Die Implementationssicherungsmechanismen der UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988 [1 ed.] 9783428495559, 9783428095551

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STEFANIE KLINGER

Die Implementationssicherungsmechanismen der UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988

Schriften zum Völkerrecht

Band 133

Die Implementationssicherungsmechanismen der UN-Drogenkonventionen . von 1961, 1971 und 1988

Von Stefanie Klinger

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Klinger, Stefanie:

Die Implementationssicherungsmechanismen der UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988/ von Stefanie Klinger. - Berlin : Duncker und Humblot, 1999 (Schriften zum Völkerrecht; Bd. 133) Zugl.: Frankfurt (Main), Univ., Diss., 1998 ISBN 3-428-09555-3

Alle Rechte vorbehalten

© 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 3-428-09555-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 1997/98 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main als Dissertation angenommen. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Michael Bothe, der mir die Möglichkeit der Promotion eröffnet hat und mich während der Bearbeitung dieser Dissertation mit wertvollen Anregungen betreut hat. Dank schulde ich ebenso Herrn Prof. Dr. Manfred Zuleeg für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Des weiteren möchte ich mich bei Frau Valerie Lebaux, Legal Officer, United Nations Drug Control Programme, bedanken, die mich mit praxisorientierten Anregungen unterstützt und mir den Zugriff auf erforderliches Recherchematerial ermöglicht hat. Frankfurt, im April 1998

Stefanie Klinger

Inhaltsverzeichnis

Erster Teil

Problemstellung und historische Entwicklung der internationalen Drogenkontrolle Erstes Kapitel

Problemstellung

A. Einftihrung ................................................................................................................ 27 B. Untersuchungsanlaß und Fragestellung .................................................................... 28 C. Stand der rechtswissenschaftlichen Literatur ............................................................ 29

D. Gang der Untersuchung ............................................................................................ 31 Zweites Kapitel

Entwicklung und Ausgestaltung der internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung des Drogenmißbrauches von 1909 bis 1953

A. Die historische Entwicklung der internationalen Übereinkommen von 1909 bis 1953 unter besonderer Berücksichtigung der Entstehung vertraglicher Implementationsmechanismen ................................................................................. 34 1.

Der besondere Stellenwert der Historie im Bereich der internationalen Drogenkontrolle ................................................................................................. 34

H. Die Entwicklungsstufen der internationalen Drogenkontrolle ............................ 36 I. Die "Shanghai-Commission" von 1909 ....................................................... 36

a) Zielsetzungen der "Shanghai-Commission" .......................................... 36 b) Einstimmigkeits- und Kooperationsprinzip ............................................ 37 c) Universalität. .......................................................................................... 37 d) Der Einfluß nationaler wirtschaftlicher Interessen ................................. 38 e) Gleichmäßige Verteilung der Lasten des multilateralen Konsenses ....... 39

10

Inhaltsverzeichnis 2. Die Internationale Opiumkonvention von 1912 (Haager Opiumkonvention) ................................................................................................. .40 a) Zielsetzungen der Haager Opiumkonvention ........................................ .40 b) Der Einfluß nationaler Interessen auf die inhaltliche Ausgestaltung der Opiumkonvention und auf das Ratifikationsverhalten der Staaten .. 41 c) Überlegungen zur Sicherstellung der Vertragsdurchflihrung ................ .43 3. Die Gründung des Völkerbundes und des Opium Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs (OAC) .................... ..44 a) Der Völkerbund ..................................................................................... 44 b) Das Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs (OAC) ....................................................................... 44 c) Auswirkungen der Zusammensetzung des OAC .................................... 45 d) Die Anfange eines Aufsichtsmechanismus im Bereich der internationalen Drogenkontrolle ........................................................... .46 4. Erstes Genfer Abkommen über Opium vom I \. Februar 1925 (I 925-Agreement) ....................................................................................... .48 5. Die Internationale Opiumkonvention von 1925 (Genfer Opiumkonvention) unter besonderer Hervorhebung der Gründung des Permanent Central Board (PCB) ................................................................. .48 a) Zielsetzungen der Genfer Opiumkonvention ........................................ .48 b) Die Beeinflussung der Ausgestaltung des Kontrollregimes durch nationale Interessen und daraus resultierende Konfliktpotentiale .......... 49 c) Das Permanent Central Board (PCB) ..................................................... 51 aa) Die Zusammensetzung des PCB ...................................................... 51 bb) Der Aufgabenbereich des PCB ........................................................ 51 cc) Die Bedeutung der Gründung des PCB ........................................... 53 6. Die Konvention zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel von 1931 ("Limitation Convention") ...... 55 a) Zielsetzungen der "Limitation Convention" .......................................... 55 b) Wichtige Kontrollinstrumente der "Limitation Convention" unter Berücksichtigung der Einflußnahme nationaler Interessen .................... 56 c) Der Drug Supervisory Body (DSB) ....................................................... 57 aa) Die Zusammensetzung des DSB ...................................................... 57 bb) Der Aufgabenbereich des DSB ........................................................ 58 cc) Die Bedeutung der Gründung des DSB unter Berücksichtigung der "Kontrollwirkung" seiner Kompetenzen ................................... 58 d) Die Erweiterung der Kompetenzen des PCB als Aufsichtsorgan durch die Limitation Convention ........................................................... 60

Inhaltsverzeichnis

aal

l1

Exportkontrolle nach Art. 14 I (1931) ............................................. 60

bb) Die Verhängung eines Embargos nach Art. 14 11 (193 1) ................. 60 cc) Die Empfehlung eines Embargos nach Art. 14 III (1931) ............... 61 dd) Bewertung der Kompetenzerweiterungen des PCB ......................... 62 e) Sonstige Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragsdurchfiihrung ..... 63 7. Das Abkommen zur Unterdrückung des Opiumrauchens vom 27.11.1931 (Bangkok -Agreement) .................................................................................. 64 8. Die Konvention zur Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln von 1936 ........................................................................ 64 9. Das kompetenzübertragende Protokoll von 1946 ......................................... 65 10. Das Zusatzprotokoll von 1948 ..................................................................... 65 11. Das Opiumprotokoll von 1953 ..................................................................... 66 a) Zielsetzungen des Opiumprotokolls ....................................................... 66 b) Die Ausgestaltung der Kontrollinstrumente ........................................... 66 c) Die Weiterentwicklung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens .............. 67 d) Bewertung des Opiumprotokolls und der Weiterentwicklung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens .......................................................... 69 B. Resümee zur historischen Entwicklung der internationalen Drogenkonventionen von 1909 bis 1953 .................................................................. 70

Zweiter Teil

Die Regelungsmechanismen der internationalen Drogenkontrolle unter der Ägide der Vereinten Nationen Erstes Kapitel

Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren der UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988 A. Allgemeines .............................................................................................................. 73 I.

Die Verknüpfung der Ratifikations- und Implementationsebene ....................... 73

11. Akzeptanzfaktoren ............................................................................................. 74 B. Zielsetzungen und Schwerpunkte der UN-Drogenkonventionen .............................. 75 I.

Das Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe von 1961 in der durch das Änderungsprotokoll modifizierten Fassung von 1972 (Single Convention on Narcotic Drugs) .................................................................................................. 76

12

Inhaltsverzeichnis 1. Das Einheitsübereinkommen in der Fassung von 1961.. .............................. 76

2. Das Änderungsprotokoll von 1972 .............................................................. 78 H. Die Konvention über psychotrope Substanzen von 1971 (Convention on Psychotropic Substances) ................................................................................... 79 III. Die Konvention der Vereinten Nationen gegen den illegalen Handel mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen von 1988 (UN Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances) ............. 81 C. Die vertraglich angelegten "Akzeptanzfaktoren" der UN-Drogenkonventionen ...... 84 I.

Die Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen unter besonderer Berücksichtigung staatlicher Gestaltungsspielräume ......................................... 84 1. Die Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen von 1961 und 1971 .... 84

a) Die landesspezifischen Bedarfsschätzungen .......................................... 85 b) Die Statistiken ........................................................................................ 86 c) Die Anbaukontrolle ................................................................................ 87 d) Die Produktionskontrolle ....................................................................... 88 e) Die Herstellungskontrolle ...................................................................... 89 f) Die Kontrolle des Handels und der Verteilung der Substanzen ............. 90

g) Diverse Berichtspflichten ....................................................................... 92 h) Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs.92 i) Maßnahmen zur Bekämpfung des Drogenmißbrauches ......................... 95 2. Die Vertragspflichten der Drogenkonvention von 1988 .............................. 95 a) Die Pflicht zur Schaffung von Straftatbeständen und zur Verhängung geeigneter Strafen .................................................................................. 96 b) Die Begründung der Gerichtsbarkeit der einzelnen Staaten ................... 97 c) Die Auslieferung als besondere Form der internationalen Zusammenarbeit zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs ........... 98 d) Die Beschlagnahmung und Einziehung der Drogengelder und der damit erworbenen Vermögensgegenstände ............................................ 99 e) Rechtshilfepflichten ............................................................................. 100 f) Diverse Informationspflichten ............................................................. 102

g) Die Kontrolle der Vorläufersubstanzen ("Precursors") ........................ 102 h) Die Vernichtung illegal angebauter Betäubungsmittelpflanzen und Maßnahmen zur Beseitigung der illegalen Nachfrage ......................... 103 i) Allgemeiner Verhaltenskodex .............................................................. 103 H. Der Verzicht auf strengere, aber die allgemeine Akzeptanz gefahrdende Kontrollinstrumente ......................................................................................... 103

Inhaltsverzeichnis

13

III. Empfehlungen an Stelle konkreter Rechtspflichten .......................................... 105 IV. Die Einflußnahmemöglichkeiten der Staaten zur Änderung des jeweiligen Anwendungsbereiches der UN-Drogenkonventionen ...................................... 108 V. Verfahrensgarantien ......................................................................................... 111 VI. Die "safeguard c\auses" .................................................................................... 113 VII. Die Möglichkeit der Einlegung von Vorbehalten in den UN-Drogenkonventionen ................................................................................................... 115 D. Die "außervertraglichen Akzeptanzfaktoren" der internationalen Drogenkontrolle ....................................................................... 116 I.

Allgemeines ...................................................................................................... 116

11. Das technische Hilfsprogramm der Vereinten Nationen im Bereich der Drogenkontrolle ............................................................................................... 118

1. Entstehung und Organisation des technischen Hilfsprograrnmes ............... 118 2. Die Finanzierung des technischen Hilfsprograrnmes ................................. 120 3. Die Projekte des technischen Hilfsprogrammes ......................................... 121 a) Hilfsmaßnahmen im einzelnen ............................................................. 121 b) Die Durchführung der Hilfsprojekte .................................................... 123 c) Die Kriterien der Projektauswahl... ...................................................... 123 III. Die Kommentare zu den Drogenkonventionen ................................................ 123 E. Bewertung der aus der Vertragspartizipation resultierenden "Lasten" und deren Relativierung durch die vertraglichen und außervertraglichen Akzeptanzfaktoren ................................................................................................................... 124 I.

Die Vorteile der internationalen Zusammenarbeit bei der Drogenkontrolle ..... 124

11. Die Vertragspflichten ....................................................................................... 125 III. Die Lastenrelativierung auf der individuellen Staatsebene ............................... 127 IV. Die globale Lastenverteilung ............................................................................ 128 V. Fazit. ................................................................................................................. 129

Zweites Kapitel

Die in die internationale Drogenkontrolle involvierten Organe A. Allgemeines ............................................................................................................ 130 B. Organe mit einer ausschließlichen Zuständigkeit im Bereich der internationalen Drogenkontrolle ...................................................................................................... 131

Inhaltsverzeichnis

14 I.

Die Commission on Narcotic Drugs (CND) ..................................................... 131 1. Status und Zusammensetzung der CND ....................................................... 131 2. Der Aufgabenbereich der CND .................................................................. 133 a) Die vom ECOSOC definierte Aufgabenstellung (Charta-Aufgaben) ... 133 b) Die aus den UN-Drogenkonventionen resultierende Aufgabenstellung (Vertragsaufgaben) ................................................................. 133 3. Stellungnahme ............................................................................................ 134

H. Die Division ofNarcotic Drugs (DND) ............................................................ 135 III. Das International Narcotics Control Board (INCB) ......................................... 136 1. Der Status und die Zusammensetzung des INCB ....................................... 136 2. Der Kompetenz- und Aufgabenbereich des INCB - die formelle Ebene ... 138 a) Allgemeines ......................................................................................... 138 b) Die Kompetenzen des INCB außerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens ("contröle systematique") ................................................... 139 aa) Die Verwaltung und Überprüfung der von den Staaten vorgelegten Informationen durch das INCB ........................................... 139 bb) Mögliche Schlußfolgerungen des INCB auf Grund der Bewertung der eingegangenen Informationen ............................... 141 cc) Die sich an die Informationsbewertungsphase anknüpfenden Reaktionsmöglichkeiten des INCB ................................................ 142 3. Der Arbeitsmodus des INCB _ die operative Ebene .................................. 146 a) Allgemeines ......................................................................................... 146 b) Primat der Kooperation ........................................................................ 146 aa) Kooperation mangels repressiver Kompetenzen? .......................... 146 bb) Ausdrucksformen der Kooperation ................................................ 148 c) Die Informalisierung der internationalen Beziehungen ........................ 149 4. Stellungnahme ............................................................................................ 150 C. Organe, deren Zuständigkeit nicht auf den Bereich der internationalen

Drogenkontrolle begrenzt ist .................................................................................. 153 I.

Der ECOSOC der Vereinten Nationen ............................................................. 153

H. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen ........................................... 154 III. Die World Health Organization (WHO) ........................................................... 154 IV. Weitere Organe ............................................................................. ................... 155

Inhaltsverzeichnis

15

Drittes Kapitel

Zusammenfassende strukturelle Erfassung der UN-Drogenkonventionen hinsichtlich der Pflichten stellung der Staaten und der das Staatenverhalten beeinflussenden Faktoren

A. Die prägenden Elemente der internationalen Drogenkontrolle ............................... 156 I.

Die internationale Drogenkontrolle als dynamischer Prozeß............................ 156

11. Universalität ..................................................................................................... 157 III. Die Einbeziehung der Drittstaaten .................................................................... 157 I. Formen der Einbeziehung der Drittstaaten ................................................. 157 2. Rechtfertigung der Einbeziehung der Drittstaaten ..................................... 158 3. Reaktionen der Drittstaaten ........................................................................ 159 4. Rechtliche Würdigung der Einbeziehung der Drittstaaten ......................... 160 a) Die UN-Drogenkonventionen als Verträge zu Lasten Dritter? ............ 160 b) Außervertragliche Bindungswirkung der UN-Drogenkonventionen kraft Gewohnheitsrecht? ...................................................................... 161 IV. Die integrale Erfiillungsstruktur der UN-Drogenkonventionen ........................ 163 V. Die Interessenvielfalt der Beteiligten; Folgen und Lösungsansätze ................. 164 I . Protektionismus und Verantwortungsbewußtsein ...................................... 164 2. Maßnahmen zur Entschärfung des Spannungsverhältnisses ....................... 165 a) Institutionelle Maßnahmen .................................................................. 165 b) Materielle Maßnahmen ........................................................................ 166 c) Kontrolle .............................................................................................. 166 VI. Die Überwachung des staatlichen Verhaltens ................................................. 167 I. Allgemeines ............................................................................................... 167 2. Der Einfluß der Besonderheiten der Regelungsmaterie "Drogenkontrolle" auf den Überwachungsmodus ................................................... 168 a) Die Drogenkontrolle als technisches Problem ..................................... 168 b) Prävention ............................................................................................ 169 c) Flexibilität des Aufsichtsorganes ......................................................... 170 3. Der Überwachungsmodus des systematischen Verfahrens ........................ 172 4. Die gegenseitige Überwachung der Staaten ............................................... 172 VII. Primat der Kooperation ................................................................................... 174 VIII. Moralischer Anspruch und öffentliche Meinung ........................................... 174

16

Inhaltsverzeichnis IX. Die Staaten als Träger der Hauptverantwortung flir eine erfolgreiche internationale Drogenkontrolle ......................................................................... 175

B. Abschließende Bestimmung der "Vertragsatrnosphäre" .......................................... 176

Dritter Teil

Die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen Erstes Kapitel

Die rechtliche und praktische Einordnung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in das Gesamtgefüge der UN-Drogenkonventionen

A. Allgemeines ............................................................................................................ 178 B. Die Anwendung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in der Praxis ...................... 180 C. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen als lediglich

theoretisches Problem? ........................................................................................... 181

D. Die Funktion der Vertragsdurchsetzungsverfahren aus Staatensicht ...................... 182 E. Potentielle Anwendungsbereiche der Vertragsdurchsetzungsverfahren ................. 183 l.

Rechtliche Faktoren .......................................................................................... 183 I. Die non-self-executing Normen der UN-Drogenkonventionen .................. 183 2. Differenzen zwischen common-law- und civil-law-Staaten ....................... 184 3. Die nachträgliche Veränderung der Anwendungsbereiche der UNDrogenkonventionen .................................................................................. 184 4. Die safeguard c\auses und Vorbehaltsmöglichkeiten ................................. 185

11. Ökonomische Faktoren ..................................................................................... 186 III. Politische Faktoren ........................................................................................... 187

Zweites Kapitel

Die Mandatsgrenzen der zuständigen Organe im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen A. Die Begründung des Mandates ............................................................................... 189

l.

Unterwerfung kraft Vertragsratifikation ........................................................... 189

Inhaltsveneichnis

17

11. Befreiungsmöglichkeiten .................................................................................. 189 III. Besonderheiten der Konvention von 1988 ....................................................... 191 B. Die Verteilung der Zuständigkeiten im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ................................................................................................................. 192 C. Die gegenständliche Begrenzung des Kontrollmandates ........................................ 195

D. Die inhaltliche Begrenzung des Kontrollmandates ................................................. 195

I.

Die Bestimmung der inhaltlichen Grenzen des Kontrollmandates an Hand der Zweckbestimmung der Vertragsdurchsetzungsverfahren ........................... 195

11. Die Befassungskompetenzen des zuständigen Organes .................................... 197 E. Die verfahrensrechtliche Begrenzung des Kontrollmandates ................................. 198 F. Die Adressaten der Vertragsdurchsetzungsverfahren ............................................. 199

Drittes Kapitel

Der Abl~uf der Vertragsdurchsetzungsverfahren A. Auslösung und Verlauf der Vertragsdurchsetzungsverfahren ................................. 200

I.

Die Voraussetzungen flir die Auslöung der Vertragsdurchsetzungsverfahren .. 200 I. Voraussetzungen ........................................................................................ 200 a) Schutz der Vertragsziele ...................................................................... 200 b) Objektive Tatsachengrundlage ............................................................. 201 c) Vorwerfbares Staatenverhalten? .......................................................... 202 2. Feststellungsgrundlage ............................................................................... 203

11. Die Handlungsmittel des INCB innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren .......................................................................................................... 206 I. Die Handlungsmittel der "vertraulichen Phase" ......................................... 206 a) Nachfragerecht des INCB .................................................................... 206 b) Abhilfemaßnahmen .............................................................................. 208 c) Der Venicht auf eine Inspektion vor Ort ............................................. 209 aa) Begriff ........................................................................................... 209 bb) Ablehnungsgründe ......................................................................... 210 d) Die Durchflihrung einer Studie vor Ort ................................................ 212 2. Die Handlungsmitte\ der "öffentlichen Phase" .......................................... 214 a) Die Inkenntnissetzung der Öffentlichkeit ............................................ 214 2 Klinger

18

Inhaltsverzeichnis b) Die Empfehlung eines Embargos ......................................................... 216 c) Der Verzicht auf ein obligatorisches Embargo mit Berufungsmöglichkeit .......................................................................................... 218 d) Bericht des INCB nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren .............................................................................................. 220 3. Zusatzmaßnahme Art. 14 bis der Einheitskonvention von 1961 ................ 220 III. Die Beeinflussung des Verfahrensablaufes durch den Verfahrensadressaten ... 222 1. Allgemeines ............................................................................................... 222 2. Die Einflußnahmemöglichkeiten im einzelnen .......................................... 222 IV. Die Beeinflussung des Verfahrensablaufes durch die übrigen Akteure der internationalen Drogenkontrolle ................................................................. 225

B. Die normative Dichte der Vertragsdurchsetzungsverfahren ................................... 227 C. Die Steuerung des Verfahrensablaufes ................................................................... 228 1.

Allgemeines ...................................................................................................... 228

11. Verfahrensgarantien ......................................................................................... 228 IH. Ermessensgrenzen ............................................................................................ 229 D. Die Rechtsfolgen der Vertragsdurchsetzungsverfahren .......................................... 232 E. Das Verhältnis der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu den "traditionellen" Streitbeilegungsnormen der UN-Drogenkonventionen ........................................... 234

Viertes Kapitel

Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren A. Die Beeinflussung der Funktionsbestimmung der Vertragsdurchsetzungsverfahren durch die Anforderungen der Praxis ....................................................... 237 I.

Allgemeines ...................................................................................................... 237

11. Der Wirkungs- und Bedeutungswandel der Empfehlung eines Embargos ......... 238 1. Die Bedeutung der Empfehlung eines Embargos zur Zeit des Völkerbundes ............................................................................................. 238 2. Die Bedeutung der Empfehlung eines Embargos im Rahmen der UNDrogenkonventionen von 1961 und 1971 .................................................. 239 III. Die "Stärkung" des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Konvention von 1961 durch das Änderungsprotokoll von 1972 ......................................... 242

Inhaltsverzeichnis

19

B. Die Handhabung der Vertragsdurchsetzungsverfahren durch das INCB ................ 244 I.

Das "INCB-Verfahren" .................................................................................... 244

11. Stellungnahme .................................................................................................. 245 C. Die Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren ................................................ 248 I.

Kritik an den Vertragsdurchsetzungsverfahren ................................................ 248

11. Alternative Sanktionsmaßnahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren? ........ 249 III. Ansätze zur Bestimmung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren - mögliche Bewertungsmaßstäbe ..................................................... 252 I. Allgemeines ............................................................................................... 252 2. Ansatz zur Bestimmung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf quantitativem Wege ............................................................. 253 a) Quantifizierungsversuch an Hand der landesspezifischen Bedarfsschätzungen und Statistiken ................................................................. 253 b) Quantifizierungsversuch an Hand des Ausmaßes der Zielerreichung der internationalen Drogenkontrolle im allgemeinen ........................... 256 3. Ansatz zur Bewertung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf qualitativem Wege ............................................................... 257 IV. Bewertung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren - ein Resümee ........................................................................................................... 258 I. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren als Symbol? ..................................... 259 2. Die bloße Existenz der Vertragsdurchsetzungsverfahren als Drohmittel? .260 a) Allgemeine Beobachtungen, die gegen eine Symbolfunktion der Vertragsdurchsetzungsverfahren sprechen ........................................... 260 b) Die tatsächliche Wirkung der Vertragsdurchsetzungsverfahren .......... 262 aa) Die mit den Vertragsdurchsetzungsverfahren verbundene Publizität als Drohmittel ................................................................ 262 bb) Die Bedeutung des Publikationsmediums ...................................... 264 cc) Der Ausnahmecharakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren ...... 265 D. Resümee zu den Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen .. 267 I.

Die Ambivalenz der Vertragsdurchsetzungsverfahren ..................................... 267

11. Der Einfluß der Regelungsmaterie auf die Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren ............................................................................................. 268 III. Der indirekte Ansatz der Vertragsdurchsetzungsverfahren .............................. 268 IV. Der Einfluß der politischen Machtverhältnisse auf die Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren ...................................................................... 269 V. Die ultima ratio-Funktion der Vertragsdurchsetzungsverfahren ........................ 269 2'

20

Inhaltsverzeichnis Vierter Teil

Die Beeinflussung des Implementationsverhaltens der Staaten durch vertragsexterne Faktoren und zusammenfassende Stellungnahme Erstes Kapitel

Die das Implementationsverhalten der Staaten beeinflussenden vertragsexternen Faktoren A. Allgemeines ............................................................................................................ 270 B. Einflußnahmemöglichkeiten der Organe der Vereinten Nationen nach Maßgabe der UN-Charta ................................................................................................ 271 I.

Ergänzende Heranziehung der UN-Charta ....................................................... 271

II. Reaktionsmöglichkeiten des Sicherheitsrates ................................................... 271 1. Rechtsgrundlagen ....................................................................................... 271 2. Die Beeinträchtigung der Sicherheit und des Friedens durch in der Drogenproblematik angesiedelte Konflikte ................................................ 273 III. Reaktionsmöglichkeiten der Generalversammlung .......................................... 277 C. Beeinflussung des Implementationsverhaltens der Staaten durch regionale

Verpflichtungen im Bereich der Drogenkontrolle .................................................. 278 I.

Die parallele Behandlung einer Problematik auf internationaler und regionaler Ebene ........................................................................................ 278

II. Drogenkontrolle auf europäischer Ebene ......................................................... 279 I. Rechtsgrundlagen mit einem expliziten Bezug zur Drogenmißbrauchsbekämpfung ............................................................................................... 279 a) Rechtsgrundlagen innerhalb des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) ..................................................... 279 b) Rechtsgrundlagen innerhalb des Vertrages über die Europäische Union (EUV) ....................................................................................... 281 2. Einige Sondergremien der europäischen Drogenkontrolle ......................... 281 a) TREVI III und Europol.. ...................................................................... 281 b) CELAD ................................................................................................ 282 c) Europäische Beobachtungsstelle rur Drogen und Drogensucht (EBDD) ................................................................................................ 282 III. Verknüpfungspunkte der europäischen und internationalen Drogenkontrolle ........................................................................................................... 283

Inhaltsverzeichnis

21

1. Kooperation ............................................................................................... 283 2. Gemeinschaftsrechtliche Regelungen auf Grund der Vertragspartizipation der Gemeinschaft an der Drogenkonvention von 1988 ................... 284 IV. Resümee ........................................................................................................... 285 D. Beeinflussung des Implementationsverhaltens der Staaten durch einzelstaatliche Maßnahmen anderer Vertragsstaaten ...................................................... 286 I.

Der Einfluß der US-amerikanischen Drogenpolitik ......................................... 286 I. Kooperative Elemente der US-amerikanischen Drogenpolitik................... 287

2. Repressive Elemente der US-amerikanischen Drogenpolitik ..................... 287 3. Stellungnahme ............................................................................................ 289 H. Rechtliche Einordnung der unilateralen US-amerikanischen Aktivitäten ........ 290 1. Unilaterale Rechtsdurchsetzung ................................................................. 290 2. Grenzen der unilateralen Rechtsdurchsetzung ........................................... 292 3. Die UN-Drogenkonventionen als "self-contained regime"? ...................... 293 4. Stellungnahme ............................................................................................ 296 a) Kritische Würdigung einzelstaatlicher Sanktionsmaßnahmen außerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen ............................................................................................. 296 b) Das Verhältnis der unilateralen zur institutionalisierten Rechtsdurchsetzung ........................................................................................ 298 E. Vertragsexterne Faktoren sozialer Natur - "Pressure Groups" ............................... 299

Zweites Kapitel

Zusammenfassung und Folgerungen

A. Zusammenfassung .................................................................................................. 301 I.

Die Überwindung von Implementationshindernissen im Bereich der internationalen Drogenkontrolle ....................................................................... 301 1. Allgemeines ............................................................................................... 301 2. Defizite auf der Willensebene .................................................................... 301 a) Mangelndes Problembewußtsein ......................................................... 301 b) Gegenläufige Interessen ....................................................................... 302 3. Defizite auf der Könnensebene .................................................................. 304

22

Inhaltsverzeichnis a) Die Ptlichtenstellung der Staaten ......................................................... 304 b) Vertragsumsetzung durch Förderung ................................................... 304 c) Aufdeckung der Leistungsschwächen durch die systematische Kontrolle der Staaten ........................................................................... 305 d) Berücksichtigung der Leistungsschwächen innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren ....................................................................... 305 4. Kosten-Nutzen-Analyse einer Vertragsverletzung ..................................... 306 a) Die Nutzen einer Vertragsverletzung ................................................... 306 b) Die Kosten einer Vertragsverletzung ................................................... 307 aa) Drogenspezifische Kosten ............................................................. 307 bb) Allgemeine politische Kosten ........................................................ 307 c) Abwägung ............................................................................................ 308 11. Die internationale Kontrolle des staatlichen Verhaltens im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle ....................................................................... 308 1. Institutionalisierung .................................................................................. 308 2. Erscheinungsformen der internationalen Kontrolle .................................... 309 a) Die systematische Kontrolle der Staaten .............................................. 309 b) Die Vertragsdurchsetzungsverfahren ................................................... 31 0 aa) Abgrenzung zur systematsichen Kontrolle der Staaten .................. 310 bb) Akzeptanz der Vertragsdurchsetzungsverfahren ............................ 311 cc) Entwicklung der Vertragsdurchsetzungsverfahren ........................ 312 c) Informalisierte internationale Kontrolle ............................................... 313 III. Einordnung des Drogenkontrollregimes in das modeme Völkerrecht .............. 314

B. Folgerungen ............................................................................................................. 315 I.

Anforderungen an einen optimalen Implementationssicherungsmechanismus .................................................................................................... 315

11. Die Wirkungsgrenzen öffentlicher Kritik ......................................................... 317 111. Modellcharakter ............................................................................................... 317 1. Modellcharakter der von den Staaten anzuwendenden Kontrollstandards .................................................................................................... 3 17 2. Modellcharakter des Implementationssicherungsmechanismus ................. 318 Literaturverzeichnis ...................................................................................................... 321 Dokumente ................................................................................................................... 332 Sachregister .................................................................................................................. 335

Abkürzungsverzeichnis ABL Art. BGBL CELAD CND DND DSB EBDD ECOSOC ed(s). EGV EUV FAO FN ICAO ICJ ILM ILO IMO INCB i.V.m. LNTS NJW OAC o. V. para. PCB Rn. sec. TREVI

UNDCP UNDP UNFDAC UNIDO UNTS UPU WHO WVRÜ

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Artikel Bundesgesetzblatt Comite Europeen de Lutte Anti-Drogue Commission on Narcotic Drugs Division ofNarcotic Drugs Drug Supervisory Body Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen Editor(s) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Vertrag über die Europäische Union Food and Agriculture Organization ofthe United Nations Fußnote International Civil Aviation Organization International Court of Justice International Legal Materials International Labour Organization International Maritime Organization International Narcotics Control Board in Verbindung mit League ofNations Treaty Series Neue Juristische Wochenschrift Opium Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs ohne Verfasserangabe paragraph Permanent Central Board Randnummer section Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence, International United Nations Drug Control Programme Uni ted Nations Development Programme United Nations Fund fOT Drug Abuse Control United Nations Industrial Development Organization United Nations Treaty Series Universal Postal Union World Health Organization Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge

24

Abkürzungsverzeichnis

Dokumente: 1961 Commentary

Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961

1971 Commentary

Commentary on the Convention on Psychotropic Substances, 1971

1972 Commentary

Commentary on the Protoco1 Amending the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961

Officia1 Records 1961

United Nations Conference for the Adoption of a Single Convention on Narcotic Drugs, New York, 24 January 25 March 1961 - Vol. I: Summary Records ofPlenary Meetings

Official Records 1971

Official Records 1972

Officia1 Records 1988

- Vol. II: Preparatory Documents, Amendments and Miscellaneous Papers; Proceedings of Committees; Final Act; Single Convention and Schedules, Resolutions United Nations Conference for the adoption of a on Psychotropic Substances, Vienna, Protocol 11 January - 19 February 1971 - Vol. I: Organizational Documents; Texts of Revised Draft Protocol and of the Convention; Record of the Work of the Conference; Final Act; Convention on Psychotropic Substances and Schedules, Resolutions - Vol. II: Summary Records of Plenary Meetings; Minutes of the Meetings of the General Committee and the Committee on Control Measures United Nations Conference to consider amendments to the Single Convention on Narcotic Drugs, Geneva, 6 - 24 March 1972 - Vol. I: Preparatory and Organizational Documents; Main Conference Documents; Final Act and Protocol amending the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961; Annexes - Vol. II: Summary Records of Plenary Meetings; Summary Records of Meetings of Committee land Committee II United Nations Conference for the Adoption of a Convention against I1Iicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Vienna, 25 November - 20 December 1988 - Vol. I: Preparatory Work; Conference Documents on Organizational Matters; Main Conference Documents Final Act and Resolutions, United Nation Convention Against I1Iicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances

Abkürzungsverzeichnis

25

- Vol. II: Summary Records of Plenary Meetings; Summary Records of Meetings of Committe land Committee II

Erster Teil

Problemstellung und historische Entwicklung der internationalen Drogenkontrolle

Erstes Kapitel

Problemstellung

A. Einführung Im Völkerrecht nehmen Regelungsmaterien, die sich mit Fragen des Menschenrechtsschutzes, der Friedenssicherung oder der Rüstungskontrolle befassen, eine exponierte Stellung ein. Eine vergleichbar exponierte Stellung der internationalen Drogenkontrolle kann nicht festgestellt werden. Die tatsächliche Bedeutung der internationalen Drogenkontrolle in den zwischenstaatlichen Beziehungen tritt jedoch anschaulich hervor, wenn man berücksichtigt, daß diese Regelungsmaterie bereits seit Beginn des 19. Jahrhunderts Gegenstand internationaler Übereinkommen ist und nunmehr insgesamt 12 multilaterale Übereinkommen hervorgebracht hat, an welchen nahezu die gesamte Staatengemeinschaft partizipiert. Derzeit wird die internationale Drogenkontrollei durch die Single Convention on Narcotic Drugs von 1961,2 der Convention on Psychotropic Substances von 1971 3 und der United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic

J Der Begriff "Drogen" bezieht sich im Rahmen dieser Untersuchung allgemein auf die von dem internationalen Kontrollregime erfaßten Substanzen, die in den Drogenkonventionen einzeln aufgelistet sind. Ebenso wird der Begriff "Betäubungsmittel" in diesem Sinne gebraucht werden. "Suchtstoffe" sind demgegenüber lediglich jene Stoffe, die dem Kontrollregime der Single Convention on Narcotic Drugs von 1961 unterliegen. Die psychotropen Stoffe unterliegen dem Kontrollregime der Konvention von 1971. 2 Siehe unten 2. Teil, 1. Kapitel, B. I. ) Siehe unten 2. Teil, I. Kapitel, B. 11.

28

Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

Drugs and Psychotropic Substances von 1988 4 bestimmt. Zur Eindämmung des Drogenmißbrauches enthalten diese UN -Drogenkonventionen multidisziplinäre Regelungselemente, die Fragen des internationalen Betäubungsmittelhandels, der internationalen Zusammenarbeit in strafrechtlichen Angelegenheiten sowie medizinische und gesundheitspolitische Aspekte zum Gegenstand haben. B. Untersuchungsanlaß und Fragestellung

Innerhalb des Völkerrechts haben die Staaten nicht nur eine rechtsetzende Funktion, sondern auch eine rechtsvollziehende Funktion. Zu den vieldiskutierten Problemstellungen und Kritikpunkten des Völkerrechts gehört daher das Fehlen eines zentralen Rechtsdurchsetzungsmechanismus, so daß sogar teilweise die Qualität des Völkerrechts als Recht in Frage gestellt wird. 5 Um den als Schwäche empfundenen fehlenden zentralen Rechtsdurchsetzungsmechanismus zu kompensieren, können die Staaten jedoch im Rahmen der Rechtsetzung durch völkerrechtliche Verträge zugleich spezielle Verfahren vereinbaren, die im Falle der Mißachtung des Rechts zur Anwendung kommen sollen und die solche Maßnahmen enthalten, die die Rechtsdurchsetzung gewährleisten können. Auf diese Möglichkeit wird explizit in Art. 60 IV des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge hingewiesen. Über solche Vertragsdurchsetzungsverfahren verfügen ebenfalls die UNDrogenkonventionen. Überraschenderweise muß hier jedoch festgestellt werden, daß diese Verfahren noch nie erschöpfend zur Anwendung kamen. Damit stellt sich die Frage nach dem "Warum". Einerseits wird das Fehlen von Rechtsdurchsetzungsmechanismen als Schwäche des Völkerrechts kritisiert und andererseits werden diese im Falle des internationalen Drogenkontrollregimes trotz Verfiigbarkeit nicht angewendet. Die Beantwortung der hier aufgeworfenen Frage kann sich an zwei Annahmen orientieren. Zum einen könnte angenommen werden, daß von den Vertragsdurchsetzungsverfahren eine abschreckende Wirkung ausgeht. Dann müßten diese Verfahren derart ausgestaltet sein, daß die Staaten es zwingend vermeiden wollen mit diesen in Verbindung gebracht zu werden und daher ihre Vertragspflichten angemessen erfiillen, so daß ein Rückgriff auf die Verfahren nicht gerechtferSiehe unten 2. Teil, 1. Kapitel, B. III. Vgl. Fried in DeutschlHoffmann (eds.) "The Relevance of International Law, Essays in Honor of Leo Gross" (1968), S. 93, 96; Dahm/Delbrück/Woljrum "Völkerrecht" (1989), Band I11, S. 89; Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn 11-20. 4

5

Erstes Kapitel: Problemstellung

29

tigt wäre. Bereits aus der bloßen Existenz der Vertragsdurchsetzungsverfahren würde dann die Sicherstellung der Rechtsdurchsetzung resultieren. In diesem Fall würde sich insbesondere auch die Frage nach dem Modellcharakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen anschließen, da die Problematik der Sicherstellung der Vertragsdurchsetzung grundsätzlich zu den sensibelsten Bereichen der völkerrechtlichen Vertragsgestaltung gehört,6 und die hier zu besprechenden Verfahren aufzeigen könnten, welche Maßnahmen eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens einerseits für eine Vielzahl der Staaten akzeptabel sind, was in der umfangreichen Vertragsratifikation der UNDrogenkonventionen zum Ausdruck kommt, und andererseits dennoch geeignet sind, auf Grund ihrer abschreckenden Wirkung die Vertragsdurchführung sicherzustellen. Zum anderen ist im Falle der Nichtanwendung vorhandener Vertrags durchsetzungsverfahren jedoch auch der "vorrepressive" Bereich der Konventionen von Bedeutung. Schließlich könnten die Regelungen der UN-Drogenkonventionen für die Staaten annehmbar sein, so daß diese freiwillig in angemessener Weise beachtet werden und daher ein Mechanismus zur Überwindung eines entgegenstehenden Staatswillens in Form eines repressiv ausgestalteten Vertragsdurchsetzungsverfahrens überflüssig ist.

C. Stand der rechtswissenschaftlichen Literatur Die Regelungsinstrumente und der organisatorische Rahmen der internationalen Drogenkontrolle sind Gegenstand verschiedener Monographien. Eine besondere sachliche Nähe der sich mit der internationalen Drogenkontrolle befassenden Autoren resultiert aus der Tatsache, daß diese teilweise aktiv an der internationalen Drogenkontrolle in Form der Mitarbeit in den zuständigen Organen und Gremien teilnahmen. 7 Siehe unten 3. Teil, 1. Kapitel, C. Hervorzuheben sind hier die Arbeiten von H. L. May: The International Control of Narcotic Drugs, International Conciliation, Nr. 441, 1948, S. 303 ff.; The Evolution of International Control of Narcotic Drugs, Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1, 1950, S. 1 ff.; Narcotic Drug Control, International Conciliation, Nr.485, 1952, S. 491 ff.; The Single Convention on Narcotic Drugs - Comments and Possibilities -, Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1955, S. 1 ff. H. L. May war der Präsident des Permanent Central Opium Board und der Vi ce-Chairman des Drug Supervisory Body. Ferner ist auf die Arbeiten von B. Renborg hinzuweisen, der der Chef des Drug Control Service des Völkerbundes war. Zu seinen Arbeiten gehören "International Drug Control", (1947); International Control of Narcotics, Law and Contemporary Problems, Vol. 22, 1957, S. 86 ff. Schließlich ist A. Lande zu erwähnen, der in der Division of Narcotic Drugs tätig war. Er veröffentlichte: The Adjustrnent ofthe International Opium Administration to an Eventual Dissolution of the League of Nations, Columbia Law Review, Vol. 45, 1945, S. 392 ff.; La Codification du Droit International des Stupefiants, Annuaire 6

7

30

Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

Schwerpunktmäßig werden in diesen Arbeiten jedoch die in den Drogenkonventionen vereinbarten und von den Staaten anzuwendenden Kontrollstandards behandelt und die Frage erörtert, ob diese geeignet sind, den Drogenmißbrauch und den illegalen Betäubungsmittelverkehr zu beseitigen. 8 Insbesondere die strafrechtlichen Aspekte der internationalen Drogenkontrolle fmden hier eine verstärkte Berücksichtigung. 9 Zwar werden teilweise die Vertragsdurchsetzungsverfahren der Drogenkonventionen als Teilaspekt der internationalen Drogenkontrolle behandelt, jedoch beschränkt sich eine Analyse dieser Verfahren regelmäßig auf eine isolierte Erörterung der fonnellen Kompetenzen des zuständigen Aufsichtsorganes und der rechtlichen Intensität der dort vorgesehenen Sanktionsmaßnahmen. Soweit dies aus der verfügbaren Literatur ersichtlich ist, wird jedoch der hier aufgeworfenen Fragestellung nicht nachgegangen und die Handhabung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in der Praxis und deren tatsächliche Wirkung nicht untersucht. Lediglich ältere Arbeiten, die zwar nicht die internationale Drogenkontrolle als solche zum Gegenstand haben, sich aber mit der internationalen Kontrolle staatlichen Verhaltens beschäftigen, referieren exemplarisch das in den Drogenkonventionen vorgesehene Überwachungssystem, wobei es sich jedoch lediglich um die nicht mehr aktuellen Mechanismen der Völkerbund-Drogenkonventionen handelt. 10

Fran~ais de Droit International, 1956, S. 557 ff.; The Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, International Organization, 1962, S. 776 ff. 8 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981); AnslingeriTompkins "The Trafik in Narcotics" (1981); Lowes "The Genesis of International Drug Control" (1966); BruuniPaniRexed "The Gentlemen's Club, International Control of Drugs and Alcohol" (1975); RexedlEdmondsoniKhan/Samsom "Guidelines for the Control of Narcotic and Psychotropic Substances in the Context of the International Treaties" (1984); Chorssen "The Organization of the United Nations to Deal with Drug Abuse" (1973). 9 Vgl. Delachaux "Drogues et Legislation" (1977); Division of Narcotic Drugs (ed.) "Ex tradition for Drug-Related Offenees. A study of existing extradition practices and suggested guidelines for use in conc\uding extradition treaties" (1985); AlbrechtlKalmthout (eds.) "Drug Policies in Western Europe" (1989). 10 Vgl. Berthoud "Le contröle international de I'execution des conventions collectives" (1946); Kopelmanas, Le contröle international, Recueil des Cours, Vol. 77, 1950111, S. 59 ff. Eine Ausnahme ist Bettati, L'enquete internationale en matiere de stupefiants, in FischeriVignes (eds.) "L'inspection internationale, quinze etudes de la pratique des etats et des organisations internationales" (1976), der aber lediglich den Aspekt der Inspektionen vor Ort im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen behandelt.

Erstes Kapitel: Problemstellung

31

D. Gang der Untersuchung

Im Anschluß soll der Aufbau der Untersuchung skizziert werden. Diese kann sich auf Grund der oben formulierten Annahmen nicht auf die Analyse der Vertragsdurchsetzungsverfahren beschränken. Vielmehr erscheint die Einordnung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in das Gesamtgefiige der UNDrogenkonventionen erforderlich, um deren Anwendungspraxis realistisch beurteilen zu können. Besondere Berücksichtigung wird daher auch die Frage finden müssen, welche nicht repressiven Faktoren, die den Vertragsdurchsetzungsverfahren vorgeschaltet sind, zur Sicherstellung der Vertragserfiillung beitragen können. Historischer Überblick (1909-1953) Die Untersuchung wird mit einem historischen Überblick beginnen, da konkrete "historische Einflüsse" auf die UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988 feststellbar sind. Dies gilt nicht nur hinsichtlich des seitens des internationalen Aufsichtsorganes bevorzugten Verhaltensmodus gegenüber den Staaten, sondern auch hinsichtlich der von den Staaten anzuwendenden Kontrollinstrumente bzw. deren Ablehnung und der Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren. Die Akzeptanzjaktoren der UN-Drogenkonventionen Die UN-Drogenkonventionen sehen ein multidisziplinäres Regelungsgeflecht vor. Daraus resultiert eine vielseitige Ptlichtenstellung der Vertragsstaaten. Zur Bestimmung der mit der Vertragspartizipation verbundenen Lasten und deren Verteilung auf die einzelnen Akteure sollen diese unter gleichzeitiger Berücksichtigung jener Faktoren, die die Akzeptanz zur Übernahme dieser Lasten fördern und damit zur freiwilligen Rechtsbefolgung beitragen können, erörtert werden. Diese Faktoren können sowohl auf vertraglicher als auch auf außervertraglicher Ebene angesiedelt werden. Die in die internationale Drogenkontrolle involvierten Organe Die Pflichtenstellung der Staaten soll im Anschluß in den institutionellen Rahmen der UN-Drogenkonventionen eingeordnet werden, wobei insbesondere zu klären ist, inwiefern die internationalen Organe in dem "vorrepressiven" Bereich die Sicherstellung der Vertragserfiillung gewährleisten können. Die Erörterungen sollen sich hier nicht auf bestehende formelle Kompetenzen beschränken, sondern ebenfalls die operative Ebene miteinbeziehen.

32

Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle Strukturelle Erfassung der UN-Drogenkonventionen

Zusammenfassend sollen im Anschluß die die internationale Drogenkontrolle prägenden Strukturelemente zusammengestellt werden sowie die vorherrschende Vertragsatrnosphäre bestimmt werden, um danach deren Einfluß auf die Gestaltung und Handhabung der Vertragsdurchsetzungsverfahren bestimmen zu können. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren

Die Analyse der Vertragsdurchsetzungsverfahren beginnt zunächst mit deren rechtlichen und praktischen Einordnung in das Gesamtgefiige der UN-Drogenkonventionen unter Berücksichtigung der erwarteten Funktion und Wirkung der Verfahren aus Staatensicht. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren wurden auf den Vertragskonferenzen von 1961, 1971 und 1988 kontrovers diskutiert. Dabei stand weniger die Frage des "Ob" als die des "Wie" im Vordergrund. Um die Grenzen der Vertragsdurchsetzungsverfahren wurde also detailliert gestritten. Daher ist bei Erörterung des Verfahrensablaufes nicht nur die Reichweite und Intensität der potentiellen Handlungsmittel des zuständigen Organes zu berücksichtigen, sondern auch der Aspekt der Akzeptanzgefährdung durch die Einbeziehung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in die Konventionen. Nicht außer acht gelassen werden dürfen daher die Einflußnahmemöglichkeiten der Staaten innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren. Bewertung der Vertragsdurchsetzungsve1j'ahren

Im Rahmen der Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren soll die formelle Ebene überschritten und die tatsächliche Wirkung der einzelnen Maßnahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf Grund der aktuellen Problemstellungen der internationalen Drogenkontrolle bestimmt werden sowie die "Informalisierungstendenzen" berücksichtigt werden. Zur Bestimmung der EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren werden anschließend qualitative und quantitative Bewertungsansätze herangezogen. Vertragsexterne Faktoren zur Sicherstellung der Vertragserfüllung

Da die UN-Drogenkonventionen nicht in einem Vakuum gesehen werden können, ist ferner zu bestimmen, durch welche sonstigen internationalen, regionalen und unilateralen Maßnahmen auf Grund der politischen Wirklichkeit das Implementationsverhalten der Staaten im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle beeinflußt werden kann.

Erstes Kapitel: Problemstellung

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Zusammenfassung und Folgerungen

Im abschließenden Kapitel wird zu den Implementationshindernissen innerhalb der internationalen Drogenkontrolle und deren Überwindung zusammenfassend Stellung genommen sowie die Wirkungsgrenzen des erörterten Implementationsmechanismus und dessen Übertragbarkeit auf andere Regelungsbereiche einer kritischen Würdigung unterzogen.

3 IGinger

Zweites Kapitel

Entwicklung und Ausgestaltung der internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung des Drogenmißbrauches von 1909 bis 19531

A. Die historische Entwicklung der internationalen Übereinkommen von 1909 bis 1953 unter besonderer Berücksichtigung der Entstehung vertraglicher Implementationsmechanismen l. Der besondere Stellenwert der Historie im Bereich

der internationalen Drogenkontrolle

Die internationale Drogenkontrolle kann auf eine fast neunzigjährige Entwicklungsgeschichte zurückblicken. Diese neunzig Jahre wurden durch einen Prozeß des schrittweisen Wachsens geprägt. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Entwicklung der einzelnen Kontrollinstrumente und der Ausdehnung des internationalen Kontrollregimes auf immer weitere Substanzen, sondern auch hinsichtlich der Annäherung der Staaten und der damit verbundenen Bereitschaft, nationale Interessen einzuschränken, um das gemeinsame Ziel der Eindämmung des Drogenmißbrauches zum Schutz der öffentlichen Gesundheit effektiver erreichen zu können. Jede Entwicklungsstufe wurde in der Regel durch den Abschluß eines Übereinkommens beendet und ist zugleich Ausdruck dessen, was zur gegebenen Zeit an Konsensfahigkeit und Konsensbereitschaft vorhanden war. Um der Aufgabe der Analyse der in den UN-Drogenkonventionen vorgesehenen Vertragsdurchsetzungsverfahren gerecht werden zu können, ist ein Rückgriff auf die Historie unbedingt erforderlich. An Hand der Erörterung der Interessenskonflikte und deren Wandelung sowie an Hand der Zuordnung der Staaten in einzelne Interessensgruppen im Rahmen des jeweiligen Vertragswerkes läßt sich nicht nur die heute geltende

I Jahresangaben in Klammem in Verbindung mit einem Artikel beziehen sich auf die in diesem Jahr abgeschlossene Drogenkonvention.

Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

35

konkrete Ausgestaltung der Vertragspflichten erklären, sondern auch die konkrete Ausgestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren, da sich einerseits die Kompetenzen des internationalen Aufsichtsorganes an den Pflichten der Vertragsstaaten orientieren und andererseits verdeutlicht werden kann, in welches historisch bedingtes Spannungsfeld die Vertragsdurchsetzungsverfahren einzuordnen sind. Eine parallele Erörterung der Entwicklung der Vertragspflichten und der Entwicklung eines Vertragsdurchsetzungsmechanismus erscheint daher angebracht. Des weiteren ist von Bedeutung, daß positive und negative Erfahrungen erheblich die Ausgestaltung der nachfolgenden Drogenkonventionen beeinflußt haben. Folglich wird die Berücksichtigung dieser "historischen Lehren" ebenfalls das Verständnis für die heutigen Drogenkonventionen erleichtern. Zwar wird festzustellen sein, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 2 und 1971 3 sich in ihren wesentlichen Grundzügen von dem ersten Vertragsdurchsetzungsverfahren in der Genfer Opiurnkonvention von 1925' fonnell kaum unterscheiden, so daß die Annahme naheliegen könnte, daß sich das Verfahren bewährt hat und daher von grundlegenden Änderungen abgesehen wurde. Allerdings muß berücksichtigt werden, daß sich die Problemstellungen verschieben und damit auch die konkrete Wirkungsweise der einzelnen Maßnahmen beeinflußt wird, so daß Erfahrungswerte in den jeweils aktuellen Kontext eingeordnet werden müssen. Auch für das Verständnis der Vorgehensweise des internationalen Aufsichtsorganes International Narcotics Control Board in der Praxis ist die Berücksichtigung der Verfahrenspraxis seiner Vorgängerorgane hilfreich, da im Falle der Übernahme gewisser Verhaltens strukturen wiederum davon ausgegangen werden könnte, daß diese sich in der Praxis als erfolgreich erwiesen haben.

2 Art 14 (1961); UNTS Vol. 520, S. 204 ff.; deutsche Fassung in BGBL 1977, Teil IJ, S. 111 ff. J Art 19 (1971); UNTS Vol. 1019, S. 175 ff.; deutsche Fassung in BGBL 1976, Teil IJ, S. 1477. 4 Art 24 (1925); LNTS Vol. 81, S. 317 ff.

3'

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

II. Die Entwicklungsstufen der internationalen Drogenkontrolle

1. Die "Shanghai-Commission" von 1909

a) Zielsetzungen der Shanghai-Commission Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts war der Handel mit Betäubungsmitteln und deren Konsum legal und unterlag keinerlei Reglementierung. 5 Der Einsatz von Betäubungsmitteln stellte nicht nur einen unverzichtbaren Bestandteil in der medizinischen Versorgung der Bevölkerung dar, Betäubungsmittel wurden auch auf Grund spiritueller, religiöser und kultureller Traditionen verwendet. 6 Insbesondere in den Ländern des Fernen Ostens, den traditionellen Opiumproduktionsländern, war ein ständig wachsender Mißbrauch im Umgang mit Opium festzustellen. Auf Grund des dualen Charakters der Betäubungsmittel, einerseits unverzichtbar rur die Medizin, andererseits Verursachung großer Schäden im Falle des Mißbrauches, erschien die Schaffung eines Kontrollmechanismus unerläßlich. Zwar wurde bereits mit Hilfe bilateraler Abkommen die Regulierung des Opiurnhandels versucht. 7 Da jedoch deutlich wurde, daß hierrur Maßnahmen auf multilateraler Ebene erforderlich waren, kam auf Amegung der USA 1909 schließlich eine Konferenz zustande, die als "Shanghai-Commission" bekannt wurde und sich zum Ziel setzte, den Handel und Gebrauch von Opium im Fernen Osten zu untersuchen. 8 Auf dieser Konferenz versammelten sich 13 Staaten mit besonderen Interessen im Fernen Osten. 9 Hervorzuheben ist, daß die dort repräsentierten Staatenvertreter keine Vertragsabschlußkompetenzen besaßen, so daß es "nur" zur Verabschiedung von neun Resolutionen kam,lo die auf Grund ihres Charakters als Empfehlung und Gutachten 11 keine rechtliche Bindungswirkung entfalteten. Folglich stellte sich 1909 noch nicht das Problem der Errullung internationaler Vertragspflichten. Vgl. Noll EncycIopedia ofPublic International Law, Vol. 9, 1986, S. \06, 107. Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 3,4. 7 Vgl. zur ausftihrlichen Darstellung des bilateralen Vertrag systemes zur Opiumkontrolle vor 1909 Lowes "The Genesis of International Narcotics Control" (1966). 8 vgl. H. Wright American Journal of International Law, Vol. 3, 1909, Part I, S. 648, 672. 9 Zu diesen Staaten gehörten die USA, China, Großbritannien, Pot1!lgal, Niederlande, Italien, Japan, Deutschland, Frankreich, Rußland, Persien, Siam und Osterreich-Ungam. Vgl. May International Conciliation, NT. 441, 1948, S. 302,320; o. V. United Nations Review, Vol. 6, NT. 6,1959/60, S. 47, 49. 10 Vgl. Lowes "The Genesis ofInternational Narcotics Control" (1966), S. 157. 11 Vgl. SchückinglWehberg "Die Satzung des Völkerbundes, Kommentar" (1921), S. 449. 5

6

Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

37

Die "Shanghai-Commission" ist hier dennoch zu erwähnen, da bereits in diesem frühen Stadium der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Drogenkontrolle Überlegungen über die Erfolgsaussichten solcher Konferenzen geäußert wurden und Konfliktpotentiale auftraten, die die folgende Entwicklung beeinflußt haben. b) Einstimmigkeits- und Kooperationsprinzip

Wie im einzelnen zu zeigen sein wird, ist die Kooperation zwischen den Staaten und mit den beteiligten internationalen Organen die tragende Säule der UN-Drogenkonventionen. Der Grundstein hierrur ist bereits in der ShanghaiCommission gelegt worden. Gleich zu Beginn der Konferenz wurde zum Ausdruck gebracht, daß die Diskussionen unter dem Vorzeichen der Verständigung, bzw. des Einverständnisses geruhrt werden sollten und nicht unter dem des Zwanges. Ist eine Verständigung über einen Diskussionspunkt durch Überwindung gegensätzlicher Auffassungen nicht möglich, so sollte dieser vorerst nicht geregelt werden, da eine nur widerwillig getroffene Übereinkunft bei ihrer Umsetzung auf nur wenig Erfolg stoßen würde. 12 Unter Berücksichtigung dieser Einschätzung konnten sich die Delegierten durch den Willen zur Zusammenarbeit bei der Ausarbeitung der Resolutionen auf Kompromißformeln einigen und diese sogar einstimmig verabschieden. 13 Demnach ist an dieser Stelle zu resümieren, daß die Staatenvertreter offenbar davon ausgegangen sind, daß ein inhaltlicher Konsens, der in einer einstimmigen Verabschiedung zum Ausdruck kam, zumindest die Hoffnung begründen kann, daß die getroffenen Übereinkünfte auch tatsächlich beachtet werden; auch wenn es sich nur um unverbindliche Resolutionen handelte. Es mußte jedoch festgestellt werden, daß die einstimmige Verabschiedung der Resolutionen keine Garantie rur deren Umsetzung war. 14 c) Universalität

Die Shanghai-Commission hatte einen nur regionalen Charakter mit lediglich 13 Teilnehmerstaaten. Dennoch ist die Anerkennung der universellen An12 Vgl. H. Wright American Journal of International Law, Vol. 3, 1909, Part 11, S. 828, 855; Q. Wright American Journal of International Law, Vol. 19, 1925, S. 348,349. 13 Vgl. May International Conciliation, Nr. 441,1948, S. 302,320. 14 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 44.

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

sätze dieser Konferenz berechtigt, wenn man Universalität als Partizipation aller von dem Problem tangierten Staaten versteht. Die Shanghai-Commission wurde durch einen Hilferuf Chinas ausgelöst. China konnte aus eigener Kraft dem Problem von über 10 Millionen abhängigen Opiurnrauchern nicht Herr werden, die ihre Sucht nicht nur mit einheimisch produziertem Opium befriedigten, sondern auch mit den großen Mengen, insbesondere aus Indien, importierten Opiums. 1s Die USA unterstützten China, da auch dort der Opiumrnißbrauch immer weitere Verbreitung fand. 16 Ferner wurden zu der Konferenz jene Staaten eingeladen, die ebenfalls Opium produzierten sowie die europäischen Staaten, die Besitzungen und Konzessionen im Femen Osten hatten. Erstaunlicherweise ist daher festzustellen, daß bereists 1909 erkannt wurde, daß Lösungen im Bereich der Drogenkontrolle nur möglich sind, wenn möglichst alle am Problem beteiligte Staaten in multilaterale Maßnahmen einbezogen werden. d) Der Einfluß nationaler wirtschaftlicher Interessen

Die Konferenzstaaten konnten zwar einen inhaltlichen Konsens bei der Ausarbeitung der Resolutionen fmden, zur Berücksichtigung der darin enthaltenen Empfehlungen kam es jedoch in der Praxis nicht. Bei näherer Betrachtung der Shanghai-Commission wird deutlich, daß die eigentlichen Akteure der Konferenz lediglich China, Großbritannien und die USA waren. Alle neun Resolutionen basierten auf Vorschlägen dieser drei Staaten. 17 In diesem passiven Verhalten der übrigen Konferenzstaaten kann bereits ein Hinweis dafür gesehen werden, daß erst recht bei der Umsetzung der Resolutionen aufkein aktiveres Interesse und Engagement zu hoffen war. Ferner standen durch die Reglementierung des Opiurnhandels konkrete wirtschaftliche Interessen auf dem Spiel, die die Staaten zu unterschiedlichen Reaktionen veranlaßten. Die Türkei und Persien gehörten zu den Hauptopiumproduktionsländern. Das dort hergestellte Opium war primär für den Export nach Europa und in die USA für medizinische Zwecke bestimmt. Da diese Exporte mit Zöllen und

Vgl. Lowes "The Genesis oflnternational Narcotics Control" (1966), S. 14. Vgl. Van der Mandere Zeitschrift für Völkerrecht, Band VIII, 1914, S. 101, 102. 17 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects oflnternational Drug Control" (1981), S. 39.

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Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

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Steuern belegt waren,18 war der Handel mit Opium rur die Regierungen der Produktionsstaaten lukrativ. Trotz dieser wirtschaftlichen Interessen war Persien zumindest die Teilnahme an der Konferenz möglich, wohingegen die Türkei diese bereits ablehnte. 19 Im Falle der Kolonialmacht Großbritannien ging es ebenfalls auf Grund des Opiumhandels zwischen Indien und China um enorme wirtschaftliche Interessen. Bereits im Vorfeld der Shanghai-Commission erklärte sich Großbritannien bereit, den Opiumexport von Indien nach China einzuschränken, wenn China seinerseits den Anbau reduziert und zugleich auch die Einfuhr aus anderen Ländern einschränkt. 20 Wirtschaftliche Einbußen sollten also nur dann hingenommen werden, wenn sichergestellt ist, daß andere Staaten aus diesem Zugeständnis keinen Vorteil ziehen. Diese "Bargaining"-Einstellung der Staaten ist immer wieder festzustellen. Trotz dieser wirtschaftlichen Interessen sah sich Großbritannien jedoch aus moralischen Gründen dazu gezwungen, den Opiumhandel einzuschränken, um das damit verbundene Stigma zu beseitigen. Diese Überlegung wurde durch eine humanitäre Bewegung beeinflußt, die sich Anfang des 20. Jahrhunderts zu entwickeln begann. 21 e) Gleichmäßige Vertei{ung der Lasten des multilateralen Konsenses

Die Shanghai-Commission ging auf eine US-amerikanische Initiative zurück. Im Gegensatz zu den anderen Teilnehmerstaaten waren die USA jedoch kein Produktionsland und hatten daher auch keine wirtschaftlichen Einbußen als Folge der Reglementierung des Opiumhandels zu erwarten. Insofern war es verständlich, daß die US-amerikanischen Vorschläge von Anfang eine stringente Reglementierung vorsahen, die sich primär bei den opiumproduzierenden Staaten auswirkte. Zwar ging es in der Shanghai-Comrnission nur um unverbindliche Empfehlungen und nicht um Rechtspflichten, jedoch ist die hier auftretende Problematik der ungleichen Verteilung der Lasten eines multilateralen Konsenses und deren Auswirkungen auf die Motivation der Staaten zur Beachtung dieses Konsenses von der rechtlichen Qualität des Übereinkommens unabhängig. Die Re18 Vgl. May Bulletin on Narcotics, Vol. II, NT. I, 1950, S. 1, 12, Fn 8: bereits 1926 basierten 8 % der persischen Steuereinnahmen auf der Opiumernte; Opium machte ferner 16 % des Exportvolumens aus. 19 Vgl. H. Wright American Journal of International Law, Vol. 3, 1909, Part I, S. 648, 664-667. 20 Vgl. das "Ten Year Agreement" zwichen China und Großbritannien; Lowes "The Genesis oflnternational Narcotics Control" (1966), S. 78 ff. 21 Vgl. WaddelI American Journal ofinternational Law, Vol. 64,1970, S. 310, 31 \.

40

Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

solutionen fanden nach ihrer Verabschiedung wenig Beachtung, da eine einseitige Begünstigung der USA daraus resultierte. 22 2. Die Internationale Opiumkonvention von 1912 (Haager Opiumkonvention)23

a) Zielsetzungen der Haager Opiumkonvention Wiederum auf Anregung der USA kam es zu einer neuen Opiumkonferenz in Den Haag, deren Teilnehmer, mit Ausnahme Österreich-Ungarns, mit denen der Shanghai-Commission identisch waren. Diese Konferenz wurde mit der Unterzeichnung der "Haager Opiurnkonvention" 1912 abgeschlossen. 24 Da die Gefahr bestand, daß trotz eines wachsenden öffentlichen Bewußtseins hinsichtlich des Opiummißbrauchs die in den Shanghai Resolutionen formulierten Prinzipien25 in Vergessenheit gerieten, wurde es für notwendig erachtet, diese Prinzipien vertraglich zu fixieren, um eine Rechtspflicht zur Zusammenarbeit zum Wohle der Menschheit zu schaffen. 26 Die Haager Opiurnkonvention verpflichtete daher die Staaten zum Erlaß gesetzlicher Regelungen zur Kontrolle der Produktion und der Verbreitung des reinen, verarbeiteten und medizinischen Opiums. 27 Ferner war das Opiumrauehen schrittweise zu unterbinden28 sowie die Herstellung von Morphium und Kokain auf medizinische und andere legale Zwecke einzuschränken. 29

22 Vgl. Q. Wright American Journal of International Law, Vol. 19, 1925, S. 559, 561. 23 LNTS Vol. 8, No.222, S. 187 ff. 24 Vgl. Schücking/Wehberg "Die Satzung des Völkerbundes, Kommentar" (1921), S.449. 25 Der Text der Resolutionen der Shanghai-Commission ist abgedruckt bei Lowes "The Genesis of International Narcotics Control" (1966), Appendix S. 199 ff. 26 Vgl. Präambel der Haager Opiurnkonvention; vgl. o. V. American Journal of International Law, Vol. 5,1911, S. 466, 468. 21 Kapitel 1,11 und III der Haager Opiurnkonvention. 28 Art 17 (1912). 29 Art 9 (1912).

Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

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b) Der Einfluß nationaler Interessen auf die inhaltliche Ausgestaltung der Opiumkonvention und auf das Ratifikationsverhalten der Staaten

Bei eingehender Beschäftigung mit dem Vertragstext ist festzustellen, daß die Vertragspflichten sehr unscharf und allgemein formuliert sind, die konkrete Umsetzung einem Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum der Vertragsstaaten unterliegt und daß sich die Vertragspflichten teilweise darin erschöpfen, ein bestmögliches Bemühen der Vertragsstaaten zu verlangen. 30 Berücksichtigt man jedoch die bestehenden Interessenskonflikte, so ist sogleich verständlich, warum detailliertere Pflichten nicht begründet werden konnten. Zunächst wirkte sich gleich mehrfach ein von Großbritannien initiierter Konflikt aus, der die Gleichstellung von Morphium und Kokain mit Opium zum Gegenstand hatte. Bereits vor Beginn der Konferenz brachte Großbritannien zum Ausdurck, daß es die amerikanischen Vorschläge 31 für eine Opiumkonvention nur akzeptieren würde, wenn sich die übrigen Staaten bereiterklärten, die Herstellung und Verbreitung von Morphium und Kokain ebenfalls einem Kontrollregime zu unterwerfen. Großbritannien befürchtete nämlich, daß diese Substanzen den Platz von Opium einnehmen würden und daß daher der britische Verzicht auf den Opiumhandel bzw. dessen Einschränkung, ein sinnloses finanzielles Opfer wäre. 32 Diese britische Forderung führte nicht nur zu einer zweimaligen Verzögerung der Haager Opiumkonferenz, sondern tangierte auch in empfmdlicher Weise die Interessen Deutschlands, da Deutschland ein wichtiges Herstellungsland für Morphium und Kokain war und sehr viel in diesen Industriezweig investiert hatte. 33 Deutschland stellte daraufhin zwar seine Kooperationsbreitschaft nicht ein, äußerte aber die Befürchtung, daß Nichtvertragsstaaten diese Industrien zulassen würden und eine unkontrollierte Herstellung daher möglich wäre. Auf Grund dieser Befürchtungen insistierte Deutschland daher auf das in der Konvention vorgesehene ungewöhnliche Ratifikationsverfahren, 34 wonach zuerst 34 aufgelistete Staaten die Konvention unterzeichnen sollten, bevor die urArt 10, \3 (1912) " ... to use their best endeavours ... ". Der Text der amerikanischen Vorschläge ist wiedergegeben bei: o. V. American Journal ofInternational Law, Vol. 5,1911, S. 466, 469. 32 Vgl. Van der Mandere Zeitschrift für Völkerrecht, Band VIII, 1914, S. 101, 102; H. Wright American Journal ofInternational Law, Vol. 6,1912, Part I, S. 865, 870. JJ Vgl. H. Wright American Journal of International Law, Vol. 6, 1912, Part I, S. 865, 887. 34 Art 22 bis 25 (1912). 30

31

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

sprunglichen Vertragsstaaten mit der RatifIkation beginnen. Eine universelle Anwendung der von den Vertragsstaaten vereinbarten Kontrollstandards sollte damit gewährleistet werden. Da diese 34 Unterschriften nicht in der vorgesehenen Frist eingingen, war eine Folgekonferenz im Juli 1913 erforderlich. Die Unterschriften wurden zum Teil abgelehnt, da mangels eines Problembewußtseins die Mitwirkungsnotwendigkeit bezweifelt wurde. Ferner gab man vor, die nationale Gesetzgebung erst ändern zu müssen und schließlich wollte man aus wirtschaftlichen Grunden35 von einer Vertragspartizipation absehen. Aber auch diese zweite Konferenz konnte nicht die noch fehlenden Staaten überzeugen, die Konvention zu unterzeichnen. 36 Schließlich trat im Juni 1914 die dritte Opiurnkonferenz zusammen. Obwohl noch immer zwei Unterschriften fehlten, wurde fast einstimmig (nur von deutscher Seite kam Widerspruch) beschlossen, das RatifIkationsverfahren endlich zu eröffnen. 37 Aber auch im Laufe des RatifIkationsverfahrens änderte sich an der ablehnenden Haltung der Staaten nichts. Bis zum Ausbruch des Ersten Weltkrieges lagen lediglich sechs RatifIkationsurkunden vor. Die Siegermächte des Krieges nahmen daher in die Friedensverträge eine Klausel auf, die die RatifIkation des Friedensvertrages mit der RatifIkation der Haager Opiurnkonvention gleichsetzte. 38 Einige Staaten konnten sogar nur durch massiven US-amerikanischen Druck zum Beitritt bewegt werden, indem die USA ein Gesetz39 erließen, welches den Export von Suchtstoffen nur in solche Staaten zuließ, die Vertragsstaaten der Opiurnkonvention waren. 40 1920 konnte die Opiurnkonvention endlich in Kraft treten.

35

36

106.

So die Türkei (Opiurnproduktion) und Peru (Kokaproduktion). Vgl. Van der Mandere Zeitschrift für Völkerrecht, Band VIII, 1914, S. 101, \04-

37 Vgl. Schücking/Wehberg "Die Satzung des Völkerbundes, Kommentar" (\ 921), S.450. 38 Vgl. Renborg Law and Contemporary Problems, Vol. 22, 1957, S. 86,87; siehe Art 295 des Vertrages von Versailles mit Deutschland. 39 The United States Narcotic Drugs Import and Export Act of May 26, 1922, as amended. Die Ratifikationsquote stieg insbesondere während des 2. Weltkrieges, da die Versorgung mit Suchtstoffen kriegsbedingt nur eingeschränkt möglich war und die USA oft die einzige Bezugsquelle waren. 40 Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 17.

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c) Überlegungen zur Sicherstellung der Vertragsdurchfohrung

In der Haager Opiumkonvention war kein Verfahren zur Sicherstellung der Vertragsdurchfiihrung vorgesehen. Die gesamte Verantwortung fiir die Durchfiihrung des Vertrages lag einzig bei den Staaten. Um zumindest ein Bewußtsein fiir diese Verantwortung zu schaffen, verpflichteten sich die Staaten zum gegenseitigen Austausch der nationalen Gesetze und statistischer Angaben über den Opiumhandel. 41 Dadurch konnten sich die Staaten zumindest einen Überblick verschaffen, ob und wie die einzelnen Vertrags staaten auf die Vertragspflichten reagierten. Lediglich die Überwachung der Einhaltung der Handelsauflagen wurde dem Verantwortungsbereich der Zollbehörden übertragen. 42 Konsequenzen fiir den Fall der Nichtbeachtung der Vertragspflichten waren vertraglich nicht vorgesehen. Das Fehlen eines Vertragsdurchsetzungsmechanismus ist jedoch verständlich, wenn man die oben dargestellten Schwierigkeiten berücksichtigt, die bereits bei der Einigung über nur allgemeine Prinzipien fiir eine harmonisierte Drogenkontrolle auftraten. Für das Inkrafttreten der Haager Opiumkonvention waren acht Jahre erforderlich. Dies dokumentiert, daß die Staaten offensichtlich noch nicht bereit waren, ihre nationalen Interessen einem gemeinsamen Ziel unterzuordnen. 43 Auch wurde immer wieder Kritik dahin gehend geäußert, daß eine wesentliche Schwäche der Haager Opiumkonvention das Fehlen eines Verwaltungsapparates war44 und den Staaten daher zu viele Freiheiten fiir die Ausgestaltung der Vertragspflichten gelassen wurden. Konnte man sich jedoch noch nicht einmal auf verwaltungstechnische Einzelheiten einigen, die die Staaten in ihrer Freiheit bei der Umsetzung der Vertragspflichten eingeschränkt hätten, so ist erst recht verständlich, daß ein Vertragsdurchsetzungsverfahren auf keinen Fall akzeptabel gewesen wäre, welches mit Eingriffen in die Souveränität, die über verwaltungstechnische Fragen hinausgehen, verbunden gewesen wäre. Im übrigen ist auch die noch fehlende Erfahrung der Staaten in der Zeit vor dem Völkerbund zu berücksichtigen, sich auf internationaler Ebene zu arrangieren sowie sich gegenseitig oder einem internationalen Organ zu vertrauen.

Art 21 (1912). Vgl. Chatterjee "A Guide to the International Drugs Conventions" (1988), S. 3. 43 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 54. 44 Vgl. Bevans Temple Law Quarterly, Vol. 37, 1963, S. 41,43; Harding California Western International Law Journal, Vol. 14, 1984, S. 530,537; May International Conciliation, Nr. 441,1948, S. 302,323. 4\

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

3. Die Gründung des Völkerbundes und des Opium Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs (OAC) a) Der Völkerbund

Die nun folgende Entwicklungsstufe wird geprägt durch den Beginn der Institutionalisierung der internationalen Drogenkontrolle. Die Satzung des Völkerbundes ermächtigte diesen in Art. 23 c ausdrücklich zur generellen Überwachung der Abkommen in bezug auf den Opiumhandel und den Handel mit anderen gefährlichen Suchtstoffen. Neben der ersten Ebene des Vertragsschlusses und der RatifIkation, wird 1920 damit erstmals auch die zweite Ebene der Vertragserfüllung thematisiert und problematisiert. Es hatte sich herausgestellt, daß die Staaten zwar über Gesetze zur Reglementierung des Opiumhandels verfügten, diese aber sehr lückenhaft waren. Der illegale Handel war daher insbesondere durch die Abzweigung der Substanzen aus dem legalen Verkehr möglich. Ferner mußte festgestellt werden, daß von der Möglichkeit der internationalen Zusammenarbeit nicht in ausreichender Weise Gebrauch gemacht wurde. Der Völkerbund stand damit vor zwei Aufgaben: Einerseits mußte eine systematischere Methode der nationalen Kontrollmaßnahmen ausgearbeitet werden. Andererseits sollten präventive Kontrollinstrumente zur Verhinderung des grenzüberschreitenden illegalen Handels gefunden werden. 4s b) Das Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs (OA C)

Das OAC ist das primär zuständige Organ des Völkerbundes im Bereich der Drogenkontrolle. Bereits in der ersten Versammlung des Völkerbundes wurde dieses Organ durch eine Resolution gegründet46 und bekam die Aufgabe zugewiesen " .... to secure the fullest possible cooperation between the various countries in regard to the matter, and to assist and advise the Council in dealing with any question that may arise .... ".47

Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 69, 70. Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 31; o. V. United Nations Review, Vol. 6, Nr. 6,1959, S. 47, 50. 47 Vgl. Resolutionstext in: Societe des Nations, Acte de I'Assemblee, 111920, Seances Plenieres, S. 537 ff, 15.12.1920. 4S

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Das OAC unternahm Studien, forderte zu diesem Zweck Infonnationen von den Staaten an, unterzog diese einer Bewertung und beurteilte die von den Staaten eingegangenen Statistiken über den Handel. Insbesondere die Ausarbeitung der noch folgenden Drogenkonventionen lag in dem Verantwortungsbereich des OAC, welches daher als "policy-making" Organ bezeichnet wurde. 48 Ferner war es Aufgabe des OAC, die Durchführung der Haager Opiumkonvention sicherzustellen. Das OAC war daher auch ein Aufsichtsorgan. Auch zu diesem Zweck war das OAC auf die Infonnationsübennirtlung durch die Staaten angewiesen. Die Staaten wurden daher aufgefordert, Jahresberichte über die Anwendung der Nonnen der Haager Opiumkonvention vorzulegen, die primär die nationalen Gesetze und Regelungen zum Gegenstand harten. Diese Berichte wurden seitens des OAC untersucht und erforderlichenfalls mit Verbesserungsvorschlägen beantwortet. 49 Hinsichtlich der Zusammensetzung des OAC müssen zwei Aspekte hervorgehoben werden. Zum einen bestand das OAC ausschließlich aus Regierungsvertretern. Zum anderen wurde bei der Zusammensetzung das Prinzip der "representation of interests" beachtet. 50 Die OAC-GTÜndungsresolution sah vor, daß die von der Opiumproblematik besonders betroffenen Staaten im OAC vertreten sein sollen und nannte acht Staaten namentlich. 51 c) Auswirkungen der Zusammensetzung des OAC

Bei dem OAC handelte es sich um das erste internationale Organ mit ausschließlicher Zuständigkeit im Bereich der internationalen Drogenkontrolle. Diese Innovation enthielt jedoch die Einschränkung, daß es sich noch nicht um ein unabhängiges Organ handelte, da seine Mitglieder Regierungsrepräsentanten und somit weisungsgebunden waren, wenngleich diese auch über fachliche Qualitäten verfügten. 52 Daß sich die Mitglieder des OAC auch als Vertreter ihrer Staaten verstanden und daher teilweise der Blick für den internationalen Aspekt ihrer Arbeit verlo48 Vgl. Von Wartburg German Yearbook of International Law, Vol. 19, 1976, S. 379, 384; May Bulletin on Narcotics, Vol. 11, NT. 1, 1950, S. 1,3. 49 Vgl. Berthoud "Le contröle international de l'execution des conventions collectives" (1946), S. 155; Chatterjee "Legal Aspects oflnternational Drug Control" (1981), S.82. 50 Vgl. o. V. Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1, 1950, S. 52,66. 51 Zu den vertretenen Staaten gehörten Großbritannien, Niederlande, Frankreich, Indien, Japan, China, Siam und Portugal. S2 Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 33; Chamberlain Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 3, 1950, S. 1.

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

ren ging, wurde durch zahlreiche Streitigkeiten in diesem Forum bestätigt. So wurden z. B. Vorschläge zur Untersuchung des weltweiten Opiumbedarfs fiir medizinische und wissenschaftliche Zwecke seitens der opiumproduzierenden Staaten abgelehnt, da dies zu einer Einschränkung der Opiumproduktion geführt hätte. Ferner stieß ein solcher Vorschlag, der dem Gesamtziel der Mißbrauchsbekämpfung gedient hätte, auf Ablehnung, da Opium in einigen Staaten traditionell auch in spiritueller Weise genutzt wurde und dies berücksichtigt werden mußte. Zum Schutz der eigenen Wirtschaft und Kultur wurde dem kollektiven Ziel nicht immer Priorität eingeräumt. 53 Umgekehrt gewährleisteten die Regierungsvertreter auf Grund ihrer praktischen Erfahrungen jedoch, daß von unpraktikablen und unrealistischen Maßnahmen im weiteren Ausbau der Drogenkontrolle abgesehen wurde. 54 Auf Grund der politischen Einflußnahmemöglichkeiten des OAC strebten die Staaten eine Mitgliedschaft in diesem Forum an,55 so daß die Zahl der dort vertretenen Staaten ständig stieg. d) Die Anfänge eines Auftichtsmechanismus im Bereich der internationalen Drogenkontrolle

Die Anfange der Drogenkontrolle zeigten, daß die Staaten sehr um die Wahrung der nationalen Interessen bemüht waren. Um so mehr drängt sich die Frage auf, warum die Staaten dennoch zur Zusammenarbeit auf internationaler Ebene bereit waren und sogar ein Aufsichtsorgan, wenngleich es sich hierbei "nur" um ein Regierungsvertreterforum handelte, akzeptierten. Die aufgeworfenen Fragen lassen sich letztlich mit der Einsicht beantworten, daß das Problem des Drogenrnißbrauches auf nationaler Ebene nicht lösbar war und sich daher die internationale Zusammenarbeit fiir jeden Staat als unabdingbar herausstellte. 56 Da sich somit jeder Staat durch die Zusammenarbeit mit anderen Staaten vorteilhafte Auswirkungen auf das Drogenproblem im eigenen Land erhoffte, ist letztlich die Bereitschaft zur Kooperation auch mit Eigennutz zu erklären.

53 Vgl. Eisenlohr "International Narcotics Control" (1934), S. 52-54; Q. Wright American Journal oflnternational Law, Vol. 18,1924, S. 281, 288. 54 Vgl. May Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. I, 1950, S. 1,3. 55 Societe des Nations Actes de I'Assemblee,1I1920, Seances des Commissions 1,11, Annex 23: S. 255. Portugal verdeutlichte, daß die Auflistung der Staaten in der OACGründungsresolution nicht als abschließend zu verstehen ist und äußerte Interesse an der OAC-Mitgliedschaft. 56 Diese Einsicht kommt auch in der OAC-Gründungsresolution zum Ausdruck, die die Notwendigkeit der zwischenstaatlichen Kooperation ausdrücklich hervorhebt.

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Damit das OAC seine Aufgaben erruUen konnte, war es auf die Infonnationsübermittlung durch die Staaten angewiesen, so daß der Erfolg der Arbeit des OAC in entscheidender Weise von der Mitarbeit der Regierungen abhing und damit von deren Verantwortungsbewußtsein und guten Willen. s7 Trotz dieser Abhängigkeit von den Regierungen und der fehlenden Reaktionsmöglichkeiten im Falle der Nichtbefolgung der Empfehlungen des OAC ist dennoch hervorzuheben, daß es sich hierbei um ein internationales Forum handelte. Dieses Forum wurde schließlich auch dazu genutzt, um Fragen des Schwarzhandels mit Drogen öffentlich zu diskutieren und Staaten über KontrolldefIzite zur Rede zu stellen. Ein wesentlicher Fortschritt der internationalen Drogenkontrolle konnte ferner in der Änderung des Austauschverfahrens hinsichtlich der nationalen Drogengesetze gesehen werden. Der Austausch lief nicht mehr über das niederländische Außenministerium, S8 sondern fIel nun ebenfalls in den Kompetenzbereich des OAC. Diese Austauschpflicht wurde dadurch forciert, da nicht mehr eine gleichgeordnete Regierung den Eingang der Gesetze registrierte, sondern ein exponiertes internationales Organ, das seine Meinung öffentlich kundtun konnte und damit das regelmäßige Vorlegen dieser Informationen besser sicherstellen konnte. S9 Bereits im Rahmen des OAC kristallisierte sich heraus, daß die Macht der öffentlichen Meinung im Bereich der internationalen Drogenkontrolle ein wichtiges Druckmittel ist, um die Staaten zu einem angemessenen Verhalten anzuhalten. 6o Durch die Einbeziehung des Völkerbundes in die internationale Drogenkontrolle erhoffte man sich, daß die Autorität einer solchen Organisation insbesondere dahin gehend genutzt werden kann, die Staaten zu einem Beitritt zu bewegen und ein Bewußtsein rur die Drogenproblematik in der öffentlichen Meinung zu schaffen. 6J Der Grundstein rur ein Verfahren zur Sicherstellung der Durchftihrung der Drogenkonventionen wurde also durch die Gründung des OAC gelegt.

Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 79. Art 21 (1912). Die Niederlande erklärten sich in der Haager Opiumkonvention zur Übernahme der Organisation des gegenseitigen Gesetzesaustausches bereit. 59 Vgl. Berthoud "Le contröle international de I'execution des conventions collectives" (1946), S. 155. 60 Vgl. o. V. Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1, 1950, S. 52, 67; Bevans Temple Law Quarterly, Vol. 37,1963, S. 41,44. 6\ Vgl. Chamberlain Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 3, 1950, S. 1,2. 57 58

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

4. Erstes Genfer Abkommen über Opium vom 11. Februar 1925 ( 1925-Agreement)62 Dieses Abkommen sollte der Unterstützung der Haager Opiumkonvention dienen und dokumentierte den ernsthaften Willen der Vertrags staaten, zum Wohle ihrer Bevölkerung weitere Maßnahmen zu ergreifen, um die Vertragsziele von 1912 zu erreichen. 63 5. Die Internationale Opiumkonvention von 1925 (Genfer Opiumkonvention)64 unter besonderer Hervorhebung der Gründung des Permanent Central Board (PCB) a) Zielsetzungen der Gen/er Opiumkonvention

Die Genfer Opiumkonvention war die erste Drogenkonvention, die unter der Ägide des Völkerbundes zustande kam. Die Genfer Opiumkonvention wurde für notwendig erachtet, da es der Haager Opiumkonvention nicht gelungen war, den Schwarzhandel sowie den mißbräuchlichen Konsum der kontrollierten Substanzen einzudämmen. Eine konsequentere Einschränkung der Produktion und Herstellung mißbräuchlich verwendeter Substanzen und ein strengeres Kontroll- und Überwachungssystem für den internationalen Handel sollten durch besondere Betonung der Erforderlichkeit der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit zu einer Lösung des Drogenproblemes beitragen. 65 Im Rahmen der Genfer Opiumkonvention erfolgte nicht nur eine Ausdehnung der Kontrollinstrumente, auch neue Substanzen wurden dem internationalen Kontrollregime unterworfen. 66 Hinsichtlich der Kontrollinstrumente strebte die Genfer Opiumkonvention eine Stärkung der Kontrollen auf nationaler Ebene an, indem die sehr allgemein formulierten Maßnahmen aus der Haager Opiumkonvention in detailliertere Vertragspflichten umformuliert wurden. 67

LNTS Vol. 51, S. 338 ff. Vgl. Präambel des Abkommens. 64 LNTS Vol. 81, S. 317 ff. 65 Vgl. Präambel derKonvention von 1925. 66 Gemäß Kapitel IV der Genfer Opiumkonvention wird die Kontrolle auf Indischen Hanf ausgedehnt. Der Handel mit Kokablätter darf nunmehr nur noch durch bestimmte Städte und Häfen erfolgen; Art 3 der Genfer Opiumkonvention. 67 Art 2, 3, 5, 6, 7 (1925) erfassen die Vertragspflichten sprachlich präziser als die Haager Opiumkonvention; vgl. Renborg Bulletin on Narcotics, Vol. XVI, Nr. 4, 1964, S. 1,3. 62

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Als besondere Errungenschaft der Genfer Opiumkonvention ist zunächst der Aufbau eines Informationssystemes in Form von Statistiken zu nennen. Die Staaten waren verpflichtet, Jahresberichte68 über die Mengen gelagerter, hergestellter und verbrauchter Suchtstoffe sowie über die Mengen des produzierten Opiums und Kokablätter vorzulegen. Vierteljährlich69 sollten Berichte über die im- und exportierten Mengen übermittelt werden und schließlich sollten Schätzungen70 über den Suchtstoffbedarf zu medizinischen und wissenschaftlichen Zwecken für das folgende Jahr abgegeben werden. Eine weitere Errungenschaft war die Einführung eines ZertifIkatsystemes für den internationalen Handel,71 um die Abzweigung der Substanzen in illegale Kanäle zu verhindern. Die Staaten waren verpflichtet, vor der Ausgabe einer Exportgenehmigung von den Behörden des Empfangerlandes eine Importbestätigung einzuholen, die Einzelheiten über die geplante Transaktion enthielt und die Bestellung der Substanzen bestätigte. Die im Rahmen dieser Untersuchung wichtigste Errungenschaft war die Gründung des "Permanent Central Board", auf das auf Grund seiner Eigenschaft als Aufsichtsorgan detailliert einzugehen sein wird. Die Genfer Opiumkonvention konnte schon nach drei Jahren am 28. September 1928 in Kraft treten. 72 b) Die Beeinflussung der Ausgestaltung des Kontrollregimes durch nationale Interessen und daraus resultierende Konfliktpotentiale

An Hand der oben dargestellten wesentlichen Errungenschaften dieser Konvention läßt sich erkennen, daß die Staaten in ihrer Freiheit bei der Ausgestaltung eines Drogenkontrollsystemes durch die vertraglichen Regelungen sehr stark eingeschränkt wurden. Die Genfer Opiumkonvention forderte den Aufbau eines Verwaltungsapparates, der es ermöglichen sollte, die notwendigen Informationen statistischer Art unter Einhaltung der zeitlichen Vorgaben dem PCB vorzulegen. Während der Konferenz wurden bereits Zweifel dahin gehend geäußert, ob der damit verbundene Verwaltungsaufwand den Staaten zumutbar und gerechtfertigt ist. 73

Art 22 I, 23 (1925). Art 22 11 (1925). 70 Art 21 (1925). 7\ Kapitel V (1925). 72 Vgl. "The Uni ted Nations and Drug Abuse Control" (1992), S. 64. 73 Vgl. LN Doc. "Actes de la deuxieme conference de I'opium, Seances Plenieres, Compte Rendu des debats" C.760.M.260.1924.XI. Vol. I, S. 342. 68

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4 Klinger

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Ferner befürchtete man, daß sich die Auflagen für den Suchtstofthandel negativ auf diesen auswirken könnten.?4 Hervorzuheben ist damit auch die geäußerte Befürchtung, daß eine wirtschaftliche Schwächung zugleich auch zur politischen Instabliltät führen könnte.?5 Ferner traten die unterschiedlichen Standpunkte der Produktions- und Herstellerländer?6 hinsichtlich des zu wählenden Lösungsansatzes weiter hervor und es wurde versucht, die Hauptlasten der Kontrolle sich gegenseitig aufzubürden.?? Seitens der US-amerikanischen Delegation wurde vertreten, daß eine Einschränkung der Rohopiumproduktion auf die für medizinisch, wissenschaftliche Zwecke notwendige Menge unerläßlich ist.?8 Da dieser Vorschlag auf Grund der Opposition der Produktionsländer nicht durchsetzbar war, zogen sich die USA sogar aus Protest von der Konferenz zurück. Allerdings wurde in der Rückzugserklärung zugleich darauf hingewiesen, daß sich die USA der Notwendigkeit der internationalen Kooperation im Kampf gegen den Drogenmißbrauch bewußt sind und daher weiterhin kooperieren werden.?9 Ebenso zog sich auch die chinesische Delegation zurück, da eine Einigung über das sofortige Verbot des Opiurnrauchens ebenfalls nicht erzielt werden konnte. so Die Genfer Opiumkonvention sah sich also vor die Aufgabe gestellt, einerseits nicht die universelle Akzeptanz der Konvention durch zu weitgehende Kontrollinstrumente, die mit den wirtschaftlichen und kulturellen Interessen der Staaten nicht vereinbar waren, zu geflihrden und andererseits dem Verlangen nach effektiven Kontrollmaßnahmen gerecht zu werden. Im Rahmen dieses Spannungsverhältnisses muß die Arbeit des Permanent Central Board beurteilt werden.

Vgl. Chatterjee "Legal Aspeets ofInternational Drug Control" (1981), S. 127. Vgl. LN Doe. "Aetes de la deuxieme eonferenee de I'opium, Seanees Plenieres, Compte Rendu des debats" C.760.M.260.1924.XI, Vol. I, S. 215. 76 Im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle fällt unter den Begriff der Produktion die Gewinnung der Rohsubstanz und unter den der Herstellung die Weiterverarbeitung zum konsumfertigen Produkt. 77 Vgl. Q. Wright Ameriean Journal of International Law, Vol. 19, 1925, S. 559,568. 78 Vgl. Cox Notre Dame Lawyer, Vol. 37,1961-62, S. 106,108. 79 Vgl. o. V. Ameriean Journal ofInternational Law, Vol. 19,1925, S. 380, 381; LN Doe."Aetes de la deuxieme eonferenee de I'opium, Seanee Plenieres, Compte Rendu des debats" C. 760.M.260.1924.XI. Vol. I, S. 210. 80 Vgl. LN Doe. "Aetes de la deuxieme eonferenee de I'opium, Seanee Plenieres, Compte Rendu des debats" c. 760.M.260.I 924.xI. Vol. I, S. 211. 74

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c) Das Permanent Central Board (PCB)

Mit der Gründung des PCB in der Genfer Opiurnkonvention ist die Institutionalisierung der internationalen Drogenkontrolle weiter ausgebaut worden und erstmals ein Vertragsorgan mit Kompetenzen zur Sicherstellung der Vertragsdurchführung geschaffen worden. aa) Die Zusammensetzung des PCB Gemäß Art. 19 der Genfer Opiurnkonvention bestand das PCB aus acht Personen, die sich durch besondere Fähigkeiten und Kenntnisse im Bereich der Drogenproblematik auszeichneten und an deren Unparteilichkeit und Uneigennützigkeit keine Zweifel aufkommen konnten. Als wesentlicher Unterschied zum OAC ist daher hervorzuheben, daß nun ein internationales Organ geschaffen wurde, das aus unabhängigen und daher nicht weisungsgebundenen Experten bestand. Gleichwohl sind die Staaten zu Beginn offensichtlich davon ausgegangen, daß eine Einflußnahme auf die Vorgehensweise des PCB möglich ist. Deutschland machte nämlich die RatifIkation der Genfer Opiurnkonvention von der Teilnahme eines deutschen Experten im PCB abhängig. BI Ferner konnte sich ein Vorschlag nicht durchsetzen, der eine Zusammensetzung des PCB aus nur fünf Personen vorsah. Man argumentierte, daß mindestens sieben Personen dort versammelt sein müßten, da dann mehr Staaten, sprich mehr Interessen, vertreten sind und somit die Akzeptanzbereitschaft fiir Entscheidungen des PCB steigen müßte und noch immer eine schnelle Entscheidung in Notfällen möglich wäre. B2 bb) Der Aufgabenbereich des PCB Die besondere Betonung des PCB als unabhängiges Expertenorgan wird sogleich verständlich, veranschaulicht man sich die dem PCB übertragenen Aufgaben und Kompetenzen. Einleitend wurde erwähnt, daß sich die Kompetenzen des Aufsichtsorganes an den Vertragspflichten der Vertragsstaaten orientieren. Aufgabe des PCB war es, die übermäßige Anhäufung der kontrollierten Substanzen in einem Staat zu verhindern und die Transaktionen des internationalen Handels zu überwa-

81 Vgl. ClaytonlWalton, International Opium Conferences at Geneva, Report of the Indian Delegation, S. 70. 82 Vgl. LN Doc. "Actes de la deuxieme conference de I'opium, Seances des commissions et des sous-commissions" C.760.M.260.l924.xI. Vol. 11, S. 141.

4"

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chen. 83 Zu diesem Zweck übertrug die Genfer Opiurnkonvention dem PCB nicht nur Überwachungskompetenzen (supervision), sondern auch konkrete Kompetenzen zur Durchsetzung der Ziele der Konvention (enforcement). Im Rahmen der Überwachungskompetenzen war das PCB das zuständige Organ für die Verwaltung der Informationen statistischer Art sowie für die Verwaltung der Drogenbedarfsschätzungen, die von den Staaten vorzulegen waren. Hervorzuheben ist, daß damit die Arbeit des PCB auf einem Berichterstattungssystem aufbaute, das einzig von der Informationsübermittlung der Regierungen abhing, und daß das PCB keine Kompetenzen besaß, sich eigenständig Informationen in Form von Untersuchungen und Inspektionen vor Ort zu beschaffen. Ferner hatte das PCB keine Befugnisse, auf die von den Regierungen vorgelegten Zahlen einzuwirken. 84 Insbesondere die von den Regierungen vorgelegten Drogenbedarfsschätzungen für medizinische und wissenschaftliche Zwecke für das folgende Jahr85 konnten seitens des PCB nicht mit dem Ziel beeinflußt werden, diese zu senken. Die Staaten waren nicht nur frei zu definieren, was sie unter medizinischwissenschaftlich verstehen, sie konnten ihre Schätzungen auch beliebig überschreiten, da diese keine verbindliche Größe darstellten. Das PCB konnte im Rahmen seiner Überwachungskompetenzen also lediglich als passiver, aber aufmerksamer Beobachter tätig werden. Im Rahmen seiner Kompetenzen zur Sicherstellung der Durchsetzung der Vertragsziele nahm das PCB eine aktivere Position ein, da das PCB hier konkrete Maßnahmen ergreifen konnte. Art. 24 der Genfer Opiurnkonvention sah erstmals ein Vertragsdurchsetzungsverfahren vor, dessen Anwendungsbereich sich auf den internationalen Betäubungsmittelhandel beschränkte. Danach konnte das PCB durch den Generalsekretär des Völkerbundes Staaten zur Abgabe einer Erklärung auffordern, wenn in diesem Staat entgegen der Vertragsziele übermäßige Mengen einer kontrollierten Substanz angesammelt wurden, oder wenn die Gefahr bestand, daß ein Staat sich zu einem Zentrum des Schwarzhandels entwickelte. Sollte nach dieser Aufforderung keine Erklärung vorgelegt werden oder diese unbefriedigend ausfallen, so konnte das PCB die anderen Staaten sowie den Rat des Völkerbundes von dieser Situation in Kenntnis setzen und die Einstellung weiterer Exporte der kontrollierten Substanzen in den vertragswidrig handelnden

83 84

85

Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 40, 4\. Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 90. Art. 21 (1925).

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Staat empfehlen. 86 Des weiteren konnte das PCB über jene Angelegenheit einen Bericht verfassen und diesen über den Rat den Regierungen mitteilen lassen. 87 cc) Die Bedeutung der Gründung des PCB Hervorzuheben ist, daß die Gründung eines unabhängigen Expertenorganes seitens des OAC vorgeschlagen wurde,88 also von einem Organ, das aus Regierungsvertretern bestand. Die Gründung des PCB dokumentierte damit die Einsicht der internationalen Staatengemeinschaft, daß zur Überwindung der nationalen Eigeninteressen ein unabhängiges Organ geschaffen werden mußte, welches die Staatengemeinschaft insgesamt repräsentiert und sich ausschließlich von den gemeinsamen Vertragszielen leiten läßt. 89 Wie gezeigt wurde, folgte aus der Anerkennung der Notwendigkeit eines unabhängigen internationalen Aufsichtsorganes nicht zugleich auch dessen Ausstattung mit umfangreichen Kompetenzen. Die Ausgestaltung des Kompetenzbereiches des PCB blieb vielmehr hinter den ursprünglichen Entwürfen zurück. 90 Auch eine vertrauensvolle Akzeptanz seiner Entscheidungen war nicht von Anfang an zu erwarten. Seitens der Staaten wurde der Status des PCB unterschiedlich bewertet. Zum Teil sah man das PCB als ein vom Völkerbund unabhängiges Organ an, um dessen absolute Unabhängigkeit gewährleisten zu können. Zum Teil wollte man aber gerade diese Loslösung vom Völkerbund nicht akzeptieren, da man ungebührliche Souveränitätseingriffe durch ein völlig autonomes Organ befürchtete. 91 Während der Vertragskonferenz wurden ferner immer wieder Bedenken dahin gehend geäußert, ob man einen vertrauensvollen Umgang mit den vorgelegten Informationen durch das PCB erwarten könne und berechtigte Geheimhaltungsinteressen der Staaten daher ausreichend berücksichtigt werden. Die Befürworter eines neuen Aufsichtsorganes betonten dagegen zur Klarstellung, daß die Staaten einer Entscheidung des PCB für einen Exportstopp nicht folgen müssen, da es sich ja "nur" um eine Empfehlung handelte. Im übrigen ist die Gefahr einer Fehlentscheidung des PCB begrenzt, da das PCB mit Mehrheit entscheiden müsse. Art. 24 I,II (1925). Art. 24 V (1925). 88 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 84. 89 Vgl. Harding California Western International Law Journal, Val. 14, 1984, S. 530, 539; Steinig Bulletin on Narcotics, Nr. 3, 1968, S. I, 2. 90 Vgl. EisenIohr "International Narcotics Controi" (1934), S. 198. 91 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 87, 88. 86

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Dennoch machten die Staaten geltend, daß sie dieser Empfehlung nur folgen könnten, wenn sie ebenfalls mit den notwendigen Informationen versorgt werden, um eine selbständige Entscheidung treffen zu können. 92 Die Äußerungen der Staaten während der Konferenz machten damit deutlich, daß sich das PCB das Vertrauen der Staaten erst verdienen mußte. Eine vertrauensvolle Beziehung zwischen den Staaten und dem PCB war unerläßlich, da das PCB auf die von den Staaten vorzulegenden Informationen angewiesen war, und diese bereitwilliger zu erhalten waren, wenn die Staaten wußten, daß diese im Sinne der Konvention verwendet wurden. Als ein Baustein rur den Aufbau einer Vertrauensbasis wurde die Zusammensetzung des PCB aus unabhängigen Experten betrachtet. Ein zweiter Baustein sollte die konkrete Vorgehensweise des PCB sein. Bei seinen Entscheidungen berücksichtigte das PCB daher, daß die Regierungen nicht nur um ein positives Ansehen in der Staatengemeinschaft bemüht waren, sondern auch um ein solches zu Hause, und daß auf Grund nationaler Notwendigkeiten Entscheidungen getroffen werden mußten, die international gesehen unerwünscht waren. Bevor es daher zu öffentlichen Diskussionen kam, gab das PCB den Staaten Gelegenheit, an seinen Sitzungen und an sonstigen informellen Verhandlungen teilzunehmen, so daß auf Grund des so gewährleisteten Dialogs teilweise von der Auslösung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens nach Art. 24 abgesehen werden konnte. 93 Hinsichtlich der Kompetenzen des PCB im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens ist zu bemerken, daß das PCB keine weiteren Maßnahmen ergreifen konnte, wenn die Staaten der Empfehlung eines Exportembargos nicht nachkommen sollten. Dies ist jedoch verständlich, berücksichtigt man das noch fehlende Vertrauen in die Arbeit des PCB und den generellen Widerwillen der Staaten, einem Organ Entscheidungsbefugnisse zu übertragen, in welchem sie nicht selbst vertreten sind. 94 Im übrigen konnte das PCB einen Bericht über die in dem Vertragsdurchsetzungsverfahren behandelte Angelegenheit publizieren. 95 Diese Maßnahme wurde als bedeutend eingestuft, da Staaten öffentliche Kritik zu vermeiden versuchen und die moralische Kraft der öffentlichen Meinung daher das Staaten92 Vgl. LN Doc. "Actes de la deuxierne conference de l'opium, Seances Plenieres, Compte Rendu des debats" C.760.M.260.1924.XI. Vol. I, S. 346. 93 Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 205; Chamberlain Bulletin on Narcotics, Vol. II, NT. 3,1950, S. 1,3. 94 Vgl. May Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. I, 1950, S. 1,4. 9S Art. 24 V (1925).

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verhalten beeinflussen kann. 96 Dies gilt erst recht, wenn die öffentliche Meinung durch ein unabhängiges Organ, das im Laufe der Zeit die gebührende Ankerkennung fand, aktiviert wurde. 97 Abschließend ist damit festzuhalten, daß erstmals in der Genfer Opiurnkonvention ein Vertragsdurchsetzungsverfahren vorgesehen war. Die Entscheidungsbefugnisse innerhalb dieses Verfahrens waren einem unabhängigen Expertenorgan übertragen, das daher auch als ,judicial-body" bezeichnet wurde. 98 Dieses Vertragsdurchsetzungsverfahren war jedoch nicht als allgemeine Sanktionsmaßnahme fUr den Fall der Nichterfüllung einer beliebigen Vertragspflicht, wie z. B. die Nichtvorlage bestimmter Informationen, ausgestaltet. Nur im Falle der handelsbedingten Anhäufung der kontrollierten Substanzen und der damit verbundenen Gefahr des Abwandems der Substanzen in illegale Kanäle konnte auf dieses Verfahren zurückgegriffen werden, da dann davon ausgegangen werden mußte, daß die Regelungen der Konvention nicht durchgefUhrt wurden, ohne jedoch eine konkrete Pflichtverletzung zu benennen. 6. Die Konvention zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel von 1931 99 ("Limitation Convention") a) Zielsetzungen der "Limitation Convention"

Trotz der durch die Konventionen von 1912 und 1925 geschaffenen Kontrollmechanismen breitete sich der illegale Betäubungsmittelverkehr weiter aus. loo Ergänzend sollte die neue Konvention daher erreichen, daß die hergestellten Betäubungsmittelmengen der legalen Nachfrage entsprechen und somit kein Überschuß entstehen kann, der mißbräuchlich verwendet werden könnte. Zusätzlich sollte die Verteilung der Betäubungsmittel besser reguliert werden. lol 1933 konnte die "Limitation Convention" in Kraft treten. I02 96 Vgl. Berthoud "Le contröle international de l'execution des conventions collectives" (1946), S. 172. 97 Vgl. Clayton/Walton, International Opium Conferences at Geneva, Report of the Indian Delegation, S. 69; LN Doc. "Actes de la deuxieme conference de l'opium, Seance Plenieres, Compte Rendu des debats" C.760.M.260.1924.xI. Vol. I, S. 336. 98 Vgl. O. V. Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1, 1950, S. 52, 78. 99 LNTS Vol. 139, S. 302 ff. 100 Vgl. Glatt WHO Chronicle, Vol. 24,1970, S. 189,191. 101 V gl. Präambel der Konvention von 1931. 102 Vgl. Bailey British Yearbook ofInternational Law, Vol. 14,1933, S. 153, 154.

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b) Wichtige Kontrollinstrumente der "Limitation Convention" unter Berücksichtigung der Einflußnahme nationaler Interessen

Die Hauptkontroverse im Rahmen der Konferenz von 1931 bezog sich auf die Frage, wie das Ziel der mengenmäßigen Beschränkung erreicht werden konnte. Seitens des OAC wurde die direkte Einschränkung der Herstellung durch die Einführung eines Quotensystems vorgeschlagen. Die Herstellung der Betäubungsmittel zur Befriedigung des Weltbedarfs sollte quotenmäßig auf jene Länder verteilt werden, die schon immer Betäubungsmittel für den Export herstellten. 103 Dieser Vorschlag stieß bei allen Interessensgruppen auf Ablehnung. Zum Teil sah man in dem Ausschluß neuer Hersteller einen Verstoß gegen das Recht auf gleiche wirtschaftliche Entwicklung und einen Angriff auf die Freiheit des Handels. 104 Die Konsumländer, die primär um die Sicherstellung der Befriedigung ihrer legalen Nachfrage bemüht waren, befürchteten steigende Preise und wollten sich im übrigen bei der Auswahl des Herstellers nicht einschränken lassen. lOS Seitens der Rohmaterialproduzenten wurde ebenfalls ein Preiskollaps erwartet, da die Herstellungsreduktion sich auch auf die Rohmaterialnachfrage auswirken würde. Sie forderten daher die Zulassung als Hersteller und die Zuteilung einer angemessenen Quote. 106 Auf Grund der Vielzahl der geäußerten Einwände wurde das Quotensystem daher aufgegeben und statt dessen das bereits 1925 geschaffene Bedarfsschätzungssystem weiter ausgebaut. Zunächst sollte jährlich der Betäubungsmittel-Weltbedarf für das kommende Jahr ermittelt werden. Die Staaten wurden daher verpflichtet, Schätzungen hinsichtlich ihres landesspezifischen Betäubungsmittelbedarfs für medizinischwissenschaftliche Zwecke vorzulegen. 107 Daran schloß sich die Pflicht, die Her103 Vgl. Renborg Bulletin on Narcotics, Vol. XVI, Nr. 4, 1964, S. 1, 4; May International Conciliation, Nr. 441, 1948, S. 302, 334. 104 Vgl. LN Doc. "Conference on the Limitation of the Manufacture of Narcotic Drugs, Report and Draft Convention" C.168.M.62.1931.xI S. 4; Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 167. 105 Vgl. LN Doc. "Actes de la conference pour la limitation de la fabrication des stupetiants" C.509.M.214.193 LXI Vol. I, S. 43, 44, 29L 106 Vgl. LN Doc. "Actes de la conference pour la limitation de la fabrication des stupefiants" C.509.M.214.193 LXI Vol. I, S. 291; die Türkei verknüpfte die Erfüllung dieser Forderung mit der Unterzeichnung der Konvention von 1925; das ehemalige Jugoslawien forderte ebenfalls eine Quotenzuteilung, falls die Türkei eine Quote bekommen würde. 107 Kapitel 2 (193 I).

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stellung und den Import der kontrollierten Substanzen an diese Schätzungen anzupassen, um so das Ansammeln überschüssiger Mengen zu verhindern. 108 Die wichtigste Innovation hinsichtlich des Schätzungs systems war damit, daß die Schätzungen nun bindend fUr die Staaten waren und die zulässige Höchstrnenge fUr die Herstellung oder den Import darstellten. Zugleich wurde deutlich, daß ein solches System nur erfolgreich funktionieren konnte, wenn es weltweit praktiziert wurde. Das PCB wurde daher vertraglich ermächtigt, auch Nichtvertragsstaaten um die Vorlage solcher Schätzungen zu ersuchen. 109 Von besonderem Interesse im Rahmen dieser Untersuchung ist ferner die Gründung eines weiteren internationalen Organes durch die Konvention von 1931 als Reaktion auf die neu ausgearbeiteten Vertragspflichten und Vertragsziele. Auf die Funktionen dieses Organes soll im folgenden Abschnitt eingegangen werden. c) Der Drug Supervisory Body (DSB)

Mit der Gründung des DSB in der Limitation Convention wurde die Institutionalisierung der internationalen Drogenkontrolle weiter ausgebaut. Als Vertragsorgan beurteilen sich seine Kompetenzen einzig nach den Vorgaben dieser Konvention. aa) Die Zusammensetzung des DSB Der DSB bestand aus vier Personen. Je ein Mitglied wurde gewählt durch das OAC, das PCB, das Health Committee des Völkerbundes und schließlich durch das Office International d'Hygiene Publique." o Auf Grund der übertragenen Aufgaben und der Zusammensetzung des Wahlkörpers kann davon ausgegangen werden, daß bei der Vertragsgestaltung konkludent davon ausgegangen wurde, daß die zu wählenden Personen über besondere Kenntnisse im Bereich der Drogenkontrolle sowie über medizinisches Fachwissen verfUgen sollten. lll Der DSB war ebenfalls ein unabhängiges Expertenorgan.

Kapitel 3 (1931). Art. 2 III (1931). 110 Art. 5 VI (1931). 111 Vgl. Krishnamoorthy Bulletin on Narcotics, Nr.3, 1962, S. 1,2; Renborg Law and Contemporary Problems, Vol. 22,1957, S. 86,100. 108

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bb) Der Aufgabenbereich des DSB Die Kompetenzen des DSB beschränkten sich auf einen genau abgegrenzten Bereich der internationalen Drogenkontrolle, nämlich den des Bedarfsschätzungssystemes. Zwar waren die Schätzungen gemäß Art. 2 I der Limitation Convention dem PCB vorzulegen, jedoch war der DSB das für die Überprufung der Schätzungen zuständige Organ. Die Überprufung der Schätzungen sollte sicherstellen, daß die vorgelegten Bedarfsschätzungen den tatsächlichen Bedürfnissen entsprechen und sich die Staaten bei ihren Berechnungen lediglich von medizinisch-wissenschaftlichen Aspekten leiten lassen. 112 Durch diese Maßnahme sollten Überschätzungen verhindert werden, die eine Überproduktion zur Folge gehabt und damit das Vertragsziel gefährdet hätten. 113 Der DSB konnte im Rahmen seiner Überprufungstätigkeit weitere Informationen und Erklärungen von den Staaten anfordern. Des weiteren konnte der DSB den Regierungen Abänderungsvorschläge hinsichtlich ihrer Bedarfsschätzungen unterbreiten, die jedoch von diesen nicht befolgt werden mußten. 114 Neben dieser Überprufungsfunktion war es ferner Aufgabe des DSB, den legitimen Betäubungsmittel-Weltbedarf festzustellen. Schließlich ist hervorzuheben, daß der DSB im Falle der Nichtvorlage der Schätzungen für den betreffenden Staat eine solche vorzunehmen hat, und zwar unabhängig davon, ob es sich hierbei um einen Vertragsstaat handelte oder nicht. 115 Diese Aufgabe sollte die universelle Anwendung der Limitation Convention gewährleisten. cc) Die Bedeutung der Grundung des DSB unter Berucksichtigung der "Kontrollwirkung" seiner Kompetenzen Das in der Genfer Opiurnkonvention von 1925 vorgesehene Schätzungsverfahren 116 lag einzig im Ermessen der Staaten. Diese mußten weder ihr Kalkulationsverfahren darlegen noch war eine Überprufung der vorgelegten Zahlen vorgesehen. Präzise Ergebnisse hinsichtlich der Feststellung des Weltbedarfes 112 Art. 5 VI i. V. m. Art. 4 (1931); vgl. LN Doe." Convention fOT Limiting the Manufaeture and Regulating the Distribution of Nareotie Drugs, Historieal and Teehnieal Study" C.19I.M.136.1937.x1. § 73, S. 119. 113 Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 118. 114 Art. 5 VI (1931). 115 Art. 2 11 (1931). 116 Art. 21 (1921).

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und eine entsprechende Einschränkung der Produktion und Herstellung der Betäubungsmittel konnten nicht erzielt werden, da kein einheitliches Verständnis bezüglich medizinisch-wissenschaftlichen Zwecken bestand und unterschiedliche Faktoren daher in die Berechnung einflossen. Um aus dem Schätzungssystem eine effIziente Maßnahme im Kampf gegen den Drogenmißbrauch zu machen, wurde der DSB geschaffen. Mit der Gründung des DSB wurde damit konkret auf die in der Vergangenheit gemachten Erfahrungen reagiert und der Einsicht Rechnung getragen, daß das gemeinsam definierte Ziel der Drogenmißbrauchsbekämpfung nur erreicht werden kann, wenn die Freiheiten der Staaten weiter eingeschränkt werden und ein internationales Organ regulierend und forcierend eingreift. Wiederum mußte festgestellt werden, daß trotz dieser Einsicht keine umfassende KompeteDZÜbertragung auf das internationale Organ erfolgte. Der DSB hatte keine Kompetenzen, die über ein Empfehlungsrecht hinausgingen. Dennoch erscheint die Feststellung gerechtfertigt, daß von den Maßnahmen des DSB eine "Kontroll- bzw. Aufsichtswirkung" ausging, die die Staaten zur Erfüllung ihrer internationalen Verpflichtungen anhielt. Der DSB konnte Bedarfsschätzungen für jene Staaten vornehmen, die keine Zahlen vorlegten. Kalkulierte der DSB sehr knapp und die anderen Staaten richteten ihre Exporte nach diesen DSB-Schätzungen, so konnte es zu einer Verknappung der Betäubungsmittel in jenem Staat kommen und der betroffene Staat stand schlechter, als wenn er die landesspezifische Bedarfsschätzung selbst vorgenommen hätte. Die Staaten konnten so zur Vorlage eigener Schätzungen angehalten werden. Im Rahmen der Überprüfung der vorgelegten Schätzungen konnte der DSB ferner Änderungsvorschläge unterbreiten. Damit hatte der DSB zwar kein Abänderungsrecht, aber die Möglichkeit, die Öffentlichkeit durch einen Bericht nach Art. 5 VII (1931) über eine Meinungsverschiedenheit mit einer Regierung zu informieren. In der Praxis konnte festgestellt werden, daß die Staaten in der Regel nicht nur den Änderungsvorschlägen des DSB folgten, sondern auch bemüht waren, Schätzungen überhaupt zu erstellen. Dies ist sicherlich einerseits damit zu erklären, daß die Staaten öffentliche Kritik durch die Berichte der internationalen Organe verhindern wollten. Auch im Rahmen dieser Konferenz wurde die Kraft der moralischen Kontrolle besonders betont. 117 Andererseits ist hervorzuheben, daß der DSB auf Grund seiner Kompetenz und seiner gewissenhaften 117 Vgl. LN Doe." Convention for Limiting the Manufaeture and Regulating the Distribution of Nareoties, Historical and Technical Study" C.191.M.139.1937.xr. § 78, S. 122.

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Vorgehensweise das Vertrauen der Staaten besaß und diese daher bereitwillig seine Entscheidungen auch ohne eine entsprechende Rechtspflicht akzeptieren konnten. 118 Schließlich ist hervorzuheben, daß die Erkenntnisse des DSB an das PCB weitergeleitet wurden und das PCB an Hand der ermittelten DSB-Informationen Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserfüllung ergreifen konnte. Die Kompetenzen und Aufgaben beider Organe ergänzten sich daher. d) Die Erweiterung der Kompetenzen des PCB als Aufsichtsorgan durch die Limitation Convention

Trotz der Gründung des DSB ist das PCB das primär zuständige Organ für die Überwachung der Vertrags durchführung geblieben. 119 Auf Grund der Weiterentwicklung des Bedarfsschätzungssystems wurden ebenfalls die Kompetenzen des PCB erweitert, um sicherzustellen, daß die Staaten nicht über die Schätzungen überschreitende Betäubungsmittelmengen verfügen. Drei situationsbedingte Aufsichtsmittel wurden dem PCB übertragen. aa) Exportkontrolle nach Art. 14 I (1931) Nach Art. 14 I (1931) waren die Staaten verpflichtet, Exporte in Staaten, die nicht zu den Vertrags staaten der Konventionen von 1925 und 1931 gehörten, dem PCB unverzüglich anzuzeigen. Enthielt der geplante Export eine Lieferung von über 5 kg, so mußte das PCB feststellen, ob dadurch die Bedarfsschätzungen des Importlandes überschritten werden. Sollte dies der Fall sein, so mußte die Regierung des Exportlandes von der Ausgabe einer Exportgenehmigung absehen, bzw. die Exportgenehrnigung auf eine geringere Menge beschränken. Das PCB konnte damit das Ansammeln überschüssiger Mengen in einem Staat präventiv verhindern, die in illegale Kanäle hätten fließen können. bb) Die Verhängung eines Embargos nach Art. 14 11 (1931) Kam das PCB auf Grund der vierteljährlich vorzulegenden Import- und Exportstatistiken oder durch die Exportanzeigen nach Art. 14 I (1931) zu der Auf1\8 Vgl. LN Doe. "Convention for Limiting the Manufaeture and Regulating the Distribution of Nareotie Drugs, Historieal and Teehnieal Study" C.19I.M.136.l937.XI. S. XVIII; Renborg "International Drug Control" (1947), S. 120. 119 Vgl. Renborg Bulletin on Nareotics, Vol. XVI, NT. 4, 1964, S. 1,4.

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fassung, daß die Bedarfsschätzungen eines Staates hinsichtlich einer bestimmten Substanz überschritten wurden oder überschritten werden könnten, so konnte das PCB den anderen Staaten auferlegen, keine weiteren Exporte von dieser Substanz rur den Verlauf des Jahres in diesen Staat zu genehmigen. Dieser Vorgabe mußten die Exportstaaten nur dann nicht folgen, wenn sie davon überzeugt waren, daß Lieferungen zur Sicherstellung der medizinischen Versorgung des betroffenen Staates unbedingt erforderlich waren. Damit ist als wesentlicher Unterschied zu Art. 24 der Genfer Opiumkonvention hervorzuheben, daß es sich hier nicht nur um die Empfehlung eines Embargos handelte, sondern um eine verbindliche Embargoverhängung. Diese Embargomaßnahme war jedoch nicht als Sanktion der Nichterrullung einer Vertragspflicht ausgestaltet, da das Embargo nach Art. 14 11 (1931) auch gegenüber Drittstaaten sowie auch aus präventiven Erwägungen ohne Vertragspflichtverletzung verhängt werden konnte. 120 cc) Die Empfehlung eines Embargos nach Art. 14 III (1931) Gemäß Art. 14 III (1931) war das PCB verpflichtet, jährlich einen Bericht über den Stand der Umsetzung der Konvention zu verfassen. Dieser Bericht basierte auf den von den Staaten vorgelegten Statistiken rur das vergangene Jahr. An Hand eines Vergleichs dieser Statistiken mit den Bedarfsschätzungen sollte ferner festgestellt werden, wie die Staaten ihre Vertragspflichten erfiillen und mögliche Vertragsverletzungen aufgedeckt werden. 121 Im Falle der Feststellung einer Vertragspflichtverletzung, also der Überschreitung der Bedarfsschätzungen, konnte das PCB durch den Generalsekretär des Völkerbundes hierrur eine Erklärung verlangen und im Anschluß die in Art. 24 li-VII der Genfer Opiumkonvention vorgesehenen Maßnahmen 122 ergreifen, also die anderen Staaten über das festgestellte Fehlverhalten informieren, einen Exportstopp in den vertragsbrüchigen Staat empfehlen und einen Bericht über die Angelegenheit verfassen. Die Limitation Convention verwies also auf das Vertragsdurchsetzungsverfahren der Genfer Opiumkonvention und erweiterte dessen Anwendungsbereich auf Fälle der Überschreitung der landesspezifischen Bedarfsschätzungen.

Vgl. Renborg "International Drug Control" (1947), S. 198, 199. Vgl. LN Doc. "Convention for Lirniting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs, Historical and Technical Study" C.191.M.136.1937.XI. § 153, S. 188. 122 Siehe oben dieses Kapitel, A. 11. 5. c) bb). 120

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dd) Bewertung der Kompetenzerweiterungen des PCB Die Kompetenzen des PCB als Aufsichtsorgan wurden im Rahmen der Limitation Convention differenzierter ausgestaltet, wenngleich wiederum dem PCB nicht die Möglichkeit eröffnet wurde, selbständig Informationen zu erlangen. Arbeitsgrundlage waren einzig die von den Staaten vorgelegten und teilweise vom DSB evaluierten Informationen. Durch die Möglichkeit, eine konkrete Exportlieferung in einen Drittstaat zu untersagen sowie ein Exportembargo zu verhängen, war es dem PCB nun möglich, direkt auf das Staatenverhalten einzuwirken, ohne sich auf ein Empfehlungsrecht beschränken zu müssen. Zwar wurde Kritik dahin gehend geäußert, daß die genannten Maßnahmen in der Praxis nicht ausreichend effizient seien, da z. B. lediglich ein Exportembargo vorgesehen war, das nur jene Staaten treffen konnte, die ihren gesamten Betäubungsmittelbedarf durch Importe deckten. Bei Staaten, die Betäubungsmittel selbst herstellten, konnte sich ein Exportembargo folglich nicht auswirken. 123 Im übrigen konnte das für die Staaten verbindliche Embargo nur bis zum Jahresende verhängt werden. Trotz dieser berechtigten Kritik sollte jedoch berücksichtigt werden, daß eine Weiterentwicklung der Aufsichtskompetenzen stattfand und die Entwicklung der internationalen Drogenkontrolle von 1909 bis 1931 bereits zeigte, daß auf Grund der zu berücksichtigenden Interessenvielfalt nur eine "Politik der kleinen Schritte" verfolgt werden konnte. Im übrigen sollte nicht ausschließlich die formale Kompetenzausgestaltung beurteilt werden. Im Rahmen der Genfer Opiurnkonvention wurde bereits deutlich, daß der Erfolg der Arbeit des PCB wesentlich von dem Vertrauensverhältnis zwischen den Staaten und dem PCB abhing, das insbesondere durch vertrauliche und informelle Kontakte geprägt wurde. Daran wurde auch im Rahmen der Limitation Convention festgehalten. Die Auslösung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens sollte nämlich nur in ernsthaften Fällen in Erwägung gezogen werden. 124

123 Vgl. Eisen/ohr "International Narcotics Control" (1934), S. 201; Renborg "International Drug Control" (1947), S. 200. 124 Vgl. LN Doc. "Convention for Lirniting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs, Historical and Technical Study" C.191.M.136.1937.XI § 156, S. 190.

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e) Sonstige Maßnahmen zur Sicherstel/ung der Vertragsdurchfohrung

Hervorzuheben ist ferner, daß im Rahmen der Limitation Convention einige Hilfsmaßnahmen vorgesehen wurden, die den Staaten die Umsetzung der Vertragspflichten erleichtern sollten. Zur Gewährleistung einer einheitlichen Anwendung der Konvention wurde durch das OAC ein Modellgesetz mit administrativen Maßnahmen entworfen. 125 Der DSB gab ferner eine Richtlinie zur Berechnung der landesspezifischen Bedarfsschätzungen heraus. 126 Und schließlich wurde seitens des Sekretariats des Völkerbundes ein Kommentar zur Limitation Convention herausgegeben. 127 Auf Grund der Vielfalt dieser hilfestellenden Maßnahmen kann davon ausgegangen werden, daß man offensichtlich von der grundsätzlichen Bereitschaft der Staaten ausging, die Vertragspflichten zu erfiillen und mit den internationalen Organen zu kooperieren. Denn diese Hilfsmaßnahmen setzten voraus, daß bei den Staaten ein Handlungswille vorhanden war und lediglich das notwendige Wissen fehlte, diesen effIzient umzusetzen. Abschließend ist festzuhalten, daß die Limitation Convention erstmals den Versuch unternahem, einen einzelnen Industriezweig weltweit zu regeln. 128 Dieser universelle Ansatz führte zu der völkerrechtlich bis dahin unbekannten Methode der vertraglichen Berücksichtigung von Drittstaaten. 129 Diese wurden nicht nur aufgefordert, die in der Konvention vorgesehenen wesentlichen Kontrollinstrumente ebenfalls anzuwenden, sondern konnten auch Adressaten der Entscheidungen des PCB nach Art. 14 I und 11 (1931) sein.

125 Vgl. LN Doc. "Codes Administratifs Modeles relatifs aux Conventions Internationales de l'Opium de 1925 et 1931" C.774.M.365.1932.xI. 126 Vgl. LN Doc. C.521.M.362.193 7.x1. 127 Hierbei handelt es sich um die bereits zitierte "Historical and Technical Study". Vgl. LN Doc. "Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution ofNarcotic Drugs, Historical and Technical Study" C.191.M.136.1937.XI. 128 Vgl. Q. Wright American Journal of International Law, Vol. 28, 1934, S. 475, 480; WaddelI American Journal of International Law, Vol. 64, 1970, S.310,313. 129 Vgl. Laugier Bulletin on Narcotics, Vol. I, Nr. I, 1949, S. 4.

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7. Das Abkommen zur Unterdrückung des Opiurnrauchens vom 27.11.1931 (Bangkok-Agreement)130 Das in Bangkok unterzeichnete Abkommen war inhaltlich auf das Problem des Opiurnrauchens in den Ländern des Femen Ostens beschränkt. Zwar waren keine Maßnahmen zur Kontrolle der Durchruhrung des Abkommens vorgesehen, die acht Teilnehmerstaaten konnten sich jedoch bereiterklären, eine "Commission of Enquiry" zur Untersuchung der Situation des Opiurnrauchens vor Ort zu akzeptieren. 13I Im Rahmen eines kleinen Forums war es damit möglich, ein ad hoc Untersuchungs organ zu schaffen, welches Informationen direkt erlangen konnte und nicht auf die Vorlage von Informationen durch die Regierungen angewiesen war. 8. Die Konvention zur Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln von 1936 132 Den Konventionen von 1912, 1925 und 1931 war es zwar gelungen den legalen Betäubungsmittelverkehr zu regulieren, Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs waren dort nicht in ausreichender Weise vorgesehen. 133 Die Konvention von 1936 setzte sich daher ausschließlich die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs zum Ziel. Insbesondere auf Grund der mangelhaften Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden und der unterschiedlichen Handhabung der Jurisdiktionsprinzipien zur Begründung der Gerichtsbarkeit konnten sich die Schwarzhändler bislang einer angemessenen Bestrafung entziehen. Diese Mängel sollten durch die Harmonisierung der Strafrechts systeme beseitigt werden, indem sich die Staaten verpflichteten, hohe Strafen zur Abschreckung zu verhängen, das Universalitätsprinzip rur Drogendelikte 134 zu berücksichtigen sowie die Voraussetzungen rur Auslieferungen zu vereinfachen. 135 Damit ist diese Konvention dem sensiblen Bereich des internationalen Strafrechts zuzuordnen. In diesem Bereich sind die Staaten typischerweise nur zurückhaltend zur Eingehung von Verpflichtungen bereit. Um dennoch eine 130 LNTS Vol. 177, S. 373 ff. 131

Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternationa1 Drug Control" (J 981), S. 137.

132 LNTS Vol. 198, S. 299.

m Vgl. Harding California Western International Law Journal, Vol. 14, 1984, S. 530, 541. 134 Siehe unten zu den Jurisdiktionsprinzipien 2. Teil, 1. Kapitel, C. I. 1. h). 135 Vgl. CoxNotre Dame Lawyer, Vol. 37,1961-62, S. 106, 109; WaddelI American Journal ofInternational Law, Vol. 64,1970, S. 310, 313 .

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breite Akzeptanz der Konvention von 1936 zu gewährleisten, wurden die dort vorgesehenen Regelungen vage und allgemein gehalten, so daß eine mit der jeweiligen nationalen Rechtsordnung konforme Auslegung und Umsetzung möglich war. \36 Auf Grund dieser Sachlage war es wenig überraschend, daß diese Konvention kein Vertragsdurchsetzungsverfahren enthielt. Gerade die Gestaltung des Strafrechts systems wird sehr stark durch soziale, kulturelle und z. T. auch durch religiöse Aspekte geprägt, die im übrigen in den jeweiligen nationalen Verfassungen ihren Niederschlag gefunden haben. Eingriffe in Form von Vorgaben und Auflagen durch ein internationales Organ in diesen souveränen Bereich wären rur die Staaten inakzeptabel gewesen. Auch ohne Vertragsdurchsetzungsverfahren ist diese Konvention auf nur wenig Akzeptanz in der Staatengemeinschaft gestoßen. 137 9. Das kompeteDZÜbertragende Protokoll von 1946\38 Trotz des Wegfalls des Völkerbundes sollten die auf seine Organe übertragenen Funktionen kontinuierlich fortgesetzt werden, da die internationale Drogenkontrolle weder auf .die durch den Völkerbund entwickelten Arbeitsmethoden noch auf sein erfahrenes Personal verzichten konnte. 139 Aufgabe des Protokolls von 1946 war daher, die neuen Institutionen und Organe der Vereinten Nationen in die bestehenden Konventionen und Abkommen einzurugen. 10. Das Zusatzprotokoll von 1948 140 Durch das Zusatzprotokoll von 1948 sollte die Konvention von 1931 ergänzt werden, indem die Möglichkeit geschaffen wurde, synthetische Betäubungsmittel dem internationalen Kontrollregime zu unterstellen. Dieses Protokoll reagierte damit auf die wissenschaftlichen Fortschritte im Bereich der Chemie und Pharmakologie, die es ermöglichten, neue bewußtseinsbeeinflussende Substanzen zu entwickeln, die bei Mißbrauch zur Abhängigkeit ruhren. 141 136 Vgl. Starke American Journal ofInternational Law, Vol. 31, 1937, S. 3 I (Starke erläutert ausführlich die Entstehungsgeschichte der Konvention von 1936); May Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1,1950, S. 1,6. 131 Fast 30 Jahre nach der Unterzeichnung der Konvention waren nur 24 Staaten dieser beigetreten; vgl. Renborg Bulletin on Narcotics, Vol. XVI, Nr. 4, 1964, S. 1,6. 138 UNTS Vol. 12, S. 179 ff. 139 Vgl. Lande Columbia Law Review, Vol. 45, 1945, S. 392, 395. 140 UNTS Vol. 44, S. 277 ff. 141 Vgl. Präambel des Protokolls; zur Entstehungsgeschichte und konkreten Ausgestaltung des Protokolls vgl. o. V. Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1956, S. 1 ff.

5 Klinger

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

Gemäß Art. 1 IV des Protokolls von 1948 sollte das Kontrollregime der Konvention von 1931 auf die neu erfaßten Substanzen ausgedehnt werden. Hinsichtlich der Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserfiillung gab es daher keine Änderungen. 11. Das Opiumprotokoll von 1953 142 a) Zielsetzungen des Opiumprotokolls

Den Völkerbund-Drogenkonventionen war es bislang nicht gelungen, den Anbau der Ausgangsstoffe zur Herstellung der natürlichen Betäubungsmittel in zufriedenstelIender Weise zu kontrollieren und zu reduzieren. Die illegale Nachfrage konnte auf Grund der daraus resultierenden Überproduktion mit Leichtigkeit befriedigt werden. Das Opiumprotokoll beabsichtigte daher die Einschränkung des Gebrauchs und Handels mit Opium. Um dies zu erreichen, wurde der Konsum von Opium zu nichtrnedizinischen Zwecken nach Ablauf einer Übergangsphase verboten sowie das Schätzungssystem auf die jährlich benötigten Mengen von Ausgangsprodukten ausgedehnt, um das Emtevolumen daran auszurichten und die Überproduktion einzuschränken. 143 b) Die Ausgestaltung der Kontrollinstrumente

Die Regelungsinstrumente des Opiumprotokolls orientierten sich an den Regelungen der Konvention von 1931. Als Innovation des Protokolls von 1953 ist das System einer "geschlossenen Liste" hervorzuheben. Sieben Staaten, nämlich die "klassischen" Opiumproduktionsstaaten, wurden namentlich genannt und zur Opiumproduktion ermächtigt. Lediglich das von diesen Staaten produzierte Opium konnte für legale Im- und Exporttransaktionen verwendet werden. 144 Andere Staaten sollten dadurch von der Opiumproduktion zu Exportzwecken abgehalten und eine Überproduktion vermieden werden. Weitergehende, unter Umständen effektivere Kontrollrnaßnahmen, scheiterten an einem nicht zu findenden Konsens zwischen den Produktions- und Herstellerstaaten.

UNTS Vol. 456, S. 3 ff. Vgl. Bevans Temple Law Quarterly, Vol. 37, 1963, S. 41, 50; Art. 8 (1953). 144 Art. 6 (1953). Zu diesen Staaten gehörten Bulgarien, Griechenland, Indien, Iran, Türkei, das ehemalige Jugoslawien und die frühere UdSSR. 142 143

Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

67

Seitens der Produktions staaten wurde ein Interirn-AgreementI 45 vorgeschlagen, welches die Opiumproduktion einem Monopolsystem unterwerfen wollte. Zur Ermittlung des Weltbedarfs sollten die Staaten landesspezifische Schätzungen für Opium vorlegen. Die Deckung des Weltbedarfes sollte durch eine quotenmäßige Aufteilung der Produktionsmenge auf die Produktionsstaaten sichergestellt werden. Nationale Monopole sollten die Produktion kontrollieren und die Ernte vollständig aufkaufen und anschließend an ein internationales Monopol, das den internationalen Handel kontrollieren sollte, weiterverkaufen. 146 Das Interim-Agreement scheiterte jedoch, da die Produktions- und Herstellerstaaten keine Einigung darüber erzielen konnten, wie das internationale Monopol die Preise festlegen sollte. Die Produktionsstaaten waren an einem hohen Preis interessiert, um alternative Industrien fmanzieren zu können; die Herstellerstaaten waren aus Gründen der Konkurrenzfahigkeit 147 an niedrigen Ankaufspreisen interessiert. Ferner konnte keine Einigung darüber erzielt werden, wie das internationale Monopol zu fmanzieren ist und ob ein Inspektionsverfahren vorgesehen werden sollte. Letzteres wurde von den Produktionsstaaten abgelehnt, da hierin ein Eingriff in ihre Souveränität gesehen wurde. 148 Auf Grund dieser unterschiedlichen Interessenlage mußte der Vorschlag zur Gründung eines internationalen Monopols zur Kontrolle des internationalen Handels daher aufgegeben werden. c) Die Weiterentwicklung des VertragsdurchsetzungsverJahrens

Das Opiumprotokoll von 1953 dehnte die Kompetenzen des PCB als Aufsichtsorgan in nicht unerheblicher Weise aus. Zur Sicherstellung der Umsetzung der aus dem Protokoll resultierenden Vertragspflichten konnte das PCB wiederum auf Aufsichtsrnaßnahmen verwaltungs-technischer Art zurückgreifen, d. h. weitere Informationen anfordern, eine Erklärung verlangen oder Abhilfemaßnahmen vorschlagen. 149 Neu, und daher besonders hervorzuheben, war die Möglichkeit, eine "local inquiry" mit dem Einverständnis des betroffenen Staates durchzuführen, wenn das PCB der UN Doc. E/CN.71188, 9.J.\950. Vgl. May International Conciliation, Nr. 485, 1952, S. 490, 525, 526; o. V. The Yale Law Journal, Vol. 62,1953, S. 751,762,763. 147 Die Hersteller der natürlichen Betäubungsmittel konkurrierten mit den Herstellern der synthetischen Betäubungsmittel. 148 Vgl. Gregg International and Comparative Law Quarterly, Vol. 13, 1964, S. 96, 101-103 149 Art. 11 I a-c (1953). 145

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5'

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

Auffassung war, daß eine solche Untersuchung zur Aufklärung einer Situation beitragen könnte. 150 Im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens konnte das PCB die anderen Staaten und den ECOSOC über eine Vertragsverletzung informieren sowie eine Erklärung abgeben. 151 Des weiteren konnte ein Embargo empfohlen werden, wobei diese Maßnahme nun in Form eines Im- und Exportembargos möglich war. I52 Das Verbot, von einem vertragswidrig handelnden Herstellungsstaat Betäubungsmittel zu beziehen (Importembargo), konnte diesen in seinen wirtschaftlichen Interessen treffen. Ein die Staaten bindendes Embargo konnte nun auch dann ausgesprochen werden, wenn sich erhebliche Opiummengen in einem Staat ansammelten, die Gefahr bestand, daß ein Staat zum Zentrum illegaler Drogentransaktionen wurde oder die bloße Empfehlung eines Embargos nicht die gewünschte Wirkung erzielte. 153 Der betroffene Staat konnte innerhalb von 30 Tagen Berufung gegen die Entscheidung des PCB zur Verhängung eines Embargos beim Generalsekretär einlegen. Ein vom Internationalen Gerichtshof zu ernennendes "Appeal Committee" sollte über die Berufung entscheiden und konnte die Entscheidung des PCB bestätigen, abändern oder aufheben. 154 Gemäß Art. 13 des Protokolls sollten diese Durchsetzungsmaßnahmen auch gegenüber Drittstaaten anwendbar sein. Das PCB ist damit das zuständige Organ für die Sicherstellung der Durchführung des Protokolls geblieben; eine institutionelle Veränderung fand im Rahmen des Opiumprotokolls nicht statt. Zum Schutz der Interessen der betroffenen Staaten fmden die Kompetenzen des PCB im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens des Opiumprotokolls jedoch ihre Grenzen in verschiedenen verfahrensrechtlichen Regelungen. Hierzu gehörten das Erfordernis der Mehrheitsentscheidung und die Pflicht zur Anhörung des betroffenen Staates sowie die Veröffentlichung der Gegenauffassungen. 155 d) Bewertung des Opiumprotokolls und der Weiterentwicklung des VertragsdurchsetzungsverJahrens

Bei Beurteilung des Opiumprotokolls von 1953 ist zwingend zu berücksichtigen, daß dieses Protokoll erst zehn Jahre nach seiner Unterzeichnung am Art. Art. 152 Art. 153 Art. 154 Art. 155 Art. 150 151

11 I d (1953). 12 I a,b (1953). 12 II (1953). 12 III a (1953). 12 III b (1953). 12 IV (1953).

Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

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8.3.1963 in Kraft treten konnte,156 obwohl hierfiir nur 25 RatifIkationen erforderlich waren. 157 Demnach stellt sich die Frage, warum dieses Protokoll auf so wenig Unterstützung und Akzeptanz gestoßen ist und welche Lehren fiir die Zukunft daraus abzuleiten sind. Wenngleich das Opiumprotokoll im Vergleich zu dem Entwurf in Form des oben beschriebenen Interim-Agreements ein schwächeres Kontrollinstrument darstellte, so enthielt es dennoch Regelungen, die die Staaten erheblich in ihrer Entscheidungsfreiheit in wirtschaftlicher und drogenpolitischer Hinsicht einschränkten. Auf Grund des Systems der "geschlossenen Liste" konnten die Staaten nicht nach Belieben Opium fiir den Export produzieren und mußten daher auf diese Einnahmequelle verzichten. Des weiteren mußten die Staaten ihre Lagervorräte an Opium abbauen. 158 Im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens waren sie außerdem verpflichtet, im Falle der Verhängung eines Embargos dieses zu befolgen, obwohl unter Umständen eine solche unfreundliche Maßnahme auf Grund politischer Erwägungen aus jeweiliger Staatensicht vollkommen unerwünscht war. Die Berufungsmöglichkeit gegen eine solche Embargoentscheidung stand jedoch nur jenem Staat zu, der der Adressat des Vertragsdurchsetzungsverfahrens war, nicht aber den anderen Staaten. Ferner setzte eine Untersuchung vor Ort zwar das Einverständnis des betroffenen Staates voraus, im Falle einer Ablehnung lag jedoch die Vermutung nahe, daß der ablehnende Staat etwas zu verbergen hatte und damit war die Reputation des Staates in der Staatengemeinschaft gefahrdet. Eine Untersuchung vor Ort hätte demnach praktisch nicht abgewiesen werden können. Das Opiumprotokoll forderte damit Einschränkungen der staatlichen Handlungsfreiheit, die weit über verwaltungstechnische und organisatorische Fragen der Drogenkontrolle hinausgingen. Die enttäuschenden Erfahrungen mit dem Opiumprotokoll von 1953 verdeutlichen, daß die Formulierung ehrgeiziger Vertragsziele und die Schaffung intensiver Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen in der Praxis bloße Postulate bleiben, wenn diese nicht von den Staaten akzeptiert und vorbehaltlos unterstützt werden. Demnach kann festgehalten werden, daß sich umfangreiche Zwangsmaßnahmen zur Sicherstellung der Erreichung der Vertragsziele schnell

Vgl. "The United Nations and Drug Abuse Control" (1992), S. 66. Art. 21 (1953). 158 Art. 5 (1953). 156 157

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrol1e

durch eine geringe Akzeptanz relativieren, was in Form eines schwerfälligen und langwierigen Ratiftkationsprozesses zum Ausdruck kommt. Es widerspricht aber gerade dem Sinn und Zweck eines Verfahrens zur Sicherstellung der Erfüllung der Vertragspflichten und zur Sicherstellung der Erreichung der Vertragsziele, wenn dieses so ausgestaltet ist, daß es eine Ursache für die Nichtratiftkation eines Vertrages ist. Es wird zu untersuchen sein, wie diese Erfahrungen in den folgenden Drogenkonventionen verarbeitet wurden. B. Resümee zur historischen Entwicklung der internationalen Drogenkonventionen von 1909 bis 1953 Die Entwicklung eines Kontrollmechanismus im Bereich der internationalen Drogenkontrolle wurde durch den dualen Charakter der Betäubungsmittel stark beeinflußt. Auf Grund ihrer medizinisch wertvollen Eigenschaften war ein abruptes und umfassendes Verbot der Betäubungsmittel mit Auftreten der ersten Mißbrauchserscheinungen unmöglich. Es mußte vielmehr ein Kontrollmechanismus gefunden werden, der einerseits die Befriedigung der weltweiten Nachfrage für medizinische und wissenschaftliche Zwecke sicherstellte und andererseits den mißbräuchlichen Zugriff auf diese Substanzen unmöglich machte. Die verschiedenen Entwicklungsphasen der internationalen Drogenkontrolle wurden durch Verhaltensmuster der Staaten geprägt, die die konkrete Ausgestaltung der jeweiligen Konvention beeinflußten. Als solche Verhaltensmuster sind hier zusammenfassend das Bemühen der Staaten um den Schutz ihrer wirtschaftlichen Interessen und das Bemühen um den Schutz der eigenen Tradition und Kultur hinsichtlich herkömmlicher Verwendungsweisen bestimmter Substanzen durch die einheimische Bevölkerung zu nennen. Diese Schutzbemühungen äußerten sich einerseits bereits in der Ablehnung der Teilnahme an den internationalen Drogenkonferenzen und andererseits in einem Verhalten, welches mit dem Begriff "Bargaining" umschrieben werden kann. Vereinzelt wurde darauf hingewiesen, daß entweder die V ertragsratiftkation davon abhängig gemacht wurde, daß auch gewisse andere Staaten die Konventionen ratiftzierten oder daß ein Staat in den zuständigen internationalen Organen vertreten war. Trotz dieser wirtschaftlichen und multikulturellen Barrieren war es den Staaten dennoch gelungen, einen gemeinsamen Nenner im Kampf gegen den Drogenrnißbrauch zu ftnden. Die individuellen Interessen der Staaten wurden damit einem gemeinsamen Ziel untergeordnet sowie die souveräne Handlungs-

Zweites Kapitel: Internationale Übereinkommen von 1909 bis 1953

71

und Gestaltungsfreiheit der Staaten insbesondere im Bereich des internationalen Betäubungsmittelhandels erheblich eingeschränkt. Die Akzeptanz dieser Einschränkungen dokumentierte die Einsicht der Staaten, daß auf Grund des sich international stellenden Drogenproblems ein Lösungsweg nur durch eine internationale Zusammenarbeit gefunden werden kann. Die Anerkennung dieser zwischenstaatlichen Interdependenzen fand ferner Ausdruck in der Institutionalisierung der internationalen Drogenkontrolle, wodurch die Ernsthaftigkeit des Willens zur Zusammenarbeit unterstrichen und das Verhalten der Staaten einer internationalen Überwachung unterworfen wurde. Die Entwicklung der institutionellen Absicherung der internationalen Drogenkontrolle erfolgte ebenfalls in Etappen und muß unter Berücksichtigung des Spannungsfeldes, das auf Grund der widerstreitenden Interessen in Form des Schutzes der individuellen Staatsinteressen und der Einsicht der Notwendigkeit zur Zusammenarbeit bestand, beurteilt werden. Es wurde gezeigt, daß bei den Staaten zu Beginn der Institutionalisierung der internationalen Drogenkontrolle eine nur zurückhaltende Bereitschaft bestand, Überwachungskompetenzen auf internationale Organe zu übertragen und diesen auch vorbehaltslos zu vertrauen. Dies äußerte sich darin, daß das erste, ausschließlich im Bereich der internationalen Drogenkontrolle zuständige Organ, nämlich das Opium Advisory Committee des Völkerbundes, kein unabhängiges, nur den gemeinsamen Interessen der Staatengemeinschaft verpflichtetes Organ war, sondern ein Forum bestehend aus Regierungsvertretern, wodurch die Berücksichtigung der nationalen Interessen der Staaten gewährleistet war. Auch bei der anschließenden Gründung des unabhängigen Expertenorganes Permanent Central Board zur Überwindung der individuellen Staatsinteressen insistierte man zunächst darauf, an dessen Entscheidungen nicht gebunden zu sein und eine eigene Überprüfung umstrittener Sachlagen vornehmen zu können. Ferner äußerte sich diese Skepsis gegenüber internationalen Überwachungsorganen darin, daß ihnen nur die absolut notwendigen Kompetenzen zur Erfiillung ihrer Aufgaben übertragen wurden. Um diese Skepsis zu überwinden und das Mißtrauen bei den Staaten abzubauen, entwickelten das PCB und der DSB bei ihrer Vorgehensweise einen Modus, der sich an praktischen Gegebenheiten orientierte und eher der informellen Ebene zuzuordnen war. Die internationalen Aufsichtsorgane versuchten insbesondere zu berücksichtigen, warum ein Staat seinen Verpflichtungen nicht nachkam und griffen nicht undifferenziert auf formal bestehende Reaktionsmöglichkeiten in Form der Benachrichtigung der Öffentlichkeit oder der Empfehlung eines Embargos zurück. Des weiteren schien sich bei den Aufsichtsorganen die Auffassung, die erstaunlicherweise bereits während der "Shanghai-

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Erster Teil: Internationale Drogenkontrolle

Commission"ls9 zum Ausdruck kam, durchgesetzt zu haben, daß langfristig gesehen die Ziele der Drogenkonventionen effektiver realisiert werden können, wenn die Staaten von der Notwendigkeit des Bestehens der einzelnen Vertragspflichten überzeugt sind. Der Methode der Überzeugungsarbeit wurde damit eine größere Bedeutung beigemessen als der des Zwanges durch repressive Aufsichtsmittel. Die Überzeugungskraft des unabhängigen PCB und des DSB basierte insbesondere auf der hohen fachlichen Qualität ihrer Entscheidungen sowie auf ihrem taktvollen und verständnisvollen Vorgehen. 160 Der Verlauf der Entwicklung der internationalen Drogenkontrolle hat zugleich auch die Grenzen des aus Staatensicht Akzeptablen aufgezeigt. Die Konvention von 1936 und das Opiumprotokoll von 1953 enthielten aus den dargelegten Gründen Regelungen, die zu weit die Souveränität der Staaten einschränkten und stießen daher auf wenig Unterstützung. Hinsichtlich des Vertragsdurchsetzungsverfahrens ist festzuhalten, daß es in Form der Ausgestaltung der Konventionen von 1925 und 1931 fiir die Staaten akzeptabel war und die dort normierten Reaktionsmöglichkeiten des PCB, insbesondere die Einschaltung der Öffentlichkeit und der davon ausgehende moralische Druck, als wirksame und ausreichende Waffe angesehen wurde, um die Staaten zur Erfüllung ihrer Vertragspflichten anzuhalten. Durch das Opiumprotokoll von 1953 wurde das Vertragsdurchsetzungsverfahren wesentlich verschärft und trug damit zum Scheitern dieses Abkommens bei. 161 Damit wurde deutlich, daß die Staaten nicht bereit waren, das gemeinsame Ziel der Drogenmißbrauchsbekämpfung um den Preis der weitreichenden Einschränkung ihrer politischen und wirtschaftlichen Handlungsfreiheit zu fördern. Zugleich wurde dadurch aber auch die Richtigkeit des von den Aufsichtsorganen gewählten Weges bestätigt, die Staaten nicht durch Zwang zur Kooperation und zur Förderung der gemeinsamen Vertragsziele anzuhalten, sondern durch Überzeugung. Die historische Entwicklung der Drogenkonventionen sollte einen Überblick darüber verschaffen, welche Konfliktpotentiale mit dieser Regelungsmaterie des Völkerrechts verbunden sind und wie versucht wurde, diese durch die Einschaltung internationaler Organe zu entspannen. Zu zeigen wird sein, inwiefern dieser historische Hintergrund die Gestaltung der derzeit gültigen UN-Drogenkonventionen beeinflußt hat und ob von diesen historischen Erfahrungen profitiert werden konnte.

Siehe oben dieses Kapitel, A. 11. 1. Vgl. Chamberlain Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 3,1950, S. 1,3. 161 V gl. Krishnamoorthy Bulletin on Narcotics, Nr. 3, 1962, S. 1; siehe oben dieses Kapitel, A. 11. 11. c. 159

160

Zweiter Teil

Die Regelungsmechani~.men der internationalen Drogenkontrolle unter der Agide der Vereinten Nationen

Erstes Kapitel

Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren der UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988 A. Allgemeines l. Die Verknüpfi,mg der Ratifikations- und Implementationsebene

Sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene stellt sich die Frage, wie die Beachtung der jeweiligen Rechtsordnung sichergestellt werden kann. Ein Ansatzpunkt zur Sicherstellung der Rechtsbefolgung ist das Vorhandensein eines Zwangsdurchsetzungsapparates und die damit verbundene Angst vor Strafe, bzw. vor Sanktionen. Neben diesem repressiven Aspekt ist die freiwillige Rechtsbefolgung von entscheidender Bedeutung. I Bevor auf die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen einzugehen ist, die dem repressiven Bereich zuzuordnen sind, sollte daher ebenfalls der Aspekt der freiwilligen Rechtsbefolgung erörtert werden. Hierbei ist die Herausarbeitung jener Faktoren von Interesse, die auf die Motivation der Staaten einwirken können, die Regelungen der UN-Drogenkonventionen freiwillig zu befolgen. Orientiert man sich dabei an der Feststellung, daß "eine Rechtsordnung, die sich mittels Zwang durchzusetzen vermag, weniger stark auf die permanente Akzeptanz der Rechtsunterworfenen angewiesen ist",2 so kann in Form eines Urnkehrschlusses festgestellt werden, daß im Falle der Akzeptanz der Rechts-

I 2

Vgl. Kimminich "Einführung in das Völkerrecht" (1990), S. 476. Vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum "Völkerrecht" (1989), Band 1/1, S. 89.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

ordnung - hier die durch die Drogenkonventionen geschaffene Ordnung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit - Zwangsmaßnahmen zur Sicherstellung der Rechtsbefolgung eine nur untergeordnete Bedeutung zukommt. Berücksichtigt man ferner, daß bei Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages regelmäßig der Wille der Vertragsstaaten vorhanden ist, den Vertrag zu beachten und daß im Völkerrecht folglich die Rechtsbefolgung und nicht die Rechtsverletzung überwiegt,3 so kann des weiteren davon ausgegangen werden, daß sich die Akzeptanz der Rechtsordnung in Form eines völkerrechtlichen Vertrages nicht nur auf der Implementationsebene niederschlägt, sondern bereits auch auf der RatifIkationsebene. Demnach sind die Faktoren, die die Staaten zur RatifIkation und zur anschließenden Implementation veranlassen nahezu identisch, wenn sich nicht die Interessenlage eines Staates nach Abschluß des Vertrages ändert. Im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle scheinen diese Annahmen berechtigt, berücksichtigt man die Erfahrungen mit der Konvention von 1936 und dem Opiumprotokoll von 1953. Der materielle Gehalt dieser Übereinkommen war aus den dargelegten Gründen für die Mehrzahl der Staaten inakzeptabe1. 4 Die Inakzeptabilität äußerte sich nicht erst in der unterlassenen Durchführung dieser Übereinkommen, sondern bereits in der Verweigerung der RatifIkation. Demnach können jene Faktoren, die die Staaten zur RatifIkation einer Drogenkonvention veranlassen, zugleich auch als Faktoren zur Förderung der freiwilligen Vertragsdurchführung gewertet werden. Il. Akzeptanzjaktoren Bei genauerer Bestimmung dieser Akzeptanzfaktoren im Bereich der internationalen Drogenkontrolle sollte primär das Reziprozitätsprinzip berücksichtigt werden, dessen konstruktive und stabilisierende Wirkung auf der Vertragsschlußebene und auf der Erfüllungsebene anerkannt ist. 5 Insbesondere die subjektive Komponente dieses Prinzips in Form der Beeinflussung der Motivationslage eines Staates durch das Verhalten und die Ptlichtenstellung anderer Staaten und damit auch die Erwartung einer Gegenleistung, die nicht mit der eigenen Leistung identisch sein muß, sind hier zu untersuchende Aspekte. 6 Daher soll schwerpunktrnäßig die Frage der Leistung und Gegenleistung erörtert werden. 3 Vgl. Rauschning Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 24, Staatenverantwortlichkeit 1984, S. 7, 18; Henkin "How Nations Behave" (1979), S. 49. 4 Siehe oben J. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 8. und 1 J. S Vgl. Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), §§ 64, 65. 6 Vgl. Simma Encyclopedia ofPublic International Law, Vol. 7, 1984, S. 400; Zoller "Peacetime Unilateral Remedies" (1984), S. 2 J.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Zwei Ebenen können diesbezüglich unterschieden werden. Aus den dargelegten Griinden lassen sich die Staaten im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle in verschiedene Interessensgruppen einteilen. Von Bedeutung ist daher die Feststellung der Ausgeglichenheit der globalen Verteilung der Lasten und Begünstigungen der internationalen Drogenkontrolle auf die jeweilige Interessensgruppe. Ferner ist auf individueller Staatsebene die Wechselseitigkeit der mit der Vertragspartizipation verbundenen Vor- und Nachteile zu überprüfen, die im Falle eines vernünftigen Verhältnisses ebenfalls zur Akzeptanz beitragen kann. 7 Bereits im historischen Überblick wurde nämlich deutlich, daß die Staaten zwar die Notwendigkeit der Kooperation im Bereich der Drogenkontrolle anerkannt haben, daß sie aber dennoch sorgfältig um die Wahrung ihrer individuellen Interessen bemüht sind. Die Kooperationsbemühungen der Staaten folgen nicht rein altruistischen Motiven. Die freiwillige Vertragserfüllung ist zwar zugleich ein Zeichen der Solidarität, jedoch sollte ebenfalls berücksichtigt werden, daß Solidarität auch einen pragmatischen Charakter hat, da sich die Staaten durch das solidarische Zusammenwirken nicht zuletzt auch positive Auswirkungen auf interne Belange erhoffen können. 8 Weitere Akzeptanzfaktoren könnten ferner die diversen Hilfsprogramme finanzieller, rechtlicher und technischer Art der internationalen Institutionen darstellen. Die Erörterung der das Staatenverhalten beeinflussenden Faktoren auf der Ebene der freiwilligen Rechtsbefolgung soll zugleich einen Eindruck über die bei den Drogenkonventionen vorherrschende "Vertragsatmosphäre" vermitteln, in die die Vertragsdurchsetzungsverfahren eingebettet sind und zum Verständnis der konkreten Handhabung dieser Verfahren in der Praxis beitragen. B. Zielsetzungen und Schwerpunkte der UN-Drogenkonventionen Das der internationalen Drogenkontrolle übergeordnete Ziel und Leitmotiv ist der Schutz der öffentlichen Gesundheit und das Wohlergehen der Menschheit. 9

7 Vgl. "Bargain-Concept" in KaplanlKatzenbach "The Political Foundations of International Law" (1961), S. 25. 8 Vgl. Loewenstein Arnerican Journal of International Law, Vol. 46, 1954, S. 222,223; von Wartburg German Yearbook of International Law, Vol. 19, 1976, S. 379, 380. 9 Vgl. BruunlPanlRexed "International Control ofDrugs and Alcohol" (1975), S. 40.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Zur Realisierung dieses übergeordneten Ziels sollen die jeweiligen spezifischen Zielsetzungen der UN-Drogenkonventionen beitragen. Die Konventionen setzen unterschiedliche Schwerpunkte und sind Ausdruck dessen, was zur gegebenen Zeit auf Grund sich wandelnder Umstände als regelungsnotwendig angesehen wurde. I. Das Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe von 1961 in der durch das Ä'nderungsprotokoll modifizierten Fassung von 1972 (Single Convention on Narcotic Drugs) 10

1. Das Einheitsübereinkommen in der Fassung von 1961 Die Anwendungsbereiche der oben besprochenen Übereinkommen ergänzten und überschnitten sich, so daß die daraus resultierenden Widersprüchlichkeiten zu Unsicherheiten fiihrten, die die Umsetzung der Übereinkommen erschwerten. 11 Zur Veranschaulichung ist beispielsweise auf die Verfahren zur Änderung des Anwendungsbereiches der Konventionen hinzuweisen. Die Konventionen von 1925, 1931 und 1948 enthalten jeweils ein unterschiedliches Procedere mit unterschiedlicher Gewichtung der Mitentscheidungsbefugnisse der Staaten und der internationalen Organe. 12 Das bestehende Drogenkontrollregime sollte daher in einer neuen Konvention einheitlich erfaßt werden. 13 Mit der Ausarbeitung einer neuen Einheitskonvention verfolgten die Vereinten Nationen im einzelnen drei Ziele. Einerseits sollten die bestehenden Übereinkommen in einem einheitlichen Vertragswerk zusammengefaßt werden und damit zur Transparenz der Drogenkontrolle beitragen. 14 Des weiteren sollte das bestehende Kontrollregime vereinfacht werden, um die Anwendung der Drogenkontrolle zu erleichtem. 15 Dieses Anliegen erfaßte UNTS Vol. 520, S. 151 ff; deutsche Fassung in BGBL 1977 Teil 11, S. l11 ff. Vgl. Lande International Organization, 1962, S. 776, 778; May Bulletin on Narcotics, Nr. I, 1955, S. I. 12 Art. 10 (1925), Art. 11 lI-VII (1931), Art. 111(1948). 13 Der ECOSOC beauftragte den Generalsekretär mit der Ausarbeitung eines Vertragsentwurfes, Resolution 159 IID (VII). Vgl. Engel American Journal of International Law, Vol. 45, 1951, S. 770, 773; Bevans Temple Law Quarterly, Vol. 37, 1963, S. 41, 53; Goodrich International Conciliation, NT. 530,1960, S. 179, 189. 14 Vgl. "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 66. 15 Vgl. Noll Encyc10pedia of Public International Law, Vol. 9, 1986, S. 106,108; Laugier Bulletin on Narcotics, Vol. I, Nr. 1, 1949, S. 4, 5; May Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1955, S. 1,2. 10

11

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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ebenfalls den organisatorischen Rahmen der internationalen Drogenkontrolle. Die Überwachungsorgane PCB und DSB sollten daher in einem Organ, dem International Narcotics Control Board (INCB), zusammengefaßt werden. 16 Schließlich sollte das bestehende Kontrollsystem ausgedehnt und dadurch Lücken und Mängel beseitigt werden. Insbesondere der Anbau der Pflanzen zur Gewinnung natürlicher Betäubungsmittel sollte dem internationalen Kontrollregime ausnahmslos unterworfen werden. 17 Erst der dritte l8 Vertragsentwurf für eine Einheitskonvention konnte als Arbeitsgrundlage der Bevollmächtigtenkonferenz 1961 herangezogen werden. Aber auch die dort vorgesehenen ehrgeizigen Zielsetzungen ließen sich in der Endfassung nicht durchsetzen. 19 Auf welche Kontrollinstrumente im einzelnen verzichtet wurde, um die universelle Akzeptanz der Konvention nicht zu gefährden, soll unten im Rahmen der Bestimmung der Akzeptanzfaktorn besprochen werden. Hinsichtlich des Entwurfsverfahrens ist jedoch zu erwähnen, daß jeder Entwurf den Regierungen sowie allen beteiligten und interessierten20 internationalen Organen und Organisationen zur Stellungnahme zugesandt wurde,21 so daß sich bereits in dem frühen Stadium des Entwurfsverfahrens herauskristallisierte, welche Kontrollinstrumente auf Ablehnung stießen und daher nicht in die Endfassung aufgenommen werden sollten. Es kann daher schon jetzt festgestellt werden, daß die Regelungen der Einheitskonvention nicht - gemessen am Maßstab der EffIzienz der Kontrollinstrumente - idealistischen und wünschenswerten Vorstellungen folgten, sondern realistisch und problemorientiert das für die Staaten Machbare und Umsetzbare angestrebt wurde. Die 1964 in Kraft getretene Einheitskonvention22 zählt heute 16023 Vertragsstaaten. Art. 9 (1961). Zum INCB siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. Vgl. Lande Annuaire Fran~ais de Droit International, 1956, S. 557,560; May International Conciliation, Nr. 485, 1952, S. 490, 519. 18 I.Entwurf= UN Doc. E/CN.7/AC.313; Kommentar zum I. Entwurf= UN Doc. E/CN.7/AC.3/4/Rev.l; 2. Entwurf= UN Doc. E/CN.7/AC.317; 3. Entwurf= UN Doc. E/CN.7/AC.3/9. 19 Vgl. Noll Encyc10pedia ofPublic International Law, Vol. 9, 1986, S. 106, 108. 20 Neben den Organen der Vereinten Nationen und den eigentlichen Drogenkontrollorganen wie PCB, DSB, CND sind hier die FAO, Interpol, ILO, WHO, ICAO, International Federation of Woman Lawyers und International Catholic Church zu nennen. 21 Vgl. Krishnamoorthy Bulletin on Narcotics, Nr. 3, 1962, S. 1. n Vgl. WaddelI American Journal of International Law, Vol. 64, 1970, S. 310, 315; Glatt WHO Chronic1e, Vol. 24,1970, S. 189,192. 23 Stand November 1997. 16

17

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Das Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe von 1961 behandelt alle Aspekte der Drogenproblematik. Die internationale Drogenkontrolle setzt bereits beim Anbau der Pflanzen zur Gewinnung der natürlichen Suchtstoffe an, verfolgt jeden Schritt der Verarbeitung und handelsmäßigen Verteilung der Substanzen bis zum Konsum des Endverbrauchers. Flankierende AufgabensteIlungen sind insbesondere die Bekämpfung des Schwarzhandels durch strafrechtliche Maßnahmen und die Förderung der internationalen Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden. Daneben wurde erstmals die medizinische Betreuung und Resozialisierung der Drogenabhängigen als Instrument der Drogenmißbrauchsbekämpfung thematisiert. 24 2. Das Änderungsprotokoll von 1972 25 Das 1975 in Kraft getretene Änderungsprotokoll geht auf eine US-amerikanische Initiative zurück. 26 Diese Initiative war wenig überraschend, da bereits vor Inkrafttreten des Einheitsübereinkommens seitens der USA die dort formulierten Regelungsinstrumente als zu schwach kritisiert wurden, um den illegalen Betäubungsmittelverkehr bekämpfen zu können. Um ihr Mißfallen zum Ausdruck zu bringen, verzögerten die USA daher die Ratiftkation der Einheitskonvention um sechs Jahre. 2? Die mißbräuchliche Verwendung der Suchtstoffe nahm eine Dimension an, die nicht vorhersehbar war und daher auch nicht mit den vorhandenen Instrumenten der Einheitskonvention angemessen bekämpft werden konnte. Primäre Aufgabe des Änderungsprotokolls war es daher, die Kontrollinstrurnente der Einheitskonvention im Kampf gegen den illegalen Betäubungsmittelverkehr zu stärken und an die neuen Anforderungen anzupassen. 28 In Anbetracht der durch den enormen Drogenmißbrauch ausgelösten weltweiten Bedrohungen stieß der Vorschlag zur Stärkung der Einheitskonvention auf allgemeine Zustimmung. 29

Vgl. "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 67. UNTS Vol. 976, S. 3 ff. 26 Vgl. Van Pelt Vanderbilt Journal ofTransnational Law, Vol. 6, 1973, S. 624, 627. 27 Vgl. Katzenbach Arnerican Journal of International Law, Vol. 61, 1967, S. 802, 803; Maas New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 8,1975, S. 241, 244. 28 Vgl. Danner Die Pharmazeutische Industrie, 1972, S. 517; Vignes Annuaire Fran~ais de Droit International, 1972, S. 629,630. 29 Das Änderungsprotokoll wurde mit 71 zu 0 Stimmen und 12 Enthaltungen angenommen; vgl. Lessem University of Michigan Journal of Law Reform, Vol. 8, 1974, S. 103, 140. 24

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Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Ein Schwerpunkt des Änderungsprotokolls ist die Kompetenzausweitung des Aufsichtsorganes International Narcotics Control Board. 30 Diese Änderungen und die damit verfolgten Absichten sind im Rahmen dieser Untersuchung von besonderer Bedeutung, da insbesondere eine Kompetenzerweiterung im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens stattfand, die einer angemessenen Würdigung bedarf. 31 II. Die Konvention über psychotrope Substanzen von 1971 (Convention on Psychotropic Substances)32

Die Konvention über psychotrope Substanzen unterscheidet sich von der Einheitskonvention primär durch die von diesem Kontrollregime erfaßten Substanzen. Eine grobe Unterscheidung läßt sich dahin gehend vornehmen, daß die Einheitskonvention von 1961 die Kontrolle der sogenannten natürlichen Suchtstoffe anstrebt, die durch pflanzliche Produkte (Kokablätter, Mohnpflanze und Hanf) und deren Weiterverarbeitung gewonnen werden. Im Gegensatz dazu sind die von der Konvention von 1971 erfaßten psychotropen Substanzen dem synthetischen, also dem "man-made"-Bereich zuzuordnen. 33 Eine einheitliche Defmition für psychotrope Substanzen ist nicht vorhanden. Allgemein werden jedoch bewußtseins- und stimmungsbeeinflussende Stoffe, wie Barbiturate, Amphetamine und Halluzinogene, darunter verstanden, die eine suchterzeugende Wirkungen entfalten. 34 Im internationalen Verkehr werden als psychotrope Substanzen die in der Konvention von 1971 aufgelisteten Substanzen verstanden. 3s Die Substanzliste urnfaßte 1971 bei der Verabschiedung der Konvention 32 Substanzen36 und wurde in der Zwischenzeit auf insgesamt 105 Substanzen ausgedehnt. Dieser enorme Zuwachs der international kontrollierten Substanzen veranschaulicht nicht nur die Leichtigkeit der chemischen Entwicklung neuer Stoffe, sondern dokumentiert auch, daß die internationale DrogenkonJO Hierbei handelt es sich um das Nachfolgeorgan des DSB und des PCB, auf dessen Funktionen unten besonders einzugehen sein wird. Siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. JI Siehe unten 3. Teil, 3. und 4. Kapitel. 12 UNTS Vol. 1019, S. 175 ff; deutsche Fassung in BGBL 1976 Teil 11, S. 1477 ff. H Vgl. Vignes Annuaire Fran~ais de Droit International 1971, S. 641, 642. J4 Vgl "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 68. JS Vgl. Lessem University of Michigan Journal of Law Reform, Vol. 8, 1974, S. 103, 127. J6 Vgl. Wassermann Journal ofWorld Trade Law, Vol. 5,1971, S. 573.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

trolle unter ständigem Reaktionszwang steht, das Kontrollregime der Praxis anzupassen und zu aktualisieren. Insbesondere durch die Veränderung der konkreten Zusammensetzung der einzelnen Substanzen, ohne jedoch deren Wirkungsweise zu verändern, versuchen die illegalen Hersteller die Erkennung der Substanzen zu verschleiern und damit einer strafrechtlichen Verfolgung zu entgehen. 37 Das Entwurfsverfahren folgte dem Vorbild der Einheitskonvention, d. h. die Regierungen hatten wiederum frühzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme, bevor über einen Entwurf endgültig beraten wurde. 38 Die einzelnen Kontrollinstrumente der Konvention von 1971 entsprechen im wesentlichen denen der Einheitskonvention. Allerdings erfolgte auf Grund der Vielfalt der erfaßten Stoffe, die unterschiedliche Risiken und einen unterschiedlichen therapeutische Nutzen haben, eine eigenschaftsorientierte Einteilung der Stoffe in vier Kategorien, an die sich eine abgestufte Kontrolldichte knüpft. Des weiteren ist hier die politische und wirtschaftliche Interessenlage hervorzuheben, die die Ausarbeitung dieser Konvention beeinflußte und sich auf Grund der Art der kontrollierten Substanzen von derjenigen der Einheitskonvention unterscheidet. Eine Interessenspolarisierung im Bereich der internationalen Drogenkontrolle läßt sich dahin gehend feststellen, daß die Produzenten der natürlichen Suchtstoffe, die von der Einheitskonvention erfaßt werden, primär Entwicklungsstaaten sind, und deren Konsumenten die einheimische Bevölkerung und die westlichen Industriestaaten. Im Gegensatz dazu werden jedoch die von dem Kontrollregime der Konvention von 1971 erfaßten Substanzen hauptsächlich in den westlichen Industriestaaten hergestellt und dort sowie in den Entwicklungsstaaten konsumiert. 39 Auf Grund dieser Interessenlage ist es wenig überraschend, daß seitens der Entwicklungsstaaten ein ähnlich strenges Kontrollsystem für psychotrope Stoffe wie für natürliche Suchtstoffe gefordert wurde und seitens der Industrie37 Vgl. o. V. "Die Niederlande müssen ihre Rauschgiftpolitik ändern" in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 4.1.1996, S. I, 2. 38 Zur ausflihrlichen Darstellung der Entwicklung der Konvention von 1971 vgl. Bayer "Genesis and Development of the International Control of Psychotropic Substances" (1989), S. 13 ff; BruuniPanlRexed "International Control of Drugs and Alcohol" (1975), S. 243 ff; Danner Die Pharmazeutische Industrie, 1970, S. 285 39 Vgl. Lombois Revue Juridique et Politique Independance et Co operation, Vol. 37, 1983, S. 418, 420; Bassiouni Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 311, 314. Zum Konsumentenverhalten vgl. UN Doc "Reduktion of IIlicit Demand for Drugs, Prevention Strategies Including Community Participation" E/CN.7/1995/5, S. 3, para. 4.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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staaten immer wieder auf die Notwendigkeit der Beachtung der Verhältnismäßigkeit der Kontrollmaßnahmen hingewiesen wurde,40 um den internatioanlen Handel mit psychotropen Substanzen nicht unnötig zu belasten. Ferner ist hervorzuheben, daß die chemischen und pharmazeutischen Unternehmen - im Gegensatz zu den mohnanbauenden Bauern der Entwicklungsstaaten - in den Industriestaaten über eine große Lobby verfügen, die aus innenpolitischen Gründen von den jeweiligen Regierungen nicht ignoriert werden kann und dadurch deren Entscheidungsfreiheit zwangsläufig einengt. Die Konvention über psychotrope Substanzen konnte 1976 in Kraft treten41 und zählt zur Zeit 152 Vertragsstaaten. 42 III. Die Konvention der Vereinten Nationen gegen den illegalen Handel mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen von 1988 (UN Convention against I/lieit Trafiic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances/3 Die Konvention von 1988 unterscheidet sich in ihrer Zielsetzung und der daran orientierten Ausgestaltung der Vertragspflichten erheblich von den Konventionen von 1961 und 1971. Wie zu zeigen sein wird, wirkte sich diese unterschiedliche Schwerpunktsetzung auch auf die Ausgestaltung der Kompetenzen des INCB im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens aus. 44 Die UN-Drogenkonventionen von 1961 und 1971 thematisieren primär die präventive Kontrolle der legalen Produktion und Herstellung der Betäubungsmittel sowie den Handel damit, um die Abzweigung der Substanzen in illegale Kanäle zu verhindern. 45 Der Name der Konvention von 1988 verdeutlicht bereits, daß im Mittelpunkt dieser Konvention dagegen die Bekämpfung des illegalen Handels mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen steht, die in den Vorgängerkonventionen keine zentrale Rolle einnahm.

40 Vgl. Danner Die Pharmazeutische Industrie, 1971, S. 315; Köck Österreichische Zeitschrift für Außenpolitik, Vol. 11,1971, S. 100, 105. 41 Vgl. United Nations (eds.) "The United Nations and Drug Abuse Control" (1992), S.69. 42 Stand November 1997. 43 UN Doc. E/CONF.82/15 in International Legal Material, Vol. 28, 1989, S. 497 ff; deutsche Fassung in BGBL 1993 Teil II, S. 1136 ff. 44 Siehe unten 3. Teil, 2. Kapitel, 8. 45 Vgl. Patel New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 22, 1990, S. 709,726; Gi/more "Cornbating International Drugs Trafficking: The 1988 UN Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances" S. I.

6 Klinger

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Zweiter Teil: Rege1ungsmechanismen der Drogenkontrolle

Die aus dem illegalen Betäubungsmittelverkehr resultierenden Folgen sind derart gravierend, daß selbst die Integrität und Stabilität einzelner Regierungen in Frage gestellt werden muß. 46 Auf Grund der enormen fmanziellen Gewinne gelangten die Drogenkartelle zu Macht und Einfluß, die auf allen gesellschaftlichen Ebenen geltend gemacht werden können. Die fmanzielle Macht der Drogensyndikate ermöglicht es nicht nur die Bauern zu manipulieren, weiterhin verbotene Pflanzen anzubauen, wodurch das Ziel der Staatengemeinschaft, die Überproduktion abzubauen, unterminiert wird und damit die Befriedigung der illegale Nachfrage nicht verhindert werden kann. Durch Bestechung und Bedrohung der Staatsangestellten, sowohl auf kommunaler als auch auf höchster politischer Ebene, wird ferner auch das ordnungsgemäße Funktionieren der Justizsysteme erheblich beeinträchtigt sowie präventive Kontrollmaßnahmen zunichte gemacht. Die Drogensyndikate verfügen ferner über gut funktionierende Netzwerke zur Verteilung der Drogen sowie über der Geldwäsche dienende und international ausgerichtete Unternehmen und Gesellschaften. 47 Des weiteren werden durch den illegalen Handel mit Drogen sicherheitspolitische Fragen aufgeworfen, da Drogen bei Waffengeschäften als Zahlungsmittel eingesetzt werden und sich der Terrorismus auf nationaler und internationaler Ebene durch Drogengelder finanziert, so daß die Terrorismusbekämpfung und die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs zwei verknüpfte Problemkreise darstellen. 48 Das alle Staaten betreffende skizzierte Ausmaß des illegalen Betäubungsmittelverkehrs erklärt den übereinstimmenden Handlungswillen der Staaten, der sich auch in der einstimmigen Verabschiedung der Konvention, die auf eine Initiative der Generalversammlung zurückgeht,49 manifestierte. so Der ernsthafte Handlungswille der Staaten findet ferner Ausdruck in der Tatsache, daß die

46 Vgl. UN Doc. "Declaration of the International Conference on Drug Abuse and 11licit Trafficking and Comprehensive Multidisciplinary Outline of Future Activities in Drug Abuse Control" STINARlI4 S. 51. 47 Vgl. Haubrich "Der Rauschgifthande1 hat die Gesellschaft moralisch zersetzt" in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.9.1996, S. 8; United Nations (eds.) "The United Nations and Drug Abuse Control" (1992), S. 32. 48 So verlangen z. B. kolumbianische Guerillakämpfer von den Coka-Bauern eine "Revolutionssteuer" und beschützen diese im Gegenzug vor der Polizei und den Militärs. Vgl. Haubrich "Rauschgiftrnafia, Guerilla, paramilitärische Gruppen und CocaBauern" in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.9.1996, S. 9. Vgl. auch Penney American Society of International Law, Proceedings of the 81 st Annual Meeting, 1987, S. 44, 45; Havers International Lawyer, Vol. 21,1987, S. 185, 189. 49 Resolution der Generalversammlung 39/141 (1984). 50 Vgl. Stewart Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 387,390; Gi/more "Combating International Drugs Trafficking: The 1988 UN Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances" S. 1; Zagaris Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 339, 340.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Konvention bereits im November 1990 in Kraft treten konnte Sl und zur Zeit bereits 143 s2 Vertrags staaten zählt. Zusammenfassend ist zur Konvention von 1988 festzuhalten, daß auf Grund der unterschiedlichen Schwerpunktsetzung auch die Vertragspflichten der Staaten einen anderen Charakter haben als die der Konventionen von 1961 und 1971. Der Schwerpunkt der Konvention von 1988 liegt im repressiven Bereich. Der illegale Handel mit Betäubungsmittel wird als internationale Staftat behandelt. S3 Daran anknüpfend wird insbesondere die Harmonisierung des nationalen Betäubungsmitteistrafrechts S4 angestrebt sowie eine vertiefte Zusammenarbeit und ausgedehnte Rechtshilfe bei Fragen der Auslieferung, ss der Untersuchung von Sachverhalten und bei der StafverfolgungS6 gefordert. Es ist daher gerechtfertigt, die Konvention von 1988 als "law enforcement treaty" zu bezeichnen, S7 die bis dahin unbekannte Formen der internationalen Zusammenarbeit vorsieht. Ein weiterer Schwerpunkt der Konvention besteht in dem Bemühen, den Schwarzhändlern ihre finanziellen Gewinne durch entsprechende Beschlagnahmeverfahren auf internationaler Ebene s8 zu entziehen, da darauf ihre enorme Macht basiert. Hinsichtlich der dem internationalen Kontrollregime unterfallenden Substanzen erfolgte im Rahmen der Konvention von 1988 eine Ausdehnung auf sogenannte Vorläufersubstanzen ("precursors"), die zur Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Substanzen verwendet werden. S9 Schließlich kann festgestellt werden, daß durch die Bekämpfung des illegalen Handels zugleich auch die Durchsetzung der Konventionen von 1961 und 1971 unterstützt werden soll.60 Die UN-Drogenkonventionen sind daher als Einheit zu verstehen.

51 Vgl. Gardner Temple International and Comparative Law Journal, Vol. 7, 1993, S.287,294. 52 Stand November 1997. 53 Vgl. Präambel der Konvention von 1988. 54 Art. 3 (1988). 55 Art. 6 (1988). 56 Art. 7, 8 (1988.) 57 Vgl. Gi/more "Combating International Drugs Traffieking: The 1988 UN Convention against IIIieit Traffk in Nareotie Drugs and Psyehotropie Substanees", S. 3. 58 Art. 5 (1988). 59 Art. 12 (1988). 60 Vgl. UN Doe. EINL.I 994/S. 2; in Art. 25 (1988) kommt ebenfalls der ergänzende Charakter der Konvention von 1988 zum Ausdruck.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

c. Die vertraglich angelegten "Akzeptanzfaktoren" der UN-Drogenkonventionen

Bei eingehender Untersuchung der Ausgestaltung der UN-Drogenkonventionen sowie der praktischen Handhabung der vertraglichen Regelungen wird deutlich, daß eine Vielfalt an Vorkehrungen getroffen wurden, die es nicht nur ennöglichen sollen, auf Grund nationaler Besonderheiten und Notwendigkeiten die internationalen Vertragspflichten zu relativieren, sondern zugleich auch den Einfluß der Vertragsstaaten auf die jetzige und zukünftige Handhabung der Verträge sicherstellen. Im Anschluß sollen diese vertraglichen Elemente herausgearbeitet werden, die die Entscheidung der Staaten fiir eine Vertragspartizipation positiv beeinflußt haben können und ebenso bei der freiwilligen Umsetzung der Vertragspflichten motivierend ins Gewicht fallen können. Zunächst erscheint es sinnvoll, die wichtigsten Vertragspflichten herauszuarbeiten, um das Ausmaß der aus der Vertragspartizipation resultierenden Belastungen und Einschränkungen zu erfassen und um andererseits das Ausmaß der Relativierungsmöglichkeiten feststellen zu können. Auf Grund der Ähnlichkeit der Strukturen der Konventionen von 1961 und 1971 bietet sich hierbei eine einheitliche Begutachtung dieser Verträge an. 1. Die Vertragspjlichten der UN-Drogenkonventionen unter besonderer Berücksichtigung staatlicher Gestaltungsspielräume

1. Die Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen von 1961 und 1971 Die von dem jeweiligen Kontrollregime erfaßten Substanzen sind in verschiedene Tabellen eingeteilt, an die sich unterschiedlich intensive Kontrollpflichten knüpfen. Entscheidendes Einteilungskriterium ist hierbei das Verhältnis zwischen dem therapeutischen Nutzen einer Substanz und seinem Mißbrauchspotentia1. 6 \ Die vertraglich geforderte Kontrolldichte ist dann am größten, wenn eine Substanz nur einen geringen therapeutischen Wert hat und ausschließlich fiir wissenschaftliche Zwecke interessant ist, demgegenüber aber geeignet ist, fiir nichtmedizinische Zwecke mißbraucht zu werden. Diese Technik ennöglicht einerseits eine flexible Handhabung der Substanzen, da sich die auf die jeweilige Substanz anzuwendende Kontrolldichte einfach ändern läßt, indem die Substanz in eine andere Tabelle eingeordnet und 6\ Vgl. Rexed/Edmondson/Khan/Samsom "Guidelines for the Control ofNarcotic and Psychotropic Substances" WHO Study, (1984), S. 35.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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dadurch ein aufwendiges Vertragsänderungsverfahren vermieden wird. 62 Andererseits wird durch das System der abgestuften Kontrolldichte sichergestellt, daß Substanzen mit einem großen medizinischen Nutzen nicht ungerechtfertigten pauschalierten Kontrollen unterliegen, die unter Umständen die medizinische Versorgung der Bevölkerung behindern würden. Das Gesundheitswesen soll also nicht durch die Drogenkontrolle beeinträchtigt werden. Die vorliegende Untersuchung beschränkt sich auf die Erörterung der Standardkontrollmaßnahmen, ohne im einzelnen auf die differenzierte Kontrolldichte durch das Tabellensystem Rücksicht nehmen zu können. a) Die landesspezijischen Bedarfsschätzungen

Das als Herzstück63 der Konvention von 1961 bezeichnete Bedarfsschätzungsystem, welches seinen Ursprung bereits in vereinfachter Form in der Genfer Opiumkonvention von 1925 hat,64 bezweckt die Feststellung der maximalen Suchtstoffmengen, die ein Staat im Verlauf des kommenden Jahres durch eigene Herstellung oder durch Importe erhalten darf, um seinen legalen Bedarf zu befriedigen und stellt eine rechtlich verbindliche Größe dar. 65 Art. 19 (1961) verpflichtet die Staaten zur jährlichen Vorlage der Bedarfsschätzungen, die sich auf folgende Bereiche beziehen: - Verbrauch für medizinische und wissenschaftliche Zwecke - notwendige Mengen für die Weiterverarbeitung in andere Suchtstoffe - geplante Vorratsmengen sowie Mengen zur Ergänzung der Sondervorräte - Ort und Umfang der Anbauflächen für Opiummohn - ungefähre Mengen des zu gewinnenden Opiums - Anzahl der synthetische Drogen herstellenden Industriebetriebe - Mengen der von diesen Betrieben herzustellenden synthetischen Drogen. Hervorzuheben ist, daß den Staaten die Möglichkeit eingeräumt wurde, Nachtragsschätzungen66 vorzulegen. Diese sind mit einer angemessenen Erklärung zu versehen und ermöglichen damit ein Reagieren auf unvorhergesehene Situationen. So kann z. B. im Falle von Naturkatastrophen, die zu einem er-

62 Art. 3 (\ 961); Art. 2 (1971); vgl. BruunlPaniRexed "International Control of Drugs and Alcohol" (\975), S. 47. 63 Vgl. Cabranes The International Lawyer, Vol. 7, 1973, S. 761,765. 64 Art. 21 (\ 925). 65 Vgl. 1961 Commentary S. 155 General Comments Nr. I. 66 Art. 19 III (1961).

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

höhten medizinischen Betäubungsmittelbedarf fUhren, durch das Einreichen einer Nachtragsschätzung die ursprüngliche Schätzung modifIziert und damit eine Vertragsverletzung durch Überschreitung der ursprünglich vorgelegten Schätzungen vermieden werden. 67 Des weiteren ist zu unterstreichen, daß zwar seitens des INCB festgelegt wird, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Form die Schätzungen vorzulegen sind,68 daß aber die Methode zur Ermittlung der Schätzungen dem Ermessen der Staaten überlassen wird, so daß jeder Staat eine seinen spezifischen Anforderungen entsprechende Methode ausarbeiten kann. Die Staaten haben lediglich ihr methodisches Vorgehen darzulegen,69 um die Nachprüfung der Schätzungen durch das INCB zu erleichtern. Hinsichtlich der Nachprüfung der Schätzungen durch das INCB ist ferner von Bedeutung, daß damit kein Abänderungsrecht verbunden ist, d. h. das INCB kann ohne Einverständnis des betroffenen Staates dessen Schätzungen nicht verbindlich abändern, sondern lediglich eigene Schätzungen vornehmen und die Meinungsverschiedenheit veröffentlichen. 70 Die Staaten sind also rechtlich die "Herren" über die landesspezifischen Bedarfsschätzungen. In der Konvention von 1971 ist das System der Bedarfsschätzung nicht vorgesehen. b) Die Statistiken

Auch Art. 20 (1961) verpflichtet die Staaten zur Datenübermittlung. In Form statistischer Angaben sind Daten über das vergangene Jahr vorzulegen. Diese beziehen sich auf folgende Bereiche: - gewonnene oder hergestellte Suchtstoffmengen - verwendete Suchtstoffmengen zur Herstellung anderer Suchtstoffe - verbrauchte Suchtstoffmengen - im- und exportierte Suchtstoffmengen und Mohnstroh

- (ausnahmsweise vierteljährlich vorzulegen) - beschlagnahmte Suchtstoffmengen und deren weitere Verwendung - Vorratsbestand

Vgl. 1961 Commentary S. 237 Nr. 2. Art. 12 I i. V. m. Art. 19 I (1961). 69 Art. 19 IV (1961). 70 Art. 12 V (1961). 67 68

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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- nachweisbare Anbaugebiete rur Opiummohn. Zur Zusammenstellung der Daten werden von den Staaten in der Regel vernünftigerweise zu erwartende und praktikable Anstrengungen gefordert. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Feststellung der Anbauflächen fiir Mohn,7! da auf Grund geographischer Gegebenheiten nicht jede Fläche überschaubar ist und daher absolut akkurate Zahlen nicht erwartet werden können. 72 Ausdrücklich von der Datenvorlagepflicht befreit sind die sogenannten "special stocks".73 Hierunter fallen solche Vorräte, die von den Regierungen rur besondere Regierungszwecke und außergewöhnliche Umstände angelegt wurden. 74 Daher ist es den Staaten beispielsweise möglich, Daten über die Verwendung der kontrollierten Substanzen innerhalb ihres Militärs der Öffentlichkeit legitimerweise vorzuenthalten. 7S Auf schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen der Staaten wird damit Rücksicht genommen. Auch im Rahmen der Konvention von 1971 sind die Staaten zur Datenübermittlung in Form von Statistiken verpflichtet. 76 Art und Umfang der Datenvorlagepflichten orientieren sich dabei an den Substanztabellen und beziehen sich auf die hergestellten, im- und exportierten Mengen. c) Die Anbaukontrolle .

Die Anbaukontrolle der Einheitskonvention bezieht sich auf die Mohnpflanze, den Kokabusch und die Cannabispflanze, aus denen die natürlichen Suchtstoffe gewonnen werden. Gemäß Art. 22 I (1961) wird den Staaten ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich eines Anbauverbotes eröffnet. Danach sind die Staaten erst dann zur Verhängung eines Anbauverbotes verpflichtet, wenn sie auf Grund der Umstände vor Ort zu der Auffassung kommen, daß nur durch ein Anbauverbot die öffentliche Gesundheit geschützt und die Abwanderung der Substanzen in illegale Kanäle verhindert werden kann. Demnach wird einer Handlungspflicht zunächst ein Beurteilungsspielraum vorgeschaltet. Wird der Anbau der besagten Pflanzen in einem Staat erlaubt, so sind die Staaten zur Anwendung verschiedener Kontrollrnaßnahmen verpflichtet.

Vgl. Wortlaut Art. 20 I(g) (1961) "Ascertainable area of cultivation ... ". Vgl. 1972 Commentary S. 56 Nr. 5. 73 Art. 20 III (1961). 74 Vgl. Definition Art. l(w) (1961). 75 Vgl. 1961 Commentary S. 32 NT. 5. 76 Art. 16 IV (1971) .

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Zunächst muß eine Regierungsbehörde geschaffen werden, die mit der Durchführung der Kontrollmaßnahmen betraut wird. 77 Diese Behörde legt nicht nur die Flächen fest, auf denen die kontrollierten Pflanzen angebaut werden dürfen, sie verteilt auch detaillierte Anbaulizenzen an zuverlässige Personen. Die Bauern sind verpflichtet, ihre gesamte Ernte an diese Behörde abzuliefern, die im Anschluß das ausschließliche Recht hat, die davon gewonnenen Substanzen zu im- und exportieren, Vorräte zu bilden und dem Großhandel zuzuführen. 78 Nur in der Schaffung nationaler Regierungsmonopole sah man eine Möglichkeit, die Abwanderung der Substanzen in illegale Kanäle zu verhindern. 79 Hervorzuheben ist jedoch, daß solche ausschließlich zuständigen Behörden nur dann geschaffen werden müssen, wenn dies mit den jeweiligen Verfassungen in Einklang zu bringen ist. 80 Im übrigen ist das beschriebene Kontrollsystem nicht anzuwenden, wenn der Anbau der Mohnpflanze nicht zur Gewinnung von Opium erfolgt oder die Cannabispflanze für industrielle Zwecke angebaut wird, so daß die positiven Eigenschaften dieser pflanzlichen Produkte ungehindert wirtschaftlich genutzt werden können.8\ d) Die Produktionskontrolle

Die Produktionskontrolle82 der Einheitskonvention bezweckt die Vermeidung einer Überproduktion und fordert daher eine entsprechende Einschränkung der wirtschaftlichen Betätigung der Staaten. Gemäß Art. 24 I (1961) haben die Staaten den Produktionsbeginn, bzw. die Aufstockung der Produktionsmenge zu unterlassen, wenn sie der Auffassung sind, daß diese Produktion zu illegalen Transaktionen führen könnte. Demnach wird den Staaten wiederum ein Beurteilungsspielraum eröffnet, der erst dann zu einer Handlungspflicht wird, wenn die Staaten zu einer bestimmten Einschätzung gekommen sind. Hinsichtlich der Pflichten zur Produktionskontrolle differenziert die Einheitskonvention zwischen den auf den Export ausgerichteten "klassischen" Art. 23 I (1961); Art. 26 (1961); Art. 28 (1961). Art. 23 II (1961). 79 V gJ. 1961 Commentary S. 278 Nr. l. 80 Art. 23 III (1961). 81 Art. 23 " (1961); Art. 18 II (1961); aus Kokablättern werden z. B. Aroma- und Geschmacksträger gewonnen; der Samen und die Fasern der Cannabispflanze können industriell verarbeitet werden; Mohn wird ebenfalls im Lebensmittelbereich verwendet. 82 Unter "Produktion" wird die Trennung des Opiums, der Kokablätter, des Cannabis und des Cannabisharzes von den Pflanzen verstanden, aus denen sie gewonnen werden; vgJ. Definition Art. I(t) (1961). 77

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Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Opiumproduktionsstaaten und den sonstigen. Danach muß ein Staat, der bis 1961 kein Opium für den Export produziert hat, und jährlich bis zu fünf Tonnen Opium produzieren und ausführen will, dies dem INCB notiflZieren. Das INCB kann diese NotifIkation genehmigen oder eine Empfehlung aussprechen, die von der Produktion für Exportzwecke abrät. Strebt ein solcher Staat die Produktion von über fünf Tonnen Opium für den Export an, so muß es dies dem ECOSOC notifIzieren. Der ECOSOC kann diese NotifIkation genehmigen oder wiederum das Unterlassen der Produktion empfehlen. 83 Vorbehaltlich der oben genannten Einschränkung nach Art. 24 I (1961), bleibt damit die Letztentscheidung über die Aufnahme der Produktion zu Exportzwecken bei den Staaten. Die genannten NotifIkationspflichten treffen nicht die "klassischen" Opiumproduktionsstaaten. Diese zweckorientierte Ungleichbehandlung resultiert aus den unterschiedlichen wirtschaftlichen Strukturen der Staaten. Vorbehaltlich der Vermeidung der Überproduktion soll einerseits auf traditionelle Wirtschaftszweige Rücksicht genommen werden, so daß die "klassischen" Opiumproduktionsstaaten die legale Nachfrage möglichst ungehindert bedienen können. Andererseits sollen jene Staaten mit rein ökonomischen Motiven von der Aufnahme der Opiumproduktion für Exportzwecke abgehalten werden, die nicht in vergleichbarer Weise auf diesen Wirtschaftszweig auf Grund gewachsener Strukturen angewiesen sind und lediglich eine zusätzliche Quelle für die Deckung der mißbräuchlichen Nachfrage schaffen würden. Hinsichtlich der Opiumproduktion für den inländischen Gebrauch müssen sich die Staaten an ihren zuvor vorgelegten Schätzungen orientieren und ein Überschreiten der geschätzten Bedarfsmenge vermeiden. Allerdings gilt hier die Einschränkung " ... , as far as possible, ... ",84 da auf Grund wechselnder klimatischer Bedingungen das Erntevolumen nicht exakt vorausgesehen werden kann und daher auch die Produktionsmenge nicht genau beeinflußbar ist. Wie an anderen Stellen auch, zeigt sich die Konvention hier als sehr flexibel. e) Die Herstellungskontrolle

Im Rahmen der Herstellungskontrolle 85 sind die Staaten zur Überwachung der in den Herstellungsprozeß involvierten Personen und Unternehmen ver-

Art. 24 II (1961). Art. 21 bis I (1961). 85 Der Begriff der "Herstellung" erfaßt alle zur Erzeugung von Suchtstoffen geeigneten Verfahren mit Ausnahme der Produktion. Das Reinigen sowie die Umwandlung 83

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pfliehtet, um sicherzustellen, daß es nicht zu einer übermäßigen Anhäufung der Substanzen in einem Staat kommt. Das zulässige Herstellungsvolumen hat sich hierbei ebenfalls an den vorgelegten Schätzungen zu orientieren und darf diese nicht überschreiten. 86 Die in den Herstellungsprozeß involvierten Personen müssen einem staatlichen Lizenzsystem unterworfen werden, wobei es in das Ermessen der zuständigen Behörden fällt, Lizenzen zu erteilen, diese einzuziehen oder inhaltlich zu verändern. 87 Des weiteren sind die Staaten zur Überwachung der Personen, Unternehmen und auch der Herstellungsorte verpflichtet. Die konkrete Ausgestaltung dieser Überwachungsmaßnahmen wird ebenfalls dem staatlichen Ermessen überlassen. Von internationaler Seite werden Überwachungsmaßnahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit erwartet, d. h. solche, die auf Grund der spezifischen Bedingungen vor Ort notwendig und praktikabel sind, z. B. unangekündigte Inspektionen in angemessenen Zeitabständen. 88 Des weiteren sollen die Hersteller zur Führung von Verzeichnissen zur Dokumentation der hergestellten Mengen und deren Verwendung angehalten werden. 89 Die Konvention von 1971 stimmt hinsichtlich der Herstellungskontrolle mit der Einheitskonvention im wesentlichen überein. Ergänzend sind die Staaten jedoch verpflichtet, Sicherheitsmaßnahmen zur Verhinderung von Diebstählen der Substanzen zu ergreifen. 9O f) Die Kontrolle des Handels und der Verteilung der Substanzen

Die Handelskontrolle umfaßt Maßnahmen auf nationaler und internationaler Ebene. Die Konventionen von 1961 und 1971 enthalten diesbezüglich weitestgehend indentische detaillierte Vorgaben. Zunächst ist der Handel und die Verteilung der kontrollierten Substanzen einem Lizenzsystem zu unterwerfen. Die von den Staaten lizenzierten Personen sowie die Örtlichkeiten der Geschäftsabwicklung müssen von staatlicher Seite

in andere Suehtstoffe werden ebenfalls von diesem Begriff erfaßt. Vgl. Definition Art. I(n) (1961). 86 Art. 21 1(1961). 87 Vgl. 1961 Commentary S. 318 Nr. 8. 88 Vgl. 1961 Commentary S. 320 Nr. 3. 89 Art. 34 B (1961). 90 Art. 8 Be (1971).

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kontrolliert werden, wobei die Ausgestaltung dieser Kontrollmaßnahmen der staatlichen Beurteilung überlassen wird. 9 \ Des weiteren haben die Staaten dafür Sorge zu tragen, daß sich keine übermäßigen Mengen der kontrollierten Substanzen bei den Händlern ansammeln, die die Bedürfnisse des normalen Geschäftsganges übersteigen. Bei ihrer Entscheidungsfmdung können die zuständigen Behörden jedoch die vorherrschenden Marktbedingungen berücksichtigen, um eine Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Betätigung zu vermeiden. 92 Der internationale Handel unterliegt zusätzlichen Kontrollmaßnahmen, die wiederum die Vermeidung der Abwanderung der Substanzen in illegale Kanäle zum Gegenstand haben. Bei Exporttransaktionen muß das Exportland beachten, daß durch den Export nicht die Importschätzungen des Importlandes überschritten werden und daß die Einfuhr der kontrollierten Substanzen mit den Gesetzen des Importlandes vereinbar ist. 93 An dieser Stelle ist insbesondere auf Art. 13 der Konvention von 1971 hinzuweisen, der es den Staaten ermöglicht, mit Hilfe des Generalsekretärs der Vereinten Nationen ein Einfuhrverbot für gewisse Substanzen den übrigen Vertragsstaaten zu notiflZieren, welches diese zwingend zu beachten haben. Demnach kann hier der vorhandene Vertragsmechanismus auch dazu genutzt werden, der eigenen Drogenpolitik zur Durchsetzung zu verhelfen. Ferner ist für jede internationale Transaktion eine gesonderte Ermächtigung, bzw. Lizenz, die detaillierte Angaben über die konkrete Lieferung enthalten muß, notwendig. Im übrigen soll eine Exportgenehmigung erst dann erteilt werden, wenn seitens des Importlandes die Bestellung bestätigt wurde. 94 Auch die Transitstaaten werden in das Kontrollsystem eingebunden. Diese Staaten müssen " ... due measures ... " ergreifen, um ebenfalls ein Verschwinden des Transportes in illegale Kanäle zu vermeiden. Orientiert am Maßstab der Verhältnismäßigkeit, werden hier nur vernünftigerweise zu erwartende Kontrollmaßnahmen gefordert, die auf Grund der vorherrschenden Umstände praktikabel sind. 95 Schließlich ist hervorzuheben, daß die Staaten Opium nur von solchen Ländern importieren sollen, die zu den "klassischen", auf den Export aus gerichte-

9\ Art. 30 I (1961); vgl. 1961 Commentary S. 330 Nr. 2; Art. 81,11 (1971); vgl. 1971 Commentary S. 173 Nr. 4. 92 Art. 30 IIa (1961). 93 Art. 31 I (1961). 94 Art. 31 IV, V (1961); Art. 12 I (1971). 95 Art. 31 XII (1961); vgl. 1961 Commentary S. 378 Nr. 2; Art. 12 I1I(f) (1971); vgl. 1971 Commentary S. 239 Nr. 6.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

ten Opiumproduktionsstaaten gehören oder von solchen, deren Produktion durch den ECOSOC genehmigt wurde. Eine genaue Feststellungspflicht hinsichtlich des Ursprungsortes des Opiums obliegt den Staaten jedoch nicht. 96 g) Diverse Berichtspflichten

Die Informationsübermittlungspflichten der Staaten beschränken sich nicht auf die Bedarfsschätzungen und die Statistiken. Die Commission on Narcotic Drugs97 kann ferner solche Berichte anfordern, die sie zur Ausführung ihrer Aufgaben benötigt. Hierunter fallen insbesondere Berichte über das Funktionieren der Konventionen in den einzelnen Staaten, die Mitteilung der nationalen Drogengesetze und deren Änderungen, die Nennung der national zuständigen Behörden für die Drogenkontrolle sowie Informationen über aufgedeckte Fälle von Schwarzhandel, die helfen könnten, auch Fälle in anderen Staaten aufzuklären. 98 Hinsichtlich des letzten Punktes gilt die Mitteilungspflicht erst, wenn die polizeiliche Untersuchung abgeschlossen ist und nicht mehr durch die Veröffentlichung beeinträchtigt werden kann. 99 Neben der Einschränkung, daß nur solche Informationen vorzulegen sind, die die Commission on Narcotic Drugs zur Ausführung ihrer Aufgaben benötigt, wird von den Staaten des weiteren lediglich die Vorlage verfügbarer Informationen erwartet, d. h. aufwendige und unverhältnismäßige Recherchen müssen von den Staaten nicht durchgeführt werden. Im übrigen wird von einem Verweigerungsrecht der Staaten ausgegangen, sollte, was aber sehr unwahrscheinlich ist, die Commission on Narcotic Drugs ihr Informationsbegehren mißbrauchen. 100 h) Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs

Die sehr allgemein formulierten Pflichten beziehen sich zunächst auf die Koordination der Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs auf nationaler Ebene und befürworten die Bildung einer "appropriate agency" .101 Art. 24 IV (1961); vgl. 1961 Commentary S. 296 Nr. 5. Hierbei handelt es sich um das Nachfolgerorgan des OAC; siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. 98 Art. 18 I (1961); Art. 16 I-III (1971). 99 Vgl. Wortlaut Art. 16 III (1971) " ... as soon as possible after the event...". 100 Vgl. 1961 Commentary S. 210 Nr. 4, 5. 101 Art. 35 a (1961); Art. 21 a (1971). 96 97

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Bewußt wurde im Gegensatz zur Konvention von 1936 102 darauf verzichtet, zur Koordination der regional und überregional agierenden polizeilichen Einheiten die Schaffung eines "centraloffice" zu verlangen, da einige Staaten damals keine Möglichkeit sahen, diese Vertragspflicht verfassungskonform umzusetzen und daher von der Ratiftkation der Konvention von 1936 absahen. 103 Des weiteren sollen die Staaten die internationale Kooperation im Bereich der Schwarzhandelbekämpfung intensivieren und ebenfalls besser koordinieren. 104 Es handelt sich hierbei um eine besondere Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht zur internationalen Kooperation, die in Art. 4 (1961) ausdrücklich normiert ist. Neben diesen Koordinationspflichten besteht insbesondere die Pflicht, mit strafrechtlichen Mitteln den illegalen Betäubungsmittelverkehr zu bekämpfen. Vorsätzliche Handlungen, unabhängig von der Form der Beteiligung und der konkreten Bezeichung in den einzelnen Staaten, die gegen Regelungen der UNDrogenkonventionen verstoßen, sind als strafrechtlich relevante Tatbestände in die nationalen Strafgesetze aufzunehmen. 105 Strafrechtliche Sanktionen sollen damit durch ihre abschreckende Wirkung zur Eindämmung des Schwarzhandels beitragen. Hervorzuheben ist jedoch, daß die Drogenkonventionen den Staaten hier einen weiten Gestaltungsspielraum eröffnen, da sich die internationalen Vorgaben auf der Rechtsfolgenseite darauf beschränken, eine "adäquate Strafe" für sehr schwerwiegende Taten zu verlangen. Oben wurde bereits darauf hingewiesen, daß insbesondere das Strafrecht durch soziale, kulturelle und auch religiöse Traditionen geprägt wird, so daß es zu unterschiedlichen strafrechtlichen Bewertungen eines Sachverhaltes kommen kann. Durch die von den Konventionen gewählten ausfiillungsfahigen Formulierungen ist es den Staaten daher ermöglicht worden, unter Berücksichtigung ihrer speziftschen Werte ordnung die internationalen Vertragspflichten umzusetzen, ohne starren Vorgaben folgen zu müssen. Des weiteren sollen durch harmonisierte Auslieferungsbedingungen Strafbarkeitslücken vermieden werden, die ihre Wurzeln in rechtstechnischen Art. 11 1,11 (1936). Es wurde geltend gemacht, daß föderalistisch ausgerichtete Verfassungen und dezentralisierte Verwaltungssysteme die Bildung einer zentralen Behörde nicht zulassen. VgJ. 1961 Commentary S. 415 Nr. 2. Zu einer vergleichenden Analyse der strafrechtlichen Aspekte der Konventionen von 1936 und 1961 vgJ. Delachaux "Drogues et Legislation" (1977), S. 111-140. 104 Art. 35 b-e (1961); Art. 21 b-e (1961). 105 Art. 36 (1961); Art. 22 (1971). VgJ. zu den strafrechtlichen Aspekten im einzelnen Noll, Bulletin on Narcotics, VoJ. XXIX, Nr. 4,1977, S. 41 ff. 102 103

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Fragen haben. Die Staaten folgen bei der Begründung der Zuständigkeit ihrer Gerichte unterschiedlichen Prinzipien. 106 Diesbezüglich lassen sich lediglich einheitliche Verhaltensmuster innerhalb der commonlaw-Staaten einerseits und der civil-Iaw-Staaten andererseits feststellen, die sich ebenfalls auf die Auslieferungspraxis der Staaten auswirken. Zur Veranschaulichung ist darauf hinzuweisen, daß die civil-Iaw-Staaten in der Regel zwar eine weitere Gerichtsbarkeit haben als die common-Iaw-Staaten, daß sie aber eigene Staatsangehörige nicht ausliefern. l07 Demgegenüber liefern common-Iaw-Staaten auch ihre Staatsangehörigen aus, stellen aber erhöhte Anforderungen an das Auslieferungsverfahren, wie z. B. das Vorhandensein eines Auslieferungsvertrages zwischen den beteiligten Staaten, der die auslieferungsfahigen Straftaten abschließend auflistet, und die Vorlage eines prima facie Beweises. 108 Um daraus resultierende Strafbarkeitslücken zu vermeiden, haben die Konventionen den Grundsatz "aut dedere aut judicare" aufgenommen, der die Staaten zur Strafverfolgung verpflichtet, wenn der Täter auf ihrem Territorium ergriffen wurde, eine Auslieferung aber auf Grund der Unvereinbarkeit mit nationalen Gesetzen abgelehnt werden mußte. Die Pflicht zur Strafverfolgung in diesem Fall unterliegt allerdings den jeweiligen verfassungsrechtlichen Schranken. 109 Drogenbezogene Straftaten sind ferner grundsätzlich als auslieferungsfähige Taten zu behandeln, wobei den Staaten jedoch ein sehr weiter Beurteilungsspielraum dahin gehend eröffnet wurde, ob die jeweilige Tat als schwerwiegend genug einzuschätzen ist, um eine Auslieferung zu rechtfertigen. I 10 106 Folgende Jurisdiktionsprinzipien werden unterschieden: Kraft des Territorialitätsprinzips kann ein Staat eine Straftat verfolgen, wenn sie auf seinem Staatsgebiet begangen wurde; das aktive Personalitätsprinzip ermöglicht die Strafverfolgung von eigenen Staatsangehörigen; wenn wichtige Staatsinteressen auf dem Spiel stehen kann kraft des Schutzprinzips die Gerichtsbarkeit begründet werden; das passive Personalitätsprinzip kommt zur Anwendung, wenn sich die Tat eines Ausländers im Ausland gegen einen Staatsangehörigen richtete; das Universalitätsprinzip ermöglicht schließlich die Strafverfolgung bei Taten gegen Rechtsgüter, an deren Unversehrtheit alle Staaten interessiert sind. Vgl. Blakesley in Bassiouni (ed.) "International Crirninal Law" (1986), Vol. 11, S. 3 ff. Der Drogenhandel wird regelmäßig dem Universalitätsprinzip unterstellt. Vgl. Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), § 1184; Seidel-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn 1381. 107 Vgl. UN Doc. "Extradition fOT Drug-Re1ated Offences" (1985) S. 63 Nr. 139 und S. 27 Nr. 55; Surena Arnerican Society of International Law, Proceedings of the 84th Annual Meeting, 1990, S. 2. 108 V gl. UN Doc. "Extradition for Drug-Related Offences" (1985) S. 5 Nr. 10 und S. 42 Nr. 87. 109 Art. 36 lIa(IV) (1961); Art. 22 lIa(IV) (1971); vgl. UN Doc. "Extradition for Drug-Related Offences" (1985) S. 11 Nr. 20. 110 Art. 36 IIb(IV) (1961); vgl. 1972 Commentary S. 82 Nr. 4; Art. 22 IIb (1971).

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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i) Maßnahmen zur Bekämpfung des Drogenmißbrauches

Auch die Behandlung der Drogenabhängigen ist ein Regelungselement der internationalen Drogenkontrolle, da die illegale Nachfrage eingedämmt werden muß. Präventive Maßnahmen zur Verhinderung des erstmaligen oder fortgesetzten mißbräuchlichen Drogenkonsumes in Form von geeigneten Behandlungsformen, Erziehung und sozialer Reintegration sind seitens der Vertragsstaaten zu ergreifen. Die Ausbildung des hierfür benötigten Personals soll von den Staaten weitestgehend gefördert werden. I 11 Der hier angesprochene Regelungsbereich ist mit einem erheblichen fmanziellen Aufwand verbunden, so daß sich der internationale Anspruch auf praktikable Maßnahmen beschränkt. Was praktikabel ist, richtet sich nach den spezifischen wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen vor Ort und deren Beurteilung durch die jeweilige Regierung sowie nach der fmanziellen Leistungsstärke der einzelnen Staaten. Damit kann insbesondere auf die besonderen Anforderungen in den Entwicklungsstaaten Rücksicht genommen werden. Ohne gegen vertragliche Regelungen zu verstoßen, können daher vorhandene fmanzielle Mittel und "manpower" anderen Projekten zugeordnet werden, wenn diesen Projekten seitens der Regierung Priorität eingeräumt wird. I 12 Die Staaten haben daher in diesem Bereich einen sehr großen Entscheidungsspielraum. 2. Die Vertragspflichten der Drogenkonvention von 1988 Die Schwerpunktsetzung dieser Konvention äußert sich in den den Staaten auferlegten Pflichten, die fast ausschließlich dem repressiven Bereich des nationalen Strafrechts und seinen internationalen Bezügen zuzuordnen sind. Damit werden insbesondere zugleich auch Fragen des nationalen Verfassungsrechts tangiert, die einer besonderen Berücksichtigung bei der Umsetzung der internationalen Vertragspflichten bedürfen.

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Art. 38 (\961); Art. 20 (\971). Vgl. 1972 Cornmentary S. 84 Nr. I; 1971 Cornmentary S. 331 Nr. I.

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Zweiter Teil: Regelungsrnechanisrnen der Drogenkontrolle

a) Die Pflicht zur Schaffung von Straftatbeständen und zur Verhängung geeigneter Strafen

Art. 3 I der Konvention von 1988 verpflichtet die Staaten, die dort aufgelisteten vorsätzlich begangenen Handlungen als Straftatbestände in die nationalen Strafgesetze aufzunehmen. Eine Differenzierung wurde dahin gehend unternommen, daß die in den Unterabsätzen (a) und (b) aufgelisteten Handlungen zwingend von den Staaten in die nationalen Strafgesetze aufzunehmen sind, wohingegen eine solche Aufnahme fiir die in Unterabsatz (c) aufgelisteten Handlungen nur dann erfolgen soll, wenn dies mit den jeweiligen Verfassungsgrundsätzen und den Grundzügen der jeweiligen Rechtsordnung vereinbar ist. Es wurde damit, wie auch an vielen anderen Stellen der Konvention, eine Sicherungsklausel in den Vertragstext aufgenommen, die die Umsetzung der Vertragspflicht nur insoweit verlangt, als daß dies mit der nationalen Rechtsordnung vereinbar ist. Die Aufnahme einer solchen Sicherungsklausel an dieser Stelle wurde fiir notwendig erachtet, da während der Konferenz keine präzisere Definition fiir die stratbaren Handlungen gefunden werden konnte, die fiir alle unterschiedlichen Rechtsordungen akzeptabel gewesen wäre. 113 Die in Art. 3 I (1988) aufgelisteten Handlungen. die als besonders schwerwiegend eingestuft werden, sind Anknüpfungspunkt fiir die von der Konvention vorgeschriebenen Kooperationspflichten. Eine zweite Differenzierung erfolgte in der Auflistung weiterer strafbarer Handlungen in einem separaten Absatz. Die in Art. 3 11 (1988) genannten Handlungen beziehen sich u.a. auf den Besitz und Erwerb der kontrollierten Substanzen fiir den eigenen Kosum. Seitens der Konsumländer wurde zunächst versucht, die eigenkonsumorientierten Delikte aus dem Anwendungsbreich der Konvention auszuklammern, da diese hinsichtlich ihres strafrechtlichen Unwertgehaltes als weniger schwerwiegend eingestuft wurden, und daher umfangreiche und kostspielige Folgepflichten in Form von Auslieferungsverfahren und Beschlagnahmeverfahren als ungerechtfertigt angesehen wurden. Demgegenüber insistierten die Produktionsstaaten, die wesentliche Lasten der internationalen Drogenkontrolle zu tragen haben, auf einer Gleichbehandlung mit den sonstigen drogenspezifischen Straftaten, da die neue Konvention einerseits umfassend alle Aspekte des Dro-

1\3 Vgl. Stewart Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 387,393.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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genmißbrauches regeln soll und andererseits die Lastenverteilung der Drogenkontrolle damit in ein angemesseneres Verhältnis gebracht werden kann. 114 Ein Kompromiß konnte dahin gehend gefunden werden, der die strafrechtliche Verfolgung der eigenkonsumorientierten Straftaten verlangt, diese Pflicht aber wiederum unter den Vorbehalt einer verfassungsrechtlichen Sicherungsklausel stellt und die oben erwähnten Folgepflichten nicht an diese Straftaten knüpft. 11S Ferner wird die Sicherstellung einer angemessenen Bestrafung der Täter und eine einheitliche Rechtsanwendung angestrebt. Es muß daher gewährleistet sein, daß die zuständigen Behörden und Gerichte die vorgesehenen Erschwerungsgründe in ihrer Entscheidung berücksichtigen können. 116 Demgegenüber ist es den Staaten aber auch erlaubt, Maßnahmen in Form von Erziehungsprogrammen, Therapien und sozialer Reintegration an Stelle strafrechtlicher Sanktionen zu ergreifen. 117 b) Die Begründung der Gerichtsbarkeit der einzelnen Staaten

Die meisten in Art. 3 I (1988) aufgelisteten Delikte haben einen internationalen Bezug, da die illegale Produktion, Herstellung und die Verteilung der Substanzen zumeist in unterschiedlichen Staaten erfolgen. Art. 4 (1988) strebt daher die Vermeidung positiver und negativer Kompetenzkonflikte der Gerichte der einzelnen Staaten an, die zu Strafbarkeitslücken zugunsten der Schwarzhändler führen können. Die Konvention unterscheidet zwischen obligatorischen und fakultativen Gründen zur Begründung der Gerichtsbarkeit. Gemäß Art. 4 Ia (1988) ist die Gerichtsbarkeit eines Staates zwingend gegeben, wenn das Delikt auf dessen Hoheitsgebiet begangen wurde oder an Bord eines Schiffes oder Flugzeuges, welches die Flagge des Staates führt, bzw. nach dem Recht des betreffenden Staates eingetragen ist. Die obligatorischen Gründe zur Begründung der Ge-

114 Vgl. UN Doc. "Report of the Review Group on the Draft Convention" E/Conf.82/3 para. 40; Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 269; Rouchereau Annuaire Fran~ais de Droit International, 1988, S. 601, 603. 115 Die Kooperationspflichten der Konvention von 1988 im Rahmen der Rechtshilfe, der Auslieferung und der Beschlagnahmung von Drogengeldern beziehen sich lediglich auf die in Art. 3 I (1988) aufgelisteten Straftaten. 116 Art. 3 V, VII (1988). 117 Art. 3 IV b-d (1988).

7 Klinger

Zweiter Teil: Regelungsrnechanisrnen der Drogenkontrolle

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richtsbarkeit folgen damit dem Territorialitätsprinzip, das am weitesten anerkannte ,Jurisdiction principle" .118 Art. 4 Ib (1988) enthält die fakultativen Gründe zur Begründung der Gerichtsbarkeit. Hervorzuheben ist, daß die Staatsangehörigkeit als Anknüpfungspunkt der Gerichtsbarkeit dem fakultativen Bereich zugeordnet wurde. Damit wurde den oben beschriebenen Traditionen der common-Iaw- und civillaw-Staaten Rechnung getragen, die diesbezüglich unterschiedliche Auffassungen vertreten. I 19 c) Die Auslieferung als besondere Form der internationalen Zusammenarbeit zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs

Gemäß Art. 6 I (1988) beziehen sich die Auslieferungspflichten der Staaten auf die in Art. 3 I (1988) bezeichneten Straftaten, die von den Staaten grundsätzlich als auslieferungsfähige Taten zu behandeln sind. Staaten, die als verfahrensrechtliche Voraussetzung das Vorhandensein eines Auslieferungsvertrages verlangen, müssen in Erwägung ziehen, die vorliegende Konvention als Rechtsgrundlage heranzuziehen, falls ein Auslieferungsvertrag mit einem Staat fehlt, der um die Auslieferung einer Person ersucht. Die hierfür notwendigen gesetzlichen Maßnahmen sind erforderlichenfalls von den Staaten zu ergreifen. 120 Das Auslieferungsverfahren soll ferner durch vereinfachte Anforderungen an die Beweiserfordernisse und durch eine Beschleunigung des Verfahrens effizienter gestaltet werden. 121 Ob die Auslieferung zu gewähren ist, richtet sich jedoch nach dem Recht des ersuchten Staates, bzw. nach den geltenden Auslieferungsverträgen. Die Ablehnung einer Auslieferung ist insbesondere dann zulässig, wenn der ersuchte Staat der Auffassung ist, daß die Strafverfolgung auf politischen oder rassistischen Motiven beruht. 122

118 Vgl. UN Doc. "Extradition for Drug-related Offences" (1985) S. 59 Nr. 131; siehe oben dieses Kapitel, Fn 106. 119 Die common-law-Staaten sehen in der Staatsangehörigkeit keinen Grund zur Begründung der Gerichtsbarkeit. Vgl. SproulelSt. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 275.

Art. 6 III (1988). Art. 6 VII (1988). 122 Art. 6 V, VI (1988).

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Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Wiederum ist der Grundsatz "aut dedere aut judicare" in die Konvention aufgenommen worden, der die Staaten zur Strafverfolgung verpflichtet, falls die Auslieferung abgelehnt wird. 123 Die Konvention bezweckt demnach eine verstärkte Zusammenarbeit der Staaten auf dem Gebiet der Auslieferung, ohne aber die Aufgabe nationaler Grundsätze zu verlangen. d) Die Beschlagnahmung und Einziehung der Drogengelder und der damit erworbenen Vermögensgegenstände

Der illegale Betäubungsmittelhandel ist ein jährliches Multi-MilliardenDollar-Geschäft weltweit. 124 Durch Entziehung der fmanziellen Gewinne soll den Schwarzhändlern damit der Anreiz fiir ihre illegale Transaktionen genommen werden. Auf nationaler Ebene sind die Staaten zunächst verpflichtet, die zuständigen Behörden mit den notwendigen Kompetenzen auszustatten, um nicht nur die Einziehung der in der Konvention genannten Vermögens gegenstände, Geräte und sonstigen Materialien zu ermöglichen, sondern um auch bereits die Ermittlung und Aufdeckung dieser illegal erworbenen Vermögens gegenstände gewährleisten zu können. Die Gestaltung der erforderlichen Einzelmaßnahmen obliegt hierbei den Staaten. 125 Die Entscheidungsfreiheit der Staaten wird jedoch dahin gehend eingeschränkt, daß sie ihren zuständigen Behörden die Kompetenz zur Anforderung von Bank- und sonstigen Geschäftsunterlagen übertragen müssen. Ausdrücklich wird zugleich festgehalten, daß insbesondere das Bankgeheimnis kein Rechtfertigungsgrund für die Nichterfüllung dieser Vertragspflicht ist. 126 Auch hinsichtlich der Einziehung der relevanten Vermögenswerte fordert die Konvention die zwischenstaatliche Zusammenarbeit, falls sich die betreffenden Vermögensgegenstände in einem anderen Hoheitsgebiet befmden. Zwei Verfahren werden hierfür in der Konvention vorgesehen. Der um Unterstützung ersuchte Staat kann entweder auf der Basis der vorgelegten Beweismittel des ersuchenden Staates ein Einziehungsverfahren Art. 6 IX (1988). Nach einer UN-Schätzung beläuft sich der Umsatz des illegalen Drogenhandels auf ca. 500 Milliarden US-Dollar im Jahr. Vgl. Bassiouni Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 311,321. Ferner finden sich auch Schätzungen in Höhe von 800 Milliarden US-Dollar; vgl. Kramer Vereinte Nationen, 1990, S. 68. 125 Art. 5 1,11 (1988). 126 Art. 5 III (1988). Vgl. allgemein zur Geldwäscheproblematik der internationalen Drogenkontrolle Thony Revue Juridique et Politique Vol. 47, 1993, Nr. 2, S. 137 ff. 123

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Zweiter Teil: Regelungsrnechanisrnen der Drogenkontrolle

durchführen oder die Einziehungsentscheidung des ersuchenden Staates gar vollziehen. 127 Durch die erste Verfahrensalternative wurde damit insbesondere auf jene Staaten Rücksicht genommen, deren nationale Rechtsordnung nicht die Vollziehung von ausländischen Gerichtsentscheidungen zur Einziehung von Vermögens gegenständen erlaubt. 128 Neben dieser zwingenden zwischenstaatlichen Kooperationspflicht bestehen weitere freiwillige Kooperationspflichten, die sich primär auf die Verwendung der eingezogenen Güter beziehen. Zwar richtet sich gemäß Art. 5 Va (1988) die Verwendung dieser Güter grundsätzlich nach dem innerstaatlichen Recht der einziehenden Staaten, dennoch müssen die Staaten zumindest in Erwägung ziehen, diese Güter, bzw. deren Wert, auf die in die internationale Drogenkontrolle involvierten Organe zu übertragen oder diese mit anderen Vertragsstaaten zu teilen. 129 Die letzte Alternative geht auf eine Initiative der EntWicklungsstaaten zurück, die zunächst zwingend den gesamten Wert der eingezogenen Vermögen für ihre Drogenkontrollmaßnahmen beanspruchten. Da diese Forderung jedoch nicht durchsetzbar war, wurde der oben dargestellte Kompromiß gefunden. 130

e) Rechtshilfepflichten Art. 7 (1988) stellt ein detailliertes Rechtshilfeverfahren zur Verfügung, um die internationale Kooperation auf diesem Gebiet zu forcieren. Zunächst werden die Staaten zu Rechtshilfeleistungen bei Ermittlungen, Strafverfolgungsmaßnahmen und Gerichtsverfahren verpflichtet, wobei diese Pflicht unter der Einschränkung "soweit wie möglich" steht. 131 Ein Katalog mit möglichen Rechtshilfemaßnahmen ist beigefügt, der durch nach innerstaatlichem Recht zulässige Maßnahmen ergänzt werden kann. 132 Wiederum wird ausdrücklich festgehalten, daß das Bankgeheimnis kein Rechtfertigungsgrund für die vertragswidrige Nichtgewährung von Rechtshilfe ist, was allgemein als wichtige Errungenschaft eingeschätzt wird, da das Bank-

Art. 5 IVa (\ 988). Vgl. Stewart Denver Journal of International Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 387, 396. 129 Art. 5 Vb (1988). 130 Vgl. Rouchereau Annuaire Fran~ais de Droit International, 1988, S. 601, 605. 131 Art. 7 I (1988). lJ2 Art. 7 11, III (\ 988). 127 128

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geheimnis Ermittlungen im Bereich der Geldwäsche erheblich beeinträchtigen kann. 133 Neben diesen allgemeinen Pflichten wird in den Absätzen 8 bis 19 des Art. 7 (1988) detailliert geregelt, wie mit einem Rechtshilfeersuchen zu verfahren ist. Ohne im einzelnen auf die jeweiligen Verfahrensschritte einzugehen, ist zu erwähnen, daß ebenfalls Gründe zur legitimen Verweigerung der Rechtshilfe vorgesehen sind. Ein Verweigerungsgrund liegt vor, wenn die ersuchte Partei der Auffassung ist, daß die Erledigung des Ersuchens geeignet ist, ihre Souveränität, ihre Sicherheit, die öffentliche Ordnung oder andere wesentliche Interessen zu beeinträchtigen oder wenn das Rechtshilferecht des ersuchten Staates dem Ersuchen entgegensteht. \34 Demnach wird hier nicht nur dem innerstaatlichen Rechtshilferecht Vorrang gewährt, sondern die Staaten haben zudem wiederum einen Beurteilungsspielraum und können auf nationale Interessen Rücksicht nehmen. Rücksicht wird. ferner auch auf bereits bestehende Rechtshilfeverträge genommen. Das in Art. 7 (1988) vorgesehene Verfahren soll nämlich nur dann zur Anwendung kommen, wenn die Parteien bereits bestehender Rechtshilfeverträge diesem Verfahren Vorrang einräumen. \35 Weitere Formen der Zusammenarbeit im Bereich der Rechtshilfe und Rechtsdurchsetzung sind in Art. 9 (1988) enthalten, der die Staaten, vorbehaltlich der Vereinbarkeit mit der nationalen Rechtsordnung, zum Aufbau von Informationskanälen, zur gegenseitigen Unterstützung bei polizeilichen Ermittlungen und zur Gründung gemeinsamer Arbeitsgruppen verpflichtet. Die Schaffung geeigneter Ausbildungsprogramme sowie der zwischenstaatliche Erfahrungsaustausch werden ebenfalls thematisiert. Eine Innovation und besondere Form der internationalen Kooperation stellt das Instrument der "kontrollierten Lieferung"\36 nach Art. 11 (1988) dar, das den durch die zuständigen Organe überwachten Transport illegaler Betäubungsmittellieferungen durch mehrere Staaten ermöglichen soll, um schließlich alle an der illegalen Transaktion beteiligten Personen ermitteln zu können. Dieses Instrument berührt sensible verfassungsrechtliche Fragen, da in einigen Verfassungen die Polizeibehörden zum Eingreifen verpflichtet sind, sobald sie Kenntnis von einer illegalen Handlung erhalten. 137 Um dennoch an diesem m Art. 7 V (1988); vgl. Zagaris Denver Journal of International Law and Poliey, Vol. 18, 1990, S. 339, 346. 134 Art. 7 XV (1988). I3S Art. 7 VI, VII (1988). 136 Vgl. Definition "eontrolled de\ivery" in Art. 1 (g) (1988). 137 Vgl. Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 287, Fn 84.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Instrument festhalten zu können, wurde eine Sicherungsklausel beigefügt, die die Anwendung der "kontrollierten Lieferung" nur verlangt, wenn dies mit den Grundsätzen der innerstaatlichen Rechtsordnung vereinbar ist. f) Diverse Informationspflichten Auch im Rahmen der Konvention von 1988 sind die Staaten zur Informationsübermittlung verpflichtet. Die Informationspflichten beziehen sich auf die Vorlage der nationalen Gesetze, die der Umsetzung der aus dieser Konvention resultierenden Vertragspflichten dienen sollen sowie auf Angaben über den illegalen Betäubungsmittelverkehr. 138 g) Die Kontrolle der VorläuJersubstanzen (" Precursors ")

Auf Grund einer Initiative verschiedener Entwicklungsstaaten und gegen den Widerstand europäischer Staaten, die die Haupthersteller chemischer Produkte sind, wurde in die Konvention die Kontrolle solcher Substanzen aufgenommen, die üblicherweise bei der Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen verwendet werden. 139 Ähnlich der Konventionen von 1961 und 1971 sind diese Vorläufersubstanzen in veränderbare Tabellen l40 eingeteilt. Den Staaten obliegt zunächst, die Abzweigung dieser Stoffe zu verhindern. Hierfür sind die von ihnen für "zweckmäßig" erachteten Maßnahmen zu ergreifen. 141 Diese allgemeine Pflicht wird dahin gehend konkretisiert, daß insbesondere die Herstellung und die Verteilung dieser Substanzen zu überwachen ist; allerdings wird lediglich ein Maßnahmekatalog in Form einer Empfehlung hinzugefügt. 142 Hinsichtlich der Kontrolle des internationalen Handels mit diesen Stoffen treffen die Staaten zwingende Handlungspflichten, die mit denen der Konventionen von 1961 und 1971 vergleichbar sind, so daß auf die obigen Ausführungen zu verweisen ist.

Art. 20, Art. 5 IVe, Art. 12 XII (\988). Vgl. Rouchereau Annuaire Fran~ais de Droit International, 1988, S. 601, 610. 140 Art. 12 lI-VII (\988) enthält das Verfahren zur Änderung der Tabellen. 141 Art. 12 I (\988). 142 Art. 12 VIII (1988).

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h) Die Vernichtung illegal angebauter Betäubungsmittelpjlanzen und Maßnahmen zur Beseitigung der illegalen Nachfrage

Den multidisziplinären Charakter des UN-Drogenkontrollprogrammes unterstreichend, wird in Art. 14 (1988) ferner von den Staaten erwartet, daß diese Maßnahmen zur Vernichtung illegaler Anbaugebiete sowie Maßnahmen zur Beseitigung der illegalen Nachfrage ergreifen. Auf der Grundlage einer eigenen Beurteilung haben die Staaten "geeignete" Maßnahmen zu ergreifen. 143 Damit können nicht nur landes spezifische geographische Besonderheiten in der Beurteilung berücksichtigt werden, sondern auch das zur Verfügung stehende finanzielle Volumen, welches fiir Programme dieser Art notwendig ist und das Handlungspotential zwangsläufig beeinflußt. i) Allgemeiner Verhaltenskodex

Die Konvention strebt primär die Forcierung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolung und begleitenden Bereichen an, um die Ermittlung und Verurteilung der Schwarzhändler zu ermöglichen. Damit steht der sensible Bereich der Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt in einem internationalen Sac'hverhalt im Vordergrund. Ausdrücklich hebt die Konvention von 1988 in Art. 2 11 hervor, daß die Vertragspflichten in einer Weise zu erfüllen sind, die mit dem Grundsatz der souveränen Gleichheit, dem Grundsatz der territorialen Unversehrtheit und mit dem Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten vereinbar ist. Die Konvention soll also nicht dazu mißbraucht werden, gegen diese völkerrechtlichen Prinzipien zu verstoßen. Il. Der Verzicht auf strengere, aber die allgemeine Akzeptanz gefiihrdende Kontrollinstrumente

Im vorhergehenden Abschnitt wurden die wichtigsten Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen untersucht, um das Ausmaß der die Staaten treffenden Handlungspflichten sowie das Ausmaß der den Staaten eingeräumten Beurteilungs- und Gestaltungsspielräume festzustellen. Eine Untersuchung der drei Vertragsentwürfe l44 der Einheitskonvention zeigt, daß Kontrollinstrumente diskutiert und schließlich nicht in die EndfasArt. 14 II,IV (1988). Vgl. UN Doc. E/CN.7/AC.3/3 (1. Entwurf); UN Doc. E/CN.7/AC.317 (2. Entwurf); UN Doc. E/CN.7/AC.3/9 (3. Entwurf). 143

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

sung der Konvention aufgenommen wurden, die bereits Gegenstand kontroverser Diskussionen früherer Drogenkonventionen waren. Hier ist insbesondere auf das Opiumprotokoll von 1953 145 zu verweisen. Des weiteren kann festgestellt werden, daß auf die Einbeziehung solcher Kontrollinstrumente verzichtet wurde, die zwar bereits in früheren Verträgen enthalten waren, aber auf keine Unterstützung bei den Staaten stießen und daher zu einem nur mangelhaften RatifIkationsergebnis beitrugen. Zur letztgenannten Kategorie gehört insbesondere das Kontrollinstrument der "geschlossenen Liste", das den legalen Anbau der Betäubungsmittelpflanzen nur einer geringen Anzahl vertraglich autorisierter Staaten gestattet. 146 Auch im Rahmen der Vorbereitung der Einheitskonvention wurde die vertragliche Einbeziehung dieses Instrumentes vorgeschlagen, 147 jedoch unter Hinweis auf den Grundsatz der souveränen Gleichheit als völkerrechtswidrig abgelehnt. 148 Auf Grund der Unabänderbarkeit der Liste der autorisierten Produktionsländer befiirchtete man ferner, daß eine Verknappung der Betäubungsmittel rur medizinische Zwecke eintreten könnte, falls ein autorisiertes Produktionsland die Produktion einstellen würde. 149 Auch aus diesem Grund wurde daher das Instrument der "geschlossenen Liste" abgelehnt. Ferner ließ sich nicht durchsetzen, daß dem internationalen Kontrollorgan die Letztentscheidungsbefugnis über die von den Staaten vorgelegten landesspezifIschen Bedarfsschätzungen zukommt. 150 Auch ein zwingendes Verbot gefährlicher Substanzen - wie Heroin - sogar rur medizinische Zwecke fand keine Unterstützung, da hierin eine Beeinträchtigung der medizinischen Wissenschaft und eine zu weitgehende Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Staaten hinsichtlich der Regelung ihrer medizinischen Praxis gesehen wurde. 151

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ten.

Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 11. Das Instrument der "geschlossenen Liste" war erstmals in Art. 6 11 (1953) enthal-

Vgl. 3. Entwurf der Einheitskonvention Art. 32 Ia = UN Doc. E/CN7/AC.3/9. Vgl. Lande International Organization, 1962, S. 777, 789. 149 Vgl. Goodrich International Conciliation, Nr. 530, 1960, S. 179,212; Gregg International and Comparative Law Quarterly, Vol. 13, 1964, S. 96, 108. In der Tat flihrte die Einstellung des Mohnanbaus in der Türkei 1971 zu einer weltweiten Verknappung des aus Mohn gewonnenen Kodeins flir medizinische Zwecke. Vgl. Maas New York University Journal ofInternational Law and Politics, Vol. 8, 1975, S. 241, 242. 150 Vgl. I. Entwurf der Einheitskonvention Sec. 23 VII = UN Doc. E/CN7/AC.3/3 und 3. Entwurf der Einheitskonvention Art. 20 V = UN Doc E/CN7/AC.3/9. 151 Vgl. 2. Entwurf der Einheitskonvention Art. 2 V = UN Doc. E/CN7/AC.3/7 und 3. Entwurf der Einheitskonvention Art. 2 Ie = UN Doc.E/CN7/AC.3/9; vgl. Lande International Organization, 1962, S. 776, 791. 147 148

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Schließlich konnte sich auch die Einführung eines "clearing house" nicht durchsetzen, welches die Staaten verpflichtet hätte, alle Transaktionen des internationalen Handels durch ein internationales Organ zuvor genehmigen zu lassen. 152 Gegen dieses Kontrollinstrument wurde geltend gemacht, daß ein solches Verfahren zu erheblichen Verzögerungen im internationalen Handel geführt hätte und mit fmanziellen Einbußen der Exportstaaten verbunden gewesen wäre. Die Staaten waren daher nicht bereit, die Verantwortung rur die Kontrolle des internationalen Handels auf ein internationales Organ zu übertragen. 153 Der Charakter der soeben beispielhaft referierten Kontrollinstrumente verdeutlicht, daß die ursprüngliche Intention einer neuen Einheitskonvention die Ausdehnung und Intensivierung des vorhandenen Kontrollmechanismus war, um die EffIzienz der internationalen Drogenkontrolle zu steigern. Diesem Bestreben stand jedoch entgegen, daß die internationale Drogenkontrolle zugleich auch auf eine möglichst universelle Akzeptanz des Drogenkontrollprogrammes in der Staatengemeinschaft angewiesen ist. 154 Die Erfahrungen mit dem Opiumprotokoll von 1953 zeigten, daß mit dem souveränen Selbstverständnis der Staaten unvereinbare Kontrollinstrumente zum Scheitern eines internationalen Vertrages beitragen. Unter Berücksichtigung dieser Erfahrungen wurde daher im Rahmen der Einheitskonvention darauf verzichtet, jene Kontrollinstrumente in den Vertrag aufzunehmen, die bereits bei der Ausarbeitung des Vertragstextes auf erheblichen Widerstand stießen und damit nicht nur die universelle Ratiftkation des Vertrages in Frage gestellt hätten, sondern auch die spätere Umsetzung der Vertragspflichten. Unter Inkaufnahme eines weniger effIzienten Kontrollsystems war man demnach vorrangig darum bemüht, eine möglichst breite Akzeptanz rur das Drogenkontrollprogramm in der Staatengemeinschaft sicherzustellen. [JI. Empfehlungen an Stelle konkreter Rechtspflichten

Mit einer Vertragspartizipation sind Beschränkungen der Entscheidungsfreiheit in solchen Angelegenheiten verbunden, die typischerweise dem Bereich der inneren Angelegenheiten zuzuordnen sind. 155 Umfangreiche gesetzliche und verwaltungstechnische Maßnahmen sind zu ergreifen. Unter BerücksichtiVgl. I. Entwurfder Einheitskonvention Sec. 24 = UN Doc. E/CN7/AC.3/3. Vgl. Commentary on the Single Convention - First Draft - UN Doc. E/CN7/AC.3/4/Rev.1 S. 25, C.280; "An annotated Compilation of Observations on the Draft ofthe Single Convention" = UN Doc. E/CN7/AC.3/5, S. 178, 180. 154 Vgl. Samuels Canadian Yearbook oflntemational Law, Vol. 7,1969, S. 192,207. 155 Vgl. Reuter Bulletin on Narcotics, Vol. XX, Nr. 4, 1968, S. 3, 5. 152 153

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

gung der vielfaltigen Rechtsordnungen der zahlreichen Vertragsstaaten sowie der landesspezifischen sozioökonomischen Besonderheiten wurden die Vertragspflichten teilweise allgemein formuliert, um eine Pflichterfüllung in Übereinstimmung mit den vorherrschenden Bedingungen vor Ort ermöglichen zu können. Es wurde gezeigt, daß die Konventionen daher an zahlreichen Stellen den Staaten einen Beurteilungs und Gestaltungsspielraum gewähren. Eine weitere Methode zur flexiblen Ausgestaltung völkerrechtlicher Verträge, und damit auch zur Erleichterung der Akzeptanz des jeweiligen Vertrages, ist die Formulierung von Empfehlungen an Stelle konkreter Rechtspflichten mit Gestaltungsspielräumen. Zwei Kategorien an Empfehlungen lassen sich bei den UN-Drogenkonventionen unterscheiden, die jedoch beide unter dem einheitlichen Vorzeichen stehen, auf souveräne Belange und landesspezifische Besonderheiten der Vertragsstaaten Rücksicht zu nehmen. Eine Kategorie der Empfehlungen läßt sich dahin gehend charakterisieren, daß sie primär die universelle Akzeptanz der vertraglichen Regelungen sicherstellen und Konfliktquellen beseitigen will. So wurde ein Kontrollinstrument der Orogenkonventionen z. B. als Empfehlung formuliert, wenn sich bei der Ausarbeitung des Vertragstextes abzeichnete, daß dieses Kontrollinstrument aus verfassungsrechtlichen oder verwaltungstechnischen Gründen für viele Staaten inakzeptabel ist. Dies gilt z. B. für die Einrichtung bestimmter Behörden, die sich mit der Koordination der Orogenkontrolle vor Ort zu befassen haben ls6 und für die Übertragung von Strafverfolungsverfahren. ls7 Des weiteren ist festzustellen, daß Empfehlungen an Stelle bindender Rechtspflichten dann in den Verträgen zu fmden sind, wenn durch die vertragliche Regelung wirtschaftliche Interessen der Staaten tangiert werden können. Zu verweisen ist hier auf Art. 24 11 (1961), der einem Staat die Nichtaufnahme der Opiumproduktion für Exportzwecke lediglich empfiehlt, wenn damit die Gefahr der Überproduktion verbunden ist. Hier geht es also um den Verzicht auf eine Einnahmequelle. Auch im Falle der fmanziellen Unterstützung der Entwicklungsstaaten durch die Industriestaaten konnten lediglich fakultative Regelungen vereinbart werden, die auf Grund ihrer appellierenden Formulierungen als Empfehlung verstanden werden können. Hinzuweisen ist auf Art. 5 V (1988), der die Staaten auffordert, eine Teilung des Wertes der beschlagnahmten Güter mit anderen Staaten in Erwägung zu ziehen, sowie auf Art. 10 11 (1988), der die finanzielle 156 157

Art. 35 a (1961); Art. 6 (1971); vgl. 1971 Comrnentary S. 145 Nr. 1. Art. 8 (1988).

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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und technische Hilfe rur Transitstaaten zur Disposition der übrigen Vertragsstaaten stellt, um den Ausbau der Infrastruktur zur Erleichterung und Verbesserung der Kontrollrnaßnahmen zu unterstützen. ISB Die Aufnahme einer umstrittenen Regelung in Form einer Empfehlung hat jedoch den Vorteil, daß auf diese Weise langfristige Ziele im Blickwinkel der Vertragsstaaten bleiben, die zwar zur Zeit zu konfliktbelastet und nicht rur alle Staaten akzeptabel sind, aber im Rahmen einer fortschreitenden Entwicklung einer zukünftigen, einheitlichen und obligatorischen Regelung zugänglich sind. Ein Beispiel für die Entwicklung einer Empfehlung zu einer Rechtspflicht ist im Bereich des Auslieferungsrechts der Vertragsstaaten fiir drogenbezogene Straftaten zu fmden. In der Einheitskonvention in der Fassung von 1961 sowie in der Konvention von 1971 wurde empfohlen, daß die aufgelisteten Drogenstraftaten in zukünftigen Auslieferungsverträgen als auslieferungsfähige Straftaten aufzunehmen sind. ls9 Das Änderungsprotokoll zur Einheitskonvention von 1972 sowie die Konvention von 1988 formten diese Empfehlung in eine Rechtspflicht um. 160 Das Prirnärziel der zweiten Kategorie an Empfehlungen läßt sich dahin gehend zusammenfassen, daß Lösungswege angeboten werden sollen. In den UN-Drogenkonventionen fmden sich Regelungen, die eine verbindliche Handlungspflicht fiir die Staaten normieren und durch einen unverbindlichen und nicht abschließenden Maßnahmekatalog ergänzt werden. Die Regelungen dieses Maßnahmekataloges sollen den Staaten vorrangig eine Vorstellung darüber vermitteln, wie eine Vertragspflicht in Übereinstimmung mit den internationalen Anforderungen umzusetzen ist. Der Vorteil dieser Verfahrensweise ist die bereits oben erwähnte Flexibilität, da mangels starrer Vorgaben eine Vertragspflicht in Übereinstimmung mit dem landesspezifischen Handlungspotential umgesetzt werden kann und die Nichtumsetzung einer Vertragspflicht auf Grund fehlenden Knowhows durch Hilfestellungen in Form eines Vorschlagkataloges vermieden werden kann. Vertragliche Regelungen der beschriebenen Art sind z. B. Art. 32 11 (1961) und Art. 14 11 (1971), die die Vermeidung des Mißbrauches der kontrollierten Substanzen von den Vertragsstaaten verlangen, die sich in Erste-Hilfe-Paketen von Transportmitteln befmden. Ausdrücklich wird dort die Commission on

158 Vgl. zu den Konflikten zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsstaaten und deren Einfluß auf die Ausgestalung der Konvention von 1988 Rouchereau Annuaire Fran~ais de Droit International, 1988, S. 601,605,613. 159 Art. 36 IIb aF (1961), vgl. 1961 Commentary S. 437 Nr. 1; Art .. 22 IIb (1971), vgl. 1971 Commentary S. 365 Nr. 5; vgl. Wortlaut der Art "It is desirable ... ". 160 Art. 36 IIb (i) (1961); vgl. 1972 Commentary S. 79 Nr. 4; Art. 6 11 (1988).

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Zweiter Teil: Regelungsrnechanisrnen der Drogenkontrolle

Narcotic Drugs 161 aufgefordert, den Staaten geeignete präventive Kontrollmaßnalunen vorzuschlagen. In der Konvention von 1988 wurde von dieser Verfahrensweise ebenfalls Gebrauch gemacht. Hinzuweisen ist z. B. auf Art. 7 1,11 (1988), der mögliche Formen der Rechtshilfe auflistet, und auf Art. 3 V (1988), der solche Handlungen nennt, die von den nationalen Gerichten als erschwerende Umstände berücksichtigt werden sollen. Mehrfach haben die Drogenkonventionen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, eine Regelung nicht als Rechtspflicht zu formulieren, sondern als Empfehlung. Hierin muß nicht zwingend eine Schwächung der Drogenkonventionen gesehen werden, da bereits oben erwähnt wurde, daß man sich von einer möglichst weiten Akzeptanz der Konventionen einen größeren Erfolg verspricht, als von möglichst stringenten, aber inakzeptablen Kontrollinstrumenten. Im übrigen wurde deutlich, daß Empfehlungen sich zu Rechtspflichten fortentwickeln können und daher geeignete Interimmaßnalunen sind, um bestehende Konflikte zwischen souveränen und international-solidarischen Belangen abzubauen. IV. Die EinjIußnahmemöglichkeiten der Staaten zur Ä'nderung des jeweiligen Anwendungsbereiches der UN-Drogenkonventionen

Der Anwendungsbereich der UN-Drogenkonventionen kann geändert werden, indem eine Substanz neu in das Kontrollregime aufgenommen wird, durch Zuordnung in eine andere Tabelle einer anderen Kontrolldichte unterworfen wird oder aus dem Anwendungsbereich der Konventionen gestrichen wird. 162 Die flexible Gestaltung der Veränderbarkeit des Anwendungsbereiches und der jeweils einschlägigen Kontrolldichte ist zwingend notwendig, um auf ständig wandelnde Anforderungen, sowohl im Hinblick auf die medizinische Praxis, als auch im Hinblick auf die Mißbrauchsgewohnheiten, angemessen reagieren zu können. 163 Damit stellt sich aber zugleich das Problem, daß die Staaten mit vertraglichen ModiflZierungen zu rechnen haben, die unter Umständen im Zeitpunkt des Vertragsschlusses nicht absehbar waren und daher auch nicht bei der Entscheidung für oder gegen eine Vertragspartizipation berücksichtigt werden konnten. In der nachträglichen Veränderbarkeit des vertraglichen Anwendungsbereiches kann daher eine Konfliktquelle liegen, falls die Staaten mit der jeweiligen Änderung nicht einverstanden sind. Fraglich ist daher, inwiefern die Siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 344. \63 Vgl. von Wartburg German Yearbook of International Law, Vol. 19, 1976, S. 379, 397. 16\

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Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Vertragsstaaten die nachträgliche Veränderung des Anwendungsbereiches steuern können. Vorwegzunehmen ist zunächst, daß im Laufe der Entwicklung der internationalen Drogenkonventionen ein Prozeß zu Lasten der Entscheidungsbefugnisse der Staaten hinsichtlich der Änderung des Anwendungsbereiches stattfand. Erstmals war in der Opiurnkonvention von 1925 ein Verfahren zur Änderung des Anwendungsbereiches vorgesehen, welches jedoch lediglich die Ausdehnung des Anwendungsbereiches empfehlen konnte. l64 Nach den derzeit geltenden vertraglichen Regelungen sind jedoch die Änderungsentscheidungen der internationalen Organe für die Vertragsstaaten bindend. 16s Im Rahmen der UN-Drogenkonventionen sind primär die WHO und die Commission on Narcotic Drugs, das aus Regierungsvertretern bestehende Nachfolgeorgan des OAC,166 für die Änderung des Anwendungsbereiches verantwortlich und haben entsprechende Entscheidungsbefugnisse. Den Staaten sind im wesentlichen zwei Einflußnahmemöglichkeiten verblieben. Gemeinsam mit der WHO, bzw. dem International Narcotics Control Board, steht den Staaten ein Initiativrecht im Rahmen des Änderungsverfahrens zu. 167 Dieses Initiativrecht wird jedoch für die Staaten zu einer Initiativpflicht, wenn sie auf Grund entsprechender Informationen der Auffassung sind, daß eine Änderung des Anwendungsbereiches sachlich geboten ist. Hinsichtlich der damit verbundenen Einflußnahmemöglichkeit ist hervorzuheben, daß ohne eine solche Initiative die jeweiligen Anwendungsbereiche nicht geändert werden dürfen. 168 Sollte man daher von einer Schlüsselstellung der Vertragsstaaten ausgehen, so findet diese ihre Grenzen jedoch darin, daß die Staaten diese Schlüsselstellung mit der WHO und dem International Narcotics Control Board zu teilen haben und diese internationalen Organe daher z. B. die Aufnahme einer Substanz in den Kontrollbereich der Konventionen initiieren können, was jedoch mit den jeweiligen Interessen der einzelnen Staaten in Widerspruch stehen kann. Umgekehrt kann ein Staat an der Ausdehnung des Kontrollregimes auf eine gewisse Substanz interessiert sein und daher seine Auffassung zur notwendigen Aufnahme dieser Substanz in den Anwendungsbereich der Drogenkonventio164 Art. 10 (1925). 165 Art. 3 VII (1961); Art. 2 VIlla (1971); Art. 12 VI (1988). 166 Siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. 167 Art. 3 I (1961); Art. 2 I (1971); Art. 1211 (1988). 168 Vgl. 1961 Cornrnentary S. 80 Nr. 1.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

nen dem Generalsekretär der Vereinten Nationen notifIzieren, der diese NotifIkation im Anschluß den übrigen Vertragsstaaten und zuständigen internationalen Organen zu übermitteln hat. 169 Allerdings ist mit dieser NotifIkation nicht die Gewähr verbunden, daß die Aufnahme der betreffenden Substanz in den Anwendungsbereich erfolgt, da zunächst seitens der WHO untersucht wird, ob diese Substanz tatsächlich über Eigenschaften verfUgt, die eine Aufnahme rechtfertigen. Bejahendenfalls wird anschließend eine Empfehlung ausgesprochen, in welche Tabelle der jeweiligen Konvention diese Substanz aufgenommen werden sollte. Die endgültige Entscheidung über die Aufnahme obliegt schließlich der Commission on Narcotic Drugs. 170 Wenngleich den Wirkungen des Initiativrechtes demnach deutlich Grenzen gesetzt sind, so kommt dennoch zum Ausdruck, daß die Vertragsstaaten in den Änderungsprozeß integriert sind. Die zweite Einflußnahmemöglichkeit der Staaten besteht darin, nach der NotifIkation der Änderungsentscheidung der Commission on Narcotic Drugs beim ECOSOC der Vereinten Nationen eine Überprüfung dieser Entscheidung zu beantragen. Bevor der ECOSOC über diesen Antrag entscheidet, wird ferner den übrigen Vertrags staaten Gelegenheit gegeben, zu dem Überprüfungsantrag Stellung zu nehmen. 171 Der ECOSOC kann die zu überprüfende Entscheidung bestätigen, abändern oder aufheben. Rechtsmittel gegen die Entscheidung des ECOSOC bestehen nicht mehr. Daneben bestehen in den Konventionen von 1971 und 1988 weitere Sicherungsmittel zum Schutz der staatlichen Interessen, die neben dem Anfechtungsverfahren vor dem ECOSOC ebenfalls als Verfahrensgarantien zu charakterisieren sind. 172 Hierzu gehört einerseits, daß Entscheidungen der Commission on Narcotic Drugs zur Änderung der Tabellen der psychotropen Stoffe und Vorläufersubstanzen mit Zweidrittelmehrheit zu fällen sind. 173 Durch dieses Erfordernis soll eine unüberlegte Erweiterung des Anwendungsbereiches verhindert werden. Außerdem wird in der Konvention von 1971 ausdrücklich den Staaten das Recht eingeräumt, eine Tabellenveränderung, wenn diese mit der Verschärfung der zu ergreifenden Kontrollmaßnahmen verbunden ist, abzulehnen ("right of

Art. 3 11 (1961); Art. 211 (1971); Art. 12 III (1988). Art. 3 III (iii), V (1961); Art. 2 IV, V (1971); Art. 12 IV, V (1988). \7\ Art. 3 VIII (1961); Art. 2 VIII (1971); Art. 12 VII (1988). 172 Vgl. 1971 Commentary S. 75 Nr. 9. \73 Art. 1711 (1971); Art. 12 V (1988); vgl. UN Doc. "Rules of Procedure of the Functional Commissions of the ECOSOC" E/5975/rev.1I18.1.1983; gemäß Rule 58 zählen bei einer Abstimmung innerhalb der CND die Stimmen der anwesenden Mitglieder, wobei Enthaltungen nicht berücksichtigt werden. \69

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Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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non-acceptance").174 Von diesem Recht kann ein Staat allerdings nur Gebrauch machen, wenn außergewöhnliche Umstände ein solches Vorgehen rechtfertigen. Im übrigen sind seitens des ablehnenden Staates gemäß Art. 2 VIIa (i-vi) (1971) jedoch gewisse Mindestkontrollmaßnahmen durchzuführen, von denen eine Befreiung nicht erlangt werden kann. Zusammenfassend ist daher festzustellen, daß die Staaten in den Änderungsprozeß des Anwendungsbereiches der Drogenkonventionen einbezogen sind und Vorkehrungen zum Schutz ihrer Interessen getroffen wurden. Insbesondere in dem beschriebenen "right of non-acceptance", das im Vergleich zu dem Anfechtungsverfahren vor dem ECOSOC eine schnellere und einfachere Reaktionsmöglichkeit darstellt, kann ein wirksames Sicherungsmittel vor unvorhergesehenen Veränderungen des Anwendungsbereiches gesehen werden. Des weiteren sollte nicht vergessen werden, daß die Commission on Narcotic Drugs über die Änderungen entscheidet und in diesem Forum Regierungsvertreter versammelt sind, die Kenntnisse über verwaltungstechnische Fragen bei der Anwendung und Ausdehnung der Kontrollmaßnahmen haben, so daß diese Belange bei der Entscheidungsfmdung berücksichtigt werden können. V. Verfahrensgarantien

Im Rahmen der Erörterung der Vertragspflichten wurde deutlich, daß es einerseits Vertragspflichten mit einem rein nationalen Bezug gibt, wie z. B. die Lizenzierung der in den legalen Drogenhandel involvierten Personen oder die Inspektionen in den Produktions- und Herstellungsanlagen durch nationale Beamte, und andererseits solche mit einem internationalen Bezug. Der letztgenannten Kategorie sind insbesondere die umfangreichen Informationsübermittlungspflichten zuzuordnen. Vereinzelt sind in den Konventionen Verfahrensgarantien vorgesehen, wenn die Kategorie der Vertragspflichten mit den internationalen Bezügen und Verflechtungen sowie der Tätigkeitsbereich der internationalen Organe betroffen ist. Verfahrensgarantien sind einerseits dann zu fmden, wenn es um das "Standing" der Staaten in der Staatengemeinschaft geht.

174 Art. 2 VII (1971). Dieses Ablehnungsrecht stieß insbesondere bei einigen Entwicklungsstaaten auf Widerstand, da psychotrope Stoffe primär von den Industriestaaten erzeugt werden und man diesen Bonus für ungerechtfertigt hielt, der lediglich zu Kontrollücken führen könnte. Vgl. Official Records 1971, Vol. 11 = UN Doc. E/CONF.58/7/Addl S. 133 para. 4,9.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Die UN-Drogenkonventionen verpflichten das internationale Aufsichtsorgan International Narcotics Control Board, einen Jahresbericht mit einer Analyse der verfügbaren Informationen vorzulegen. 175 Hierbei ist diesem Organ der Hinweis auf solche Fälle freigestellt, in denen von einem Staat eine zusätzliche Erklärung für einen bestimmten Sachverhalt gefordert wurde. Aus Staatensicht hat das Fordern einer solchen Erklärung hinsichtlich der Reputation in der Staatengemeinschaft jedoch den negativen Anschein, daß in dem betroffenen Land "etwas nicht stimmt" und daher eine tiefergehende Untersuchung durch das internationale Organ vorgenommen werden mußte. Der betroffene Staat hat daher ein berechtigtes Interesse daran, sich öffentlich durch die Abgabe einer Erklärung rechtfertigen zu können. Daher wird allgemein davon ausgegangen, daß das International Narcotics Control Board in seinem Jahresbericht das Fordern einer Zusatzerklärung nur dann veröffentlichen darf, wenn zugleich auch die Erklärung des Staates veröffentlicht wird l76 und damit aus Staatensicht eine Rechtfertigung möglich ist. Des weiteren sind Verfahrensgarantien vorhanden, wenn es um die Wahrung souveräner Entscheidungsbefugnisse geht. Hierzu sind auch die oben genannten Garantien im Rahmen des Verfahrens zur Änderung des Anwendungsbereiches der Konventionen zu zählen, da mit der VertragsratifIkation zunächst lediglich ein pauschales Einverständnis für spätere ModifIkationen erteilt wurde, aber an einer konkreten ModifIkation des Anwendungsbereiches der Verträge dennoch ein berechtigtes Mitwirkungsinteresse der Staaten gerade auf Grund ihrer Unvorhersehbarkeit im einzelnen besteht. Ein weiteres "right of non-acceptance", und damit eine Prioritätsgewährung zugunsten der nationalen Entscheidungsfreiheit, ist in Art. 21 IVb der Einheitskonvention enthalten. Im Rahmen dieser Vorschrift kann das International Narcotics Control Board ein obligatorisches Exportembargo verhängen, wenn auf Grund der vorgelegten statistischen Angaben deutlich wurde, daß in das betroffene Land mehr Substanzen exportiert wurden, als für den legalen internen Bedarf notwendig sind. Ein Staat kann jedoch weiterhin Exporte in das betroffene Land genehmigen, wenn er der Auffassung ist, daß durch die Exporteinstellung die medizinische Versorgung in diesem Land in Frage gestellt wird. 177 Die Staaten tragen daher die Verantwortung für solch eine riskante Entscheidung nur, wenn sie diese auch befürworten. Dem Bereich der Verfahrensgarantien ist ferner das Recht der Staaten auf vertrauliche Behandlung der vorgelegten Informationen zuzuordnen. 178 Dies Art. 15 (1961); Art. 18 (1971); Art. 23 (1988). Vgl. 1961 Commentary S. 200 Nr. 10; 1971 Commentary S. 310 Nr. 12. I77 Art. 21 IVb (ii) (1961). 178 Art. 16 V S. 2 (1971); Art. 12 XI (1988).

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Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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gilt nicht nur hinsichtlich des Infonnationsflusses zu den internationalen Organen, sondern auch hinsichtlich des zwischenstaatlichen Infonnationsaustausches. Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß es sich bei den dargestellten Verfahrensgarantien um vertraglich fixierte Mindestgarantien zum Schutz staatlicher Interessen handelt, die durch einen infonnellen Verhaltensmodus des International Narcotics Control Board noch ergänzt werden. 179 VI. Die" safeguard clauses "

Bereits bei Erörterung der Vertragspflichten wurde vereinzelt darauf hingewiesen, daß einige Regelungen der Drogenkonventionen durch eine einem Vorbehalt ähnliche, als "safeguard clause" bezeichnete, Klausel eingeleitet oder ergänzt werden. In zahlreichen Variationen finden sich Fonnulierungen wie " ... in conformity .with the fundamental provisions of their respective domestic legislative system... ", " ... subject to its constitutional principles and the basic concepts of its legal system... ", " ... in accordance with and subject to the provisions of domestic law and procedural.rules ... " und "Having due regard to their constitutional, legal and administrative systems, ... ". Schutzobjekt dieser Klauseln sind damit die Verfassungen und Rechtsordnungen der Vertragsstaaten. Diese Sicherungsklauseln sind in fast allen Artikeln der Konvention von 1988 zu fmden lBO sowie in jenen Artikeln der Konventionen von 1961 und 1971, die sich mit den strafrechtlichen Aspekten der Drogenmißbrauchsbekämpfung befassen. IBI Damit wird deutlich, daß insbesondere dann eine Sicherungsklausel in die Vertragstexte aufgenommen wurde, wenn der repressive Bereich der Drogenmißbrauchsbekämpfung betroffen ist, der die Staaten aus den dargelegten Gründen zu einem kooperativen und hannonischen Verhalten in strafrechtlichen und begleitenden Angelegenheiten verpflichtet, deren prinzipielle Ausgestaltung jedoch in der Regel durch die jeweiligen nationalen Verfassungen determiniert und damit nicht beliebig beeinflußbar ist. Die Bedeutung dieser Sicherungsklauseln hängt davon ab, welche Wirkung man ihnen beimißt. Siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 3. In folgenden Artikeln der Konvention von 1988 sind Sicherungsklauseln vorhanden: Art. 2 I; Art. 3 Ic, H, Vh, IX, X, XI; Art. 4 III; Art. 5 IVc, Va, IX; Art. 6 VIII, IX, X; Art. 7 III,IV; Art. 9 I; Art. 11 I; Art. 19 I. 181 Art. 35, 36 (1961); Art. 21,22 (1971). 179

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8 Klinger

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Zweiter Teil: Regelungsmeehanismen der Drogenkontrolle

Ohne im einzelnen auf die Nuancierungen der unterschiedlichen Formulierungen der Sicherungsklauseln und der damit beabsichtigten Bestinunung der Bindungsintensität einzugehen, läßt sich wohl allgemein feststellen, daß die EffIzienz des Kontrollregimes der UN-Drogenkonventionen erheblich geschwächt wäre, würde man das Vorhandensein einer Sicherungsklausel prinzipiell als Befreiung von der jeweiligen Vertragspflicht bewerten. Es entspricht vielmehr dem Geist der Verträge, der im übrigen auch in der Ausgestaltung jener Vertragspflichten, die keine Sicherungsklauseln enthalten, zum Ausdruck kommt, daß zwar eine weitestgehende Bindung der Vertragsstaaten zu erreichen ist, um durch ein einheitliches und abgestimmtes Vorgehen die Realisierung der Vertragsziele zu ermöglichen, daß aber dennoch auf nationale Besonderheiten dort Rücksicht zu nehmen ist, wo sachliche Gründe dies erfordern. Es wurde gezeigt, daß zur Sicherstellung einer möglichst universellen Akzeptanz der Verträge an vielen Stellen die Vertragspflichten relativiert wurden, indem das "Ob" einer Kontrollmaßnahme zwar bindend vorgegeben wird, aber das "Wie" der staatlichen Beurteilung überlassen wird. In diesem Kontext sind ebenfalls die safeguard clauses zu beurteilen. Die safeguard clauses nehmen in besonderer Weise auf vorhandene Rechtsstrukturen in den einzelnen Vertragsstaaten Rücksicht, ohne aber damit eine automatische Befreiung von einer Vertragspflicht zu verbinden, wenn diese aus nationaler Sicht verfassungsrechtlich problematisch ist. Die Staaten sind vielmehr weiterhin verpflichtet, zumindest die in den Vertragsnormen enthaltenen Ideen umzusetzen, so daß jeder Staat solche Maßnahmen ergreifen muß, die einerseits der Idee der Vertragspflicht gerecht werden und andererseits mit den jeweiligen spezifIschen fundamentalen Rechtsprinzipien in Einklang stehen. 182 Auch mit den hier besprochenen safeguard clauses ist damit in den UN-Drogenkonventionen eine flexible Möglichkeit gefunden worden, individuelle staatliche Belange zu berücksichtigen und den Vertrags staaten einen Entscheidungsspielraum zu belassen. Die safeguard clauses werden daher auch als Mittel zur Stärkung des internationalen Drogenkontrollprogrammes bewertet, da durch diese Klauseln den Staaten die RatifIkation der Drogenkonventionen erleichtert wird und damit ein Beitrag zur universellen Akzeptanz der Drogenkonventionen geleistet wird. 183

182 Vgl. Offieial Reeords 1988, Vol. 11, S. 155 para. 88; Gi/more "Combating International Drugs Traffieking: The 1988 UN Convention against IIIieit Traffie in Nareotie Drugs and Psyehotropie Substanees", S. 3; 1961 Commentary S. 417 Nr. \. 183 Vgl. Offieial Reeords 1988, Vol. 11, S. 156 para. 94.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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VII. Die Möglichkeit der Einlegung von Vorbehalten in den UN-Drogenkonventionen Die Möglichkeit der Einlegung von Vorbehalten zwecks ModifIzierung oder Ausschließung der Rechtswirkungen einzelner Vertragsbestimmungen l84 ist regelmäßig in multilateralen Verträgen vorgesehen. Aus der Sicht multilateraler Verträge, die wie die UN-Drogenkonventionen ein großes Interesse an einer möglichst universellen Vertragsteilnahme der Staaten haben, wird der VertragsratifIkation unter Vorbehalt daher der Vorrang gegenüber dem Verzicht auf die Vertragsteilnahme eines Staates eingeräumt. 185 Die damit einhergehende Gefahr der Aushöhlung eines Vertrages kann durch die ausdrückliche vertragliche Festlegung der Zulässigkeit von Vorbehalten begrenzt werden. 186 Von dieser Möglichkeit wurde in den Drogenkonventionen von 1961 und 1971 Gebrauch gemacht. 187 Neben "typischen" Vorbehaltsmöglichkeiten, die sich z. B. auf die territoriale Anwendung des Vertrages beziehen l88 oder auf die allgemein unbeliebte Unterwerfung der Vertragsstaaten unter die Gerichtsbarkeit des Internationalen Gerichtshofes,189 falls Streitigkeiten über die Anwendung und Auslegung der Verträge entstehen, können im Rahmen der Drogenkonventionen des weiteren Vorbehalte eingelegt werden, die die materiellen Pflichten der Vertrags staaten modifIzieren. Entgegen des übergeordneten Zieles der internationalen Drogenkontrolle, die Produktion, Herstellung und den Handel mit den kontrollierten Substanzen nur rur medizinisch-wissenschaftliche Zwecke zu erlauben,l90 können Staaten gemäß Art. 49 der Einheitskonvention das Opiumrauchen, das Kauen von Kokablättern sowie den quasi medizinischen Gebrauch von Opium und Cannabis übergangsweise durch die Einlegung eines Vorbehaltes erlauben. Hervorzuheben ist, daß die genannten Verwendungsarten nur dann erlaubt werden dürfen, 184 Vgl. Definition "Vorbehalt" in Art. 2 Id des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, UNTS Vol. 1155, S. 331 ff. 185 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 183; Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn 305. 186 Vgl. Sinclair "The Vienna Convention on the Law ofthe Treaties" (1984), S. 52; Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn 306, 307. 187 Gemäß Art. 50 I (1961) und Art. 32 I (1971) sind nur die vertraglich vorgesehenen Vorbehalte zulässig. Weitere Vorbehalte sind nur zulässig, wenn nicht ein Drittel der Vertrags staaten widersprochen haben; Art. 50 III (1961) und Art. 32 III (1971). 188 Art. 3211 i. V. m. Art. 27 (1971). 189 Vgl. Bernhardt Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol. 47,1987, S. 17,19; Art. 50 11 i. V. m. Art. 48 (1961); Art. 32 11 i. V. m. Art. 31 (1971 ). 190 Art. 4 c (1961).

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

wenn sie in den betroffenen Hoheitsgebieten traditionell praktiziert werden, d. h. von einem großen Teil der Bevölkerung seit geraumer Zeit. 191 Damit wird deutlich, daß von den Vertragsstaaten der Einheitskonvention nicht verlangt wird, gewachsene Strukturen hinsichtlich der Verwendung der kontrollierten Substanzen abrupt zu untersagen, was im übrigen kaum realisierbar gewesen wäre. Statt dessen können die betroffenen Staaten in einem Übergangszeitraum von 15 bis 25 Jahren diese traditionellen Strukturen abbauen und damit internationalen Interessen und nationalen kulturellen Interessen ausgleichend Rechnung tragen. Ebenso wird in Art. 32 IV der Konvention von 1971 auf die traditionelle Verwendung der kontrollierten Substanzen für magisch-religiöse Zwecke durch genau deterrninierbare Bevölkerungsgruppen Rücksicht genommen, indem ein Vorbehalt hinsichtlich der Anwendung der in der Konvention vorgesehenen strengsten Kontrollmaßnahmen eingelegt werden kann. Damit wird auch im Rahmen der Möglichkeit der Geltendmachung von Vorbehalten deutlich, daß die Vertragspflichten der Drogenkonventionen nicht durchgehend unifonn sind, sondern dort ModifIkationen zulassen, wo nationale Bedürfnisse dies rechtfertigen. Die Drogenkonventionen nehmen dabei innerhalb ihres Vorbehaltsrechtes in besonderer Weise auf traditionelle Konsumarten Rücksicht, zeigen aber gleichzeitig die Grenzen dieser Rücksichtnahme auf. Aus Zeitnot wurde während der Konferenz zur Ausarbeitung der Konvention von 1988 darauf verzichtet, die Einbeziehung besonderer Vorbehaltsmöglichkeiten zu thematisieren. \92

D. Die "außervertraglichen Akzeptanzfaktoren" der internationalen Drogenkontrolle I. Allgemeines

Im Rahmen der vorausgegangenen Erörterungen wurde deutlich, daß die UN-Drogenkonventionen ein komplexes Kontrollsystem geschaffen haben, das die Vertragsstaaten zur Ergreifung weitreichender legislativer und administrativer Maßnahmen verpflichtet. Parallel wurde ferner herausgearbeitet, daß die Drogenkonventionen die Auswahl der konkreten Kontrollmaßnahmen zur Umsetzung einer Vertragspflicht überwiegend der staatlichen Beurteilung überlassen, so daß die Staaten Vgl. 1961 Commentary S. 470 Nr. 3. Vgl. Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 290. \9\

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landesspezifische Besonderheiten bei der Durchführung der Drogenkonventionen auf nationaler Ebene berücksichtigen können. Damit sind in den Drogenkonventionen zugleich die rechtlichen Voraussetzungen fiir die Relativierung der Vertragspflichten enthalten, um eine möglichst universelle Vertragspartizipation der Staaten sicherzustellen. Von diesem Problemkreis sind jedoch jene Fälle zu unterscheiden, in denen die Vertragsstaaten grundsätzlich die Vertragspflichten umsetzen wollen und diesem Willen auch keine rechtlichen, insbesondere keine verfassungsrechtlichen Hinderungsgründe entgegenstehen, den Staaten jedoch das notwendige technische Wissen und die notwendige Erfahrung fehlt, die Vertragspflichten nicht nur vertragskonform, sondern auch effIzient umzusetzen. Das Problem des unzureichenden technischen Know-hows vieler Staaten und die damit verbundene Gefährdung der Durchführung der internationalen Drogenkonventionen wird des weiteren verschärft durch die regelmäßig nur begrenzt zur Verfiigung stehenden fmanziellen Mittel zur Umsetzung der umfangreichen und auch finanziell aufwendigen Vertragspflichten. 193 Zusammenfassend fmdet das hiermit angesprochene Problernfeld in der Formulierung Ausdruck, "daß es einigen Staaten nicht an der Durchsetzungswilligkeit, wohl aber an der Durchsetzungsfähigkeit fehlt". 194 Sind sich die betreffenden Staaten bewußt, daß sie aus den genannten Gründen die mit den Drogenkonventionen verbundenen Pflichten nicht erfiillen können, so kann dies bereits zu einem Unterlassen der Vertragsratifikation fuhren,195 um z. B. öffentliche Kritik wegen der Nichterfiillung der Vertragspflichen zu vermeiden. Die grundsätzliche Kooperationsbereitschaft dieses Staates geht der Staatengemeinschaft im Kampf gegen den Drogenrnißbrauch damit zumindest formal verloren. Seitens der Vereinten Nationen wurden daher Programme entwickelt, die zur Überwindung der Kluft zwischen den vertraglichen Anforderungen und der technischen und fmanziellen Wirklichkeit beitragen sollen. Art und Ausmaß der von den Vereinten Nationen entwickelten Hilfsprogramme zur Ermöglichung der Durchfiihrung der Konventionen sollen im Anschluß untersucht werden. Da diese Programme und Projekte nicht vertraglich verankert sind, wurde im Rahmen der vorliegenden Untersuchung die Bezeichnung "außervertragliche Akzeptanzfaktoren" gewählt.

193 Vgl. Noll Vereinte Nationen, Vol. 4, 1979, S. 129, 131; Chatterjee in AlbrechtlKalmthout (Hrsg.) "Drug Policies in Western Europe" (1989), S. 9. 194 Vgl. Schön/eider Europa-Archiv, NT. 1, 1980, S. 729,730.

195 Vgl UN Doc. "Review and Implementation of the Programme of Strategy and Policies for Drug Control" E/CN.7/1983/2/Add.l S. 13 para. 45.

118

Zweiter Teil: Rege1ungsmechanismen der Drogenkontrolle

II. Das technische Hilfsprogramm der Vereinten Nationen im Bereich der Drogenkontrolle 1. Entstehung und Organisation des technischen Hilfsprogrammes Bereits vor der Ausarbeitung der Einheitskonvention von 1961 zeichnete sich ab, daß das von den internationalen Drogenkonventionen geschaffene Kontrollsystem durch begleitende Maßnahmen in Form technischer und fmanzieller Hilfe unterstützt werden muß, um die sachgemäße Durchfiihrung der erforderlichen Kontrollmaßnahmen auf nationaler Ebene zu gewährleisten. l96 Unter Bezugnahme auf Kapitel IX der UN-Charta und der dort begründeten allgemeinen Zuständigkeit der Vereinten Nationen für die internationale Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet, wurde 1959 erstmals ein ständiges technisches Hilfsprogramm für die Drogenkontrolle errichtet, dessen fmanzieller Rahmen sich anfänglich auf 50.000 US-Dollar belief und von dem regulären Budget der Vereinten Nationen getragen wurde. 197 Auf Grund der unzureichenden fmanziellen Ausstattung des ständigen technischen Hilfsprogrammes kam es 1971 zur Gründung des United Nations Fund for Drug Abuse Control (UNFDAC).198 Der dem Generalsekretär der Vereinten Nationen unterstehende UNFDAC fmanzierte sich ausschließlich durch freiwillige Zahlungen einiger Staaten l99 und ist als Ergänzung der bereits bestehenden Organe der internationalen Drogenkontrolle zu verstehen. 2°O Die Leitung des UNFDAC obliegt einem Exekutivdirektor, der von der Division of Narcotic Drugs, einer Unterabteilung des UN-Sekretariats,2°1 bei der Projektauswahl unterstützt und beraten wird. 202

Vgl. Noll Bulletin on Narcotics, Vol. XXX, Nr. 1, 1978, S. 9,11. Resolution der Generalversammlung 1395 (XIV) vom 20. November 1959; vgl. Goodrich International Conciliation, Nr. 530, 1960, S. 179,230; vertiefend zur Entstehung der technischen Hilfsprogramme vgl. Swacker American Bar Association Journal, Vol. 40,1960, S. 182f.; o. V. Bulletin on Narcotics, Vol. XVIII, Nr. 1, 1966, S. 1,48 ff. 198 Resolution 1559 des ECOSOC; Resolution der Generalversammlung 2719 (XXV). Vgl. Cohrssen "The Organization of the United Nations to Deal with Drug Abuse" (1973), S. 28,42. 199 Vgl. Hopkinson "Fighting the Drug Problem" (1989), S. 27. 200 Vgl. RexediEdmondsoniKhaniSamsom "Guidelines For the Control of Narcotic and Psychotropic Substances" (1984), S.29; Noll Vereinte Nationen, Vol. 4, 1979, S. 129, 132. 201 Siehe unten 2. Teil, 2. Kapitel. B. 11. 202 Vgl. BruunlPanlRexed "International Control of Drugs and A1cohol" (1975), S. 109, 110; CohrssenlHoover Journal of International Law and Economics, Vol. 9, 1974, S. 81,106. 196

197

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

119

Das Mandat des UNFDAC ist auf die Unterstützung der Regierungen bei der Bekämpfung der Produktion, des Handels und des Konsums illegaler Betäubungsmittel gerichtet, wobei schwerpunktrnäßig Entwicklungsstaaten gefördert werden, deren bestehenden sozioökonomischen Probleme durch die illegale Produktion, Herstellung und Konsum der Drogen noch verschärft werden. 203 In organisatorischer Hinsicht erfolgte 1991 mit der Gründung des United Nations Drug Control Programme (UNDCP), als das ausschließlich zuständige Programm fiir konzertierte internationale Aktionen auf dem Gebiet der Drogenkontrolle, eine Neuordnung, um eine effizientere Ausübung der Funktionen und Aufgaben der diversen internationalen Organe zu gewährleisten. 204 Die Funktionen der Division of Narcotic Drugs, des Sekretariats des International Narcotics Control Board sowie des UNFDAC sind in diesem Programm integrierend zusammengefaßt worden. Schließlich wurde der UNFDAC durch den Fond des UNDCP 1992 ersetzfOS und dessen Vermögen und Aufgaben dem neuen Fond übertragen sowie die Verantwortung der Fondverwaltung dem Exekutivdirektor von UNDCP unterstellt. 206 Auf Grund der organisatorischen Strukturen des UNDCP sind die vertraglichen und außervertraglichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragsdurchfiihrung dahin gehend verknüpft, daß die von dem Fond, der selbst keine AusfUhrungsorgane hat; fmanzierten Projekte und Programme durch die allgemeinen Organe des UNDCP, bestehend aus einer Zentrale mit Sitz in Wien und einem Netzwerk aus "Field Offices", vorgeschlagen, ausgearbeitet und durchgefiihrt werden. Bei der Auswahl und Gestaltung der zu fördernden Projekte durch den Exekutivdirektor des UNDCP muß dieser sich an dem Willen der politischen Entscheidungsorgane auf dem Gebiet der internationalen Drogenkontrolle, nämlich dem Willen der Generalversammlung, des ECOSOC und der Commission on Narcotic Drugs, orientieren. 207 Damit ist nicht nur sichergestellt, daß die grundsätzlichen drogenpolitischen Leitlinien bei der Verwendung der Fondrnittel berücksichtigt werden, sondern auch die bei der Durchfiihrung der Drogenkonventionen auf nationaler Ebene entstehenden tatsächlichen Schwierigkeiten. 203 Vgl. United Nations (eds.) "The United Nations and Drug Abuse Control" (1989), S. 86; Chatterjee Bulletin on Narcotics, Vol. XXXIX, Nr. 2, 1987, S. 3, 4. 204 Resolution der Generalversammlung 45/179 vom 21. Dezember 1990. 205 Resolution der Generalversammlung 46/185 C vom 20. Dezember 1991. 206 Vgl. Yearbook 1993 United Nations, Vol. 47, S. 1091. 207 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters. Proposed final budget and performance report for the biennium 1994 - 1995 for the Fund of UNDCP and proposed initial budget for the biennium 1996 - 1997 for the Fund of UNDCP and programme support costs" Report ofthe Executive Director E/CN.7/1995121 vom 21. Oktober 1995 S. 14 para. 19.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Letztere werden nämlich insbesondere durch die Commission on Narcotic Drugs und das International Narcotics Control Board aufgedeckt, die kraft ihrer vertraglichen AufgabensteIlung für die Sicherstellung der Durchführung der Drogenkonventionen verantwortlich sind, und mit entsprechenden Vorschlägen fiir förderungswürdige Projekte reagieren können. 208 2. Die Finanzierung des technischen Hilfsprogrammes Der einfachste Weg zur Veranschaulichung der Größenordnung der Problematik der technischen und fmanziellen Hilfsbedürftigkeit der Staaten bei der Durchfiihrung der internationalen Drogenkonventionen ist der Verweis auf die einschlägigen Zahlen. Vorwegzunehmen ist zunächst, daß ca. 90% des Budgets des UNDCP mit außeretatmäßigen Mitteln finanziert werden, wozu primär der Fond zu zählen ist, der sich ausschließlich aus freiwilligen Leistungen zusammensetzt. 209 Von Bedeutung ist des weiteren, daß z. B. im Jahre 1995 lediglich 55 Staaten sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu den Geldgebern gehörten und daß wiederum sieben dieser Staaten fast 90% des gesamten Fondvennögens zusammentrugen. 2IO Demnach hängt die Existenz des Fonds und damit die Finanzierung der notwendigen Hilfsprojekte von der Zahlungswilligkeit einiger weniger Staaten ab. Aber auch hier stellt sich das Problem des Widerspruches der Zahlungswilligkeit und Zahlungsfähigkeit, da auch in den sogenannten reichen Staaten etatmäßige Zwänge der Hilfs- und Förderungsbereitschaft immer mehr Grenzen setzen. Die finanziellen Bewegungen des Fonds lassen sich dahin gehend zusammenfassen, daß tendenziell die Ausgabenseite die Einkommensseite übersteigt, so daß sich die vorhandenen Reserven verringern. Im Zeitraum 1994/1995 standen Einnahmen in Höhe von 134 Millionen US-Dollar Ausgaben in Höhe von 149 Millionen US-Dollar gegenüber. Ebenso werden fiir den Zeitraum

208 Das Vorschlagsrecht des INCB wurde durch das Änderungsprotokoll von 1972 nun ausdrücklich in die Einheitskonvention aufgenommen; Art. 14 bis (1961). 209 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters" Report of the Executive Director E/CN.7/1995/21 S. 13 para. 11. 2\0 Zu den Hauptge\dgebem gehörten Italien, Großbritannien, Japan, Schweden, USA, Deutschland, Frankreich und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters" Report of the Executive Director E/CN.7/1995/21 S. 22 para. 42.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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1996/1997 Einnahmen in Höhe von 111 Millionen US-Dollar erwartet, jedoch Ausgaben wiederum in Höhe von 149 Millionen US-Dollar veranschlagt. 2l1 Ein Vergleich der Fondbudgets der Anfangsjahre des technischen Hilfsprogrammes, die sich wie bereits erwähnt auf ca. 50.000 US-Dollar beliefen, mit den Fondbudgets der heutigen Zeit, läßt den enormen Anstieg des zur Verfiigung stehenden finanziellen Volumens frappant hervortreten und dokumentiert damit aber auch zugleich das vorhandene und wachsende Bedürfnis der Staaten fiir die fmanzielle Unterstützung zur Überwindung technischer Schwierigkeiten im Rahmen der Drogenmißbrauchsbekämpfung. 3. Die Projekte des technischen Hilfsprogrammes

a) Hilfsmaßnahmen im einzelnen Innerhalb von UNDCP werden Hilfsprogramme in vier Bereichen durchgefiihrt. Eine Kategorie der Projektaktivitäten bezieht sich auf die Stärkung der von den Staaten zu ergreifenden Kontrollmaßnahmen. Zur Überwindung rechtstechnischer Probleme und Unklarheiten wurde seitens des UNDCP ein umfangreiches Modellgesetz erarbeitet, das die Regelungen der Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988 in systematischer Art und Weise erfaßt, um die Staaten bei der Ausarbeitung eines einheitlichen nationalen Gesetzes, das den Anforderungen der drei Konventionen gerecht wird, zu unterstützen. 212 Des weiteren werden durch diverse Seminare und Workshops auf nationaler oder regionaler Ebene die Staaten bei der Ausbildung der vor Ort zuständigen Personen fiir die Drogenbekämpfung, wie Drogenfahnder, 213 Staatsanwälte, Richter, Verwaltungsbeamte aber auch Laborpersonal, unterstützt. 214 Eine weitere Kategorie der Hilfsmaßnahmen befaßt sich mit dem Gebiet der "Supply Reduction". Im Rahmen dieser Kategorie geht es primär um die 211 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters" Report of the Executive Director E/CN. 7/1995/21 S. 19, 20; dort erfolgt auch eine detaillierte Darstellung, weIche Projekte im einzelnen unterstützt und durchgeführt wurden. 212 Es handelt sich hierbei um ein Referenzdokument der Rechtsabteilung des UNDCP bestehend aus zwei Bänden in der Fassung von 1992, das jedoch mit keiner offiziellen UN Doc. Nummer versehen ist. 21J Vgl. o. V. "Kambodscha will UN-Hilfe gegen Rauschgiftkriminalität" in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 6.2.1996. 214 Vgl. Noll Bulletin on Narcotics, Vol. XXX, Nr. 1, 1978, S. 9, 17; UN Doc. "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 85.

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Zweiter Teil: Rege1ungsmechanismen der Drogenkontrolle

Überwindung sozioökonomischer Strukturen, die die Staaten bei der Erfiillung ihrer Vertragspflichten behindern. Adressaten der Hilfsprojekte sind hier jene Staaten, in denen das Rohmaterial fiir die natürlichen Betäubungsmittel angebaut wird und die daher potentielle Quellen fiir die Versorgung der illegalen Nachfrage sind. Da die "Opiumbauern" durch den Mohnanbau ein Vielfaches von dem verdienen, was sie mit dem Lebensmittelanbau verdienen würden, stehen im Mittelpunkt der Hilfsmaßnahmen Substitutionsprogramme. Diese Substitutionsprogramme sollen den Bauern alternative Anbaumöglichkeiten aufzeigen, die ein ähnlich attraktives Einkommen wie der Anbau der Rohmaterialien fiir Betäubungsmittel gewährleisten. Know-how wird hier bei der Auswahl der in der betreffenden Region anbaufähigen alternativen Anbauprodukte vermittelt, wobei insbesondere auch die Hilfe der FAO in Anspruch genommen wird. 21S Daneben wird zugleich der Ausbau der Infrastruktur gefördert, um die Vermarktung der alternativen Produkte zu gewährleisten. Damit tragen diese "crop-substitution-projects" auch zur allgemeinen Entwicklung jener Regionen bei. 216 Internationale Unterstützung wird ferner auf dem Gebiet der Eindämmung der Nachfrage geleistet. Im Vordergrund stehen hier Erziehungs- und Ausbildungsprogramme, die zur Aufklärung über die Wirkungen der einzelnen Substanzen beitragen sollen und damit präventiv den schädlichen Konsum verhindern sollen. 217 Der vierte Bereich der Hilfsprogramme befaßt sich mit den wissenschaftlichen Aspekten der Drogenkontrolle. In Zusammenarbeit mit anderen Sonderorganisationen der Vereinten Nationen (WHO und FAO) werden Forschungsprojekte durchgeführt, die sich mit den Wirkungen der diversen Substanzen befassen, aber auch mit der Entwicklung von Vernichtungsmitteln fiir Rauschgiftpflanzen und deren Umweltverträglichkeit. 218 Die so erlangten Erkenntnisse können den Staaten zur Verfiigung gestellt werden.

215 Vgl. BruuniPaniRexed "International Control of Drugs and Alcohol" (1975), S.208. 216 Vgl. UN Doc. "Strategies for Supply Reduction, Commission on Narcotic Drugs, thirty-eighth session" E/CN.7/1995/8 S. 3 para. 6,7. 217 Vgl. Noll Bulletin on Narcotics, Vol. XXX, 1978, S. 9,17; zur Bedeutung der Projekte zur Eindämmung der Nachfrage neben den strafrechtlichen Aspekten der Drogenkontrolle vgl. Chatterjee Bulletin on Narcotics, Vol. XXXIX, Nr.2, 1987, S. 3 ff.; UN Doc. "Basic principles of demand reduction" E/CN. 7/1995/4. 218 Vgl. Schön/eider Europa-Archiv, Nr. 1, 1980, S. 729,733; RexediEdmondsoni Khan/Samsom "Guide1ines for the Control of Narcotic and Psychotropic Substances" (1984), S. 29.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

123

b) Die Durchfohrung der Hilfsprojekte

Die von UNDCP unterstützen Projekte werden in der Regel von nationalen Behörden durchgeführt, wobei die konkrete Hilfestellung vor Ort durch die Field Offices des UNDCP geleistet wird. Besteht in einer Region kein UNDCPField Office, so erfolgt die notwendige Hilfestellung durch Büros des UNDP. 219 Daneben werden Projekte auch direkt von UNDCP durchgeführt. Dies hat den Vorteil, daß langwierige nationale Verwaltungsabläufe zur Beschaffung von Material oder die Abstellung von Beamten nicht die Projektdurchfiihrung behindern. Im übrigen kann auch der Aspekt der politischen Instabilität eines Staates bei der Projektausfiihrung durch internatioanle Organe überwunden werden. 220 c) Die Kriterien der Projektauswahl

Vorwegzunehmen ist zunächst, daß die Ratiftkation einer der Drogenkonventionen keine formelle Voraussetzung für die Gewährung der Unterstützung ist, d. h. auch Nicht-Vertragsstaaten können durchaus in den Genuß dieser internationalen Hilfsprogramme kommen. Dennoch wird die Bereitschaft eines Staates zur RatifIkation der Drogenkonventionen bei der Projektauswahl berücksichtigt. Daneben spielen insbesondere die Bedürftigkeit eines Staates, die Intensität und Auswirkungen des Drogenproblemes vor Ort sowie die bereits unternommenen Bemühungen bei der Drogenmißbrauchsbekämpfung eine Rolle bei der Projektauswahl. 221 III. Die Kommentare zu den Drogenkonventionen

Eine weitere Maßnahme zur Erleichterung der Durchfiihrung der Drogenkonventionen sind die Kommentare zu den Drogenkonventionen. Mit Hilfe der Kommentare können die Vertragsstaaten überprüfen, welche konkreten Anforderungen bei der Umsetzung der einzelnen Regelungen der Konventionen gestellt werden, so daß auf diese Weise nicht nur Unklarheiten schnell und einfach beseitigt werden können, sondern auch ein den Konventio219 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters" Report of the Executive Director, E/CN.7/1995/21 S. 17, para. 30, S. 18, para. 33. 220 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters" Report of the Executive Director, E/CN.7/1995/21 S. 49, para. 136. 221 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters" Report of the Executive Director, E/CN.7/1995/21 S. 18, para. 32.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

nen widersprechendes Verhalten vermieden werden kann. Damit greift die von den Kommentaren ausgehende Hilfestellung ebenfalls dort ein, wo ein grundsätzlicher Handlungswille der Staaten vorliegt, aber Unsicherheiten dahin gehend bestehen, wie dieser Wille umzusetzen ist. Auf Grund der positiven Erfahrungen mit den Kommentaren zu den Konventionen von 1961, 1971 sowie zu dem Änderungsprotokoll von 1972 wurde daher auch die Anfertigung eines Kommentars rur die Konvention von 1988 initiiert,222 der zur Zeit von der Rechtsabteilung des UNDCP in Wien vorbereitet wird.

E. Bewertung der aus der Vertragspartizipation resultierenden "Lasten" und deren Relativierung durch die vertraglichen und außervertraglichen Akzeptanzfaktoren I. Die Vorteile der internationalen Zusammenarbeit bei der Drogenkontrolle

Im einleitenden Teil dieses Kapitels wurde bereits darauf hingewiesen, daß in der Ausgeglichenheit der Vor- und Nachteile einer Vertragspartizipation ein Faktor fiir die Errullung der Vertragspflichten auf freiwilliger Ebene gesehen werden kann. Bevor auf die Lasten der Vertragspartizipation einzugehen ist, sollte daher ebenfalls die Frage geklärt werden, warum sich die Staaten dem Regime der internationalen Drogenkontrolle unterwerfen, d. h. welche Vorteile werden durch diese Unterwerfung erwartet. An verschiedenen Stellen dieser Arbeit wurden die Auswirkungen des Drogenmißbrauches und insbesondere die Macht der Drogenkartelle und die damit verbundene Unterwanderung der Gesellschaft angesprochen. Der Drogenmißbrauch mit seinen facettenreichen Ausprägungen stellt ein globales Problem dar, das in allen Staaten, wenn auch in unterschiedlicher Intensität, vorhanden ist. Ein Staat alleine ist nicht in der Lage, adäquate Lösungsmodelle zu entwikkeIn und erfolgreich anzuwenden, vielmehr sind ebenso globale Lösungswege erforderlich. Diese heute allgemein anerkannte Tatsache ist die Basis der internationalen Zusammenarbeit. Demnach unterwerfen sich die Staaten dem internationalen Kontrollregime der Drogenkonventionen, da die durch den Drogenrnißbrauch hervorgerufenen Probleme auf nationaler Ebene nur durch ein konzertiertes internationales Han-

222

Resolution des ECOSOC 1993/42 vom 27. Juli 1993.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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deIn lösbar sind. Neben der erwarteten gegenseitigen Hilfe und Unterstützung ist die Unterwerfung damit auch ein Akt der Selbstverteidigung. 223 II. Die Vertragspflichten

Nachdem der Vorteil der Vertragspartizipation festgestellt wurde, soll nun das Ausmaß der mit der Vertragspartizipation verbundenen Nachteile zusammengefaßt werden. Zunächst erfolgt durch die Unterwerfung unter das Kontrollregime der Drogenkonventionen eine grundsätzliche Belastung der Vertragsstaaten in Form einer generellen Einschränkung der Entscheidungsfreiheit. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Frage, welche Kontrollen im einzelnen durchzuführen sind, sondern auch hinsichtlich der Festlegung der zu verfolgenden Drogenpolitik im allgemeinen. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf die kontroverse Diskussion der Frage, ob die "Legalisierung" die vorzugswürdigere Strategie bei der Drogenmißbrauchsbekämpfung ist. Versteht man unter dem Schlagwort "Legalisierung" den ungehinderten, rechtmäßigen und nicht zweckgebundenen Zugang zu Betäubungsmitteln, so wäre diese Form des Betäubungsmittelumgangs mit der Konzeption der UN-Drogenkonventionen nicht vereinbar. Art. 4 (c) der Einheitskonvention und Art. 5 der Konvention von 1971 legen insofern fest, daß jede Form des Betäubungsmittelumgangs ausschließlich für medizinische und wissenschaftliche Zwecke erfolgen darf. Von dieser Form der nicht vertragskonformen Betäubungsmittelfreigabe ist jedoch die Frage der "Entkriminalisierung" bestimmter Formen des Betäubungsmittelumgangs zu unterscheiden, wonach an der Rechtswidrigkeit des Betäubungsmittelumgangs außerhalb medizinischer und wissenschaftlicher Zwecke festgehalten wird, im übrigen jedoch eine Strafdrohung unterbleibt. Solche Entkrirninalisierungsansätze, die insbesondere die drogenabhängigen Konsumenten gegenüber den Dealern in strafrechtlicher Hinsicht privilegieren wollen und in substanzlicher Hinsicht auf die sogenannten weichen Drogen (Cannabis-Produkte) beschränkt sind, stehen nicht in Widerspruch zu den UNDrogenkonventionen. Diese sehen nämlich nicht zwingend vor, daß das Ziel der Beschränkung des Betäubungsmittelumgangs auf medizinisch-wissenschaftliche Zwecke ausschließlich mittels strafrechtlicher Sanktionen umzusetzen ist. Art. 36 der Einheitskonvention und Art. 22 der Konvention von 1971 normieren daher den Konsum verbotener Substanzen nicht als Straftatbestand. Sofern es um den Besitz verbotener Substanzen geht, wird dieser in strafrechtm Vgl. Yearbook 1993 United Nations, Vol. 47, S. 1090; UN Doc. "Effectiveness of the International Drug Control Treaties" E/INCB/1994/lISupp.l S. 8, para. 30; Martin Fordham International Law Journal, Vol. 14, 1990/1991, S. 519.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

licher Hinsicht nur dann erfaßt, wenn der Besitz der Weitergabe, nicht aber dem Eigenkonsum dient. 224 Die beschriebene Form der Entkrirninalisierung ist damit vertragskonform. 225 Die Drogenkonventionen sind folglich auch in dieser Frage liberaler, als sie gemeinhin dargestellt werden. Bei der Begutachtung der einzelnen Vertragspflichten wurde zugleich der multidisziplinäre Charakter der UN-Drogenkonventionen deutlich, der ein vielseitiges Tätigwerden der Vertragsstaaten verlangt und dessen übergeordnete Maxime die vertraglich normierte Kooperationspflicht der Staaten ist. Ohne erneut auf die einzelnen Vertragspflichten einzugehen, kann hier zusammenfassend festgestellt werden, daß die Vertragsstaaten in typisch souveränen Bereichen, wie der Gesetzgebung, der Verwaltungsorganisation und der Ausübung der nationalen Gerichtsbarkeit, vertraglichen Vorgaben folgen müssen. So sind die Verwaltungen so zu organisieren und mit den notwendigen Kompetenzen auszurüsten, daß diese die erforderlichen Kontrollmaßnahmen durchführen können. Die hierfür erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen sind zu ergreifen sowie die nationalen Betäubungsmittelgesetze, insbesondere in strafrechtlicher Hinsicht, den internationalen Vorgaben anzupassen. Daneben wird von der Rechtsprechung eine stringente Anwendung der Betäubungsmittelgesetze unter Berücksichtigung der vorgegebenen Richtlinien erwartet. Neben diesen Einschränkungen rechtlicher und politischer Art, sind ebenfalls die mit der Vertragspartizipation verbundenen wirtschaftlichen und fmanziellen Belastungen zu bedenken. Hier ist einerseits auf den legalen Handel mit den kontrollierten Substanzen hinzuweisen, der umfangreichen Kontrollen unterliegt, die nicht nur die zügige Abwicklung der legalen Transaktionen beeinträchtigen und damit die Wirtschaftlichkeit des Handelsobjektes in Frage stellen können, sondern auch zugleich Auflagen hinsichtlich der Auswahl der Handelspartner und des Handelsvolumens enthalten. Der zweite wirtschaftliche Aspekt der Drogenkontrolle ist auf der Kostenseite der Kontrollmaßnahmen anzusiedeln. Sowohl die Einrichtung der entVgl. 1961 Commentary S. 111 bis 113. Vgl. zur Frage der Vereinbarkeit einer Reform des deutschen Betäubungsmittelgesetzes mit den UN-Drogenkonventionen: Kuckeisberg Juristische Arbeitsblätter, 1994, S. 16 ff; Dünkel Recht und Politik, Nr. 1, 1991, S. 227 ff; Noll Bulletin on Narcotics, Vol. XXIX, Nr. 4, 1977, S. 41, 44. Nach einer Allensbach-Umfrage (Institut flir Demoskopie) lehnen auch die Mehrheit der Deutschen eine Legalisierung weicher Drogen ab. Vgl. o. V. "Legalisierung ist keine Lösung" in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 9.10.1996, S. 6. Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der strafrechtlichen Verfolgung eigenkonsumorientierter Verstöße gegen das deutsche BtMG vgl. BVerfG, NJW 1994, S. 1577 ff. 224

225

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

127

sprechenden Behörden als auch die Ausbildung des notwendigen Personals fUhren zu erheblichen Kosten. Aus den dargelegten Gründen sind daher mit einer Vertragspartizipation umfangreiche Belastungen auf den verschiedensten Ebenen verbunden. III. Die Lastenrelativierung auf der individuellen Staatsebene

Im Rahmen dieses Kapitels wurde ferner herausgearbeitet, daß eine Vielzahl an Vorkehrungen getroffen wurden, um einerseits eine möglichst universelle Ratiftkation der Verträge sicherzustellen und um andererseits den Vertragsstaaten eine vertragskonforme Erfüllung der Vertragspflichten unter Berücksichtigung nationaler Besonderheiten geographischer, kultureller, sozialer und wirtschaftlich-fmanzieller Art zu erleichtern. Es wurde deutlich, daß zu diesem Zweck auf die vertragliche Einbeziehung jener Kontrollinstrumente verzichtet wurde, die sich in den Vorgängerkonventionen und auch bereits im Verlauf der Vorbereitung der jeweiligen UN-Drogenkonvention als sehr umstritten darstellten und deren KontrolleffIzienz fraglich war. Damit wurden frühzeitig potentielle Konfliktquellen beseitigt und der realistische Ansatz der internationalen Drogenkontrolle unterstrichen. Des weiteren erweist sich die Ausgestaltung des internationalen Drogenkontrollregimes als sehr flexibel, da an die Vertragspflichterfüllung keine uniformen Anforderungen gestellt werden. Den Staaten wird durch die Gewährung von Beurteilungs- und Ermessensspielräumen sowie der Möglichkeit der Geltendmachung von Vorbehalten und "safeguard clauses" eine den individuellen Bedürfnissen und dem nationalen Leistungsvermögen entsprechende Pflichterfiillung ermöglicht, die sich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit, der Zumutbarkeit und der Praktikabilität orientiert. Im Rahmen eines Zusammenspiels von konkreten Rechtspflichten und staatlichen Freiräumen besteht also die Möglichkeit, die mit der Vertragspartizipation verbundenen Lasten zu relativieren. Diese Relativierungsmöglichkeiten fmden freilich ihre Grenzen in dem allen völkerrechtlichen Verträgen immanenten bona fides Grundsatz,226 der insbesondere dann verletzt ist, wenn von eingeräumten Zugeständnissen mißbräuchlich Gebrauch gemacht wird. 227 Von besonderer Bedeutung fiir die Vertragspflichterfiillung sind die beschriebenen Hilfsprogramme fmanzieller und technischer Art, die zu Recht zu

226 Vgl. D'Amato Encyc10pedia of Public International Law, Vol. 7, 1984, 107, 108. 227 Vgl. Cheng "General Principles of Law as applied by International Courts and Tribunals" (1987), S. 119.

s.

128

Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

den wichtigsten Elementen der internationalen Drogenkontrolle gezählt werden. 228 Durch diese Hilfsprogramme werden nicht nur konkrete Anreize geschaffen, die Konventionen zu ratifIzieren, da die Hemmschwelle in Form von Ängsten vor der Unerfüllbarkeit der Vertragspflichten auf Grund eines nur eingeschränkten fmanziellen und technischen Leistungsvermögens abgebaut wird, sondern es wird auch die Motivation der Staaten bei der Umsetzung der Vertragspflichten gesteigert, da der Erfolg der Bemühungen im Kampf gegen den Drogenmißbrauch durch diese Hilfestellungen erheblich gesteigert werden kann und damit positive Ergebnisse auf nationaler und internationaler Ebene leichter erzielbar und erkennbar sind. Denmach ist abschließend festzuhalten, daß zwar umfangreiche Pflichten mit der Vertragspartizipation verbunden sind, daß aber ebenso umfangreiche Vorkehrungen getroffen wurden, die den Staaten ein vertragskonformes Verhalten ermöglichen und erleichtern sollen. IV. Die globale Lastenverteilung

Mehrfach wurde im Rahmen dieses Kapitels auf die Interessenskonflikte zwischen den Entwicklungsstaaten und den Industriestaaten hingewiesen sowie auf den Einfluß dieser Konflikte auf die konkrete Ausgestaltung der Konventionen. Durch die Einbeziehung der psychotropen Stoffe229 und der Vorläufersubstanzen230 in das internationale Kontrollregime wurde die Verteilung der Lasten der internationalen Drogenkontrolle zwischen den oben genannten Interessensgruppen in ein ausgeglicheneres Verhältnis gebracht. Aus den dargelegten Gründen obliegt die Kontrolle der natürlichen Betäubungsmittel nach der Konvention von 1961 schwerpunktmäßig den Entwicklungsstaaten, da diese dort angebaut und produziert werden. Demgegenüber verlangt die Kontrolle der psychotropen Stoffe und der Vorläufersubstanzen ein verstärktes Engagement der Industriestaaten, da diese Stoffe dort hergestellt und vertrieben werden.

228 Vgl. Schänfelder Europa-Archiv, Nr.l, 1980, S. 729, 732; CohrssenlHoover Journal ofInternational Law and Economics, Vol. 9, 1974, S. 81,98. 229 Vgl. die Konvention von 1971. 230 Vgl. Art. 12 der Konvention von 1988.

Erstes Kapitel: Zielsetzungen und Akzeptanzfaktoren

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Weiterhin bestehende Ungleichheiten zwischen den genannten Interessensgruppen werden insbesondere durch den Transfer von fmanziellen Hilfsmitteln ausgeglichen. Zu verweisen ist auf den Fond des UNDCP, der ausschließlich von einigen Industrienationen fmanziert wird und mit dessen Hilfe Projekte in den Entwicklungsstaaten durchgefiihrt werden. Auf Grund der unterschiedlichen Lokalisierung der Produktion und Herstellung der kontrollierten Substanzen ergibt sich automatisch eine unterschiedliche Verteilung der Kontrollpflichten auf die Vertragsstaaten, die jedoch einerseits durch die fmanziellen Hilfen ausgeglichen wird und andererseits auch durch den multidisziplinären Ansatz der Drogenkonventionen, der nämlich nicht nur die Kontrolle der Versorgungsseite verlangt, sondern auch die Kontolle der Konsurnseite, so daß im Ergebnis auf globaler Ebene eine ausgeglichene Lastenverteilung festzustellen ist. V. Fazit

Bislang wurden die Regelungen der UN-Drogenkonventionen unter Außerachtlassung der Mechanismen zur Überwachung des staatlichen Verhaltens besprochen, um zu überprüfen, welche Faktoren die freiwillige Rechtsbefolgung begünstigen können. Iri diesem "vorrepressiven"-Bereich wurde dabei besonders die Wechselseitigkeit der Belastungen und Begünstigungen der Vertragspartizipation auf individueller Staatsebene und auf zwischenstaatlicher Ebene, also zwischen den Interessensgruppen, berücksichtigt, da im Falle rational handelnder Staaten davon auszugehen ist, daß bei Ausgeglichenheit dieser Wechselseitigkeit die betreffende Rechtsordnung akzeptiert wird. Auf die umfassenden Maßnahmen zur Sicherstellung dieser Ausgeglichenheit wurde hingewiesen, wobei insbesondere die dargestellten Hilfsprogramme und das vertraglich anerkannte unterschiedliche Leistungsvermögen der Staaten hervorzuheben sind. Als tragende Elemente dieses vorrepressiven Bereichs stellten sich die Solidarität und die Kooperationsbereitschaft der Beteiligten dar.23\ Die zum Teil sehr allgemein gehaltenen Formulierungen hinsichtlich der Pflichten der Staaten zur Zusammenarbeit konkretisieren sich in der Praxis vielfältig, wobei primär die enormen Transferleistungen "von Nord nach Süd" auf zwischenstaatlicher Ebene hervorstechen, die zur Implementation der vereinbarten Kontrollstandards beitragen und damit auch die oben dargestellten Ratiflkationshemmnisse beseitigen.

231

Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" E/INCB/1994/1 S. 9, para. 33b.

9 Klinger

Zweites Kapitel

Die in die internationale Drogenkontrolle involvierten Organe A. Allgemeines Das durch die Drogenkonventionen geschaffene Regime der internationalen Drogenkontrolle ist untrennbar mit den Vereinten Nationen verknüpft. So sind die in die Drogenkontrolle involvierten Organe entweder Teil der Vereinten Nationen oder organisatorisch sehr stark an diese angebunden. I Die jeweiligen Kompetenzen und Interdependenzen sollen aufgezeigt werden. Zwar besteht auf Grund der engen Verknüpfung der internationalen Drogenkontrolle mit den Vereinten Nationen die Gefahr einer Schwächung oder eines Vakuums, sollten diese - was jedoch sehr unwahrscheinlich ist - wegfallen2 oder ihre Verfassung ändern. Der Nachteil der möglichen Diskontinuität dürfte jedoch im Ergebnis durch die Vorteile der Verknüpfung überwunden werden. Hervorzuheben ist beispielsweise die Autorität einer Entscheidung der politisch einflußreichen Organe der Vereinten Nationen, die die internationalen Bemühungen im Bereich der Drogenproblematik forcieren können. Ferner sollten ökonomische Aspekte berücksichtigt werden, die ebenfalls einen Rückgriff auf bereits bestehende Organe nahelegen. 3 Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß im Falle politischer Spannungen, die auch zur Verweigerung der direkten Kooperation zwischen zwei Staaten im Bereich der Drogenmißbrauchsbekämpfung führen können, Organe der Vereinten Nationen als Vermittler und Ansprechpartner einspringen können, um Lücken bei der Drogenkontrolle durch politisch bedingte Kooperationsunterbrechungen zu verhindern. 4 J Vgl. Art. 5 (1961), der die Vertragsstaaten zur Anerkennung der allgemeinen Zuständigkeit der VN im Bereich der Drogenkontrolle verpflichtet; die Zusammenarbeit der Nicht-UN-Staaten mit den VN soll dadurch sichergestellt werden. 2 Vgl. zur Problematik des Wegfalls des Völkerbundes und seiner Funktionen im Bereich der Drogenkontrolle Lande Columbia Law Review, Vol. 45, 1945, S. 392 ff. 3 Vgl. o. V. Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1, 1950, S. 52,74,77. 4 Vgl. Hopkinson "Fighting the Drug Problem" (1989), S. 27.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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Insbesondere im Rahmen der fmanziellen Unterstützung zur Durchfiihrung der erwähnten Hilfsprojekte wurde mehrfach die Erfahrung gemacht, daß die Finanzmittel zwar von den Vereinten Nationen angenommen wurden, aber nicht direkt von den Geberländern, da im Falle der letzten Alternative das Stigma der Abhängigkeit besteht. 5 B. Organe mit einer ausschließlichen Zuständigkeit im Bereich der internationalen Drogenkontrolle 1. Die Commission on Narcotic Drugs (CND)

1. Status und Zusammensetzung der CND Die CND ist das direkte Nachfolgeorgan des Opium Advisory Committee des Völkerbundes 6 und wurde bereits während der ersten Sitzung des ECOSOC 1946 von diesem geschaffen. 7 Der Status der CND ist der einer funktionalen Kommission des ECOSOC, die dieser nach Art. 68 der UN-Charta bilden kann8 und erklärt damit die Bestimmung der Zusammensetzung und des Aufgabenbereiches der CND durch den ECOSOC. Die in der CND vertretenen Staaten werden durch den ECOSOC gewählt. 9 Hervorzuheben ist, daß seit Bestehen der CND die Anzahl der dort vertretenen Staaten ständig, von anfänglich 15 auf nun 53 10 Staaten stieg, was auf Grund der noch zu behandelnden Funktionen dieses Organes im Interesse der Staaten ist. Bei der Auswahl der Mitgliedsstaaten berücksichtig der ECOSOC durch diverse Resolutionen fixierte Kriterien. Zunächst waren nur solche Staaten wählbar, die Mitglied der Vereinten Nationen und zugleich wichtige Produktions- und Herstellerländer waren. Ebenso wurden Staaten mit durch den Schwarzhandel bedingten ernsten sozialen Problemen berücksichtigt. Mit der steigenden Anzahl der Vertragsstaaten der Dro5 Ygl. Cabranes The International Lawyer, Yol. 7, 1973, S. 761,763; Hopkinson "Fighting the Orug Problem" (1989), S. 27. 6 Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 3. 7 ECOSOC Resolution 9 (I) vom 16. Februar 1946. 8 Ygl. Bowett "The Law of InternationalInstitutions" (1982), S. 70. Weitere funktionale Kommissionen des ECOSOC sind die Commission on Human Rights, Commission for Social Oevelopment, Population Commission, Statistical Commission und die Commission on the Status ofWoman. 9Ygl.DannerYereinteNationen, Yol. 19, 1971, S. 14,15. 10 Ygl. UN Ooe. "Administrative and Budgetary Matters; Commission on Nareotic Orugs, thirty-eighth Session" Report of the Exeeutive Oireetor E/CN.7/1995/21 S. 14, para. 15.

9'

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

genkonventionen veränderten sich auch die Auswahlkriterien, so daß heute auch solche Staaten wählbar sind, die zwar nicht Mitglied der Vereinten Nationen sind, aber Mitglied einer Sonderorganisation oder der Einheitskonvention von 1961. Letzteres trifft gegenwärtig nur noch auf die Schweiz zu. Des weiteren muß bei der Auswahl der Staaten das Prinzip der gerechten Verteilung berücksichtigt werden, da in einem Organ, welches sich mit der allgemeinen Politik der internationalen Drogenkontrolle zu beschäftigen hat, alle unterschiedlichen Interessen vertreten sein müssen, 11 um eine universelle Akzeptanz dieser Politik zu gewährleisten. Die in diesem Organ versammelten Personen sind weisungsgebundene Regierungsvertreter l2 und damit keine, nur ihrer eigenen Einschätzung unterliegenden, unabhängigen Fachleute. Ebenso wie bei dem Vorgängerorgan der CND, dem OAC, ist auf Grund der Qualität der CND als Regierungsvertreterorgan eine Politisierung dieses Forums nicht auszuschließen, so daß nicht nur sachfremde Erwägungen die Entscheidungsfmdung beeinflussen können, sondern dieses Forum auch fiir den politischen Schlagabtausch mißbraucht werden kann. \3 Demgegenüber kann eine Regierungskommission jedoch durch ihre jährlichen Treffen die Zusammenarbeit der Regierungen und die Koordinierung der einzelstaatlichen Bemühungen sicherstellen. 14 Des weiteren verfügen die entsandten Regierungsvertreter in der Regel über die notwendigen Kenntnisse im Bereich der Drogenproblematik, so daß in diesem Forum praktische Erfahrungen, z. B. in verwaltungstechnischer Hinsicht, eingebracht und bei der Formulierung einer gemeinsamen Politik berücksichtigt werden können. 15

11 Vgl. o. V. Bulletin on Narcotics, Vol. XVIII, Nr. I, 1966, S. 1,6; Chatterjee "Legal Aspects ofinternational Drug Control" (1981), S. 236,237. \2 Im Gegensatz zu den anderen funktionalen Kommissionen des ECOSOC hat dieser bei der CND kein Bestätigungsrecht hinsichtlich der Auswahl des einzelnen Regierungsvertreters, d. h. die Entscheidung obliegt einzig der jeweiligen Regierung. Vgl. UN Doc. "Rules of Procedure of the Functional Commissions of the ECOSOC" Rule 11 E/5975/Rev.l. \3 Vgl. Aaronson Yearbook of World Affairs 1955, S. 198 ff; Aaronson hat festgestellt, daß zur Zeit des Kalten Krieges auf CND-Sitzungen häufig Mißstände in Staaten von solchen Delegationen angeprangert wurden, die politisch dem anderen Block zuzuordnen sind, über Mißstände im eigenen Block jedoch hinweggesehen wurde. Ebenso erfolgte der Ausschluß Spaniens 1946 aus der CND aus politischen Gründen (Franco Regime!). Vgl. BruuniPaniRexed "International Control of Drugs and Alcohol" (1975), S. 88; Chamberlain Bulletin on Narcotics, Vol. 11,1950, S. 1,7. \4 Vgl. AnslingeriTompkins "The Traffic in Narcotics" (1981), S. 62. 15 Vgl. O. V. Bulletin on Narcotics, Vol. 11, 1950, S. 52, 78.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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2. Der Aufgabenbereich der CND Die Aufgabenstellung der CND sowie die notwendigen Kompetenzübertragungen befmden sich in zwei Quellen. Eine Quelle ist aus den dargelegten Gründen der ECOSOC als das der CND übergeordnete Organ, die andere Quelle sind die UN-Drogenkonventionen. a) Die vom ECOSOC definierte AufgabensteIlung (Charta-Aufgaben) Neben der Möglichkeit des ECOSOC, der CND durch Einzelentscheidungen Aufgaben zu übertragen, erfolgte in der CND-Gründungsresolution eine allgemeine Aufgabenübertragung. Danach muß die CND dem ECOSOC bei der Überwachung der Anwendung der internationalen Drogenkonventionen assistieren, die dem OAC übertragenen Aufgaben fortfUhren, den ECOSOC in allen Angelegenheiten der Drogenkontrolle beraten sowie Änderungen des bestehenden Kontrollregimes erforderlichenfalls amegen oder neue Verträge ausarbeiten. 16 b) Die aus den UN-Drogenkonventionen resultierende AufgabensteIlung (Ver~agsaufgaben)

Die Konventionen ermächtigen zunächst die CND, sich mit allen Angelegenheiten, die die Konventionsziele betreffen, zu befassen. I? Demnach können von der CND alle relevanten Fragen rechtlicher, verwaltungstechnischer, wirtschaftlicher, sozialer und auch medizinischer Natur erörtert werden. Arbeitsgrundlage der CND sind die von ihr angeforderten Berichte, die die Staaten dem Generalsekretär vorzulegen haben und die primär die Mitteilung der nationalen Betäubungsmittelgesetze sowie Entwicklungen im Bereich des Drogenmißbrauches und des Schwarzhandels zum Gegenstand haben. 18 Hervorzuheben ist, daß die CND ebenfalls von solchen Staaten diese Berichte anfordert, die nicht die UN-Drogenkonventionen ratiftziert haben. Dabei wird davon ausgegangen, daß solche Drittstaaten, die aber zumindest Mitglied der Vereinten Nationen sind, eine Befolgungspflicht aus Art. 55 der UN-Charta trifft. 19

ECOSOC Resolution 9 (I) para. 2 (CND-GTÜndungsresolution). Vgl. Einleitung zu Art. 8 (1961) und Art. 21 (1988); Art. 17 I (1971). 18 Art. 18 (1961); Art. 16 (1971); Art. 20 (1988). 19 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects oflnternational Drug Control" (1981), S. 252. 16 17

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

An Hand dieser Berichte überwacht die CND die allgemeine Durchführung der Konventionen. Dabei kann die CND das INCB auf dessen Kompetenzen betreffende Aspekte aufmerksam machen oder in Form von Resolutionen zu Fortschritten und Schwächen bei der Durchführung der Kontrollmaßnahmen Stellung nehmen und geeignete Verbesserungsmaßnahmen empfehlen.2° Die Resolutionen können hierbei entweder direkt von der CND verabschiedet werden oder aber auch dem ECOSOC als Entwurf vorgelegt werden, die dieser dann, in der Regel unverändert,21 verabschiedet. Drittstaaten sind von der CND auf ihre Empfehlungen und sonstigen Entscheidungen aufmerksam zu machen,22 wodurch der universelle Anspruch der Drogenkonventionen unterstrichen wird. Auf die zentrale Rolle der CND im Änderungsverfahren des Anwendungsbereiches der Konventionen wurde bereits an anderer Stelle hingewiesen. 23 3. Stellungnahme Die CND ist das zentrale politische Gremium der internationalen Drogenkontrolle. Trotz der Qualität als Regierungskommission ist die CND ein internationales Organ und damit den internationalen Zielsetzungen verpflichtet. In der Hoffhung, die internationale Drogenpolitik mitbestimmen und beeinflussen zu können, haben die Staaten ein Interesse an der Teilnahme in diesem Gremium. 24 Zwar ist die CND auf Grund der beschriebenen formalen Konstellationen den Weisungen des ECOSOC unterworfen, so daß der ECOSOC und die Generalversammlung die eigentlichen politischen Entscheidungsorgane sind, es wurde jedoch gezeigt, daß in der Praxis den Vorschlägen der CND regelmäßig unabgeändert gefolgt wird. Dieses Vertrauen der übergeordneten UN-Organe in die Kompetenz der CND kommt auch darin zum Ausdruck, daß die Berichte des INCB zuerst der CND zuzuleiten sind, so daß die CND als Fachorgan diese Berichte mit geeigneten Bemerkungen versehen kann, bevor sie an den ECOSOC weiterzuleiten sind. 25 Wie auch bereits bei dem Vorgängerorgan der CND, besteht eine Abhängigkeit von der freiwilligen Informationsübermittlung durch die Staaten. Diese 20

Art. 8 (1961); Art. 17 (\971); Art. 21 (1988).

22

Art. 8 (d) (\961); Art. 21 (f) (\988).

21 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects oflntemational Drug Control" (\981), S. 256.

23 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. IV. 24 Dies äußert sich auch darin, daß regelmäßig mehr Bewerber als verfügbare Plätze

vorhanden sind. 2S Art. 15 I (\961); Art. 18 I (1971); Art. 23 1(1988).

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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kann daher die "cooperative and friendly attitude"26 der CND gegenüber den Staaten erklären. Gegenüber dieser vermeintlichen Schwäche sollte jedoch hervorgehoben werden, daß die CND ein internationales Forum ist, aufwelchern Mißstände öffentlich ausgesprochen werden können, sei es direkt oder indirekt durch das Anfordern von Zusatzinformationen. Bereits im historischen Teil wurde darauf hingewiesen, daß die Staaten um ihre gute Reputation in der Staatengemeinschaft bemüht sind und daher die öffentliche Kritik eine nicht zu unterschätzende Maßnahme ist, um ein vertragskonformes Verhalten sicherzustellen. 27 Des weiteren ist zu erwähnen, daß sich die CND an den ECOSOC als Sprachrohr wenden kann, wodurch die Bedeutung und Kraft einer CND-Entscheidung auf Grund des politischen Einflusses des ECOSOC noch verstärkt werden kann.

II. Die Division ofNarcotic Drugs (DND) Die DND ist organisatorisch dem UN-Sekretariat zuzuordnen und untersteht damit dem Generalsekretär, für welchen sie jene Aufgaben erfüllt, die dem Generalsekretär durch die UN-Drogenkonventionen übertragen wurden. Daneben erledigt die DND für die CND die anfallenden Sekretariatsdienste. 28 Die von den Staaten einzureichenden Berichte werden von der DND registriert und analysiert und damit die entscheidende Vorarbeit geleistet, um nicht nur Verhaltensmuster und Mängel festzustellen, sondern um auch angemessene Reaktionsmöglichkeiten auf politischer Ebene formulieren zu können. Der DND kommt ferner die Rolle eines Ratgebers für die Regierungen ZU. 29 Rechtliche Mittel zur Beeinflussung des Staatenverhaltens bestehen auf seiten der DND nicht. Die DND ist ausschließlich im verwaltenden und analytischen Bereich der internationalen Drogenkontrolle tätig.

vgl. Chatterjee "Legal Aspeets oflnternational Drug Control" (1981), S. 255. Vgl. AnslingeriTompkins "Tbe Traffie in Nareoties" (1981), S. 53. 28 Vgl. Cohrssen "Tbe Organization ofthe United Nations to Deal with Drug Abuse" (1973), S. 12. 29 Vgl. RexediEdmondsoniKhaniSamsom "Guidelines for the Control ofNareotie and Psyehotropie Substanees" (1984), S. 20; Bassiouni Denver Journal of International Law and Poliey, Vol. 18, 1990, S. 311,317. 26

27

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

IIf. Das International Narcotics Control Board (INCB)

1. Der Status und die Zusammensetzung des INCB Das INCB wurde durch die Einheitskonvention von 1961 eingesetzt und ist das einheitliche Nachfolgeorgan des durch die Völkerbund-Drogenkonventionen geschaffenen Pennanent Central Board und des Drug Supervisory Body. Bei dem INCB handelt es sich demnach um ein von einem völkerrechtlichen Vertrag geschaffenes Organ, dessen Kompetenzen und Zusammensetzung sich ausschließlich nach den vertraglichen Festsetzungen richten. Die Wahl der 13 INCB-Mitglieder erfolgt durch den ECOSOC, dem zwei Vorschlagslisten zur Verfügung stehen. 30 Eine Liste mit mindestens fünf Vorschlägen, von denen drei auszuwählen sind, ist von der WHO vorzulegen. Die von der WHO vorgeschlagenen Personen sollen besondere Erfahrungen im medizinischen, pharmakologischen und phannazeutischen Bereich haben. Eine zweite Vorschlagsliste, von der zehn Personen auszuwählen sind, ist von den UN-Mitgliedsstaaten und von den Vertrags staaten der Einheitskonvention vorzulegen. Den Staaten wird dabei nahegelegt, nur solche Personen vorzuschlagen, die einerseits über adäquate Kenntnisse im Bereich der nationalen und internationalen Drogenkontrolle verfügen und andererseits möglichst nicht die eigene Staatsangehörigkeit besitzen. 31 Neben diesen bei der Zusammenstellung der Vorschlagslisten geltenden Kriterien, sind ferner auch auf seiten des ECOSOC bei der endgültigen Auswahl der Personen verschiedene Punkte zu berücksichtigen. Gemäß Art. 9 III der Einheitskonvention hat der ECOSOC den Grundsatz der angemessenen geographischen Vertretung zu beachten, der sicherstellen soll, daß innerhalb des INCB Personen versammelt sind, die über spezifische Kentnisse der Drogenproblematik in den Produktions-, Herstellungs- und Konsumstaaten verfügen. Damit ist eine lückenlose und ausgeglichene Interessenvertretung auch innerhalb des INCB angestrebt, die im übrigen auch in der Erhöhung der INCBMitgliederzahl von 11 auf 13 durch das Änderungsprotokoll von 1972 zum Ausdruck kommt und damit der steigenden Zahl der Vertragsstaaten Rechnung trägt. 32 Des weiteren werden in Art. 9 11 (1961) die Anforderungen konkretisiert, die die Mitglieder des INCB erfüllen sollen. Danach sind nur solche Personen

30 31 32

Art. 9 I (1961). Vgl. 1961 Commentary S. 134 Nr. 3. Vgl. 1972 Commentary S. 8 Nr. 2.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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wählbar, die allgemeines Vertrauen genießen und sich durch ihre fachliche Befähigung, Unparteilichkeit und Uneigennützigkeit auszeichnen. An Hand der dargestellten Auswahlkriterien läßt sich damit zusammenfassend feststellen, daß sich das INCB durch zwei wesentliche Eigenschaften auszeichnen soll, nämlich einerseits durch die fachliche Kompetenz hinsichtlich aller Aspekte der Drogenproblematik und andererseits durch die absolute Unabhängigkeit seiner Mitglieder. Die besondere Betonung der Ausgestaltung des INCB als unabhängiges Expertenorgan wird zugleich deutlich, wenn im Anschluß der Aufgabenbereich des INCB näher untersucht wird. Hinsichtlich der Unabhängigkeit des INCB ist jedoch noch hervorzuheben, daß diese lediglich im funktionalen Bereich besteht, d. h. das INCB ist bei der Ausführung der ihm übertragenen Aufgaben keinem sonstigen Organ weisungsunterworfen. Demgegenüber besteht in fmanzieller Hinsicht eine Abhängigkeit von den Vereinten Nationen, da das INCB aus dem regulären UN-Haushalt fmanziert wird und die Generalversammlung den Rahmen des INCB-Budgets festlegt. 33 Die Finanzierung des INCB durch die Vereinten Nationen ist dennoch einer Finanzierung z. B. durch den Fond des UNDCp34 vorzuziehen, da der Fond aus den dargelegten Gründen von wenigen Geberländern fmanziert wird und diese ihre freiwilligen Zahlungen von einer bestimmten Verhaltensweise des INCB abhängig machen könnten, so daß im Ergebnis auch die funktionale Unabhängigkeit des INCB in Frage zu stellen wäre. Des weiteren ist die Arbeit des INCB mit dem ECOSOC dahin gehend verknüpft, daß dieser die Mitglieder des INCB wählt und das INCB dem ECOSOC einen Jahresbericht über seine Arbeit vorzulegen hat. 3s Im übrigen verfiigt das nur zweimal jährlich tagende 36 INCB über ein Sekretariat, auf welches Aufgaben delegiert werden und das die Entscheidungen des INCB ausfiihrt. 37 Dieses INCB-Sekretariat ist Bestandteil des UN-Sekretariats und der Generalsekretär damit Dienstherr der dort Beschäftigten. Jedoch muß vor der Ernennung des Leiters des INCB-Sekretariats das INCB konsultiert werden. 38 Art. 6 (1961). Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, D. 11. 3S Art. 15 (1961); Art. 18 (1971); Art. 23 (1988). 36 Art. 11 11 (1961). 37 Vgl. UN-Secretariat International Review of Criminal Policy, NT. 34, 1978, 33

34

S. 52, 53. 38

Art. 16 (1961).

138

Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der DrogenkontrolJe

Abschließend ist festzuhalten, daß das INCB also ein vertraglich39 eingesetztes, die Staatengemeinschaft als Ganzes repräsentierendes 40 unabhängiges Expertenorgan ist, das organisatorisch sehr stark mit den Vereinten Nationen verbunden ist. Die Position des INCB ist mit der der subsidiären UN-Organe vergleichbar,41 so daß das INCB daher der Kategorie der "Treaty Organs" der Vereinten Nationen zuzuordnen ist. 42 2. Der Kompetenz- und Aufgabenbereich des INCB - die formelle Ebene a) Allgemeines

Nicht nur hinsichtlich des Status des INCB als unabhängiges Expertenorgan wird an die Tradition der Vorgängerorgane angeknüpft, sondern auch hinsichtlich seines Aufgabenbereiches. Dieser beinhaltet die Überwachung der Einschränkung der Produktion, der Herstellung und der Verwendung der kontrollierten Substanzen unter gleichzeitiger Sicherstellung der Verfügbarkeit ausreichender Betäubungsmittelmengen für medizinische und wissenschaftliche Zwecke sowie die Eindämmung der unerlaubten Produktion und Herstellung und des illegalen Verkehrs. 43 Zur Erfüllung der vertraglich defmierten Aufgabenstellung wurden dem INCB Kompetenzen übertragen, die sich auf Grund ihrer spezifischen Zielsetzungen und des betroffenen Adressatenkreises in zwei Kategorien einteilen lassen. Eine Kompetenzkategorie zeichnet sich dadurch aus, daß sie sieh zunächst auf alle Staaten gleichermaßen bezieht und, wie noch näher zu zeigen sein wird, insbesondere durch die Elemente der Kontinuität und Regelmäßigkeit geprägt ist. Diese Kompetenzen sind nach einer von Charpentier vorgenommenen Unterscheidung der Erscheinungsformen von Kontrollmaßnahmen internationaler Orga~e der Kategorie der "contröle systematique" zuzuordnen. 44 Im englischen Sprachgebrauch im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle sind

39 Die Drogenkonventionen von 1971 und 1988 enthalten keine statusbegründenden Elemente für das INCB. Im Rahmen dieser Verträge werden lediglich Kompetenzen auf das durch die Einheitskonvention von 1961 geschaffene INCB übertragen. 40 Vgl. Bettati Revue Generale de Droit International Public, 1974, S. 170,184; Van Asbeck Varia Juris Gentium van Internationaal Recht, 1959, S. 27, 37. 41 Vgl. United Nations Juridical Yearbook, 1969, S. 207, 208. 42 Vgl. Simma (Hrsg.) Charta der Vereinten Nationen, Kommentar (1991), Art. 7 Rn 37. 43 Art. 9 IV (1961). 44 Vgl. Charpentier Recueil des Cours, 1983/IV, S. 151, 154, 196.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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die hier angesprochenen Kompetenzen unter den Begriff "supervision" zu subsumieren. 45 Eine davon zu unterscheidende Gruppe von Kompetenzen des INCB kann demgegenüber nur einzelne Staaten bei Vorlage bestimmter Voraussetzungen treffen und geht über den Bereich der systematischen Kontrolle hinaus. Angesprochen sind damit die Kompetenzen des INCB im Rahmen des noch zu behandelnden Vertragsdurchsetzungsverfahrens, das sich an die systematische Überwachungsphase anschließen kann. Charpentier wählte hierfür den Begriff "contröle contentieux".46 Im englischen Sprachgebrauch ist damit der Bereich des "enforcement" angesprochen. Im Rahmen dieses Kapitels soll ausschließlich die erstgenannte Kategorie der systematischen Kontrollkompetenzen des INCB untersucht werden, um an Hand der festzustellenden Reichweite dieser Kompetenzen zu verdeutlichen, welche Möglichkeiten neben dem Vertragsdurchsetzungsverfahren auf seiten des INCB bestehen, auf die Realisierung der Vertragsziele einzuwirken. b) Die Kompetenzen des INCB außerhalb des Vertragsdurchsetzungsve1j"ahrens (" controle systematique ")

aa) Die Verwaltung und Überprüfung der von den Staaten vorgelegten Informationen durch das INCB Die zentrale Aufgabe des INCB ist die Verwaltung der von den Staaten vorzulegenden Informationen in Form der landes spezifischen Bedarfsschätzungen rur das folgende Jahr sowie der Angaben statistischer Art fiir das vergangene Jahr,47 um die verfiigbaren BetäubungsmitteImengen zu reduzieren und dem legalen Bedarf anzugleichen. Die Verwaltung dieser Informationen beschränkt sich jedoch nicht lediglich auf die Kenntnisnahme durch das INCB, sondern beinhaltet auch eine Überprüfung der übermittelten Daten. Bevor es jedoch zu dieser Überprüfung kommt, hat das INCB zunächst sicherzustellen, daß alle Staaten die relevanten Informationen vorlegen, da nur auf diese Weise der legitime Weltbedarf an Betäubungsmitteln festgestellt und die Produktion und Herstellung entsprechend darauf eingestellt werden kann. Zu diesem Zweck ist das INCB nicht nur ermächtigt, auch Drittstaaten um die

Vgl. o. V. Bulletin on Narcotics, Vol. 11, 1950, S. 52,69. Vgl. Charpentier Recueil des Cours, 19831IV, S. 151, 154, 198. 47 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. I. 1. a), b). 45

46

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Zweiter Teil: Regelungsrnechanisrnen der Drogenkontrolle

Vorlage der relevanten Informationen zu ersuchen,48 sondern kann auch eigene Schätzungen vornehmen, sollte ein Vertragsstaat oder ein Drittstaat die landesspezifischen Bedarfsschätzungen nicht selbst vorlegen. 49 Im Rahmen der Untersuchung der Bedarfsschätzungen, deren Ziel die Feststellung und Vermeidung von Über- und Unterschätzungen ist, kann das INCB weitere Informationen von den Staaten anfordern, um entweder die vorgelegten Daten zu vervollständigen oder um Unklarheiten zu beseitigen. 50 Nach Abschluß der Untersuchung kann das INCB die Schätzungen entweder bestätigen oder mit Zustimmung der betroffenen Regierung eine Änderung vornehmen, so daß rein formal betrachtet, die Regierungen das Letztentscheidungsrecht über ihre Schätzungen haben. Allerdings wurde die Position des INCB durch das Änderungsprotokoll von

1972 dahin gehend gestärkt, daß es im Falle der Ablehnung einer Änderung der

Schätzungen durch die betroffene Regierung eine eigene Schätzung veröffentlichen kann. 51 Demnach können zwei Schätzungen rur einen Staat vorliegen, so daß sich rur die übrigen Staaten die Frage stellt, welcher Schätzung im Rahmen des internationalen Handels zu folgen ist. Seitens des INCB wurde die Auffassung vertreten, daß es in dem Verantwortungsbereich der Staaten liegt, sich fiir eine der Schätzungen zu entscheiden. 52 Hier ist entscheidend, welche Wirkung eine Entscheidung des INCB hat. Genießt das INCB den Ruf, sachgemäße und kompetente Entscheidungen zu treffen, so kann davon ausgegangen werden, daß die Staaten eher der Schätzung des Expertenorganes folgen werden. An dieser Stelle wird damit deutlich, warum auf die fachliche Kompetenz der Mitglieder des INCB so viel Wert gelegt wird. Sie trägt in entscheidender Weise zur Überzeugung der INCB-Entscheidungen bei. Im Rahmen der Verwaltung der Schätzungen hat das INCB abschließend diese zu veröffentlichen und mit entsprechenden Zusatzinformationen zu versehen, um deren Handhabung in der Praxis zu erleichtern. 53 Zusammenfassend ist festzuhalten, daß zur Vorlage der einschlägigen Informationen alle Staaten in regelmäßigen Abständen in gleicher Weise verpflichtet sind und auch alle Informationen überprüft werden. Damit ist mit der 48 Art. 12 II, Art. 13 I (1961); Art. 16 IV,V (1971). Lediglich in Art. 12 II (1961) besteht dieses Recht ausdrücklich, ansonsten wird jedoch stillschweigend davon ausgegangen; vgl. 1961 Conunentary S. 169 Nr. 2; 1971 Conunentary S. 288 Nr. 4. 49 Art. 12 III (1961). 50 Art. 12 IV (1961). 51 Vgl. Bogaard Netherlands Yearbook of International Law, 1972, S. 97,112; Art. 12 V (1961). 52 Vgl. Official Records 1972, Vol. II, S. 152. 53 Art. 12 VI (1961); UN Doc. "Narcotic Drugs - Estirnated World Requirernents for 1994, Statistics for 1992" E/INCB/1993/2, S. 3.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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systematischen Überprüfung der Informationen weder eine diskriminierende Wirkung verbunden noch eine solche, die einen Verdacht hinsichtlich festgestellter Kontrolldeflzite zum Ausdruck bringen soll. bb) Mögliche Schlußfolgerungen des INCB auf Grund der Bewertung der eingegangenen Informationen Die Bedarfsschätzungen und die Statistiken sind in ihrem Zusammenspiel ferner Arbeitsgrundlage für das INCB zur Feststellung der Erfüllung der übrigen Vertragspflichten der Staaten. 54 Kommen die geforderten Informationen zu spät, gar nicht, unvollständig oder inakkurat, so kann dieser mangelhafte Informationsfluß auf Grund der Interdependenzen der diversen Vertragspflichten dem INCB anzeigen, daß auch die sonstigen Vertragspflichten nicht in einer zufriedenstelIenden Art und Weise erfüllt werden. Der mangelhafte Informationsfluß kann insbesondere auf einer ineffIzienten Verwaltungsorganisation beruhen, die es nicht ermöglicht, die geforderten Informationen umfassend und termingerecht zusammenzutragen. 55 Des weiteren liegt die Annahme nahe, daß die Staaten unqualifIZierten oder unzuverlässigen Personen und Unternehmen eine Lizenz zur Produktion, Herstellung und für den Handel mit den kontrollierten Substanzen erteilt haben, die ihren Buchführungspflichten nicht angemessen nachkommen und daher auch nicht die entsprechenden Daten an die Behörden weitergeben können. 56 Auf Grund eines Vergleiches der Import- und Exportstatistiken der Staaten kann ferner festgestellt werden, ob Teile einer legalen Transaktion in illegale Kanäle abgewandert sind. Von einer solchen illegalen Abzweigung ist auszugehen, wenn die Summe aller Exporte in ein bestimmtes Land die tatsächlich registrierte Importmenge des Importlandes übersteigt. Ist dies der Fall, so muß von bestehenden Kontrollücken im Import-, Export- oder Transitstaat ausgegangen werden, die eine solche Abzweigung ermöglichten. 57

Art. 13 II (1961). In diesem Fall liegt die Annahme eines Verstoßes gegen Art. 4, 17 (1961) und Art. 6 (1971) nahe, die die Staaten verpflichten, solche verwaltungstechnischen Maßnahmen zu ergreifen, um die Regelungen der Drogenkonventionen umsetzen zu können. 56 Hier läge dann die Annahme nahe, daß gegen Art. 29, 30 (1961), Art. 8 (1971) verstoßen wurde, die eine gewissenhafte Auswahl der lizenzierten Personen verlangen. 57 Zu erwägen sind hier z. B. Verstöße gegen Art. 31 (1961) und Art. 12 (1971), die die Staaten zur Anwendung eines Import- und Export-Zertifikatsystemes im internationalen Handel verpflichten. 54 55

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Schließlich ermöglicht eine Gegenüberstellung der Bedarfsschätzungen, die eine rechtlich verbindliche Größe darstellen, und der Statistiken für ein bestimmtes Jahr die Feststellung, ob die geschätzten Werte auch tatsächlich eingehalten und nicht überschritten wurden und sich die Staaten damit vertragskonform verhalten haben. cc) Die sich an die Informationsbewertungsphase anknüpfenden Reaktionsmöglichkeiten des INCB Im Rahmen der Verwaltung der landesspezifischen Bedarfsschätzungen und der Statistiken hat das INCB somit umfangreiche Dokumentations- und Bewertungskompetenzen, die zwar das Anfordern von weiteren Informationen umfassen, jedoch dem INCB nicht die Möglichkeit einräumen, eigenständig Informationen zu sammeln. Das INCB ist insofern auf eine Informationsübermittlung von außen angewiesen, also auf einen nur mittelbaren Informationsfluß. Des weiteren stellt sich die Frage, welche Konsequenzen mit der Bewertung der vorgelegten Informationen verbunden sind, d. h. welche Reaktionsmöglichkeiten dem INCB zur Verfügung stehen, sollte die Bewertung einer Situation ergeben, daß diese nicht mit den Zielen der Drogenkonventionen vereinbar ist. INCB-Bedarfsschätzungen Bereits erwähnt wurde die Möglichkeit, daß das INCB eine eigene Bedarfsschätzung für einen Staat vorlegen kann, wenn sich dieser betreffende Staat nicht bereit erklärte, gemäß den Vorschlägen des INCB seine Bedarfsschätzungen abzuändern. S8 Das INCB kann damit bestehende Differenzen mit einem Staat der Öffentlichkeit mitteilen, ohne jedoch für die übrigen Staaten eine Handlungspflicht in Form der Beachtung der INCB-Schätzung zu begründen. Änderung der Bedarfsschätzungen Des weiteren kann das INCB im Rahmen der Überwachung der Einschränkung der Herstellung und des Importes der Suchtstoffe sowie im Rahmen der Überwachung der Einschränkung der Opiumproduktion die geplanten zulässigen Herstellungs-, Import- und Produktionsmengen für das folgende Jahr reduzieren, wenn auf Grund eines Vergleiches der Bedarfsschätzungen mit den Statistiken festgestellt werden mußte, daß mehr Suchtstoffe hergestellt oder importiert wurden, bzw. mehr Opium produziert wurde, als dem legalen Bedarf

58

Art. 12 V (1961).

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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entspricht. 59 Da es einzig um die Verhinderung eines Überschusses geht, setzt das Abzugsrecht des INCB nicht voraus, daß dem betroffenen Staat ein Verschulden zur Last fallen muß. 60 Der registrierte Überschuß aus dem Vorjahr soll demnach im folgenden Jahr für die legalen Bedürfnisse verwendet werden, so daß die geplanten Herstellungs- und Produktionsmengen für dieses Jahr um den Überschuß zu reduzieren sind. Eine Abwanderung dieses Überschusses in illegale Kanäle soll damit verhindert werden. Damit wird eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß die Staaten die Herren ihrer Bedarfsschätzungen sind, gemacht. Exportembargo Neben diesem Abzugsrecht kann das INCB ferner ein Exportembargo bis zum Ende des laufenden Jahres aussprechen, wenn bereits mehr Suchtstoffe in einen Staat exportiert wurden, als nach der Bedarfsschätzung für dieses Jahr zulässig ist. 61 Hierbei ist es unerheblich, ob es sich um einen Vertragsstaat oder um einen Drittstaat handelt. Hervorzuheben ist, daß es sich nicht um eine bloße Empfehlung des INCB handelt, sondern um ein die Exportstaaten bindendes Embargo, das eine Befreiung von dieser Pflicht aber u.a. dann vorsieht, wenn der Exportstaat der ernsthaften Überzeugung ist, daß durch die Exporteinstellung die medizinische Versorgung in dem betroffenen Importstaat gefährdet wird. 62 Dem hier beschriebenen Exportembargo wird jedoch kein Sanktionscharakter beigemessen, da die Verhängung eines solchen Embargos nicht eine Vertragsverletzung zur Voraussetzung hat. 63 Durch dieses Embargo sollen vielmehr Fehler ausgeglichen werden, die auf Grund einer ungewollt fehlerhaften Berechnung der Bedarfsschätzungen entstanden sind und die sich insbesondere in Form von Überschätzungen äußern und damit zu einer übermäßigen Anhäufung der Substanzen in diesem Staat beitragen.

Art. 21 III, Art. 21 bis II (1961). Vgl. Schiedermair in Festschrift für von der Heydte (1977), S. 535, 546. 61 Art. 21 IV (1961); gemäß Art. 20 IIb (1961) sind die Statistiken für den internationalen Handel vierteljährlich vorzulegen, so daß das INCB z. B. schon nach einem halben Jahr feststellen kann, daß bereits mehr Suchtstoffe in einen Staat importiert wurden, als dessen Jahresbedarf verlangt. 62 Art. 21 IV b (1961). 63 Vgl. 1961 Commentary S. 274 Nr. 15. 59

60

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der DrogenkontrolIe

Empfehlungen Schließlich ist zu erwähnen, daß das INCB einem Staat die Nichtaufnahme der Opiumproduktion für Exportzwecke empfehlen kann, wenn das INCB der Auffassung ist, daß dadurch eine Überproduktion verhindert wird. 64 INCB-Jahresbericht Hinsichtlich der Konsequenzen der Be- und Auswertungen der dem INCB vorgelegten Informationen ist insbesondere auch auf den INCB-Jahresbericht hinzuweisen, zu dessen Erstellung das INCB vertraglich verpflichtet ist. 65 Gemäß dem Wortlaut der relevanten Vertragsnormen66 hat das INCB einen Jahresbericht " ... über seine Arbeit... " vorzulegen. Dennoch ist dieser Bericht nicht schwerpunktmäßig als Rechenschaftsbericht des INCB gegenüber den Staaten und dem ECOSOC ausgestaltet, sondern vielmehr als Informationsquelle für alle Beteiligten der internationalen Drogenkontrolle und der Öffentlichkeit im allgemeinen. Bezüglich der Auswahl der in diesem Bericht veröffentlichten Informationen hat das INCB ein weites Ermessen. Dieses Medium wird insbesondere dazu benutzt, die von dem INCB vorgenommene Analyse der weltweiten Drogensituation zu veröffentlichen. Dabei soll die Staatengemeinschaft auf Kontrollücken, Kontrollschwächen und auch auf potentielle Gefahrenquellen aufinerksam gemacht werden, die die Ziele der UN-Drogenkonventionen beeinträchtigen können. Hervorzuheben ist, daß sich das INCB in seinen Jahresberichten nicht nur auf die Feststellung globaler Entwicklungen und Verhaltensstrukturen beschränkt, wie z. B. daß in Afrika KontrolldefIzite primär korruptionsbedingt auftreten und daß Finanzzentren im südostasiatischen Raum verstärkt für die Geldwäsche der Drogengelder verwendet werden. Neben diesen allgemeinen Aussagen werden an vielen Stellen auch einzelne Staaten namentlich genannt, in denen Mißstände, z. B. in Form der NichtratifIkation einer Drogenkonvention oder der Nichterfüllung einer Vertragspflicht, zu reklamieren sind. Demnach kann das INCB mit Hilfe des Jahresberichtes konkrete "Anklagen" öffentlich aussprechen, wobei die Schärfe der gewählten

Art. 24 II (1961). Vgl. UN Doc. "Report of the International Narcotics Control Board for 1993" E/INCB/1993/l; "Report of the International Narcotics Control Board for 1994" EIINCB/l994/1; "Report of the International Narcotics Control Board for 1995" E/INCB/1995/l. 66 Art. 15 (1961); Art. 18 (1971); Art. 23 (1988). 64

6S

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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Tonart von der jeweiligen Zusammensetzung des INCB und der Problemgestaltung im Einzelfall abhängen kann. 67 Des weiteren werden in den Jahresberichten Empfehlungen des INCB ausgesprochen, die sich ebenfalls auf die globalen Aspekte der internationalen Drogenkontrolle im allgemeinen beziehen, aber auch auf die Lösung von spezifischen Problemen in einzelnen Staaten. In diesem Zusammenhang verweist das INCB auf die einzelnen von ihm durchgeführten Missionen vor Ort und Trainingsprogramme, um den Staaten bei der Umsetzung der Vertragspflichten zu assistieren. Zusammenfassend kann bezüglich des INCB-Jahresberichtes festgehalten werden, daß dieser schwerpunktmäßig darauf gerichtet ist, die öffentliche Weltrneinung zu mobilisieren und als tragende Kraft hinter die Arbeit des INCB zu stellen. Welche Wirkung mit den öffentlichen Äußerungen des INCB verbunden sind, d. h. ob diese wirklich die Unterstützung der Öffentlichkeit erhalten und damit die Macht der öffentlichen Meinung die Arbeit des INCB unterstützt, hängt jedoch entscheidend von der Reputation des INCB und seiner Entscheidungen in der Staatengemeinschaft ab. 68 Hinsichtlich der Reputation des INCB ist auf die vertraglich fixierten Regelungen zur Gewährleistung der fachlichen Kompetenz und der absoluten Unabhängigkeit der INCB-Mitglieder zu verweisen, die zur vertrauensvollen Akzeptanz der INCB-Entscheidungen beitragen sollen. Zu diesem Zweck ist dem Jahresbericht auch eine umfangreiche Darstellung der beruflichen Laufbahnen der INCB-Mitglieder zur Dokumentation der fachlichen Qualitäten beigefiigt. 69 Der Ruf, tatsächlich unabhängige und unparteiliche Entscheidungen zu treffen, muß durch die konkrete Vorgehensweise erworben werden.

67 So die Einschätzung des langjährigen Leiters des INCB-Sekretariats Herbert Schaepe in einem Gespräch mit der Verfasserin vom 18.12.1995 in Wien, Hauptsitz des UNDCP. 68 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 73. 69 Vgl. BruuniPaniRexed "International Control of Drugs and Alcohol" (1975), S.85.

10 Klinger

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Zweiter Teil: RegeIungsmechanismen der Drogenkontrolle

Kompetenzen aus der Konvention von 1988 Abschließend ist zu den Kompetenzen des INCB außerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu bemerken, daß diese in der Konvention von 1988 gering sind und sich auf technische Fragen hinsichtlich der Kontrolle der Vorläufersubstanzen beschränken,70 wie z. B. die Veränderung der Tabellen, die die zu kontrollierenden Stoffe enthalten und die Feststellung des Ausmaßes des illegalen Verkehrs mit diesen Stoffen. 3. Der Arbeitsmodus des INCB - die operative Ebene a) Allgemeines

Der Bedeutung des INCB wird man sicherlich nicht gerecht, wenn man lediglich dessen formelle Kompetenzen begutachtet. Vielmehr sollte auch die operative Ebene berücksichtigt werden, die sich einerseits durch einen bestimmten Verhaltensmodus des INCB bei der Ausübung der ihm übertragenen Kompetenzen auszeichnet und andererseits durch eine Informalisierung der internationalen Beziehungen, die als besondere Ausprägung und Weiterentwicklung dieses Verhaltensmodus angesehen werden kann. b) Primat der Kooperation

aa) Kooperation mangels repressiver Kompetenzen? Hinsichtlich des Verhaltensmodus des INCB wurde durch das Änderungsprotokoll von 1972 das vertraglich fixiert, was nicht nur bereits der Praxis des INCB entsprach, sondern auch der Praxis seiner Vorgängerorgane. Gemäß der neu eingefügten Absätze 4 und 5 des Art. 9 der Einheitskonvention hat das INCB seine Aufgaben in Zusammenarbeit mit den Regierungen zu erfüllen und dabei zu beachten, daß jede Entscheidung die Zusammenarbeit zwischen den Staaten und dem INCB fördert und zur Aufrechterhaltung eines ständigen Dialoges zwischen den Beteiligten beiträgt. Damit wird unmißverständlich das kooperative Element innerhalb des Verhältnisses des internationalen Überwachungsorgans INCB zu den Staaten in den Vordergrund gestellt. Betrachtet man die oben behandelten formellen Kompetenzen des INCB, so muß festgestellt werden, daß es diesem nicht gestattet ist, entweder direkt in

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Art. 12 II,XII,XIII (1988).

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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dem betroffenen Staat Infonnationen zu sammeln oder z. B. gegenüber den nationalen Beamten Weisungen auszusprechen, um bestehende Mängel zu beseitigen. Das INCB kann sich hier lediglich an die Regierung wenden und ein angebrachtes Vorgehen nachdrücklich fordern. Demnach übt das INCB "nur" eine indirekte Kontrolle aus 71 und ist in der Regel hinsichtlich der Umsetzung seiner Entscheidungen auf die Mitarbeit der Regierungen angewiesen. Auf Grund dieser Konstellation ließe sich argumentieren, daß die kooperative Ausgestaltung der Beziehungen zwischen den Staaten und dem INCB damit einzig einer praktischen Notwendigkeit entspricht. Diese Argumentation könnte im übrigen noch durch die Tatsache verstärkt werden, daß das INCB auch hinsichtlich seiner Existenz von den Staaten abhängt, da es als Vertragsorgan durch einen völkerrechtlichen Vertrag geschaffen wurde und durch dessen Änderung auch wieder abgeschafft werden kann und um letzteres zu vermeiden, daher eine moderate Vorgehensweise gewählt wird. Diese, allein auf die formelle Gestaltung der Beziehungen der Beteiligten abstellende Argumentation, fmdet jedoch ihre Grenzen in zweierlei Hinsicht. Zum einen wird, wie unten noch näher zu zeigen sein wird, seitens des INCB auch dann der kooperative, auf die Verständigung gerichtete Weg gewählt, wenn es für eine Maßnahme nicht auf die unmittelbare Mitarbeit des betroffenen Staates angewiesen ist, was z. B. bei der Auswahl und Veröffentlichung der verfügbaren Informationen der Fall ist. Zum anderen ist auf eine Einschätzung des ehemaligen Präsidenten des INCB- Vorgängerorganes PCB zu verweisen, der auf der Bevollmächtigtenkonferenz zur Ausarbeitung der Einheitskonvention von 1961 geltend machte, daß das PCB seine Aufgaben stets durch Konsultationen und Überzeugungsarbeit zu erfüllen versuchte, also den kooperativen und nicht den autoritären Weg wählte, und er keine Veranlassung sieht, daß diese Tradition nicht auch von dem neuen INCB fortgesetzt werden sollte. 72 Von erfahrener Seite wurde damit die Kooperation zwischen den Beteiligten als ein funktionierender Weg im Bereich der internationalen Drogenkontrolle befürwortet, obwohl die Bevollmächtigtenkonferenz das geeignete Forum gewesen wäre, um die Staaten darauf hinzuweisen, daß das zukünftige Aufsichtsorgan mit intensiveren Überwachungsmitteln ausgestattet werden sollte. Im Ergebnis ist damit festzuhalten, daß die besondere Betonung der Kooperation bei der internationalen Drogenkontrolle nicht nur auf einer praktischen Notwendigkeit beruht, sondern auch bewußt als der vorzugswürdigere Weg zur Erreichung der gemeinsamen Ziele gewählt wurde. 71 Vgl. Maas New York University Journal oflnternational Law and Politics, Vol. 8, 1975, S. 241, 244. 72 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 73.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Damit dominiert die Kooperationsmaxime nicht nur in den zwischenstaatlichen Beziehungen, sondern auch in den Beziehungen des INCB zu den Staaten. bb) Ausdrucksformen der Kooperation "Kooperation kann nicht erzwungen werden, sie muß erzeugt werden".73 Fraglich ist demnach, wie dies erreicht werden kann und in welcher Form sich die Kooperationspflicht in dem Verhalten des INCB niederschlägt. Seitens der Staaten ist ein grundsätzlicher Kooperationswille festzustellen, der ebenfalls seinen Grund in der bereits oben erörterten Frage hat, warum die Staaten überhaupt bereit sind, die umfangreichen Vertragspflichten der Drogenkonventionen zu übernehmen. Die Antwort lautet wiederum, daß die Staaten die Notwendigkeit der internationalen Zusammenarbeit als unabdingbare Voraussetzung rur eine erfolgreiche internationale - vor allem aber auch fiir eine erfolgreiche nationale - Drogenkontrolle anerkannt haben. 74 Das INCB unterstützt diesen grundsätzlichen Kooperationswillen der Staaten und zeigt sich seinerseits durch diverse vertrauensbildende Maßnahmen, die teilweise der informellen Ebene zuzuordnen sind, kooperativ. Ausdrucksform des Kooperationswillen des INCB ist eine nur zurückhaltende Anwendung des Druckmittels der öffentlichen Kritik in seinen Jahresberichten. Bei Durchsicht der letzten Jahresberichte fällt auf, daß zwar die Staaten namentlich genannt werden, die ihre Bedarfsschätzungen oder statistische Angaben nicht vorgelegt haben, daß aber zugleich erwähnt wird, daß dies über mehrere Jahre nicht der Fall war. 7S Demnach greift das INCB nicht sofort bei erstmaligem Unterlassen der Vorlage der relevanten Informationen auf das Druckmittel der Veröffentlichung zurück, sondern erst in Wiederholungsfällen. Ausdruck einer kooperativen Beziehung zwischen den Staaten und dem INCB ist ferner, daß das INCB auch dann von der Veröffentlichung durchgefiihrter Konsultationen absieht, wenn ein Staat hierum ersucht.16 Ebenso sind die von dem INCB gesetzten Fristen nicht als Ausschlußfristen zu verstehen, d. h. auch verspätet vorgelegte Informationen werden akzeptiert

73 Ygl. Czempiel Aus Politik und Zeitgeschichte, B 42/95 vom 13.10.1995, S. 36,42. 74Ygl. 1961 CommentaryS. 174Nr. 12. 75 Ygl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" E/INCB/1993/1, S. 9 para. 47, S. 16 para. 70; "Report of the INCB for 1994" E/INCB/1994/l S.II para.41-43, S.17 para. 70; "Report of the INCB for 1995" E/INCB/1995/1 S. 10 para. 46, 49, S.19 para. 85. 76 Ygl. 1972 Commentary S. 13 Nr. 13.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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sowie "Erinnerungsnoten" verschickt und nicht sofort Schätzungen durch das INCB selbst vorgenommen. 17 Vertrauensfördernd, und damit auch kooperationsfördernd, ist ferner auch die Einladung jener Staaten zu den eigentlich geheim abgehaltenen INCB-Sitzungen, wenn eine sie betreffende Angelegenheit während dieser Sitzung behandelt werden soll.78 Dadurch wird nicht nur die Entscheidungsfmdung des INCB für den betroffenen Staat transparent, sondern dieser kann zu den Vorwürfen frühzeitig Stellung nehmen und damit auf dem Wege des Dialoges Konflikte beilegen sowie deren Veröffentlichung vermeiden. Schließlich ist auf die durch das INCB initiierten und durchgeführten Trainingsprogramme hinzuweisen, die einerseits die Ausbildung der auf nationaler Ebene fiir die Drogenkontrolle zuständigen Personen beinhaltet, so daß diese die internationalen Vertragspflichten umsetzen können, und andererseits durch die regionale Ausgestaltung dieser Trainingsprogramme auch die Kooperation zwischen den Staaten fördern sollen79 . Damit wird erneut unterstrichen, daß sich der Primat der Kooperation in der internationalen Drogenkontolle nicht nur durch einen bedächtigen und verständigen Umgang mit formell bestehenden Kompetenzen äußert, sondern auch durch die Gewährung von konkreten Hilfestellungen, die die Staaten bei der Umsetzung der Vertragspflichten unterstützen sollen. c) Die Informalisierung der internationalen Beziehungen

Zu den oben angesprochenen vertrauensbildenden Maßnahmen ist sicherlich die Eigenschaft des INCB als unabhängiges Expertenorgan zu zählen, wodurch nicht nur sachliche Kompetenz, sondern auch Entscheidungen im Interesse der Staatengemeinschaft als Ganzes gewährleistet werden sollen. Auf diesem Fundament aufbauend, hat sich auf seiten des INCB bzw. seines Sekretariates, eine Praxis entwickelt, in deren Zentrum der ständige direkte Dialog mit den Staaten steht und der sich in dem gegenseitigen Austausch von jährlich mehreren tausend Mitteilungen und Nachrichten äußert, die wichtige Informationen, Hinweise und Ratschläge zum Gegenstand haben. 80 Gegenstand des permanenten Dialoges sind ferner die von dem INCB mit dem Einverständnis des betroffenen Staates auf dessen Hoheitsgebiet durchge-

Vgl. 1961 Commentary S. 161 Nr. 9; S. 160 Nr. 7. Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 258,259. 79 Vgl. "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 83. 80 Vgl. 1972 Commentary S. 14 Nr. 2. 77

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

führten "missions", die der Aufdeckung und Abhilfe von Kontrollschwächen dienen sollens1 und seitens des INCB auch dann praktiziert werden, wenn diese nicht ausdrücklich in den Verträgen vorgesehen sind, aber mit seinem allgemeinen Zuständigkeitsbereich vereinbar sind. s2 Dieser ständige Kontakt wird des weiteren entscheidend geprägt durch seine vertrauliche Behandlung, wodurch die Bereitschaft der Staaten gefordert wird, wichtige Informationen vorzulegen und auf die Vorschläge des INCB einzugehen. Besondere Bedeutung kommt also dem Bereich der "stillen Diplomatie"s3 zu und es stellt sich die Frage, warum die Staaten dieser Praxis so bereitwillig folgen. Versteht man den permanenten direkten Dialog auf informeller Ebene als Gegenpol zur öffentlichen Diskussion, so wird zugleich deutlich, daß die Staaten ebenfalls eine Informalisierung befürworten, da auf diese Weise eine unliebsame öffentliche Behandlung bestehender Probleme vermieden werden kann. Dem INCB wird durch die Informalisierung der Beziehungen zu den Staaten die Möglichkeit eingeräumt, durch seine "missions" vor Ort direkt Informationen zu sammeln und damit seinen unmittelbaren Kenntnisstand zu verbessern, obwohl die formellen Vorgaben eine solche Vorgehensweise gerade nicht vorsehen. Zudem wird durch die gewählte Terminologie "missions" an Stelle von "Inspektionen" unterstrichen, daß die Mitarbeiter des INCB primär als Gesprächspartner zu verstehen sind und nicht als Funktionäre eines offIziellen Verfahrens. Die Informalisierung der Beziehungen ermöglicht des weiteren ein flexibles und schnelles Agieren und Reagieren der Beteiligten und wird daher praktischen Anforderungen gerecht. 4. Stellungnahme Neben der Commission on Narcotic Drugs als politischem Organ zur Koordinierung und Determinierung einer gemeinsamen internationalen Drogenpolitik bedient sich die internationale Drogenkontrolle ferner in Form des INCB eines unabhängigen Expertenorganes, das als Aufsichtsorgan, frei von politi-

Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCB/1994/1 S.V. "Missions" sind ausdrücklich vorgesehen in Art. 14 Ic, 35g, 38bis (1961). 8l Vgl. "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 82.

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Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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sehen Erwägungen, die Beachtung der Regelungen der UN-Drogenkonventionen sicherstellen soll.84 Bei der Konsolidierung der internationalen Drogenkontrolle durch die Einheitskonvention von 1961 wurde von keiner Seite thematisiert, ob wiederum ein Aufsichtsorgan geschaffen werden sollte, vielmehr ging es um die konkrete Ausgestaltung der Kompetenzen des neuen Aufsichtsorganes. Nach wie vor ging die Staatengemeinschaft damit von der Notwendigkeit der Einschaltung eines internationalen Organes aus, das das Staatenverhalten überwacht. Zwar wurde gezeigt, daß das Verhältnis des INCB zu den Staaten durch das Prinzip der Kooperation dominiert wird, dennoch kann dadurch nicht der Charakter des INCB als Aufsichtsorgan negiert werden. Der Begriff ,,Aufsicht" impliziert zwar herkömmlicherweise ein Über-lUnterordnungsverhältnis, nicht aber zwingend auch dessen repressive und autoritäre Ausgestaltung. Die formellen Kompetenzen des INCB außerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens konzentrieren sich im wesentlichen auf die Verwaltung der von den Staaten vorgelegten Informationen, indem diese ausgewertet und dokumentiert sowie diesbezüglich öffentliche Stellungnahmen abgegeben werden, ohne jedoch dem INCB direkte Eingriffskompetenzen einzuräumen. Damit stellt sich die Frage, ob es hinsichtlich des Verhältnisses zwischen dem INCB und den Staaten gerechtfertigt ist, von einem Über-lUnterordnungsverhältnis zu sprechen. Auf Grund der vorangegangenen Äußerungen muß geschlossen werden, daß sich eine Überordnung des INCB als Aufsichtsorgan nicht mit den formell übertragenen Kompetenzen begründen läßt. Neben der allgemeinen Unterordnung der Staaten unter eine normative Ordnung durch die Vertragsratiflkation,85 ergibt sich hier eine Überordnung des INCB auf Grund seiner Stellung als moralische Instanz der internationalen Drogenkontrolle, die in Fortsetzung der Tradition seiner Vorgängerorgane gewachsen ist. Die moralische Stärke des INCB fmdet Ausdruck in der Tatsache, daß die Staaten seinen Vorschlägen regelmäßig auch dann folgen, wenn diesbezüglich keine Rechtspflicht besteht. So gelingt es dem INCB fast ausnahmslos im Rahmen von Konsultationen die Staaten zu überzeugen, in eine Änderung der von ihnen vorgelegten Bedarfsschätzungen nach Art. 12 V (1961) einzuwilligen, wenn aus Sicht des INCB eine solche Änderung notwendig ist,86 um eine den medizinischen Be84 Vgl. May Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1955, S. 1, 8. 85 Vgl. FischeriVignes in Fischer/Vignes (eds.) "L'inspection internationale" (1976), S.7. 86 Vgl. Official Records 1972, Vol. 11, S. 152.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

darf übersteigende Ansammlung der kontrollierten Substanzen in einem Staat zu vermeiden. Folglich muß das INCB von der formell bestehenden Möglichkeit, im Falle der Ablehnung seiner Änderungsvorschläge eine eigene Bedarfsschätzung vorzulegen, nicht Gebrauch machen. Hervorzuheben ist, daß dieses Verhalten nicht nur bei den Vertragsstaaten der Drogenkonventionen feststellbar ist, sondern auch bei Drittstaaten, die freiwillig die von den Drogenkonventionen geforderten Informationen vorlegen. Dem INCB ist es so gelungen, die legale Produktion und Herstellung der Substanzen der legalen Nachfrage anzupassen, also eine Überproduktion, die in illegale Kanäle fließen könnte, weitestgehend zu vermeiden. 87 Des weiteren ist feststellbar, daß ein Staat immer seine Zustimmung erteilt, wenn das INCB eine Delegation in diesen Staat entsenden möchte, um bei der Aufdeckung und Beseitigung von Kontrollschwächen vor Ort behilflich zu sein. 88 Folgen die Staaten den Entscheidungen des INCB also selbst dann, wenn diesbezüglich keine Rechtspflicht besteht, so dokumentiert dies nicht nur, daß das INCB als kompetentes Organ von den Staaten anerkannt wird und seine Entscheidungen daher bereitwillig akzeptiert werden, sondern auch, daß seinen öffentlichen Stellungnahmen zu bestehenden Mißständen eine gewichtige Bedeutung beizumessen ist. Der Rückgriff auf das Begriffspaar "Über-lUnterordnung" zur Bestimmung des Status des INCB in der internationalen Drogenkontrolle ist ferner hilfreich, um die Weiterentwicklung dieses Regimes aufzuzeigen. Die Überwachung staatlichen Verhaltens im Rahmen der Drogenkonvention von 1912 begann mit dem gegenseitigen Austausch von Gesetzen. Dieser wurde durch die niederländische Regierung organisiert und registriert, also von einem gleichgeordneten Beteiligten. Somit ist es auch aufgrund der formalen Position des INCB als unabhängiges Expertenorgan gerechtfertigt, dieses Organ gegenüber den Staaten als übergeordnet zu bezeichnen. Schließlich hat die Begutachtung der Kompetenzen des INCB außerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens zugleich gezeigt, daß der genauen rechtlichen Begrenzung der Kompetenzen des INCB nur eine untergeordnete Rolle zukommt, da entweder von bestehenden Kompetenzen kein89 oder ein nur zögerlicher Gebrauch gemacht wird, demgegenüber aber auf informeller Ebene

87 Vgl. UN Doc. "Effectiveness of the International Drug Control Treaties" E/INCB/1994/1/Supp.1 S. 4 para.9. 88 Siehe oben dieses Kapitel Fn 67. 89 Auch das Embargo nach Art. 21 IV (1961) wurde vom INCB noch nie ausgesprochen.

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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durch einen permanenten Dialog des INCB mit den Staaten auf das Staatenverhalten Einfluß genommen wird. C. Organe, deren Zuständigkeit nicht auf den Bereich der internationalen Drogenkontrolle begrenzt ist I. Der ECOSOC der Vereinten Nationen

Im Gegensatz zur Satzung des Völkerbundes,90 wurde in der UN-Charta nicht ausdrücklich die Drogenkontrolle als ein Zuständigkeitsbereich der Vereinten Nationen erwähnt. Unbestritten fällt jedoch die Drogenmißbrauchsbekämpfung unter den Aspekt der internationalen Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet und begründet damit gemäß Art. 60 der UNCharta die Zuständigkeit des ECOSOC fiir die internationale Drogenkontrolle unter der Autorität der Generalversammlung. 91 Die internationale Drogenkontrolle stellt nur einen minimalen Teilaspekt der Arbeit des ECOSOC dar, der wiederum im wesentlichen auf sein Unterorgan, die Commission on Narcotic Drugs, nach Art. 68 der UN-Charta delegiert ist. So werden die nach Art 62 der UN-Charta vom ECOSOC durchfiihrbaren Studien sowie die Berichterstellung und der Entwurf neuer Konventionen von seinem Fachorgan erledigt. 92 Der ECOSOC machte von der Möglichkeit Gebrauch, internationale Konferenzen einzuberufen. Die Konferenzen zur Ausarbeitung des Opiumprotokolls von 1953 und der Konvention von 1971 sind auf Initiativen des ECOSOC ZUTÜckzufiihren. In den UN-Drogenkonventionen wird an verschiedenen Stellen der ECOSOC eingeschaltet. So fungiert der ECOSOC z. B. im Rahmen des Verfahrens zur Änderung des Anwendungsbereiches der Verträge als "Berufungsinstanz" gegen eine Entscheidung der CND,93 als Wahlkörper fiir die Wahl der Mitglieder des INCB 94 oder er spricht auch gegenüber einem Staat die Empfehlung aus, von der Opiumproduktion fiir den Export abzulassen. 9s

90 Art. 23 der Völkerbundsatzung überträgt ausdrücklich dem Völkerbund die Überwachung der Einhaltung der bestehenden Drogenkonventionen. 91 Vgl. Gregg International and Cornparative Law Quarterly, Vol. 13, 1964, S. 96; Lande Annuaire Francais de Droit International, 1956, S. 557, 565. 92 Vgl. Lagani, Wirtschafts- und Sozialrat, in Walfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen (1991), S. 94, Rn. 15. 93 Art. 3 VIII (1961); Art. 2 VIII (1971); Art. 12 VII (1988). 94 Art. 9 I (1961). 95 Art. 24 IIb (1961).

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Als politisch einflußreiches Organ sind fiir die internationale Drogenkontrolle vor allem aber seine öffentlichen Stellungnahmen von Bedeutung, deren Basis die Berichte der CND und des INCB sind und in Form einer Resolution Ausdruck fmden können. Auch im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ist die Einschaltung des ECOSOC vorgesehen, worauf noch einzugehen ist. II. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen ist für die Formulierung der zu verfolgenden Politik zuständig. Auf Grund des dort stattfmdenden Meinungsaustausches der Staatenvertreter gehen von diesem Organ wichtige Impulse auch für die internationale Drogenkontrolle aus. So hat die Generalversammlung über den ECOSOC nicht nur die CND aufgerufen, eine neue Konvention gegen den illegalen Betäubungsmittelverkehr auszuarbeiten,96 sondern z. B. auch 1987 die internationale Konferenz über den Drogenrnißbrauch und den illegalen Betäubungsmittelverkehr einberufen.97 Ferner ist die Generalversammlung insbesondere durch die Festlegung des Budgets der CND und des INCB mit der internationalen Drogenkontrolle verknüpft,98 wodurch zumindest theoretisch die Möglichkeit geschaffen wird, daß auf Grund budgetrnäßiger Zwänge anderen UN-Programmen der Vorrang eingeräumt wird und damit die Finanzierung und die Existenz der Aufsichtsorgane der Drogenkontrolle in Frage gestellt werden kann.

IIf. Die World Health Organization (WHO) Die Aufgaben der WHO im Rahmen des Anti-Drogen-Programmes der Vereinten Nationen liegen im medizinischen Bereich. Die WHO befaßt sich mit den medizinischen Folgen der Drogenabhängigkeit und mit den jeweiligen Wirkungen der einzelnen Stoffe im Hinblick auf ihren therapeutischen Nutzen und ihre suchterzeugenden Eigenschaften. Die Arbeit der WHO wird durch ihr "Expert Comrnittee on Drug Dependance" unterstützt. 99 Im Rahmen der UN-Drogenkonventionen ist die WHO in das Änderungsverfahren des Anwendungsbereiches der Konventionen von 1961 und 1971 inResolution der Generalversammlung 39/141 vom 14.12.1984. Vgl. "The UN and Drug Abuse Control" (1992), S. 72. 98 Art. 6 (1961). 99 Vgl. Chauerjee International and Cornparative Law Quarteriy, Vol. 28, 1979, S.27. 96 97

Zweites Kapitel: Involvierte Organe

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volviert, indem seitens der WHO dem Generalsekretär angezeigt wird, wenn eine Tabellenänderung fiir angebracht gehalten wird. IOO Weitere, durch die UNDrogenkonventionen übertragene Kompetenzen bestehen nicht. Dennoch unterstützt auch die WHO die Staaten bei der Ausarbeitung und Durchfiihrung einer mit den internationalen Anforderungen in Einklang stehenden nationalen Drogenpolitik. Zu diesem Zweck erfolgt nicht nur ein Know-how-Transfer hinsichtlich der Vermeidung und Behandlung der Drogenabhängigkeit,IOI sondern durch die Ausarbeitung der "Guidelines for the Control ofNarcotic and Psychotropic Substances in the Context ofthe International Treaties"102 auch eine konkrete Hilfestellung in rechtlicher Hinsicht, da diese Guidelines in kommentarähnlicher Weise die aus den UN-Drogenkonventionen resultierenden Vertragspflichten systematisch aufarbeiten sowie die notwendigen Komponenten einer nationalen Drogenpolitik in organisatorischer und gesetzlicher Hinsicht behandeln. IV. Weitere Organe An der internationalen Drogenkontrolle sind des weiteren eine Vielzahl Internationaler Organisationen beteiligt, die im Rahmen ihrer spezifischen AufgabensteIlung tätig werden und als Berater konsultiert werden. Hervorzuheben ist insbesondere die Tätigkeit des Custom-CooperationCouncil und von Interpol, die durch die Förderung der Zusammenarbeit der jeweils zuständigen Behörden fiir einen angemessenen Inforrnationsaustausch sorgen und damit zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs beitragen. Daneben ist auf die FAO, die UPU, die ICAO, die IMO, die ILO, die UNIDO und das UNDP zu verweisen.

101

Art. 3 I (1961); Art. 2 I (1971). Vgl. United Nations (eds.) "The United Nations and Drug Abuse Control" (1992),

102

Die Verfasser sind RexedlEdmondsonlKhan/Sarnsom, Genf (I 984).

100

S.90.

Drittes Kapitel

Zusammenfassende strukturelle Erfassung der UN-Drogenkonventionen hinsichtlich der PflichtensteIlung der Staaten und der das Staatenverhalten beeinflussenden Faktoren

A. Die prägenden Elemente der internationalen Drogenkontrolle

Im Anschluß sollen zusammenfassend die die internationale Drogenkontrolle prägenden Strukturelemente systematisch erfaßt werden, die ihren Niederschlag in der Ausgestaltung der Vertragspflichten und in dem konkreten Verhalten der Vertragsstaaten, der Drittstaaten und der beteiligten internationalen Organe gefunden haben. Durch diesen zusammenfassenden Überblick soll zugleich das Verständnis und die Einordnung der noch zu behandelnden Vertragsdurchsetzungsverfahren in ihrer konkreten Erscheinungsform in den UN-Drogenkonventionen erleichtert werden. J. Die internationale Drogenkontrolle als dynamischer Prozeß

Der Staatengemeinschaft ist es gelungen, ein komplexes Drogenkontrollsystem zu schaffen, das den positiven und negativen Eigenschaften des Kontrollobjektes Rechnung tragen soll. Die Dynamik des dargestellten graduellen Entwicklungsprozesses ist zweifach bedingt. Einmal durch den wissenschaftlichen Fortschritt und die damit einhergehende Entwicklung neuer Substanzen sowie durch das Auftreten neuer Mißbrauchsformen, die ein ständiges Reagieren der Staatengemeinschaft erfordern. Zugleich mußte aber auch die Erfahrung gemacht werden, daß der durch praktische Notwendigkeiten bedingten Dynamik Grenzen gesetzt sind, die ihren Grund in dem Souveränitätsverständnis der Staaten haben und die sich primär bereits auf der RatifIkationsebene bemerkbar gemacht haben. 1 Die Einheitskonvention von 1961 berücksichtigt in ihrer Eigenschaft als "Konsolidierungs-Konvention" in besonderem Maße Erfahrungen mit früheren I

Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 8. und 11.

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

157

Drogenkonventionen. Daher wurde bereits bei der Formulierung der Vertragspflichten deren zukünftige Akzeptanz beachtet. Die Überwachung der Staaten durchlief ebenfalls einen graduellen Entwicklungsprozeß, der mit der gegenseitigen Überwachung der Staaten2 begann und zur Überwachung durch ein unabhängiges Expertenorgan führte, um widerstreitende Staatsinteressen zu überwinden. Ein historischer Bezug konnte hier in Form der Übernahme der Verhaltensmuster der Aufsichtsorgane der Völkerbund-Drogenkonventionen durch die Organe der UN-Drogenkonventionen festgestellt werden. II. Universalität Ein zentrales Element der internationalen Drogenkontrolle ist das Streben nach universeller, weltweiter Anwendung der von den Drogenkonventionen defmierten Kontrollstandards. Dieser Anspruch wird gerechtfertigt durch die mit der Drogenproblematik verbundenen Interdependenzen, die sich dahin gehend äußern, daß unzureichende Kontrollmaßnahmen in einem Staat von der illegalen "Drogenindustrie" erkannt und zu ihren Zwecken ausgenutzt werden und damit die Bemühungen in allen anderen Staaten gefährdet oder gar zunichte gemacht werden. 3 III. Die Einbeziehung der Drittstaaten 1. Formen der Einbeziehung der Drittstaaten Ausprägung des universellen Anspruches der internationalen Drogenkontrolle ist die explizite Bezugnahme auf Drittstaaten in den UN-Drogenkonventionen. Eine ausdrückliche Einbeziehung der Drittstaaten ist insbesondere im Rahmen der Verwaltung der landesspezifischen Bedarfsschätzungen und der Statistiken festzustellen, die die Angleichung der verfügbaren Mengen an den legalen Weltbedarfbezwecken. So ist das INCB verpflichtet, auch Drittstaaten um die Vorlage der relevanten Daten zu ersuchen sowie Bedarfsschätzungen für einen Drittstaat vorzunehmen, falls dieser keine eigene Bedarfsschätzung vorgelegt hat. 4 Diese Praxis Siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 2. Vgl. UN Doc . .,Report ofthe INCB for 1994" EIINCB/1994/1 S. 22 para. 104. 4 Art. 12 II,III,IV,V (1961).

2

3

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

hat ihren Ursprung bereits in der "Limitation Convention" von 1931.5 Des weiteren überprüft das INCB nach Art. 13 11 (1961) auf Grund der eingegangenen statistischen Angaben, ob " ... a Party or any other State has complied with the provisions of this Convention.", so daß wie selbstverständlich davon ausgegangen wird, daß auch Drittstaaten die Regelungen der Einheitskonvention beachten. Wird von den Drittstaaten die Beachtung der vertraglichen Regelungen erwartet, so ist es im Anschluß wenig überraschend, daß in Fortsetzung der Tradition der Völkerbund-Drogenkonventionen sogar im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht zwischen Vertrags staaten und Drittstaaten differenziert wird. 6 Eine indirekte Einbeziehung der Drittstaaten durch die Drogenkonventionen ist insbesondere im Bereich des internationalen Handels mit den kontrollierten Substanzen festzustellen. Einmal sind die Vertragsstaaten verpflichtet, Opium nur von opiumproduzierenden Staaten zu importieren, die ebenfalls Vertragsstaaten sind. 7 Des weiteren sollen Im- und Exporttransaktionen nur mit entsprechenden behördlichen Zertifikaten durchgefiihrt werden, 8 so daß ein Drittstaat das Im- und Export-Zertiflkatsystem ebenfalls anwenden muß, will er nicht auf den Handel mit den Vertragsstaaten der Drogenkonventionen verzichten. 9 2. Rechtfertigung der Einbeziehung der Drittstaaten Die Einbeziehung der Drittstaaten ist in Zusammenhang mit dem universellen Anspruch der internationalen Drogenkontrolle zu sehen. Die vertragliche Bezugnahme auf Drittstaaten wurde auf Grund der bestehenden Interdependenzen von Beginn an als Maßnahme des Selbstschutzes der Vertragsstaaten angesehen lO und damit dem Interesse einer Vielzahl von Staaten an einer effektiven Drogenkontrolle Priorität gegenüber dem Willen der Drittstaaten, die Drogenkonventionen gerade nicht zu ratifizieren, eingeräumt. 11

s Art. 2 III, Art. 5 VII (1931). Art. 26 (1925); Art. 14 I (1961); Art. 19 I (1971). Das Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1988 ist jedoch nur aufVertragsstaaten anwendbar. 7 Art. 24 IV (1961). 8 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. 1. f). 9 Art. 31 V (1961). 10 Vgl. Q. Wright American Journal of International Law, Vol. 28, 1934, S. 475,484. 11 Vgl. Steinig Bulletin on Narcotics, Vol. XX, Nr. 3, 1968, S. I, 2. 6

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

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3. Reaktionen der Drittstaaten Erstaunlicherweise geht von seiten der Drittstaaten hinsichtlich der Praxis der internationalen Drogenkontrolle kein Protest aus. 12 Vielmehr kann sogar festgestellt werden, daß sich auch die Drittstaaten äußerst kooperativ zeigen und nicht nur den internationalen Organen die notwendigen Informationen weitestgehend vorlegen, sondern auch teilweise die notwendigen gesetzlichen Maßnahmen nach Maßgabe der Drogenkonventionen auf nationaler Ebene ergreifen. \3 Damit stellt sich die Frage, warum die Drittstaaten zwar den entscheidenden vertraglichen Regelungen folgen, aber dennoch von einer RatifIkation der Drogenkonventionen absehen. Das INCB ist ein äußerst kompetentes Fachorgan mit einem umfassenden Überblick im Bereich der Drogenproblematik. Dennoch sollte nicht vergessen werden, daß ein Staat arn besten über das Ausmaß seiner internen Drogenprobleme einerseits und seiner medizinischen Bedürfnisse andererseits informiert ist. Demnach besteht durchaus die Gefahr, daß im Falle einer Bedarfsschätzung durch das INCB für einen Staat bestimmte Aspekte nicht angemessen berücksichtigt werden und daher die Schätzung nicht den tatsächlichen Bedürfnissen entspricht. Dies hat zur Folge, daß der betroffene Staat die INCB-Schätzung nicht durch eine Nachtragsschätzung abändern kann 14 und er sich damit der Gefahr einer Verknappung der kontrollierten Substanzen für medizinische Zwecke aussetzt, wenn die INCB-Schätzung ungewollt zu knapp bemessen war und die anderen Staaten den Angaben des INCB folgend, zusätzliche Exporte in diesen Staat ablehnen. Um Schwierigkeiten der genannten Art zu vermeiden, ist es daher auch für Drittstaaten ratsam, die vom INCB geforderten Informationen zu übermitteln. Im übrigen ist hervorzuheben, daß nur in einigen Staaten die Rohmaterialien für die Herstellung der natürlichen Betäubungsmittel erzeugt werden können und daher Drittstaaten, sollten sie auf eine Lieferung dieser Rohstoffe angewiesen sein, auch auf Grund dieses Abhängigkeitsverhältnisses dazu tendieren, die Regelungen der Drogenkonventionen zu befolgen. 1s

12 So die Erfahrungen des INCB-Sekretariatsleiters; siehe oben Fn 67 im 2. Teil, 2. Kapitel. 13 Vgl. UN Doc. "Effectiveness of the International Drug Control Treaties" E/INCB/1994/lISupp.l S. 4 para. 9; "Report of the INCB for 1995" EIINCB/1995/1 S. 17 para. 81 und rückseitiges Deckblatt. 14 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofinternational Drug Control" (1981), S. 262. IS Vgl. May Bulletin on Narcotics, Vol. 11, Nr. 1, 1950, S. 1 ff.

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Wird dennoch eine Vertragsratiftkation abgelehnt, so kann dies nur damit erklärt werden, daß die Drittstaaten entweder den umfassenden Anforderungen der Drogenkonventionen mangels Know-how oder auf Grund fehlender technischer und fmanzieller Mittel nicht nachkommen können und daher nur jene Maßnahmen freiwillig ergriffen werden, die die zur Verfiigung stehenden Mittel erlauben. Der Vorwurf der Nichterfiillung einer Vertragspflicht kann so vermieden werden. 4. Rechtliche Würdigung der Einbeziehung der Drittstaaten a) Die UN-Drogenkonventionen als Verträge zu Lasten Dritter? Seit den Völkerbund-Drogenkonventionen werden die Drittstaaten vertraglich berücksichtigt. Fraglich ist, ob auf Grund der geschilderten Art und Weise der vertraglichen Einbeziehung der Drittstaaten es gerechtfertigt ist, die heute geltenden UN-Drogenkonventionen als Verträge zu Lasten Dritter zu bezeichnen. Die Entscheidung dieser Frage hängt unter anderem davon ab, wie die Figur der Verträge zu Lasten Dritter defmiert wird. Ebenso, wie bei Verträgen zugunsten Dritter hinsichtlich der Drittwirkung der Verträge zwischen Begünstigung und Berechtigung unterschieden wird, 16 gilt es bei Verträgen zu Lasten Dritter zwischen der Beeinträchtigung von bloßen Interessen und "echten Rechten" der Drittstaaten durch Bestimmungen eines von anderen Staaten geschlossenen V ertrages zu unterscheiden. Nur im Falle der rechtlichen Betroffenheit in Form der Auferlegung von Pflichten und der Beeinträchtigung von Rechten ist es gerechtfertigt, von V erträgen zu Lasten Dritter zu sprechen,17 die im übrigen nach dem in Art. 35 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge 18 enthaltenen Grundsatz fiir Drittstaaten nur dann verbindlich werden, wenn die Vertragsstaaten eine Verpflichtung fiir den Drittstaat begründen wollen und dieser die Verpflichtung ausdrücklich annimmt. Im Rahmen der UN-Drogenkonventionen ist zunächst nur das INCB verpflichtet, auf die Drittstaaten zuzugehen und diese um die Vorlage der relevanten Informationen zu ersuchen. Hierbei unterstreicht die gewählte Formulierung "ersuchen", daß die Vertrags staaten nicht davon ausgegangen sind, daß die Drittstaaten eine Rechtspflicht trifft, die gewünschten Informationen vor-

Vgl. Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), § 758. Vgl. Cahier Recueil des Cours, 1974/III, S. 595, 597, 598. 18 UNTS Vol. 1155, S. 331 ff. 16

17

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

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zulegen. Diese Annahme wird des weiteren durch die Kommentare zu den Drogenkonventionen unterstützt, die nur dann von "obligation" reden, wenn auch von "parties" die Rede ist. Wenngleich die Drogenkonventionen damit nicht eine Verpflichtung der Drittstaaten bezwecken, so stellt sich dennoch die Frage, ob Rechte der Drittstaaten beeinträchtigt werden. Kommt ein Drittstaat dem oben erwähnten Ersuchen des INCB nicht nach, so hat dies wie gezeigt wurde insbesondere Auswirkungen auf das Verhalten der Vertragsstaaten, ob und in welchem Umfang mit den Drittstaaten hinsichtlich der kontrollierten Substanzen Handel betrieben wird. Lehnt ein Vertragsstaat z. B. den Abschluß eines Handelsvertrages mit einem Drittstaat ab, weil dieser entweder nicht das von den Drogenkonventionen geforderte Im- und Export-Zertiftkatsystem anwendet oder weil nach Einschätzung des INCB eine solche Lieferung zu einem Überschuß der kontrollierten Substanzen in diesem Drittstaat beitragen würde, so wäre der Drittstaat nur dann rechtlich betroffen, wenn er einen Rechtsanspruch auf Abschluß eines Handelsvertrages mit einem anderen Staat hätte. Da ein solcher Rechtsanspruch jedoch nicht besteht, sind hier lediglich wirtschaftliche Interessen des Drittstaat.es tangiert. Ebenso kann ein Rechtsanspruch auf Unterlassung "negativer Publicity" durch den INCB-Jahresbericht hinsichtlich des unkooperativen Verhaltens eines Drittstaates nicht bejaht werden, da der "gute Ruf" eines Staates in der Staatengemeinschaft keine Rechtsposition ist, sondern der moralischen und politischen Interessenebene zuzuordnen ist. Demnach beeinträchtigen die von den Drogenkonventionen ausgehenden Reflexwirkungen nicht Rechte der Drittstaaten, sondern bloße Interessen, so daß im Ergebnis die UN-Drogenkonventionen nicht als Verträge zu Lasten Dritter einzustufen sind. b) Außervertragliche Bindungswirkung der UN-Drogenkonventionen kraft Gewohnheitsrecht?

Innerhalb der internationalen Drogenkontrolle sind Tendenzen feststellbar, die eine rechtliche Bindung aller Staaten, unabhängig von ihrem Status als Vertragsstaat oder Drittstaat, anstreben, wenngleich soeben festgestellt wurde, daß eine solche Bindungswirkung nicht aus den Verträgen selbst resultieren kann. Zur BeglÜndung einer außervertraglichen Bindungswirkung der Drittstaaten wird auf die Möglichkeit der Entwicklung von Gewohnheitsrecht aus Regelun11 Klinger

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

gen völkerrechtlicher Verträge l9 hingewiesen, die auch in Art 38 WVRÜ ausdrücklich vorgesehen ist, so daß eine vertragliche Regelung auf gewohnheitsrechtlicher Ebene fiir einen Drittstaat verbindlich werden kann. Kraft Gewohnheitsrecht treten die Vertragswirkungen damit zumindest mittelbar fiir den Drittstaat ein. 20 Zur Vollziehung dieses Entwicklungsschrittes ist die allgemeine Übung der betreffenden Regelung als Ausdruck einer entsprechenden Rechtsüberzeugung erforderlich. 21 Seitens einiger Akteure der internationalen Drogenkontrolle wird als Hauptargument fiir die Annahme einer solchen Entwicklung von Gewohnheitsrecht die seit 1931 22 bestehende und von den Drittstaaten widerspruchslos hingenommene Praxis der internationalen Aufsichtsorgane angefiihrt, auch Drittstaaten um die Vorlage der relevanten Informationen zu ersuchen, die die Arbeitsgrundlage des internationalen Kontrollregimes sind. 23 Die Annahme der Entwicklung von Völkergewohnheitsrecht aus den UNDrogenkonventionen ist durchaus berechtigt. Nicht nur das Kriterium der allgemeinen Übung der vertraglichen Regelungen auch durch Drittstaaten kann bejaht werden, sondern auch das Kriterium der Rechtsüberzeugung. Die Rechtsüberzeugung eines Staates kommt zwar regelmäßig in einer Vertragsratifikation zum Ausdruck. Umgekehrt bedeutet die unterlassene VertragsratifIkation trotz der tatsächlichen Berücksichtigung eines Vertrages jedoch nicht zwingend, daß eine entsprechende Rechtsüberzeugung fehlt. Aus den oben dargelegten Gründen kann im Falle eines technisch und fmanziell aufwendigen Vertrages wie den UN-Drogenkonventionen eine RatifIkation trotz vorhandener Rechtsüberzeugung unterbleiben, um im Falle der nicht optimalen Umsetzung der Verträge mangels ausreichender Ressourcen den Vorwurf der Vertragsverletzung zu vermeiden. Es kann daher hier berechtigterweise von der Entwicklung von Völkergewohnheitsrecht ausgegangen werden. Diese Annahme wird zudem durch einen in der Literatur herausgearbeiteten Ansatzpunkt zur Bestimmung der Entwicklung von Völkergewohnheitsrecht 19 Vgl. IC] Reports 1969, S. 41 ff "Nordsee-Festlandsockel-Fall"; der IGH ging in diesem Fall von der Möglichkeit der Entwicklung vertraglicher Bestimmungen zu Gewohnheitsrecht aus, präzisierte jedoch, daß von einer solchen Entwicklung nur ausgegangen werden könnte, wenn die besonders an dem Problembereich interessierten Staaten an dem Übereinkommen beteiligt sind. 20 Vgl. Tomuschat Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 28, "Völkerrechtlicher Vertrag und Drittstaaten" (1988), S. 9, 16. 21 Vgl. Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn. 467, 468; Küng/Eckert "Repetitorium zum Völkerrecht" (1993) Ziffern 26 ff. 22 In Art. 2 III, 5 VII (1931) wurde erstmals vertraglich fixiert, daß auch Drittstaaten zur Vorlage der relevanten Informationen zu ersuchen sind und diese vertragliche Regelung auch praktiziert. 23 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 139; 1961 Commentary S. 182 NT. 16.

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

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aus vertraglichen Regelungen unterstützt, der an die Frage anknüpft, ob "ein besonders intensives Interesse der Staatengemeinschaft an diesem Rechtszustand" vorhanden ist. 24 Aufgrund der bestehenden weltweiten Interdependenzen bei der Drogenrnißbrauchsbekämpfung kann ein besonderes Interesse der Staatengemeinschaft an der universellen Beachtung der UN-Drogenkonventionen nicht bezweifelt werden, so daß auch nach diesem Ansatzpunkt die Entwicklung von Gewohnheitsrecht aus den UN-Drogenkonventionen zu bejahen ist. IV. Die integrale Erfüllungsstruktur der UN-Drogenkonventionen

Im Rahmen der Begutachtung der Zielsetzung der internationalen Drogenkontrolle und der daran orientierten Ausgestaltung der Vertragspflichten wurde deutlich, daß im Zentrum der Bemühungen der Schutz der öffentlichen Gesundheit steht, woran alle Staaten gleichermaßen interessiert sind. Die Drogenkonventionen sind daher jener Kategorie völkerrechtlicher Verträge zuzuordnen, die einen von allen Vertragsstaaten unterstützten gemeinsamen Zweck verfolgen, also einem kollektiven Interesse dienen. Daraus folgt ferner, daß die Verletzung einer Vertragspflicht das gemeinsame Ziel insgesamt gefährdet und damit die Interessen aller Vertragsstaaten betroffen sind, ohne daß ein einzelner Staat als direktes Opfer der Vertragsverletzung herausgedeutet werden könnte. Umgekehrt erfolgt ebenso die Erfiillung der Vertragspflichten gegenüber allen Vertragsstaaten gleichzeitig und zugunsten des geschützten Objektes. 25 Diese Konstellation läßt sich insbesondere an dem Schätzungs- und Statistiksystem der internationalen Drogenkontrolle verdeutlichen. Die Staaten sind zur Vorlage dieser Daten verpflichtet. Erfiillt ein Vertragsstaat diese Pflicht, so resultiert daraus nicht unmittelbar eine Begünstigung eines anderen Staates, sondern es wird "lediglich" dem INCB die Ausübung seiner Überwachungsaufgaben ermöglicht, so daß sichergestellt werden kann, daß die verfiigbaren Betäubungsmittelmengen dem legalen Bedarf entsprechen. Von dieser Tätigkeit profitieren alle Staaten gleichermaßen. Ebenso resultiert aus der Nichtvorlage dieser Daten keine unmittelbare Beeinträchtigung eines anderen Staates. Verweigert ein Staat die Informationsübermittlung, so wird damit insgesamt die Gefahr geschaffen, daß das allgemeine Ziel der mengenmäßigen Beschränkung der Substanzen zur Vermeidung ihrer mißbräuchlichen Verwendung nicht erreicht werden kann. 24 Vgl. Doehring Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol. 36, 1976, S. 77 ff. 2S Vgl. Sachariew Netherlands International Law Review, Vol. 35, 1988, S. 273, 277; Bothe Hague Acaderny of International Law, The Peaceful Settlement of International Disputes in Europe: Future Prospects, 1991, S. 145, 146. 11*

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Integrale Erfüllungsstrukturen der vorliegenden Art zeichnen sich ferner typischerweise auch durch eine Beteiligung aller Vertragsstaaten an der Überwachung der Durchführung des Vertrages aus, was auch in Form der Übertragung der Überwachungskompetenzen auf ein internationales Organ - wie das INCB - geschehen kann. 26 Eine differenziertere Betrachtung erfordert jedoch die Konvention von 1988, da es sich zwar hierbei ebenfalls um einen multilateralen Vertrag mit einem kollektiven Interesse handelt, jedoch im Gegensatz zu den Konventionen von 1961 und 1971 ein höherer Grad an bilateraler Wechselseitigkeit festzustellen ist. Auch die Konvention von 1988 bezweckt den Schutz der öffentlichen Gesundheit, da sie als Ergänzung zu den Konventionen von 1961 und 1971 zu verstehen ist. Diese Konvention setzt jedoch aus den oben dargelegten Gründen einen anderen Schwerpunkt. 27 Der Aspekt der gegenseitigen Rechtshilfe steht im Zentrum der Regelungen, die im Verhältnis des ersuchenden und des ersuchten Staates abgewickelt wird. Hierzu gehören die Auslieferung der gegen Betäubungsmittelgesetze verstoßende Straftäter, die Vollziehung gerichtlicher Beschlagnahmeanordnungen im Ausland sowie allgemeine Rechtshilfeleistungen im Bereich der polizeilichen Ermittlung und bei Gerichtsverfahren. 28 Allerdings ist auch hier anzuerkennen, daß beispielsweise die Erfüllung eines Auslieferungsbegehrens zwar primär der Durchsetzung des Strafanspruches des ersuchenden Staates dient, daß aber die Auslieferung zugleich auch dem Interesse der Staatengemeinschaft insgesamt entspricht, da die Befolgung der Auslieferungspflicht und die davon ausgehende abschreckende Wirkung allgemein zur Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs beitragen wird. Die Auslieferung kommt also sowohl einem einzelnen Staat, als auch dem gemeinsamen Interesse aller Staaten zugute. V. Die Interessenvielfalt der Beteiligten; Folgen und Lösungsansätze

1. Protektionismus und Verantwortungsbewußtsein Die internationale Drogenkontrolle stellt sicherlich keinen Ausnahmefall dar, wenn das Verhalten der Staaten einerseits geprägt wird durch die Einsicht des Bestehens einer gemeinsamen Verantwortung für ein globales Problem und andererseits durch den Schutz nationaler Interessen, die auf Grund des multi26 Vgl. Sachariew "Die Rechtsstellung der betroffenen Staaten bei Verletzungen multilateraler Verträge" (1986), S. 81. 27 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, B. III. 28 Art. 6, Art. 5, Art7 (1988).

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

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disziplinären Ansatzes der Drogenkonventionen in wirtschaftlicher, kultureller, gesundheitspolitischer, strafrechtsdogmatischer und drogenpolitischer Hinsicht besonders umfangreich betroffen sind. Das dadurch hervorgerufene Spannungsverhältnis ist im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle zudem durch eine Entwicklung gekennzeichnet, die anfänglich, d. h. zur Zeit der Völkerbund-Drogenkonventionen, durch einen wirtschaftlichen Protektionismus bestimmt wurde 29 und unter den derzeit geltenden UN-Drogenkonventionen zunehmend politisiert wurde, indem die Staaten mit parallelen Interessen zunehmend als Gruppe auftreten,3° deren unterschiedlichen Interessen durch das politische Schlagwort "Nord-Süd-Konflikt" treffend charakterisiert werden können. Durch dieses Spannungsverhältnis wird ein Konfliktpotential begründet, welches sich sowohl auf der RatifIkationsebene, als auch auf der Umsetzung sebene bemerkbar machen kann. 2. Maßnahmen zur Entschärfung des Spannungsverhältnisses Eine systematische Erfassung der Maßnahmen zur Bewältigung dieses Spannungsverhältnisses ist insbesondere im Hinblick auf die Frage des Modellcharakters der Drogenkonventionen von Interesse. a) Institutionelle Maßnahmen

Im Rahmen der institutionellen Maßnahmen zur Überwindung des beschriebenen Spannungsverhältnisses ist auf das Prinzip der "representation of interests" hinzuweisen,31 das die Zusammensetzung der ausschließlich im Bereich der Drogenkontrolle zuständigen Organe, die CND und das INCB, bestimmt. Durch dieses Prinzip wird gewährleistet, daß bei der Entscheidungsfmdung dieser Organe alle Interessen berücksichtigt werden, wenngleich u. U. eine sachliche Entscheidung die Bevorzugung einer Interessensgruppe verlangen kann. Die Gewißheit der gleichberechtigten Behandlung aller Interessen kann die Bereitschaft der Staaten fördern, die Entscheidungen der internationalen Organe zu akzeptieren, obwohl sie nationalen Interessen entgegenlaufen können. Indem die Bereitschaft zur Akzeptanz gefördert wird, wird auch das Spannungsverhältnis entschärft.

30

Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel. Vgl. FischerlVignes in FischerlVignes (eds.) "L'Inspection Internationale" (1976),

31

Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. 1. und B. III. 1.

29

S.14.

166

Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

b) Materielle Maßnahmen

Weitere Maßnahmen, die als Beitrag zur Überwindung des Spannungsverhältnisses gewertet werden können und die dem materiellen Recht der Konventionen zuzuordnen sind, sind die oben ausfiihrlich behandelten vertraglichen Akzeptanzfaktoren. 32 Es wurde gezeigt, daß die Vertragspflichten einen flexiblen Mechanismus darstellen, der aus Rahmenvorgaben und Ermessensspielräumen besteht und der den Staaten eine Umsetzung der internationalen Vertragspflichten in Einklang mit nationalen Besonderheiten rechtlicher und sozioökonomischer Art ermöglicht. Ebenso konnte festgestellt werden, daß das Spannungsverhältnis in zwischenstaatlicher Hinsicht durch eine ausgeglichene globale Lastenverteilung der internationalen Drogenkontrolle entschärft werden konnte. 33 Die Motivation, den eigenen Protektionismus einzuschränken, basiert damit ebenfalls auf der Einschränkung des Protektionismus der anderen Vertragspartner, so daß dem Element der Wechselseitigkeit eine wichtige Bedeutung zukommt. Die materiellen Regelungen der Drogenkonventionen streben einen harmonischen Interessenausgleich an. c) Kontrolle

Schließlich sollte im Rahmen der systematischen Erfassung der Maßnahmen zur Überwindung der bestehenden Interessenvielfalt und der damit verbundenen Konfliktpotentiale auch auf den Aspekt der Überwachung hingewiesen werden. Trotz der bestehenden Interessenvielfalt konnten die Staaten einen gemeinsamen Nenner bei der Schaffung eines Drogenkontrollsystemes fmden, indem jeder bereit war, eigene Interessen zurückzustellen. Die Gewißheit, daß jeder Staat an diesem gemeinsamen Nenner festhält, sich also vertragskonform verhält, kann nicht nur die eigene Motivationslage hinsichtlich eines vertragskonformen Verhaltens fOrdern und damit zur Auflösung des beschriebenen Spannungsverhältnisses zugunsten des Allgemeininteresses beitragen, sondern es können insbesondere auch Konflikte zwischen den Vertragsparteien vermieden werden. Die Überwachungsmaßnahmen tragen dazu bei, diese Gewißheit den Beteiligten zu vermitteln.

32 33

Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, E. IV.

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

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VI. Die Überwachung des staatlichen Verhaltens

1. Allgemeines Ein weiteres prägendes Strukturelement der internationalen Drogenkontrolle ist ferner die Überwachung des staatlichen Verhaltens, das in der Haager Opiumkonvention von 1912 in Form des gegenseitigen Austausches der nationalen Gesetze34 begann und durch die fortschreitende Institutionalisierung der Drogenkontrolle immer differenzierter ausgestaltet wurde. Die Methoden zur Überwachung des staatlichen Verhaltens sowie die Zielsetzungen solcher Überwachungsmaßnahmen sind in der Literatur immer wieder behandelt worden. 3s Dabei ist einerseits feststellbar, daß sich hinsichtlich der Zielsetzung der Überwachungsmaßnahmen pauschale Festsetzungen treffen lassen, die unabhängig von der Art der gewählten Methode wohl allen Materien, die die Überwachung des staatlichen Verhaltens thematisieren, gleich sind. Zu diesen allgemeinen Zielsetzungen der Überwachungsmaßnahmen sind primär die Sicherstellung der Anwendung und Einhaltung der vereinbarten Regelungen36 sowie die damit verbundene Stabilisierung37 der zwischenstaatlichen Beziehungen und der vertrauensbildende Effekf8 zu zählen. Neben diesen allgemeinen Überwachungszielsetzungen existieren andererseits spezifische Zielsetzungen, die durch die besonderen Anforderungen des jeweiligen Regelungsgegenstandes geprägt werden und die sich insbesondere auf die Gestaltung der Überwachungsmethoden auswirken. 39

Art. 21 (1912). Vgl. Kaasik "Le contröle en droit international" (1933); Berthoud "Le contröle international de l'execution des conventions collectives" (1946); Hahn "Internationale Kontrollen" Archiv des Völkerrechts, Vol. 7, 1958, S. 88 ff. 36 Vgl. Charpentier Recueil des Cours, 19831IV, S. 151,226; Merle Annuaire Fran~ais de Droit International, 1959, S. 411,413. 37 Vgl. Chinkin Texas International Law Journal, Vol. 17, 1982, S. 387,432. 38 Vgl. Bothe Encyclopedia ofPublic International Law, Vol. 9,1986, S. 383, 384. 39 Vgl. Hahn Encyclopedia of Public International Law, Vol. 11, (E-I), 1995, S. 1079, 1081; Sachariew ,,Die Rechtsstellung der betroffenen Staaten bei Verletzungen multilateraler Verträge" (1986), S. 94,95. 34

3S

168

Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

2. Der Einfluß der Besonderheiten der Regelungsmaterie "Drogenkontrolle" auf den Überwachungsmodus a) Die Drogenkontrolle als technisches Problem Im Rahmen der Erörterung der Vertragspflichten40 wurde deutlich, daß im Zentrum der internationalen Drogenkontrolle technische Fragen stehen, wie etwa die Ausarbeitung eines Schätzungssystems für den medizinischen und wissenschaftlichen Betäubungsmittelbedarf, die Ausarbeitung eines Lizenzsystems für die in die Produktion, Herstellung und Handel involvierten Personen und Unternehmen sowie die Einrichtung eines behördlichen ZertifIkatsystems für internationale Handelstransaktionen. Auf Grund dieser technischen Ausrichtung des Problemfeldes wird zugleich verständlich, daß die Überwachung des staatlichen Handelns primär einem kompetenten technischen Organ (INCB), bestehend aus unabhängigen Experten, übertragen wurde und sich die Drogenkonventionen nicht auf eine rechtliche Kontrolle beschränken. 41 Aus der technischen Problemstellung folgt ferner, daß auf Grund technischer Wissens defIzite der Staaten es zu Situationen kommen kann, die das INCB beanstanden muß. Beispielsweise kann es zu einer Überschätzung des legalen Betäubungsmittelbedarfs kommen, wenn der betroffene Staat eine unsachgemäße Bewertungsmethode wählt; es kann also ungewollt zu einem vertragswidrigen Verhalten kommen. Dient die Überwachung der Staaten im Rahmen der Drogenkontrolle somit ganz gezielt auch der Behebung unbeabsichtigter Vertragsverstöße, so ist sie nicht primär als Ausdruck fehlenden Vertrauens zu bewerten, wie es insbesondere bei Fragen der Abrüstung und Rüstungsbegrenzung der Fall ist. 42 Dort nämlich soll die Überwachung VertrauensdeflZite kompensieren. Im Rahmen der Drogenkontrolle wurde vielmehr deutlich, daß die systematische Überwachung der Staaten hier auch als Ansatzpunkt für die Feststellung dient, wo die Staaten Hilfe zur Überwindung technischer Hindernisse, die die Umsetzung der Vertragspflichten gefährden, benötigen und wie diese am besten zu gewähren ist. Es wurde ferner gezeigt, daß sich der Tätigkeitsbereich des INCB daher auch nicht auf das Bewerten von Fakten beschränkt, sondern Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. Eine rechtliche Kontrolle ist gleichwohl vorgesehen, sollten Streitigkeiten über die Interpretation und Anwendung der Drogenkonventionen entstehen; Art. 48 (1961), Art. 31 (1971), Art. 32 (1988). 42 Vgl. Delbrück in Delbrück (Hrsg.) "Friedensdokumente aus fünf Jahrhunderten" (1984),2. Teilband, S. 1327,1339. 40

41

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

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auch die Einleitung von Hilfsprogrammen beinhaltet. Auf die umfangreichen Hilfsmaßnahmen wurde in den obigen Ausführungen eingehend hingewiesen. Die systematische Überwachung der Staaten ist daher im Bereich der Drogenkontrolle primär nicht als Kompensationsmaßnahme für fehlendes Vertrauen zu sehen, sondern durchaus auch als Ausdruck einer konstruktiven Zusammenarbeit zwischen den Staaten und dem internationalen Aufsichtsorgan. b) Prävention

Die internationale Drogenkontrolle gehört des weiteren zu jenen Regelungsmaterien, die notwendigerweise die Überwachung des staatlichen Verhaltens aus präventiven Gründen anstreben. Wie auch in anderen Bereichen, dient die Überwachung der Staaten natürlich der Feststellung, inwiefern die Regelungen der Drogenkonventionen beachtet werden. 43 Allerdings können an das Ergebnis dieser Überwachung unterschiedliche Wirkungen und Erwartungen geknüpft werden. Hinzuweisen ist z. B. auf die Möglichkeit der Wiedergutmachung, sollte eine zurechenbare Rechtsverletzung festgestellt werden. 44 Im Rahmen der Drogenkontrolle stellt sich jedoch die Frage, ob die Mißachtung der internationalen Kontrollstandards überhaupt "reparabel" ist oder durch Schadensersatz ausgeglichen werden kann. Die Frage ist zu verneinen, berücksichtigt man einerseits die bestehenden Interdependenzen, die dazu führen, daß sich Kontrolldeflzite in einem Staat weltweit negativ auswirken können und andererseits die enormen Schwierigkeiten der Feststellung und Wiedererlangung solcher Betäubungsmittel und Drogengelder, die bereits in illegale Kanäle abgewandert sind. Auf Grund dieser Sachlage muß die Überwachung der Staaten darauf gerichtet sein, präventiv jede Form der Mißachtung der internationalen Kontrollstandards zu verhindern um wiederum sicherzustellen, daß die kontrollierten Substanzen nicht mißbräuchlich verwendet werden. Der Schwerpunkt der Prävention kommt in den Überwachungsmaßnahmen zum Ausdruck. Hervorzuheben ist die oben behandelte Methode der systematischen Überwachung,45 die alle Staaten in regelmäßigen Abständen gleichermaßen trifft. Neben den positiven Eigenschaften der systematischen Kontrolle in Form ihrer Art. 13 11 (1961). Vgl. Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), §§ 1262 ff; Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn. 1684 ff. 4S Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 2. b). 43

44

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Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

erleichterten Akzeptanz, da sie sich routinemäßig an alle Staaten gleichermaßen richtet und damit nicht Ausdruck eines staatlichen Fehlverhaltens ist und ihrem Einfluß auf das Staatenverhalten auf Grund ihrer Kontinuität,46 ist fiir den präventiven Ansatz der Drogenkontrolle von Bedeutung, daß durch die Methode der permanenten Überwachung an Stelle von ad hoc Kontrollen oder Stichproben die Gefahr des Übersehens von Mißständen reduziert wird. Die systematische Kontrolle stützt sich ferner auf ein detailliertes Berichtsystem, in dessen Zentrum die landesspezifischen Bedarfsschätzungen stehen, die bereits eine über den legalen Bedarf hinausgehende Anhäufung der kontrollierten Substanzen verhindern sollen, die in illegale Kanäle abfließen könnten. Diese Methode ermöglicht dem Aufsichtsorgan INCB ein frühzeitiges und damit auch präventives Eingreifen, da sich die Bedarfsschätzungen auf das kommende Jahr beziehen und das INCB diese überprüft, bevor sie fiir die anderen Staaten verbindlich werden. Die vorbeugende Wirkung dieses Schätzungssystemes ist damit evident. Dennoch ist hervorzuheben, daß es sich bei dem Schätzungssystem nicht um eine Kontrollmaßnahme apriori handelt, da der Überprüfung der vorgelegten Schätzungen durch das INCB nicht eine Genehmigungswirkung zukommt. 47 Die formale Letztentscheidung über die Schätzungen obliegt vielmehr den Staaten selbst. 48 Auch die Vorlage der übrigen Informationen in Form von Statistiken oder nationalen Betäubungsmittelgesetzen und deren Bewertung durch die internationalen Organe sind Kontrollmaßnahmen aposteriori, die aber dennoch eine präventive Wirkung entfalten, da sie die Feststellung tendenzieller Kontrollschwächen der Staaten an Hand von Informationen über vergangene Zeiträume ermöglichen und damit eine Grundlage fiir deren Behebung darstellen, bevor sich diese Schwächen in irreparabler Form auswirken können. c) Flexibilität des Aufsichtsorganes

Im Rahmen der Erörterung der Vertragspflichten wurden die zahlreichen Möglichkeiten der Relativierung der Vertragspflichten herausgearbeitet,49 deren Einbeziehung notwendig war, um trotz der bestehenden Interessenvielfalt eine möglichst weite Akzeptanz der Drogenkonventionen zu gewährleisten. Vgl. Charpentier Recueil des Cours, 19831IV, S. 151,217. Vgl. Merle Annuaire Franryais de Droit International, 1959, S. 411, 429; aus den gleichen Gründen ist auch die Notifikationspflicht der Staaten nach Art. 24 (1961), wenn sie die Opiumproduktion für Exportzwecke aufnehmen, nicht als Kontrollmaßnahme apriori einzustufen, da die Zulässigkeit der Opiumproduktion letztlich nicht an eine vorherige Genehmigung geknüpft wird. 48 Art. 12 V (1961). 49 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. 46 47

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

171

Auf seiten des Aufsichtsorganes hat dies jedoch zur Folge, daß es auf Grund des vertraglich anerkannten unterschiedlichen Leistungsvennögens der Staaten und ihrer sonstigen nationalen Besonderheiten ebenfalls mit flexiblen Handlungsmitteln ausgestattet sein muß, da starre und pauschale Regelungen mit dem sonstigen Vertragssystem nicht vereinbar wären. Die Flexibilität auf seiten des INCB zeichnet sich insbesondere durch die Übertragung allgemein fonnulierter Kompetenzen aus, die durch die Einräumung eines umfangreichen Ennessensspielraumes ergänzt werden. So ist das INCB zwar vertraglich verpflichtet, die von den Staaten vorgelegten Bedarfsschätzungen zu überprufen, allerdings läßt der Vertragstext offen, welche Kriterien hierbei zu beachten sind. so Da das INCB aber all jene Zusatzinformationen von den Staaten anfordern kann, die es zum Verständnis für die Schätzungen benötigt, wird ebenfalls angenommen, daß auch hinsichtlich der Festlegung des Überprufungsumfanges ein umfassender Ennessensspielraum für das INCB besteht. SI Die flexible Gestaltung des Überprufungsrahmens ennöglicht es dem INCB, je nach den vorherrschenden Problemstellungen unterschiedliche Überprufungsschwerpunkte zu setzen. Auch die übrigen Kompetenzen des INCB werden durch die Einräumung eines Ennessensspielraumes geprägt. So unterliegt die Auswahl der in dem INCB-Jahresbericht veröffentlichten Infonnationen, Beobachtungen und Empfehlungen einzig dem INCB S2 • Des weiteren entscheidet das INCB dalÜber, welche Staaten von einer Exportüberschreitung in einen anderen Staat in Kenntnis gesetzt werden s3 oder in welcher Fonn und Frist die relevanten Infonnationen vorzulegen sind. 54 Im übrigen ennöglicht insbesondere auch die Informalisierung der Beziehungen zwischen dem INCB und den Staaten ein besonders flexibles Reagieren auf nationale Besonderheiten. Im Rahmen der vom INCB mit Zustimmung des betroffenen Staates durchgeführten "missions" vor Ort kann konkreten Hinweisen auf Kontrollschwächen nachgegangen werden und vor allem auch den spezifischen Anforderungen entsprechende Abhilfemaßnahmen eingeleitet werden.

Art. 12 IV (1961). Vgl. 1961 Commentary S. 162 Nr. 1. 52 Vgl. 1961 Commentary S. 199 Nr. 6; 1971 Commentary S. 309 Nr. 8. 53 Art. 14 IV (1961). 54 Art. 121, 13I(1961);Art. 16 IV (1971); Art. 12 XII (1988).

50 51

172

Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Zusammenfassend ist festzuhalten, daß mit der vertraglichen Berücksichtigung der nationalen Besonderheiten auf seiten der Staaten ein flexibler Überwachungsmechanismus auf seiten des INCB korrespondiert. 3. Der Überwachungsmodus des systematischen Verfahrens Das oben festgestellte Spannungsverhältnis zwischen den nationalen Interessen einerseits, und dem internationalen Verantwortungsbewußtsein andererseits, kommt ebenfalls in dem Überwachungsmodus der systematischen Kontrolle zum Ausdruck. So wurden dem INCB nur jene Kompetenzen übertragen, die nach Ansicht der Staaten für dessen Aufgabenerfüllung absolut notwendig sind, so daß insbesondere davon abgesehen wurde, dem INCB umfassende Ermittlungsrechte zu übertragen. Die systematische Überwachung der Staaten stellt im wesentlichen ein zweistufiges Verfahren dar, auf dessen erster Stufe ein umfassendes Berichtsystem steht. Im Rahmen dieses Berichtsystems sind die Staaten verpflichtet, sowohl über Umfang und Art der Verwendung der kontrollierten Substanzen zu berichten als auch über ihre eigene Kontrolltätigkeit vor Ort. Auf der zweiten Stufe erfolgt die Verifikation der übermittelten Informationen durch ein internationales Organ. Demnach wird hier dem Prinzip der internationalen Überwachung nationaler Kontrollen gefolgt. ss Die Tätigkeit des Überwachungsorganes hängt damit von der Mitarbeit des unterworfenen Rechtssubjektes ab. 4. Die gegenseitige Überwachung der Staaten Wenngleich das INCB das zentrale Aufsichtsorgan im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle ist, bleibt nicht aus, daß sich die Staaten auch gegenseitig hinsichtlich ihres Engagements im Kampf gegen den Drogenmißbrauch beobachten. Dies gilt gerade auf Grund der bestehenden faktischen Interdependenzen. Zudem sind die Vertragspflichten der Drogenkonventionen derart ausgestaltet, daß sich deren Nichterfüllung nicht nur im Verhältnis StaatlINCB bemerkbar macht, wenn nämlich die geforderten Informationen nicht vorgelegt werden, sondern auch im Verhältnis Staat/Staat.

5S

Vgl. Samuels Canadian Yearbook ofIntemational Law, Vol. 7,1969, S. 192,197.

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

173

Im letzten Falle kann sich dies einmal darin äußern, daß z. B. die Behörden eines Staates verstärkt illegale Lieferungen aus einem anderen Staat registrieren. Die Annahme liegt dann nahe, daß die Kontrollmaßnahmen in diesem Staat oder in den entsprechenden Transitstaaten nicht den internationalen Anforderungen entsprechen. Des weiteren werden die zwischenstaatlichen Beziehungen insbesondere durch die Pflicht zur Kooperation bestimmt, so daß z. B. die Verweigerung von Rechtshilfe, das Ablehnen der Unterstützung internationaler Polizeiaktionen oder die Verweigerung einer Auslieferung als Verstoß gegen die Kooperationspflicht gewertet werden kann. Allerdings muß gerade die Kooperationsverweigerung in Angelegenheiten mit polizeilichem oder strafrechtlichem Bezug nicht zwingend als Vertragsverletzung gewertet werden, da die Konventionen in Form der "safeguard clauses ,,56 aus verfassungsrechtlichen Gründen Befreiungstatbestände geschaffen haben. Der Tatsache, daß sich die Staaten gegenseitig beobachten und daraus auch Streitigkeiten entstehen können, wird durch die Einbeziehung von Streitbeilegungsnormen Rechnung getragen, die die Einschaltung des IGH vorsehen, sollte sich der Streit auf die Interpretation oder die Anwendung der Konventionen beziehen. 57 Dennoch folgen in der Regel aus der gegenseitigen Beobachtung der Staaten nicht auch eigenständige Reaktionen. Hier ist vielmehr aus politischen Gründen eine Zurückhaltung festzustellen, die sich dahin gehend äußert, daß die Staaten vorzugsweise das INCB von Zweifelsfällen oder Mängeln in einem Staat in Kenntnis setzen, so daß dieses Organ als Vertreter der Staatengemeinschaft reagieren kann. 58 Damit wird die Kritik von der bilateralen Ebene auf die internationale Ebene verlagert und die bilateralen Beziehungen können politisch "geschont" werden. Abschließend ist festzuhalten, daß damit auch die aufmerksame gegenseitige Beobachtung der Staaten und die daraus resultierenden Erkenntnisse wichtige Informationsquellen für das INCB sind und sich die Beziehungen der Staaten zu dem INCB daher nicht darauf beschränken, ausschließlich über interne Vorgänge zu berichten.

S6 S7

Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. VI.

Art. 48 (1961); Art. 31 (1971); Art. 32 (1988).

S8 SO die Erfahrungen des INCB-Sekretariatsleiters; siehe oben Fn 67 im 2. Teil, 2. Kapitel.

174

Zweiter Teil: Regelungsrnechanisrnen der Drogenkontrolle

VII. Primat der Kooperation

Seit den Völkerbund-Drogenkonventionen ist die Kooperation der Beteiligten die zentrale Maxime der internationalen Drogenkontrolle. Dies gilt hinsichtlich der zwischenstaatlichen Beziehungen und insbesondere hinsichtlich der Beziehungen der internationalen Organe zu den Staaten. Als besondere Ausprägung dieser Kooperationsmaxime sind einerseits die diversen Transferleistungen in Form von Know-how und Finanzmittelns9 hervorzuheben und andererseits die Art und Weise der Einwirkung des INCB auf das Staatenverhalten. Es wurde gezeigt, daß das INCB insbesondere durch Überzeugungsarbeit die Erfüllung der Vertragsziele sichern will und daher von seinen bestehenden formellen Kompetenzen nur eingeschränkten Gebrauch macht und statt dessen auf informellem Wege den Staaten entgegenkommt, ohne seinen Einfluß zu schwächen. 6O VIII. Moralischer Anspruch und öffentliche Meinung

Die internationale Drogenkontrolle bezweckt den Schutz der öffentlichen Gesundheit vor den gravierenden Folgen des Drogenmißbrauches. Humanitäre Erwägungen lösten die internationale Drogenkontrolle aus. Auf Grund dieser sozialen und humanitären Prägung des Problemfeldes geht von den Zielsetzungen der Drogenkonventionen ein moralischer Appell aus. Folglich sind jene Handlungen unmoralisch, die sich diesem Appell widersetzen oder diesen ignorieren und stoßen in der Staatengemeinschaft, und zwar unabhängig davon, ob es sich um einen Vertragsstaat oder um einen Drittstaat handelt, auf Entrüstung. 61 Besondere Bedeutung kommt damit der öffentlichen Meinung als Maßnahme zur Beeinflussung der Staaten hinsichtlich der Beachtung dieses Appelles, sprich der Regelungen der Drogenkonventionen, zu, da die Staaten zur Wahrung ihres internationalen Ansehens öffentliche Kritik zu vermeiden versuchen, um zu verhindern, daß ihre gesamte politische Glaubwürdigkeit in Frage gestellt wird. 62 Die Folgen der öffentlichen Kritik hängen im einzelnen insbesondere davon ab, wie sehr die Weltöffentlichkeit für ein Problemfeld sensibilisiert ist. 63 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, D. 11. Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 3. 61 Vgl. Bassiouni in Bassiouni (ed.) "International Crirninal Law" (1986), Vol. I, S.507,511. 62 Vgl. Henkin "How Nations Behave" (1979), S. 52. 63 Vgl. Charpentier Recueil des Cours, 1983/IV, S. 151,222. 59 60

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

175

Im Rahmen der systematischen Kontrolle der Staaten durch das INCB ist die Einschaltung der Öffentlichkeit durch den INCB-Jahresbericht64 das zentrale Druckmittel. Diesem Druckmittel kommt im Bereich der internationalen Drogenkontrolle nicht nur auf Grund eines weltweit bestehenden Problembewußtseins ein einflußreiches Gewicht zu, sondern insbesondere auch auf Grund der Tatsache, daß die öffentliche Meinung von einem Organ eingeschaltet wird, dessen Qualitäten und Ansehen unbestritten sind. Des weiteren kommt forcierend hinzu, daß seitens des INCB mit diesem Druckmittel sehr differenziert umgegangen wird und als Gegenpol zu den vertraulichen Beziehungen gesehen werden kann. Sollte sich das INCB rur den Gang an die Öffentlichkeit entschieden haben, so kann davon ausgegangen werden, daß diese Maßnahme als notwendig eingestuft wurde und daher ernstzunehmen ist. Druck durch die Öffentlichkeit fmdet ferner auch in institutionalisierter, bzw. in organisierter Form im Rahmen der Sitzungen der CND, dem politischen Organ der Drogenkontrolle, statt. Es wurde darauf hingewiesen, daß auch in diesem Forum Probleme öffentlich diskutiert werden,6s und die Staaten hier unter einem besonderen Handlungszwang auf Grund der jährlichen Sitzungen stehen, wollen sie nicht permanent Gegenstand öffentlicher Diskussionen und Kritik sein. IX Die Staaten als Träger der Hauptverantwortung für eine erfolgreiche internationale Drogenkontrolle Im Rahmen der Erörterung der Vertragspflichten der Staaten und der Kompetenzen der internationalen Organe wird deutlich, daß trotz der Institutionalisierung der Drogenkontrolle die Staaten die Träger der Hauptverantwortung fiir eine erfolgreiche internationale Zusammenarbeit bei der Drogenmißbrauchsbekämpfung sind. Dies äußert sich darin, daß die wesentlichen Kontrollmaßnahmen innerhalb der jeweiligen Staatsgrenzen durchzufUhren sind und dem internationalen Aufsichtsorgan diesbezüglich nur ein indirektes Kontrollrecht zugestanden wird, indem die Staaten über ihre eigene Tätigkeit Berichte verfassen und diese dann überprüft werden. Es liegt damit ebenfalls in dem Verantwortungsbereich der Staaten, das INCB mit den nötigen Informationen zu versorgen, um diesem Organ ein Tätigwerden überhaupt zu ermöglichen.

64 6S

Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 2. b) cc). Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. 3.

176

Zweiter Teil: Regelungsmechanismen der Drogenkontrolle

Betrachtet man die Rechtsfolgenseite der systematischen Überwachung, so wird diese Verantwortungsverteilung im übrigen noch unterstrichen. Es wurde gezeigt, daß es primär in das Ermessen der Staaten gestellt wird, wie sie auf die Feststellungen des INCB im Rahmen der systematischen Überwachung reagieren, d. h. aus den Überwachungsergebnissen des INCB folgen primär Vorschläge oder Empfehlungen, aber keine konkreten Rechtspflichten für die Staaten. In geeigneter Form zu reagieren hängt damit von dem Verantwortungsbewußtsein der Staaten und ihrem ernsthaften und guten Willen ab. 66 • Versuche, mehr Verantwortung auf internationale Organe in Form der Schaffung eines internationalen Opiummonopols oder eines "clearing house" zu übertragen, scheiterten aus den dargelegten Gründen. B. Abschließende Bestimmung der "Vertragsatmosphäre" Zusammenfassend ist festzuhalten, daß im Rahmen der vorangegangenen Untersuchungen verdeutlicht werden konnte, daß die internationale Drogenkontrolle entscheidend durch das Bemühen um Ausgleich geprägt wird, um die Durchfiihrung der Drogenkonventionen auf Grund ihrer umfassenden Akzeptanz bereits auf freiwilliger Ebene sicherstellen zu können. Die bei den Drogenkonventionen vorherrschende Vertragsatmosphäre wird bestimmt durch das solidarische und kooperative Zusammenwirken aller Beteiligten, das aus einer entsprechenden Einsicht resultiert und, betrachtet man die vertraglich nicht ausdrücklich vorgesehenen Transferleistungen, über die vertraglichen Vorgaben hinausgeht. Es wurde ferner gezeigt, daß die systematische Überwachung der Staaten durch das INCB ebenfalls durch diese kooperative Vertrags atmosphäre bestimmt wird, so daß "Überwachung" und "Kooperation" nicht zwei sich gegenseitig ausschließende Elemente im Bereich der internationalen Drogenkontrolle darstellen. Die "kooperative Überwachung" des INCB zeichnet sich insbesondere dadurch aus, daß sie primär nicht auf die Veröffentlichung festgestellter Mißstände gerichtet ist, um durch den davon ausgehenden Druck ein vertragskonformes Verhalten der Staaten sicherzustellen, sondern beabsichtigt, Mißstände aufzudecken, um dann in geeigneter Form konkrete Hilfestellungen der beschriebenen Art zum Wohle der Staatengemeinschaft insgesamt anbieten zu können. Hierbei stellte sich ferner heraus, daß man der Bedeutung des INCB

66 Vgl. Lombois Revue Juridique et Politique Independance et Cooperation, Vol. 37, 1983,S.418,424f.

Drittes Kapitel: Strukturelle Erfassung der Drogenkonventionen

177

nicht gerecht wird, wenn sich die Beurteilung einzig an den fonnal übertragenen Kompetenzen orientiert. Vielmehr ist gerade die Informalisierung der internationalen Beziehungen als besondere Ausprägung der kooperativen Überwachung zu sehen. Des weiteren deutet sich an, daß gerade auf Grund der behandelten umfangreichen Maßnahmen zur Sicherstellung einer freiwilligen Vertragserfiillung eine isolierte Begutachtung des im Anschluß zu untersuchenden Vertragsdurchsetzungsverfahrens und seiner praktischen Handhabung unsachgemäß gewesen wäre. Zu prüfen ist, ob sich die Vertragsdurchsetzungsverfahren in diese positive und kooperative Vertragsatmosphäre eingliedern oder demgegenüber einen Kontrapunkt darstellen.

12 Klinger

Dritter Teil

Die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen

Erstes Kapitel

Die rechtliche und praktische Einordnung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in das Gesamtgefüge der UN-Drogenkonventionen

A. Allgemeines Bislang wurde von den Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen in Abgrenzung zur systematischen Kontrolle der Staaten durch das INCB gesprochen. Der entscheidende Unterschied zwischen den Aufsichtsmaßnahmen nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren und nach Maßgabe der systematischen Kontrolle ist der Adressatenkreis dieser Maßnahmen. Die systematische Kontrolle richtet sich an alle Staaten gleichermaßen und ist daher nicht automatisch Ausdruck eines staatlichen Fehlverhaltens: Die Vertragsdurchsetzungsverfahren richten sich demgegenüber nur an jene Staaten, in denen die vertraglich normierten Voraussetzungen für die Auslösung der Verfahren festgestellt wurden und streben über den Evaluierungsaspekt der systematischen Kontrolle auch die Behebung festgestellter Mängel an, um die Realisierung der Vertragsziele zu gewährleisten. 2 Unter den Begriff "Vertragsdurchsetzungsverfahren" sind im Rahmen der UN-Drogenkonventionen von 1961 und 1971 jene Normen zu subsumieren, die mit der Überschrift "measures by the Board to ensure the execution of provisions of the convention" eingeleitet werden. 3 Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 2. b). Siehe unten 3. Teil, 3. Kapitel. 3 Art. 14 (1961); Art. 19 (1971). I

2

Erstes Kapitel: Rechtliche und praktische Einordnung

179

Regelmäßig wird auf diese Maßnahmen unter den Stichworten "enforcement measures" und "sanctions" Bezug genommen. 4 Allerdings wird insbesondere bei Erörterung der Frage, an welches Verhalten der Staaten die Vertragsdurchsetzungsverfahren anknüpfen, zu untersuchen sein, ob es tatsächlich gerechtfertigt ist, den Begriff "sanctions" zu gebrauchen, da in der Regel nur ein vorwerfbares und vertragswidriges Verhalten sanktioniert wird. Hervorzuheben ist des weiteren, daß entgegen des ursprünglichen Entwurfes der Konvention von 1988,5 eine Norm mit einer oben zitierten vergleichbaren Einleitung nicht in der Endfassung der Konvention von 1988 enthalten ist. In Art. 22 (1988) ist ein Maßnahmekatalog enthalten, der den Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 und 1971 lediglich ähnelt und mit der allgemeinen Überschrift "Functions of the Board" eingeleitet wird. Geht man davon aus, daß die besondere Bedeutung der Verfahren, die die Durchführung der vertraglichen Regelungen sicherstellen sollen, bereits durch ihre formale Abgrenzung in einem eigenständigen Artikel der Drogenkonventionen von 1961 und 1971 nachhaltig unterstrichen werden soll, so drängt sich in Form eines Urnkehrschlusses die Frage auf, ob im Rahmen der Konvention von 1988 einem Vertragsdurchsetzungsverfahren eine geringere Bedeutung beigemessen wurde, da bereits der Hinweis auf ein solches Verfahren durch eine ausdrückliche Bezugnahme in der Überschrift von Art. 22 (1988) fehlt? An diesem formalen Detail zeichnet sich bereits ab, daß der jeweilige Regelungsschwerpunkt der drei UN-Drogenkonventionen offensichtlich die Ausgestaltung des dazugehörenden Vertragsdurchsetzungsverfahrens beeinflußt hat. Insbesondere im Hinblick auf die Frage nach dem Modellcharakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Drogenkonventionen sollte daher bei der Erörterung des Verfahrensverlaufes und der Verfahrenswirkung der Einfluß des jeweiligen Regelungsschwerpunktes und die spezifische Problemstellung in tatsächlicher Hinsicht besonders berücksichtigt werden. Schließlich ist bereits an dieser Stelle festzuhalten, daß in der Literatur eine Beurteilung der EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren zumeist nur an Hand der dem zuständigen Aufsichtsorgan übertragenen maximalen Kompetenzen vorgenommen wird. Dabei bleibt jedoch unberücksichtigt, daß nicht nur das Ausmaß der übertragenen Kompetenzen von Bedeutung ist, sondern auch die Frage, welchem Organ diese Kompetenzen übertragen wurden. So ist es durchaus denkbar, daß eine formal engere Kompetenz in der Hand eines allseits anerkannten Organes auf tatsächlicher Ebene mehr bewirken kann als eine 4 Vgl. 1961 Commentary S. 176 Nr. 1; Schiederrnair spricht von einem "internationalen Sanktionsverfahren", vgl. Schiedermair in Festschrift für von der Heydte (1977), S. 535, 552. 5 Vgl. Official Records 1988, Vol. I, S. 85, Art. 28 (=Art. 22 der Endfassung).

12·

180

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

formal sehr weit gefaßte Kompetenz in den Händen eines Organes, welches nicht die Unterstützung der Staatengemeinschaft hat. Hier ist auf die oben herausgearbeitete Stellung des INCB in der internationalen Drogenkontrolle hinzuweisen, die sich auf Grund seiner Reputation bei den Staaten als besonders einflußreich erwies. 6 Ferner wurde im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle eine deutliche Tendenz zur Informalisierung der Beziehungen der Beteiligten festgestellt. Die Auswirkungen dieser Inforrnalisierungstendenzen auf die Anwendung und Wirkung der Vertragsdurchsetzungsverfahren sind bei der Begutachtung ebenfalls zu berucksichtigen.

B. Die Anwendung der Vertragsdurchsetzungsverfahren in der Praxis Ohne bereits nach den Grunden zu forschen und die praktische Relevanz der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu hinterfragen, ist zunächst festzustellen, daß von der "ultima ratio-Maßnahme" der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 und 1971, nämlich der Empfehlung eines Embargos rur den Im- und Export der kontrollierten Substanzen,7 bislang noch kein Gebrauch gemacht wurde. 8 Ebenso ist es bislang auch nicht zur Einschaltung des ECOSOC gekommen, eine Maßnahme, die der Embargoempfehlung vorangehen muß. Auch weisen die verfiigbaren Dokumente der Vereinten Nationen an keiner Stelle auf die Anwendung der Vertragsdurchsetzungsverfahren unter ausdtücklicher Bezugnahme auf die einschlägigen Artikel hin. Allerdings muß einschränkend zugleich hervorgehoben werden, daß diese Nichterwähnung nicht zugleich auch die Nichtanwendung der sonstigen Maßnahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren bedeutet, da das Verfahren mit einer vertraulichen Phase beginnt. 9

Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 4. Art. 1411 (1961); Art. 1911 (1971); Art. 22 (1988) sieht die Möglichkeit der Empfehlung eines Embargos nicht vor. 8 Vgl. UN Doc. "Commission on Narcotic Drugs, Twenty-fourth session, Vol. 11, Summary Records or Minutes ofthe 704 to 721 Meetings" E/CN.7/SR. or Min.704-721 S. 64; Official Records 1972, Vol. I, S. 30; UN Doc. "Report of the INCB for 1994" E/INCB/1994/1 S. 6 para. 22. 9 Siehe unten 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 1. 6

7

Erstes Kapitel: Rechtliche und praktische Einordnung

181

c. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen als lediglich theoretisches Problem? Auf Grund der scheinbar untergeordneten praktischen Relevanz der Vertragsdurchsetzungsverfahren mangels umfassender Anwendung der dort vorgesehenen Maßnahmen stellt sich zwangsläufig die Frage, ob dennoch eine ausführliche Untersuchung des Verfahrensverlaufes sachdienlich ist, da von der Nichtausschöpfung der Grenzen der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf deren Bedeutungslosigkeit geschlossen werden könnte. Aus folgenden Gründen wäre dieser Schluß vorschnell und falsch. Zunächst liegt die Annahme nahe, daß die Ausschöpfung der Grenzen der Vertragsdurchsetzungsverfahren überflüssig ist, da die der "ultima ratio- Maßnahme" (die Empfehlung eines Embargos) vorgeschalteten Aufsichtsrnittel der Verfahren bereits ein vertragskonformes Verhalten der Staaten sicherstellen können. Folglich sollte die Wirkung dieser vorgeschalteten Maßnahmen überprüft werden. Des weiteren ist regelmäßig festzustellen, daß die Einbeziehung eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens in ein Vertragswerk und dessen konkrete Ausgestaltung zu den kontroversesten Punkten bei der Ausarbeitung eines Vertragstextes gehören 10 und sogar zum Scheitern einer Konferenz beitragen können, 11 da eine Einigung über einerseits effektive und andererseits die Ratifikation nicht gefahrdende Maßnahmen schwer zu erreichen ist. 12 Daher ist es durchaus von allgemeinem Interesse, von den Staaten akzeptierte Verfahren auf ihren Umfang und ihre Wirkung hin zu untersuchen, um festzustellen, welche Verfahrensarten politisch akzeptabel sind und daher auch in anderen Problembereichen - mutatis mutandis - angewendet werden können. 13 Unabhängig von der konkreten praktischen Relevanz der Vertragsdurchsetzungsverfahren könnte auch in der bloßen Existenz dieser Verfahren die Er-

10 Vgl. Sachariew Netherlands International Law Review, Vol. XXXV, 1988, S. 273, 286. 11 So scheiterte z. B. im Herbst 1995 die ÜberpTÜfungskonferenz der Vertragsstaaten der Konvention über bestimmte konventionelle Waffen (vgl. UNTS Vol. 1342, S. 161) aus dem Jahre 1980 mit der Zielsetzung der Verschärfung des Landminen-Protokolls (Anhang 11 der Konvenion) unter anderem daran, daß sich die Vertragsstaaten nicht auf einen Mechanismus einigen konnten, der die Einhaltung der Konvention sicherstellen soll; vgl. UN Doc. UNIS/CCW/8 S. 2; UN Doc. "Disarmament" Newsletter of the UN Centre ofDisarmament Affairs, Vol. 13, No.l, August 1995, S. 13. 12 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 82. 13 Vgl. Bothe Hague Academy of International Law, Workshop: The Peaceful Settlement of International Disputes in Europe: Future Prospects, 1991, S. 145, 155.

182

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

wartungshaltung der Beteiligten manifestiert werden, daß jeder die ihm obliegenden Pflichten erfüllt. D. Die Funktion der Vertragsdurchsetzungsverfahren aus Staatensicht Aufschluß darüber, welche allgemeine Bedeutung die Vertragsstaaten den Vertragsdurchsetzungsverfahren beimessen, geben zunächst die den gemeinsamen Willen zum Ausdruck bringenden Vertragstexte, die als primären Anknüpfungspunkt für die Anwendung der Verfahren die ernsthafte Gefahrdung der Vertragsziele,14 bzw. die Annahme, daß die Ziele des Übereinkommens nicht verwirklicht werden,ls formulieren. Die Anknüpfung an die gemeinsam defmierten Ziele bringt zum Ausdruck, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren der Sicherung eines einheitlichen Interesses dienen sollen, nämlich dem Schutz der öffentlichen Gesundheit. Dieser Anknüpfungspunkt steht auch in Einklang mit der oben festgestellten integralen Erfüllungsstruktur der Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen. 16 Der Charakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren wäre ein anderer, würde einzig an ein bestimmtes Staatenverhalten, z. B. die Verletzung einer Vertragspflicht, angeknüpft werden, ohne aber auch die Wirkung dieses Verhaltens für das Vertragsziel zu berücksichtigen. Dann nämlich stünde einzig die Bewertung, bzw. die Kritisierung des Staatenverhaltens im Vordergrund. Neben dieser vertraglich manifestierten allgemeinen Funktionsbestimmung der Vertragsdurchsetzungsverfahren, kamen im Rahmen der Diskussionen um die konkrete Gestaltung der Verfahren weitere Einschätzungen zum Ausdruck, die im übrigen bei der Begutachtung der einzelnen Verfahrensstufen detailliert behandelt werden sollen. Vorwegnehmend soll an dieser Stelle lediglich bereits darauf hingewiesen werden, daß unterschiedliche Erwartungshaltungen hinsichtlich der Art und Weise der Ausfüllung der Vertragsdurchsetzungsverfahren bestanden. Eine insbesondere von den USA verfolgte Argumentation läßt sich dahin gehend zusammenfassen, daß die Erreichung der gemeinsamen Vertragsziele nur für möglich gehalten wird, wenn die Vertragsdurchsetzungsverfahren mit Maßnahmen ausgerüstet sind, die über moralische Druckmittel hinausgehen. Umfassende Sanktionsmaßnahmen wurden gefordert, die nicht nur die optimale Wirksamkeit der Vertragsdurchsetzungsverfahren gewährleisten sollen, sondern auch das Vertrauen der Staaten in die FunktionsHihigkeit der Verfah14 Art. 14 I (1961); Art. 19 I (1971). 15 Art. 22 Ia (1988). 16

Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. IV.

Erstes Kapitel: Rechtliche und praktische Einordnung

183

ren. Der Aspekt der Vertrauensbildung wird also an die Eingriffsintensität der Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen geknüpft. Demgegenüber wird aber auch die Einschätzung geäußert, daß zwar die Notwendigkeit der Vertragsdurchsetzungsverfahren grundsätzlich nicht in Frage zu stellen ist, jedoch auf Grund der Souveränität der Staaten den Vertragsdurchsetzungsverfahren inhaltlich deutlich Grenzen zu setzen sind. Vertrauen in die Verfahren kann nach dieser Einschätzung nur dann geschaffen werden, wenn sicher ist, daß auch bei der Verfahrensanwendung gerade die Souveränität der Staaten berücksichtigt wird und vorschnelle und unberechtigte Reaktionen vermieden werden, die das Ansehen der Staaten in der Staatengemeinschaft gefährden könnten. In umfassenden Sanktionsmaßnahmen wird ferner auch eine Gefahr für die Aufrechterhaltung der vertrauensvollen und kooperativen Beziehungen der Beteiligten gesehen. E. Potentielle Anwendungsbereiche der Vertragsdurchsetzungsverfahren Im folgenden sollen in Form eines Überblicks jene Faktoren zusammengestellt werden, die auf Grund der spezifischen Problematik der internationalen Drogenkontrolle zu einer Gefährdung der Vertragsziele führen und damit die Auslösung der Vertragsdurchsetzungsverfahren rechtfertigen könnten.

J. Rechtliche Faktoren 1. Die non-self-executing Normen der UN-Drogenkonventionen Im Rahmen der Erörterung der Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen wurde deutlich, daß eine direkte Anwendung der Normen nicht vorgesehen ist, sondern diese vielmehr als Auftrag an die Regierungen und die nationalen Gesetzgeber ausgestaltet sind, die eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen durch eine entsprechende Gestaltung des nationalen Rechtes zu erfüllen. 17 Die Normen der UN-Drogenkonventionen sind also non-self-executing. Damit stellt sich zwangsläufig das Problem der zeitlichen Verzögerung, da die Verfahren der Legislative in der Regel langwierig sind und dadurch auch die Verwaltung und die Gerichte gelähmt werden, die ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage nicht tätig werden können. Eine adäquate Drogenkontrolle kann also bereits an den notwendigen nationalen Rechtsgrundlagen scheitern, die nicht durch ein ausreichend forciertes Verfahren geschaffen werden. 17 Vgl. von Wartburg Gerrnan Yearbook of International Law, Vol. 19, 1976, S. 379,389.

184

Dritter Teil: Vertragsdurehsetzungsverfahren

Infolgedessen wird daher grundsätzlich als wünschenswert erachtet, daß die die Drogenkonventionen ratifIZierenden Staaten bereits über die notwendige nationale Gesetzgebung zur Umsetzung der Vertragspflichten verfUgen. 18 2. Differenzen zwischen common-Iaw- und civil-Iaw-Staaten Neben der Regulierung des legalen Betäubungsmittelverkehrs, ist die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs das zweite zentrale Ziel der internationalen Drogenkontrolle, welches insbesondere umfassend von der Konvention von 1988 behandelt wird. 19 Dort ist die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs primär mit strafrechtlichen Mitteln vorgesehen. Wenn es um Regelungen geht, die in besonderer Weise fundamentale Strukturen der nationalen Rechtsordnungen tangieren, wie es typischerweise bei strafrechtlichen Angelegenheiten der Fall ist, so treten verstärkt die Unterschiede zwischen den common-Iaw- und den civil-Iaw-Staaten auf?o Traditionell werden unterschiedliche Anforderungen nicht nur in strafverfahrensrechtlicher Hinsicht gestellt, sondern auch bei der Begründung der Zuständigkeit der nationalen Gerichte. 21 Durch diese Unterschiede sowie das Festhalten an der eigenen Rechtstradition treten jedoch Lücken auf, die gerade das Ziel der Konvention von 1988 gefährden, eine lückenlose Strafverfolgung der Schwarzhändler und die Einziehung der illegalen Gewinne sicherzustellen. Hinzuweisen ist insbesondere auf die Störung des Gegenseitigkeitsprinzips. So kann beispielsweise ein Staat die Auslieferung eines Drogenhändlers trotz Zulässigkeit nach nationalem Recht ablehnen, weil sicher ist, daß der ersuchende Staat im umgekehrten Fall die Auslieferung auf Grund seiner entgegenstehenden nationalen Rechtsordnung ablehnen würde. 3. Die nachträgliche Veränderung der Anwendungsbereiche der~-Drogenkonventionen

In der Regel stehen bei der Unterzeichnung und RatifIkation eines völkerrechtlichen Vertrages die genauen Grenzen des Regelungsgegenstandes fest, so daß bei den Vertragsstaaten über den Umfang der eingegangenen Pflichten Klarheit besteht. Im Rahmen der ~-Drogenkonventionen gilt dies jedoch nur 18 Vgl. UN unoffieial Doe. "UNDCP, Final Summary Report of the Country Direetors' Seminar, UNDCP Headquarter, Vienna, 3-5 April 1995", S. 8. 19 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, A. IIl. 20 Vgl. Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 268, Fn 21. 21 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. I. h) und 2. b).

Erstes Kapitel: Rechtliche und praktische Einordnung

185

eingeschränkt, da zwar grundsätzlich feststeht, welche Kontrollrnaßnahmen von den Staaten erwartet werden, jedoch nicht exakt, auf welche Substanzen diese Kontrollrnaßnahmen anzuwenden sind, da sich der Anwendungsbereich der Konventionen in substanzlicher Hinsicht ändern kann und die Staaten das Änderungsverfahren nur bedingt beeinflussen können. 22 In dieser ungewissen Komponente der Drogenkonventionen könnte ein Konfliktfaktor liegen, wenn die Ausdehnung der Anwendungsbereiche ein Ausmaß annimmt, das fiir die Staaten mangels Vorhersehbarkeit nicht mehr akzeptabel ist. 4. Die safeguard clauses und Vorbehaltsmöglichkeiten

Auf die umfassenden Möglichkeiten, safeguard clauses23 und Vorbehalte 24 geltend zu machen, wurde oben hingewiesen. Diese Relativierungsmöglichkeiten der Vertragspflichten werden teilweise als Mittel zur Stärkung der Drogenkonventionen gewertet,2S da sie das Anliegen einer universellen RatifIkation unterstützen würden. Umgekehrt wird in ihnen aber auch gerade eine Schwäche der UN-Drogenkonventionen gesehen, da insbesondere die safeguard clauses ein einfaches Mittel wären, um sich von unliebsamen Pflichten zu befreien.26 Es wird also hauptsächlich die Gefahr der mißbräuchlichen Geltendmachung der safeguard clauses gesehen. In praktischer Hinsicht scheint der Mißbrauch dieser rechtlichen Relativierungsmöglichkeiten der Vertragspflichten jedoch eher eine untergeordnete Bedeutung einzunehmen, da weder in den INCB-lahresberichten Tendenzen festgestellt wurden, die die erwähnte Befürchtung bestätigen noch wurde ausgiebig von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Vorbehalte geltend zu machen. 27 22 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. IV. 23 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. VI. 24 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. VII. 25 V gl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 156 para. 94. 26 Vgl. Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989,

S. 263, 270. 27 Die geltend gemachten Vorbehalte und Erklärungen zu den UN-Drogenkonventionen sind abgedruckt in UN Doc. "Multilateral Treaties Deposited With The SecretaryGeneral, Status as at 31 Decernber 1993" STILEG/SER/.E/12 S. 261 bis S. 285. Inhaltlich ist zu den Vorbehalten zu bemerken, daß diese eher politisch motiviert sind und nicht in der Drogenproblematik direkt anzusiedeln sind. So wenden sich z. B. die "OstBlock-Staaten" geschlossen gegen die vertragliche Einbeziehung von Drittstaaten in das Vertragssystem und die Anrufung des IGH wird nur unter dem Vorbehalt des Einverständnisses aller Streitparteien akzeptiert. Lediglich die Vorbehalte zur Konvention von 1988 beziehen sich inhaltlich auf die Drogenproblematik, wobei primär ein Vorbehalt

186

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

J/. Ökonomische Faktoren

Die ökonomischen Faktoren, die die Ziele der Drogenkonventionen beeinträchtigen können, sind unterschiedlicher Natur. Einmal können auf Grund der wirtschaftlichen Leistungsschwäche eines Staates die vertraglich geforderten KontrolImaßnahmen nur mangelhaft ausfallen. Diese bereits angesprochene Problematik soll jedoch durch die umfangreichen Hilfsprogramme des UNDCP abgefangen werden. 28 Auch ist im Gegensatz zur Zeit des Völkerbundes der Aspekt der Drogenindustrie als wirtschaftliches Standbein eines Staates in den Hintergrund gerückt, da es aus moralischen Gründen nicht mehr vertretbar ist, die nationale Wirtschaftskraft auf einen weltweit geächteten Produktionszweig zu stellen. 29 Die Fallgestaltungen, die heute aus wirtschaftlichen Gründen die Ziele der UN-Drogenkonventionen gefährden, sind entwicklungspolitischer Natur und hängen eng mit der Verlagerung der Schwerpunktsetzung der internationalen Drogenkontrolle von der Kontrolle der legalen Betäubungsmittelindustrie auf die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs zusammen. An Hand des Beispiels Libanon lassen sich anschaulich die widerstreitenden Interessen erläutern. Die Hauptstadt des Libanons, Beimt, gehörte bis zum Ausbruch des Bürgerkrieges 1975 zu den wichtigsten Handels- und Finanzplätzen des MitteImeerraumes und Vorderasiens. Kriegsbedingt mußte jedoch auch der Banken-, Versicherungs- und Finanzsektor schwere Einbußen hinnehmen. Mit den Wiederaufbaubestrebungen dieses Sektors nach dem Krieg stehen jedoch die von der Konvention von 1988 geforderten strengen Bankgesetze nicht in Einklang, die auf das Bankgeheimnis verzichten und den behördlichen Informationszugriff erleichtern sollen. 30 Potentielle Investoren und Anleger, deren Kapital für den Wiederaufbau des Landes dringend benötigt wird, könnten dadurch abgeschreckt werden. Umgekehrt ist jedoch eine transparente Gestaltung der Finanzmärkte eine unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche Bekämpfung der Geld-

bezüglich der zu schaffenden Straftatbestände nach Art. 3 (1988) geltend gemacht wurde. 28 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, D. 11. 29 Hinweise dafür, daß Staaten entgegen einer Empfehlung des INCB z. B. die Opiumproduktion für Exportzwecke auf Grund wirtschaftlicher Erwägungen aufnehmen (Art. 24 (1961 )), sind nicht ersichtlich. 30 Art. 5 III, Art. 7 V (1988).

Erstes Kapitel: Rechtliche und praktische Einordnung

187

wäsche. Die libanesische Regierung wurde daher auch von seiten des INCB gewarnt, daß das Finanzzentrum von Beirut für die Geldwäsche mißbraucht werden könnte, und es wurde daher die RatifIkation der Drogenkonventionen von 1971 und 1988 und deren Umsetzung dringend empfohlen. 31 Demnach gilt es insbesondere darauf zu achten, daß das legitime Streben nach Prosperität nicht zu Lasten der internationalen Drogenkontrolle erfolgt.

III. Politische Faktoren Insbesondere auch innenpolitische Faktoren können zu einer Gefährdung der Vertragsziele beitragen. Mangelhafte nationale Kontrollmaßnahmen müssen dabei nicht ausschließlich auf Extremsituationen wie Bürgerkriege oder Umsturzversuche basieren. Ausreichend sind bereits allgemeine politische Handlungsschwächen der Regierungen auf Grund politischer Umstrukturierungen. Angesprochen ist damit insbesondere die Auflösung der ehemaligen Sowjetunion und die damit verbundene sozioökonomische Desorientierung der ehemaligen Sowjetrepubliken, die nicht nur die Kontrolle der legalen Drogenindustrie schwächte, sondern auch zu einem Anstieg der illegalen Aktivitäten fUhrte. Diese Entwicklung kommt z. B. darin zum Ausdruck, daß auf Grund mangelhafter Grenzkontrollen Zentralasien nun als Transitstrecke für Kannabis und Heroin aus Südwestasien für den europäischen Markt dient oder daß die drogenbezogene Kriminalität in diesen Staaten stark zunahm. 32 Des weiteren wurden auch die durch die politischen Umwälzungen arbeitslos gewordenen Chemiker bewußt von der illegalen Betäubungsmittelindustrie für die Herstellung synthetischer Drogen angeworben. 33 Schließlich können auch interne sicherheitspolitische Erwägungen zu Entscheidungen fiihren, die die Ziele der UN-Drogenkonventionen gefährden. Hinzuweisen ist hier beispielsweise auf die Haltung Burmas gegenüber aufständigen Minderheiten, wonach zu einem "Friedensabkommen" die Tolerierung des Opiumanbaus gehört sowie die Nichtauslieferung des größten Heroinhändlers des "Goldenen Dreiecks" (Thailand, Laos, Burma) an die USA. 34 Deutlich wird an diesem letzten Beispiel auch das Spannungspotential solcher Entscheidungen. Mag die Entscheidung Burmas aus innenpolitischen Erwägungen auch nachvollziehbar sein, so ist sie außenpolitisch geeignet, die Be-

VgJ. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCB/1994/1 S. 45 para. 268. VgJ. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" E/INCB/1994/l S. 42 para. 244. 33 VgJ. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" EIINCB/1993/1 S. 48 para. 280. 34 VgJ. Haubold "Im Geschäft mit Rauschgift liegt Burma vorne" in Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 19.4.1996, S. 11,12. 31

32

188

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

ziehungen zu anderen Staaten zu gefährden, die aus drogenpolitischer Sicht solch eine Entscheidung nicht akzeptieren können. Drogenbezogene Entscheidungen können sich durchaus zu internationalen Konflikten ausdehnen.

Zweites Kapitel

Die Mandatsgrenzen der zuständigen Organe im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen

A. Die Begründung des Mandates J. Unterwerfung kraft Vertragsratifikation

Nach dem geltenden relativen Souveränitätsbegriff unterliegt die grundsätzliche Handlungsfreiheit eines Staates einzig den Regeln des Völkerrechts, so daß der Wille eines souveränen Staates weder dem eines anderen Staates noch dem einer überstaatlichen Macht oder eines sonstigen Organes untergeordnet ist. I Durch eine souveräne Entscheidung können die Staaten freiwillig in Form eines völkerrechtlichen Vertrages ihre Handlungsfreiheit nach Maßgabe des Vertrages in unterschiedlicher Intensität einschränken und ihr Handeln einer Überwachung unterwerfen. Im Rahmen der UN-Drogenkonventionen erfolgte eine Einschränkung der Handlungsfreiheit nicht nur in Form der Übernahme von Kooperationspflichten gegenüber den anderen Staaten und der Ausrichtung der nationalen Drogenpolitik in Einklang mit den vertraglichen Vorgaben, sondern auch in Form der Unterwerfung des staatlichen Handelns unter die Vertragsdurchsetzungsverfahren, die über die Beobachtung und Bewertung des staatlichen Handelns hinaus auch dessen Berichtigung anstreben und daher internationale Organe mit den notwendigen Kompetenzen ausrüsten. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren stellen innerhalb der UN-Drogenkonventionen die intensivste Form der Souveränitätseinschränkung dar. Il. Befreiungsmöglichkeiten

Einschränkend ist jedoch hervorzuheben, daß sich die Staaten durch die Einlegung eines Vorbehaltes der Unterwerfung unter die VertragsdurchsetI Vgl. Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn. 6, 7; Verdross/Simma "UniverseJles Völkerrecht" (1984), § 34,§ 35.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

zungsverfahren entziehen können. Diese Möglichkeit ist ausdrücklich in den Konventionen von 1961 und 1971 vorgesehen. 2 Allerdings ist erstaunlicherweise festzustellen, daß von dieser Möglichkeit nur sehr wenig Gebrauch gemacht wurde, obwohl die Diskussionen um die Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren sehr kontrovers gefiihrt wurden und daher die Geltendmachung von Vorbehalten erwartet werden konnte. Das Hauptargurnent der Gegner umfassender Aufsichtsmittel im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren war das der Unvereinbarkeit mit der Souveränität der Staaten. Demgegenüber basieren die Begründungen der Staaten, die einen Vorbehalt hinsichtlich der Vertragsdurchsetzungsverfahren eingelegt haben, jedoch gerade nicht auf dem Souveränitätsargument und der Absicht, die Wirkungen der Vertragsdurchsetzungsverfahren für den eigenen Staat auszuschließen. Vielmehr wurden die Vorbehalte gegen die Vertragsdurchsetzungsverfahen der UN-Drogenkonventionen von 1961 und 1971 überwiegend damit begründet, daß sich die Verfahren auch gegen Drittstaaten richten können, umgekehrt aber nicht jedem Staat auf Grund der vertraglich fixierten Aufnahrnebedingungen3 der Beitritt gestattet ist. Diese Konstellation der Verträge wird daher als diskriminierend und als Verstoß gegen das Prinzip der souveränen Gleichheit abgelehnt. 4 Lediglich in einzelnen Ausnahmefällen wurde ein Vorbehalt hinsichtlich der Vertragsdurchsetzungsverfahren mit der Begründung eingelegt, daß diese Normen eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten darstellen und damit die Souveränität in ungebührlicherweise beeinträchtigen würden. s Gegen das Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1988 wurde kein Vorbehalt eingelegt. Auf Grund dieser Sachlage ist zu resümieren, daß mangels umfangreicher Vorbehalte gegen die Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht nur davon ausgegangen werden kann, daß die konkrete Gestaltung der Verfahren einen akzep2 Art. 50 n i. V. m. Art. 141,11 (1961); Art. 32 11 i. V. m. Art. 19 I,n (1971); in der Konvention von 1988 sind die Vorbehaltsmöglichkeiten aus zeitlichen Gründen nicht ausdrücklich festgelegt worden, so daß nach allgemeinem Völkerrecht ein Vorbehalt hinsichtlich aller Normen geltend gemacht werden kann; vgl. Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn. 303, 307. 3 Art. 40 (1961); Art. 25 (1971); anders aber die Beitrittsregelung der Konvention von 1988; gemäß Art. 28 I (1988) steht der Beitritt allen Staaten offen. 4 Vgl. Vorbehalte zu den Konventionen von 1961 und 1971, abgedruckt in UN Doc. "Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General, Status as at 31 December 1993" STILEG/SER.E/12 S. 261-273. 5 Vgl. UN Doc. "Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General, Status as at 31 December 1993" ST/LEG/SER.E/12 S. 270 (Beispiel Irak) und S. 275 (Beispiel Indien).

Zweites Kapitel: Mandatsgrenzen zuständiger Organe

191

tablen Kompromiß darstellt, sondern daß die Staaten auch prinzipiell bereit sind, zugunsten der gemeinsam defInierten Ziele solche weitgehenden Souveränitätseinbußen hinzunehmen. Sehen die Staaten davon ab, sich den Wirkungen der Vertragsdurchsetzungsverfahren durch die Geltendmachung eines Vorbehaltes zu entziehen, so dokumentieren sie damit auch ihren ernsthaften Willen, die vertraglichen Anforderungen zu erfiillen. IIf. Besonderheiten der Konvention von 1988 Im Gegensatz zu den Konventionen von 1961 und 1971, gab es während der Vertragskonferenz von 1988 erstmals eine Minderheit, die die Einbeziehung eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens gänzlich ablehnte. Mit der Unterstützung einiger Entwicklungsstaaten wurde ein entsprechender Vorschlag von den Delegierten Mexikos eingebracht. Zur Begründung wurde vorgetragen, daß der Strafcharakter eines solchen Verfahrens mit dem "kooperativen Geist" der Konvention nicht vereinbar wäre und daß weder das INCB noch die CND die Befugnis haben sollten, einen Staat zur Rechenschaft zu ziehen. Solch eine Vorgehensweise würde den "good will" der Staaten gefährden. 6 Überwiegend wurde jedoch ein Überwachungsmechanismus und damit auch die Übertragung eines entsprechenden Aufsichtsmandates auf ein internationales Organ als unabdingbare Voraussetzung fiir ein effIzientes Funktionieren der Konvention angesehen, 7 da ansonsten die Staaten die Vertragspflichten unbeschadet mißachten könnten. 8 Der mexikanische Vorschlag wurde daher im Ergebnis abgelehnt.

6 Vgl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 325 para. 30 (Mexico), S. 326 para. 41 (Costa Rica), S. 326 para. 49 (Burma). 7 Vgl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 326 para. 46 (Frankreich), S. 327 para. 55 (Australien). 8 Vgl. Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 289; die Autoren gehörten zur kanadischen Delegation der Vertragskonferenz von 1988.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

B. Die Verteilung der Zuständigkeiten im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren Auf Grund der besonderen Brisanz eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens ist des weiteren von Bedeutung, welchem Organ die Verfahrensfiihrung übertragen wurde. Die Entscheidung für ein Organ kann durch zwei Faktoren beeinflußt werden. Einmal werden jeweils unterschiedliche Erwartungen an das Organ auf Grund seines spezifischen Status und seiner Zusammensetzung geknüpft und zum anderen ist offensichtlich die zu regelnde Sachmaterie ausschlaggebend. Die UN-Drogenkonventionen übertragen sowohl auf das politische Organ CND9 als auch auf das unabhängige Expertenorgan INCB IO Kompetenzen. Im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 und 1971 wurde an die Kompetenzverteilung der Drogenkonventionen des Völkerbundes 11 angeknüpft und dem unabhängigen Expertenorgan INCB die Primärverantwortung in den Verfahren zur Sicherstellung der Durchfiihrung der Verträge übertragen. 12 Demgegenüber gestaltete sich die Frage der Kompetenzverteilung zwischen der CND und dem INCB im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Konvention von 1988 als äußerst kontrovers. Hervorzuheben ist, daß es sich hierbei aber nicht um einen Kompetenzkampf zwischen den Organen handelte. Das INCB zeigte vielmehr eine ausgesprochene Zurückhaltung, als es um die Festlegung des eigenen Kompetenzbereiches ging, um das Vertrauen der Staaten in das INCB nicht zu gefahrden und da nach dem Selbstverständnis des INCB es "legislative functions" in Form der Mitentscheidung bei der Ausarbeitung der Vertragstexte nicht übertragen bekommen hat. 13 Auf der Vertragskonferenz von 1988 wurde zunächst in Erwägung gezogen, ein neues Komitee, bestehend aus unabhängigen Experten, von der CND wählen zu lassen, welches ausschließlich fiir das Vertragsdurchsetzungsverfahren zuständig sein sollte. Im Ergebnis wurde dieser Vorschlag jedoch als überflüssig abgelehnt, da das INCB und die CND auch die Sicherstellung der DurchSiehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 11 Die Drogenkonventionen des Völkerbundes, die Vertragsdurchsetzungsverfahren vorsahen, haben dem Expertenorgan Permanent Central Board die SicherstelJung der VertragsdurchfUhrung übertragen, das das Vorgängerorgan des INCB war; Art. 24 (1925), Art. 14 (1931), Art. 11, 12 (1953); siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 5. und 6. 12 Art. 14 (1961); Art. 19 (1971). \3 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 30. 9

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Zweites Kapitel: Mandatsgrenzen zuständiger Organe

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fiihrung der Konventionen von 1961 und 1971 in zufriedenstelIender Weise gewährleisten konnten. 14 Hinsichtlich der exakten Kompetenzverteilung zwischen der CND und dem INCB innerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Konvention von 1988 standen sich zwei Argumentationsblöcke gegenüber. Eine Gruppe von Staaten 1S strebte eine Kompetenzverteilung an, die der der Konventionen von 1961 und 1971 entsprach. Es wurde damit eine umfassende und primäre Zuständigkeit des INCB hinsichtlich der Sicherstellung der Vertragserfiillung angestrebt. Dieses Anliegen wurde damit begründet, daß die drei UN-Drogenkonventionen als Einheit zu verstehen sind und daher kein Anlaß fiir eine unterschiedliche Gewichtung der Kompetenzen besteht, zumal das INCB auf dem Wege der Kooperation und auf Grund seiner informalisierten Vorgehensweise eine Politisierung von Konfliktfällen bislang vermeiden konnte. Eine Politisierung würde aber gerade dann erfolgen, wenn die Implementationssicherungskompetenzen auf die CND übertragen werden. 16 Eine zweite Gruppe von Staaten17 strebte demgegenüber eine Kompetenzverschiebung zugunsten der CND an und damit eine Einschränkung des Zuständigkeitsbereiches des INCB. Das Hauptargument dieser Staaten ist die Problemgewichtung und di~ daran orientierte Ausgestaltung der Vertragspflichten der Konvention von 1988, die mit den Konventionen von 1961 und 1971 nicht vergleichbar sind. Da der Schwerpunkt der Konvention von 1988 nicht technische Fragen sind, sondern rechtliche, insbesondere strafrechtliche Fragen, wird die ausschließliche Übertragung der Implementationssicherungskompetenzen auf das technisch ausgerichtete Organ INCB als verfehlt erachtet. Die politische Natur der Vertragspflichten der Konvention von 1988 würde es vielmehr rechtfertigen, die Überwachung ebenfalls einem politischen Organ, nämlich der CND, zu übertragen. 18 Der gefundene Kompromiß sieht eine Arbeitsteilung der CND mit dem INCB bei der Sicherstellung der Vertragserfiillung vor, der aber die Kompeten14 Vgl. Official Records 1988, Vol. I, S. 30 para. 59; siehe auch UN Doc. "Commission on Narcotic Drugs, Report on the tenth special session, 8 - 19 February 1988" E/CN.7/1988/4 S. 38 para. 120. 15 Hierzu gehörten Kanada, Dänemark, Frankreich, Deutschland, Norwegen, Schweden und die USA. Ein entsprechender Entwurf wurde von Kanada eingebracht; vgl. UN Doc. E/CONF.82/C.2/LAO. 16 Vgl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 323 para. 5-7, S. 325 para. 33, S. 326 para.46. 17 Der Vorschlag wurde von den Niederlanden unterbreitet und von der UdSSR sowie einigen europäischen und afrikanischen Staaten unterstützt; vgl. UN Doc. E/CONF.82/C.2/LA2. 18 Vgl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 326 para. 44.

13 Klinger

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

zen des INCB auf technische Fragen beschränkt l9 und die Hauptzuständigkeit für die Überwachung der Durchführung der Konvention von 1988 auf die CND überträgt. 20 Damit wird deutlich, daß auch die Frage der Verteilung der Irnplementationssicherungskompetenzen auf ein technisches oder auf ein politisches Organ in der Praxis von Bedeutung ist, und daß die Beantwortung dieser Frage eng mit dem Regelungsschwerpunkt der Konvention verknüpft ist. An dieser Stelle ist ferner auf die Konvention zur Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln von 1936 zu verweisen, die ebenfalls die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs mit strafrechtlichen Mitteln zum Gegenstand hatte, aber aus den dargelegten Gründen auf einen Vertragsdurchsetzungsmechanismus verzichtete. 21 Insofern stellt die Konvention von 1988 einen Fortschritt dar, da die Staaten nun bereit waren, auch in einer Konvention mit strafrechtlichem Bezug einen Aufsichtsmechanismus zu akzeptieren, wenngleich dieser von der CND, also einem Organ, in welchem die Staaten selbst vertreten sind und daher einen entsprechenden Einfluß ausüben können, durchgeführt werden soll und nicht von einem unabhängigen Expertenorgan. 22 Neben dieser formalen Betrachtung der Kompetenzverteilung sollte auch die praktische Seite berücksichtigt werden. Ohne auf Kritik zu stoßen, zieht das INCB auch bei der Überwachung der Durchführung der Drogenkonvention von 1988 entsprechende Befugnisse an sich. Dieses Vorgehen wird damit begründet, daß die Konvention von 1988 als Instrument zur Erreichung der Ziele der Konventionen von 1961 und 1971 verstanden wird und damit eine erfolgreiche Realisierung der Vertragsziele der Konvention von 1988 zugleich ein erfolgreiches Funktionieren der Konventionen von 1961 und 1971 unterstützt. 23 Siehe unten dieses Kapitel, D. 11. Art. 21(a) (1988) "The Commission shall, ... ,review the operation ofthis convention". 21 Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 8. 22 Nicht überzeugend erscheint die Einschätzung von BUlke, Vereinte Nationen, 111989, S. 28,29, der die Kompetenzverschiebung in der Konvention von 1988 zugunsten der CND mit dem Argument zu erklären versucht, daß die Staaten eine öffentlichpolitische Beratung in der CND den vertraulichen Verfahren im kleinen Kreis des INCB vorziehen würden. Dieser Einschätzung kann nicht gefolgt werden, da auch die Staaten die Informalisierung der Beziehungen befürworten, um gerade eine öffentliche Diskussion zu vermeiden. Des weiteren haben die Staaten in den Konventionen von 1961 und 1971 das Verfahren unter der Leitung des INCB akzeptiert. Demnach ist ganz offensichtlich der entscheidende Punkt für die Kompetenzverschiebung der unterschiedliche Regelungsschwerpunkt der UN-Drogenkonventionen. 23 So der Leiter des INCB Sekretariats Herbert Schaepe in einem Gespräch mit der Verfasserin. Vgl. auch UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCB/1994/1 S.6 para. 26; Official Records 1988, Vol. 11, S. 331 para. 79. 19

20

Zweites Kapitel: Mandatsgrenzen zuständiger Organe

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C. Die gegenständliche Begrenzung des Kontrollmandates In gegenständlicher Hinsicht wird der Anwendungsbereich der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf die dem Kontrollregime unterliegenden Substanzen, die in den Tabellen der UN-Drogenkonventionen einzeln aufgelistet sind, begrenzt. Der Umgang mit nicht aufgelisteten Substanzen kann demnach nicht die Ziele der Konventionen gefahrden und die Auslösung der Vertragsdurchsetzungsverfahren rechtfertigen. Da sich jedoch die Tabellen verändern können, können sich auch die gegenständlichen Grenzen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ändern. D. Die inhaltliche Begrenzung des Kontrollmandates

l. Die Bestimmung der inhaltlichen Grenzen des Kontrollmandates an Hand der Zweckbestimmung der Vertragsdurchsetzungsveifahren Dem Kontrollmandat des zuständigen Organes werden im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht nur hinsichtlich der Verfahrensgegenstände Grenzen gesetzt, sondern auch durch die konkrete AufgabensteIlung der Verfahren, also durch ihre Zweckbestimmung. Diese läßt sich an Hand der Anknüpfungspunkte der Verfahren, also den vertraglichen Voraussetzungen fiir die Verfahrensauslösung, herausarbeiten. Zu diesen Anknüpfungspunkten gehört, daß das INCB Grund zu der Annahme hat, daß die Ziele der Konventionen ernsthaft gefährdet sind,24 bzw. die Ziele nicht verwirklicht werden. 25 An die diesen Zustand begründenden Umstände, der zweite Anknüpfungspunkt, stellen die drei UN-Drogenkonventionen jeweils unterschiedliche Anforderungen. Nach der Konvention von 1961 kann das INCB eine ernsthafte Gefahrdung der Vertragsziele bejahen, unabhängig davon, ob diese Gefahrdung auf eine Nichterfüllung der Vertragsregelungen durch einen Staat zurückzufUhren ist oder trotz einwandfreier Erfüllung der vertraglichen Vorgaben entstanden ist. 26 Die Konvention von 1971 knüpft die Gefährdung der Vertragsziele demgegenüber ausschließlich an die Nichturnsetzung der Konventionsnormen an. Die Konvention von 1988 verzichtet auf einen expliziten Anknüpfungspunkt, so Art. 14 I (1961); Art. 19 I (1971). Art. 22 I (1988). 26 Die letztgenannte Alternative wurde erst durch das Änderungsprotokoll von 1972 in die Einheitskonvention eingefügt. Art. 6 (1972) = Änderungsartikel zu Art. 14 (1961 ). 24 25

13*

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

daß hier ebenfalls davon auszugehen ist, daß das Vertragsdurchsetzungsverfah~ ren im Falle der Nichterreichung der Vertragsziele zur Anwendung kommen kann, unabhängig davon, ob diese Nichterreichung der Vertragsziele auf einer unterlassenen Pflichterfiillung eines Staates basiert. An Hand dieser Anknüpfungspunkte wird zunächst deutlich, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren der systematischen Kontrolle zeitlich nachgeschaltet sind. Im Zentrum der Vertragsdurchsetzungsverfahren steht nicht mehr die Inforrnationssammlung und die Auswertung. Diese Erkenntnisphase ist vielmehr mit dem Ergebnis abgeschlossen worden, daß die Ziele der Konventionen gefährdet oder nicht verwirklicht werden und daher eine Intervention von internationaler Seite nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren erforderlich ist. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, daß der Zweck dieser Verfahren einzig auf die Beseitigung festgestellter Mängel begrenzt ist, also auf ein nachträgliches, das Staatenverhalten berichtigendes Reagieren. Indem die Konventionen von 1961 und 1971 ausdrücklich bereits an die Überzeugung des INCB anknüpfen, daß die Ziele der Konventionen ernsthaft gefährdet sind und nicht erst an deren konkrete Beeinträchtigung, wird der Aspekt der Prävention als zentrale Aufgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren hervorgehoben und damit der präventive Zweck der systematischen Überwachung der Staaten fortgesetzt. 27 Des weiteren kommt die überragende Bedeutung der präventiven Verhinderung der Beeinträchtigung der Vertragsziele auch dadurch zum Ausdruck, daß die Konvention von 1961 ein Eingreifen auch dann ermöglicht, selbst wenn der betroffene Staat die Konvention einwandfrei durchgeführt hat. 28 Zum vorbeugenden Schutz der Vertragsziele erfolgt hier also sogar eine Loslösung der Verfahrensanwendung von einem fehlerhaften staatlichen Verhalten. Wenngleich in der Konvention von 1988 nicht ausdrücklich an die Gefährdung der Vertragsziele angeknüpft wird, so ist dennoch auch hier ein präventives Einschreiten möglich, da das INCB bereits eingreifen kann, wenn es glaubt, daß die Ziele nicht verwirklicht werden und nicht erst wenn feststeht, daß die Ziele konkret beeinträchtigt wurden.29 Verfolgen die Verfahren damit bereits einen vorbeugenden Schutz der Konventionen und ist die Auslösung der Verfahren daher schon bei der bloßen Gefährdung der Vertragsziele möglich, so ist die Auslösung der Verfahren erst recht dann gerechtfertigt, wenn feststeht, daß die Ziele tatsächlich beeinträchSiehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. VI. 2. b). Vgl. Chatterjee "Legal Aspects oflntemational Drug Control" (1981), S. 264. 29 Art. 22 I (1988) " ... ,the Board has reason to believe that the aims of this Convention ... are not being met, ... ". 27

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Zweites Kapitel: Mandatsgrenzen zuständiger Organe

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tigt wurden. Damit umfaßt der Aufgabenbereich der Verfahren neben der Prävention auch die Beseitigung festgestellter Mängel. Aus den dargestellten Anknüpfungspunkten läßt sich eine weitere inhaltliche Bestimmung des Kontrollrnandates ableiten. Da die Auslösung der Verfahren nicht bereits bei jeder formellen Vertragspflichtverletzung möglich ist, sondern vielmehr erst, wenn die Vertragsziele insgesamt in Gefahr geraten sind, kommt zum Ausdruck, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren einen Ausnahmecharakter haben, der die besondere Ernsthaftigkeit einer Situation unterstreicht. Von einer die Ziele der Konventionen gefährdenden Situation wird regelmäßig erst dann ausgegangen, wenn ein mangelhaftes Kontrollsystem in einem Staat über den nationalen Wirkungskreis hinaus auch die Kontrollbemühungen in anderen Staaten gefährdet, was beispielsweise nicht der Fall ist, wenn ein Staat einmalig nicht die geforderten Informationen vorlegt, wohl aber in fortgesetzten Fällen. 30 Die Vertragsdurchsetzungsverfahren sind damit also nicht als Reaktionsmittel auf jede formelle Vertragspflichtverletzung ausgestaltet. Ihr Anwendungsbereich beschränkt sich auf ernsthafte Gefahrenlagen, die sich über die nationalen Grenzen hinaus auswirken. IJ. Die Befassungskompetenzen des zuständigen Organes

Neben diesen allgemeinen inhaltlichen Schranken des Kontrollmandates innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren, bestehen weitere im Hinblick auf die Intensität der Befassungskompetenzen des zuständigen Organes in der Konvention von 1988. Im Gegensatz zu den Konventionen Von 1961 und 1971 erfolgte aus den dargelegten Gründen eine Einschränkung der inhaltlichen Befassungsbefugnisse des INCB. Danach kann das INCB zwar grundsätzlich hinsichtlich aller Fragen der Konvention zusätzliche Informationen von den Staaten anfordern, weitergehende Maßnahmen kann das INCB jedoch nur in bezug auf Art. 12, 13 und 16 der Konvention von 1988 ergreifen.31 Diese Artikel haben wie auch die Konventionen von 1961 und 1971 überwiegend technische Fragen - wie die Ausgestaltung der nationalen Kontrollmaßnahmen zur Verhinderung der Abzweigung der sogenannten Vorläufersubstanzen sowie der Materialen und Ausrüstungs-gegenstände, die für die Herstellung von Suchtstoffen oder psychotropen Stoffen benötigt werden - zum Gegenstand. Den Befassungskom-

Vgl. 1961 Corrurtentary S. 178 Nr. I, 2; 1971 Corrurtentary S. 313 Nt. 2. Vgl. Sproule/St. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263,289. 30 31

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

petenzen des INCB sind damit in der Konvention von 1988 deutlich Grenzen gesetzt worden, obwohl das INCB sich in den Konventionen von 1961 und 1971 auch mit rechtlichen Fragen der internationalen Drogenkontrolle sowie mit Fragen der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs befassen konnte. 32 E. Die verfahrensrechtliche Begrenzung des Kontrollmandates Der Vollständigkeit wegen ist bereits an dieser Stelle darauf hinzuweisen, daß dem KontrolImandat des zuständigen Organes auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht Grenzen gesetzt sind, die sich auf die Anwendung der einzelnen Maßnahmen innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren beziehen und die im einzelnen bei der Erörterung des Verfahrensverlaufes herausgearbeitet werden sollen. 33 Vorwegnehmend ist lediglich darauf hinzuweisen, daß neben einer verfahrensrechtlichen Begrenzung des Mandates in Form von Ermessensgrenzen des INCB und Verfahrensgarantien zugunsten der Staaten, eine verfahrensrechtliche Begrenzung insbesondere auch in Form der Abstufung des Verfahrensverlaufes in Erscheinung tritt. Danach kann nur in einer bestimmtem Reihenfolge auf die einzelnen Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen als Ausdruck einer sich steigernden Schärfe der Aufsichtsmittel zurückgegriffen werden und nicht nach Belieben des Aufsichtsorganes. Um diese sich steigernde Schärfe zu demonstrieren, wird auch die Besprechung des Verfahrensverlaufes sich an dieser Reihenfolge orientieren. F. Die Adressaten der Vertragsdurchsetzungsverfahren Die Adressaten der Vertragsdurchsetzungsverfahren sind ausschließlich Staaten und zwar sowohl Vertragsstaaten als auch Drittstaaten. Lediglich in der Konvention von 1988 ist die Anwendung der Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen des Art. 22 (1988) auf die Vertragsstaaten beschränkt.

32 Zwar sind die Daten über den Schwarzhandel sowie die nationalen Betäubungsmittelgesetze über den Generalsekretär der Vereinten Nationen der CND zuzuleiten (Art. 18 (1961), Art. 16 Ia,b (1971)), jedoch kann die CND auf Grund dieser Informationen das INCB einschalten (Art. 8 b (1961», weiches dann nach den Verfahren der Art. 14 (1961), bzw. Art. 19 (1971) vorgehen kann, sollte sich aus diesen Informationen die Nichtdurchftihrung der Verträge ergeben. Vgl. 1961 Commentary S. 128 Nr.8, S. 181 Nr. 11. 33 Siehe unten 3. Teil, 3. Kapitel.

Zweites Kapitel: Mandatsgrenzen zuständiger Organe

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Eine weitere Differenzierung wird in den Konventionen von 1961 und 1971 dahin gehend vorgenommen, daß sich die Verfahren nicht nur gegen einen Staat als Ganzes richten können, sondern auch gegen einzelne Hoheitsgebiete34 und Regionen. 35

34 Art. 14 I i. V. m. Art. 42 (1961); der räumliche Geltungsbereich der Konvention von 1961 erstreckt sich auch auf Hoheitsgebiete außerhalb des Mutterlandes, wenn fllr deren internationalen Beziehungen ein Vertragsstaat zuständig ist. 35 Art. 19 I i. V. m. Art. 28 (1971); so kann z. B. eine Zollunion als Region und damit als selbständige Einheit im Sinne der Konvention verstanden werden, auf die sich das Vertragsdurchsetzungsverfahren beziehen kann.

Drittes Kapitel

Der Ablauf der Vertragsdurchsetzungsverfahren

A. Auslösung und Verlauf der Vertragsdurchsetzungsverfahren 1. Die VoraussetzungenjUr die Auslösung der Vertragsdurchsetzungsveifahren

1. "orausse~gen

a) Schutz der Vertragsziele Die Durchfiihrung eines "ertragsdurchse~gsverfahrens wird als äußerst "delikat" empfunden, da es gemäß Art. 14 11 (1961) und Art. 19 11 (1971) zur Empfehlung eines Embargos kommen kann. I Strenge Anforderungen werden daher an die Auslösung der"erfahren gestellt. Im "ergleich zu den entsprechenden Regelungen der "ölkerbundDrogenkonventionen erfolgte aber dennoch eine flexiblere Gestaltung der Auslösungsvorausse~gen der "ertragsdurchse~gsverfahren, so daß der Anwendungsbereich der "ertragsdurchse~gsverfahren insgesamt ausgedehnt wurde. 2 Nach Maßgabe der UN-Drogenkonventionen können die "ertragsdurchsetzungsverfahren eingesetzt werden, wenn die Ziele der Konventionen ernsthaft gefährdet sind,3 bzw. nicht verwirklicht werden.· Demgegenüber konnte das "ertragsdurchsetzungsverfahren der Opiumkonvention von 1925 nur im Rahmen der Überwachung des internationalen Suchtstoftbandels eingesetzt werden und wenn das PCB zu der Auffassung kam, daß ein Staat ungerechtfertigte Betäubungsmittelmengen ansammelte, bzw. wenn die Gefahr bestand, daß ein Staat zum Zentrum des Schwarzhandels wurde. S In der Limitation Convention von 1931 wurde der Anwendungsbereich des Durchse~gsverfahrens auf solche Situationen beschränkt, in welchen das PCB auf Grund eines "ergleichs Vgl. 1961 Commentary S. 178 Nr. 1. Vgl. Krishnamoorthy BuJletin on Narcotics, Nr. 3, 1962, S. 1,9. 3 Art. 14 I (a) (1961); Ar 19 I (a) (\971). 4 Art. 22 I (a) (\988). 5 Art. 24 I (1925). I

2

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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der Bedarfsschätzungen mit den Statistiken feststellte, daß die Vertragspflichten nicht erfüllt wurden. 6 Folglich eröffnen die UN-Drogenkonventionen durch die Anknüpfung an die Ziele der Konventionen im allgemeinen, einen im Gegensatz zu den Drogenkonventionen des Völkerbundes umfassenden Anwendungsbereich der Vertragsdurchsetzungsverfahren, der gerade nicht auf den Fall der Mißachtung der landesspezifischen Bedarfsschätzungen beschränkt ist.' Indem die Auslösung der Vertragsdurchsetzungsverfahen an die Gefährdung oder Beeinträchtigung der Vertragsziele angeknüpft wird und nicht ausschließlich an die Nichterfüllung einer Vertragspflicht, wird ferner auch die Schwierigkeit der genauen Deterrninierung der Grenzen einer konkreten Vertragspflicht umgangen. Oben wurde nämlich gezeigt, daß auf Grund der bestehenden Relativierungsmöglichkeiten der Vertragspflichten diese kein uniformes Erscheinungsbild haben. Je nach staatlichem Leistungsvermögen und sonstigen nationalen Besonderheiten werden unterschiedliche Anforderungen gestellt. 8 Daher dürfte es im einzelnen sehr schwierig, zeitaufwendig und auch sehr umstritten sein, einerseits die genauen Ausmaße einer Vertragspflicht für einen betimmten Staat festzulegen und andererseits im Anschluß einen formellen Verstoß festzustellen. Zugleich werden durch die Anknüpfung an die Gefährdung der Vertragsziele aber auch die Grenzen der oben dargestellten Relativierungsmöglichkeiten aufgezeigt. Eine Vertragspflicht kann also nur in der Weise individuell gestaltet werden, sofern dadurch nicht die Vertragsziele insgesamt gefährdet werden.

b) Objektive Tatsachengrundlage Hinsichtlich der Strenge der Auslösungsvoraussetzungen der Verfahren ist einerseits hervorzuheben, daß die Ziele ernsthaft in Gefahr sein müssen (" ... seriously endangered ... ")9 und daß andererseits die Annahme einer ernsthaften Gefahr auf objektiven Fakten beruhen muß und nicht auf subjektiven Erwägungen der Mitglieder des INCB. 'O

Art. 14 III (1931). Vgl. Lessern University of Michigan Journal of Law Reform, Vol. 8, 1974. S. 103, 134, Fn 222. 8 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. I. 9 Art. 14 I (a) (1961), Art. 19 I (a) (1971). Zur Frage wann von einer ernsthaften Gefahrdung der Vertragsziele ausgegangen werden kann siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel, D. 10 Vgl. Official Records 1972, Vol. n, S. 134 para. 16. 6

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Das Erfordernis der "objektiven Gründe" ist erst durch das Änderungsprotokoll von 1972 in die Einheitskonvention von 1961 aufgenommen worden 11 und ist nicht in den Konventionen von 1971 und 1988 enthalten. Dennoch kann davon ausgegangen werden, daß bei Maßnahmen des INCB im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1971 und 1988 auch ohne explizite Bezugnahme auf objektive Fakten ebenfalls dieser Objektivitätsgesichtspunkt berücksichtigt wird, da dies auch bereits der allgemeinen Praxis des INCB entsprach, bevor die Konvention von 1961 geändert wurde. 12 Das Erfordernis objektiver Gründe impliziert, daß auf seiten des INCB ein bestimmter Grad an Gewißheit vorliegen muß, der den von bloßen Verdachtsmomenten überschreitet. Im Interesse der Staaten können dadurch ungerechtfertigte Reaktionen vermieden werden. c) Vorwerfbares Staatenverhalten?

Des weiteren stellt sich die Frage, welches Verhalten den Adressaten der Vertragsdurchsetzungsverfahren zur Last gelegt werden muß, um die Verfahrensauslösung rechtfertigen zu können. Keine der drei Konventionen verlangt ausdrücklich eine Vertragsverletzung. Die Konvention von 1988 verzichtet gänzlich darauf, an ein bestimmtes Verhalten eines Staates anzuknüpfen. Demgegenüber verlangen die Konventionen von 1961 und 1971 die Gefährdung der Vertragsziele auf Grund der Nichtdurchführung der Vorschriften der Konventionen. \3 Daß hierbei jedoch lediglich von "failure" und nicht von "violation" die Rede ist, folgt aus der Anwendbarkeit der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf Drittstaaten, die keine Vertragspflichten treffen, die sie verletzen könnten. 14 Besonders hervorzuheben ist die durch das Änderungsprotokoll von 1972 eingefügte und bereits erwähnte Besonderheit der Konvention von 1961, die die Auslösung des Durchsetzungsverfahrens auch dann ermöglicht, wenn ein Staat die Vorschriften der Einheitskonvention einwandfrei durchführt, dieser Staat aber dennoch Gefahr läuft, ein Zentrum der illegalen Produktion und Herstellung bzw. des Schwarzhandels zu werden.

Art. 6 (1972). Vgl. 1972 Commentary S. 25 Nr. 12. 13 In der Konvention von 1971 besteht als zusätzlicher Grund für die Auslösung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens eine Gefährdung der Vertragsziele auf Grund der Entscheidung eines Staates gemäß Art. 2 VII (1971), die Kontrollmaßnahmen auf eine neu aufgenommene Substanz nicht vollständig anzuwenden. Siehe zum "right of non-acceptance" oben 2. Teil, I. Kapitel, C. IV. 14 Zur Stellung der Drittstaaten siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. III. \I

12

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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Durch den Verzicht auf den Kausalzusammenhang zwischen der Gefährdung der Vertragsziele und der Nichtdurchflihrung der Vertragsnonnen durch einen Staat, dessen Nachweis im Einzelfall ebenfalls sehr schwierig sein kann und daher eine Intervention des INCB verhindern könnte, wurde der Anwendungsbereich des Durchsetzungsverfahrens ebenfalls ausgedehnt. Wenn jedoch nicht mehr an ein konkretes Staatenverhalten angeknüpft wird, dann stellt sich die Frage, ob es weiterhin gerechtfertigt ist, das Vertragsdurchsetzungsverfahren in diesem Fall als Sanktionsverfahren zu bezeichnen, wenn man unter Sanktionen die "Reaktion einer Rechtsordnung auf ein bestimmtes unerwünschtes Verhalten eines Rechtssubjektes" versteht. 15 Nach dieser Definition muß der Sanktionscharakter des Vertragsdurchsetzungsverfahrens in Fonn der zweiten Alternative der Auslösungsvoraussetzungen verneint werden, da den Staaten gerade kein unerwünschtes Verhalten vorgeworfen werden kann. Durch diese Konstellation ändert sich jedoch auch die Gesamtbetrachtung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens dahin gehend, daß es nicht ausschließlich als ein Instrument gegen einen Staat zu sehen ist, sondern vielmehr als ein Instrument zugunsten der Interessen der Staatengemeinschaft insgesamt, das unter Berücksichtigung des Kooperationsgebotes des Art. 9 V (1961) anzuwenden ist. 16 Abschließend ist festzuhalten, daß die Verfahrensauslösung ex officio erfolgt, also kein entsprechender Antrag eines anderen Staates erforderlich ist. 2. Feststellungsgrundlage Auch im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren basieren die Entscheidungen des INCB auf übermittelten Infonnationen. Allerdings bestehen hinsichtlich der in den Vertragsdurchsetzungsverfahren verwendbaren Informationen Restriktionen, die einen Rückgriff auf alle verfügbaren Infonnationen ausschließen und nur bestimmte Informationsquellen fiir zulässig erklären. Diese Einschränkungen erfolgten, obwohl unbestritten scheint, daß das INCB seine Aufgaben um so effektiver erfüllen kann, je umfangreicher, sprich lükkenlos, es informiert ist. 17 Die in den Vertragsdurchsetzungsverfahren zulässigerweise verwendbaren Infonnationen lassen sich zusammenfassend dahin gehend klassifizieren, daß IS Vgl. Beyerlin Sanktionen, in Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen (1991), S. 721, Rn. 1. 16 Die Kooperationspflicht des INCB aus Art. 9 V (1961) erstreckt sich auf a11e Handlungen und damit auch auf jene im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens. Vgl. 1972 Commentary S. 21 Nr.4. 17 Vgl. Vignes Annuaire Fran~ais de Droit International, 1972, S. 629, 634.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

sie offiziellen Quellen entspringen müssen, so daß Informationen aus inoffiziellen, privaten Quellen grundsätzlich nicht einer Entscheidung zugrunde gelegt werden dürfen. 18 Zu den offIZiellen Informationsquellen gehören neben den Vertragsstaaten und Drittstaaten insbesondere auch die Organe der Vereinten Nationen und die der UN-Familie, wie z. B. der Generalsekretär, die CND, die FAO oder die

WHO.

Im Rahmen des Änderungsprotokolls von 1972, das die Stärkung der Einheitskonvention auf Grund des gravierenden Anstiegs des Drogenmißbrauches zum Ziel hatte, wurde insbesondere auch die Stärkung des INCB angestrebt. 19 Dabei stellte sich die Frage der Ausdehnung der INCB-Informationsquellen als einer der umstrittensten Punkte dar. Die Erweiterung der Informationsquellen wurde als ein erster Schritt in Richtung auf eine allgemeine Ausweitung des INCB-Kompetenzbereiches gesehen. Die Befilrworter einer schrankenlosen Ausdehnung der Informationsquellen im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens sahen hierin eine entscheidende Stärkung des INCB, da bislang die Gefahr bestand, daß das INCB beispielsweise einem Verdacht hinsichtlich einer Vertragsverletzung nicht umfassend nachgehen kann, da es nur bestimmte Informationsquellen zur Überprüfung dieses Verdachtes heranziehen kann. 20 Im übrigen wurde vorgebracht, daß umfangreichere Informationen flexiblere Reaktionsmöglichkeiten auf seiten des INCB ermöglichen würden, und daß die Informationen letztlich auch den Staaten zugute kämen, indem sie Lösungswege für bestehende Schwierigkeiten aufzeigen könnten. 21 Die umfassende Information des INCB wird demnach als eine zwingende Voraussetzung für eine effektive Sicherstellung der Durchfiihrung der Konvention bewertet. Demgegenüber sahen die Kritiker der Informationsausdehnung des INCB diese nicht durch den steigenden Drogenmißbrauch als gerechtfertigt an. In der Zulässigkeit inoffIZieller Informationsquellen sah man vielmehr eine Beeinträchtigung der guten Beziehungen zwischen den Staaten und dem INCB, da die Zulässigkeit von außerstaatlichen Informationsquellen ein Mißtrauen gegenüber den Staaten zum Ausdruck bringen würde. Ferner sah man die Gefahr, daß Informationen inoffIZieller Quellen, z. B. die Informationen von Nichtregierungsorganisationen, nicht objektiv sind und durch ein spezifisches Anliegen beeinflußt werden, die falsche Schlußfolgerungen verursachen können. 13 Vgl. 1961 Commentary S. 178 para. 3; 1971 Commentary S. 316 Nr. 8. Die Verwendung von Informationen auS Zeitungen ist daher unzulässig. 19 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, B. I. 2. 20 Vgl. Official Records 1972. Vol. I, S. 8,32. 21 Vgl. Official Records 1972, Vol. 11, S. 72 para. 6, 9.

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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Des weiteren wüßten schließlich die Regierungen arn besten über die konkrete Situation im eigenen Land Bescheid. 22 Im Ergebnis konnte ein Kompromiß gefunden werden,23 der zwar eine Ausdehnung der zulässigen Informationsquellen beinhaltete, dem aber dennoch deutlich Grenzen gesetzt sind. Danach sind nach wie vor private Informationsquellen unzulässig, jedoch kann jetzt auch auf Informationen von Sonderorganisationen, auf Informationen von der CND zugelassenen Internationalen Organisationen und auf Informationen von Nichtregierungsorganisationen, die für Fragen der Drogenkontrolle zuständig sind und einen beratenden oder ähnlichen24 Status beim ECOSOC nach Art. 71 der UN-Charta haben, zurückgegriffen werden. Ferner wurden auch bestehende Quellen weiter ausgedehnt, indem die Informationsübermittlungspflichten der Staaten erweitert wurden. 2s Hinsichtlich der Feststellungsgrundlage, also der zugänglichen und zulässigerweise verwendbaren Informationen innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren ist abschließend festzuhalten, daß deren Umfang die Handlungsmöglichkeiten des INCB mitbestimmt. Je mehr Informationen dem INCB zur VerfUgung stehen, um so lückenloser und differenzierter kann es die übertragenen Aufgaben wahrnehmen. Dabei kommt einer einzelnen Informationsquelle eine geringere Bedeutung zu, wenn weitere Quellen zur Verrugung stehen, die etwaige Mängel in Form von Unvollständigkeiten oder auch Unrichtigkeiten kompensieren können. Trotz dieser logisch erscheinenden Erwägungen konnte sich ein grenzenloser Informationszugriff des INCB aus den dargelegten Gründen nicht durchsetzen. Einige Staaten sahen ihre Interessen bereits durch weitgefaßte Informationsquellen geflihrdet und nicht erst durch die Entscheidungen, die auf diesen Informationsquellen basieren. Die Kritik der umfassende Informationsquellen ablehnenden Staaten bringt im Tenor die Befürchtung zum Ausdruck, daß durch die Ausweitung der Informationsquellen die vertrauliche Behandlung der Informationen beseitigt wird und daß die Staaten Gegenstand eines Verfahrens werden können, welches sie nicht durch entsprechende Stellungnahmen rechtzeitig beeinflussen können.

Vgl. Official Records 1972, Vol. 11, S. 74 para. 22,26, S. 112 para. 39. Art. 6 I (1972). 24 Diese Alternative wurde in den Vertragstext aufgenommen, um auch auf die von Interpol vorgelegten Informationen zurückgreifen zu können. Vgl. Official Records 1972, Vol. 11, S. 110 para. 4. 25 Hinzuweisen ist hier insbesondere auf eine Ausdehnung der statistischen Meldepflichten nach Art. 19 (1961). 22 23

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Il. Die Handlungsmittel des INCB innerhalb der VertragsdurchsetzungsverJahren

Bevor auf die einzelnen Handlungsmittel des INCB im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren einzugehen ist, ist darauf hinzuweisen, daß die Verfahren ein gestuftes Vorgehen vorsehen, welches in zwei Hauptphasen einzuteilen ist. Die erste Phase zeichnet sich dadurch aus, daß lediglich das INCB und der betroffene Staat an dem Vorgang beteiligt sind, der vertraulich zu behandeln ist. Die Maßnahmen der zweiten Phase werden demgegenüber unter bewußter Einbeziehung der Öffentlichkeit ergriffen. 1. Die Handlungsmittel der "vertraulichen Phase" a) Nachfragerecht des INCB

Das Nachfragerecht des INCB stellt die erste Stufe der Reaktionsmöglichkeiten innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren dar. 26 Unter den Begriff "Nachfragerecht" fallen unterschiedlich formulierte Maßnahmen der UN-Drogenkonventionen, die jedoch alle die Hinterfragung eines Sachverhaltes zum Gegenstand haben, nämlich den der Gefahrdung der Vertragsziele, bzw. der Nichtverwirklichung der Vertragsziele. Die Klärung des Sachverhaltes kann entweder mit dem Ergebnis abgeschlossen werden, daß die Annahme einer Gefahr sich als unbegründet herausstellte oder daß mit dem Maßnahmekatalog der Vertragsdurchsetzungsverfahren fortzufahren ist. Das Nachfragerecht des INCB entfaltet unterschiedliche Wirkungen für die Staaten. Im Rahmen der Konvention von 1988 wurde die Formulierung " ... , the Board may invite a Party to furnish any relevant information;"27 gewählt. Danach hat nicht nur das INCB das Ermessen, ob es die Staaten um die Vorlage weiterer Informationen ersucht ("may"), sondern es besteht auch keine Rechtspflicht der Staaten, diesem Ersuchen zu folgen ("invite"). Sollten die Staaten jedoch Informationen vorlegen, so ist das INCB verpflichtet, diese vertraulich zu behandeln. 28

26 Dieses Nachfragerecht der Vertragsdurchsetzungsverfahren ist von dem Nachfragerecht des INCB bei der systematischen Überwachung der Staaten zu unterscheiden. Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 2. b). 27 Art. 22 I(a)(1988). 28 Art. 22 V i. V. m. Art. 22 I(a) (1988).

Drittes Kapitel: VerfahTensablauf

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Demgegenüber ist in der Konvention von 1971 die Formulierung " ... , the Board shall have the right to ask for explanations ... " gewählt worden. 29 Wiederum steht es im Ermessen des INCB, ob es diese Maßnahme ergreift. Allerdings wird hier von einer Rechtspflicht der Staaten ausgegangen, die geforderten Informationen, bzw. Erklärungen vorzulegen. 3o Die Geheimhaltungspflicht des INCB bezieht sich dabei nicht nur auf die erhaltenen Informationen, sondern bereits auch auf die Tatsache, daß überhaupt eine Erklärung von einer Regierung angefordert wurde. 31 Im Rahmen der Konvention von 1961 bestehen zwei Nachfragerechte mit unterschiedlicher Intensität, wenn die Gefährdung der Vertragsziele auf der Nichtdurchführung der Konvention beruht. Wiederum kann das INCB mit bindender Wirkung für die Staaten die Vorlage von Informationen und Erklärungen verlangen. Neu ist jedoch die durch das Änderungsprotokoll von 1972 eingeführte Möglichkeit, den Regierungen die Aufnahme von Konsultationen vorzuschlagen. Dieses Vorschlagsrecht gilt ebenfalls im Falle der Gefährdung der Vertragsziele trotz einwandfreier Durchführung der Konvention. 32 Wie sich aus dem Wortlaut "propose" ergibt, sind die Regierungen nicht verpflichtet, den Konsultationsbestrebungen des INCB zu folgen. Diese Änderung unterstreicht insbesondere den angestrebten kooperativen Charakter der Beziehungen zwischen dem INCB und den Staaten. Die Möglichkeit, Konsultationen vorzuschlagen, ist im Gegensatz zu der bindenden Aufforderung, eine Erklärung vorzulegen, weniger autoritär. Im übrigen kann im Rahmen von vertraulichen Konsultationen umfassend auf schutzWÜfdige Interessen der Staaten Rücksicht genommen werden. 33 Auf der ersten Stufe des Verfahrens wird also der betroffene Staat darauf aufmerksam gemacht, daß von seinem Territorium eine Gefahr für die internationale Drogenkontrolle ausgeht und daß von ihm entsprechende Erklärungen und Abhilfemaßnahmen erwartet werden. 34 Zugleich wird damit aber auch implizit die Warnung ausgesprochen, daß jener Staat Gegenstand eines öffentlichen Verfahrens werden kann, sollte nicht die entsprechende Mitwirkung geleistet werden.

Art. 19 I (a) (1971). Vgl. Official Records 1972, Vol. 11, S. 116 para. 10. 31 Vgl. 1971 Commentary S. 316 NT. 13. 32 Art. 14 I (a) (1961). 33 Vgl. Official Records 1972, Vol. II, S. 112 para. 42, S. 113 para. 48. 34 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects ofInternational Drug Control" (1981), S. 268.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

b) Abhilfemaßnahmen Der zweite Schritt der Vertragsdurchsetzungsverfahren im Rahmen der vertraulichen Phase sieht vor, daß das INCB die betroffene Regierung auffordert, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. 3s Diesbezüglich enthalten die drei UN-Drogenkonventionen identische Fonnulierungen. 36 Einschränkend ist jedoch festzustellen, daß diese Möglichkeit dem INCB in der Konvention von 1988 nur hinsichtlich der Art. 12, 13 und 1637 eröffnet ist. Aus der Fonnulierung "After taking action under subparagraph (a) ... " ergibt sich zwingend die Pflicht des INCB, schrittweise vorzugehen. Folglich kann das INCB erst dann Abhilfemaßnahmen von den Staaten fordern, nachdem bereits nach Unterabschnitt (a) vorgegangen wurde, also zuvor eine Erklärung angefordert wurde. Weitere Einschränkungen bestehen dahin gehend, daß das INCB es für erforderlich erachten muß, Abhilfemaßnahmen vorzuschlagen38 und daß die Staaten ausreichend Gelegenheit hatten, den Aufforderungen nach Unterabschnitt (a) nachzukommen. Daher soll das INCB erst dann Abhilfemaßnahmen vorschlagen dürfen, wenn die von den Staaten geforderten Erklärungen entweder nicht vorgelegt wurden oder diese unbefriedigend ausfielen. 39 Trotz dieser Einschränkungen verbleibt dem INCB ein umfangreicher Ermessensspielraum hinsichtlich des "Ob" und "Wie" der vorzuschlagenden Abhilfemaßnahmen. Da die Staaten zu den jeweiligen INCB-Sitzungen einzuladen sind, wenn dort eine sie betreffende Angelegenheit besprochen wird,40 ist zugleich sichergestellt, daß auf Grund der so gewährleisteten Zusammenarbeit des INCB mit den Staaten Abhilfemaßnahmen erarbeitet werden, die den spezifischen Anforderungen des betroffenen Staates entsprechen und damit in adäquater und realistischer Weise die Mängel beseitigen können.

3S Die Pflicht zur vertraulichen Behandlung ergibt sich hier implizit aus Art. 14 I (d) (1961), Art. 19 I (c) (1971) und explizit aus Art. 22 I (b) (ii) (1988). 36 Art. 14 I (b) (1961); Art. 19 I (b) (1971); Art. 22 I (b) (i) (1988). 37 Zu den Befassungskompetenzen des INCB im Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1988 siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel, D. 11. 38 Siehe Wortlaut ..... ,if satisfied that it is necessary to do so, ... ". 39 Vgl. 1961 Commentary S. 183 Nr. 1. 40 Art. 14 V (1961); Art. 19 V (1971); Art. 22 11 (1988).

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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c) Der Verzicht auf eine Inspektion vor Ort

Wenngleich eine Inspektion vor Ort nicht Bestandteil der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen ist, so ist dennoch die Erforschung der Gründe für die Nichtaufnahme dieser Maßnahme von allgemeinem Interesse. Dies gilt insbesondere auf Grund der Tatsache, daß eine Inspektion vor Ort in dem Vertragsdurchsetzungsverfahren des Opiumprotokolls von 1953 vorgesehen war41 und die UN-Drogenkonventionen damit einen Rückschritt im Vergleich zu 1953 darstellen, obwohl sich die Entwicklung der internationalen Drogenkontrolle insgesamt als progressiv, verstanden als fortschreitende Einschränkung der nationalen Souveränität zugunsten der gemeinsamen Ziele, erwies. aa) Begriff Zunächst ist zu klären, welche Maßnahmen und welche Absichten im einzelnen unter den Begriff "Inspektionen vor Ort", bzw. "local inquiry", im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle fallen. Der Begriff "Inspektionen" wird vielfältig verwendet und ihm ist infolge unterschiedlicher Zweckbestimmungen und auf Grund der Besonderheiten der jeweiligen Regelungsmaterie nicht zwingend eine einheitliche Bedeutungen zuzumessen. Des weiteren kann es übersetzungsbedingt zu unterschiedlichen Interpretationen des Begriffs kommen. An dieser Stelle ist daher darauf hinzuweisen, daß innerhalb der internationalen Drogenkontrolle unter dem englischen Begriff "inspection" gerade nicht die Überwachung der Staaten durch ein internationales Organ zu verstehen ist, sondern die von den Staaten durchzufiihrenden Kontrollmaßnahmen innerhalb ihres Territoriurns. 42 Die "inspections" haben hier also einen rein nationalen Bezug. Unter den Inspektionen mit internationalem Bezug, also den "local inquiries" nach dem Sprachgebrauch der internationalen Drogenkontrolle, wird konkret die Entsendung einer vom INCB ausgewählten Einzelperson oder eines Untersuchungskomitees in den betroffenen Staat verstanden, wenn das INCB der Auffassung ist, daß eine solche Maßnahme zu der Aufklärung einer gefährlichen Situation beitragen kann. Eine weitere Voraussetzung für die Entsendung wäre jedoch, daß die betroffene Regierung zuvor ihr Einverständnis erteilt hat. 43

41 42 4)

Art. 11 I (d) (1953). Art. 34 (1961); Art. 15 (1971). Art. 11 I (d) (1953).

14 Klinger

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

bb) Ablehnungsgründe Entsprechende Initiativen für die Einbeziehung einer solchen "local inquiry" gingen jeweils von den USA in der Vertragskonferenz von 1961 44 und in der Änderungskonferenz von 197245 aus. Demgegenüber wurde im Rahmen der Konferenzen zu den Konventionen von 1971 und 1988 die Aufnahme von Inspektionsmöglichkeiten nicht thematisiert. Unbestritten stellen die von internationalen Organen durchgeführten Inspektionen in einem Staat einen tiefgehenden Eingriff in die staatliche Souveränität dar. 46 Dennoch halten die Befürworter der Einbeziehung eines Inspektionsrechtes des INCB in das Vertragsdurchsetzungsverfahren für notwendig, da das INCB seine Aufgaben nur dann effektiv erfüllen könnte, wenn kontroverse und unklare Fragen lückenlos geklärt werden können. 47 Für eine lückenlose Aufklärung eines Problemes kann eine Inspektion vor Ort der wirksamste Weg sein. Diese Argumentation knüpft damit auch an die Bestrebungen an, die Informationsquellen des INCB auszudehnen. 48 Ferner wurde vorgetragen, daß die Souveränität der Staaten gerade nicht verletzt wird, da vor der Entsendung der Inspektoren das Einverständnis der betroffenen Regierung eingeholt werden muß und daß die Staaten auch selbst von den Ergebnissen der Inspektionen profitieren können. 49 Insbesondere das letzte Argument unterstreicht, daß der Zweck der Inspektionen im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle nicht die Auskundschaftung von Fakten ist, an deren Geheimhaltung die Staaten interessiert sein könnten. Vielmehr sollten die Inspektionen hier als eine von internationaler Seite geleistete Unterstützung gewertet werden, um bestehende Mängel auch im Interesse des betroffenen Staates aufzudecken und zu beseitigen. so

44 Vgl. Official Records 1961, Vol. 11, S. 8. Die Möglichkeit der Durchflihrung einer Inspektion war in aUen drei Entwürfen zur Einheitskonvention vorgesehen und damit bereits nicht im Vorfeld der Konferenz ausgeschieden. Vgl. UN Doc. E/CN.7/AC.313 S. 13; UN Doc. E/CN.7/AC.317 S. 28; UN Doc. E/CN.71 AC.3/9 S. 30. 4S Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 2. 46 Vgl. Bettati in FischerNignes (eds.) "L'inspection internationale" (1976), S. 471,473. 47 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 8; vgl. auch UN Doc. "Comptes rendus analytiques ou succincts des six cent quatre-vingt-sixieme '" sept cent troisieme seances" E/CN.7/SR. ou Min.686 ... 703, S. 83. 48 Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A, I. 2. 49 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 6, 36. so Vgl. May BuUetin on Narcotics, NT. I, 1955, S. I, 11.

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

211

Trotz dieses kooperativen Verständnisses von Inspektionen im Bereich der Drogenkontrolle war die überwiegende Mehrheit der Staaten gegen die ausdrückliche Einbeziehung von Inspektionsrechten des INCB. Unter Hinweis auf die enttäuschenden Erfahrungen mit dem Opiumprotokoll von 1953 51 wurde gelte\ld gemacht, daß solche "police measures", deren Anwendung in der Praxis im übrigen äußerst fraglich ist,s2 aus dem INCB ein supranationales Organ machen würden. Damit könnte nicht nur die Ratiftkation der Konvention gefährdet werden, sondern auch das bestehende gegenseitige Vertrauen und der "good will" der Staaten, die die Garantien für eine erfolgreiche Drogenkontrolle sind. Auch läge bereits in dem bloßen Vorschlag zur Durchfiihrung einer Inspektion eine Verletzung souveräner Rechte der Staaten, da im Falle der Ablehnung dieses Vorschlags der Eindruck entstehen könnte, daß der betroffene Staat etwas zu verbergen hat, so daß seine Reputation in der Öffentlichkeit gefährdet wird. Eine Ablehnung der Inspektion ohne Prestigeverlust ist daher praktisch nicht möglich. Des weiteren sollten die erzielbaren Ergebnisse einer Inspektion nicht überbewertet werden, da die Staaten den Inspektoren nur das zeigen würden, was sie für erforderlich halten. 53 Demgegenüber konnten sich die Staaten jedoch ein Inspektionsverfahren vorstellen, welches auf einer Nachfrage der Staaten beruht, daß also das "Initiativrecht" von dem INCB auf die Staaten übertragen wird. 54 Durch diese Konstellation könnten die Staaten Kritik vermeiden, falls sie den Vorschlag des INCB für die Durchfiihrung einer Inspektion ablehnen würden. Damit stellt sich die Frage, warum sich 1953 die Einbeziehung eines Inspektionsrechtes durchsetzen ließ. Die Erklärung hierfür wird in den politischen Machtverhältnissen auf den jeweiligen Vertragskonferenzen gesehen. Das Opiumprotokoll von 1953 bezog sich einzig auf Opium, so daß bereits aus diesem Grund der potentielle Adressatenkreis der Inspektionen sehr klein war und damit von nur wenigen Staaten Opposition zu erwarten war, denn nur die opiumproduzierenden Staaten mußten mit einer Inspektion rechnen. Zugleich waren auf der Konferenz von 1953 überwiegend nicht-opiumproduzierende Staaten vertreten, die mehrheitlich damit die Einbeziehung eines INCB-Inspektionsrechtes durchsetzen konnten.

Siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 11. Zu einer Inspektion gemäß Art. 11 I (d) (1953) ist es nie gekommen. Vgl. Bettati in Fischer/Vignes (eds.), L'Inspection Internationale (1976), S. 471, 477. 53 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 71126, Denkschrift zum Einheitsübereinkommen, S. 52, 55; Official Records 1961, Vol. I, S.81-83; Official Records 1972, Vol. I, S. 67,68. 54 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 37. 51

52

14*

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

In der Konferenz von 1961 stieg demgegenüber nicht nur die Zahl der vertretenen opiumproduzierenden Staaten, sondern auch der Kreis der potentiellen Adressaten der Inspektionen wurde größer, da der Anwendungsbereich der Einheitskonvention nicht auf Opium beschränkt war. Auf Grund dieser geänderten Sachlage war die Opposition gegen Inspektionen wesentlich größer und fiihrte im Ergebnis zur Ablehnung dieser Maßnahme. 55 Die politischen Einflüsse auf die Ausgestaltung der Durchsetzungsmaßnahmen kommen auch in dem an die USA gerichteten Vorwurf zum Ausdruck, daß ein US-amerikanischer Vorschlag zur Einbeziehung eines Inspektionsrechtes in die Konvention von 1971 ausblieb, da die USA sehr stark im Bereich der Herstellung psychotroper Stoffe engagiert sind und damit offensichtlich vermeiden wollten, selbst Gegenstand einer internationalen Inspektion zu werden. 56 Die Diskussionen um die Einbeziehung eines Inspektionsrechtes haben ferner auch die Sensibilität der Staaten hinsichtlich der Begriffswahl in den Vertragstexten aufgezeigt. Ein auf der Änderungskonferenz von 1972 geäußerter französischer Vorschlag sah ebenfalls Inspektionen vor Ort vor, jedoch wurde die Möglichkeit eröffnet, auf die Begriffe "investigator" und "inquiry" zugunsten der Formulierung " ... sending of a representative of the Board, ... " zu verzichten. 57 Viele Staaten zogen bereits auf Grund der moderateren Begriffswahl den französichen Vorschlag gegenüber dem US-amerikanischem Vorschlag als Diskussionsgrundlage vor. 5B Demnach bestanden bei den Vertrags staaten unterschiedliche Auffassungen über die Notwendigkeit von Inspektionen als Mittel zur Sicherstellung der Durchfiihrung der Konventionen. Allerdings wurde im Verlauf der obigen Ausfiihrungen ebenfalls deutlich, daß bei der Entscheidung fiir oder gegen die Aufnahme eines Vertragsdurchsetzungsmittels nicht ausschließlich Fragen der Effektivität und Praktikabilität einer Maßnahme ins Gewicht fallen, sondern ebenso politische Erwägungen, die durch das nationale Interesse geprägt werden. d) Die Durchfiihrung einer Studie vor Ort

Die letzte Stufe innerhalb der vertraulichen Phase sieht vor, daß das INCB die Durchfiihrung einer Studie vor Ort vorschlagen kann, wenn eine solche 55 Vgl. Vignes Annuaire Fran~ais de Droit International, 1972, S. 629,636; Bettati in Fischer/Vignes (eds.) L'Inspection International (1976), S. 471, 477. 56 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 37. 57 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 5. 58 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 35.

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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Maßnahme für die Aufklärung einer Gefährdung der Vertragsziele für erforderlich gehalten wird. Diese Maßnahme ist einzig in der Konvention von 1961 vorgesehen59 und wurde erst durch das Änderungsprotokoll von 1972 eingefügt. Zwar bestehen einerseits offensichtlich Parallelen zu dem abgelehnten Verfahren der "local inquiry", da beispielsweise das Vorschlagsrecht für eine solche Studie auf seiten des INCB bestehen bleibt. Andererseits müssen zugleich wesentliche Unterschiede feststellbar sein, die im Ergebnis zur Akzeptanz dieser Maßnahme bei den Staaten beigetragen haben. Abgesehen davon, daß bereits der moderatere Begriff "study" an Stelle von "local inquiry" gewählt wurde,60 besteht der wesentliche Unterschied zur "local inquiry" darin, daß nicht das INCB, sondern die Staaten die alleinige Direktionsbefugnis hinsichtlich der Ausführung der Studie haben. Sollte eine Regierung den Vorschlag des INCB befürworten, so kann die Regierung das INCB ersuchen, Gutachten oder die Dienste von Experten zur Unterstützung der eigenen Regierungsbeamten zur Verfügung zu stellen. Dabei wird den Staaten ferner ausdrücklich ein Recht zur Ablehnung der vorgeschlagenen Personen eingeräumt. Im Rahmen der "local inquiry" hätten demgegenüber die Staaten weder die Zusammensetzung des Untersuchungskomitees noch die Art und Weise der Durchführung der Untersuchung beeinflussen können. Durch diese Konstellation wurden eindeutig die Machtverhältnisse innerhalb des Untersuchungsverfahrens vor Ort zugunsten der Staaten verschoben, so daß diese Norm als Kompromiß im Gegensatz zur "local inquiry" für die Staaten akzeptabel war. Auch im Rahmen dieser Maßnahme kommt dem Kooperationsaspekt besondere Bedeutung zu. Dies zeigt sich nicht nur in der Unterstützung der Regierungen bei der Durchführung der Untersuchungen durch die Bereitstellung von Know-how seitens des INCB, sondern auch darin, daß das INCB die Angelegenheit auch ohne ausdrückliche vertragliche Festsetzung und ohne ausdrückliche staatliche Aufforderung vertraulich behandeln soll.61

59

Art. 14 I (c)(1961).

60 Auf die Sensibilität der Staaten hinsichtlich der Begriffswahl wurde bereits hinge-

wiesen. 61 Vgl. 1972 Commentary S. 30 NT. 9.

214

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

2. Die Handlungsmittel der "öffentlichen Phase"

a) Die Inkenntnissetzung der Öffentlichkeit Die Handlungsmittel des INCB im Rahmen der öffentlichen Phase werden zunächst durch die Einschaltung der Öffentlichkeit eingeleitet. 62 In diesem Schritt wird eine selbständige Vertragsdurchsetzungsmaßnahme gesehen, die das Staatenverhalten beeinflussen soll, die Regelungen der Konventionen einzuhalten. 63 Ohne im einzelnen zu konkretisieren, welche Reaktionen von der in Kenntnis gesetzten Öffentlichkeit, also der CND, dem ECOSOC und den Vertragsstaaten erwartet werden, wird davon ausgegangen, daß durch diese Maßnahmen politischer Druck auf den Verfahrensadressaten ausgeübt wird,64 um diesen zu veranlassen, sein Verhalten zu überdenken und den vertraglichen Vorgaben anzupassen. Nach Maßgabe der vertraglichen Vorgaben kann das INCB die Öffentlichkeit erst einschalten, wenn es zuvor festgestellt hat, daß entweder keine befriedigende Erklärung während der vertraulichen Phase von der betroffenen Regierung vorgelegt oder diese gar abgelehnt wurde,65 oder wenn diese Regierung die seitens des INCB geforderten Abhilfemaßnahmen zur Beseitigung der ernsthaften Gefahr66 nicht durchgeführt hat. Die Öffentlichkeit wird von diesem Fehlverhalten, bzw. Unterlassen in Kenntnis gesetzt, so daß die damit verbundene öffentliche Kritik den betroffenen Staat aus den genannten Gründen zu einer Richtigstellung seines Verhaltens anhalten soll. Ob das INCB bei Vorlage der notwendigen Voraussetzungen von diesem Schritt Gebrauch macht, wird in das Ermessen des INCB gestellt. Daneben bestehen seit der Änderung der Einheitskonvention von 1961 hervorzuhebende Besonderheiten, die einen differenzierteren Einsatz dieser Maßnahme vorsehen und in den Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1971 und 1988 nicht enthalten sind. Der fakultative Anwendungsbereich der Einschaltung der Öffentlichkeit wurde durch die Alternative ergänzt, daß im Falle einer ernsten Gefahrenlage, für deren Bereinigung Maßnahmen der Zusammenarbeit auf internationaler

Art. 14 I (d) (1961); Art. 19 I (c) (1971); Art. 22 I (b) (iii) (1988). VgJ. 1972 Commentary S. 31 Nr. 1. 64 VgJ. Leben "Les sanctions privatives de droit ou de qualite dans les organisations internationales specialisees" (1979), S. 172. 65 Zur ersten Reaktionsstufe siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 1. a) 66 Zur zweiten Reaktionsstufe siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 1. b). 62 63

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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Ebene erforderlich sind, das INCB die Öffentlichkeit ebenfalls informieren kann. 67 Ferner wird aus dem Ermessen des INCB eine Pflicht zur Einschaltung der Öffentlichkeit, wenn die Ziele der Einheitskonvention ernsthaft gefährdet sind und die Angelegenheit nicht auf andere Weise zufriedenstellend geregelt werden kann68 sowie im Falle einer ernsten Situation, für deren Beseitigung Maßnahmen der Zusammenarbeit auf internationaler Ebene erforderlich sind und diese Zusammenarbeit am besten dadurch erleichtert wird, wenn die Öffentlichkeit eingeschaltet wird. 69 Durch die dargestellten Änderungen der Einheitskonvention wurde der Anwendungsbereich dieser Maßnahme erheblich ausgedehnt und damit dem Druckmittel der Einschaltung der Öffentlichkeit ein größerer Wirkungskreis eröffnet. Daneben ist auch die allgemeine Intention des Änderungsprotokolls von 1972 zu berücksichtigen, die die Stärkung der Einheitskonvention im Kampf gegen den illegalen Betäubungsmittelverkehr auch durch eine intensivere Zusammenarbeit der Beteiligten beinhaltet. 70 Ausprägung dieser Intention ist ebenfalls die Ausdehnung des Anwendungsbereiches des Vertragsdurchsetzungsverfahrens auf gefährliche Situationen, die trotz einer einwandfreien Vertragsdurchfiihrung entstanden sind und kommt nun auch in der hier erörterten Regelung zum Ausdruck, die Öffentlichkeit auch dann einzuschalten, wenn nur durch kooperative Maßnahmen auf internationaler Ebene Abhilfe geschaffen werden kann. Durch diese Regelung wird nämlich der Tatsache Rechnung getragen, daß auf Grund der internationalen Verknüpfungen des illegalen Betäubungsmittelverkehrs ein einzelner Staat nicht in der Lage ist, diesen wirksam zu bekämpfen. Andererseits wird dadurch aber auch deutlich, daß die Maßnahme der Einschaltung der Öffentlichkeit neben der Absicht, Druck auf einen Staat auszuüben, insbesondere auch den Zweck verfolgt, einen internationalen Dialog zu ermöglichen,71 der die grundlegende Voraussetzung für die Ausarbeitung konstruktiver Lösungen zur Beseitigung bestehender Gefahrensituationen ist. Daher soll sich das INCB auch nicht darauf beschränken, die Öffentlichkeit zu alarmieren, sondern es soll zugleich auch Vorschläge unterbreiten, durch welche koordinierten Aktionen Abhilfe geschaffen werden kann. 72 Art. 14 I (d) Satz 1 (1961). Art. 14 I (d) Satz 2 (1961). 69 Art. 14 I (d) Satz 3 (1961). 70 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, B. I. 2. 71 Vgl. Official Records 1972, Vol. 11, S. 138 para. 84. 72 Vgl. 1972 Cornrnentary S. 33 Nr. 10.

67

68

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Der repressive Aspekt der Einschaltung der Öffentlichkeit entfällt schließlich ganz, wenn die Gefährdung der Vertragsziele, die ein kooperatives Agieren auf internationaler Ebene erfordert, nicht auf einem vorwerfbaren Verhalten eines Staates beruht. In diesem Fall ist die Einschaltung der Öffentlichkeit im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens aus den oben dargelegten Gründen ausschließlich als Unterstützung des betroffenen Staates zu werten und nicht als Sanktion. 73 Abschließend ist zur Eröffnung der öffentlichen Phase der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu bemerken, daß nun das INCB nicht mehr verpflichtet ist, die im Rahmen des ersten Handlungsschrittes vorgenommenen Nachfragen und die erhaltenen Antworten und Erklärungen der Regierungen vertraulich zu behandeln. 74 b) Die Empfehlung eines Embargos

Der nächste Schritt der Vertragsdurchsetzungsverfahren sieht die Empfehlung eines Embargos vor. Diese Maßnahme ist in den Verfahren der Konventionen von 1961 und 1971 enthalten, nicht jedoch in dem der Konvention von 1988. 75 Klarstellend ist hervorzuheben, daß die Vertragstexte im Gegensatz zum Opiumprotokoll von 1953 den Begriff "Embargo" vermeiden und statt dessen die weniger streng erscheinende Terminologie "Einstellung der Ein- und Ausfuhr" gewählt haben. Auf Grund der bereits oben festgestellten Sensibilität der Staaten hinsichtlich der Begriffswahl ist diese Terminologie bevorzugt worden. 76 Im Rahmen dieser Reaktionsstufe der Vertragsdurchsetzungsverfahren besteht sowohl auf seiten des INCB als auch auf seiten der Staaten Ermessen. Einerseits entscheidet das INCB frei darüber, ob, und wenn ja fiir welchen Zeitraum, es ein Embargo für erforderlich hält. Andererseits sind die Staaten nicht zur Einstellung des Imports oder Exports der dem Kontrollregime der UN-Drogenkonventionen unterfallenden Substanzen verpflichtet, da es sich lediglich um eine Empfehlung des INCB handelt und damit nicht um eine bindende Entscheidung fiir die Staaten. Da aber bereits auch die Empfehlung eines Embargos als "Extremmaßnahme" eingestuft wird, wurde das Ermessen des INCB dahin gehend eingeVgl. 1972 Commentary S. 31 Nr. 2. Vgl. 1971 Commentary S. 319 Nr. 4. 7S Art. 14 11 (1961); Art. 19 11 (1971). 76 Vgl. Official Records 1961, Vol. 11, S. 203. 73 74

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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schränkt, daß es auf diesen Schritt nur zurückgreifen darf, wenn es eine solche Vorgehensweise für notwendig erachtet. Hinsichtlich der inhaltlichen Gestaltung des Embargos ist des weiteren hervorzuheben, daß entgegen der Embargoverfahren der Drogenkonventionen von 1925 und 1931 77 nicht nur die Einstellung des Exportes in einen Staat (=Exportembargo), sondern auch die Einstellung des Importes von einem Staat (=Importembargo) empfohlen werden kann. Diese Änderung wurde vollzogen, da die einseitige Empfehlung eines Exportembargos, welches die Verringerung der verfügbaren Betäubungsmittelmengen in dem betroffenen Staat anstrebte, als diskriminierend angesehen wurde. Die diskriminierende Wirkung des Exportembargos zum Nachteil der Produktionsstaaten resultierte dabei unbeabsichtigt aus der gewachsenen Verteilung der Produktions- und Herstellungskapazitäten der Staaten. Ein Exportembargo würde sich nämlich nicht in jenen Staaten auswirken, die ihren Bedarf durch die eigene Herstellung decken können. Demgegenüber würde sich jedoch ein Exportembargo in den Produktionsstaaten, also regelmäßig in den Entwicklungsstaaten, auswirken, die auf die Einfuhr der weiterverarbeiteten natürlichen Betäubungsmittel oder der psychotropen Stoffe angewiesen sind. 78 Ein Importembargo könnte demgegenüber die wirtschaftlichen Interessen der Herstellungsstaaten treffen, wenn ihre Produkte nicht mehr nachgefragt werden. 79 Da es sich nur um die Empfehlung eines Embargos handelt und die Entscheidungsfreiheit der Staaten damit nicht eingeschränkt wird, wurde auch die Einbeziehung dieses Durchsetzungsmittels in das Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht ernsthaft in Frage gestellt. Lediglich während der Vertragskonferenz von 1971 wurde von einigen Herstellungsstaaten, die im Rahmen der Konvention über psychotrope Stoffe die primären potentiellen Adressaten eines Importembargos wären, die Notwendigkeit einer solchen Maßnahme bezweifelt,80 was jedoch offensichtlich nicht durch Zweifel an der EffIzienz eines solchen Durchsetzungsmittels motiviert war, als vielmehr durch das Bemühen, eigene Interessen zu schützen und um zu verhindern, Adressat eines Embargos zu werden.

71

Art. 24 (1925); Art. 14 III (1931).

78 Zur Unterscheidung von Produktion und Herstellung im Bereich der internationa-

len Drogenkontrolle siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, Fn 76. 79 Vgl. May Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1955, S. 1,11; Krishnamoorthy Bulletin on Narcotics, NT. 3, 1962, S. I, 9; Goodrich International Conciliation, Nr. 530, 1960, S.179,203; 1961 CommentaryS.190Nr.6. 80 Vgl. Official Records 1971, Vol. II, S. 77.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Abschließend ist zur Empfehlung eines Embargos festzuhalten, daß auf diese Maßnahme im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Einheitskonvention nicht zuruckgegriffen werden kann, wenn ein Staat die Konvention einwandfrei durchführt. sl c) Der Verzicht auf ein obligatorisches Embargo mit Berufungsmöglichkeit

Ebenso wie die Einbeziehung einer Inspektion vor Ort als Vertragsdurchsetzungsmaßnahme scheiterte, wurde auch mit überragender Mehrheit82 die Möglichkeit der Verhängung eines obligatorischen Embargos in der Vertragskonferenz von 1961 und in der Änderungskonferenz von 1972 abgelehnt, obwohl eine solche Maßnahme im Opiumprotokoll von 1953 vorgesehen war. 83 Wiederum stellt sich die Frage, warum die Staaten in einem weiter fortgeschrittenem Stadium der internationalen Drogenkontrolle eine solche Maßnahme im Gegensatz zu einem früheren Zeitpunkt nicht akzeptiert haben. Inhaltlich hätte ein obligatorisches Embargo zum Gegenstand gehabt,84 daß das INCB dem betroffenen Staat zunächst anzeigt, daß es die Verhängung eines Embargos anstrebt und diesem Staat damit Gelegenheit zur Beseitigung der Mißstände gibt. Erst wenn diese Anzeige wirkungslos geblieben wäre, sollte das Embargo tatsächlich ausgesprochen werden. Der betroffene Staat hätte im Anschluß jedoch die Möglichkeit gehabt, bei einem eigens seitens des IGH ernannten ,,Appeals Committee" Berufung gegen die Entscheidung des INCB einzulegen. Erst wenn der betroffene Staat von dieser Berufungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht hätte, bzw. die Entscheidung des INCB durch das Berufungsorgan nicht verworfen worden wäre, sollten die Vertragsstaaten mit bindender Wirkung von der Verhängung eines Embargos benachrichtigt werden und dieses umsetzen. Wiederum ging der Vorschlag zur Einbeziehung eines obligatorischen Embargos von den USA aus. Es wurde vorgebracht, daß die moralische Autorität des INCB in Anbetracht der von dem illegalen Betäubungsmittelverkehr ausgehenden Gefahr nicht genügt. Vielmehr müßten wirkungsvolle Sanktionsmaßnahmen die Staaten zu einem vertragskonformen Verhalten anhalten, um so die angemessene Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs sicherzustellen. Ferner sah man in der Möglichkeit der Verhängung eines Embargos einen taktischen Vorteil in Form der Aufwertung der Empfehlung eines Vgl. 1972 Commentary S. 35 Nr. 5. Die Einbeziehung dieser Maßnahme wurde mit 41 gegen 3 Stimmen abgelehnt. Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 87. u Art. 12 III (1953). 84 Art. 22 IV des Entwurfs zur Einheitskonvention (später Art. 14 (1961) in der Endfassung). 81

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Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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Embargos, da die Staaten noch mit einem weiteren Schritt rechnen müßten und damit psychologisch unter Druck gerieten. 85 Die Vertragsstaaten lehnten jedoch mit deutlicher Mehrheit ein obligatorisches Embargo ab. Anknüpfend an die Diskussionen um die zulässigen Informationsquellen des INCB und der Inspektionen vor Ort, wurde zum Teil stereotyp geltend gemacht, daß die Verhängung eines obligatorischen Embargos gegen die Souveränität der Staaten verstoßen würde und daß das die internationale Drogenkontrolle dominierende Kooperationsprinzip durch Zwang ersetzt würde. 86 Des weiteren wurde ein obligatorisches Embargo als unpraktikabel und unrealistisch abgelehnt. Ein Embargo könnte zur Verknappung der Betäubungsmittel in dem betroffenen Staat führen und damit auf Grund des dualen Charakters der kontrollierten Substanzen auch die medizinische Versorgung der Bevölkerung gefahrden. Kein Staat würde jedoch dem Embargo des INCB folgen und Betäubungsmittel zurückhalten, wenn diese Gefahr konkret bestünde. 87 Durch diese Sachlage einerseits und durch die Einschaltung eines Berufungsorganes andererseits, das die Entscheidung des INCB abändern könnte, wurde darüber hinaus die Gefahr gesehen, daß auch das INCB an Ansehen verlieren wird, wenn die Staaten das Embargo aus medizinischen Gründen mißachten oder die INCB-Entscheidung durch ein Berufungsorgan aufgehoben wird. Im übrigen wurde auch der praktische Wert eines obligatorischen Embargos mit Berufungsmöglichkeit angezweifelt, da es sich um ein kompliziertes und langwieriges Verfahren handeln würde, das keine sofortige Wirkung in einer gefahrlichen Situation entfalten könnte. 88 Zusammenfassend läßt sich damit feststellen, daß unter Berücksichtigung der Erfahrungen mit dem Opiumprotokoll von 1953, das unter anderem auch an seinem Vertragsdurchsetzungsverfahren scheiterte,89 davon abgesehen wurde, eine Sanktionsmaßnahme in das Vertragsdurchsetzungsverfahren aufzunehmen, deren Anwendung äußerst fraglich ist, da auch von der vorgeschalteten Möglichkeit der Empfehlung eines Embargos bislang kein Gebrauch gemacht wurde, diese Maßnahme aber einer universellen Akzeptanz im Wege stehen kann.

Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 44, 45; Official Records 1972, Vol. 11, S. 74. Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 81, 83; Official Records 1972, Vol. I, S. 43, 44. 87 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 84; Official Records 1972, Vol. I, S. 43, 44. 88 Vgl. May Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1955, S. 1, 10; Official Records 1972, Vol. I, S. 15. 89 Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 11. 8S

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

d) Bericht des INCB nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren Schließlich besteht auf seiten des INCB noch die Möglichkeit, einen Bericht über die in den Vertragsdurchsetzungsverfahren behandelten Angelegenheiten zu veröffentlichen,90 der dem ECOSOC zuzuleiten ist und von diesem wiederum an die Staaten weitergeleitet wird. Von dieser Berichtsmöglichkeit kann das INCB Gebrauch machen, sobald die öffentliche Phase der Verfahren erreicht ist. Zwar könnte das INCB, vorbehaltlich der bestehenden Geheimhaltungspflichten der vertraulichen Phase der Vertragsdurchsetzungsverfahren, auch in seinem Jahresbericht91 über Angelegenheiten berichten, die im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren behandelt wurden, allerdings wäre dies dann kein Bericht nach Maßgabe der Durchsetzungsverfahren. Der Unterschied ergibt sich bereits aus dem formellen Verfahren der Weiterleitung der Berichte. Die Jahresberichte des INCB sind dem ECOSOC durch die CND vorzulegen und von dem Generalsekretär der Vereinten Nationen zu veröffentlichen. Demgegenüber ist der Bericht nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren direkt dem ECOSOC zuzuleiten. Da hierin jedoch kein signifIkanter Unterschied zu sehen ist, stellt sich die Frage, warum dem INCB überhaupt die Möglichkeit eingeräumt wurde, einen separaten Bericht verfassen zu können. Indem ein separater Bericht verfaßt wird, kann in besonders alarmierender Weise auf die Existenz einer gefährlichen Situation hingewiesen werden,92 die der Abhilfe bedarf. Demgegenüber könnte einer solchen Mitteilung innerhalb der INCB-Jahresberichte auf Grund der dort vorzufmdenden Informationsdichte nicht die genügende Aufmerksamkeit widerfahren. Demnach wird bereits durch die bloße Existenz eines separaten Berichtes nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren, unabhängig von der konkreten inhaltlichen Mitteilung, die gravierende Gefährdung oder Beeinträchtigung der Vertragsziele besonders hervorgehoben. 3. Zusatzmaßnahme Art. 14 bis der Einheitskonvention von 1961 Schließlich ist dem Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1961 auch die durch das Änderungsprotokoll von 1972 eingefügte Möglichkeit des INCB zuzuordnen, den zuständigen Organen der Vereinten Nationen und 90 Art. 14 III (1961); Art. 19 III (1971); Art. 22 I (b) (iii) (1988). 91 Art. 15 (1961); Art. 18 (1971); Art. 23 (1988).

92 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 270; 1961 Commentary S. 195 Nr. 6; 1971 Commentary S. 326 Nr. 5.

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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den Sonderorganisationen zu empfehlen, einer Regierung technische und/oder finanzielle Hilfe zu gewähren. 93 Diese Empfehlung richtet sich also nicht an die Staaten, sondern an internationale Organe und setzt das Einverständnis jener Regierung voraus, die in den Genuß der Hilfe kommen soll. Die Verknüpfung von Art. 14 bis (1961) mit dem Vertragsdurchsetzungsverfahren ergibt sich dabei aus der Anordnung, daß das INCB eine solche Empfehlung zusätzlich oder an Stelle der oben behandelten Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen aussprechen kann. Gemäß Art. 14 bis (1961) verfolgt diese Empfehlung den Zweck, die Staaten bei der Erfüllung ihrer Vertragspflichten zu unterstützen. Darüber hinaus soll die Realisierung der Vertragsziele insgesamt gefördert werden. 94 Letzteres gilt insbesondere im Hinblick auf die Tatsache, daß das Vertragsdurchsetzungsverfahren auch dann anwendbar ist, wenn ein Staat die Konvention einwandfrei durchführt, aber dennoch zu einem Zentrum des illegalen Betäubungsmittelverkehrs geworden ist und von diesem Staat daher eine Gefahr für die Vertragsziele insgesamt ausgeht. Diese Vorschrift trägt damit der Tatsache Rechnung, daß es den Staaten an der Durchsetzungsfähigkeit fehlen kann und nicht ausschließlich an der Durchsetzungswilligkeit. 95 So sind Situationen denkbar, in denen ein Staat beispielsweise den seitens des INCB geäußerten Abhilfevorschlägen im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens mangels technischem Know-hows oder auf Grund fmanzieller Zwänge nicht folgen kann, obwohl hierfür eine grundsätzliche Bereitschaft besteht. In solch einer Zwangslage wäre die Fortführung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens kontraproduktiv und würde nicht zu einer tatsächlichen Entschärfung der Gefährdung der Vertragsziele beitragen. Damit stellt sich die Frage der Einordnung einer solchen Empfehlung in das Vertragsdurchsetzungsverfahren. Durch die Möglichkeit, technische und fmanzielle Hilfsmaßnahmen auch im Rahmen eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens initiieren zu können, wird erneut unterstrichen, daß der Zweck eines solchen Verfahrens nicht ausschließlich darauf gerichtet ist, Druck gegen einen Staat auszuüben, um diesen zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen. Vielmehr soll auch mittels einer kooperativen Zusammenarbeit aller Beteiligten ein vertragskonformes Verhalten eines einzelnen Staates sichergestellt werden und damit die Vertragsziele insgesamt geschützt werden. Durch diesen Ansatz wird insbesondere praktischen Anforderungen Rechnung getragen.

Art. 14 bis (1961); Art. 7 (1972). Vgl. 1972 Commentary S. 36 NT. 3. 9S Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, D. I.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

III. Die Beeinflussung des Verfahrensablaufes durch den Verfahrensadressaten 1. Allgemeines Nachdem die Handlungsmittel des INCB erörtert wurden, ist des weiteren von Interesse, ob und in welchem Ausmaß der Adressat des Vertragsdurchsetzungsverfahrens den Verfahrensablauf beeinflussen kann. Es wurde gezeigt, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen einen gestuften Verfahrensablauf vorsehen, der durch die Steigerung der Intensität der aufeinanderfolgenden Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen geprägt ist. Das abgestufte Vorgehen des INCB verfolgt damit den Zweck, auf jeder Stufe des Verfahrens dem Adressaten eine Reaktion auf das Durchsetzungsmittel zu ermöglichen und stellt für den Fall einer nicht zufriedenstelIenden Reaktion des Staates die Anwendung einer intensiveren Maßnahme in Aussicht. Zu klären sind damit die konkreten Auswirkungen der Reaktionsmöglichkeiten der betroffenen Staaten auf die Gestaltung des Verfahrensablaufes. 2. Die Einflußnahmemöglichkeiten im einzelnen An mehreren Stellen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ist dem Verfahrensadressaten Ermessen eingeräumt worden, so daß überwiegend keine Reaktionspflicht auf ein Durchsetzungsmittel des INCB besteht. Die gilt sowohl hinsichtlich des "Ob" als auch hinsichtlich des "Wie". Den Staaten verbleibt damit auch im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ein Entscheidungsspielraum. Bereits in der Anfangsphase des Verfahrens liegt es im Ermessen des betroffenen Staates, auf den Vorschlag des INCB einzugehen und durch Konsultationen die Gefahrenlage zu klären oder gar zu beseitigen.96 Dabei ist es durchaus ratsam, daß die Staaten dieses Kooperationsangebot des INCB annehmen, da zu diesem Zeitpunkt die Vorteile der vertraulichen Phase genutzt werden können. Frei von politischem Druck, der in der öffentlichen Phase von der Staatengemeinschaft ausgeübt werden kann, können Lösungen zur Beseitigung der Gefahr rur die Vertragsziele ausgearbeitet werden. Ferner ist ebenso denkbar, daß der betroffene Staat die Konsultationsmöglichkeit nutzt und das INCB davon überzeugt, daß die verfiigbaren Informationen beispielsweise unsachgemäß bewertet wurden und daher die Annahme einer Gefahr unbegründet ist oder 96 Die Möglichkeit, Konsultationen vorzuschlagen, besteht nur nach der Einheitskonvention; siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 1. a).

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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daß die Gefahrenquelle in einem anderen Staat zu suchen ist. Mißverständnisse können somit frühzeitig beseitigt werden und ein Rückgriff auf intensivere Vertragsdurchsetzungsmittel kann verhindert werden. Damit können die Staaten durch eine aktive Kooperation in Form der Mitarbeit an der Aufklärung eines Sachverhaltes den Verlauf und die Fortführung des Verfahrens beeinflussen. Kein Ermessen der Staaten besteht, wenn das INCB im Rahmen seines Nachfragerechtes einen Staat auffordert, eine Erklärung abzugeben oder weitere Informationen vorzulegen. 97 Das Vertragsdurchsetzungsverfahren erweitert damit also die Berichtspflichten der Staaten, die ansonsten abschließend in den Drogenkonventionen geregelt sind. Dabei ist wiederum aus den oben genannten Gründen, die auch für eine freiwillige Aufnahme der Konsultationen des betroffenen Staates mit dem INCB sprechen, die Befolgung dieser Pflicht ratsam. Darüber hinaus kann im Falle der Nichtbefolgung oder der nicht ausreichenden Erfüllung dieser Berichtspflicht mit der Fortführung des Verfahrens in Form der Unterbreitung von Abhilfemaßnahmen oder der Einschaltung der Öffentlichkeit reagiert werden. 98 Hierin wird eine Sanktion gesehen, da bereits das Fordern einer Erklärung von einem souveränen Staat als "extreme measure" eingeschätzt wird. 99 Den Verfahrensadressaten trifft damit eine Informationslast. Die notwendigen Feststellungen des INCB beschränken sich auf Grund seines begrenzten Informationszuganges auf das Zusammenstellen objektiver Fakten, die die Annahme einer Gefährdung der Vertragsziele rechtfertigen. Der Verfahrensadressat kann durch die Vorlage entsprechender Informationen diese Annahme widerlegen und die Fortführung des Verfahrens verhindern. Allerdings müssen die Informationen nicht ausschließlich die Widerlegung der Annahme des INCB zum Gegenstand haben. Die seitens des Verfahrensadressaten vorgelegten Informationen können z. B. auch die Annahme des INCB bestätigen. Wenn jedoch dieser Staat zugleich in zufriedenstelIender Weise anzeigt, welche Maßnahmen zur Beseitigung der Gefahrenlage auf Grund einer eigenständigen Initiative ergriffen wurden oder geplant sind, dann besteht ebenfalls kein Anlaß, mit dem Vertragsdurchsetzungsverfahren fortzufahren. Sanktioniert wird demnach nicht das Vorliegen einer Gefahrenlage, sondern das Unterlassen des Staates oder die mangelhafte Kooperation in Form der Vorlage nicht ausreichender Informationen. Folglich richtet sich der Ablauf des Verfahrens nach der Kooperationsbereitschaft des Verfahrensadressaten.

Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. I. a). Vgl. 1961 Commentary S. 183 Nr. I. 99 Vgl. Official Records 1971, Vol. 11, S. 75. 97 98

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Im Rahmen der seitens des INCB vorgeschlagenen Studie vor Ort lOO unterliegt das "Ob" und das "Wie" dem Ermessen des betroffenen Staates. Der Staat ist jedoch verpflichtet, dem INCB die Ergebnisse der Studie und die geplanten Abhilfemaßnahmen mitzuteilen. 101 Eine Reaktionsmöglichkeit des Verfahrensadressaten ist ausdrücklich vorgesehen, sollte das INCB den übrigen Staaten ein Import- und/oder ein Exportembargo empfehlen. In solch einem Fall kann der betroffene Staat den ECOSOC mit der Angelegenheit befassen. l02 Ob der Staat dadurch den Verfahrensablauf tatsächlich beeinflussen kann, hängt wiederum davon ab, wie der ECOSOC auf die Entscheidung des INCB reagieren kann. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren enthalten diesbezüglich keine Angaben. Es wird jedoch davon ausgegangen, daß der ECOSOC die Entscheidung des INCB hinsichtlich der Empfehlung eines Embargos nicht abändern, aufheben oder bestätigen kann. Begründet wird dies mit der Position des INCB als ,judicial body" der Vertragsdurchsetzungsverfahren, so daß dessen Entscheidungen nicht von einem übergeordneten Organ wie dem ECOSOC nachträglich modiftziert werden können. l03 Die Einschaltung des ECOSOC wäre jedoch überflüssig, würde man diesem keinerlei Befugnisse im Rahmen des Embargoverfahrens zugestehen. Daher ist davon auszugehen, daß der ECOSOC zumindest zu der Empfehlung des INCB Stellung nehmen und eine eigene Empfehlung abgeben kann. Diesen Äußerungen des ECOSOC kann insbesondere für die Zukunft eine richtungsweisende Rolle zukommen und sie können darlegen, wie zukünftig die Vertragsdurchsetzungsmaßnahme der Empfehlung eines Embargos zu handhaben ist. 104 Für den Verfahrensadressaten bedeutet die Einschaltung des ECOSOC damit also nicht die Geltendmachung eines Rechtsmittels. In tatsächlicher Hinsicht könnte jedoch eine Stellungnahme des ECOSOC, die die Empfehlung des INCB nicht unterstützt, die übrigen Staaten veranlassen, dieser Empfehlung des INCB nicht zu folgen, so daß im Ergebnis in der Einschaltung des ECOSOC doch eine Einflußnahmemöglichkeit des betroffenen Staates auf den Verfahrensverlauf gesehen werden könnte. Da es jedoch noch nie zur Empfehlung eines Embargos kam, können die hier geäußerten Annahmen nicht durch Beispiele aus der Praxis belegt werden.

Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. I. d). Art. 14 I (c)S. 5 (1961). 102 Art. 1411 S. 2 (1961); Art. 1911 S. 2 (1971). 103 Vgl. Chatterjee "Legal Aspects of International Drug Control" (1981), S. 276. 104 Vgl. 1961 Cornrnentary S. 192 Nr. 16; 1971 Cornrnentary S. 324 Nr. 14. 100

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Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

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Schließlich ist der betroffene Staat zu jeder Sitzung des INCB einzuladen, in der eine ihn betreffende Angelegenheit beraten wird. lOS Damit ist gewährleistet, daß der Verfahrensadressat an der Entscheidungsfmdung des INCB teilnimmt. Zusammenfassend ist damit festzuhaIten, daß der betroffene Staat den Verlauf des Vertragsdurchsetzungsverfahrens insbesondere dadurch beeinflussen kann, wenn er mit dem INCB kooperiert und den Dialog mit dem INCB nutzt, um Lösungen zu fmden, die eine Fortfiihrung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens erübrigen.

IV. Die Beeinflussung des Veifahrensablaufes durch die übrigen Akteure der internationalen Drogenkontrolle Abschließend ist zu untersuchen, inwiefern die übrigen Akteure der internationalen Drogenkontrolle den Ablauf der Vertragsdurchsetzungsverfahren beeinflussen können. Abgesehen davon, daß die Staaten zu den wichtigsten Informationsquellen des INCB gehören und durch deren Informationsmaterial überhaupt erst eine Meinungsbildung des INCB hinsichtlich der Voraussetzungen der Verfahrensauslösung ermöglicht wird, sind die übrigen Staaten und internationalen Organe erst nach Abschluß der vertraulichen Phase der Vertragsdurchsetzungsverfahren in den Verfahrensablauf involviert. Es wurde gezeigt, daß die Einschaltung der Öffentlichkeit eine selbständige Vertragsdurchsetzungsrnaßnahme darstellt. I06 Die Vertragstexte spezifIzieren jedoch nicht im einzelnen, weIche Reaktionen von den übrigen Staaten oder den internationalen Organen erwartet werden, die den weiteren Verlauf des Verfahrens beeinflussen könnten. In der Konvention von 1988 wird lediglich ausgefiihrt, daß die CND nach Inkenntnissetzung durch das INCB im Rahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens die von ihr fiir zweckmäßig erachteten Maßnahmen trifft. 107 Da aus den dargelegten Gründen auch die Handlungsmöglichkeiten der CND begrenzt sind,108 beschränken sich die potentiellen Reaktionsmöglichkeiten der CND auf die Ausübung politischen Drucks durch eine öffentliche Diskussion der Angelegenheit innerhalb dieses Forums sowie auf die Formulierung von Resolutionen und Empfehlungen.

lOS Art. 14 V (1961); Art. 19 V (1971); Art. 22 11 (1988). 106 Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 2. a). 107 Art. 22 I (b) (iii) i. V. m. Art. 21 (d) (1988). 108 Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. 1.

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226

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Auch in der Einheitskonvention in der geänderten Fassung von 1972 wird durch die Fonnulierung, daß Maßnahmen der Zusammenarbeit auf internationaler Ebene erforderlich sind und daher die Einschaltung der Öffentlichkeit gerechtfertigt ist,l09 lediglich in allgemeiner Fonn angedeutet, daß als Reaktion von den übrigen Akteuren der internationalen Drogenkontrolle Maßnahmen erwartet werden, die neben der Ausübung politischen Drucks durch öffentliche Diskussionen, auch ein dem Einzelfall entsprechendes aktives und konstruktives Zusammenarbeiten beinhalten, um die Gefährdung der Vertragsziele nicht nur zu kritisieren, sondern auch zu beseitigen. Lediglich hinsichtlich der Reaktionsmöglichkeiten des ECOSOC ist konkret normiert worden, daß dieser die Generalversammlung der Vereinten Nationen auf die in dem Vertragsdurchsetzungsverfahren behandelte Angelegenheit aufmerksam machen kann. 110 Diese Vorgehensweise bezweckt letztlich eine weitere Intensivierung der öffentlichen Diskussion der Angelegenheit und soll den betroffenen Staat abhalten, die Vorschläge des INCB zu mißachten. 111 An dieser Stelle ist somit zu resümieren, daß die übrigen Akteure der internationalen Drogenkontrolle insbesondere ihren politischen Einfluß geltend machen sollen, um auf seiten des betroffenen Staates ein vertragskonfonnes Verhalten sicherzustellen. Die Ächtung eines vertragswidrigen Verhaltens durch die öffentliche Meinung wird also als Maßnahme zur Sicherstellung eines vertragskonfonnen Verhaltens eingesetzt. Insofern wird auch an die durch die Völkerbund-Drogenkonventionen begründete Tradition angeknüpft. Darüber hinaus könnten die Staaten jedoch auch die Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 und 1971 in der Endphase boykottieren, wenn sie nämlich die Embargoempfehlung des INCB mißachten. 112 Dies könnte sowohl aus humanitären Gründen der Fall sein, wenn die Staaten durch ein Exportembargo eine Beeinträchtigung des Gesundheitswesens des betroffenen Staates befürchten, aber auch aus wirtschaftlichen Gründen, wenn sich das Embargo auf die eigene Wirtschaft negativ auswirkt. Insbesondere auf Grund der letztgenannten Erwägung ist daher nicht nur der Verfahrensadressat zu den entsprechenden Beratungen des INCB einzuladen, sondern auch jene Staaten, die ein "unmittelbares Interesse" an der zu treffenden Entscheidung des INCB haben. l13

Art. 14 I (d)(1961). Art. 14 I (d) S. 3 (1961). 111 Vgl. Vignes Annuaire Fran~ais de Droit International, 1972, S. 629, 646. 112 Zur Embargoempfehlung siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 2. b). IIJ Vgl. Official Records 1961, Vol. 11, S. 204; 1961 Commentary S. 197 NT. 3; 1971 Commentary S. 327 NT. 2, S. 328 NT. 5; Art. 14 V (1961); Art. 19 V (1971); Art. 22 11 (1988). 109 110

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

227

B. Die normative Dichte der Vertragsdurchsetzungsverfahren Bei Ausarbeitung der Gestaltung von Verfahren, die die Sicherstellung der Durchfiihrung eines völkerrechtlichen Vertrages zum Gegenstand haben, ist regelmäßig nicht exakt vorhersehbar, welche Probleme und Konflikte bei der Vertragsimplementation auftreten werden, auf die das Vertragsdurchsetzungsverfahren reagieren muß. Folglich können Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht abschließend "durchnorrniert" sein, sondern müssen zwangsläufig allgemein formuliert werden, also aus füllungs fähige Regelungen enthalten, die eine flexible und dem Einzelfall gerecht werdende Reaktion ermöglichen. Die normative Dichte der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen läßt sich dahin gehend zusammenfassen, daß lediglich ein Rahmen vorgegeben wird, dessen inhaltliche Ausgestaltung von der Ausübung des den Akteuren der internationalen Drogenkontrolle übertragenen Ermessens abhängt. Festzustellen ist jedoch, daß die normative Dichte in den einzelnen Phasen der Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht durchgehend gleich ist. Detaillierte Regelungen sind ausnahmsweise an zwei Stellen zu fmden. So sind einerseits die Voraussetzungen der Verfahrensauslösung und andererseits die Informationsquellen des Aufsichtsorganes exakt festgelegt worden. 114 Des weiteren sind im Rahmen der öffentlichen Phase des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Konvention von 1961 detaillierte Vorgaben zu fmden, wenn das Ermessen des INCB zu einer Handlungspflicht wird und es verpflichtet ist, die Öffentlichkeit hinsichtlich einer bestehenden Gefahrenlage in Kenntnis zu setzen. 115 Die Erörterung des Verfahrensablaufes hat jedoch gezeigt, daß abstrakte Formulierungen überwiegen. Nicht nur die Begriffsausfüllung, also das "Wie" wird dem Ermessen der Beteiligten überlassen, sondern auch bereits die Entscheidung, ob überhaupt von einer Reaktionsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird. Nicht die normativen Vorgaben, sondern die Beteiligten bestimmen im wesentlichen durch die Ausübung des eingeräumten Ermessens die konkrete Gestaltung des Verfahrens. Durch die dadurch gewährleistete Flexibilität kann insbesondere auf sich wandelnde Umstände und Anforderungen auf wirtschaftlicher und politischer Ebene Rücksicht genommen werden.

114 115

15·

Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. I. 1. und 2. Art. 14 I (d) S. 2, 3 (1961).

228

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

c. Die Steuerung des Verfahrensablaufes I. Allgemeines Trotz der festgestellten offenen Gestaltung der Verfahren sind in den UNDrogenkonventionen jedoch auch Regelungselemente enthalten, die einerseits den Ermessensentscheidungen der Beteiligten Grenzen setzen und andererseits in Form von Verfahrensgarantien die unterschiedlichen Interessen der Beteiligten in verfahrensrechtlicher Hinsicht schützen. Durch diese Regelungselemente, die nur teilweise explizit genannt werden, im übrigen jedoch implizit in den Vertragsdurchsetzungsverfahren enthalten sind oder sich aus allgemeinen Regelungen der UN-Drogenkonventionen ergeben, die auch innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu berücksichtigen sind, erfolgt eine Steuerung des Verfahrensablaufes, so daß trotz der offenen und flexiblen Gestaltung der Verfahren sichergestellt ist, daß diese die ihnen übertragene Funktion erfiillen können.

II.

Ve~ahrensgarantien

Nach der Festlegung der einzelnen Handlungsmittel der Beteiligten, enthalten die Vertragsdurchsetzungsverfahren einen Katalog mit explizit aufgelisteten verfahrensrechtlichen Regelungen, die das Aufsichtsorgan INCB bei seiner Entscheidungsfmdung zu berücksichtigen hat. Zu diesen Regelungen gehört, daß eine Entscheidung des INCB innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren nur mit qualifizierter Mehrheit, nämlich mit 2/3 der Stimmen der Gesamtzahl der INCB-Mitglieder, getroffen werden kann. 116 Diese qualifIZierte Mehrheitsentscheidung soll die Richtigkeit der Entscheidung des INCB garantieren. 1I7 Darüber hinaus soll die Auffassung der Minderheit innerhalb des INCB dargelegt werden,118 wodurch die Entscheidungsfmdung des INCB transparent und nachvollziehbar gestaltet wird. Durch diese beiden verfahrensrechtlichen Vorgaben kann zur Förderung der Akzeptanz der jeweiligen INCB-Entscheidung beigetragen werden. Des weiteren bestehen insbesondere innerhalb der Beziehungen zwischen den Staaten und dem INCB Verfahrensgarantien. Hierzu gehört die bereits oben angesprochene Pflicht des INCB, jene Staaten zu seinen Sitzungen einzuladen, in denen eine Frage behandelt wird, an der diese Staaten ein "unmit116

Art. 14 VI (1961); Art. 19 VI (1971); Art. 22 IV (1988).

117 Diese Überlegung geht bereits auf die Gründung des Pennanent Central Boards

von 1925 zurück. Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 5. c), ce). 118 Art. 14 IV (1961); Art. 19 IV (1971); Art. 22 III (1988).

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

229

telbares Interesse" haben. 119 Damit wurde der Grundsatz des rechtlichen Gehörs berücksichtigt und die Beteiligung der Staaten sichergestellt. Ebenso ist das INCB verpflichtet, in nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren veröffentlichten Berichten, auch die Auffassung des betroffenen Staates zu veröffentlichen. 120 Zur Wahrung seines Ansehens hat der Verfahrensadressat ein Interesse daran, sich öffentlich zu rechtfertigen und zur Entscheidung des INCB Stellung zu nehmen. Schließlich gehört zu den explizit aufgelisteten Verfahrensgarantien das Recht der Staaten auf Geheimhaltung der durchgefiihrten Gespräche nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren im allgemeinen und der vorgelegten Informationen und Erklärungen im einzelnen. 121 Dieses Recht erlischt zwar mit Eröffnung der öffentlichen Phase der Verfahren, dennoch wird umfassend versucht, auf legitime Geheimhaltungsinteressen der Staaten Rücksicht zu nehmen. Dabei steht nicht der Schutz von Daten im Vordergrund, an deren Kenntnis ein anderer Staat ein Interesse haben könnte, als vielmehr das Interesse des betroffenen Staates, vor öffentlichen Anklagen und Kritik geschützt zu werden. Die Verfahrensgarantien steuern den Verfahrens ablauf also dahin gehend, daß die Beteiligung der Betroffenen sichergestellt wird, so daß deren Erwägungen und Einschätzungen hinsichtlich des in Rede stehenden Sachverhaltes ebenfalls berücksichtigt werden. IIf. Ermessensgrenzen

Die Ermessensgrenzen des INCB sind nur teilweise ausdrücklich in den Vertragsdurchsetzungsverfahren enthalten. Zu diesen expliziten Ermessensgrenzen gehören primär die Anforderungen, die an den Überzeugungsgrad des INCB hinsichtlich der Notwendigkeit der Ergreifung einer weiteren Maßnahme gestellt werden. Sollte das INCB einer Regierung Abhilfemaßnahmen vorschlagen, so muß es diese Abhilfemaßnahmen nicht nur rur erforderlich erachten, zudem wird das Ermessen inhaltlich auch dahin gehend eingeschränkt, daß nur solche Abhilfemaßnahmen gefordert werden dürfen, die zur Durchfiihrung des Übereinkommens erforderlich sind. 122 Demnach kann das INCB nicht solche Abhilfemaßnahmen fordern, die zwar im Interesse der internationalen Drogenkontrolle

Art. Art. 121 Art. 122 Art.

119

120

14 V (1961); Art. 19 V (1971); Art. 22 11 (1988). 14 III S. 2 (1961); Art. 19 III S. 2 (1971); Art. 22 I (b) (iii)S. 2 (1988). 14 I (a)S. 3 (1961); Art. 19 I (a)S. 2 (1971); Art. 22 I (b) (ii), V (1988). 14 I (b) (1961); Art. 19 I (b) (1971); Art. 22 I (b) (i) (1988).

230

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

insgesamt liegen können, aber keinen Bezug zur Anwendung einer konkreten Vertragspflicht haben. Ebenso kann das INCB einer Regierung die Durchführung einer Studie nur vorschlagen, wenn es dies zur Klärung der Gefahrenlage fiir erforderlich hält. 123 Auch die Möglichkeit der Empfehlung eines Import- oder Exportembargos besteht auf seiten des INCB nur, wenn es die Ergreifung dieser Maßnahme fiir notwendig erachtet. 124 Neben diesen expliziten Ermessensgrenzen lassen sich weitere Regelungen aus den UN-Drogenkonventionen herausarbeiten, die das INCB bei Ausübung seines Ermessens berücksichtigen muß. Hierzu gehört das die internationale Drogenkontrolle insgesamt dominierende Prinzip der Kooperation. 125 Für das INCB ist die Kooperationspflicht ausdrücklich in Art. 9 V der Einheitskonvention von 1961 normiert worden. Da Art. 9 (1961) eine allgemeine Funktionsbeschreibung des INCB enthält, gelten die dort vereinbarten Regelungen bei der Ausübung aller Pflichten des INCB und damit ebenso auch innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren. Folglich muß das INCB bei seiner Entscheidung über eine Vertragsdurchsetzungsmaßnahme berücksichtigen, ob diese dazu beiträgt, die Kooperation zwischen den Beteiligten zu fördern. Aus der Kooperationspflicht resultiert, daß auch innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren primär eine von allen Beteiligten getragene Lösung erarbeitet und das Verfahren nicht durch einseitige Anordnungen des INCB bestimmt werden soll. Ferner stellt die vertrauliche Behandlung des nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren behandelten Sachverhaltes in der Anfangsphase des Verfahrens ebenfalls eine besondere Ausprägung der Kooperationspflicht dar. Umgekehrt sind jedoch auch die Staaten zur Kooperation mit dem INCB verpflichtet. Dies gilt nicht nur hinsichtlich des Adressaten des Vertragsdurchsetzungsverfahrens, dessen Mitarbeit bei der Beseitigung der Gefahrdung der Vertragsziele primär gefordert ist, sondern auch hinsichtlich der übrigen Staaten. Diese würden insbesondere gegen die bestehende Kooperationspflicht verstoßen, wenn sie beispielsweise die Embargoempfehlung des INCB aus unsachgemäßen Gründen mißachten würden. Die übergeordnete KooperatiArt. 14 I (c)S. 1 (1961). Art. 14 11 S. 1 (1961); Art. 19 11 S. 1 (1971). Hinzuweisen ist an dieser Stelle auf die Möglichkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Anforderungen an den Überzeugungsgrad des INCB, die übersetzungsbedingt auftreten kann. Die deutsche Fassung dieser Nonn verlangt lediglich, daß das INCB die Empfehlung eines Embargos flir "notwendig erachten" muß. Demgegenüber verlangt die englische Fassung, daß das INCB " .. .is satisfied that such a course is necessary... ". Die englische Fassung scheint hier in der Nuancierung also etwas höhere Anforderungen zu stellen. 125 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, VII. 123

124

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

231

onspflicht schränkt also auch das Ennessen der Staaten im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ein. Ebenso gehört es gemäß Art. 9 IV (1961) zu den Aufgaben des INCB, die Verfügbarkeit der kontrollierten Substanzen für medizinische und wissenschaftliche Zwecke zu gewährleisten. Diese allgemeine Pflicht des INCB wirkt sich innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren insbesondere bei der Entscheidung über die Empfehlung eines Embargos aus, da ein Exportembargo zu einer Verknappung der verfügbaren Substanzen in einem Staat führt und damit die Gefahr begründet wird, daß die Verknappung solche Ausmaße annimmt, daß sogar die medizinische Versorgung in dem betroffenen Staat beeinträchtigt wird. Diesen Aspekt muß das INCB bei der Entscheidung über die Empfehlung eines Embargos daher zwingend berücksichtigen, will es nicht gegen seine allgemeine Aufgabenstellung aus Art. 9 IV (1961) verstoßen. Ferner kommt dem Gesichtspunkt der Objektivität eine besondere Bedeutung zu. Nicht nur die Zusammensetzung des INCB aus unabhängigen Experten, wodurch die Weisungsunabhängigkeit der Mitglieder unterstrichen wird, sondern auch die Pflicht des INCB, eine Entscheidung innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren ausschließlich auf eine objektive Tatsachengrundlage zu stellen,126 schränken das Ennessen des INCB dahin gehend ein, daß rein subjektive Erwägungen' im Rahmen seiner Entscheidungsfmdung nicht ausreichend sind. Nicht durch objektive Fakten legitimierbare und ggf. gegen das Gebot der Gleichbehandlung aller Staaten verstoßende Entscheidungen sollen dadurch verhindert werden, die gegenüber dem Adressaten eine diskriminierende Wirkung entfalten könnten. Ein weiteres, die internationale Drogenkontrolle insgesamt dominierendes Prinzip, ist das der Verhältnismäßigkeit. Wie gezeigt wurde, gilt dieses Prinzip in besonderem Maße nicht nur hinsichtlich der Anforderungen, die an die konkrete Pflichterfüllung der Staaten gestellt werden,121 sondern auch hinsichtlich des Ablaufs der Vertragsdurchsetzungsverfahren. Diese beginnen mit einer Maßnahme, die einen relativ geringen Eingriff in die staatliche Souveränität darstellt und schreiten erst zu einer intensiveren Vertragsdurchsetzungsmaßnahme, wenn sich die schwächere Maßnahme als nutzlos erwies. Das INCB muß also das Prinzip des geringstrnöglichen Eingriffs durch ein stufenweises Vorgehen beachten. Abschließend kann als Ennessensschranke die allgemeine Aufgabenstellung der Vertragsdurchsetzungsverfahren herangezogen werden, die auch dem Mandat des INCB als Aufsichtsorgan Grenzen setzt. 128 126 Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. I. 1. b). 127 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. 128 Siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel, D.

232

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Die Vertragsdurchsetzungsverfahren bezwecken den präventiven Schutz der Ziele der UN-Drogenkonventionen, die in den einzelnen Vertragspflichten zum Ausdruck kommen. Folglich müssen Entscheidungen des INCB innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren fmal darauf gerichtet sein, gerade dem Schutz der Vertragsziele zu dienen, also regelmäßig einen Bezug zu einer konkreten Vertragspflicht und deren Umsetzung haben. Außerhalb des zulässigen Ermessensrahmens würden daher Entscheidungen liegen, die zwar auf Grund aktueller Anforderungen der internationalen Drogenkontrolle zugute kämen, deren Gegenstand jedoch thematisch noch nicht zu den ausdrücklich normierten Vertragszielen der derzeit gültigen UN-Drogenkonventionen gehört. Die Formulierung der Vertragsziele fällt einzig in den Kompetenzbereich der Staaten. Dem INCB kommt insofern nur eine ausführende Rolle zu. Zu resümieren ist also, daß die hier erörterten Regelungselemente die Ausfiillung der offen formulierten Handlungsmittel der Beteiligten innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren dahin gehend lenken, daß sich die Verfahrensgestaltung im Einzelfall harmonisch in das Gesamtgefiige der UN-Drogenkonventionen einordnet. Die die Verfahren lenkenden Regelungselemente sind primär darauf gerichtet, den Dialog zwischen den Beteiligten zu fOrdern und in einvernehmlicher Weise einen bestehenden Konfliktfall zu beseitigen. Diese Intention entspricht der oben herausgearbeiteten positiven und kooperativen Vertragsatmosphäre der UN-Drogenkonventionen insgesamt. D. Die Rechtsfolgen der Vertragsdurchsetzungsverfahren Die Vertragsdurchsetzungsverfahren stellen als solche insofern eine Rechtsfolge dar, als daß sie als Reaktion auf die Feststellung der Gefährdung oder Beeinträchtigung der Vertragsziele der UN-Drogenkonventionen zum Einsatz kommen können. Hinsichtlich der in den Verfahren im einzelnen vorgesehenen Rechtsfolgen ist festzustellen, daß diese von Art. 60 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge abweichen. Art. 60 WVRÜ sieht im Fall der Verletzung eines mehrseitigen Vertrages dessen Suspendierung oder Beendigung vor. 129 Vergleichbare Rechte der vertragstreuen Staaten sind in den Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen nicht enthalten. Dies ist jedoch nur konsequent, verdeutlicht man sich einerseits erneut die oben festgestellte integrale Erfiillungsstruktur der aus den Drogenkonventionen resultierenden Vertragspflichten, 130 und andererseits das kollektive Ziel der 129 Vgl. zu Art. 60 WVRÜ Sinclair "The Vienna Convention ofthe Law ofthe Treati es" (1984), S. 185 ff. \30 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, IV.

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

233

Staaten, die öffentliche Gesundheit vor den Folgen des Drogenrnißbrauches zu schützen. Könnten im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle die vertragstreuen Staaten als Reaktion auf die Vertragsverletzung eines anderen Staates ihre eigenen Pflichten suspendieren, also sämtliche Kontrol1maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen und zur Überwachung des legalen Betäubungsmittelverkehrs einstellen, so würden die gemeinsam defmierten Ziele erst recht vereitelt werden, da nun eine Vielzahl von Staaten die als notwendig erachteten Kontrollstandards der internationalen Drogenkontrolle mißachten würde. Im übrigen würde auf Grund der integralen Erfiillungsstruktur der Vertragspflichten die Suspendierung der Vertragspflichten durch einen vertragstreuen Staat ebenfalls einen Vertragsbruch darstellen, da dieser Staat allen Vertragsstaaten die Pflichterfiillung schuldet und nicht nur dem vertragsuntreuen Staat. Die Konzeption der internationalen Drogenkontrolle steht damit bereits einer logischen Anwendung eines Suspensions- oder Beendigungsrechtes der vertragstreuen Staaten entgegen. 131 Mangels eines wechselseitigen Austauschverhältnisses erscheint ferner auch die Sanktionswirkung der Suspension der Vertragspflichten der vertragstreuen Staaten im Hinblick auf die Wiederherstellung eines vertragskonformen Verhaltens des vertragsbrüchigen Staates fraglich. Die Reaktionen auf eine Vertragsverletzung müssen also exakt auf die Besonderheiten der jeweiligen Regelungsmaterie abgestimmt sein. Diesem Erfordernis trägt auch das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge Rechnung, da Art. 60 IV WVRÜ jene Vertragsbestimmungen völkerrechtlicher Verträge unberührt läßt, deren Anwendung im Fall einer Vertragsverletzung in der jeweiligen Konvention selbst vorgesehen ist. Die Rechtsfolgen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen entsprechen daher nicht den allgemeinen Regelungen des Art. 60 WVRÜ.

131 Vgl. zu dieser Problematik Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), § 814; Simma "Das Reziprozitätselement im Zustandekomrnen völkerrechtlicher Verträge" (1972), S. 208 f.

234

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

E. Das Verhältnis der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu den "traditionellen" Streitbeilegungsnormen der UN-Drogenkonventionen

Obwohl die Staaten im Bereich der internationalen Drogenkontrolle nicht als Kontrahenten auftreten, wie es etwa im Bereich der Rüstungskontrolle der Fall ist, sondern die Staaten vielmehr als Einheit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gegen den illegalen Betäubungsmittelverkehr vorgehen, der primär von Privaten organisiert wird, sind trotz fehlender unmittelbarer staatlicher Gegnerschaft auch innerhalb der internationalen Drogenkontrolle zwischenstaatliche Konflikte und Spannungen möglich, die der Beilegung bedürfen. 132 Hinzuweisen ist hier insbesondere auf die in den vorangegangenen Ausführungen herausgearbeiteten Interessenskonflikte der Staaten, die trotz eines gefundenen kleinsten gemeinsamen Nenners hinsichtlich der Methode zur Erreichung des gemeinsamen Zieles bestehen bleiben und sich auf der Implementationsebene bemerkbar machen können. Die UN-Drogenkonventionen von 1961, 1971 und 1988 enthalten jeweils "traditionelle" Streitbeilegungsnonnen, 133 die die Einschaltung des Internationalen Gerichtshofes vorsehen, sollte zwischen zwei oder mehreren Vertragsstaaten eine Streitigkeit über die Auslegung oder Anwendung der jeweiligen Konvention entstehen und der Streit mit anderen friedlichen Mitteln zuvor nicht beigelegt werden können. Daneben stellt sich die Frage, inwiefern von den Vertragsdurchsetzungsverfahren eine streitbeilegende Wirkung ausgeht und in welchem Verhältnis die Durchsetzungsverfahren zu den Streitbeilegungsnonnen stehen. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren, die den Schutz der Vertragsziele mit Hilfe der dargestellten Maßnahmen bezwecken, sind objektive Verfahren, für deren Auslösung weder der Antrag eines Staates noch eine zwischenstaatliche Streitigkeit erforderlich ist. Dennoch sind die Vertragsdurchsetzungsverfahren hinsichtlich des Gesichtspunktes der Streitbeilegung dahin gehend relevant, als daß sie die Erfiillung der Vertragspflichten sicherstellen sollen und damit präventiv zwischenstaatliche Streitigkeiten und Spannungen venneiden, die gerade aus der Nichterfiillung einer Vertragspflicht durch einen Staat resultieren könnten. Da die Staaten zur Schonung ihrer politischen Beziehungen tendenziell einen Verdacht oder ein Mißfallen gegen einen anderen Staat nicht direkt gegenüber diesem aussprechen, sondern vielmehr das INCB als neutrale Instanz benachrichtigen,134 das dann erforderlichenfalls mit dem Vertragsdurch132 Vgl. SproulelSt.Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 264. 133 Art. 48 (1961); Art. 31 (1971); Art. 32 (1988). 134 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. VI. 4.

Drittes Kapitel: Verfahrensablauf

235

setzungsverfahren reagieren kann, wird ebenfalls der präventive und entspannende Aspekt der Vertragsdurchsetzungsverfahren unterstrichen. Damit kommt auch den Vertragsdurchsetzungsverfahren eine - insbesondere präventive - streitbeilegende Wirkung zu. Hinsichtlich des Verhältnisses der traditionellen Streitbeilegungsnormen zu den Vertragsdurchsetzungsverfahren, fmdet sich einzig in der Konvention von 1988 die Regelung, daß die Vorschriften des Durchsetzungsverfahrens nicht auf jene zwischenstaatliche Streitigkeiten anwendbar sind, die von der Streitbeilegungsnorm erfaßt werden. l3S Mit anderen Worten bedeutet dies, daß das INCB nicht zuständig ist, wenn die Staaten über die Auslegung und Anwendung der Konvention streiten. Demgegenüber fehlt eine entsprechende Regelung in den Konventionen von 1961 und 1971, so daß davon ausgegangen werden kann, daß das INCB die Vertragsdurchsetzungsverfahren auch dann auslösen kann, wenn eine zwischenstaatliche Streitigkeit hinsichtlich der Auslegung und Anwendung der Konventionen besteht und diese Streitigkeit geeignet ist, die Vertragsziele zu gefahrden. Die unterschiedliche Regelung dieser Frage in den Konventionen von 1961 und 1971 einerseits und in der Konvention von 1988 andererseits, kann mit der unterschiedlichen Problemgewichtung der Konventionen und der daraus resultierenden Kompetenzverteilung erklärt werden, die insbesondere auch in den Vertragsdurchsetzungsverfahren zum Ausdruck kommen. 136 Die Kompetenzen des INCB als Aufsichtsorgan wurden im Rahmen der Konvention von 1988 eingeschränkt, da diese Konvention primär Rechtsfragen, wie die der Rechtshilfe, der Auslieferung oder der Beschlagnahrnung, zum Gegenstand hat und nicht technische Fragen der Drogenkontrolle. Folglich sind auch potentielle Streitigkeiten primär rechtlicher Natur. Deren Lösung, bzw. Beilegung wurde damit durch die explizite Ausklammerung des INCB ausschließlich dem IGH, also einem aus Juristen bestehenden Organ, übertragen. Im übrigen ist auch an dieser Stelle auf die integrale Erfüllungsstruktur der Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen hinzuweisen. Im Rahmen der UN -Drogenkonventionen beeinträchtigt eine Vertragspflichtverletzung das Interesse aller Staaten, so daß es "ökonomischer" ist, auf diese Beeinträchtigung zentral, nämlich in Form des objektiven Durchsetzungsverfahren und unter der Leitung eines im Interesse aller handelnden Organes, das INCB, zu reagieren. Einschränkend ist jedoch zu bedenken, daß im Rahmen der Konvention von 1988 verstärkt Streitigkeiten in einem typisch bilateralen Verhältnis auftreten

135 136

Art. 22 VII (1988).

Siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel, B.

236

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

können, wenn nämlich ein Staat beispielsweise ein Auslieferungs- oder ein sonstiges Rechtshilfeersuchen eines anderen Staates ablehnt. In diesen Fällen kann das traditionelle Streitbeilegungsverfahren das passendere Verfahren sein. Abschließend ist damit festzuhalten, daß eine parallele Durchfiihrung der Vertragsdurchsetzungsverfahren und der traditionellen Streitbeilegungsverfahren unter Einschaltung des IGH nur innerhalb der Konventionen von 1961 und 1971 möglich sein dürfte, daß jedoch auf Grund der Struktur dieser Verträge dem objektiven Durchsetzungsverfahren die größere Bedeutung beizumessen ist.

Viertes Kapitel

Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

A. Die Beeinflussung der Funktionsbestimmung der Vertragsdurchsetzungsverfahren durch die Anforderungen der Praxis l. Allgemeines

Nach Erörterung des Ablaufes der Vertragsdurchsetzungsverfahren 1 der derzeit gültigen UN-Drogenkonventionen fällt auf, daß die wesentlichen Grundzüge des Verfahrens ablaufes mit denen der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Genfer Opiurnkonvention von 1925 und der "Limitation Convention" von 1931 übereinstimmen. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren dieser VölkerbundDrogenkonventionen sahen ebenfalls einen gestuften Verfahrensablaufvor, der mit einem Nachfragerecht des Permanent Central Board begann, mit der Benachrichtigung der Vertragsstaaten und des Rates des Völkerbundes fortfuhr und schließlich mit der Empfehlung eines Exportembargos endete. 2 Fraglich ist jedoch, ob von den einzelnen Maßnahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren durchgängig, d. h. zur Zeit des Völkerbundes und zur heutigen Zeit, die gleiche Wirkung ausgeht oder ob vielmehr mit den sich wandelnden Problemstellungen der internationalen Drogenkontrolle auch ein Wirkungswandel der Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen verbunden ist. Um die tatsächliche Wirkung der Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen feststellen zu können, ist die Einordnung der formellen Kriterien dieser Maßnahmen in ihren aktuellen Kontext erforderlich. Es kann zunächst festgehalten werden, daß im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle, der Einschaltung der Öffentlichkeit als Maßnahme zur Sicherstellung der Vertragserfiillung durchgängig, also seit Anwendung dieser Maßnahme zur Zeit des Völkerbundes, die gleiche Bedeutung beigemessen wird. Da die Staaten auf Grund der bestehenden außenpolitischen InterdepenSiehe oben 3. Teil. 3. Kapitel. Art. 24 (1925); Art. 14 III (1931); siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 5. c) ce) und 6 d) ce). I

2

238

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

denzen um die Wahrung ihres Ansehens und ihrer Glaubwürdigkeit bemüht sind, wollen sie öffentliche Kritik vermeiden. 3 Sollte dennoch die Einschaltung der Öffentlichkeit notwendig sein, so soll der von der Öffentlichkeit ausgehende politische Druck die Staaten zu einem vertragskonformen Verhalten veranlassen. Demgegenüber scheint jedoch die Empfehlung eines Embargos als Vertragsdurchsetzungsmaßnahme einen entscheidenden Funktionswandel durchlaufen zu haben, der im Anschluß zu untersuchen ist.

Il. Der Wirkungs- und Bedeutungswandel der Empfehlung eines Embargos 1. Die Bedeutung der Empfehlung eines Embargos zur Zeit des Völkerbundes Es wurde gezeigt, daß die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs auch zur Zeit des Völkerbundes im Zentrum der internationalen Bemühungen stand. Dabei ist zu beachten, daß zu dieser Zeit viele Staaten noch nicht über ein funktionierendes Kontrollsystem verfUgten, so daß nicht nur regelmäßig in einem Staat mehr Betäubungsmittel produziert, hergestellt und gehandelt wurden, als für den legalen Bedarf erforderlich waren, sondern daß sich die Schwarzhändler ebenfalls aus diesem legalen Markt versorgten und somit legale Lieferungen in den illegalen Betäubungsmittelverkehr abgezweigt wurden. 4 Wäre ein Exportembargo unter solchen Bedingungen empfohlen und von den Staaten befolgt worden, dann hätte dies zu einer allgemeinen Verringerung der verfUgbaren Mengen der kontrollierten Substanzen in dem betroffenen Staat gefiihrt und zum Abbau des vorhandenen Überschusses beigetragen. Dies hätte einerseits für die Schwarzhändler zur Folge gehabt, daß ihre Versorgungsquellen eingeschränkt werden. Der betroffene Staat wäre andererseits unterstützt worden, die Überschußmengen abzubauen. Zusätzlich sollte dieser Staat aber auch durch die Empfehlung eines Embargos angehalten werden, seine Kontrollmaßnahmen zu verbessern, um bereits das Ansammeln überschüssiger Betäubungsmittelmengen zu verhindern. S Das Exportembargo sollte also auf zwei Ebenen wirken, nämlich als direkte Waffe gegen den Schwarzhandel und als Maßnahme zur Beeinflussung des Staatenverhaltens.

Vgl. Henkin "How Nations Behave" (1979), S. 52. Vgl. Präambel der Konvention von 1925; May Bulletin on Narcotics, Nr. 1, 1955, S. 1, 11. S Vgl. Goodrich International Conciliation, Nr. 530, 1960, S. 179,204; 1961 Commentary S. 189 Nr. 3. 3 4

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

239

2. Die Bedeutung der Empfehlung eines Embargos im Rahmen der UN-Drogenkonventionen von 1961 und 1971 Infolge des erreichten Entwicklungsstandes der internationalen Drogenkontrolle hat sich der Problemschwerpunkt dahin gehend verschoben, daß nun die Kontrolle des legalen Betäubungsmittelverkehrs weitgehend gewährleistet ist. Dies bedeutet einerseits, daß die verfügbaren Betäubungsmittelmengen in einem Staat der legalen Nachfrage nahezu entsprechen. Andererseits bedeutet dies aber auch, daß sich die Schwarzhändler nicht mehr aus dem legalen Markt versorgen, sondern eigene illegale Produktions und Herstellungsquellen organisieren. 6 Die Ziele der internationalen Drogenkontrolle werden daher nicht mehr durch eine Anhäufung der Substanzen in einem Staat gefahrdet, sondern durch inadäquate Kontrollen der Staaten im Kampf gegen den illegalen Betäubungsmittelverkehr. Diese geänderte Sachlage führte jedoch auch zu einer Beeinflussung der Wirkungen eines Exportembargos. Da nun die in einem Staat verfügbaren Betäubungsmittelmengen regelmäßig dem legalen Bedarf entsprechen, würde aus einem Exportembargo eine zusätzliche Verringerung der verfügbaren Mengen resultieren, so daß die notwendige Menge zur Befriedigung des legalen Bedarfes unterschritten wird. Damit besteht die Gefahr der Beeinträchtigung der medizinischen Versorgung der Bevölkerung des betroffenen Staates. Umgekehrt kann das Exportembargo auch nicht mehr bewußt als Waffe gegen die Schwarzhändler eingesetzt werden, da diese nun über eigene Quellen verfügen, die nicht durch ein Exportembargo tangiert werden. Ein Exportembargo hätte demnach auf Grund der derzeitigen Problemstruktur nur noch eine einzige Wirkungsebene, nämlich die der Sanktionierung staatlichen Verhaltens als Reaktion auf inadäquate Kontrollmaßnahmen, indem mit der Verknappung der kontrollierten Substanzen gedroht wird.' Betrachtet man ferner die oben herausgearbeiteten möglichen Gefahren- und Konfliktquellen, 8 so wird der abstrakte Sanktionscharakter eines Embargos ebenfalls deutlich, da von einem Exportembargo keinerlei konstruktive Wirkung ausgehen würde, die konkret zur Beseitigung der bestehenden Gefahren beitragen könnte.

6 Vgl. o. V. United Nations Review, Vol. 6, Nr. 6, 1959, S. 47, 56; UN Doc. "CND, twenty-fourth Session, Summary Records or Minutes ofthe seven hundred and fourth to seven hundred and twenty-first Meetings" Vol. 11, E/CN.7/SR. or Min.704-721 S.66; Patel New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 22, 1990, S. 709,726. 7 Vgl. 1961 Commentary S. 189 Nr. 4. 8 Siehe oben 3. Teil, 1. Kapitel, E.

240

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Diesen Funktionswandel berücksichtigend stellt sich nunmehr die Frage, wie die Vertragsstaaten die Empfehlung eines Exportembargos als Maßnahme zur Sicherung der Vertragserfüllung eingestuft haben. Primär ist zunächst festzustellen, daß aus der Tatsache, daß die Staaten zur Gewährleistung der medizinischen Versorgung ihrer Bevölkerung auf Exporte gewisser Substanzen von anderen Staaten angewiesen sind und daher ein vitales Interesse an der Aufrechterhaltung dieser Exporte haben, nicht zwingend im Gegenzug geschlossen werden kann, daß ein Exportembargo und damit die Beeinträchtigung dieser vitalen Interessen eine Zwangswirkung auf seiten des betroffenen Staates entfaltet, sich vertragskonform zu verhalten. 9 Dies wäre eine unsachgemäße Vereinfachung, die den tatsächlichen Gegebenheiten nicht entspricht. Es wurde nämlich bereits oben festgestellt, daß das INCB ein Exportembargo nicht empfehlen darf, wenn daraus gerade eine Beeinträchtigung der medizinischen Versorgung der Bevölkerung des betroffenen Staates resultieren könnte. lo Im übrigen haben auch die Staaten im Rahmen der Diskussionen um die Einbeziehung eines obligatorischen Embargos in das Vertragsdurchsetzungsverfahren geltend gemacht, daß kein Staat Substanzen zurückhalten würde, um einen vertragsbrüchigen Staat zu bestrafen, wenn dies der Bevölkerung in medizinischer Hinsicht schaden würde. 11 Dies gilt erst recht, wenn das Exportembargo nur empfohlen und nicht mit bindender Wirkung ausgesprochen wurde. Demnach kann der betroffene Staat davon ausgehen, daß die anderen Staaten auf seine medizinischen Bedürfnisse Rücksicht nehmen werden, so daß die Abhängigkeit eines Staates von Exporten anderer Staaten nicht zwangsläufig eine Angriffsfläche darstellt, die als Druckmittel im Rahmen der Vertragsdruchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen eingesetzt werden könnte. Es deutet sich damit an, daß auf Grund der dargestellten Problemverlagerung die Durchführung eines Exportembargos in der gegenwärtigen Praxis wohl nicht zu erwarten ist. Diese Annahme scheint auch bei den Vertragsstaaten vorgeherrscht zu haben, da einerseits während der Vertragskonferenzen des öfteren der Hinweis erfolgte, daß bislang ebenfalls auf die Durchführung eines Exportembargos auf der Ebene einer Empfehlung verzichtet wurde l2 und andererseits die Vorzüge

9 So aber Leben "Les sanctions privatives de droit ou de qualite dans les organisations internationales specialisees" (1979), S. 168. 10 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, C. m. 11 Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 43. 12 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 83; Official Records 1972, Vol. I, S. 44.

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

241

der bloßen Existenz und die davon ausgehende abschreckende Wirkung einer solchen Maßnahme hervorgehoben wurden. 13 Im Gegensatz zur Einführung eines obligatorischen Exportembargos, 14 bestand keine ernsthafte Opposition gegen die Einbeziehung einer Embargoempfehlung. Dennoch bestanden unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der konkreten Wirkung einer solchen Maßnahme. Einerseits wurde wie bereits erwähnt vertreten, daß von der Möglichkeit der Empfehlung eines Exportembargos eine abschreckende Wirkung ausgehe, da früher bereits vorbereitende Schritte für ein Embargo unternommen wurden und die Staaten daraufhin einlenkten, so daß es nicht zum Ausspruch der Embargoempfehlung kommen mußte. U Andererseits kann in der Empfehlung eines Exportembargos auch ein weiterer Weg gesehen werden, erneut öffentliche Kritik an einem Staat nachdrücklich zum Ausdruck zu bringen,16 da trotz der vorgeschalteten Maßnahmen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der betroffene Staat sich weiterhin nicht vertragskonform verhält. An Hand der Aufsichtsmaßnahme der Empfehlung eines Exportembargos konnte gezeigt werden, daß die formellen Kriterien einer solchen Maßnahme in den jeweils gültigen Kontext eingeordnet werden müssen, um die tatsächliche Wirkung einer solchen Maßnahme bestimmen und bewerten zu können. Die Empfehlung eines Importembargos wurde im Gegensatz zur Empfehlung eines Exportembargos auf den Vertragskonferenzen nicht problematisiert. Auch von den Herstellungsstaaten, die aus den oben dargelegten Gründen die potentiellen Adressaten eines Importembargos wären, wurde keine Kritik an der Einbeziehung einer solchen Maßnahme geäußert. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß die Aufnahme eines Importembargos als gerecht empfunden wurde, um die Diskriminierung zu beseitigen, die von einem einseitigen Exportembargo ausgeht. 17 Im übrigen wurde auch dem Importembargo als Sanktion mit ökonomischen Auswirkungen eine nur zweifelhafte Wirkung zuerkannt. 18

13 VgJ. Official Records 1961, VoJ. I, S. 83; Official Records 1961, VoJ. 11, S. 196; UN Doc. "CND, Commentary on the Single Convention" (=Kommentar zum ersten Entwurf der Einheitskonvention) E/CN. 71 AC.3/4/Rev.l S. 27 C.30 1. 14 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 2. c). IS VgJ. Official Records 1961, VoJ. 11, S. 196. 16 VgJ. May Bulletin on Narcotics, Nr. I, 1955, S. 1, 11. 17 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 2. b). 18 VgJ. Goodrich International Conciliation, Nr. 530,1960, S. 179,204. 16 K1inger

242

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

IIJ. Die "Stärkung" des Vertragsdurchsetzungsveifahrens der Konvention von 1961 durch das Ä·nderungsprotokoll von 1972 Auch hinsichtlich der Bewertung der Änderungen des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Konvention von 1961, müssen die an die Drogenkontrolle gestellten praktischen Anforderungen, die die Änderungen ausgelöst haben, berücksichtigt werden. Aus der angestrebten Stärkung eines Verfahrens,19 welches die Durchfiihrung der Vertragspflichten seitens der Staaten sicherstellen soll, kann bei einer vordergründigen Betrachtung vorschnell gefolgert werden, daß die Staaten nicht in zufriedenstelIender Weise ihre Vertragspflichten erfüllen und daher das Vertragsdurchsetzungsverfahren verschärft werden muß. Betrachtet man jedoch die oben besprochenen Änderungen von 1972 im einzelnen, so wird deutlich, daß die Stärkung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens gerade nicht Ausdruck eines gesteigerten Sanktionsbedürfnisses ist, um die Staaten zu einer besseren Erfüllung ihrer Vertragspflichten anzuhalten, sondern vielmehr die Intensivierung des Kampfes gegen den illegalen Betäubungsmittelverkehr beabsichtigt. Dies zeigt sich insbesondere daran, daß auch trotz einwandfreier Durchruhrung der Vertragspflichten das Vertragsdurchsetzungsverfahren ausgelöst werden kann,20 daß das INCB an Stelle der Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen, technische oder fmanzielle Hilfsmaßnahmen empfehlen kann21 und daß das INCB die Öffentlichkeit zur Hilfe rufen kann, wenn Maßnahmen der Zusammenarbeit auf internationaler Ebene erforderlich sind. 22 Durch diese Änderungen wird deutlich, daß das Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht ausschließlich als Sanktionsverfahren gegen einen Staat konzipiert ist, sondern auch als ein Sicherungsverfahren zum Schutz der Interessen der Staatengemeinschaft insgesamt. Diese Neukonzipierung, die letztlich zu einer teilweisen "Entsanktionierung" des Verfahrens ruhrte, da der Anknüpfungspunkt eines vorwerfbaren und unerwünschten Staatenverhaltens aufgegeben wurde, folgte aus der praktischen Notwendigkeit einer intensivierten Zusammenarbeit der Beteiligten im Bereich der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs. Einer erfolgreichen Zusammenarbeit sind von vornherein Grenzen gesetzt, würde diese einerseits nur dann erfolgen, wenn zuvor ein formeller Vertragsverstoß festgestellt worden wäre und wenn diese andererseits neben repressiven Elementen nicht auch konkrete Hilfestellungen rur einen 19 Auf die Verfahrensänderungen wurde bei Erörterung des Verfahrensablaufes im einzelnen hingewiesen; siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel. 20 Art. 14 I (a)S. 2 (1961); Art. 6 (1972). 21 Art. 14 bis (1961); Art. 7 (1972). 22 Art. 14 I (d) (1961); Art. 6 (1972).

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

243

Staat beinhalten würde. Aufgabe des Vertragsdurchsetzungsverfahrens ist hier also nicht, den Willen eines Staates durch Sanktionsmaßnahmen zu brechen, sondern konkret auch dort Unterstützung zu leisten, wo ein "korrekter Wille" vorliegt, aber die Mittel fehlen, diesen umzusetzen. Folglich läßt sich resümieren, daß die Änderungen von 1972 nicht durch ein gesteigertes Sanktionsbedürfnis geprägt wurden, sondern durch ein gesteigertes Kooperationsbedürfnis und daß dieses Bedürfnis daher auch den allgemeinen Charakter des Vertragsdurchsetzungsverfahrens entsprechend beeinflußt hat. Da die drei UN-Drogenkonventionen als Einheit verstanden werden, kann im übrigen davon ausgegangen werden, daß sich dieses gewandelte Verständnis von einem Vertragsdurchsetzungsverfahren auch auf die Verfahren der Konventionen von 1971 und 1988 ausstrahlt. Abschließend stellt sich jedoch die Frage, warum der Fall einer Gefährdung der Vertragsziele trotz einwandfreier Durchführung der Regelungen der Konvention von 1961 überhaupt innerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens, das ursprünglich nur im Fall der Nichtdurchfiihrung der Konvention anwendbar war, behandelt wird und nicht in einer separaten Norm, um im Interesse des Adressaten des Verfahrens klarzustellen, daß dieser sich gerade keine Pflichtverletzung vorwerfen lassen muß. Zwei Erklärungen sind hier denkbar. Bei Begutachtung der Handlungsmittel des INCB innerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens wurde deutlich, daß auch diese von dem Aspekt der Kooperation geprägt werden. Zu erinnern ist nur an die Pflicht des INCB, den betroffenen Staat in jeder Phase des Verfahrens an seiner Entscheidungsfmdung teilhaben zu lassen, so daß nach Möglichkeit eine einvernehmliche Lösung gefunden wird. 23 Diese Kooperationsmaxime gilt unabhängig davon, ob eine Vertragsverletzung vorliegt oder nicht. Da also der Charakter des Verfahrensablaufes in beiden Fällen der gleiche ist und nicht etwa behauptet werden kann, daß im Falle einer Pflichtverletzung nicht die Kooperation der Beteiligten, sondern der einseitig ausgeübte Zwang das entscheidende Charakteristikum ist, ist eine getrennte Behandlung beider Alternativen nicht erforderlich. Des weiteren enthält das Vertragsdurchsetzungsverfahren eine besondere Alarmfunktion, da es nur ausglöst werden darf, wenn die Ziele der Konvention ernsthaft in Gefahr geraten sind. Wird also ein Sachverhalt nach Maßgabe dieses Verfahrens behandelt, so wird damit automatisch hervorgehoben, wie gefährlich die Situation einerseits ist und daß andererseits dringend auf internationaler Ebene reagiert werden muß. Von dieser Alarmfunktion soll auch dann profitiert werden, wenn die Gefahr für die Vertragsziele nicht aus einer Vertragspflichtverletzung resultiert. Auch aus diesem Grund ist es daher sachgerecht, beide Alternativen in einem einheitlichen Verfahren zu behandeln. 23

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Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, C. 11.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

B. Die Handhabung der Vertragsdurchsetzungsverfahren durch das INCB l. Das "INCB-Verfahren"

Im Jahresbericht des INCB von 1994 wird festgestellt, daß das INCB in Fortsetzung der Praxis seiner Vorgängerorgane " .... has established its own procedure for promoting treaty implementation, within the context of a constant diplomatie dialogue with the Govemments and good international cooperation. ".24 Damit stellt sich die Frage, wie dieses "INCB-Verfahren" im einzelnen ausgestaltet ist und welche Auswirkung die Ausarbeitung eines eigenen INCBVerfahrens auf die Bewertung der "offIziellen Vertragsdurchsetzungsverfahren", so wie sie in den Drogenkonventionen geregelt sind und besprochen wurden, haben. Da das INCB lediglich ein ausführendes Organ der internationalen Drogenkontrolle ist und nicht am Normsetzungsprozeß beteiligt ist, ist das von dem INCB geschaffene eigene Verfahren zwangsläufig auf der informellen Ebene anzusiedeln. Auf Nachfrage der Verfasserin bei dem Leiter des INCB-Sekretariats,2' wie das INCB-Verfahren im einzelnen gestaltet ist, wurde folgender Ablauf geschildert, der durch die Formel "eskalierender Dialog" zusamrnengefaßt werden kann. Zunächst wird ein Dialog des INCB mit den jeweils betroffenen Staaten auf technischer Ebene geführt und erörtert, wo Gesetze und "manpower" zur Umsetzung der internationalen Kontrollstandards fehlen und wie diese Mängel beseitigt werden können. Diesbezüglich wurde der Verfasserin eine Erfolgsquote von 80 % bis 90 % genannt. Im Anschluß strebt das INCB einen Dialog auf politischer Ebene an. Je nach Problemstellung werden gezielt der jeweilige Gesundheitsminister, Justizminister oder Innenminister angesprochen. Sollten insbesondere Mängel im legislativen Bereich bestehen, werden auch Parlamentarier in die Gespräche miteinbezogen. Erweisen sich diese Bemühungen jedoch als nicht ausreichend, wird als nächster Schritt der Dialog mit dem jeweiligen Premierminister oder Regierungschef als höchste politische Instanz angestrebt und entsprechende Empfehlungen ausgesprochen. Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" E/INCB/1994/l S. 6 para. 22. Gespräch der Verfasserin mit Herbert Schaepe; siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, Fn 67. 24

2S

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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Parallel fiihrt das INCB "missions" durch, um vor Ort Mängel aufzudecken und um geeignete Abhilfemaßnahmen zu initiieren. Besonders wurde von dem Leiter des INCB-Sekretariats hervorgehoben, daß ein Vorschlag zur Durchführung einer "mission" von den Staaten noch nie abgelehnt wurde. Die Ergebnisse dieser "missions" können in den INCB-Jahresberichten26 veröffentlicht werden. Schließlich wird in notwendig erachteten Fällen die Öffentlichkeit über das Fernsehen oder die Zeitungen über einen Sachverhalt informiert. !J. Stellungnahme

Folgt das INCB bei seiner Aufgabe, die Durchführung der Konventionen sicherzustellen, nicht dem vorgesehenen offiziellen Vertragsdurchsetzungsverfahren, sondern einem "eigenen Verfahren", so drängt sich die Überlegung auf, daß das offizielle· Verfahren seitens des INCB als unpraktikabel oder nicht funktionsfähig eingeschätzt wird. Bei einem direkten Vergleich der einzelnen Maßnahmen der offiziellen Vertragsdurchsetzungsverfahren mit denen des INCB-Verfahrens fällt jedoch auf, daß sehr viele Parallelen bestehen, bzw. eine genaue Grenzziehung zwischen beiden Verfahren gar nicht möglich ist. Auch im Rahmen der offIZiellen Vertragsdurchsetzungsverfahren geht es darum, einen permanenten Dialog und ein kooperatives Verhältnis zwischen dem INCB und den Staaten aufrechtzuerhalten. Dies folgt bereits aus der allgemeinen AufgabensteIlung des INCB27 • In der Anfangsphase des offIZiellen Verfahrens wird daher ausdrücklich vorgesehen, zunächst durch Konsultationen an die Problemlösung heranzugehen. 28 Im übrigen sind die Staaten grundsätzlich an der Entscheidungsfmdung des INCB, zumindest in Form einer Anhörung und eines Argumentationsaustausches, beteiligt. 29 Auch könnte der Ermessensrahmen des INCB im Rahmen der Durchsetzungsverfahren durch den oben beschriebenen "eskalierenden Dialog" ausgefüllt werden. "Missions" sind ebenso in dem offIZiellen Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1961 vorgesehen, jedoch mit dem Unterschied, daß hiefür der Begriff "study" gewählt wurde. 30 Auch die Einschaltung der Öffentlichkeit als Druckmittel wird in beiden Verfahren vorgesehen. 26

Art. 15 (1961); Art. 18 (1971); Art. 23 (1988); siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B.

III. 2. b) cc).

Art. 9 IV, V (1961). Art. 14 I (a) (1961). 29 Art. 14 V (1961); Art. 19 V (1971); Art. 2211(1988). 30 Art. 14 I (c) (1961).

27

28

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Damit ist als einzig entscheidender Unterschied zwischen dem "offIziellen Verfahren" und dem "INCB-Verfahren" die Möglichkeit der Empfehlung eines Embargos festzustellen. Gerade diese Maßnahme hat jedoch auf Grund ihrer möglichen Auswirkungen auf die medizinische Versorgungs lage des betroffenen Staates eine nur zweifelhafte Praktikabilität,31 so daß sich das INCB von dieser Maßnahme distanzierte. Obwohl also die inhaltlichen Unterschiede zwischen dem "INCB-Verfahren" und dem "offIziellen Verfahren" gering sind, und das INCB jene Maßnahmen, die es in seinem eigenen Verfahren ergreift, auch innerhalb des offIziellen Verfahrens ergreifen könnte, stellt sich die Frage, ob es seitens des INCB bewußt vermieden wird, einen Bezug zu den offtziellen Verfahren herzustellen oder ob etwa noch nie die formellen Voraussetzungen einer ernsthaften Gefahr für die Vertragsziele vorgelegen haben, die die Auslösung der Vertragsdurchsetzungsverfahren gerechtfertigt hätten? Die zuletzt aufgeworfene Frage wurde auf der Vertragskonferenz von 1972 jedoch bejaht. Nach Auskunft des INCB gab es seit 1945 sehr wohl besorgniserregende Situationen, allerdings sah sich das INCB bislang nie mit einem bösgläubig handelnden Staat konfrontiert, so daß die Empfehlung eines Embargos nicht gerechtfertigt gewesen wäre. Dabei handelt ein Staat nach Auffassung des INCB bösgläubig, wenn dieser sich der Gefährlichkeit einer Situation bewußt ist, es aber dennoch ablehnt, mit geeigneten Abhilfemaßnahmen zu reagieren, obwohl er auf Grund seines Leistungsvermögens dazu in der Lage wäre. Des weiteren stellte das INCB fest, daß die Öffentlichkeit von diesen Sachverhalten keine Kenntnis erhielt, da zunächst Maßnahmen auf einer vertraulichen Ebene zur Anwendung kommen. 32 Die Feststellungen des INCB über die Gutgläubigkeit der Staaten hinsichtlich ihres Engagements im Bereich der internationalen Drogenkontrolle harmonieren ebenfalls mit der oben geäußerten Einschätzung, daß im Falle der Ratifikation der Drogenkonventionen davon ausgegangen werden kann, daß die ratiftzierenden Staaten sich im Anschluß auch ernsthaft um die Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen bemühen. 33 Diese Einschätzung wird des weiteren durch die Tatsache untermauert, daß von der Möglichkeit der Geltendmachung eines Vorbehaltes bezüglich der Vertragsdurchsetzungsverfahren nur ge-

Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 2. Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 30; UN Doc. "CND, twenty-fourth session; Summary Records or Minutes of the seven hundred and fourth to seven hundred and twenty-first Meetings" Vol. II, E/CN.7/SR. or Min.704-72I, S. 64; Bettati Revue Generale de Droit International Public, 1974, S. 170, 206. 33 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, A. I. 31

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Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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ringer Gebrauch gemacht wurde 34 und damit ebenso der Wille unterstrichen wurde, die Konventionen ernsthaft umzusetzen. Aus den Angaben des INCB ist damit zu schließen, daß es einen Modus im Umgang mit den Staaten gefunden zu haben scheint, um die Durchfiihrung der Drogenkonventionen sicherzustellen und der die Staaten zu einer bereitwilligen Mitarbeit veranlaßt. Dabei ist die formaljuristische Einordung dieses Modus weniger von Bedeutung. Eine exakte Grenzziehung, bzw. eine Einordnung der einzelnen Bemühungen des INCB in Kategorien wie "offIZielle Vertragsdurchsetzungsverfahren", "informelles INCB-Verfahren" oder "vorrepressiver Aufgabenbereich des INCB" ist nicht möglich. Denn es lassen sich, wie gezeigt wurde, nicht nur die Maßnahmen des INCB-Verfahrens unter den Rahmen der offIZiellen Vertragsdurchsetzungsverfahren subsumieren, auch das Vorgehen des INCB im Rahmen der systematischen Kontrolle der Staaten, also die Maßnahmen im vorrepressiven Bereich, wird durch das Bemühen geprägt, einen permanenten Dialog mit den Staaten aufrechtzuerhalten und kooperative Lösungen zu fmden. 3s Formelle Kategorien werden also zugunsten einer praxisorientierten Handhabung der übertragenen AufgabensteIlung aufgegeben. Um so überraschender erscheint es daher, daß auf den Vertragskonferenzen über die formellen Grenzen einer Kompetenz des INCB hartnäckig gestritten wird, insbesondere wenn es sich um eine solche handelt, die dem Vertragsdurchsetzungsverfahren zuzuordnen ist, die Staaten aber auf informeller Ebene ein großes Entgegenkommen zeigen und die Frage nach den exakten formellen Grenzen einer Kompetenz des INCB nicht stellen. Angesprochen sind damit insbesondere die "missions" des INCB, also die Inspektionen vor Ort. Aus den dargelegten Gründen konnte eine solche Maßnahme nicht offIZieller Bestandteil der Vertragsdurchsetzungsverfahren werden ("local inquiry")36 und man einigte sich auf eine schwächere Variante der Inspektion, nämlich auf die der oben beschriebenen "study".37 Als "mission" auf informeller Ebene stößt eine seitens des INCB vorgeschlagene Inspektion jedoch niemals auf Ablehnung der Staaten. Nach rein praktischen Erwägungen kann es letztlich nur darauf ankommen, daß die Staaten gutgläubig mit dem INCB zusammenarbeiten und ihr individuelles Leistungsvermögen ausschöpfen. Dies muß das INCB sicherstellen. Eine eigene informelle Methode des INCB zur Umsetzung dieser Aufgabe behält dabei ihre Berechtigung, solange sie funktioniert. Da das INCB auch auf das Vertrauen der vertragstreuen Staaten angewiesen ist und diesen eine korrekte Siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel, A. 11. Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 3. 36 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 1. c). 37 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 1. d).

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Aufgabenerfiillung schuldet, müßte das INCB auf die fonnell bestehenden Kompetenzen nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren zurückgreifen, sollten Mißstände auftreten, die auf andere Weise nicht beseitigt werden konnten.

c. Die Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren J. Kritik an den VertragsdurchsetzungsverJahren

Die Vertragsdurchsetzungsverfahren gehören zu den primären Kritikpunkten der internationalen Drogenkonventionen. Soweit ersichtlich, gelangen die sich mit der internationalen Drogenkontrolle befassenden Autoren überwiegend zu der Einschätzung, daß ein effIzienter Vertragsdurchsetzungsmechanismus in den Drogenkonventionen fehlt. Es fmden sich Aussagen, die die Vertragsdurchsetzungsverfahren als "pseudoenforcement-mechanism"38 bezeichnen und der "shadowy force of world opinion"39 als zentrales Vertragsdurchsetzungsinstrument eine relevante Wirkung absprechen. Inhaltlich wird primär kritisiert, daß der Erfolg der Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen von der freiwilligen Mitarbeit der vertragstreuen und auch der vertragsbrüchigen Staaten abhängt, da das INCB einerseits mangels eigener Inspektionsrechte auf die Infonnationslieferung der Staaten angewiesen ist und andererseits die Empfehlungen des INCB leerlaufen, wenn diese mißachtet werden und keine weiteren Handlungsmöglichkeiten des INCB bestehen. Damit wird also das Funktionieren der gesamten Konstruktion der indirekt wirkenden Vertragsdurchsetzungsverfahren in Frage gestellt. 40 Insbesondere fallt auf, daß eine Beurteilung der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 und 1971 überwiegend an Hand der ultima ratio-Maßnahme der Verfahren, nämlich der Empfehlung eines Embargos, erfolgt41 und die Wirkungen der vorgeschalteten Maßnahmen sowie die oben festgestellte tatsächliche Wirkung eines Embargos außer acht gelassen werden. Aus der Tatsache, daß am Ende der Verfahren lediglich eine Empfehlung steht, wird geschlossen, daß das gesamte Verfahren nicht effIzient sein kann. 38 Vgl. Harding California Western International Law Journal, Vol. 14, 1984, S. 530,549. 39 Vgl. Cabranes The International Lawyer, Vol. 7, 1973, S. 761,765. 40 Vgl. Wisotsky Wisconsin Law Review, Vol. 2, 1983, S. 1305, 1336; Lessern University of Michigan Journal of Law Reform, Vol. 8, 1974, S. 103,139; Bassiouni Denver Journal ofInternational Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 311, 317; Van Pelt Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol. 6, 1973, S. 624,626; o. V. Iowa Law Review, Vol. 63, 1978 , S. 950, 971; Gianaris Fordham International Law Journal, Vol. 16, 1992/93, S. 88,108. 41 Vgl. BoogardNetherlands Yearbook ofInternational Law, 1972, S. 97,123.

Viertes Kapitel: Bewertung der VertragsdurchsetzungsYerfahren

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Die Aufarbeitung der Schwächen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ist sicherlich ein erster Schritt, um zur Verbesserung dieser Verfahren beizutragen. Dabei bietet es sich an, zunächst die formellen Kompetenzen des zuständigen Organes zu begutachten und von der Weite dieser Kompetenzen und der daraus resultierenden rechtlichen Bindungswirkungen auf die Effizienz des gesamten Verfahrens zu schließen. Allerdings wurde im Ralunen der vorangegangenen Erörterungen deutlich, daß eine formelle Kompetenz in ihren aktuellen Kontext eingeordnet werden muß, um ihre tatsächliche Wirkung bestimmen zu können. Des weiteren wird durch die Struktur der UN-Drogenkonventionen,42 die durch den Schutz eines kollektiven Interesses bestimmt wird, der Aufnalune beliebiger Sanktionsmaßnalunen Grenzen gesetzt. Dies berücksichtigend sollte daher im Rahmen einer konstruktiven Kritik ebenfalls die Frage untersucht werden, welche Maßnahmen sinnvollerweise in die Vertragsdurchsetzungsverfahren aufgenommen werden könnten, um die Verfahren nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch zu stärken und um der oben dargestellten Kritik entgegenzutreten. Dabei ist ferner zu berücksichtigen, daß die Staaten auch in Bereichen mit humanitären Zielsetzungen, wie der Schutz der öffentlichen Gesundheit durch die UNDrogenkonventionen, nicht bereit sind, ihre Souveränität schrankenlos einzugrenzen. Ausdrücklich wird die Befürchtung geäußert, daß durch weitgehende Sanktionsverfahren auf humanitären Regelungsgebieten ein Präzedenzfall entstehen könnte, der zur Verwässerung der allgemeinen Prinzipien des Völkerrechts, wie die der souveränen Gleichheit der Staaten, der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten und der Selbstbestimmung der Völker, fUhren könnte. 43 /J. Alternative Sanktionsmaßnahmen der VertragsdurchsetzungsveTj'ahren?

Auch auf den Vertragskonferenzen zur Ausarbeitung der UN-Drogenkonyentionen wurde die Intensivierung der Sanktionskompetenzen des INCB im Ralunen der Vertragsdurchsetzungsverfahren thematisiert. Zentrale Fragen waren dabei die Einbeziehung eines Inspektionsrechtes44 und die Möglichkeit der Verhängung eines obligatorischen Embargos. 4s Die Gründe für die Nichteinbeziehung dieser Maßnalunen wurden im einzelnen oben dargelegt. An dieser Stelle ist lediglich darauf hinzuweisen, daß also auch von einigen Vertragsstaaten die oben zusammengestellte Kritik geteilt wurde und die Einbeziehung Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, D. Vgl. UN Doc. "CND, twenty-fourth Session, Summary Records or Minutes ofthe seyen hundred and fourth to seyen hundred and twenty-first Meetings" Vol. 11, E/CN.7/SR. or Min.704-72I S. 48,49. 44 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. I c). 45 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 2. c). 42

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

jener Maßnahmen gefordert wurde. Daß es im Ergebnis nicht zu deren Einbeziehung kam, ist Ausdruck einer Prioritätseinräumung zugunsten der Wahrung der universellen Akzeptanz der Konvention im allgemeinen, denn die Erfahrungen mit dem Opiumprotokoll von 1953, das diese Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen enthielt, haben in anschaulicher Weise gezeigt, daß der Sanktionsmechanismus sogar zum Scheitern einer Konvention insgesamt beitragen kann. Werden daher intensive Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen auf formeller Ebene gefordert, so ist nicht nur deren Sanktionswirkung zu berücksichtigen, sondern auch deren politische Akzeptanz. Ein weitgehendes Sanktions system läuft leer, wenn sich dadurch die Anzahl der Vertragsstaaten mangels Akzeptanz drastisch minimiert und im übrigen die Umsetzung einer Sanktionskompetenz, wie die Verhängung eines obligatorischen Embargos, ebenso unpraktikabel ist, wie auch die schwächere Variante der Empfehlung. Fraglich ist, ob aus anderen Sachgebieten bekannte Sanktionsmaßnahmen in die internationale Drogenkontrolle übertragen und in sinnvoller Weise praktiziert werden könnten. 46 Auf Grund der integralen Erfiillungsstruktur der Vertragspflichten der UNDrogenkonventionen und der Struktur der Vertragsziele, wurde bereits die in dem Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vorgesehene Möglichkeit der Suspendierung der Vertragspflichten der vertragstreuen Staaten als im Bereich der Drogenkontrolle unpraktikabel abgelehnt. 47 Umgekehrt stellt sich jedoch die Frage, ob in der Suspension der aus der Vertragspartizipation resultierenden Rechte und Vorteile des vertragsbrüchigen Staates eine geeignete Sanktionsmaßnahme der internationalen Drogenkontrolle gesehen werden könnte. Damit ist der Bereich der "value deprivation" angesprochen, der sich in anderen Regelungsmaterien dahin gehend äußert, daß beispielsweise in einer Internationalen Organisation Stimmrechte aufgehoben werden,48 die Mitgliedschaft zeitweilig entzogen wird oder gar ein Ausschluß erfolgt,49 der Zugang zu Krediten gesperrt wirdsO oder die Kooperation der übrigen Vertragsstaaten und 46 Vgl. die Zusammenstellung verschiedener Durchsetzungsmechanismen völkerrechtlicher Übereinkommen in Blix/Emerson "The Treaty Maker's Handbook" (1973), Section 11, S. 136 ff. Eine allgemeine Zusammenfassung möglicher Sanktionsmaßnahmen ist zu finden bei Bothe Encyc10pedia of Public International Law, Vol. 11, (E-I), (1995), S. 1278 ff; Lang in Festschrift für H. Schambeck (1994), S. 817, 825 ff; Neuhold German Yearbook oflnternational Law, Vol. 19, 1976, S. 317, 338. 47 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, D. 48 Art. 19 UN-Charta. 49 Art. 5 und Art. 6 UN-Charta. so Art. V, Abschnitt 5 Übereinkommen über den Internationalen Währungsfonds, UNTS Bd.2, S. 39, 134; Bd.606, S. 295; Bd.726, S. 266.

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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internationalen Organe eingestellt wird,51 indem Transferleistungen in Fonn von Know-how und Finanzmitteln eingestellt werden. Erörtert man die Anwendung dieser Maßnahmen - mit den entsprechenden ModifIkationen, da das United Nations Drug Control Programme (UNDCP) keine selbständige Internationale Organisation ist - im Bereich der internationalen Drogenkontrolle, so ist zwingend zu berücksichtigen, daß die UN-Drogenkonventionen darauf ausgerichtet sind, universell zur Anwendung zu kommen und daher die Mitarbeit jedes Staates für erforderlich gehalten wird, um die Ziele der Konventionen erreichen zu können. 52 Daraus folgt, daß von vornherein solche Sanktionsmaßnahmen ausscheiden, die darauf hinauslaufen, einen vertragsbrüchigen Staat aus dem internationalen Drogenkontrollsystem der Staatengemeinschaft zu isolieren, also auf seine Mitarbeit zu verzichten. Würden die vertragstreuen Staaten oder die internationalen Organe einem vertragsbrüchigen Staat Hilfe verweigern oder gar bereits geleistete Hilfe in Fonn von Finanzrnitteln oder technischem Gerät (z. B. eine Laboreinrichtung, die für die Feststellung der Herkunft beschlagnahmter illegaler Betäubungsmittellieferungen notwendig ist) zurückfordern, dann würde dies nicht nur dem Geist der Konventionen insgesamt widersprechen, der gerade durch die Kooperationsmaxime bestimmt wird, sondern es besteht auch die Gefahr, daß der betroffene Staat dann erst recht nicht in der Lage ist, den vertragswidrigen Zustand zu beseitigen und die internationalen Kontrollstandards einzuhalten. Der Verlust der aus der internationalen Zusammenarbeit resultierenden Vorteile kann zwar rur den vertragsbrüchigen Staat eine Negativerscheinung darstellen, die ihn veranlassen könnte, die Vertragsverletzung zu beseitigen, jedoch ginge ebenso der Staatengemeinschaft ein Mitglied im Kampf gegen den Drogenmißbrauch verloren und ein lückenloses Kontrollsystem wäre nicht mehr gewährleistet. Des weiteren ist zu bedenken, daß auch kein vertraglicher Anspruch auf Hilfeleistungen aus dem Fond des UNDCP53 besteht. Folglich kann umgekehrt nicht argumentiert werden, man könne einem vertragsbrüchigen Staat damit drohen, ihm den Zugang zu den Fondrnitteln zu verweigern, also den Anspruch auf Unterstützung suspendieren, wenn er sich nicht vertragskonfonn verhält. Die von dem Fond fmanzierten Hilfsprogramme sind außervertraglicher und freiwilliger Natur und können daher auch nicht in Fonn einer Anspruchssuspendierung entzogen werden.

SI Zur Beendigung der Kooperation als Sanktionsmaßnahme im Bereich der Internationalen Atomenergie-Organisation vgl. Lohmann ,,Die rechtliche Struktur der Sicherungsmaßnahmen der Internationalen Atomenergie-Organisation" (1992), S. 245 ff. 52 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 53 Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, D. 11.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Schließlich ist zu erörtern, ob vertragsbrüchige Staaten mit einem Stimmrechtsentzug sanktioniert werden können. Stimmrechte der Vertragsstaaten innerhalb eines Beschlußfassungsverfahrens sind jedoch in den UNDrogenkonventionen nicht vorgesehen. Beschlußfassendes Organ ist die CND. Denkbar ist lediglich, daß man einem Vertragsstaat das Initiativrecht zur Änderung des Anwendungsbereiches der Drogenkonventionen entzieht. 54 Ob von dieser Maßnahme jedoch ein solcher Druck ausgeht, der das Staatenverhalten beeinflussen kann, ist zu bezweifeln, da ein Initiativrecht nicht die Bedeutung einer Entscheidungsbefugnis hat. Zusammenfassend ist damit festzuhalten, daß im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle ein nur enger Spielraum besteht, um gegen einen Staat Sanktionen zu verhängen, die fiir alle Staaten politisch akzeptabel sind, nicht nur einen theoretischen Wert, sondern auch einen praktischen Nutzen haben und die schließlich auch dem Geist und der Struktur der Konventionen entsprechen. Unter Berücksichtigung der so gesteckten Grenzen schöpft der Maßnahmekatalog der Vertragsdurchsetzungsverfahren diesen Spielraum aus. I/J. Ansätze zur Bestimmung der Effizienz der VertragsdurchsetzungsverJahren - mögliche Bewertungsmaßstäbe

1. Allgemeines Hinsichtlich der Bewertung der EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen stellen sich folgende Probleme. Es wurde gezeigt, daß sich die Tendenz zur Informalisierung der Beziehungen zwischen dem INCB und den Staaten auch nach der systematischen Kontrolle der Staaten fortsetzt und damit die vertraulich behandelten Sachverhalte einer Beurteilung nicht zugänglich sind. Ferner kamen die Maßnahmen der öffentlichen Phase der Vertragsdurchsetzungsverfahren bislang nicht zum Einsatz, so daß auch deren Bewertung an Hand konkreter Einzelfalle nicht möglich ist. Eine empirische Erfassung und Bewertung jener Fälle, die dem Bereich der Vertragsdurchsetzung zuzuordnen sind, scheidet daher aus. Auf Grund der geschilderten Sachlage ist daher fraglich, welcher Maßstab zur Bestimmung der EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren angelegt werden kann. Im folgenden sollen verschiedene Bewertungsansätze hinsichtlich ihrer Eignung, die EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu messen, untersucht werden. Hierbei bietet sich die Heranziehung eines quantitativen und eines qualitativen Ansatzes an. S4 Art. 3 I (1961); Art. 2 I (1971); Art. 12 11 (1988); siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. IV.

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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2. Ansatz zur Bestimmung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf quantitativem Wege Im Rahmen eines quantitativen Ansatzes soll mittels der Heranziehung geeigneter Kennzahlen versucht werden, einen Bewertungsmaßstab zur Bestimmung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu entwickeln. a) Quantijizierungsversuch an Hand der landesspezijischen Bedarjsschätzungen und Statistiken Die Vorlage der landesspezifischen Betäubungsmittel-Bedarfsschätzungen für das kommende Jahr sowie der Statistiken für das vergangene Jahr, stellen die zentralen Pflichten der Staaten im Rahmen der UN-Drogenkonventionen dar.~s Die Heranziehung dieser Vertragspflichten bietet sich daher an, um zu erörtern, ob das Ausmaß der Erfüllung dieser Pflichten einen Rückschluß auf die Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren zuläßt. Unter der Überschrift "Cooperation with Governments" enthalten die INCBJahresberichte Angaben über die Anzahl der eingegangenen Schätzungen und Statistiken. Ein Vergleich der letzten vier Jahre zeigt, daß die Anzahl der vorgelegten Berichte tendenziell steigend war, was sicherlich auch auf die permanent steigende Anzahl der Vertragsstaaten zurückzuführen ist. 1993 wurden 145 landesspezifische Bedarfsschätzungen~6 vorgelegt, ~7 19914 waren es 143 Schätzungen,S8 1995 konnten 157 SchätzungenS9 und 1996 schließlich 152 Schätzungen60 registriert werden. In diesem Zeitraum mußte das INCB 53 (1993)/1 65 (1994),62 52 (1995)63 und 57 (1996)64 Eigenschätzungen an Stelle der nichtvorlegenden Staaten und Hoheitsgebieten erstellen. Gemäß Art. 20 der Einheitskonvention von 1961 wurden 115 Statistiken 199365

Siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. I. a), b). Die Bedarfsschätzungen sind nur nach der Einheitskonvention von 1961 vorzulegen; Art. 19 (1961). 57 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" E/INCB/1993/1 S. 9 para. 47. 58 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" E/INCB/1994/1 S. 10 para. 39. 59 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" E/INCB/1995/1 S. 9 para. 45. 60 Vgl. UN Doc. "Report ofteh INCB for 1996" E/INCB/1996/1 S. 13 para. 44. 61 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" E/INCB/1993/1 S. 9 para. 47. 62 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" E/INCB/1994/1 S. 10 para. 39. 63 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" E/INCB/1995/1 S. 9 para. 45. 64 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1996" E/INCB/1996/1 S. 13 para. 44. 65 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" E/INCB/1993/1 S. 10 para. 49. 55

56

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

vorgelegt, 100 Statistiken 1994,66 114 Statistiken 199567 und schließlich 172 Statistiken 1996.68 Nach Art. 16 der Konvention von 1971 gingen 1993 sogar 150,69 1994 ebenfalls 15070 sowie 1995 und 1996 jeweils 17071 Statistiken ein. Ebenso wurden Statistiken bezüglich der beschlagnahmten Mengen an Vorläufersubstanzen nach Art. 12 XII (a) der Konvention von 1988 von den Staaten vorgelegt. 1993 waren es 85,72 1994 waren es 101,73 1995 gingen 115 74 Statistiken beim INCB ein und 1996 konnten schließlich 117 Statistiken75 registriert werden. Die genannten Zahlen vermitteln einen Eindruck darüber, in welchem Umfang Berichte bei dem INCB eingehen, ohne im einzelnen auch die Nachtragsschätzungen zu berücksichtigen, die sich auf ca. 700 (!) für ein laufendes Jahr belaufen können. 76 Allerdings sind die Zahlen nicht aussagefähig, ordnet man sie nicht einer Bezugsgröße zu. Als Bezugsgröße bietet sich einmal der jeweils aktuelle Stand an Vertragsstaaten an, so daß der Quotient aus der Anzahl der vorgelegten Berichte und der Anzahl der Vertragsstaaten errechnet werden könnte. Diese Vorgehensweise ist hier jedoch unangebracht, da auch Nicht-Vertragsstaaten Schätzungen und Statistiken vorlegen. Im November 1995 gab es beispielsweise 153 Vertragsstaaten der Einheitskonvention, es wurden aber 157 Schätzungen vorgelegt. Würde man den Quotienten errechnen, käme man auf eine Erfüllungsquote von 103%. Die Aussage wäre jedoch falsch, daß alle Vertragsstaaten ihre Vertragspflicht in Form der Vorlage der landesspezifischen Schätzungen erfüllt haben. Des weiteren ist zu berücksichtigen, daß auch die Anzahl der existierenden Staaten keine geeignete Bezugsgröße zur Errechnung eines aussagefähigen Quotienten darstellt, da nicht nur Staaten, sondern auch einzelne Hoheitsge-

Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCBI199411 S. 42 para. 42. Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" EIINCB11995/1 S. 10 para. 48. 68 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1996" E/INCB/1996/1 S. 13 para. 47. 69 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" E/INCB/1993/1 S. 16 para. 68. 70 Vgl. UN Doc. "Report of the INCB for 1994" E/INCB/1994/1 S. 17 para. 68. 71 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" EIINCB/1995/1 S. 19 para. 83; UN Doc. "Report ofthe INCB for 1996" EIINCB/1996/1 S. 22 para. 81. 72 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" E/INCB/199311 S. 21 para. 96. 73 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCB/1994/1 S. 22 para. 100. 74 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" E/INCB/1995/1 S. 27 para. 123. 75 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1996" EIINCB/1996/1 S. 29 para. 124. 76 1995 wurden sogar mehr als 700 Nachtragsschätzungen bei dem INCB eingereicht und von diesem bestätigt. Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" EIINCB/1995/1 S. 10 para. 51. 66

67

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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biete77 separate Schätzungen und Statistiken abgeben, so daß die Anzahl der existierenden Staaten als Bezugsgröße wiederum falsch wäre. Als geeignete Bezugsgröße kommt daher nur die Summe aus den Vertrags staaten und den einzelnen Hoheitsgebieten in Betracht, von denen das INCB die Vorlage der entsprechenden Informationen erwartet. In dem jährlichen INCB-Zusatzbericht "Narcotic Drugs, Estimated World Requirements and Statistics" sind Tabellen enthalten, die die einzelnen Vertragsstaaten und Hoheitsgebiete unter gleichzeitiger Kennzeichnung der Vorlage der Bedarfsschätzungen für das kommende Jahr und der Statistiken für das vergangene Jahr, auflisten. Die Auswertung der Daten dieses Zusatzberichtes von 1996 - bezogen auf die Informationsvorlagepflichten nach Maßgabe der Einheitskonvention von 1961 - ergibt, daß 70% der erwarteten Bedarfsschätzungen für 1997 und 68% der erwarteten Statistiken für 1995 bei dem INCB eingegangen sind. 78 Die Erfüllungsquote des Berichtsystemes ist somit bezifferbar. Fraglich ist jedoch, ob aus dieser Quote ein Rückschluß auf die EffIZienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren möglich ist, ob also eine Korrelation besteht. Diese Frage ist jedoch zu verneinen, da die Erfüllungsquote lediglich eine Aussage darüber enthält, in welchem Maß das Recht befolgt wird, also die Informationsvorlagepflichten von den Staaten erfüllt werden, nicht aber eine Aussage darüber, inwiefern das Staatenverhalten durch die Intervention des INCB beeinflußt wurde, diese Pflichten zu erfüllen. Mangels eines Kausalitätsnachweises kann also eine QuantifIZierung der EffIZienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren an Hand der Erfüllungsquote der Vorlage der Bedarfsschätzungen und Statistiken nicht vorgenommen werden. Die Erfüllungsquote kann hier lediglich als Indiz dafür herangezogen werden, in welchem Umfang die Berichtspflichten auf die Akzeptanz der Staaten stoßen.

77 Gemäß Art. 43 (1961) können die Vertragsstaaten dem Generalsekretär der Vereinten Nationen anzeigen, daß sie ihr Hoheitsgebiet für die Erstellung der Schätzungen und Statistiken in einzelne Hoheitsgebiete aufgeteilt haben und jeweils separate Berichte vorlegen werden. Umgekehrt können auch Hoheitsgebiete für diesen Zweck zusammengeschlossen werden; insbesondere dann, wenn eine Zollunion besteht. 78 Vgl. UN Doc. "Narcotic Drugs, Estimated World Requirements for 1997, Statistics for 1995" E/INCB/1996/2 S. 31-42.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

b) Quantijizierungsversuch an Hand des Ausmaßes der Zielerreichung der internationalen Drogenkontrolle im allgemeinen Der dargestellte Ablauf der Vertragsdurchsetzungsverfahren79 hat gezeigt, daß diese Verfahren nicht nur die Sicherstellung der strikten Rechtsbefolgung anstreben, sondern auch zur Realisierung der Ziele der Konventionen generell einen Beitrag leisten sollen. Dies zeigt sich daran, daß ein einziger formeller Rechtsverstoß nicht für die Auslösung der Verfahren ausreicht, sondern vielmehr eine Gefahr für die Vertragsziele bestehen muß. Des weiteren sieht der Verfahrensablauf nicht nur negative Sanktionen vor, wie etwa die Einschaltung der Öffentlichkeit, sondern auch positive in Form von Hilfestellungen. Berücksichtigt man diesen Aspekt der Vertragsdurchsetzungsverfahren, so stellt sich die Frage, ob von dem Ausmaß der Zielerreichung im allgemeinen ein Rückschluß auf die EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren möglich ist. Zunächst kann als Ansatz zur Bestimmung der Zielerreichung etwa das jährliche Umsatzvolumen des illegalen Betäubungsmittelverkehrs herangezogen werden und ein sinkendes Umsatzvolumen als eine Annäherung an die Ziele der Drogenkonventionen gewertet werden. Problematisch ist hierbei jedoch, daß es sich bei dem Umsatzvolumen um eine nicht einheitlich geschätzte Größe handelt. Schätzungen des jährlichen Umsatzvolumens belaufen sich auf von 500 bis auf 800 Milliarden US-Dollar. 80 Ebenso kann als Indikator für die Zielerreichung die Anzahl der bekanntgewordenen Fälle der versuchten Abzweigung von natürlichen Suchtstoffen aus legalen Transporten in illegale Kanäle herangezogen werden. Nur 13 Fälle dieser Art wurden in dem Zeitraum von 1992 bis Mitte 1995 registriert. 81 Welche Schlußfolgerungen lassen sich nun aus diesen Teilergebnissen ziehen? Vergleicht man beide Ansätze, so kann auf Grund der wenigen Abzweigungsversuche grundsätzlich festgestellt werden, daß es den Staaten gelungen ist, den legalen Betäubungsmittelverkehr weitestgehend zu kontrollieren,82 daß

Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel. Vgl. Kramer Vereinte Nationen, Nr. 2, 1990, S. 67, 68; Bassiouni Denver Journal oflntemational Law and Policy, Vol. 18, 1990, S. 311, 321. 81 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1993" EIINCB/1993/1 S. 11 para. 53; UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" E/INCB/1994/1 S. 11 para. 47; UN Doc. "Report of the INCB for 1995" E/INCB/1995/1 S. 11 para. 54. 82 So lautet die Einschätzung des INCB. Vgl. "Report of the INCB for 1993" E/lNCB/1993/1 S. 11 para. 53. 79

80

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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sich also die vertraglich nonnierten Kontrollstandards und vor allem deren Anwendung als wirkungsvoll erweisen. Umgekehrt könnte jedoch aus dem enormen Umsatzvolumen des illegalen Betäubungsmittelverkehrs - selbst wenn man von der niedrigen Schätzung ausgeht - geschlossen werden, daß die vertraglichen Regelungen zur Bekämpfung des Schwarzhandels nicht ausreichend von den Staaten beachtet werden. Die zuletzt geäußerte Schlußfolgerung birgt jedoch die Gefahr der Vereinfachung in sich. Denkbar ist nämlich auch, daß die Staaten die Vertragspflichten, die die Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs zum Gegenstand haben, mit oder ohne Intervention des INCB erfüllen, die dort vorgesehenen Instrumente jedoch wirkungslos sind. Dann müßte die Frage der EffIzienz der von den Staaten anzuwendenden Kontrollinstrumente erörtert werden, die jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit ist. Erneut ist schließlich der Frage nachzugehen, ob aus den eben genannten Zahlen, die einzelne Teilergebnisse der internationalen Drogenkontrolle repräsentieren, auf die EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren geschlossen werden kann, ob also eine Korrelation zwischen den Teilergebnissen und der Wirksamkeit der Vertragsdurchsetzungsverfahren besteht, die sich quantifIZieren läßt. Wiederum ist diese Frage zu verneinen, da aus einem sinkenden oder steigenden Umsatzvolumen des Schwarzmarktes einerseits nicht geschlossen werden kann, ob und in welchem Ausmaß das INCB das Staatenverhalten im Bereich der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs beeinflußt hat und inwiefern andererseits die Wirksamkeit der Kontrollinstrumente das Umsatzvolumen beeinflußt hat. Gleiches gilt für den Bereich der Kontrolle des legalen Betäubungsmittelverkehrs. Zu resümieren ist daher, selbst wenn die Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht nur die formelle Rechtsbefolgung anstreben, sondern auch die Erreichung der Ziele der Drogenkonventionen durch Maßnahmen der Gefahrenbeseitigung insgesamt fördern wollen, so kann aus einer Evaluierung der Teilergebnisse nicht auf den Beitrag der Vertragsdurchsetzungsverfahren geschlossen werden. 3. Ansatz zur Bewertung der EffIZienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf qualitativem Wege Die vorangegangenen Ausführungen haben gezeigt, daß die Bewertung der EffIZienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf quantitativem Wege unter Rückgriff auf das Ausmaß der "meßbaren" Rechtsbefolgung und der erzielten Teilergebnisse nicht möglich ist. Da dennoch der Versuch unternommen werden sollte, die EffIZienz dieser Verfahren zu bestimmen, ist ebenfalls die Eig11 Klinger

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

nung eines qualitativen Ansatzes als Bewertungsmaßstab zu untersuchen. Dieser Bewertungsansatz knüpft an die Einschätzungen und Erwartungshaltungen der Staaten hinsichtlich der Wirkung der Vertragsdurchsetzungsverfahren sowie an die feststellbaren tendenziellen Verhaltensstrukturen der Staaten an. Wählt man einen qualitativen Ansatz zur Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren, d. h. man versucht die subjektiven Einschätzungen der Staaten hinsichtlich der tatsächlichen Wirkung der Verfahren zu einem Gesamturteil zusammenzufassen, so sind jedoch folgende Schwächen dieses Ansatzes zu berücksichtigen. Zunächst stellt sich das Problem der mangelnden oder nur eingeschränkten Nachvollziehbarkeit der Einschätzungen der Staaten. Die Staaten äußern Einschätzungen, ohne aber im einzelnen darzulegen, wie sie zu diesem Urteil gelangen. Ferner ist zu berücksichtigen, daß keine einheitlichen Bewertungsstandards existieren, die indizieren könnten, unter welchen Voraussetzungen die Vertragsdurchsetzungsverfahren als effektiv und gut einzuschätzen sind und unter welchen Voraussetzungen eine negative Beurteilung erfolgt. Damit verbunden ist des weiteren die Problematik der Subjektivität, da sich der qualitative Bewertungsansatz primär auf eine individuelle staatliche Einschätzung stützt und nicht auf eine objektive Tatsachenlage. IV. Bewertung der Effizienz der Vertragsdurchsetzungsverjahren - ein Resümee

Unter Berücksichtigung der dargestellten Schwächen eines qualitativen Ansatzes zur Bewertung der EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren soll im folgenden dennoch diesem Ansatz gefolgt werden. Leitgedanke dieses Bewertungsansatzes ist dabei die Frage, warum die Vertragsdurchsetzungsverfahren überhaupt in die UN-Drogenkonventionen aufgenommen wurden? Diese Fragestellung resultiert einerseits aus der oben getroffenen Feststellung, daß die Staaten offensichtlich davon ausgegangen sind, daß das Vertragsdurchsetzungsverfahren, so wie es fonnell vorgesehen ist, nicht zur Anwendung kommen wird, betrachtet man die mit einem Exportembargo verbundene und dargestellte Problematik. 83 Andererseits ist auch die Infonnalisierung der Beziehungen zwischen dem INCB und den Staaten zu berücksichtigen, die ebenfalls die Vertragsdurchsetzungsverfahren überflüssig erscheinen läßt. Zu erinnern ist hier an das dargestellte eigene "INCB-Verfahren" zur Sicherstellung der Vertragserfiillung. 84 83 84

Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. 11. 2. Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, B. I.

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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Aus dieser Konstellation resultieren zwei mögliche Schlußfolgerungen hinsichtlich der von den Staaten erwarteten Wirkung der Vertragsdurchsetzungsverfahren. Zum einen könnte aus dieser Sachlage geschlossen werden, daß die Einbeziehung der Vertragsdurchsetzungsverfahren ohne ernsthafte Anwendungsabsicht lediglich einen symbolischen Zweck verfolgt. Die Verfahren könnten symbolisieren, daß die in den Konventionen formulierten Ziele nicht als bloße Lippenbekenntnisse zu verstehen sind, sondern die Erfüllung der eingegangenen Vertragspflichten von entscheidender Bedeutung für ein erfolgreiches Funktionieren der internationalen Drogenkontrolle ist. Den Vertragsdurchsetzungsverfahren käme dann also lediglich eine Symbolfunktion ohne weitergehende Wirkungen zu. Zum anderen könnte aus der Einbeziehung der Verfahren ohne Anwendungsabsicht jedoch auch geschlossen werden, daß von der bloßen Existenz dieser Vertragsdurchsetzungsverfahren in den UN-Drogenkonventionen eine Wirkung in Form einer Drohung ausgeht, die die Staaten zu einem vertragskonformen Verhalten veranlaßt. Dann kommt gerade in der Nichtanwendung der Verfahren zugleich deren EffIzienz zum Ausdruck. 1. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren als Symbol? Für die Annahme, daß auf Grund der geschilderten Ausgangslage mit den Vertragsdurchsetzungsverfahren keine weitere Wirkung beabsichtigt wurde, als die der Demonstration des ernsthaften Willens der Staaten zur Bekämpfung des Drogenmißbrauches, könnte zunächst sprechen, daß die Vertragsstaaten in Form der Vertragsdurchsetzungsverfahren die Stärke der Drogenkonventionen insgesamt hervorheben wollen. Dieses Anliegen könnte insbesondere dadurch motiviert sein, den Kritikern der UN-Drogenkonventionen entgegenzutreten. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß der Anknüpfungspunkt der Kritik überwiegend formelle Gesichtspunkte sind, d. h. es werden das Ausmaß der Pflichten der Staaten und das Ausmaß der Kompetenzen des INCB begutachtet, ohne jedoch auch die praktische und informelle Wirkungs ebene in diese Bewertung mit einzubeziehen. Würde man nun die Vertragsdurchsetzungsverfahren aus den UN-Drogenkonventionen streichen, so würde bereits dieser "formelle Verlust" besonders frappant hervorstechen und nicht nur als Schwäche, sondern auch als Rückschritt im Vergleich zu den Drogenkonventionen von vor 1961, die ebenfalls Vertragsdurchsetzungsverfahren enthielten, beurteilt werden. Wollen die Vertrags staaten diesen Vorwurf vermeiden, so können sie die Verfahren nicht aus den Konventionen streichen, selbst wenn man ihnen keinen weiteren praktischen Nutzen zuerkennt. Die Funktion der Verfahren würde sich dann jedoch auf eine Demonstration der Aktionsbereitschaft der Staaten reduzieren. 17'

260

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

2. Die bloße Existenz der Vertragsdurchsetzungsverfahren als Drohrnittel? Wie bereits erwähnt, ist aus der Einbeziehung der Vertragsdurchsetzungsverfahren ohne ernsthafte Anwendungsabsicht jedoch auch die Schlußfolgerung möglich, daß von der bloßen Existenz der Verfahren in den Konventionen eine die Symbolfunktion überschreitende Wirkung ausgeht, die von den Vertragsstaaten als nützlich eingestuft wurde und auf die man daher nicht verzichten wollte. a) Allgemeine Beobachtungen, die gegen eine Symbolfunktion der VertragsdurchsetzungsverJahren sprechen Betrachtet man den historischen Hintergrund der internationalen Drogenkontrolle, so spricht gegen die Annahme der oben beschriebenen bloßen Symbolfunktion der Verfahren bereits die allgemeine Feststellung, daß die internationale Drogenkontrolle das Stadium verlassen hat, in dem es darum ging, symbolische Zeichen als Ausdruck eines guten Willens zu setzen oder sonstige "Alibifunktionen" zwecks Vermeidung von Kritik zu verfolgen. Das Ausmaß der von dem Drogenmißbrauch ausgehenden Gefahr hat dazu beigetragen, daß symbolische Handlungen in Form von Absichtserklärungen längst in detaillierte Regelungsmechanismen umgewandelt wurden, die auf eine strenge Befolgung durch die Staaten angewiesen sind, sollen sie ihre Aufgabe erfüllen. Diese allgemeine Entwicklung klammert die Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht aus. Daher wurde auch von den USA auf der Änderungskonferenz von 1972 eine Anpassung des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Konvention von 1961 an die gewandelten Anforderungen gefordert, um auf ein wirkungsvolles Verfahren zurückgreifen zu können. 8s Eine einheitliche, bzw. harmonische Interpretation spricht daher gegen die Annahme, daß den Vertragsdurchsetzungsverfahren im Gegensatz zu den sonstigen Regelungen der UN-Drogenkonventionen nur eine symbolische Wirkung zukommt. Gegen die bloße Symbolfunktion der Vertragsdurchsetzungsverfahren spricht ferner, daß im Rahmen der Diskussionen um die Vertragsdurchsetzungsverfahren immer wieder darauf hingewiesen wurde, daß die Gestaltung dieser Verfahren für die Staaten akzeptabel sein muß, so daß die universelle Partizipation der Staaten nicht an den Vertragsdurchsetzungsverfahren scheitert, wie es hinsichtlich des Opiumprotokolls von 1953 der Fall war. 86 Berücksichtigt man dieses Anliegen und die Tatsache, daß Implementationsrnaßnah8S 86

Vgl. Official Records 1972, Vol. I, S. 3,4. Siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 11.

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

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men generell zu den sensibelsten Bereichen bei Vertragsverhandlungen gehören, so erscheint es unwahrscheinlich, daß die aus den Vertragsdurchsetzungsverfahren resultierende potentielle Gefahr der Nichtratiftkation der Konventionen in Kauf genommen wurde, nur um möglicher Kritik im Falle einer Streichung der Verfahren entgegenzutreten. Kritik der dargestellten Art schadet der internationalen Drogenkontrolle weniger als der Verlust der Partizipation und Kooperation einer Vielzahl von Staaten. Wenn also Implementationsmaßnahmen in den UN-Drogenkonventionen trotz ihres kontroversen Charakters und trotz der Erfahrungen mit dem Opiumprotokoll von 1953 enthalten sind, so ist es naheliegender davon auszugehen, daß diesen Maßnahmen eine nützliche Wirkung beigemessen wird, die die ebenfalls bestehende Gefahr der Nichtratiftkation der Konventionen auf Grund dieser Maßnahmen kompensiert. Des weiteren widerspräche die Einschränkung der Funktion der Verfahren auf eine lediglich symbolische Maßnahme auch Äußerungen und Einschätzungen der Staaten, die belegen, daß die Staaten davon ausgegangen sind, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren das Staatenverhalten beeinflußen können, daß ihnen also eine tatsächliche und nicht nur eine symbolische Wirkung beizumessen ist. Zu erinnern ist zunächst an den auf der Vertragskonferenz von 1988 vorgebrachten Vorschlag Mexikos, von der Einbeziehung eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens in die Konvention von 1988 abzusehen. 87 Dieser Vorschlag konnte sich jedoch nicht durchsetzen, da eine "monitoring machinery" als essentielle Voraussetzung rur ein effektives Funktionieren der Konvention angesehen wurde. 88 Auch jene Staaten, die einen Verzicht auf die Einbeziehung eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens bevorzugt hätten, da sie sich als potentielle Adressaten betrachten, stellen prinzipiell nicht die Not wendigkeit eines solchen Verfahrens zur Sicherstellung der Vertragsdurchfiihrung in Frage, sondern sind primär um die Wahrung ihrer Souveränität besorgt. 89 Auf den Vertragskonferenzen von 1961 und 1971 wurden Vorschläge zur Streichung der Vertragsdurchsetzungsverfahren aus den entsprechenden Konventionsentwürfen nicht unterbreitet. Auf diesen Konferenzen wurde nicht das "Ob" der Einbeziehung der Vertragsdurchsetzungsverfahren thematisiert, sondern ausschließlich das "Wie", also deren Gestaltung.

87

Vgl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 325 para. 30; siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel,

A. III.

Vgl. Official Records 1988, Vol. 11, S. 327 para. 55. Vgl. die Äußerung des Delegierten von Barbados: " ... the monitoring functions of the Board were probably necessary for the implementation of the convention, but believed ... would necessarily affect the sovereignty of small States ... " Official Records 1988, Vol. 11, S. 327 para. 56. 88

89

262

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

Bei Erörterung des Verfahrensablaufes wurden die Argumente der Staaten berücksichtigt, die zu einer Streichung oder zu einer Aufnahme der einzelnen Maßnahmen in die Verfahren fiihrten. 90 Auch hier kann zusamrnengefaßt werden, daß der Gesichtspunkt der Wahrung der Souveränität bei der Entscheidungsfmdung der Staaten dominierte und nicht die Infragestellung der Nützlichkeit der einzelnen Maßnahmen aus Sicht einer wirksamen Sicherstellung der Vertragsdurchführung. Es kann daher zunächst allgemein festgehalten werden, daß die sehr kontrovers gefiihrten Diskussionen um die Vertragsdurchsetzungsverfahren der UNDrogenkonventionen ihren Grund in der Bestimmung der Grenzen dieser Verfahren hatten und nicht in der Frage, ob auf die Verfahren als solche verzichtet werden kann. 91 Überwiegend wurde die Notwendigkeit eines Verfahrens zur Sicherstellung der Vertragserfüllung anerkannt. b) Die tatsächliche Wirkung der VertragsdurchsetzungsverJahren

Nach diesen allgemeinen Betrachtungen, die bereits die Annahme untermauern, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht nur die Aktionsbereitschaft der Staaten symbolisieren sollen, stellt sich nunmehr vertiefend die Frage, welche tatsächliche Wirkung der Verfahren feststellbar ist. aa) Die mit den Vertragsdurchsetzungsverfahren verbundene Publizität als Drohmittel Seit den Drogenkonventionen des Völkerbundes gehört zu den zentralen Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserfüllung die öffentliche Meinung, also der von öffentlicher Kritik ausgehende politische Druck auf den vertragsbrüchigen Staat. Bereits das erste Vertragsdurchsetzungsverfahren in der Geschichte der internationalen Drogenkontrolle - Art. 24 der Genfer Opiurnkonvention von 1925 - sah die Benachrichtigung der Vertragsstaaten und des Rates des Völkerbundes vor, sollte von dem Adressaten des Verfahrens zuvor nicht die angeforderte Erklärung in zufriedenstellender Weise abgegeben worden sein. 92 Auch damals wurde die Nichtbefolgung dieser Aufforderung mit der Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel. Vgl. die Einschätzung von Großbritannien hinsichtlich des Vertragsdurchsetzungsverfahren der Einheitskonvention: " ... recognizes the importance of providing in the Convention for measures which will be effective in ensuring the execution of its provisions, it seems desirable that the circumstances in which these powers can be exercised should be fairly closely deftned ... " in UN Doc. "CND, an annotated compilation of observations on the draft ofthe Single Convention" E/CN.7/AC.3/5 S. 188. 92 Art. 24 II (1925). 90 91

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

263

Einschaltung der Öffentlichkeit sanktioniert. Die von der Publizität ausgehende Sanktionswirkung ist heute allgemein anerkannt und wird regelmäßig unter dem Stichwort "soziale" oder "soziologische Sanktion" behandelt. 93 Auch nach Maßgabe der derzeit gültigen Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen ist die Einschaltung der Öffentlichkeit in Form einer selbständigen Sanktionsmaßnahme94 und in Form eines separaten Berichtes als begleitende Maßnahme,9s als zentrales Instrument vorgesehen, sollten die Staaten im Rahmen der vertraulichen Phase die notwendige Mitarbeit unterlassen haben, um die Gefahrenlage zu beseitigen. Daß die Staaten zum Schutz ihrer politischen Glaubwürdigkeit öffentliche Kritik fürchten und diese daher zwingend vermeiden wollen, wird in den Diskussionen um die Vertragsdurchsetzungsverfahren deutlich. So wird beispielsweise die Gefahr einer Fehleinschätzung des INCB gesehen, die auch dadurch nicht vermieden werden könne, wenn das INCB mit Zweidrittelmehrheit entscheidet oder der betroffene Staat auf ein Berufungsverfahren zurückgreifen kann. Der auf dieser Einschätzung beruhende und geäußerte Verdacht, daß ein Staat seine Vertragspflichten nicht erfiillt hat, stelle bereits ein "grave moraloffence" gegen den betroffenen Staat dar. Ebenso ist erneut auf die gegen die .Einbeziehung eines Inspektionsrechtes des INCB hervorgebrachte Argumentation zu verweisen, daß die Ablehnung einer Inspektion durch den betroffenen Staat implizieren würde, daß dieser Staat etwas zu verbergen habe und damit der Ruf dieses Staates geschädigt werden würde.%" Die so zum Ausdruck kommende Angst vor öffentlicher Kritik und des damit verbundenen Prestigeverlustes berechtigt umgekehrt zu der Annahme, daß die mögliche Einschaltung der Öffentlichkeit als zentrales Verfahrensinstrument gerade eine wirksame Drohung darstellt, um die Staaten zu einem vertragskonformen Verhalten zu veranlassen. Diese Einschätzung entspricht ebenfalls einer Empfehlung des INCB-Vorgängerorganes, dem PCB. 97 Das PCB empfahl dem zukünftigen INCB nicht nur seine Aufgaben auf dem Wege der Überzeugung und nicht durch ein autoritäres Auftreten zu erfiillen, sondern hob auch die Möglichkeit der Veröffentlichung seiner Feststellungen als sein wirkungsvollstes Instrument hervor. Zugleich machte das PCB auch geltend, daß dieses Instrument sehr vorsichtig und

93 Vgl. Khol ,,zwischen Staat und Weltstaat" (1969), S. 483; Hahn Archiv des Völkerrechts, Vol. 7, 1958/59, S. 88,90. 94 Art. 14 I (d) (1961); Art. 19 I (c) (1971); Art. 22 I (b) (iii)S. 1 (1988). 9S Art. 14 III (1961); Art. 19 III (1971); Art. 22 I (b) (iii)S. 2 (1988). 96 Vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 81. 97 Zum peB siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 5. c).

264

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

überlegt eingesetzt werden muß, da die Staaten sehr sensibel auf öffentliche Äußerungen reagieren. 98 Dem Bereich der Drohung durch Publizität sollte ebenfalls die Empfehlung eines Exportembargos zugeordnet werden. Aus den oben dargelegten humanitären Gründen wird es voraussichtlich nie zu einem Embargo kommen. 99 Dennoch wurde das Embargo aber nicht aus den Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konventionen von 1961 und 1971 gestrichen, da es auch als " ... a powerful weapon to be kept in reserve ... "100 angesehen wurde, die die Staaten zur Pflichterfiillung anhalten kann. lol Die Erklärung fiir diese Einschätzung könnte in einer Umdeutung der Funktion des Embargos liegen. In dem von der CND erstellten Kommentar zum ersten Entwurf der Einheitskonvention wird die Auffassung vertreten, daß ein formeller Tadel eine Maßnahme von außerordentlicher Schwere ist, die unter Umständen mehr Bedeutung hat, als ein Embargo. 102 Berücksichtigt man einerseits diese Einschätzung und andererseits die Unwahrscheinlichkeit der Durchfiihrung eines Embargos, so kann der Wert der Empfehlung eines Embargos in der öffentlichen Mißbilligung gesehen werden, die durch die Embargoempfehlung als solche erneut zum Ausdruck kommt und die vorgeschalteten öffentlichen Äußerungen an Schärfe übertrifft. Demnach ist an dieser Stelle zunächst festzuhalten, daß die Staaten grundsätzlich von der Notwendigkeit eines Verfahrens zur Sicherstellung der Vertragsdurchfiihrung ausgegangen sind, und daß dieses Verfahren seine Stärke primär aus seiner drohenden Öffentlichkeit ableitet. Folglich geht von den Verfahren eine die Symbolfunktion überschreitende tatsächliche Drohwirkung aus. bb) Die Bedeutung des Publikationsmediums An die vorangegangene Feststellung knüpft sich jedoch der Einwand, daß ebenso in Form des INCB-Jahresberichtes mit der Veröffentlichung eines Sachverhaltes gedroht werden kann und daß das INCB nach "seinem Verfahren"103 gerade in den Jahresberichten auf Mängel hinweist. Demnach stellt sich die Frage nach der Bedeutung des Publikationsmediums.

98 Vgl. Sir Harry Greenfield (Präsident des Permanent Central Boards) in Official Records 1961, Vol. I, S. 73. 99 Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, A. H. 2. 100 So die Einschätzung Frankreichs, vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 82. 101 So die Einschätzung der Niederlande, vgl. Official Records 1961, Vol. I, S. 86. 102 Vgl. UN Doc. "CND, Commentary on the Single Convention" E/CN.7/AC.3/4/Rev.l S. 27,C.300. 103 Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, B. I.

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

265

Bei näherer Betrachtung der INCB-Jahresberichte wird deutlich, daß diese sich nicht auf die Mitteilung beschränken, in welchen Staaten jeweils eine Mission durchgeführt und welche Empfehlungen zur Verbesserung der Kontrollmaßnahmen daraufhin abgegeben wurden. Ferner ist zu bedenken, daß aus der Tatsache der Durchführung einer INCB-Mission nicht zwingend negative Kritik resultiert, da ein Staat durch die Genehmigung einer INCB-Mission seine Kooperationsbereitschaft und seinen Willen zur Verbesserung seiner Kontrollmaßnahmen zum Ausdruck bringt. Außerdem kann aus der Tatsache der Durchführung einer INCB-Mission ebenfalls nicht geschlossen werden, daß diese eine Reaktion auf die Nichterfüllung einer Vertragspflicht darstellt. Eine INCB-Mission kann vielmehr auch dem allgemeinen Bereich der Hilfestellung zuzuordnen sein. Des weiteren weist das INCB in seinen Jahresberichten auch auf positive staatliche Bemühungen hin sowie auf neue Entwicklungen, die die Staaten bei ihren Kontrollrnaßnahmen vor Ort berücksichtigen sollten. Die Veröffentlichungen des INCB-Jahresberichtes sind also nicht ausschließlich darauf gerichtet, durch negative Meldungen Druck auszuüben, sondern verfolgen auch ein informatives Anliegen. Demgegenüber wäre jedoch eine Veröffentlichung nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren durchgängig repressiv, da auf Grund des festgeschriebenen und allen Beteiligten bekannten Verfahrensablaufes automatisch hervorgehoben wird, daß der betroffene Staat auf vorgeschaltete Anstrengungen des INCB zur Lösung des Problemes nicht eingegangen ist. Auch wird eine größere Reaktion der Öffentlichkeit zu erwarten sein, da die Mitteilung nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren separat erfolgt und daher nicht die Gefahr besteht, daß diese Mitteilung durch eine Informationsfülle, wie es bei dem INCB-Jahresbericht der Fall ist, verwässert wird. Folglich sollte also eine Veröffentlichung in den INCB-Jahresberichten nicht mit einer Veröffentlichung nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren gleichgesetzt werden, sondern der letztgenannten Möglichkeit eine intensivere Wirkung zugeordnet werden, auf die das INCB zurückgreifen kann. cc) Der Ausnahmecharakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren Die vorangegangenen Feststellungen deuten darauf hin, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren einen Ausnahmecharakter, bzw. insgesamt eine "ultima ratio-Funktion" haben. Aus dieser exponierten Stellung der Verfahren resultiert gerade die besondere Drohwirkung, auf die die Staaten aus den dargelegten Gründen nicht verzichten wollten. Diese Einschätzung könnte daher auch erklären, warum die Staaten die Vorschläge des INCB zur Durchführung einer Mission nicht abschlagen, den Auf-

266

Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

forderungen des INCB selbst dann folgen, wenn hierzu keine Rechtspflicht besteht lO4 und das Vorgehen des INCB auf informeller Ebene im Rahmen der systematischen Überwachung der Staaten und im Rahmen des "INCB-Verfahrens" nicht mit dem Argument boykottieren, daß dem INCB hierfiir formelle Kompetenzen fehlen würden. Es liegt die Annahme nahe, daß durch diese Kooperationsbereitschaft der Staaten und die allgemeine Befürwortung der Informalisierungstendenzen gerade der Rückgriff auf die Vertragsdurchsetzungsverfahren vermieden werden soll. Dies erklärt auch die Tatsache, daß die inhaltlichen Unterschiede zwischen dem "INCB-Verfahren" und den "offIZiellen Verfahren" zur Sicherstellung der Vertragserfiillung gering sind, jedoch das "INCB-Verfahren" bevorzugt wird, da auf diese Weise ein ausdrücklicher Bezug zu den offIZiellen Verfahren vermieden werden kann. Ebenso scheinen auch die Veröffentlichungen des INCB in den Jahresberichten zu genügen, um das Staatenverhalten in zufriedenstelIender Weise zu beeinflussen, so daß ein Rückgriff auf eine Veröffentlichung nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren bislang nicht erforderlich war, um den Druck auf einen vertragsbrüchigen Staat zu erhöhen. Abschließend kann daher gefolgert werden, daß es weniger auf die Gestaltung der einzelnen Maßnahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren ankommt, als vielmehr auf die Existenz und die damit verbundene Öffentlichkeit eines offIziellen Vertragsdurchsetzungsverfahren als solches, in das diese Einzelmaßnahmen eingebettet sind. Auf die Existenz solcher Verfahren wollten die Staaten einerseits nicht verzichten, andererseits wird vermieden, mit diesen Verfahren in Verbindung gebracht zu werden. Es ist somit davon auszugehen, daß von diesen Verfahren eine abschreckende Wirkung ausgeht, die die Staaten zu einem zufriedenstelIenden Verhalten veraniaßt, so daß auf die Vertragsdurchsetzungsverfahren als "ultima ratio-Maßnahme" nicht verzichtet werden sollte. Durch diesen Ausnahmecharakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren wird jedoch zugleich auch der freiwilligen Rechtsbefolgung absolute Priorität eingeräumt. Von staatlicher Seite wird die Bedeutung des "good will" als eigentliche Funktionsgarantie der internationalen Drogenkontrolle hervorgehoben und wiederholt angemerkt, daß die bestehende Kooperationsbereitschaft der Staaten nicht durch die Einführung eines polizeilichen Kontroll- und Überwachungssystemes zerstört werden soll, sondern der good will der Staaten durch die Überzeugungsarbeit des INCB erhalten und gefordert werden sollte. lOS Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel. B. m. Vgl. beispielhaft folgende Einschätzungen: Peru: " ... the best weapon the Board could employ was persuasion and, where that failed to achieve the desired results, an appeal to international public opinion ... " UN Doc."CND, Summary Records or Minutes of the seven hundred and fourth to seven hundrerd and twenty-first meetings" vol.II, E/CN.7/SR. or Min. 704-721 S. 84; vgl. Israel: " ... the implementation ofthe Conven104 105

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

267

D. Resümee zu den Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen I. Die Ambivalenz der Vertragsdurchsetzungsverfahren

Die Erörterung der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen hat ein nicht unbedingt schlüssig erscheinendes Bild hinterlassen. Es wurde festgestellt, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren einerseits einen detaillierten Regelungsmechanismus darstellen, betrachtet man die Fülle der einzelnen Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen, das umfassende System der Ermessensgrenzen und Verfahrensgarantien sowie die umfangreichen und kontroversen Diskussionen um Detailfragen der Verfahren. Andererseits kommt es hinsichtlich der tatsächlichen Wirkung der Vertragsdurchsetzungsverfahren auf normative Feinheiten nicht an, sondern einzig auf die bloße Existenz der Verfahren und die davon ausgehende abschreckende Wirkung auf Grund ihres Ausnahmecharakters und ihrer Öffentlichkeit. Der zweite ambivalent erscheinende Aspekt der Vertragsdurchsetzungsverfahren ist der der Betonung der Kooperation. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren werden herkömmlicherweise unter dem Stichwort "sanetions" oder "enforcement procedure" behandeltlO6 und es wurde auch eine repressive Wirkung dieser Verfahren in Form der drohenden Publizität festgestellt. Allerdings zeigte die Erörterung des Verfahrensablaufes, daß die einzelnen Durchsetzungsmittel des INCB nicht ausschließlich darauf gerichtet sind, den Adressaten des Verfahrens einseitig unter Druck zu setzen. Es wurden zugleich Ansätze herausgearbeitet, die die Erarbeitung einer Lösung durch eine konstruktive internationale Zusammenarbeit vorsehen. In den Vertragsdurchsetzungsverfahren werden also sowohl der Aspekt der Sanktion als auch der der Kooperation vereinigt. Durch letzteren werden die Vertragsdurchsetzungsverfahren insbesondere harmonisch in das Gesamtgefiige der Drogenkonventionen und in die bestehende Vertragsatmosphäre eingefiigt, da die Kooperation die dominierende Maxime der internationalen Drogenkontrolle ist. 107 Schließlich sind die Vertragsdurchsetzungsverfahren aus den oben dargelegten Gründen nicht ausschließlich als Verfahren gegen einen Staat zu verstetion should essentiaJly result from voluntary action of individual governments ... " Official Records 1961 Vol. I, S. 85; vgl. ferner die Diskussionen um die Einbeziehung eines obligatorischen Embargos und einer "Iocal inquiry", in denen ebenfalls zum Ausdruck kam, daß die Staaten die Kooperationsbereitschaft nicht durch die Einführung von Zwangsmaßnahmen gefährden wollen; siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. 1. c) und 2. c). 106 Siehe oben 3. Teil, 1. Kapitel, A. 107 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. VII.

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Dritter Teil: Vertragsdurchsetzungsverfahren

hen, sondern auch als Verfahren zugunsten der Interessen und Ziele der Staatengemeinschaft. Aus diesem Anliegen folgt daher ebenfalls, daß die Verfahren nicht um den Preis der NichtratifIkation der Konventionen einzubeziehen sind, sondern, wie ein Rückblick auf das Opiumprotokoll von 1953 zeigte, deren Akzeptanzfähigkeit zu beachten ist. II. Der Einfluß der Regelungsmaterie auf die Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

Die Konvention von 1988, die sich inhaltlich deutlich von den Konventionen von 1961 und 1971 unterscheidet, lOB hat gezeigt, daß die Frage nach dem Modellcharakter eines Vertragsdurchsetzungsverfahrens sehr vorsichtig zu behandeln ist und die Übernahme eines Verfahrens von einer Regelungsmaterie in eine andere nur eingeschränkt möglich ist. Obwohl die UN-Drogenkonventionen sogar als Einheit verstanden werden und die internationalen Organe INCB und CND durchgängig beibehalten wurden, fand in dem Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1988 nicht nur eine Kompetenzverschiebung zu Lasten des INCB statt,l09 es wurden auch die Durchsetzungsmaßnahmen aus den Verfahren der Konventionen von 1961 und 1971 nur in modifIZierter Form übernommen, so daß eine Identität der Verfahren nur in den Grundzügen feststellbar ist. Der thematische Schwerpunkt der jeweiligen Regelungsmaterie beeinflußt notwendigerweise das jeweils anzuwendende Verfahren. Daher mußte ebenfalls festgestellt werden, daß aus anderen Regelungsmaterien bekannte Sanktionsmaßnahmen nicht in sinnvollerweise in die UN-Drogenkonventionen übernommen werden können. 110 III. Der indirekte Ansatz der Vertragsdurchsetzungsverfahren Ebenso wie im Bereich der systematischen Kontrolle der Staaten, wurde auch im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren an der "nur" indirekten Kontrolle der Staaten festgehalten und damit die Hauptverantwortung rur das Funktionieren der Konventionen bei den Staaten belassen. Daß die Staaten zu einer unabhängigeren Ausgestaltung der Position des Aufsichtsorganes INCB nicht bereit waren, zeigte sich nicht nur an der Einschränkung der zulässigen INCB-Inforrnationsquellen innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren,111 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, B. III. Siehe oben 3. Teil, 2. Kapitel, B. 110 Siehe oben 3. Teil, dieses Kapitel, C. 11. 111 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. I. 2.

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109

Viertes Kapitel: Bewertung der Vertragsdurchsetzungsverfahren

269

sondern insbesondere auch an der Gestaltung der Durchsetzungsmaßnahme der Studie vor Ort, deren "Ob" und "Wie" ausschließlich von den Staaten bestimmt wird. 112 Die Staaten beanspruchen also selbst im Bereich der Sicherstellung der Vertragsdurchsetzung eine Steuerungsfunktion, indem sie dem INCB direkte Zugriffskompetenzen verweigern und im übrigen diesem primär lediglich Empfehlungsrechte übertragen. Diese Haltung der Staaten manifestiert sich ebenfalls in der festgestellten Sensibilität der Staaten hinsichtlich der Begriffswahl innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren, da bereits durch die gewählte Terminologie das Ausmaß der Befugnisse des Aufsichtsorganes nuanciert werden kann. IV. Der Einfluß der politischen Machtverhältnisse auf die Gestaltung der VertragsdurchsetzungsverJahren

Schließlich zeigte ein vergleichender Rückblick auf das Opiumprotokoll von 1953, daß die vorherrschenden politischen Machtverhältnisse die Gestaltung des jeweiligen Vertragsdurchsetzungsverfahrens entscheidend beeinflussen können, und daß nicht zwangsläufig von einer fortgeschrittenen Entwicklungsstufe eines Regimes geschlossen werden kann, daß auch das Vertragsdurchsetzungsverfahren von diesem Fortschritt profitiert, sprich umfassende Eingriffskompetenzen vorsieht. V. Die ultima ratio-Funktion der VertragsdurchsetzungsverJahren

Die inhaltliche Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren sowie die praktische Handhabung derselben haben erneut bestätigt, daß im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle der freiwilligen Rechtsbefolgung absolute Priorität eingeräumt wird und die Vertragsdurchsetzungsverfahren nur ultima ratio zur Anwendung kommen sollen. Diese Prioritätswahl ist nahezu zwingend, berücksichtigt man zum einen, daß alle Staaten mit der Drogenmißbrauchsproblematik konfrontiert werden und damit eine grundsätzliche universelle Bereitschaft in der Staatengemeinschaft vorhanden ist, gemeinsam Lösungen zu erarbeiten und diese auch umzusetzen. Zum anderen wird diese Prioritätswahl durch die Tatsache bedingt, daß Unvermögen und nicht Widerwille die Vertragsumsetzung beeinträchtigen kann. Repressive Sanktionsmaßnahmen wären vollkommen ungeeignet, dieses Implementationshindernis zu überwinden.

112

Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. 11. I. d).

Vierter Teil

Die Beeinflussung des Implementationsverhaltens der Staaten durch vertragsexterne Faktoren und zusammenfassende Stellungnahme

Erstes Kapitel

Die das Implementationsverhalten der Staaten beeinflussenden vertragsexternen Faktoren

A. Allgemeines Die UN-Drogenkonventionen sehen ein detailliertes System zur Überwachung der Staaten vor, welches die Erfüllung der Vertragspflichten der Staaten sicherstellen und damit zur Realisierung der Vertragsziele beitragen soll. Gemäß der zweistufigen Gestaltung dieses Überwachungssystemes der UN-Drogenkonventionen unterwerfen sich die Staaten sowohl einer regelmäßigen und systematischen Kontrolle als auch einem speziellen Vertragsdurchsetzungsverfahren. Fraglich ist jedoch, inwiefern der vertragliche Implementationssicherungsmechanismus der UN-Drogenkonventionen durch zusätzliche, das Implementationsverhalten der Staaten beeinflussende, vertragsexterne Faktoren ergänzt werden kann. Diese Faktoren sollen im folgenden zusammengestellt werden. Die Berücksichtigung dieser Faktoren soll verdeutlichen, daß die Drogenkonventionen und deren Umsetzung nicht isoliert in einem Vakuum zu betrachten sind, da eine realistische Bewertung eines Implementationssicherungsmechanismus auch jene politischen, ökonomischen und sozialen Kräfte miteinbeziehen muß, l die nicht zwingend auch in den Vertragstexten ihren Niederschlag gefunden haben.

t Vgl. Perl American Society ofIntemational Law, Proceedings ofthe 84th Annual Meeting, 1990, S. 1, 6.

Erstes Kapitel: Vertragsexterne Einflüsse

271

B. Einflußnahmemöglichkeiten der Organe der Vereinten Nationen nach Maßgabe der UN-Charta l. Ergänzende Heranziehung der UN-Charta Auf Grund ihres organisatorischen Rahmens ist die internationale Drogenkontrolle untrennbar mit den Vereinten Nationen verknüpft? Dem Generalsekretär, der Generalversammlung und dem ECOSOC der Vereinten Nationen werden in den Drogenkonventionen diverse Aufgaben übertragen, auf die jeweils hingewiesen wurde. Zudem verpflichten sich die Staaten in der Einheitskonvention von 1961 ausdrücklich, die Kompetenzen der Vereinten Nationen im Hinblick auf die internationale Drogenkontrolle anzuerkennen. 3 Reaktionen auf Vertragsverletzungen nach Maßgabe der UN-Charta sind daher nicht ausgeschlossen und als Ergänzung der vertraglich vorgesehenen Durchsetzungsmechanismen denkbar. Jl. Reaktionsmöglichkeiten des Sicherheitsrates

1. Rechtsgrundlagen Der Sicherheitsrat trägt die "Hauptverantwortung fiir die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit".4 Zur Erfüllung dieser Aufgabe, die zugleich auch das oberste Ziel der Vereinten Nationen darstellt,S ist der Sicherheitsrat mit weitreichenden Befugnissen ausgestattet. Im Rahmen der Friedenssicherung stehen dem Sicherheitsrat insbesondere Reaktionsmöglichkeiten nach Maßgabe der Kapitel VI und VII der UN-Charta zur Verfügung. Präventiven Erwägungen folgend,6 kann der Sicherheitsrat nach Kapitel VI der UN-Charta Streitigkeiten und Situationen, die zu internationalen Reibungen führen oder eine Streitigkeit hervorrufen könnten, auf ihre Eignung, ob sie den Weltfrieden oder die internationale Sicherheit gefährden, untersuchen7 und sich Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, A. Art. 5 (1961); durch diese ausdrückliche Anerkennung der Kompetenzen der Vereinten Nationen werden die Vertragsstaaten der Drogenkonventionen, die nicht zu den Vertragsstaaten der Vereinten Nationen gehören, verpflichtet, mit den Vereinten Nationen zu kooperieren. Vgl. 1961 Commentary S. 115, Nr. 2. 4 Art. 24 I UN-Charta. S Art. I I UN-Charta; Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), § 92. 6 Vgl. Bruha, Sicherheitsrat, in Wolfrum (Hrsg.) ,,Handbuch Vereinte Nationen" (1991), S. 763,764. 7 Art. 34 UN-Charta. 2

3

272

Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

als Vermittlungs- und Vergleichsorgan einschalten8 oder geeignete Methoden fiir die Bereinigung der Streitigkeit empfehlen. 9 Gemäß Kapitel VII der UN-Charta kann der Sicherheitsrat Zwangsmaßnahmen in Form kollektiver Sanktionen lo gegen einen Staat verhängen, der durch sein Verhalten eine Situation herbeigeführt hat, die als Friedensbedrohung, Friedensbruch oder als Angriffshandlung zu bewerten ist." Die Feststellung einer dieser drei Tatbestände ist die Voraussetzung fiir die Auslösung der Zwangsmaßnahmen. Die Begriffe der Friedensbedrohung, des Friedensbruches und der Angriffshandlung sind in der UN-Charta nicht defmiert worden. Herkömmlicherweise wird recht pauschal festgestellt, daß dem Sicherheitsrat bei der Auslegung dieser Begriffe ein weites Ermessen zusteht,12 was insbesondere für den hier relevanten Begriff der Friedensbedrohung gelte. 13 Wenngleich der Ermessensradius des Sicherheitsrates in jüngeren Arbeiten differenzierter behandelt und im Ergebnis enger verstanden wird,14 so kann an dieser Stelle festgehalten werden, daß der Begriff der Friedensbedrohung nicht nur schwere Völkerrechtsverletzungen erfaßt, die bewaffnete Gegenmaßnahmen auslösen könnten,15 sondern durchaus auch staatsinterne Konfliktfälle, die keine unmittelbaren Auswirkungen auf andere Staaten haben. 16 Diesen Handlungsrahmen des Sicherheitsrates berücksichtigend, stellt sich nunmehr die Frage, inwiefern dieser bei in der Drogenproblematik angesiedelten Konflikten relevant werden könnte.

Art. 33 11, Art. 37 UN-Charta. Art. 36 UN-Charta. 10 Vgl. Beyerlin, Sanktionen, in Wolfrum (Hrsg.) "Handbuch Vereinte Nationen" (1991), S. 721, 722. 11 Art. 39 UN-Charta. 12 Vgl. Bruha, Sicherheitsrat, in Wolfrum (Hrsg.) "Handbuch Vereinte Nationen" (1991), S. 763, 765. 13 Vgl. hierzu Amzt "Der Begriff der Friedensbedrohung in Satzung und Praxis der Vereinten Nationen" (1975), S.77-111; Verdross/Simma "Universelles Völkerrecht" (1984), § 232. 14 Vgl. Martenczuk "Rechtsbindung und Rechtskontrolle des Weltsicherheitsrates" (1996), S. 186-247. IS Vgl. Frowein zu Art. 39 der UN-Charta, Rn. 22, in Simma (Hrsg.) "Charta der Vereinten Nationen, Kommentar" (1991). 16 Die Einordnung interner Konflikte unter den Begriff der Friedensbedrohung folgt aus Resolutionen des Sicherheitsrates gegen Rhodesien auf Grund der einseitigen Unabhängigkeitserklärung des weißen Minderheitsregimes (Resolution 232 vom 16.12.1966) und gegen das Apartheid-Regime Südafrikas (Resolution 418 vom 4.11.1977). Vgl. hierzu Beyerlin, Sanktionen, in Wolfrum (Hrsg.) "Handbuch Vereinte Nationen" (1991), S. 721, 725, 726. 8

9

Erstes Kapitel: Vertragsexteme Einflüsse

273

2. Die Beeinträchtigung der Sicherheit und des Friedens durch in der Drogenproblematik angesiedelte Konflikte Zunächst erscheint es zweifelhaft, daß aus der Nichterfüllung der Vertragspflichten der Drogenkonventionen, die die Eindämmung des mißbräuchlichen Konsums der kontrollierten Substanzen und die Bekämpfung des primär von Privaten organisierten illegalen Betäubungsmittelverkehrs zum Gegenstand haben, eine Bedrohung für den Weltfrieden resultieren könnte, da diese mißbräuchlichen Handlungen nicht staatlich motiviert sind und diese somit einem Staat nicht direkt vorwerfbar sind. Das mit der Drogenproblematik verbundene und möglicherweise den Frieden gefahrdende Konfliktpotential folgt jedoch aus den bestehenden Interdependenzen bei der Lösung des alle Staaten - wenn auch in unterschiedlicher Intensität und Gestalt - treffenden Drogenproblemes und der daraus resultierenden Notwendigkeit, daß alle Staaten sich an der Problembewältigung beteiligen, sprich die vertraglich vereinbarten Kontrollstandards erfüllen. Sowohl innen- als auch außenpolitische Sicherheitsfragen werden durch die Drogenproblematik aufgeworfen. Nicht nur die enorme fmanzielle Beanspruchung des Gesundheitswesen durch die Betreuung der Drogenabhängigen und die verlorene Produktiv'ität der Abhängigen beeinträchtigen die staatliche Entwicklung. Auf nationaler Ebene stellt insbesondere die Unterwanderung staatlicher und wirtschaftlicher Strukturen in Form der Korruption von Beamten der Polizei, der Justiz und des Militärs und in Form der Geldwäsche durch die über enorme Summen verfügenden sowie gut bewaffneten und weltweit organisierten Schwarzhändler ein Risiko für die nationale Sicherheit und die Souveränität dar. 17 So reagierten beispielsweise die Drogenkartelle auf Auslieferungen der kolumbianischen Regierung an die USA mit einer Mordserie an Richtern des kolumbianischen Obersten Gerichtshofes, um die Regierung vor weiteren Auslieferungen abzuschrecken,18 so daß die Entscheidungsfreiheit der kolumbianischen Regierung in Frage zu stellen ist. Sicherheitsrelevante Fragen werden ebenfalls durch die Tatsache aufgeworfen, daß Drogen als Zahlungsmittel bei illegalen Waffengeschäften dienen und sich der national und international agierende Terrorismus durch Drogengeschäfte fmanziert. 19 An Hand des aktuellen Beispiels Afghanistans ist des weiteren hervorzuheben, daß interne kriegerische 17 Vgl. Bedregal-Gutierrez, Präsident der Vertragskonferenz von 1988, in Official Records 1988, Vol. 11, S. 2, 3. 18 Vgl. Keig Texas International Law Journal, Vol. 23, 1988, S. 291, 292; Patel New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 22, 1990, S. 709, 713; Fricker American Bar Association Journal,Vol. 76, 1990, S. 54,57. 19 Vgl. Havers International Lawyer, Vol. 21, 1987, S. 185,189; UN Doc. "The United Nations and Drug Abuse Control" (1992) S. 32, 33. 18 Klinger

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

Konflikte durch den Rauschgifthandel überhaupt erst fmanzierbar werden und daß diese Konflikte ferner in erheblicher Weise durch Verteilungskämpfe um Anteile an diesem Rauschgiftmarkt weiter verstärkt werden. 20 Auf internationaler Ebene wird der Aspekt der Friedensbedrohung in Verbindung mit der Drogenproblematik dadurch relevant, daß politisch, wirtschaftlich und militärisch einflußreiche Mächte ihre Drogenpolitik auf schwächere Staaten auszudehnen versuchen und diesen eine nur mangelhafte Vertragserfiillung vorwerfen, so daß ernshaft in Frage gestellt werden muß, ob grundlegende völkerrechtliche Prinzipien, besonders das des Interventionsverbotes,21 beachtet werden. Der Vorwurf der Mißachtung völkerrechtlicher Prinzipien durch eine bedenkliche Ausdehnung der "drug law enforcement"-Bemühungen wird insbesondere von einigen lateinamerikanischen Staaten gegen die USA erhoben, deren Beziehungen durch drogemelevante Fragen angespannt werden und "friction points" darstellen. 22 Vor diesem Hintergrund ist auch Art. 2 der UN-Drogenkonvention von 1988 zu sehen, der ausdrücklich eine Vertragserfiillung in Einklang mit den Grundsätzen der souveränen Gleichheit und der territorialen Unversehrtheit der Staaten sowie der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten verlangt. 23 Ebenso verpflichtet dieser Artikel die Staaten, die Ausübung der Gerichtsbarkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Vertragsstaates zu unterlassen sowie die Wahrnehmung von Aufgaben, die nach innerstaatlichem Recht ausschließlich den Behörden eines anderen Staates obliegen, zu unterlassen. 24 Die explizite Erwähnung dieser allgemeinen Prinzipien in der Konvention von 1988 wurde als notwendig erachtet, um den extensiven Jurisdiktionsansprüchen der USA im Bereich der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs Grenzen zu setzen. 2S In der Tat wird die extraterritoriale Anwendung amerikanischer Anti-Drogengesetze in den USA stark thematisiert und nach völkerrechtlichen Rechtfer20 Vgl. Danesch "Der Krieg und das Heroin - Die Konfliktparteien in Afghanistan stützen sich auf Opiumanbau und Rauschgifthandel" in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 20.7.1996, S. 12. 21 Das Interventionsverbot urnfaßt nach heutigem Verständis auch außermilitärische, also wirtschaftliche und politische Druckmittel, die darauf gerichtet sind, einen Staat an der freien Ausübung seiner souveränen Rechte zu hindern. Vgl. Friendly Relations Declaration der Generalversammlung, Resolution 2625 (XXV) vom 24.10.1970. 22 Vgl. SprouleiSt. Denis Canadian Yearbook of International Law, Vol. 27, 1989, S. 263, 264; Haubrich "Rauschgiftmafia, Guerilla, paramilitärische Gruppen und CocaBauern" in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.9.1996, S. 9. 23 Art. 2 11 (1988). 24 Art. 2 III (1988). 25 Vgl. Gi/more "Combating International Drugs Trafficking: The 1988 UN Convention against IIIicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances" S. 3,4.

Erstes Kapitel: Vertragsexterne Einflüsse

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tigungsmöglichkeiten für eine solche Vorgehensweise gesucht. 26 Wurde noch in der Carter-Ära die Festnahme eines Straftäters durch amerikanische Beamte auf fremden Hoheitsgebiet und ohne Einverständnis der betroffenen Regierung von dem United States Office of Legal Counsel als zweifellos völkerrechtswidrig beurteilt, so wurde in der ReaganlBush-Ära im Rahmen der "war on drugs"Initiative diese Frage erneut gestellt und die erste Bewertung mit Ausnahmen versehen, um zu verhindern, daß Drogenhändler auf Grund einer Auslieferungsverweigerung des Aufenthaltsstaates sich einem Zugriff der amerikanischen Behörden entziehen können und straflos bleiben. 21 Ein weiteres Beispiel für die drogenbedingte Gefährdung des Friedens und den Bruch anerkannter völkerrechtlicher Prinzipien, ist die militärische Invasion der USA in Panama im Dezember 1989. Seitens der USA wurde diese mit den Anliegen begründet, in Panama lebende amerikanische Staatsangehörige zu schützen, die Aufrechterhaltung der Demokratie in Panama zu unterstützen, die Integrität des Panamakanal-Vertrages28 zu schützen und schließlich General Manuel Noriega vor ein amerikanisches Gericht zu bringen. 29 Der hier näher interessierende Aspekt ist jener der Gefangennahme des Generals Noriega, der Panama zu einem Zufluchtsort für Drogenhändler machte und dem ebenfalls illegaler Drogenhandel zur Last gelegt wurde. Entsprechende Anklagen gegen Noriega lagen durch Federal Grand Juries in Florida vor. 30 Zwar wird die Inva-

26 Vgl. Penney Arnerican Society of International Law, Proceedings of the 81th Annual Meeting, 1987, S. 44, 46. Der iIlegale Verkehr mit Betäubungsmitteln wird als Gefahr ftir die innere Sicherheit der USA gesehen und daher unter Rückgriff auf das Schutzprinzip als anerkanntes Jurisdiktionsprinzip (siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, Fn 106) die Zuständigkeit amerikanischer Behörden und Gerichte ftir gerechtfertigt erachtet. 27 Das erneute amerikanische Interesse an der Frage des "extraterritorial arrest" folgte unmittelbar nach der Weigerung der kolumbianischen Regierung, ftihrende Akteure des MedeHin DrogenkarteHs an die USA auszuliefern. Vgl. hierzu ausftihrlich Pontoni California Western International Law Journal, Vol. 21, 1990, S. 215 ff; Leich American Journal ofInternational Law, Vol. 84,1990, S. 725 ff. 28 Der 1977 zwischen den USA und Panama abgeschlossene Panamakanal-Vertrag (abgedruckt in ILM, Vol. 16, 1977, S. 1021 ff.) steHt die Gebietshoheit Panamas in der Kanalzone wieder her und räumt den USA einzelne Betriebs-, Benutzungs- und Verteidigungsrechte ein. Vgl. VerdrosslSimma "UniverseHes Völkerrecht" (1984), §§ 1037, 1041. 29 Die Erklärung des amerikanischen Präsidenten zur Panama-Invasion ("Operation Just Cause") ist wiedergegeben bei Nanda American Journal of International Law, Vol. 84, 1990, S. 494. 30 Vgl. Patel New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 22, 1990, S. 709, 712; Boggess Brigham Young University Law Review, 1992/1, S. 165 ff.

IS"

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

sion in Panama auch überwiegend in den USA als völkerrechtswidrig bewertet,31 jedoch fmden sich durchaus auch Rechtfertigungsansätze. 32 Der vorangegangene Überblick sollte die aus der Drogenproblematik resultierenden Gefahren für den Frieden und die internationale Sicherheit veranschaulichen. Zwei Gefährdungsebenen konnten festgestellt werden. Einerseits ist die Drogenproblematik eng mit dem international agierenden Terrorismus und dem illegalen Waffenhandel verknüpft. Andererseits stellt die bedenkliche Ausdehnung der Drogenpolitik der USA auf die südamerikanischen Staaten unter Mißachtung völkerrechtlicher Grundsätze und unter Einsatz militärischer Gewalt, eine Gefährdung des Friedens in dieser Region dar. Beide Gefährdungsebenen können eingegrenzt werden, wenn eine wirksame Drogenmißbrauchsbekämpfung in allen Staaten stattfmdet, sprich die vereinbarten internationalen Kontrollstandards optimal umgesetzt werden, um eskalationsfähige Konflikte aus dem gegenseitigen Vorwurf der nicht ausreichenden Pflichterfiillung und Stabilitätsverluste auf Grund der Machtakkumulation der Drogenkartelle, zu vermeiden. Berücksichtigt man also die Folgen einer unzureichenden Drogenkontrolle aus Sicht einer daraus resultierenden Friedensbedrohung, und daß der Sicherheitsrat möglichst bereits präventiv tätig werden soll,33 so erscheint ein Tätigwerden des Sicherheitsrates im Bereich der Drogenproblematik nicht unwahrscheinlich. Vergleichsweise ist auf eine Resolution des Sicherheitsrates gegen Libyen hinzuweisen,34 wonach die Nichtauslieferung libyscher Terroristen im Rahmen der internationalen Terrorismusbekämpfung als Bedrohung des Friedens im Sinne von Art. 39 der UN-Charta bewertet und kollektive Sanktionsmaßnahmen beschlossen wurden. 35 Dieses Beispiel zeigt auf Grund seiner Anknüpfung an einen Sachverhalt, der das geschlossene Handeln der Staatengemeinschaft 31 Vgl. Nanda American Journal ofInternational Law, Vol. 84, 1990, S. 494 ff., Farer American Journal ofInternational Law, Vol. 84, 1990, S. 503 ff. 32 Vgl. V'Amato American Journal of International Law, Vol. 84, 1990, S. 516 ff. D' Amato lehnt sogar einen Verstoß gegen das in Art. 2 Ziff.4 der UN-Charta niedergelegte Gewaltverbot ab, da auf seiten der USA nicht die Absicht bestanden hätte, Teile von Panama zu annektieren und daher auch kein Eingriff in die territoriale Integrität Panamas vorliegen würde (S. 520). 33 Vgl. Frowein zu Art. 39 der UN-Charta, Rn. 23, in Simma (Hrsg.) Charta der Vereinten Nationen, Kommentar (1991). 34 Resolution des Sicherheitsrates 748 vom 31. März 1992 in International Legal Materials, Vol. 31,1992, S. 750 ff. 35 In der Resolution 731 des Sicherheitsrates vom 21. Januar 1992 wurde zuvor die Pflicht Libyens zur Auslieferung der Terroristen festgestellt; International Legal Materials, Vol. 31, 1992, S. 732, 733. Vgl. VinhiVaillierlPellet "Droit International Public" (1992), S. 908.

Erstes Kapitel: Vertragsexterne Einflüsse

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erfordert und ein konträres Verhalten eines Staates sanktioniert, ebenfalls ein mögliches Tätigwerden des Sicherheitsrates auch bei einem drogenbezogenen Sachverhalt an. Ebenso wie im Bereich der Terrorismusbekämpfung, gehört das Instrument der Auslieferung zu den zentralen Elementen internationaler Kooperation bei der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs, der aus den dargelegten Gründen friedensbedrohende Elemente enthält. Zudem ist die ungerechtfertigte Auslieferungsverweigerung geeignet, eskalationsfahige Reaktionen zu provozieren, berücksichtigt man die manifestierte US-amerikanische Haltung. Die Anerkennung der Zuständigkeit des Sicherheitsrates im Bereich der internationalen Drogenkontrolle wird insbesondere von den USA und von Großbritannien gefordert. Diese Forderung knüpft aber ausschließlich an die Friedensbedrohung auf Grund der oben beschriebenen Vorgehensweise der Drogenkartelle zur Destabilisierung der nationalen Regierungen an, ohne auch das US-amerikanische Vorgehen kritisch zu hinterfragen. Da der Sicherheitsrat auf Grund des Vetorechts der ständigen Mitglieder zudem als undemokratisches Organ bewertet wird, lehnen die südamerikanischen Staaten eine Kompetenz des Sicherheitsrates ab. 36 III. Reaktionsmöglichkeiten der Generalversammlung

Die Generalversammlung ist im Bereich der Friedensbedrohung lediglich subsidiar zuständig. 37 Nach der "Uniting for Peace Resolution"38 der Generalversammlung vom 3.11.195039 kann sich diese jedoch im Falle der Lähmung des Sicherheitsrates beschleunigt mit friedensbedrohenden Situationen befassen und Abhilfemaßnahmen empfehlen. Im Falle der Panama-Invasion durch die USA erfolgte eine Verurteilung durch eine Resolution der Generalversarnmlung40 und nicht durch den Sicherheitsrat, in welchem die USA als ständiges Mitglied vertreten sind und die damit eine entsprechende Beschlußfassung des Sicherheitsrates in dieser Angelegenheit blockieren konnten. 41

36

Vgl. Gardner Temple International and Comparative Law Journal, Vol. 7, 1993,

S. 287, 308.

Art. 12 UN-Charta. Vgl. Stein/Morrissey Encyclopedia of Public International Law, Vol. 5, 1983, S. 379 ff. 39 Resolution der Generalversammlung 377 (V). 40 Resolution 441240 vom 29.12.1989 "Effects of the military intervention by the United States of America in Panama on the situation in Central America". 41 Art. 27 III UN-Charta. 37 38

278

Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

Die Panama-Resolution der Generalversammlung hebt ausdrücklich die ernsten Folgen dieser bewaffneten Invasion fiir den Frieden und die Sicherheit in Zentralamerika hervor und fordert die sofortige Beendigung der völkerrechtswidrigen Invasion. Auch wenn der Bereich der Friedensbedrohung noch nicht tangiert ist, kann die Generalversammlung öffentlich zu Mißständen auf Grund der Nichterfiillung der Vertragspflichten Stellung nehmen und versuchen, auf das Verhalten der Staaten Einfluß zu nehmen.

c. Beeinflussung des Implementationsverhaltens der Staaten durch regionale Verpflichtungen im Bereich der Drogenkontrolle l. Die parallele Behandlung einer Problematik auf internationaler und regionaler Ebene

Der thematische Handlungsradius der Vereinten Nationen als internationaler Staatenzusammenschluß ist nahezu umfassend. Daneben organisieren sich die Staaten zusätzlich auf regionaler Ebene. Letzteres dient insbesondere der Bewältigung lediglich regional auftretender Probleme und AufgabensteIlungen, deren Behandlung auf internationaler Ebene nicht zwingend erforderlich ist oder der Förderung regionaler Interessen. Daneben gibt es Materien, die sowohl auf internationaler Ebene als auch auf regionaler Ebene behandelt werden und zu welchen die Drogenproblematik gehört. Die parallele Behandlung einer Materie auf internationaler und regionaler Ebene kann sich als nicht übereinstimmend erweisen. Auf regionaler Ebene können sich weniger divergierende Interessen gegenüberstehen als auf internationaler Ebene, so daß auf beiden Ebenen unterschiedliche Ansätze bei der Problembewältigung gewählt werden können. Demgegenüber ist auch eine deckungsgleiche Behandlung nicht auszuschließen, wenn die internationalen Regelungen die regionalen Besonderheiten bereits berücksichtigen. Zu den wichtigsten regionalen Staatenzusammenschlüssen gehören etwa die Organisation Amerikanischer Staaten, die Organisation Afrikanischer Einheit, die Arabische Liga und die Europäische Union. Hier sollen ausschließlich die Aktivitäten innerhalb der Europäischen Union im Bereich der Drogenkontrolle zusammengefaßt und insbesondere die Verbindungen zu den UN-Drogenkonventionen aufgezeigt werden, die das Implementationsverhalten der europäischen Staaten hinsichtlich ihrer internationalen Vertragspflichten beeinflussen könnten. Die Heranziehung der Europäischen Union bietet sich nicht nur auf Grund der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland an, sondern auch

Erstes Kapitel: Vertragsexterne Einflüsse

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auf Grund der Tatsache, daß die Europäische Gemeinschaft42 die einzige Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration nach Maßgabe der UN-Drogenkonvention von 1988 ist, die von dem Recht Gebrauch gemacht hat, Vertragspartei der Konvention von 1988 zu werden:3 II. Drogenkontrolle auf europäischer Ebene44 1. Rechtsgrundlagen mit einem expliziten Bezug zur Drogenmißbrauchsbekämpfung Die Drogenkontrolle auf internationaler Ebene stellt "multidisziplinäre" Anforderungen. 45 Die verschiedenen Teilaspekte der Drogenkontrolle sind auch bei der Erörterung der Rechtsgrundlagen innerhalb der Europäischen Union zu berücksichtigen; eine einheitliche Rechtsgrundlage für die "Drogenkontrolle" gibt es nicht. Die Teilaspekte der Drogenkontrolle sind nach unterschiedlichen Rechtsgrundlagen zu behandeln und führen zu einer Kompetenzaufteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. a) Rechtsgrundlagen innerhalb des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV)

Das übergeordnete Schutzgut der Drogenkontrolle ist das der öffentlichen Gesundheit. Fragen des Gesundheitswesens sind in Art. 129 EGV geregelt, der durch den Vertrag über die Europäische Union neu eingefügt wurde und die Gesundheitspolitik der Gemeinschaft auf eine eigenständige Rechtsgrundlage stellte. 46 Aus der eigenständigen Rechtsgrundlage resultiert jedoch nicht eine selbständige und abschließende Regelungskompetenz der Gemeinschaft. Gemäß Art. 129 EGV - in der durch den Vertrag von Amsterdam geänderten Fas-

42 Die Europäische Gemeinschaft - die Ratifikation erfolgte noch unter der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, vgl. Art. G des EU Vertrages - ist seit 31.12.1990 Vertragspartei der UN-Drogenkonvention von 1988. Vgl. Beschluß des Rates zur Hinterlegung der Ratifikationsurkunde der Europäischen Gemeinschaft vom 22. Oktober 1990, (90/611IEWG) in ABL Nr. L 326 vom 24.11.1990. 43 Art. 26 (c), Art. 27 (1988) . .. Eine ausführliche Darstellung der jeweiligen nationalen Drogenpolitik der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft bieten AlbrechtiKalmthout (Hrsg.) "Drug Policies in Western Europe" (1989). 45 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. 46 Vgl. Engelhard S. 847, Rn. 1, in Lenz (Hrsg.) "Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Kommentar" (1994).

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Vierter Teil: Vertragsexteme Faktoren

sung - ist die Gemeinschaft lediglich befugt, die Gesundheitspolitik der Mitgliedstaaten zu ergänzen und die Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus zu unterstützen. Die Tätigkeit der Gemeinschaft ist auf die Verhütung von Krankheiten gerichtet, wobei ausdrücklich die Drogenabhängigkeit hervorgehoben wird.47 Durch diese besondere Hervorhebung wird dem Aspekt der Verringerung der Drogennachfrage als Teilaspekt der Drogenkontrolle eine besondere Bedeutung als Gemeinschaftsaufgabe eingeräumt. 48 Die primäre Verantwortung der Mitgliedstaaten für das Gesundheitswesen bleibt jedoch unberührt. Die Gemeinschaft kann hier lediglich fordernd und ergänzend tätig werden. 49 Ein dominierender Teilaspekt der Drogenkontrolle ist ferner die Kontrolle des legalen Handels mit den kontrollierten Substanzen durch Erlaß geeigneter Regelungen bezüglich des internationalen und nationalen Handels. 50 Die Handelspolitik gehört zu den wichtigsten Politikfeldern innerhalb der Europäischen Gemeinschaften. Die zentrale Norm der gemeinsamen Handelspolitik ist Art. 113 EGV, der eine gemeinsame Handelspolitik nach einheitlichen Grundsätzen vorsieht und der die Gemeinschaft zum Erlaß autonomer und vertraglicher Handelsregelungen ermächtigt. 51 Von dieser Kompetenz Gebrauch machend, erfolgte die Vertragspartizipation der Europäischen Gemeinschaft an der UN-Drogenkonvention von 1988. Die Konvention von 1988 verpflichtet die Organisationen der regionalen Wirtschafts integration zur Anzeige ihrer konkreten Zuständigkeitsbereiche hinsichtlich der in der Konvention geregelten Angelegenheiten. 52 Dieser Pflicht folgend, erklärte sich die Gemeinschaft für Art. 12 der Konvention von 1988 zuständig,53 also für handelspolitische Fragen der Kontrolle der Vorläufersubstanzen.54

47 Art. 129 I EGV. Hieran wurde auch in der durch den Vertrag von Amsterdam geänderten Fassung festgehalten. 48 Vgl. Von Schwanenjlügel Juristenzeitung, 1111993, S. 551,552. Art. 129 I S.2 EGV in der geänderten Fassung hat dies nun explizit zum Ausdruck gebracht. 49 Siehe Art. 129 V EGV. 50 Siehe oben 2. Teil, I . Kapitel, C. I. 1. f) und 2. g). 51 Vgl. Streinz "Europarecht" (1995), Rn. 622; Oppermann "Europarecht" (1991), Rn. 1710. 52 Art. 27 II (1988). 53 Vgl. die Zuständigkeitserklärung der Gemeinschaft, Annex zum Ratsbeschluß 90/611/EWG in ABL Nr. L 326 vom 24.11.1990. 54 Zur Kontrolle der Vorläufersubstanzen siehe oben 2. Teil, I. Kapitel, C. I. 2. g).

Erstes Kapitel: Vertragsexteme Einflüsse

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b) Rechtsgrundlagen innerhalb des Vertrages über die Europäische Union (EUV/ 5

Strafrechtliche Aspekte und die damit verbundene gegenseitige Rechtshilfebereitschaft sind ebenfalls wichtige Teilaspekte der Drogenkontrolle. Die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Strafsachen ist nun in Art. K.1 bis K.14 des EUV geregelt. Art. K.1 und K.3 (e) des EUV heben ausdrücklich die Bekämpfung des illegalen Drogenhandels als eine Erscheinungsform der organisierten Kriminalität hervor und streben eine Harmonisierung der strafrechtlichen Handhabung des illegalen Drogenhandels an. Hierbei handelt es sich um keine Gemeinschaftszuständigkeit. 56 Die Kooperation zwischen den Polizeibehörden und anderen Strafverfolgungsbehörden erfolgt auch weiterhin im Wege der Regierungszusammenarbeit. Gemäß Art. K.6 EUV kann eine Koordinierung der Zusammenarbeit in diesen Bereichen über den Rat erfolgen. Zusammenfassend ist also festzuhalten, daß die Drogenkontrolle auf europäischer Ebene je nach Teilaspekt sowohl in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft als auch in den der Mitgliedstaaten fallt. Die nur begrenzte Zuständigkeit der Gemeinschaft erklärt auch die "doppelte Vertragspartizipation" der Gemeinschaft einerseits und der einzelnen Mitgliedstaaten57 andererseits an der UN-Drogenkonvention von 1988, die daher nach der europarechtlichen Terminologie ein "gemischtes Abkommen" darstellt. 58 2. Einige Sondergremien der europäischen Drogenkontrolle a) TREVI III und Europol

Verschiedene Ausschüsse befassen sich auf europäischer Ebene mit Fragen der Drogenkontrolle. Auf intergouvernementaler Ebene ist zunächst die Arbeit der "TREVI" anzusiedeln. Dieser Ausschuß, dessen Bezeichnung eine Abkürzung fiir Terrorisme, Radicalisme, Extremisme und Violence Internationale ist, setzt sich aus Ministern der Bereiche Justiz und Inneres der EG-Mitgliedstaaten zusammen und beschäftigt sich mit Fragen der verbesserten Zusammenarbeit im Bereich 55 In der durch den Vertrag von Amsterdam geänderten Fassung. Vgl. EU-Nachrichten, Dokumentation Nr. 3 vom 9.7.1997, S. I ff. 56 Vgl. Kuckelsberg Zeitschrift für Rechtspolitik, Vol. 27, Heft 7, 1994, S. 259,262. 57 Lediglich Österreich hat die Konvention von 1988 noch nicht ratifiziert (Stand 31. Oktober 1996). 58 Vgl. Streinz "Europarecht" (1995), Rn. 428.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

der inneren Sicherheit der Mitgliedstaaten. 59 Die Ausschußarbeit gliedert sich in verschiedene Arbeitsgruppen. Die 1985 gegründete Arbeitsgruppe ..TREVI III" befaßt sich mit der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelverkehrs. Eine der Hauptaufgaben dieser Arbeitsgruppe ist bereits seit 1991 der in Art. K.l Nr.9 EUV vorgesehene Aufbau des Europäischen Polizeiamtes Europol. 60 Die Bekämpfung der Geldwäsche und der Rauschgiftkriminalität stellen zentrale Aufgabenbereiche von Europol dar. In der Anfangsphase wird der Aufgabenbereich von Europol jedoch lediglich den Aufbau und die Verwaltung einer Datenbank beinhalten, die den Kampf gegen die internationale Kriminalität erleichtern soll. Erster Gründungsschritt für Europol war die Schaffung der "Europol Drugs Unit".

b) CELAD Ferner ist auf die Tätigkeit des CELAD, des Comite Europeen de Lutte AntiDrogue, hinzuweisen, wenngleich dieses Organ unter diesem Namen im November 1993 aufgelöst wurde. Dieser Ausschuß wurde 1989 auf Grund einer französischen Initiative zur Verstärkung und Verbesserung der Koordination der einzelstaatlichen Bemühungen im Bereich der Drogenbekämpfung einerseits, und zur Verbesserung der Zusammenarbeit der EG-Staaten mit anderen Staaten und Institutionen andererseits, gegründet. 61 1990 legte CELAD einen europäischen Drogenbekämpfungsplan vor. 62 Die Tätigkeit des CELAD wird nunmehr in inhaltlich gleicher Form von einem intergouvernementalen Ausschuß mit der Bezeichnung ..Horizontale Gruppe Drogen" weitergeführt.

c) Europäische Beobachtungsstellefiir Drogen und Drogensucht (EBDD)

Des weiteren ist die Tätigkeit der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) mit Sitz in Lissabon hervorzuheben. Dieses Organ wurde durch eine Verordnung des Rates der Gemeinschaften unter Rück-

S9Vgl.NanzIntegration, Vo1.15, 1992,S. 126, 128. 60 Vgl. Akmann Juristische Arbeitsblätter, Heft 2, 1994, S. 49, 51: Wehner "Europäische Zusammenarbeit bei der polizeilichen Terrorismusbekämpfung aus rechtlicher Sicht" (1993), S. 245 ff. 61 Vgl. Van der Vaeren Revue du Marche Commun et de l'Union Europeenne, Nr. 366, 1993, S. 207 ff.; Nanz Integration, Vol. 15, 1992, S. 126, 129. 62 Vgl. RupprechtlHellenthal in RupprechtlHeIlenthal (Hrsg.) "Innere Sicherheit im Europäischen Binnenmarkt" (1992), S. 161 ff.; Akmann Juristische Arbeitsblätter, Heft 2, 1992, S. 49, 52.

Erstes Kapitel: Vertragsexterne Einflüsse

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griff auf Art. 235 EGV als Rechtsgrundlage 1993 gegründef3 und befaßt sich mit der Erfassung objektiver, zuverlässiger und auf europäischer Ebene vergleichbarer Informationen über Drogen, Drogensucht und ihre Folgen. Die aufbereiteten Informationen sollen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Maßnahmen einen Gesamtüberblick vermitteln. 64 III. Verknüpjungspunkte der europäischen und internationalen Drogenkontrolle

Schließlich ist hier von Interesse, inwiefern die europäische Drogenkontrolle das Implementationsverhalten der EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer aus der internationalen Drogenkontrolle resultierenden Verpflichtungen beeinflussen kann. Folgende Verknüpfungen der europäischen mit der internationalen Ebene sind feststellbar. 1. Kooperation Zunächst ist die Koordination der einzelstaatlichen Drogenpolitiken durch eine enge Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in gemeinsamen intergouvernementalen Ausschüssen wie TREVI und der horizontalen Gruppe Drogen gewährleistet. Damit wird die übergeordnete Pflicht der UN-Drogenkonventionen, nämlich die Pflicht zur zwischenstaatlichen Kooperation, auf regionaler Ebene umgesetzt und durch die Schaffung gemeinsamer Gremien mit drogenspezifischen Aufgabenstellungen institutionell abgesichert und erleichtert. Neben der Sicherstellung der EU-internen Kooperation ist die Kooperation mit Nicht-EU-Staaten6S und mit internationalen Organen erforderlich. Gemäß Art. 2 D Nr. 13 i. V. m. Art. 12 der Verordnung des Rates zur Schaffung einer Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD),66 ist die EBDD ausdrücklich zur Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen, die auf dem Gebiet der Drogenkontrolle zuständig sind, verpflichtet. Die EBDD wird einen wichtigen Verbindungspunkt zwischen der europäischen und der internationalen Drogenkontrolle darstellen, berücksichtigt man die Funktion der EBDD als zentrale europäische Informationssammelstelle und die Be63 Verordnung des Rates vom 8.2.1993 zur Schaffung einer Europäischen BeobachtungssteIle für Drogen und Drogensucht (302/93IEWG), ABL Nr. L 36 vom 12.2.93. 64 Art. 1 1,11 der Verordnung des Rates zur Schaffung der EBDD (302/93IEWG); ABL Nr. L 36 vom 12.2.93. 65 Zur Frage der Kooperation mit Nicht-EU-Staaten, insbesondere mit den Produktionsstaaten der natürlichen Suchtstoffe vgl. Van der Vaeren Bulletin on Narcotics, Vol. XLVI, Nr. 2,1994, S. 1 ff. 66 Verordnung Nr. 302/93 des Rates in ABL Nr. L 36 vom 12.2.93.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

deutung der Verfügbarkeit verläßlicher Infonnationen zur Ausarbeitung einer globalen Drogenpolitik. 67 Es ist jedoch zu berücksichtigen, daß aus der Verordnung zur Gründung der EBDD keine selbständigen Infonnationsübermittlungspflichten der Mitgliedstaaten resultieren, die mit den Berichtspflichten der UNDrogenkonventionen identisch wären. Die EBDD kann nur jene Infonnationen sammeln, zu deren Vorlage die Mitgliedstaaten auf Grund anderer gemeinschaftsrechtlicher Regelungen verpflichtet sind. 68 Der EBDD steht daher auch kein Instrumentarium zur Verfügung, das Staatenverhalten hinsichtlich der Infonnationsübennittlung zu beeinflussen. 2. Gemeinschaftsrechtliche Regelungen auf Grund der Vertragspartizipation der Gemeinschaft an der Drogenkonvention von 1988 Wesentlich konkretere Verknüpfungspunkte der europäischen und internationalen Drogenkontrolle folgen aus der Vertragspartizipation der Gemeinschaft an der UN-Drogenkonvention von 1988. Anläßlich dieser Vertragspartizipation ergingen durch den Rat gemeinschaftsrechtliche Regelungen. Zunächst erließ der Rat eine Verordnung "über Maßnahmen gegen die Abzweigung bestimmter Stoffe zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen".69 Damit sollte seitens der Gemeinschaft ein System zur Überwachung des Handels mit Vorläufersubstanzen nach Art. 12 der Konvention von 1988 zwischen der Gemeinschaft und Nicht-EU-Staaten geschaffen werden. Diese Verordnung wurde später durch eine die innergemeinschaftliche Überwachung des Handels mit Vorläufersubstanzen betreffende Richtlinie ergänzt. 70 Dem drogenrelevanten Sekundärrecht ist ferner die Richtlinie des Rates "zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zweck der Geldwäsche zuzuordnen".7! 67 Da die EBDD erst 1995 ihre Tätigkeit aufgenommen hat und zunächst noch mit organisatorischen Fragen und der Ausarbeitung eines künftigen Arbeitsprogrammes beschäftigt ist, kann noch keine konkrete Kooperationsstruktur zwischen der EBDD und UNDCP aufgezeigt werden. 68 Vgl. Anhang zur Gründungsverordnung der EBDD Nr.302/93, ABL Nr. L 36 vom 12.2.93. 69 Verordnung des Rates NT. 3677/90 (EWG) vom 13.12.90 in ABL Nr. L 357 vom 20.12.90. Die Verordnung wurde zuletzt geändert durch die Verordnung des Rates Nr. 900/92 (EWG) vom 31.3.92 in ABL Nr. L 96 vom 10.4.92. In dieser Verordnung erfolgt ebenfalls eine ausdrückliche Anerkennung der Pflicht der Gemeinschaft, auch die Erzeugerländer in ihren Kontrollbemühungen zu unterstützen. 70 Richtlinie des Rates Nr. 92/109 (EWG) vom 14.12.92 über die Herstellung und das Inverkehrbringen bestimmter Stoffe, die zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen verwendet werden, ABL. Nr. L 370 vom 19.12.92. 71 Richtlinie des Rates Nr.911308 (EWG) vom 10.6.91 in ABL Nr. L 166 vom 28.6.91.

Erstes Kapitel: Vertragsexterne Einflüsse

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Ohne im einzelnen hier auf die aus diesem Sekundärrecht folgenden Pflichten der Mitgliedstaaten eingehen zu können, ist jedoch exemplarisch auf Art. 9 der Richtlinie zur innergemeinschaftlichen Kontrolle der Vorläufersubstanzen72 zu verweisen, um den Einfluß regionaler Bindungen auf die Erfüllung internationaler Vertragspflichten zu verdeutlichen. Dieser Artikel verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Übermittlung aller sachdienlichen Angaben über die durchgefiihrten Kontrollmaßnahmen, der verwendeten Vorläufersubstanzen und über die festgestellten Methoden der Abzweigung und der unerlaubten Herstellung an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Die Kommission übermittelt wiederum diese Informationen an das INCB und erfüllt damit die Berichtspflichten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, die zugleich auch Vertragspartei der UN-Drogenkonvention von 1988 sind, nach Art. 12 XII dieser Konvention. Die "internationale" Berichtspflicht der Mitgliedstaaten wird in diesem Fall also gemeinschaftlich über die Kommission der Gemeinschaft wahrgenommen. 73 Aus dieser Konstellation folgt eine zweifache Verpflichtung der Mitgliedstaaten hinsichtlich einer inhaltlich identischen Informationsübermittlungsregelung und damit auch ein zweifacher Implementationsdruck. Die Verordnung und die Richtlinie des Rates über die Vorläufersubstanzen sowie die Geldwäscherichtlinie sind Sekundärrecht. Verstoßen die Staaten gegen dieses Gemeinschaftsrecht, indem sie entweder die unmittelbar in den Mitgliedstaaten geltenden Regelungen der Verordnung mißachten oder die Richtlinien nicht umsetzen, so ist eine Aufsichtsklage der Kommission gemäß Art. 169 EGV nach Durchfiihrung des erforderlichen Vorverfahrens vor dem Europäischen Gerichtshof gegen diesen Mitgliedsta~t möglich.

IV Resümee Zu resümieren ist, daß die Kooperation der Staaten innerhalb der Europäischen Union und mit Außenstehenden im Bereich der Drogenmißbrauchsbekämpfung durch die Bildung gemeinsamer Ausschüsse und Organe gewährleistet und auch institutionell abgesichert ist, wenngleich diese Gremien, insbesondere TREVI und Europol, der intergouvernementalen Ebene näher stehen als der gemeinschaftsrechtlichen. In dem noch begrenzten Bereich der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzen zur Drogenkontrolle bestehen den UN-Drogenkonventionen entsprechende gemeinschaftsrechtliche Regelungen, so daß die Mitgliedstaaten auf zwei Ebe72 Richtlinie des Rates Nr. 92/109 (EWG) vom 14.12.92 in ABL Nr. L 370 vom 19.12.92. Art. 9 der Verordnung zur Kontrolle des Handels mit Vorläufersubstanzen mit Nicht-EU-Staaten enthält eine identische Regelung. 73 Vgl. hierzu auch UN Doc. "Report ofthe INCB for 1995" EIINCB/1995/1 S.27 para. 123.

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Vierter Teil: Vertragsexteme Faktoren

nen zur Rechtsbefolgung, bzw. zur Vertragserfüllung verpflichtet sind. Die gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und der damit verbundene Rechtsbefolgungsdruck kommt damit automatisch auch der Erfüllung der internationalen Vertragspflichten zugute. Von dieser positiven Wirkung der Verknüpfung der regionalen und internationalen Ebene könnte zunehmend Gebrauch gemacht werden, wenn die Kompetenzen der Gemeinschaft in drogenrelevanten Bereichen ausgedehnt werden und folglich mit entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Regelungen reagiert werden könnte. Berücksichtigt man insbesondere die Einbeziehung der Innenund Justizpolitik in die Europäische Union als deren 3. Pfeiler, und damit die Heranfiihrung typisch nationaler Politikfelder an die Gemeinschaft sowie die bereits bestehende intensive intergouvernementale Zusammenarbeit in diesen Bereichen, so erscheint infolge einer fortschreitenden Integration eine ,,vergemeinschaftung" weiterer Teilaspekte der Drogenpolitik nicht unmöglich. D. Beeinflussung des Implementationsverhaltens der Staaten durch einzelstaatliche Maßnahmen anderer Vertragsstaaten l. Der Einfluß der US-amerikanischen Drogenpolitik

Die USA nehmen eine exponierte Stellung im Bereich der internationalen Drogenkontrolle ein. Im Rahmen der vorangegangenen Erörterungen wurde deutlich, daß die USA seit Beginn der internationalen Drogenkontrolle mit der Shanghai-Commission von 190974 nicht nur der Motor fiir das Zustandekommen internationaler Übereinkommen waren, sondern darüber hinaus auch inhaltlich die stringenteste Drogenpolitik in der Staatengemeinschaft forderten. Die starke Thematisierung und intensive Auseinandersetzung mit der Drogenproblematik innerhalb der USA kommt ferner auch an Hand der verfügbaren und hier verwendeten Literatur zum Ausdruck. Die sich mit der Drogenproblematik befassende deutsch- und französischsprachige rechtswissenschaftliche Literatur nimmt gegenüber der US-amerikanischen Literatur eine vergleichsweise untergeordnete Rolle ein. Das Bestreben der USA, auch andere Staaten fiir ihre Drogenpolitik zu gewinnen, beschränkt sich dabei nicht auf Formen der verbalen Auseinandersetzung, sondern es wird darüber hinaus auch auf konkrete Druckmittel, auf die noch näher einzugehen sein wird, zurückgegriffen. Auch diese Praxis kann bis zu den Anfangen der internationalen Drogenkontrolle zurückverfolgt werden, obwohl die USA erst nach dem Zweiten Weltkrieg zur Weltmacht wurden. Zu erinnern ist beispielsweise an den United States Narcotic Drugs Import and Ex74

Siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. 11. I.

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port Act vom 26. Mai 1922, der den Suchtstoffexport von den USA nur in jene Staaten zuließ, die die Haager Opiumkonvention von 1912 ratifIziert hatten und der damit die sich bislang weigernden Staaten zur Vertragspartizipation veranlassen sollte. 75 1. Kooperative Elemente der US-amerikanischen Drogenpolitik Gegenwärtig versuchen die USA primär auf diplomatischem Wege durch ein umfassendes bilaterales Vertragssystem andere Staaten in ihre Drogenpolitik einzubeziehen. 76 Diese Bemühungen umfassen neben Rechtshilfeangelegenheiten und Auslieferungsverträgen insbesondere auch Hilfsrnaßnahmen in Form der Entsendung von Beamten der US-amerikanischen Drogenpolizei (Drug Enforcement Administration).77 Diese Spezialagenten unterstützen die jeweiligen Staaten bei dem Aufbau geeigneter Informations- und Überwachungssysterne, erstellen Programme fiir die Vernichtung illegaler Anbauflächen und vermitteln hierfiir das nötige technische Know-how. Ferner fmanziert und organisiert die DEA Trainingsprogramme fiir Beamte des Gastlandes. 78 Da mehr als 90% der illegal in den USA konsumierten Substanzen in die USA geschmuggelt werden,79 sehen die USA in der Kontrolle der Versorgungsseite den primären Ansatzpunkt für eine effektive Drogenpolitik, so daß die US-amerikanische bilaterale Drogenpolitik schwerpunktrnäßig an die Produktionsstaaten gerichtet ist und insbesondere an die südamerikanischen Nachbarstaaten. 2. Repressive Elemente der US-amerikanischen Drogenpolitik In den USA wurde ferner eine gesetzliche Grundlage fiir wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen geschaffen,so um gegen Staaten vorgehen zu können, die eine Kooperation mit den USA bei der Bekämpfung des illegalen Betäubungs-

Siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. 11.2. b). Vgl. Cabranes International Lawyer, Vol. 7. 1973, S. 761,762; BruunlPanlRexed "International Control ofDrugs and Alcohol" (1975), S. 143. 77 Die Drug Enforcement Administration (DEA) ist eine polizeiliche Bundesbehörde der USA, die ausschließlich rur die Aufdeckung und Strafverfolgung drogenrelevanter Straftaten zuständig ist. Die Operationen der DEA erstrecken sich auf den nationalen und internationalen Bereich. Vgl. Boggess Brigham Young University Law Review, 111992,S.165,170f. 78 Vgl. Wisotsky Wisconsin Law Review, Vol. 2, 1983, S. \305, \336f; Boggess Brigham Young University Law Review, 1/1992, S. 165,170, Fn 29. 79 Vgl. Penney American Society ofInternational Law, Proceedings ofthe 81st Annual Meeting, 1987, S. 44, 45. 80 Foreign Assistance Act von 1961. 75

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

mittelverkehrs verweigern. Adressaten dieser Maßnahmen sind solche Staaten, die in den Genuß wirtschaftlicher und militärischer Unterstützung kommen. Im Zentrum dieser repressiven Drogenpolitik steht die "Presidential Narcotics Certification". Dieses Instrument beinhaltet, daß der Präsident der USA in Form eines Zertifikats den wichtigsten Produktions- und Transitstaaten bescheinigt, daß sie entweder vollständig mit den USA kooperiert haben oder daß sie eigenständig geeignete Maßnahmen ergriffen haben, um die Ziele der UNDrogenkonvention von 1988 zu erreichen. 81 Das Zertifikat darf aber auch dann erteilt werden, wenn vitale nationale Interessen dies erfordern. 82 Die Bedeutung des Zertifikats83 wird sogleich deutlich, betrachtet man die Folgen im Falle der Verweigerung dieses ZertifIkats. Mit der Verweigerung wird nicht nur Kritik auf Grund einer als mangelhaft erachteten Drogenkontrolle zum Ausdruck gebracht, sondern viel entscheidender ist die Reduzierung oder Einstellung der von den USA gewährten fmanziellen Unterstützung als Folge der ZertifIkatsverweigerung. Darüber hinaus werden die USA ihr Stimmrecht im Rahmen der Kreditvergabe durch internationale Fonds und Entwicklungsbanken gegen diese Staaten einsetzen. 84 Mit der ZertifIkatsverweigerung kann also massiv Druck auf jene Staaten ausgeübt werden, die auf fmanzielle Unterstützung angewiesen sind, sei es direkt von den USA oder durch internationale Quellen. Bolivien soll als Beispiel dienen, um die Zusammenhänge zwischen der Gewährung finanzieller Unterstützung und der Drogenkontrolle aufzuzeigen. Bolivien war Schauplatz der 1986 durchgefiihrten US-amerikanischen Militäraktion "Operation Blast Furnace", die das Auffmden und die Zerstörung geheimer Kokainlabors im bolivianischen Dschungel zum Gegenstand hatte. Hervorzuheben ist, daß zuvor ein formelles Ersuchen des bolivianischen Präsidenten an die USA gerichtet wurde, Hilfe in der geleisteten Art zu gewähren. 85 Vorangegangene Ereignisse zeigen jedoch, daß Bolivien dieses Ersuchen aussprechen mußte, sollten nicht dringend benötigte Finanzhilfen von den USA Section 490 (b) (I) (A) des Foreign Assistance Act von 1961. Section 490 (b) (I) (B) des Foreign Assistance Act von 1961. 83 Die Erteilung dieses Zertifikats durch den amerikanischen Präsidenten kann jedoch durch den Kongreß mißbilligt werden. Vgl. Penney American Society of International Law, Proceedings ofthe 81st Annual Meeting, 1987, S. 44, 45. 84 Vgl. Murphy Vanderbilt Law Review, Vol. 43, Nr. 2, 1990, S. 1259,1266; United States Departrnent of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, "International Narcotics Control Strategy Report, March 1995", S.37; o. V. "Fahnder erschießen Cali-Boß Londono" Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7.3.1996, S.9. 85 Vgl. Wadler Emory Journal of International Dispute Resolution, Vol. 2, 1987, S. 175, 176f; Keig Texas International Law Journal, Vol. 23, 1988, S. 291, 292. 81

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gestrichen werden. Trotz fmanzieller Unterstützung gelang es Bolivien nämlich nicht, in angemessenem Umfang illegale Anbauflächen zu zerstören um die illegale Produktion einzudämmen. Die USA stellten daraufhin die Einstellung weiterer fmanzieller Hilfen in Aussicht, sollten nicht energischere Maßnahmen seitens der bolivianischen Regierung ergriffen werden. Hierzu sah sich Bolivien jedoch außerstande, so daß nur das Ersuchen um Unterstützung blieb, um guten Willen zu demonstrieren und nicht die fmanzielle Hilfe zu verlieren. 86 3. Stellungnahme Die USA betreiben wie kein anderer Staat eine sehr extensive Drogenpolitik, die ebenfalls die Beeinflussung der Drogenkontrollbemühungen anderer Staaten durch kooperative und repressive Maßnahmen zum Gegenstand hat. Besonders hervorzuheben ist, daß im Rahmen des beschriebenen ZertifIkatsystems eine Verbindung zu der internationalen Drogenkontrolle nach Maßgabe der UN-Drogenkonvention von 1988 hergestellt wird und Maßnahmen zur Erfüllung der dort vorgesehenen Ziele ebenfalls eine Voraussetzung für die Ausstellung eines ZertifIkats darstellen. Dabei folgen die USA einer eigenen Beurteilung, die ebenfalls in einem eigenen Jahresbericht publiziert wird. 87 Unstreitig entsprechen die von den USA unilateral unternommenen kooperativen Maßnahmen den UN-Drogenkonventionen. Durch US-amerikanische Hilfestellungen werden Staaten in ihren Bemühungen unterstützt, ein funktionsfähiges Kontrollsystem zu schaffen. Wenngleich diese Hilfestellungen primär in jenen Staaten erfolgen, die als Versorgungsquellen des illegalen USamerikanischen Marktes dienen und somit mit deren Zerstörung durch US-Hilfen rein egoistisch motivierte Ziele verfolgt werden - nämlich die Eindämmung illegaler Importe in die USA -, so erleichtern diese US-Hilfen den Empfangerstaaten zugleich auch die Umsetzung der aus den UN-Drogenkonventionen resultierenden Vertragspflichten. Gleiches gilt für Antidrogenprogramme, die nur auf Grund massiven Drucks durch die USA initiiert wurden. Die Produktionsstaaten haben sich in den UNDrogenkonventionen verpflichtet, illegale Anbauflächen zu zerstören, um zu verhindern, daß die den legalen Weltbedarf überschreitenden Betäubungsmit-

86 Vgl. Welch Suffolk Transnational Law Journal, Vol. 12, 1988, S. 39,47 ff.; Murphy Vanderbilt Law Review, Vol. 43, Nr. 2, 1990, S. 1259, 1276. 87 Hierbei handelt es sich um den "International Narcotics Control Strategy Report", welcher vom United States Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, erstellt wird. Ähnlich den INCB-Jahresberichten erfolgen hier einzelne Staatenanalysen hinsichtlich des Ausmaßes des jeweiligen Drogenproblemes und der unternommenen Kontrollrnaßnahmen.

19 Klinger

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telmengen in illegale Kanäle abfließen. 88 Vordergründig ist es zunächst unerheblich, ob diese Pflicht nur erfüllt wurde, um die Einstellung unilateral gewährter Finanzhilfen abzuwenden. Entscheidend ist, daß die Vertragspflicht überhaupt erfüllt wurde. /I. Rechtliche Einordnung der unilateralen US-amerikanischen Aktivitäten

1. Unilaterale Rechtsdurchsetzung Jeder Staat wird mit dem illegalen Betäubungsmittelverkehr und seinen Folgeerscheinungen konfrontiert, so daß alle Staaten ein Interesse an der Durchsetzung der UN-Drogenkonventionen haben, die eine globale Problembewältigung vorsehen. Die USA sehen sich traditionell in besonderem Maße als "victim country"89 und zeigen daher eine große Bereitschaft, unter Einsatz wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen und unter Einsatz ihres Militärs,90 den in den Vertragspflichten zum Ausdruck kommenden Zielen der UN-Drogenkonventionen, die denen der US-Drogenpolitik entsprechen, zur Durchsetzung zu verhelfen. Diese unilaterale Vorgehensweise ist rechtlich einzuordnen. Auf nationaler Ebene ist die Rechtsdurchsetzung beim Staat monopolisiert. Ein vergleichbarer zentraler Rechtsdurchsetzungsmechanismus fehlt bislang auf zwischenstaatlicher Ebene, so daß den einzelnen Rechtssubjekten ein Selbsthilferecht verbleiben muß, um auf Rechtsverstöße reagieren und Unrechtsfolgen beseitigen zu können. 91 Auf rechtswidrige Handlungen, wie z. B. die Nichterfüllung einer Vertragspflicht, kann mit einer Repressalie, also mit einer ebenfalls rechtswidrigen, aber ausnahmsweise gerechtfertigten Maßnahme reagiert werden. Des weiteren kann als mildere Form eine Retorsion92 erfolgen, also eine nur unfreundliche, aber rechtmäßige Maßnahme. Das Recht zur Repressalie steht grundsätzlich nur dem verletzten Staat ZU. 93 Bei Rechtsverstößen gegen Vertragspflichten mit einer integralen ErfüllungsArt. 2211 (1961); Art. 14 I-II1 (1988). Vgl. BruuniPanlRexed "International Control of Drugs and Alcohol" (1975), S.133. 90 Zur Panama-Invasion siehe oben 4. Teil, dieses Kapitel, B. 11. 2. 91 Vgl. Partsch Encyc\opedia of Public International Law, Vol. 9, 1986, S.330; Macdonald Canadian Yearbook ofinternational Law, Vol. 7,1969, S. 61, 65; Seidl-Hohenveldern "Völkerrecht" (1994), Rn. 1691; Petersmann Zeitschrift für Vergleichende Rechtswissenschaft, 80. Band, 1981, S. I, 16. 92 Vgl. Zemanek Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol. 47, 1987, S. 32, 35; Partsch Encyc10pedia of Public International Law, Vol. 9, 1986, S. 335 ff. 93 Vgl. Hai/bronner Archiv des Völkerrechts, 30. Band, 1992, S. 2,3; Zemanek Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol. 47, 1987, S. 32, 37; 88 89

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struktur, die überwiegend auch bei den Vertragspflichten der UN-Drogenkonventionen festgestellt wurde,94 stellt sich ferner die Frage, welcher Staat zur Rechtsdurchsetzung befugt ist, da die Pflichterfiillung gegenüber allen Staaten gleichzeitig geschuldet wird und damit im Falle einer Nichterfiillung einer Vertragspflicht alle Staaten in ihren Interessen betroffen sind. Die hier aufgeworfene Frage der Bestimmung des Berechtigten zur Ergreifung von Repressalien bei integralen Vertragspflichten ist jedoch von jener häufig in diesem Zusammenhang diskutierten Frage zu unterscheiden, ob auch nicht unmittelbar in ihren völkerrechtlichen Rechten verletzte Staaten Repressalien zur Rechtsdurchsetzung ergreifen dürfen. Letzteres wird bei der Beeinträchtigung erga omnes wirkender Pflichten,9S also solchen, die gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft als solcher bestehen und die nicht zwingend eine völkervertragliche Grundlage haben, bejaht, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Völkerrechtsverletzung handelt. 96 Bei der Nichterfiillung von Vertragspflichten mit integraler Erfiillungsstruktur sind aber gerade alle Vertrags staaten aus den dargelegten Gründen unmittelbar verletzt, so daß letztlich auch allen Vertragsstaaten ein Recht zusteht, auf Vertragsverletzungen zu reagieren. Die von den USA verfolgte repressive Politik in Form des oben beschriebenen Zertifikatsystems, welches den Adressaten mit der Einstellung der Entwicklungshilfe droht, ist dem Bereich der Retorsion zuzuordnen, wenn die Entwicklungshilfe auf freiwilliger Basis geleistet wird. 91 Demgegenüber wäre die Einstellung als Repressalie zu qualifizieren, wenn sich die USA zur Leistung vertraglich verpflichtet hätten und dieser Vertrag nicht die Zahlungseinstellung auf Grund mangelnder Kooperation im Rahmen der Drogenmißbrauchsbekämpfung vorsehen würde. Der sanktionierende Charakter der Einstellung der Hilfszahlungen ist unabhängig von der hier vorgenommenen Un-

zu Einzelaspekten der Repressalie vgl. Doehring Zeitschrift rur ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol. 47,1987, S. 44 ff. 94 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. IV. Zieht man als Beispiel die Pflicht zur Zerstörung illegaler Anbauflächen heran, so liegt das Interesse aller Staaten an der Erfüllung dieser Pflicht in der weltweiten Verringerung illegaler Versorgungsquellen, auch wenn die konkret zerstörte illegale Anbaufläche nur der Versorgung der illegalen Nachfrage in einigen Staaten diente. 95 Zur Unterscheidung völkerrechtlicher Verpflichtungen gegenüber einzelnen Staaten und gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft als solcher vgl. International Court of Justice Reports 1970, S. 3,32 (Barcelona Traction-Fall). 96 Vgl. Frowein in Festschrift rur H. Mosler (1983), S. 241 ff; Petersmann Zeitschrift rur Vergleichende Rechtswissenschaft, 80. Band, 1981, S. I, 16: Hailbronner Archiv des Völkerrechts, 30. Band, 1992, S. 2, 14. 97 Vgl. Partsch Encyc10pedia of Public International Law, Vol. 9, 1986, S. 335, 336; Petersmann Zeitschrift rur Vergleichende Rechtswissenschaft, 80. Band, 1981, S. I, 16.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

terscheidung zu bejahen, da auf jeden Fall die Nichtkooperation als unerwünschtes Verhalten "bestraft" werden soll bzw. der Empfängerstaat unter Druck gesetzt werden soll, sich vertragskonform zu verhalten. 98 2. Grenzen der unilateralen Rechtsdurchsetzung Fraglich ist jedoch, ob die beschriebene Vorgehensweise der USA mit einer den UN-Drogenkonventionen immanenten Wertung vereinbar ist. Im Rahmen der Bestimmung der Vertragsatmosphäre der UN-Drogenkonventionen99 wurde festgestellt, daß die internationale Drogenkontrolle auf der Solidarität und der Kooperationsbereitschaft aller Beteiligten aufbaut. Ausprägung dieser Elemente sind nicht nur die Anerkennung der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Vertragsstaaten, sondern auch die zurückhaltende repressive Vorgehensweise des INCB. Selbst der vorgesehene Ablauf der Vertragsdurchsetzungsverfahren wird durch die Kooperationsmaxime bestimmt. loo Ferner wurde festgestellt, daß der eigentliche Zweck des einzigen in den UN-Drogenkonventionen vorgesehenen Zwangsmittels wirtschaftlicher Art, nämlich die Empflehlung eines Importembargos, die damit verbundene negative Publizität ist, ohne den Adressaten auch wirtschaftlich unter Druck zu setzen. Damit stellt sich die Frage nach den Grenzen einzelstaatlicher Rechtsdurchsetzung in einem multilateralen Vertragssystem. Grenzen werden der staatlichen Durchsetzung des Völkerrechts durch das in Art. 2 Ziffer 4 der UN-Charta niedergelegte Gewaltverbot gesetzt. IOI Zwar diente die Verurteilung des panamaischen Generals Noriega als Drogenhändler durch US-amerikanische Gerichte der Durchsetzung der Ziele der UN-Drogenkonventionen,lo2 da eine Verurteilung Noriegas in Panama selbst nicht zu erwarten gewesen wäre, jedoch konnte der Strafanspruch nur unter vorheriger Verletzung des Gewaltverbotes durchgesetzt werden, indem General Noriega im Rahmen einer militärischen Invasion in Panama festgenommen wurde. lo3

98 Zu den Zielen einer Sanktion vgl. Combacau Encyc10pedia of Public International Law, Vol. 9, 1986, S. 337,339. 99 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, B. 100 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel. 101 Vgl. Tomuschat European Journal ofInternatioanl Law, Vol. 5, 1994, S. 77. 102 Art. 36 (1961); Art. 22 (1971); Art. 3 (1988). 103 Siehe oben 4. Teil, dieses Kapitel, B. 11. 2.

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Zwingend ist insbesondere bei wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen als Mittel der Rechtsdurchsetzung das Interventionsverbot zu beachten, welches auch dem Einsatz wirtschaftlicher Druckmittel Schranken setzt. 104 Auf die den UN-Drogenkonventionen immanente Wertung ZUlÜckkommend sowie unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die UN-Drogenkonventionen ein umfassendes Überwachungssystem in Form der systematischen Überwachung der Staaten und in Form der Vertragsdurchsetzungsverfahren vorsehen, ist schließlich zu erörtern, ob diese Konstellation den Rückgriff auf nach allgemeinem Völkerrecht zulässige Repressalien ausschließt und damit lediglich die vertraglich vorgesehenen Mechanismen bei Vertragsverletzungen zur Anwendung kommen können. Grundsätzlich können die Vertragsparteien eines völkerrechtlichen Vertrages besondere Rechtsfolgen sowie ein Verfahren für den Fall einer Völkerrechtsverletzung festlegen. lOS Um Sinn und Zweck eines Vertrages auch bei dessen Durchsetzung gerecht zu werden, können systemimmanente spezifische Verfahren sogar unverziehtbar sein. Auf diesen Bedingungszusammenhang im Bereich der UN-Drogenkonventionen wurde bereits hingewiesen. 106 Enthält ein Vertragsregime nicht nur eine materielle Ebene, also die Festlegung der Vertragspflichten, sondern auch eine spezielle und umfassende verfahrensrechtliche Ebene, die Gegenmaßnahmen im Fall einer Vertragsverletzung vorsieht und die Anwendung des allgemeinen Völkerrechts ausschließt, so wird dieses Vertragsregime regelmäßig als "self-contained" bezeichnet. l07 3. Die UN-Drogenkonventionen als "self-contained regime"? Das Konzept des "self-contained regime" geht auf die Rechtsprechung des IGH im Teheraner Geisel-FaW08 ZUlÜck, die die Feststellung beinhaltet, daß das Recht der diplomatischen Beziehungen self-contained ist, da nicht nur die Privilegien des diplomatischen Personals festgelegt sind, sondern auch effektive Reaktionsmöglichkeiten des Gastlandes im Falle der Verletzung dieser Privile104 Zur Problematik der Abgrenzung zwischen zulässigem wirtschaftlichen Druck und unzulässigem wirtschaftlichen Zwang vgl. Kewenig Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 22, 1982, S. 7, 14 ff. 105 Vgl. VerdrosslSimma "Universelles Völkerrecht" (1984), § 1309. 106 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, D. und 4. Kapitel, C. II. 107 Vgl. Simma Netherlands Yearbook of International Law, Vol. 16, 1985, S. 111, 117. In diesem Zusammenhang wird auch der Begriff "Subsystem" verwendet; vgl. Riphagen "Third Report on the Content, Forrns and Degrees of State Responsibility" UN Doc. AlCN.4/354/Add.l S. 7. 108 International Court of Justice Reports 1980, S. 3 ff (United States Diplomatie Consular Staffin Teheran).

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gien, so daß die Anwendung anderer Sanktionsmaßnahmen daher nicht gerechtfertigt ist. 109 Fraglich ist, ob auf Grund der Existenz des institutionalisierten Vertragsdurchsetzungsmechanismus der UN-Drogenkonventionen davon auszugehen ist, daß die Reaktionsmöglichkeiten einzelner Vertragsstaaten nach Maßgabe des allgemeinen Völkerrechtes ausgeschlossen werden sollten und die Drogenkonventionen daher "self-contained" sind. Die Beantwortung dieser Frage sollte nicht alleine von der EffIzienz der Vertragsdurchsetzungsverfahren llo abhängig gemacht werden, sondern es sollte ebenfalls der durch Auslegung zu ermittelnde Wille der Vertrags staaten berücksichtigt werden. 11 I Ein ausdrücklicher Verzicht der Vertragsstaaten hinsichtlich unilateraler Sanktionsmaßnahmen nach Maßgabe des allgemeinen Völkerrechts ist in den UN-Drogenkonventionen nicht enthalten. Auch die Streitbeilegungsregelungen, 112 die sich im übrigen nur auf Fragen der Auslegung und Anwendung der Konvention beziehen, sind nicht obligatorischer Natur,113 so daß aus diesen ebenfalls kein Verbot für eigenmächtige Sanktionsmaßnahmen abgeleitet werden kann. Demgegenüber sehen die UN-Drogenkonventionen jedoch ausdrücklich vor, daß auf einzelstaatlicher Ebene strengere Kontrollmaßnahmen ergriffen werden können. 114 Wenngleich diese Regelungen auf die ergänzende oder substituierende Anwendung strengerer Kontrollmaßnahmen zugeschnitten sind und sich nicht ausdrücklich auch auf Vertragsdurchsetzungsmaßnahmen beziehen, so

109 IGH Reports 1980, S. 39 para. 83, S. 40, para. 86; vgl. Elagab "The Legality of Non-Forcible Counter-Measures in International Law" (1988), S. 118, 119. 110 Zu den strittigsten Punkten des "self-contained regime" gehört die Frage, ob zumindest dann auf das Sanktionssystem des allgemeinen Völkerrechts zurückgegriffen werden kann, wenn die speziellen Rechtsfolgen des Regimes die Völkerrechtsverletzung nicht beseitigen können. Selbst innerhalb der supranationalen EU wird in Frage gestellt, ob es den Mitgliedstaaten zugemutet werden kann, nach erfolglosem Durchlaufen des gemeinschaftsrechtlichen Durchsetzungsmechanismus auf Sanktionsmaßnahmen nach Maßgabe des allgemeinen Völkerrechts zu verzichten. Vgl. Simma Netherlands Yearbook of International Law, Vol. 16, 1985, S. 111, 117; White in Cheng/Brown (eds.) "Contemporary Problems of International Law - Essays in Honour of G. Schwarzenberger " (1988), S. 301, 317. Auf Grund der Autonomie der europäischen Rechtsordnung wird ein Rückgriff auf Selbsthilfemaßnahmen des allgemeinen Völkerrechts jedoch überwiegend für unzulässig gehalten; vgl. Schwarze Europarecht, 1983, S. 1,30; Art. 219 EGV. Allgemein vgl. Zoller "Peacetime Unilateral Remedies" (1984), S. 84 ff.; Arangio-Ruiz "Third Report on State Responsibility" UN Doc. AlCN.4/440 S. 45,46. 111 Vgl. Jaenicke Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 24, 1984, Diskussion zu den Referaten, S. 89. 112 Art. 48 (1961); Art. 31 (1971); Art. 32 (1988). 1IJ Vgl. 1961 Commentary S. 465, 466. 114 Art. 39 (1961); Art. 23; Art. 24 (1988).

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bringen sie dennoch zum Ausdruck, daß es den UN-Drogenkonventionen zumindest nicht fremd ist, daß auf unilateraler Ebene von den Vorgaben der Konventionen in Einklang mit den Vertragszielen abgewichen werden kann und den Staaten insofern ein Entscheidungsspielraum verbleibt. Diese Konstellation spricht gegen die Annahme, daß die Staaten auf Sanktionsmaßnahmen außerhalb der vertraglich vorgesehenen Vertragsdurchsetzungsrnaßnahmen verzichtet haben. Auch sollte die obige Feststellung berücksichtigt werden, daß die Staaten selbst innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren eine gewisse Steuerungsmöglichkeit beanspruchenIls und damit die Zuständigkeit des INCB im Bereich der Vertragsdurchsetzung offensichtlich nicht als eine ausschließliche betrachten. Ferner konkretisieren die Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht die Reaktionsmöglichkeiten der Staaten, nachdem diese durch das INCB von einer Vertragsverletzung informiert wurden,116 so daß hier ebenfalls die Annahme nahe liegt, daß die Staaten auf Sanktionsmöglichkeiten nach Maßgabe des allgemeinen Völkerrechts zurückgreifen können. Im Ergebnis muß daher festgestellt werden, daß aus den UN-Drogenkonventionen nicht der Wille der Vertragsstaaten abgeleitet werden kann, Sanktionsmaßnahmen des allgemeinen Völkerrechts auszuschließen. Mangels abschließender Regelungen zeigen sich die Konventionen gerade nicht als geschlossenes System, bzw. als "selfcontained". Dennoch könnte die oben herausgearbeitete Wertung der Konventionen zumindest inhaltlich den allgemeinen Sanktionsmaßnahmen Grenzen setzen. Auf den konkreten Fall der US-amerikanischen wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen bezogen stellt sich nämlich die Frage, inwiefern solche Maßnahmen dem Geist der V erträge entsprechen, die durch die Kooperationsmaxime dominiert werden. Eine Vielzahl der Staaten sind auf fmanzielle und technische Unterstützung angewiesen, um die Regelungen der Konventionen durchführen zu können. Der Leistungstransfer gehört daher zu den wichtigsten Aspekten der zwischenstaatlichen Kooperation. Dennoch enthalten die Konventionen keine Rechtspflicht zur Leistung fmanzieller und technischer Unterstützung. Eine dahin gehende rechtliche Bindung wurde seitens der Industriestaaten blockiert. I 17 Enthalten die UN-Drogenkonventionen also keine Rechtspflicht zur Leistung fmanzieller Hilfe, dann stellt auch die Einstellung der fmanziellen Hilfen seiSiehe oben 3. Teil, 4. Kapitel, D. III. Art. 14 I (d) (1961); Art. 19 I (c) (1971); Art. 22 I (b) (III) (1988). 117 Vgl. 1961 Commentary S. 110, Nr. 8; siehe oben 2. Teil, l. Kapitel, C. I. 2. Zu verweisen ist auf die nicht durchsetzbare Absicht der Entwicklungsstaaten im Rahmen der Vertragskonferenz von 1988, die Industriestaaten zu verpflichten, den Wert der beschlagnahmten Vermögensgegenstände, die mit "Drogengeld" erworben wurden, auf Entwicklungsstaaten zu übertragen, um deren Drogenarbeit zu finanzieren. Auch hinsichtlich der Unterstützung der Transitstaaten konnte nur eine Regelung auf freiwilliger Ebene gefunden werden. 115

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tens der USA kein vertragswidriges Verhalten dar. Im übrigen werden jedoch wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen in Form der beschriebenen Art auf Grund der bestehenden Interdependenzen bei der Drogenrnißbrauchsbekämpfung nur eingeschränkt zum Einsatz kommen, da sich Kontrollmängel über die nationalen Grenzen hinaus auswirken und solche Mängel erst recht auftreten, wenn notwendige fmanzielle Hilfe versagt wird. Durch den Entzug wirtschaftlicher Hilfe kann sich der Druck ausübende Staat somit selbst schädigen. IIB Abschließend ist festzuhalten, daß den UN-Drogenkonventionen nicht der Wille der Vertrags staaten zu entnehmen ist, auf Sanktionsmaßnahmen des allgemeinen Völkerrechts verzichten zu wollen. Es konnten vielmehr sogar "Einfallstore" des allgemeinen Völkerrechts festgestellt werden. Unilaterale Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserfüllung sind daher zulässig. 4. Stellungnahme a) Kritische Würdigung einzelstaatlicher Sanktionsmaßnahmen außerhalb der VertragsdurchsetzungsverJahren der UN-Drogenkonventionen Im Rahmen der Erörterung alternativer Sanktionsmaßnahmen innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren mußte festgestellt werden, daß auf Grund der Problemstruktur der internationalen Drogenkontrolle ein Rückgriff auf beliebige Sanktionsmaßnahmen nicht möglich ist, 119 da eine Sanktion nicht zu einer Ausgrenzung des sanktionierten Staates führen darf und gerade dessen Kooperationsbereitschaft aufrechtzuerhalten ist. Die gleichen Zwänge wirken im Falle unilateraler Sanktionsmaßnahmen außerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren und schränken daher auch die Möglichkeiten einzelstaatlicher Rechtsdurchsetzung ein. Werden nicht vertraglich fixierte Sanktionsmaßnahmen durch einen Staat nach Maßgabe des allgemeinen Völkerrechts ergriffen, so besteht grundsätzlich die Gefahr, daß die Wirkung der gewählten Maßnahme auf die Kontrollbemühungen des sanktionierten Staates verkannt und diese sogar nachteilig beeinträchtigt wird. Die Sanktion würde der internationalen Drogenkontrolle dann insgesamt schaden und nicht nutzen. Gefahren der hier angesprochenen Art können eingegrenzt werden, wenn die Sanktionsentscheidung einem Organ mit 118 Die ,,zertifikat-Politik" der USA berücksichtigt diesen Aspekt. Das Zertifikat kann nämlich auch aus vitalen nationalen Interessen trotz Nichtkooperation des betroffenen Staates erteilt werden. Hierunter werden gerade jene Fälle subsumiert, in denen die Einstellung der Finanzhilfen sich nachteilig auf die Anti-Drogenprogramme dieses Staates auswirken würden. Vgl. United States Departrnent of State "International Narcotics Control Strategy Report, March 1995", S. XXIX ff. 119 Siehe oben 3. Teil, 4. Kapitel, C. 11.

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einem globalen Überblick obliegt und zudem inhaltlich im voraus festgelegt ist, so daß unbedachte Folgen einer Sanktionsrnaßnahme möglichst vermieden werden. Des weiteren ist zu beobachten, daß unilaterale Sanktionsmaßnahmen entscheidend durch politische und wirtschaftliche Erwägungen geprägt werden und nicht ausschließlich durch ein objektives Rechtsempfmden. 120 Dies führt nicht nur zu einer Politisierung der Rechtsdurchsetzung, sondern auch zu einer nur fragmentarischen Rechtsdurchsetzung, da es politisch wenig opportun sein kann, Sanktionsmaßnahmen zu ergreifen. Diese Problematik spiegelt sich in der US-amerikanischen "ZertifIkat-Politik" wider l21 und wird durch die Möglichkeit der ZertifIkaterteilung auf Grund "vitaler nationaler Interessen" offenkundig. So erhielt Kolumbien ein Zertifikat für 1995, obwohl die kolumbianische Drogenpolitik als vollkommen mangelhaft eingestuft wurde, um die Zusammenarbeit im Menschenrechtsschutz nicht zu gefährden und die Handelsbeziehungen zwischen den USA und Kolumbien weiter voranzutreiben. 122 Ebenso sind strategische Gesichtspunkte relevant, so daß Staaten, auf denen sich ein amerikanischer Militärstützpunkt befmdet und an dessen Aufrechterhaltung die USA interessiert sind, mit der Erteilung eines Zertifikats rechnen können. 123 Umgekehrt ist jedoch auch der politische Machtbereich eines Staates begrenzt, so daß prosperierende Staaten oder solche, die außerhalb des US-amerikanischen Einflußbereiches liegen, so z. B. die osteuropäischen Staaten, nicht mit dem ZertifIkatsystem erreicht und beeinflußt werden können. Soweit ersichtlich, sind einzig die USA bereit, eine repressive Drogenpolitik zu betreiben, um das Implementationsverhalten anderer Staaten hinsichtlich internationaler Kontrollstandards zu beeinflussen. Ferner wurde oben bereits die Tendenz festgestellt, daß die Staaten gerade zum Schutz ihrer politischen Beziehungen vorzugsweise das INCB über Kontrollmängel informieren, so daß dieses neutrale Organ an Stelle des Staates reagieren kann. 124 Zwar kann nicht 120 Vgl. Zemanek Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol. 47, 1987, S. 32,43. 121 Bei Gesprächen der Verfasserin mit Mitarbeitern von UNDCP wurde deutlich, daß seitens UNDCP die Richtigkeit der von den USA veröffentlichten Daten in den USStrategy Reports teilweise angezweifelt wird, da die Daten den politischen Bedürfnissen zu entsprechen scheinen. 122 Vgl. United States Department of State "International Narcotics Control Strategy Report, March 1995", S. XXXIII. 123 So hat Thailand z. B. in den letzten Jahren immer ein Zertifikat erhalten. Vgl. Überblick im United States Departrnent of State "International Narcotics Control Strategy Report, March 1995", S.VI; Freedman New York University Journal ofInternational Law and Politics, Vol. 7,1974, S. 361,371 ff. 124 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. VI. 4.

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unterstellt werden, daß sich die Staaten der zwingenden Notwendigkeit der Sicherstellung der Vertragsdurchführung nicht bewußt sind und daher keine direkten einzelstaatIichen Maßnahmen ergreifen, um zur Durchsetzung der Drogenkonventionen beizutragen. Offensichtlich gehört aber die internationale Drogenkontrolle bei der Mehrzahl der Staaten nicht zu jenen Angelegenheiten mit absoluter Priorität, wie etwa sicherheitspolitische Angelegenheiten, die die Inkaufnahme politischer Spannungen auf Grund einzelstaatlicher Sanktionsmaßnahmen als Reaktion auf Vertragsverletzungen rechtfertigen würden. Eine indirekte Beteiligung der Staaten an der Rechtsdurchsetzung in Form der Weiterleitung der relevanten Informationen an das INCB scheint daher überwiegend bevorzugt zu werden. Schließlich ist aus Sicht des sanktionierten Staates zu berücksichtigen, daß dem Druck eines unabhängigen internationalen Organes im Rahmen der Rechtsdurchsetzung auch aus innenpolitischen Gründen bereitwilliger nachgegeben werden kann, da hier nicht das Stigma vorhanden ist, vor einern anderen Staat zu kapitulieren. Insbesondere die südamerikanischen Staaten sehen nämlich in der Drogenpolitik des übermächtigen Nachbarn USA einen permanenten Versuch, ihre souveräne Entscheidungsfreiheit zu beeinträchtigen. 125 Um innenpolitisch nicht an Ansehen zu verlieren, kann es daher gerade erforderlich sein, die US-amerikanischen Forderungen nicht zu erfiillen. b) Das Verhältnis der unilateralen zur institutionalisierten Rechtsdurchsetzung

Die Zulässigkeit unilateraler Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragsdurchführung wurde trotz der damit verbundenen und hier dargestellten Gefahren und Risiken bejaht. Es besteht ein Komplementärverhältnis zwischen der unilateralen und der institutionalisierten Rechtsdurchsetzung im Bereich der internationalen Drogenkontrolle. Davon zu unterscheiden ist jedoch die Frage nach dem konkreten Handlungsbedarf auf unilateraler Ebene. Dieser ist zu verneinen, wenn die vertraglich vorgesehenen Mechanismen die Vertragserfiillung sicherstellen können, da dann die dargestellten Mängel und Gefahren der einzelstaatIichen Rechtsdurchsetzung im Bereich der internationalen Drogenkontrolle 126 vermieden werden können. Ist dies der Fall, so ist ein Verzicht auf einzelstaatIiche Maßnahmen zumutbar. Wiederum liegt es nahe, die Frage der Zumutbarkeit des Verzichts auf einzelstaatIiche Sanktionsmaßnahmen an Hand der formellen Ausgestaltung der 125 Vgl. Murphy Vanderbilt Law Review, Vol. 43, Nr. 2, 1990, S. 1259, 1269; Boggess Brigham Young University Law Review, 1/1992, S. 165,185. 126 Siehe oben 4. Teil, dieses Kapitel, D. 11. 4. a).

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Vertragsdurchsetzungsverfahren zu beurteilen. Eine verneinende Antwort wäre dann sogar naheliegend, da die Auslösung der Verfahren eine Ermessensentscheidung des INCB ise 27 und daher den Staaten kein subjektives Recht auf Einschreiten des INCB zusteht. Die Nichtsanktionierung eines objektiv vorliegenden Rechtsverstoßes nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren müßte also von den vertragstreuen Staaten hingenommen werden, so daß zweifelhaft ist, ob die Staaten dann noch bereit sind, auf eigenständige Sanktionsmaßnahmen zu verzichten. Allerdings ist auch hier zwingend die inforrnalisierte Vorgehensweise des INCB zu berücksichtigen und die Frage der Zumutbarkeit des Verzichts an Hand der oben festgestellten tatsächlichen EffIzienz der Rechtsdurchsetzung durch das INCB zu beantworten.

E. Vertragsexterne Faktoren sozialer Natur - "Pressure Groups" Bei Erörterung der das Staatenverhalten beeinflussenden Faktoren ist ferner die Tätigkeit der verschiedenen Interessenverbände zu berücksichtigen, die nicht auf staatlicher Ebene anzusiedeln sind. Je nach Popularität und moralischem Anspruch des verfolgten Interesses können Nichtregierungsorganisationen die öffentliche Meinung sensibilisieren und damit auch die nationalen Regierungen beeinflussen, die wiederum ein innenpolitisches Interesse daran hat, dem Willen einer breiten Öffentlichkeit Rechnung zu tragen. Besonders frappante Beispiele sind etwa "Greenpeace"128 und ,,Amnesty International", die erheblich nicht nur zu einer Bewußtseinsbildung für die Umwelt und die Menschemechte in der Bevölkerung beigetragen haben, sondern auch zu einer Beachtung dieser Schutzgüter durch die Regierungen. Obwohl die internationale Drogenkontrolle ebenfalls mit der öffentlichen Gesundheit ein klar umrissenes und nicht geringwertiges Schutzgut zum Gegenstand hat, ist eine dem Umweltschutz oder dem Menschemechtsschutz vergleichbare einflußreiche Lobby nicht vorhanden. Zwar geht beispielsweise aus der Teilnehmerliste zur Vertragskonferenz von 1988 hervor, daß 33 Nichtregierungsorganisationen dort vertreten waren,129 so daß zumindest ein umfangreiches Interesse an dieser Problematik dokumentiert wird, jedoch erscheint mangels Popularität keine dieser Gruppen besonders einflußreich. 130 127 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. I. 128 Zur Einflußnahmemöglichkeit von Greenpeace auf Unternehmen und Regierungen vgl. Driessen "Grüner David oder grauer Riese?", Darmstädter Echo, 12.9.1996, S.3.

129 Vgl. Official Records 1988, Vol. I, S. 214,215.

Beispielhaft sind zu nennen: International Abolitionist Federation, International Association of Democratic Lawyers, International Federation of University Women, Integrative Drogenhilfe an der Fachhochschule. 130

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

Ein Erklärungsansatz für eine fehlende einflußreiche Lobby der Drogenkontrolle könnte einmal in der nicht leicht zugänglichen "Opferrolle" des Drogenabhängigen liegen. Drogenabhängige führen regelmäßig ein Leben am Rande der Gesellschaft ohne soziale Bindungen. Zudem werden sie zur Finanzierung ihrer zumeist selbst verschuldeten Sucht regelmäßig auch straffällig (Beschaffungskriminalität!), so daß sie auf wenig Verständnis und Sympathie in der Gesellschaft stoßen. Demgegenüber sieht sich das Opfer einer Menschenrechtssverletzung nicht mit solchen Antipathien konfrontiert und kann mit ungeteilter Unterstützung rechnen. Des weiteren ist zu berücksichtigen, daß eine Lobby auch gegen eine forcierte Drogenkontrolle bestehen kann. Im Rahmen der historischen Entwicklung wurde darauf hingewiesen, daß die wirtschaftlichen Interessen der Staaten die Entwicklung der Drogenkontrolle stark beeinflußten. 131 Insbesondere die Pharmaindustrie beansprucht ein Mitspracherecht bei der Festlegung der Kontrollstandards. Dies äußerte sich dahin gehend, daß Vertreter einflußreicher Pharmaunternehmen Teil der offIZiellen Delegation einiger Staaten auf den Vertragskonferenzen waren. 132 Die Pharma-Lobby verfolgt gerade eine Verhinderung weitgehender Kontrollmaßnahmen, die den Handel beeinträchtigen können. Wirtschaftliche Interessen müssen jedoch nicht zwangsläufig ein Hemmnis darstellen. Aspekte des Umweltschutzes sind heute sogar regelmäßg Bestandteil der Werbestrategie und der Absatzpolitik der Unternehmen und tragen einem gewandelten umweltpolitischen Bewußtsein der Bevölkerung Rechnung. Eine vergleichbare Entwicklung ist im Pharmabereich bislang nicht feststellbar. Zusammenfassend ist festzuhalten, daß im Bereich der Drogenkontrolle keine einflußreichen "Pressure Groups" vorhanden sind, die die Öffentlichkeit mobilisieren und zu den Drogenkontrollbemühungen der einzelnen Regierungen kritisch Stellung nehmen, um diese zur Beachtung der internationalen Kontrollstandards anzuhalten. Folglich ist auf den vertraglich vorgesehenen zwischenstaatlichen Druck als Weg zur Sicherstellung der Vertragsimplementation zurückzuverweisen.

Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel. In der schweizer Delegation der Vertragskonferenz von 1971 waren Vertreter von Hoffmann-La Roche, Ciba-Geigy und Sandoz vertreten. Die US-amerikanische Delegation umfaßte Vertreter der American Pharmaceutical Manufacturers AssociatioD. Vgl. BruuniPaniRexed "International Control ofDrugs and Alcohol" (1975), S. 155. 131

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Zweites Kapitel

Zusammenfassung und Folgerungen

A. Zusammenfassung J. Die Überwindung von Implementationshindernissen im Bereich der internationalen Drogenkontrolle

1. Allgemeines Im wesentlichen lassen sich zwei Faktoren unterscheiden, die einer ordnungsgemäßen Implementation der Regelungen der UN-Drogenkonventionen entgegenstehen können. Einerseits kann den Vertragsstaaten der Wille zur Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen fehlen. Dies kann entweder auf einem mangelnden Problembewußtsein einer Regierung basieren, welches zur Gleichgültigkeit und fehlenden Motivation hinsichtlich der zu regelnden Problematik führt oder auf gegenläufigen Interessen. Andererseits kann die Implementation trotz Vorliegens eines entsprechenden Handlungswillen dadurch beeinträchtigt werden, daß die Regierung nicht über die notwendigen Mittel verfügt, die Regelungen umzusetzen. 1 2. Defizite auf der Willensebene a) Mangelndes Problembewußtsein

Zur Überwindung bestehender Mängel auf der Willensebene, die ihren Ursprung in einem mangelnden Problembewußtsein haben, können zunächst Maßnahmen zur Bewußtseinsbildung ergriffen werden. Daß ein Staat keine ausreichende Kenntnis über das Ausmaß des illegalen Betäubungsmittelverkehrs und des illegalen Konsums hat und daher die notwendigen Kontrollmaßnahmen unterläßt, ist sehr unwahrscheinlich, da die internationale Drogenkon1 Vgl. Chatterjee Bulletin on Narcotics, Vol. XXXIX, Nr. 2, 1987, S. 3,4. Chatterjee beschränkt seine Feststellungen bezüglich bestehender Implementationshindemisse in diesem Aufsatz zwar auf die Frage der Eindämmung der illegalen Nachfrage, jedoch können diese verallgemeinert werden, da sich Defizite auf der Willens- und Könnensebene in allen Teilbereichen der internationalen Drogenkontrolle auswirken können.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

trolle konstant öffentlich thematisiert wird. Nicht nur die INCB-lahresberichte2 und die Zusammenfassungen über den Stand und die Fortschritte der internationalen Drogenkontrolle in den Yearbooks der Vereinten Nationen vermitteln regelmäßig ein aktuelles Wissen und damit auch eine Problemsensibilisierung, darüber hinaus wird ebenfalls in Form von Resolutionen und Deklarationen der Generalversammlung permanent auf die Drogenproblematik und die Notwendigkeit der internationalen Zusammenarbeit hingewiesen. 3 Ferner werden auch außerhalb der jährlichen CND-Sitzungen internationale Konferenzen einberufen und "master plans" verabschiedet, um das Problembewußtsein der Staaten zu schärfen und das Engagement der Staaten zu forcieren,4 so daß im Bereich der internationalen Drogenkontrolle Implementationsmängel nicht auf ein fehlendes Problembewußtsein zurückgeführt werden können. b) Gegenläufige Interessen

Denkbar sind jedoch Willensdeftzite in Form gegenläuftger Interessen der Staaten, die eine ordnungsgemäße Implementation beeinträchtigen können. Auf die unterschiedlichen Interessen der Staaten auf Grund divergierender sozioökonornischer und kultureller Gegebenheiten und Hintergründe wurde hingewiesen. Zur Überwindung dieses Mankos können entweder Zwangsmaßnahmen angewendet werden, die den Willen einer Regierung beugen oder es werden Anreize geschaffen, die zu einer freiwilligen Aufgabe entgegenstehender Interessen führen. In diesem Kontext ist die vorliegende Untersuchung der praktischen Handhabung der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen zu sehen. Da die Vertragsdurchsetzungsverfahren nie umfassend zur Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 2. b. cc). Vgl. "Declaration on the Control of Drug Trafficking and Drug Abuse" der Generalversammlung vom 14. Dezember 1984, Resolution 39/142, International Legal Materials, Vol. 24, 1985, S. 1165. Vgl. ferner "International Campaign against Traffic in Drugs" Resolution der Generalversammlung 38/122 vom 16.12.83 sowie die Resolutionen 39/141 und 39/143 vom 26.2.1985, International Legal Materials, Vol. 24, 1985, S. 1157 ff. 4 1981 wurde von der CND ein fünf Jahresplan (19821986) ausgearbeitet und als "International Drug Abuse Strategy" veröffentlicht, der durch jährliche Berichte die Informierung der Staaten über aktuelle Anforderungen an die Kontrollrnaßnahmen vorsah. Ferner ist die "International Conference on Drug Abuse and II1icit Trafficking" von 1987 hervorzuheben, auf welcher eine "Comprehensive Multidisciplinary Outline of Future Activities relevant to the Problems ofDrug Abuse and II1icit Trafficking" verabschiedet wurde (UN Doc. STINAR/14, Sales No. E.88.xI.l), die die Probleme der Drogenkontrolle definiert und Richtlinien für Lösungsansätze formuliert. 1990 wurde schließlich von der Generalversammlung das "Global Programme of Action" verabschiedet, welches die Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit zum Gegenstand hat. 2

J

Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

303

Anwendung kamen, orientierte sich die Untersuchung an der Annahme, daß von den Verfahren entweder bereits eine abschreckende Wirkung ausgeht, die also den Willen der Staaten beugt und trotz entgegenstehender Interessen eine ordnungsgemäße Implementation gewährleistet oder daß eine freiwillige Rechtsbefolgung durch ein der Gesamtausgestaltung der UN-Drogenkonventionen immanentes Anreizsystem ermöglicht wird. Die Untersuchung hat gezeigt, daß die Sicherstellung der Durchführung der UN-Drogenkonventionen nicht ausschließlich entweder auf die Existenz der Vertragsdurchsetzungsverfahren zurückgeführt werden kann oder einzig auf ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen den aus der Vertragsratiflkation resultierenden Rechten und Pflichten, bzw. Vor und Nachteilen, das eine freiwillige Rechtsbefolgung begünstigt. Beide Aspekte stehen vielmehr in einem Komplementärverhältnis. Es konnte festgestellt werden, daß von den Vertragsdurchsetzungsverfahren in ihrer Eigenschaft als Zwangsinstrurnent auch ohne deren Anwendung eine tatsächliche, das Staatenverhalten beeinflussende Wirkung ausgeht, die ausschließlich auf die drohende öffentliche Kritik zurückzuruhren ist und die ihre besondere Schärfe gerade aus der ultima ratio-Funktion der Vertragsdurchsetzungsverfahren ableitet. 5 Aus dem Ausnahmecharakter der Vertragsdurchsetzungsverfahren wurde ferner geschlossen, daß der freiwilligen Rechtsbefolgung im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle absolute Priorität eingeräumt wird. Diese Folgerung wird durch die umfangreichen Maßnahmen, die gerade die Sicherstellung einer freiwilligen Rechtsbefolgung bezwecken, untermauert. Zusammenfassend sind zu diesen Maßnahmen all jene Bemühungen zu zählen, die auf den politischen Willen der Staaten Einfluß nehmen können. Als primäre Voraussetzung rur eine freiwillige Rechtsbefolgung wurde eine faire Vertragsgestaltung herausgearbeitet, die an Hand der feststellbaren ,,Akzeptanzfaktoren"6 beurteilt wurde. Hier konnte festgestellt werden, daß keine untragbaren Lasten mit der Vertragspartizipation verbunden sind, da das unterschiedliche Leistungsvermögen der Staaten vertragliche Anerkennung fmdet und daß insbesondere auch ein Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Interessensgruppen realisiert werden konnte, 7 um eine einseitige Lastenverteilung zu verhindern, die die Motivation der Staaten negativ beeinflussen könnte. Ferner wird die freiwillige Rechtsbefolgung insbesondere durch die Entscheidung des internationalen Aufsichtsorganes INCB, die Tradition seiner Vorgängerorgane fortzusetzen und in Form der Überzeugungsarbeit die Staaten zu einem vertragskonformen Verhalten zu veranlassen, gefOrdert, da diese Vorgehensweise im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle auf Grund der langjähSiehe oben 3. Teil, 4. Kapitel, C. IV. Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. 7 Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, E.

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6

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

rigen Erfahrung der zuständigen Organe als die vorzugswürdigere angesehen wurde, um die Kooperationsbereitschaft der Staaten langfristig zu sichern. Langfristig ausgerichteten Lösungsansätzen konnte hier gefolgt werden, da nicht sofort die Sicherheit eines Staates zur Disposition steht, sollte ein anderer Staat seine Vertragspflichten nicht sachgerecht erfüllen. 3. Deftzite auf der Könnensebene Eine Problematik, die nicht durch Zwangsmaßnahmen oder durch Überzeugungsarbeit gelöst werden kann, ist die der mangelnden Durchsetzungsfähigkeit trotz Durchsetzungswilligkeit. 8 Dieses Implementationshindernis ist auf Grund des multidisziplinären Ansatzes der UN-Drogenkonventionen und der daraus resultierenden weitreichenden Anforderungen an die von den Staaten durchzufiihrenden Kontrollmaßnahmen eine zentrale Problematik der internationalen Drogenkontrolle, die auf verschiedenen Ebenen abzufangen versucht wird. a) Die PflichtensteIlung der Staaten

Bereits bei der PflichtensteIlung der Staaten äußert sich diese Problematik in einer flexiblen Gestaltung der Umsetzungsmöglichkeiten der Vertragspflichten, indem den Staaten zwecks Relativierung der Vertragspflichten Beurteilungs und Ermessensspielräume eröffnet werden und bei deren Ausfiillung die Prinzipien der Verhältnismäßigkeit, der Zumutbarkeit und der Praktikabilität zu beachten sind. Der Anspruch einer uniformen Vertragserfüllung wird also nicht erhoben, sondern unter Anerkennung bestehender Deftzite auf der "Könnensebene" lediglich die Ausschöpfung des individuellen Leistungspotentials verlangt. b) Vertragsumsetzung durch Förderung

Deftzite bei der Leistungsfähigkeit werden im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle durch Hilfsprogramme technischer und fmanzieller Art abgefangen und basieren auf einem solidarischen Zusammenwirken der Beteiligten. 9 Auf die enorme Bedeutung dieses Leistungstransfers wurde mehrfach hingewiesen. Dennoch ist zu berücksichtigen, daß diese tragende Säule der internationalen Drogenkontrolle gefährdet ist, da die Finanzierung dieser Hilfsprogramme lediglich von einigen wenigen Industriestaaten getragen wird S 9

Vgl. Schönfelder EuropaArchiv, 1980/1, S. 729, 730. Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, D. 11.

Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

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und auch diese Staaten sich zunehmend budgetmäßigen Zwängen ausgesetzt sehen und daher mit zukünftigen Zahlungseinschränkungen reagieren könnten. Von Bedeutung wird daher sein, den Kreis der Geldgeber zu erweitern, um das Ausfallrisiko der bisherigen Geldgeber zu begrenzen. 10 c) Aufdeckung der Leistungsschwächen durch die systematische Kontrolle der Staaten

Es konnte ferner festgestellt werden, daß die systematische Kontrolle der Staaten nach Maßgabe der UN-Drogenkonventionen nicht als Ausdruck fehlenden Vertrauens zu werten ist, sondern vielmehr gerade auch die Beseitigung vorhandener Leistungsschwächen zum Gegenstand hat, indem diese durch die permanente Überwachung aufgedeckt werden und im Anschluß durch die Einleitung entsprechender Hilfsrnaßnahmen beseitigt werden sollen. Daher wurden die Elemente der Kooperation und der Kontrolle nicht als zwei sich gegenseitig ausschließende Aspekte im Bereich der internationalen Drogenkontrolle bewertet, sondern die Bezeichnung "kooperative Kontrolle" gewählt. 11 d) Berücksichtigung der Leistungsschwächen innerhalb der VertragsdurchsetzungsverJahren

Beschränken sich die Anforderungen an die Vertragspflichterfüllung letztlich auf die Ausschöpfung des individuellen staatlichen Leistungsvermögens, so kann ein Vorwurf der Vertragsverletzung nicht erhoben werden, wenn eine als unzureichend empfundene Pflichterfiillung auf ein nur eingeschränktes Leistungspotential zurückzufiihren ist. Resultiert daraus jedoch eine Gefahr fiir die Vertragsziele ohne damit den Vorwurf der Mißachtung der vertraglichen Regelungen zu verbinden, so kann das Vertragsdurchsetzungsverfahren der Drogenkonvention von 1961 in der Fassung von 1972 dennoch ausgelöst werden, um die Ernsthaftigkeit der Gefahr hervorzuheben. 12 Besonders bedeutend ist, daß das Aufsichtsorgan INCB auch innerhalb dieses Vertragsdurchsetzungsverfahrens an Stelle der einzelnen Sanktionsmaßnahmen die Gewährung technischer und fmanzieller Hilfe empfehlen kann. 13 Somit wird auch innerhalb des Vertragsdurchsetzungsverfahrens der Tatsache Rechnung getragen, daß Leistungsschwächen nicht durch Zwangsmaßnahmen überwunden werden können, sondern kooperative Maßnahmen in Form von Hilfsprogrammen erforderlich 10 Vgl. UN Doc. "Administrative and Budgetary Matters; Report of the Executive Director" E/CN.7/1995/21 S. 23 para. 4850. 11 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, B. 12 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A. I. 1. 13 Art. 14 bis (1961).

20 K1inger

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

sind. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren sind daher nicht eindeutig der Ebene der Willensbeugung zuzuordnen. 4. Kosten-Nutzen-Analyse einer Vertragsverletzung Im Rahmen einer KostenNutzenAnalyse stellt sich schließlich die Frage, ob aus Staatensicht eine Vertragsverletzung überhaupt "rentabel" ist. Im Anschluß sollen daher die möglichen Nutzen und Kosten einer Vertragsverletzung zusammengestellt werden. a) Die Nutzen einer Vertragsverletzung

Die Frage nach dem Nutzen einer Vertragsverletzung kann nicht pauschal beantwortet werden, da insbesondere die individuellen innenpolitischen Gegebenheiten die Bestimmung des erwarteten Nutzens beeinflussen. Es sollen aber zumindest die verallgemeinerungsfahigen Aspekte hervorgehoben werden. An Hand der referierten Beispiele von Burma 14 und Kolumbien ls wurde deutlich, daß eine Regierung zur Wahrung oder Wiederherstellung des inneren Friedens veranIaßt werden kann, entgegen den Regelungen der UN-Drogenkonventionen den illegalen Betäubungsmittelverkehr nicht oder nur oberflächlich zu bekämpfen, um den von den Drogenkartellen ausgehenden Terrorismus gegen die Regierung und staatliche Einrichtungen zu beenden. Die Mißachtung international vereinbarter Kontrollstandards kann also der inneren Sicherheit wegen erfolgen. Werden solche "Geschäfte" mit den Drogenkartellen vereinbart, dann zeigt sich ein Staat zugleich aber auch erpreßbar und es müssen die langfristigen Folgen einer solchen Vorgehensweise berücksichtigt werden. Ferner kann als Nutzen einer Vertragsverletzung in Form einer abweichenden Drogenpolitik auf nationaler Ebene eine effIzientere Lösung der Drogenmißbrauchsproblematik erwartet werden. Angesprochen ist damit die liberale Drogenpolitik der Niederlande, die seit 1976 zwischen sogenannten harten und weichen Drogen unterscheiden und den Konsum und Verkauf von letzteren de facto legalisiert haben l6 und daher permanent öffentlicher Beobachtung und Kritik ausgesetzt sind. 17

Siehe oben 3. Teil, I. Kapitel, E. III. Siehe oben 4. Teil, I. Kapitel, B. 11. 2. 16 Vgl. zur Drogenpolitik der Niederlande im einzelnen van Kalmthout in AIbrechtlvan Kalmthout (eds.) "Drug Policies in Western Europe" (1989), S. 259 ff. 17 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCB/1994/1 S. 47 para. 282; UN Doc. "Report of the INCB for 1995" E/INCB/1995/1 S. 58 para. 350. 14

IS

Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

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Schließlich kommt als möglicher Nutzen einer Vertragsverletzung die Demonstration politischer Stärke einer Regierung fiir innenpolitische Zwecke in Betracht, was insbesondere vor Wahlen relevant sein kann. Die Mißachtung internationaler Vertragspflichten kann demonstrieren, daß man nicht vor einer anderen Macht kapituliert und eigene Interessen unterordnet. Diese Problematik kommt jedoch primär in bilateralen Beziehungen zum Tragen und insbesondere dann, wenn sich ein Staat als Instrument einer stärkeren Macht sieht. 18 Im Rahmen multilateraler Verträge, die zudem durch internationale Organe institutionalisiert sind, kann diese Problematik eingeschränkt werden. b) Die Kosten einer Vertragsverletzung

aa) Drogenspezifische Kosten Zunächst ist auf der Kostenseite zu berücksichtigen, daß im Falle der Nichtanwendung der vertraglichen Regelungen, die den internationalen Handel mit Betäubungsmitteln betreffen, der vertragswidrig handelnde Staat mit der Unterbrechung des internationalen legalen Betäubungsmittelhandels rechnen muß. Dies folgt aus dem oben beschriebenen Imort-Export-Zertiflkatsystem, welches den Betäubungsmittelhandel zwingend von der Anwendung dieses Zertiflkatsystems abhängig macht, um die Abwanderung der Lieferungen in illegale Kanäle zu verhindern. 19 Die Unterbrechung des legalen Handels stellt regelmäßig ein zu vermeidender Nachteil dar, da die Staaten entweder aus wirtschaftlichen oder aus medizinischen Gründen auf die Lieferung der natürlichen Rohsubstanzen zwecks Weiterverarbeitung oder auf die Lieferung der Endprodukte angewiesen sind. bb) Allgemeine politische Kosten Neben den drogenspezifischen Kosten stellt sich die Frage nach weiteren Angriffsflächen vertragswidrig handelnder Staaten, auf welche im Falle einer Vertragsverletzung durch die vertragstreuen Staaten zurückgegriffen werden kann. Es wurde festgestellt, daß im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle die Angriffsfläche vertragswidrig handelnder Staaten sehr begrenzt ist, da eine Isolation dieses Staates als Sanktion der Vertragsverletzung sowie die Einstellung der Hilfsprogramme gerade zu vermeiden sind, um noch größere Kon-

18 19

20·

Vgl. Martin Fordham International Law Journal, Vol. 14,1990/91, S. 519, 524. Siehe oben 2. Teil, 1. Kapitel, C. I. 1. 0.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

trolldeflzite in diesem Staat zu verhindern. 20 Diese Einsicht gilt nicht nur hinsichtlich der von internationaler Seite anwendbaren Sanktionsmaßnahmen im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren, sondern auch hinsichtlich der Anwendung unilateraler Sanktionsmaßnahmen, wie sie von den USA praktiziert werden. 21 Bereits seit den Völkerbund-Drogenkonventionen beschränkt sich daher die Angriffsfläche eines Staates und damit die Kosten einer Vertrags verletzung im wesentlichen darauf, daß der vertragswidrig handelnde Staat zum Gegenstand öffentlicher Anklagen und Kritik wird. Werden Vertragsverletzungen öffentlich kritisiert, so läuft der verletzende Staat Gefahr, seine Glaubwürdigkeit und sein Prestige in der Staatengemeinschaft insgesamt zu verlieren und seine Stellung auch in anderen Bereichen, die Gegenstand internationaler Vereinbarungen sind, zu verschlechtern. 22 c) Abwägung

Die Abwägung der Kosten und Nutzenseite einer Vertragsverletzung spitzt sich letztlich auf die Frage zu, ob ein Staat der Innenpolitik oder der Außenpolitik Priorität einräumt. Innenpolitische Entscheidungen werden oft durch kurzfristige und populistische Erwägungen bestimmt, da eine Regierung grundsätzlich an ihrer Wiederwahl interessiert ist. Demgegenüber ist jeder Staat auch Bestandteil der Staatengemeinschaft und auf Grund der bestehenden wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Verflechtungen nicht völlig autonom. Im Rahmen der Außenpolitik müssen daher insbesondere langfristige Entwicklungen berücksichtigt werden. Kurzfristige innenpolitische Nutzen können langfristige Schäden in den außenpolitischen Beziehungen zur Folge haben, die sich nicht auf die konkret betroffene Materie beschränken. II. Die internationale Kontrolle des staatlichen Verhaltens im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle 1. Institutionalisierung Im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle wurde sehr früh erkannt, daß für deren effektive Gestaltung die Einschaltung internationaler Organe erforderlich ist, um die Formulierung einer gemeinsamen Politik zu forcieren und um widerstreitende nationale Interessen zu überwinden. Die InstitutionalisieSiehe oben 3. Teil, 4. Kapitel, C. 11. Siehe oben 4. Teil, I. Kapitel, D. I. 22 Vgl. Neuhold German Yearbook oflntemational Law, Vol. 19, 1976, S. 317,339. 20 21

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rung wurde eingeleitet mit der Gründung eines politischen Organes, das aus Regierungsvertretern bestand23 und mit der Schaffung unabhängiger Expertenorgane fortgesetzt,24 welche primär für die Überwachung der Staaten verantwortlich waren. Hervorzuheben ist, daß der Vorschlag zur Gründung eines unabhängigen Expertenorganes sogar von dem Regierungsorgan OAC ausging. Diese Parallelität aus politischer und technischer institutioneller Absicherung der internationalen Drogenkontrolle wurde in Form der Commission on Narcotic Drugs 25 und des International Narcotics Control Board26 beibehalten. Hierbei konnte ferner festgestellt werden, daß nicht nur der organisatorische Rahmen der Völkerbund-Drogenkonventionen in die UN-Drogenkonventionen übernommen wurde, sondern auch die Art und Weise der Aufgabenerfüllung dieser Organe, die durch kooperative Überzeugungsarbeit an Stelle repressiver Maßnahmen geprägt wird. Aus der Übernahme dieser Vorgehensweise ist zu folgern, daß sich diese als wirksam erweist und jedenfalls besser ist, als andere Möglichkeiten. Ferner tragen die regelmäßigen Konferenzen und die Arbeit der ständigen Sekretariate zur Entwicklung und Sicherstellung der Kooperation der Staaten bei. 2. Erscheinungsformen der internationalen Kontrolle a) Die systematische Kontrolle der Staaten

Die systematische Kontrolle der Staaten im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle zeichnet sich dadurch aus, daß sie sich permanent an alle Staaten gleichermaßen richtet und daher nicht Ausdruck eines festgestellten Fehlverhaltens ist. Da die systematische Kontrolle ferner indirekt ansetzt, d. h. auf von den Staaten vorzulegenden Daten basiert, ohne dem INCB ein selbständiges Informationsermittlungsrecht zu gewähren, ist die Eingriffsintensität dieser Form der Überwachung gering und stellte daher auch kein Akzeptanzhindernis dar. Ziel der systematischen Kontrolle ist die umfassende Evaluierung der vorgelegten Daten. Nach Einschätzung des INCB ist die kontinuierliche und systematische Überprüfung der nationalen Drogengesetze von besonderer Bedeutung, um festzustellen, ob die Staaten die Regelungen der UN-Drogenkon-

23 Zur Gründung des Opium Advisory Committee siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. II. 3. 24 Zur Gründung und Weiterentwicklung des Permanent Central Board und des Drug Supervisory Body siehe oben I. Teil, 2. Kapitel, A. II. 5. und 6. 25 Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. I. 26 Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III.

3\0

Vierter Teil: Vertragsexteme Faktoren

ventionen umsetzen. 27 Die Überprüfung der nationalen Drogengesetze ermöglicht zumindest die Feststellung der Adäquanz der angestrebten Kontrollmaßnahmen auf dem Papier. Ob die Gesetze auch in Übereinstimmung mit den internationalen Vorgaben angewendet werden, zeigt sich an Hand der zu übermittelnden Informationen in Form der Bedarfsschätzungen und der Statistiken, die aus den dargelegten Gründen ebenfalls Aufschluß über das Funktionieren aller Vertragspflichten geben. 28 An die Informationsevaluierung knüpfen sich weitere Entscheidungen an. Im Hinblick auf die Feststellung der Rechtsbefolgung dient die systematische Kontrolle der Staaten aus den genannten Gründen ebenfalls der Aufdeckung unbeabsichtigter Kontrollmängel, die aus einem eingeschränkten Leistungsvermögen eines Staates resultieren können. An solch eine Feststellung knüpft sich daher insbesondere die Veranlassung entsprechender Hilfsmaßnahmen finanzieller und technischer Art. Die Informationsevaluierung gibt aber auch Auskunkft über die Wirksamkeit der vereinbarten Kontrollstandards im Hinblick auf die zu lösende Problematik und ist damit die Basis für die Ausarbeitung neuer Strategien zur Bekämpfung des Drogenmißbrauches. Innerhalb der systematischen Kontrolle stehen dem INCB trotz des indirekten Kontrollansatzes umfangreiche Kompetenzen zur Verfiigung, so daß dessen Einflußbereich nicht ausschließlich an Hand seiner Stellung in den Vertragsdurchsetzungsverfahren zu beurteilen ist. b) Die VertragsdurchsetzungsverJahren

aa) Abgrenzung zur systematischen Kontrolle der Staaten Die Vertragsdurchsetzungsverfahren stellen einen Teilaspekt der staatlichen Überwachung dar, der nur dann zum Tragen kommt, wenn von einem Staat eine Gefahr für die Vertragsziele der UN-Drogenkonventionen ausgeht. Die Vertragsdurchsetzungsverfahren knüpfen also an die Informationsevaluierung der systematischen Kontrolle an und haben die Beseitigung der festgestellten Gefahr zum Gegenstand. Zwar ist auch im Rahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahen kein territorialer Eingriff durch das INCB in Form einer Inspektion vor Ort vorgesehen, dennoch wird durch die Verfahren weit in die Souveränität der Staaten eingegriffen, da ihnen das Ergreifen diverser Abhilfemaßnahmen auferlegt werden kann und sie Adressat eines Import- und/oder Exportembargos sein können. 29 Vgl. UN Doc. "Report ofthe INCB for 1994" EIINCB11994/1 S. 6 para. 23. Siehe oben 2. Teil, 2. Kapitel, B. III. 2. b), bb). 29 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel. 27 28

Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

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bb) Akzeptanz der Vertragsdurchsetzungsverfahren Von der Möglichkeit, einen Vorbehalt bezüglich der Vertragsdurchsetzungsverfahren einzulegen, wurde praktisch kein Gebrauch gemacht,30 so daß davon auszugehen ist, daß die Verfahren auf eine breite Zustimmung stoßen. Auch die umfassende Anerkennung der Nützlichkeit der Verfahren als Drohmittel zur Sicherstellung der Vertragsimplementation konnte herausgearbeitet werden. 3! Damit können die Verfahren jedem Staat die Sicherheit vermitteln, daß im Falle einer Vertragsverletzung, die die gemeinsamen Vertragsziele geflihrdet, auf ein wirksames Mittel zur Beseitigung des vertragswidrigen Zustandes zurückgegriffen werden kann. Inhaltlich wird die Akzeptanz der Vertragsdurchsetzungsverfahren nicht nur dadurch gewährleistet, daß auf die Einbeziehung kontrovers diskutierter Durchsetzungsmittel verzichtet wurde,32 sondern insbesondere auch durch die Sicherstellung der Steuerungsmöglichkeit der Verfahren durch die Staaten. Dies äußert sich einmal in der genauen Festlegung der zulässigen Informationsquellen des INCB innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren, die deutlich einen Schwerpunkt bei den von staatlicher Seite vorzulegenden Informationen setzen. Ferner kann eine Steuerung auch über die Auswahl des zuständigen Organes erfolgen. Thematisch bedingt wurde in der Konvention von 1988 der Commission on Narcotic Drugs die Hauptverantwortung rur die Überwachung der Durchfiihrung der Konvention übertragen~3 und der Kompetenzbereich des unabhängigen INCB eingeschränkt. Über die Commission können die Staaten direkt Einfluß ausüben. Auch die oben festgestellten Verfahrensgarantien und Ermessensgrenzen des INCB innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren sichern die Interessen der Staaten, wobei die staatliche Steuerungsmöglichkeit des Verfahrens insbesondere dadurch sichergestellt wird, daß als Ausdruck der dominierenden Kooperationsmaxime nicht nur der Adressat des Verfahrens, sondern auch die Staaten mit einem direkten Interesse an einem konkreten Sachverhalt zu den INCB-Beratungen einzuladen sind, so daß gemeinsame Lösungen ausgearbeitet werden können und keine einseitigen Entscheidungen durch das INCB erfolgen. Schließlich ist festzuhalten, daß überwiegend Empfehlungen durch das INCB innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren ausgesprochen werden, so daß den Staaten auch aus diesem Grund Entscheidungsmöglichkeiten verbleiben.

Siehe oben 3. Teil, 2. Siehe oben 3. Teil, 4. 32 Siehe oben 3. Teil, 3. 33 Siehe oben 3. Teil, 2.

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Kapitel, A. 11. Kapitel, C. Kapitel, A. H. 1. c) und 2. c). Kapitel, B.

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Abschließend ist zu berücksichtigen, daß die Vertragsdurchsetzungsverfahren Teile umfassender Regelungswerke sind und die Vorteile der Vertragspartizipation insgesamt zur Kompensation der mit den Verfahren verbundenen drohenden Nachteilen beitragen. cc) Entwicklung der Vertragsdurchsetzungsverfahren Mit der Entscheidung der Staaten, ihre Kooperation bei der Drogenmißbrauchsbekämpfung zu institutionalisieren, wurde zugleich auch über die Einfiihrung von Sanktionsmaßnahmen entschieden. In der Opiumkonvention von 1925 wurde nicht nur das erste unabhängige Kontrollorgan geschaffen, sondern auch ein Vertragsdurchsetzungsverfahren eingeführt. 34 Die Gestaltung des Sanktionsmechanismus gibt regelmäßig Auskunft über die Charakteristik und den Entwicklungsstand der Rechtsordnung, für welche die Sanktionen geschaffen wurden,35 so daß eine parallele Entwicklung des Sanktionsmechanismus und des jeweiligen Regimes zu erwarten ist. In der vorliegenden Untersuchung wurde festgestellt, daß sich die formelle Gestaltung der Vertragsdurchsetzungsverfahren und deren potentielle Eingriffsintensität seit 1925 jedoch kaum verändert haben, obwohl die Drogenkonventionen das internationale Drogenkontrollregime permanent erweitert haben und eine hohe Regelungsdichte erreicht wurde. Die Entwicklung der Vertragsdurchsetzungsverfahren der Drogenkonventionen ist daher nicht mit einer Ausdehnung der Sanktionskompetenzen des zuständigen Organes und damit mit einer Ausdehnung der potentiellen Eingriffsintensität gleichzusetzen. Die Entwicklung der Verfahren orientierte sich auch nicht an der zunehmenden Regelungsdichte der Konventionen, sondern vielmehr an deren Gesamtcharakter und äußert sich in Einzelregelungen der Verfahren, ohne den 1925 abgesteckten formellen Rahmen grundlegend zu verändern. Beeinflußt wurde diese Entwicklung durch die Erfahrungen mit dem Vertragsdurchsetzungsverfahren des Opiumprotokolls von 1953, die die Grenzen des Akzeptablen hinsichtlich der Sanktionsmaßnahmen aufzeigten und für zukünftige Entwicklungen klarstellten, daß der allgemeinen Akzeptanz der Konventionen absolute Priorität zukommt und diese nicht durch weitreichende Sanktionsmechanismen gefährdet werden darf. Der Gesamtcharakter der Drogenkonventionen wird durch die Kooperationsmaxime bestimmt. 36 Diese kommt auch innerhalb der Vertragsdurchsetzungsverfahren zur Geltung und hat zur Folge, daß nicht nur "negative SankArt. 24 (1925). Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A. 11. 5. Vgl. Leben "Les sanctions privatives de droit ou de qualite dans les organisations internationales specialisees" (1979), S. 17. 36 Siehe oben 2. Teil, 3. Kapitel, A. VII. 34 3S

Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

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tionen" in Form einseitig ausgeübten Drucks in den Verfahren enthalten sind, sondern auch "positive Sanktionen"37 in Form der Aufnahme vertraulich geführter Gespräche, um auf dem Verhandlungswege eine Lösung zu erzielen und in Form der Einleitung von Hilfsrnaßnahmen. Die formelle Entwicklung der Vertragsdurchsetzungsverfahren kann ferner dahin gehend zusammengefaßt werden, daß der Sanktionsaspekt im allgemeinen in den Hintergrund rückt, da primär an die Gefährdung der Vertragsziele angeknüpft wird und erst sekundär an ein bestimmtes Staatenverhalten. Diese Tendenz zur "Entsanktionierung" des Verfahrens kommt insbesondere darin zum Ausdruck, daß das Vertragsdurchsetzungsverfahren der Konvention von 1961 seit 1972 auch trotz einwandfreier Vertragserfüllung zur Anwendung kommen kann und in dem Verfahren der Konvention von 1988 gänzlich auf die Anknüpfung an ein bestimmtes Staatenverhalten verzichtet wird. Um diese Nuancierung zum Ausdruck zu bringen, wurden die Verfahren daher als ein Instrument zugunsten der Staatengemeinschaft und nicht ausschließlich als ein Instrument gegen einen Staat bezeichnet. Diese "Entsanktionierungsentwicklung" der Vertragsdurchsetzungsverfahren unterstreicht ebenfalls die untergeordnete Rolle repressiver Maßnahmen im Bereich der internationalen Drogenkontrolle und betont die Notwendigkeit der internationalen Zusammenarbeit und der internationalen Reaktionen, unabhängig davon, ob einem Staat ein Vertragsverletzungsvorwurf zu machen ist oder nicht. Entscheidend ist einzig die Beseitigung der Gefahren fiir die Vertragsziele. c) Informalisierte internationale Kontrolle

Zu den Erscheinungsformen der internationalen Kontrolle des Staatenverhaltens im Rahmen der Drogenkontrolle gehört letztlich auch das Vorgehen des INCB auf informeller Ebene, welches zur Auflösung der vertraglich vorgesehenen Kontrollkategorien in Form der systematischen Kontrolle und der fortgesetzten Kontrolle nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren führte. 38 Die praktische Handhabung der dem INCB übertragenen Aufgaben wird durch einen konstanten und direkten Dialog mit den Regierungen auf dem Wege der stillen Diplomatie geprägt. Seitens der Staaten wird dieser Ansatz des INCB unterstützt, so daß das INCB seine Arbeit sogar auf solche Bereiche ausdehnen kann, auf die sich die Staaten im Rahmen der Vertragsgestaltung nicht einigen konnten. Die Informalisierung der Beziehungen ermöglicht dem INCB daher insbesondere vor Ort präsent zu sein und sich einen direkten Eindruck über ei37

38

Siehe oben 3. Teil, 4. Kapitel, D. I. Siehe oben 3. Teil, 4. Kapitel, B. 11.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

nen Sachverhalt zu verschaffen. Insofern wird der vertraglich vorgesehene indirekte Kontrollansatz durchbrochen. Daß den Entscheidungen des INCB auch ohne eine entsprechende Rechtspflicht bereitwillig gefolgt wird, ist auf die Autorität und das Ansehen des INCB zurückzuführen, die auf einer kompetenten und neutralen Aufgabenwahrnehmung basieren und die das Vertrauen der Staaten in die INCB-Entscheidungen sicherstellen. IJI. Einordnung des Drogenkontrollregimes in das moderne Völkerrecht

Die Implementationssicherungsmechanismen des Drogenkontrollregimes bestätigen den in der Literatur festgestellten Trend im modemen Völkerrecht zur Internationalisierung der Erfüllungsüberwachung und Sanktionierung39 unter gleichzeitiger ZUTÜckdrängung der traditionellen Streitbeilegung und unilateralen Maßnahmen. Auch im Rahmen dieser Arbeit mußte festgestellt werden, daß die zwar vorhandenen klassischen Streitbeilegungsnormen wohl aus Gewohnheit in das Vertragsregime aufgenommen wurden, daß jedoch deren Anwendung nicht ernsthaft zu erwarten ist. 40 Dieser Trend zur Internationalisierung bedeutet jedoch nicht, daß sich die Staaten völlig aus dem Bereich der Erfüllungsüberwachung zurückziehen und dies ausschließlich den zuständigen Organen überlassen. Die Staaten beanspruchen innerhalb des Drogenkontrollregimes nach wie vor auch auf der Implementationssicherungsebene eine Steuerungsmöglichkeit, indem sie die dem Aufsichtsorgan zugänglichen Informationsquellen kontrollieren. 41 Das internationale Drogenkontrollregime hat ferner den Trend zur Abstandnahme von undifferenzierten Sanktionen wie der Auferlegung einer Schadensersatzleistung als Rechtsfolge einer festgestellten Nichterfüllung einer Vertragspflicht bestätigt. Im Vordergrund steht vielmehr die Beseitigung der durch die Nichterfüllung einer Vertragspflicht entstandenen Gefahren für die Vertragsziele insgesamt, wobei dem betroffenen Staat nicht nur Hilfe bei der nachträglichen Pflichterfüllung geleistet wird, sondern bereits präventiv Hilfestellungen durch Subventionen in den verschiedensten Formen zur Anwendung kommen, um den Fall der Nichterfüllung einer Vertragspflicht erst gar nicht eintreten zu lassen.

39 Vgl. Hahn Encyclopedia of Public International Law, Vol. 11, (EI), 1995, S. 1079,1981. 40 Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, E. 4\ Siehe oben 3. Teil, 3. Kapitel, A I 2.

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Im Rahmen der internationalen Drogenkontrolle war es möglich, mit der Gründung des Permanent Central Board bereits 1925 ein unabhängiges Expertenorgan zu schaffen,42 dessen Tätigkeit heute durch das INCB in nahezu unveränderter Form fortgefiihrt wird. Diese Tatsache verdient eine besondere Hervorhebung, da es auch heute noch keine Selbstverständlichkeit in einem Vertragsregime ist, daß ein unabhängiges Expertenorgan mit der Sicherstellung der Vertragserfiillung beauftragt ist und Sanktionskompetenzen besitzt. Ebenso verdient das durch die Völkerbund-Drogenkonventionen 1925 geschaffene Berichtsystem eine besondere Hervorhebung. Herkömrnlicherweise wird nämlich die Entwicklung internationaler Berichtsysteme ausschließlich den Regelungsmaterien des Menschenrechtsschutzes und der ILO zugesprochen,43 ohne die Drogenkonventionen in diesem Zusammenhang zu erwähnen. In Anbetracht der beiden zuletzt genannten Punkte ist es gerechtfertigt festzustellen, daß die innovativen Drogenkonventionen einen bislang unterschätzten Beitrag zur Entwicklung internationaler Überwachungsmechanismen auf der Ebene der Vertragsumsetzung geleistet haben und daher völlig zu Unrecht das eingangs erwähnte Schattendasein in der völkerrechtlichen Literatur fUhren.

B. Folgerungen J. Anforderungen an einen optimalen Implementationssicherungsmechanismus

Aus den Erfahrungen der UN-Drogenkonventionen ist zu folgern, daß ein Implementationssicherungsmechanismus als optimal zu bezeichnen ist, wenn es ihm einerseits gelingt, die ihm übertragene Aufgabenstellung wirksam zu erfiillen und seine Einbeziehung andererseits die allgemeine Akzeptanz der Konvention nicht gefährdet, also einen möglichst geringen Eingriff in die staatliche Souveränität darstellt. Innerhalb der UN-Drogenkonventionen wird daher auf einen gestuften Mechanismus zur Sicherstellung der Vertragserfiillung zurückgegriffen, dessen praktischer Schwerpunkt eindeutig bei der alle Staaten gleichermaßen treffenden systematischen Überwachung gesetzt wird, die im übrigen auf Grund ihres indirekten Kontrollansatzes mit keinen tiefgreifenden Souveränitätseinbußen verbunden ist, so daß die Staaten diese Stufe des Implementationsmechanismus

42 4)

Siehe oben 1. Teil, 2. Kapitel, A 11 5 c. Vgl. Partsch Encyclopedia ofPublic International Law, Vol. 9, 1986, S. 326, 327.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

problemlos akzeptieren können. Die Funktionsfähigkeit dieser ersten Stufe der Implementationssicherung wird forciert durch die folgende Stufe in Fonn der Vertragsdurchsetzungsverfahren, die eine intensivere Souveränitätsbeschränkung darstellen und bislang nicht umfassend zum Einsatz kommen mußten, da von der bloßen Existenz der Verfahren eine aus Staatensicht abschreckende Wirkung ausgeht und die Staaten daher auf der ersten Stufe kooperieren, so daß von den intensiveren Souveränitätseingriffen durch das Aufsichtsorgan kein Gebrauch gemacht werden mußte. Das wirksame Zusammenspiel dieses zweistufigen Implementationsmechanismus hängt also entscheidend von der tatsächlichen Drohwirkung der zweiten Stufe ab. Diese ist jedoch nicht an den ausdrücklich normierten einzelnen Sanktionsmaßnahmen der Vertragsdurchsetzungsverfahren zu messen, also etwa an der Empfehlung eines Im und/oder Exportembargos, sondern diese manifestiert sich einzig in der möglichen Äußerung öffentlicher Kritik. Allerdings ist zu bedenken, daß eine empörende Reaktion der Staatengemeinschaft auf die öffentliche Kritik des Aufsichtsorganes nur dann zu erwarten ist, wenn ein Konsens, also ein einheitlicher politischer Wille der Staaten vorhanden ist, der nicht nur ein Garant für die eigene Vertragserfiillung ist, sondern auch dafür sorgt, daß Vertragsverletzungen anderer Staaten nicht gleichgültig hingenommen werden. Der einheitliche politische Wille der Staaten wird wiederum insbesondere durch die konstante Überzeugungsarbeit des internationalen Aufsichtsorganes positiv beeinflußt. Der Implementationssicherungsmechanismus der UN-Drogenkonventionen hat folglich zwei sich gegenseitig bedingende Säulen, nämlich die Macht der öffentlichen Meinung und einen einheitlichen politischen Willen der Beteiligten. Beide tragen dazu bei, daß der Rückgriff auf die zweite Implementationsstufe nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren und damit weitergehende Souveränitätseingriffe vermieden werden können, da die bloße Drohung mit öffentlicher Kritik genügt. Ein Implementationssicherungsmechanismus ist erst recht als optimal zu bezeichnen, wenn bereits aus seiner bloßen Existenz eine Vollzugswirkung resultiert. Damit hat sich in der Praxis nicht zuletzt auch auf Grund des Entgegenkommens der Staaten auf infonneller Ebene ein Implementationsmechanismus entwickelt, der von den vertraglich vorgesehenen Durchsetzungsmaßnahrnen keinen Gebrauch macht. Zu bedenken ist jedoch, daß im Zeitpunkt der Vertragsgestaltung, insbesondere wenn auf keine vergleichbaren Erfahrungswerte wie im Bereich der internationalen Drogenkontrolle zurückgegriffen werden kann, nicht absehbar ist, wie sich die praktische Handhabung eines Implementationsmechanismus tatsächlich gestalten wird, so daß für die Frage der Akzeptanzfahigkeit der Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserfiillung zunächst einzig die fonnellen vertraglichen Festsetzungen relevant sind.

Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

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Il. Die Wirkungsgrenzen öffentlicher Kritik

Es wurde festgestellt, daß die Bedeutung öffentlicher Kritik nicht nur dadurch gesteigert werden kann, wenn sie seitens des das umfassende Vertrauen der Staaten genießenden INCB geäußert wird, sondern auch durch einen differenzierten Umgang mit diesem Durchsetzungsmittel, dessen Schärfe zudem durch die Wahl des Publikationsmediums (INCB-Jahresbericht oder separater Bericht nach Maßgabe der Vertragsdurchsetzungsverfahren) variiert werden kann. Die abschreckende Wirkung der öffentlichen Kritik und damit deren zentraler Beitrag zur Sicherstellung der Vertragserfüllung konnte festgestellt werden. Fraglich ist jedoch, ob neben diesem dominierenden präventiven Aspekt der öffentlichen Kritik, diese auch in gleich effektiver Weise zur Beseitigung einer Gefährdung der Vertragsziele beitragen kann, sollte nicht bereits ihre abschrekkende Wirkung umfassend durchgreifen. Dies ist zumindest zu bezweifeln, berücksichtigt man die nur mittelbare Wirkung der öffentlichen Kritik, die den vertragsbrüchigen Staat lediglich psychologisch unter Druck zu setzen vermag, von dem vertragswidrigen Verhalten abzulassen und die oben festgestellten nahezu irreparablen Folgen staatlicher KontrolldefIzite. Ebenso trägt der mit öffentlicher Kritik verbundene Prestige und Glaubwürdigkeitsverlust eines Staates auch in anderen internationalen Regelungsbereichen nicht zu einer konkreten Gefahrenbeseitigung im Rahmen der Drogenrnißbrauchsbekämpfung bei. Dem Wirkungsbereich der öffentlichen Kritik als zentrale Maßnahme zur Sicherstellung der Vertragserfiillung innerhalb der internationalen Drogenkontrolle sind also ebenfalls Grenzen gesetzt, so daß das Hauptaugenmerk letztlich darauf gerichtet sein muß, durch ein umfassendes Anreizsystem die Vertragserfüllung sicherzustellen, um den Eintritt gravierender Gefahren für die Vertragsziele der UN-Drogenkonventionen bereits zu verhindern. Daher ist nicht nur eine faire Vertragsgestaltung zur Bewirkung einer positiven Motivationslage der Staaten von Bedeutung, sondern insbesondere auch die Sicherstellung der Verfiigbarkeit ausreichender Ressourcen, um die Vertragserfüllung weiterhin ziel- und zweckgerichtet unterstützen zu können. IIl. Model/charakter

1. Modellcharakter der von den Staaten anzuwendenden Kontrollstandards Bei der Frage nach dem Modellcharakter der UN-Drogenkonventionen sind zwei Ebenen zu unterscheiden.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

Einmal ist an die Übertragungsmöglichkeit der in den Drogenkonventionen vereinbarten Kontrollstandards zur Einschränkung und Überwachung des internationalen Betäubungsmittelhandels auf andere Bereiche, die ebenfalls die Regulierung des Umgangs mit gefahrlichen und zum Mißbrauch geeigneten Gütern zum Gegenstand haben, zu denken. Entsprechende Übertragungsvorschläge beziehen sich beispielsweise auf die Produktions und Handelskontrolle bezüglich Waffen, Nervengase und krankheitserregenden Keimen. 44 Auch wenn es um Verteilungsfragen bestimmter Güter geht, an deren Verfügbarkeit und Schutz alle Staaten ein Interesse haben, bietet sich ein Rückgriff auf die Regelungselemente der Drogenkonventionen an. Darüber hinaus wird insbesondere in den in der Drogenkonvention von 1988 vorgesehenen Formen der internationalen Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung und sonstigen Rechtshilfeangelegenheiten, die bislang als am weitesten entwickelt gelten, ein Vorbild rur die gemeinsame Bekämpfung internationaler Verbrechen, wie z. B. die Terrorismusbekämpfung, gesehen. 4s Die einzelnen Kontrollinstrumente zur Regulierung des Betäubungsmittelverkehrs und deren Tauglichkeit waren jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Hier interessiert daher ausschließlich die Ebene der Implementationssicherung und die Übertragungsfähigkeit der erörterten Mechanismen zur Sicherstellung der Vertragserfüllung. 2. Modellcharakter des Irnplementationssicherungsmecbanismus Hinsichtlich der Übertragungsfähigkeit des Implementationssicherungsmechanismus der UN-Drogenkonventionen sind wiederum zwei Fragestellungen voneinander zu trennen. Einmal kann die Übertragung der Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserfüllung, wie sie explizit in den Konventionen normiert wurden, in Erwägung gezogen werden. Dabei ist zu bedenken, daß die auf einem Berichtsystem aufbauende systematische Kontrolle der Staaten bereits gängiger Bestandteil internationaler Übereinkommen ist. 46 Allerdings kann festgestellt werden, daß die Drogenkonventionen diesbezüglich "Pionierarbeit" geleistet haben, da das Berichtsystem der internationalen Drogenkontrolle bereits mit der Genfer Opiumkonvention von 1925 geschaffen und konstant erweitert wurde, so daß die Staaten frühzeitig Erfahrungen in der BerichtersteIlung zu Überprüfungszwekken sammeln konnten.

Vgl. WaddelI American Journal ofInternational Law, Vol. 64,1970, S. 310, 323. Vgl. Gianaris Fordham International Law Journal, Vol. 16, 1992/93, S. 88,96; Martin Fordham International Law Journal, Vol. 14,1990/91, S. 519, 538. 46 So auch im Bereich des Menschenrechtsschutzes und im Rahmen der ILO. 44

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Zweites Kapitel: Zusammenfassung und Folgerungen

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Hinsichtlich der Vertragsdurchsetzungsverfahren, die aus den dargelegten Griinden nur eingeschränkt als Sanktionsinstrurnent bezeichnet werden können, wurde festgestellt, daß die einzelnen Maßnahmen detailliert auf die spezifischen Anforderungen der Regelungsrnaterie abgestimmt sind und eine undifferenzierte und pauschale Übernahme der Verfahren in eine andere Regelungsmaterie wohl nicht sachgerecht ist. Selbst innerhalb der als Einheit verstandenen UN-Drogenkonventionen weicht das Verfahren der Konvention von 1988 von denen der Konventionen von 1961 und 1971 ab. Auf Grund der Problemstruktur der internationalen Drogenkontrolle sind die Verfahren der Drogenkonventionen darauf gerichtet, die Kooperationsbereitschaft eines vertragsbrüchigen Staates und dessen Integration selbst dann sicherzustellen, wenn auf ihn Druck ausgeübt werden soll. Ein vergleichbar rücksichtsvolles Vorgehen ist freilich in Regelungsbereichen, die weniger durch ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis bei der Bewältigung eines internationalen Problems gekennzeichnet sind, nicht erforderlich. Zur Veranschaulichung ist an dieser Stelle auf die Problematik des Menschenrechtsschutzes hinzuweisen. Mißachtet ein Staat unter Verstoß gegen bestehende internationale Übereinkommen Schutzstandards für Menschenrechte, so wirkt sich dieses Defizit anders als im Bereich der Drogenkontrolle nicht auf das Menschenrechtsschutzniveau in der übrigen Staatengemeinschaft aus, läßt man die negative Vorbildfunktion außer Betracht. Folglich kann ein vertragswidrig handelnder Staat auf dem Gebiet des Menschenrechtsschutzes sanktioniert werden, ohne daß darauf Rücksicht zu nehmen ist, ob der betroffene Staat als Folge der Sanktion zumindest zeitweise von der Staatengemeinschaft isoliert wird. Mit anderen Worten bedeutet dies, daß eine der internationalen Drogenkontrolle entsprechende Rücksichtnahme auf der Sanktionsebene immer dann geboten ist, wenn die zu regelnde Problematik vor territorialen Grenzen nicht halt macht. Dies gilt insbesondere auch im Bereich des internationalen Umweltschutzes sowie im Bereich der Nutzung staatsfreier Räume, die als gemeinsames Erbe der Menschheit allen Staaten gemeinsam zustehen. Trotz dieser Vorbehalte hinsichtlich der Übertragungsfahigkeit der Vertragsdurchsetzungsverfahren der UN-Drogenkonventionen kann dennoch an die exemplarische Heranziehung der Grundzüge der Verfahren gedacht werden, um den Radius akzeptanzfahiger Vertragsdurchsetzungsmechanismen zu bestimmen. Zu diesen Grundzügen der hier besprochenen Verfahren gehört insbesondere die Zweiteilung der Verfahren in eine vertrauliche und eine öffentliche Phase, um dem Verfahrensadressaten zunächst Gelegenheit zu geben, ohne den Druck der Öffentlichkeit vertragskonforme Maßnahmen zu ergreifen. Des weiteren ist zu den Grundzügen die staatliche Steuerungsmöglichkeit des Verfahrensablaufes durch die Beteiligung der Staaten an der Entscheidungsfmdung des INCB zu zählen.

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Vierter Teil: Vertragsexterne Faktoren

Daneben stellt sich die Frage nach der Übertragungsfahigkeit des Implementationssicherungsmechanismus der UN-Drogenkonventionen, wie er sich in der Praxis tatsächlich gestaltet und der aus den genannten Gründen nicht mit dem Wortlaut der Konventionen identisch ist. Danach fungieren die Vertragsdurchsetzungsverfahren als solche als ultima ratio-Maßnahme, und kraft der von ihnen ausgehenden drohenden öffentlichen Kritik kann die Sicherstellung der Vertragserflillung schwerpunktmäßig bereits im Rahmen der systematischen Kontrolle der Staaten, also im "vorrepressiven Bereich" erfolgen. Das Funktionieren dieses Mechanismus verlangt freilich einen umfassenden Grundkonsens der Beteiligten, der hier bereits in einer historisch bedingten positiven und kooperativen Vertragsatmosphäre zum Ausdruck kommt und durch die Tatsache begünstigt wird, daß die Staaten nicht als Kontrahenten auftreten, sondern als vereinte Kraft, um ein sich international stellendes Problem zu lösen. Dariiber hinaus sind sich die Staaten der gegenseitigen Abhängigkeit bei einer effektiven Problembewältigung bewußt. Schließlich ist zu berücksichtigen, daß der hier erörterte Implementationssicherungsmechanismus entscheidend von der Tätigkeit des Aufsichtsorganes geprägt wird, das seine Autorität und sein Einflußpotential nicht einzig durch seinen formellen Status als unabhängiges Expertenorgan erlangt, sondern insbesondere durch eine kompetente und vertrauenswürdige Aufgabenerflillung. Insofern gilt auch fiir die tatsächliche Handhabung des Implementationssicherungsmechanismus, daß spezifische Einflußgrößen diese determinieren. Somit sind die in der vorliegenden Arbeit untersuchten Maßnahmen zur Sicherstellung der Vertragserflillung sicherlich nicht ad hoc auf eine andere Regelungsmaterie übertragbar. Gleichwohl können die hier herausgearbeiteten Funktionsbedingungen im Rahmen einer vergleichenden Bewertung als Anregung und Vorbild fiir andere Vertragsregime dienen, zumindest langfristig darauf hinzuwirken, mutatis mutandis jene Voraussetzungen zu schaffen, die eine den UN-Drogenkonventionen vergleichbare Vertragsatmosphäre als primäre Funktionsgarantie für eine zufriedenstellende Vertragsurnsetzung gewährleisten.

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Sachregister Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs (OAC) 44 ff., 131 Akzeptanzfaktoren, außervertragliche 116ff. Anbaukontrolle 87 f. Änderungsprotokoll 78 f., 140,215, 242 ff. Bangkok-Agreement 64 Bedarfsschätzungen 52,56 f., 85 f., 139, 142,253 f. - Änderungen 142 - INCB 142 Betäubungsmittelverkehr, illegaler 82, 215 - Bekämpfung 92 ff. CELAD282 Commission on Narcotic Drugs (CND) 109,119,131 ff. contröle contentieux 139 contröle systematique 138 f., 268 f., 305 Division ofNarcotic Drugs 135 Drittstaaten 157 ff. Drogenkontrolle, europäische 279 ff. - Gesundheitswesen 279 Drogenkontrolle, international 34 ff. - Ägide der Vereinten Nationen 73 f. Aufsichtsmechanismus 46 f. Bedarfsschätzungen 52, 56 f., 85 f. Drogenmißbrauchsbekämpfung 95 einzelstaatlicher Einfluß 108 ff. Empfehlungen 105 ff. Exportsystem 49

- historische Entwicklung 34 ff., 70 - Informationssystem 49 - Interessenvielfalt 164 f. - internationale Sicherheit 273 ff. - Lastenverteilung 128 f. - Organe 130 ff. - Prävention 169 f. - Zertifikatssystem 49 Drogenpolitik, US-amerikanisch 286 ff. - kooperative Elemente 287 f. - repressive Elemente 288 f. Drug Enforcement Administration 287 Drug Supervisory Body (DSB) 57 ff. ECOSOC 110, 119, 137, 153 f., 218 Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe 76 ff., 194,221 f. - International Narcotics Control Board 136 ff. - Vertragspflichten 84 ff. Embargo 60 f., 143,216 ff., 238 ff. Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) 283 Europol282 Expertenorgan 53, 57, 138 Faktoren, vertragsexterne 270 ff. 299 ff. Genfer Opiumkonvention 48 ff., 237 Haager Opiumkonvention 40, 167 Handelskontrolle 90 ff. Herstellungskontrolle 90 Hilfsprogramme 221, 251, 304

336 -

Sachregister Finanzierung 120 f. Modellgesetze 121 f Transferleistung 129,251 technisches Hilfsprograrnrn 118 ff

Implementationshindernisse 301 ff. Implementationsverhalten 270 ff. - Einfluß vertragsextemer Faktoren 270 ff., 299 ff. International Narcotics Control Board (INCB) 136 ff. - Aufsichtsorgan 151 ff., 167 ff. - Ermessensgrenzen 229 ff. - Finanzierung 137 ff. - formelle Ebene 138 - INCB-Verfahren 244 f., 258, 266 - Informalisierung 149 f. - Informationsevaluierung 142 ff., 310 - Jahresbericht 137,264 f. - operative Ebene 146 ff. - Vertragsdurchsetzungsverfahren 192 ff. - Zusatzbericht 255 Kontrolle 87 ff., 166 - Anbaukontrolle 88 f. - contröle contentieux 139 - contröle systematique 138 f., 172 - gegenseitige 172 f. - Handelskontrolle 90 ff. - Herstellungs- 90 f. - kooperative 176 f., 305 - Produktionskontrolle 88 f Konvention über psychotrope Substanzen 79 f. - Vertragspflichten 84 ff, 194 Konvention zur Unterdrückung des unerlaubten Verkehrs mit Betäubungsmitteln 64 f, 194 Kooperation, europäische 283 f. Kooperation, internationale 124 f., 146ff,174f.,214,312f. Kooperationsprinzip 37

Limitation Convention 55 ff., 157 f., 237 Meinung, öffentliche 54 f., 174 f, 245, 318 - Anklage 144 f - Drohmittel 262 ff. non-se\f-executing Normen 183 f. Opiumkonvention, Genfer 48 ff., 237 Opiumkonvention, Haager 40, 167 Opiumprotokoll66 ff., 211, 218 ff., 250 Permanent Central Board (PCB) 48, 51 ff., 68, 263 Produktionskontrolle 88 f. Protokoll, kompetenzübertragendes 65 Ratifikationsverfahren 42 Safeguard Clauses 113 ff., 185 Sanktionsmaßnahmen 296 f, 315 Shanghai-Commission 36 Strafverfolgung 64 f., 83, 281 - Auslieferung 94 f., 98 f., 164 - Beschlagnahmung 99 f. - Gerichtsbarkeit 97 f - Rechtshilfepflichten 100 ff. TREVI282 UNDCP 119 UN-Drogenkonventionen 73 ff. - Akzeptanzfaktoren 74 f., 84 ff., 116 ff. - integrale Erflillungsstruktur 163 f,233,250 - non-self-executing Normen 183 f. - Organe 133 ff. - Verträge zu Lasten Dritter 160 ff. - Vertragsatrnosphäre 176 ff. - Vertragspflichten 84 ff., 125 ff.

Sachregister - Vorbehalte 115 f. - Zielsetzungen 75 ff. UNFDAC 118 United Nations Drug Control Programme 119 United Nations Fund for Drug Abuse Control 118 Universalität 37,157 UN-Konvention gegen den illegalen Handel mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen 81 f., 191, 280 Vereinte Nationen 130 f. - Generalversammlung 154, 277 ff. - Sekretariat 135 - Sicherheitsrat 271 f. - United for Peace Resolution 277 Verfahrensgarantien 111 ff. Verträge zu Lasten Dritter 160 ff. Vertragsdurchfilhrung 43 - Sicherstellung 43, 47,63,315 Vertragsdurchsetzungsverfahren 52, 65, 67 f., 178 ff. - Ablauf 200 ff. - Adressaten 199, 222 ff. - Anwendungsbereiche 183 - Bewertung 237 ff. - Effizienz 248 ff. - Entsanktionierung 242 ff., 314 - Feststellungsgrundlage 203 ff. - Funktion 182 - Handlungsmittel 206 ff. - Inspektionen 209 ff.

22 K1inger

337

- Mandatsgrenzen 189 - Modellcharakter 317 - öffentliche Phase 214 ff. - praktische Anwendung 180 - Rechtsfolgen 232 ff. - Vertragsgarantien 228 f. - vertrauliche Phase 206 ff. - Zuständigkeiten 192 f. vertragsexterne Faktoren 270 ff., 299 ff. Vertragsgarantien 228 f. Vertragspflichten 84 ff., 141 - Berichtspflichten 92 ff., 102, 183 f. Völkerbund 44 ff., 65, 237 Völkerrecht 28, 314 - Gewohnheitsrecht 161 ff. - institutionalisierte Rechtsdurchsetzung 298 f. - Rechtsdurchsetzungsmechanismus 28 - self-contained regime 294 ff. - Streitbeilegung 234 - unilaterale Rechtsdurchsetzung 290 ff. - Verträge zu Lasten Dritter 160 ff. Vorläufersubstanzen 83, 102 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge 232 World Health Organization (WHO) 109, 122, 136, 154 f. Zusatzprotokoll 65