Derecho A La Informacion En Zacatecas

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DERECHO A LA INFORMACIÓN: Zacatecas y su aportación histórica a la cultura jurídica de México

Manuel Ibarra Santos Sergio Octavio Contreras

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Primera Edición: junio 2009 DR © SNTE Sección 34 y Poder Judicial del Estado de Zacatecas

Impreso y hecho en México Printed and made in México

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CONTENIDO Págs. PRESENTACIÓN………..………………………………………………… ….6 PRÓLOGO……………………………………………………………........ ….7 PRIMERA PARTE

I.

DEL CONFESIONARIO Y LA CONSPIRACIÓN CONVENTUAL, AL DERECHO A LA INFORMACION Por Manuel Ibarra Santos…………...………………………………………..………..10

Zacatecas y su aportación al derecho a la información en México. El rol de la Prensa y el surgimiento del derecho a la información. La formación de la esfera pública y privada. El primer periodista de América y el derecho a la información. Juan Ignacio María de Castorena y Sor Juana Inés de la Cruz. La libertad de imprenta. Feminismo, prensa y derecho a la información.

II. LA RENDICION DE CUENTAS, FEDERALISMO Y DEMOCRACIA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN…………………….18 Origen del Concepto. Francisco García Salinas, precursor de la rendición de cuentas en México. El Federalismo y su estructura para la rendición de cuentas. El nacimiento del Estado Mexicano y la rendición de cuentas.

III. PARTICIPACION CIUDADANA, COMBATE A LA CORRUPCIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS: HACIA UNA DEMOCRACIA DE MAYOR CALIDAD. ……………………………………………………………………27 La dictadura de la corrupción y el reino de la impunidad. La importancia del combate a la corrupción. La participación de la sociedad en el ejercicio del poder y su control. La sociedad en acción en contra de la corrupción.

IV. EL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN MEXICO Y SUS RESISTENCIAS EN LA HISTORIA: DE LA DICTADURA PERFECTA A LA ALTERNANCIA DEMOCRÁTICA………………………………...……….……..35 La nueva cultura de la transparencia en Zacatecas. La alternancia política y el derecho ciudadano a la información. El derrumbe de la hegemonía del PRI y las condiciones favorables para La reglamentación del derecho a la información.

V. LA REGLAMENTACIÓN DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN ZACATECAS Y SU CONTEXTO. …………………………………..………….…41 La nueva cultura de la transparencia en el Estado de Zacatecas. La alternancia política en la entidad y el derecho a la información. La caída de la dictadura del partido único.

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CONSIDERACIONES FINALES ………………………………………..………..45 BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………….……47

SEGUNDA PARTE VI. LIBERTAD DE INFORMACIÓN: LA VISIÓN INTERNACIONAL Por Sergio Octavio Contreras….………………………………………….………..52 La herencia sueca. Transparencia en el mundo. Principios globales.

VII. DERECHO A SABER EN MÉXICO: ORIGEN Y CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS……………………………………62 Marco histórico y jurídico. Antecedentes de la Ley Federal. Primeras Leyes en el país. La Reforma al Sexto Constitucional.

VIII. DERECHO A SABER EN ZACATECAS…………………………………………..83 Los primeros intentos. Origen de la Ley de Acceso de Zacatecas. Iniciativa, veto y Decreto. Hacia la nueva Reforma. Contenidos de la Ley en Zacatecas.

IX TRANSPARENCIA ACTUAL, RASGOS DE LA LIBERTAD INFORMACIONAL………………………………..112 Transparencia y servicio público. Solicitudes de información pública. Inconformidades y casos prácticos.

CONCLUSIONES…………………………………………………………………..125

BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………...128 BIOGRAFÍA DE AUTORES………………………………………………………..130

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PRESENTACIÓN

El derecho a la información es, indiscutiblemente, en la sociedad contemporánea global, una de las conquistas culturales históricas que más aportan, hoy en día, a promover una democracia de mayor calidad.

Este libro contiene, precisamente, una amplia reflexión relacionada con la evolución que, a través de tres siglos de historia, se registra en Zacatecas, México y el mundo.

Aporta la presente obra una serie de datos historiográficos inéditos, de gran trascendencia para la cultura educativa y jurídica de nuestra sociedad, que habrán de contribuir a estimular una novedosa reflexión académica sobre la realidad social y política del presente.

El derecho a la información es, inequívocamente, una aportación histórica de Zacatecas, a la cultura jurídica de México. Hace más de tres siglos, en nuestra tierra, dicho fundamental tema ya se discutía por el ilustre zacatecano Juan Ignacio María de Castorena, considerado como el Primer Periodista de América.

Por la importancia de la temática que aquí se aborda es que la Sección 34 del Sindicato Nacional de Trabajadores (SNTE), en coordinación con el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Zacatecas, se determinó apoyar la iniciativa de los autores de presente obra.

Se analiza y reflexiona ampliamente sobre el origen del derecho a la información y su situación actual en Zacatecas, México y el mundo.

Por eso, recomiendo la lectura de esta obra, por los datos que aporta, por su concepción crítica y por el análisis tan actualizado de un tema fundamental para la sociedad, como lo es el derecho a la información.

Prof. Pedro Padilla Secretario General Sección 34 del SNTE Zacatecas. Mayo 2009

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PRÓLOGO

Hablar del derecho de acceso a la información pública en México es hacer una revisión al pasado reciente que se configura a partir del 2000 con la alternancia del poder, es ver la deuda pendiente que empezó desde 1977 con la inclusión del derecho a la información en el artículo 6º de nuestra constitución federal y principalmente es reconocer la importancia de la concurrencia de la sociedad civil, la academia, los periodistas y dueños de los medios en una cruzada por la exigencia de un derecho que con antecedentes de siglos en Europa se tornaba incipiente en América.

La conquista por la creación de la mal llamada Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental (que rige principalmente al Poder Ejecutivo, permitiendo la regulación particular de los demás poderes federales y órganos constitucionales autónomos) terminó permitiendo la creación de legislaciones locales en esta materia, lo cual fue una decisión afortunada al mostrar en estudios de calidad de contenidos de las leyes la posición por debajo de la media que ocupa la ley federal.

Claroscuros en materia de transparencia y acceso a la información se presentan en todo el país con experiencias excepcionalmente positivas como los Estados de Campeche, Veracruz, Chihuahua y el Distrito Federal, así como leyes que de inicio mostraron retrocesos.

La inédita reforma al artículo 6º constitucional en la cual se adicionaron principios y bases que permitieran fijar el piso mínimo (que no el máximo) en esta materia con la intención de generar una homologación en los contenidos de las legislaciones locales sin renunciar a los avances que presentan la mayoría de ellas y respetando el principio federalista de no centralizar las decisiones normativas de cada región vino a dar el siguiente paso de este derecho. El libro “DERECHO A LA INFORMACIÓN: Zacatecas y su aportación histórica a la cultura jurídica de México” se inscribe en la necesidad de documentar la experiencia en la gestación de este derecho en el Estado de Zacatecas.

La primera parte la escribe el

Maestro Manuel Ibarra Santos, quien aborda la

importancia de Juan Ignacio María de Castorena, zacatecano y primer periodista en América Latina, quien introdujo por primera vez en México el tema de derecho a la información. Aborda también aspectos filosóficos sobre el Estado, la corrupción y las 7

libertades de imprenta y de expresión. Destaca la interesante reflexión sobre el tema “Feminismo, prensa y derecho a la información”.

En la segunda parte a cargo de Sergio Octavio Contreras Padilla, comprometido profesionista con las libertades de información y expresión, aborda el origen del derecho en Europa y México. De Zacatecas, narra históricamente cómo surgió la ley desde el año 2003 hasta el 2005 cuando se aprobó, con la propuesta de los partidos mayoritarios así como la participación de organizaciones de periodistas, de universidades, de medios y de la organización civil Libertad de Información-México A. C. LIMAC.

Destaca el análisis en la última parte de las características de la norma local y un panorama actual de las solicitudes de información, recursos, páginas web, entre otras referencias que permiten ver la visión contemporánea de este derecho y sobre todo la relevancia del uso de esta garantía constitucional ya que no debemos olvidar que “derecho que no se usa es derecho que se pierde”.

Enhorabuena por estos ejercicios intelectuales que enriquecen la doctrina mexicana y muestran la importancia de la lucha constante por la conquista de derechos que una vez adquiridos deben difundirse para la consolidación en su ejercicio.

Dra. Perla Gómez Gallardo Profesora de derecho en la UNAM y UAM Especialista en libertades informativas Ciudad de México. Mayo 2009

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PRIMERA PARTE Por Manuel Ibarra Santos

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CAPITULO I

DEL CONFESIONARIO Y LA CONSPIRACIÓN CONVENTUAL, AL DERECHO A LA INFORMACION DE LA SOCIEDAD.

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DEL CONFESIONARIO Y LA CONSPIRACIÓN CONVENTUAL, AL DERECHO A LA INFORMACIÓN DE LA SOCIEDAD.

Casi trescientos años antes de la discusión actual, en pleno apogeo de la cultura colonial, por iniciativa y obra de un zacatecano, Juan Ignacio María de Castorena1, considerado por propios y extraños como el Primer Periodista de América, es que se sentaron las bases incipientes del moderno derecho a la información en México.

Y fue gracias a la obra del reconocido y así llamado Primer Periodista de América, que en nuestro país se pudo trascender de la conspiración conventual de la etapa colonial de la Nueva España, al florecimiento de las primeras manifestaciones de la prensa periódica, pilar histórico del derecho a la información.

Con el nacimiento del primer periódico impreso en México, a partir de 1722, no solamente se forjaron los cimientos del moderno derecho a la información, sino que simultáneamente se avanzó en la construcción de lo que el pensador alemán Jûrgen Habermas2 denominó en el siglo XX como la “estructura de la esfera pública”. Efectivamente, Juan Ignacio María de Castorena, con la publicación de “La Gaceta México”, hoy admitido por los historiadores como el primer periódico incluso del Continente Americano, contribuyó entre otras cosas, a tres causas fundamentales en la historia:

a)

Sentar las bases del moderno derecho a la información de la sociedad contemporánea en México.

b)

Auspiciar el surgimiento de las estructuras de la esfera pública y establecer su diferenciación con la dimensión de lo privado.

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JUAN IGNACIO MARIA DE CASTORENA: Considerado el Primer Periodista de América. Nació en Zacatecas, el 31 de julio de 1668. Publicó en 1722 La Gaceta México. Por 20 años catedrático de sagrada escritura, canónigo, obispo de Yucatán, inquisidor ordinario y predicador del Rey. Fundador del colegio para niñas de Los Mil Ángeles, en su ciudad natal (Fuente: Gorka Rosain, en su obra Los Pioneros Vascos del Periodismo en el Continente Americano). 2

JÛRGEN HABERMAS: Filósofo y pensador alemán. Nace en 1929 en Dusseldorf. Alumno de Theodor Adorno. Representante crítico de la nueva Escuela de Frankfort. Autor de innumerables obras de gran trascendencia filosófica del siglo XX. 11

c)

Posibilitar el tránsito confesional de la cultura colonial cerrada, a la sociedad de lo público, mediada por los periódicos impresos.

Es esta perspectiva, se puede afirmar, con validez y certeza argumentativa, que la obra de Juan Ignacio María de Castorena fue crucialmente decisiva en la conformación de las bases y los pilares, primero, del derecho ciudadano a la información y, segundo, en la construcción del concepto de la esfera pública.

Pero por otra parte, se aniquila de esa manera y derrumba la falsa idea de que en la historia del período colonial, no se registró alguna realización cultural importante.

Tenemos que decir que con la aparición de los periódicos impresos y el surgimiento de la esfera pública versus esfera privada3, y con ello la construcción del incipiente derecho a la información, México experimenta un verdadero cambio cultural, político y social, que se consolida a inicios del siglo XIX con el movimiento independentista. Libertad de imprenta y periodismo.

Con el nacimiento del primer periódico impreso en México, en 1722, obra de un zacatecano, efectivamente se inicia simultáneamente también la tradición histórica de lucha y defensa a favor de la libertad de imprenta. Juan Ignacio María de Castorena Ursúa Goyeneche y Villarreal4, no solamente es el creador del primer periódico de México y América, sino que es también precursor de la libertad de prensa en el Continente, pues publicó un proyecto de Ley sobre Libertad de Imprenta que contiene las bases de los textos constitucionales actuales sobre la materia. La publicación de “La Gaceta México” se convierte a la luz de la historia en un acontecimiento de gran envergadura cultural, quizá, hoy en día todavía no dimensionado a plenitud. 3

Habermas retrotrae la distinción entre público y privado a la Grecia Clásica, en donde en las ciudades – estado, la esfera de la polis fue separada del dominio privado del oikos. El concepto de la esfera pública se ha ido transformando a través de los tiempos. 4 Editor del Primer Periódico de México y América: así coinciden en calificarlo los maestros José Mariano Beristain y Souza, Juan B. Iguiniz y Agustín Agüero de la Portilla (Fuente: Moisés Ochoa Campos, autor de la obra Juan Ignacio María de Castorena, segunda edición conmemorativa del tercer natalicio de nuestro primer periodista. 1968). 12

La Gaceta México se publica, luego de muchos balbuceos periodísticos, en 1722. ¿Pero cuáles son los antecedentes inmediatos?

Por el año de 1666, probablemente en sus últimos meses, apareció en la capital de la Nueva España el primer papel noticiero que llevó el nombre de Gaceta, del que sólo se publicó un número. Le siguieron la “Gaceta Nueva”, en 1668, de la que se publicaron dos números. En 1679, se publicaron tres gacetas tituladas primera, segunda y tercera y por el año 1682 comenzaron a llevar fecha estos impresos.

¿Por qué la Gaceta México, es considerada como el primer periódico de México y de América? Las razones son las siguientes:

I)

Es el primer impreso publicado periódicamente y con fecha precisa.

II)

Fue un periódico muy completo con secciones de noticias oficiales, religiosas, comerciales, sociales y marítimas.

III)

Desde el número dos la Gaceta insertó una sección denominada “Libros Nuevos”. Se promovió ampliamente la obra de Sor Juana Inés de la Cruz.

IV)

Contó con una estructura de informadores de las distintas regiones que integraban la Nueva España.

V)

Se incorporaron contenidos con las noticias más recientes de España y otras partes de Europa.

Nuestro primer periódico se publicó en cuatro hojas en cuarto (ocho páginas). Los números uno, dos y tres llevaron por título: “Gaceta de México” y como subtítulo…”Y Noticias de la Nueva España”, que se imprimieron cada mes, desde primero de enero de 1722. En los números cuatro y cinco, se reformó el subtítulo en los siguientes términos: “…Y florilegio historial de las noticias de la Nueva España, que se imprimen cada mes…”

En el sexto y último número se suprimió el titulo de Gaceta de México, dejando solamente el rótulo de “Florilegio Historial de México y Noticias de la Nueva España”.

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Muy pocos aportan datos históricos fidedignos sobre la decisión de suspender la publicación de La Gaceta de México, pero los argumentos más socorridos son los siguientes: 1)Que el doctor Juan Ignacio María de Castorena perdió todo su capital en esa empresa editora; 2)Algunos otros suponen que al ser nombrado obispo de la diócesis de Yucatán, no contó ya con el tiempo para dedicarlo al trabajo de editor; y 3) Hay quienes atribuyen la suspensión de la Gaceta a la falta y escasez de papel, hecho que parece el más razonable y probable.

Lo real de todo esto, es que con la publicación del primer periódico de México, se abren los horizontes culturales de la Nueva España y se trasciende de la sociedad confesional/ conventual, a la sociedad fundada en los hechos publicitados por la prensa escrita. Esfera pública, publicidad y derecho a la información. En México – así como en el mundo -, el surgimiento de la esfera pública burguesa5 (lo afirma en sus tesis Jûrgen Habermas-), está asociado al nacimiento y desarrollo de la prensa periódica.

El pensador alemán, de hecho establece, que el surgimiento de la esfera pública estuvo auspiciado por dos elementos: a) el desarrollo y consolidación de los periódicos impresos; y b) la aparición de nuevos centros de sociabilidad en los pueblos y ciudades emergentes, después de la segunda mitad del siglo XVI, entre los que se incluyen las casas de café y los salones de reunión y de fiestas, que se convirtieron en lugares de discusión y de interacción entre las elites ilustradas.

En la perspectiva de dicha teoría y tesis formulada por Habermas, diremos entonces, que con el nacimiento del primer periódico en México, en 1722, se contribuyó, entre otras cosas, a sentar las bases de un renovado concepto de la vida pública, en el seno de la sociedad de la Nueva España.

En su distinción

entre lo y , Habermas se remite a las

interpretaciones en la Grecia Clásica.

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El trabajo más importante sobre la esfera pública lo realiza Habermas en 1962 en su obra The Structural Transformation of the Public Sphere. Dicho pensamiento se recupera en sus posteriores escritos que se publican en la década de los ochenta como en Teoría de la Acción Comunicativa I y II. 14

En las ciudades/estado de la antigua Grecia, la esfera de la polis fue separada del dominio privado del oikos. La vida pública estuvo constituida en la plaza del mercado y en las asambleas, en donde los ciudadanos se reunían para discutir las cuestiones del día.

La esfera pública fue, en principio, un ámbito de debate, en el que aquellos individuos que tenían reconocido por derecho el status de ciudadanos podían interactuar entre sí como iguales.

Mientras que esta concepción clásica de la vida pública ha tenido una perdurable influencia sobre el pensamiento occidental, las formas institucionales de la publicidad (publicness6), han variado de un período a otro.

Este autor señala que, por ejemplo, en la edad media europea, no existió una esfera pública diferenciada: en aquella época la publicidad se pareció más a un status de reyes y señores. Las figuras públicas se exhibían

como representantes o

personificaciones de un poder superior.

Sin embargo, el desarrollo del capitalismo mercantil del siglo XVI, junto con el cambio del poder político, crearon las condiciones para el surgimiento de una nueva clase de esfera pública.

Posterior a esta fase de la historia, es cuando en México se registra el nacimiento del primer periódico impreso, con el nacimiento de la Gaceta México, de Juan Ignacio María de Castorena.

De hecho, la Gaceta México contribuyó a sentar indiscutiblemente los cimientos de una nueva racionalidad de la esfera pública en La Nueva España, fundada en la publicidad incipiente de los actos de la autoridad virreinal, a través de la acción de los periódicos impresos.

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PUBLICNES constituye un tecnicismo culto. Desde principio del siglo XX se identifica con reclamo publicitario. Publicnes y publicity podrían traducirse algo así como “vida social pública”, como la esfera comunicativamente estructura de lo público., significa que hoy sigue expresando la palabra alemana Offentlichkeit. 15

Derecho a la información, prensa y feminismo.

Juan Ignacio María de Castorena (doctor en Cánones y teología) compartió época e inquietudes literarias con Sor Juana Inés de la Cruz, lo que los hizo y convirtió en amigos cercanos y muy solidarios.

Este hecho histórico y fundamental, originó que el doctor Juan Ignacio María de Castorena publicara y promoviera en la Nueva España, en América y Europa, parte de la importante obra poética de Sor Juana.

Cultivaron ambos amistad tan estrecha, que cierta vez al circular unos impresos criticando a Sor Juana7Inés de la Cruz, el doctor Castorena la defendió con tal determinación, que posteriormente “La Décima Musa”, en agradecimiento le dedicó varios pensamientos, que se encuentran registrados en la historia de la literatura mexicana.

Menciono esta relación de amistad entre esos dos paradigmas del pensamiento mexicano, ambos inmortales (-uno en el periodismo y otro en la literatura), para destacar en sus orígenes la función de la prensa en la difusión de los derechos universales de la igualdad de género.

Quien duda hoy en día, que en México y América, Sor Juana Inés de la Cruz es la más importante precursora de los derechos de la igualdad de género, y forjadora de una de las tradiciones más sólidas de un excepcional feminismo racional que ha hecho historia, que en la actualidad se debe invocar para recuperar sus valores fundamentales.

Pero lo relevante es el rol, que en ese contexto desempeñó la función del primer periódico de México, en la difusión de la naciente cultura de la igualdad de género.

Con Sor Juana Inés de la Cruz se inicia la gran movilización histórica y cultural de la mujer en México, por la conquista de sus derechos básicos y fundamentales. El periodismo del doctor Castorena desempeña un rol básico, fundamental y esencial en ese objetivo superior.

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SOR JUANA INÉS DE LA CRUZ: Poetisa y prosista vasco – mexicana, llamada el Fénix de México. Nació en San Miguel Nepantla, Edo de México, el 12 de noviembre de 1651. Hija de Pedro Manuel de Asbaje y de Isabel Ramírez.. 16

En mancuerna, la acción de Juan Ignacio María de Castorena y Sor Juana Inés de la Cruz, teniendo como instrumento mediador el periodismo virreinal, concretizan varios fines históricos de gran impacto cultural:

1) Promover en su época una novedosa presencia pública de la mujer. 2) Generar los espacios de participación de la mujer en la esfera pública, sin lo cual sería inexistente ésta. 3) Reivindicar los derechos a la cultura y a la educación de todas las mujeres.

Décima dedicada por Sor Juana Inés de la Cruz al Dr. D. Juan Ignacio María de Castorena:

Favores que son tan llenos, No sabré servir jamás, Pues debo estimarlos más Cuando los merezco menos; De pagarse están ajenos Al mismo agradecimiento; Pero ellos mismos, intento, Que sirvan de recompensa, Pues debéis a mi defensa Lucir vuestro entendimiento.

(17 de Abril de 1695)

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CAPITULO II

LA RENDICION DE CUENTAS, FEDERALISMO Y DEMOCRACIA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

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LA RENDICIÓN DE CUENTAS, FEDERALISMO Y DEMOCRACIA: EL ANTÍDOTO CONTRA LA CORRUPCIÓN

Es categóricamente cierto que el debate sobre la teoría y práctica de la rendición de cuentas adquirió importancia relativamente reciente, sobre todo a finales de los ochenta y específicamente a mediados de los noventa, a partir de la transición política de gobiernos autoritarios a regímenes más o menos democráticos.

Sin embargo, en ese sentido, lo que se puede afirmar desde la perspectiva histórica, es que en el

caso de México, el concepto de la rendición de cuentas apareció

asociado al proceso cultural de construcción del Estado/ Nación y al nacimiento de nuestro país como República representativa y federal, poco después de la culminación de la Revolución de Independencia y cuyos principios normativos quedaron plasmados en la Constitución de 18248.

Pero lo que es necesario agregar en ese orden de ideas, factor sin el cual sería difícil interpretar la evolución en la historia, es que Francisco García Salinas 9, zacatecano ejemplar, en su carácter de Ministro de Hacienda del primer gobierno republicano encabezado por Guadalupe Victoria, a inicios de la segunda década del siglo XIX, sentó las bases jurídicas e institucionales de la rendición de cuentas en nuestro país. Influido por las más avanzadas ideas de los pensadores de la Ilustración10 francesa (Rousseau y Montesquieu, entre otros) y por los federalistas norteamericanos (-como Jay, Hamilton y Madison-), García Salinas se convirtió en convencido precursor de la 8

CONSTITUCION DE 1824: Primer conjunto de leyes u ordenamiento jurídico de México independiente, en donde se estableció un gobierno republicano, representativo y federal. Este documento fundamental se basó en la Constitución española, cuya redacción y aprobación correspondió a las Cortes de Cádiz en 1812 y a la Constitución estadounidense en los concerniente a la distribución de la representatividad.(Véase obra “El Congreso Constituyente”, de Ernesto Jiménez Hernández) 9 FRANSICO GARCIA SALINAS (1786 – 1841) Ilustre zacatecano liberal de convicción y fundador del Federalismo en México. Impulsor de la Constitución de 1824. Es considerado el creador del primer Sistema Tributario en nuestro país. Promotor de la educación pública en su Estado natal y calificado como el primer agrarista de América. Nació el 20 de noviembre de 1786 en la hacienda de la Labor, municipio de Jerez. (Ver el Liberalismo Mexicano, de Jesús Reyes Heroles; Bosquejo Histórico, de Elías Amador; Compendio Histórico de Zacatecas, de Miguel Othón de Mendizábal; Francisco García Salinas, “Tata Pachito”, de Eliseo Rancel Gaspar ) 10 ILUSTRACION FRANCESA: Movimiento histórico y cultural, denominado también como o de las que se difunde bajo la consigna de la igualdad jurídica, que contribuye a consolidar el concepto moderno del Estado/Nación y abandona el orden basado en Dios. Se registra básicamente en el siglo XVIII y su momento cumbre está en la Revolución Francesa de 1789. Uno de los grandes protagonistas de este movimiento lo fue Jean Jacques Rousseau (1712 – 1778). Destacan también Voltaire, D’Alambert, Diderot y otros pensadores importantes. (Ver: Rousseau, Juan Jacobo. Emilio. Porrúa. México.1989; Los Orígenes de la Revolución Francesa, de William Doyle. Paris. 1988. 19

rendición de cuentas, en su relevante acción desempeñada desde varios frentes reivindicatorios de su lucha, entre los que podemos mencionar los siguientes:

1) Como promotor y artífice, junto con otros destacados mexicanos, del Acta Constitutiva de la Federación, en 1823.

2) En su calidad de parlamentario comprometido con la forja de una Constitución de avanzada, como lo fue sin duda la Carta Magna de 1824.

3) En su incansable tarea como promotor y defensor del federalismo mexicano.

4) En su carácter de servidor público y fundador del primer sistema tributario en la historia de México.

Subrayo de entrada los anteriores puntos de análisis para inducir una reflexión lógica: en el transcurso de casi dos siglos de vida independiente en nuestro país, la tradición de la cultura en materia de rendición de cuentas está vinculada al nacimiento del modelo federalista mexicano, proceso en el cual jugó un papel incuestionable y decisivo el trabajo de Francisco García Salinas.

En la actualidad, por lo demás, la rendición de cuentas, se ha concebido como una condición necesaria

para el buen funcionamiento

de todo sistema realmente

democrático. La rendición de cuentas: origen del concepto.

El término , es menester aclararlo, no es reciente y tampoco se refiere a una noción teórica autónoma y, en cambio, sí es el resultado de la evolución y conjunción de diversos preceptos del pensamiento político.

Lo podemos explicar, de manera concreta de la siguiente forma: la noción de rendición de cuentas sólo pudo iniciar cuando la política se entendió como un producto elaborado

por la razón y la abstracción humanas, en contraposición con un

ordenamiento divino.

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Ese importante cambio revolucionario en el pensamiento político tuvo lugar en el Renacimiento y Nicolás Maquiavelo11 (1469 – 1527) fue su principal precursor, quien por otra parte concibió que el gobierno y sus instituciones, básicamente el derecho y la justicia,

son

entendidas

como

construcciones

humanas

susceptibles

de

transformaciones de acuerdo con las circunstancias históricas y sociales concretas de cada lugar y nación.

Y así el pensamiento de Maquiavelo sentó las bases para transformar la comprensión de la política y trasladarla del ámbito moral, al racional y al objetivo.

Las premisas racionales básicas de la teoría política de Maquiavelo influyeron de manera determinante en la obra de una gran cantidad de pensadores europeos. Por ejemplo, Thomas Hobbes12 (1588 – 1679), influido por esas ideas aportó a la teoría política el primer elemento constitutivo para la comprensión de la rendición de cuentas: la lógica de la delegación del poder.

Al respecto, las tesis de Hobbes, son claras y concretas y sostienen el siguiente argumento: “la necesidad de garantizar la auto preservación y la paz social motiva a los hombres a formular cálculos racionales para abandonar la condición pre - social o >. “Ese cálculo estratégico – agrega el autor -, impulsa a los hombres a suscribir un acuerdo o contrato en el cual ceden su derecho a autogobernarse a un tercero (el Leviatán), y a tal fin, le delegan el poder de crear y ejecutar leyes conducentes a salvaguardar la vida y las propiedades de los súbditos”.

Tenemos que decir, entonces que el anterior principio, se refiere a un ejercicio del poder autoritario, pero que indiscutiblemente aportó uno de los primeros elementos constitutivos para la teoría de la rendición de cuentas. 11

NICOLÁS MAQUIAVELO (1469 – 1527). Pensador florentino, creador de las bases de la ciencia política en el siglo XV, época en que se consolida el nacimiento de la ciencia moderna. La obra de este personaje se adentra por igual en los terrenos de la política, como de la literatura. Sus principales obras son: El Príncipe, Del Arte de la Guerra, Historia Florentina, La Mandrágora, Retrato de la Corte de Francia, Discurso sobre la Primera Década de tito Libio, Discurso sobre la Corte de Pisa, etc. 12 THOMAS HOBBES (-1588 – 1679): Filósofo inglés y pensador político que sienta las bases jurídicas del . Hobbes construyó la alegoría del estado de naturaleza como una hipótesis alternativa de la vida del hombre ante la ausencia de la regulación y la coerción estatales – es decir, sin una legislación que permita la existencia de muchos hombres- En el estado de naturaleza todos los hombres son iguales en tanto están en la misma condición de matar o ser matados. Véase Thomas Hobbes, Leviatán, capítulo XIII. México. Fondo de Cultura Económica(1997. 21

Años más tarde, John Locke (-1632 -1704-) también en el campo de la filosofía política, refuto el ejercicio autoritario del poder y avanzó hacia la demostración de las inconsistencias entre el desarrollo de la asociación política y el absolutismo.

Según Locke, la asociación política es una creación humana y se construye por medio del consentimiento de un determinado número de individuos libres y capaces de formar mayoría, para unirse dentro de una sociedad, factor que contribuye a forjar el principio de un gobierno legítimo. John Locke13, de esa manera retomó el principio de Thomas Hobbes de la delegación del poder, con la finalidad de supeditarlo al ejercicio, respeto y atención del interés público. Y la defensa del interés público – establece Locke- se logra a partir de una doble delegación de poder y autoridad: la primera atiende a una instancia legislativa a la cual se le confiere la facultad de crear normas universales para la comunidad; y segunda se refiere a una entidad ejecutiva, responsable de aplicar la Ley.

Si para Hobbes, el titular del gobierno o soberano está exento de sujeción al derecho, para Locke esta situación representa una irregularidad y una inconsistencia lógica.

Y Locke lo explica de manera contundente, al señalar que sí los hombres delegan autoridad a un agente y este tiene el objetivo de crear un ordenamiento legal para contrarrestar la arbitrariedad, sería de tal forma contradictorio concederle al soberano la prerrogativa de abusar del poder.

Posteriormente, Locke aboga de manera racional y firme por una estructura de separación de poderes, en donde el legislativo pudiera tener la capacidad de regular a los otros poderes.

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JOHN LOCKE (1632 – 1704): Filósofo y pensador inglés. Fue uno de los grandes ideólogos de las elites protestantes inglesas que llegaron a controlar el Estado, y consolidaron una gran revolución que, años después se extendió a diferentes puntos de la geografía mundial. Una de sus obras trascendentes: Dos Ensayos sobre el Gobierno Civil. (Véase Segundo Tratado sobre el Gobierno: un ensayo sobre el verdadero origen, alcance y fin del gobierno civil. Madrid. Biblioteca Nueva. 1999; y Robert Goldwin, Historia de la Filosofía Política. Traducción . Leticia García. México. Fondo de Cultura Económica. 1996. 22

Es a partir de este pensamiento político y filosófico, que años después surgen las ideas federalistas en el mundo y los modelos sustentados en la separación de poderes.

Es precisamente en esta veta del pensamiento político, donde la teoría de la rendición de cuentas, registra y encuentra sus raíces más profundas. Federalismo y rendición de cuentas.

En México, la cultura de la rendición de cuentas está anclada al surgimiento del Estado/Nación y al nacimiento del federalismo como práctica jurídica. Sin duda, una tradición que está en la ruta de cumplir aproximadamente 200 años.

Tradicionalmente la literatura ha venido enfatizando cierto número

de beneficios

potenciales que pueden ser aplicados al federalismo. El primero tiene que ver con el fortalecimiento público de la democracia y, segundo, el principio de la rendición de cuentas.

La idea es básica: si están cerca de los ciudadanos, los gobiernos de las unidades federadas les proveen la oportunidad de implicarse en un proceso de autogobierno.

Por otra parte, el federalismo no implica una política monolítica y, al contrario, presupone en cambio, una de carácter plural en la participación, dando a cada fuerza su lugar específico.

Y, segundo, el federalismo, por su naturaleza y estructura, incrementa la rendición de cuentas de los servidores públicos.

En otras palabras, la premisa de la discusión en este sentido, es que los servidores públicos en un modelo político de esta naturaleza, son más accesibles o disponibles en el nivel local, que en los niveles centralizados y más altos de la administración.

Entonces, al segmentarse el ejercicio del poder en el Estado y responsabilizar con ese poder a las comunidades políticas pequeñas, constituidas en órdenes legales autónomos, el federalismo puede incrementar la rendición de cuentas.

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Y así, por otra parte, la presencia de por lo menos dos niveles de gobierno en cualquier régimen federal, asegura los equilibrios y los contrapesos institucionales, entre los diferentes niveles de la administración.

Pero hay un tercer elemento fundamental en relación a las fortalezas que aporta un régimen de tipo federal: el reconocimiento y reforzamiento de una sociedad en la diversidad cultural.

Lo que se puede señalar, entonces, es que el federalismo no es un fin en si mismo, pero si un a respuesta política a la diversidad política interna de toda sociedad.

Democracia y combate a la corrupción.

En una sociedad donde no hay eficiente regulación institucional de la rendición de cuentas, la democracia es, por ende, sumamente frágil y los riesgos son mayores para la práctica de los actos corruptivos.

La corrupción se entiende, pues como la conducta que se desvía de la función pública reglamentada debido a una consideración de índole privada, usada para obtener beneficios pecuniarios o de rango; o se refiere simplemente a la violación de las reglas escritas por motivaciones de carácter privado y/ o de grupo.

Pero, sin duda, donde no están socializados los criterios éticos de rendición de cuentas y de transparencia, los riesgos de la deformación de la democracia son mayores.

O en otras palabras, podemos sostener: democracia que no esté sustentada en la rendición de cuentas y en la transparencia de los actos de gobierno, será en consecuencia democracia frágil y débil.

Por otra parte, la democracia apela, aquí, al principio de racionalidad participaba de la sociedad, para vigilar, controlar y regular – a través de reglas claras- los actos del gobierno.

Esto quiere decir, que sin la adecuada racionalidad colectiva de participación responsable de la sociedad, será complejo perfilar un modelo de sociedad eficiente, honesta y transparente. 24

La corrupción14, en ese sentido, desvirtúa, pervierte y deforma toda práctica de la democracia.

En sentido contrario, sin embargo, no hay razones históricas ni racionales, para afirmar que todo “déficit democrático” es factor para determinar una sociedad “corrupta”. Esa es una falacia.

Y es una mentira, debido a que sociedades no democráticas y altamente autoritarias, en la actualidad son consideradas como elevadamente anti – corruptivas. Singapur, es el ejemplo de una sociedad de ese tipo.

Al respecto, es pertinente hacer una aclaración: los sistemas fuertemente autoritarios y fuertemente democráticos tienen en común un alto grado de institucionalización formal del Estado y sus reglas y, por lo tanto controlan mejor la corrupción. Queda claro, así, que “el déficit democrático”, no es la causal de la corrupción; no obstante, la observación sugiere que entre los sistemas democráticos, aquellos con mecanismos efectivos de rendición de cuentas, son más exitosos en el combate a la corrupción.

La cultura de la rendición de cuentas fomenta un ambiente de transparencia, por medio del cual se facilita la información sobre las organizaciones políticas y burocráticas. García Salinas, precursor de la rendición de cuentas en nuestro país.

Hace casi doscientos años, un poco después de concluido el movimiento de La Revolución de Independencia, en los momentos en que surge el primer gobierno republicano con Guadalupe Victoria, se construyen las emergentes estructuras institucionales incipientes de la rendición de cuentas.

Un precursor de ellas, en su calidad de primer Ministro de Hacienda en la administración de Guadalupe Victoria, lo fue inequívocamente el zacatecano Francisco

14

PAULO MURO, “La Corrupción: causas, consecuencias y un programa para intensificar la investigación., documento presentado en seminario Transparencia y Corrupción. Tendencias en México, celebrado en Washington. Nov. 1999. 25

García Salinas, quien por la trascendente obra en su Estado natal, fue calificado como “Gobernante Ejemplar”.

Pero mucho antes que esto, ya en la discusión de la integración del Acta Constitutiva de la Federación15, en 1823, Francisco García Salinas demandó y propuso (- hecho que quedo plasmado en el Artículo 18 de dicho documento), la integración de un sistema de recaudación nacional que cuidara la correcta aplicación de los fondos públicos.

Defendió, asimismo, la teoría de la división de poderes, y el cuidado regulativo y vigilante que en ese sentido debería desempeñar el Poder Legislativo de la Nación.

Como hacendista, Francisco García Salinas con sus ideas contribuyó y dirigió el primer Sistema Tributario16 de la República. Discutió ese delicado tema con otros distinguidos mexicanos entre los que se pueden mencionar los siguientes: Rafael Mangino, Francisco María Lombardo, José María Hernández de Herrera, Felipe Sierra e Ignacio López Rayón.

Transparentó como ningún otro hombre en su época la rendición de cuentas y la distribución de los fondos públicos a las entidades federativas de la República.

Como gobernador de Zacatecas, Francisco García Salinas no solamente aplicó una política de rendición de cuentas eficaz y eficiente, sino que tomó iniciativas audaces en materia de promoción de desarrollo económico, que sentaron un impresionante precedente de la historia de la entidad.

15

Véase documento del Acta Constitutiva de la Federación, 1823. FRANCISCO GARCIA SALINAS, Hacendista, creador del primer sistema Tributario en la República. Ver obra Francisco García Salinas, “Tata Pachito”, de Eliseo Rancel Gaspar. (México – 1984.). 16

26

CAPITULO III

PARTICIPACION CIUDADANA, COMBATE A LA CORRUPCIÓN Y RENDICION DE CUENTAS: HACIA UNA DEMOCRACIA DE MAYOR CALIDAD

27

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, COMBATE A LA CORRUPCIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS: HACIA UNA DEMOCRACIA DE MAYOR CALIDAD.

Los límites al ejercicio y práctica de la corrupción17 (-factor que en México se ha convertido en una dictadura que aniquila al Estado de derecho, atrofia la economía, asfixia la democracia y degrada a la sociedad-), en mucho depende de la iniciativa colectiva dirigida a construir una nueva cultura ciudadana de la legalidad y combate a la impunidad.

Una de las convicciones que se ha venido afianzando en las últimas décadas en la sociedad mexicana, pero que no ha encontrado los asideros institucionales eficientes que la respalden, es la que tiene que ver con la idea de que el ejercicio del poder público debe ser sujeto al control de aquellos sobre los que se ejerce dicho poder: los ciudadanos.

Por supuesto, esa convicción se manifiesta en sentido radicalmente opuesto a la enraizada tradición de opacidad18 que caracteriza el ejercicio de la autoridad pública en México que, por otra parte, se le ha asociado negativamente como instrumento que ha servido de parapeto para ocultar y cometer los más aberrantes actos de corrupción.

Ante la reincidencia de los actos corruptivos del poder público (-que ha hecho de nuestro país uno de los campeones más destacados en la comisión de sobornos en Latinoamérica19-), es indiscutible la urgencia de redimensionar en México la cultura de la rendición de cuentas y, simultáneamente, con ello, revisar y estimular los niveles de participación de la sociedad, para transformarla en contraloría colectiva de los actos del poder público.

17

CORRUPCION: Consiste en la violación de una obligación legal, ética y moral, con el objetivo de obtener un beneficio personal. (TI). Transparencia Internacional: “La corrupción implica el uso del poder publico de manera ilegal para obtener beneficios personales”. 18 OPACIDAD: “Falta de transparencia, secretismo, simulación y oscuridad en el manejo de los asuntos públicos”, así lo señala Pedro Salazar Ugarte, en su obra “Transparencia para Qué, una colección de historias de opacidad. UNAM. México. 2005. 19 TM: Conclusión a la que llega Transparencia Internacional en su capítulo México. El costo económico de la corrupción en el país casi llega al 10% del PIB/Nacional.

28

¿Qué hacer, entonces, para evitar que la dictadura de la corrupción en el país arrase y anule el Estado de Derecho e imponga de facto el reino de la impunidad?.

Pareciese una interrogante con respuestas complejas. Pero no es así. Desde la perspectiva teórica habrá que formular una nueva base jurídica, ética y social para la rendición rigurosa y eficiente de cuentas, en donde el colectivo de la sociedad organizada desempeñe un papel crucialmente determinante. Y es que ya no es posible, permitir ni tolerar que en México, “las autoridades actúen como asaltantes: puedan robar, humillar, asesinar, someter y seguir en su cargo, sin que nadie les haga nada, ni rindan cuentas claras20”.

En un país como el nuestro, la corrupción tiene que combatirse desde frentes multidimensionales – en donde la educación en valores de las nuevas generaciones debe ser esencial -, en razón de que esa práctica corrosiva está vinculada a un sistema normativo, es decir, a un conjunto de reglas vigentes que regula la vida social en su conjunto.

Pero ese sistema normativo de valores no solamente involucra a los políticos y sus ámbitos de desempeño. Implica también otra gran cantidad de dimensiones entre las que podemos mencionar las siguientes: lo religioso, familiar, empresarial, educativo, deportivo, etc. Nadie parece escaparse de la influencia de esta nefasta dictadura que todo lo pervierte.

De ahí que sea necesario señalar, así pues, que la corrupción no es sólo privativa de los regímenes dictatoriales y autoritarios21; la democracia

también es igualmente

presa y rehén de dicho mal.

La diferencia es que en los auténticos regímenes democráticos, la cultura de la rendición de cuentas es el mayor antídoto en contra de la corrupción.

Y en la medida en que sea más eficientes los mecanismos institucionales de rendición de cuentas, avalados por la decidida participación colectiva de la sociedad, en ese sentido serán también más elevados los índices de la calidad de la democracia. 20

Gabriel Zaid: Así lo afirma en su obra denominada “ADIÓS AL PRI”, EDITORIAL OCÉANO. México. 1995. 21 Jesús González Amuchásteguí, “Corrupción, democracia y responsabilidad política”, en Miguel Carbonell y Rodolfo Vázquez (coordinadores). UNAM.2003. 29

Es falaz y mentiroso afirmar que democracia y corrupción, democracia y crimen, y/o democracia y terrorismo, son incompatibles. La diferencia con un sistema autoritario, es que en la democracia habrá de actuarse con la Ley en la mano y propiciarse el cumplimiento del Estado de Derecho. Participación social y rendición de cuentas.

La propuesta de participación directa del ciudadano en las actividades del control de las acciones y actividades del gobierno es, sin duda, una de las grandes prioridades que deben de consolidarse en las prácticas cotidianas de la democracia mexicana, pero que, inequívocamente, encuentran en la actualidad, una serie de límites formales en la aplicación del principio de representación política que prevalece en el país.

En otras palabras podemos afirmar que la posible acción directa del ciudadano en tareas de control, se ven obstruidas y obstaculizadas por los ineficientes niveles de representación política que persisten en México y por los deficitarios niveles de intervención en ese sentido, producto de una pobre cultura y tradición de la participación social.

Es por eso, que para estimular la intervención directa de los ciudadanos en las tareas de control, resulta indispensable operar en dos direcciones fundamentales:1) modernizar y actualizar las normas jurídicas en la materia; y 2) fomentar una racional y efectiva cultural de la participación social. El control social pudiese consolidarse22 en su práctica, sí y sólo si se profundizase el uso y ejercicio, entre otras cosas, de los siguientes mecanismos de control de la representatividad por mandato o por responsabilidad:

1)

Que el ciudadano intervenga en la elección de los responsables de los organismos autónomos de fiscalización.

2)

Avanzar en la ciudadanización de las estructuras públicas de los órganos autónomos e independientes.

22

Así lo establece reiteradamente en su obra Adam Przeworski, quien sitúa el problema de la falta de eficiencia del control social, asociado a los problemas de representación política que sufren muchos sistemas políticos en el mundo. 30

3)

Consolidar el ejercicio de los usos de la democracia directa: Plebiscito, referéndum y formas de revocación del mandato.

4)

Que las instancias de control administrativo no queden bajo el tutelaje y autoridad del ejecutivo, porque eso deforma y pervierte el ejercicio del poder.

5)

El establecimiento de mecanismos institucionales, a fin de que la ciudadanía realice evaluaciones constantes y permanentes de las políticas públicas y califique el desempeño de los servidores públicos.

6)

Generar mecanismos

de información eficientes y oportunos para

que el ciudadano esté en posibilidad de evaluar el trabajo del gobierno.

7)

Actualizar y modernizar los sistemas electorales de representación política de los ciudadanos.

Ante lo anterior, debemos admitir que en una sociedad como la nuestra las elecciones plantean una serie de límites en lo relativo a la representatividad política, que se manifiestan en distintas situaciones problemáticas, entre las que destacamos las siguientes:

a)

Los ciudadanos no cuentan con la información suficiente para evaluar a los gobiernos en sus distintos niveles de desempeño.

b)

No se cuenta con los mecanismos legítimos de sustitución de la autoridad en caso de desempeño irresponsable, ineficiente o corrupto, lo que genera impunidad.

c)

Las elecciones no obligan a los gobernantes a la representación, ya que la autoridad conserva un margen de libertad de acción y de discrecionalidad que impide el cumplimiento legal del contrato de acatamiento del mandato entre gobierno y ciudadanos.

31

En un país como el nuestro, las elecciones son un sistema que debiera de generar representatividad

23

a través de dos formas distintas, pero complementarias: el

mandato y la responsabilidad.

De acuerdo al mandato, las elecciones funcionan como una asamblea en la que se elige un tipo de gobierno, con ciertas plataformas, promesas y políticas públicas que debiesen de cumplirse en el ejercicio administrativo y que el ciudadano avaló en el acto de elegir.

Conforme al criterio de responsabilidad, las elecciones permiten al ciudadano que ratifique o sancione al gobernante, y éste deberá siempre actuar respetando las leyes y normas para garantizar la honestidad y la defensa de los derechos de la sociedad. La rendición de cuentas, tendrá que ser un mecanismo siempre omnipresente en la administración pública.

Así, habremos de argumentar, entonces, que la participación social en las tareas del control del poder público en nuestro país necesita actualizarse y modernizarse, para que sean un pilar de la democracia contemporánea. Participación política24 en las élites zacatecanas.

En Zacatecas, la idea forjar una cultura renovada de la contraloría social, encara un problema estructural de fondo: tiene enfrente la tradición de una actitud deficitaria de la participación ciudadana, resultado de la desmovilización histórica de todo esfuerzo de organización colectiva, asociado a un sistema político y económico atrasado e ineficiente, que no estimula las iniciativas creadoras y al contrario las aniquila.

La participación democrática se encuentra atrapada en los espacios de un aparato de Estado premoderno, casi feudal, en donde el predominio del caudillo y las dinastías hegemónicas imponen las condiciones de control político.

23

Elisa María Saldaña Malagamba: Así lo afirma en su obra denominada “Cómo Consolidar la Contraloría Social en México. Trabajo publicado por la Secretaría de la Función Pública. (México. 2005.). 24 BEATRIZ Rojas: Autora del trabajo “Soberanía y Representación en Zacatecas: 1808 – 1853”. Publicación del Instituto Mora.. Es uno de los trabajos más actualizados sobre la realidad de la sociedad política de la segunda década del siglo XIX. (nota del autor de este ensayo).

32

El aparato de Estado y su estructura de gobierno, en el caso de Zacatecas, se ha convertido a la manera del pensamiento de Thomas Hobbes, en un Leviatán, en un especie de monstruo de mil cabezas que cuando se mueve y camina e inicia, todo lo aplasta.

Para alentar y asegurar la participación ciudadana en los sistemas de control de los actos de gobierno, se requiere, antes que todo, emprender en la entidad, todo un proceso de modernización de las estructuras jurídicas, políticas, económicas y sociales del Estado.

Pero junto a eso imprescindible aspirar, como condición necesaria, a la modernización de las elites y de la sociedad política zacatecana, hoy dispersa, incoherente y confrontada en la desmedida, irracional y obsesiva lucha por el poder. Las élites25 políticas zacatecanas en el siglo XIX.

A la luz de la interpretación de la historia de Zacatecas, creo que nadie debe olvidar la experiencia registrada en el Estado, a inicios del siglo XIX, de contar con elites políticas verdaderamente eficientes que lograron calar profundo en la construcción de las estructuras públicas del México post – independiente.

Las elites políticas zacatecanas de la segunda década del siglo XIX, no solamente trascendieron el ámbito local, sino que contribuyeron a la forja de México como nación soberana e independiente.

La sociedad política zacatecana de entonces, se hizo notar por su toma de posición frente

a los problemas que se fueron presentando en esa época de la historia

nacional.

A partir de 1823

26

la influencia de las elites políticas de Zacatecas se hace más

evidente en el contexto nacional, al convertirse en uno de los pilares del la lucha a favor del federalismo. 25

Elite: “minoría que ejerce su poder o influencia incluso fuera de su entorno, debido a razones económicas, de fuerza, de linaje o de reconocimiento social”: Diccionario Larousse. 26 Actas de la Diputación Provincial de Zacatecas. Sesión 3 de abril de 1823. Se narra el debate parlamentario sobre la defensa de la soberanía del estado y de la influencia de las ideas de los próceres zacatecanos que influyeron en la construcción del federalismo mexicano.

33

Las elites locales lograron desarrollar una cultura política que se tradujo en actos políticos concretos.

En lo interno, la elite política local, primero, logra adecuar el concepto de soberanía con los fines doctrinarios más avanzados; y segundo, usa dicho concepto para preservar la autonomía plena de esta provincia.

Y así, la elite política local da fortaleza jurídica, política y económica a las estructuras del Estado y Gobierno de Zacatecas, como un compromiso primario.

En base a eso, también las elites zacatecanas promovieron y estimularon un gran interés de participación de la sociedad en los asuntos fundamentales del Estado.

Pero luego de eso, la elite política zacatecana trascendió con gran fortaleza al ámbito nacional.

A nivel nacional, las elites política zacatecana, a la cabeza de la cual se encontraba Francisco García Salinas, influyó por su pensamiento social de avanzada, en la creación de las bases del federalismo mexicano.

Pero no sólo eso. También aportó ideas para la formulación y promulgación de la Constitución de 1824.

Quien puede negar que la elite política zacatecana influyó positiva y relevantemente en la definición del rumbo que en la época post – independiente siguió la historia de México. Nadie, porque ahí están los testimonios empíricos de su legado, hoy en día insuperable.

La pregunta que debemos hacernos ahora es evidente:¿Dónde se encuentra el registro y el punto de quiebre que explique por qué hoy no cuenta Zacatecas con una clase y elite política sólida, unida, coherente e influyente en el entorno nacional?.

34

CAPITULO IV

EL DERECHO A LA INFORMACION Y SUS RESISTENCIAS EN LA HISTORIA

35

EL DERECHO A LA INFORMACIÓN Y SUS RESISTENCIAS EN LA HISTORIA.

Fue necesario que transcurrieran en México cinco lustros después de la última gran reforma política “reyesherolista”27 de 1977, para que hasta el 2002, ya sobre las cenizas del antiguo régimen del partido hegemónico único, se reconociera con una Ley específica, el tutelaje del Estado para promover y defender el derecho ciudadano a la información pública. Este ideal supremo se concretó hasta que la dictadura perfecta28 con su derrumbe dio paso a la alternancia democrática en el 2000.

En realidad el derecho a la información pública, es una de las primeras conquistas históricas consolidadas poco después de instaurada la alternancia democrática en el país. A partir de entonces, la transparencia, ha adquirido un valor superior como cimiento básico de las transformaciones políticas del México contemporáneo.

Sin el principio jurídico de la transparencia, el derecho a la información pública, y, junto a él, la cultura de la rendición de cuentas difícil sería entender los cambios democráticos del México actual.

Este hecho fundamental en la historia reciente en la República ha permitido, por otra parte, erosionar aun más las estructuras que sostenían la tradicional impunidad jurídica y el autoritarismo de la dictadura de partido hegemónico único, la que se instaló en el ejercicio del poder por más de setenta años, de 192929 al año 2000.

27

JESUS REYES HEROLES: Político, intelectual e historiador de primer orden. Fue hasta su muerte, ocurrida en 1985, una de las figuras capitales del siglo XX. Autor de la obra “El Liberalismo Mexicano”. Como servidor público, en la década de los setentas impulsó las más trascendentes reformas políticas del país, las que permitieron construir la apertura democrática y el reconocimiento de las minorías políticas. . 28 MARIO VARGAS LLOSA: Pensador, novelista, historiador, periodista y político de origen peruano. Nació el 28 de marzo de 1936 en la ciudad de Arequipa En 1993 obtiene la nacionalidad española, sin renunciar a la peruana. Algunas de sus obras: Entre Sartre y Camus, ensayos (1981); Quién Mató a Palomino Molero?, novela (1986); El Pez en el Agua (1993); Desafíos a la Libertad (1993); La Tentación de lo Imposible (2004); La Guerra del Fin del Mundo (1981); La Tía Julia y el Escribidor (1977); La Chunga (1986),etc. Acuñó la frase sobre México que lo califica como “La Dictadura Perfecta”. 29 PRI: El 6 de marzo de 1929 se funda el Partido Nacional Revolucionario, como una iniciativa para acotar y eliminar el caudillismo que obstruir el desarrollo del país. En 1938 se transforma en el Partido de la Revolución Mexicana, durante el gobierno de Lázaro Cárdenas; en 1948, en la administración de Miguel Alemán, se convierte en el PRI. Dura en el poder más de 70 años.

36

En realidad, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública que entró en vigor en el país en el año 2002 es un producto neto y auténtico de la alternancia democrática. Es, guardando sus respectivas diferencias y proporciones, la “glasnot”30 y la “perestroika” de Gorbachov aplicadas en la disuelta Rusia socialista, la que se desplomó trágicamente en forma definitiva en 1990.

Y efectivamente, las políticas de transparencia (glasnot) y de reestructuración (perestroika) aplicadas incorrectamente, sin previsión ni cuidado alguno, por Mijail Gorbachov en Rusia, fueron los elementos internos, que sumados a las presiones externas condujeron a la implosión de la Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas (U.R.S.S).

Las experiencias son similares, con sus respectivas particularidades: la alternancia democrática mal conducida por Vicente Fox ha dejado enormes hoyos negros (-el crimen

organizado,

la

peligrosa

ingobernabilidad

heredada,

la

ineficiencia

gubernamental, etc.-), que han puesto en un dilema, al borde del abismo, la conducción legítima de la República.

En este escenario de indubitables retos, en una época de cambios cruciales, es cuando se consolida la elaboración, diseño, debate y aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Sin embargo, es pertinente recordar que la aprobación de dicha Ley estuvo precedida a lo largo de un prolongado periodo de la historia contemporánea de México, por lo menos de cinco lustros, de enormes resistencias31 que se oponían a que el aparato de Estado diera el paso crucial para tutelar el derecho ciudadano fundamental de acceso a la información pública.

30

MIJAIL GORBACHOV: Nace en Rusia en 931. Es sin duda uno de los políticos más significativos de la historia universal en el siglo XX. Fue el último presidente de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Impulso reformas internas, la glasnot (transparencia) y la perestroika (reestructuración), que junto con otras presiones externas indujeron a la disolución de la URSS: 31 JORGE CARPIZO: Así lo establece en una de sus múltiples obras dedicadas a analizar la importancia del derecho ciudadano a la información. En su obra El Derecho a la Información, propuesta de algunos elementos para su Regulación, destaca el prolongado recorrido de debates que se registra para lograr finalmente dicho objetivo. ( Carpizo: en la actualidad es investigador titular del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM): 37

La resistencia estaba asociada a la concepción autoritaria de una estructura hegemónica del poder, que no quería

abrir sus entrañas para que la sociedad

conociera las formas y los métodos represivos y corruptores utilizados por la clase gobernante.

Tuvieron que transcurrir 25 años de una constante e intensa lucha para que finalmente se sentaran institucionalmente las bases sólidas del ejercicio ciudadano al derecho a la información.

Ya en 1977 se dio el primer paso, al reformarse el Artículo sexto de la Constitución General de la República, y al incorporarse en su parte final, el reconocimiento al derecho a la información.

Pero en dichos cambios y reformas constitucionales no se establecían definiciones conceptuales precisas sobre el derecho a la información, ni tampoco se indicaron los mecanismos institucionales para que el Estado cumpliera con esa prerrogativa jurídica. Era, así, entonces, una iniciativa limitada y acotada jurídicamente, con pocos alcances y tal vez sin repercusiones sociales y políticas.

Durante 25 años se registraron una serie de importantes iniciativas encaminadas a consolidar jurídica, social, política y culturalmente el ejercicio ciudadano al derecho a la información.

En efecto, desde 1978 se emprendieron esfuerzos para dotar de contenido normativo a la nueva garantía constitucional creada en diciembre de 1977, con motivo de la adición del artículo 6º de la Constitucional.

El primer intento para reglamentar el derecho a la información se registra en 1978 y concluyó en 1982 con el gobierno del presidente José López Portillo.

La novedad en dicha iniciativa es que el titular del Poder Ejecutivo Federal mostró disposición ante la iniciativa tomada por los representantes del Congreso de la Unión.

No obstante que de 135 participantes, más del 80 por ciento se manifestó a favor de regular el marco normativo del ejercicio ciudadano del derecho a la información pública, no se logró concretar ningún cambio constitucional en la materia.

38

Lo interesante es que producto de este esfuerzo, el presidente de la República, con el apoyo del Senado, se ratificó la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

El segundo intento para reglamentar el derecho a la información tiene lugar quince años después de realizadas las anteriores jornadas de consulta.

A instancias de la diputada María Teresa Gómez Mont, el ocho de febrero de 1995 se crea la Comisión Especial de Comunicación Social en la Cámara de Diputados, con el propósito de presentar iniciativas de ley para actualizar la legislación en la materia. Las características de este segundo esfuerzo, son: a) la Cámara de Diputados32 encabeza la iniciativa; b) se recuperan muchas de las propuestas presentadas a inicios de la década de los ochenta; y c)los empresarios nacionales de los medios impresos y electrónicos registran poco interés en modificar las normas al respecto.

El tercer intento de reglamentación se promueve en forma activa en la LVII Legislatura Federal, inmediatamente después de concluido el anterior esfuerzo.

Los rasgos básicos de dicha iniciativa son los siguientes: por primera vez en la historia del país los partidos de oposición se convierten en mayoría legislativa, y controlan entre otras la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía. Este hecho permitió que se rescatara el proyecto parlamentario anterior y se procediera a realizar una serie de consultas con distintos sectores de la sociedad.

La consulta estuvo reforzada con la celebración de una conferencia internacional realizada en mayo de 1998, titulada El Derecho a la Información en el marco de la Reforma de Estado en México.

También cabe destacar, en este período, que el reacomodo de las fuerzas políticas, impidió avanzar de manera decidida, en razón de la confrontación y la descalificación que se registró.

32

MINUTAS PARLAMENTARIAS: En estas se destaca el debate que puso en el centro el tema de la regulación del derecho ciudadano a la información pública . Actas y archivos de la LVII Legislatura Federal. 39

El cuarto esfuerzo, emprendido por legisladores de avanzada, por editores y periodistas comprometidos, finalmente hizo posible que en el 2002 se concretizara la iniciativa para reglamentar jurídicamente el derecho ciudadano a la información pública.

El contexto de la alternancia política en el poder de la República, en este caso, operó como un aliado excepcional para hacer realidad el anhelo del pueblo mexicano de contar con una ley de avanzada en ese ámbito tan importante para el desarrollo de la democracia mexicana.

El derecho ciudadano a la información: un concepto jurídico y cultural.

El derecho a la información, según el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre33, es la garantía fundamental que toda persona tiene de poseer información pública. Esta definición jurídica contempla tres aspectos básicos:

a) El derecho a atraerse informació b) El derecho a informa c) El Derecho a ser informado.

a) El derecho a atraerse información

incluye las prerrogativas de acceso

a los

archivos, registros y documentos públicos; la decisión sobre qué medio se lee, se escucha o se observa.

b) El derecho a ser informado contempla las libertades de expresión y de imprenta; y la constitución de sociedades y empresas informativas.

c) El derecho a ser informado incluye las prerrogativas de recibir información objetiva y oportuna, la cual deberá ser completa y con carácter universal, lo que implica que la información sea para todas las personas sin exclusión alguna.

33

Acta documento de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre. 40

CAPITULO V

LA REGLAMENTACIÓN DEL DERECHO A LA INFORMACION EN ZACATECAS Y SU CONTEXTO

41

LA REGLAMENTACIÓN DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN ZACATECAS Y SU CONTEXTO.

El ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información pública en Zacatecas se convirtió, a partir del 2005(-un año antes se había aprobado por la LVII Legislatura local la Ley correspondiente-), en una garantía constitucional plenamente tutelada por el Estado. Este hecho se transformó, sin duda, en una conquista histórica de la ciudadanía.

Efectivamente, el 29 de junio del 2004, en el seno de la asamblea plenaria de la LVII Legislatura del Estado, se había aprobado la Ley34 de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas, al final del primer gobierno de la alternancia en la entidad (a seis años del derrumbe de la hegemonía del PRI-) y a poco más de dos meses de que iniciara una nueva gestión gubernamental.

La aprobación de esta importante Ley se ubicó en la encrucijada de la continuidad de dos gobiernos del mismo origen partidario y de similar signo ideológico.

Así, por lo tanto, la Ley de Acceso a la Información Pública de Zacatecas, tuvo, como la propia norma federal en la materia del 2002,

a la alternancia política como el

escenario donde se consolidó dicho proyecto legislativo.

La iniciativa para reglamentar el derecho de acceso a la información pública en el Estado, registró un contexto de reales y verdaderas resistencias que imposibilitaron dar con mayor anticipación ese paso histórico, y, que por otra parte, retardó por lo menos dos años, el proceso legislativo de aprobación de la Ley respectiva. Ese fue el factor – las resistencias propias de quien no deseaba dar el paso-, que detuvo el debate y la discusión racional oportuna del tema, hecho que en consecuencia propició que la Ley de Acceso a la Información Pública fuera aprobada hasta finales del primer gobierno de la alternancia y que, virtualmente, entrara en vigor hasta la siguiente administración.

Fue de esta manera que el gobierno que inició funciones en el 2004, cargó sobre sus espaldas la responsabilidad de construir todo el andamiaje y la arquitectura 34

DOCUMENTO: Ley de Acceso a la Información Pública de Zacatecas, aprobada el 29 de Junio del 2004. 42

institucional para cumplir y hacer cumplir los preceptos jurídicos normativos del derecho ciudadano de acceso a la información pública.

Correspondió entonces al gobierno de Amalia García Medina sentar los cimientos de la emergente arquitectura institucional para dar viabilidad al cumplimiento colectivo del derecho de acceso a la información.

Previamente a la aprobación de la referida Ley, podemos destacar algunos rasgos distintivos del proceso de revisión de la propuesta:

1) Una limitada convocatoria al debate ciudadano. 2) Resistencias culturales y políticas, que impidieron que la iniciativa de Ley fue aprobada mucho antes. 3) El poder legislativo local rescató finalmente el proyecto de reglamentar el derecho ciudadano a la información.

Pero hay algo más que debemos destacar: en el caso de Zacatecas, la discusión y el debate sobre la reglamentación del derecho a la información, no es reciente, como algunos lo quisieran hacer aparecer.

El tema en cuestión tiene en nuestro Estado una tradición cultural de aproximadamente 300 años y que se remonta a la publicación en 1722 de la “Gaceta México”, considerado el primer periódico impreso de América.

Después de esta experiencia, hay otros hitos en la historia de Zacatecas, que debiesen considerarse como referentes para su análisis y estudio, particularmente aquellos vinculados con la generación y el ideario del Gobernante Ejemplar35, “Tata Pachito”.

Por lo demás, la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública en el Estado de Zacatecas, en el 2004, es un logro histórico de la ciudadanía, que marca un referente importante inequívoco en la evolución política de la sociedad zacatecana.

35

“GOBERNANTE EJEMPLAR”: Denominación calificativa que se otorga a Francisco García Salinas, prócer zacatecano, por su trascendente obra al servicio del progreso del Estado. Con cariño también se le nombró “Tata Pachito”. Véase obra: Francisco García Salinas “Tata Pachito”, de Eliseo Rancel Gaspar. 43

No obstante la trascendencia de dicha Ley, hoy se tiene el gran reto de colectivizar su conocimiento y pasar, luego a la construcción, con una intensiva difusión y educación, de una auténtica cultura ciudadana de la transparencia y de acceso a la información pública.

La Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas se integra por una estructura jurídica de 60 artículos, organizados en nueve capítulos, que contiene los aspectos fundamentales para la promoción y defensa de este derecho básico y fundamental en toda democracia moderna.

Algunos principios esenciales que contiene dicha norma jurídica, son los siguientes:

1.

Se prevé claramente quienes son los sujetos obligados a respetar el ejercicio del derecho a la información pública.

2.

Se contempla que los sujetos obligados deberán establecer unidades de enlace encargadas de recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información pública.

3.

Se integra un listado de información pública que debe publicarse de oficio.

4.

Se detalla el procedimiento para que los ciudadanos ejerzan su derecho de acceso a la información.

5.

Se dio paso a la Comisión para el Acceso a la Información Pública, integrada por tres comisionados, nombrados por la gobernadora del Estado y ratificados por la mayoría de los diputados.

6.

Se incluye el recurso de revisión, que se usará en contra de los actos o resoluciones que nieguen, impidan o limiten a los ciudadanos el acceso a la información pública.

A cinco años de aprobada la Ley de Acceso a la Información Pública, hoy es pertinente emprender, con la participación ciudadana, una revisión y evaluación de su impacto en el desarrollo y consolidación de la democracia en Zacatecas.

44

CONSIDERACIONES FINALES

-

Democracia que no esté sustentada en la rendición de cuentas y en la transparencia de los actos de gobierno, será sin duda y en consecuencia una democracia frágil y débil.

-

La cultura de la rendición de cuentas fomenta un ambiente de transparencia, por medio del cual se facilita la información sobre las organizaciones

políticas y de esa manera ayuda a fortalecer

la

democracia.

-

Sin un modelo de racionalidad colectiva sobre la cultura de la rendición de cuentas, será complejo perfilar un modelo de sociedad eficiente, honesta y transparente.

-

Una sociedad que no cuente con una eficiente regulación institucional de la rendición de cuentas, derivara en un paradigma de democracia altamente corruptivo y nocivo para el desarrollo y el progreso.

-

En México, el concepto de rendición de cuentas apareció asociado en la historia, al proceso

cultural de construcción

del Estado/Nación y al

nacimiento de nuestro país como República, representativa y federal, poco después de la culminación de la Revolución de Independencia.

-

La tradición de la cultura en materia de rendición de cuentas está vinculado al nacimiento y emergencia del federalismo mexicano.

-

La rendición de cuentas se ha concebido en la sociedad moderna, como una condición necesaria

para el buen funcionamiento de todo sistema

realmente democrático y el aumento de su calidad.

-

En la historia de la humanidad, la noción de rendición de cuentas sólo pudo iniciar cuando la política se entendió como un producto elaborado por la razón y la abstracción humanas, en contraposición con un ordenamiento divido. Esto se gestó, sin duda, en el Renacimiento del siglo XV y el precursor fue Nicolás Maquiavelo y luego le siguieron Thomas Hobbes y John Locke. 45

-

En México, la cultura de la rendición de cuentas construyó sus cimientos después del movimiento de la revolución de Independencia y uno de sus connotados precursores fue el zacatecano Francisco García Salinas, quien creó el primer sistema tributario nacional en la República.

-

Con el nacimiento del primer periódico impreso en México, en 1722, no solamente se forjaron las bases del moderno derecho a la información, sino que simultáneamente se avanzó en la creación de lo que el pensador alemán Jürgen Harbermas denominó, muchos años después,

como la

estructura de la esfera pública.

-

Juan Ignacio María de Castorena, con la publicación de la Gaceta México, catalogado como el primer periódico de América, contribuyó a conformar las bases modernas del derecho a la información pública.

-

Los límites al ejercicio y práctica de la corrupción dependen de la iniciativa colectiva dirigida a formar una nueva cultura ciudadana de la legalidad y de combate a la impunidad.

-

Resulta fundamental redimensionar en el país la cultura de la rendición de cuentas y con ello la importancia, también, de estimular la participación consciente y razonada de la sociedad en su conjunto.

-

En un país como México, la corrupción

tendrá que combatirse desde

frentes multidimensionales, – en donde la educación en valores de las nuevas generaciones debe ser esencial-.

-

El derecho de acceso a la información pública es una de las primeras conquistas históricas consolidadas como producto de la alternancia democrática en el país.

-

Sin la cultura de la transparencia, de la rendición de cuentas y del derecho de acceso a la información pública, difícil sería entender los cambios democráticos en México.

46

BIBLIOGRAFÍA PRIMERA PARTE

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50

SEGUNDA PARTE Por Sergio Octavio Contreras

51

CAPITULO VI

LIBERTAD DE INFORMACIÓN: LA VISIÓN INTERNACIONAL

52

LIBERTAD DE INFORMACIÓN: LA VISIÓN INTERNACIONAL

La herencia sueca.

El derecho a la información es considerado un conjunto de normas sistematizadas que garantizan a las personas tener un libre acceso a la información de interés público. En México tal derecho está regulado a partir de lo público considerado como aquello que deriva o está sostenido por recursos aportados por los contribuyentes a las administraciones

gubernamentales

y

a

instituciones

que

reciban

beneficios

presupuestales.

Esta garantía establece la posibilidad para que los individuos puedan buscar, investigar y recibir informaciones y opiniones de interés público, incluyendo el derecho de todos a recibir archivos, registros y todo tipo de datos de las entidades públicas y de aquellas empresas privadas que ejercen gastos provenientes de lo público36.

Para comprender lo público, debemos compararlo con lo privado. La sociología y otras disciplinas, establecen que antes de la Revolución Francesa de 1789, la esfera social estaba controlada por lo público, es decir, por aquello que regía, dominaba y administraba el Estado. Durante los siglos XVIII y XIX, de lo público se desprendió lo privado, nació la separación de bienes de los particulares y nació la burocracia estatal37.

Las clases burguesas definieron lo que era público, aquello que regulaba el Estado y lo que era privado, que después fue llamado civil38. La libertad de información que también tiene sus raíces fundamentales en la separación de bienes, es considerada como marco jurídico en distintos países, como un escenario en el cual se pone a la vista de todos, la vida pública. En tanto la vida privada no es materia de la libertad informativa, incluso, es considerada como inaccesible para el resto de la sociedad.

En esta esfera pública, el derecho a saber se constituyó en un campo de estudio que comprende los principios de libertad de prensa, expresión e información, así como el régimen informativo del Estado, las normas internas en las empresas dedicadas a la

36

Villanueva Ernesto. Derecho mexicano de la información. Oxford University Press. México, 2000, p.4142 37 Weber, Max. Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica. México, 1969. P.78-83 38 Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Editorial Porrúa, México 2003, p.159. 53

comunicación social, el estatuto de los profesionales de la información y el marco de responsabilidad civil y penal39.

Bajo las normas existentes se considera que el derecho a la información también llamado libertad de información, comprende tres facultades interrelacionadas: las de buscar, recibir o difundir informaciones, opiniones o ideas, de manera oral o escrita, en forma impresa, artística o por cualquier otro procedimiento. El fundamento de estas garantías está basado en los conceptos de libertad que según Alexy comprenden40:  Toda libertad de derecho fundamental es una libertad que por lo menos existe en relación con el Estado.  Toda libertad que existe en relación con el Estado está protegida directa y subjetivamente por lo menos por un derecho de igual contenido a que el Estado no impida al titular del derecho hacer aquello para lo que tiene la libertad.  La libertad protegida consiste en la vinculación de una libertad protegida y en un derecho al no impedimento, es decir a no estorbar u obstaculizar la realización de las acciones protegidas.  El derecho al no impedimento por parte del Estado es un derecho a una acción negativa. A los derechos a acciones negativas corresponden prohibiciones a estas acciones, Alexy denomina “protecciones negativas” a las protecciones a través de prohibiciones.  Cuando se habla de derecho fundamental como “derecho de protección”, se hace referencia la mayoría de las veces, a los derechos frente al Estado a acciones negativas que protegen las libertades de derecho fundamental. Estos derechos

están

vinculados

con

las

competencias

para

hacer

valer

jurídicamente sus violaciones.

39

Fernández Claudia, El Derecho a la Información en México. [En línea] Sala de Prensa. Año 3, vol. 2, enero 2000. http://www.saladeprensa.org/art99.htm [3 de enero 2009] 40 Villanueva Ernesto y Carpizo Jorge. Derecho a la Información y Derechos Humanos. Universidad Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2000, p 170-171.

54

A su vez dentro del campo de la libertad informativa, el marco teórico jurídico distingue dos tipos de sujeto: Sujeto activo: la persona que puede hacer uso de este derecho, existen legislaciones regionalistas y otras en donde se permite que cualquier persona sin importar su lugar de residencia pueda ejercer el derecho a saber. Sujeto pasivo: toda persona que ejerza gasto público sin importar que sea de derecho público o privado, tendrá la obligación de rendir cuentas respecto al uso y destino de esos recursos.

La tradición europea establece que el derecho a la información tuvo sus raíces en Suecia en 1766, donde se reconoció por primera vez que todos los particulares tienen el derecho a leer y acceder a expedientes en poder del Estado, en este caso, de un Estado monárquico. La norma fue promovida por el economista Anders Chydenius y llamada Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas (Freedom of Press and the Right of Access to Public Records Act).

En la actualidad la mayoría de los países del Viejo Continente cuentan con esta garantía, sin embargo a pesar de los avance jurídicos, sólo 71 países en el mundo reconocen el derecho a saber, entre los que se encuentran naciones con bajo nivel económico, como Azerbaiyán, Belice, Islas Fiji, Liberia, Turquía y Zimbawe.

Este derecho se reconoció por primera vez en la comunidad internacional en 1948 en el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)41: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión y de opinión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir información e ideas, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras por cualquier medio de expresión”.

41

NACIONES UNIDAS. Declaración Universal de los Derechos Humanos. [28 de diciembre 2008] 55

Mapa 1: En color oscuro, países que cuentan con leyes de acceso a la información a nivel constitucional o 42

en leyes secundarias .

Transparencia en el mundo. Según reportes de diversos organismos como Transparencia Internacional43, la mayor parte de las naciones que han adoptado la transparencia y la rendición de cuentas, no lo han hecho a través de códigos de conducta ni tampoco de las buenas intensiones de quienes manejan dinero público, ha sido a través de constituciones, leyes estatales o locales.

Esta organización civil a través de diversos informes señala que el avance en el derecho a que los ciudadanos conozcan a través de una Ley lo que hacen sus gobernantes, se da principalmente en estados con mayores niveles democráticos y también, con estabilidad económica. En la cronología después de Suecia (1766), fue lento el proceso para reconocer este derecho en las leyes: Colombia (1888), Finlandia (1951), Estados Unidos (1966), Dinamarca y Noruega (1970), Australia y Nueva Zelanda (1982), Canadá (1983), Filipinas y Australia (1987).

Después de 1990, la mayoría de las naciones que en la actualidad cuentan con ley, aprobaron sus respectivas normas como: Italia (1990), Ucrania (1992), España (1992), 42

Datos obtenidos según la asociación Freedom of Information (http://www.freedominfo.org/index.htm). La organización civil opera en más de 110 países, donde a través de encuestas y estudios descriptivos, mide el nivel de corrupción entre la sociedad y los demás poderes. 43

56

Portugal (1993), Belice (1994), Bélgica (1994), Islandia (1996), Corea del Sur (1996), Tailandia (1997), Irlanda (1997), Israel (1998), Letonia (1998), República Checa (1999), Albania (1999), Georgia (1999), Grecia (1999), Japón (1999), Liechstenstein (1999) y Trinidad y Tobago (1999).

Para la presente década continuó a nivel internacional el interés por avanzar en materia de acceso a la información: Sudáfrica (2000), Inglaterra (2000), Eslovaquia (2000), Bosnia y Herzegovina (2000), Bulgaria (2000), Lituania (2000), Moldavia (2000), Estonia (2000), Polonia (2001), Rumania (2001), Panamá (2002), Pakistán (2002, Jamaica (2002), Perú (2002), Tayikistán (2002), Uzbekistán (2002), Angola (2002) y México (2002) entre otras naciones. En los últimos tres años Azerbaján, Alemania, Montenegro, Uganda, Macedonia, Chile y Guatemala, han integrado el derecho a saber en sus leyes nacionales. Transparencia internacional.

En América Latina el proceso de aceptación del derecho a saber ha sido lento. Entre los países que ya tiene ley se encuentran Jamaica, Panamá o Ecuador44. Sin embargo la mayoría de los países del Continente carecen de normatividad con ejemplos extremos, como Argentina, donde desde el año 2004 el congreso federal mantiene “congelada” una iniciativa para llevar el derecho a saber a nivel constitucional.

Derecho a saber en el mundo

Continente

Países con ley

Europa

36

América

15

Asia

14

África

4

Oceanía

2

Total

71

Gráfica 1. Leyes de acceso a la información por continente.

44

Villanueva Ernesto, Derecho de Acceso a la Información Pública en América Latina. Universidad Nacional Autónoma de México. Distrito Federal, 2003, p. 538 57

A nivel global se pueden establecer determinados “principios” que aparecen en la mayoría de las normas de acceso a la información que permanecen vigentes. Parte de estos considerandos se integraron en las leyes mexicanas, incluyendo el campo jurídico informativo de Zacatecas. Entre los principios generales se encuentran: 

Información de oficio: datos, archivos o documentos a disposición de los ciudadanos.



Sujetos obligados: instituciones o entes que deben cumplir la ley.



Límites del derecho a la información: datos que por sus características invadan otros derechos y pueden representar un riesgo. Las leyes incluyen dos tipos de información, la reservada y la confidencial.



Forma de solicitud: mecanismo a través del cual los interesados piden información al sujeto obligado.



Prueba de daño: se refiere a la hipótesis mediante la cual los sujetos obligados pueden motivar la no apertura de información. Dichos supuestos se basan en el hecho de que es mayor el riesgo de liberar los datos que el interés por darlos a conocer.



Vías de inconformidad: formas a través de las cuales los solicitantes pueden impugnar la respuesta de un sujeto obligado.



Versiones públicas: documentos a disposición de la sociedad donde se suprime información que pueda generar algún daño.



Cultura de la transparencia: responsabilidad del Estado para promover y difundir el derecho a saber entre todos los sectores sociales.

Principios globales.

Los anteriores principios son divergentes entre las normas internacionales, incluso llegan a ser contradictorias con el propio derecho. Algunas de estas diferencias se encuentran en aspectos como45:

Cobertura: La mayoría de las normas no incluyen a las mismas entidades, esto genera que no existan leyes homogéneas. Por ejemplo, algunas normas dejan “fuera” de la transparencia a empresas paraestatales, asociaciones civiles o sindicatos que reciben recursos púbicos, fideicomisos, partidos políticos, etcétera. También hay criterios contrarios en cuanto a definir al mismo derecho: mientras Pakistán considera 45

Ackerman John. Leyes de Acceso a la Información en el Mundo. Cuadernillos de Transparencia, IFAI. México 2005, p.12-38 58

que es aquello referente a “asuntos oficiales”, Sudáfrica va más allá de la propia esfera púbica al afirmar que es transparente todo aquello que sea de “interés humano”46. Órgano de control: sólo 12 países47 en el mundo establecen en sus leyes la creación de

un

organismo

independiente

que

garantice

el

derecho

a

saber.

Las

inconformidades ante el “ombudsman” de la información también son divergentes, por ejemplo puede apelarse ante el mismo sujeto obligado, ante un instituto que recomienda o ante un órgano que obliga a través de sanciones. Facilidad de Acceso: la mayoría de los países no contempla la publicación de indicadores de gestión o “información de oficio, lo cual complica el ejercicio de este derecho en las naciones que carecen de tal obligación. Esta ausencia se registra incluso en países desarrollados como Japón.

Por otro lado, también hay naciones cuyas normas tienen mecanismos que impiden en cierta medida el acceso a datos públicos, como en Zimbawe48, donde la ley establece que para que un periodista pueda ejercer la libertad de información, debe de obtener primero una licencia autorizada por el gobierno.

Excepciones: no existen criterios generales sobre la información que no debe de ser pública o bien, que puede ser pública en determinadas partes. Algunas normas contemplan la “prueba de daño” (public interest overrride), otras reservan datos que puedan poner en riesgo la “seguridad nacional” como la Ley de Información de Estados Unidos o como la norma inglesa, que considera datos reservados las “comunicaciones con su majestad”.

Sobre este último punto cabe destacar que en gran parte de la legislación internacional, el caso de los datos personales o también llamados “Habeas Data”, cobran importancia, incluso hay naciones que tienen leyes específicas sobre datos personales. En México entidades como Colima, contempla una norma especial para resguardar la información “sensible” o “íntima”.

46

Ley de Acceso a la Información y Transparencia de Sudáfrica. Los países que cuentan con órganos garantes que vigilan y promueven el derecho a la información son Bélgica, Canadá, Estonia, Francia, Hungría, Irlanda Letonia, México, Portugal, Eslovenia, Tailandia e Inglaterra. 48 Ley de Acceso a la Información y Protección de la Privacidad de Zimbawe. 47

59

Gráfica 2. El contexto del hábeas data dentro de la información pública.

Teóricamente el hábeas data es una garantía procesal que surge del “hábeas corpus”49, con lo cual el individuo tutela su derecho de intimidad y de vida privada, teniendo a su vez el derecho de acceder a información que le concierne a su propia persona. Los datos personales que estén depositados en la entidad pública, el propietario (individuo) tiene la “autodeterminación informativa”, para modificar o corregir la información. En el contexto mundial algunas leyes regulan el hábeas data, como en Suecia50, donde existe control de la información de la vida privada a través de un consejo de inspección. Otros países como España51 tienen legislaciones que previenen ataques contra el honor y protegen información de la vida íntima y familiar de los individuos.

Gráfica 3. Contenidos que aparecen a nivel mundial en la regulación del derecho de acceso a la información pública. 49

Othon Sidou, J. María. Las nuevas figuras del derecho procesal constitucional brasileño: mandamiento de ejecución y hábeas data. La Ley. Buenos Aires, Argentina, 1992, p. 1016 50 La Ley de Datos Personales de Suecia fue publicada en 1999. 51 Ley Orgánica de Protección de Datos Personales de España. 60

A pesar del avance que presentan algunas regiones del mundo en materia de acceso a la información, como la Unión Europea o la zona escandinava, ha quedado comprobado que las naciones que tienen problemas democráticos, que se encuentran en difíciles situaciones económicas o de inestabilidad social, como es la zona del Oriente Medio y el continente africano, el reconocimiento del derecho a saber es prácticamente nulo.

61

CAPITULO VII

DERECHO A SABER EN MÉXICO: ORIGEN Y CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS

62

DERECHO A SABER EN MÉXICO: ORIGEN Y CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS.

Marco histórico y jurídico.

Es de señalar que el marco jurídico mexicano sobre este tema tiene sus orígenes en el artículo 29 de los Elementos Constitucionales de 1811 elaborados por Ignacio López Rayón. En tal precepto se defendió por primera vez la libertad de expresión, al establecerse que “habrá una absoluta libertad de imprenta en puntos puramente científicos y políticos, con tal que estos últimos observen las miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas”.

El legado de López Rayón fue trasladado en el periodo reformista de 1857, del articulado 29 al Artículo Sexto de la norma nacional, donde fue cambiada parte de la semántica: “las manifestaciones de las ideas no pueden ser objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa”.

Para 1917, con la promulgación de la Constitución, la libertad de expresión quedó en el mismo articulado, en el Sexto Constitucional. En este periodo se reconocieron otras garantías ligadas a las libertades informativas: en el Artículo Séptimo la libertad de imprenta, y en el Octavo el derecho de petición. Este mismo año fue establecida la Ley de Imprenta, misma que hasta la fecha constituye un “cadáver jurídico”, al ser inoperante y anacrónica. El Artículo Sexto derivado de la Constitución de 1917 cita textualmente52: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público”.

Esta libertad se complementa con la libertad de imprenta y el derecho de petición:

Artículo 7o. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y 52 MEXICO. Cámara de diputados. Reforma 2009. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2009.161 p. 63

a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.

Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

Por otro lado, al ser un tema nuevo, el derecho a la información ha sido confundido en varias ocasiones con la libertad de expresión53. En el país, ambas garantías están basadas en el Artículo 6º de la Constitución, sin embargo debe hacerse una distinción al respecto:

-

Las libertades de expresión es un medio, basado en el ejercicio de emitir ideas, opiniones y juicios de valor por cualquier medio. Dicha libertad de expresión es la base fundamental de otra libertad, la libertad de prensa, con la única diferencia que esta última se emite a través de un canal de comunicación masivo.

-

Las libertades de información son el ejercicio del individuo para buscar, procesar y difundir hechos de carácter público o de interés social. Por tal motivo la libertad de expresión es sólo una parte de la libertad de información o derecho a la información.

En el país, la libertad informativa además de estar garantizada en la Constitución y otras normas secundarias, también es reconocida por el Gobierno de México a través de distintos acuerdos firmados ante la comunidad internacional. Entre dichos acuerdos se encuentran:

-

Declaración Universal de los Derechos Humanos, firmada por México en 1948.

-

Pacto

Internacional

de

Derechos

Civiles

y

Políticos,

aceptado

internacionalmente en 1966 y ratificado por el gobierno de la República en mayo de 1981.

53

Villanueva, Ernesto. Derecho de la Información. Editorial Porrúa. México 2006, p. 58-59. 64

-

Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificado por el gobierno federal en 1969.

Cabe señalar que de acuerdo al Artículo 133 de la Constitución mexicana, los acuerdos o tratados firmados internacionales54 por el presidente de la República y avalados por el Senado, se convierten en “ley suprema” para la Nación, adquiriendo una validez similar a las normas locales, pero no por encima de la Constitución.

Derecho a la

Libertad de

información

expresión

Libertad de prensa

Quien escribe en

Sujeto

Todas las

Todas las personas

personas

periódicos o revistas y quien sea dueño de los mismos

Objeto

Contenido

Hechos, opiniones

Cualquier opinión,

Hechos, opiniones e

e ideas que sean

representación o

ideas contenidas en

de utilidad social

idea subjetiva de la

una publicación

realidad

periódica

Facultad de

Facultad de

Facultad de difundir

difundir, recibir e

difundir

investigar

Límites

Los que suponga

Los que deriven de

Medidas que la ley y el

convivencia con

su convivencia con

poder político

otros derechos

otros derechos

establecen

humanos

humanos

55

Gráfica 4. Las tres libertades de la información y su vinculación propositiva .

Después de la integración de la libertad de imprenta y de expresión en la Constitucional de 1917, el derecho a saber se convirtió en tema de interés público hasta 1977, cuando por iniciativa del entonces presidente José López Portillo, se presentaron varias propuestas para reformar la Constitución. 54

El reconocimiento de la importancia de la libertad de información por parte del gobierno mexicano a través de la firma de tratados internacionales y la reforma del Artículo Sexto Constitucional en 1977, llevaron el tema del derecho a saber, a convertirse en una necesidad democrática. 55 Zurmendi, Ana. Derecho de la información. Editorial Aunsa. España 2001, p. 31. 65

La iniciativa tiene sus orígenes en los principios del Gobierno Federal de 197656, donde se estableció que “el derecho a la información constituye una nueva dimensión de la democracia”. El primero de diciembre de dicho año en su toma de posesión López Portillo afirmó: “En una economía mixta en la que los procesos mercantiles también se garantizan, menester es garantizar que quienes por la fortuna no tienen medios, tengan sí la seguridad de informar y ser informados”.

A iniciativa del poder Ejecutivo el 30 de diciembre de 1977 se presentó ante el Congreso

de

la

Unión

la

iniciativa

que

pretendía

modificar

17

Artículos

Constitucionales incluyendo la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, donde se “estima conveniente establecer como prerrogativas de los partidos políticos su acceso permanente en la radio y la televisión, sin restringirse a los periodos electorales”. Al término del periodo de sesiones los diputados aprobaron anexar al Artículo Sexto Constitucional la frase: “El derecho a la información será garantizado por el Estado”.

Además de este concepto integrado en el Artículo 6º constitucional, que extiende su campo de libertad en los artículos Séptimo y Octavo, hay otros ordenamientos que también están vinculados al derecho a la información en México:

-

Ley de Imprenta

-

Ley Federal de Radio y Televisión, incluyendo su Reglamento

-

Ley de Vías Generales de Comunicación

-

Ley Federal de Telecomunicaciones

-

Ley Federal de Cinematografía

-

Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas

-

Ley General de Salud y sus reglamentos

-

Reglamento del Servicio de Televisión por Cable

-

Acuerdo para la creación de la Productora e Importadora de Papel S.A. (PIPSA)

56

-

Decreto por el que se creó el Instituto Mexicano de la Radio

-

Códigos Civiles (Federal, del Distrito Federal y de los Estados)

-

Códigos Penales (Federal, del Distrito Federal y de los Estados)

-

Diversas tesis de jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación

La propuesta del Estado se basaba en el Plan Básico del Gobierno Federal de 1976. 66

Antecedentes de la Ley Federal.

Durante los años 1983 y 1998 se presentaron algunos esfuerzos de las organizaciones civiles, grupos de académicos, periodistas e investigadores, quienes impulsaron la reforma en materia de información para crear la base normativa del derecho mencionado desde 1977 en la Constitución y quitar el vacío existente que permitía a las autoridades actuar con discrecionalidad en su función pública57.

En ese periodo se llevaron a cabo desde foros hasta reuniones regionales en las entidades federativas para reglamentar el derecho a saber58, propuestas que no lograron concebir alguna ley, pero sentaron las bases para el advenimiento de las normas de transparencia en la primera década del siglo XXI. Durante este lapso destaca la propuesta llamada “Iniciativa de Ley Federal de Comunicación Social”, concluida el 22 de abril de 1997, la cual buscaba actualizar parte del marco jurídico de la comunicación y la información mexicana59, sin embargo nunca fue aprobada por los diputados. Entre los objetivos que incluía se encuentran:

-

La protección del secreto profesional del los periodistas, a fin de garantizar la seguridad de sus informantes.

-

Garantizar el derecho de réplica de los ciudadanos ante los medios de comunicación, con el propósito de que la sociedad tenga un mecanismo para aclarar la información que se le adjudicó. Tal derecho de réplica sólo estaba reglamentada en la Ley de Imprenta, dejando fuera a los medios de comunicación electrónicos.

-

Crear la cláusula de conciencia de los periodistas.

-

La conversión de los medios de Estado en verdaderos medios de servicio público (para que éstos no sean únicamente voceros del Poder Ejecutivo).

57

Leeré, Beatriz. Boletín Amedi. Revista Mexicana de Comunicación. Abril 2001, México, p. 12 Carpizo, Jorge y Villanueva, Ernesto, Crónica de los frustrados intentos reformistas. Revista Mexicana de Comunicación. No 68, abril 2001, México, p. 7-19 59 Iniciativa de Ley Federal de Comunicación Social. LVI Legislatura Federal. Comisión Especial de Comunicación Social, México, 1997. 58

67

-

Establecer el derecho de la sociedad a recibir información de interés público y la obligación correlativa de las entidades públicas de proporcionarla. Se trata de que la información publicada en los medios sea fidedigna, y obligue a la autoridad a presentarla sin maquillajes u obstáculos.

-

Transparentar el ejercicio en gastos de publicidad oficial atendiendo a criterios objetivos de tiraje, difusión e impacto social de las publicaciones por encima de intereses políticos-económicos.

-

Eliminar la difusión de “gacetillas” (noticias pagadas) y transparentar la publicidad, a fin de garantizar que lo que llegue a la sociedad identifique su procedencia y objetivo.

-

Crear una instancia pública cuyo objetivo sea el de conciliar conflictos entre los actores

del

proceso

de

comunicación

(ciudadanos,

Estado,

medios,

trabajadores de los medios). El ombudsman o procuraduría de la información, es una instancia defensora de la comunicación que opera ya en algunas democracias.

Otro hecho importante ocurrió en 1998 cuando la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía del Congreso Federal, encabezada por el diputado panista Javier Corral Jurado, se dio a la tarea de realizar una serie de consultas con especialistas, periodistas, comunicólogos, sindicatos, organizaciones civiles y editores entre otros sectores, para encontrar las líneas generales de la regulación informativa.

Después de este esfuerzo surgió el más importante movimiento registrado hasta la fecha: en mayo de 2001, alrededor de 80 medios de comunicación, académicos y la sociedad civil organizada dieron a conocer el “Acuerdo de Oaxaca” que establecía entre otros puntos la necesidad de reformar las leyes en materia de comunicación y proporcionar al ciudadano la facultad de ejercer el derecho a la información. Este hecho fue el primer avance serio para lograr la publicación de las primeras leyes de acceso en el país60.

La declaratoria del Grupo Oaxaca perseguía entre otros fines:

60

Flores Preciado, Evangelina. La Evolución del Derecho a la Información en México. Universidad Autónoma de Baja California. Revista Realidad Jurídica, Volumen 1, No. 1, 2004, p.21 68



Adecuación del texto constitucional para precisar el principio de que la información pública en posesión de los poderes del Estado, le pertenece a los ciudadanos;



Legislar para que los diferentes órganos del Estado y todas aquellas empresas privadas que reciben recursos públicos sean sujetos obligados a proporcionar la información que requieran los ciudadanos;



Establecer sanciones para imponerlas a los servidores públicos que injustificadamente incumplan su deber de proporcionar la información que les soliciten;



Establecer con claridad un capítulo de excepciones y asegurarse de que éstas sean mínimas;



Crear un órgano independiente que resuelva las controversias entre los particulares y la autoridad, y



Reformar y derogar todas las disposiciones jurídicas y reglamentos que se oponen al derecho a la información.

Entre los años 2001 y 2002, una especie de “boom” por regular el derecho a la información pública se registró en los primeros proyectos, que por cierto nunca fueron aprobados, entre los que se encuentran: 

Nuevo León. Iniciativa de Ley de Acceso a la Información presentada por el PRI en el Congreso local.



Guanajuato. Iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública del Estado y los Municipios, presentada por la bancada priista en la Legislatura.



Querétaro. Iniciativa de Ley de Derecho a la Información y Derecho de Petición contenidos en los artículos 6º y 7º Constitucional, presentada por el diputado independiente Marco Antonio León.



Gobierno Federal: iniciativa de Ley de Acceso a la Información presentada en el Congreso de la Unión por el legislador Luis Miguel Barbosa Huerta del PRD.

En Tamaulipas y Jalisco también aparecieron propuestas durante este periodo, pero los Congresos locales nunca dieron “luz verde” y los proyectos terminaron en la historia legislativa.

69

A nivel nacional el Gobierno Federal a través de la Secretaría de la Contraloría, entonces a cargo de Francisco Barrios, elaboró la segunda propuesta -a la anteriormente anunciada por un legislador perredista- para garantizar el derecho a la información. El proyecto fue enviado a los legisladores el 4 de diciembre de 2001. Dos días después, el 6 de diciembre, el “Grupo Oaxaca”61 -cuyo nombre fue bautizado por Ginger Thompson, corresponsal del New York Times en México- presentó la iniciativa “Ley Federal de Acceso a la Información Pública”, elaborada por un grupo técnico integrador por investigadores, académicos y periodistas. El proyecto fue respaldado por la mayoría de los partidos de oposición al entonces gobierno federal. Primeras Leyes.

La historia demuestra que los primeros indicios para intentar darle cuerpo al derecho a saber, ocurrieron cuando varias legislaturas y diputados propusieron diversas iniciativas para crear leyes en materia de comunicación que garantizaran varios aspectos contenidos en el derecho a la información como son el acceso a la información, la transparencia de recursos con fines publicitarios, el secreto profesional de los periodistas y el derecho de réplica por parte de los ciudadanos cuando sean víctimas de calumnias o por difamación de parte de algún medio informativo.

El 23 de abril de 2002, Sinaloa se convirtió en el primer Estado en el país en publicar una norma de transparencia, incluso antes que la norma federal62. La Ley Estatal de Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa fue presentada por el entonces gobernador de dicha entidad Juan S. Millán. Diseñada por académicos del Grupo Oaxaca la norma se consideró en aquellos años como la ley más avanzada.

Un día después, el 24 de abril del mismo año, después de cuatro meses de haber sido presentadas varias iniciativas a nivel federal, la Cámara de diputados aprobó por mayoría, con 411 votos a favor, el dictamen de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG). Los representantes sociales retomaron la propuesta del Grupo Oaxaca como la columna vertebral de la

61

Villanueva, Ernesto. Derecho comparado de la información. IIJ-UNAM. México, No 1, enero de 2003, p. 19 62 Versiones tomadas de los diarios La Jornada, Reforma y El Universal, en la edición del 8 de junio del 2001. 70

nueva ley. De último minuto añadieron más sujetos obligados que no habían sido considerados63.

Para el 26 de abril, fue publicada en Periódico Oficial de Sinaloa la Ley Estatal, garantía jurídica que en su Artículo Quinto establecía la primera definición legal sobre el derecho a saber: La prerrogativa que tiene toda persona para acceder a la información creada, administrada o en poder de las entidades públicas, en los términos de la presente Ley. La promulgación de esta Ley tuvo repercusiones en otros estados donde se preparaban nuevas iniciativas: Nuevo León, Michoacán y Guanajuato.

La noche el 30 de abril de 2002 la LFTAIPG fue avalada por el Senado de la República, con lo cual quedó establecido como sujetos obligados de este marco jurídico los Poderes de la Unión, los órganos autónomos como son el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos64.

El 11 de junio del año 2002, la LFTAIPG fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, entrando en vigor un día después para todos los sujetos obligados a cumplir la norma, dando como plazo un año para su uso, es decir, para el 12 de junio de 2003, para que los ciudadanos pudieran ejercer el derecho a saber a través de solicitudes de información presentadas ante la autoridad competente.

Dicho plazo obedece a varios factores, por ejemplo, la Ley obliga a las dependencias del Gobierno Federal a crear

una oficina especial para atender peticiones de

información llamada Unidad de Enlace, así como a la publicación de la información de oficio a través de páginas en internet y la creación de sistemas para preservar archivos públicos. Todo este andamiaje no existía a nivel central, ni tampoco a nivel de los Estados y mucho menos en los municipios.

63

Acuña Llamas, Francisco Javier. Derecho comparado de la Información. IIJ-UNAM. México, No 11, enero de 2008, p.34. 64 Concha, Hugo et al., Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la información. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM-USAID. México 2004, p. 79-88 71

Las características que conformaron el Decreto de la Ley Federal, pueden englobarse en 10 apartados65:

-

Disposiciones generales: definiciones de los términos que integra la norma en la materia.

-

Obligaciones de transparencia: publicación libre de indicadores internos de gestión, como salarios, nóminas, gastos en viáticos, endeudamiento, etc.

-

Límites del derecho: información reservada y confidencial. Para la negativa de información se establecen diversas hipótesis, como es la seguridad nacional, la propiedad intelectual, daño al patrimonio público o a la vida íntima.

-

Protección de datos personales: mecanismos de protección a la información de la vida privada, como el origen étnico o la ideología.

-

Cuotas de acceso: costos que deberá de pagar el solicitante por obtener la información. La ley federal establece como único costo, lo que sea erogado en material de reproducción.

-

Unida de Enlace: mecanismos para recibir y responder solicitudes ciudadanas. El sujeto obligado tiene un plazo de 20 días hábiles máximo para responder una petición.

-

Organismo autónomo de vigilancia: instancia encargada de dar cumplimiento de la nueva garantía jurídica.

-

Procedimiento de solicitud: formas para pedir datos, archivos o documentos a través de medios remotos o en forma presencial. La Ley incluye la posibilidad para que los ciudadanos realicen solicitudes a través de internet, ante lo cual fue desarrollado el Sistema de Solicitudes de Información (SISI).

-

Inconformidades: impugnaciones presentadas por los ciudadanos ante el órgano garante cuando consideren que existió violación al derecho a saber. El solicitante cuenta con 10 días hábiles después de recibir la información para presentar alguna queja.

-

Responsabilidades: la norma federal basa las sanciones en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Uno de los más grandes avances que tiene la LFTAIPG se encuentra en el Artículo Séptimo, una serie de indicadores llamados “información de oficio”, los cuales deben de ser publicados por los sujetos obligados sin necesidad de que existe alguna

65

MEXICO. Ifai. 2002. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. 2002. Junio 2006. 72

petición de por medio. Por primera vez en la historia contemporánea de México esta información sería abierta. Los indicadores incluyen66:

I. Su estructura orgánica; II. Las facultades de cada unidad administrativa; III. El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes; IV. La remuneración mensual por puesto, incluso el sistema de compensación, según lo establezcan las disposiciones correspondientes; V. El domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde podrán recibirse las solicitudes para obtener la información; VI. Las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos; VII. Los servicios que ofrecen; VIII. Los trámites, requisitos y formatos. En caso de que se encuentren inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios o en el Registro que para la materia fiscal establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán publicarse tal y como se registraron; IX. La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución, en los términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el caso del Ejecutivo Federal, dicha información será proporcionada respecto de cada dependencia y entidad por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, en los términos que establezca el propio presupuesto; X. Los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto obligado que realicen, según corresponda, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, las contralorías internas o la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, las aclaraciones que correspondan; XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio; XII. Las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, especificando los titulares de aquellos; XIII. Las contrataciones que se hayan celebrado en términos de la legislación aplicable detallando por cada contrato:

66

Indicadores establecidos en la LFTAIPG de 2003 y su reforma del 2004. 73

a) Las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contratados; en el caso de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico; b) El monto; c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el contrato, y d) Los plazos de cumplimiento de los contratos; XIV. El marco normativo aplicable a cada sujeto obligado; XV. Los informes que, por disposición legal, generen los sujetos obligados; XVI. En su caso, los mecanismos de participación ciudadana, y XVII. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante, además de la que con base a la información estadística, responda a las preguntas hechas con más frecuencia por el público.

La LFTAIPG establece que los indicadores deberán de publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión para las personas, que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.

La norma conformada por 64 artículos distribuidos en cuatro capítulos, obliga al gobierno federal a garantizar el derecho a la información a través de dos formas: a) la publicación de datos a través del uso de las tecnologías de información67, y b) la recepción y respuesta a solicitudes de información que hacen los ciudadanos en forma escrita.

La norma federal también contempla la creación de un ente descentralizado del Poder Ejecutivo federal, encargado de vigilar el derecho a la información pública y atender inconformidades ciudadanas cuando se considere que se violó el derecho a saber. El Artículo 33 de la LFTAIPG incluye las funciones del nuevo instituto: “es un órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades”.

67

El Artículo 7º de la Ley Federal de Transparencia, obliga a más de 240 dependencias del gobierno federal (sujetos obligados), a crear un portal electrónico sobre transparencia donde deben publicarse en forma periódica indicadores de gestión. 74

Entre septiembre y noviembre del mismo año, fueron nombrados los cinco integrantes del nuevo organismo. El 20 de diciembre de 2002 nació el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y el 31 de marzo de 2003, fueron presentadas las primeras denuncias ciudadanas.

La LFTAIPG pudo ser utilizada por los ciudadanos a partir del 12 junio de 2003. Su entrada en vigor demostró la aun precaria cultura de los servidores públicos para proporcionar información a los ciudadanos. La autoridad federal se enfrentaba a un nuevo derecho, a la democratización de la información y a la ruptura de candados que durante décadas habían permanecido cerrados.

La asociación civil Libertad de Información México (Limac), publicó el primero de julio de 2003, un monitoreo68

realizado a 32 Unidades de Enlace durante cinco días

después de haber entrado en vigor la noma federal con el fin de detectar qué dependencias son las que cumplen con este ordenamiento jurídico y cuáles presentan deficiencias en la entrega de información a los solicitantes.

De acuerdo a los resultados, la Procuraduría General de la República (PGR), la Cámara de Diputados, la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y Petróleos Mexicanos (PEMEX), fueran las dependencias que ofrecieron el servicio más deficiente para atender a los ciudadanos que con base en la ley acudieron a solicitar datos. Algunos elementos detectados fueron la aplicación de “interrogatorios” de intimidación en el momento de la elaboración de la solicitud por parte de personal de la PGR, la inexistencia de una Unidad de Enlace en el Congreso de la Unión, una actitud hostil ante los solicitantes en la SEDENA, desorientación y difícil acceso en la SEGOB y acceso complejo en Petróleos Mexicanos donde sólo se atendía por internet las solicitudes, cuando esta herramienta debería de ser sólo una opción.

A través de esta investigación se buscó evaluar entre otros elementos el acceso fácil y la ubicación de las oficinas de las Unidades de Enlace; infraestructura de las oficinas de atención; orientación en el servicio de acceso y su procedimiento, así como uniformidad en los costos y formas de pago para obtener la información solicitada.

68 Libertad de Información-México LIMAC. Informe de Proyecto de Monitoreo de la implementación de la Ley Federal de Transparencia Acceso a la Información Pública Gubernamental: Servicio de las Unidades de Enlace. México, Junio 2003. 75

Este monitoreo también se aplicó a otros sujetos obligados como el Archivo General de la Nación, el Banco de México, la Comisión Federal de Electricidad, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de Seguridad Pública y la Universidad Nacional Autónoma de México.

Fue detectado que a los solicitantes se les exigía una identificación para ingresar a la Unidad de Enlace, lo cual representaba un obstáculo, puesto que al elaborar la solicitud según la ley federa, no se requiere acreditar personalidad. En contraparte, el monitoreo reveló que sólo cinco Unidades de Enlace cumplieron con los requisitos mínimos de acceso a la información: Secretaría de Economía, Cámara de Senadores, Procuraduría Federal del Consumidor, Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y la Comisión Federal de Electricidad.

Durante el 2003, primer año de puesta en marcha de la LFTAIPG, los ciudadanos presentaron al gobierno federal 22 mil 488 solicitudes por internet mediante el sistema SISI, mientas que mil 609 personas lo hicieron en forma presencial. En dicho periodo, se emitieron 21 mil 276 respuestas por parte de los sujetos obligados, de las cuales se derivaron 635 recursos de revisión ante el IFAI. Las cifras indican que las personas utilizan más el derecho a la información a través de las nuevas tecnologías.

Solicitudes recibidas*, Respuestas y Recursos presentados al 07/05/2009 CONCEPTO

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

TOTAL

ELECTRÓNICAS

22,488

35,055

47,874

57,739

92,261

102,297

41,685

399,399

SOLICITUDES MANUALES

1,609

2,677

2,253

2,474

2,462

2,953

1,270

15,698

Total de solicitudes

24,097

37,732

50,127

60,213

94,723

105,250

42,955

415,097

19,831

31,744

42,673

51,169

81,439

89,092

34,750

350,698

RESPUESTAS ELECTRÓNICAS RESPUESTAS MANUALES

1,445

2,369

1,925

1,929

1,948

2,328

1,030

12,974

Total de respuestas

21,276

34,113

44,598

53,098

83,387

91,420

35,780

363,672

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

13,978,771

3,477,388

22,422,777

635

1,431

2,639

3,533

6,053

2,150

21,305

CONSULTAS DE INFORMACIÓN DE OFICIO RECURSOS ANTE EL IFAI

4,966,61 8 4,864

69

Gráfica 5. Estadísticas de 2003-2009 en materia de solicitudes de información a nivel federal .

69

Las cifras y estadísticas sobre solicitudes y recursos de revisión del gobierno federal son de libre acceso en el portal del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFA): www.ifai.org.mx 76

En la actualidad, el acceso a la información en todo el país está transitando hacia la digitalización y dejando atrás la solicitud presencial, la identificación que se pide al solicitante e incluso la firma de la petición.

En 2006 el Banco Mundial y el IFAI firmaron un convenio de colaboración a través del cual se entregó al gobierno mexicano los recursos necesarios para crear un sistema de información compatible y libre, mediante el cual cualquier ciudadano podrá ejercer el derecho a saber no sólo hacia el gobierno federal, sino a cualquier entidad pública en el país sujeta de la norma. Con tal convenio, en el año 2008 el sistema SISI se convirtió en el sistema INFOMEX.

La Reforma Constitucional.

En la ciudad de Guadalajara, Jalisco, el 22 de noviembre de 2005, en un foro de transparencia los titulares de los Poderes Ejecutivos de Aguascalientes, Chihuahua y Zacatecas, Luis Armando Reynoso, José Reyes Baeza y Amalia García Medina, respectivamente, firmaron la llamada “Declaratoria de Guadalajara”, a través de la cual se planteó la necesidad que establecer principios mínimos constitucionales para homologar las leyes de acceso a la información.

La búsqueda de tal homologación obedecía a varias causas:

a. Las leyes estatales y las federales presentaban divergencias e incluso contradicciones, semejantes a la experiencia internacional; b. No estaban reconocidos los principios básicos del derecho a la información en la Constitución, sólo se mencionaba “el derecho a la información será garantizado por el Estado”; c. Era necesaria una reforma constitucional para posteriormente encuadrar a las leyes derivativas con aspectos básicos y obligatorios.

Posteriormente en diciembre del año 2006, el gobernador de Chihuahua, José Reyes Baeza Terrazas, propuso ante la Junta Local de Coordinación Política, otra iniciativa para reformar la Constitución en materia de derecho a la información pública. Coordinadores de ocho partidos políticos, llevaron ante la Cámara de diputados la propuesta. La “Declaratoria de Guadalajara” y la propuesta de Chihuahua, llegaron como un proyecto único ante la Cámara de diputados.

77

Para marzo de 2007 el Pleno del Congreso federal aprobó por unanimidad el Dictamen para reformar el Artículo 6º de la Constitución y lo remitió al Senado de la República para su análisis. Un mes después, las comisiones de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos aprobaron el dictamen de la cámara revisora.

El 13 de junio de ese mismo año, la Cámara del Senado ratificó la existencia de mayoría en el Constituyente permanente. El 20 de julio fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la reforma al Artículo Sexto de la Constitución Política Mexicana. Con su aprobación, se abrió un periodo para que los Congresos de los Estados reformaran las respectivas leyes locales y las “encuadraran” a las nuevas exigencias constitucionales.

El Decreto de reforma adiciona en un segundo párrafo nuevas fracciones al Artículo Sexto de la Constitución. El texto añadido comprende siete puntos sustanciales de obligatoriedad para la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias:

I.

Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.

II.

La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.

III.

Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.

IV.

Se

establecerán

mecanismos

de

acceso

a

la

información

y

procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

V.

Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios 78

electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.

VI.

Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.

VII.

La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

Los plazos que estableció la reforma incluían un año para que todas las leyes se adecuaran, es decir, a más tardar el 21 de julio de 2008; y dos años para la implementación de un sistema electrónico para recibir solicitudes de información, con un periodo de vencimiento al 21 de julio de 2009.

En la actualidad los 32 Estados del país cuentan con leyes de acceso a la información pública reformadas, además de la normatividad federal.

Cada ley tiene sus características propias basadas en principios generales que establece la Constitución. La modificación constitucional incluye la integración de las entidades a sistemas electrónicos para recibir peticiones ciudadanas, como lo establece el Artículo Transitorio número tres: “La Federación, los Estados y el Distrito Federal deberán contar con sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión a los que se refiere este Decreto, a más tardar en dos años a partir de la entrada en vigor del mismo. Las leyes locales establecerán lo necesario para que los municipios con población superior a setenta mil habitantes y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal cuenten en el mismo plazo con los sistemas electrónicos respectivos”.

Cabe señalar que las instituciones dependientes del Ejecutivo Federal desde el año 2003 tienen la obligación de publicar sus indicadores de transparencia en páginas web y atender solicitudes vía internet, pero ahora con la reforma constitucional del año 2007, hasta el primer cuatrimestre del año 2009, se integraron al proyecto INFOMEX 79

para atender peticiones por la red de redes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), y el Instituto Federal Electoral (IFE).

Mapa 2. En color oscuro, estados donde opera INFOMEX. Datos actualizados al mes de mayo de 2009. El avance del sistema puede consultarse en: www.proyectoinfomex.org.mx

Para mayo de 2009, 13 entidades federativas tienen en funcionamiento sus respectivos portales de

INFOMEX: Aguascalientes, Jalisco, Chihuahua, Distrito

Federal, San Luis Potosí, Nuevo León, Baja California, Coahuila, Hidalgo, Morelos, Veracruz, Puebla y Tabasco.

En desarrollo se encuentran los sistemas de Baja California Sur, Chiapas, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas. Además, el Consejo de la Judicatura Federal.

El proyecto INFOMEX es una variante del cambio constitucional y democrático en materia de derechos sociales reconocidos en varias normas en el país. Es también, una parte de lo que en la sociedad informacional se llama: e-government, es decir, los servicios y trámites públicos mediante el uso de las Tecnologías de la Información y el Conocimiento (TIC)70.

Sobre la expansión tecnológica hay que señalar que en el caso de internet, en los últimos 15 años ha permitido la conectividad de individuos mediante el uso de

70

Contreras Padilla, Sergio Octavio. E-Government y acceso a la información en México. Derecho Comparado de la Información. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México, 2008 p. 69-70 80

computadoras, pero también ha propiciado la transformación del derecho a saber: mientras en el año 2001 había en el país poco más de seis millones de cibernautas, simultáneamente especialistas, académicos e interesados en el tema cimentaban las bases de las leyes de acceso a la información.

Cuando en México se diseñaron las primeras normas de transparencia entre los años 2000 y 2001, uno de los puntos medulares fue responder la pregunta ¿cómo puede acceder el ciudadano a lo público?, ¿cuál es el mecanismo más idóneo? Con el “boom” de la sociedad de la información, el derecho a saber comenzó a integrarse a internet y a las nuevas tecnologías de la comunicación. Aparecieron dos formas de acceso: 1. Como mecanismo para publicar indicadores: sobre la función del gobierno y las entidades que reciben recursos púbicos: información de oficio. Tal principio se originó a nivel internacional como una medida para combatir la cultura de la corrupción. 2. Como mecanismo acceder a información pública: a través de solicitudes ciudadanas. En México este sistema se basó en el Artículo Sexto de la Constitución.

Sin embargo el proceso de integración tecnológica de las normas no fue homogéneo: algunas leyes como la Federal, desde su primera versión incluyó la tecnología como un mecanismo para que los ciudadanos pudieran pedir información mediante internet, en tanto en la mayoría de las normas estatales no incluyeron el uso de estas tecnologías, incluso en algunos casos ni siquiera la información de oficio.

El nacimiento de estas normas fue paralelo a la innovación que han registrado las TIC en la última década, pero divergente en cuanto a su concepción, entre otros motivos por la desigualdad de la conexión social.

La tecnología como herramienta de rendición de cuentas y transparencia es una arma de dos filos: por un lado legitima el quehacer institucional al cumplir con un derecho protegido mediante acuerdos universales, constitucional y local, y por otro significa también, una pérdida de soberanía para el propio Estado.

81

Si bien es cierto que internet se ha desarrollado como una libertad de información y de comunicación por encima de las formas tradicionales de poder, también es cierto que a nivel global gobiernos como el de Estados Unidos de Norteamérica generaron intentos por socavar la autonomía del cibernauta, aunque la pérdida del anonimato y la libertad no se originó en la autoridad pública, sino en la iniciativa privada ante el advenimiento de la tecnología como un nuevo poder económico71.

Con la reforma a la Constitución mexicana de julio de 2007, la integración del derecho a la información en la plataforma de las nuevas tecnologías se convirtió en un deber para el Estado. Siempre he sostenido que este cambio, no fue político, ni jurídico, sino tecnológico: la posibilidad de crear una red social de derecho a la información, independiente de los controles políticos tradicionales.

La penetración del uso social de las nuevas tecnologías en materia de transparencia representa un desprendimiento del poder tradicional y al mismo tiempo convierte a internet en una palanca para ejercer el derecho a saber y desmoronar la cultura reservista y opaca que ha imperado durante la historia contemporánea de México.

71

Castells Manuel. La sociedad red: una visión global. Editorial Alianza, Madrid, 2006.

82

CAPITULO VIII

DERECHO A SABER EN ZACATECAS

83

DERECHO A SABER EN ZACATECAS Los primeros intentos.

Todos los derechos básicos son protegidos directa y subjetivamente por el Estado a través de sus instituciones72. En Zacatecas la creación de una norma en materia de derecho a la información fue un proceso lento y largo que llegó a convertirse en realidad en el 2004, cuando ya 13 estados del país contaban con su respectiva ley local.

En la historia del derecho a saber en la entidad, que abarca desde el año 2001 hasta el 2005 cuando la norma alcanzó la utilidad social, se redactaron cuatro propuestas de ley, de las cuales sólo una fue presentada ante el Pleno de la Legislatura local.

El antecedente del primer intento por legislar en la materia se llevó a cabo en noviembre de 2001, año en el cual se registró el mayor interés en varios congresos locales y a nivel federal, por garantizar el acceso a la información. La Coordinación General de Asesores del entonces gobernador del Estado, el perredista Ricardo Monreal Ávila, elaboró un primer proyecto conformado por 14 artículos generales y tres transitorios. La propuesta nunca llegó a tribuna legislativa, pero fue el primer indicio sobre un tema que ya se encontraba en la opinión pública nacional. El “Proyecto de Ley de Transparencia y Derecho de Información para el Estado de Zacatecas”, retomaba en la exposición la necesidad de regular el derecho a saber: “A pesar de ser un derecho consagrado en nuestra tradición constitucional, la ausencia de una ley secundaria ha permitido que toda la información generada por las autoridades haya sido restringida, salvo la que se ha hecho pública, sin establecer un criterio claro y explícito que establezca la diferencia. En una democracia, toda la información debe ser pública, con excepción de la que precisa la ley reglamentaria”.

En cuanto a las características de su articulado, destacan principios generales vinculados a la normatividad de transparencia (Artículo 6º) y al derecho de petición (Artículo 8º), como son: 72

Alex, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1993, p. 166. 84



Garantizar el derecho de los particulares de acceder a la información pública del Estado de Zacatecas.



Los sujetos obligados son los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial con todas las dependencias que los integren, los organismos públicos autónomos y los descentralizados.



Las entidades del Estado están obligadas a difundir por la red de internet información de oficio contenida en ocho apartados: trámites, ingresos, presupuesto, salarios y prestaciones, licitaciones públicas y adjudicaciones,

contratos

(adquisiciones,

arrendamientos

y

enajenaciones) superiores los mil días de salario mínimo y patrimonio de los servidores públicos. 

La petición de información realizada por personas físicas o morales deberá hacerse por escrito, en el que bastará señalar el nombre del solicitante,

su domicilio para recibir

cualquier

comunicación o

notificación, así como especificar la información que se requiere a la entidad. El caso del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas, la solicitud será dirigida a la Contraloría Interna, para el caso del Poder Judicial del Estado de Zacatecas, la solicitud será dirigida al Consejo de la Judicatura y para el Congreso del Estado la petición será presentada en la Comisión de Gobierno. 

Recepción de la Solicitud: al entregar el interesado la solicitud al personal de la oficina que corresponda, el funcionario que la reciba revisará que el escrito contenga los datos y requisitos. La autoridad estará obligada a dar al interesado una constancia fechada de su solicitud. Se considera una falta administrativa grave el hecho de que se niegue o retrase injustificadamente la admisión o tramitación de la solicitud, o que algún servidor público cuestione al solicitante sobre el uso que se le pretenda dar a la información obtenida o ejerza cualquier tipo de presión, coerción o intimidación para tratar de que el interesado desista de presentar su solicitud.

85



El acceso a la información será gratuito salvo en los casos en que el solicitante necesite reproducir los documentos requeridos.



Restricciones de la información. La autoridad no estará obligada a suministrar la información en los siguientes puestos:

I.- Cuando se trate la averiguación de un hecho que la ley califique como delito, salvo que se trate de los indiciados; II.- Cuando la información conste en el expediente de un procedimiento judicial o administrativo no concluido o pendiente de resolución, salvo que se trate de las partes que sean señalados como interesados; III.- Cuando dichos documentos contengan datos personales que la autoridad haya obtenido por determinación de la ley o en condiciones de confidencialidad; IV.- Cuando los documentos contengan información que pueda poner en riesgo la seguridad pública; 

Notificación Negativa: En caso de que se niegue la información solicitada, el servidor público de la oficina correspondiente, deberá notificar por escrito al solicitante, en el plazo establecido por esta ley, la causa en la que funda y motiva su negativa.



Cuando la solicitud referida a documentos que contengan parcialmente información cuyo acceso esté limitado, dichos documentos serán proporcionados sin la parte respectiva.



Los Poderes Públicos del Estado de Zacatecas no tendrán obligación de:

I.- Crear un documento que no esté bajo su poder o que no haya sido generado por el organismo público al que pertenece. II.- Responder a una petición sobre información respecto de la cual esta ley determine que debe hacerse pública. En este caso, de ser posible, el solicitante recibirá la orientación correspondiente. 

Plazos de respuesta: Toda solicitud requerida en los términos de la presente ley debe ser respondida en un plazo no mayor a veinte días 86

hábiles a partir de su presentación. En casos excepcionales, cuando sea difícil recabar información requerida, la autoridad podrá ampliar a diez días hábiles adicionales e improrrogables. El servidor público encargado del órgano de control interno correspondiente deberá notificar por escrito al solicitante las causas por las que se requiere hacer uso de la prórroga extraordinaria. 

En caso de que la solicitud de información haya sido rechazada, o la respuesta sea ambigua o incompleta, el solicitante puede presentar el recurso de inconformidad según lo establecido en el Título Cuarto de la Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Zacatecas, sin menoscabo de recurrir a las instancias jurisdiccionales.



Sanciones: Al servidor público que se le sorprenda o se le compruebe que destruye parcial o totalmente, sustrae o extrae información con fines no laborales o institucionales, así como niegue o limite el acceso legal a la información a través de cualquier medio o forma, le serán impuestas

las

sanciones

previstas

en

Ley

Federal

de

Responsabilidades de los Servidores Públicos, sin menoscabo de los daños y perjuicios que deba resarcir, según lo establecido por el Código Civil y el Código Penal para el Estado de Zacatecas. 

La Contraloría General, el Consejo de la Judicatura y la Comisión de Gobierno del Congreso del Estado, todos ellos del Estado de Zacatecas, tendrán la obligación de entregar a la Comisión Estatal de Derechos Humanos un informe anual de actividades donde se realice una evaluación del número de solicitudes de información presentadas, número de solicitudes rechazadas, causas del rechazo y tiempo de respuesta.

El proyecto establecía en los artículos Transitorios que la norma entraría en vigor tres meses después de su publicación en la Gaceta del Gobierno del Estado de Zacatecas; quedarían derogados todos los marcos jurídicos que contravengan la ley y mientras no se apruebe la legislación que regule el manejo, organización, preservación y almacenamiento de documentos generados o que obran en poder de los órganos de gobierno locales del Estado de Zacatecas, toda información deberá ser resguardada, administrada y protegida por las instituciones correspondientes. 87

Otro indicio por intentar crear las bases jurídicas para reglamentar el derecho a saber, garantizado en el Sexto Constitucional y en tratados internacionales firmados por el gobierno mexicano, se registró tres meses después.

En febrero del año 2002, el entonces diputado del Partido del Trabajo (PT), Pablo Leopoldo Arreola, dio a conocer que presentaría una propuesta para regular el uso de los recursos públicos y otorgar la facultad al ciudadano de acceder a documentos públicos: desde licitaciones hasta las nóminas de las entidades públicas. Interesado en el proyecto y como miembro de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI), acudí a la oficina del representante social, donde a detalle me explicó el fin de su propuesta, incluso mostró un paquete con las fuentes documentales sobre las cuales estaba trabajando el proyecto. El legislador nunca terminó la iniciativa.

Una propuesta que si fue concluida, se fechó el 11 de marzo del 2002. Los legisladores locales del Partido Acción Nacional (PAN), Lorena Esperanza Oropeza Muñoz, Pedro Martínez Flores, Joel Arce Pantoja y Carlos Hernández Escobedo, elaboraron un proyecto bajo el nombre “Iniciativa de Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Zacatecas”.

En un análisis de la propuesta, le advertí a la legisladora Oropeza Muñoz, que el documento incluía graves retrocesos en materia de acceso a la información pública, entre los cuales se encontraban:

-

La información de oficio no profundizaba en algunos aspectos, por ejemplo en rubros financieros. Sólo tenía ocho apartados.

-

La reserva de la información quedaba a discreción de la autoridad, pues el proyecto no contemplaba la prueba de daño.

-

El periodo de reserva era hasta por 20 años, muy por encima de los estándares internacionales u otras leyes en México, que alcanzan como máximo 12 años para que la información clasificada pueda ser del conocimiento público.

-

Los recursos de revisión o inconformidades cuando el ciudadano está en desacuerdo con la resolución emitida por el sujeto obligado, se presentarían ante el superior jerárquico del servidor público al que se solicitó la información. Con esta medida la autoridad se convertía en juez y parte.

-

En la propuesta no existía órgano autónomo garante del derecho a la información. 88

El proyecto era una copia fiel de la Ley de Transparencia del Estado de Jalisco, norma que junto con la de Aguascalientes y Veracruz, fueron leyes de la “primera generación” en materia de acceso a la información, que incluían barreras y trabas para garantizar el derecho a saber. La propuesta nunca fue llevada al pleno. Origen de la Ley de Acceso de Zacatecas.

El tercer antecedente que vislumbraba la posibilidad de crear una ley local de transparencia, se registró a finales de febrero del año 2003, cuando el legislador local del PRD, Héctor Zirahuén Pastor Alvarado, dio a conocer a la opinión pública la intención de la bancada de su partido para elaborar un proyecto en materia de acceso a la información pública.

El 3 de marzo de ese año, la periodista y académica Teresa Velázquez Navarrete, representando al Instituto de Estudios Superiores de la Comunicación (IESC) y la delegación de la AMEDI en Zacatecas, coincidimos en una reunión con el legislador Pastor Alvarado, a quien le propusimos unir los intereses de las distintas fracciones legislativas y abrir a la opinión pública el tema para invitar a la sociedad civil a participar. El objetivo era darle legitimidad a la propuesta y que el proyecto no emanara de un partido, sino de un colectivo.

En los siguientes días, acompañados por el diputado promotor de la propuesta, Pastor Alvarado, nos reunimos con otros legisladores: Lorena Esperanza Oropeza Muñoz del PAN y Francisco Flores Sandoval del Revolucionario Institucional (PRI). Los representantes sociales aceptaron integrar a la sociedad civil y realizar una serie de ponencias abiertas a los interesados para colocar en la opinión pública el tema del derecho a saber.

Durante ese mes sostuvimos varias reuniones, tanto con otras asociaciones civiles, como con un subsecretario de Gobierno y otros diputados, así como con algunos directores de medios de comunicación con el objetivo de promover la importancia de contar con una ley de transparencia en Zacatecas. En algunos sectores políticos, públicos e incluso mediáticos se presentaron rechazos y desacuerdos a la propuesta.

Para finales de marzo se diseñó una campaña de difusión para radio y medios impresos. En estas fechas fue presentado en conferencia de prensa el programa de 89

actividades, ponencias magistrales y un foro general en mayo. A la convocatoria se sumaron el Tribunal Superior de Justicia del Estado, el Gobierno del Estado y la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH).

Durante abril se llevaron a cabo las conferencias magistrales con especialistas en la materia, entre quienes destacó la participación del doctor Ernesto Villanueva, miembro del Grupo Oaxaca y redactor de varias leyes de transparencia en México, quien ofreció una ponencia el jueves 3 de abril en el museo Manuel Felguérez.

En su discurso titulado "El Derecho a Saber y las Leyes de Acceso en los Estados", Villanueva aseguró que con una norma de acceso a la información el actuar del gobierno sería más transparente, pues contar con una ley de esta naturaleza, obliga a un mejor ejercicio de las administraciones, a que se conduzca con eficiencia, además de que fomenta la participación social y obliga a una actitud responsable de los servidores públicos.

Además, advirtió que bien utilizada y difundida una ley, se convierte en una herramienta para darle el poder de decisión a la ciudadanía y sirve de contrapeso para lograr la igualdad social, pues una ley, completamente desconocida “se pervierte y en lugar de convertirse en un derecho, se convierte en una acotación al actuar.”

Otro especialista en materia constitucional y transparencia que participó en las conferencias magistrales fue el doctor Miguel Carbonell Sánchez, quien el 29 de abril de 2003 ofreció la conferencia “Los retos del Derecho a la Información” en el vestíbulo del Congreso del Estado. Para el experto la transparencia pública surgió en parte por el advenimiento de un nuevo régimen federal, pero no nació del aparato público, sino como una iniciativa social del Grupo Oaxaca.

Mencionó que en un principio la propuesta generó oposición de altos funcionarios federales. La reacción oficial consistió en la elaboración de una iniciativa paralela que se conjuntó con la primera, y de ambas se derivó la Ley Federal de Transparencia. En el caso de Zacatecas, aseguró que la entidad tiene la facultad para “emitir su propia ley, en su propio ámbito”, donde la obligatoriedad es extensiva a todas las instituciones que manejan recursos públicos, así como a organismos descentralizados del Estado.

También participaron como conferencistas, Luis Enrique Mercado, fundador y director del diario El Economista, así como Froylán M. López Narváez, periodista y fundador de 90

la Revista Proceso, colaborador en el Canal 22 y maestro honorario de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

El jueves 15 de mayo por la tarde se llevó a cabo en el vestíbulo de la Legislatura el “Foro de Consulta Ciudadana para la Creación de una Ley de Acceso a la Información Pública”. En el acto se presentaron los resultados de una encuesta aplicada a 412 personas mayores de 15 años de la ciudad capital por parte de estudiantes del IESC. El informe fue leído José Luis Arroyo y Erika Lechuga. Los datos demostraron el desconocimiento del tema en los albores de la transparencia en Zacatecas:

1. El 65 por ciento de los encuestados aseguró desconocer qué es el derecho a la información, 2. Aun cuando desconocen el tema el 75 por ciento se manifestó a favor de crear una ley estatal al respecto. 3. El 25 por ciento puso en duda la credibilidad de los medios de comunicación, al no existir información con argumentos entregados por la administración pública y predominar filtraciones o chismes.

Lo trascendente del Foro es que la mayoría de las ponencias se originaron de la propia sociedad civil y en tres gremios de periodistas: no había intereses políticos, ni de partido atrás de los resortes que movieron a los ciudadanos a manifestarse por la creación de una ley de acceso para Zacatecas, a diferencia de lo que ha ocurrido en la realización de otras leyes donde no hay consulta abierta y se aprueban iniciativas a espaldas de la sociedad.

Entre los participantes en este intento de transparentar y hace pública la información que por derecho constitucional e internacional corresponde a los ciudadanos, destacan tres gremios de periodistas que manifestaron una postura independiente y diversa. La Asociación de Mujeres Periodistas de Zacatecas (Mupeza), que entonces incluía a reporteras de más de 10 medios y 15 áreas de comunicación social; la Unión de Periodistas Independientes de Fresnillo (UPIF) conformada por informadores de ocho medios de comunicación y la Fraternidad de Reporteros de México, delegación Zacatecas.

Desde la sociedad civil y académica presentaron ponencias la AMEDI, el IESC y la biblioteca de la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ), en tanto desde las áreas

91

gubernamentales participaron tres abogados del departamento jurídico de la Policía Ministerial del Estado.

Las propuestas presentadas por la sociedad civil, académica, periodística y servidores públicos, se centraron en tres grandes temas: el derecho a la información como derecho fundamental, la naturaleza de la información, y los órganos de vigilancia. Al finalizar el Foro se llegó a la conclusión que: 

El Estado de Zacatecas debe impulsar la creación de una ley de acceso a la información pública para dar garantía a lo establecido en el Artículo 6º Constitucional y los tratados internacionales firmados por México ante la comunidad mundial.



Los medios de comunicación jugarán un papel importante en la difusión de contenidos relacionados con el derecho a la información para construir una sociedad más participativa, libre y crítica de los asuntos públicos.



La propuesta que presenten los diputados para su aprobación, deberá de contar con los requisitos mínimos que establecen las normas internacionales como son: informar a la sociedad sobre asuntos competentes al gobierno, establecer procedimientos de acceso sencillos, determinar información pública y confidencial, contar un órgano de vigilancia independiente y fincar esta garantía en la educación.



La Legislatura estatal deberá de elaborar una Ley que busque combatir la corrupción, crear un “control civil”73, socializar la información que tienen los grupos del poder, destruir complicidades ilícitas y reglamentar la información.

Para garantizar el acceso, todas las ponencias relacionadas con el tema de los órganos de vigilancia, concordaron en señalar que debe de crearse un “comité”, “organismo” o “instituto” autónomo, integrado por consejeros ajenos al ámbito del poder público y político para garantizar imparcialidad en la entrega de la información al ciudadano, porque es un hecho que no se puede ser juez y parte a la vez.

73

Eigen, Peter. Las redes de la corrupción: la sociedad civil contra los abusos del poder. Editorial Planeta.

Colombia 2003, p.96

92

Concluido el Foro correspondió entonces a los diputados promotores de la ley, encabezados por Pastor Alvarado, buscar un mecanismo para crear un marco acorde a las necesidades de la sociedad de Zacatecas. Una semana después, quedó constituida en el Congreso local una comisión especial para trabajar el anteproyecto. La propuesta inicial fue terminada en las oficinas legislativas el 23 de mayo, incluía 51 artículos y seis transitorios. Iniciativa, veto y Decreto. Para el 6 de junio del 2003, fue presentado en el vestíbulo del Congreso del Estado el primer anteproyecto de iniciativa de Ley de Acceso a la Información Pública de Zacatecas derivado del Artículo Sexto de la Constitución. El acto político estuvo encabezado por el diputado Francisco Flores Sandoval, presidente de la CRICP, Carlos Pinto Núñez, legislador presidente del mes, Lorena Esperanza Oropeza Muñoz, coordinadora de la fracción legislativa panista y el subsecretario del Poder Ejecutivo Rafael Calzada Vázquez.

Como comentaristas especiales, participaron el periodista Miguel Badillo Cruz y Agustín Ramírez Ramírez, del área jurídica de la AMEDI. Ambos invitados coincidieron en que la nueva ley permitirá romper la peor censura impuesta a la sociedad mexicana, consistente en no tener acceso a la información pública, además de reducir el margen de discrecionalidad de las autoridades y consolidar la cultura de la rendición de cuentas.

Una semana más tarde, fue publicado el primer reglamento en Zacatecas emanado de una ley de acceso: el 12 de junio de 2003 la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ), publicó el “Acuerdo 004/2003 para Transparencia y Acceso a la Información”, para cumplir con las obligaciones contenidas en la LFTAIPG, dado que la mayor parte de los recursos públicos que recibe son transferidos del Gobierno Federal.

En cuanto a la iniciativa local, con el apoyo de AMEDI y el IESC, presentamos a los legisladores el seis de julio de 2003, un análisis del anteproyecto, donde se hicieron algunas observaciones:  Especificar claramente quiénes eran los sujetos obligados de la norma y no generalizar como entidades públicas.

93

 La información que se refiere al estado de salud de las personas es confidencial y no reservada.  Sugerimos reducir el periodo de reserva de 12 a seis años con la finalidad de disminuir los índices de corrupción.  Había ambigüedad sobre las facultades para nombrar a los integrantes del órgano garante, donde propusimos crear requisitos como el reconocimiento social y candados para evitar politizar la institución.

La propuesta de los diputados, era trabajar la iniciativa -cuya columna vertebral había sido diseñada a partir de la Ley de Acceso a la Información de Sinaloa- y presentar en julio de 2003 el proyecto terminado para su respectivo análisis por parte de los legisladores. Sin embargo, durante los cuatro meses siguientes el proyecto se “congeló” y no hubo avances al respecto.

En estas fechas se conformó el capítulo Zacatecas de la asociación civil Libertad de Información-México (LIMAC) y en coordinación con el IESC, comenzó un cabildeo con organizaciones no gubernamentales, periodistas y académicos, para la creación de un frente común a fin de presionar al Congreso del Estado y exhortar a los legisladores a dictaminar el anteproyecto de ley. El periódico El Sol de Zacatecas abrió un espacio para publicar una columna semanal con el fin de mantener el tema vigente en la opinión pública. En septiembre de 2003 conformamos el “Frente Civil para impulsar una Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado de Zacatecas”. El movimiento estaba representado por: Claudia Cecilia Flores de MUPEZA; Gerardo Romo Arias de la FREMAC; Benjamín Moctezuma Longoria de la UPIF; Salvador Carmona del Frente de la Sociedad Civil en Apoyo a las Familias; Jesús Ramírez Aguilera del Colegio de Profesionistas del Estado; Lilia Angélica Vélez Rodríguez de la entonces Facultad de Derecho de la UAZ; Jaime Quiroga y Mónica Ley García de la Universidad Autónoma de Durango (UAD), así como el director de la Revista Bi, Francisco Barradas.

Entre octubre y noviembre de 2003, LIMAC trabajó una iniciativa ciudadana de ley, la cual sería presentada por el “Frente Civil” en caso de que los legisladores decidieran dar marcha atrás al anteproyecto que habían terminado cuatro meses atrás. La iniciativa ciudadana comprendía 57 artículos y abarcaba rubros diferentes a la Ley de Sinaloa, pues su estructura era más cercana a la Ley de Yucatán. Entre algunos aspectos que contenía destacan: 94

-

Marco jurídico interpretativo basado en la normatividad internacional.

-

El periodo de reserva no podrá ser mayor de siete años.

-

La publicación de versiones públicas cuando parte de algún documento solicitado contenga información reservada o confidencial.

-

El periodo para que cualquier sujeto obligado conteste una solicitud de información será de 10 días hábiles, con una prórroga en casos excepcionales por el mismo periodo.

-

En el nombramiento de los integrantes del órgano garante, las instituciones y organizaciones académicas, profesionales y gremiales presentarán las propuestas al titular del Poder Ejecutivo.

-

Las faltas administrativas se clasifican en leves, graves o muy graves y se ejecutan a través de sanciones pecuniarias, independientes de las del orden penal.

Algunos diputados solicitaron al Frente Civil no llevar el nuevo proyecto al Congreso pues tardaría más tiempo en publicarse la ley dado que la propuesta tendría que ser valorada

e

integrada

al

anteproyecto

ya

concluido.

Los

legisladores

se

comprometieron a aprobar la propuesta inicial lo más pronto posible. Por fin el 4 de noviembre la iniciativa de ley fue presentada por los diputados impulsores ante el resto del Congreso para su análisis.

Por unanimidad, los legisladores que conformaban el Congreso local aprobaron el 28 de enero de 2004 la creación de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas (LAIPEZ), a seis meses de haber dado a conocer el anteproyecto. Para entonces a nivel nacional ya habían sido aprobadas más leyes locales, como fueron Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Aguascalientes, Querétaro, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Colima y Morelos.

En proceso además de Zacatecas, se

encontraban el Estado de México, Veracruz, Puebla, Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Chiapas, Coahuila y Chihuahua.

En este periodo LIMAC presentó una serie de recomendaciones al Congreso del Estado con el objetivo de lograr una ley con la menor cantidad de vacíos jurídicos posibles en el entendido que toda norma es perfectible. El documento fue entregado a los diputados impulsores, quienes junto con un grupo de asesores habían logrado “descongelar” el proyecto inicial, donde destacó la participación en el diseño del articulado del abogado y entonces asesor de la Legislatura, Raúl Carrillo del Muro. 95

Para el tres de enero del año 2004, el Congreso del Estado envió al entonces titular del Poder Ejecutivo, Ricardo Monreal Ávila, mediante oficio número 4724 el Decreto Numero 399 relativo a la “Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado de Zacatecas” para el análisis y posterior publicación en el Periódico Oficial del Estado74.

Dos meses más tarde, el Gobierno contestó la misiva. La Coordinación General Jurídica del Poder Ejecutivo a través de la Dirección de Estudios Legislativos, envió un oficio firmado por quien fuera secretario General de Gobierno, Jaime Arturo Casas Madero y por el coordinador Jurídico Saúl Castañeda Sánchez. El documento75 fue remitido al Congreso del Estado para “vetar” la LAIPEZ baja la argumentación textual siguiente:

PRIMERA.- El Decreto relativo a la Ley de Acceso a la Información Pública, tiene como objetivo crear preceptos técnico que hagan efectivo el derecho de los ciudadanos a conocer las acciones del gobierno; para este fin crea la Comisión Estatal para el Acceso a la Información Pública, sin embargo, al hacerlo no se ciñe a lo dispuesto en la Ley de las Entidades Públicas Paraestatales para su funcionamiento. Es necesario superar esta falta técnica jurídica con el fin de que al crearse la Comisión tenga claras sus funciones, atribuciones y obligaciones, para otorgar un servicio eficiente a la ciudadanía. Es decir que se adecue lo prescrito en la Ley de las Entidades Públicas Paraestatales donde con claridad meridiana se señalan los requisitos mínimos de las Leyes o Decretos que creen este tipo de entidades.

SEGUNDO.- Es de observarse que en el cuerpo normativo propuesto, en cuanto al tratamiento de la obligación de informar de los tres Poderes, no existe un principio de equidad. Efectivamente, se obliga al Poder Ejecutivo a rendir información presupuestal sin una vinculación con los Programas Operativos, en el caso de los Poderes Legislativo y Judicial no obliga en los mismos términos, tan sólo señala de manera ambigua en lo que se refiere a aspectos presupuestarios al señalar los gastos de los Diputados. Se omite, igualmente, la obligación de informar a los Organismos Autónomos tales como la Comisión de los Derechos Humanos y el Instituto Electoral del Estado. Con estas

74

El artículo 62, fracción II, de la Constitución del Estado de Zacatecas, da la facultad al Ejecutivo para hacer observaciones respecto a los decretos aprobados por el Congreso local. 75 Oficio No. 147 del Poder Ejecutivo de Zacatecas. 1 de marzo de 20004, p 1. 96

carencias se limita la obligación de los entes públicos para informar a la ciudadanía.

TERCERO.- El instrumento jurídico que nos ocupa es ambiguo en el tratamiento de la información, ya que es insuficiente en la protección de los datos personales. Esta situación crea vulnerabilidad en la población, ya que la información restrictiva podría ser revelada públicamente sin ninguna limitación; no establece un sistema por el cual la información que se genere deba ser validada, es decir la información debe en todo caso estar validada a efecto de crear una correlación entre quien la proporciona y quien hace uso de ella.

CUARTO.- Contiene una inconsistencia en relación con las disposiciones fiscales vigentes en el Estado. Efectivamente, contempla el pago de derechos por la reproducción de la información solicitada, por lo que deberá de preverse el costo de la misma y en qué casos deberá de proporcionarse de manera gratuita. Es decir, invariablemente debe coexistir una fuente de repago, por lo que se estima necesario primeramente un diagnóstico en cuanto al costo de la reproducción de la información y se establezca la reciprocidad al momento de fijar la tarifa de los derechos fiscales. Situación que de prevalecer sería violatoria de lo dispuesto en el artículo 31 fracción IV de la Constitución de la República. El veto se debió principalmente a la “inequidad” en materia de acceso a la información, donde la mayoría de las obligaciones de transparencia recaían en el Poder Ejecutivo. Tales preceptos no estaban integrados en el anteproyecto original, pero fueron “cargados” al Ejecutivo por insistencia de la bancada legislativa del PT.

En las consideraciones que en su momento hizo el Ejecutivo no fueron señalados algunos puntos que habrían perfeccionado el Decreto: La autonomía legal de la Comisión para evitar su sectorización y posible control (Artículo 37), además de incluir una cláusula sobre reconocimiento moral en los prospectos y eliminar lo relativo a los datos personales –nombre e identificación- que recaban las Unidades de Enlace a los solicitantes (Artículo 27), hecho que contraviene al propio ejercicio jurídico.

Para el mes de mayo de 2004 un grupo de legisladores propusieron dar marcha atrás al órgano garante. Bajo el argumento de falta de recursos públicos para sostener una nueva institución, se propuso dar a la CEDH la facultad para resolver las 97

inconformidades en materia de acceso a la información. LIMAC y el Frente Civil alertaron a los diputados que la CEDH sólo emite recomendaciones que pueden ser o no aceptadas, por lo que nunca tendrá un poder real para obligar a los servidores públicos a entregar datos cuando estos los reserven con dolo, además de que su constitución jurídica es distinta al campo del derecho a la información.

El 29 de junio, diputados de todas las fracciones legislativas del Congreso del Estado, aprobaron las modificaciones a la norma de transparencia, tomando en consideración las causas del veto, eliminando las inconsistencias y excesos contra el Ejecutivo.

Fue el 14 de julio del año 2004 cuando el Decreto 540 de la nueva Ley se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas. La norma contempla más de 120 sujetos obligados desde los Tres Poderes del Estado hasta los órganos autónomos.

Después de su aprobación y por espacio de un año, más medios de comunicación abrieron sus puertas al derecho a saber con espacios para escribir o debatir sobre el tema, como fue el periódico Imagen donde se colocó un “cronómetro” para contar los días faltantes para la entrada en vigor de la norma, así como un monitoreo sobre los avances de los sujetos obligados. LIMAC logró un acuerdo con el área de noticias de la estación de radio XEPC Sonido Estrella, para participar una vez a la semana en el informativo En Sintonía, que conducía entonces el periodista José Luis Ramírez, a fin de comentar los avances de la iniciativa. En tanto en Radio Zacatecas se convino la transmisión de cápsulas sobre el derecho a saber y sobre el contenido de la propuesta jurídica para mantener informada a la sociedad.

En la exposición de la LAIPEZ se considera que el fin del documento jurídico será garantizar al gobernado el acceso a la información generada por las entidades públicas del Estado, partiendo de la premisa de que por lo general, la información con la que cuenta el gobierno es pública y que los funcionarios son tan sólo depositarios de la misma.

El Decreto 540 entro en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado. La Ley comenzó a operar para las autoridades correspondientes con el fin de que fuera creado un marco propicio para que el ciudadano pueda solicitar la información sin restricción alguna, salvo la que guarde la misma norma. 98

La Ley de Zacatecas prevé en el apartado transitorio un Vacatio Legis de un año para que el ciudadano pueda presentar solicitudes de información, es decir, hasta el 15 de julio de 2005 la norma podría ser usada por los interesados, bajo el argumento que dicho periodo debería de ser utilizado por las entidades públicas para cumplir sus nuevas obligaciones, incluyendo la capacitación del personal, la compra de equipo de cómputo y programas, así como el diseño de un portal electrónico. Dentro de la teoría del derecho a saber, los archivos púbicos deben ser resguardados por las entidades que los conservan76.

Año

Proyecto

Origen

Ley de Transparencia y Derecho a la

Poder Ejecutivo del Estado

2001

Información para el Estado de Zacatecas

de Zacatecas

2002

Ley de Transparencia e Información Pública

Fracción Legislativa del

del Estado de Zacatecas

Partido Acción Nacional (PAN)

2003

Ley de Acceso a la Información Pública del

Congreso del Estado:

Estado de Zacatecas

Fracciones del PRD, PAN y PRI

2004

Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas

Limac y Frente Civil

Gráfica 6: Proyectos e iniciativas en materia de derecho a saber en Zacatecas, elaboradas durante los años 2001-2004.

El marco jurídico local también establece que en un plazo no mayor de 120 días el Poder Ejecutivo debe de presentar una terna para integrar el órgano garante. Para esta fecha, ya se había registrado un cambio en el gobierno y la titularidad del Ejecutivo estaba a cargo de Amalia García Medina. En noviembre de 2004 la gobernadora propuso al notario público, Raúl Castro Montiel, a la maestra de ciencias

76

Galena Patricia. Derecho a la información y archivos púbicos. Limac. México 2005, p.152 99

químicas Juana Valadez Castrejón y al maestro del sistema normalista, Jesús Manuel Mendoza Maldonado, para ocupar los cargos al frente de la Comisión de Acceso.

La terna fue avalada por los legisladores del Congreso del Estado, sin embargo el 17 de enero de 2005, el abogado Castro Montiel presentó su retiro de la propuesta de comisionado debido a que tenía que renunciar a sus actividades de notario público para ocupar el nuevo cargo, ya que la norma establece que los integrantes del órgano garante no pueden ser servidores públicos en activo, haber pertenecido a algún partido político o culto religioso, ni tener otro empleo o encargo a menos que esté vinculado a la educación o a la investigación. El lugar permaneció vacante hasta el mes de diciembre de ese mismo año, cuando fue nombrado comisionado Jaime Cervantes Durán, quien entre otros cargos públicos ocupó la primera presidencia de la CEDH en Zacatecas.

La CEAIP quedó constituida el 8 de marzo de 2005, teniendo como primera obligación en un periodo de 60 días el publicar el Estatuto Orgánico, así como la planeación de las acciones concernientes para que la norma sea conocida y difundida entre los diversos sectores sociales, concientizar a los ciudadanos y servidores públicos sobre la importancia del derecho a saber. El Artículo 9 de la Ley de Egresos del 2005 del Congreso del Estado, establecía un presupuesto anual para dicho órgano de 3 millones 103 mil 83 pesos.

El Artículo 37 de la LAIPEZ indica en forma clara la finalidad de esta nueva entidad púbica: es un organismo público descentralizado de la administración pública estatal, con autonomía presupuestaria, operativa y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información y resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales.

Por otro lado a través de un estudio estadístico se determinó que la Ley de transparencia de Zacatecas, se ubicaba en la media nacional a comparación de otras normas locales en cuanto a los estándares mínimos que garantizan al ciudadano el derecho a saber y le dan la posibilidad de solicitar información a las dependencias, instituciones y particulares que reciban recursos del erario público estatal. El análisis se realizó en el año 2005, antes de la Reforma al Artículo Sexto de la Constitución.

100

De acuerdo a los resultados de la primera evaluación del sistema jurídico en la materia77 realizado por LIMAC, la Ley “aprobó” en cuanto a contenido normativo, aunque presentó algunas deficiencias como fue el hecho que sólo podrá ser solicitada información en forma escrita y presencial. Para analizar las Leyes se tomaron en cuenta 10 rubros cada uno ponderado de acuerdo a su importancia, entre los que destacan los límites al acceso a la información, la creación de comisiones o institutos que garanticen el derecho a saber, mecanismos para promover la cultura de la libertad de información, la protección de datos personales, la divulgación de información de oficio, máxima publicidad y gratuidad en el procedimiento.

Los resultados del análisis comparativo realizado a las normas en el país, arrojaron que en el caso de Zacatecas la LAIPEZ se encuentra en un punto intermedio, entre los 75 y 60 puntos, paralela en aquel entonces a normas como la del Estado de México, Distrito Federal, Guanajuato, Nuevo León, Colima, Querétaro, San Luís Potosí, Durango y Coahuila. En tanto las Leyes que se ubicaron en primer lugar dentro del sistema jurídico mexicano, en un intervalo que comprende de los 90 a los 75 puntos fueron Yucatán, Morelos, Sinaloa, Quintana Roo y Michoacán.

En último lugar se registraron leyes por debajo de los 60 puntos debido a que no son cumplidos en su totalidad los estándares mínimos democráticos, como fueron las Leyes de Aguascalientes, Jalisco y Veracruz, donde por cierto no existía una comisión autónoma que defendiera a los ciudadanos de posibles abusos por parte de servidores públicos en materia de derecho a saber.

Uno de los problemas identificados en el primer análisis valorativo de las leyes fue que prevalecía en el país un estado legislativo no uniforme del derecho a la información pública, pues había leyes de transparencia que habían sido escritas contrarias a los principios democráticos internacionales que respaldan organismos internacionales como la Organización de Estados Americanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Respecto a los elementos mínimos democráticos internacionales con que cuenta la LAIPEZ, destaca el tema de protección de datos personales establecido en el Capítulo Sexto, el cual indica que el Estado deberá de publicar mediante reglamentos o acuerdos de carácter general los procedimientos para resguardar información que es 77

Evaluación del Sistema Jurídico Mexicano en Materia de Acceso a la Información Pública. Limac. México 2005. 101

personal, aquella que está vinculada a la vida privada y por lo tanto está limitada a ser difundida, por ejemplo el domicilio, teléfono particular, expediente médico, correo electrónico personal, religión o preferencias políticas de cualquier individuo.

En este caso la información es propiedad del ciudadano y no de la institución, la cual en su caso deberá de adoptar medidas para proteger los archivos contra los fenómenos naturales o eventos que pongan en riesgo los datos.

Otra de las medidas acordes a los principios mínimos es el hecho de que las personas públicas o de derecho privado, estarán sujetas a la LAIPEZ cuando en el ejercicio de sus actividades actúen en auxilio de los Poderes, dependencias y entidades, o cuando ejerzan gasto público del erario estatal. Hacia la nueva Reforma.

Desde su publicación en el año 2004, se ha intentado reformar la Ley en dos ocasiones. El primer antecedentes se registró en agosto del año 2006, cuando fue organizado el “Foro de Análisis sobre las Modificaciones a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas”, convocado por el Poder Ejecutivo a través de la Contraloría Interna del Estado.

La intención de las mesas de trabajo fue transformar la norma local y superar algunas deficiencias. Se presentaron más de 60 ponencias que serían retomadas durante los próximos meses para trabajar bajo la coordinación de la Contraloría Interna cambios que mejoraran la ley estatal.

El segundo intento se originó como parte de la Reforma Constitucional al Artículo 6º que obligaba a todas las leyes estatales a realizar ajustes y adecuarlas al nuevo texto. En este periodo fueron presentados ante el Congreso del Estado dos propuestas: 

La iniciativa de reforma y adiciones del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas, presentada el 27 de mayo de 2008: incluía cambios o añadiduras en los artículos 4, 9, 19, 22, 25, 27, 28, 47, 51, 52, 54, 56 y 57 de la norma vigente.



La iniciativa Ley Estatal de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos personales, presentada en junio del mismo año por el 102

diputado local petista Guillermo Huízar Carranza: incluía 111 Artículos y su estructura jurídica se basaba en la iniciativa de reforma a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental promovida en este periodo por el IFAI.

En la primera semana de julio de 2008, los diputados elaboraron una propuesta para modificar la norma, sin embargo, el primer borrador de reforma contenía un punto contrarios al mismo derecho que por fortuna fue excluido de la iniciativa: modificar el Artículo 57 para que las resoluciones de las inconformidades ciudadanas por parte del órgano garante no fueran definitivas, lo cual generaría una ley discrecional donde los sujetos obligados no podrían ser “obligados” a entregar información previamente reservada cuando esta fuera pública, inexacta o bien, no existieran motivos para la “prueba de daño”.

Es de señalar que a nivel nacional en ninguna norma estatal ni la federal, se establece que las resoluciones de los institutos o comisiones vigilantes de la norma no sean definitivas o puedan ser impugnadas por la autoridad.

Las reformas al nuevo Decreto se publicaron en el Periódico Oficial del Estado el 30 de agosto de 2008. Los cambios a la LAIPEZ entraron en vigor un día después de su publicación para los sujetos obligados, con la única excepción de la obligación para las entidades públicas de contar con sistemas electrónicos para recibir solicitudes por internet, cuya fecha límite para ser puestos en operatividad es el 21 de julio de 2009 como marca la reforma constitucional.

El Artículo 6º de la Constitución establece en el Artículo Transitorio número Tres, quiénes son los sujetos obligados de crear los sistemas electrónicos, donde la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios con más de 70 mil habitantes tienen que contar con soportes necesarios para que los ciudadanos puedan ejercer el derecho a saber a través de internet.

En la entidad los municipios de Zacatecas, Guadalupe y Fresnillo alcanzan dichas poblaciones y son sujetos obligados a esta nueva disposición constitucional, aunque pueden integrarse por voluntad al sistema INFOMEX el resto de los ayuntamientos.

103

Principales reformas de la LAIPEZ

Artículo 4

Fue integrado el término de “máxima publicidad” de la información.

Fracción V. Fue añadida una restricción al derecho a saber al considerar los “Fideicomisos Públicos” como información confidencial.

Artículo 9

Fracción XXIV. Es información de oficio el listado de archivos reservados o confidenciales, así como su plazo de reserva. Fracción XXV. Debe publicitarse el Plan Estatal de Desarrollo Fracción XXVI. Es de oficio los indicadores de gestión y el ejercicio de recursos púbicos.

Artículo 19

Fracción XI. Se considera información reservada la planeación o desarrollo de operativos de seguridad pública.

Artículo 22

La Ley integra la posibilidad de que el sujeto obligado pueda realizar “versiones públicas” cuando parte de la información solicitada contenga datos que puedan ser reservados o confidenciales.

Artículo 25

Los sujetos obligados “sólo entregarán la información que se requiera y se encuentra en sus archivos, en el estado que se encuentra sin procesarla, resumirla, efectuar cálculo, o practicar cualquier clase de investigaciones salvo en los casos en que por la naturaleza de la solicitud tenga que realizarse una versión pública”. Los interesados podrán pedir información a través de internet, en forma presencial o por consulta directa.

Artículo 27

Fracción II. Es suprimido el acto de identificación oficial como requisito para pedir información pública. Fracción V. Queda también suprimida la firma del interesado en la solicitud presentada.

Artículo 47A

Es integrada la figura de “queja” cuando el sujeto obligado no cuente con Unidad de Enlace, no disponga de información de oficio o no conteste una solicitud de información.

Artículo 51

Establece la creación de mecanismos electrónicos para que los ciudadanos puedan presentar inconformidades a través de internet.

Artículo 56A

Cuando exista algún caso no contemplado en la Ley, se aplicará la supletoriedad del Código de procedimientos Civiles del Estado de Zacatecas.

Gráfica 7. Principales artículos reformados de la LAIPEZ el 30 de agosto de 2008.

104

Contenidos de la Ley en Zacatecas.

La Ley reformada consta de nueve capítulos que abarcan desde disposiciones generales hasta la información pública que debe ser difundida de oficio, es decir, la que sin petición ciudadana tienen que dar a conocer las entidades. La norma aborda varios temas que a su vez desprenden una serie de preceptos y derechos78:

a) SUJETOS OBLIGADOS. El Artículo 5º de la Ley de Zacatecas, establece quiénes son las entidades públicas sujetas a cumplir la norma de transparencia:

a). El Poder Legislativo del Estado, incluida la Auditoría Superior del Estado; b). El Poder Ejecutivo del Estado, incluyendo a las dependencias de la administración centralizada, órganos desconcentrados y a las entidades del sector paraestatal; c). El Poder Judicial del Estado y sus órganos; d). El Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado; e).

Los

Ayuntamientos;

sus

dependencias

y

las

entidades

públicas

paramunicipales; f). Los organismos públicos autónomos previstos en la Constitución Política del Estado y las leyes estatales. Entre otros, el Instituto Electoral del Estado (IEEZ), la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH), la Comisión de Acceso a la Información y la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ); g). Los partidos políticos con registro en el Estado; h). Las personas de derecho público y privado, cuando en el ejercicio de sus actividades actúen en auxilio de los Poderes, dependencias y entidades a que se refiere este artículo, o cuando ejerzan gasto público, reciban subsidio o subvención; b) INFORMACIÓN DE OFICIO. La Ley la define como “información de carácter general que obligatoriamente deben proporcionar los sujetos obligados”. El Artículo 9º establece que es una obligación poner a disposición de los ciudadanos a través de medios electrónicos datos contenidos en 26 fracciones:

78

ZACATECAS. Congreso del Estado. 2004. Decreto 120. Ley de Acceso a la Información Pública. 30 de agosto de 2008, p.33 105

I.

Leyes, reglamentos, decretos, estatutos, acuerdos, manuales circulares, y demás disposiciones administrativas que le den sustento legal al ejercicio de sus funciones;

II. Su estructura orgánica, los servicios que presta, las atribuciones por unidad administrativa y la normatividad que las rige; III. El directorio de servidores públicos, a partir del nivel de jefe de departamento o sus equivalentes en línea ascendente; IV. El salario mensual por puesto, según lo establezcan las disposiciones correspondientes; V. Los destinatarios y beneficiarios de toda entrega de recursos públicos, cualquiera que sea su destino y aplicación; excepto en el caso de programas de financiamiento, a través de fideicomisos públicos en los cuales la información se considerará confidencial, por estar referida a su patrimonio; VI. Los informes presentados por los partidos políticos ante la autoridad estatal electoral; VII. Las fórmulas de participación ciudadana, en su caso, para la toma de decisiones por parte de los sujetos obligados; VIII.

Las convocatorias a concursos o licitación de obras, adquisiciones, arrendamientos,

prestación

de

servicios,

concesiones,

permisos

y

autorizaciones, así como sus resultados; IX. Las licitaciones públicas, invitaciones restringidas o adjudicaciones directas de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestación de servicios, concesiones, permisos y autorizaciones, así como sus resultados; X. El padrón de proveedores; XI. Los resultados de todo tipo de auditorías preliminares hechas al ejercicio presupuestal de cada uno de los sujetos obligados; XII. Controversias entre poderes públicos o cualesquiera de sus integrantes; XIII.

Las cuentas públicas del Estado y de los municipios;

XIV.

Respecto a los Municipios, datos referentes al servicio público de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, alumbrado público; los programas de limpia, recolección, traslado, y tratamiento y disposición final de residuos, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques, jardines y su equipamiento; los planes de desarrollo municipal; así como las participaciones federales y todos los recursos que integran su hacienda, y las cuotas y tarifas aplicables, impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, así como las 106

tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; XV.

Nombre, empleo, cargo o comisión, domicilio oficial, teléfono y dirección electrónica de los servidores públicos responsables de atender las solicitudes de acceso;

XVI.

Información

sobre

la

situación

económica,

estados

financieros

y

endeudamiento y deuda pública, e inventario de bienes muebles e inmuebles de los sujetos obligados; XVII.

Iniciativas de ley y decreto, dictámenes de iniciativas, diario de los debates, minutas de trabajo de comisiones legislativas, órdenes del día de las sesiones públicas, puntos de acuerdo y resoluciones diversas tomadas por las comisiones de gobierno interior y legislativas, por el Pleno y la Comisión Permanente;

XVIII. Información que deberá actualizarse trimestralmente, respecto de la ejecución del presupuesto aprobado a los sujetos obligados a que se refiere el artículo 5, fracción IV de esta ley. Los Poderes del Estado, y demás sujetos obligados, deberán pormenorizar los montos asignados a cada una de las dependencias; los fondos revolventes; viáticos y cualesquiera otros conceptos de ejercicio presupuestal que utilicen los mandos superiores, y en línea descendente hasta jefe de departamento. Los criterios de asignación, tiempo que dure su aplicación, los mecanismos de rendición de cuentas y de evaluación, señalando individualmente a los responsables del ejercicio de tales recursos presupuestales; XIX.

Las resoluciones definitivas que sobre juicio político, declaratoria de procedencia y responsabilidad administrativa emita la Legislatura del Estado;

XX.

Los informes anuales del Ejecutivo del Estado;

XXI.

Los convenios que celebren los sujetos obligados con la Federación, otras entidades federativas y municipios, así como con los sectores social y privado, con excepción de los relacionados en materia de seguridad nacional o seguridad pública;

XXII.

Agenda de reuniones públicas de los diversos consejos, gabinetes, cabildos, sesiones plenarias y sesiones de trabajo a las que convoquen los sujetos obligados;

XXIII. Aquella información que sea de utilidad para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública conforme a la ley;

107

XXIV. Listado de la información clasificada como reservada o confidencial y su plazo de reserva; XXV. El Plan Estatal de Desarrollo, y XXVI. Los sujetos obligados deberán publicar a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. Por lo cual deberán además, preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados.

c) LIMITES DEL DERECHO A SABER. El Artículo 5º fracción III, establece una de las restricciones del derecho a saber, la información confidencial: relativa a las características físicas, morales o emocionales, origen étnico o racial, domicilio, vida familiar, privada, íntima y afectiva, patrimonio, número telefónico, correo electrónico, ideología, opiniones políticas, preferencias sexuales, creencias religiosas, estados de salud, físicos o mentales y toda aquella información susceptible de ser tutelada por los derechos humanos a la privacidad, intimidad, honor y dignidad, que se encuentra en posesión de alguno de los sujetos obligados y sobre la que no puede realizarse ningún acto o hecho sin la autorización debida de los titulares o sus representantes legales. El segundo tipo de restricción es la información reservada, incluida en el Artículo 19, relacionada con la seguridad pública del Estado y municipios, y que verse sobre información en la que se detalle el estado de fuerza de las instituciones y corporaciones de seguridad pública, así como:

I. Cuando se trate de información cuya divulgación ponga en riesgo la seguridad del Estado y municipios, la vida o la seguridad de cualquier persona o el desarrollo de investigaciones reservadas en una sociedad democrática; II. La información cuya divulgación pueda causar un serio perjuicio a las actividades de prevención o persecución de los delitos, la impartición de justicia, la recaudación de las contribuciones, o cualquier otra acción que tenga por objeto la aplicación de las leyes; III. Las averiguaciones previas y la información que comprometa los procedimientos de investigación penal; IV. Cuando se trate de información sobre estudios, proyectos y presupuestos, cuya divulgación pueda causar daños al interés del Estado o suponga un riesgo para su realización; V. La que por disposición expresa de una ley sea considerada reservada;

108

VI. Cuando se trate de información de particulares recibida por la administración pública bajo promesa de reserva o esté relacionada con la propiedad intelectual, patentes o marcas en poder de las autoridades; VII. Cuando se trate de información correspondiente a documentos o comunicaciones internas que sean parte de un proceso deliberativo previo a la toma de una decisión legislativa, administrativa o judicial; VIII. Cuando se trate de información cuya divulgación pueda dañar la estabilidad financiera y económica del Estado y municipios; IX. Cuando se trate de información que pueda generar una ventaja personal indebida en perjuicio de un tercero; y X. Cuando se trate de información confidencial en términos de esta ley. XI. La información sobre el desarrollo o planeación de operativos. En la reserva de cualquier documento, el Artículo 20 fracción III integra la “prueba de daño” a través de la cual los sujetos obligados que clasifiquen la información deberán de comprobar que se enmarca dentro de las hipótesis y en caso de revelarse pueda generar un perjuicio a la sociedad, a las instituciones o a cualquier individuo: “El daño que pueda producirse con la desclasificación de la información sea mayor que el interés público de conocer la información de referencia”. Si tal premisa no es comprobada, entonces la información puede ser desclasifica y hacerse pública.

d) PROCESO PARA SOLICITAR INFORMACIÓN. Los Artículos 25, 26 y 27 establecen el procedimiento para que las personas puedan pedir datos, archivos o documentos ante los sujetos obligados:

-

Puede presentarse ante la Unidad de Enlace o por medio de internet.

-

Incluir en la solicitud el nombre y datos del solicitante.

-

Identificar en forma clara y precisa los datos que se requieren.

-

Añadir el domicilio o correo electrónico para recibir la información o notificaciones.

El plazo para que en Zacatecas la autoridad responda una solicitud de información es de 20 días hábiles. El sujeto obligado tiene una prórroga de 10 días hábiles más en caso de que tenga problemas para localizar o recolectar la información. El único costo que establece el derecho a la información, son los gastos de reproducción de material.

109

e) INCONFORMIDADES. El Capítulo Octavo de la Ley contempla dos formas de inconformidad por parte de los ciudadanos cuando consideren que su garantía constitucional no fue respetada: Artículo 47 A, la Queja: Procede en contra de los sujetos obligados cuando habiendo recibido una solicitud de acceso a la información o corrección de datos personales por escrito, y habiendo transcurrido el plazo fijado en el artículo 30, no hubiesen dado respuesta en ningún sentido. También será procedente el recurso de queja, cuando los sujetos obligados no cuenten con su Unidad de Enlace; no dispongan con la información de oficio que marca la ley, o bien, cuando se presenten omisiones en la recepción y trámite de las solicitudes de información. Artículo 48, el Recurso de Revisión: Los actos o resoluciones que nieguen, impidan o limiten a los gobernados el acceso a la información pública, así como aquellos que la proporcionen de manera inexacta, incompleta o distinta a la solicitada, podrán ser impugnados ante la Comisión mediante el Recurso de Revisión en los términos establecidos en esta ley.

f) RESPONSABILIDADES. El Artículo 59 remite a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios en caso de que presentarán alguna de los siguientes supuestos:

I.

Usar, sustraer, destituir, ocultar, inutilizar, divulgar o alterar, total o parcialmente y de manera indebida información que se encuentre bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión;

II. Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciación de las solicitudes de acceso a la información o en la difusión de la información a que están obligados conforme a esta ley; III. Denegar intencionalmente información no clasificada como reservada o no considerada confidencial conforme a esta ley; IV. Clasificar con dolo, como reservada o confidencial, información que no cumpla con las características señaladas en esta ley. La sanción sólo procederá cuando exista una resolución previa respecto del criterio de clasificación de ese tipo de información de la unidad de enlace, la Comisión, o los sujetos obligados; 110

V. Entregar información considerada como reservada o confidencial conforme a lo dispuesto por esta ley; VI. Entregar intencionalmente de manera incompleta información requerida en una solicitud de acceso; y VII. No proporcionar la información cuya entrega haya sido ordenada por los órganos competentes o por el Poder Judicial del Estado.

Al analizar los indicadores legales que tienen las normas en el país, la LAIPEZ se ubica entre las leyes que cumplen con la mayoría de los principios establecidos en el panorama mundial en materia de transparencia, incluso superando a la Ley Federal y a entidades con mayor crecimiento económico como Guanajuato, Estado de México, Nuevo León o Aguascalientes79.

79

Gomez, Perla y Villanueva, Ernesto. Indicadores de Transparencia y Reforma del Artículo 6º Constitucional. Fundación Trust. México 2007, p. 28 111

CAPITULO XIX

TRANSPARENCIA ACTUAL: RASGOS DE LA LIBERTAD INFORMACIONAL

112

TRANSPARENCIA ACTUAL: RASGOS DE LA LIBERTAD INFORMACIONAL Transparencia y servicio público.

La cultura del derecho a la información ha generado en los últimos cinco años una nueva relación entre gobernados y gobernantes80. La visión tradicional del mismo Estado no puede ser comprendida en la actualidad si no es a través de la transparencia, un requisito indispensable para el funcionamiento de cualquier democracia.

Alguna vez, platicando con el doctor Salvador Nava, uno de los impulsores de la ley federal y actualmente magistrado del Tribunal Federal Electoral, me dijo que lo más difícil en los países que adoptan una democracia transparente es precisamente cambiar la cultura, que en la mayoría de los casos, lleva entre 15 o 20 años disminuir los niveles de corrupción y convertir el derecho a la información en una práctica cotidiana de las personas.

En Zacatecas el proceso de creación de la Ley no fue fácil, se trato de una labor que involucró a varios sectores, tanto políticos, públicos y de la sociedad civil organizada. Una vez que arrancó la norma en julio de 2005, las primeras solicitudes presentadas por los ciudadanos se dirigieron al Poder Ejecutivo y al Legislativo, así como a varios Ayuntamientos. El derecho a saber a través de las solicitudes mantuvo un incremento tal y como ocurrió a nivel federal o en algunas otras entidades del país 81, sin embargo conforme pasó el tiempo, las peticiones fueron diferentes, cambiaron de dirección y se enfocaron a aspectos de interés propio de las personas.

En Zacatecas se registraron casos extraordinarios donde el derecho a la información resolvió problemas. Un ejemplo ocurrió cuatro días después de la entrada en vigor de la norma, el 19 de julio de 2005, en un municipio del sur de la entidad, donde un campesino de una comunidad rural pidió información sobre los criterios que utilizó un Ayuntamiento para la asignación de recursos del Ramo 33. Al cumplirse 20 días de prórroga para que contestaran su petición, le dijeron que no encontraron la solicitud, que la habían perdido y que les dejaran la copia de la solicitud que le habían entregado con anterioridad. 80 81

Pacheco Luna, Carolina. Cultura de la transparencia. Editorial E. México, 2006, p. 187 Fox, Jonathan et al. Derecho a saber: balance y perspectivas cívicas. Fundar. México 2007, p. 39 113

El ciudadano entabló una inconformidad contra las autoridades. Fue una de las primeras denuncias en Zacatecas basadas en la Ley de Acceso a la Información. La autoridad terminó entregando la información al solicitante y un año después, recursos del Ramo 33 llegaron a la comunidad rural, donde por más de 15 años no se había realizado ninguna obra pública.

Al inicio de la entrada en vigor, se presentaron resistencias naturales en servidores públicos que no estaban acostumbrados a ser cuestionados. En un instituto público, un ciudadano pidió en agosto de 2005 datos financieros sobre el uso de los recursos públicos, el currículo de los funcionarios, el tabulador de sueldos, el destino de gasto corriente, entre otros datos. Personal de la dependencia le cuestionó al solicitante de dónde venía y para qué quería los datos. Aun no penetraba la nueva cultura de la transparencia.

En febrero de 2006, en una institución pública educativa, un estudiante de derecho acudió a la Unidad de Enlace para pedir información. Los servidores públicos lo cuestionaron sobre el motivo de la petición, le preguntaron que cuál era el fin de su visita, no le recibieron la solicitud y le pidieron hacer una cita para posteriores días, bajo el argumento que tenían bastante trabajo y no tenían tiempo para atender la Ley de Acceso.

En el año 2007 en un municipio del centro de la entidad, una persona pidió información sobre el presupuesto, nómina y datos sobre egresos de varios fondos públicos. Después de que se venció el plazo de 20 días para que recibiera respuesta, el ciudadano se presentó ante la Unidad de Enlace, donde la secretaria de la oficina le dijo que no le podían entregar nada de los datos que había pedido pues era un año electoral, que regresara hasta después del informe de labores a ver si ya tenían autorización para cumplir el derecho a saber.

Afortunadamente el transitar de este nuevo derecho registra avances y cada vez son menos los casos donde aun se presentan resistencias. Entre los avances de la Ley se encuadra la información de oficio: en una revisión a los portales web realizada en abril del año 2009, se constató que todas las dependencias del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tienen sus respectivos portales de internet. También los órganos autónomos como la UAZ o el IEEZ cumplen con la norma de transparencia. En el caso de los

114

partidos políticos, de los ocho institutos con registro en el Estado, solamente uno incumplía la ley al carecer de página de transparencia.

Por lo que se refiere a los Ayuntamientos, de los 58 sujetos obligados existentes, 18 incumplían la ley, ya sea porque no tenían página de internet o porque contando con el portal, no había la información de las 26 fracciones de oficio que marca el Artículo 9º de la LAIPEZ.

Un caso contrario a la transparencia en los portales internet ocurrió en septiembre del año 2005 en el Ayuntamiento de Concepción del Oro, donde una a varias personas violaron los candados de seguridad del sistema, quitaron la información pública del sitio y en lugar del portal www.concepciondeloro.gob.mx, fue colocada una denuncia anónima por la supuesta quema de basura. Se trató del primer “sabotaje” cibernético a una página de acceso a la información pública en Zacatecas.

A nivel estadístico, el derecho a la información ha registrado un positivo cumplimiento de las obligaciones de las instituciones públicas. Con la entrada en vigor del sistema INFOMEX en julio de 2009 y la posibilidad de pedir datos sin necesidad de acudir a la instancia correspondiente, presentar una identificación oficial y firmar el documento, se elevará el número de peticiones.

Solicitudes de información pública.

El derecho a pedir datos a través de una solicitud de información tuvo al principio del arranque de la Ley un incremento, para después descender y en el último año se elevaron nuevamente el número de peticiones82. Hasta mayo de 2009 se habían presentado en la entidad tres mil 804 solicitudes que contienen a su vez nueve mil 198 peticiones.

El número de solicitudes se debe en parte a varios factores que contempla la misma norma: 

En la configuración de la Ley se tomó como base el modelo de Sinaloa y no se contempló otras normas como la de Chihuahua o Yucatán que presentaban avances en cuanto al mecanismo de acceso a la información.

82

COMISIÓN. Estadísticas anuales de solicitudes de información. [19 de mayo 2009] 115



La propuesta de 2004 y antes de la reforma de 2008, contemplaba como única forma de petición la presencial, eliminando toda posibilidad de solicitar datos a través de una vía no presencial y remota.



El hecho de que la ley original incluyera la identificación del solicitante como requisito para poder pedir información, representó una barrera más que un beneficio.



La firma del solicitante –incluida en ley original- también fue un obstáculo.

En Zacatecas con la puesta en marcha del sistema electrónico que marca la reforma constitucional se espera que el número de solicitudes de información se incremente para el segundo semestre de 2009, como ocurrió en el estado de Guanajuato en enero de 2007: en los primeros meses se recibieron más de 10 mil solicitudes de información por la red.

Las cifras acumuladas en los últimos cuatro años en Zacatecas muestran puntos variables83:

-

Entre julio de 2005 y enero de 2006 se presentaron mil 381 solicitudes, que incluían a su vez mil 967 peticiones.

-

Entre enero de 2006 y enero de 2007 los sujetos obligados recibieron 887 solicitudes con mil 334 peticiones.

-

Entre enero de 2007 y enero de 2008 fueron registradas 768 solicitudes y dos mil 675 peticiones.

-

Entre enero de 2008 y mayo de 2009 se presentaron 768 solicitudes, con tres mil 222 peticiones.

En cuanto a los sujetos obligados, las estadísticas indican una disparidad: la mayoría de las peticiones son presentadas ante las presidencias municipales y el Poder Ejecutivo; en tanto los partidos políticos y el Poder Judicial se ubican como las áreas públicas que reciben menos solicitudes a través de la Ley de transparencia.

83

Datos recabados de los informes presentados por los sujetos obligados al órgano garante entre los años 2005-2009. Para consultar las estadísticas de acceso a la información visitar la página: www.ceaipzac.org 116

En los primeros seis meses de operatividad de la LAIPEZ, de julio de 2005 a enero de 2006, los ayuntamientos recibieron 721 solicitudes, el Poder Ejecutivo 417, el Legislativo 132, los órganos autónomos 75, los partidos políticos 18 y el Poder Judicial 14.

A nivel global la tendencia de sujetos obligados y el número de solicitudes que recibían se mantuvo durante los años 2006, 2007 y 2009, siendo los Ayuntamientos las entidades públicas que reciben la mayor cantidad de peticiones en la entidad.

Entidad pública

Número de solicitudes

58 Ayuntamientos

1574

Poder Ejecutivo

1081

Organismos Autónomos

498

Poder Legislativo

482

Poder Judicial

135

Partidos Políticos

34

Total

3804

Gráfica 9: Número de solicitudes de información presentadas en el Estado de Zacatecas del 15 de julio de 2005 al 19 de mayo de 2009.

En cuanto a las presidencias municipales que recibieron el mayor número de solicitudes entre el periodo de julio de 2005 a mayo de 2009, se encuentran Fresnillo (225), Jerez de García Salinas (203), Zacatecas (174), Villa Hidalgo (139), Guadalupe (85), Sombrerete (82), Nochistlán (71), (Apulco) (67), Chalchihuites (54) y Pinos (48).

Gráfica 10: Los 10 municipios de Zacatecas con mayor número de solicitudes de información.

117

Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo de las 48 dependencias que lo integran, las tres instancias gubernamentales que recibieron la mayor cantidad de solicitudes fueron: Secretaría de Educación y Cultura (97), Secretaría de Desarrollo Agropecuario (97) y Secretaría de Desarrollo Económico del Estado (86).

Le siguen Oficialía Mayor de Gobierno (75), el Instituto Zacatecano de Cultura (56), la Secretaría de Finanzas (54), la Secretaría Particular (51), el Instituto Tecnológico Superior Zacatecas Norte (48), la Junta Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado (41) y los Servicios de Salud del Estado (33).

Gráfica 11: Las 10 dependencias del Poder Ejecutivo con mayor número de solicitudes de información.

En tanto el Poder Legislativo del Estado de Zacatecas recibió en dicho periodo un total de 482 solicitudes de información, de las cuales el 90% fueron atendidas por la Legislatura del Estado y el 10 por ciento restante por la Auditoría Superior del Estado (ASE).

Los organismos autónomos constitucionales en el Estado, atendieron durante este periodo 498 solicitudes de información presentadas con base en la Ley de Acceso a la Información, las cuales se distribuyeron de la siguiente manera: Instituto Estatal Electoral del Estado de Zacatecas (339), Universidad Autónoma de Zacatecas (94), Comisión Estatal para el Acceso a la Información Pública (46) y Comisión Estatal de Derechos Humanos (22).

118

Organismos Autónomos

IEEZ

336

UAZ

94

CEAIP

46

CEDH

22

Gráfica 12: Número de solicitudes de información presentadas ante órganos autónomos en Zacatecas.

En el caso del Poder Judicial del Estado de Zacatecas, fueron presentadas 135 solicitudes de información: 103 dirigidas al Tribunal Superior de Justicia del Estado (TSJE), 29 al Tribunal Estatal Electoral y tres más al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Gráfica 13: Solicitudes de información en el Poder Judicial del Estado durante 2005-2009.

Por lo que respecta a los partidos políticos con registro en el Estado de Zacatecas, el Partido Acción Nacional (PAN), recibió 18 solicitudes; el Partido de la Revolución Democrática (PRD), ocho; el Partido del Trabajo (PT), tres; Partido Convergencia por la Democracia (PCD), dos, lo mismo que el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) una petición. El resto de los institutos políticos, Alternativa Social Demócrata (ASD) y Partido Nueva Alianza no recibieron solicitudes de información.

119

Paridos Políticos

Partido Acción Nacional (PAN)

18

Partido de la Revolución Democrática (PRD)

8

Partido del Trabajo (PT)

3

Partido Convergencia por la Democracia (PCD)

2

Partido Verde Ecologista de México (PVEM)

2

Partido Revolucionario Institucional (PRI)

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Gráfica 14: Solicitudes de información que recibieron los partidos políticos en Zacatecas.

Inconformidades y casos prácticos.

En el país existen distintos modelos para resolver inconformidades derivadas del incumplimiento de las garantías de la libertad informativa, así como un abanico de posibles sanciones de acuerdo a las características de la norma. Las sanciones van desde remisión a una ley secundaria, castigo administrativo, amonestación, multas y hasta demandas penales.

El modelo de inconformidades en Zacatecas se vincula a dos aspectos:

a. Recurso de revisión: derivado de una solicitud de información, donde el solicitante acude ante el órgano garante para pedir su intervención ante una respuesta del sujeto obligado por considerar que la información que recibió está incompleta, no es lo que solicitó o fue negada bajo los dos argumentos de restricción (reservada o confidencial).

b. Queja: derivada por la falta de transparencia y servicio de la entidad pública, como es la obligación de tener una página de internet con datos de oficio, o habilitar a un servidor público encargado de atender las solicitudes de información.

El modelo de sanciones se fundamenta en el contenido del Capítulo Cuarto de la LAIPEZ, donde se encuentra el proceso de inconformidad y la forma en la cual se resuelve. En caso de que se demuestre la violación del derecho a la información, los

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órganos internos de los sujetos obligados deben aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del estado y Municipios de Zacatecas.

El Artículo 55 de la LAIPEZ da la facultad al órgano garante para revocar o modificar las decisiones de la Unidad de Enlace del sujeto obligado que implique algún obstáculo para no entregar la información requerida por un solicitante. El Artículo 57 complementa el anterior: “para los sujetos obligados las resoluciones de la Comisión serán definitivas”.

Las causas de responsabilidad administrativa de los servidores públicos por el incumplimiento de las obligaciones se encuentran establecidas en la ley84.

En los últimos años, tres casos ameritaron sanciones en contra de servidores públicos. El primer hecho se registró el 16 de enero de 2006 en el Ayuntamiento de Villa García, donde fue “amonestado” el secretario del Ayuntamiento luego de que un ciudadano denunció la falta de página de internet de transparencia, así como la carencia de Unidad de Enlace. Luego del apercibimiento, la autoridad municipal creó su portal web y solucionó el problema del servicio de atención.

El segundo hecho se presentó el 13 de julio de 2006 en el municipio de Jerez de García Salinas, donde una funcionaria del departamento de Tesorería cobró a un ciudadano 500 pesos por un servicio que no tenía tal costo. El solicitantes se inconformó y la servidora pública fue “apercibida en público” por el Ayuntamiento. Después de la sanción administrativa el municipio eliminó el cobro al solicitante.

También en Jerez de García Salinas se registró el tercer caso de sanción. El 20 de febrero 2007 el Ayuntamiento destituyó e inhabilitó por tres años a la entonces directora del Patronato de la Feria local, luego de negarse a entregar información pública solicitada por un ciudadano sobre ingresos y gastos en la Feria regional, así como desobedecer una resolución definitiva de la Comisión. La autoridad municipal entregó los expedientes requeridos al solicitante.

Cabe indicar que en el periodo de vigencia de la ley, sólo dos entidades públicas han presentado “juicios de nulidad” ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) en contra de las resoluciones del órgano garante para abrir información pública. El 84

El Artículo 59 de la LAIPEZ establece los motivos que originan sanciones a sujetos obligados que incumplen la norma. 121

primer caso, fue presentado por una área administrativa del Ayuntamiento de Jerez en el año 2006, el cual se desechó por improcedente dado que el Tribunal sólo dirime conflictos entre particulares y autoridades, no entre autoridades y autoridades. El segundo caso fue promovido en el 2009 por la UAZ para intentar dejar sin efecto una resolución de la Comisión.

Desde la entrada en vigor de la norma hasta el año 2009, habían sido presentadas ante el órgano garante 176 inconformidades contra autoridades obligadas, de las cuales el 50% son quejas y el 50% son recursos de revisión. Del total de las denuncias, los Ayuntamientos son el sector público que recibe más inconformidades con 103 demandas, el Poder Ejecutivo 47, partidos políticos 12, Poder Legislativo 7, órganos autónomos 5 y Poder Judicial 2.

Gráfico 15: Nivel de inconformidades en materia de transparencia en contra de sujetos obligados durante el periodo 15 de julio de 2005-15 de mayo de 2009.

Un desglose anual muestra que el año 2006 fue el periodo en el cual los ciudadanos presentaron más inconformidades (61), seguido de los años 2008 (53), 2007 (38), 2009 (19) y 2005 (16). Así como la entrada en vigor de los sistemas digitales han aumentado el número de solicitudes en el país, se espera que en Zacatecas el número de inconformidades se dispare cuando sea puesto en operatividad el proyecto INFOMEX.

De las denuncias presentadas en los últimos cuatro años, la Comisión atendió y emitió recomendaciones para desclasificar información, ordenar la entrega correcta de datos

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o confirmar la queja contra algún sujeto obligado. Todos los litigios de desclasificación y sanción fueron aceptados por los entes públicos, con excepción de dos casos85: 1. De acuerdo a la queja Q-043/200886, El 2 de octubre de 2008 un ciudadano solicitó al Ayuntamiento de Chalchihuites información y comprobantes de pagos efectuados del primero de septiembre de 2007 al 31 de agosto de 2008, a profesores comisionados en la presidencia municipal, así como lista de personas beneficiadas con la entrega de recursos y gastos efectuados en la compra de vehículos.

La Unidad de Enlace no contestó la solicitud, el ciudadano se inconformó y el 18 de noviembre el órgano garante emitió un ordenamiento para que se entregara la información y se sancionara a quien resultara responsable de la omisión. La autoridad municipal no entregó la información y la Contraloría Interna local tampoco fincó responsabilidad. El 21 de mayo de 2009 la Comisión solicitó al Congreso del Estado su intervención para emitir la sanción que corresponda por la violación a la LAIPEZ y al Sexto Constitucional. 2. El segundo caso de incumplimiento consta en el expediente Q-035/200887 en contra de la presidencia de Villa Hidalgo, luego de una demanda presentada por un ciudadano que solicitó copia del plan de desarrollo anual, nombres de beneficiarios de despensas municipales, relación de obras realizadas en el año 2008, plantilla del personal y copias de actas e cabildo. En el litigio la autoridad argumentó que por acuerdo del Cabildo no se entregaría información referente a las reuniones de regidores, datos que incluso son de oficio según la ley.

Al desobedecer la entrega de información y el inicio de una sanción del órgano de control interno en contra de quien resulte responsable, la Comisión también solicitó la intervención de la Legislatura local para garantizar el derecho a saber, pues un acuerdo de Cabildo no puede estar por encima de una Ley especial o estatal, ni sobre la Constitución de México y menos por encima de tratados internacionales.

85

COMISIÓN. Inconformidades. [1 de marzo 2009] COMISIÓN. Queja. [5 de abril 2009] 87 COMISIÓN. Queja. [5 de abril 2009] 86

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Entre las causas que origina la inconformidad de los solicitantes en Zacatecas, se encuentran: 

Omisión a la solicitud de información.



Clasificación como reservada o confidencial información que es pública.



Entrega de datos en forma parcial, confusa o diferente a la requerida.



Carencia de servicio para consultar información de oficio o presentar alguna solicitud ante la Unidad de Enlace.

Hasta el año 2009 de las solicitudes presentadas ante los sujetos obligados, el 4.6% terminaron en inconformidad, ya sea recurso de revisión o queja, cifra superior a lo que registra el gobierno federal: el 3% de las peticiones llegan al litigio.

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CONCLUSIONES

El derecho de acceso a la información pública como una garantía social integrada en la Constitución y en Zacatecas en una Ley especial desde el año 2004, representa un nuevo camino para construir una sociedad con mejores niveles de conocimiento e información, pero sobre todo, con la posibilidad de participar dentro de las funciones del Estado como un órgano de control civil.

La Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas se originó como parte del movimiento nacional en pro del derecho a saber, paralelo a la gestación de normas en otros estados, se incubó dentro un campo virgen e inexplorado legislativamente, ajeno a lo que en antaño se consideraba un “sector público sin vigilancia”, donde los únicos controles existentes eran “políticos” y no ejercían una verdadera función fiscalizadora. El alumbramiento no fue fácil: a nivel nacional tardó más de 25 años en llegar.

Hoy en día si bien el derecho a saber no puede resolver todos los problemas que conlleva la libertad informativa y la cultura de la corrupción, representa un mecanismo novedoso que comienza a integrarse en la cultura de algunas capas sociales, interesadas en aspectos que les atañen personalmente: académicos, periodistas, empresarios, profesionistas, servidores públicos, estudiantes, etc.

Una muestra de la penetración del derecho son las respuestas que dan las entidades públicas en Zacatecas, en su mayoría, entregando la información y cumpliendo un derecho social. Aunque hay que reconocer que aun existen casos de entes públicos que presentan rasgos del decadente modelo de opacidad, por ejemplo, restringiendo a la sociedad información que es pública según la Constitución y la norma de transparencia.

El mecanismo que logrará una mayor participación y uso del derecho de acceso será el sistema digital. La importancia de esto radica en el hecho de que a nivel nacional el 27 por ciento de la población utiliza internet88, cifra de la cual en su mayoría son personas jóvenes y profesionalmente activas, entre 18 y 34 años de edad. El derecho a saber por la red, será un derecho ejercido principalmente por personas jóvenes.

88

INEGI. Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información en los Hogares. México 2007. 125

Democratizar la información no es obligación sólo del Estado y todos aquellos entes sostenidos con recursos provenientes del pago de los impuestos, la tarea va más allá de estos límites territoriales y alcanza otras libertades que están unidas al derecho a saber, como la libertad de expresión o el derecho de asociación e incluso el hábeas data del individuo, conformado en gran medida por la información externa que recibe de canales distantes.

Un ejemplo lo podemos encontrar en las esferas públicas o privadas, donde sus actividades se sostienen mediante el intercambio de información y comunicación. La importancia de contar con archivos, expedientes, documentos y datos comprobatorios deja atrás la especulación y el rumor. La relevancia de que existan ciudadanos informados es responsabilidad de toda la sociedad y los sectores que la conforman, como el área educativa, donde uno de sus nuevos retos es formar individuos socioconscientes de sus derechos civiles y de la importancia de la información en la vida diaria.

En tanto la sociedad no esté bien informada la palabra democracia no podrá existir en la praxis y todos los intentos de las instituciones por concientizar a los ciudadanos serán puestos en saco roto. En palabras de Javier Esteinou Madrid: “democracia social es sinónimo de apertura y pluralidad de los canales de información. No puede existir democracia si no existen sistemas de comunicación democráticos”. El acceso a la información es uno de estos canales democráticos que tiende a romper el secretismo y poner a la vista de todos, la información pública.

Ante este panorama en Zacatecas se presentan nuevos retos para transitar hacia un espacio púbico compartido, donde prevalezca el conocimiento y la información como argumentos de las propias acciones sociales:

a. El cumplimiento del derecho de acceso a la información permite a las instituciones legitimarse en sus funciones: hoy en día es inconcebible comprender a una dependencia o ente que es sostenido con el pago del impuesto social y que opere bajo las “sombras”, la “discreción” y la “opacidad”. En este tipo de entidades públicas, el “maquillaje” será la fuente sobre la cual el receptor de la información emita un juicio o razonamiento, sobre la cual se defina el concepto institucional del imaginario social.

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b. Los ciudadanos que se integran a la cultura de la transparencia pueden tener mejores niveles de comprensión y conocimiento para decidir sobre su vida propia o colectiva. Si no fomentamos una sociedad informada, sus integrantes decidirán bajo la ignorancia y las apariencias.

c. El acceso a la información permite a los sujetos obligados dar la posibilidad a los ciudadanos de participar y compartir la información que generan. Conforme aumenta la participación social en el derecho, disminuyen los niveles de control absoluto.

d. El reto social y del Estado, es transitar la cultura del derecho a saber a las oficinas públicas y a toda la arquitectura administrativa, incluso al hogar de las personas: familias honestas y transparentes. La transparencia poco puede abonar si a nivel individual prevalece la cultura de la simulación y una “doble moral”.

Este panorama histórico del derecho de acceso a la información, representa un diagnóstico general del pasado a través del cual se intentó comprender el origen y la evolución de esta garantía constitucional. Corresponde al tiempo presente, definir el tipo de sociedad y cultura democrática que prevalecerá en Zacatecas durante las próximas generaciones, futuro que dependerá en gran medida de lo que hoy y mañana se diseñe como política pública de la información.

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AUTORES

Manuel Ibarra Santos Licenciado en Educación. Estudios de maestría en Filosofía de la Ciencia (con especialidad en Ciencias Sociales), por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAMI), donde obtuvo la medalla al mérito universitario por su elevado nivel de aprovechamiento académico. Diplomado de Liderazgo en Educación Superior por las universidades de Harvard y Regiomontana. Diplomado de Derechos Humanos por la UAZ (Unidad Académica de Derecho). Docente en diversas instituciones de educación superior, públicas y privadas.

Se ha desempeñado en distintos puestos en la administración pública estatal, entre los que destacan los siguientes: Director General de Educación Media Superior y Superior en Zacatecas, Director General del Colegio de Bachilleres del Estado, Coordinador General de asesores del Gobierno de Zacatecas, Director General de Comunicación Social del Gobierno del Estado. Ha sido integrante de la dirigencia de la sección 34 del SNT en tres comités.

Como periodista ha colaborado para diversos medios electrónicos e impresos nacionales y estatales. Ha coordinado y escrito varios libros: Retos y Desafíos de la Educación Superior en el Estado; Catálogo Integral de Carreras de Zacatecas (cuatro ediciones); La transición Política del Estado en 1998; La Educación Ante los Retos del Cambio, entre otros. Se ha destacado como ensayista.

Sus trabajos más recientes son la migración zacatecana y La Gran Fractura Social, reconocido como uno de los dos más importantes en 2006, por el IEEZ; La Seguridad Social y su Revolución más importante del Último Siglo, premiado como uno de los mejores trabajos en el 2007, en concurso convocado por el ISSSTEZAC.

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Sergio Octavio Contreras Padilla

Licenciado en Medios Masivos de Comunicación por la Universidad Autónoma de Aguascalientes (UAA). Estudios de maestría en Comunicación por la Universidad Autónoma de Durango (UAD), y en Sociedad de la Información y el Conocimiento por la Universidad Oberta de Cataluña (UOC). Diplomado de Estudios Avanzados (DEA) en Ciencia Política y Administración avalado por la Unión Europea.

Estudios

doctorales concluidos en Sociedad de la Información por la UOC. Fue alumno del doctor Manuel Castells.

Profesor invitado a nivel postgrado por la Universidad de La Salle Bajío, Universidad del Valle de Atemajác, Universidad Cuauhtémoc de Aguascalientes y Universidad Interamericana para el Desarrollo, Campus Zacatecas y Fresnillo, en las áreas de transparencia, comunicación, publicidad, tecnología, opinión pública y seminario de tesis. Miembro de la Red Iberoamericana de Investigación en Sociedad de la Información y Cibercultura (ALAIC).

De 2001 a 2003 fue miembro de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información en Zacatecas (AMEDI), entre 2003 y 2005 representó en la entidad a Libertad de Información-México (LIMAC). Participó en el proceso de creación de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas.

Investigador independiente en materia comunicación y nuevas tecnologías, ha escrito más de 300 artículos en medios de España, Estados Unidos, Uruguay, Argentina, República Dominicana y México. Actualmente escribe para las publicaciones nacionales Revista Mexicana de Comunicación, Revista Zócalo, Revista Etcétera, y Revista Transparencia y Corrupción. Cofundador en el 2009 de Observatorio Media Zacatecas (www.observatoriomedia.org), proyecto independiente de investigación.

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