las áreas principales. El plan incluye también acciones integrales, que agrupan y estructuran los mecanismos, instrumentos y acciones con los que se ejecuta cada área y programa clave: formación de investigadores y tecnólogos (10,7% del presupuesto); cooperación internacional; desarrollo de capacidades de la oferta científica, tecnológica y de innovación (27,2% del presupuesto); investigación, desarrollo e innovación tecnológica (41,2% del presupuesto); lanzamiento de empresas de base científica y tecnológica, sobre todo creadas a partir de las universidades (3,3% del presupuesto); innovación en PYME (11,5% del presupuesto). Vale la pena destacar el balance y la estrategia que se propone el PCTI 2004-2007 en cuanto al desarrollo de los grupos de investigación universitarios. En este PCTI se reconoce que como resultado de la política científica, orientada básicamente por la dotación de infraestructuras de investigación, formación doctoral y proyectos de investigación, «se ha logrado ampliar sustancialmente el apoyo a los grupos de investigación vascos que, en un principio, no eran lo suficientemente competitivos» (Gobierno vasco, 2001: 86). Fruto de esta consolidación muchos grupos de investigación están en posición competitiva y acceden a recursos a partir de múltiples convocatorias tanto europeas, nacionales y regionales como de la propia institución. Aun cuando se reconoce la importancia de este fenómeno de consolidación, se diagnostica un claro «efecto mateo» (Merton, 1968) en el desarrollo de la ciencia, cifrando el diagnóstico en tres puntos: 1. Los grupos menos competitivos pierden progresivamente la ac­ cesibilidad a fondos de apoyo a la investigación de ámbito próximo con un efecto progresivo de concentración de beneficiarios y, por tanto, progresivamente excluyente. 2. El sistema actual redunda también en una menor competitivi­ dad de los grupos más consolidados. 3. No se estimula de forma suficiente el retorno de fondos de la CAPV destinados a investigación. Es el caso del esquema de financiación de la investigación desarrollada por la UPV/EHU. Siendo esta institución el principal organismo investigador de la CAPV, tan solo el 17% de su financiación procede de la Ad-

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ministración central mientras que la aportación directa del Gobierno vasco asciende al 43%, y el apoyo a través de los propios presupuestos de la universidad asciende al 38% (Gobierno vasco, 2001: 87). Con el objetivo de equilibrar el nivel académico de todas las áreas de conocimiento dentro del sistema de ciencia y tecnología, se han de diferenciar tres tipos de grupos de investigación (Gobierno vasco, 2001: 87): — Grupos competitivos (GC) son aquellos grupos:

• cuyo trabajo se puede considerar dentro del 25% más alto de su campo de trabajo en cuanto a novedad e importancia científica, mediante evaluaciones externas independientes; • cuya capacidad de captación de recursos externos supere el 50% de su presupuesto global en casos de investigación básica y el 65% en casos de investigación aplicada; • cuyo nivel científico ofrezca garantías de continuidad (cinco años); • cuyo plantel de investigadores ofrezca un nivel tangible de colaboración científica.

— Grupos emergentes (GE). Se trata de aquellos grupos que se encuentran por debajo de los niveles definidos para los competitivos, pero que pueden aspirar a alcanzar estos niveles en uno o dos períodos de cuatro años. — Grupos en gestación (GG). Son aquellos grupos que no pueden aspirar a convertirse en competitivos en uno o dos períodos de cuatro años, pero sí pueden pasar a ser incipientes en uno o dos períodos de cuatro años. Se trata de un duro diagnóstico en el que se propone limitar el acceso de los grupos consolidados a los fondos regionales y se los «incentiva» a competir en Europa y en el ámbito español para incrementar la tasa de retorno de fondos desde otras administraciones públicas y permitir que los recursos más próximos (de la propia institución y del Gobierno vasco) se destinen a grupos en consolidación. Esta lógica no solo se aplicará a los grupos universitarios sino también a los centros tecnológicos, que son cada vez más estimulados a participar en proyectos europeos e incrementar la tasa de retorno europea. Asimismo, en este PCTI se continúan las actuaciones de formación e incorporación de personal de ciencia y tecnología al sistema de inno-

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vación. Así, se prevén instrumentos para la formación de investigadores y tecnólogos (becas predoctorales, postdoctorales y de reincorporación), y un programa de incorporación de jóvenes investigadores y científicos de prestigio en grupos de investigación básica para renovar y fortalecer el potencial investigador vasco. Todas estas actuaciones en el campo de la política científica articulada a la política tecnológica tienen sentido cuando se comprende que la estrategia de base del Gobierno vasco es la apuesta por desarrollar un nuevo enfoque de política en torno a las políticas tecno-científicas. ¿Cuáles son las notas distintivas de estas políticas tecno-cientí­ ficas? En primer lugar, las políticas tecno-científicas consisten en una alianza estratégica entre científicos, ingenieros, técnicos, empresarios, industriales y políticos (Echeverría, 2003). Es decir, organiza una co­ munidad basada en un complejo sistema de relaciones orientadas por la tecnología y basadas en la ciencia. En segundo lugar, y respecto de los instrumentos, las políticas tecno-científicas crean escenarios de «convergencia» a partir de instrumentos que van más allá del fomento de la cooperación; se trata de instrumentos que promueven la imbricación de lógicas empresariales con lógicas científicas en prácticas tecnológicas. Esta convergencia implica la construcción de nuevos escenarios institucionales, la retención y captación de recursos humanos altamente cualificados (políticas de talentos), y la organización de una nueva agenda de investigación. En tercer lugar, siguiendo una lógica de desarrollo, las políticas tecno-científicas no solo promueven nuevos instrumentos sino que estimulan la creación de nuevos agentes; en particular, empresas de base científica y nuevos grupos de investigación organizados en torno a la convergencia interdisciplinaria y orientada al mercado. Este escenario de convergencias institucionales e interdisciplinarias de las políticas tecno-científicas comienza a organizarse, en el caso de    En relación con el desarrollo regional del sector de biotecnología Audretsch (2001: 8) indica que entre los principales factores de fracaso regional en el desarrollo de la industria biotecnológica en EE.UU. se destacan: a) la ausencia de una masa crítica de científicos. Esto se debe a que el mejor talento científico (en biotecnología) exige estar distribuido entre universidades, empresas, organismos públicos de investigación, laboratorios independientes, etc., puesto que es un campo que se desarrolla básicamente en cooperación y, dado que este talento suele concentrarse en pocas regiones, su ausencia representa un obstáculo para las regiones que no poseen esta concentración de científicos; b) la ausencia de una cultura emprendedora que estimule a los científicos a modificar la trayectoria de su carrera profesional; c) la ausencia de capital de riesgo a nivel regional para financiar el emprendimiento de los científicos.

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la CAPV, desde principios del año 2000 a partir de tres iniciativas importantes. La primera de estas iniciativas es la Estrategia Biobasque orientada hacia el desarrollo de las biociencias, con especial énfasis en el sector farmacéutico, con dos acciones prioritarias: a) apoyo a la creación y consolidación de un nuevo sector industrial; b) inversión orientada al incremento de la capacidad científica de excelencia en el campo de las biociencias. Se trata de la construcción estratégica de una biorregión (BioBASK-2010, 2007). La segunda de estas iniciativas está asociada a la creación de los CIC. Los CIC responden a un modelo institucional de convergencia que tienen como objetivo global incrementar el nivel de participación del sector empresarial en la investigación científica y mejorar las vinculaciones entre los distintos agentes del sector biotecnológico. La clave de los proyectos desarrollados por los CIC es el activo compromiso del sector industrial en toda la cadena de investigación: en las etapas de diseño de los programas de investigación, en los procesos de producción de conocimiento y en la obtención de resultados. Esta implicación activa del sector industrial tiene el fin de asegurar que las investigaciones de mediano o largo plazo encaradas por el CIC tengan relevancia estratégica y que los resultados de investigación sean rápidamente explotados y comercializados por el sector productivo. Por último, la creación de IKERBASQUE, agencia regional orientada a atraer investigadores de primer nivel y ayudar a insertarlos en las organizaciones regionales basadas en el conocimiento, complementa el cuadro instrumental para el desarrollo de las políticas tecno-científicas. IKERBASQUE tiene entonces la función primordial de retener y captar talento para el desarrollo y fortalecimiento de organizaciones científico-tecnológicas, pero además es la agencia responsable de la creación de los BERC, centros de investigación basados en la convergencia interdisciplinaria. Pero donde quizás se expresa mejor esta tendencia hacia la configuración de un paradigma tecno-científico sea en el Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación 2010 (actualmente vigente). El PCTI 2010 propone cinco líneas estratégicas, a saber: — Fomentar un cambio cultural que ha de acompañar y contribuir a que la innovación sea percibida, no solo por las empresas, sino por el conjunto de la sociedad vasca como el medio imprescindible sobre el que se basará el bienestar futuro.

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— Desarrollar una economía intensiva en conocimiento reconociendo la trascendencia de la ciencia en el nuevo paradigma, no solo en el campo de la investigación básica de excelencia, sino como motor de nuevas iniciativas empresariales generadoras de riqueza para el país y como polo de atracción para investigadores de otros países. — Optimizar la base empresarial actual en la convicción de que la competitividad futura hunde sus raíces en el tejido productivo actual, tanto industrial como de servicios. Es decir, sostener la trayectoria del sistema con una gradual convergencia hacia sectores intensivos en conocimiento. — Crear nuevos sectores empresariales a partir de las posibilidades que otorgan la ciencia y la tecnología. La expectativa es que estos nuevos sectores configuren una nueva realidad productiva, con una mayor intensidad científico-tecnológica, que permita un salto cualitativo en el valor añadido de los productos y servicios empresariales. — Fomentar las actividades emprendedoras a través del impulso a la creación de empresas innovadoras con vocación de crecimiento y proyección global. Estas cinco líneas estratégicas se organizan en el PCTI 2010 en cuatro campos de actuación: En primer lugar, en lo que se denomina «apoyar el presente», ofrece estrategias y actuaciones para sostener el paradigma tecnológico que hemos comentado, es decir, se trata de fortalecer el sistema de innovación empresarial haciendo un esfuerzo más por desarrollar la competitividad regional. En segundo lugar, en lo que se denomina «construir el futuro», se desarrollan estrategias para la diversificación empresarial en la línea de la creación de empresas de base científica organizadas en torno al sector bio y nanotecnología, energías renovables y TIC. Es decir, una economía basada en el conocimiento. Este es el núcleo duro del PCTI 2010. En tercer lugar, destacan la preocupación por la biodiversidad y el medio ambiente. El desarrollo sostenible se configura en el PCTI 2010 como una nueva variable de la competitividad regional. En cuarto lugar, la innovación social para fomentar el cambio cultural se considera vital para acompañar la innovación que se realiza en diversos sectores de la economía a partir de una percepción y actitud innovadora de parte de todas las personas y organizaciones de la socie-

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dad vasca, independientemente de su cercanía o lejanía a los sectores intensivos en conocimiento. Para concretar estas actuaciones el PCTI 2010 desarrolla diversos instrumentos. Conviene reseñar algunos para dar una idea general sobre el conjunto de la estrategia: Para fortalecer la competitividad empresarial (destinado a empresas y centros tecnológicos). 1. GAITEK. Ofrece ayudas a proyectos orientados hacia el desarrollo de nuevos productos 2. INNOTEK. Promueve la I+D+i para la realización de proyectos de desarrollo tecnológico e innovación. 3. ALDATU. Ofrece ayudas para realizar proyectos de innovación de los siguientes ámbitos:

a) Replanteamiento de la estrategia de la organización. b) Innovación de mercado. c) Innovación en organización. d) Desarrollo de la capacidad de innovación.

4. EMAITEK. Ofrece ayudas para que los centros tecnológicos faciliten la transferencia de conocimientos hacia el mercado con el fin de dar respuesta a las necesidades de las empresas y aprovechar las nuevas oportunidades. 5. SAIOTEK. Impulsa las actividades de los agentes de la red vasca de CTI, financiando proyectos de especialización alineados con el PCTI 2010.

a) Proyecto de internacionalización. b) Proyectos de incubación científico-tecnológicos realizados en cooperación. c) Proyectos de redes científico-tecnológicas que estructuren investigación compartida entre varios agentes de la red.

6. IKERTU. Impulsa las actividades de los agentes de la red vasca de CTI, financiando proyectos de especialización alineados con el PCTI 2010.

a) Proyecto de internacionalización. b) Proyectos de incubación científico-tecnológicos realizados en cooperación.

Para fomentar la diversificación sectorial (destinado a empresas de base científica y tecnológica).

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1. ETORTEK. Apoyo a la investigación estratégica realizada por las entidades de investigación, desarrollo e innovación. 2. ETORGAI. Impulso de las aplicaciones empresariales como resultado de la investigación. Para el desarrollo de la política científica (destinado a universidades y centros de investigación). 1. Desarrollo de la carrera investigadora.

— Programas de estancias de graduandos en agentes de la red vasca de ciencia, tecnología e innovación. — Ayudas de formación de personal investigador (becas doctorales, posdoctorales y de movilidad). — Atracción y recuperación de investigadores. — Personal auxiliar cualificado de apoyo a la investigación.

2. Basic Excellence Research Centres (BERC).

— Elevar el nivel y la calidad de la investigación científica en el País Vasco. — Atraer investigadores internacionales. — Crear nuevos grupos de investigación de referencia en sus áreas de conocimiento.

3. Apoyo y refuerzo a los centros de investigación cooperativa (CIC)

— las plataformas de cooperación entre universidad y empresas:

Para fomentar el emprendizaje tecnológico (creación de nuevas empresas): — NET: Apoyar la creación de empresas con base científico-tecnológica, orientadas a transformar conocimiento en nuevos productos o nuevos servicios comercializables. — CONNECT GUNEA: conectar, captar y poner a disposición de las iniciativas empresariales más prometedoras las capacidades humanas, técnicas y financieras necesarias para su éxito. Por ultimo, acompaña el desarrollo del PCTI 2010 una importante convergencia institucional del sistema de ciencia, tecnología e innovación mediante la creación de cuatro estructuras decisivas de coordi­ nación institucional:

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— Consejo Vasco de Ciencia, Tecnología e Innovación: órgano superior de participación, asesoramiento y liderazgo de la política científica, tecnológica, de investigación y de innovación en el ámbito de la CAPV. — Agencia Vasca de Innovación (INNOBASQUE): órgano de consulta, coordinación e impulso estratégico en el proceso de implementación de las políticas de CTI. — IKERBASQUE: órgano de promoción de la investigación y atracción de investigadores de alto nivel. — RED INNOVANET: el objetivo general de la red es servir de foro de encuentro entre los agentes que actúan en el ámbito de la promoción de la innovación en la CAPV. En síntesis, desde al año 2000 comienza a producirse un giro en las políticas de CTI de la CAPV a partir de un nuevo objetivo estratégico. Si las políticas tecnológicas organizaron agentes (centros tecnológicos) y el desarrollo de instrumentos para la reconversión industrial vía la innovación (fortalecimiento de laboratorios y departamentos de I+D de las empresas), las políticas tecno-científicas organizan la transición hacia una sociedad basada en el conocimiento. Para ello se fomenta un complejo proceso de convergencia institucional, se promueve el desarrollo de la ciencia en nuevos marcos de cooperación (convergencia interdisciplinaria) y se fomenta la creación y diversificación de nuevos agentes (empresas de base científica y nuevos centros de investigación externos a las universidades). 4.  Conclusiones La CAPV es una de las Comunidades Autónomas de España que se diferencia del resto de las comunidades por asumir un sendero diferente en el campo de las políticas de ciencia, tecnología e innovación. Nuestro argumento es que las políticas en CTI de los últimos treinta años han estado organizadas sobre la base de dos tendencias diferentes:    El Consejo tiene como miembros a los representantes de las siguientes instituciones: Diputación Foral de Álava; Diputación Foral de Bizkaia; Diputación Foral de Gipuzkoa; Departamento de Sanidad del Gobierno vasco; Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo del Gobierno vasco; Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno vasco; Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco; Universidad del País Vasco (UPV-EHU); Universidad de Deusto; Mondragon Unibertsitatea; Ikerbasque e Innobasque.

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las políticas tecnológicas y las políticas tecno-científicas. Las primeras han consolidado con buenos resultados un sistema de innovación basado en la cooperación empresa-empresa y empresa-centros tecnológicos en torno a la innovación tecnológica; las segundas, todavía incipientes, articulan relaciones entre centros de investigación y empresas intensivas en conocimiento como en el caso de las biociencias, y busca desarrollar espacios institucionales de convergencia interdisciplinaria (como los CIC, o bien los BERC). Se trata de un enfoque de políticas que organiza la ciencia sobre la base de un enfoque orientado hacia la tecnología con resultados de innovación. 4.1.  Lecciones de la experiencia de las políticas tecnológicas Las políticas tecnológicas han dejado en la CAPV cuatro lecciones importantes para el desarrollo de las políticas regionales de CTI: 1. La autonomía para desarrollar políticas de CTI. El éxito logrado por estas políticas ha demostrado que la autonomía es clave para el desarrollo de una región innovadora, en particular por la cercanía a los problemas locales y la capacidad de influencia de los agentes en el diseño estratégico de las mismas. Asimismo, la autonomía en el caso vasco está también ligada a un proceso histórico, político e institucional resultado de la transición democrática en España que facilitó la negociación y asignación de amplias competencias para la Administración pública regional que permiten la implantación de políticas de ciencia y tecnología, competencias de las que otras regiones carecen (aun cuando persisten diferencias en cuanto a la transferencia de competencias de CyT desde el Estado español hacia la CAPV). 2. La alianza estratégica público-privado para desarrollar políti­ cas de CTI. Frente a la debilidad de centros públicos de investigación (universidades, etc.) y dadas las condiciones urgentes en las que se encontraba la economía vasca de los años ochenta, el Gobierno vasco apostó por una estrategia pública de reconversión tecnológica basada en una alianza estratégica con el sector industrial. La durabilidad de esta alianza y los éxitos logrados en el corto plazo fueron transformando esa alianza en un paradigma, es decir, en una forma de entender los procesos de innovación estructurados en el seno de una comunidad liderada por el sector empresarial.

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3. El fortalecimiento de la capacidad de absorción de los agentes de CTI regionales. El caso del desarrollo tecnológico vasco muestra la importancia de los instrumentos que facilitan la capacidad de absorción de conocimiento. Para ello la política de CTI no solo fortaleció la I+D empresarial sino que creó centros tecnológicos para el soporte de la investigación tecnológica. Promovió estructuras de conocimiento nuevas para sostener la innovación en las empresas. Esto demuestra que el fortalecimiento de la capacidad de absorción de los agentes territoriales es la base para el desarrollo de innovaciones y redes de innovación. 4. La creación de entornos interactivos de aprendizaje e innova­ ción. Muy tempranamente la política de CTI desarrolló instrumentos que fomentaron la cooperación y la articulación de agentes. Además de los instrumentos de financiación que apoyaban proyectos de cooperación, se crearon estructuras más complejas de articulación; las más destacadas: la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación; la creación de los clusters empresariales, el estímulo a los parques empresariales y la creación de los parques tecnológicos (el parque de Zamudio de Bizkaia fue el primero en crearse en España). Todas iniciativas que se sostienen en la proximidad geográfica como principio de articulación de agentes y transferencia de conocimiento. 4.2.  Las tres claves de las políticas tecno-científicas El decidido apoyo a la creación de políticas tecno-científicas es el resultado de una reflexión estratégica realizada por el Gobierno vasco sobre la competitividad regional en el marco de una sociedad basada en el conocimiento (Gobierno vasco, 2007). Tomando en cuenta las lecciones de la experiencia obtenidas a partir de las políticas tecnológicas, las políticas tecno-científicas cambian su orientación, pero mantienen la misma lógica institucional de desarrollo: a) se mantiene la alianza público-privado, es decir, las políticas tecno-científicas orientan a los agentes hacia la innovación, el mercado y la empresa (de base científica) como locus de la innovación; b) se crean nuevas estructuras de clusteri­ zación y convergencia (los CIC, BERC, por ejemplo); c) se fortalece la capacidad de absorción de los agentes funcionales de estas políticas (las universidades, los nuevos centros de investigación BERC), la retención y captación a escala internacional de talento (IKERBASQUE) y se fomenta la creación de nuevos tipos de empresas de base científica.

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Pero las políticas tecno-científicas van más allá de lo que han ido las políticas tecnológicas de cara a la nueva agenda signada por la emergencia de la sociedad del conocimiento. En efecto, estas políticas tecnocientíficas propician un enorme proceso de convergencia institucional, interdisciplinaria y social. 4.2.1.  La convergencia institucional Uno de los hitos centrales en los que se viene expresando la política de CTI de la CAPV en los últimos años es la creación de estructuras cada vez más complejas de coordinación institucional de los agentes de CTI. El primer hito fue la creación del Consejo Vasco de Tecnología, que en el PCTI 2001-2004 se amplió incluyendo a la universidad, y se pasó a llamar Consejo Vasco de Ciencia y Tecnología (CVCT), lanzando un conjunto de iniciativas que vinculaban a la universidad al sistema de innovación a partir de diversos instrumentos. En el actual PCTI 2010 se avanza aún más y se recrea el Consejo Vasco de Política Científica, Tecnológica y de Innovación (CVCTI). Como se puede observar, en cada plan se avanza incorporando la ciencia y posteriormente articulando todo el complejo institucional a partir de la innovación como eje rector. Aún es prematuro evaluar el éxito alcanzado por este pro­ ceso de articulación institucional; no obstante, desde una perspectiva histórica se puede observar esta progresiva incorporación del campo científico al sistema de gestión y articulación institucional de la inno­ vación. En la misma línea de convergencia institucional se puede mencionar la creación de la Red Vasca de Tecnología (1997), que se pasó a llamar la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación (al incorporar también a la universidad) (2001), y en la actualidad forma parte de la Agencia Vasca de Innovación (INNOBASQUE) (2008), que no solo articula agentes e instituciones (tal como en las versiones anteriores de la red), sino también agrupa personas organizadas en comunidades de trabajo que expresan un foro abierto basado en un enfoque social de la innovación. 4.2.2.  La convergencia interdisciplinaria Otro de los aspectos centrales del enfoque asumido por el Gobierno vasco en torno al desarrollo de las políticas tecno-científicas es la cons-

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trucción de escenarios de convergencia interdisciplinaria a partir de la creación de estructuras de trabajo e interacción que van más allá del fomento de proyectos de cooperación entre agentes. Se trata de nuevas organizaciones que promueven la imbricación de lógicas empresariales con lógicas científicas en prácticas tecnológicas. Así, la creación de los CIC y los BERC responden a la necesidad de crear nuevas estructuras de colaboración en el marco de las cuales sea posible la convergencia interdisciplinaria. Estas estructuras son además el espacio idóneo para la radicación de recursos humanos altamente cualificados, aspecto central de las políticas tecno-científicas que buscan desarrollar proyectos complejos e interdisciplinarios (biociencias, nanotecnologías, energías renovables, innovación social, etc.) y crear organizaciones de recepción de investigadores para competir por el talento a nivel global, para lo cual está en desarrollo la agencia IKERBASQUE. 4.2.3.  La convergencia social Por último, el gran salto de las políticas tecno-científicas está dado por la innovación social. Ya no se trata de que las empresas sean innovadoras, sino que se busca que la población y sus organizaciones no empresariales estén alineadas con la innovación y el emprendizaje. La sociedad del conocimiento no se comprende sino como una gran transformación cultural orientada por la ciencia y la tecnología. Se trata de hacer converger diversos intereses sociales con los intereses de la innovación (social, organizacional, institucional y empresarial) entendida como un cambio permanente y una cultura basada en la cooperación que asume el riesgo de innovar. En esta línea la creación de programas de fomento de la cultura emprendedora, proliferación de foros de innovación social y apuesta por procesos bottom-up en el diseño y evaluación de políticas de CTI son la marca distintiva de esta convergencia social impulsada por las políticas tecno-científicas. 4.3. Límites y desafíos de las políticas de ciencia, tecnología e innovación Estos dos enfoques de políticas de CTI que se han venido esbozando en las páginas anteriores, es decir, las políticas tecnológicas y las políticas tecno-científicas, responden y expresan, en el caso de la CAPV, dos transiciones diferentes.

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Las políticas tecnológicas emergen como expresión de una transi­ ción hacia una economía basada en la innovación fruto de la enorme crisis de competitividad regional de los años ochenta, que definían la CAPV como una región en claro declive industrial. Las políticas tecnológicas y sus instrumentos promovieron un fuerte impulso de los agentes tecnológicos (empresas y centros tecnológicos principalmente) y fomentaron un patrón de desarrollo tecnológico (de media-alta tecnología) que hoy resulta, por diversas razones, cada vez menos competitivo. Fueron políticas innovadoras dado que apostaron desde el principio por su carácter interactivo creando nuevos agentes y promoviendo estrategias de clusterización y cooperación que en muchos casos han sido eficaces y en otros no tanto. Existen aspectos críticos en el balance de estas políticas tecnológicas. En primer lugar, es conocida la creciente divergencia de los centros tecnológicos respecto de las empresas (en particular la pequeña empresa) por diversas razones que limitan la función originaria para la que fueron creados y sostenidos con financiación pública (altos costos en la transferencia, escasa capacidad de absorción de tecnología de las PYME, complejización de la investigación tecnológica de los centros respecto de la demanda empresarial, falta de coordinación e internacionalización de los centros tecnológicos que compiten en un mismo mercado, etc.). En segundo lugar, es también limitada la capacidad de cooperación de las empresas cluste­ rizadas y radicadas en parques tecnológicos y empresariales, cuyo argumento de creación ha sido que la proximidad geográfica y sectorial facilita la transferencia e interacción de conocimiento para la innovación. En tercer lugar, las políticas tecnológicas si bien no marginaron explícitamente el papel de la universidad y sus grupos de investigación en el desarrollo tecnológico, ha sido un hecho que la cooperación universidad-empresa y universidad-centros tecnológicos es muy baja y poco eficaz, quizás debido a diferentes culturas de trabajo y distintos objetivos institucionales entre estos tipos de organizaciones. No obstante, los diversos planes de CTI del período consolidaron una universidad al estilo tradicional, burocrática y poco activa en el proceso de transferencia de conocimiento, lo que fortaleció aún más la desconfianza en los agentes de innovación sobre el papel de la universidad como uno de los motores de conocimiento en el proceso de transición tecnológica basada en la innovación. En cuarto lugar, a pesar de los esfuerzos planteados por los diversos planes del período, ha sido compleja la coordinación de las políticas, dada la autonomía de los Territorios Históricos de la CAPV respecto del Gobierno vasco. Así los gobiernos forales (provinciales) han creado y recreado estructuras y

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programas que en muchos casos son similares y atienden a la misma problemática y población objetivo, lo que supone una asignación global ineficiente de los recursos públicos regionales. Las políticas tecno-científicas emergen como expresión de una transición hacia una sociedad basada en el conocimiento espoleada por una profunda reestructuración del capitalismo a nivel mundial, el impacto de las nuevas tecnologías y el creciente papel del conocimiento y el capital intangible en la competitividad regional/global. En cierto modo las políticas tecno-científicas que se vienen elaborando en la CAPV son anticipatorias de una segunda crisis de competitividad cuyas consecuencias pueden ser similares a las de la crisis de los años ochenta. Por lo tanto, estas políticas buscan un cambio radical en la orientación de la trayectoria del sistema regional de innovación promoviendo el desarrollo científico orientado por la innovación y el mercado. Nuevamente, basados en experiencias exitosas pasadas, las políticas tecno-científicas y sus instrumentos buscan crear nuevos agentes, clusterizar agentes y desarrollar espacios de convergencia para promover innovaciones intensivas en conocimiento. No obstante, estas políticas poseen desafíos de envergadura. En primer lugar, la imbricación de conocimientos es un proceso complejo que implica un cambio en la forma en la que científicos, empresarios y policy makers conciben la ciencia y la innovación. Es prematuro sacar conclusiones sobre estrategias aún en marcha; no obstante, se puede indicar la dificultad casi estructural de orientar la ciencia hacia el mercado en plataformas tecnológicas. El desafío de reorientar una universidad burocratizada solo a partir de incentivos y proyectos interesantes sin plantear reformas institucionales de calado expresa buena parte de estas dificultades. Asimismo, la creación de nuevas organizaciones que facilitan la interdisciplinariedad debe ir acompañada de un profundo cambio de cultura en los científicos que se insertan en estas organizaciones, dado que es fuerte la tendencia a reproducir dinámicas institucionales no funcionales a la tecno-ciencia. En segundo lugar, los esfuerzos de coordinación institucional que se han venido realizando en los planes de CTI anteriores no han dado los resultados esperados. Dentro del nuevo enfoque de políticas tecno-científicas ese esfuerzo de coordinación y convergencia institucional se complejiza porque se incorporan agentes sociales además de los institucionales, lo que constituye otro desafío de cara al futuro. En tercer lugar, el desarrollo de una ciudadanía activa orientada por el conocimiento y la tecnología (convergencia social) implica un esfuerzo enorme de sensibilización social con su correlato práctico, la creación de empresas y organizaciones innovadoras

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en una proporción significativa y relevante. Este parece ser un desafío de difícil realización por la capilaridad y extensión del cambio propuesto. 5. Bibliografía Audretsch, D. B.: «The role of small firms in U.S. Biotechnology cluster», Small Business Economics, n.º 17, 2001, pp. 3-15. Ahedo Santisteban, M.: «Business systems and cluster policies in the Basque Country and Catalonia (1990-2004)», European Urban and Regional Stu­ die, vol. 13, n.º 1, 2006, pp. 25-39. Aranguren, M. J. y Navarro, M.: «La política de clusters en la Comunidad Autónoma del País Vasco: una primera valoración», Ekonomiaz, n.º 53, 2003, pp. 90-113. Biobask 2010 Biociencias en el País Vasco. «Sector empresarial» [en línea]. Obtenido a través de Internet: http://www.biobask.org/aBW/web/cas/biociencias/sector/index.jsp [acceso: 20 de septiembre de 2009]. Boletín Oficial del Estado (BOE). Ley Orgánica 3/1979, de 18 diciembre, Estatuto de Autonomía del País Vasco, n.º 306, 1979. Boletín Oficial del País Vasco (BOPV). Decreto 92/1982, de 26 de abril, Régimen de Entidades Tuteladas de Investigación Tecnológica, 1982, p. 1086. Castro Spila, J., Rocca, L. e Ibarra, A.: «Transferencia de conocimiento en las empresas de la Comunidad Autónoma del País Vasco: capacidad de absorción y espacios de interacción de conocimiento», Arbor, vol. CLXXXIV (732), 2008, pp. 653-675. Cilleruelo Carrasco, E.: «I+D+i en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV)», Revista de Investigación en Gestión de la Innovación, vol. 32, 2005, pp. 1-18. Cohen, W. M. y Levinthal, A.: «Absorptive capacity. A new perspective on learning and innovation», Administrative Science Quarterly, vol. 35, n.º 1, 1990, pp. 128-152. Cooke, P., Gómez Uranga, M. y Etxebarria, G.: «Regional innovation systems: Institutional and organisational dimensions», Research Policy, vol. 26, n.º 4-5, 1997, pp. 475-491. —  «Regional systems of innovation: an evolutionary perspective», Environ­ ment and Planning, vol. 30, 1998, pp. 1563-1584. Echeverría, J.: La revolución tecnocientífica, Madrid, Fondo de Cultura Económica, 2003. EUROSTAT «Research and development expenditure, by sectors of performance» [en línea]. Obtenido a través de Internet: http://epp. eurostat. ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsc00 001&plugin=1 [acceso: 2 de octubre de 2009]. Gobierno Vasco. Plan de Ciencia, Tecnología e Innovación (2001-2004) [en

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las políticas universitarias

Evolución de las políticas universitarias de la Argentina durante el período democrático 1983-2008 y la institucionalización de la evaluación y acreditación universitaria Adolfo Stubrin*

Parte 1 Evolución de las políticas universitarias

1. Introducción El propósito principal de la primera parte de este artículo es describir y comentar las políticas desplegadas en el ámbito de las universidades públicas desde el comienzo de la transición democrática en 1983. Se presta especial atención al conjunto de acciones estatales introducidas, bajo el influjo neoconservador, a partir de 1992. Así también se analizan cuáles fueron sus efectos más importantes al promediar los años 2000 y su continuación hasta el presente. Las innovaciones aquí reseñadas tuvieron la impronta habitual de aquella época, una marcada influencia de las ideas neoliberales y de la hegemonía cultural norteamericana. Pero dicho ese evidente dato de contexto, aclaro que el análisis que propongo no se rige por preconceptos ideológicos sino por un esfuerzo de objetividad y su finalidad es *  Universidad Nacional del Litoral. Santa Fe. Argentina. 1   Escribo este artículo a principios de 2009, cuando durante 2008 se celebraron en la Argentina dos aniversarios muy importantes: el primero fue los veinticinco años de la democracia que en efecto empezó el 10 de diciembre de 1983 con la asunción del primer presidente elegido por el pueblo y el segundo hito fue el 15 de junio, al cumplirse el 90 aniversario de la Reforma Universitaria de Córdoba de 1918, que es también un rasgo muy característico de la universidad argentina. La Reforma recibió, con motivo de la Conferencia Regional de Educación Superior, celebrada en Cartagena de Indias en el mes de junio de 2008, un reconocimiento de todos los países latinoamericanos y caribeños acerca de su influencia señera en la defensa y promoción de ciertos valores y sentidos de la universidad latinoamericana, con respecto a la sociedad, al Estado así como en lo relativo a sus roles y misiones institucionales.

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comprender y explicar una compleja interacción entre un legado institucional nacional, actores en el Estado, la conducción y los movimientos sociales de la universidad y la influencia de los organismos externos de financiamiento. Un punto de apoyo teórico para desplegar el relato es el concepto de Configuración universitaria. Tal como la define Christine Musselin (2001), es una formulación que presta la mayor atención a las interdependencias habituales que caracterizan a los tres núcleos clásicos que circunscriben un sistema nacional de educación superior (la profesión académica, los organismos estatales y la autonomía de los establecimientos), en la medida en que los tres, siguiendo sus modos respectivos de coordinación, interactúan y se entrelazan en el ámbito de la realidad universitaria de un país. Por lo tanto, considero indispensable remontarnos a fines de 1983, cuando al instalarse el régimen democrático, el nuevo Gobierno introduce cambios significativos en la configuración universitaria heredada de la dictadura militar. 2. La Configuración universitaria surgida durante la transición democrática (1984-1989) Evoco aquí la figura de Raúl Alfonsín, primer presidente constitucional y mencionamos que, durante su período de gestión, la transición tuvo mucho de ruptura con el orden heredado de la dictadura militar. Las universidades vieron cambiar y participaron en el cambio de su configuración, una nueva interrelación entre la vida académica, el Estado y el mercado y en torno a eso hubo un cambio promovido por las autoridades constitucionales en el sentido indicado por la doctrina de la Reforma Universitaria, devolver a las universidades su autonomía. Esto en el contexto de serias dificultades de financiamiento público, en medio de una situación próxima al pleno empleo con tasas de desocupación muy bajas (cercanas al 5%), pero también con bajos salarios y con baja productividad general de la economía. Ese contexto ayudó a generar entonces algunos cambios que expondremos agrupados en tres dimensiones, la institucional, la académica y la social.

   Christine Musselin, La longue marche des universités francaises, Capítulo 7, Paris, PUF, 2001.

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2.1. Principales rasgos que cambiaron Los impactos del cambio de Configuración se viabilizaron por intermedio de una intervención normalizadora sobre todas las universidades nacionales, que por entonces eran veintiséis, la devolución de la autonomía y el cogobierno. La Autonomía es plena en la Argentina, incluye el completo manejo de las decisiones sobre la gestión académica y política de la universidad y el cogobierno representa, por su parte, la titularidad de la autonomía ejercida por parte de asambleas universitarias y consejos superiores en las universidades y consejos directivos en cada una de las facultades, que eligen a las autoridades y que componen una suerte de república en la que los ciudadanos son los estudiantes, los profesores regulares u ordinarios y los graduados. Este es el modelo histórico que, cabe aclarar, no había regido durante demasiado tiempo en la Argentina del siglo xx. Sí tuvo una época de plena aplicación entre los años 1956 y 1966, hasta que una dictadura militar instaurada en ese último año lo interrumpió, a través de un episodio represivo de triste recuerdo en el que fueron apaleados profesores y estudiantes de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA, que dio en llamarse «La Noche de los Bastones Largos». Por lo tanto, era una fórmula conocida y probada y el nuevo gobierno resolvió volver a ella y recuperar la validez plena de los estatutos que las comunidades universitarias nacionales habían elaborado en esa época, que fueran derogadas por aquella dictadura. De manera que teníamos un modelo organizativo del pasado, en parte agiornado y en parte idealizado por el transcurso del tiempo, pero que respondía a la tradición cultural y universitaria de la Argentina. Eso implicó en segundo lugar que hubiera un alineamiento del movimiento estudiantil y en menor medida de los cuerpos profesorales a la realidad de la política de partidos. Esa fue una novedad porque en el pasado la universidad había tenido una correlación baja entre su política interna y la política del sistema parlamentario del país. Aquí se dio un fenómeno, en parte derivado de la gestión normalizadora, es probable, pero también del trabajo en el movimiento estudiantil de los partidos con mayor representación electoral, por el cual hubo una suerte de acople entre la vida política de la universidad y la del país, con consecuencias de cierta manera articuladoras y con otras probables consecuencias que veremos disfuncionales o conflictivas. Se dio también lugar a la creación del Consejo Interuni   Adolfo Stubrin, «La Política de Partidos y las Universidades Públicas en la Argentina 1983-2000», en Repensando la Educación Superior, Rosario, UNR Editora, 2001.

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versitario Nacional. Las universidades tenían como tradición estar bastante separadas unas de las otras y el Gobierno, a una determinada altura de la normalización, resolvió convocar a los rectores a que constituyan el Consejo. Las universidades privadas, por su parte, contaban desde hacía unos veinte años con un Consejo de Rectores de Universidades Privadas creado por una ley de facto y fue así como las universidades públicas superaron su aislamiento recíproco y entraron en procesos de interacción y cooperación, que fueron novedosos. En cuanto a la dimensión académica cito tres rasgos que fueron importantes. En 1985 la Universidad de Buenos Aires tomó una decisión en punto a los ingresantes que fue crear un año de enseñanza universitaria común a todas las carreras. Ese Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires no fue repetido por las otras universidades nacionales, pero sirvió de referencia para plantear una estrategia apta a fin de satisfacer una demanda de la sociedad y de la vida política que fue el ingreso directo de todos los estudiantes con título emitido por las escuelas secundarias del país, que adquirían por lo tanto el derecho a ingresar a las carreras de la universidad pública. Entonces este CBC fue una política, que estuvo pensada como la primera etapa de una reforma académica que debía extenderse y proyectarse luego sobre los distintos ciclos del grado y el posgrado universitario pero que, pasados los años, quedó un tanto constreñido a ser una reforma en sí mismo. Con ese alcance es trascendente, perdura hasta hoy y genera esta articulación por la cual la Universidad de Buenos Aires tiene un ingreso directo y al mismo tiempo los estudiantes desarrollan un primer año muy intenso, que se toma en cuenta como cursado de las carreras, pero que se imparte en una unidad académica especial antes de entrar de lleno en las facultades. El segundo punto es el retorno de la investigación. La dictadura incluso había llevado a la legislación una suerte de disociación entre la universidad y la investigación. La investigación al estilo del CNRS francés estaba llevada adelante por institutos dependientes del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, que estaba bajo control ideológico y administrativo del régimen militar. Las universidades eran vistas por el Gobierno militar con recelo con respecto a la posibilidad de influir en la investigación con factores que la politizaran y el Gobierno constitucional, por el contrario, dio pasos muy decididos en el sentido de que la investigación vuelva a la universidad. Los institutos, entonces, afianzaron su comunicación, su sentimiento de pertenencia institucional a las universidades y estas se fueron haciendo cargo paulatinamente de responsabilidades directas en su gestión.

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Por último cabe destacar el impulso al posgrado. Fue creado un sistema de cuarto nivel, que así se denominó por entonces, que era una decidida política de crear en la Argentina un nuevo nivel. La Argentina tiene, como todos los países de tradición académica europea desde el siglo xix, doctorados y la idea fue crear una instancia sistemática con diversidad de carreras y propuestas en todas las disciplinas. Esto fue incipiente al principio, pero como veremos adquirió una gran fuerza y verdadera importancia, como la que reviste actualmente. Ya mencioné que había ingreso directo y gratuidad. La gratuidad es la estrategia de justicia social que el Estado argentino impone a las universidades públicas. Las universidades privadas no tienen compromisos obviamente hoy con la gratuidad porque no tienen financiamiento público y entonces cobran aranceles. El ingreso directo y la gratuidad fueron los dos instrumentos que en el imaginario de la época se consideraron aptos para generar el máximo posible de democratización en el acceso a la universidad. Paradójicamente eso coincidía con escasez de becas. Las becas eran dadas por las propias universidades, estas hacían en sus esferas de influencia grandes esfuerzos para generar becas pero los estipendios eran muy bajos y, en consecuencia, carecíamos en la Argentina de un sistema que complementara la gratuidad con ampliación de las oportunidades y posibilidades económicas de los jóvenes de las familias de escasos recursos. Por último hay que citar la sindicalización docente —que era un fenómeno desconocido en la vieja universidad y estaba imposibilitado durante la dictadura—, y que hizo su aparición en este período a través de la creación de asociaciones de docentes con fines eminentemente gremiales, que se superponían en parte y en parte se diferenciaban de los agrupamientos docentes que participaban en la vida política de la universidad. Estas asociaciones docentes se constituyeron con presteza como una federación nacional y a partir de allí empezaron a discutir básicamente las cuestiones salariales y de condiciones de trabajo con los rectores y con el Gobierno de manera colectiva y, por cierto, esto tenía mucho que ver con la época porque los sueldos estaban muy deprimidos. 2.2. Algunas consecuencias de la nueva configuración Veamos ahora las consecuencias de este período de cambio inicial de la configuración: estos cambios se tradujeron en desvalorización de sueldos, en una gran preponderancia numérica de la docencia de baja dedicación, de dedicación simple, que llegaba al 90% y hasta el 95%

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de las plantas docentes en algunas universidades y muchas unidades académicas; en un aumento pronunciado de estudiantes, que pasaron de 600.000 a 1.000.000 prácticamente en el curso 1986 y 1987. Esta eclosión creo que estuvo muy relacionada con la primavera democrática —a pesar de la baja tasa de desempleo—, las expectativas de libertad y progreso personal que alcanzaron a muchos estudiantes con sobreedad, así como al levantamiento de las restricciones para el ingreso que caracterizó a la época de la dictadura. Esa afluencia enorme de estudiantes, cabe aclarar, pasados los años y llegado el año 2000 la universidad no registró un mejoramiento de la eficiencia medido en términos de cantidad de graduados. Ante la casi duplicación de los estudiantes los graduados siguieron siendo aproximadamente la misma cantidad, lo cual mostraba el síntoma de una serie de desarreglos y dificultades de orden organizativo y académico que tenían tarde o temprano que ser abordados. De manera que esa es una de las conclusiones relevantes que podemos extraer, la de un preocupante caso de estancamiento de las graduaciones que se dilató durante más de una década y media, aunque en la actualidad ya la tasa de graduación se está incrementando y marca una tendencia a la probable adecuación con la referencia de países más desarrollados, lo que quizás pueda verificarse más adelante. Por último la cuestión de la politización, a la que antes hice mención, se traduce en que los partidos empezaron a competir entre sí por el control de las universidades y, en la medida en que fue cambiando la titularidad política del poder ejecutivo, las universidades quedaban desfasadas en la composición política de sus autoridades y, en consecuencia, allí había un elemento de tensión que circulaba por un andarivel no académico y que tuvo su peso sobre el diseño de políticas. Finalmente la presión para crear nuevas universidades, que está asociada con regiones, en particular con el Gran Buenos Aires y también en ciertas áreas del interior que carecían de una universidad que las reflejara en forma directa y que atendiera sus necesidades y aspiraciones para generar servicios directos en su área de influencia y que generaron demandas, de suerte que de 25 universidades nacionales que la democracia encontró en 1983 hoy tenemos 41 universidades e institutos universitarios nacionales, porque esta presión se canalizó a través de leyes que crearon nuevas universidades nacionales. El más importante de estos procesos es el de las universidades del cordón industrial en torno a la ciudad de Buenos Aires, ese inmenso conglomerado urbano, que comparten ahora el servicio público de educación superior con la Universidad de Buenos Aires y las unidades regionales de la Universidad Tecnológica Nacional.

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3. Las reformas de los años noventa (1989-1999) Pasemos entonces al segundo período, durante el que fuera presidente Carlos Menem, quien asumió en 1989 y fue reelegido en 1995. En esta época se produjeron innovaciones, modificaciones y luchas en la Configuración universitaria pero no un cambio de la Configuración. Las consecuencias de estas alteraciones son el tema central de esta presentación, que otorga especial atención a la dinámica adquirida por el Sistema de Educación Superior durante este período. El rasgo de contorno es que la modernización neo-conservadora característica de las dos presidencias de Menem fue acompañada por una destacada solvencia fiscal, pero por contra subió mucho la tasa de desempleo, hasta llegar al 18% sobre la segunda parte de la década y generó un proceso de desindustrialización, es decir, se modernizaron los servicios y la apertura internacional pero se desactivó buena parte de la industria nacional, lo cual desató efectos rebote sobre la vida educacional en general y en particular sobre la vida universitaria. Recorriendo los tres planos propuestos, comenzamos por la dimensión institucional: llegó un punto en torno al año 1992 o 1993 en que la educación en general e inmediatamente después la educación superior recuperó prioridad política, fue puesto en la agenda del Estado nacional. Esto estuvo asociado con varios factores, entre ellos con un cambio de políticas en el Banco Mundial que hizo que prosperaran conversaciones que se habían iniciado durante el primer Gobierno constitucional para generar un prestamo de inversión sectorial en el área de educación superior. Ustedes recuerdan que el Banco Mundial había establecido, junto con Unesco y otros organismos en 1990 en la Conferencia Mundial de Tailandia una prioridad para la educación básica que hizo desmantelar los apoyos de los organismos financieros internacionales sobre la educación superior. La Argentina fue entonces en 1994 el primer país que obtuvo un prestamo para esta finalidad y girando en torno a esa capacidad de inversión que así obtuvo el Estado (un Estado que por otro lado no encontraba objeciones ante el endeudamiento externo para captar recursos financieros en dólares, sino más bien al contrario) se produjo esa iniciativa. La Constitución de 1994 tuvo una influencia muy interesante. Fue una reforma constitucional pactada por los principales partidos —entre el presidente Menem y el expresidente Alfonsín—. Allí apareció una cláusula sobre la educación que decía que el Congreso de la Nación debía dictar leyes de organización y de base de la educación, y que las referidas a la universidad debían respetar dos principios: la autonomía

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y autarquía de las universidades públicas, el primero, y, el segundo, la gratuidad y equidad de los estudios de grado. Gratuidad y equidad fue una fórmula polémica, adoptada por los convencionales constituyentes por transacción entre las diversas corrientes porque cada una de ellas entendía cosas diferentes: para algunos —el grueso de los opositores— la gratuidad era el concepto central y la equidad debía complementarla, a través del otorgamiento de becas o beneficios económicos adicionales que hicieran más efectivo el proceso de gratuidad que, ya se veía, por sí mismo no conseguiría democratizar las bases de reclutamiento de las universidades públicas. Pero, la otra interpretación, más de estilo anglosajón, en nombre de la cual muchos convencionales —el grueso de los oficialistas— votaron la cláusula, sostenía que la equidad corregía la gratuidad y que sí había equidad, es decir, acceso a financiamientos particularizados, la gratuidad podía ceder y en consecuencia podrían cobrarse aranceles en la universidad pública. Este largo debate, al final, está siendo resuelto a nivel de la Corte Suprema siguiendo el criterio de que la gratuidad es el principio central. Pero lo cierto es que la Constitución es ambigua y fue así redactada. Se dieron dos pasos muy importantes: la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias que, por primera vez, adquirió rango diferenciado como departamento del Ministerio de Educación pero curiosamente, en lugar de ser diseñada como una Secretaría que integrara a la universidad los subsistemas de educación superior no universitaria que la Argentina tiene, compuesto por más de 1.200 establecimientos y dependiente de las provincias, se restringió a la política universitaria, y esto trajo consecuencias para la articulación entre los subsistemas. El siguiente punto es la Ley de Educación Superior n.º 24.521, que fue aprobada en un debate muy polémico en 1995, con bastante de acuerdos y mucho de discrepancias y malentendidos pero que hizo un aporte importante a ese proyecto de modernización que llevaba adelante por entonces el Gobierno nacional. Un aporte en el que no estaban por ejemplo los proyectos de inversión que figuraban en el convenio de prestamo con el Banco Mundial pero, en cambio, sí estaba la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Allí se respetaban, en líneas generales los principios de Autonomía y Cogobierno, si bien con algunas inserciones discutidas basadas en pensar que desde afuera y desde arriba las universidades podían ser remodeladas o modificadas ciertas actitudes a través de cambios estatutarios. En general la Configuración universitaria no cambió por obra de la Ley de Educación Superior; la evaluación y acreditación se constitu-

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yó en una función muy gravitante del sistema y la ley, que comprendía ambas partes de la educación superior, la universitaria y la no universitaria, si bien enunciaba el objetivo de articulación entre ambos sectores no instituyó mecanismos efectivos, porque, como señalé antes, carecía de una autoridad ejecutiva que llevara a la práctica ese esfuerzo. Así que en el prestamo sectorial del Banco Mundial, denominado FOMEC (Fondo de Mejoramiento de la Calidad) que es el siguiente paso, cabe aclarar que fue establecido con anterioridad a la ley pero formó parte del mismo paquete de políticas. Fue un prestamo muy importante. Se dieron en torno suyo algunas alternativas interesantes. Primero se pensó en aplicar los fondos siguiendo una lógica de desarrollo institucional, universidad por universidad; avanzada la preparación esa hipótesis de política fue abandonada y en su lugar se estableció un conjunto de arreglos con las comunidades disciplinares, esto con motivo de dar prioridad a las ciencias básicas y las ingenierías por sobre las demás ramas del saber; en consecuencia se tendieron puentes directos desde la administración del prestamo con los líderes de esas comunidades para pactar los términos de apertura de concursos a fin de acceder a los fondos. Esto acarreó una serie de problemas en la ejecución, se trataba de un prestamo de varios cientos de millones de dólares, que no pudo ejecutarse en forma completa al cabo del plazo previsto. Tuvo varios problemas de eficiencia en la ejecución derivados, probablemente, de que los funcionarios argentinos que negociaron el prestamo no repararon a tiempo, por ejemplo: en el déficit de capacidad de gestión de las universidades; de problemas con las prioridades fijadas, por ejemplo: la posibilidad de aplicar los fondos en áreas de ciencias sociales fue restringida al principio y admitida solo tardíamente por el prestamo, algo similar ocurrió con la posibilidad de aplicar fondos a la construcción de bibliotecas centrales de las universidades, es decir, que una baja eficiencia en la ejecución estuvo relacionada con que las condicionalidades y las orientaciones para aplicación de fondos del prestamo estaban demasiado tabuladas y entornadas sobre supuestos de necesidades actuales de financiamiento no comprobados y, por lo tanto, los fondos no fueron demandados y no circularon en el volumen y con la agilidad que se esperaba. No obstante fue un prestamo de mucha importancia, sobre todo en materia de equipamiento científico y educacional y en lo que hace a becas para posgrados, tuvo entonces un impacto relevante e hizo entrar a la universidad argentina en lo que un sociólogo francés, Luc Boltansky, llama la «ciudad de proyectos», ese régimen de vida social que en los años noventa irrumpió desde el management empresarial en todos las esferas sociales primero en los países desarrollados e inmedia-

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tamente se difundió en todo el mundo. La «ciudad de proyectos» era poco conocida en la vida universitaria argentina y a partir de ese momento pasamos a desenvolvernos en ese código, con muchas dificultades al principio y con bastante soltura más adelante. En materia de las políticas académicas hay que mencionar al FOMEC, que fue la unidad ejecutora del prestamo del Banco Mundial, instrumento político y administrativo para el estudio de los proyectos y aplicación de las inversiones, cuando los primeros resultaban aprobados. Luego, la evaluación y acreditación, a través de la creación de la CONEAU, un organismo descentralizado del Ministerio de Educación, colegiado e independiente, desde el cual se impulsaron como principales funciones la evaluación de instituciones universitarias, acreditación de carreras de posgrado, acreditación de carreras de grado de interés público y autorización provisoria, seguimiento y reconocimiento definitivo de nuevas universidades privadas. El tercer rasgo de esta época es el estancamiento de los sueldos, que no condice con el dato de la solvencia fiscal pero que tengo para mí fue bastante intencional. Un estancamiento de los sueldos no implica un congelamiento de los ingresos, es una ampliación de oportunidades de ingresos extrasalariales de los profesores, a través de la «ciudad de proyectos» y una baja real o congelamiento nominal durante una larga serie de años del nivel de los sueldos oficiales. Fue una política deliberada quizás basada en la idea sociológica de que las organizaciones cambian si experimentan algún tipo de privación de recursos, de eso depende según estas teorías que los actores vayan a adoptar actitudes de cambio o innovación que no harían espontáneamente si tuvieran abundancia de recursos. Por último, los incentivos a la investigación, que fueron no ya proyectos formalizados de investigación, sino darle la instancia a cualquier docente regular para que hiciera investigación —el gran número de nuestros profesores no hacía investigación con habitualidad— y pagarle un adicional por realizar esa actividad. Las investigaciones sobre esa estrategia muestran aspectos muy positivos, por ejemplo: una suerte de categorización de todos los aspirantes en cinco rangos, a través de la clasificación de sus antecedentes y propuestas por parte de comités evaluadores nacionales, con una dinámica de movilidad en la escala a través de sucesivas convocatorias; esa categorización tiene varias implicancias académicas, es informativa y valiosa para la gestión universita  Luc Boltansky, «Un nuevo régimen de justificación: la ciudad por proyecto», conferencia inédita dictada en la Universidad de Columbia, traducida por Gabriel Nardecchione, Buenos Aires, 2001. 

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ria. Sin embargo, acerca de la administración del incentivo, ciertas investigaciones muestran que hubo también mucho de hacer cómo que sin agregar demasiado valor desde el punto de vista de los resultados efectivos de la investigación y, en consecuencia, la evidencia de que un alto porcentaje del cuerpo docente es apto para desplegar estrategias para obtener ese plus de ingresos, que la política central del Estado hacia la universidad había denegado. En la dimensión social, ya hablamos de la necesidad de crear nuevas universidades. Esa necesidad fue satisfecha en esos años. Se produjeron creaciones sobre todo en el Gran Buenos Aires y en algunas áreas del interior del país. En el Gran Buenos Aires, la cuestión política incidió para que la UBA, que estaba por así decir con color opositor en su composición política, fuera compensada por nuevas universidades en el entorno del conurbano que fueron fundadas y organizadas por el partido en el Gobierno, y si bien eso no desmerece el hecho de que hoy por hoy tenemos un conjunto de jóvenes y dinámicas instituciones que forman abanico en el Gran Buenos Aires, cada una con su pauta o característica propia, lo cierto es que la competencia política no puede sino mencionarse para explicar este fenómeno de multiplicación de instituciones en el área metropolitana en este período. Entre tanto, se produjo la erosión del ingreso directo y la gratuidad: es cierto que el Gobierno no dio nunca pasos demasiado abiertos en contra del principio de gratuidad, pero era evidente que no simpatizaba con la gratuidad como estrategia de justicia social, que hacía mucho énfasis en los inconvenientes y las limitaciones que esta política venía mostrando en materia de resultados y daba apoyo a algunas nuevas universidades que ensayaban el arancelamiento. Me refiero a universidades públicas, que aún hoy lo perciben. Con respecto al ingreso directo, fue dejado de lado al comienzo por ciertas disciplinas-profesiones, por ejemplo, medicina, en cuyas facultades se promovieron instancias de admisión que no eran ya articuladoras sino abiertamente selectivas, eso en correspondencia con los valores y la cultura de cada comunidad disciplinar. Pero también universidades, varias en el Gran Buenos Aires y algunas en el interior que optaron por la selectividad como principio de sus políticas de ingreso por determinación propia de la autonomía universitaria mientras un numeroso contingente de universidades públicas clásicas mantuvieron su filosofía de ingreso directo. La expansión del posgrado y las carreras a distancia, que había sido prefigurado en el período anterior, en este período se manifiesta de manera muy clara. A través de los beneficios del prestamos del Banco Mundial para becas de posgrado y a través del peso político de las dis-

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ciplinas que empezaron a manifestarse y expandirse en las universidades mediante diversas expresiones, entre ellas esta, la creación de maestrías y doctorados. No siempre esos desarrollos fueron endógenos a las universidades sino a través de una especie de exportación de capacidades académicas radicadas en universidades fuertes sobre otras que, de esa manera, fundaban o fortificaban la disciplina en esas áreas. Además, los fondos competitivos de investigación que venían del área de ciencia y técnica del Gobierno o de otras fuentes, atravesaron el tejido universitario suscitando esta ciudadanía de la «ciudad de proyectos» de manera interesante y dinámica, pero al tiempo, bastante perturbadora para las rutinas tradicionales y las lógicas habituales de la vida universitaria anterior. Por último, la descentralización de la política salarial docente, fue una parte importante de la política orientada a que las universidades se hicieran responsables de sus políticas de empleo y de retribución salarial con un presupuesto previamente acordado. La Universidad Nacional del Litoral tenía un financiamiento a la oferta que hasta la aparición de la «ciudad de proyectos» era cercano al ciento por ciento. Por ejemplo, sobre fines de la década del ochenta la Universidad de Buenos Aires tenía un ingreso anual por venta de servicios a terceros con una recaudación propia del orden del 10% de su presupuesto total, pero ya hoy entre el presupuesto oficial que financia la oferta y los ingresos por movilización externa de fondos por ejecución de proyectos y venta de servicios la proporción se ha alterado y todas las universidades cuentan con ingresos propios considerablemente más elevados. Resultó, entonces, muy importante que aquella descentralización de la política salarial hubiera sido adoptada por la autonomía de la universidad pública, pero ya veremos que durante el período más reciente, el que vamos a presentar ahora, esa política fracasó. 4. El impacto, una década después (2003-2007) Veamos, entonces, el impacto actual de estas reformas innovadoras de los años noventa una década después, es decir, entre el año 2003 y el momento actual, los efectos deseados y las consecuencias inesperadas. El país fue presidido por Nestor Kirchner a lo largo de estos años, aun cuando cabe destacar otros dos presidentes que se sucedieron durante los años de debacle del sistema de convertibilidad monetaria, Fernando de la Rúa (2000 y 2001), y de nueva reactivación, una vez producida la devaluación, Eduardo Duhalde (2002 hasta mayo de 2003).

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El contorno está dado, por lo tanto, por el estallido de la crisis y luego la recuperación veloz de la actividad económica, el superávit fiscal, el cual es necesario para afrontar el pago de la deuda externa de manera que surge de una política de consenso de casi todo el arco político, hay más empleo consiguiéndose abatir ese flagelo del desempleo atroz que caracterizó a la década de los noventa y hay reactivación industrial. 4.1. Logros, desvíos y fallas En materia universitaria, lo anterior implica que hay una situación caracterizada por logros, desvíos y fallas atribuibles en su origen a la política de los noventa. Sintetizándolos digamos que en materia institucional se diversificó el modelo organizativo que siguen las universidades. Ya no tenemos un modelo organizativo y curricular o clásico con facultades-cátedras, según la pauta europea tradicional, sino que hay ahora otros esquemas por transformación de los existentes tanto como por creación de universidades bajo otras premisas. Otro rasgo es la vuelta de la izquierda radicalizada. Mencionándolo no apunto a una cuestión de preferencias políticas de los actores sino a señalar el desacople, al que hice referencia antes, entre el sistema político interno de la universidad y el sistema político de la vida parlamentaria. Hoy en día la correspondencia entre ambos sistemas no es tan perfecta como lo era durante las décadas de los ochenta y los noventa; la izquierda radicalizada ha retomado posiciones en el movimiento estudiantil y esto tiene impacto sobre la vida institucional. No abro juicio sobre las orientaciones de esas corrientes políticas, pero sí digo que en ciertas ocasiones las asambleas universitarias destinadas a la designación de rector en las universidades de Buenos Aires, La Plata, Rosario y Córdoba fueron objetivo de la acción directa del movimiento estudiantil bajo esta conducción política, episodio impensable en épocas anteriores en que la orientación política llevaba a la articulación de intereses y a la conciliación de posturas, así como a una firme defensa de la institucionalidad universitaria. En cambio, en este caso los estudiantes jugaron un papel muy disruptivo que generó, por ejemplo, la acefalia de la Universidad de Buenos Aires durante prácticamente un año. Una característica adicional es la internacionalización de la edu­ cación superior. Se trata de un fenómeno muy amplio y de carácter mundial; hay muchos más contactos académicos a distintos niveles y facilidades para establecerlos. Podemos mencionar los trabajos sobre acreditación internacional de carreras en el marco del MERCOSUR-

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Educativo, del cual Chile forma parte como país asociado el grupo. Allí se advierte un embrión de actividad internacional de cooperación SurSur, en particular intralatinoamericana, pero el grueso de la internacionalización está relacionado con el fuerte efecto del modelo europeo de integración, simbolizado en el Proceso de Bolonia y, en menor medida, para nuestro país la influencia norteamericana y en medida aún menor la de países de otras áreas geográficas del mundo. En la dimensión académica tenemos que hacer presente la difusión de la investigación, que hoy está efectivamente inserta en todas las universidades pero de una manera despareja, asimétrica, con distintos grados de calidad, no siempre respondiendo a una programación orgánica y dejando mucho por hacer todavía en esa materia. Sin embargo, lo cierto es que la universidad y, más aún, ninguna facultad o departamento es concebible hoy sin una función activa de investigación. Con respecto a las acreditaciones de programas académicos digamos que son obligatorias para los posgrados, ya que todo ese nivel es considerado de interés público por la Ley de Educación Superior y sujeto, por lo tanto, a acreditación periódica. Para ello se organizan, por parte de CONEAU, convocatorias a tiempo definido, destinadas a áreas disciplinares que reúnen disciplinas y temáticas afines, a saber: a) ciencias básicas a naturales, b) humanidades y arte, c) ciencias aplicadas y d) ciencias sociales, administración y derecho. Las acreditaciones tienen una vigencia de tres años la primera vez y seis años en oportunidades sucesivas. En lo que hace a las carreras de grado, solo las carreras declaradas de interés público, que son las carreras profesionales clásicas en la universidad, las mismas dieciséis que ustedes consideran monopolio universitario. En la Argentina esas carreras tienen acreditación obligatoria, por lo cual en una época determinada todas las carreras asisten al proceso de acreditación, en sus fases de autoevaluación y de evaluación externa. Pueden ser acreditadas por seis años si cumplen todos los estándares y exigencias previstas y solo por tres años si quedan con asignaturas pendientes y se comprometen a suplirlas en plazos perentorios. Los estándares no son productos unilaterales de la agencia nacional de acreditación o del Gobierno, sino que son productos elaborados y consensuados por la comunidad académica de la disciplina, tratados y aprobados por el Consejo de Universidades, cuerpo consultivo integrado por rectores que representan las universidades públicas y privadas de todas las regiones del país. Una consecuencia no del todo prevista de la acreditación obligatoria es que las carreras que no están sujetas a ese régimen se ubican en otro estatus y curiosamente no se sienten mejor porque no pese sobre ellas

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esa exigencia evaluativa, sino que se sienten disminuidas y aspiran a entrar en el hemisferio de las carreras a las que se administra acreditación periódica. Eso genera una suerte de cesura en la vida universitaria que es motivo de preocupación y que antes o después va a arrojar implicaciones políticas de envergadura. Es decir, que tenemos todas las áreas sociales, humanidades, ciencias básicas (exactas y naturales) y artísticas sin acreditación obligatoria y sus actores echan de menos la posibilidad de contar con estos procesos porque dan lugar a inversiones e innovaciones educativas, en un contexto en que no abundan estímulos para promoverlos. Las inversiones son estimables pero asistemáticas, en un desempeño parecido al de la investigación, suelen estar sembradas al voleo y no se advierte una lógica que presida la distribución de las inversiones, aunque estas han estado presentes y fueron importantes y útiles, tanto en equipamiento como en infraestructura, entre otros rubros. En cuanto a la dimensión social se destaca la recentralización de la política salarial, que supone el fracaso de la política de descentralización. El Gobierno, las universidades, los propios gremios y, también, el Congreso coincidieron en que la autonomía no tomara a su cargo esas competencias y volvieron a diseñar un escalafón centralizado. La recuperación de los sueldos, con pluriempleo, implica la restitución del valor real de los sueldos universitarios, incluidas las dedicaciones simples, lo cual es muy importante, y también hay pluriempleo, es decir, una proliferación de las situaciones en que profesores y docentes pertenecen a varias instituciones y programas académicos al mismo tiempo: una pública y una privada, la UBA y una del conurbano, una metropolitana y una del interior que se encuentra fomentando un área determinada. El pluriempleo es el pan nuestro de cada día de la profesión académica. También es llamativo y significativo que la matriculación se encuentre en retroceso. Mientras hubo desempleo alto tuvimos crecimiento constante de la matriculación, sobre todo en las universidades nacionales; desde que contamos con tasas de desempleo normales la matriculación universitaria está bajando. En la última serie de cinco años bajó más de tres puntos el ingreso de estudiantes en las universidades nacionales, en parte compensado por el incremento de la matriculación de las universidades privadas pero no del todo, de manera que hay una tendencia al estancamiento que coincide con el ciclo de reactivación de la economía y que es un rasgo digno de ser reflexionado. Debemos también mencionar el leve incremento anual del número de graduados. No es un aumento satisfactorio pero sí alentador, frente

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a un estancamiento en el largo plazo que sufrió la eficiencia de la educación superior argentina, medida según este indicador. La relación entre los graduados anuales y el número total de estudiantes sigue siendo muy baja en el comparado internacional. Esta baja eficiencia puede ser vista como función de la liberalización de las condiciones de ingreso, porque el ingreso directo a pesar de muchas cortapisas que hoy existen sigue siendo la norma en muchas universidades públicas argentinas. 5. Interrogantes para el futuro (2008-….) Para concluir esta exposición nos preguntamos sobre el futuro. Estamos en estos últimos dos años de la década y no sabemos si será el fin de una época o simplemente una contingencia más. La pregunta es si esta Configuración universitaria, entendida como la correlación estable entre los distintos elementos sustantivos de educación superior y su contexto político, económico y social, se va a mantener o va a haber alguna modificación o cambio importante. El contexto de hoy en día, que todos conocemos, pero en especial para mi país, es que el crecimiento se ha frenado abruptamente, en especial el producto industrial, las dificultades fiscales no llegan a penuria pero son bastante evidentes, hay una amenaza de recesión y esto va a repercutir sobre los empleos y hay incertidumbre internacional en materia comercial, de precios y volúmenes de la demanda externa, así como de financiamiento. 5.1. Agenda de temas que serán influyentes En este marco deseo terminar con una agenda de interrogantes o perplejidades sobre el presente y el futuro de la educación superior en la Argentina. Cómo será, a mi entender, el conjunto de temas que avizoro discutiremos en los próximos tiempos. El primero es el de la división ministerial. Se trata de que con la complacencia general, en diciembre de 2007, al asumir la presidenta Cristina Fernández de Kirchner creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva en la Argentina, que es un paso muy celebrado que le da prioridad política a la ciencia y la tecnología. Sin embargo, si uno escucha con atención el caso francés, por ejemplo, se pregunta qué repercusión va a tener este nuevo departamento del Gobierno sobre una universidad que practica investigación y que pasará a

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tener como referencia en el Estado dos ministerios y no ya uno. Dos agencias públicas de alto nivel que financian, que tienen control sobre la profesión académica y no uno solo. Es un asunto que está abierto y nos plantea cómo hacer los arreglos institucionales para convivir con dos ministerios, concertando provechosamente sus acciones. El segundo es un hecho muy positivo y trascendente, el programa de becas del CONICET para doctorados. Desde hace tres años se está haciendo una inversión elevada, ya hay otorgadas varias miles de becas y a razón de mil quinientas por año se están realizando convocatorias para todas las disciplinas; esto va a repercutir de muchas maneras, empezando por la explosión del número de doctores de la Argentina en los próximos años. Se pretende así emular el paradigma brasileño de los diez mil doctores por año, como tantos otros países latinoamericanos, por lo que cabe pensar que también en nuestro país terminaremos al poco tiempo poniendo en cuestión si los doctores deben ser volcados con exclusividad a las actividades científicas y académicas, o si tienen que insertarse en el tejido productivo porque los puestos de investigación y enseñanza de alto nivel con este ritmo se van a saturar rápidamente. El tercer punto de esta agenda es la Universidad de Buenos Aires, una universidad que resiste las acreditaciones de carreras de grado de interés público convocadas por la CONEAU. Aunque asiste a algunas convocatorias, no lo hace con todas, y registra un grado actual o potencial de conflictividad política interna, al estar un tanto descuidada por el presupuesto público, si bien en diciembre pasado ha habido una suerte de fondo de reparación para atender sus necesidades inmediatas. La UBA está ubicada en una encrucijada porque no ejerce una actividad plena en el Consejo Universitario Nacional y debiera tenerla, porque es la nave insignia de la universidad argentina, lo sigue siendo y lo será por mucho tiempo, quizás para siempre. Puedo afirmarlo porque no soy de la UBA y pertenezco a una universidad de mediano porte del interior del país, la Universidad Nacional del Litoral. Hay en definitiva varias dudas sobre las relaciones políticas y académicas del sistema y del Gobierno con la UBA. El cuarto tema es el de la tensión entre carreras a escala nacional. Las carreras que acreditan y las que no acreditan van a tener que encontrar un estatus para equiparar las posibilidades de acceso a fondos especiales o a innovaciones educativas que hoy privilegian a las que acreditan con respecto a las que no lo hacen. Esta tensión puede amenazar la Configuración universitaria basada hasta el presente en el predominio de los rectorados y los consejos superiores de las universida-

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des con respecto a las disciplinas, sus facultades o departamentos y los grupos académicos que los animan. El modelo de la política de contratación francés, que es un mecanismo de aplicación de inversiones del Gobierno que estimula la realización de planes integrales de las universidades, las que asumen la obligación de la distribución secundaria de esos beneficios, fue intentado en la Argentina entre 2001 y 2003 pero no prosperó. Parece más sencillo, más fácil, más ágil realizar inversiones por disciplina, por facultades y no a través de las universidades de manera que estas se ocupen de alcanzar y sostener los equilibrios internos, mediante una política global de desarrollo de la universidad. Por lo tanto, me parece que esta distinción entre disciplinas-profesiones académicas como si fueran hijas y entenadas es un punto de tensión que tiene que ver con el siguiente quinto ítem. Me refiero al conflicto entre las universidades y las asociaciones nacionales de facultades especializadas, derivada de las políticas del Gobierno. Los tres últimos temas de agenda en el ámbito universitario argentino serían: el sexto se refiere a los factores de flexibilidad curricular y atañe a la tradición latinoamericana de las licenciaturas largas, tan significativas que cuando hacemos los intercambios con Europa, nuestros estudiantes avanzados de ingeniería, por ejemplo, viajan a punto de obtener su título de grado (en Chile diríamos pregrado) y en un cuatrimestre vuelven con el título de máster. La reflexión sobre este desacople es un tema para el futuro. Con la excepción de Brasil, cuya estructura de ciclos y niveles está algo diferenciada, el resto de los países latinoamericanos deberíamos preguntarnos acerca de las licenciaturas largas, si vamos a crear definitivamente los ciclos intermedios, con sus respectivas credenciales o si vamos a apuntar a una reducción del tiempo de los estudios y por ende una selección de los contenidos, si vamos a priorizar el posgrado definitivamente siguiendo lo que aparenta ser una tendencia internacional y si vamos a adoptar —este sería el séptimo tema— las estrategias curriculares por competencias, que son de algún modo la otra cara de la misma moneda de las reconversiones estructurales de las carreras. Yo tengo mis preferencias pero por encima de cualquier punto de vista individual el mensaje que quiero dejarles es que es este un asunto de debate cultural, político y académico en la universidad argentina que habrá de darse en los próximos tiempos. Un séptimo asunto influyente en esta provisoria agenda son las becas; en la Argentina no teníamos política de financiamiento a la demanda; es un punto que espero haber dejado claro en mi reseña histórica; es un defecto que ha dejado solos a la gratuidad y al ingreso directo como estrategia de justicia social y es evidente que no son su-

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ficientes. Después de varios intentos fallidos o con pobres resultados a lo largo de los veinticinco años, ahora el Gobierno ha lanzado un programa denominado Becas del Bicentenario, en un número de treinta mil anuales con un estipendio adecuado, con bastantes problemas y dificultades de gestión. Es un programa novísimo, por lo cual sería necesario más tiempo para poder hacer apreciaciones acerca de si va a lograr cambiar, aunque sea un poco, la composición social de la universidad argentina, que bien necesita con urgencia una mayor presencia de sectores populares. Una última mención de estricta actualidad política u octavo tema es si el Congreso de la Nación encara o no decididamente el tratamiento de los proyectos hoy existentes de nueva ley de Educación Superior; en caso positivo entiendo que tendrá que hacerse eco directa o indirectamente de los temas aquí propuestos, y aunque alguno o algunos puedan ser eludidos, de todas formas entiendo que tendremos un debate de campanillas si es que efectivamente el sistema político y la opinión pública le dan prioridad en su orden del día, acontecimiento por otra parte no demasiado frecuente en nuestra trayectoria institucional.

Parte 2 Institucionalización de la evaluación y acreditación universitaria en la Argentina

1. Introducción Este artículo se propone un repaso informativo a la vez que un análisis crítico de la trayectoria de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) en el panorama institucional del Estado y el sistema universitario de la Argentina. El recorrido es breve pero intenso y a través de su década y media reconoce dos etapas: la primera, entre 1996 y 2002, se destacó por establecer el cuño fundacional, y la segunda, entre 2002 y 2009, por su consolidación en el despliegue rutinario de las funciones asignadas. En su mayor parte, los asuntos abordados se asientan en la primera etapa, dado el interés que revisten y por aplicación, además, de la teoría según la cual la matriz originaria condiciona la vida posterior de las

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organizaciones, aunque también se mencionan en algunos capítulos las derivas sobre la segunda etapa, en la cual se condensan tanto las expectativas cumplidas como las nos cumplidas y los interrogantes sobre el futuro. En cada apartado el trabajo presenta y desenvuelve un episodio significativo de la vida institucional, de manera que a través de todo el texto el lector alcanzará a ver un panorama de rasgos salientes, aunque no una descripción exhaustiva o sistemática de todos los aspectos. Los primeros apartados tienen que ver con el ambiente o entorno en que la CONEAU se instaló, los elementos del ambiente que absorbió para su desarrollo y las alteraciones o cambios que produjo. Los posteriores apartados relatan el despliegue de cada una de las competencias principales que la Ley de Educación Superior de 1995 (LES) le confió para la evaluación y acreditación del sistema universitario. El último se refiere a la función internacional, es decir, la participación de la CONEAU en iniciativas de cooperación e integración entre la educación superior de diversos países. Estas tareas no fueron encomendadas por la LES pero, como signo de los tiempos, alcanzaron un desarrollo considerable. 2. Financiamiento externo y Estado nacional La CONEAU es una creación de la Ley 24.521, que entró en vigencia en agosto de 1995. Los debates y las negociaciones que fueron necesarios para su sanción habían arrancado unos dos años antes. La así llamada Ley de Educación Superior fue una de las manifestaciones de la prioridad política que el Gobierno nacional del presidente Carlos Menem (1989-1999) otorgara a la cuestión universitaria, una vez transcurrida la mitad de su primer mandato de seis años. Para aquel Gobierno el endeudamiento externo era un eje clave de su esquema macroeconómico porque compensaba el déficit crónico en el balance de divisas del país. Por eso, otra expresión de la política universitaria fue el Programa de Reformas a la Educación Superior (PRES), un convenio celebrado con el BIRF en 1994, cuya fase preparatoria se remonta a 1986 y sufrió los vaivenes de la transición entre los presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Menem, en 1989, y de las orientaciones del   David Silverman, Teoría de las organizaciones, Buenos Aires, Nueva Visión, 1975.    www.portalargentino.net/leyes/l24521.htm. 

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propio Banco Mundial. El corazón del PRES fue el prestamo del Banco Mundial. La política pública emergente se configuró con notas sui géneris: una gestación paritaria entre los negociadores argentinos y los funcionarios internacionales; su vertebración en torno al monto y el flujo de los desembolsos externos; y —no menos importante— la gestión de sus acciones ajustada a oficinas, procedimientos y decisiones establecidas a satisfacción del prestamista. El Fondo para el Mejoramiento de la Educación Superior (FOMEC) fue ese organismo tangencial al Gobierno argentino, a través del cual se implementaron las principales medidas de aquella política. La CONEAU fue una segunda pata del prestamo del BIRF. En este capítulo se expondrán causas y razones comparadas que marcan la diferencia en el trayecto institucional entre FOMEC y CONEAU. Las respectivas misiones eran separadas aunque complementarias. CONEAU debía evaluar a las universidades y programas; FOMEC debía proveerles financiamiento según una mecánica competitiva. La evaluación y acreditación venían discutiéndose entre el Gobierno y las comunidades académicas desde varios años antes. Las inversiones eran vitales en un contexto de dilatada penuria presupuestaria. El recurso a un prestamo externo era motivo de desconfianza, porque tanto su orientación general como las condicionalidades para su ejecución eran percibidas por el sentido común de muchos universitarios como un gobierno paralelo ejercido por una fuente de poder exógeno. Ya que la CONEAU ejercería una influencia en el control estatal sobre la actividad universitaria fue necesario que se creara mediante una ley. El hecho de que el FOMEC distribuiría dinero del prestamo hacía inaceptable para el otorgante su pasaje por un debate parlamentario. Uno de los órganos requería plena legitimidad interna para establecerse; el otro se instalaría y funcionaría apoyado en su aptitud para disponer de fondos y aplicarlos en áreas que requirieran inversiones. El FOMEC era un programa a término y su inserción en el aparato del Estado debía ser tan tenue como fuera posible, para privilegiar un estilo de gestión basado en los concursos de proyectos, certificación de obras y monitoreo de resultados, prácticas no familiares a la administración pública regular.    Vale recordar que en la Conferencia Mundial de Educación de 1990, celebrada en Tailandia, los principales organismos internacionales de cooperación adoptaron una estrategia para priorizar la educación básica en los países subdesarrollados. Por esa causa se suspendieron los prestamos destinados a la educación superior durante varios años. La Argentina fue el primer país en que el BIRF restableció el apoyo a ese sector.

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Si bien la lógica del PRES asociaba evaluación con financiamientos adicionales, lo cierto es que el circuito entre CONEAU y FOMEC nunca se establecería y más bien ambos se desarrollarán en un tenso paralelismo. La oficina de la CONEAU fue montada antes de que fueran designados los miembros formales. Un reglamento fue dictado con arreglo a los términos pactados en el «componente CONEAU» del convenio de prestamo con el BIRF. Los costos eran soportados en forma mixta entre el Gobierno y el prestamo. Parte del personal reclutado y de los gastos era afrontado mediante una de las fuentes y otra parte por la restante. Entre mediados de 2005 y agosto de 2006, fecha en que fueron puestos en posesión de sus cargos los miembros de la CONEAU, se desarrolló un período embrionario, técnico y administrativo. Esa etapa fue dirigida por un director ejecutivo, encargado del reclutamiento del primer grupo de funcionarios y empleados. El origen del equipo técnico de CONEAU es, entonces, previo a la comisión como tal. Así como ocurriera con el FOMEC, esas condiciones permitieron la contratación de personal joven, capacitado y competente. La identificación de los postulantes era a través de mecanismos de búsqueda por cooptación, pero las credenciales debían ser títulos de grado con altas calificaciones, sumadas a estudios de posgrado afines a la gestión moderna de instituciones públicas. De hecho, dos maestrías de la Universidad de Buenos Aires se destacaron como carta de presentación para los candidatos: la de Gestión de la Ciencia y la Tecnología del Centro de Estudios Avanzados y la de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas. Pero, como puede imaginarse, la integración formal de la Comisión el 10 de agosto de 2006 hizo entrar en crisis el diseño organizacional acuñado en la etapa embrionaria. Los miembros designados, con el texto de la ley en la mano, no tardaron en gestionar ante el Ministerio algunos cambios en la reglamentación, la reformulación y más adelante la supresión de la Dirección Ejecutiva y, también, la revisión de los términos del convenio de prestamo con el BIRF en lo atinente al funcionamiento de CONEAU. El conflicto en torno a la figura del director ejecutivo quedó prefigurado desde el texto de la norma reglamentaria (Decreto P. E. n.º 173/1996). La CONEAU era reconvertida en un organismo manejado por dos instancias: por un lado el gobierno, a cargo de la Comisión de doce miembros creada por la Ley 24.521 y, por el otro, la gestión, a cargo de un director ejecutivo, un funcionario con un perfil que coincidiera con el exigido por el BIRF para la línea de funcionarios argentinos encargados de la gerencia de sus proyectos. El decreto es claro: organi-

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zar los procesos, dirigir y supervisar las tareas del personal, así como elaborar el presupuesto anual eran tareas del director ejecutivo. En su primera sesión la Comisión designó como presidente al representante del Ministerio de Educación, Emilio Fermín Mignone. Mignone fue presidente hasta su fallecimiento en diciembre de 1998. Figura central del movimiento de lucha por los derechos humanos contra la dictadura militar instaurada en 1976, Mignone era un reconocido especialista en política educacional. En ese carácter había observado el funcionamiento del sistema estadounidense de evaluación y acreditación universitaria y estaba convencido de su adaptabilidad a la edu­ cación superior argentina. Durante años hizo una prédica en ese sentido, hasta que los debates preparatorios de la Ley de Educación Superior dieron la oportunidad para que su voz fuera escuchada. Emilio Mignone fue en todo sentido el fundador de CONEAU porque asesoró en la redacción del texto legal, representó al poder ejecutivo en su primera composición y fue elegido por sus pares para presidirla. Además, su labor se caracterizó por una combinación justa entre una firme determinación para la acción y un espíritu componedor, capaz de escuchar con paciencia y respeto los diferentes puntos de vista para proponer siempre salidas superadoras. Liderada por Mignone, la Comisión gestionó con éxito varias modificaciones en la reglamentación y, en consecuencia, el rediseño organizacional de CONEAU. Entre ese conjunto de iniciativas figuran tanto el gobierno y la gestión del organismo cuanto la ejecución del componente respectivo del prestamo del BIRF. En el primer aspecto, la noción de la Comisión como Consejo Directivo de la CONEAU fue eliminada. Por lo tanto, los doce comisionados encarnaron de manera colegiada las funciones y actividades que la Ley de Educación Superior les encomendara, subordinando al Equipo Técnico como el tejido de profesionales y empleados que ejecuta sus directivas, coordinando y apoyando el trabajo sustantivo de los académicos y expertos, quiénes —como integrantes de comisiones asesoras o comités de pares— ponen en práctica las evaluaciones. En el segundo aspecto, fue necesario modificar el Documento del Prestamo. Mignone gestionó y obtuvo que el Ministerio de Educación solicitara las enmiendas para garantizar que la Unidad Ejecutora, representación administrativa del BIRF en Buenos Aires y entidad encargada de emitir los dictámenes que posibilitaban contrataciones y otros   Horacio Verbitsky, «El legado de Mignone», Diario Página 12, 9-12-2004, Buenos Aires.

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desembolsos, no tuviera injerencia alguna en el planeamiento y desarrollo de las funciones y múltiples actividades de CONEAU, limitándose a financiarlas si coincidían con los fines y objetivos acordados. Esa doble delimitación de competencias permitió que la CONEAU, bajo la entera responsabilidad política y administrativa de sus doce miembros, afrontara con independencia de criterio las inéditas tareas y los difíciles pronunciamientos sobre la calidad universitaria que de ella se esperaban. Sobre el fin de este período FOMEC había desaparecido, la evaluación final del proyecto BIRF registra las actividades cumplidas y el impacto sobre el sistema de educación superior tanto como el de su componente CONEAU que, sin embargo, mantiene su vigencia e importancia ya bajo completa financiación del presupuesto público. La diferencia entre ambos organismos, visto el mediano plazo de su desarrollo, reside en el arraigo que cada uno de ellos tenía previsto y consiguió en la estructura del Estado. Si se trataba de un tejido diferente, débilmente acoplado a la gestión pública y expuesto a liquidación una vez agotados los recursos o, antes aún, los plazos pautados —tal fue el caso del FOMEC—; o si era una construcción institucional con la misión de atender en forma continua funciones necesarias para el desenvolvimiento de los establecimientos y programas en la base del sistema universitario. 3. Autonomía universitaria y legislación federal Al comienzo del ciclo democrático las universidades nacionales fueron intervenidas con el firme propósito de cambiar la configuración de la educación superior heredada de la dictadura militar. El mapa de esa política era la tradición surgida de la Reforma Universitaria de 1918. La autonomía de cada universidad; su gobierno compartido entre docentes, graduados y estudiantes; la plena libertad académica fueron las consignas centrales para aquella época. Primero, un decreto presidencial y, en seguida, la Ley 23.158 de 1984 organizaron esa primera etapa, trazando un plan de normalización al cabo del cual las universidades nacionales debían regirse por autoridades elegidas según sus propios estatutos. Transcurridos los    Estudio sobre el Impacto del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), en www.educ.ar, 2002.

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veinticuatro meses otorgados en aquel régimen de transición las veinticuatro universidades públicas de entonces estuvieron gozando de su auto­nomía. Durante el lapso que corre entre 1986 y 1995, en medio de una severa penuria financiera, las universidades se desenvuelven con dinamismo y logran avances importantes en su democratización y también en su calidad académica, pero hay una amplia coincidencia en torno a que existe un «vacío legal». La Ley de Normalización había cumplido su plazo y la correlación de fuerzas parlamentaria, desfavorable al Gobierno del presidente Raúl Alfonsín (1983-1989), no permitió sancionar una ley permanente. Existía sí una Ley de Régimen económico financiero que por cierto no bastaba. Aun cuando todos reconocieran la necesidad de la norma, el proceso de elaboración fue controvertido y polémico. Durante la década de los noventa, bajo la presidencia de Carlos Menem, el giro neoliberal de las políticas suscitaba una aguda polarización. Amplios sectores del mundo universitario, encabezado por sus autoridades, recelaban de las intenciones del poder ejecutivo sobre todo en cuanto a si sería respetada o no la autonomía de las universidades públicas. La polarización se alimentaba también del conflicto político ya que el peronismo en el Gobierno militaba en una tradición doctrinaria contraria a la Reforma Universitaria. La práctica histórica de sus gobiernos, en especial las dos primeras presidencias de Juan D. Perón entre 1946 y 1955, había sido centralizadora y refractaria hacia el movimiento universitario. Entre tanto, la oposición política, en especial el radi­ calismo, que tenía una importante inserción entre los rectores de las universidades nacionales, ejercía control sobre el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). Entre el Gobierno, representado por la Secretaría de Políticas Universitarias, y el CIN, en el cual destacaba el liderazgo de la Universidad de Buenos Aires, se desarrolló un proceso de consulta y debate informal de la futura Ley de Educación Superior. Desde 1993 circulaban «borradores» que iban recogiendo inquietudes, ensayando variantes y circunscribiendo los temas de disenso, mientras un sinfín de especulaciones se tejían en torno a las intenciones y posibles repercusiones encerradas en los textos. Interesa reseñar aquí lo atinente a la evaluación y acreditación universitaria. Cabe señalar, en perspectiva comparativa, que la Argentina se cuenta entre los primeros países de América Latina que empleó una ley de la Nación para crear el organismo oficial que administrara este nuevo mecanismo de garantía pública de calidad y que, por ende, insti-

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tucionalizó esas actividades como funciones estatales formales de su sistema de educación superior. Los dos ejes en torno a los cuales se desplegó la negociación —tanto en su fase previa como en el trámite en ambas Cámaras del Congreso— fueron: primero, la composición y, segundo, las atribuciones del nuevo organismo. En ambos aspectos la cuestión a zanjar era que el montaje de las nuevas instancias centrales del sistema no lesionara la autonomía universitaria. Acerca de la naturaleza jurídica del organismo se discutió mucho. Quienes pensaban la autonomía de las universidades públicas como una prerrogativa corporativa con respecto al Estado en general sostenían la necesidad de instituir una agencia extra-poder, pública no estatal. En cambio, quienes definían la autonomía como una defensa frente al desborde de autoridad del poder ejecutivo aceptaban una radicación en sede del Congreso. Pero la escasez de antecedentes (solo la Auditoría General de la Nación creada por la Constitución Nacional de 1994 reviste ese carácter) y las previsibles dificultades operativas persuadieron de la necesidad de ubicarla en el ámbito del Ministerio de Educación. Dos recaudos balancearían esa dependencia: por una parte, el régimen descentralizado para su administración y, por la otra, que la mitad de los miembros serían designados por el poder ejecutivo a propuesta de las Cámaras del Congreso, otros cinco a propuesta de entidades académicas y solo uno por iniciativa del Ministerio de Educación. El decreto reglamentario complementó el dispositivo disponiendo: «[…] los miembros […] ejercerán sus funciones a título personal y con total independencia de criterio» (Artículo 2.º Decreto n.º 173/1996). Quedaba claro que la membresía no implicaba una representación, que tampoco podía exigirse el cumplimiento de instrucciones emitidos por el cuerpo proponente, ni la rendición de cuentas ante este. Las funciones principales eran cuatro: 1) la confección de informes para que el Ministerio de Educación concediera las autorizaciones provisorias y los reconocimientos definitivos de los proyectos de creación de universidades privadas y, también, de informes sobre la viabilidad del proyecto institucional de las nuevas universidades públicas creadas por el Congreso; 2) la evaluación externa cíclica de las universidades, posteriores a su autoevaluación; 3) las acreditaciones cíclicas de todas las carreras de posgrado; y 4) las acreditaciones cíclicas de las carreras de grado profesionales que fueran declaradas de interés público. Como se advierte, un repertorio amplio y diverso de acciones, todas relevantes para los establecimientos y para ciertas enseñanzas clave

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brindadas en estos. En cada función, la sospecha de que se ejerciera una superintendencia sobre las universidades estaba abierta y suscitaba desconfianza. Tanto en el caso de las evaluaciones externas como en el de ambas acreditaciones la CONEAU podía erigirse en una autoridad por encima de la autonomía universitaria con poder para bloquear o revocar decisiones académicas o de política universitaria. En 1994 una reforma constitucional introdujo una cláusula específica sobre la potestad del Congreso de la Nación para dictar leyes sobre educación en general y, en especial, sobre las universidades nacionales de modo tal que «garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales».10 Era preciso clarificar acerca de que los miembros de CONEAU deben ser seleccionados entre un personal que pertenezca a la universidad («personalidades de reconocida jerarquía académica y científica», dice la ley y el decreto reglamentario enmienda: «de reconocida jerarquía en el campo académico, científico o de gestión institucional»); también que los juicios evaluativos serían emitidos por equipos de pares académicos de alto nivel, con antecedentes relevantes, que las universidades podrían recusar con causa justificada. Además, los criterios con los cuales se llevan a cabo las evaluaciones no son establecidos en forma unilateral por la CONEAU. Por el contrario, serán las propias universidades, a través de sus misiones y objetivos oficiales, las que darán a los evaluadores el referente evaluativo contra el que contrastar sus indagaciones para la evaluación externa. Y es el Consejo de Universidades,11 un órgano consultivo nacional formado por rectores de universidades públicas y privadas, el que aprueba los estándares o patrones con los cuales los pares evaluadores dictaminarán sobre la acreditación o no de las carreras de posgrado y de las de grado de interés público. Muchas universidades públicas acudieron a los estrados judiciales en ocasión de la sanción de la Ley de Educación Superior. En la mayoría de los casos se defendía el contenido de los estatutos universitarios contra impugnaciones que en nombre de la nueva norma el Ministerio de Educación hacía ante tribunales federales de las diversas regiones geográficas. El núcleo ideológico y político de esa controversia giraba casi siempre en torno al ingreso directo de estudiantes secundarios a las aulas universitarias y a la gratuidad de la enseñanza de grado. Ambas políticas   Constitución de la Nación Argentina 1994: artículo 75, inciso 19, p. 45, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la Nación, 1995. 11   Su creación figura en el artículo 72 de la Ley n.º 24.521. 10

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impulsadas por muchas universidades públicas orientadas por la oposición radical y socialista, eran impugnadas por el Gobierno justicialista con arreglo al giro neoliberal que había impregnado sus políticas. Sin embargo, el caso judicial más resonante y con consecuencias políticas más duraderas fue el que la Universidad de Buenos Aires entabló contra los artículos 42 y 43 de la ley.12 Esta última es una cláusula en la que una serie indeterminada de carreras cuyas profesiones respectivas estuvieran reguladas por el Estado y que, en su ejercicio, pusieran en riesgo valores jurídicamente protegidos, tendría un régimen de reconocimiento de sus títulos en el que la acreditación periódica sería decisiva. El curso de ese trámite judicial fue curioso. La UBA obtuvo, en primera instancia, un fallo declarativo de inconstitucionalidad y el Ministerio de Educación, debido a una evidente negligencia de su servicio legal, omitió interponer el recurso de apelación, con lo cual la decisión pasó en autoridad de cosa juzgada. En consecuencia la UBA —no así las otras universidades— puede escudarse en la orden del juez para no exponer sus carreras de grado y posgrado a la evaluación externa, eludiendo así el riesgo implícito de cualquier proceso de acreditación. Ya veremos que la UBA usó de ese privilegio de manera selectiva y que eso determinó que el nuevo mecanismo de garantía pública de calidad operara como un trato inequitativo hacia el grueso de las universidades públicas y privadas, que están obligadas a cumplirlo. 4. Sistema universitario y política de partidos Escuchemos a un exrector de la Universidad de Buenos Aires (entre 2002 y 2006) expresar su opinión sobre la marcha de la evaluación y acreditación en la Argentina: «Pero, en el caso local, ha adquirido un claro sesgo político que, aunque algunas veces se ha tratado de disimular, aparece a poco que se analicen algunos comportamientos de los actores del sistema. Considero que debería existir algún mecanismo de evaluación y acreditación, pero este debería estar lo más alejado posible de intereses político-partidarios, lo que no siempre ha sucedido en el esquema con que ha funcionado la CONEAU. Más allá de la competencia personal de sus integrantes, es preciso recordar que las representaciones parlamentarias en su seno responden a la distribución de mayo12   Alejandro Finocchiaro, UBA c/Estado Nacional. Un estudio sobre la autonomía universitaria, Buenos Aires, Prometeo, 2004, pp. 110-117.

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rías y minorías. Inclusive, una lógica política similar ha guiado la representación en organismos presuntamente técnicos, como la de los cuerpos que reúnen a los rectores».13 Más allá del destacado protagonismo de su autor, el testimonio revela una impugnación bastante extendida contra la CONEAU, que podría sintetizarse en que no es un organismo genuino para tomar parte en las cuestiones académicas. Como es explícito, el carácter espurio provendría de un contagio con la política, hecha la aclaración de que la toxicidad es transmitida por una versión deformada de esta: la política partidaria. Ya mencionamos el peso del partido gobernante en las intervenciones normalizadoras de las universidades públicas en los dos primeros años de la transición democrática. Ese dispositivo de mediación y articulación continuó reflejándose en los elencos de las universidades ya autónomas. Era de articulación hacia las diferentes esferas del Estado y era de mediación interna con las comunidades disciplinares, el cuerpo académico, el movimiento estudiantil y el gremio de empleados. Esa fue la matriz en que se acuñó un sistema institucional y político si no en todas en la mayoría de las universidades nacionales. En condiciones reformistas ideal típicas una universidad pública es analógica a una república. El pluralismo de sus preferencias internas se agrupa a través de tendencias más o menos estables que disputan el predominio en los cuerpos colegiados y procuran instalar a sus cuadros o referentes en rectorados o decanatos. En nuestra trayectoria institucional la operación del modelo reformista puede observarse durante el lapso que corre entre 1956 y 1966. Sin ninguna injerencia significativa de los partidos políticos la división en tendencias o agrupaciones, su competencia —a veces facciosa— por el control sobre rectorados, decanatos, cuerpos colegiados y aun sobre los cuadros administrativos era un fenómeno habitual. La diferencia con el actual ciclo democrático reside, en todo caso, en que las corrientes políticas internas se alinean con los partidos que protagonizan el sistema político de la nación. Ese rasgo empieza por caracterizar al movimiento estudiantil, cuya organización democrática y participativa en los centros y federaciones estudiantiles es proverbial de la Argentina.14 En efecto, a partir de la 13   S. Gvirtz y A. Camou (coords.), La universidad argentina en discusión, entrevista a Guillermo Jaime Etcheverry el 6-9-2007, Buenos Aires, Granica, 2009. 14   A. Stubrin, «La política de partidos y la universidad pública en la Argentina 19831999», en Adriana Chiroleu (comp.), Repensando la Educación Superior, Rosario, UNR Editora, 2001.

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década de los setenta la política estudiantil empieza paso a paso a reflejar la política nacional. Hasta mediados de los sesenta los partidos estudiantiles habían sido combinados de amplio espectro de las militancias externas a la universidad (v. g.: en la UBA, el humanismo frente al reformismo). Después, los pequeños partidos de izquierda revolucionaria que poca representatividad tenían entre la ciudadanía llegaron a ostentar un protagonismo inusitado entre los estudiantes, al punto de que las agrupaciones ligadas al Partido Comunista eran consideradas la «derecha». Desde ya, poco democráticos, estos grupos generaban una excentricidad estructural de la política universitaria que mal podía cumplir tareas de articulación y mediación, en los momentos en que estas eran más necesarias. En los años ochenta aquella transformación de la política universitaria se encuentra ya plasmada. Es innegable que lo que nuestro testigo percibe como un conjunto de distorsiones que degeneraron el funcionamiento universitario tiene bastante de verdadero. En diversos grados, el hábito político de las clientelas tomó a la universidad como campo de operaciones. No se registraron tantos episodios de corrupción, pero sí mucho de aquello que Ortega y Gasset llamaba «chabacanería», para pintar la universidad española de su tiempo.15 La pregunta es si, a la luz de la experiencia histórica y comparada, puede esperarse que la universidad pública —al amparo de su «torre de marfil»— quede a salvo de esas contingencias. Nuestra respuesta es que sería muy difícil. Centrar la mira en las distorsiones y no apreciar el contexto de las alternativas disponibles y de la gestación socio-histórica de las instituciones equivale a errar el rumbo del análisis. Además, la debacle económica y la paralela crisis política de 20012002 tienen mucho que ver en este cruce de opiniones. Los partidos políticos conducían el país mientras las condiciones del colapso se iban incubando y, una vez producido el estallido, amplios sectores sociales identificaron al personal de los partidos y a las propias instituciones como culpables de tanta adversidad. Por fortuna el apoyo popular a la democracia como forma de gobierno se mantuvo en un nivel alto. Las elites más tradicionales, económicas e intelectuales, como siempre alejadas de los partidos, propusieron con vehemencia a través de los medios de comunicación una democracia que prescindiera de las organizaciones partidarias, centrándose en los candidatos y en su representación no mediada de intereses e inquietudes colectivas. 15   José Ortega y Gasset, «La misión de la universidad», Revista de Occidente, Madrid, 1968.

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Transcurridos ya varios años desde el pico de la crisis, la cuestión de cómo organizar la sociedad política, el reconocimiento de que los partidos políticos nacionales son indispensables para el régimen republicano democrático sigue en debate. No obstante, los partidos empiezan a rehabilitarse. Desde luego lo lograrán solo si se renuevan y reconocen errores y si esas rectificaciones se tornan convincentes a los ojos de los ciudadanos comunes. Pero veamos a través de algunos datos el grado en que la política de partidos influyó en la CONEAU. Los miembros de la CONEAU se renuevan cada cuatro años aunque pueden reiterar sus períodos sin limitación. En el curso de sus catorce años de existencia en la CONEAU se han sucedido varias integraciones con un total de treinta y cinco personas. Entre ellas, cuatro personas fueron propuestas a través de los años por el Ministerio de Educación, que cuenta con un escaño; la Academia Nacional de Educación y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas propusieron tres personas renovando el único lugar que tienen cada uno de estos. Por su parte el Consejo Interuniversitario Nacional propuso a diez personas en los tres lugares de que dispone. La Cámara de Diputados llenó sus tres escaños con diez personas y la Cámara de Senadores recurrió a cinco propuestas para renovar las suyas. Los únicos miembros que estuvieron en funciones desde el comienzo hasta la actualidad son dos propuestos por el Senado. Dado que el decreto reglamentario dispone que los organismos que nominen candidatos «… deberán procurar que la propuesta se integre con especialistas de distintas áreas del conocimiento y vinculados a distintas regiones del país» (Artículo 3, Decreto n.º 173/1996), veamos el desempeño de esas variables. Provienen del área metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires diez y ocho personas mientras que diez y siete son residentes en el interior del país. Las ciencias de la salud y las ciencias básicas aportaron cada una dos miembros; las ciencias aplicadas aportaron tres y las humanidades cuatro. El mayor número se concentró en las ciencias sociales (consideradas en sentido ampliado) con veinticuatro miembros; entre ellos diez pertenecen al derecho, seis a la sociología, cuatro a la educación, tres a la economía y uno a la ciencia política. Los presidentes, elegidos cada año por el plenario de doce miembros, fueron cinco. En dos oportunidades se trató de personas designadas a propuesta del Ministerio de Educación y en otras tres ocasiones el puesto recayó sobre personas designadas a propuesta de alguna de las Cámaras del Congreso. Cuatro de los cinco presidentes eran militantes

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políticos activos, tres pertenecientes al justicialismo y uno al radica­ lismo. Del conjunto de miembros diez y seis tienen como antecedente haber sido rectores de universidades y siete se habían desempeñado como ministros, secretarios o subsecretarios en el área educacional del gobierno. Tres, por su parte, fueron secretarios en el área educacional del gobierno después de su paso por la CONEAU. En cuanto al dato central, veintitrés miembros ostentaban militancia política al momento de ser designados: quince de ellos en el justicialismo, ocho en el radicalismo, uno en un tercer partido y otros once no tenían filiación política activa. Entre los nueve propuestos por el CIN solo uno era independiente; todos los propuestos por la Academia de Educación y por el CRUP eran independientes. También lo eran dos de los cuatro propuestos por el Ministerio de Educación y uno de los propuestos por el Senado. Si bien los números confirman la impresión sobre la politización de la CONEAU no muestran, en cambio, una hegemonía del personal político. La influencia de las universidades del interior del país es alta, no obstante lo cual la región metropolitana es la que concentra la mayor ponderación individual. En cuanto a la distribución por áreas disciplinares dista de ser la ideal; se nota el peso exagerado de los abogados, clásico por otra parte en funciones de conducción estatal y la escasa presencia de exponentes de las ciencias aplicadas. Sabido es que no se puede probar un hecho negativo, pero cabe la conjetura sobre si un conjunto aséptico de académicos hubiera podido poner en marcha la CONEAU a través de las vicisitudes del escenario público y los climas universitarios desde 1996 hasta ahora. Lo comprobable es que una construcción concreta de capacidades estatales tuvo lugar en este campo y que en eso participaron un buen número de personas con compromiso político. A la par de los caracteres esperables, relativos a la confrontación y la acumulación de poder, pudieron figurar también otros más edificantes: mediar entre visiones e intereses encontrados y articular unas con otras las esferas de poder y recursos del Gobierno, el Parlamento y la Universidad, con sus diversos estamentos. 5. Burocracia central y garantía pública de calidad Ya mencionamos que la Ley de Educación Superior de la Argentina fue la primera en instaurar la evaluación y acreditación en un país de

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América Latina, convirtiéndola en pieza clave de su mecanismo nacional de garantía pública de la calidad. Pero es interesante detenerse un minuto para advertir que esa decisión política, una vez plasmada en el orden jurídico, requirió por parte del aparato estatal una compleja serie de adecuaciones. Las naciones latinoamericanas, como las europeas, organizan sus instituciones públicas centrándose en el Estado. Su principio es que la sociedad civil interviene solo si los organismos oficiales no pueden hacerse cargo de una función determinada. En el campo de las universidades y de las profesiones cuyos cuadros deben formarse con exclusividad en los claustros rige un régimen de orden público. Este comprende por lo menos dos atribuciones: la creación o autorización de las universidades y el reconocimiento de los títulos para su validez legal.16 En el caso argentino se discutió varias veces si la titulación académica debía habilitar en forma directa para desempeñar las actividades reservadas a una profesión. La conclusión fue siempre la misma, incluso a mediados de la década de los noventa, cuando estaba en trámite la futura Ley 24.251: el diploma otorgado por la universidad importa el derecho a ejercer la respectiva profesión. Así las cosas el control de legitimidad sobre los actos formales de autoridades y funcionarios universitarios debe ser asumido por un órgano público. En el Ministerio de Educación de la Argentina una oficina llamada Dirección Nacional de Gestión Universitaria (DNGU) absorbe esas competencias.17 Desde 1986, lograda la plena autonomía de las universidades públicas, un progresivo malestar se fue manifestando contra el funcionamiento de la DNGU. Las exigencias de esa repartición cada vez que los rectores y decanos gestionaban el título para una nueva carrera universitaria eran discutidas. Su legitimidad académica era objetada, aun cuando en muchos casos formulaba críticas razonables, basadas en la experiencia administrativa y en consultas a expertos. Las universidades privadas tal vez protestaran menos, acostumbradas como estaban a la idea de la tutela estatal. La UBA, en cambio, era la más rebelde contra aquellas rutinas, al punto de que venía de antiguo la costumbre de que sus carreras no fueran   A. Stubrin, «Los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad en el marco de la internacionalización de la educación superior», en J. Dias Sobrinho y otros, Universidade e sociedade: perspectivas internacionais, Sorocaba, EDUNISO-RAIES, 2008, pp. 153-155. 17   P. Krotsch y D. Atairo, «De la proliferación de títulos y el desarrollo disciplinario en las universidades argentinas», Capítulo 1: «La sinuosa construcción de la tutela estatal: aspectos históricos de la problemática de la habilitación de los títulos en la Argentina», Buenos Aires, Publicaciones IIPE-Unesco, 2008, pp. 20-36. 16

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presentadas ante el centro de control e igual emitieran sus diplomas, que desde ya solían circular y ser efectivos por encima de las normas. El entorno de aquellos años, promediando la década de los noventa, marcaba una coincidencia entre la corriente neoliberal y desreguladora asentada en el Gobierno justicialista y el tono airado de las universidades en reivindicación de su autonomía, en el sentido de una demanda foral corporativa, pero también como un fastidio contra la inspección burocrática de estilo tradicional. Esa era la oportunidad justa para que prosperara un proyecto de implantación del sistema estadounidense de evaluación universitaria en sus dos manifestaciones: la evaluación de los establecimientos al estilo de como lo practican las acreditadoras regionales norteamericanas —v. g., New England Association of Schools and Colleges (NEASC)— y la evaluación de los programas de formación profesional al estilo de lo que hacen las agencias especializadas con alcance nacional en aquel país —v. g., Accreditation Board for Engineering and Technology (ABBET)—. Esos procedimientos de análisis externo de la calidad universitaria recurren a pares académicos para opinar con periodicidad acerca de si una institución o carrera cumple condiciones y requisitos especificados de antemano en un catálogo técnico. Pero sustituir el sistema tradicional por uno nuevo, copiado de la realidad estadounidense, era una quimera que podía descartarse enseguida. Aquel mecanismo se apoya en una tradición institucional sui géneris, la de una nación centrada en su sociedad civil en la que el Gobierno, en particular el federal, actúa solo cuando las iniciativas civiles están desbordadas. En nuestro medio se trataba de adoptar la novedad, adaptándola todo lo necesario para que sea viable.18 Introducir la evaluación y acreditación, sin ir más lejos, requiere una ley del Estado nacional. Tiene que empezar por ser un sistema obligatorio y estatal. Sus ventajas son varias: es colectivo y no individual, apunta a estudiar y pronunciarse sobre asuntos objetivos verificables (reales) y no solo legales hipotéticos (formales), es temporal y no indefinido, es experto y no administrativo. Al tomar la opción, la Ley de Educación Superior dedica una de sus secciones al Régimen de títulos.19 El tratamiento es el siguiente: — primero, otorga a las universidades el monopolio de los títulos de grado de licenciado y profesionales equivalentes, así como los de posgrado de magíster y doctor; 18   A. Stubrin, «Una encrucijada interpretativa acerca de la acreditación de las carreras de grado», www.coneau.gob.ar, documentos de trabajo, miembros y equipo técnico, Buenos Aires, 1998. 19   Ley 24.521: Título III, Sección 2, Artículos 40 al 43, más sus Artículos 39 y 46.

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— segundo, las carreras de posgrado, incluidas las de especialización, deben ser acreditadas ante la CONEAU, la cual aplicará estándares y patrones aprobados por el Ministerio de Educación en consulta con los rectores universitarios; — tercero, asigna al Ministerio la potestad de reconocer los títulos para que estos cobren validez nacional; liga el valor académico de los títulos otorgados con la habilitación para ejercer la profesión; — cuarto, asigna a las universidades la atribución de fijar qué conocimientos y competencias son certificados en la titulación, con la sola obligación de respetar la carga horaria mínima fijada por el Ministerio; — quinto, encarga al Ministerio elaborar una nómina circunscripta de títulos de interés público, integrada por aquellas profesiones reguladas por la legislación que, además, pongan en riesgo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes y la formación de la población; y — sexto, este subconjunto de títulos deberán, como requisitos adicionales, satisfacer contenidos básicos curriculares y cri­ terios de intensidad de la formación práctica dispuestos por el Ministerio y atravesar una acreditación periódica de la CONEAU, que aplicará estándares y patrones aprobados por el Ministerio en consulta con los rectores universitarios. Como se advierte, el régimen tradicional de control queda combinado con el nuevo mecanismo de evaluación y acreditación. El trabajo de proveer al público una garantía oficial de calidad queda distribuido entres dos agentes principales: la nueva agencia de evaluación, CONEAU, y el Ministerio, representado por su DNGU, mientras que las universidades autónomas tienen responsabilidades propias con respecto al contenido de los títulos. Son para eso más libres en las carreras de grado no sujetas a acreditación, mientras que no lo son tanto en las declaradas de interés público y en las de posgrado. Pero esa restricción a la autonomía está balanceada por el hecho de que las normas de calidad, con las cuales se gestiona la indispensable acreditación, se elaboran con la participación y aquiescencia de los propios rectores aunados en un Consejo de Universidades (CU). Una vez entendida la necesidad de articular su labor con el Ministerio de Educación, la CONEAU inició un proceso de reflexión para acordar el rediseño de los procedimientos de control y acreditación de las

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carreras. Encomendó algunos trabajos de consultoría20 e invitó a una reunión técnica al Ministerio, al CIN y al CRUP, reunión que se realizó en septiembre de 1997. Los intercambios allí realizados fueron ilustrativos de los inéditos problemas de acople entre actividades dotadas de lógicas propias que, sin embargo, se encuentran asociadas porque sus efectos recaen sobre una misma área de la realidad social. La necesaria convergencia demandaría sucesivos arreglos interinstitucionales. Esa coordinación tenía que resolver, primero, la secuencia de intervención de los organismos y, segundo, el modo de prestación del servicio requerido por las universidades. La LES estableció que la acreditación debía ser previa al reconocimiento oficial de un nuevo título. Pero implementar la acreditación era un proceso complejo que necesitaba elaborar las normas técnicas de calidad y acondicionar la CONEAU para que ponga a punto sus procedimientos. De allí que se resolviera atender a los pedidos de creación de nuevas carreras mediante un régimen de transición durante el cual la DNGU emitiría el «reconocimiento oficial provisorio» del título por dos años hasta que una acreditación permitiera convertirlo en definitivo.21 Años más tarde, en 2001, un nuevo arreglo llevó a invertir aquel orden, encomendando a la CONEAU la «acreditación al solo efecto del reconocimiento oficial provisorio» de los trámites de las universidades que proyectaban una nueva carrera de posgrado y también de grado, en la medida en que iban siendo declaradas de interés público. La decisión recargó el caudal de tareas de la CONEAU, ahora implicada en la función de dictaminar sobre la calidad prometida y la factibilidad de proyectos de carreras, en medio de un crecimiento exponencial de la oferta de carreras de posgrado en el país. La otra arista de este enlace se refiere a que la DNGU atendió siempre las solicitudes una a una y en el momento en que se suscitaban, iniciando un expediente con pasos que se completaban hasta el dictado de la correspondiente resolución. La CONEAU, en cambio, introduce como modalidad de trabajo innovadora las convocatorias, que constan 20   A. D. Márquez y M. Marquina, «Evaluación, acreditación, reconocimiento de títulos, habilitación: enfoque comparado», y E. Groisman, «Reconocimiento oficial de tí­ tulos y acreditación de carreras», www.coneau.gob.ar, documentos, documentos de trabajo, consultores, Buenos Aires, 1998. 21   O. Campoli y E. Auberdiac, «La vinculación entre el reconocimiento oficial de títulos y la acreditación de carreras de grado y posgrado», documentos, documentos de trabajo, consultores, Buenos Aires, 1998.

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de breves lapsos de inscripción en los que todas las universidades interesadas en impulsar carreras de cierto tipo o temática tienen la oportunidad de hacerlo, pasada la cual quedan en espera de la siguiente según un programa establecido. En el caso de este tipo de dictámenes, la CONEAU convino con el Ministerio un cronograma que determina una fecha anual tope para la presentación de propuestas, con el compromiso de que todas las definiciones pertinentes serán tomadas juntas y con tiempo para que, de resultar positivas, puedan iniciarse actividades académicas al comienzo del año siguiente.22 6. Agencia pública y agencias privadas Cuando la Ley de Educación Superior crea la CONEAU prevé, al mismo tiempo, la posibilidad de que el Ministerio de Educación reconozca entidades privadas constituidas para fines de evaluación y acreditación universitaria. De las cuatro principales funciones asignadas a la CONEAU, dos de ellas podían ser compartidas con estas agencias privadas: la evaluación externa y la acreditación, tanto de posgrados como de carreras de grado de interés público. Las restantes funciones (dictámenes de viabilidad y consistencia para el proyecto institucional de nuevas universidades públicas y la autorización y reconocimiento de las iniciativas para nuevas universidades privadas) quedaban en exclusiva para CONEAU. ¿Por qué el legislador concibió estos sucedáneos privados de la CONEAU? La respuesta debe buscarse en la atmósfera que rodeó el debate parlamentario. Una vez aceptada la conformación de un sistema de evaluación y acreditación universitaria y reconocido que debía ser un organismo estatal, entre autoridades de las más diversas instituciones universitarias cundió la desconfianza hacia un poder central más fuerte y concentrado que pudiera interferir la libre determinación que caracterizaba a los establecimientos. Los directivos de algunas universidades privadas abogaban por una importación más lineal del modelo norteamericano de agencias que, como se sabe, son entidades civiles. Entre las grandes universidades públicas, encabezadas por la UBA, circulaba la idea de que a través de una fundación de derecho común ellas podían prestar el servicio de evaluación y acreditación, reafirmando el predicamento sobre el resto de los establecimientos. 22   En 2010, por iniciativa del CIN, se pone en vigencia un nuevo cronograma con dos fechas anuales tope.

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Ambos vectores sumaron su peso al del Ministerio de Educación, por entonces con notorias simpatías privatistas, para convencer a los legisladores de incorporar esa variante institucional. Con el diseño de un doble circuito de ofertas de evaluación y acreditación, las resistencias cedieron porque en el imaginario de cada grupo se dibujó una estrategia de amortiguación de las exigencias de calidad y control externo. El caso de México debió servir como antecedente. Una vez celebrado en 1994 el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y estimulados por la posibilidad de que sus títulos universitarios fueran aceptados por Estados Unidos y Canadá, los mexicanos iniciaron la creación de un sistema nacional de acreditaciones.23 El gobierno federal timoneó la iniciativa bajo la premisa de que agencias acreditadoras de cada especialidad profesional se constituirían para ofrecer el servicio, que las universidades tomarían en forma voluntaria. Incipiente como era por entonces, el desarrollo mexicano de la acreditación ya contemplaba las entidades privadas, especializadas y, aunque auspiciadas por el Estado, no obligatorias para las universidades. El modelo argentino, en cambio, se afianzaría a través de acreditaciones obligatorias y una Comisión Nacional central, dedicada a varias funciones de evaluación y a la acreditación en los dos niveles de las múltiples disciplinas comprendidas. El circuito paralelo de las entidades privadas con reconocimiento oficial hasta ahora no prosperó; veamos cómo viene dilatándose su implementación y por qué. A través de un primer decreto reglamentario (n.º 499/1995) el Ministerio restringió el reconocimiento de entidades privadas a aquellas formadas por asociaciones de universidades o de facultades. Estas últimas solo podrían actuar sobre carreras de grado y posgrado afines a su área disciplinaria. El estatus creado por el decreto duró cuatro años durante los cuales hubo un solo interesado, una entidad dedicada a la certificación de especialidades médicas cuya solicitud fue dictaminada en sentido negativo por CONEAU. Se nota aquí una impronta mexicana, la idea de que alguna elite disciplinaria podía asumir la tarea social y pública de cuidar la calidad de las propuestas universitarias en su esfera de competencia. Pero la objeción no se hizo esperar; desde la misma CONEAU y sectores ya comprometidos en el desarrollo de sus primeras actividades surgía la objeción   G. Morones, «Servicios profesionales en América del Norte», en Sylvie Didou (coord.), Movilidad, aseguramiento de la calidad y reconocimiento mutuo de títulos de educación superior en América Latina, México DF, JP, 2008, pp. 75-86. 23

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acerca de si estas organizaciones interesadas podían ser imparciales en el aseguramiento de la calidad. La pauta cultural de que el Estado es el encargado natural de tutelar la esfera pública se imponía una vez más. La segunda reglamentación fue en 1997 (Resolución ME n.º 1807 /97). Allí se disponían algunas exigencias novedosas. Por ejemplo, las futuras agencias privadas debían formar un órgano colegiado separado de la persona jurídica fundadora, que tendría estabilidad durante su designación; un tercio de sus miembros sería propuesto por las academias nacionales y otro tercio no podía tener relación de dependencia con ninguna institución universitaria. Otra exigencia era que la CONEAU las revisaría a los tres años y luego cada seis años para renovarles el reconocimiento oficial. En el ínterin, varias universidades concurrieron a la CONEAU para su evaluación externa y presentaron para acreditación sus posgrados de suerte que el despliegue del aseguramiento de la calidad iba disipando los fantasmas iniciales y generando una predisposición a participar, no exenta de tensiones. Pese a la reticencia de la UBA hacia la CONEAU, las universidades públicas fueron olvidando el proyecto de montar una agencia propia y, con respecto al sector privado, una parte de estas universidades se iba amoldando a las exigencias mientras que otro grupo no acudía a las evaluaciones externas e intentaría fundar su propia agencia. En 2002 la CONEAU dictaminó a favor del reconocimiento oficial de la primera agencia privada, Fundación Argentina para la Evaluación y Acreditación Universitarias (FAPEYAU), aunque recomendó que el Ministerio circunscribiera la autorización a la evaluación externa de universidades. El fundamento fue que las consecuencias académicas, sociales y jurídicas de las acreditaciones requerían aquilatar una experiencia previa en la evaluación de instituciones. Se estableció un contacto entre ambas agencias para transmitir procedimientos y coordinar el empleo del Registro de Expertos, que sería común a todo el sistema. La restricción para que la entidad privada participara en procesos de acreditación de grado y posgrado hasta nuevo aviso minimizó el impacto de la pluralidad de agencias sobre las actividades en general. A la vez, dificultó su afianzamiento como una institución sustentable desde el punto de vista económico-financiero, porque los servicios de la CONEAU son gratuitos, aun para universidades privadas, mientras que los de sus sucedáneas privadas deben ser afrontados por los usuarios. Una segunda entidad privada, la Fundación Agencia Acreditadora de las Américas, solicitó y obtuvo su reconocimiento un año más tar-

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de, en 2003. Fue iniciada por el segundo grupo de universidades privadas. Recibió su autorización, al igual que el caso anterior, solo para evaluar instituciones y no para acreditar programas. No entró aún en operaciones. Con el Gobierno justicialista elegido en 2003 se produjo un giro ideológico en ese movimiento político. El neoliberalismo fue sustituido, con parecido pragmatismo, por la tendencia a una mayor intervención y regulación estatal sobre los mercados. En educación la confrontación con la tradición reformista dejó paso a una ecléctica convergencia. El cambio de las motivaciones gubernamentales estuvo acompañado por la opinión pública y, por lo tanto, el margen para que el aseguramiento de la calidad como actividad medular sea compartido entre una comisión nacional y entidades privadas es en la actualidad bastante menor. Un aspecto conexo fue discutido en CONEAU en 2004. Tiene que ver con las dificultades organizacionales y funcionales para afrontar un creciente caudal de actividades evaluativas. La sucesión de las convocatorias de acreditación, el incremento de la nómina de carreras de grado de interés público, entre otros factores, hizo que la estructura de funcionarios y el presupuesto de la CONEAU sean ampliados en proporción. La interrogante es hasta qué punto ese mayor volumen podría ser absorbido sin mengua para la eficiencia y calidad del desempeño institucional. Sensible al problema e instado por el servicio jurídico del Ministerio, la CONEAU dictó, luego de intensos debates, la Ordenanza 40/2004 (Manual de procedimientos sobre administración delegada de la eva­ luación de carreras por parte de EPEAUs, en el marco de las convoca­ torias de grado y posgrado), por la cual reglamenta la potencial descentralización o transferencia de actividades a otras agencias de evaluación, entre las que podrían estar las privadas habilitadas u otras autorizadas a ese efecto. Ese recurso al aporte organizativo de terceros está sujeto a numerosas exigencias y consiste en delegar la implementación de ciertas fases de la evaluación, reservándose las convocatorias y el dictado de las resoluciones, así como supervisando con personal propio la labor a cargo de la agencia concesionaria.24 Los años siguientes no hicieron necesario o aconsejable poner en marcha el dispositivo de delegación, pero el tema del tamaño y el nivel de gasto así como de la multiplicación de responsabilidades en manos 24   «Manual de procedimientos sobre administración delegada de la evaluación de carreras por parte de Entidades Privadas Evaluación y Acreditación Universitaria, en el marco de las convocatorias de grado y posgrado», www.coneau.gob.ar, documentos, normativa, ordenanzas, ordenanza n.º 40.

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de un solo organismo sigue siendo un asunto abierto. Así como en aquella oportunidad la cuestión de la pluralidad de agencias previsto en la Ley de Educación Superior lo puso en la agenda, su tratamiento puede volver a hacerse conveniente en algún momento. 7. Iniciativa privada y autoridad de regulación Hasta 1958 la Argentina no había legalizado a las universidades privadas. Desde entonces se sucedieron varios regímenes jurídicos que daban al sector un tratamiento especial y diferenciado. Entre 1973 y 1989 se extendió un período de veda por decreto para la creación de universidades privadas. Los sucesivos gobiernos —constitucionales y dictatoriales— consideraron que no estaban dadas las condiciones para estudiar y aprobar los nuevos proyectos institucionales. La idea subyacente era que la veintena de universidades privadas en funcionamiento (veintitrés) debía demostrar sus aptitudes mientras el gobierno, al bloquear los nuevos proyectos, preservaría al público de propuestas de alto riesgo. La consabida cláusula constitucional sobre la libertad de enseñar y aprender había generado en diversos países de América Latina reacciones dispares. La más indeseable era la de aquellos que reconocían el derecho absoluto a la fundación de nuevos centros de enseñanza, lo que dio origen a las universidades «garaje», con los consiguientes interrogantes sobre la seriedad de la enseñanza. La leyenda negra de esa proliferación se acentuaba por el hecho de que los diplomas académicos conferían habilitación directa para el ejercicio de profesiones con alto prestigio social y en áreas críticas. Pero la mora estatal en generar un mecanismo confiable de análisis y evaluación de las nuevas iniciativas fue tan prolongada que se hizo insostenible. El Gobierno de Menem (1989-1995 / 1995-1999), con su impronta privatista, descongeló los trámites y, desprovisto de una oficina competente, terminó respondiendo a la presión con una autorización masiva para veintidós nuevos proyectos. Esa vuelta de campana de la política de autorizaciones y la amenaza de crecimiento irracional del sistema convencieron de la necesidad de gestar un procedimiento a través de la legislación. En consecuencia, la Ley de Educación Superior (n.º 24.521/1995) fue proyectada, con bastante consenso, como un régimen común para ambos sectores, el público y el privado, así como para las instituciones

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universitarias y las no universitarias o terciarias, un tramo importante de la oferta que orbita en jurisdicción de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el capítulo específico que la LES le dedica al sector universitario privado,25 la regulación consiste en lo siguiente: — primero, la CONEAU analiza el proyecto de una nueva universidad a través de seis criterios que se refieren a los integrantes de la entidad fundadora, el proyecto institucional, el cuerpo académico, los planes de enseñanza e investigación, los recursos e infraestructura, la vinculación internacional. — segundo, el informe favorable de CONEAU permite que el poder ejecutivo las autorice a un funcionamiento provisorio de seis años con una oferta de carreras acotada. —  tercero, la CONEAU monitoreará el desempeño a través de informes anuales que el Ministerio utilizará para fiscalizarlo; cualquier cambio o innovación deben ser aceptados por la autoridad de aplicación, bajo pena de sanciones. — cuarto, cumplida la etapa provisoria, la CONEAU debe informar sobre la solicitud de reconocimiento definitivo presentada por la institución; en caso de que la evaluación resulte favorable, un nuevo decreto presidencial la aprueba. — quinto, las denominaciones y títulos universitarios quedan reservados a los establecimientos autorizados, recayendo sobre los simuladores severas sanciones de inhabilitación personal y clausura. — sexto, también la clausura definitiva es la pena máxima que el Ministerio puede aplicar a las universidades privadas que violan las condiciones de su autorización. Es así como queda en manos de la CONEAU una tarea crucial para la configuración del sistema de educación superior. No es CONEAU una autoridad de aplicación de la ley, función retenida por el Ministerio de Educación, pero sí el órgano técnico que debe dictaminar sobre el fondo de la cuestión: si una solicitud de autorización provisoria o de reconocimiento definitivo de una nueva institución universitaria privada merece ser acogida. La función de CONEAU se despliega en tres fases del ciclo de gestación: dictaminar sobre la autorización proviso  Ley n.º 24.521, Capítulo 5, Artículos 62 al 68.

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ria, informar sobre el desempeño anual durante la etapa tutelada y dictaminar sobre el reconocimiento definitivo. La situación preexistente hacía que los interesados presionaran al Ministerio de Educación, a veces mediante argucias. Entre estas estaba la política de los hechos consumados. Invocando que se contaba con la media palabra oficial, algunas se aventuraban a iniciar actividades antes de ser autorizadas. La CONEAU heredó dos de estos casos, en áreas del interior del país. Ambos condujeron, después del trámite correspondiente, al rechazo y consiguiente cierre de los establecimientos en 1997, con el imaginable escándalo social. Se trataba de proyectos con baja sustentación académica, a lo que se agregaba la falla ética de haber defraudado a sus propios estudiantes.26 Otros casos aleccionadores fueron los de dos universidades habilitadas en el período previo a la vigencia de la LES, cuyos patrocinantes eran entidades financieras. Pero, esos bancos cayeron en insolvencia a mediados de la década de los noventa y quebraron, arrastrando en su debacle a las universidades que habían prohijado, que debieron ser liquidadas y cerradas por el Ministerio. Aquí, la regularidad del funcionamiento obligó al gobierno ante los estudiantes para garantizarles el valor y la continuidad de sus estudios.27 La LES introdujo una nueva figura organizacional denominada Instituto Universitario. Sus responsabilidades y competencias son iguales a las de una universidad, pero se dedica a una sola área disciplinar o profesional. En los años sesenta la legislación de facto había contemplado que se crearan facultades aisladas, al estilo brasileño, pero esa posibilidad nunca se concretó. La mayoría de los proyectos trasladados por el Ministerio y los nuevos que se presentaban a la CONEAU eran de Instituto Universitario. Entre las catorce instituciones puestas en marcha con intervención de CONEAU hasta 2002, once fueron institutos y solo tres universidades.28 El efecto más importante fue, en primera instancia, disminuir el ritmo y el volumen de las creaciones y en un segundo momento establecer un nivel de exigencias mayor para formular los proyectos, con un probable efecto disuasorio sobre emprendimientos de menor significación académica y social. 26   Eran las instituciones denominadas General San Martín de Rosario y San Juan de Vera de Corrientes. 27   Se trató de las universidades Hebrea Argentina Bar-Ilan, relacionada con el Banco Mayo e Instituto Universitario Patricios, vinculada al Banco Patricios. 28   Coneau, Institutos universitarios, Serie Talleres y Seminarios n.º 1, Buenos Aires, 1998.

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La distribución de tareas con la DNGU trae aparejado que los expedientes son revisados en el Ministerio en todos los aspectos formales, relativos a la constitución de la asociación civil o fundación, la presentación de la caución, entre otros. Una vez remitidos a CONEAU comienza el estudio de los aspectos sustantivos. El tratamiento sucesivo de los primeros casos trajo a la CONEAU una experiencia intensa ya que se intentaba un despacho ágil de las solicitudes a la vez que se deseaba imprimirles un trámite riguroso.29 El Equipo Técnico, los expertos convocados y los miembros debían conocer en profundidad las propuestas, a la vez que aplicar a cabalidad los criterios legales. El problema de la sucesión de casos, según la lógica de los expedientes administrativos, conspiraba en los primeros tiempos contra el desarrollo de una racionalidad pública, basada en argumentos que justificaran e hicieran equitativas las decisiones. Entre los miembros, más allá de cualquier contradicción personal, se manifestó una división que agrupaba, por un lado, a quienes consideraban que la autorización provisoria debía concederse por principio a cualquier iniciativa bien inspirada y, por el otro, a quienes pensaban que el proyecto de una nueva institución universitaria tenía que reunir en potencia todos los rasgos que deben caracterizar a un sistema universitario de calidad garantizada. Para estos últimos era importante analizar los casos particulares en forma conjunta y comparativa dilatando un poco su resolución individual en aras de una consistencia general. Esta metodología fue abriéndose paso a partir de la realización de seminarios, talleres y debates, por parte de consultores, asesores y el Equipo Técnico, de manuales y técnicas para regularizar los procedimientos y estandarizar los criterios de la ley, de manera que el estudio de todos los casos tuviera parecida profundidad y dejara un aprendizaje institucional. Diversos ejes conceptuales fueron jalonando ese desarrollo progresivo, no exento de contramarchas y polémicas. Uno fue identificar la misión expuesta en el proyecto institucional como un elemento de juicio clave que permitía evaluar la integración de todos los otros factores presentes; no bastaría entonces una suma inconexa de variables satisfactorias si no se percibía en cada una de ellas la coherencia general que las vinculaba con la intención del grupo fundador y les confería sentido. 29   CONEAU, Equipo Técnico: «Contribuciones para un análisis del impacto del sistema de Evaluación y Acreditación», Proyectos Institucionales, pp. 10 a 22, www.coneau.gob.ar, documentos, Buenos Aires, 2002.

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Un segundo eje consistió en que los expertos consultados —que no constituyen un comité o colegiado— sean competentes para asegurar cuando menos tres exámenes claves y complementarios sobre cada proyecto, a saber: la dimensión institucional, la dimensión académica y la dimensión de los recursos. Otro asunto importante fue calibrar la relación entre el propietario de la futura institución y la comunidad universitaria, asegurando que la autonomía que la ley le confiere se plasme en un conjunto de derechos para el personal académico en el desarrollo de las actividades sustantivas y no derive en la arbitrariedad de los titulares de la firma para interferir las lógicas de la enseñanza y la investigación. Un punto destacable es el de pertinencia, pauta de análisis introducida por el decreto reglamentario, que significaba que sería tenido en cuenta el aporte del proyecto al sistema de educación superior del país, según la región en que iba a emplazarse, y que las propuestas académicas a lanzarse hicieren una contribución original y agregaren un valor social apreciable. Los debates suscitados entre los miembros en torno a la aplicabilidad del criterio de pertinencia en el análisis de proyectos de nuevas universidades privadas hacían surgir diferencias conceptuales acerca de si cada resolución favorable a la autorización daba curso al derecho subjetivo de los solicitantes —que, por cierto, así es— o si al mismo tiempo debía considerarse su incidencia sistémica en la educación superior. En el segundo supuesto, la CONEAU se convertía en un organismo estatal que apoyaba al Ministerio de Educación y al Congreso en el diseño e implementación de las capacidades nacionales para proveer educación superior a los ciudadanos, de manera que sus pronunciamientos debían fundarse también en los aspectos contextuales que determinaban la factibilidad e impacto social de las iniciativas particulares. Las relaciones orgánicas que podían y debían establecerse entre las evaluaciones y el planeamiento racional, a diferentes escalas, aparecían con frecuencia en el centro de los debates.

8. Evaluación universitaria y planeamiento Además del antecedente estadounidense, la evaluación institucional tenía dos centros de referencia influyentes: uno era Francia con el Comité Nacional de Evaluación de las Instituciones Científicas, Cultu-

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rales y Profesionales de Francia (CNA) de 198430 y otro Brasil con el Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB)31 de 1993. En ambos casos se trataba de introducir la evaluación a través de organismos estatales que mediante procedimientos públicos de estilo académico permitieran descentralizar la gestión estatal directa, aumentando el grado de autonomía en la gestión de las universidades. Se propiciaba el cambio y la actualización de las comunidades académicas, considerando que la publicidad de sus actividades ayudaría a romper una cierta inercia conservadora, a la vez que en la visión de ciertos grupos activistas del ámbito universitario el autoestudio participativo sobre las prácticas institucionales generaría conciencia y conocimiento para que estudiantes, docentes e investigadores se predispongan a favor de una transformación. En los primeros años noventa una propuesta de consultores argentinos del Banco Mundial, en el marco de la fase preparatoria del futuro PRES, fue presentada ante las universidades. Era el Proyecto 06, un pormenorizado listado de variables e indicadores cuantitativos que despertaba la sospecha de que su objetivo estaba puesto en instituir un ranking de universidades. La reacción, en general, fue crítica hacia aquel enfoque pero desencadenó sí un conjunto de reuniones técnicas y políticas convocadas por el Consejo Interuniversitario Nacional, con amplia concurrencia de especialistas en educación superior y directivos. Al cabo de esa serie de consultas el Consejo Interuniversitario Nacional alcanzó un acuerdo plenario en el cual se establecían una serie de resguardos de la autonomía y salvedades conceptuales y técnicas sin las cuales no se aceptaría la evaluación externa de las universidades. Aun antes de sancionada la LES, el Ministerio de Educación habilitó un programa que financiaba a las primeras universidades públicas que quisieran realizar una evaluación institucional. A través de sendos convenios se contaba así con tres experiencias preliminares que fueron las universidades nacionales de Cuyo, Sur y la Patagonia San Juan Bosco. La expectativa por entonces abierta era que los informes de evaluación servirían de plataforma para proyectos de inversión a ser financiados en el marco del prestamo del BIRF; ya veremos que así no fue. Una vez constituida la CONEAU y contando entre sus miembros con exrectores que habían participado activamente en aquellas delibe  El Comité Nacional de Evaluación de Francia, traducción de O. Gutiérrez, www. anuies.mx/publicaciones. 31   F. de Asis Palharini, «PAIUB 2000-Trayectoria de calidad», www.prg.ufpb.br. 30

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raciones, la primera actividad encarada fue elaborar un documento doctrinario sobre la naturaleza de las evaluaciones externas, que sería aprobado una vez que hicieran conocer su opinión el CIN y el CRUP, las entidades que agrupan a los rectores de las universidades públicas y privadas. Incorporadas sus sugerencias, se publicó en 1997 «Lineamientos para la evaluación institucional»,32 un trabajo colectivo de los miembros y el Equipo Técnico de la CONEAU que ofrece el marco de principios y garantías para las evaluaciones externas. Fue editado con una carta abierta del presidente de la CONEAU a los rectores con recomendaciones acerca de cómo hacer una buena autoevaluación. En 1997 la CONEAU realizó en Buenos Aires un seminario taller con expertos de diversos países para tener un panorama comparado y encarar así las evaluaciones externas con las fórmulas más adecuadas.33 Entre las variantes analizadas estuvo la británica, que consistía en un comité de visita numeroso, compuesto por expertos en las principales disciplinas que se pronuncian sobre la calidad académica de cada una de las carreras dictadas. Otras estrategias, como la propuesta por la experta francesa, hacían hincapié en la institución como tal y por eso contaban con un comité de evaluadores más reducido, apto para mirar los principales aspectos del quehacer académico sin emitir juicios de calidad particulares sobre las carreras. Visto que la CONEAU debía afrontar en el momento oportuno la evaluación para la acreditación de las carreras de grado y posgrado como una función aparte, el modelo británico fue considerado, además de complicado para su implementación, una fuente de eventuales duplicaciones del esfuerzo y los recursos. La noción de que la universidad podía estudiarse parte por parte pero evaluarse ‘como un todo’ pareció más conveniente. El foco de la evaluación institucional fue puesto entonces en reflexionar sobre la identidad que la universidad infunde a sus miembros, a través de todas sus unidades académicas y funciones. Ese objeto de análisis llegó a definirse como calidad institucional, una abstracción que permitía distinguirla de la calidad académica específica de las diversas áreas de estudios para que, por aparte, sea evaluada en procesos especiales, las acreditaciones de carreras. Llegaría el momento en que ambos hemisferios de la realidad fueren evaluados con el mismo ritmo de seis años por la propia CONEAU y, por lo pronto,   www.coneau.gob.ar/archivos.   Fue organizado por Columbus Partners y expusieron expertos de Gran Bretaña, Francia (Odile Otteweiller) y Chile. 32 33

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debía preverse su mutua complementación así como la eficiencia general de las actividades.34 La autoevaluación podía encararse con el apoyo de un consultor externo, o bien con una comisión o un gabinete interno, lo que le impregnaría un cierto aire tecnocrático; aunque también podía adoptarse como responsabilidad directa por los cuerpos colegiados de las universidades. En muchas universidades públicas esta última era la opción con más voltaje político, que confería la suficiente jerarquía institucional y facilitaba un caudal participativo amplio que se consideraba consustancial a una buena autoevaluación. El recorrido por los numerosos informes de evaluación externa publicados en la página de CONEAU permite ver los cambios de foco, método y alcances que sufrieron a lo largo del tiempo. Para analizar esa variabilidad hay que considerar que son apreciaciones sin referente evaluativo externo fijo. Claro que debe tomarse en cuenta el marco jurídico y programático estampado en la LES, pero no hay estándares o criterios con base en los cuales pueda emitirse juicio alguno de aprobación o censura sobre una institución autónoma, tanto sea oficial o privada. De allí que la evaluación institucional en la Argentina no esté seguida de la acreditación por un cierto término de la universidad, como es usual en EUA. El hecho de que las evaluaciones externas concluyan con informes públicos bastante extensos y detallados que contienen juicios y recomendaciones sobre diversos aspectos de la institución lleva a los directivos universitarios a preguntarse por qué encarar un esfuerzo tan exigente sin incentivos a la vista. La LES declara que son un deber de las universidades, pero nunca se estableció una sanción por incumplimiento. En consecuencia muchas universidades se autoevaluaron porque sus líderes perseguían un cambio y se valieron de la movilización interna y la incidencia de la visita y el informe externo para crear condiciones en pro de ese curso de acción, movilizar fuentes externas de legitimidad y comprometer el apoyo de los actores internos. Una investigación sobre varios casos revela que varias de las evaluaciones institucionales de la primera época fueron empleadas como palanca externa para cambios endógenos.35 34   A. Stubrin, «Sistematización de actividades de la CONEAU», www.coneau.gob. ar/documentos/miembros, 2000. 35   Victoria Guerrini, «Primer relevamiento de los efectos producidos por la evaluación institucional y las acreditaciones de carreras realizadas por Coneau», mimeo, Buenos Aires, agosto 2007.

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La Comisión Nacional de Mejoramiento de la Educación Superior formada en 2001, con especialistas de distintos partidos y corrientes teóricas, entregó un dictamen con propuestas de reformas en 2003. Allí figuraba la necesidad de dinamizar las universidades a través de un aumento presupuestario, pero en especial mediante un dispositivo gubernamental que fije prioridades y convoque a formular proyectos de desarrollo institucional que las universidades pudieran poner a financiamiento del Gobierno, propulsando la reconversión del establecimiento, si fuere necesario. En ese sentido, se pensó que podía ser recuperado el imaginario original de la evaluación institucional, que la veía como un mapa para inversiones que viabilicen modernización o cambio estructural en las organizaciones universitarias. El sistema francés de las contrataciones establecidas entre el Ministerio de Educación y las universidades a partir de los noventa permite una comparación estimulante. Algo comparable ocurrió en la educación superior de Cataluña.36 Cabe aclarar que, en el contexto francés, las evaluaciones del Comité Nacional de Evaluación pocas veces fueron la llave del acceso a ese financiamiento, ya que la Dirección Nacional a cargo del programa tenía sus propias reglas y procedimientos. No exigía la evaluación institucional y contándose con ella podía o no ser utilizada. Sin embargo, un modelo para armar como el argentino permite coordinar las piezas. A principios de la presente década la SPU promovió la creación de un programa presupuestario llamado FUNDAR,37 con tres universidades como experiencia piloto (universidades nacionales del Sur, la Patagonia Austral y Cuyo), para políticas de inversión y cambio apoyadas en la evaluación institucional El planeamiento central plurianual de la universidad lo aprobaría mientras el FUNDAR monitorearía sus resultados. Se intentaba emular técnicas de gestión modernas pero eludir, a la vez, su lógica competitiva y los efectos de fragmentación sobre la base institucional.38 Ese esbozo de política pública no fue profundizado y más bien fue sustituido en 2003 y 2004 por otro: una serie de programas especiales temáticos y para algunas disciplinas, coordinados estos con los consejos nacionales de decanos (v. g., AFACIMERA y CONFEDI), todo lo 36   A. Garcia de Fanelli, «Contrato-Programa: Instrumento para la mejora de la capacidad institucional y la calidad de las universidades», pp. 18 a 36 y pp. 37 a 55, IIPEUnesco, Buenos Aires, 2008. 37   Resolución n.º 260/2005 / MECyT, www.bnm.me.gob.ar. 38   J. Castro, «Fondos competitivos y cambio académico en las universidades públicas argentinas. El caso del FOMEC», Universidad de Palermo, Buenos Aires, 2002.

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cual instauró el síndrome de las «ventanillas múltiples», bien caracterizado obstáculo para la planeación y las políticas institucionales en pro de la calidad.39 Pero, cualesquiera fueran los caminos de la acción estatal, es evidente que pivotan en torno a la producción evaluadora de la CONEAU, en tanto y en cuanto esta logre armonizar sus fines de aseguramiento con objetivos de mejoramiento de la calidad. Esa centralidad se debe a los atributos de la evaluación y acreditación como herramienta de política pero, también, a la ausencia o escaso desarrollo del planeamiento y de la orientación y aplicación de inversiones sobre prioridades de democratización, diversificación y calidad de la educación superior. 9. Comunidades disciplinares y nivel de posgrado El rasgo típico de la educación superior latinoamericana fue hasta hace poco la carrera de grado profesional, larga y autosuficiente.40 En la Argentina esa matriz organizativa empezó a cambiar de manera gradual en los últimos veinticinco años, aunque sin responder a una política deliberada. La conformación de un nivel de posgrado en todas las disciplinas, las científicas, humanísticas y profesionales, es una innovación institucional de fuste. Claro que los doctorados y otros formatos de posgrados son tradicionales, pero el carácter generalizado, masivo y prestigioso con que viene perfilándose en la actualidad es una novedad. El teorema de Burton Clark acerca de que la tensión entre sus funciones de investigación científica y de formación general básica induce a los sistemas universitarios a crear un nuevo nivel de la enseñanza parece verificarse en la Argentina.41 Por cierto, una de las determinaciones políticas clave del primer Gobierno democrático fue reintegrar a la ciencia como parte esencial de la misión de las universidades, para que puedan ser reconocidas como tales. Eso, sumado a la tendencia a la admisión universal de los graduados secundarios, redondea la imagen que muestra al desarrollo de los posgrados como un corolario necesario. La LES se hizo eco de esa tendencia creando tres tipos de carreras: doctorados, maestrías y especializaciones, y recurriendo a su evalua  A. Garcia de Fanelli, óp. cit., p. 66.  B. Clark, El sistema de educación superior, México DF, Nueva Imagen, 1991, pp. 83 y 84. 41   Íd., p. 274. 39 40

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ción y acreditación obligatoria como vía para resaltar su prioridad política. Los posgrados no reciben una acreditación particularizada en Estados Unidos, mientras que en Brasil la CAPES (Coordenação de aperfeiçoamento de pessoal de nível superior), creada en 1951, utiliza desde hace décadas la acreditación de posgrados como una de las herramientas para la formación de cuadros de alto nivel. En la Argentina, la acreditación fue introducida por FOMEC como un requisito necesario para la aplicación de las becas de doctorado y maestría, con las que apoyaba a las universidades. Los programas debían certificar su calidad para aspirar a recibir becarios. Una Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP) hizo, en ese marco, la breve primera experiencia (1994-1996). Constituida la CONEAU, las actuaciones y el personal de CAP le fueron transferidas. Varios integrantes de CONEAU se habían desempeñado como personal del comité académico de CAP, de suerte que pudo establecerse una continuidad entre ambas instituciones. En 1997 el Ministerio de Educación aprobó la resolución que contenía los estándares o patrones necesarios para la labor evaluadora de la CONEAU. Se siguió para eso el procedimiento de consulta y acuerdo con el Consejo de Universidades, lo que implicó una apreciable parti­cipación de las universidades en la confección por consenso de esos criterios de calidad.42 Aunque se tomó el compromiso de hacer una revisión luego de un ciclo de aplicación, esa actualización no pudo materializarse hasta el momento. Por lo tanto, es en el proceso de aplicación de los estándares donde encontraremos los matices que per­ miten entender la compleja evolución del nivel de posgrado en la Argentina. La CONEAU discutió desde temprano cómo priorizar la oferta de evaluación para la acreditación. La metodología sería, por continuidad con la CAP, realizar convocatorias. Es decir, dar una oportunidad para que todas las universidades presenten sus carreras antes de una fecha determinada. Para eso había que definir un cronograma que diera cobertura a los tres formatos, las más diversas disciplinas y todas las regiones del país. Después de dictada una ordenanza para organizar y fijar el procedimiento, se resolvió realizar una convocatoria orientada con exclusividad a las especializaciones médicas. La decisión fue muy discutida, pero prevaleció el argumento de que este era el tramo más tradicional 42   Resolución ME n.º 1168/1997, www.coneau.gob.ar/documentos/normativa/resoluciones.

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y arraigado, que convenía prestar el servicio allí donde era más necesario y que empezar el esfuerzo por el área más exigente y acaso más problemática implicaría un logro cuyas repercusiones facilitarían la tarea en áreas con menor repercusión profesional y social. Por cierto, una comisión asesora de cinco académicos de alto nivel, seleccionados por su experiencia profesional, inserción institucional y perfil académico, apoyó a la CONEAU en la elaboración de un listado o nomenclador de especialidades reconocidas, en la definición de que el contenido de estas carreras debía girar en torno a una residencia hospitalaria de varios años y, en general, en la interpretación de los amplios y generales estándares de posgrado para adecuarlos a las condiciones específicas de la medicina.43 En 1998 se completa la convocatoria al resto de las áreas disciplinarias para redondear así un primer ciclo de evaluación sistemática de la oferta de posgrados a escala nacional. Al año siguiente, habiendo estudiado los resultados alcanzados y recapitulado sobre su intensa experiencia los miembros de la respectiva Subcomisión y su Equipo Técnico diseñaron una nueva versión de la Solicitud de Acreditación, modificando el instrumento en que las universidades vuelcan la información con base en la cual serían evaluados los programas, e introduciendo una nueva lógica de análisis para que los pares académicos arriben a un juicio. Poco tiempo después, la CONEAU fue sorprendida por una resolución del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires que suspendía la presentación de posgrados para su acreditación (Res. n.º 3927/26-4-2000/HCS). Al parecer, el motivo desencadenante de esa ruptura fue una resolución del Ministerio de Educación que obligaba a las universidades a hacer público cuál había sido el resultado de la acreditación de sus posgrados y a comunicársela a cada aspirante en el trámite de inscripción (Res. n.º 95/2000 MEC). La UBA invocaba el fallo judicial que le permitía resistir la aplicación de algunos artículos de la LES, anunciaba un sistema propio de evaluación mediante pares extranjeros (que nunca concretó) y publicaba dos anexos conteniendo un estudio técnico de los dictámenes de CONEAU sobre sus carreras de posgrado en el que se señalaban contradicciones, inconsistencias y arbitrariedades que la perjudicaban. Se trató de uno de los desafíos institucionales más agudos que podían pre43   Un tiempo después la misma Comisión Asesora se volcaría a elaborar la documentación necesaria para la convocatoria de las carreras de grado de Medicina, de suerte que esta disciplina, tal como ocurre en otras experiencias nacionales, fue la primera en evaluarse y acreditarse en ambos niveles.

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sentarse. La UBA es la más importante universidad del país, tenía en entredicho judicial las competencias legales de CONEAU, amenazaba con escindirse del sistema nacional de aseguramiento y, lo más grave, impugnaba la seriedad académica y la articulación lógica de las resoluciones sobre acreditación. La CONEAU resolvió dar una respuesta de bajo perfil público, pero con argumentos sólidos que convencieran sobre la corrección y el rigor técnico de sus procedimientos. El Equipo Técnico fue encomendado para replicar a los anexos de la resolución de la UBA. Ese documento, acompañado de una nota explicativa, fue enviado a una amplia lista de académicos de todas las disciplinas, en especial unos quinientos pares evaluadores y miembros de comisiones asesoras de todo el país. Después de dar los números representativos del esfuerzo realizado la carta decía: «Obviamente, una tarea de tal magnitud, sin antecedentes en el país, no está libre de errores e imperfecciones. Precisamente por ello, todas las partes involucradas tienen el deber de hacer desde su propia experiencia los aportes necesarios para corregir y perfeccionar el sistema». El estudio contenido en los anexos de la resolución UBA dejaba mal parada a CONEAU y emitía una condena intelectual por falta de validez, confiabilidad y seriedad de los dictámenes y las resoluciones. Más aún, usaba el término «irregularidades» para referirse a la producción evaluativa. Pero, como lo señalaron los técnicos de CONEAU, las tremendas conclusiones de los anexos no eran proporcionales a los fundamentos encontrados: la base empírica considerada era incompleta, las técnicas de análisis de texto y discurso inadecuadas y los razonamientos pecaban de diversas incorrecciones lógicas. La estrategia de la CONEAU fue buscar el consenso de los académicos, proveyéndolos de toda la información y evitando otras arenas de discusión más amplias en la que las evidencias aportadas no pudieran ser analizadas con serenidad. Esa opinión pública especializada parece haberse inclinado a favor del organismo de evaluación, entre otras cosas porque sus procedimientos le constaban. El debate, aunque sin estridencias, tiene que haber gravitado porque antes de transcurrido un año del cisma académico, la UBA envió señales conciliatorias. Un diálogo entre las autoridades respectivas, sin otro contenido que el de algunas aclaraciones mutuas, concluyó con una resolución del Consejo Superior en sentido contrario. La Resolución 5404 del Consejo Superior de la UBA, fechada el 9 de mayo de 2001, dio por restablecido el circuito legal que sitúa a la CONEAU como organismo evaluador de sus posgrados. Unos días después cuatro decanos de la UBA publicaban una solicitada reclamando

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el retorno de la UBA al sistema nacional de evaluación, invocando que los posgrados de sus facultades estaban soportando una desventaja competitiva con respecto a los de otras universidades públicas y privadas.44 Pero el incidente sirvió como una alarma para revisar con sentido crítico las metodologías de evaluación así como un sinnúmero de detalles que, bien tenidos en cuenta, fortalecieran la legitimidad discursiva de los pronunciamientos públicos sobre acreditación, no solo de los posgrados sino también de las carreras de grado, cuya primera convocatoria estaba teniendo lugar en simultáneo. Entre 2001 y 2003 la CONEAU convocó a Comisiones Asesoras en nueve diferentes áreas disciplinarias.45 Tomando como objeto de estudio las evaluaciones producidas hasta esa fecha, los expertos emitieron un conjunto de pautas interpretativas de los estándares que los adaptaban a las especificidades de cada comunidad académica. Aun cuando esos documentos no fueron de aplicación obligatoria sirvieron mucho para clarificar la tarea de los comités de pares en las siguientes convocatorias a la acreditación de posgrado. Se afianzaba la noción de que los pares debían llegar a sus juicios de calidad particulares a través de argumentos y razones bien fundadas que puedan convencer a los académicos interesados pero también informar a los estudiantes y al público. La legitimidad de las resoluciones de la CONEAU descansa en la trayectoria y competencia intelectual de los pares académicos. La responsabilidad de la institución es seleccionarlos y convocarlos pero, también, elaborar los procedimientos que guían la autoevaluación de las carreras y el análisis externo. Esos procesos técnicos y el equipo de profesionales estable que representa a la CONEAU en cada evaluación inciden mucho en la fiabilidad de los juicios y resoluciones sobre calidad. 10. Carreras profesionales y acreditación Al contrario de lo que la UBA deslizaba en su resolución sobre los posgrados, la CONEAU no elabora los estándares o patrones de acreditación. Esa función está a cargo del Consejo de Universidades, un órgano consultivo del Ministerio formado por rectores de una veintena de 44   Andrés D’Alessio (Derecho), Pablo Jacovkys (Ciencias Exactas), Fortunato Mallimaci (Ciencias Sociales), Aníbal Franco (Veterinaria): diario La Nación, suplemento Cultura, 29/5/2001, p. 9. 45   www.coneau.gob.ar, documentos, informes CONEAU, acreditación, posgrados.

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universidades públicas y privadas. Si bien el Ministerio de Educación las aprueba por medio de una resolución, esas normas deben corresponder, según los casos, a la consulta o al acuerdo con el Consejo de Universidades. Esa fuente de legitimidad académica es clave para la estabilidad del sistema de evaluación por dos motivos: primero, porque compromete a las comunidades académicas en una indirecta autoría de los modelos de calidad vigentes; segundo: porque instala un régimen de división de competencias de estilo republicano, que permite la colaboración y el recíproco control entre órganos independientes. El proceso de aprobación de las normas de acreditación para las carreras de grado tiene su complejidad. En la práctica, las asociaciones de decanos creadas durante la década de los noventa fueron las grandes protagonistas. Por cierto, AFACIMERA en medicina y CONFEDI en ingeniería asumieron, en ese orden, la representación del sistema universitario para gestionar en interés propio la realización efectiva de la acreditación de carreras de grado, acerca de lo cual existían dudas de que fuera factible en la Argentina. La LES adoptó como criterio que solo una parte del espectro de carreras está sujeto a la acreditación. Se trata de las carreras que otorgan títulos exclusivos para el ejercicio de profesiones reguladas por el Estado. Medicina e ingeniería fueron las dos primeras carreras profesionales que obtuvieron ese estatus. El principal referente evaluativo son los patrones o estándares de acreditación, pero también son regulaciones importantes los contenidos básicos curriculares, la intensidad de la formación práctica y las actividades profesionales reservadas al título. En el caso de medicina se notó la influencia de los precedentes norteamericanos de normas de calidad, traducidos en un estilo profuso y detallado. A la vez, el nivel de calidad «deseado» fue bastante elevado con respecto al estado de situación de las facultades de Medicina. Con un diagnóstico implícito acerca de las limitaciones prevalecientes, la asociación de facultades trazó un ambicioso norte corporativo. Los principales problemas percibidos fueron la masiva admisión de estudiantes en las tradicionales universidades públicas, la demanda del sistema de salud pública en torno a la introducción de un enfoque formativo basado en el enfoque de atención primaria de la salud y la carencia de un ciclo final de internado rotatorio que se relacione con el perfil de los graduados. La acreditación de carreras de grado fue la última de sus funciones legales que la CONEAU puso en marcha, ya que la implementación dependía de la aprobación de las normas de calidad. Ya puestas en vi-

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gor las condiciones formales, surgió empero el inconveniente de que la considerable brecha entre los criterios de calidad y la situación real promedio de las carreras podía implicar una no acreditación generalizada. De manera informal las universidades plantearon un compás de espera de varios años para que entretanto se llevaran a cabo las reformas necesarias. Pero tanto retraso en la actividad evaluadora hubiera potenciado la incertidumbre acerca de si en el futuro se darían o no las condiciones apropiadas. Como conclusión los estándares de acreditación fueron aprobados con una cláusula de un año de gracia a favor de las instituciones. Por su parte, CONEAU dictó una ordenanza en la que creaba, al lado de la acreditación plena por seis años, una acreditación parcial de tres años. Esta última podía concederse en casos de déficit con respecto a los estándares, a cambio de que la universidad asuma compromisos de ejecutar las mejoras oportunas y precisas que permitan esperar que la carrera cumpla con los estándares en un plazo razonable. Además, la CONEAU convocó a las universidades incluso antes del plazo de un año y la mitad de ellas asistieron a ese llamado de manera voluntaria, aun conscientes de que la acreditación «plena» era difícil de obtener. De hecho solo dos de las veinticuatro escuelas de medicina por entonces existentes fueron acreditadas por seis años, cuatro resultaron no acreditadas y la gran mayoría fueron acreditadas de manera condicional y revisadas mediante una segunda evaluación externa antes de serles extendido el plazo para completar el período. A lo largo de este primer ejercicio la CONEAU desarrolló guías de autoevaluación y de evaluación externa y fijó procedimientos para el desempeño de los pares que constituirían con los años un estilo definido para el abordaje técnico de la actividad. Un punteo de los rasgos más destacados de esa política indica lo siguiente: a) autoevaluación participativa, apoyada en una recopilación amplia de información; b) ordenamiento de los numerosos estándares en un reducido número de dimensiones, cada una de ellas referida a un aspecto saliente de la realidad de las carreras; c) composición equilibrada de los comités de pares con personal de alto nivel y perfiles complementarios; d) entrenamiento de los pares en un método interpretativo y contextual de análisis orientado a los juicios cualitativos; e) análisis de consistencia hecho por los comités de pares que analizaron los diferentes casos de una convocatoria, para unificar y generalizar, en la medida de lo posible, los criterios adoptados. Por su parte, las ingenierías propusieron trece especialidades, lo cual multiplicaba el desafío técnico y operativo para evaluarlas. Las

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normas habían sido maduradas durante varios años por la asociación de facultades, integrada por las universidades públicas. En esta disciplina el diagnóstico de falencias y objetivos de desarrollo era explícito. Había consenso en que se sufrían carencias de equipamiento e inversiones, que los planes de estudio eran demasiado extensos y que hacía falta implementar la práctica profesional supervisada. El país atravesó durante la década de los años noventa una etapa de desmantelamiento de buena parte de su aparato industrial. Ese contexto fue decisivo para la pérdida de atractivo de las ingenierías entre los jóvenes aspirantes al ingreso. El ingreso y la graduación habían descendido a niveles alarmantes. En 2002 se inició el proceso de autoevaluación de las ingenierías. Las guías elaboradas por la CONEAU introducían algunas novedades. La primera fue la informatización de los datos; otra, la presentación conjunta de las carreras pertenecientes a una misma unidad académica. Por lo tanto, el contexto institucional y la formación básica eran evaluadas como rasgos comunes, dejando para cada comunidad de especialistas la evaluación de sus ciclos específicos y de su relación con la facultad y los tramos generales de la formación. La logística para implementar la evaluación fue muy exigente; eran más de 240 carreras agrupadas en cerca de ochenta establecimientos. Para eso el país se dividió en regiones y las visitas se programaron de manera escalonada, de suerte que contingentes de pares originarios de un área geográfica se trasladen a otra, ayudando a la movilidad académica. La cuestión de la práctica profesional supervisada, una exigencia de calidad primordial, fue resistida por muchas universidades. Era poco frecuente que las carreras contaran de manera obligatoria y sistemática con esa fase de la formación. La convocatoria de acreditación no produjo una alteración mágica en la materia pero, por cierto, operó como factor de cambio asegurando su inclusión en los planes de estudio y el compromiso formal de que fuera un requisito inexcusable para la graduación. Los convenios entre las universidades y las empresas se multiplicaron, en el marco de la reactivación económica que, en los años 2000, favoreció estos vínculos. La CONEAU diseñó una prueba de resultados de la formación que se aplicó a estudiantes voluntarios que tenían el 80% de las materias cursadas. El ACCEDE (análisis de conocimientos y competencias efectivamente dominadas por los estudiantes) constaba de varios problemas y subproblemas, confeccionados en función del mapa de conocimientos y competencias previstos en los contenidos básicos curriculares

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de cada especialidad, que fueron desarrollados por profesores de todas las facultades de ingeniería del país y seleccionados por un grupo de ellos. Rindieron la prueba numerosos estudiantes, alrededor del 50% del total posible, y sus desempeños —corregidos e informados por un equipo central de profesores—, fueron devueltos a tiempo para que las carreras los empleen como insumo para su autoevaluación, de modo que pudieran detectar dificultades e identificar tanto los logros como las limitaciones de su programa de enseñanza. El ACCEDE fue una estrategia metodológica para introducir el análisis de resultados en un proceso caracterizado por la orientación de su mirada más hacia insumos y procesos. El ACCEDE no arrojó efecto alguno en lo que hace a la clasificación o ranking entre las universidades, pero permitió conocer un panorama general del estado de la enseñanza de las ingenierías a escala nacional. La evaluación para la acreditación cerró un flanco abierto por la incidencia de las pruebas de resultados como estrategias evaluativas rivales (el Examen Nacional de Cursos de Brasil, más conocido como provão, por ejemplo) y demostró su versatilidad para absorber distintos enfoques y métodos en un proceso amplio de conocimiento. Aunque ya las carreras de Medicina habían obtenido del Gobierno nacional la apertura de oportunidades para financiamientos adicionales orientados a invertir en áreas deficitarias, fueron las ingenierías las que generaron la creación de la primera acción orgánica de subsidio al desarrollo de las carreras profesionales que tomaba como mapa los dictámenes de acreditación y, en particular, los compromisos adquiridos en los planes de mejoramiento contenidos en las acreditaciones parciales. El programa se denominó PROMEI (Programa para el Mejoramiento de las Carreras de Ingeniería) y dotó ingentes sumas para la compra de equipamiento, montaje de laboratorios y formación y contratación de equipos docentes y de investigadores en las facultades. Programas similares fueron lanzados en ocasión de la convocatoria a cada una de las sucesivas carreras de interés público: agronomía, bioquímica y farmacia, arquitectura, veterinaria, entre otras. Esa correlación entre evaluación e inversiones permite reflexionar sobre las consecuencias de la puesta en marcha de estos procesos de aseguramiento de la calidad en la Argentina, registrando el hecho de que uno de sus impactos más llamativos reside en el impulso al mejoramiento.

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11. Acreditación e internacionalización Además de su contribución a la modernización de los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad y a dinamizar las políticas de mejoramiento de la calidad a nivel estatal y universitario, las evaluaciones y acreditaciones surten un efecto potente en la mayor conectividad internacional de la formación universitaria. En América Latina, por razones culturales, es inherente a la acreditación de una institución o un programa universitario que sus títulos contarán con la expectativa favorable de facilitar la movilidad académica y la circulación profesional. Hasta ahora, esa virtud de las acreditaciones opera más como una promesa que como una realidad. Sin embargo, en pocos años de vigencia, las acreditaciones en América Latina están abriendo, aún con timidez, interesantes horizontes para que sus titulaciones incrementen su validez más allá del ámbito nacional de expedición. Es decir, la evaluación y acreditación no solo expresan políticas de reforma hacia los respectivos sistemas nacionales de educación superior, sino también reflejan la creciente incidencia de la internacionalización sobre cada país; son un vector común que introduce códigos de clasificación universitaria que favorecerán los intercambios. Más aún, el episodio de la incorporación de la educación superior como rubro de intercambio en la ronda de servicios de la Organización Mundial del Comercio revela que un grupo de potencia económicas y académicas (EUA, Japón, Australia), sumado a un conjunto de agentes privados interesados, desea cambiar la lógica prevaleciente en los sistemas nacionales de educación superior para deslegitimar sus regímenes de orden público y librar los mercados a la oferta de proveedores transfronterizos con ánimo de lucro. La evaluación y acreditación mediante agencias, también privadas, era una estrategia central para hacer viables aquellos tráficos, ya que sin un certificado externo los prestadores transfronterizos no podrían suscitar confianza en sus potenciales clientes. Pero, el carácter estatal prevaleciente en la divulgación de la evaluación y acreditación en América Latina ha sido una traba para su instrumentación a favor de los proveedores transfronterizos. En cambio, la articulación externa que posibilita es internacional en el sentido estricto, establece puntos de contacto y equivalencias entre los sistemas nacionales estructurados según la lógica jurídica y política de sus estados. Dos líneas de trabajo de CONEAU demuestran esa tendencia. Una, la creación de RIACES, la Red Iberoamericana de Acreditación de Ca-

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lidad de la Educación Superior, y otra, el desarrollo del sistema ARCUSUR, Acreditación de Carreras Universitarias del MERCOSUR-Educativo. RIACES fue fundado por iniciativa de ANECA y CONEAU entre otras agencias de América Latina. Encuentros y reuniones entre sus directivos y los encargados de las relaciones internacionales convencieron de la necesidad de contar con una conexión estable para intercambiar experiencias y colaborar en la gestación de la actividad en el conjunto de los países. La pertenencia a INQAAHE, Red Internacional para el Aseguramiento de la Calidad en Educación Superior, indicaba la conveniencia de una organización regional. La asamblea fundacional fue en Buenos Aires en mayo de 2003. En el estatuto aprobado se define que son miembros plenos los ministerios o secretarías de educación superior y las comisiones nacionales o agencias oficiales de los países y que contarán con un voto por país. Esta configuración marca que la presencia del Estado es decisoria y decisiva en RIACES, como no lo es tanto en INQAAHE, una red que se configura en la sintonía de las organizaciones de la sociedad civil global. A lo largo de tres composiciones de su Mesa Directiva, RIACES ha desarrollado una intensa actividad de cooperación internacional. Sus propias asambleas anuales, complementadas con talleres y seminarios, han llevado la temática de la evaluación y acreditación por diversas capitales de la región. Sus acciones de capacitación y movilidad de personal técnico, la cooperación horizontal entre agencias, el envío de observadores a procesos nacionales y el desarrollo de CINTAS, un programa de matriz española destinado a racionalizar y sistematizar la gestión interna de las agencias, son todas contribuciones efectivas al conocimiento mutuo y al desarrollo de la actividad. Por tres años consecutivos RIACES ha recibido apoyo económico de Unesco y el Banco Mundial mediante un grant para el fomento de las redes regionales de acreditación. Interesa destacar la realización de acreditaciones internacionales experimentales en varias carreras de grado. Esos procesos, que siguen el modelo del Mecanismo Experimental de Acreditación del MERCOSUR-Educativo (MEXA), se basan en el desarrollo de normas de calidad iberoamericanas realizadas en talleres de armonización con participación de expertos de primer nivel de todos los países. Esos criterios de calidad que se redactaron para medicina, agronomía e ingeniería permitieron que las agencias nacionales, en particular del área andina y Centroamérica, convocaran a la autoevaluación de ca-

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rreras de medicina y agronomía a diversas universidades, organizando la visita y evaluación externa por medio de pares de los otros países miembros. En materia de armonización de estándares de calidad está haciéndose otro tanto para los doctorados en ciencias básicas, en estrecha relación con el programa Pablo Neruda de la OEI, Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación la Ciencia y la Cultura, en el marco del Espacio Iberoamericano del Conocimiento lanzado por los jefes de Estado de la región en las cumbres iberoamericanas. En el MERCOSUR, Mercado Común de América del Sur, creado a través del Tratado de Asunción de 1991 funciona el MERCOSUR-Educativo, presidido por los ministros de Educación de los cuatro países miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) más sus colegas de los países asociados (Bolivia y Chile), a quienes se agregó luego Venezuela, país en trámite de incorporación. La educación superior es una de sus tres áreas de política. En 1998 se definió que la acreditación internacional de carreras era una línea de acción prioritaria para la Comisión Coordinadora Regional de Educación Superior. Eso dio lugar al lanzamiento del MEXA, Mecanismo Experimental de Acreditación que entre 2002 y 2007 coordinó la tarea de las seis agencias nacionales para que mediante comités de pares internacionales y aplicando normas regionales se evaluaran unas sesenta carreras de tres disciplinas-profesiones, medicina, agronomía e ingeniería.46 Una vez evaluado de manera positiva, el MEXA dio pie a adoptar una decisión trascendente: la creación de un sistema permanente de acreditación internacional de carreras en el MERCOSUR-Educativo. Por un acuerdo firmado por los siete presidentes y al que se encuentra en proceso de adhesión Colombia, se puso en marcha en 2008 el ARCUSUR, Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias del MER­ COSUR. Por medio de convocatorias escalonadas el programa inicial prevé evaluar unas 750 carreras universitarias en los ocho países hasta 2011. Las normas de calidad ya están elaboradas y alcanzan a las tres titulaciones del MEXA más Arquitectura, Odontología, Veterinaria y Enfermería. El ARCU-SUR es un componente clave para constituir al MERCOSUR-Educativo en una región activa en la cooperación para la integración en educación superior. Las agencias nacionales son las protagonis46   Adolfo Stubrin, «El Mecanismo Experimental de Acreditación del MERCOSUR +Bolivia y Chile» en Sylvie Didou (coord.), Experiencias de Convergencia de la Educa­ ción Superior en América Latina, Capítulo II, pp. 43 a 64, CINVESTAV-Unesco, México DF, 2007.

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tas ya que las tareas se cumplen en red sin ninguna superestructura burocrática central. En la actualidad un proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo, dentro del programa de Bienes Públicos Regionales, está gestionándose para dar apoyo a la Red de Agencias Nacionales de Acreditación en la institucionalización del sistema. Entre los objetivos del grupo se cuentan la proyección regional y extraregional de las carreras universitarias con calidad comprobada a través de un certificado o sello con visibilidad mundial. Como se advierte, el MERCOSUR-Educativo y su complementariedad con RIACES sugieren una estrategia para que la evaluación y acreditación de la calidad universitaria sean un eje para el acercamiento entre las políticas públicas de los países miembros, de manera que cuenten con herramientas adicionales, e introducirlos en los flujos regionales y mundiales del intercambio académico y científico. Sin embargo, el propósito es generar un estilo propio de cooperación regional, promover integración endógena y, sin embargo, abrirse al contacto y la colaboración con todas las regiones. Lo muestran la búsqueda de inserción de estas actividades tanto en el Espacio Iberoamericano del Conocimiento cuanto en el ENLACES, Encuentro Latino Americano y Caribeño de Educación Superior, lanzado por la Conferencia de Educación Superior de Cartagena de Indias de 2008 y ratificado luego de la Conferencia Mundial de París de 2009, instancias todas en que la calidad universitaria y su evaluación y acreditación aparecen como una función a jerarquizar por parte de los sistemas nacionales y de las redes regionales y mundiales. 12. A manera de conclusión Dejamos expuestas un puñado de afirmaciones con las que pretendemos culminar el recorrido. No obstante, somos concientes de que, más que un cierre, cada una de las siguientes observaciones constituyen pautas para la prosecución y profundización del análisis. Queden entonces consignadas como rastros para esta u otras búsquedas que se preocupen por entender mejor las causas y razones que se encuentran detrás de este veloz y curioso desarrollo de la evaluación y acreditación de la educación superior en la Argentina. A) La CONEAU es un caso interesante para estudiar la implantación y desarrollo de capacidades estatales. En un país con una acusada debilidad de sus instituciones públicas y continuas deficiencias en el ritmo y la profundidad de su desarrollo, la cuestión de la solidez y el

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vigor del Estado es crucial para el futuro. En cuanto a los parámetros para establecer el suceso de una intención de creación de capacidades estatales47 la CONEAU sale prima facie bien ubicada. Nos referimos a que se han radicado recursos humanos y presupuestarios significativos, se ha proyectado una influencia comprobable entre las instituciones y los actores interesados en la educación superior y se han combinado esfuerzos con otras reparticiones estatales preexistentes dentro y más allá del Ministerio de Educación, para que los resultados alcanzados escapen a la trampa de la suma cero. B) En la Argentina actual, la influencia de la política competitiva ha cambiado su forma, pero prosigue sobre el sistema universitario en general y, en particular, sobre la CONEAU.48 Más allá de ingenuidades o invectivas esa deriva demanda un análisis objetivo capaz de sopesar ventajas e inconvenientes. La apertura de los cuadros directivos de la agencia a las propuestas provenientes del Congreso implica una articulación con el mundo político. Debe estimarse si los vínculos con la vida académica y profesional salen perjudicados. Los aludidos son vértices del «triángulo de coordinación» (Estado, elites académicas, mercado), al interior del cual se desenvuelve la evaluación y acreditación y, por lo tanto, su equilibrio recíproco es recomendable para su estabilidad. C) Los pares académicos de otros países que participan en evaluaciones y acreditaciones internacionales realizadas por la CONEAU o por invitación como observadores de los procesos nacionales ofrecen un testimonio y opiniones muy relevantes acerca de la implementación de las diversas funciones. Lo mismo puede decirse de las evaluaciones externas, realizadas por expertos. En el caso de CONEAU hay un caudal importante de críticas y aportes entregados por la evaluación externa de 2007 realizada por tres especialistas extranjeros bajo la coordinación del IESALC de Unesco. También se cuenta con trabajos formulados con motivo del cierre del proyecto de prestamo del Banco Mundial. Esas fuentes, bien atendidas y exploradas las grietas e imperfecciones que ponen de manifiesto, son una vía privilegiada para romper la endogamia y el conformismo que amenazan siempre a los procedimientos repetitivos. D) Después de una experiencia secular la evaluación y acreditación forman parte del paisaje institucional de la educación superior norteamericana. Sin embargo, los académicos y directivos no esperan que 47   Peter Evans, «¿El eclipse del Estado? Reflexiones sobre la estatalidad en la época de la globalización», www.cejamerica.org. 48   Adriana Chiroleu y Osvaldo Iazzeta, «La política universitaria en la agenda del gobierno de Kirchner», 2008.

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desde allí se produzcan las conmociones que llevan a la innovación y el cambio. En el resto del mundo y en la Argentina, donde estos mecanismos son de reciente aplicación y han sido adoptados con rasgos originales, su contribución a la dinámica de la mejora y el cambio universitario requiere otras consideraciones. Es marcada la orientación hacia el mejoramiento que revisten estos procesos en casi toda América Latina, los estímulos a la introducción de modernos conceptos de gestión en el ámbito de universidades y facultades y el pretexto que dieron para que los líderes más arriesgados empujaran sus reformas, recurriendo al Estado para obtener los fondos adicionales indispensables. La frecuencia e importancia con que las disciplinas académicas cambian ahora sus propuestas curriculares, las inversiones en equipo e infraestructura y el incremento de la participación de docentes en propuestas de formación continua y en posgrados son algunos de los indicadores que sustentan esta afirmación. E) Los procesos de transnacionalización de la educación superior responden a intereses e intenciones de actores reales en la época actual. La oportuna acción modernizadora de los sistemas de educación superior en el orden interno de los países, pero también la multiplicación de flujos regionales y extrarregionales para el intercambio, la movilidad, la cooperación y la integración coadyuvaron a preservar el carácter público de la educación superior. Un pequeño pero destacable papel en esos episodios contemporáneos atañe a la evaluación y acreditación y, en el acotado marco iberoamericano, a la participación que con esa orientación tuvo la CONEAU, en representación de la Argentina. BIBLIOGRAFÍA ANUIES. El Comité Nacional de Evaluación de Francia, traducción de O. Gutiérrez, www.anuies.mx/publicaciones. Boltansky, L.: «Un nuevo régimen de justificación: la ciudad por proyecto», conferencia inédita dictada en la Universidad de Columbia, traducida por Gabriel Nardecchione, Buenos Aires, 2001. Campoli, O. y Auberdiac, E.: «La vinculación entre el reconocimiento oficial de títulos y la acreditación de carreras de grado y posgrado», www.coneau.gob. ar, documentos, documentos de trabajo, consultores, Buenos Aires, 1998. Castro, J.: «Fondos competitivos y cambio académico en las universidades públicas argentinas. El caso del FOMEC», Buenos Aires, Universidad de Palermo, 2002. Chiroleu, A. e Iazzeta, O.: «La política universitaria en la agenda del gobierno de Kirchner», 2008.

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Políticas de educación superior en España: pasado, presente y futuro Francisco Marcellán Español*

1.  Introducción Una reflexión sobre las políticas universitarias en un marco nacional exige conocer las condiciones iniciales que las prefiguran, los contextos en que se desarrollan, sus actores (tanto los generadores de normativas, como sus ejecutores, sin olvidar los referenciales críticos y los sujetos pasivos), las reacciones tanto previas como a posteriori y, finalmente, el impacto de las mismas en el medio y en el largo plazo. En el caso español, el desarrollo de una política educativa reformista durante la Segunda República (1931-1939), brutalmente yugulado por la sublevación militar de julio de 1936, sirve de base para analizar cómo el franquismo trató, con un cierto éxito, de acabar con un intento modernizador de nuestro sistema educativo basado en su inmersión en un contexto internacional, el protagonismo de las universidades y el trabajo acumulado desde la creación de la Junta de Ampliación de Estudios y la concepción progresista de la educación generada desde la práctica de la Institución Libre de Enseñanza. La evolución del sistema universitario durante el franquismo, las inercias creadas por la rémora intelectual en que vivieron las universidades durante el período 1939-1975, las esperanzas de un cambio político profundo (el dilema reforma-ruptura) durante la Transición y sus repercusiones en la educación superior son la base que debemos analizar para comprender de una manera más exigente y global el desarrollo de las políticas recientes en nuestro país. Los difíciles equilibrios derivados de las arquitecturas parlamentarias, los focos de poderes corporativos e institucionales en el seno de las comunidades académicas, el papel de los movimientos estudiantiles y de profesorado, configuran un entorno complejo en el que los intentos de progreso dinámico se confrontan con un conservatismo estático, *  Departamento de Matemáticas. Universidad Carlos III de Madrid.

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muy propio de una institución centenaria como es la universidad. En esta contribución no solo analizaremos los proyectos normativos sino también las reacciones a los mismos, su puesta en práctica y su incidencia real. Las exposiciones de motivos de las leyes universitarios constituyen diagnósticos de situación que exigen un trabajo previo de análisis colectivo y una explicación pedagógica y seguimiento de las acciones contempladas, que la inmediatez consecuente de los procesos políticos impide llevar a cabo en muchas ocasiones. Marcos estables y consensuados, reflexión permanente y colectiva, visión de futuro junto con un feedback de los agentes involucrados, rendición de cuentas a la sociedad en función de una concepción de la educación superior como servicio público constituyen elementos con los que concluimos un recorrido temporal que pretender situar a nuestras universidades en su contexto. 2.  El atroz desmoche La proclamación de la Segunda República y el papel protagonista de los diversos sectores docentes en la conformación de la nueva clase política se tradujeron en la voluntad de reforma del sistema educativo que dio sus primeros frutos en los niveles de la enseñanza primaria y secundaria. En marzo de 1933 se presentaba formalmente la Ley de Reforma Universitaria, cuya concreción se vio imposibilitada por los cambios de mayorías parlamentarias en el período que transcurre hasta julio de 1936. En él se destacaba la transformación de los centros «desde una perspectiva de flexibilización y adecuación a las nuevas realidades sociales» para formar académica y humanamente tanto a profesionales como al personal investigador. A su vez, se pretendía estimular el rol del profesor como tutor y orientador del alumno, se eliminaban los exámenes como único parámetro de selección y se abría el abanico de opciones más flexibles en la conformación de los currícu­ los académicos. La autonomía universitaria, como marco legal para el desarrollo de las instituciones académicas, se configura en el caso de la Universidad de Barcelona como una apuesta política regida por un Patronato que «ofrece a las lenguas y a las culturas catalana y castellana las garantías recíprocas de convivencia, en igualdad para profesores y alumnos». El nuevo estatuto de autonomía universitaria fue aprobado en septiembre de 1933 por la Generalitat de Catalunya y el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes. Sus contenidos abarcaban desde la autonomía

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económica, hasta la administrativa y la docente. Esta última permitía a cada centro diseñar su propio programa académico, frente a la uniformidad contemplada hasta la fecha, se establecía un examen de ingreso y se eliminaban los exámenes libres. Además, se permitía la impartición del título de Doctor, reservado hasta esa fecha, a la Universidad Central (Madrid). La formación cultural, general y especializada, la preparación profesional, la investigación y la difusión extrauniversitaria se definían como objetivos básicos institucionales. La estructura funcionarial del profesorado se flexibilizó con la incorporación de intelectuales y científicos hasta entonces marginados de la institución universitaria. Doce universidades (Valencia, Murcia, Madrid, Barcelona, Granada, Sevilla, Oviedo, Santiago de Compostela, Zaragoza, Valladolid, Salamanca, La Laguna) configuran el panorama de una educación superior republicana que apenas dispuso de tiempo para estabilizar, desarrollar y beneficiarse del impulso de la Junta de Ampliación de Estudios a la modernización e internacionalización de la ciencia española. La sublevación fascista, con el apoyo de la Iglesia católica, cortó de raíz todas las expectativas educativas, entre otras, abiertas por el reformismo republicano. No solo el fusilamiento de responsables académicos universitarios (entre ellos, los rectores de las universidades de Valencia, Granada y Oviedo), la muerte, exilio o persecución de numerosos profesores, sino la depuración administrativa de aquellos profesores «identificados» por el nuevo Régimen como contrarios a los valores de la Nueva España dieron lugar al atroz desmoche que sumió a la Universidad española en una larga noche de piedra. La monografía de Andreu Claret constituye una excelente y documentada radiografía de este proceso. Las políticas represivas se complementaron con la política centralista del Ministerio de Educación Nacional y la creación del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, todos ellos bajo el paraguas ideológico de los componentes nacional-católicos tanto tradicionales (Asociación Católica Nacional de Propagandistas) como emergentes (Opus Dei). Una concepción de la Universidad como legitimadora de los valores franquistas, incubadora de los profesionales de la estructura administrativa del régimen y auto-ensimismada se vio convulsionada en dos etapas significativas. Los intentos del equipo ministerial de Ruiz Jiménez por conformar un atisbo reformista, dentro de un orden, a mediados de los años cincuenta, y las transformaciones económicas de la década de los sesenta con una mayor demanda de profesionales para el nuevo modelo económico que configuraban los Planes de Desarrollo

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dieron lugar a una respuesta del movimiento estudiantil, que se configura como uno de los ejes de oposición a la dictadura junto con el movimiento obrero. Las universidades comienzan a ser un problema de «Orden Público» y se asiste a un incremento organizativo de la oposición al régimen que incorpora también a núcleos de profesores que sufren sanciones y expulsiones por apoyar las reivindicaciones de los estudiantes. La desaparición del Sindicato Español Universitario (organismo de encuadramiento obligatorio) fue una buena prueba de que la movilización de los estudiantes universitarios avanzaba en presupuestos democratizadores junto con la demanda de libertad académica. Desde un punto de vista organizativo, las universidades reflejaron la estructura de democracia «orgánica», pátina jurídica de la que se recubría el régimen franquista. Los rectores eran delegados del Ministerio de Educación en su distrito y los órganos colegiados, meras copias de las Cortes. La ausencia de vías para la discusión de los problemas reales de las instituciones académicas vigorizó las formas alternativas de organización, preferentemente a nivel estudiantil con los Sindicatos Democráticos de Estudiantes en las universidades mas dinámicas, y con una presencia de organizaciones de oposición al régimen que canalizaron actividades de respuesta contra la represión policial (Consejo de Guerra de Burgos, apoyo a los movimientos obreros tanto a nivel local como nacional), así como contra el autoritarismo de los responsables académicos, en el reflujo de mayo de 1968. La estructura de las carreras académicas, basada en el sistema funcionarial al que se accede por concurso-oposición y que ha sido objeto de una abundante literatura (a modo de ejemplo, las descripciones de los concurso-oposición en las autobiografías de Carlos Castilla del Pino y Enrique Tierno Galván reseñadas en la bibliografía de nuestra contribución son altamente esclarecedoras), refleja el poder de los grupos de presión ideológica que configuraron la Universidad franquista. La miseria intelectual subyacente, fruto de la visión nacional católica y cerrada al exterior, impidió que las universidades españolas recuperaran un hálito intelectual digno de tal nombre y no fue hasta finales de los años sesenta cuando se inician tímidos movimientos de incorporación a las redes internacionales de conocimiento en algunas áreas, predominantemente científicas. El libro blanco La Educación en España. Bases para una política educativa, promovido a finales de la década de los sesenta por el ministro Villar Palasí, constituye un punto de inflexión en la evolución del sistema educativo de cara a la nueva situación económica que vive España. Con el asesoramiento de organismos internacionales y apoyados

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por el sector tecnocrático del Gobierno (vinculado al Opus Dei) se establece un diagnóstico sistémico de los diferentes niveles educativos y se definen líneas de actuación que se plasmarán en la Ley General de Educación y Financiación del Sistema Educativo, promulgada en agosto de 1970. Por otra parte, inician su andadura dos nuevas universidades (Autónoma de Madrid y Barcelona) bajo unos presupuestos novedosos desde la conceptualización docente e investigadora, incluyendo la contratación de profesorado y su internacionalización, y por otra se consolida el crecimiento numérico de los estudiantes de los sectores primario y secundario que dará lugar a la eclosión de la demanda de educación universitaria en los años ochenta. Todo ello implica unas demandas de profesorado que el sistema universitario tiene que articular en un breve plazo temporal con un coste a medio plazo que condicionará su evolución. Surgen los profesores no numerarios (PNN) como fuerza de trabajo barata y precaria para atender las necesidades docentes de las universidades que ven incorporar numerosos estudiantes a sus aulas. Los PNN constituirán un movimiento dinamizador de la lucha por una Universidad democrática, complementario del movimiento estudiantil, y que servirá de ejercicio para la conformación de responsables políticos, sindicales y académicos tanto en la Transición tras la muerte del dictador como en el nuevo tiempo político que se abre con la aprobación de la Constitución en 1978. Una ajustada descripción del significado del movimiento de los PNN en el contexto universitario es el excelente trabajo del colectivo Equipo Límite, reseñado más abajo. 3.  Universidades en la Transición El artículo 27.10 de la Constitución Española, promulgada en diciembre de 1978, reconoce y dota a las universidades de autonomía en su gobierno, en la planificación y el desarrollo de las enseñanzas y la investigación, en la gestión de sus presupuestos y en otros aspectos de la vida universitaria. Una recuperación del concepto republicano de autonomía universitaria, condicionado por el momento político del país en el que los residuos del Antiguo Régimen siguen manteniendo importantes cuotas de poder en numerosas instituciones del Estado y la Universidad, es uno de ellos. Por otra parte, las Comunidades Autónomas adquieren competencias en el ámbito educativo y se convierten en los interlocutores privilegiados de las instituciones de educación superior, salvo en los referen-

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tes a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución «a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia», que sigue siendo una competencia exclusiva del Estado. Los organismos de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se configurarán como una de las tareas a desarrollar en las subsiguientes normativas. Uno de los efectos inmediatos de la asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas será la ampliación del número de universidades para atender la creciente demanda de estudios superiores. En muchos casos, se traducirá en una huida adelante en la creación de centros universitarios atendiendo a políticas localistas, sin infraestructuras y con unas notables limitaciones en la configuración del profesorado. Por otra parte, los desequilibrios en la configuración de las mayorías parlamentarias impiden la tramitación de la normativa que desarrollaría los preceptos constitucionales pese a los intentos de los gobiernos de la Unión de Centro Democrático por poner en marcha una Ley de Autonomía Universitaria que navegó entre la inconsistencia de los responsables ministeriales (hasta tres ministros de Educación durante cuatro años) y la ausencia de un consenso sustancial con los partidos de la oposición, clave para la estabilidad de cualquier reforma, en concreto, del sector educativo. 4.  La ley de reforma universitaria Los intentos de adecuar las estructuras universitarias al nuevo contexto político democrático fructificaron en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria (BOE de 01/09/1983), conocida como LRU. La aplastante mayoría parlamentaria obtenida por el PSOE en las elecciones de octubre de 1982 junto con el hálito reformista del equipo ministerial encabezado por José María Maravall posibilitaron una normativa universitaria que tuvo el recorrido temporal más dilatado en la historia de la Universidad española (casi dieciocho años). Como elementos distintivos de su articulado, cabe destacar. 1.  La concepción de la Universidad como un auténtico servicio público referido a los intereses generales de la ciudadanía frente a una visión patrimonial por parte de los miembros de la comunidad universitaria. En esa dirección, se crean los Consejos Sociales, que, insertos

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en las estructuras universitarias, garantizan la participación en su gobierno de las diversas fuerzas sociales. 2.  El desarrollo del título VIII de la Constitución y los Estatutos de Autonomía exige un reparto de competencias entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las propias universidades basándose en respeto de la libertad académica (docente e investigadora), autonomía estatutaria o de gobierno, autonomía financiera o de gestión, autonomía docente o de planes de estudio así como la capacidad de selección y promoción del profesorado. En ese sentido la creación de las Universidades se lleva a cabo por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma y Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio vaya a establecerse. 3.  Desde un punto organizativo, los Departamentos se configuran como los órganos básicos encargados de organizar y desarrollar la investigación y la docencia, superando la vieja estructura organizativa asentada en las Cátedras. Las prácticas democráticas en su seno significarán una de las rupturas clave frente al pasado. 4.  El Claustro Universitario es el máximo órgano representativo de la comunidad universitaria y al que se le asignan la elaboración de los Estatutos, la elección del Rector y la aprobación de las líneas generales de actuación de la Universidad. Su composición y funciones se determinan en los Estatutos y al menos un 60% de sus componentes deben ser profesores. 5.  El Consejo de Universidades, presidido por el Ministro del Gobierno que tenga a su cargo las competencias en materia universitaria, está formado por los Rectores de las Universidades Públicas, los responsables de la enseñanza universitaria en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de enseñanza superior y 15 personas de reconocido prestigio o especialistas en los diversos ámbitos de la enseñanza universitaria elegidos a tercios por el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno, respectivamente. El Consejo se articula en un Pleno y dos Comisiones (una de Coordinación y Planificación, y otra Académica). Hay que señalar que las universidades privadas no forman parte del consejo y solo cuando se delibere sobre asuntos relativos a ellas, los Rectores de las universidades afectadas serán convocados. Una de las tareas centrales del Consejo de Universidades es la homologación preceptiva de los planes de estudio cuya elaboración corresponde a las universidades. 6.  Los estudios universitarios se articulan en tres ciclos conducentes a los títulos de Diplomado/Arquitecto/Ingeniero Técnico, Licencia-

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do/Arquitecto/Ingeniero y Doctor. En la práctica, la duración de los estudios se vincula bien a los centros (caso de las Escuelas Técnicas o Superiores) o el nivel de Diplomado no se imparte en titulaciones orientadas exclusivamente a licenciaturas. Las competencias profesionales serán un importante punto de fricción en el desarrollo de la LRU dada la peculiaridad española derivada del papel de los Colegios Profesionales en ámbitos fundamentalmente técnicos. 7.  La organización del profesorado está regulada por 16 artículos de los 59 que componen la LRU. Los funcionarios docentes pertenecen a cuatro Cuerpos: Catedráticos de Universidad (CU), Titulares de Universidad (TU), Catedráticos de Escuela Universitaria (CEU) y Titulares de Escuela Universitaria (TEU). Se contemplan las figuras de Asociados y Profesores Visitantes con la limitación de un máximo del 20% en relación con CU y TU, salvo en las Universidades Politécnicas, donde se incrementa a un 30% como máximo. Las figuras de Escuela Universitaria reflejan, de nuevo, la estructuración de los centros en los que se imparten los diferentes niveles de enseñanzas. Finalmente, se crea la figura de Ayudante, doctores contratados por un máximo de dos años y que acrediten una experiencia investigadora de al menos dos años. No se articula de manera efectiva una trayectoria post-doctoral y lo que es más inverosímil es el limbo jurídico del período pre-doctoral. Las universidades lo cubrirían con la figura de Ayudante de Escuela Universitaria, que no refleja fehacientemente dicha situación. Los concursos a las plazas de funcionarios docentes son convocados directamente por las universidades y en las comisiones, formadas por cinco miembros, tres de ellos serán designados por sorteo por el Consejo de Universidades mientras que los otros dos son nombrados por la propia universidad. Ello generó una notable polémica dado que las prácticas endogámicas se veían reforzadas y constituyó uno de los puntos débiles de la LRU de cara a su desarrollo. En esta dirección se pueden consultar las contribuciones críticas de Alejandro Nieto (en el caso de los cuerpos de Catedráticos) y una más global de la LRU y su impacto en la configuración del profesorado debida a Sergio Vilar. Hay que destacar que el régimen retributivo del profesorado tiene carácter uniforme en todas las universidades y su regulación es competencia del Gobierno, salvo que el Consejo Social, a propuesta de la Junta de Gobierno de cada universidad, podrá acordar con carácter individual la asignación de otros conceptos retributivos, en atención a exigencias docentes e investigadoras o a méritos relevantes, un tema también polémico en un marco igualitarista como es el universitario en

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España. Sin duda, la creación de una posterior regulación por parte del Gobierno para el reconocimiento de méritos exclusivamente investigadores (los denominados sexenios o gallifantes) y a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación de la Actividad Investigadora (CNEAI) fue un elemento de ruptura con consecuencias dinamizadoras en muchas áreas de conocimiento. Finalmente, la LRU no da respuesta a la demanda de un contrato laboral indefinido para el profesorado, una reivindicación del movimiento de PNN. Con el fin de solucionar la «bolsa» de profesores no funcionarios con una vinculación previa a la universidad, la LRU posibilitó la convocatoria en un plazo de seis meses posterior a su aprobación de pruebas de idoneidad para acceder a la categoría de TU y TEU basándose en el cumplimiento de unas condiciones específicas. 8.  La LRU regula la creación de Universidades Privadas con la determinación, por parte del Gobierno, de las exigencias mínimas en cuanto al número de centros, recursos humanos y materiales. Hay que hacer notar que solo existían en España tres universidades de la Iglesia, creadas en el marco del Concordato Iglesia-Estado, en clara contradicción con el carácter presuntamente laico del Estado definido en la Constitución La LRU dio lugar a un dinamismo importante en las universidades españolas que se vio reflejado en el inicio en 1996 de los Planes Nacionales de Evaluación de la Calidad de las Universidades, una iniciativa pionera para la reflexión interna sobre la estrategia docente e investigadora, así como de los servicios en las instituciones de educación superior. Los programas piloto desarrollaron hábitos de reflexión y trabajo colectivo para un mejor conocimiento de las fortalezas y debilidades de los programas. No obstante, la visión planteada en la exposición de motivos de que «el sistema de universidades que resulte de la aplicación progresiva de esta Ley se caracterizará por una diversificación entre las universidades, que estimulará, sin duda, la competencia entre las mismas para alcanzar los niveles más altos de calidad y excelencia, si bien garantiza una calidad mínima homogénea para todas las universidades nacionales (sic)» no se llevó a cabo de manera satisfactoria debido a las inercias internas de las instituciones y los permanentes problemas de financiación que siguen aún pendientes de abordar. A lo largo de los años noventa, las voces que planteaban una profunda revisión de la LRU se amplificaron por diversas vías (tanto desde las universidades como del Consejo de Universidades y otros foros de análisis) y propiciaron diagnósticos de situación y propuestas de reforma como el denominado

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Informe Bricall, o las contribuciones desde la cátedra UNESCO de la Universidad Politécnica de Madrid, liderada por Francisco Michavila. La compleja situación política derivada de la conclusión del mandato del Gobierno de Felipe González en 1996 (marcada por el agotamiento del proyecto político del PSOE) y el impasse del primer Gobierno de José María Aznar en la concreción de su política educativa, motivada por los pactos con los partidos nacionalistas vascos y catalanes así como la ausencia de ideas en relación con políticas universitarias consecuentes, produjeron una situación de pausa y retraso a la hora de abordar los problemas pendientes y detectados de manera cuasi-general: gobernanza de las universidades, financiación, políticas de profesorado, acceso a la universidad, calidad docente e investigadora, entre otros. 5.  La Ley orgánica de universidades La mayoría parlamentaria obtenida por el PP en las elecciones de marzo de 2000 posibilitará el impulso de una nueva legislación universitaria que se plasma en la Ley 6/2001 de 20 de Diciembre (BOE 24/12/2001), conocida como Ley Orgánica de Universidades (LOU). Como reflejo de la iniciativa de Espacio Europeo de Educación Superior (el conocido como Plan Bolonia), la LOU pretende acomodar las universidades españolas a los nuevos retos de internacionalización a la par que se pretenden reestructurar en profundidad, dentro de los parámetros del PP, unas estructuras que habían demostrado sus limitaciones desde mediados de los años noventa. Sin embargo, la ausencia de una voluntad de consenso con las propias universidades y el PSOE, como principal fuerza de oposición parlamentaria, generó una respuesta masiva de la comunidad académica y el proyecto inicia su andadura con unas condiciones nada halagüeñas para su desarrollo. Como ejes fundamentales de la LOU señalamos los siguientes: 1. Reestructuración de órganos de Gobierno y representación entre los que cabría destacar

1.1. Papel del Consejo Social, con una mayor dimensión de control económico y de rendimiento de los servicios universitarios así como de promoción de la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad. Como órgano de participación de la sociedad en la Universidad,

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ejerce un rol de interrelación Universidad-sociedad que debería posibilitar la rendición de cuentas de una manera transparente. 1.2. Creación de la figura de la Junta Consultiva, como órgano de asesoramiento en materia académica del Rector y del Consejo de Gobierno. Su composición (un máximo de cuarenta miembros designados por el Consejo de Gobierno entre profesores e investigadores de reconocido prestigio) colisiona con el propio Consejo de Gobierno y crea una dualidad representativa en la que no se veían reflejados otros sectores de la comunidad universitaria. 1.3. Elección del Rector por la comunidad universitaria mediante elección directa y sufragio universal libre y secreto por parte de todos los sectores: estudiantes, personal de administración y servicios, profesores doctores pertenecientes a los cuerpos docentes universitarios (funcionarios) y resto de personal docente. El voto tiene un carácter ponderado, con la matización de que el voto conjunto de los profesores doctores pertenecientes a los cuerpos docentes universitarios tendrá un valor de al menos el cincuenta y uno por ciento del total.

2. Constitución del Consejo de Coordinación Universitaria, que reemplaza al Consejo de Universidades, concebido como órgano de coordinación académica no solo territorial sino de las instituciones universitarias y en cuya composición aparecen los responsables de la enseñanza universitaria en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, los Rectores de las Universidades así como veintiuna personalidades de «la vida académica, científica, cultural, profesional, económica y social, designadas en tercios por el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno». 3. Creación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) como órgano encargado de las funciones de evaluación así como a la certificación y acreditación de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos tanto de carácter oficial como propios de las universidades, de las actividades docentes, investigadoras y de gestión del profesorado, de las actividades, programas, servicios y gestión de los centros e instituciones de educación superior. Su posterior estructura jurídica como Fundación acogida a derecho privado generó una

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conflictividad entre sus competencias y su capacidad resolutoria, que fue interpretada por la comunidad universitaria como incompatible con su autonomía. Por otra parte, la novedad que suponían los procesos de acreditación de titulaciones frente a la tradición centralizadora de la configuración de los planes de estudio y la ausencia de evaluación ex post de los resultados en función de indicadores relevantes implicaron una actitud defensiva de las universidades frente a lo «desconocido» que significaba la acreditación y sus consecuencias. 4.  Reestructuración de las categorías de profesorado, con





4.1. La introducción de figuras contractuales de carácter laboral indefinido (profesor colaborador y contratado doctor) previa acreditación por ANECA (o por las agencias similares a nivel autonómico) para la posterior selección de candidatos por parte de la Universidad. 4.2. Un modelo de Habilitación Nacional para el acceso a cuerpos de funcionarios docentes universitarios que facultaba la concurrencia a un concurso posterior de selección por parte de las universidades. La composición de las Comisiones de Habilitación, el número de plazas ofertadas así como la metodología de los concursos se configuraron como elementos críticos del proceso. El coste económico y la complejidad de las habilitaciones (teniendo en cuenta el número de personas involucradas tanto en las comisiones de evaluación como en los aspirantes) contribuyeron a que el rechazo a priori del sistema de habilitación por parte de los responsables académicos de las universidades fuera determinante. 4.3. Configuración de los profesores asociados como especialistas de reconocida competencia que acrediten ejercer su actividad profesional fuera del ámbito académico universitario. De esta manera se pretendía acabar con una perversa práctica de adscribir como asociados a personal precario y con una alta actividad docente, dedicados casi exclusivamente a la Universidad, lo que originaba una notable desviación con los objetivos de dicha figura contractual en la LRU.

5. Papel de los centros que imparten enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros en un concepción de globalización

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de la educación superior en el que entran en juego parámetros no controlables ligados a la homologación/acreditación de los títulos en los países de origen. 6. Integración en el espacio europeo de educación superior. En particular, cabe destacar tres puntos:

6.1. Estructuración de las enseñanzas en los niveles de Grado, Máster y Doctorado siguiendo las directrices del Plan Bolonia. 6.2.  Movilidad de estudiantes y profesores. 6.3. Consideración como habilitados (en sus niveles análogos) de aquellos profesores de las universidades de los estados miembros de la Unión Europea que ocupen una posición equivalente a catedrático de Universidad o Titular de Universidad en sus instituciones de origen.

La puesta en marcha de la LOU coincide con un entorno político convulso, derivado de la participación de nuestro país en la guerra de Irak y la ausencia de voluntad de consenso tanto con las instituciones que deberían aplicarla como del principal partido de oposición, que anunció el correspondiente recurso ante el Tribunal Constitucional. La victoria electoral del PSOE en las elecciones de marzo de 2004 abrió la puerta de una reforma de la LOU que se concreta en la Ley Orgánica 4/2007 de 2007, de 12 de Abril (BOE 13/04/2007), conocida como LOMLOU y que pretender corregir de manera sustantiva algunos de los aspectos anteriormente señalados. 1.  En cuanto a órganos de Gobierno y representación:

1.1.  Se elimina del articulado la Junta Consultiva. 1.2. El Consejo de Gobierno está constituido por el Rector, que lo preside, el Secretario general y el Gerente, y por un máximo de 50 miembros. Formarán parte los Vicerrectores, una representación de la comunidad universitaria, reflejando la composición de los diversos sectores en el Claustro, y una representación de Decanos y Directores, según establezcan los Estatutos. Asimismo, podrán ser miembros del Consejo de Gobierno hasta un máximo de tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la comunidad universitaria, siempre y cuando lo determinen los Estatutos.

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1.3. De acuerdo con los Estatutos, la elección del Rector se llevará a cabo bien por el Claustro, bien por la comunidad universitaria a través de un voto ponderado y en todo caso la mayoría corresponderá a los profesores doctores con vinculación permanente a la universidad. De nuevo, son los Estatutos de cada universidad los que regulan el procedimiento.

2.  Se crea la Conferencia General de Política Universitaria como órgano de concertación, coordinación y cooperación de la política general universitaria, presidida por el titular del departamento ministerial que tenga atribuidas las competencias en materia de universidades y en la que participan los responsables de la enseñanza universitaria en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y formada por cinco miembros designados por el presidente de la Conferencia. De esta forma, el Consejo de Universidades se convierte en un órgano de coordinación académica así como de cooperación y propuesta en materia universitaria, con una especial atención a la verificación de la adecuación de los planes de estudio a las directrices y condiciones establecidas por el Gobierno para los títulos oficiales. En cuanto a su composición, figuran los Rectores de las universidades y cinco miembros designados por el Presidente de la Conferencia General de Política Universitaria. Esta diversificación de tareas permite abordar los problemas desde una perspectiva complementaria entre dos órganos con visiones y responsabilidades muy diferentes. 3.  Se autoriza la creación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, de acuerdo con las previsiones de la Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, con una especial atención a la colaboración con los órganos de evaluación que, en su caso existan en las Comunidades Autónomas. En ese sentido, la búsqueda de sinergias en las tareas encomendadas tanto por la LOU como por las Leyes Universitarias de las diferentes Comunidades Autónomas constituye un elemento diferenciador en la modificación normativa. Nótese que el cambio jurídico previsto pretender vincular de una manera más estrecha a ANECA con la Administración, frente al período anterior. No obstante, hasta la fecha no se ha producido dicha transformación en Agencia Estatal. 4.  En relación con el profesorado, la LOMLOU:

4.1. Configura dos cuerpos docentes universitarios (TU y CU) dado que se declaran a extinguir los cuerpos de TEU y

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CEU en línea con la conformación de las titulaciones en el marco del Plan Bolonia. Asimismo, se deroga la figura de profesor Colaborador. 4.2. Se sustituye el proceso de Habilitación Nacional por una Acreditación Nacional que se encomienda a ANECA. Los procesos de evaluación no tienen carácter presencial, el número de plazas no está limitado y las correspondientes comisiones se componen de, al menos, siete especialistas de reconocido prestigio docente e investigador pertenecientes a cuerpos de funcionarios docentes universitarios, cuyos currículos se hacen públicos tras su nombramiento. Obsérvese la notable transformación que ello significa pues sitúa a las universidades ante la tesitura de que las convocatorias propias se ven afectadas por el número de acreditados vinculados a la institución. Ello ha generado importantes problemas de ubicación, dado que los niveles de movilidad inter-universitaria en el profesorado son mínimos. Los datos relativos a la vinculación del profesorado a la universidad en la que ha defendido su tesis motivan la variable endogámica como una de las rémoras del sistema universitario español. 4.3. En relación con el profesorado de las universidades privadas, al menos un 50% del profesorado debe estar en posesión del título de Doctor y al menos un 60% de su profesorado doctor deberá haber obtenido la evaluación positiva de ANECA o del órgano de evaluación que determine la normativa al efecto de la Comunidad Autónoma. Nótese que la LOU establecía un 25% del total de su profesorado con el título de Doctor y con evaluación positiva de ANECA o el órgano evaluador externo determinado por la Ley de la Comunidad Autónoma correspondiente.

5.  En cuanto a los estudiantes, se mandata al Gobierno la aprobación de un estatuto del estudiante universitario, que deberá prever la constitución, las funciones, la organización y el funcionamiento de un Consejo universitario como órgano colegiado de representación de los estudiantes a nivel del Estado español. Junto con las organizaciones autónomas de los estudiantes, el Consejo pretende ser un interlocutor del Ministerio competente en materia universitaria en la línea de los organismos similares existentes en otros países de la Unión Europea.

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Conjugar la representación en el nivel de cada universidad con un mecanismo eficiente a nivel del país constituye una tarea pen­ diente. La repercusión de las acciones contempladas en la LOU y la LOMLOU no han sido analizadas exhaustivamente y es un sentimiento generalizado que los cambios en las normativas que afectan a individuos e instituciones académicas no permiten medir el impacto de las misma en el medio plazo. La complejidad del sistema de educación superior en España, con competencias autonómicas y estatales con fronteras difusas en algunos apartados, la coexistencia de cincuenta universidades públicas y veinticinco privadas, la apertura de las universidades a estudiantes de toda España, abandonando la idea de «público cautivo», la puesta en marcha del proceso Bolonia, la internacionalización de las universidades, la búsqueda de alianzas estratégicas, los procesos de evaluación por agentes externos a la institución universitaria, la presión de los rankings institucionales son elementos nada desdeñables a la hora de superar las tendencias uniformizadoras y homogeneizadoras en las que se ha refugiado tradicionalmente la Universidad española. Acciones como la estrategia Universidad 2015, la convocatoria del programa de Campus de Excelencia o los apoyos a la movilidad del profesorado (programas José de Castillejo o Salvador de Madariaga) constituyen elementos de dinamización cuyos efectos están por mostrarse de una manera eficiente. Finalmente, la variante organización del Ministerio competente en temas de educación superior añade un elemento de «ruido» en un sistema necesitado de perspectivas a medio y largo plazo, con unos horizontes presupuestarios completamente clarificados. Un Pacto de Estado por la Educación, con una especial proyección en la Universidad, es reclamado por todos los agentes del sistema y corresponde a las fuerzas políticas con representación parlamentaria responder a esta demanda en el corto plazo. 6.  Algunas reflexiones para el futuro inmediato A continuación se presentan algunos elementos para la contextualización y el análisis del sistema público de educación superior en España tras la descripción de la evolución de las políticas universitarias presentada en las secciones previas. Algunas de ellas han aparecido en un trabajo recientemente publicado por Francisco Marcellán y Pablo Marín.

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6.1.  Lo público frente a lo privado Resulta chocante que el énfasis en lo público se centra en torno al origen de la financiación de las universidades, que como consecuencia del proceso de transferencias, recae básicamente en las comunidades autónomas. No se ha valorado en modo alguno el papel que juegan las universidades privadas, cuyo número ha crecido de manera importante en los últimos años, aunque su aportación en el número de estudiantes se reduzca a un 10%, y con un rol ideológico que transciende a la idea de compraventa de servicio educativo. ¿Cuál debe ser la diferencia conceptual entre una universidad pública y una privada? ¿Acaso es el viejo principio de que quien paga manda? ¿O más bien, los mecanismos de articulación de la participación y control democráticos en su seno? ¿O la rendición de cuentas ante la sociedad y no solo ante el Consejo de Administración/Consejo Social con un grado de operatividad minúsculo? ¿O los grados de libertad de sus miembros desde el punto de vista docente e investigador? ¿Cómo se interioriza en el seno de la comunidad universitaria el compromiso público y la mejora de la calidad de la actividad docente e investigadora más allá de ligaduras corporativas? 6.2.  Financiación Si se piensa en la Universidad como un bien (y servicio) público, hay que articular los medios para que pueda desempeñar sus tareas de la forma más convincente y eficiente. Junto a recursos económicos básicos habría que añadir una solución al dilema flexibilidad/ control presupuestario que supere las trabas y barreras administrativas actualmente existentes. Asimismo, el debate sobre mercantilización, que ha salido a la luz con el tema Bolonia, debería tener presente que la búsqueda de financiación propia basada en la valorización del conocimiento generado en la universidad y su transferencia al sector productivo puede permitir articular políticas propias igualitarias y solidarias en el seno de la institución académica. El punto débil es pensar que todo el conocimiento es transferible, que todos los profesores tienen que transferir dicho conocimiento y que dicha actividad debe prevalecer sobre otras que identifican el hacer de la Universidad. Ese es un problema mal planteado y, desde luego, las políticas propias en investigación deben estar por encima de consideraciones mercantiles (hacer lo que otros demandan según consideraciones de beneficio inmediato). Di-

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versificación en los objetivos, asignación de responsabilidades y resultados de acuerdo con las posibilidades de cada uno de los agentes del sistema universitario frente a la uniformización compulsiva y pendular. Otro tema complementario es el coste real de las enseñanzas y las tasas académicas. El dilema entre una potente política de becas y el pago de las matrículas reales debe encauzarse en el sentido de justificar que nadie con capacidad intelectual pueda verse expulsado del sistema universitario por carencia de recursos económicos. Transmitir a la sociedad esta realidad es un elemento clarificador. Junto con ello, la dignificación profesional y salarial de docentes, pero también del personal de administración y servicios, constituye una tarea pendiente que debe superar las estrecheces corporativas y los intentos de buscar incentivos «discriminatorios» sin haber definido previamente los mínimos de justicia social. De nuevo las diferentes dimensiones del trabajo universitario, reconocidas en el seno de la institución académica, deben reflejarse en los tiempos de dedicación y el reconocimiento de la misma. 6.3.  Democracia y participación En los últimos años, y por una influencia clara de las instituciones europeas, se ha instaurado el papel de la gobernanza como uno de los puntos débiles del sistema universitario. Los rectores son elegidos por los miembros de la comunidad universitaria a través de un sufragio universal ponderado, en el que la participación del colectivo de estudiantes suele ser baja pero determinante en algunos casos. Una vez elegido, el rector tiene por delante cuatro años para llevar a cabo una actuación que no tiene elementos de control permanente mas allá de los denominados órganos colegiados. La reproducción del modelo parlamentario en el seno de las universidades no consolida formas democráticas de participación y, lo que es más grave, fomenta la pasividad y la ausencia de organización entre los diversos colectivos. Los foros de debate público son prácticamente inexistentes y la capacidad de respuesta a problemas extra-universitarios no tiene medios de articulación natural. El libre debate ha sido sustituido por la «instrucción» y la discrepancia contra el pensamiento dominante se ve reflejada en cierta demonización de aquellos miembros o colectivos de la comunidad universitaria que formulan un pensamiento y acciones no correctas políticamente.

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Algunos intentos de transmitir la necesidad de formas empresariales de gobernanza, bajo el disfraz de la eficiencia, deben ser analizados con detalle pues la defensa de una universidad pública exige también la de los mecanismos de participación activa y transparencia en la información. Una universidad pública es una universidad democrática en la que sus miembros gozan de derechos y deberes asumidos colectivamente y no resultado de imposiciones externas a la institución. 6.4.  El profesorado Concebida la universidad como un espacio de socialización al que acuden personas que quieren aprender de otras personas sobre la base del conocimiento adquirido y la experiencia en su generación y transmisión, el papel del profesor constituye un elemento clave en los procesos de aprendizaje. Más allá de la mera reproducción del conocimiento (las modernas tecnologías de la información y la comunicación pueden facilitar ese rol), hay un aspecto que destacar como es la interacción real entre profesor y estudiantes, el fomento de la duda más que la certeza, la invitación al descubrimiento y la experimentación para que el estudiante forme su propio criterio, sepa transmitir sus ideas y rebatir aquellas de las que discrepa. El profesor es algo más que un canal de información acumulativa, es un decisor sobre el nivel de aprendizaje del estudiante. Es alguien que piensa sobre lo que no sabe, reflexiona sobre lo que cree saber, genera conocimiento, lo transmite y posibilita la creación de un pensamiento crítico que va más allá de su valor académico. La realidad actual ha desnaturalizado este papel, centrándolo en aquellas tareas académicamente correctas (investigación = publicación, docencia = obligación derivada del salario, gestión = posibilidad de promoción personal), obviando la integración y la multidimensional de las tareas básicas en tiempos y de acuerdo con las capacidades indi­ viduales. El «sálvese quien pueda» es la nueva consigna frente a una visión y trabajo colectivos, y la aplicación de modelos pedagógicos «productivistas» dirigidos por «expertos» rompe una dinámica de par­ ticipación directa al que las estructuras existentes no han aportado ningún valor. La formación rigurosa tanto en los aspectos docentes como investigadores debe contemplarse como una prioridad institucional. La articulación de las trayectorias docentes e investigadoras debe contemplar principios como interdisciplinariedad, movilidad y capacidad de inclusión en nuevos grupos que combatan la endogamia desde su raíz.

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6.5.  Estudiantes Si se entiende el estudiante como una caja vacía que debe ser rellena con conocimientos insuflados por los detentadores del saber, la ineficacia de los procesos de aprendizaje está garantizada. Si este proceso se basa en la pasividad y en la autoridad y, lo que es más complejo, en la aceptación acrítica de esta, el período de formación en la universidad predispone a la creación de sumisos ciudadanos que no son conscientes de sus derechos (y también de sus deberes). El fomento y consolidación de prácticas activas y democráticas en esta fase es indisoluble de la adquisición de conocimientos pensando en la futura «utilidad» profesional. El crecimiento de la información, los nuevos mecanismos de acceso y transmisión del conocimiento suponen una ruptura con el paradigma previo: en la universidad se enseña todo lo necesario para desempeñar un rol dominante en la escala social. Una sociedad en la que la formación continua, la movilidad profesional y la precarización laboral son sus señas de identidad frente a la visión academicista e internalista de la universidad exige reflexionar en su seno a los estudiantes. No deberíamos estar ante una universidad profesionalizante, que basa su actuación en las demandas externas del mercado, sino ante una concepción más dinámica de las respuestas a dicha realidad basadas en el rigor conceptual y el trabajo colectivo y solidario. La universidad pública como escuela de democracia activa debe complementar el deseo del estudiante por aprender y responsabilizarse por su aprendizaje. Finalmente, una vez abandonado el principio de «mercado cautivo» para la adscripción de los estudiantes a una universidad concreta, se debe instaurar una dinámica de mejor conocimiento para la elección de centro e institución, con un esfuerzo suplementario para fomentar la atracción de talento y el desarrollo curricular de los estudiantes de acuerdo con sus potencialidades y conocimientos. Combatir el fracaso académico no significa rebajar los niveles de formación y capacidades de los estudiantes porque eso se traduce en un fraude de peligrosas implicaciones tanto internas como externas. 6.6.  El personal de administración y servicios Limitar la universidad a esa relación dialéctica entre estudiantes y profesores genera la incomprensión de los soportes que son necesarios para dicha tarea. Personal técnico, gestores, apoyos administrativos, infraestructuras para el acceso y procesado de la información, consti-

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tuyen elementos fundamentales para favorecer el aprendizaje y la generación de conocimiento, con un reconocimiento explícito de la tarea que llevan a cabo. El personal de administración y servicios no debe contemplarse como un colectivo subordinado, una ciudadanía de otro rango en el ámbito académico, sino que sus miembros constituyen un elemento central en la filosofía de la distribución de tareas de acuerdo con las necesidades y las capacidades demandadas. Su identificación institucional, en muchos casos superior a la del profesorado, se configura como uno de los activos de este colectivo escasamente reconocido, sujeto de deberes más que de derechos, y sometidos a relaciones de jerarquía que deberían ser difícilmente comprensibles por otros colectivos. Los rígidos mecanismos de trayectoria profesional, la es­ casa movilidad en los puestos de trabajo generan una ausencia de expectativas a la par que fomentan visiones reduccionistas de la universidad. En ese sentido, la conformación de los procesos de formación, adscripción y evolución profesional es una de las tareas urgentes para consolidar un colectivo complementario de los estudiantes y profesores. 6.7.  Internacionalización Uno de los señuelos de Bolonia radica en la adaptación a un marco supranacional (el espacio europeo de educación superior) que facilitará la movilidad de los estudiantes y profesores, el reconocimiento de los títulos, la utilización de criterios comunes y estándares de aprendizaje y la apertura de los rígidos sistemas nacionales a un mundo más global y menos compartimentado. Estos objetivos pueden ser asumidos en abstracto y desde una perspectiva conceptual, pero hay otros interesados en potenciar estos principios con valores que van más allá de lo meramente académico. No son ajenos a estas interpretaciones los conceptos de libre movilidad de trabajadores (sin respetar derechos), precarización en el trabajo y desmantelamiento de servicios públicos (entendidos como freno a la libre competencia desde una posición monopolista del Estado) que desde la Organización Mundial de Comercio han sido lanzados como recetas antes de la gran crisis. Lo que es un hecho constatado es que la internacionalización no genera solo rankings de las instituciones y movilidad en función de capacidades de los estudiantes para elegir lo que más conviene a sus necesidades, sino también auténticos muros que no posibilitan estos principios (véanse dificultades para obtener visados a estudiantes extracomunitarios, in-

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definición del estatuto laboral de los investigadores en formación y post-doctoral). 6.8.  Control de calidad y autonomía institucional Principios como la libertad de cátedra y la autonomía universitaria (sancionados constitucionalmente) tienen un contrapeso en el compromiso del profesor y la rendición de cuentas individual y colectiva. Un elemento distintivo en la universidad pública debe ser la transparencia en la información de la adecuación entre lo que se quiere hacer y a donde se llega, así como la corrección de las disfunciones que tienen lugar en ese proceso. La autonomía va más allá de «yo me lo guiso y yo me lo como», sino que debe haber mecanismos externos y transparentes de evaluación de lo que se hace, facilitando la mejora de aquello que se hace insuficientemente bien, detectando los puntos de error y sobre una base de confianza mutua, contribuir a visualizar el hacer cotidiano de la institución universitaria. Cuando se introduce en el sistema universitario un principio como el de calidad, procedente del modo manufacturero industrial, se debería proceder de manera crítica y no mimética, más allá de los expertos en calidad, y basado en la reflexión colectiva sobre el cumplimiento de objetivos definidos a partir de la reflexión conjunta de profesores, estudiantes y personal de servicios. No se deben demonizar los papeles de esos organismos externos de evaluación, sino exigirles la misma transparencia en sus metodologías y mecanismos de decisión que deben servir para valorar a las universidades. Más que organismos de control deben ser facilitadores y estímulos para la reflexión activa en las universidades, que eviten la autocomplacencia en las miserias y permitan dotar de criterios a las administraciones competentes para el apoyo a las políticas propias definidas por las universidades. 6.9.  Universidad y sistema educativo Convencionalmente, se contempla la formación universitaria como el último paso del proceso educativo. En ese sentido, una visión de sistema en su conjunto es absolutamente necesaria desde varias perspectivas. En la universidad se forman los profesores de las diferentes etapas educativas, por lo que es absolutamente necesaria la incardinación

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entre dichos procesos de formación y las necesidades de contenidos y metodológicas del sistema no universitario. Por otra parte, la enseñanza universitaria no debe ser ajena a las capacidades de los estudiantes que quieren acceder a los estudios universitarios y refugiarse en su torre de marfil («los alumnos cada vez vienen con peor nivel»), que se traduce en altos niveles de fracaso y, lo que es más sangrante, la búsqueda de soluciones paliativas a esas deficiencias por parte de los alumnos(la proliferación de academias y centros de estudios privados para aprender a aprobar) que ponen en cuestión el debate público-privado del que hablamos al principio. La interconexión entre formación continua (más allá del segmento de edad universitaria tradicional), el acceso a una formación especializada (no tanto desde una perspectiva profesional sino de conocimiento y aprender a saber sin el rédito utilitarista, en una línea de extensión cultural) y un papel de visión global de la sociedad desde la universidad más allá de sus intereses académicos, contribuiría a formalizar el papel de una institución que ha pasado de depender y atender las necesidades de la Iglesia o del Estado (en sus formas medieval y decimonónicas) a ser un elemento de reflexión autónoma y crítica de la realidad en la que está inmersa. 6.10.  El dilema de la calidad y la excelencia Como hemos señalado anteriormente, la rendición de cuentas a la sociedad por parte de las instituciones académicas constituye uno de los elementos básicos del cambio de paradigma universitario en lo referente a las universidades públicas. La mejora permanente, los procesos orientados en esa dirección y el compromiso de los miembros de la comunidad universitaria en todos sus niveles implican tener claramente definido y con un alto grado de consenso la misión y visión de la institución. La calidad entendida como «hacer bien lo que tenemos que hacer» se configura como un elemento básico en esa concepción. Junto con ello, el concepto de excelencia está siendo utilizado como un elemento distintivo de aquellos que destacan en un proceso comparativo, no tanto como deficiencia sino como estímulo para la mejora. Pero todo ello requiere medios económicos y materiales, políticas a medio y largo plazo, imaginación, creatividad y talento más allá de políticas de marketing. Especialización institucional, complementación de objetivos, búsqueda de referentes, aprendizaje permanente son elementos que han de desarrollar los responsables académicos en sus

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diferentes niveles a la hora de poner en marcha procesos de mejora en los que deben intervenir necesariamente agentes externos a la comunidad universitaria para estimular un baño de «realismo» frente a la concepción de torre de marfil que aún mantiene buena parte de las universidades españolas. BIBLIOGRAFÍA Castilla del Pino, C.: Pretérito Imperfecto, Autobiografía, Barcelona, Tusquets, 1997. Claret Miranda, A.: El atroz desmoche. La destrucción de la universidad es­ pañola por el franquismo, 1936-1945, Barcelona, Crítica, 2006. Equipo Límite: La agonía de la Universidad Franquista, Barcelona, Laia, 1976. Marcellán F. y Marín, P.: «La Universidad a debate. Ni con Bolonia ni sin Bolonia tienen mis males remedio», Libre Pensamiento, n.º 61, 2009, pp. 45-50. Michavila, F. y Calvo, B.: La Universidad española hoy. Propuestas para una política universitaria, Madrid, Síntesis, 1998. Nieto, A.: La tribu universitaria, Madrid, Tecnos, 1984. Tierno Galván, E.: Cabos Sueltos, Barcelona, Bruguera, 1982. Vilar, S.: La Universidad entre el fraude y la irracionalidad, Barcelona, Plaza y Janés, 1987. VV. AA.: Diez años de políticas de calidad en España (1996-2006), Madrid, ANECA, 2007.

los «valores» en las políticas de Argentina y España

La política científico-tecnológica y los valores. Un estudio analítico-comparativo de los casos español y argentino Armando Menéndez Viso* Diego Lawler** Claudio Alfaraz**

1.  El enfoque filosófico En esta sección se discuten dos cuestiones relevantes, a saber, ¿a qué se denomina valores? Y, más en concreto, ¿a qué se denomina va­ lores en el contexto de la política científica? La definición de términos con tan amplia polisemia como el de valores es siempre delicada. Los valores se dicen de muchas maneras: por ejemplo, valores son los títulos que se negocian en la Bolsa; valor es lo que se supone que refleja el precio de las viviendas, el del barril de petróleo o el del kilo de tomates y lo que da lugar al impuesto que se paga al comprarlos; valor es el arrojo del guerrero, la duración de una nota y un número como 5, cuando, por ejemplo, x es igual a 2 en la función y = 2x + 1. Por otro lado, valores son también la precisión, el desinterés, la libertad, la generosidad, la utilidad, la democracia, la tolerancia, los jóvenes investigadores de una universidad, etcétera. Si bien resulta difícil orientarse en este escenario diverso y revuelto, estos múltiples sentidos pueden reducirse a dos: un sentido posesivo y un sentido entitativo. En los párrafos siguientes se describen estos dos sentidos y se extraen las consecuencias de utilizar el término valores en uno u otro. Finalmente, se argumenta contra el uso entitativo y a favor del posesivo. Esta distinción se usará para analizar las políticas científicas y tecnológicas, en su condición de regulaciones de las actividades tecnocientíficas y las relaciones entre sus agentes.

*  Departamento de Filosofía, Universidad de Oviedo. **  Centro REDES, Buenos Aires. 1   Este artículo recoge un enfoque filosófico sobre la noción de valor defendido por Armando Menéndez Viso (2005).

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1.1.  Los sentidos posesivo y entitativo del término valor Hay un uso de valor más antiguo y menos problemático, del que se han venido ocupando mayormente los economistas. Lo denominamos posesivo porque el vocablo valor se emplea en él con el verbo tener: algo tiene más o menos valor. Así, decimos que las acciones de una empresa tienen más o menos valor, que la honestidad o el conocimiento del inglés tienen más o menos valor para prosperar en los círculos científicos o que un resto de meteorito tiene un gran valor geológico o no tanto. Sin embargo, hay otro uso del término valor, que está claramente descrito en la siguiente cita de Nicholas Rescher (1969: 4 y 5): Los valores son intangibles. En último término, son cosas de la mente que tienen que ver con la concepción de «la buena vida» que la gente quiere para sí y sus semejantes. Los valores de una persona —como la lealtad, la justicia económica o el autobombo —son factores que desempeñan un papel en su función de bienestar, el patrón con el que ella mide hasta dónde llega su satisfacción en y con la vida. Los valores se manifiestan en la forma en que la gente habla y actúa, y muy especialmente en la forma en que reparte su tiempo y su esfuerzo, y en lo que escoge en el mercado. Es justamente a través de estas manifestaciones concretas como los valores afirman su importancia y relevancia —pero sin perjuicio de su naturaleza abstracta y mental, ni merma de su carácter metodológicamente problemático—.

Cuando se utiliza en este sentido, el término valores está acompañado por el verbo ser y por eso llamamos a este uso entitativo. Cosas como la precisión, la fertilidad, el desinterés (o la lealtad, la justicia económica y el autobombo que menciona Rescher) son valores y conforman su región ontológica particular, que se opone a la de los hechos. Esta concepción de los valores es relativamente nueva y sus orígenes no llegan más allá del final del siglo xix. De acuerdo con ella, el mundo está poblado de valores: la libertad, la honradez, el medio ambiente, la seguridad… Estos tienen una existencia propia, i. e., existen con independencia de otras cosas; en particular, existen con independencia de los hechos y de los procesos de evaluación. Por consiguiente, los valores no son el resultado de aplicar procedimientos de medición, sino más bien previos a cualquier proceso de medida y, en este sentido,   Menéndez Viso, 2005, pp. 15-28.   Obviamente, esto no fue siempre así, por ejemplo, antes de 1860 nadie usaba el término valores en su acepción entitativa. La historia de este deslizamiento está descrita y analizada en Menéndez Viso (2005).    Véase Menéndez Viso (2005).  

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otorgados directamente a ciertos hechos o eventos, generando así reificaciones en el mundo. Los valores comprenden, por tanto, propiedades intrínsecas y, en ningún caso, relacionales. Las siguientes afirmaciones ejemplifican esta perspectiva: «La democracia es un valor», «La vida es un valor», «La educación es un valor», «La salud es un valor», etcétera. Como puede comprobarse fácilmente, estas afirmaciones suponen que hay valores que subsisten por sí mismos, al modo en que lo hacen, por ejemplo, las entidades físicas. Los valores así entendidos son generalmente el resultado de una visión completa y monolítica de cómo debemos vivir y organizarnos. Así vistos, los valores determinan las acciones, no son determinados por ellas. Esto significa que, en los procesos deliberativos, los valores están dados con antelación y son innegociables. Las acciones intencionales que escogen realizar los actores sociales manifiestan el mundo valorativo por el que han optado previamente. Debido a que son entidades mentales abstractas con las que el individuo está comprometido en primera instancia, los valores son metodológicamente problemáticos. Quienes pretenden utilizar los valores como herramienta de evaluación promueven la construcción de una jerarquía entre valores, la cual presenta, la mayoría de las veces, rasgos ahistóricos. No obstante, puede darse el caso, y ocurre a menudo, de que se planteen situaciones de conflicto axiológico entre diferentes jerarquías: qué valor ha de tener prioridad, cuál es el valor supremo que se debe maximizar, etcétera. Sin embargo, estos conflictos no tienen resolución apelando a los valores mismos, pues la discusión siempre queda bloqueada por los valores que cada una de las partes en litigio considere irrenunciable. Según el sentido posesivo del término valor, por el contrario, los valores no existen fuera de los procesos de evaluación. Esta afirmación implica que los valores indican una cierta propiedad o relación de algo. Así se dice que algo tiene valor y, por tanto, no se dice que es un valor. El valor presenta un carácter relacional, a saber, el valor es algo que se «adjunta» a otra cosa. Desde este punto de vista, decir que algo tiene valor supone abrir la puerta a una pluralidad de argumentos que pueden contribuir a dar cuenta de las relaciones que la cosa en cuestión mantiene con otras cosas. Por ejemplo, decir que la salud o la educación tienen cierto valor implica que puedan tener un valor diferente para distintas personas. Este uso posesivo del concepto de «valor» no nos compromete a optar por una jerarquía determinada y fija de valores. Por consiguiente, este enfoque no presupone un orden axiológico u ontológico fijo, y gracias a ello pueden encararse debates que no están condenados al fracaso desde el comienzo.

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Por otro lado, al decir que algo tiene un valor se hace posible introducir una escala de medición, con grados que pueden variar según cuáles sean los términos de comparación. Una consecuencia de este último punto es la eliminación de la inconmensurabilidad y la jerarquía. Al emplear valores en sentido posesivo, lo que surge es un proceso complejo de distintas evaluaciones, según los agentes o las circunstancias en que se evalúe. Hablar de valores en este sentido vuelve evidente el hecho de que el valor es una relación y que, por tanto, hablar de él no adquiere pleno sentido hasta tanto no se lo complete con una cosa, esto es, hasta tanto se pueda decir «el valor de algo». Desde el sentido posesivo, la atribución de contenidos valorativos a los conjuntos de acciones intencionales no depende de la identificación de contenidos mentales subjetivos que residan previamente en los agentes —pace Rescher (1999)—; por el contrario, la atribución de valores depende del análisis de las orientaciones de las acciones mismas por comparación con otras acciones como posibles. Los valores son de hecho determinados por estas, y esto es lo que los vuelve comparables. La aplicación de cada uno de estos sentidos a cualquier esfera de las actividades humanas —por ejemplo, la esfera de la política científica y tecnológica— dará lugar a escenarios diferentes. Si se suscribiese el sentido entitativo, la determinación de los valores solo permitiría certificar la existencia de un estado de opinión, pero no comprender el funcionamiento de las actividades que supuestamente dependen de ellos, y menos aún, el mecanismo que determina la constitución de algo como valor entitativo. Por ejemplo, si se lograra establecer que la precisión, la creación, la honradez o la sostenibilidad son valores, sería porque algunos agentes declaran que las persiguen con sus acciones y, una vez que tuviesemos esa declaración, lo único que se podría hacer con ella sería efectivamente interpretar las acciones de los agentes como acciones intencionadas, dirigidas a la consecución de esos valores, cayendo así en un círculo de nulo valor explicativo, puesto que reencontraríamos en los fines de la acción los estados mentales atribuidos a los agentes. Por otra parte, los valores en sentido entitativo son imposibles de medir, salvo por la declaración directa de sus supuestos portadores —es decir, de los diferentes agentes de la actividad tecnocientífica—. Si quisiéramos conocer qué valores, en ese sentido, rigen la política científica o cualquier otra cosa, no tendríamos más remedio que preguntar a quienes protagonizan esa política. Sin embargo, este tipo de valores acaban siendo entidades imaginarias, que quedan fuera del mundo real, de los hechos. En efecto, no es posible comprobar qué cosas son valores, no hay procedimiento empírico alguno para hacerlo, salvo la

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encuesta —que tampoco permite decidir si algo es efectivamente un valor, sino solo lo que la gente piensa que es un valor—. Es más, es posible encontrarse con que la misma cosa es y no es un valor, confirmando así su carácter quimérico. Por ejemplo, la precisión o la creatividad pueden a la vez ser y no ser un valor, según a quién se pregunte, con lo cual su consideración como valores queda por completo al arbitrio de las personas. Además, como esa consideración es esencial y bimodal, i. e., de todo o nada (0 o 1), el desacuerdo solo podría resolverse mediante la derrota o el triunfo de una de las posiciones en conflicto. Esto no ocurre si consideramos los valores en sentido posesivo, como el producto cambiante, gradual y cuantitativo de unas relaciones. En este sentido posesivo, los valores se pueden medir; es más, son el resultado de una medición, que es independiente de lo que se piense que las cosas sean. Además, la noción de valores en sentido entitativo supone para la política científica y tecnológica, igual que para otros ámbitos de acción, un obstáculo insoslayable: no permite deliberar. En efecto, la discrepancia sobre cuestiones de valor en sentido entitativo solo puede concluir con el abandono por una de las partes (ya por desinterés, ya por cansancio) o con el enfrentamiento. Si se hubiera dado con el quid de los valores, podríamos apelar a ellos para ventilar nuestras diferencias, pero nadie hasta la fecha ha podido explicar la generación de las entidades que asimilamos bajo ese nombre, con lo cual tenemos que tomarlas como dadas. Y eso es lo que generalmente se hace. Supongamos que una persona afirmara que para ella la libertad es un valor, es más, que es el valor supremo. Si otra afirmara que el valor supremo es el orden, ¿cómo podría resolverse la disputa? Desde luego, no apelando a los valores. No es este un asunto baladí. Imaginemos que un gobierno necesitara encontrar un lugar para almacenar los residuos radiactivos de las centrales nucleares de su territorio y ofreciera «compensaciones» a las administraciones locales que presten su suelo. Si se planteara la cuestión en términos de valores en sentido entitativo, tendríamos el enfrentamiento servido: quienes pensaran que la salud es un valor más alto que el dinero nunca podría ponerse de acuerdo con quienes consideraran que este es el valor mayor; lo mismo, quienes creyeran que la pureza del entorno es el mayor valor nunca podrían avenirse con quienes defendiesen que la generación de riqueza es el valor supremo. Y si alguien pensara que el medio ambiente no es un valor, jamás podría llegar a aproximarse a otro que creyera que lo es. Como todas estas cosas serían o no serían valores, y nunca podrían ser medio valor o tres cuartos, no habría negociación posible. La guerra consiguiente

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solo se podría resolver por la derrota de alguno de los bandos en liza, pues la salud, el entorno, el dinero o la generación de riqueza, si fuesen valores, no admitirían división (no podrían quedarse en una porción de valor, en el sentido entitativo). Si se suscribiese el sentido posesivo del término valor, por el contrario, los valores cambiarían al cambiar los objetos, los agentes y los fines en cuya relación se generan y adquieren sentido. El valor sería una cualidad (o adscripción) dinámica, que se manifiesta en el cambio o el intercambio. La determinación del valor de algo, lo que sea, no sería un proceso lineal ni espontáneo: nacería siempre de una relación múltiple y retroalimentada, como resultado de un proceso de deliberación. Estos valores podrían determinarse empíricamente (y no solamente a través de las declaraciones de los agentes implicados), i. e., podrían medirse y conocerse, aunque sea parcialmente, los mecanismos que los generarían. Este sentido del término sí permite la deliberación y la resolución de disputas axiológicas. Para retomar el ejemplo anterior, donde un gobierno tuviese que negociar con sus administraciones regionales el depósito de la basura nuclear, se observaría que desde el sentido posesivo podría llegarse a un acuerdo satisfactorio para todas las partes: el valor que tiene la salud podría compararse con el que tiene el dinero y muchas personas podrían, razonablemente, estar dispuestas a asumir una salud de menor valor si a cambio obtuviesen el peculio que las compensara; alternativamente, el Gobierno podría avenirse a reducir los desechos nucleares para compensar la disminución de valor del entorno natural, etc. En este caso, precisamente, dar valor es lo que permitiría la negociación.

Sentido posesivo

Sentido entitativo

Cualidad

Ente

En singular

En plural

Con tener

Con ser

Más asunto de la economía

Más asunto de las «ciencias morales»

Magnitud

Metro

A posteriori

A priori

Dependientes

Independientes

Sin orden jerárquico

Con orden jerárquico

Cuadro comparativo de los sentidos posesivo y entitativo del término valor.

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En definitiva, en este trabajo se adoptará una concepción de los valores que se puede caracterizar por los rasgos siguientes: a) Los valores no son entidades, sino cualidades. b) Un valor no es sin más, sino que algo tiene un valor para alguien y para algo. c) Por tanto, los valores no forman un conjunto de entidades determinado y deberían usarse preferentemente en singular, no en plural —hablemos de valor, no de valores—. d) Por ser cualidades, son algo que las cosas tienen, no que las cosas son. e) Se definen a posteriori, no vienen dados a priori: son un producto de la acción, y no una condición previa para ella (sin perjuicio de que las acciones de un agente puedan y deban tener en cuenta los valores que los objetos de esa acción tienen para otros). f) Son, por tanto, cualidades dependientes de los agentes, y no entes por encima de ellos e indiferentes a su obrar. g) No pueden ordenarse jerárquicamente según su cualidad (como intenta la axiología), aunque pueden disponerse según su cantidad; es decir, no podemos afirmar que un valor sea mejor, o preferible, o de mayor rango que otro, pero sí podemos comprobar si algo tiene más o menos valor para alguien y para algo. La aproximación de estas líneas se parece a la de la economía. Sin embargo, no todo lo que tiene valor puede ser objeto de intercambio económico, ni está sujeto a las leyes de los mercados. Lo que sí ocurre es que todo valor queda sujeto a las acciones de los agentes que lo conceden. Al contrario que los valores en sentido entitativo, los valores en sentido posesivo dependen completamente de los agentes, son el resultado de relaciones entre agentes, no entidades que a estos les vengan dadas. Veamos ahora cómo esta noción, un tanto abstracta y esperemos que no demasiado confusa, puede aplicarse al análisis de la política científica.

1.2.  La relación de los valores con la política científico-tecnológica En este artículo se entenderá que la política científico-tecnológica es una forma de regular las relaciones entre los agentes de la actividad tecnocientífica, igual que la política económica es un modo de regular las relaciones entre los agentes económicos o la política territorial es

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una manera de regular las relaciones entre los territorios. Naturalmente, la política científica y tecnológica, como forma de regulación de las relaciones entre esos agentes, no tiene lugar en abstracto; por el contrario, se encarna en determinadas circunstancias históricas, sociales, políticas y económicas. En este sentido, la política científica y tecnología, si bien incide en el moldeamiento de los contextos reales, al mismo tiempo recoge y reproduce pautas estructurales presentes en estos. Por ejemplo, resultaría difícil encontrar una política científica y tecnológica que aspirase a regular rígidamente las relaciones entre los agentes de la actividad tecnocientífica en un contexto impregnado de neoliberalismo económico. Por tanto, la regulación de las relaciones entre los agentes de la actividad tecnocientífica no se entiende acabadamente si no es en el contexto del análisis de las otras políticas públicas. En general, se entiende que analizar los valores de la política científico-tecnológica ha de consistir en poner de manifiesto qué intereses, virtudes, fines y demás entidades parecidas están «detrás» (o por encima, o por dentro) de los agentes que llevan a cabo o padecen esa política. Esta concepción conduciría a elaborar un catálogo de tales «entidades» (los valores) y a indicar cuáles están presentes y cuáles no, cuáles están «más arriba» o « más abajo», cuáles tienen prioridad en un momento histórico y un lugar dados. Sin embargo, esta sería una tarea inacabable y de poca utilidad. Suscribir una empresa de estas características supondría comprometerse con el sentido entitativo de los valores con todas las dificultades y limitaciones conceptuales y empíricas del caso. Desde una concepción posesiva de los valores, la relación entre ellos y la política científico-tecnológica no puede plantearse como un víncu   El análisis de la política científico-tecnológica y sus relaciones con otras políticas públicas excede los propósitos de este trabajo.    Una parte importante de la tarea de los estudios (sociales o no) de la ciencia y la tecnología que comenzó durante el siglo xx puede resumirse como un intento de reintroducir los valores en el reino de lo científico. Los valores se presentan como aquello que nunca dejó de estar tras los proyectos tecnocientíficos y que explicaría en gran medida por qué las ciencias y las tecnologías están ahí y son contingentes, imperfectas, discutibles y equiparables a cualquier otro producto humano. Por ejemplo, Laudan (1984) llega a colocarlos como el referente último para la resolución de todo tipo de conflictos (incluidos los teóricos) en el seno de las ciencias. Podría incluso hablarse de un giro axiológico en la filosofía de la ciencia, que ha llevado a muchos autores (entre otros, Kuhn, Rescher, Agazzi, etcétera) a intentar averiguar qué valores rigen la actividad tecnocientífica, cuántos tipos de valores hay, cuáles pueden considerarse internos y cuáles son más bien externos a las ciencias y tecnologías, componiendo en algunos casos una verdadera axiología de la ciencia. Sin embargo, en la mayoría de estos trabajos los valores son vistos desde entidades fijas, i. e., en clave entitativa.

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lo entre dos conjuntos de cosas —a saber, entre un conjunto de acciones y un conjunto de entidades que existen con independencia de estas— aun cuando se conceda que estos conjuntos no son estáticos. Los valores no pueden tomarse como punto de referencia previo porque son también fruto de la misma actividad que pretende juzgarse a través de ellos. Los valores serán los productos y no los términos de la relación. Esta relación es, al menos, doble: los valores marcan la política científico-tecnológica, pero al mismo tiempo la política científico-tecnológica define los valores. Esto quiere decir que no debe pensarse en los valores como entidades a priori que influyen en la política científico-tecnológica, ni en el sistema mismo de ciencia y tecnología (no importa si desde dentro o desde fuera), sino como productos, entre otras cosas, de esa política (o de otras actividades que pueden a su vez influir en la política de ciencia y tecnología, como podrían ser las políticas públicas en general). Los valores de la investigación científico-tecnológica nacen de la propia política científica, no están dados antes de que esta se diseñe y desarrolle. Aun cuando sea una política espontánea, sin planificación alguna, incluso sin nombre o implícita, son las decisiones sobre investigar tal o cual cosa de una u otra manera las que dan lugar a productos tecnocientíficos que obtienen su valor precisamente a partir de la actividad que los genera. Por ejemplo, los reactores nucleares no son valores, ni son el fruto de ciertos valores imperecederos que flotan en el ambiente, sino que son el resultado de una serie de relaciones entre los agentes tecnocientíficos, que son quienes les otorgan un determinado valor. No tiene sentido valorar los reactores nucleares antes de que se hayan producido (cuando menos sobre un papel); y, si estos reactores encarnan algún valor, es justamente el que proviene de las relaciones que permiten su producción. Para que estos reactores sean considerados especialmente valiosos, tiene que haberse dado antes una relación peculiar entre diversos agentes (por ejemplo, entre la estructura militar, el Gobierno y las compañías eléctricas o tecnológicas) que haya puesto de manifiesto su utilidad y, por lo tanto, su valor para esos agentes. Ese valor nace, básicamente, de la posibilidad de construirlos y del deseo de hacerlo, y este a su vez es deudor del cálculo de su utilidad (es decir, de lo que se puede lograr con ellos). Solo figuradamente puede decirse que los reactores son valores (exactamente en el mismo sentido en el que lo son las acciones de la compañía eléctrica que se compran y venden en el mercado de valores bursátil). Sin embargo, los reactores no pasan a pertenecer por ello a una categoría ontológica diferente de la categoría en la que se inscribe la propia política científica o la de los

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agentes que toman parte en ella: siguen siendo reactores, siguen estando en el mundo ordinario, real. Esto permite que se les adscriban valores distintos, según qué agente lo haga. El valor que tengan para el Gobierno o para una compañía eléctrica será distinto del que tengan para un vecino del lugar donde se instalen o para los ingenieros que los construyan —y todo esto sin dejar de ser, para todos, los mismos reactores—. Desde luego, la estructura misma del reactor influye en el valor que alcance: no tendrá el mismo valor un reactor eficiente que otro menos eficiente, ni un reactor fiable que otro propenso a las averías. En todo caso, estas cualidades del reactor solo determinan su valor desde que desempeñan un papel relevante en las relaciones de los agentes implicados en su construcción, instalación y aprovechamiento. Son estos agentes los que definen el valor de los reactores. No tiene sentido decir que los reactores son valores, sino que tienen un determinado valor para tal o cual agente, con vistas a la consecución de tal o cual propósito, en el contexto de una determinada regulación de sus interacciones con otros agentes.

Objeto

VALOR Fin

Agente

Lo mismo que ocurre con sus productos, sucede también con los fines de la actividad tecnocientífica. Así, no es preciso y puede resultar incluso peligroso decir que, por ejemplo, la salud es un valor y que la investigación debe siempre procurarla. Imaginemos lo siguiente: se está estudiando la manera de producir y administrar una vacuna contra alguna enfermedad infecciosa, como las causadas por el virus del papiloma humano. Si partimos de que la salud es un valor, solo habrá dos maneras de frenar el desarrollo de la vacuna en cuestión: probar que su aplicación tendría efectos perjudiciales o defender que otros valores (como la autonomía o la riqueza monetaria) están por encima de la salud misma. Desde la perspectiva entitativa, admitir que la salud está

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entre los más altos valores, si no en la cúspide de la pirámide axiológica (donde la sitúa uno de los dichos favoritos de nuestros mayores, casi a la par que el amor y el dinero, pero ligeramente por encima de ellos), supone que, si la aplicación de una vacuna como la que prepara contra el VPH produce salud, no deben escatimarse medios para su producción y administración. El argumento de que tal vez suponga un gasto e incluso un riesgo excesivos para prevenir un mal acaso improbable, como que la infección desemboque en un cáncer, será inmediatamente descartado por inmoral, por anteponer un valor menor al valor supremo de la salud humana. Ahora bien, desde la perspectiva posesiva, este argumento no puede ser rechazado de principio y debe ser refutado por algún tipo de cálculo que muestre que, efectivamente, merece la pena desarrollar y aplicar la vacuna en cuestión. En efecto, sin que ninguno de nosotros disminuya el aprecio que siente por su salud, puede considerar que gastar millones o sufrir una pequeña alteración de su salud actual para anticiparse a un mal solo posible está fuera de lugar. De hecho, una más modesta ponderación entre riesgo y molestias lleva a la mayoría de las personas a, por ejemplo, no salir de casa cada mañana con un casco o un chaleco antibalas, sin que ello se considere un inmoral desprecio por la propia integridad. La cosa cambia si trabajamos de guardaespaldas o en una mina, y sin embargo el valor que le damos a la salud en un caso y en otro puede ser exactamente el mismo. Pues bien, de una manera similar, podría justificarse, desde el punto de vista posesivo, que no se prosiguiera con una investigación que resultara demasiado onerosa (económica o humanamente), a pesar de que su fin se contase entre los más loables. Y a la inversa, una investigación cara y de resultados inciertos, como podría ser la del comportamiento de algunas partículas subatómicas, podría considerarse aceptable si investigadores, ciudadanos e instituciones involucradas llegaran a darle el valor necesario. Precisamente porque la investigación tecnocientífica no puede considerarse orientada por valores fijos, en el sentido entitativo, tiene sentido la lucha de ciertos grupos minoritarios (como los de afectados por enfermedades raras, los investigadores de disciplinas minoritarias o los defensores de alguna especie endémica) por que su valoración de una determinada actividad científica sea tenida en cuenta. En todo caso, el valor de una investigación (o de cualquier producto tecnocientífico) no viene dado de antemano, sino que se fragua en las relaciones que se establecen entre los diferentes agentes afectados, negativa o positivamente, por ella. Los valores de los objetos tecnocientíficos, como los de cualquier otra cosa, se determinan en general mediante las relaciones de los dife-

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rentes agentes que interactúan con ellos. La política científica está hecha por agentes y solo puede aplicarse a agentes, independientemente de que estos sean individuos, instituciones, conglomerados, gobiernos, colegios, etcétera, y sin menoscabo de cualquier posición metafísica (determinista, materialista, neurológica, teológica…) desde la que se les pueda considerar. Como dice Miguel Ángel Quintanilla (2009: 11), hablando de los modelos de la política científica, sus rasgos más característicos «están dados por el protagonismo de los diferentes agentes sociales». Así podríamos tener, por ejemplo, un modelo donde el protagonismo es de los científicos; otro, donde el protagonismo pasa a los gobiernos; u otro donde se traslada a la sociedad. La relación entre los valores y la política científico-tecnológica es el resultado de las relaciones que mantienen entre sí los propios agentes de la actividad tecnocientífica. Los estudios sobre la ciencia y la tecnología de las últimas décadas nos han enseñado que esos agentes son múltiples: junto a las personas dedicadas a la investigación científica y técnica, están también sus patrocinadores, ya sean gobiernos, empresas o universidades, los medios de comunicación de masas, los usuarios, los colegios profesionales, los partidos políticos, las revistas especializadas, los sindicatos, los parlamentos, el sistema judicial, las organizaciones no gubernamentales, los vecinos, las minorías, los estudiantes, etc. Por eso también son diversos los valores de los productos tecnocientíficos y, consiguientemente, de la política científica. Si, como se ha dicho, la política científica es una forma de regular las relaciones entre los diversos agentes tecnocientíficos y los valores son el resultado de esas relaciones, podemos definir la política científico-tecnológica como la regulación del valor de lo tecnocientífico; de otra manera, los valores que adquieren los diferentes productos de las ciencias y tecnologías son consecuencia de la política científico-tecnológica, y no al revés. La política científico-tecnológica (sea ella explícita o implícita) es responsable del valor que adquieran los diferentes productos tecnocientíficos y, a la vez, si regula efectivamente las relaciones entre los agentes relevantes, la misma política reacciona a los diferentes valores que origina su puesta en marcha, convirtiéndose así en una consecuencia de tales valores. Cuanto más potente sea la política, será más causa y menos consecuencia; y viceversa. Cuanto mejor sea la política científico-tecnológica, más valor generarán las relaciones entre los diferentes agentes tecnocientíficos y, cuanto más valor se genere en la actividad tecnocientífica, más potente podrá ser a su vez una política científico-tecnológica. Así, una política científica espontánea, reducida a relaciones puntuales entre algún representante de las comunidades

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científicas, algunos miembros de los gobiernos y unos pocos miembros de la industria, es una política que solo será reconocida por el puñado de agentes con capacidad para establecerla. Los agentes que estén fuera de ese círculo serán incapaces de entablar relaciones con los productos y agentes tecnocientíficos involucrados en la política científico-tecnológica en cuestión, mermando así el valor de muchos de esos productos. Por ejemplo, supongamos que, en un país determinado, ciertos responsables del ministerio de industria conocen a un equipo de un centro público de investigación y deciden conceder una ayuda para un trabajo sobre, digamos, nuevos polímeros. A su vez, una empresa relacionada con esos responsables del ministerio recibe noticia de las investigaciones y se interesa por las aplicaciones industriales de los nuevos materiales. La política científica habrá generado un valor para los nuevos polímeros (el producto tecnocientífico), pero será mucho menor que si el ministerio hubiese elaborado un plan de promoción de la investigación en el que la investigación en nuevos materiales, entre ellos ciertos polímeros, constituyese una línea prioritaria y hubiese dado publicidad a ese plan. En este caso, los equipos de investigación del país podrían haber preparado diversos proyectos, la financiación iría para los mejores equipos, todos los equipos conocerían la existencia de los demás (supuesto que la convocatoria de financiación fuese completamente publicada, desde las condiciones de solicitud hasta la lista de agraciados con las ayudas), las empresas y el público en general podrían estar al tanto de cuáles son los equipos punteros en nuevos polímeros y sería más fácil establecer relaciones entre equipos, entre equipos y empresas productoras, entre empresas productoras, entre empresas productoras y empresas consumidoras, y entre todos estos agentes y el público en general. De esta forma los polímeros tendrían más valor (y no solo de mercado) para todos los agentes involucrados, que sabrían cuáles son los mejores materiales, para qué sirven, de qué están hechos, cuánto cuesta producirlos, quiénes los producen, qué perspectivas de mejora hay, etc. El mayor valor de los polímeros enriquece también las valoraciones de los productos asociados con ellos: los objetos que los incorporan, sus materias primas, los agentes que las producen o consumen, los propios equipos de investigación, las publicaciones sobre el tema, etc. Este aumento del valor es consecuencia del enriquecimiento de las relaciones entre los agentes participantes, que a su vez es efecto de la política científico-tecnológica bien definida. La concepción posesiva de los valores deja, por tanto, y al contrario de la entitativa, establecer un criterio para juzgar el valor de una política científica. El éxito de la política científico-tecnológica depende de

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algún modo de los valores que esta haya generado en la propia actividad tecnocientífica; pero no solo ahí, sino también en todos los ámbitos de actividad cuyos agentes estén relacionados con lo tecnocientífico y, por tanto, influyan en su valoración: la política, la empresa, el deporte, la defensa, la educación, el entretenimiento, etc. Estos valores no son cosas, sino que son cantidades que resultan de un proceso de medición, son los productos de una relación estimativa. Cuanto más valor tengan sus productos y cuantos más productos valiosos generen las ciencias y las tecnologías, más efectiva será una política científico-tecnológica. Midiendo estos valores, podemos ponderar la potencia de una política científico-tecnológica. La concepción posesiva de los valores puede establecer un sistema de evaluación de la política científico-tecnológica a través del valor total generado, que a su vez se puede aproximar mediante la contribución a la producción global en la entidad considerada (un estado, una región, etc.) de las instituciones investigadoras, ya sean empresas u organismos de todo tipo, y de las relacionadas con ellas. Este mecanismo de valoración permite a su vez detectar los fallos de una política científico-tecnológica determinada. Por ejemplo, la ausencia de unos objetivos bien marcados en una política científica provoca a su vez la carencia de unos valores bien definidos para cada objeto científico, lo que merma los valores de los productos tecnocientíficos en el ámbito de aplicación de tal política. Así, cuando está claro qué se persigue con la investigación, con la publicación, etc., estas cobran más valor, pues permiten a los agentes establecer relaciones nuevas, más estrechas y más estables. Por otra parte, tomar los valores en su sentido posesivo ayuda a descubrir inconsistencias en la política científica —pongamos una discrepancia entre los valores que los distintos productos tecnocientíficos tienen efectivamente y los que se desprenden de las reglas establecidas en la legislación—. Esto es imposible si se toman los valores en un sentido entitativo, pues, según esta concepción, los valores declarados son siempre los valores «reales»; es decir, lo más que puede haber son discrepancias entre sujetos acerca de si tal o cual cosa es un valor, pero no puede haber una medida de la desviación del valor declarado de un producto respecto al valor manifestado por las decisiones de los agentes: por ejemplo, con el concepto entitativo de valores, la cantidad de publicaciones puede ser o no ser un valor, no estar sobre o infravalorada, cosa que sí es posible si se maneja el concepto posesivo. En sociedades tecnocientíficas (o del conocimiento, o como se quieran llamar) como las nuestras, el muestrario de relaciones entre agentes de las ciencias y las tecnologías es tan amplio, que los valores asignados

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a los productos tecnocientíficos han de ser, por fuerza, diversos. Una buena política científica no hará necesariamente homogéneos esos valores, pero sí patentes, para que se puedan generar nuevas evaluaciones y, con ellas, nuevos y mejores productos tecnocientíficos (más valorados). En definitiva, el uso posesivo de los valores permite eliminar esa especie de intervencionismo que se deriva de considerarlos entidades que a la actividad tecnocientífica le vienen dadas desde fuera, a priori. Por tanto, no se trata de promover la injerencia, sino de explicitar las relaciones que mantienen, en efecto, los agentes tecnocientíficos y que hacen que algunos de sus productos y acciones tengan más valor que otros. 2.  Los estudios de casos Los estudios de caso que a continuación se presentan se centran en las relaciones entre los diferentes agentes participantes en la actividad científico-tecnológica en ciertos períodos sociales, económicos y políticos delimitados. Estos agentes valoran, evalúan, y la historia de los valores de la política científico-tecnológica no puede ser sino la de las valoraciones de los diferentes agentes de la actividad científico-tecnológica. En lo que sigue los valores no se toman como objetos preexistentes, como dadores de bien y mal, sino como productos de la propia actividad tecnocientífica —y de la política científica como parte de esa actividad—. En este análisis, por tanto, no se tratará de identificar unos supuestos valores que pudieran haber guiado las recientes políticas argentinas y españolas de ciencia y tecnología, sino de identificar el valor que los productos y las relaciones instaurados por esas políticas han tenido en ese período. Ello sitúa en el centro de la consideración a los agentes; dicho en otros términos, desde esta perspectiva el análisis de los valores será el de las acciones y relaciones entre los agentes de la ciencia y la tecnología, que son los que otorgan valor a las cosas dentro de su ámbito de acción. Las relaciones de los agentes del sistema científico y tecnológico requieren de un marco institucional. Es en ese marco donde los productos de la ciencia y la tecnología adquieren un valor. Las instituciones son las encargadas de establecer criterios que serán los que permitan evaluar las acciones y, así, determinar cuáles serán más valiosas y cuáles lo serán menos. En términos de una política nacional de ciencia y tec-

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nología, puede decirse que la progresiva institucionalización y la búsqueda de estabilidad de programas, planes y criterios de evaluación son requisitos ineludibles para que la política científica y tecnológica sirva para otorgar un valor a los productos de la ciencia y la tecnología, esto es, a aquello que se propone crear, promover y financiar. Sin instituciones, no puede hablarse de valores en la ciencia y la tecnología. El devenir de la política científico-tecnológica comprende el devenir de las relaciones entre los agentes tecnocientíficos y, más en concreto, entre las instituciones que hacen posibles esos vínculos. Según esto, serán los hitos que jalonan la historia institucional de cada ámbito de estudio los que marquen también el rumbo de su análisis axiológico. Los casos argentino y español presentan, como se verá, diferencias notables, pero ambos pueden abordarse con las mismas herramientas. Los períodos escogidos responden, así, a los cambios institucionales (creación de órganos, promulgación de leyes, cambios de gobierno…) relevantes para la comunidad científico-técnica de cada país. Se tratará de mostrar cómo estos cambios van alterando la consideración (el valor) de los diferentes productos y actividades tecnocientíficas, que a su vez pueden modificar la manera de valorar la ciencia y la tecnología en las instituciones políticas y en la sociedad en su conjunto. 2.1. Evolución de los valores y la política de la ciencia y la tecnología en España desde 1975 La historia de la política científica en la España más reciente es, como la de otros lugares, la historia de un refuerzo de los valores mismos, de la evaluación, de las relaciones entre los distintos agentes que pueden participar en la producción científico-tecnológica y, con ello, enriquecerla. Como las demás europeas o la estadounidense, la política española de ciencia y tecnología ha seguido en los últimos años un camino de institucionalización, de alejamiento de la espontaneidad, que es el que deja ahora hablar con propiedad y empíricamente de la política científica y, por ende, de los valores de la ciencia y la tecnología. Vamos a analizarlo brevemente, utilizando el concepto clásico de valores. El análisis que se presenta a continuación no es un análisis alternativo, sino complementario (si acaso propedéutico) de los estudios sociológicos, politológicos y económicos, que deben otorgarle (o negarle) la conveniente solidez empírica. Los hitos escogidos para marcar los distintos períodos se corresponden, como ya se ha dicho, con grandes

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novedades institucionales con consecuencias para la ciencia y la tecnología: el final de la dictadura (1975), el primer cambio de gobierno democrático (1982) y la aprobación de la Ley de Ciencia y el ingreso en las Comunidades Europeas (1986). Por lo demás, estas son las etapas establecidas también por Javier López Facal, Emilio Muñoz y Jesús Sebastián en este mismo volumen (véanse también García Arroyo, López Facal, Muñoz, Sebastián y Tortosa, 2007; y Sebastián y Muñoz, 2006). 2.1.1. De 1975 a 1982: el desvalimiento del modelo espontáneo Antes del año 1982 las relaciones reguladas por la política científica española brillaban por su ausencia. El país tenía otras preocupaciones más urgentes y, por tanto, no es de extrañar que los productos tecnocientíficos no recibieran la atención necesaria para otorgarles un valor considerable. Así pues, hasta ese año de 1982, cuando los españoles se empiezan a olvidar del miedo al retroceso político y se ilusionan con el Mundial de fútbol, la política científica apenas tiene relevancia desde el punto de vista axiológico. Cuando el número de instituciones, y por tanto de posibilidades de relación entre los posibles agentes implicados, es más bien escaso, también lo son los valores de la actividad tecnocientífica. Sin un sistema que integre sus productos en el todo social y les asigne valores comparables, capaces de trascender las aulas y los laboratorios, los agentes tecnocientíficos se ven abocados a concentrarse en la consecución de prestigio o influencia que les permita situarse dentro de su propia comunidad, más o menos según un ethos de estilo mertoniano. Es decir, en ausencia de una verdadera política científica —o en presencia del llamado «modelo espontáneo» (Quintanilla, 2009)—, los únicos valores relevantes son los que pueden asignar los propios profesionales de la ciencia y la tecnología. Dicho de otra ma­ nera, los productos de las ciencias y las tecnologías no pueden tener mayor valor más allá de las puertas de la torre de marfil. Sin los instrumentos de la política científica, los productos de la actividad científicotecnológica (y la actividad misma) valen menos, están desvalidos o, en el mejor de los casos, padecen una minusvalía. En última instancia, dentro del modelo espontáneo, el valor de los productos tecnocientíficos está casi completamente condicionado por los intereses y deseos de las personas con más poder dentro de su fábrica. Podría analizarse hasta qué punto ese poder se dirime dentro de la propia comunidad científica o incluye también el espacio del «régi-

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men» de turno. De cualquier forma, en ausencia de una verdadera política científica, la influencia (bien dentro de la comunidad científica, bien dentro del «aparato», pero en todo caso de unos agentes sobre otros, y no de los productos sobre los agentes, o de los fines sobre los productos) sería la única cualidad mediante la que el profesional de la ciencia y la tecnología podría alterar el valor de sus propios productos —y esto con independencia de que tal influencia se deba al prestigio, a la fortuna, al trabajo, a las relaciones de parentesco o a cualquier otro motivo—. Es verdad que en este período, como en el marco anterior a 1975, los fines de la política nacional y las relaciones que esta impone a los diferentes agentes tecnocientíficos dan más valor a algunas investigaciones, que se consideran estratégicas, y que por tanto puede hablarse de una verdadera política científica, aunque de escaso alcance. Este es el caso de la investigación nuclear (de nuevo, es absurdo decir que la investigación nuclear es un valor: tiene un gran valor porque ayuda a satisfacer uno de los fines políticos del Gobierno nacional, a saber, la suficiencia energética). Ciertamente, el establecimiento de unos fines prioritarios altera las relaciones entre los agentes tecnocientíficos, y entre estos y sus productos. Pero, si esos fines afectan solamente a unos agentes muy determinados, el aumento de valor que se consigue con su fijación es más bien exiguo: fuera de los círculos más directamente implicados en las investigaciones promocionadas, la política científica no tiene ninguna potestad. Ocurre algo parecido a lo que sucede en los mercados de ciertos bienes, como en tiempos la gasolina o ahora muchos productos agrícolas, en los que se regula su precio por considerarse de particular interés. Con una política científica fragmentada, enfocada únicamente a ciertas islas de actividad, los valores de lo tecnocientífico quedan intervenidos, pero no sufren un incremento general. No se dan las circunstancias para que los valores se multipliquen junto con las relaciones entre los agentes tecnocientíficos. En suma, el panorama axiológico de este período es más bien de desvalimiento: no hay manera de establecer los valores de las cosas. De desvalimiento, pero no de vacío. En esta época comienza a levantarse el edificio de la política científica. La reorganización administrativa de las entidades gubernamentales encargadas de administrar la investigación y la reforma del CSIC son pasos hacia el establecimiento de relaciones más numerosas y firmes entre los agentes de las ciencias y las tecnologías, lo que resulta imprescindible para que estas adquieran un mayor valor.

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El camino de afianzamiento institucional es también una ruta hacia el enriquecimiento de los valores, hacia la generación de mecanismos más complejos y plurales para la determinación del valor de los productos tecnocientíficos. Con el cambio de rumbo, estos productos no son evaluados solo personalmente, por individuos para quienes el prestigio y la capacidad de influencia de las personas relacionadas con lo evaluado son los criterios preponderantes, sino también institucionalmente, o sea, conforme a tablas más o menos fijas, que cambian automáticamente el valor de lo evaluado y hacen que esto se ajuste a ellas. La regulación consigue sacar los productos tecnocientíficos de las pequeñas comunidades que los alumbran y permite el concurso de nuevo agentes, que aplican más criterios para medir el valor de lo tecnocientífico y en general lo aumentan. A medida que las relaciones entre agentes se institucionalizan, sus valoraciones se vuelven más patentes y, por tanto, también más potentes, puesto que permiten que se vayan sumando a la actividad tecnocientífica otros agentes que de otra manera serían incapaces de estimar el valor de un determinado producto tecnocientífico. Esto es lo que ocurre en los siguientes períodos. 2.1.2.  De 1982 a 1986: del desvalimiento a la convalidación A partir de 1982 comienza propiamente la política científica en España. Las importantes reformas institucionales y legales que tienen lugar en esta etapa dan lugar a nuevas y más abundantes relaciones entre los diversos agentes tecnocientíficos, que además crecen en diversidad. Solo cuando, a través de programas, convocatorias, instituciones y planes, los agentes tecnocientíficos y sus productos empiezan a formar un entramado más amplio y complejo, puede decirse que su valor comienza a fraguarse y después a crecer; todas esas novedades regulativas constituyen un mecanismo social de adjudicación de valores a los productos tecnocientíficos, es decir, una política científica. Al establecerse programas generales y líneas prioritarias de investigación, la adjudicación de valores se transforma. Publicaciones, laboratorios, equipos e individuos que, en principio, tenían el mismo valor de partida, solo incrementado por su respectiva influencia o disminuido por su infortunio, pasan a tener una posición diferente: todo lo relacionado con las líneas prioritarias adquiere más valor (más estima) y, por tanto, aquellos productos tecnocientíficos que no alcanzan a situarse entre las líneas definidas como estratégicas (por las razones que sean) lo pierden. Por otra parte, la incorporación a lo tecnocientífico de los agentes

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políticos y empresariales y de la propia ciudadanía da valor a productos (como cierta investigación aplicada) que antes estaban en un plano secundario, a la par que incrementa la estima de los productos tecnocientíficos relacionados con los fines prioritarios de esos agentes (como la rentabilidad o la salud). Los criterios de valoración se multiplican y ya no es posible medir la calidad de un producto tecnocientífico cualquiera (un teorema, una encuesta, una correlación empírica, un microchip o un antibiótico) únicamente a partir de la comunidad científica en la que se genera. La influencia personal pierde así valor, en beneficio de la cercanía a los temas de investigación establecidos como más interesantes y de los propios intereses de cada uno de los agentes sociales. La LRU (Ley de Reforma Universitaria) de 1983 fue el primer factor importante en esta revolución axiológica, pues rebajó la importancia de la influencia en el seno de las universidades, gracias al menoscabo de las estructuras jerárquicas conseguido con la extensión de la autonomía de investigación a todos los niveles de la «pirámide». Esa misma ley, al introducir la evaluación y la necesidad de investigar entre el profesorado universitario, alteró las relaciones de este profesorado con los productos tecnocientíficos y por tanto el valor que las publicaciones, los proyectos de investigación, los laboratorios, los contactos internacionales o el inglés tenían hasta ese momento para ese colectivo. Esto se verá acentuado en el siguiente período. La inclusión de todo el gasto público en I+D en un solo capítulo presupuestario (una «función») tras la organización del Presupuesto en funciones a partir de 1985 constituye también un hito destacable en la evolución axiológica de la política científica en España, pues permite evaluar de un vistazo si la política científica está consiguiendo generar más valor para los productos de la actividad que regula. La llamada Ley de la Ciencia de 1986 es, sin embargo, el hito principal de este período. Actúa en los tres vértices de la generación del valor (véase Figura 2): 1)  Al programar la actividad científica y tecnológica, genera nuevos fines y altera los existentes, permitiendo que las relaciones entre agentes se reorganicen y alteren los valores de sus productos, generalmente dando más valor a todos aquellos que se encuadren dentro de los objetivos fijados por la política científica. 2)  Al trazar nuevas relaciones entre agentes mediante la coordinación de los diferentes departamentos encargados de la I+D, simplifica las relaciones institucionales y vuelve más fluidas las relaciones entre agentes (concretamente entre investigadores y representantes políticos). Además, incorpora a nuevos agentes, como las Cortes (con la

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Comisión Mixta Congreso-Senado) y la sociedad en su conjunto, haciendo así que los productos tecnocientíficos puedan ser valorados por más personas y, por tanto, incrementen su valor. 3)  Al generar nuevos instrumentos y órganos, como los Planes Nacionales o la CICYT, da transparencia a las valoraciones de los diferentes productos y facilita las estimaciones de los diferentes agentes involucrados, con lo cual, como en los mercados, se alteran los valores de los productos y se gana eficiencia. Para cerrar este período, el ingreso en las Comunidades Europeas en 1986 marca la convalidación de la ciencia y tecnología españolas y abre enormemente el campo de las relaciones de los agentes tecnocientíficos, que se expande por todo el Mercado Común. La política científica europea alterará profundamente las escalas de valor de la producción tecnocientífica nacional, directa pero también indirectamente, a través de las transformaciones institucionales y sociales que impulsará en las décadas siguientes. La incorporación a la política científica comunitaria, con los Programas Marco como estandartes, trae consigo otra revolución axiológica cuyos efectos se dejan sentir hasta la fecha: las convocatorias europeas instauran nuevas líneas de investigación y aportan nuevos recursos, los equipos internacionales e interdisciplinares cobran un valor del que hasta entonces carecían; el dominio de idiomas y las habilidades en el establecimiento de relaciones transfronterizas pasan a ser un activo; el conocimiento de los trámites administrativos y los entresijos comunitarios, junto con la destreza burocrática, toman un valor que hasta la fecha nadie les asignaba; etc. En definitiva, estos prácticamente primeros y grandes pasos de la política científica en España constituyen una multiplicación axiológica que lleva a la actividad tecnocientífica de nuestro país a pasar de una situación de desvalimiento o de minusvalía (es decir, de carencia o escasez de los instrumentos para asignar valor a los productos tecnocientíficos y, por tanto, de menor estima) a la convalidación con los países de nuestro entorno (es decir, la capacidad para valorar con los mismos instrumentos los mismos productos, lo cual no quiere decir que se equipare el valor de esos productos). 2.1.3. De 1986 a la actualidad: de la convalidación a la valoración creciente A partir de 1986, el proceso de incremento institucional y de complicación axiológica no ha hecho más que avanzar. Pero no siempre ese

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proceso ha producido un incremento claro del valor de lo tecnocientífico. Por primera vez, en este período se ve que el aumento de los instrumentos valorativos puede desembocar en una reducción del valor general de los productos valorados. Aplicando el punto de vista estimativo que venimos dibujando, puede concluirse que la valoración creciente no siempre conduce a un valor mayor. La complicación de las relaciones entre los diferentes elementos de la política científica puede hacer que esta se debilite; es decir, puede provocar que esas relaciones se vean mermadas y, al final, sean menores. Vamos a enumerar primero los factores que conducen al crecimiento axiológico de la política científica en este período para, a continuación, analizar los problemas que se derivan de algunos de ellos. El primero y quizá más notable de esos factores es la instauración de los Planes Nacionales de I+D. Los sucesivos planes, desde el primero de 1988 hasta la actualidad, desempeñan un importante papel en el entramado axiológico de la política científica española. No vamos a entrar en el estudio detallado de cada uno, pero en última instancia todos ellos no son más que funciones valorativas: al aplicarlas, diferentes proyectos de investigación adquieren más o menos valor. Con esta clave, puede después bajarse al detalle. Así, los temas de investigación prioritarios adquieren inmediatamente más valor si el plan (es decir, la función valorativa) los favorece. Además, si el plan se centra en cuestiones puramente «teóricas», el desarrollo tecnológico pierde valor. De esta manera, también se altera el valor de la investigación científica para las empresas, que es menor que en otra situación en la que se promocione la investigación de interés empresarial. En todo caso, un Plan Nacional es eficaz si permite a todos los agentes implicados en él establecer con claridad los valores que sus productos adquieren para ellos y para los demás; y es ineficaz si no es el caso. Si no establecen prioridades claras, puede decirse que los planes nacionales son objetivamente mejorables desde el punto de vista axiológico, lo mismo que si el valor de los diferentes productos tecnocientíficos resulta más difícil de asignar por culpa del plan y, por supuesto si el valor de lo tecnocientífico baja como resultado de la aplicación del plan. La evolución de las Comunidades Europeas conlleva también una ampliación notable de los valores de la tecnociencia española. Aparte de aumentar inmediatamente el de las publicaciones internacionales, la evaluación por pares, el establecimiento de redes transnacionales y la generación de resultados aprovechables por las empresas, el fortalecimiento de las políticas comunitarias de ciencia y tecnología a partir de la instauración de la UE provoca una proliferación inusitada de ran­

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kings, convocatorias, ayudas, premios y demás que permiten valorar los productos tecnocientíficos de maneras no conocidas hasta estos tiempos. A la vez, se posibilita la integración de los productos tecnocientíficos españoles con los de los demás estados de la Unión y su comparación (que es otra forma de valoración) con los estadounidenses o los japoneses. Es decir, se cambia la manera de agrupar la producción científica, lo cual es una novedad axiológica sobresaliente. El PROFIT es otra muestra de cómo los valores asignados a la ciencia y la tecnología en el seno de la política científica pueden alterar los valores que se le dan en otros ámbitos —en este caso el de la actividad empresarial—. Cuando la investigación tecnocientífica tiene un mayor valor institucional, tiene también un mayor valor empresarial, y viceversa. La incorporación institucional del mundo empresarial a la política científica constituye, pues, otro factor relevante desde el punto de vista axiológico. A partir de la Ley de la Ciencia, se establecen instituciones nacionales de asignación de valor, como la ANECA, la CNEAI, la ANEP, las agencias de evaluación regionales o las propias convocatorias nacionales y autonómicas, que multiplican las referencias axiológicas. Se trata de nuevos agentes con nuevas posibilidades de valoración. El protagonismo de las Comunidades Autónomas es otro factor relevante para la multiplicación de las valoraciones de los productos tecnocientíficos. Amén de generar nuevas instituciones (como las agencias autonómicas de evaluación, las consejerías y direcciones generales de política científica de ámbito regional o los planes autonómicos de I+D), que se suman a la lista de agentes relevantes y por tanto enriquecen el universo de sus posibles relaciones, la entrada en escena de las CC. AA. convierte en rasgos valiosos características totalmente irrelevantes en situaciones anteriores, como el lugar de nacimiento o de residencia de los agentes tecnocientíficos y sus productos. Así, dentro del correspondiente ámbito territorial, un equipo de investigación o un artículo pueden tener mayor valor por el hecho de ser gallegos o murcianos. Si la evaluación consiste en la generación de valores, la mejora y engorde de la política científica va de la mano del desarrollo de la evaluación científica, o sea, del establecimiento del valor de lo tecnocientífico —a ser posible mediante procedimientos más o menos «objetivos»—. Pero, como se ha afirmado antes, tal engorde puede no resultar saludable. Veamos por qué. 1)  A partir de un punto, la densificación institucional puede constituir un obstáculo para la correcta determinación de los valores de la ciencia y la tecnología. En efecto, un exceso de instituciones o de regla-

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mentos provoca inevitablemente un proceso parecido al de la opacidad de los mercados, donde el concurrente poco informado no tiene manera de averiguar cómo mejorar su producto, o cuánto pedir por él, y el agente con información abundante puede aprovecharse de la situación —y de hecho tenderá a hacerlo—. Así se pone de manifiesto, más a menudo de lo deseable, en algunas convocatorias públicas de proyectos de I+D. Los planes demasiado complejos no permiten asignar valores correctamente y, desde el punto de vista axiológico, son contraproducentes. Lo mismo ocurre con la proliferación institucional: la convivencia de numerosas instancias evaluadoras (por ejemplo, Comunidades Autónomas, Estado y Comisión Europea) puede impedir que los agentes tecnocientíficos reciban evaluaciones coherentes de sus productos y, por tanto, que renuncien a sus relaciones con alguna de esas instituciones, disminuyendo así el valor de lo que generan. La institucionalización produce transparencia; su exceso, opacidad y, con ella, retraimiento valorativo. 2)  Algo parecido ocurre con los instrumentos de regulación: a partir de un grado de complicación, pasan de ser herramientas de mejora axiológica a convertirse en obstáculos para la correcta valoración de lo que cada agente hace. 3)  También la inestabilidad institucional entorpece la asignación de valores y supone, por tanto, un lastre para la política científica. El continuo baile de ministerios, direcciones generales y demás debe interpretarse, desde la perspectiva axiológica que estamos ensayando, como un mal —un mal, además, de difícil justificación—. 4)  La proliferación de autoridades evaluadoras puede acabar resultando perjudicial. La generación de tablas, índices y baremos de evaluación no es más que el intento de reducir a una unidad comparable los heterogéneos bienes y servicios de la actividad investigadora, que quedarían, en virtud de la puntuación alcanzada, transformados en cosas homogéneamente convertibles —lo mismo que logra la moneda—. Es cierto que, igual que la moneda necesita una autoridad que la acuñe para certificar su valor, así también las diferentes asignaciones numéricas de publicaciones, docencia y demás necesitan una institución que las respalde. Pero lo mismo que ocurre en las economías monetarias tiende a suceder en las ciencias medidas: se acaba por buscar la acumulación de numerario, en lugar de los bienes mismos —es decir, los bienes pasan a ser medios, instrumentos, provisiones para hacer crecer el numerario, en lugar de a la inversa—. De esta manera, el número de publicaciones, las nacionalidades presentes en un equipo investigador, los sexenios de sus miembros o la cuantía de las subvenciones se con-

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vierten, como está ocurriendo, en los fines de la investigación, desplazando a la promoción del conocimiento o a las mejoras tecnológicas mismas. En general puede decirse que estos males vienen de considerar que la política científica puede ser siempre maximizada, es decir, de negar la finitud de los recursos. Y resulta que son finitos no solo los ahorros disponibles para la inversión en I+D o las materias primas sino, sobre todo, el número de investigadores, la cantidad de horas de sus días, el volumen de información que un agente (un individuo, una empresa, una comisión o un equipo de laboratorio) es capaz de procesar, etc. Dada esta finitud, el único objetivo posible es la optimización, no la maximización. Y la optimización supone deliberación, cálculo. En otras palabras: la política científica, como política que es, no puede automatizarse, no puede reducirse a mecanismos institucionales, aunque los necesite. La excelencia, que se ha propuesto últimamente como el faro más luminoso de la navegación tecnocientífica, puede verse como una modulación de la idea de maximización y como un auténtico valor supremo en el sentido entitativo. En efecto, parece que con la excelencia se ha encontrado un punto de referencia último, una guía segura para orientar la investigación —y no solo la investigación, sino también la actividad académica, las labores administrativas, la producción industrial, las artes y hasta el deporte—. Pero, ¿qué es la excelencia? Según el Diccionario, no es más que la «superior calidad o bondad que hace digno de singular aprecio y estimación algo». Lo superior lo es siempre en términos relativos: algo o alguien es superior en algo a otro alguien o algo. La excelencia es relativa. Luego, en realidad, lo que está detrás de la persecución de la excelencia no es más que adelantarse a los demás, quedar por encima de ellos. La cualidad de la excelencia no alberga sustancia alguna, no nos dice nada sobre lo que es bueno o malo, sobre lo que hace ser mejor, simplemente se nos otorga cuando lo hemos sido. Si una persona o una institución es excelente en su campo, quiere decir que ha destacado sobre el resto, que se ha adelantado a las otras o que ha reunido más méritos que ellas. En definitiva, son todos los agentes que compiten los que marcan el nivel de la excelencia: esta no se puede determinar de antemano y, por tanto, una institución no puede arrogarse la facultad de decretar quién es excelente y quién no, si no procede a una evaluación rigurosa a posteriori. Por lo demás, no se es excelente a secas, sino excelente en algo —en el límite, excelente   «We Believe in Excellence» es el eslogan de una conocida academia mundial para deportistas: http://www.aspire.qa/.    http://www.rae.es/. 

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en todo—, con lo cual la excelencia debe siempre ponderarse en relación con ese algo. En consecuencia, es absurdo creer que, al recomendar a los centros de investigación, las universidades, las empresas o las personas que luchen por la excelencia, se les está indicando alguna manera de proceder. Por esa regla de tres, podría ayudarse a los menesterosos de este mundo con la receta de que busquen la riqueza o a los atletas con el consejo de que persigan la victoria. La excelencia puede ser un objetivo o una aspiración, pero no un valor, no una guía. La política científica ayudará a la excelencia de lo que gestione si tiene éxito, pero el secreto del éxito no está en él mismo. La excelencia puede ser el blanco de la política científica, pero el blanco no indica cómo disparar, sino adónde (y dar en el blanco es el resultado de un buen disparo, no el camino hacia él). No hay mecanismos que conduzcan a la excelencia; esto es, no hay mecanismos que conduzcan al triunfo: hay maneras de calcular, de deliberar cómo aprovechar el potencial que se tiene, de optimizar los recursos, pero la maximización que se adivina detrás de la simple predicación de la excelencia no conduce a ninguna parte. En la determinación de lo valioso que requiere una política científica eficaz, no sirven los atajos, ni las fórmulas universales, ni los «protocolos» de cumplimiento automático. Antes de concluir este recorrido, nos queda indicar que, partiendo de la concepción posesiva de los valores, es posible realizar otro tipo de análisis axiológico interesante que, sin embargo, no se va a emprender porque acrecentaría demasiado la extensión de este escrito; a saber, cómo la actividad tecnocientífica cambia los valores del contexto político general. Por ejemplo, en estos últimos años, y gracias a las tecnociencias, ha cambiado el valor del tabaco, el de los automóviles, el de los «espacios naturales», el de las autopistas, el del agua o el de las telecomunicaciones. La política científica se basa también en los valores que todos los agentes tecnocientíficos (es decir, la sociedad en su conjunto) asignan a los diferentes objetos. Nuestra valoración del mundo está ampliamente mediada por la producción científico-tecnológica y esto no debe perderse de vista. En suma, la aproximación posesiva a los valores nos permite proponer con solidez líneas de actuación que, sí, son axiológicas, pero también objetivas, lejos del arbitrio que supone siempre la propuesta de valores desde el punto de vista entitativo; es decir, desde esta perspectiva tiene sentido establecer conclusiones deontológicas porque tienen una base lógica, no puramente metafísica o arbitraria.

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3. Evolución de los valores y la política de la ciencia y la tecnología en Argentina desde 1983 3.1.  La recuperación de la democracia (1983-1989) El período iniciado con la vuelta de la democracia, abierto en diciembre de 1983 con la asunción de Raúl Alfonsín como presidente de la nación, estuvo signado por una búsqueda de normalización y democratización de las instituciones científicas y tecnológicas. Las acciones implementadas desde la conducción de la política de ciencia y tecnología procuraron reparar el daño institucional causado por los siete años y medio de dictadura militar (1976-1983), e incluso, remontándose más atrás, por el período abierto tras la llamada «Noche de los Bastones Largos», que en 1966 supuso la expulsión y el exilio de investigadores de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos Aires. La creación de la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT), en reemplazo de la antigua Subsecretaría de Ciencia y Técnica, constituyó una nueva regulación de los actores públicos de la ciencia y la tecnología. Estas acciones se orientaron hacia la jerarquización de los actores, la normalización de sus interacciones y la incorporación de actores nuevos. Tuvieron como objetivos prioritarios la instrumentación de mecanismos transparentes para la asignación de fondos —por ejemplo, mediante el sistema de subsidios a proyectos a través de convocatorias públicas del CONICET—, el fomento del retorno de quienes habían emigrado por razones políticas y la atribución a los científicos y tecnólogos de un papel relevante en el análisis y solución de algunos de los problemas de desarrollo del país, donde la ciencia y la tecnología jugarían un papel necesario. El proceso de normalización también alcanzó a las universidades, que recuperaron su autonomía, premisa básica de su funcionamiento democrático, la cual había sido interrumpida durante la dictadura militar. Se impulsaron acciones para el sistema universitario que favore­cieran su vinculación con el medio productivo y social y que posibilitaran que estas instituciones acogieran la demanda masiva de formación profesional. Esta serie de iniciativas tendieron a orientar la actividad universitaria a la satisfacción de demandas sociales y a valorizar la formación profesional y científica, así como a la transferencia de conocimientos y tecnologías de la universidad a los diferentes sectores de la sociedad. El establecimiento de áreas de atención prioritaria y líneas de interés —entre ellas la electrónica, la biotecnología, los complejos agroindustriales, el mal de Chagas— permitía, asimismo, que a ciertos pro-

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ductos de la investigación y a ciertos desarrollos tecnológicos les fuera asignado más valor que a otros. Ello, a la vez, sustraía a esos productos de la valoración realizada exclusivamente según los criterios de la propia comunidad científica. El otorgamiento de incentivos a docentes universitarios que también realizaran actividades de investigación constituyó un modo de valorar la tarea de aquellos miembros del sistema que desdoblaran sus acciones: adquiría valor, así, el hecho de combinar docencia e investigación. Por otro lado, la creación de distintas instancias institucionales dentro del CONICET orientadas a vincular la actividad de ciencia y tecnología con el sector productivo apuntaba también a dotar de valor a los productos y acciones de investigación que pretendieran trascender las fronteras del mundo estrictamente académico. Las iniciativas de integración regional, especialmente con Brasil, también caben ser mencionadas por su repercusión en el terreno axiológico. La SECYT impulsó la creación del Programa Argentino-Brasileño de Integración y el Centro Argentino-Brasileño de Biotecnología, este último aún en funcionamiento. Con estas iniciativas se abrió la posibilidad de que los desarrollos conjuntos con el país vecino adquirieran valor institucional, más allá de los vínculos más o menos formales que pudieran existir entre investigadores a uno y otro lado de la frontera. Ahora bien, el nuevo marco regulatorio entre los actores tecnocientíficos que se estableció en este período implicó la articulación de un delicado balance entre el predominio de una cultura académica en combinación con una cultura burocrática. Si por un lado las acciones de política científica y tecnológica significaron la normalización y apertura del sistema, por el otro el nuevo escenario fue puesto bajo la conducción de figuras de emblemática trayectoria en la ciencia argentina. Así, si por un lado las acciones adoptadas significaron la instauración del valor de la democracia, la transparencia y la transferencia de conocimientos a la sociedad, al mismo tiempo propiciaron que fuese la propia comunidad académica —en la figura de sus miembros destacados, a quienes se les confiaba la conducción del área— la encargada de asignar los valores de los productos de la actividad tecnocientífica. En lo que atañe al ámbito de lo valorativo, por lo tanto, puede decirse que la gestión de este período osciló entre dar valor a la orientación de la ciencia hacia las demandas sociales y la satisfacción de necesidades nacionales y reproducir las escalas de valor emanadas desde la «torre de marfil» de los científicos. Finalmente, cabe mencionar que este proceso de producción de novedades regulativas de las relaciones entre los agentes de la actividad

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tecnocientífica (por ejemplo, diseño de programas, planes, ingeniería institucional, jerarquización de los agentes, etc.) y de afianzamiento institucional se vio menoscabado por la crisis económica en la que se sumió el Gobierno durante este período. Esto erosionó significativamente todos el esfuerzos institucionales por regular y orientar a los agentes tecnocientíficos y sus relaciones. Por consiguiente, gran parte de las acciones no produjeron las atribuciones de valor esperadas. 3.2. El itinerario de las presidencias de Carlos Menem en el Gobierno (1989-1999) Si una de las condiciones para la atribución estable de valor a los productos de la actividad tecnocientífica depende de la continuidad y el sostenimiento de la política científico-tecnológica, las dos presidencias de Carlos Menem (1989-1999) marcaron una etapa en cierto modo a contramarcha de este requisito. Por una parte, la administración política desmontó en un primer período buena parte de las acciones implementadas por el Gobierno anterior; por otra parte, diseñó y realizó acciones de regulación de la actividad tecnocientífica que supusieron, en muchos casos, un nuevo punto de partida, con diferentes metas, para los agentes de esta actividad. El contexto general en el cual se desarrollaba la gestión de la ciencia y la tecnología en los gobiernos de Menem lo constituían unas políticas económicas neoliberales y la alineación marcada con el llamado «Consenso de Washington». En el marco de un proceso que resultaría en una fuerte desindustrialización del país, se generaba un efecto contradictorio para las políticas científicas y tecnológicas: aquello que se decía valorar —por ejemplo, la transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos al sector productivo y la adopción, por parte de este, de conductas innovadoras— quedaba al mismo tiempo contradicho en la práctica por un contexto general de deterioro de la industria, en una economía que giraba cada vez más en torno a la prestación de servicios y a una apertura indiscriminada al sector externo. 3.2.1.  La primera gestión (1989-1996) Durante el primer subperíodo de las políticas de ciencia y tecnología del Gobierno menemista se otorgó valor a los productos tecnocientíficos provenientes del sector militar, cuyas actividades y productos

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habían sido desplazados del eje de gravedad del sector durante la gestión anterior. En el plano axiológico, estos cambios vinieron a trastocar el valor de iniciativas y procesos que se habían abierto hacía pocos años con la vuelta de la democracia. El impulso dado en la nueva gestión a la investigación espacial y en materia de energía nuclear, temas tradicionalmente caros al interés militar, redundó en una revalorización de ambos terrenos, para los cuales fueron creadas instituciones específicas (la CONAE y la CNEA, respectivamente). Una cuantificación de este esfuerzo fue la puesta en órbita de dos satélites desarrollados y construidos en Argentina. A tono con las ideas de reforma del Estado adoptadas por la gestión menemista, la educación superior fue sometida a un proceso de reordenamiento y reforma. En particular, se expandió el sistema mediante la creación de nuevas universidades nacionales, con el propósito declarado de lograr una mayor descentralización y oferta dentro del sistema. Sin embargo, esta nueva oleada de instituciones no estuvo completamente acompañada de la dotación de recursos necesarios para incrementar sustantivamente las actividades tecnocientíficas y, por ende, el valor de sus productos. Por otro lado, la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias en 1993 representó un intento por mejorar y ordenar en un solo organismo la relación del Gobierno nacional con las universidades públicas. Desde la nueva secretaría se impulsaría, por ejemplo, la Ley de Educación Superior (1995), que, entre otras cosas, supuso la adopción de la evaluación como un eje relevante de la política universitaria. Esa fue la base para la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), un organismo nacional que vendría a ser clave para la asignación de valor dentro del sector de la educación superior. La creación del Fondo para el Me­ joramiento de la Calidad (FOMEC), por su parte, traería consigo la introducción de mecanismos competitivos para la asignación de fondos a la educación superior, con lo cual, desde el punto de vista que aquí nos interesa, también cabe hablar de una nueva instancia actuando en la asignación de valor. Un hecho que merece especial atención, puesto que ejemplifica cómo se pensó valorativamente en la actividad científica y sus productos, es lo ocurrido con la designación de la máxima autoridad del CONICET. Durante este período se escogieron como presidentes de esta institución a prestigiosos y exitosos profesionales del ámbito de la medicina. Esto construye una percepción oficial peculiar acerca de qué naturaleza tienen los productos de la actividad tecnocientífica, qué es

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lo que los dota de valor y qué es lo que verdaderamente importa producir en términos científicos y técnicos. 3.2.2.  El rediseño institucional tecnocrático (1996-1999) El segundo subperíodo de la gestión menemista supondría una extensión de los propósitos reformistas, iniciados en el ámbito de la educación superior, al sistema de ciencia y tecnología. Bajo la inspiración de la llamada «nueva gerencia pública», la nueva gestión de la SECYT —llegada desde la SPU— buscó establecer objetivos claros para las políticas de ciencia y tecnología, siguiendo mecanismos que permitieran diagnosticar el desempeño del sistema y que aseguraran la rendición de cuentas y el control de las actividades del sector. Esto, junto con el refuerzo de los mecanismos de financiamiento competitivo, configuraba un panorama en el que se intentaba ordenar la asignación de valor para distintos proyectos y líneas de investigación. Si la política científica y tecnológica puede verse como una manera de dar valor a las actividades y los productos tecnocientíficos a partir de regular las relaciones entre sus actores principales, un pensamiento clave durante este período, que organiza esa política, es el que dice que la fuente del valor reside en el rediseño institucional, puesto que ello maximiza los recursos, coordina las actividades existentes, crea recursos y actividades donde no existen y se presumen estratégicos, etc. En consonancia con lo anterior, en este subperíodo se intentaría, también, mejorar la coordinación entre distintas instancias del sistema. La creación del Gabinete Científico-Tecnológico (GACTEC), que contaba con la participación de representantes de los distintos ministerios del Gobierno, y del Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECYT), con representación de las provincias, tenía ese sentido. Sin embargo, ambas iniciativas no pasarían de poseer un carácter meramente enunciativo, ya que nunca alcanzarían funciones relevantes. Ello muestra que, pese al valor declarado que se le pueda dar a ciertas acciones, su falta de concreción termina por alejarlas de la producción de cualquier efecto valorativo. La creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica conllevó la separación de las funciones de promoción y ejecución de actividades de ciencia y tecnología. Con ello se buscaba eliminar la endogamia que había caracterizado a buena parte de las acciones en este campo, lo cual, en el plano axiológico, redundaría en una mayor independencia de los criterios de valoración. En el marco de la Agencia,

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y bajo dependencia de esta, el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) y el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT) representaron intentos por implementar líneas de financiación de proyectos surgidos de instituciones privadas (en el caso del FONTAR) y públicas (en el caso del FONCYT). En tal sentido, ambos fondos pueden ser vistos como un esfuerzo por dotar de un valor concreto a determinadas líneas de investigación y productos científicos y tecnológicos. La vinculación entre universidades y empresas, o el acometimiento de líneas de I+D por parte de algunas firmas, lograrían así un incentivo y un reconocimiento que iba más allá de la enunciación de propósitos. Desde el punto de vista de lo axiológico, uno de los aportes más significativos del subperíodo considerado es la adopción de la idea de que es necesario planificar a mediano y largo plazo las acciones en materia de política científica y tecnológica, mediante el delineamiento de planes plurianuales de ciencia y tecnología. La realización de tal propósito se plasmó en la elaboración de las Bases para una Política de Ciencia y Tecnología, que luego darían lugar al Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000, presentado en octubre de 1997. En el proceso que condujo a la elaboración del primero de estos documentos intervinieron comisiones de trabajo integradas por diversos actores del sistema de ciencia y tecnología. Con ello se pretendía crear una base de consenso entre los actores relevantes, que permitiera cimentar de manera amplia una asignación de valores a las distintas acciones en materia de ciencia y tecnología. Asimismo, se procuraba crear un fundamento que permitiera sostener los consensos: la idea de que la planificación debía realizarse teniendo en vista varios años instauraba la asunción de que el largo plazo era un requisito para que las acciones y los productos adquirieran un valor en el sistema. La adopción del plan suponía que determinados diferentes proyectos y líneas de investigación consideradas prioritarias adquieran un valor más alto que aquellas no contempladas en su formulación. Una de las ideas fuertes que aparecían en el plan era la del «sistema nacional de innovación». La noción subyacente era que los conocimientos científicos debían incorporarse de manera sistemática a las actividades económicas y sociales, lo cual, a simple vista, podría llevar a la suposición de que con ello adquirían más valor aquellos productos científicos y tecnológicos que pudieran tener una aplicación en el ámbito productivo o para el desarrollo social. Sin embargo, tal como fue adoptada en el plan, la idea del sistema nacional de innovación resultaba fuertemente enunciativa y carecía de un fundamento en la realidad, por varios motivos. En primer lugar, llama la atención que el sistema

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nacional de innovación se declaraba instaurado por el mero hecho de su enunciación en el plan: allí donde antes se decía «sistema nacional de ciencia y tecnología» ahora había que decir «sistema nacional de innovación». En segundo lugar, suponía la adopción de un concepto en boga a nivel internacional, pero escasamente discutido a nivel nacional y, lo que es más, ciegamente asumido para una realidad que podía no contener los elementos que la formulación del concepto implica. En tercer lugar, pese a esa altisonancia enunciativa no se crearon mecanismos concretos que permitieran la efectiva puesta en marcha de un sistema nacional de innovación. En suma, ello pone en evidencia que, más allá de las intenciones y declaraciones de los agentes en cuanto a qué es lo que tiene valor, es necesario poner la atención sobre las relaciones y acciones a las que dan lugar con la adopción de determinadas medidas, las cuales, ellas sí, abren horizontes valorativos. 3.3.  Interrupción y crisis (1999-2001) El primer equipo de conducción de la política de ciencia y tecnología en el Gobierno de Fernando de la Rúa basó su actuación en un diagnóstico que señalaba las capacidades limitadas del sistema argentino de I+D, las potencialidades de las tecnologías de la información y la comunicación y los efectos de la globalización. Dicho diagnóstico, volcado básicamente hacia la identificación de tendencias mundiales, contenía ya en sí mismo un sesgo axiológico, puesto que importaba elementos del escenario internacional y perdía de vista el entramado institucional local que produce las actividades y productos tecnocientíficos. Si desde la conducción política del sistema se impulsaban unas acciones que pretendían instaurar un cierto valor para las actividades tecnocientíficas, desde el ámbito de quienes trabajaban específicamente en ciencia y tecnología las actividades, productos y formas institucionales valorizadas eran otros muy distintos. El resultado de esta configuración de actores, cada uno de los cuales otorgaba valor a cosas distintas, fue un divorcio completo entre ambas instancias, que no tardaría en traducirse en un conflicto explícito. Una de las iniciativas de este período, la jerarquización institucional de la SECYT mediante su adscripción a la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, quedaría como una acción que, aunque pretendía valorizar la conducción política de la ciencia y la tecnología a través de su reordenamiento en el organigrama del Estado nacional, no lograría su cometido por carecer de consenso y no estar acompañada por otras

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acciones de fondo. Asimismo, la puesta bajo el control de la SECYT de diversas instituciones de investigación significó un esfuerzo por coordinar las acciones dentro del sistema, pero no estuvo exenta de resistencias desde diversos sectores. Una vez más, independientemente de las intenciones enunciadas, la falta de sustento real de estas acciones impidió que tuvieran alguna repercusión duradera en términos axiológicos. En el terreno legislativo, la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación promulgada en este período vendría a ordenar el universo de regulaciones atinentes al sector. Con todo, no puede decirse que la nueva ley se haya traducido en acciones concretas para dotar de mayor dinamismo a las actividades de ciencia y tecnología, ni tampoco que diera lugar al surgimiento de nuevas instituciones de ciencia y tecnología. Por lo tanto, no cabe hablar de que la ley hubiera inaugurado un nuevo marco valorativo. 3.4.  Crisis y recuperación (2002-2007) El último de los períodos aquí analizados se inició inmediatamente después de la profunda crisis desatada en diciembre de 2001. La crisis significó una profunda sacudida para las estructuras sociales, políticas y económicas del país y, en tal sentido, las actividades de ciencia y tecnología no se vieron al margen de la convulsión generalizada. Luego de la etapa más aguda de convulsión, el Gobierno de transición de Eduardo Duhalde (2002-2003) y el de Nestor Kirchner (2003-2007) orientaron sus acciones para el ámbito de la ciencia y la tecnología hacia la restauración del funcionamiento del sector y la recuperación de los niveles de recursos disponibles con anterioridad a la debacle. La conducción de la política de ciencia y tecnología se construye en alianza con los actores del sector tecnocientífico, a fin de rehabilitar unas relaciones que se habían visto dañadas en el período anterior. Poco a poco los actores tecnocientíficos ven reflejados sus intereses en los encargados de formular la política científica y tecnológica. Desde el punto de vista axiológico, luego de una fuerte caída de la inversión en I+D y una aceleración del proceso de emigración de recursos humanos altamente calificados, la recuperación iniciada puede ser vista como un requisito necesario para la recomposición de la asignación de valor a los productos de la ciencia y la tecnología. En un sentido similar cabe hablar de las acciones que se implementaron para ampliar la base de recursos humanos —tanto investigadores como becarios— dedicados a las actividades de ciencia y tecnología; de paso, ello venía

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a dar valor a las vocaciones científicas y tecnológicas y a la dedicación laboral en este ámbito. La búsqueda explícita de consensos entre distintas instituciones y actores del sistema científico y tecnológico supuso una base a partir de la cual construir escalas compartidas de valor para la actividad científica y tecnológica y sus productos. Asimismo, se retomó la formulación de planes estratégicos en ciencia y tecnología. La tarea fue encargada al Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, que elaboró las Bases para un Plan Estratégico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnología e Innovación. Nuevamente se ponía la mirada en un horizonte temporal extendido, a fin de lograr que los consensos pudieran sostenerse en el tiempo. De la elaboración de las bases participaron actores diversos, entre ellos empresarios, funcionarios, investigadores y expertos, con el fin de lograr una plataforma amplia para la asignación de valor a las acciones previstas. La configuración de actores participantes en la formulación de lineamientos de políticas se ampliaba así, por primera vez, para lograr la intervención de representantes de diversos sectores, cada uno interesado en recalcar el valor de acciones y productos específicos para las actividades de ciencia y tecnología. Entre los objetivos estratégicos fijados por las bases estaba la orientación de la I+D hacia la comprensión de los problemas de la sociedad, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo social, lo cual abría un horizonte que daría valor a los productos de ciencia y tecnología producidos con esos fines. También se valoraba el conocimiento creado y aplicado teniendo en cuenta la protección del medio ambiente. El propósito de fortalecer la innovación y la vinculación tecnológica, enumerado entre los objetivos estratégicos, asignaba valor a la búsqueda de lazos con el sector productivo. Durante este período no se visualiza a los productos científicos y tecnológicos como dotados en sí mismos de valor, sino por su contribución al desarrollo socioeconómico del país y a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Se percibe en la actividad tecnocientífica un valor estratégico que excede el propio ámbito de la ciencia y la tecnología. 4. Conclusiones: pasos hacia un análisis axiológico comparativo de las políticas científicas y tecnológicas de España y Argentina El análisis que se ha llevado a cabo no permite extraer un listado de los valores que han guiado la política científico-tecnológica española y

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argentina durante los períodos estudiados. Los valores no existen ex ante del desarrollo de formas institucionales de regulación de los agentes y los productos de las actividades tecnocientíficas. Sin embargo, se ha descrito cómo cambia el valor de la relaciones entre los agentes, así como el de los productos tecnocientíficos; por otra parte, se ha diagnosticado por qué esto ha ocurrido, a saber, se han perfilado las razones que explican esa dinámica de cambio axiológico en cada uno de los casos. Se tiene así una diapositiva axiológica de la política científica y tecnológica. Si bien se trata de una diapositiva preliminar, identifica los núcleos valorativos relevantes y es la condición de posibilidad de futuros estudios de profundización. En los párrafos siguientes se presentan dos tipos de conclusiones. Por una parte, se describe un conjunto de conclusiones que se refieren a los aspectos conceptuales de la relación entre la política científicotecnológica y la exploración axiológica. Por otra parte, se identifican comparativamente los aspectos más significativos del análisis axiológico de los casos español y argentino, aspirando con esto a esbozar una posible comparación. 4.1.  Los aspectos conceptuales El análisis de los valores de la política científico-tecnológica es el de sus agentes (i. e., de sus acciones) y el modo en que estos se relacionan en el proceso de valorar (es decir, de otorgar valor a) los productos de la actividad tecnocientífica. Este análisis tiene en cuenta el hecho de que los agentes cambian a lo largo del tiempo, sus relaciones se alteran y ellos se ven modificados por esa alteración. Esta dinámica explica las fluctuaciones en las atribuciones de valor puesto que constituye el trasfondo desde el cual estas atribuciones se producen. Una buena política científico-tecnológica es aquella que aumenta las valoraciones (los valores) de lo científico y lo tecnológico. La adecuación de esta política a ciertos fines está siempre en sintonía con la valoración de los productos tecnocientíficos que hacen los agentes que comparten esos fines. En estos términos, se podría sugerir que el objetivo de la política científico-tecnológica es, en buena medida, un objetivo axiológico: dar valor a los productos tecnocientíficos. Por otro lado, conviene advertir que los fines a los que una política científica-tecnológica se adecua no son solo fines propios del ámbito tecnocientífico. Y esto por dos razones. Por una parte, los agentes de la actividad tecnocientífica elaboran sus fines no solo en función de sus actividades tec-

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nocientíficas, sino de acuerdo a cómo visualizan la relevancia de los problemas que estudian, la situación general del país en el que trabajan, el estado del área profesional a la que se dedican, la vida que desean llevar, etcétera. Es decir, se combinan fines propios de la actividad tecnocientífica con fines de naturaleza sociológica, económica e, incluso, existencial. Por otra parte, en tanto que política pública, la política científica porta fines propios de la manera en que la administración imagina esa política pública y las restantes, esto es, la política industrial, la política económica, etcétera. Por consiguiente, la valoración de los productos tecnocientíficos y su relación con ciertos fines a los cuales la política científica se adecua debe entenderse por referencia a la sociedad en la que tiene lugar esa valoración y esa política. Dado que los recursos no son infinitos, una política científico-tecnológica no está en condiciones de acrecentar por igual el valor de todos los productos tecnocientíficos. Sin embargo, no se trata de que haya un conjunto de valores previo a la formulación de las políticas, respecto de los cuales la política misma podría recurrir, deliberar, promover y realizar. Tampoco hay un valor nuclear respecto del cual todos los restantes sean orbitales. Por ejemplo, la política científico-tecnológica no tiene por qué ser evaluada principalmente con parámetros económicos (en términos de la contribución de la I+D+i al PIB, o de la proporción de este que se gasta en investigación, o del valor añadido generado por las patentes de utilidad, etc.). Por el contrario, deben tenerse en cuenta los distintos parámetros propuestos por los agentes implicados, por ejemplo el de los defensores de la ciencia básica, de la ciencia aplicada a la industria, de los agentes de políticas públicas, etc. Un corolario de estas afirmaciones es, por ejemplo, el hecho de que aquello que la política científica-tecnológica designa como relevante no está dado a priori, sino que se expresa a medida que se producen las valoraciones que esa política de facto promueve. La política científica debe procurar el fortalecimiento institucional necesario para que los productos tecnocientíficos sean más y mejor valorados por el mayor número de agentes; al mismo tiempo, debe evitar el solapamiento de formas de regulación que entorpezcan y burocraticen innecesariamente las relaciones entre los agentes, así como la proliferación de diferentes baremos valorativos que terminan por anularse entre sí. El hecho de que esto tenga o no lugar no es independiente del modo en que esta política se coordine con otras políticas públicas y de su inserción en un proyecto de país. La cuestión de los fines es diferente de la cuestión de los valores. Los fines, naturalmente, influyen en los valores, pero no son los valo-

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res. La determinación de los fines es una cuestión, en lo que a la política científico-tecnológica se refiere, básicamente resultado de la deliberación política y del modo en que influyen en ella otras decisiones relacionadas con el tipo de país que se desea. Por el contrario, de acuerdo con el sentido posesivo aquí adoptado, la determinación de los valores se resuelve en el ámbito empírico —aunque no de manera excluyente en él—. Por consiguiente, el enfoque que se ha desarrollado está en condiciones de ser abordado empíricamente. 4.2.  Los aspectos comparativos Desde el punto de vista axiológico, la evolución de la política científico-tecnológica de España y Argentina durante los períodos considerados muestra semejanzas y acentuadas diferencias. Las semejanzas se explican en parte por la diseminación de ciertas ideas sobre cómo diseñar la política científico-tecnológica, así como de instrumentos específicos para su ejecución. Las diferencias, por el contrario, están fuertemente asociadas a las peculiaridades históricas, sociales y económicas de cada uno de estos países y de sus respectivas regiones. En los párrafos siguientes se señalan algunas de estas similitudes y diferencias desde el punto de vista axiológico. Tanto el caso español como el caso argentino comparten ciertos rasgos estructurales en sus respectivos períodos iniciales. En ambos estamos ante períodos donde los valores presentes son mínimos e incipientes, puesto que en los dos casos tienen lugar los primeros pasos en el diseño y desarrollo de una política científico-tecnológica en tanto que acciones de vinculación y regulación entre los actores y los productos de la actividad tecnocientífica. Los valores que predominan en este período son los valores que asignan los profesionales de la ciencia y la tecnología, según la tendencia marcada básicamente por el ethos mertoniano. Las actividades tecnocientíficas realizadas tienen como agentes privilegiados a los agentes académicos y del sector científico y tecnológico. Por otra parte, en esta primera etapa, en ambos casos, con algunas diferencias, la estructura institucional de ciencia y tecnología se encuentra en un período de reforma en virtud de los cambios políticos que tienen lugar. Esto contribuye a la ausencia de una estructura axiológica promovida, desarrollada y estable. Los períodos siguientes manifiestan más diferencias que similitudes. Los períodos argentinos y españoles se estructuran según rasgos económicos, sociales, políticos y regionales propios de cada territorio.

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Estos rasgos constituyen constelaciones diferentes, que si bien no son inconmensurables, tampoco son directamente comparables. Por consiguiente, las relaciones que pueden trazarse de aquí en adelante entre los casos argentino y español involucran aspectos parciales de los ámbitos axiológicos que caracterizan a cada uno de estos casos. Un recorrido por las políticas de ciencia y tecnología implementadas en Argentina desde 1983 hasta el presente muestra un panorama respecto del cual resulta difícil identificar un núcleo axiológico común que haya sido sostenido y enriquecido a lo largo del tiempo. En parte, la razón de estas interrupciones axiológicas se debe a la falta de un afianzamiento institucional en las políticas científicas-tecnológicas, no obstante, esta falta ha comenzado a repararse en los últimos años con la continuidad de ciertos instrumentos, programas, etc., y con la creación, por ejemplo, del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Entre otras cosas, esta carencia ha ocasionado que los productos de la actividad tecnocientífica local no fueran valorados en relación con su contribución al desarrollo del país, más allá de las afirmaciones en contrario. La falta de un afianzamiento institucional tiene, naturalmente, múltiples causas. Por un lado, la recuperación de la forma democrática de gobierno supuso, de cierta manera, una reingeniería institucional que involucró procesos de reforma democrática de las instituciones científicas existentes, así como la creación de nuevas formas institucionales. Además, este proceso no se sostuvo y desarrolló en el largo plazo, puesto que la inestabilidad política y económica del país ha sido una de las características más extendidas durante el período analizado. Por ejemplo, cabe señalar que durante el período estudiado dos mandatos presidenciales se terminaron antes de tiempo, uno de ellos en medio de una profunda convulsión económica y social. Asimismo, las discontinuidades de las propias políticas de ciencia y tecnología en Argentina tampoco aparecen como saludables para que el valor de las acciones en este campo resulte inteligible y claro para los actores involucrados, con la consiguiente carga de incertidumbre que ello conlleva; incluso dentro de un mismo gobierno se han implementado orientaciones diferentes y no se han sostenido iniciativas lanzadas con aparente convencimiento, lo cual ha atentado contra la claridad del marco axiológico a lo largo del tiempo. Finalmente, el sistema argen­ tino de ciencia y tecnología se ha debatido, a lo largo de su historia y, por cierto, también en el período estudiado, en medio de la descoordinación de sus instituciones más relevantes: salvo en contados períodos, el CONICET, la SECYT (hoy Ministerio de Ciencia, Tecnología e

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Innovación Productiva) y las universidades nacionales, por no mencionar a las empresas —en su mayoría directamente desinteresadas y ajenas al devenir de la ciencia y la tecnología en el país— han tendido a seguir lógicas propias e incluso antagónicas entre sí, lo cual ha resultado en no pocas confrontaciones más o menos abiertas por el valor de sus acciones y de los productos de la actividad tecnocientífica. Sin embargo, y pese a este panorama histórico, sí cabe rescatar algunas iniciativas que lograron sostenerse en el tiempo y que funcionan positivamente a la hora de asignar valor a los productos y las acciones en ciencia y tecnología: ciertas instituciones, así como algunos fondos públicos han contribuido, a lo largo de los años, a dotar de valor a acciones y productos, y hoy son identificadas como referencias por lo distintos actores del sistema; tales han sido los casos, entre otros, del CONICET y de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica.

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Mario Albornoz y Jesús Sebastián (eds.)

TRAYECTORIAS DE LAS TRAYECTORIAS DE LAS POLÍTICAS CIENTÍFICAS Y UNIVERSITARIAS EN ARGENTINA Y ESPAÑA

La reinstauración de la democracia en Argentina y España impulsó el desarrollo de las políticas científicas y universitarias aplicadas en ambos países. Se analiza en estas páginas la evolución de las lógicas seguidas en estas políticas, a partir de los antecedentes históricos de las relaciones científicas entre Argentina y España, simbolizados en la Institución Cultural Española en Buenos Aires y el desarrollo de dos ámbitos de la investigación, la nuclear y la fisiología. Se desarrollan a continuación los enfoques y contenidos de las políticas científicas nacionales y dos casos de políticas regionales, la del País Vasco y la de la Provincia de Santa Fe, complementado con el estudio de las políticas universitarias de cada país. Se cierra la obra con un artículo en el que se hace una innovadora aproximación desde el ámbito de la filosofía al análisis comparado de los valores en las políticas científico-tecnológicas de Argentina y España. Los autores de los capítulos son investigadores de diferentes institutos del Consejo Superior de Investigaciones Científicas y de las universidades Carlos III de Madrid, Oviedo y el País Vasco, por parte española, y del Centro REDES y la Universidad Nacional del Litoral, por parte argentina. Se pretende así contribuir a un mejor conocimiento de los condicionamientos históricos y las intrahistorias de las políticas científicas y universitarias de los dos países.

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POLÍTICAS CIENTÍFICAS Y UNIVERSITARIAS

EN ARGENTINA Y ESPAÑA

Jesús Sebastián es investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Ha sido vicepresidente de política científica del CSIC (1983-1988), subdirector general de la Agencia Españo­la de Cooperación Internacional (AECI) y secretario general del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED) (1989-1996). Desde 2005 coordina la red de «Estudios políticos, económicos y sociales sobre la ciencia, la tecnología y la innovación» del CSIC. Desde 2008 es miembro del Expert Advisory Group on International Cooperation de la Comisión Europea. Entre sus publicaciones recientes figuran: Radiografía de la investigación pública en España (Biblioteca Nueva, 2006), Ciencia, Tecnología y Desarrollo (AECI, 2007), Claves del desarrollo científico y tecnológico de América Latina (Siglo XXI y Fundación Carolina, 2007), ¿Hacia dónde va la política científica (y tecnológica) en España? (CSIC, 2008) y Organización y funciones del sistema público de I+D en Estaña (Fundación IDEAS y CSIC, 2011). Mario Albornoz es investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en políticas de ciencia y tecnología, y consultor en política y gestión de la ciencia, la tecnología y la educación superior para organismos nacionales e internacionales. Coordina el Observatorio Iberoamericano de Ciencia, Tecnología y Sociedad, del Centro de Altos Estudios Universitarios (Organización de Estados Iberoamericanos) y la Red de Indicadores en Ciencia y Tecnología (RICYT). Dirige la Maestría de Política y Gestión de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, de la Universidad Nacional de General Sarmiento y el Centro REDES. Es docente de posgrado en diversas universidades, en temas de ciencia, tecnología y sociedad, así como en metodologías de gestión de la actividad científica y tecnológica. Ha creado y gestionado centros de investigación, programas internacionales, revistas especializadas y unidades de transferencia de conocimientos al sector productivo. Codirige la Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS.

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS

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