Der öffentlich-rechtliche Beauftragte: Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes [1 ed.] 9783428523924, 9783428123926

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1073

Der öffentlich-rechtliche Beauftragte Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes

Von

Julia Kruse

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

JULIA KRUSE

Der öffentlich-rechtliche Beauftragte

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1073

Der öffentlich-rechtliche Beauftragte Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes

Von

Julia Kruse

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität zu Köln hat diese Arbeit im Jahre 2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2007 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-12392-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Juli 2006 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln als Dissertation angenommen. Herrn Prof. Dr. Stern und Herrn Prof. Dr. Sachs als Korreferenten danke ich für die zügige Erstellung ihrer Gutachten. Mit Herrn Prof. Dr. Stern verbindet mich überdies die Erinnerung an meine Zeit als studentische Hilfskraft am Institut für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre der Universität zu Köln und später als freie wissenschaftliche Mitarbeiterin. An diese Zeit und die vielen Anregungen, die ich dabei sammeln konnte, denke ich gerne und dankbar zurück. Meiner Familie danke ich für die vielfältige Unterstützung bei der Erstellung dieser Arbeit. Julia Kruse

Inhaltsübersicht Erster Teil Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten

29

Erster Abschnitt Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland

29

§ 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

§ 2 Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter . . . . . . . . . . .

80

§4

Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

§ 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 § 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Zweiter Abschnitt Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands

164

§ 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 § 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Zweiter Teil Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland

185

Erster Abschnitt Bundesebene

186

§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 § 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit . . . . . . . . . 207

8

Inhaltsübersicht

§ 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration . 231 § 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 § 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Zweiter Abschnitt Landesebene

251

§ 14 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 § 15 Bürgerbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Dritter Abschnitt Kommunalebene

262

§ 16 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 § 17 Gleichstellungsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 § 18 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Anhang I: Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Anhang II: Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes . . . . . 285 Anhang III: Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

Inhaltsverzeichnis Erster Teil Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten

29

Erster Abschnitt Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland

29

§ 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

I. Die neue Popularität des Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

II. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

1. Gibt es eine spezielle „Beauftragtenforschung“? – Notwendigkeit eines interdisziplinären Ansatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

2. Überblick über das Schrifttum zum Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

3. Wissenschaftliche Distanz zum Beauftragten – Befürworter und Gegner . .

38

III. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

§ 2 Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

I. Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

1. Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

2. Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

a) Gesetzliche Regelung oder Organisationsgewalt als Rechtsgrundlage für die Schaffung von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

b) Der öffentlich-rechtliche Beauftragte als neuartige Organisationseinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

aa) Etablierung als eigenständige Organisationseinheit . . . . . . . . . . . . . .

44

bb) Neuartigkeit trotz älterer Erscheinungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

c) Vorkommen von Beauftragten im Bereich der Exekutive und der Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

d) Persönliche Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . .

47

10

Inhaltsverzeichnis e) Fehlen einer Fachaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

f) Internes und externes Wirken von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

g) Besonderheit der Aufgabenstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

h) Typische Pflichten und korrespondierende Kompetenzen von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

aa) Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

bb) Auskunfts- und Beteiligungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

cc) Der Beauftragte als spezielle Petitionsinstanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

dd) Fehlen hoheitlicher Weisungs- und Eingriffsbefugnisse . . . . . . . . . .

52

3. Vergleich mit den bisherigen Definitionsansätzen in der Literatur . . . . . . . .

53

II. Ausgrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

1. „Uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

a) Behördenbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

b) Aufsichtsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

c) Betriebsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

d) Lehrbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

e) Beauftragte Richter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

f) Sonstige „uneigentliche Beauftragte“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

2. Kollegialgremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

3. Politisch geforderte Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

4. Beauftragte im privatrechtlichen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

III. Sprachliche Kritik des Beauftragtenbegriffes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

1. Zivilrechtlicher Anklang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

2. Geringe Kennzeichnungskraft des Begriffes „Beauftragter“ – Fehlen einer prägnanten Alternativbezeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

3. Personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

4. Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

5. Die Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness – Der Name ist Programm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

6. Sprachliche Fehlgriffe bei der Benennung von Beauftragten . . . . . . . . . . . . .

76

a) Die Bandwurmbeauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

b) Die Beauftragten der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

Inhaltsverzeichnis

11

IV. Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“: „Beauftragte“, die nur so heißen, und „Beauftragte“, die nicht so heißen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter . . . . .

80

I. Differenzierung nach der Verwaltungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

1. Bundesbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

2. Landesbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

3. Kommunalbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

4. Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

II. Differenzierung nach der Staatsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

1. Parlamentsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

2. Exekutivbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

a) Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

b) Regierungs- oder Gubernativbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

3. Justizbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

III. Differenzierung nach der Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

1. Gesetzlich vorgesehene Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

2. Kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

3. Notwendiger Inhalt einer Regelung zur Beauftragteneinsetzung . . . . . . . . .

88

IV. Differenzierung nach der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger . . . . .

89

1. Interne Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

2. Externe Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

V. Differenzierung nach der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

1. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

a) Herkömmliches Dienstverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

b) Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

2. Privatrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

12

Inhaltsverzeichnis VI. Differenzierung nach der Art der Aufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

1. Kontrollbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

2. Schutzbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

3. Integrationsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

4. Koordinationsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

VII. Differenzierung nach der zeitlichen Komponente der Aufgabe . . . . . . . . . . . . . .

96

1. Zeitbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

2. Dauerbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

VIII. Differenzierung nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes . . . . . . . . .

97

1. Hauptamtliche Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

2. Nebenamtliche Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

3. Ehrenamtliche Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

§ 4 Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

I. Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Beauftragten . . . . . . . . . .

99

1. Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 2. Bundesstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 3. Rechtsstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 II. Organisationsmodelle für den Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 1. Das „monistische“ Modell: Der Beauftragte als Einzelperson . . . . . . . . . . . . 103 2. Das „körperschaftliche“ Modell: Der Beauftragte als Behörde . . . . . . . . . . . 104 III. Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 1. Die Ausnahme: Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 2. Der Regelfall: Beauftragte mit „Sonderstellung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 a) Beauftragte mit Sonderbehördencharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 b) Beauftragte als bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten . . 106 aa) Beauftragte als bei- oder angegliederte Organisationseinheiten . . 106 bb) Beauftragte als ausgegliederte oder verselbständigte Organisationseinheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Inhaltsverzeichnis

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c) Beauftragte mit Stabsstellencharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 d) Beauftragte und die Einheit der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 § 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 I. Besonderheiten der Aufgabenstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 1. Dokumentation der besonderen Bedeutung der Aufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 a) Die Einsetzung des Beauftragten als politisches Signal . . . . . . . . . . . . . . . 114 b) Speziell: Die Beauftragten als Wahlkampfthema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 c) Andere Möglichkeiten einer politischen Schwerpunktsetzung . . . . . . . . 116 2. Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 a) Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte . . . . . . . . . 116 b) Gesamtgesellschaftliches Wirken von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 c) Andere Möglichkeiten zur Koordinierung interner und externer Querschnittsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. Besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 a) Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit einzelner Personengruppen und Rechtsgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Schutzinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4. Besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 a) Gründe für die besondere Grundrechtsrelevanz bestimmter Bereiche – Notwendigkeit einer präventiven Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Grundrechtsrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 5. Besondere Anforderungen an den Aufgabenträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 a) Inhalt der Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 b) Berücksichtigung spezieller Anforderungen im Rahmen von Personalauswahl und Qualifizierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 6. Zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 a) Abgrenzung zwischen Zeit- und Daueraufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 b) Drei Kategorien von Beauftragten unter zeitlichem Gesichtspunkt . . . . 125 aa) Beauftragte mit Zeitauftrag (echte Zeitbeauftragte) . . . . . . . . . . . . . . 125 bb) Beauftragte mit Dauerauftrag (echte Dauerbeauftragte) . . . . . . . . . . 127 cc) Zum Dauerorgan tendierende Zeitbeauftragte (unechte Zeitbeauftragte) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

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Inhaltsverzeichnis c) Berücksichtigung der zeitlichen Dimension einer Aufgabe im Rahmen der Aufbauorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 II. Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 1. Notwendigkeit der unabhängigen Wahrnehmung von Beauftragtenaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 2. Sicherstellung von Unabhängigkeit durch Verfahren und Organisation . . . 130 III. Wunsch nach „unbürokratischer“ Aufgabenwahrnehmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 1. Die bürokratische Ordnung nach Max Weber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 2. Heutiges Verständnis von Bürokratie – Zur Überwindung „bürokratischer Strukturen“ durch die so genannte Verwaltungsreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 3. Inwiefern agieren Beauftragte „unbürokratisch“? – Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4. Das Dilemma: Die Bürokratisierung der Beauftragten und der Verwaltungsreform – Die zwangsläufige Ent-Täuschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5. Zur Notwendigkeit einer modernen Bürokratiekritik: Neubestimmung der Vor- und Nachteile einer bürokratischen Aufgabenerledigung . . . . . . . . 139 IV. Beauftragte als ideale Krisenmanager und Reformer? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 1. Beauftragte als Sonderermittler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2. Beauftragte als Opferhelfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 3. Beauftragte als Reformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 4. Zur Notwendigkeit von Krisenbewältigungskompetenz und Reformfähigkeit bei allen Verwaltungsträgern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 V. Kostengründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 1. Zu den Kosten von Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 2. Zur Notwendigkeit von Kostenbewusstsein bei allen Verwaltungsträgern

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VI. Zwischenergebnis: Sind Beauftragte überflüssig? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 § 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens . . . . . . . . . . . . . 153 I. Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Staatsorganisation: Die Zuständigerklärung des Unzuständigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 II. Delegation von Verantwortung statt eigenverantwortlicher Kompetenzwahrnehmung: Die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Inhaltsverzeichnis

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III. Strukturzersplitterung statt Strukturreform: Die Schaffung neuer Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 IV. Partikularinteressenvertretung statt Allgemeinwohlverantwortlichkeit: Der Beauftragte als Lobbyist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 V. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: Das Amt ist nichts, die Person ist alles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 VI. „Sieh’, Wähler, was ich Gutes getan habe“: Der Beauftragte als Feigenblatt . . 161 VII. „Weil Du Gutes getan hast“: Das Beauftragtenamt als Versorgungsposten . . . 162 VIII. „Die ich rief, die Geister“: Kontrolle und Verselbständigungstendenzen der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Zweiter Abschnitt Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands

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§ 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . 164 I. Die Kommissare als Vorläufer des modernen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 1. Der Kommissar als Vorfahr aller Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 2. Deutsches Reich und Weimarer Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3. Die Zeit des Nationalsozialismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 II. Der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . 169 1. Die Ombudsmannidee aus Skandinavien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 2. Das Obsiegen des Petitionsrechts in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 III. Der Beauftragte als Synthese von Kommissar und Ombudsmann . . . . . . . . . . . . 173 IV. Die Entwicklung des Beauftragten nach dem Zweiten Weltkrieg . . . . . . . . . . . . 174 1. Die Zeit der Besatzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 2. Die Konsolidierung der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 3. Die Wiedervereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 4. Von der Bonner zur Berliner Republik – Tendenzen für einen Überdruss an den Beauftragten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 § 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 I. Der Ombudsmann in Skandinavien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

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Inhaltsverzeichnis II. Die Volksanwaltschaft in Österreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 III. Beauftragte in den reformierten osteuropäischen Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 IV. Der Europäische Bürgerbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Zweiter Teil Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland

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Erster Abschnitt Bundesebene

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§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 I. Rechtsstellung und Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 3. Art, Beginn und Ende des Amtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 4. Einbindung in den Bundestag und personelle Ausstattung . . . . . . . . . . . . . . . 190 II. Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 1. Gesetzlicher Katalog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2. Verhältnis zum Verteidigungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 3. Tätigwerden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 III. Aufsicht und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 IV. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 1. Der Wehrbeauftragte als Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 2. Der Wehrbeauftragte: ein zahnloser Kettenhund? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 a) Zur Kritik an seiner formalen Machtlosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 b) Zur Kritik am Wahl- bzw. Abwahlquorum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 3. Kontrollineffizienz durch Summierung von Kontrollkompetenzen? . . . . . . 202 4. Militär und Demokratie: ewiger Gegensatz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 5. Institutionelle Bestandsgarantie des Wehrbeauftragten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

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§ 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit . . . . 207 I. Rechtsstellung und Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 a) Das Gesetzgebungsverfahren zum Bundesdatenschutzgesetz 1977 . . . 208 b) Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 c) Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes 2005 . . . . . . . . . . . . . . 214 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 a) Notwendigkeit einer Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 b) Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 aa) Indizien für die Einordnung als Regierungsbeauftragter . . . . . . . . . . 216 bb) Indizien für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter . . . . . . . . . . 217 cc) Gesetzliche Konzeption: parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 3. Art, Beginn und Ende des Amtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 4. Einrichtung beim Bundesminister des Innern und personelle Ausstattung

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II. Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 III. Aufsicht und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 IV. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 1. Der Datenschutzbeauftragte als Garant präventiver Kontrolle im besonders grundrechtssensiblen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 2. Verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung bzw. zum Erhalt von Datenschutzbeauftragten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 3. Zur Zwitterstellung zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem . . . 229 4. Institutionalisierungs- und Verselbständigungstendenzen der Datenschutzbeauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 § 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 I. Rechtsstellung und Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 3. Art, Beginn und Ende des Amtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 4. Einrichtung beim Bundeskanzleramt und personelle Ausstattung . . . . . . . . 234 2 Kruse

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Inhaltsverzeichnis II. Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 III. Aufsicht und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 IV. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 1. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration als politischer „Erfüllungsgehilfe“ der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Integration als Daueraufgabe – der Integrationsbeauftragte als Dauerorgan? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

§ 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 I. Rechtsstellung und Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 II. Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 III. Aufsicht und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 IV. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 1. Von der Gauck-Behörde zur Birthler-Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 2. Die Stasi-Unterlagen – „ewige“ DDR-Hinterlassenschaft? . . . . . . . . . . . . . . . 244 § 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 I. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung . . . . . . . . . . . . 245 II. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen 247 III. Der Drogenbeauftragte der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 IV. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer . . . . . . . . . . 248 V. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien . . . . . . . . . . . . . . . 249 VI. Weitere Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Zweiter Abschnitt Landesebene

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§ 14 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 I. Überblick über die Bundesbeauftragten entsprechenden Landesbeauftragten

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Inhaltsverzeichnis

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1. Landesdatenschutzbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 2. Landesausländerbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 3. Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 4. Sonstige Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 II. Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 1. Einzelne Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 a) Kinderbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 b) Opferschutzbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 c) Tierschutzbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 2. Die Generalklausel zur Wahl von Beauftragten in der Brandenburger Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 § 15 Bürgerbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 I. Rechtsstellung und Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 II. Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 III. Aufsicht und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 IV. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Dritter Abschnitt Kommunalebene

262

§ 16 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 I. Ausländerbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 II. Kinderbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 III. Seniorenbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 IV. Fahrradbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 V. Sonstige Beauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 § 17 Gleichstellungsbeauftragte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 I. Rechtsstellung und Organisationsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 2*

20

Inhaltsverzeichnis 2. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . 269 3. Art, Beginn und Ende des Amtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 II. Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 III. Aufsicht und Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 IV. Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 1. Die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten als Projektionsfläche ideologischer Grabenkämpfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 2. Gleichstellung als Daueraufgabe – die Gleichstellungsbeauftragten als Dauerorgane? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

§ 18 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 I. Zusammenfassung in Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 II. Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 Anhang I: Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Anhang II: Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes . . . . . 285 Anhang III: Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

Abkürzungsverzeichnis a. a. O.

am angegebenen Ort

Abg.

Abgeordneter

abgedr.

abgedruckt

abl.

ablehnend

ABl.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

a.D.

außer Dienst

a.E.

am Ende

AfK

Archiv für Kommunalwissenschaften

AfNS

Amt für Nationale Sicherheit (Nachfolgeorganisation des MfS)

AG

Aktiengesellschaft

ähnl.

ähnlich

allg.

allgemein

Anm.

Anmerkung(en)

AöR

Archiv für öffentliches Recht

Art.

Artikel

AsylVfG

Asylverfahrensgesetz

AufenthG

Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)

Aufl.

Auflage

AuslG

Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet

AV

Ausführungsvorschriften

Az.

Aktenzeichen

Bad.-Würt.

Baden-Württemberg

BAnz.

Bundesanzeiger

Bay.

Bayern

BayHO

Haushaltsordnung des Freistaates Bayern

BayRS

Bayerische Rechtssammlung

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVerfGHE

Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

BBG

Bundesbeamtengesetz

22

Abkürzungsverzeichnis

BDSG

Bundesdatenschutzgesetz

Begr.

Begründer

Beschl.

Beschluss

betr.

betreffend

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGG

Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BImschG

Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundesimmissionsschutzgesetz)

BK

Bonner Kommentar zum Grundgesetz

BKM

Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien

Bln.

Berlin

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMFSFJ

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

BMGS

Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung

BMI

Bundesministerium des Innern

BMinG

Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung

BMWA

Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

BMWT

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

BMZ

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

BND

Bundesnachrichtendienst

BR

Bundesrat

Brbg.

Brandenburg

BRD

Bundesrepublik Deutschland

BReg

Bundesregierung

Brem.

Bremen

BRHG

Gesetz über den Bundesrechnungshof

Bsp.

Beispiel

BStatG

Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke

BT

Bundestag

BüG

Bürgerbeauftragtengesetz

Bull. BReg.

Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGG

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

Abkürzungsverzeichnis BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

bzw.

beziehungsweise

CDU

Christlich Demokratische Union Deutschlands

CR

Computer und Recht

CSU

Christlich Soziale Union in Bayern e.V.

DDR

Deutsche Demokratische Republik

ders.

derselbe

dies.

dieselbe(n)

difu

Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin

Diss.

Dissertation

DJZ

Deutsche Juristen-Zeitung

Doc.

Document (Dokument)

DÖD

Der Öffentliche Dienst

Dok.

Dokument

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

Dr.

Doktor

Drucks.

Drucksache

Dt.

Deutsch

DuD

Datenschutz und Datensicherung

DVBl

Deutsches Verwaltungsblatt

ebda.

ebenda

EG

Europäische Gemeinschaft(en)

EG-Vertrag

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

ehem.

ehemalig

Einf.

Einführung

Einl.

Einleitung

Entw.

Entwurf

EP

Europäisches Parlament

EU

Europäische Union

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

e.V.

eingetragener Verein

f.

folgend

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

Feb.

Februar

ff.

fortfolgend

Fn.

Fußnote

FS

Festschrift

G

Gesetz

23

24

Abkürzungsverzeichnis

GBl.

Gesetzblatt

GeschO

Geschäftsordnung

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

ggf.

gegebenenfalls

GGO

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien

GjS

Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte

GMBl.

Gemeinsames Ministerialblatt

GO

Gemeindeordnung

GV

Gesetz- und Verordnungsblatt

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

GVOBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

Hess.

Hessen

HG

Hochschulgesetz

Hrsg. / hrsg.

Herausgeber / herausgegeben

i.d.F.

in der Fassung

i.d.R.

in der Regel

i.E.

im Ergebnis

IFG

Informationsfreiheitsgesetz

insbes.

insbesonders

i. S. d.

im Sinne des / der

i.V.m.

in Verbindung mit

JAG

Gesetz über die juristischen Staatsprüfungen und den juristischen Vorbereitungsdienst (Juristenausbildungsgesetz)

jew.

jeweils

JMStV

Jugendmedienschutzstaatsvertrag

JöR

Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristen-Zeitung

Kap.

Kapitel

KJ

Kritische Justiz

krit.

kritisch

KrW- / AbfG

Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz)

LBesG

Landesbesoldungsgesetz

LDSG

Landesdatenschutzgesetz

Lfg.

Lieferung

Abkürzungsverzeichnis

25

LGBG Bln.

Gesetz über die Gleichberechtigung von Menschen mit und ohne Behinderung (Landesgleichberechtigungsgesetz)

LGG

Landesgleichstellungsgesetz

LHO

Landeshaushaltsordnung

li.

linke (Spalte)

lit.

Litera (Buchstabe)

Lit.

Literatur

LPD

Landespressedienst

LT

Landtag

LV

Landesverfassung

LVerfSchG

Landesverfassungsschutzgesetz

m.

mit

MdA

Mitglied des Abgeordnetenhauses (von Berlin)

MdB

Mitglied des Deutschen Bundestages

MDR

Monatsschrift für Deutsches Recht

MDStV

Mediendienstestaatsvertrag

MfS

Ministerium für Staatssicherheit

Mrd.

Milliarde

M-V

Mecklenburg-Vorpommern

m.w.Nachw.

mit weiteren Nachweisen

m.W.v.

mit Wirkung vom

Nachw.

Nachweis(e)

NATO

North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantikpakt)

Nds.

Niedersachsen

n.F.

neue Folge

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NK

Neue Kriminalpolitik

Nov.

November

Nr(n).

Nummer(n)

NSDAP

Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NW

Nordrhein-Westfalen

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter

NZWehrR

Neue Zeitschrift für Wehrrecht

Okt.

Oktober

ÖPNV

Öffentlicher Personennahverkehr

OVG

Oberverwaltungsgericht

ÖVD

Öffentliche Verwaltung und Datenverarbeitung

26

Abkürzungsverzeichnis

PetBüG

Petitions- und Bürgerbeauftragtengesetz

PKGrG

Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes

Prof.

Professor

Prot.

Protokolle

PUAG

Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages

Rdnr(n).

Randnummer(n)

RDV

Recht der Datenverarbeitung

re.

rechte (Spalte)

RGBl.

Reichsgesetzblatt

Rh.-Pf.

Rheinland-Pfalz

RiA

Recht im Amt

RP

Rheinische Post

Rspr.

Rechtsprechung

RuP

Recht und Politik

S.

Seite

s. a.

siehe auch

Sachs.-Anh.

Sachsen-Anhalt

Sächs.

Sächsisch

Schl.-Holst.

Schleswig-Holstein

SED

Sozialistische Einheitspartei Deutschlands

Sept.

September

SGb.

Die Sozialgerichtsbarkeit

SGB III

Sozialgesetzbuch, Drittes Buch, Arbeitsförderung

SGB V

Sozialgesetzbuch, Fünftes Buch, Gesetzliche Krankenversicherung

SGB VIII

Sozialgesetzbuch, Achtes Buch, Kinder- und Jugendhilferecht

sog.

so genannt

Sp.

Spalte

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

SSW

Südschleswigscher Wählerverband

Stasi

Staatssicherheit

Sten. Ber.

Stenographische Berichte

StGB

Städte- und Gemeindebund / Strafgesetzbuch

StGH

Staatsgerichtshof

StUG

Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik

StWStPrax

Staatswissenschaft und Staatspraxis – Rechts-, wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Beiträge zum staatlichen Handeln

Abkürzungsverzeichnis SZ

Süddeutsche Zeitung

TA

Technische Anweisung

taz

die tageszeitung

Thür.

Thüringen

TierSchG

Tierschutzgesetz

TOA

Täter-Opfer-Ausgleich

u.

und

u. a.

und andere / und andernorts / unter anderem

UN

United Nations (Vereinte Nationen)

UNO

United Nations Organization (Organisation der Vereinten Nationen)

Urt.

Urteil

US

United States (Vereinigte Staaten)

Verf

Verfassung

Verf.

Verfasser

27

VerfG

Verfassungsgericht

VerwArch

Verwaltungsarchiv

VGG Bln.

Viertes Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung (VerwaltungsreformGrundsätze-Gesetz)

vgl.

vergleiche

VM

Verwaltung und Management

VOP

Verwaltungsführung, Organisation, Personalwesen

VR

Verwaltungsrundschau

VS

Verschlusssache(n)

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WBeauftrG

Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages

WHG

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz)

WM

Wertpapier-Mitteilungen, Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht

WRV

Weimarer Reichsverfassung

WuV

Wirtschaft und Verwaltung

ZAR

Zeitschrift für Ausländerrecht und -politik

z. B.

zum Beispiel

ZBR

Zeitschrift für Beamtenrecht

ZDF

Zweites Deutsches Fernsehen

ZDG

Gesetz über den Zivildienst der Kriegsdienstverweigerer

ZevKR

Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht

ZG

Zeitschrift für Gesetzgebung

28

Abkürzungsverzeichnis

Ziff.

Ziffer

zit.

zitiert

ZParl

Zeitschrift für Parlamentsfragen

ZPO

Zivilprozessordnung

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik

zugl.

zugleich

zust.

zustimmend

Erster Teil

Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten Erster Abschnitt

Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland § 1 Einleitung I. Die neue Popularität des Beauftragten „Wenn ich nicht mehr weiter weiß, gründ’ ich einen Arbeitskreis!“1 – Diese alte Verwaltungsweisheit kann mittlerweile ergänzt werden um die Erkenntnis: „Willst Du haben vor dem Bürger Ruh’, leg’ Dir ’nen Beauftragten zu!“ Nicht zuletzt aufgrund dieser Motivationslage erfreut sich die Figur des (oder der2) „öffentlichrechtlichen Beauftragten“ in den letzten Jahren einer wachsenden Beliebtheit. Im Grundgesetz vorgesehen ist nur der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages (Art. 45b GG).3 Neben diesem wurde eine Vielzahl weiterer Beauftragter geschaffen.4 Den größten Bekanntheitsgrad dürften auf Bundesebene der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit,5 der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration6 und der Beauftragte für 1 Vgl. M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 89. 2 Im Folgenden wird im Sinne eines generischen Maskulinum ausschließlich die männliche Form verwandt. Zum Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität unten § 2 III 4. 3 Zu diesem Prototypen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten ausführlich unten § 9. 4 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der Verwaltung, 1985, S. 58 ff., hat bereits 107 Beauftragte bei Bund, Ländern und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts ausfindig gemacht. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 18 ff., hat nur wenige Jahre später beim Bund, dem Freistaat Bayern und einigen bayerischen Gemeinden 145 Beauftragte ermittelt. Eine Erhebung der Berliner Senatsverwaltung für Inneres aus dem Jahr 2000 hat ergeben, dass in der Berliner Verwaltung 375 Beauftragte eingesetzt sind (oben vor § 14). Vgl. im Übrigen die – keineswegs abschließende – Auflistung im Anhang III. 5 Unten § 10. 6 Unten § 11.

30

1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik7 erlangt haben – letzterer in der Öffentlichkeit allerdings eher unter dem Namen des ersten Behördenleiters als „Gauck-Behörde“ bekannt.8 Außerdem sind auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene Frauen- bzw. Gleichstellungsbeauftragte9, Behinderten- und Umweltschutzbeauftragte zu finden, um nur einige wenige aus dem kaum mehr überschaubaren Dickicht der Beauftragten zu nennen.10 Neuere Kreationen sind Stalking-Beauftragte11 und Demografiebeauftragte.12 Zu den kuriosen Erscheinungsformen zählen die Pop- und Rockbeauftragten einiger Städte sowie die Ruhebeauftragte der Stadt Hattersheim am Main.13 Auch den Fahrradfahrern wurde in Form der kommunalen Fahrradbeauftragten ein spezieller Ansprechpartner angeboten.14 Neue gesellschaftliche Herausforderungen, die die Problemlösungskapazität von Einzelnen und sozialen Gruppen übersteigen, führen trotz der allseits beklagten Normenflut und Bürokratisierung stets zum Ruf nach staatlicher Hilfe und Regelung.15 Dementsprechend gibt es mittlerweile für nahezu jede Bevölkerungsgruppe und alle Wechselfälle des Lebens einen speziellen Beauftragten. Beauftragte erscheinen als Wundermittel16, um bürokratiemüde Bürger von der engagierten Aufgabenwahrnehmung durch Hoheitsträger zu überzeugen. Insbesondere zur Versorgung einer als benachteiligt oder besonders schutzwürdig erachteten Klientel werden Beauftragte geschaffen bzw. politisch gefordert17 – ironische Spitze wäre der „Beauftragten-Beauftragte“, Unten § 12 I. Dieses Phänomen ist symptomatisch für den Wunsch nach einer (Re-)Personalisierung staatlicher Machtausübung, die in der Beliebtheit des Beauftragten zum Ausdruck kommt; siehe im Einzelnen unten § 2 III 3 und § 6 V. 9 Zu den kommunalen Gleichstellungsbeauftragten unten § 17. 10 Einzelne Beauftragte werden im Zweiten Teil (§§ 9 bis 17) vorgestellt; siehe auch die (nicht abschließende) Auflistung im Anhang III. Die Unüberschaubarkeit des Heeres der Beauftragten wird bereits seit vielen Jahren beklagt, siehe dazu die Nachweise in Fn. 55. Th. Bühler, Vorwort zu H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, spricht von einem mittlerweile „hochspezialisierten Beauftragtenwesen“. In diesem Zusammenhang ist allerdings gelegentlich auch von einem „Beauftragtenunwesen“ die Rede (siehe zu den Befürwortern und den Gegnern der Rechtsfigur die Nachweise unten II 3). 11 Zu den allgemeinen polizeilichen Opferschutzbeauftragten unten § 14 II 1 b. 12 Berliner Zeitung Nr. 58 vom 9. März 2005, S. 8. 13 Siehe die Nachweise im Anhang III. 14 Unten § 16 IV. 15 H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (438). Vgl. dazu auch E. Niejahr, in: Das Parlament Nr. 48 vom 22. November 2004: „So schlagen sich die großen gesellschaftlichen Diskussionen in Institutionen nieder: In den 80er-Jahren brachte die Ökologiedebatte die Umweltbeauftragten hervor und der Feminismus die Frauenbeauftragten – jetzt sind die Demografiebeauftragten dran.“ 16 Auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, spricht vom Beauftragten als „Wunderwaffe“ (S. 189) oder „organisatorischem ,Wundermittel‘“ (S. 232). Zum absehbaren Verlust der „Zauberkraft“ unten § 5 I 1 a und III 4. 17 Vgl. unten § 2 II 3. 7 8

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

31

dessen Aufgabe die Koordinierung der Tätigkeit all der unterschiedlichen Beauftragten sein könnte.18 Allein die personenorientierte Bezeichnung (personell mitunter reich ausgestatteter) Einrichtungen als „Beauftragter“ erweckt bei der Zielgruppe den Eindruck, „da ist jemand, der sich persönlich um mein Anliegen kümmert“. Dem Bürger wird im Heer der anonymen Staatsdiener der für sein Problem (scheinbar!19) zuständige Ansprechpartner präsentiert.20 Dass die Hoffnung auf zügige und „unbürokratische“ Hilfe allzu leicht enttäuscht werden kann, weil „bürokratisch“ gelegentlich mit formellem, an Gesetz und Recht gebundenen Verwaltungshandeln verwechselt wird21 und dem Beauftragten regelmäßig formelle Machtinstrumente fehlen, wird dabei mitunter übersehen – ebenso wie die paradoxe Erscheinung, dass Beauftragte häufig ihrerseits neue bürokratische Strukturen schaffen.22 Das verstärkte Auftreten von Beauftragten ist ein Anzeichen dafür, dass der Staat immer weniger als homogene, gleichförmig strukturierte Institution in Erscheinung tritt, sondern „in sehr unterschiedlichen institutionellen ,Gewändern‘ (handelt)“23. Anders als die geradezu inflationäre Zunahme von Beauftragten in den letzten Jahrzehnten vermuten lässt, ist der Beauftragte keine völlig neue Rechtsfigur. Tatsächlich gab es auch früher Einzelpersonen, denen besondere öffentliche Aufgaben übertragen wurden und die im allgemeinen Staatsaufbau eine gesonderte Stellung einnahmen.24 Dass dennoch von einem neuartigen Institut auszugehen ist, wird im Einzelnen darzulegen sein.25

18 Dazu bereits P. Gola, MDR 1976, 376, sowie zuletzt J. Voss, in: RP vom 19. Dezember 2005, S. A 1, als spöttische Reaktion auf die Ernennung eines Tourismusbeauftragten der Bundesregierung: „Wir plädieren dafür, mehr Beauftragte einzustellen. Wir brauchen sie, weil es so viele Dinge gibt, die zahlreich sind wie Touristen. Einen Zündkerzen-Beauftragten. Einen Wolken-Beauftragten. Einen Sonne-Mond-und-Sterne-Beauftragten. Einen Trainerrauswurf-Beauftragten. Einen Blockflöten-Beauftragten. Einen Kirschkern-Beauftragten. Nicht zu vergessen: Einen Beauftragten-Beauftragten.“ 19 Zum Problem der Zuständigerklärung des Unzuständigen im Zusammenhang mit der Beauftragtenernennung unten § 6 I. 20 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 21 Der Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „gesetzeswidrig“ ist offenkundig nicht so selbstverständlich, als dass er nicht explizit dargelegt werden müsste, vgl. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 232; H. Lecheler, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404 (405 unten), sowie hier unten § 5 III 3. 22 Unten § 5 III 4. 23 Chr. Reichard, Die Verwaltung Band 23 (1990), S. 491: „Der Staat ,franst‘ also an seinen Rändern aus, er unterhält neben seinem harten Kern eine Fülle von Satelliten und Trabanten in der Peripherie.“ 24 Zu den geschichtlichen Vorläufern des heutigen öffentlich-rechtlichen Beauftragten unten § 7. 25 Unten § 2 I 2 b.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

II. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 1. Gibt es eine spezielle „Beauftragtenforschung“? – Notwendigkeit eines interdisziplinären Ansatzes Ob man (schon) von einer „Beauftragtenforschung“26 ausgehen kann, ist fraglich. Voraussetzung für die Annahme einer eigenen Forschungsdisziplin oder zumindest eines bestimmten Forschungszweiges wäre die Anerkennung des (öffentlich-rechtlichen) Beauftragten als eigenständiges Rechtsinstitut mit bestimmten Merkmalen, die ihn von anderen Organisationseinheiten, die ebenfalls der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienen, unterscheiden. Andernfalls wäre unklar, inwiefern entsprechende Beiträge zur „Beauftragtenforschung“ überhaupt einen mehr oder weniger gleichen Untersuchungsgegenstand hätten. Gerade diese Übereinkunft über die wesentlichen, kennzeichnenden Merkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten fehlt aber (noch). Die bisherigen Untersuchungen beschäftigen sich eher mit einer Vielzahl von Beauftragten, als dass es um die Herausarbeitung von Gemeinsamkeiten ginge, die den Beauftragten von anderen Organisationseinheiten wie Behörden, Ämtern oder pluralen Gremien unterscheiden. Soweit bereits von einer „Institution des öffentlich-rechtlichen Beauftragten“ die Rede ist,27 erscheint diese noch konturenlos. Diese Konturenlosigkeit erschwert die wissenschaftliche Erfassung des Beauftragten.28 Solange der öffentlich-rechtliche Beauftragte als Erkenntnis- oder Forschungsobjekt noch nicht hinreichend untersucht wurde, kann es keine Übereinkunft über seine Wesensmerkmale geben; solange es aber noch kein einheitliches Begriffsverständnis gibt, ist eine Annäherung an den öffentlich-rechtlichen Beauftragten schwierig. Zudem ist die tatsächliche Beliebtheit des öffentlich-rechtlichen Beauftragten nur interdisziplinär zu begreifen: So spielen bei der Einsetzung von Beauftragten auch verwaltungssoziologische29 und verwaltungspsychologische30 Aspekte eine bedeutende Rolle.31 Richtig ist jedenfalls, dass bei der Erforschung der Rechtsfigur des (öffentlich-rechtlichen) Beauftragten nach wie vor Defizite bestehen.32 26 Von der Existenz einer „Beauftragtenforschung“, die allerdings „noch am Anfang“ steht, geht H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 10, bereits aus. 27 So bei Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 ff. 28 In diesem Sinne auch E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 3: „Außerdem mag das schwer zu lösende Problem der Bestimmung des Erkenntnisobjektes einer systematischen Untersuchung der Beauftragten im Wege gestanden haben: Man wusste nicht, was denn den oder die kirchlichen Beauftragten eigentlich ausmacht.“ 29 Zu diesen eingehend H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, passim. Allgemein zur Verwaltungssoziologe R. Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 4. Aufl. 1997. 30 Diese erwähnen ausdrücklich Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (19). Allg. zur Verwaltungspsychologie Althoff / Thielepape, Psychologie in der Verwaltung, 6. Aufl. 2000.

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2. Überblick über das Schrifttum zum Beauftragten Monographisch angelegte Untersuchungen zur Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten gibt es bislang nur wenige.33 Von Michael Fuchs stammt die bislang fundierteste Abhandlung zu den Beauftragten der Verwaltung.34 Die Eingrenzung auf die Verwaltungsbeauftragten unter Außerachtlassung auch der Regierungsbeauftragten35 mag im Hinblick auf die „Beauftragtenforschung“ bedauerlich sein.36 Aus der Sicht von Fuchs ist sie folgerichtig.37 Fuchs hat sich insbesondere mit der Verbands- und Organkompetenz zur Errichtung von Beauftragten38 sowie der Organisation der Beauftragten-Verwaltung39 beschäftigt. Auch das Phänomen der Verselbständigungstendenzen von Beauftragten wurde von ihm bereits behandelt.40 Ein wesentliches Ergebnis seiner Arbeit ist, dass „die Qualifikation von Beauftragten als ,Sondergebilde‘ . . . kaum gerechtfertigt“ sei.41 Die Beauftragten seien vielmehr größtenteils selbst auf Dauer eingerichtete Behörden oder zumindest Behördenteile. Auch hinsichtlich der Aufgaben und Befugnisse von Beauftragten der Verwaltung seien letztlich keine signifikanten Unterschiede zu herkömmlichen Organisationseinheiten auszumachen.42 Ohne dies ausdrücklich zu formulieren, lehnt Fuchs mit diesen Feststellungen die hier vertretene These vom Beauftragten als Rechtsinstitut sui generis43 ab. Unabhängig von der Frage der verwaltungs- oder gar staatswissenschaftlichen Einordnung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten hat Fuchs mit seiner Arbeit das Fundament für die weitere Erforschung des Beauftragten gelegt.44 Ihm gebührt ins31 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 186 ff., spricht in diesem Zusammenhang von „verwaltungspolitischen Hintergründen“. Zu den (rechtspolitischen) Gründen für die Einsetzung von Beauftragten und möglichen Alternativen hier unten § 5. 32 Unten 3. 33 Zum Schrifttum zu den im Einzelnen dargestellten Beauftragten siehe die Nachweise im Zweiten Teil. 34 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, Berlin 1985, zugl. Diss. Speyer 1984; besprochen von H. Lecheler, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404 f.; E. Busch, Der Staat Band 25 (1986), S. 297 ff.; C.-E. Eberle, DÖV 1988, 480; C. C. Arndt, RuP 1987, 32 ff. Siehe auch M. Fuchs, Verwalten durch Beauftragte, DÖV 1986, 363 ff. 35 Zur Unterteilung der Exekutivbeauftragten in Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte und Regierungs- oder Gubernativbeauftragte unten § 3 II 2. 36 In diesem Sinne H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 24. 37 Zur Begründung der Eingrenzung s. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 44 ff. (46). 38 Ebda., S. 85 ff. und S. 98 ff. 39 Ebda., S. 125 ff. 40 Ebda., S. 211 ff. Siehe dazu hier unten § 6 VIII. 41 Ebda., S. 231 sub IV a.E. 42 Ebda., S. 231. Krit. zu diesem Ergebnis C.-E. Eberle, DÖV 1988, 480. 43 Unten § 2 I 2 b bb.

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besondere das Verdienst, frühzeitig auf die Grenzen des Einsatzes von Beauftragten hingewiesen zu haben.45 Im Hinblick auf die allgemeine Praxis war und ist auch sein selbstverständlich erscheinender Hinweis, mit Hilfe der Beauftragten dürften verfassungsmäßige und gesetzliche Kompetenzgrenzen „nicht ,übersprungen‘ werden“,46 alles andere als überflüssig. Die Arbeit von Hans-Michael Krepold47 stellt dagegen eine stark empirisch orientierte Untersuchung des Beauftragtenphänomens dar. In akribischer Fleißarbeit hat Krepold die Rechtsgrundlagen und Befugnisse der Anfang der neunziger Jahre bei den Bundesministerien, den bayerischen Staatsministerien und einigen weiteren bayerischen Behörden eingesetzten Beauftragten zusammengetragen. Diese tabellarischen Darstellungen nach gleichbleibendem Muster48 nehmen den größten Teil seiner Arbeit ein. Auf der Grundlage der Erhebung formuliert Krepold eine Definition des Beauftragten.49 Behandelt wird außerdem die Vereinbarkeit des öffentlichrechtlichen Beauftragten mit dem Verfassungsrecht50 und dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung.51 Die „Beauftragtenforschung“ 52 oder – schlichter ausgedrückt – jeder, der sich mit dem „Beauftragtenproblem“53 befasst, steht vor folgendem Dilemma: Einerseits kann keine wissenschaftliche Untersuchung darauf verzichten, ihr Erkenntnisobjekt genau zu bezeichnen. Wer „den Beauftragten“ oder „die Beauftragten“ untersuchen will, muss also deutlich machen, wen er meint. Dies gilt umso mehr, als es gerade dem Begriff des öffentlich-rechtlichen Beauftragten noch an klaren Konturen fehlt.54 Andererseits muss man feststellen, dass es in der Bundesrepublik auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene eine unübersehbare Vielzahl unterschiedlichster Beauftragter gibt. Die Unüberschaubarkeit der Beauftragten wird bereits seit vielen Jahren konstatiert.55 Zwischenzeitlich dürfte die Zahl der Beauftragten 44 In diesem Sinne auch die Besprechungen von H. Lecheler, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404 f.; E. Busch, Der Staat Band 25 (1986), S. 297 ff.; C.-E. Eberle, DÖV 1988, 480; C. C. Arndt, RuP 1987, 32 (33). 45 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 210 ff. 46 Ebda., S. 232. 47 Der öffentlich-rechtliche Beauftragte – Erscheinungsformen, Rechtsfigur, Definition, verfassungsrechtliche Einbindung und bisherige Erfahrungen, Diss. Augsburg 1992. 48 Nachgewiesen werden jeweils Rechtsgrundlage, Zuordnung, Bestellung, Aufgaben und Befugnisse, Tätigwerden, Status und die bisherigen Erfahrungen (a. a. O., S. 33 ff.). 49 A. a. O., S. 342 ff. Zur Auseinandersetzung mit dieser Begriffsbestimmung unten § 2 I 3. 50 Ebda., S. 346 ff. 51 Ebda., S. 388 ff. Dazu hier unten § 4 III 2 d. 52 Zur Frage, inwieweit von einer solchen die Rede sein kann, oben 1. 53 Vgl. M. Fuchs, DÖV 1986, 363 (369). 54 Auch dazu bereits oben 1. 55 In diesem Sinne bereits H. Matthes, Der Bürgerbeauftragte, 1980, S. 62 („Expansion der Beauftragten-Einrichtungen“); G. Püttner, Der Amtsankläger, 1981, S. 11 („neuerdings in

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noch deutlich zugenommen haben. Ständig werden neue Beauftragte geschaffen oder zumindest gefordert, seltener werden Beauftragtenämter wieder aufgelöst.56 Hinzu kommt, dass einige Amtswalter, die Aufgaben wahrnehmen, welche üblicherweise einem Beauftragten übertragen werden, eine andere Bezeichnung führen, wogegen andere Organisationseinheiten, die „Beauftragte“ genannt werden, keine typischen Beauftragten-Aufgaben wahrnehmen.57 Will man auch noch historische Vorläufer und Erscheinungsformen des Beauftragten außerhalb Deutschlands in die Betrachtung mit einbeziehen,58 erscheint der Versuch, einen umfassenden Überblick hierüber zu gewinnen, noch aussichtsloser. Michael Fuchs59 und Hans-Michael Krepold60 haben mit ihrer systematischen Erfassung der zum damaligen Zeitpunkt anzutreffenden Beauftragten einen wichtigen Beitrag zur Erforschung der Rechtsfigur geleistet. Hier soll erst gar nicht versucht werden, einen ähnlich umfassenden Überblick über alle derzeit eingesetzten Beauftragten zu vermitteln. Rechercheaufwand und Erkenntnisgewinn einer solchen Momentaufnahme stünden in keinem angemessenen Verhältnis. Es sollen vielmehr die großer Zahl eingerichteten Beauftragten“); H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572, r. Sp.: „ . . . gibt es nach Verfassungs- und Verwaltungsrecht ohnehin eine zu große Zahl von ,Beauftragten‘, auch in der Hochschule“); M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 57 („fast unübersehbar große Zahl von Beauftragten“); C. C. Arndt, RuP 1987, 32 (33: „Die Vielzahl höchst unterschiedlicher Aufgaben, die von Personen oder Institutionen wahrgenommen wird, die diese Bezeichnung tragen, ist nahezu unübersehbar.“); Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 („Zahl und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter in Bund, Ländern und Gemeinden sind . . . selbst für den Fachmann kaum mehr überschaubar.“); H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, spricht wiederholt von einer „Konjunktur“ der Beauftragtenfigur und des Beauftragtenwesens (S. 15, 140); ebenso Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 31 („ ,Beauftragte‘ haben Konjunktur!“). Vgl. schließlich auch die Meldung in: Die Zeit Nr. 26 vom 21. Juni 2000, S. 22: „Inflation von Bundesbeauftragten“. 56 Krit. St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). Zu diesem Phänomen noch unten § 5 I 6 b; auch zu Beispielen wieder abgeschaffter Beauftragter (Fn. 602). Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (24) fordern aufgrund verfassungsrechtlicher und verwaltungspolitischer Bedenken ausdrücklich, keine neuen Beauftragten mehr einzusetzen und bestehende Institutionen dieser Art nach Möglichkeit wieder aufzulösen. 57 Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“ unten § 2 IV. 58 Dafür plädiert F. Wagener, Forschungsprogramm Staatsorganisation, 1979, S. 83 (siehe unten Fn. 79). Zur geschichtlichen Entwicklung des Beauftragten in Deutschland und Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands hier unten §§ 7 und 8. 59 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 58 ff. Fuchs räumt dabei selbst ein: „Angesichts der fast unübersehbar großen Zahl von Beauftragten kann diese Übersicht allerdings nur einen vergleichsweise bescheidenen Eindruck von der Verwendungshäufigkeit und Formenvielfalt dieser Organisationsfigur vermitteln, womit sich die vorliegende Arbeit jedoch begnügen muss“ (ebda., S. 57). 60 Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 18 ff. Im Gegensatz zu Fuchs reklamiert Krepold allerdings – etwas vermessen – für sein Beobachtungsgebiet (Bundesministerien, bayerische Staatsministerien und einige weitere bayerische Behörden) eine vollständige Erhebung (ebda., S. 309). 3*

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Gemeinsamkeiten der einzelnen Beauftragten herausgearbeitet werden, um eine einheitliche Begriffsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten zu entwickeln und zu bestätigen. Auf eine ausführlichere Darstellung der besonders wichtigen Beauftragten im Zweiten Teil kann und soll dabei nicht verzichtet werden. Demjenigen, der sich über einen bestimmten Beauftragten informieren will, mag das – allerdings keineswegs abschließende – „Alphabetische Verzeichnis der Beauftragten“61 hilfreich sein. Eine soziologische Untersuchung zum Beauftragten stammt von Helmut Hopp.62 Hopp versucht eine Systematisierung des Beauftragtenwesens, indem er zwischen „Ombuds-Beauftragten“, „Interessen-Beauftragten“ und „Verwaltungs-Beauftragten“ differenziert.63 Ziel dieser funktionalen Betrachtungsweise soll die bewusste Abgrenzung von einer „formal-juristischen Vorgehensweise“64 sein. Hopp sieht die Beauftragten dabei als „Attribute eines kooperativen Staates“, die dem „autoritativen Duktus der bürokratischen Verwaltungsorganisationen“ gegenüberstehen.65 Ausgehend von diesem dezidiert bürokratiekritischen Ansatz gelangt Hopp allerdings zu dem Ergebnis, dass die Frage, ob die Beauftragten jene Probleme bewältigen können, derentwegen sie eingerichtet worden sind, eher zu verneinen sei.66 Die Arbeit von Erich Koch67 beschäftigt sich mit den auch im Kirchenbereich in großer Zahl anzutreffenden Beauftragten,68 die hier als Beauftragte im nichtstaatlichen Bereich keine tiefer gehende Behandlung erfahren können. Hinzuweisen ist zumindest auf sein Ergebnis, nach dem in der evangelischen Kirche sehr viel mehr Beauftragte anzutreffen seien als in der römisch-katholischen Kirche.69 Koch führt dies darauf zurück, dass „schon der mit der Bezeichnung als Beauftragter verbundene Nimbus einer unabhängigen, quasi nicht der Kirchenleitung unterworfenen Person . . . dem Selbstverständnis der Katholischen Kirche als einer streng hierarchisch gegliederten Organisation unter der potestas des Papstes und der Bischöfe“ widerspreche.70 Im Übrigen weist Koch darauf hin, dass Beauftragte in Staat und Siehe Anhang III sowie die dortigen Erläuterungen. Beauftragte in Politik und Verwaltung, hrsg. von der Stiftung MITARBEIT, Beiträge zur Demokratieentwicklung von unten, Band 5, Bonn 1993, zugl. Diss. Wuppertal 1992. 63 Ebda., S. 27 ff. 64 Ebda., Fn. 64. 65 Ebda., S. 139. Zur „Bürokratiekritik“ hier unten § 5 III 2. 66 Ebda., S. 141. 67 Die Beauftragten in der Kirche unter besonderer Berücksichtigung der Evangelischen Kirche in Deutschland und ihrer Gliedkirchen, Diss. Göttingen 1992. 68 Siehe auch W. Heun, Die Beauftragten in der Kirche, ZevKR Band 35 (1990), S. 382 ff.; E. Dietzfelbinger, Der Beauftragte der Vereinigung Evangelisch-Lutherischer Kirchen Deutschlands für Fragen des Verhältnisses zur römisch-katholischen Kirche, 1966. 69 E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 14, 51 ff. 70 Ebda., S. 53 f. 61 62

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Kirche andere Fragen aufwerfen, obwohl die organisationsrechtlichen Probleme auf beiden Seiten ähnlich seien.71 Auch eine Reihe von Aufsätzen beschäftigt sich mit dem öffentlich-rechtlichen Beauftragten insgesamt bzw. mit allgemeinen Fragen zu Beauftragten von Parlament, Regierung und Verwaltung.72 In Lehrbüchern zum Verwaltungsrecht und zur Verwaltungslehre sowie allgemeinen verwaltungswissenschaftlichen Abhandlungen wird der Beauftragte dagegen geradezu stiefmütterlich behandelt. Er findet entweder gar keine Erwähnung73 oder er wird nur am Rande74 oder sehr knapp als neuartige und geradezu exotische Erscheinung dargestellt.75 Begriffsbestimmungen zum Beauftragten finden sich auch in einigen Lexika.76 Aufgrund der im Einzelnen noch darzustellenden Verwandtschaft ist für die Erforschung des Beauftragten schließlich auch die umfangreichere Literatur zur Rechtsfigur des Ombudsmannes von Bedeutung.77 Ebda., S. 56 f. St. Heitmann, Für jedes Problem ein Beauftragter? – Zum Beauftragtenunwesen in der Bundesrepublik Deutschland, NJW 1996, 904 ff.; W. Schmitt Glaeser / R. Mackeprang, Zur Institution des öffentlich-rechtlichen Beauftragten, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 ff.; M. G. W. Staak, Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, Feigenblatt oder bewährtes Lösungsmuster für komplizierte Querschnittsaufgaben?, StGB 1989, 335 ff.; C. C. Arndt, Der „Beauftragte“ als Figur der Verwaltung und des Verwaltungsrechts, RuP 1987, 32 ff.; M. Fuchs, Verwalten durch Beauftragte, DÖV 1986, 363 ff.; P. Gola, Die Beauftragten sind unter uns, MDR 1976, 376; F. von Pfuhlstein, Über die Einsetzung von Staatsbeauftragten, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 ff.; K. Redeker, Notwendigkeit und rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten von Parlamentsbeauftragten in Deutschland, NJW 1967, 1297 ff.; H. Kipp, Entstehung, Aufgaben und Rechtsstellung von Hilfseinrichtungen von Regierung und Parlament, DÖV 1957, 513 ff. Siehe auch Vorstand des Lorenz-vonStein-Institutes für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel (Hrsg.), „Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung“ – Dokumentation der Vortragsveranstaltung vom 11. Dezember 1989, Arbeitspapiere Nr. 29, 1990, mit Beiträgen von A. von Mutius (Begrüßung, S. 7 ff.), H. Lecheler (Beauftragte im Verfassungs- und Verwaltungssystem, S. 13 ff.), E. E. Becker (Anmerkungen zur Legitimation, zur Effizienz und der Akzeptanz, S. 31 ff.), J. Schümann (Zur Arbeitssituation von Gleichstellungsbeauftragten und Kommunalen Gleichstellungsstellen, S. 39 ff.), E. Glombig (Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung – Erfahrungen in Schleswig-Holstein, S. 49 ff.) und M. G. W. Staak (Schlusswort, S. 57 ff.). 73 So bei H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004; G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000. 74 Beispielsweise bei M. Burgi, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2002, § 52 Rdnr. 32 (S. 827); G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 10 III 4 (S. 161); B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 245. 75 W. Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 338, 477; ders., Einführung in die Verwaltungslehre, 1995, § 26 (S. 75); H. Lecheler, Verwaltungslehre, 1988, S. 223 (zum bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz); Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, § 35 Rdnr. 21 (S. 547: „schillerndes Rechtsinstitut“). 76 Siehe die Nachweise unten in Fn. 183. 71 72

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3. Wissenschaftliche Distanz zum Beauftragten – Befürworter und Gegner Insgesamt ist nach wie vor eine gewisse (verwaltungs)wissenschaftliche Distanz zur Rechtsfigur des Beauftragten festzustellen. Dies ist umso erstaunlicher, als bereits vor langer Zeit auf ein entsprechendes „Forschungsdefizit“78 aufmerksam gemacht wurde. So wurde etwa in einem 1979 im Auftrag des Bundesministeriums des Innern erarbeiteten „Forschungsprogramm Staatsorganisation“ das „Organisationsmodell des Bevollmächtigten oder Beauftragten“ als besonders erforschungsbedürftig eingestuft.79 Auch in späteren Jahren wurde beklagt, dass die Beauftragten „bislang zu Unrecht vernachlässigt“80 wurden. Statt dessen wurde eine „verwaltungswissenschaftliche Distanzierung“81 und ein „bislang eher gerin77 M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland, 1999; H. Uppendahl, Menschen im Verwaltungsstaat – Ein Ombudsmann-System für die Bundesrepublik?, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 ff.; Kempf / Uppendahl (Hrsg.), Ein deutscher Ombudsman, 1986; W. Haller, Der Ombudsmann im Gefüge der Staatsfunktionen, in: Festschrift Eichenberger, 1982, S. 705 ff.; H. Matthes, Der Bürgerbeauftragte, 1980; J. Hansen, Die Institution des Ombudsmannes, 1973; G. Hahnenfeld, Der Ombudsmann-Gedanke, ZRP 1973, 60 ff.; H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970; E. Wild, Der Ombudsman in Deutschland, 1970; H. Thierfelder, Zum Problem eines Ombudsmanns in Deutschland, 1967; F. Bauer, Die neue Gewalt, 1964. Siehe zum Ombudsmann hier unten § 7 II. 78 Von einem solchen geht auch H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 24 aus. 79 F. Wagener, Forschungsprogramm Staatsorganisation – Im Auftrag des Bundesministers des Innern ausgearbeitetes Gutachten, 1979, S. 83. Das Thema „Bevollmächtigte oder Beauftragte“ wird dabei als Forschungsgegenstand folgendermaßen umrissen: „Problem Zur Erledigung von politisch besonders wichtigen, ressort- und ebenenübergreifenden Aufgaben, die zeitlich begrenzt sind, wird vielfach vorgeschlagen, ohne Daueränderung der bestehenden Organisationsstrukturen einzelne oder mehrere mit der Aufgabenerfüllung beschäftigte Organisationseinheiten vorübergehend einem hochrangigen Bevollmächtigten oder Beauftragten zu unterstellen. Es wird dabei teilweise auf den im privaten Unternehmensbereich bekannten ,Produkt-Manager‘ verwiesen. Das Organisationsmodell des Bevollmächtigten oder Beauftragten ist bisher in der öffentlichen Verwaltung selten (z. B. Bundesbeauftragter für Naturschutz) in dem beschriebenen Sinne angewandt worden. Die Vorteile und Nachteile des Modells sind bisher nicht systematisch erforscht. Ansatz Durch eine Erhebung muss ein Überblick über die Häufigkeit, den Aufgabenumfang und die Erfolge oder Misserfolge der Bestellung von Bevollmächtigten oder Beauftragten in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik geschaffen werden. Aus der Erhebung müssen die typischen Bedingungen für den erfolgreichen Einsatz des Organisationsmodelles des Bevollmächtigten oder Beauftragten abgeleitet werden. Zu Vergleichszwecken ist die Anwendung des Organisationsmodells des Bevollmächtigten oder Beauftragten in der Verwaltung des Nationalsozialismus und in ausländischen Verwaltungen zu untersuchen.“ Bemerkenswert ist insbesondere der Hinweis auf die Zeit des Nationalsozialismus. Dass auch und gerade während des Dritten Reiches zahlreiche Beauftragte geschaffen wurden, ist heute weitgehend unbekannt (unten § 7 I 3). 80 C.-E. Eberle, DÖV 1988, 480. 81 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 19.

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ges Forschungsinteresse“82 konstatiert. Dementsprechend sei die Bedeutung von Beauftragten „wissenschaftlich noch nicht klar genug hervorgetreten“83 und erscheine „ihre Stellung im System des staatlichen Organisationsgefüges nach wie vor ungeklärt“84. Die Rolle der Beauftragten sei vielmehr ein Bereich der Verwaltungsorganisation, „der sich bisher dem Licht der wissenschaftlichen Kritik weitgehend (entzogen)“ habe,85 so dass die Beauftragten in der Literatur zur Verwaltungslehre ein „Schattendasein“ führten.86 Insgesamt herrscht in den Untersuchungen zur Rechtsfigur des Beauftragten ein differenzierter Ansatz vor, der sowohl die positiven Aspekte als auch die problematischen Punkte beleuchtet. 87 Will man gleichwohl eine Tendenz in der Bewertung ausmachen, so muss man feststellen, dass die kritischen Stimmen in der Literatur deutlich überwiegen. Mittlerweile ist gar von einem „Beauftragtenunwesen“88 und einem „Beauftragtendschungel“ 89 die Rede. Manche Einschätzung bringt mehr oder weniger deutlich zum Ausdruck, dass der öffentlich-rechtliche Beauftragte nicht so recht in das herkömmliche System der öffentlichen OrganisaH. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 5. R. Steinberg, Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland, 1982, S. 97. 84 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (16). 85 H. Lecheler, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404 (405 unten). 86 Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 34. 87 Siehe etwa H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 1 („Viele Politikbereiche sind inzwischen durch Beauftragte ergänzt und bereichert worden.“) und S. 142 („Beauftragte sind nicht das Patentrezept der Problembewältigung im Wohlfahrtsstaat . . . Beauftragte sind nicht das Resultat von Überlegungen, die alle möglichen Problemlösungsalternativen rational abwägen.“). Differenzierend auch das Fazit von H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 410: „Das Institut des öffentlich-rechtlichen Beauftragten kann nicht für jeden individuellen Fall generell empfohlen oder abgelehnt werden. Es kommt vielmehr auf die Prüfung im Einzelfall an. Anhaltspunkte für diese Abwägung können sein, ob durch den konkreten öffentlich-rechtlichen Beauftragten die Bürgerfreundlichkeit verbessert wird, durch diesen ein ökonomischerer Arbeitsablauf gewährleistet wird, eine zusätzliche Kontrolle durch einen öffentlich-rechtlichen Beauftragten sinnvoll und nützlich ist, seine Unabhängigkeit von Vorteil ist oder eine Aufsichtsfunktion zusätzlich mit kreativen und initiativen Rechten ausgestaltet werden soll.“ 88 H. Lwowski, Der Städtetag 1993, 778 (782); Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (17); St. Heitmann, NJW 1996, 904 ff.; zit. bei M. Ruffert, DÖV 1998, 897 (903); vergleichbar der früheren Rede vom „Ausschussunwesen“ (dazu W. Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 169). Zur besonders unglückseligen Kombination von Beauftragten- und Ausschuss(un)wesen unten § 2 II 2. 89 P. Pulte, Betriebsbeauftragte in der gewerblichen Wirtschaft, Lotse durch den Beauftragtendschungel, Leitfaden für die Auswahl und den Einsatz gesetzlich geforderter Spezialisten, 2. Aufl. 1992. Die 3. Aufl. dieses Werks ist 2000 erschienen unter dem Titel: Betriebsbeauftragte in der Wirtschaft, Leitfaden für die Auswahl und den Einsatz gesetzlich geforderter Spezialisten. Die Betriebsbeauftragten werden hier allerdings ausgeklammert, siehe unten § 2 II 1 c. 82 83

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tionseinheiten passt und insofern ein „Ausnahme- und Sonderfall“90 bleiben sollte. Vieldeutig wird der Beauftragte als „schillerndes Rechtsinstitut“91 beschrieben, oder es ist von einem „bunten Mosaik von Beauftragten“92 die Rede. Häufig wird geargwöhnt, dass sich die Berufung von Beauftragten in einem Akt „symbolischer Organisationspolitik“ erschöpfe.93 So werden „erhebliche Zweifel an der Zweckmäßigkeit einer Inflation derartiger Auftragnehmer“ geäußert.94 Manche werden deutlicher und erklären die Organisationsform des Beauftragten ausdrücklich für überflüssig.95 Böse Zungen behaupten schließlich, Hintergrund für Beauftragtenernennungen sei häufig nicht die Besonderheit der Aufgabenstellung, sondern die berufliche Zukunft des Beauftragten; das Amt eines Beauftragten sei geradezu ein klassischer „Versorgungsposten“96 und diene häufig der „Verwaltungspatronage für Politiker“97. Die eher ablehnende Haltung der Verwaltungswissenschaft einerseits und die tatsächliche Verbreitung von Beauftragten andererseits stehen in einem auffälligen Gegensatz.98 Die Bedenken gegen eine Zuständigkeitszersplitterung und Aufweichung herkömmlicher öffentlich-rechtlicher Organisationseinheiten sind offenbar 90 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (30). Ähnlich auch F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426). 91 Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, § 35 Rdnr. 21 (S. 547). 92 E. Busch, Rezension (Fuchs, „Beauftragte“ in der Verwaltung, 1985), Der Staat Band 25 (1986), S. 297. 93 H.-U. Derlien, VerwArch Band 87 (1996), S. 548 (574); M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 62; M. G. W. Staak, StGB 1989, 335. – Die Ernennung von Beauftragten zur Verdeutlichung politischer Prioritäten ist grundsätzlich als ein legitimes Mittel anzusehen (unten § 5 I 1 a); allerdings sollte es nicht bei einer „Alibi-“ oder „Feigenblattfunktion“ bleiben (unten § 6 VI). 94 W. Thieme, DÖV 1995, 329. Ähnlich auch G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 10 III 4 (S. 161): „Sie alle [die Beauftragten] sollen für die Beachtung eines speziellen Gesichtspunktes in der Verwaltung sorgen oder Kontrollaufgaben wahrnehmen. Ob mit der neuerdings zu beobachtenden Beauftragten-Inflation nicht des Guten zu viel getan wird, ist eine andere Frage.“ 95 So etwa St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905, re. Sp. unten: „In einer effizienten und übersichtlichen Verwaltung bedarf es keiner Beauftragten.“); C. C. Arndt, RuP 1987, 32 (35, re. Sp. unten: „Eine gut organisierte und geführte Verwaltung kann auch ohne Beauftragte schnell und flexibel reagieren.“); Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (24: „Alles in allem dürfte damit ein erheblicher Teil dessen, was man sich von der Einsetzung öffentlich-rechtlicher Beauftragter verspricht, bereits durch die herkömmlichen [und bewährten] Instrumente der Petition und Partizipation abgedeckt sein.“). Der Frage, ob Beauftragte tatsächlich überflüssig sind, wird hier unten § 5 VI nachgegangen. 96 Zu diesem Aspekt unten § 6 VII. 97 H.-U. Derlien, in: Hartwich / Wewer (Hrsg.), Regieren in der Bundesrepublik, Band 1, 1990, S. 91 (98 f.). 98 Vgl. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, der dieses Phänomen treffend als „Faktische Etablierung“ (S. 15 ff.) und „Verwaltungswissenschaftliche Distanzierung“ (S. 19 ff.) bezeichnet.

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entweder nicht stichhaltig oder die Inthronisierung neuer Beauftragter ist so attraktiv, dass die Bedenken der Anhänger eines puristischen Staatsaufbaus einfach ignoriert werden. Jedenfalls hat die insgesamt kritische Beurteilung des öffentlichrechtlichen Beauftragten ihre Ursache sicher nicht nur im angeblichen Strukturkonservativismus der Juristen,99 sondern auch in einigen gewichtigen (verfassungs)rechtlichen Gesichtspunkten und rechtspolitischen Argumenten, die gegen eine übermäßige Berufung von Beauftragten sprechen – nicht zuletzt weil notwendige Reformen der herkömmlichen Organisationseinheiten dadurch blockiert werden.100 Berechtigte Kritik an der zunehmenden Verbreitung von Beauftragten entbindet selbstverständlich nicht von deren wissenschaftlicher Untersuchung. Im Gegenteil: Erst nachdem die Gründe und die Folgen der Einsetzung von Beauftragten untersucht worden sind, kann auf mögliche Gefahren und anderweitige Organisationsmodelle hingewiesen werden.

III. Gang der Untersuchung Im Folgenden wird zunächst eine Begriffsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten als These formuliert (§ 2). Die Kategorisierung der Beauftragten soll dazu dienen, den „Beauftragtendschungel“ zu systematisieren (§ 3). Sodann werden rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und die Eingliederung der Beauftragten in den allgemeinen Staatsaufbau behandelt (§ 4). Unerlässlich für das Verständnis des Beauftragtenphänomens ist eine Darstellung der Gründe für die Einsetzung von Beauftragten, die auch mögliche Alternativen umfasst (§ 5) und aus der sich rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens ergeben (§ 6). Ein Blick auf die Historie des Beauftragten (§ 7) und Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands (§ 8) rundet die Darstellung der allgemeinen Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten ab. Im Zweiten Teil werden einzelne, auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene anzutreffende Beauftragte vorgestellt (§§ 9 bis 17). Die Untersuchung schließt mit einem Fazit (§ 18).

§ 2 Begriffsbestimmung Keine wissenschaftliche Untersuchung kann auf eine klare Eingrenzung ihres Untersuchungsgegenstandes verzichten. Beim Versuch einer Definition des Begrif99 Diesen geißelt H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, indem er wiederholt die „formal-juristische“ Betrachtungsweise juristischer Untersuchungen des Beauftragten und „die rechtswissenschaftliche auf Gefahren fixierte Perspektive“ rügt, „die den Blick auf die besonderen Funktionen der Beauftragten manchmal eher verstellt“ (S. 5, 13, 25). „Wichtige Substrate des Beauftragten-Phänomens fallen durch das Strickmuster der rechtswissenschaftlichen Perspektive“ (S. 26). 100 Unten § 6 III.

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fes „öffentlich-rechtlicher Beauftragter“ taucht sogleich das bereits oben angesprochene Problem auf, dass eine Vielzahl von Personen bzw. Verwaltungseinheiten, die hinsichtlich ihrer Zuständigkeiten, ihrer Entscheidungskompetenzen und der Art ihrer Einbindung in den allgemeinen Staatsaufbau höchst unterschiedlich sind, mit dem Etikett „Beauftragter“ versehen sind. Insofern erscheint es auf den ersten Blick zweifelhaft, ob überhaupt von einem einheitlichen Institut „öffentlich-rechtlicher Beauftragter“ die Rede sein kann oder ob das heutige Staats- und Verwaltungsrecht nicht vielmehr „eine ganze Anzahl von Rechtsinstituten mit der Bezeichnung ,Beauftragte(r)‘ kennt“101, die außer dieser Bezeichnung nichts gemein haben.102 Angesichts der Verschiedenartigkeit der Beauftragten besteht die Gefahr, dass das Bemühen, alle Beauftragten unter eine einheitliche Definition zu fassen, zu einer Begriffsbestimmung führt, die so allgemein und damit nichts sagend ist wie die Bezeichnung „Beauftragter“ im allgemeinen Sprachgebrauch.103

I. Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“ Die eingangs beispielhaft erwähnten Beauftragten mögen bereits veranschaulicht haben, dass nicht alles, was dem öffentlichen Recht zugehört und das Etikett „Beauftragter“ trägt, gemeint sein kann, wenn von dem öffentlich-rechtlichen Beauftragten als eigenständigem Rechtsinstitut und nicht als bloßer Bezeichnung einer Organisationseinheit die Rede sein soll. Umgekehrt können durchaus auch Amtswalter, die nicht die Bezeichnung „Beauftragter“ führen, (eigentliche) Beauftragte im Sinne der hier vertretenen Begriffsbestimmung sein.104 1. Definition Eine Definition zu Beginn der Untersuchung kann nur als These zu verstehen sein. In diesem Sinne sei vorerst folgende Hypothese fixiert: 101 K. Wendt, Der Staatsbeauftragte als Mittel der Staatsaufsicht über die wissenschaftlichen Hochschulen, 1982, S. 5. Auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 38, spricht von einer „verwirrenden Vielzahl unterschiedlichster organisatorischer Gebilde“. 102 So zunächst auch H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 4. 103 Zum allgemeinen Sprachgebrauch siehe Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in acht Bänden, 2. Aufl. 1993, Mannheim u. a. 1993, „Beauftragte“: jemand, der einen bestimmten Auftrag hat; „Auftrag“: Weisung, zur Erledigung übertragene Aufgabe. Auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 38, sowie H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 6, knüpfen zunächst an den allgemeinen Sprachgebrauch an, um sogleich die Unergiebigkeit dieses Ansatzes zu konstatieren. Zur mangelnden Kennzeichnungs- und Unterscheidungskraft des Begriffes „Beauftragter“ und der daraus resultierenden semantischen Kritik an der Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit als „Beauftragter“ unten III 2. 104 Dazu unten IV.

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Ein öffentlich-rechtlicher Beauftragter ist – eine aufgrund gesetzlicher Regelung oder kraft Organisationsgewalt geschaffene – neuartige öffentlich-rechtliche Organisationseinheit – im Bereich der Exekutive oder der Legislative – zur persönlichen, – fachaufsichtsfreien, – internen und externen Wahrnehmung von Aufgaben, – die sich aufgrund ihres vorübergehenden Charakters, ihrer besonderen Grundrechtsrelevanz, ihres Querschnittscharakters, ihrer politischen Bedeutung oder aus sonstigen Gründen von den üblichen öffentlichen Aufgaben unterscheiden.

In seinem jeweiligen Aufgabenbereich – nimmt der Beauftragte Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten wahr, – kann von öffentlichen Stellen Auskunft und Beteiligung verlangen – und geht entsprechenden Eingaben nach, – ohne dass ihm hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zustehen.

Von den dargestellten Beauftragten erfüllt keiner die Voraussetzungen dieser Definition in vollem Umfang. Die im Folgenden näher erläuterten einzelnen Begriffsmerkmale können insoweit um den Zusatz „typischerweise“ ergänzt werden. Dennoch wird sich erweisen, dass die Begriffsbestimmung für eine Eingrenzung taugt. Die der Untersuchung zugrundegelegte Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten ist aus Gründen der Übersichtlichkeit auch im Anhang I wiedergegeben. 2. Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen a) Gesetzliche Regelung oder Organisationsgewalt als Rechtsgrundlage für die Schaffung von Beauftragten Bei einigen Beauftragten ist die Einsetzung durch einfaches, teilweise sogar durch Verfassungsrecht vorgeschrieben oder zumindest vorgesehen.105 Sofern es keine gesetzliche Regelung gibt, folgt die Ermächtigung zur Berufung des Beauftragten aus der Organisationsgewalt. Als Organisationsgewalt wird die Macht eines Rechtsträgers bezeichnet, die eigene Organisation in allen Belangen zu gestalten, einschließlich der Befugnis, Behörden und andere Organisationseinheiten zu errichten.106 Gesetzliche Eingriffe – wie beispielsweise die gesetzliche Verpflichtung zur Berufung von Beauftragten – sind nur eingeschränkt zulässig.107 105 Siehe zu diesem Kriterium zur Kategorisierung der Beauftragten im Einzelnen unten § 3 III 1.

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Unabhängig von der Rechtsgrundlage des Beauftragtenamtes ist der notwendige Inhalt entsprechender Regelungen gleich.108 Von der Errichtung des Beauftragtenamtes zu unterscheiden ist die Einsetzung eines konkreten Amtswalters, typischerweise durch Ernennung nach vorangegangener Wahl.109 b) Der öffentlich-rechtliche Beauftragte als neuartige Organisationseinheit Die These vom öffentlich-rechtlichen Beauftragten als neuartige Organisationseinheit setzt voraus, dass der Beauftragte sich mittlerweile als eigenständige Organisationseinheit neben den herkömmlichen Organisationsformen etabliert hat (unten aa) und dass es sich um eine neue Organisationsform handelt (unten bb). aa) Etablierung als eigenständige Organisationseinheit Will ein Träger von Organisationsgewalt die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch die Schaffung einer neuen Organisationseinheit initiieren oder verstärken, so stehen ihm hierfür eine Vielzahl organisatorischer Maßnahmen zur Verfügung, die sich abschließend kaum aufzählen lassen.110 Ihr denkbarer Inhalt hängt – neben dem Umfang der eigenen Organisationsgewalt – unter anderem davon ab, ob es sich um Bundes- oder Landesverwaltung, um unmittelbare oder mittelbare Staatsverwaltung handelt und inwieweit die neue Organisationseinheit rechts- oder zumindest teilrechtsfähig sein soll. Die Wahl der Organisationsform wirkt sich auch auf die Art der Aufgabenerledigung aus.111 Soll die persönliche und sachver106 K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 IV 10 e  (S. 793 f.); H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 21 Rdnr. 57 (S. 543); G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 602 ff.; M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 27 ff.; H. Butzer, Die Verwaltung Band 27 (1994), S. 157 (158); E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 21 ff. 107 Siehe unten § 17 I betreffend die kommunalen Gleichstellungsbeauftragten. Allg. zum Zugriffsrecht der Legislative auf die Organisationsgewalt E.-W. Böckenförde, a.a.O., S. 103 ff. 108 Dazu unten § 3 III 3. 109 Zur Amtsdauer von Beauftragten unten § 4 IV 2. 110 Zum Fehlen einer geschlossenen institutionellen Organisationstheorie siehe B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 258; H. Müller, DÖV 1994, 533 (535). So wurden beispielsweise zur Förderung der Solarforschung auf Bundesebene 35 (!) verschiedene Organisationsformen vorgeschlagen (R. Loeser, VOP 1989, 222 [229 f.]). Vgl. auch M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 77, der feststellt, „dass sich die deutsche öffentliche Verwaltung in einem ,Rechtsformen-Dschungel‘ befindet“, weshalb „die Vorstellung von der Einheit der Verwaltung ein Mythos“ sei (zur Vereinbarkeit des Beauftragtenwesens mit dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung unten § 4 III 2 d).

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ständige Aufgabenwahrnehmung durch einen einzelnen Amtswalter betont werden, so wird dieser häufig zum Beauftragten ernannt. Angesichts der bereits existenten Beauftragtenämter haben alle Beteiligten eine gewisse Vorstellung von den Rechten und Pflichten eines Beauftragten. Andererseits ist der Beauftragtenbegriff (noch) so vage, dass die organisatorische Einbindung des Beauftragten und seine Aufgaben und Befugnisse den konkreten Erfordernissen angepasst werden können. Die besondere Attraktivität des Beauftragten liegt sicher auch in dieser Offenheit des Beauftragtenbegriffes begründet,112 die allerdings mit zunehmender „faktischer Etablierung“113 des Beauftragten abnimmt. Die in den letzten Jahren geschaffenen Beauftragten sind nicht jeweils völlig neu entwickelt worden; man hat vielmehr auf frühere Beauftragtenmodelle zurückgegriffen. Die Gemeinsamkeiten der vorgestellten Beauftragten, die in der hier zugrunde gelegten Begriffsbestimmung kondensiert sind, belegen, dass den Beauftragten ein einheitliches Strukturmodell zugrunde liegt. Bei der Rechtsetzung – und zwar nicht nur in untergesetzlichen Normen, sondern sogar in Verfassungstexten – ist mittlerweile nicht nur von einzelnen, bestimmten Beauftragten, sondern allgemein von „den Beauftragten“ die Rede.114 Der Normgeber geht mithin von einem einheitlichen Begriffsverständnis auf Seiten der Normadressaten aus. Die Anerkennung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten als eigenständige Rechtsfigur lässt sich auch in seiner Behandlung in der rechtswissenschaftlichen Literatur nachzeichnen: Waren früher einzelne Beauftragte115 oder Kategorien von Beauftragten116 Gegenstand der Untersuchung, so ist mittlerweile von dem 111 Zur Relevanz institutioneller und organisatorischer Rahmenbedingungen für das Regierungs- und Verwaltungshandeln G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 544 ff. 112 Vgl. hierzu ausdrücklich E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 13 f.: „Trotz einiger Parallelen zum zivilrechtlichen Auftragsverhältnis ist eine aussagekräftige Definition des Beauftragten im staatlichen Bereich also nicht in Sicht. Wenn trotzdem eine Vielzahl von Funktionsträgern zu Beauftragten berufen werden, so mag gerade das Fehlen einer eindeutigen allgemeinen Begriffsbestimmung mitursächlich hierfür sein. Wo ein schier uferloser Definitionsrahmen eröffnet wird, muss die Bestellung eines Beauftragten reizvoll erscheinen, denn es lassen sich weitgespannte rechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten mit einer positiven Öffentlichkeitswirkung flexibel kombinieren.“ 113 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 15 ff. 114 So lautet Art. 74 Abs. 2 Verf. Brbg.: „Der Landtag kann weitere Beauftragte wählen“ (unten § 14 II 2). §§ 21 und 45 Abs. 2 GGO regeln seit 2000 die Beteiligung und Zusammenarbeit mit den Beauftragten der Bundesregierung und den Bundesbeauftragten (dazu unten § 2 I 2 h aa und bb). 115 Vgl. insbes. die Nachweise der älteren Literatur zum Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (unten § 9 I 1) sowie etwa F. von Pfuhlstein, Über die Institution des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 375 ff.; H. Röken, Der „Beauftragte für den Haushalt“ im Spannungsfeld zwischen Finanzierungsnot und Sparsamkeitsgebot, DVBl. 1982, 570 ff. 116 Insbesondere die Verwaltungsbeauftragten (M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, Berlin 1985; ders., Verwalten durch Beauftragte, DÖV 1986, 363 ff.; C. C.

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„Institut“ oder der „Institution“ des öffentlich-rechtlichen Beauftragten117 die Rede. Schließlich entspricht die Einstufung der Beauftragten als eine eigenständige Kategorie staatlicher Erscheinungsformen auch der Selbstdarstellung des Staates und seiner Institutionen: So findet sich heute auf den Internetseiten des Bundes und einiger Länder eine gesonderte Rubrik, in der alle Beauftragten nachgewiesen werden. Insgesamt ist die Verbreitung der Beauftragten mehr als eine bloße „Modeerscheinung“.118 Der öffentlich-rechtliche Beauftragte ist vielmehr als eine Organisationsform sui generis anzusehen. bb) Neuartigkeit trotz älterer Erscheinungsformen Öffentlich-rechtliche Beauftragte sind nur auf den ersten Blick eine völlig neuartige Erscheinung. Tatsächlich können die historischen „Kommissare“ als Vorläufer der heutigen Beauftragten angesehen werden.119 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages als der Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht120 stammt immerhin bereits aus dem Jahr 1956. Der Siegeszug der Beauftragten hat etwa in den 1970er Jahren eingesetzt.121 Wenn Beauftragte gleichwohl allgemein als „neuere“ Rechtsfigur bezeichnet werden, so muss man also eher von einem vergleichsweise neuen Institut oder einer „ ,Wiederbelebung‘ einer alten, durchaus vertrauten Institution sprechen“122. Die Rede von einem Arndt, Der „Beauftragte“ als Figur der Verwaltung und des Verwaltungsrechts, RuP 1987, 32 ff.; Lorenz-von-Stein-Institut [Hrsg.], Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990), speziell die Beauftragten auf Kommunalebene (M. G. W. Staak, Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, Feigenblatt oder bewährtes Lösungsmuster für komplizierte Querschnittsaufgaben?, StGB 1989, 335 ff.), aber auch die Parlaments- und Regierungsbeauftragten (H. Kipp, Entstehung, Aufgaben und Rechtsstellung von Hilfseinrichtungen von Regierung und Parlament, DÖV 1957, 513 ff.; K. Redeker, Notwendigkeit und rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten von Parlamentsbeauftragten in Deutschland, NJW 1967, 1297 ff.). 117 Vgl. den Titel der Abhandlung von Schmitt Glaeser / Mackeprang, Zur Institution des öffentlich-rechtlichen Beauftragten, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 ff. Dagegen hat M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (338) noch gezweifelt, ob von einem „ ,Institut‘ des Beauftragten“ gesprochen werden könne. 118 Vgl. zu dieser Einschätzung noch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 186, der allerdings zugleich darauf hingewiesen hat, dass „auch Moden . . . mitunter ja tiefere Ursachen haben (können)“. Dagegen ging H. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, 1991, S. 155 (Fn. 121) noch von einer „kurzatmigen politischlegitimatorischen Bedeutung“ der Beauftragten aus. 119 Unten § 7 I. 120 Unten § 9 IV 1. 121 Unten § 7 IV 2. 122 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (18, Fn. 30); ebenso M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 23. 123 Unten § 3 II 1.

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(zumindest relativ) neuen Institut ist gleichwohl berechtigt, da die Berufung von Beauftragten heute nicht als eine bewusste Anknüpfung an frühere Rechtsfiguren erfolgt. Tatsächlich sind den beteiligten Personen in der Regel die historischen Vorläufer des Beauftragten nicht geläufig; man hält sich stattdessen für besonders fortschrittlich und meint, ein neuartiges Instrument zu nutzen. c) Vorkommen von Beauftragten im Bereich der Exekutive und der Legislative Ausgehend von den drei Staatsfunktionen Legislative, Exekutive und Judikative sind öffentlich-rechtliche Beauftragte nur in den beiden ersten Gewalten zu finden. Was den Bereich der Legislative betrifft, so werden Beauftragte zur Unterstützung der parlamentarischen Kontrolltätigkeit eingesetzt, nicht jedoch zur Wahrnehmung von Aufgaben im Bereich der Gesetzgebung.123 Zum Bereich der Exekutive als der vollziehenden Gewalt zählt sowohl die Regierung als auch die Verwaltung im engeren Sinne.124 Die Verwaltung gliedert sich wiederum in die unmittelbare Staatsverwaltung, die Bund und Länder durch eigene Verwaltungsträger wahrnehmen, und die mittelbare Staatsverwaltung, in der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen als sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts tätig werden.125 Beauftragte sind in sämtlichen Verwaltungszweigen anzutreffen, beispielsweise auch bei den Rundfunkanstalten126. Im Bereich der Judikative gibt es keine Beauftragten, soweit es um originäre Rechtsprechungsaufgaben geht. So sind die „beauftragten Richter“ keine Beauftragten im hier vertretenen Sinn.127 Bei Justizbehörden im weiteren Sinne sind dagegen durchaus Beauftragte zu finden.128 d) Persönliche Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte Die Bezeichnung einer Organisationseinheit als „Beauftragter“ erweckt den Eindruck, dass nicht eine Behörde mit einer Vielzahl anonymer Amtswalter, sondern der Amtsinhaber persönlich – eben der bzw. die (damit) „Beauftragte“ – die entsprechende Aufgabe wahrnimmt.129 Die personalisierte Bezeichnung suggeriert

Unten § 3 II 2. K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 IV 10 c (S. 791); H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage 2004, § 21 Rdnr. 12 (S. 526); M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 17 f. 126 § 7 JMStV (Jugendschutzbeauftragte), § 18 ZDF-Staatsvertrag (Beauftragter für den Datenschutz). 127 Unten II 1 e. 128 Unten § 3 II 3. 124 125

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ein besonderes persönliches Engagement des Beauftragten. So liegt der besondere Reiz dieser Organisationsfigur darin, dass Beauftragte keine Kollegialorgane130 sind, „sondern sich als ,entinstitutionalisierte‘ und ,entanonymisierte‘ Einzelpersonen der Sorgen und Nöte der Bürger annehmen“.131 Allerdings trügt die Vorstellung vom Beauftragten als Einzelperson mit allenfalls geringem Mitarbeiterstab bei allen hier im Zweiten Teil näher behandelten Beauftragten auf Bundes- und Landesebene. Insgesamt ist die nicht erfüllte Erwartung einer persönlichen Aufgabenwahrnehmung jedoch nur einer von mehreren Aspekten, die zur „Ent-Täuschung“ über den Beauftragten führt.132 Die personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit und die darin zum Ausdruck kommende starke Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung sind zudem unter sprachlichen und rechtspolitischen Aspekten kritisch zu beurteilen.133 e) Fehlen einer Fachaufsicht Im hierarchisch strukturierten Verwaltungsaufbau unterliegen nachgeordnete Einrichtungen einer Aufsicht durch übergeordnete Instanzen. Diese Aufsicht kann sich auf die Überwachung der Einhaltung von Rechtsvorschriften beschränken (Rechtsaufsicht), Fragen der Zweckmäßigkeit der Aufgabenerledigung umfassen (Fachaufsicht) oder Fragen des internen Dienstbetriebes wie die Geschäftsführung oder Personalangelegenheiten betreffen (Dienstaufsicht).134 Die unabhängige Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte bedingt, dass diese allenfalls einer Rechts- oder Dienstaufsicht unterliegen. Eine Fachaufsicht über Beauftragte scheidet nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis notwendigerweise aus. Das Fehlen einer Fachaufsicht ist das wichtigste Instrument zur Gewährleistung der Unabhängigkeit von Beauftragten.135 Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau ist dementsprechend die Ausnahme; regelmäßig nehmen Beauftragte eine im Einzelnen unterschiedlich ausgestaltete Sonderstellung ein.136 129 Vgl. zu diesem „Repersonalisierungseffekt“ H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 7 f.; St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 130 Zu diesen unten II 2. 131 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (21). 132 Unten § 5 III 4. 133 Unten III 3 und § 6 V. 134 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage 2004, § 22 Rdnr. 32 (S. 565); M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 23. Zu weiter ausdifferenzierten Aufsichtskategorien A. Voßkuhle, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 43 Rdnr. 80 (S. 472 f.); G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 887 ff. 135 Zu weiteren organisatorischen Vorkehrungen, die der Sicherung der Unabhängigkeit dienen, unten § 5 II 2. 136 Unten § 4 III 2.

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In der Literatur wird teilweise auch die Normierung einer Rechts- und Dienstaufsicht über Beauftragte problematisiert, so etwa beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.137 Im Hinblick auf die Verselbständigungstendenzen der Beauftragten138 sollte auf eine Rechts- und Dienstaufsicht jedoch nicht verzichtet werden. f) Internes und externes Wirken von Beauftragten Typischerweise werden Beauftragte nicht nur innerhalb des berufenden Hoheitsträgers tätig, sondern entfalten ihre Wirkung auch und gerade außerhalb des öffentlichen Sektors. Dies gilt insbesondere für die Beauftragten mit einem Schutz- und Integrationsauftrag, wie beispielsweise die Behinderten-, Ausländer- und Gleichstellungsbeauftragten. Deren Aufgabe besteht regelmäßig darin, ihren Auftrag nicht nur innerhalb der öffentlichen Verwaltung, sondern „in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens“139 zu erfüllen.140 Diese Aufgaben werden daher auch als Querschnittsaufgaben bezeichnet.141 g) Besonderheit der Aufgabenstellung Die oben vorgestellte Begriffsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten geht davon aus, dass Beauftragten Aufgaben übertragen werden, „die sich aufgrund ihres vorübergehenden Charakters, ihrer besonderen Grundrechtsrelevanz, ihres Querschnittscharakters, ihrer politischen Bedeutung oder aus sonstigen Gründen von den üblichen öffentlichen Aufgaben unterscheiden“. Die Aufgaben von Beauftragten werden dementsprechend auch dahin gehend beschrieben, dass es sich regelmäßig um nicht-routinisierte142, komplexe143 Aufgaben handelt. Die Prämisse, dass Beauftragten besondere öffentliche Aufgaben übertragen werden, ist insofern problematisch, als bereits der Begriff der öffentlichen Aufgabe umstritten ist.144 Siehe die Nachweise unten § 10 III. Unten § 6 VIII. 139 So ausdrücklich § 5 Abs. 2 Satz 1 Gesetz über die Gleichberechtigung von Menschen mit und ohne Behinderung (Landesgleichberechtigungsgesetz) vom 17. Mai 1999 (GVBl. S. 178) betreffend die Aufgaben des Berliner Landesbeauftragten für Behinderte. 140 Dieses interne und externe Wirken der Beauftragten ist nicht zu verwechseln mit der Unterscheidung zwischen internen und externen Beauftragten (dazu unten § 3 IV). 141 Unten § 5 I 2. 142 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 231. Fuchs gelangt aber andererseits zu dem Ergebnis, „dass die Einsetzung von Beauftragten . . . nicht aufgabenspezifisch determiniert ist“ (S. 168). 143 E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 124. 144 Dazu K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 I 4 (S. 744 ff.); Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469 (472); G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, 137 138

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Die Frage, ob die behauptete Besonderheit der Aufgabenstellung ein tragfähiges Argument für die Berufung von Beauftragten ist, wird ausführlich im Zusammenhang mit den Gründen für die Einsetzung von Beauftragten behandelt.145 h) Typische Pflichten und korrespondierende Kompetenzen von Beauftragten Unabhängig vom konkreten Auftrag zeichnen öffentlich-rechtliche Beauftragte sich durch eine Reihe typischer Pflichten und korrespondierender Rechte aus. Der Umstand, dass sich Aufgaben und Befugnisse von Beauftragten in der folgenden Weise kategorisieren lassen, beweist, dass den einzelnen Beauftragten ein bestimmtes organisatorisches Grundmuster zugrunde liegt – im Gegensatz zu der häufig konstatierten Typenvielfalt, die eine einheitliche Begriffsbestimmung des Beauftragten angeblich unmöglich mache.146 aa) Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten Versucht man, den Aufgabenkatalog der im Zweiten Teil näher behandelten Beauftragten zu verallgemeinern, so kann man festhalten, dass Beauftragte – bezogen auf die Situation der jeweiligen Klientel – beobachten, auswerten, beraten und berichten sollen. Hierfür sind ihnen Auskunfts- und Beteiligungsrechte einzuräumen.147 Die typische Kontrolltätigkeit von Beauftragten bezieht sich auf die ÜberS. 102 ff.; ders., VerwArch Band 71 (1980), S. 309 ff.; H. H. Klein, DÖV 1965, 755 ff.; E. Mäding, Die Verwaltung Band 6 (1973), S. 257 ff. 145 Unten § 5 I. 146 So gehen auch Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (17 f.) „trotz der ausgeprägten Vielgestaltigkeit der von (Verwaltungs-)Beauftragten wahrgenommenen Aufgaben“ von folgenden typischen Aufgaben und Funktionen von Beauftragten aus: „Beauftragte werden regelmäßig zur Erledigung einzelner, politisch zumeist besonders brisanter, ressort- und (verwaltungs)ebenenübergreifender (,Querschnitts-‘)Aufgaben eingesetzt und sollen dabei nach Möglichkeit alle Aspekte bündeln oder koordinieren, die sonst im Rahmen der allgemeinen Zuständigkeiten aufgeteilt sind. Sie sollen darüber hinaus spezieller Ansprechpartner und Berater für Bürger und Behörden sein, sich in besonderer Weise der Sorgen und Nöte jedes einzelnen annehmen und als Sachwalter bestimmter Interessen(gruppen) mehr oder weniger abstrakte Anliegen in konkrete politische Aktivitäten umsetzen. Beauftragte spielen insofern eine ,Mittlerrolle‘ an der Nahtstelle zwischen Staat und Gesellschaft; ihre Bedeutung liegt vor allem in einer bewusst einseitigen Betreuung bestimmter öffentlicher Belange.“ 147 Diese korrespondierenden Rechte und Pflichten der Beauftragten sind anschaulich in § 21 GGO („Zusammenarbeit mit den Beauftragten der Bundesregierung und den Bundesbeauftragten“) normiert: „(1) Die Beauftragten der Bundesregierung und die Bundesbeauftragten (Anlage 3) sind bei allen Vorhaben, die ihre Aufgaben berühren, frühzeitig zu beteiligen. (2) Die Beauftragten der Bundesregierung und die Bundesbeauftragten informieren die Bundesministerien – vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen – frühzeitig in

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wachung der Einhaltung von Regelungen, die zum Schutz der Klientel des Beauftragten bestehen. Entsprechend des internen und externen Wirkungskreises der Beauftragten muss dieser sowohl den Hoheitsträger, der ihn berufen hat, als auch die betroffene Klientel anhören und beraten. Hinsichtlich einer Rechtsberatung durch Beauftragte wird in der Literatur auf die Grenzen des Rechtsberatungsgesetzes verwiesen.148 Dieses Gesetz berührt allerdings gemäß Art. 1 § 3 Nr. 1 ausdrücklich nicht die Rechtsberatung von Behörden149 im Rahmen ihrer Zuständigkeit.

150 Die Berichtspflicht der Beauftragten hat ebenfalls eine zweifache Wirkungsrichtung: Sie gilt sowohl intern gegenüber dem berufenden Rechtsträger als auch extern gegenüber den Betroffenen und der gesamten Öffentlichkeit. Üblicherweise berichten Beauftragte turnusmäßig, etwa in Form von Jahresberichten, über die Situation ihrer Klientel und ihre eigene Tätigkeit. Der Berichtstätigkeit der Beauftragten kommt nicht zuletzt wegen ihrer „massenmedialen Verstärkungseignung“151 und des Fehlens formaler Machtmittel152 besondere Bedeutung zu. Schließlich soll die Berichtspflicht nicht nur ein Mittel zur Kontrolle durch den Beauftragten, sondern auch ein Mittel zur Kontrolle des Beauftragten sein.153

bb) Auskunfts- und Beteiligungsrechte Beauftragte können ihren oben beschriebenen Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten nur nachkommen, wenn sie über die Situation ihrer Klientel umfassend informiert sind. Daher werden ihnen regelmäßig entsprechende Auskunftsund Beteiligungsrechte eingeräumt. In Einzelfällen können Beauftragte Stellungnahmen anfordern und Akteneinsicht nehmen. Im Idealfall werden Beauftragte an allen Gesetzes-, Verordnungs- und sonstigen Vorhaben, die ihren jeweiligen Aufgabenbereich betreffen, beteiligt.154 Ein derartiges umfassendes Anhörungsrecht gibt den Beauftragten die Möglichkeit, die Interessen ihrer Klientel zu repräsentieren.155 Angelegenheiten von grundsätzlicher politischer Bedeutung, soweit Aufgaben der Bundesministerien betroffen sind.“ Die Anlage 3 zu den §§ 21, 45 Abs. 2 GGO ist unten § 13 VI (Fn. 383) wiedergegeben. 148 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (338). Das Rechtsberatungsgesetz aus dem Jahr 1935 soll durch ein Rechtsdienstleistungsgesetz ersetzt werden, siehe hierzu den Gesetzentwurf der Bundesregierung (BR-Drucks. 623 / 06). 149 Zur Behördeneigenschaft von Beauftragten unten § 4 II 2. 150 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 224 / 225; siehe hierzu auch H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 106. 151 Unten dd. 152 Auch dazu M. Fuchs, a. a. O.; sowie bereits F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426). Zum Problem der Kontrolle der Beauftragten unten § 6 VIII. 153 Abgesehen vom allgemeinen Beteiligungsgebot aus § 21 Abs. 1 GGO (siehe oben Fn. 147) bestimmt § 45 Abs. 2 GGO für die Beteiligung bei der Rechtsetzung: „Soweit Aufgaben der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten berührt sind, 4*

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

cc) Der Beauftragte als spezielle Petitionsinstanz Ein weiteres Charakteristikum der Beauftragten ist ihre Funktion als Ombudsmann bzw. spezielle Petitionsinstanz.156 Fast alle Beauftragten sind zuständig für die Entgegennahme, Prüfung und Bescheidung von Eingaben, mit denen Missstände gerügt werden, die in den Aufgabenbereich des Beauftragten fallen. Um den Beschwerden im Einzelfall nachzugehen, ist der Beauftragte auf seine Auskunftsrechte angewiesen. Das Ergebnis der Überprüfung erscheint in seinem turnusmäßigen Bericht. dd) Fehlen hoheitlicher Weisungs- und Eingriffsbefugnisse Öffentlich-rechtliche Beauftragte haben typischerweise keine formellen Eingriffsbefugnisse, können also insbesondere keine Verwaltungsakte erlassen.157 Eine verwaltungsprozessuale Klagebefugnis steht ihnen ebenfalls nicht zu.158 Beauftragte sind dementsprechend in der Regel nicht rechts- oder auch nur teilrechtsfähig.159 Stellt ein Beauftragter bei der Wahrnehmung seiner Tätigkeit Missstände fest – sei es aufgrund einer Eingabe oder infolge eigenen Tätigwerdens –, so wird er die entsprechende Stelle regelmäßig zur Stellungnahme auffordern. Ist die Einholung einer Stellungnahme nicht angezeigt oder ist deren Inhalt nicht zufrieden stellend, kann der Beauftragte den festgestellten Missstand (ggf. gegenüber einer vorgesetzten Stelle) förmlich rügen oder beanstanden und dabei eventuell einen Vorschlag zur Abhilfe unterbreiten. Im älteren Schrifttum wird diese auf schwedisches Gewohnheitsrecht zurückgehende Befugnis als „Erinnerungspraxis“ bezeichnet.160 Die auf dieser Grundlage vom Beauftragten ausgesprochene Rüge oder Beanstandung ist jedoch formell folgenlos, das heißt, sie ist nicht mit Rechtsfolgen verbunden.161 Da die Befugnisse zur Herstellung des gewünschten Zustandes in der Regel sind diese frühzeitig zu beteiligen (Anlage 3). Grundsätzlich zu beteiligen ist der oder die Bundesbeauftragte für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung.“ Die Anlage 3 zu den §§ 21, 45 Abs. 2 GGO ist unten § 13 VI (Fn. 383) wiedergegeben. 154 Zur „Interessenrepräsentanz durch Beauftragte“ M. Ruffert, DÖV 1998, 897 (903). 155 Zur Ombudsmannidee und zum Petitionsrecht unten § 7 II. 156 Vgl. nur K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1300). Dagegen hat der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik eine Reihe von Befugnissen, die den Erlass von Verwaltungsakten beinhaltet, insbesondere die Ablehnung eines Antrags auf Einsichtnahme in Unterlagen und das Verlangen zur Herausgabe von Unterlagen (unten § 12 II). 157 Vgl. dazu G. Erbel, DÖV 1992, 189 (197). Dagegen hatte der zwischenzeitlich abgeschaffte Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die Befugnis, gegen die Entscheidungen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge Rechtsmittel einzulegen, um eine einheitliche Entscheidungspraxis herbeizuführen (unten § 11 V). 158 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 107 f.

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bei einer anderen öffentlichen Institution liegen, ist die Ernennung des Beauftragten insofern mit der Verlagerung von Aufgaben vom Zuständigen auf den Unzuständigen verbunden.162 Das Fehlen hoheitlicher Befugnisse schmälert indes nicht zwangsläufig die Wirkungskraft von Beauftragten.163 Ihren Einfluss gewinnen die Beauftragten vielmehr durch andere Instrumente, insbesondere durch die Veröffentlichung entsprechender Rügen in ihrem Tätigkeitsbericht. Auch Rücktrittsdrohungen können „strategisch eingesetzt“ werden.164 3. Vergleich mit den bisherigen Definitionsansätzen in der Literatur In der Literatur finden sich bislang kaum konkrete Begriffsbestimmungen zum öffentlich-rechtlichen Beauftragten. Es herrscht vielmehr die Auffassung vor, der Beauftragte (oder besser: die Beauftragten) seien angesichts ihrer unterschiedlichen Rechtsgrundlagen, Aufgaben und Organisationsformen einer abschließenden Definition nicht zugänglich. So nimmt Michael Fuchs in seiner monographischen Untersuchung der in der Verwaltung anzutreffenden Beauftragten165 zwar einige „Eingrenzungen“166 und „Ausgrenzungen“167 vor, verzichtet jedoch letztlich unter Verweis auf die (angebliche) „Unergiebigkeit definitorischer Bemühungen“ auf eine abschließende Begriffsbestimmung.168 Auch ohne ausdrückliche Formulierung einer Definition ist festzustellen, dass Fuchs seiner Untersuchung einen anderen Beauftragtenbegriff als den hier vertretenen zugrunde gelegt hat. So ist für ihn das Fehlen einer Fachaufsicht kein maßgebliches Kennzeichen der Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten; die „unabhängigen Beauftragten“ sind dementsprechend nur eine 159 G. Hahn, AöR Band 87 (1962), S. 387 (406); H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 131 ff. 160 G. Erbel, a. a. O. 161 Siehe dazu bereits M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 sowie hier unten § 6 I. 162 Anders W. Thieme, DÖV 1995, 329 f. betr. die kommunalen Frauenbeauftragten (unten § 17). 163 H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 106. Verwirklicht wurde die Rücktrittsdrohung beispielsweise von Lieselotte Funcke, die ihr Amt als Beauftragte der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (unten § 11 I 1) im Juli 1991 mit dem Ziel zurückgab, Anlass zu geben, „die Integrations- und Migrationspolitik sowie die Gestaltung, Ausstattung und Abstützung des Amtes neu zu überdenken und den gegebenen Aufgaben anzupassen“ (G. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. 2005, § 92 AufenthG Rdnr. 2; B. Geiß, in: Currle / Wunderlich [Hrsg.], Deutschland – ein Einwanderungsland?, 2001, S. 127 [133]). 164 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985; zu dieser Untersuchung hier oben § 1 II 2. 165 Ebda., S. 39 ff. 166 Ebda., S. 44 ff. 167 Ebda., S. 230. Vgl. dazu auch H. Lecheler, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404.

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spezielle „Beauftragten-Kategorie“. 169 Die überwiegende Mehrzahl der von ihm behandelten Beauftragten ist in die herkömmliche hierarchische Aufbauorganisation der Verwaltung integriert,170 weshalb die These vom Sonderstatus der Beauftragten für ihn nicht haltbar ist.171 Hans-Michael Krepold gelangt auf der Grundlage einer umfassenden Erhebung zu folgender Begriffsbestimmung, die der hier vertretenen ähnelt: „Der öffentlichrechtliche Beauftragte ist eine durch hoheitlichen Akt bestellte natürliche Person, die – als Teil des staatlichen Gebildes – wegen eines besonderen politischen Willens und unter Ausübung bestimmter Befugnisse außergewöhnliche Interessen der Legislative und Exekutive wahrnimmt.“172 Im Gegensatz zum dieser Untersuchung zugrunde gelegten Begriffsverständnis verfügen die Beauftragten nach Krepold jedoch über Entscheidungsbefugnisse und sind typischerweise weisungsgebunden.173 Helmut Hopp beginnt seine Untersuchung174 mit der Feststellung, dass „die Figur des ,Beauftragten‘ . . . sich weder in funktionaler, noch in formal-rechtlicher, noch in struktureller Hinsicht auf einen Nenner bringen (lässt).“175 Die von ihm im Folgenden genannten drei Aspekte, die dem Phänomen „eine gewisse Struktur verleihen“ sollen,176 eignen sich jedoch nicht als abschließende Begriffsbestimmung, da sie praktisch keinen Amtsträger ausgrenzen. Die von Hopp vorgenommene Differenzierung in Ombuds-Beauftragte, Interessen-Beauftragte und VerwaltungsBeauftragte177 erleichtert zwar die Übersichtlichkeit und sorgt für eine Kategorisierung der Beauftragten, ersetzt jedoch keine Definition. Erich Koch stellt in seiner Untersuchung zu den kirchlichen Beauftragten178 ebenfalls fest, dass „eine aussagekräftige Definition des Beauftragten im staatlichen Bereich nicht in Sicht“ sei.179 Es handele sich vielmehr um einen „vielgestaltig verwendeten Typus“180; „ ,den‘ Beauftragten“ gebe es nicht181. Auch andere weichen der Definitionsfrage letztlich aus.182

Ebda., S. 108 f., 223 f. Ebda., S. 226; ders., DÖV 1986, 363 (366, re. Sp.). 170 Ebda., S. 129 ff., 231. 171 Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 345. Zu der Erhebung oben § 1 II 2. 172 A. a. O., S. 331 f., 337 ff. 173 Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993; siehe auch zu dieser Untersuchung oben § 1 II 2. 174 Ebda., S. 3. 175 Ebda., S. 7: „(1) Es geht um eine bestimmte, klar umgrenzte Aufgabenzuweisung. (2) Die Aufgabezuweisung ist verbunden mit spezifischen eindeutig zugeordneten Befugnissen. (3) Die Aufgaben- und Kompetenzzuweisung ist explizit an eine bestimmte Person gebunden.“ 176 Ebda., S. 27 ff. 177 Die Beauftragten in der Kirche, 1992; hierzu ebenfalls oben § 1 II 2. 168 169

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Vergleicht man die oben formulierte Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten schließlich mit den knapperen Begriffsbestimmungen, die in Lexika183 und Abhandlungen zum Beauftragten184 zu finden sind, so kann die hier vertretene Begriffsbestimmung insgesamt durchaus als Weiterentwicklung der bisherigen Ansätze betrachtet werden. Die These von der Unmöglichkeit einer einheitlichen Begriffsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten dürfte – spätestens mit der Bestätigung der Definition durch die im Zweiten Teil näher behandelten Beauftragten – widerlegt sein. II. Ausgrenzungen 1. „Uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich Eine Vielzahl öffentlicher Aufgabenträger führt die Bezeichnung „Beauftragter“, ohne dass es sich um „öffentlich-rechtliche Beauftragte“ im hier behandelten Sinn handelt. Zu diesen „uneigentlichen Beauftragten“ im öffentlichen Bereich zählen die verschiedenen Behörden- und Aufsichtsbeauftragten, Betriebsbeauftragte, Lehrbeauftragte sowie die beauftragten Richter. Im Gegensatz zu den „eigentlichen öffentlich-rechtlichen Beauftragten“ agieren sie eher verwaltungsintern und sind im Hinblick auf Organisation und Aufgabenwahrnehmung weniger selbständig. A. a. O., S. 13. Ebda., S. 56. 180 Ebda., S. 124. 181 Symptomatisch insofern Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 34 f., die – unter Verweis auf Lecheler (unten Fn. 184) und Hopp (oben Fn. 176) – den Versuch einer Definition in Angriff nehmen, für ihre Darstellung der Kinderbeauftragten (zu diesen unten § 14 II 1 a und § 16 II) die Begriffe des Beauftragten und des Ombudsmannes jedoch synonym verwenden. Zu den Unterschieden zwischen Beauftragtem und Ombudsmann unten § 7 III. 182 P. Eichhorn u. a. (Hrsg.), Verwaltungslexikon, 3. Aufl. 2003, S. 96 f. (Stichwort „Beauftragter“: „Beauftragte werden bestellt zur Kontrolle und Überwachung von Rechtsvorschriften, zur Förderung besonders wichtig erscheinender politischer Maßnahmen und Ziele.“); Tilch / Arloth (Hrsg.), Deutsches Rechts-Lexikon, Band 1, 3. Aufl. 2001, S. 566 (Stichwort „Beauftragter im Verwaltungsrecht“: „Ein Beauftragter . . . ist ein nicht in die Verwaltungshierarchie eingegliederter Amtsträger mit besonderem Vollzugs- oder Kontrollauftrag.“). 183 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (14 f.: „Ich verstehe . . . als ,Beauftragte‘ alle organisatorisch in irgendeiner Weise verselbständigten Stellen unabhängig von der Frage, ob sie als Hilfseinrichtungen des Parlaments diesem zuzuordnen sind oder ob sie im Verwaltungsaufbau abgesondert werden.“); F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (424: „Staatsbeauftragte“ sind „Institutionen außerhalb der üblichen Verwaltungsorganisation, denen durch öffentlich-rechtlichen Auftrag in vielfältigen Formen staatliche Aufgaben übertragen worden sind“). 178 179

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a) Behördenbeauftragte Als Behördenbeauftragte lassen sich solche Amtswalter bezeichnen, die in der Verwaltung eine mehr oder weniger herausgehobene Aufgabe relativ eigenständig wahrnehmen. Die Bedeutung der Aufgabenstellung wie der Grad der Selbständigkeit lassen diese Behördenbeauftragten – im Unterschied zum eigentlichen öffentlich-rechtlichen Beauftragten – jedoch nicht als eigenständige Organisationseinheit erscheinen.185 Behördenbeauftragte nehmen die Funktion des Beauftragten häufig neben ihrem regulären Aufgabengebiet in der Linienorganisation der jeweiligen Verwaltung wahr. Dementsprechend handelt es sich regelmäßig um nebenamtliche Beauftragte.186 Ein typisches Beispiel für einen Behördenbeauftragten ist der Beauftragte für den Haushalt. § 9 BHO187 bestimmt, dass bei jeder Dienststelle, die Einnahmen und Ausgaben bewirtschaftet, ein Beauftragter für den Haushalt zu bestellen ist. Wortgleiche Regelungen finden sich in den Haushaltsordnungen der Länder.188 Die Berufung von Haushaltsbeauftragten war bereits in der Reichshaushaltsordnung von 1922 vorgesehen. Schon damals wurde der Beauftragte für den Haushalt als „das finanzielle Gewissen der Behörde“ bezeichnet.189 Dem Beauftragten für den Haushalt obliegen Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushaltsplanes und dessen Ausführung. Zwingende Gründe, warum der entsprechende Amtswalter statt der früher üblichen Bezeichnung „Sachbearbeiter für den Haushalt“ heute als „Beauftragter für den Haushalt“ bezeichnet wird, sind allerdings nicht ersichtlich. Die Bezeichnung als Beauftragter soll wohl die unabhängige Aufgabenwahrnehmung dokumentieren.190 Die früher geäußerte Kritik, nach der die Bezeichnung „Beauftragter für den Haushalt“ wegen des zivilrechtlichen Anklanges unpassend sei,191 ist angesichts der heutigen Verbreitung von Beauftragten im öffentlichen Bereich zwar nicht mehr stichhaltig. Gleichwohl erscheint die Bezeichnung als „Beauftragter“ letztlich beliebig austauschbar. Weitere Beispiele für Behördenbeauftragte sind die in manchen öffentlichen Stellen eingesetzten Geheimschutzbeauftragte192, Beauftragte für Öffentlichkeits184 Im Ergebnis ebenso Schmitt Glaeser / Mackeprang, Zur Institution des öffentlich-rechtlichen Beauftragten, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (17), die die bloß behördeninternen Beauftragten wegen ihrer fehlenden Außenwirkung gegenüber dem Bürger ausklammern. 185 Unten § 3 VIII 2. 186 Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284). 187 Zum Beispiel § 9 LHO NW vom 14. Dezember 1971 (GV S. 397), § 9 LHO Bad.Würt. vom 19. Oktober 1971 (Gbl. S. 428), Art. 9 BayHO vom 8. Dezember 1971 (BayRS 630 – 1-F). 188 H. Röken, DVBl. 1982, 570 (571). Vgl. auch F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (412 f.). 189 Vgl. F. von Pfuhlstein, a. a. O., S. 413, der die Haushaltsbeauftragten aufgrund des ihnen eingeräumten Ermessensspielraumes als „echte Beauftragte“ bezeichnet.

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arbeit, Pressebeauftragte193 oder Organisationsbeauftragte.194 Ebenso wenig wie der Beauftragte für den Haushalt nehmen diese Beauftragten der Verwaltung eigenständig öffentliche Aufgaben mit unmittelbarer Außenwirkung wahr. Insbesondere im Fall des Öffentlichkeits- und Pressebeauftragten mag diese Einordnung auf den ersten Blick verwundern, sind doch diese Personen diejenigen, die nach außen in Erscheinung treten.195 Sie tun dies zwar in ihrer Eigenschaft als Beauftragte, agieren dabei jedoch gleichsam nur als Sprachrohr ihrer Behörde. Man könnte diese Amtswalter ebenso gut als „Geheimschutzbeamte“ 196, „Referent für Öffentlichkeitsarbeit“, „Pressesprecher“, „Sachbearbeiter für Organisation“ und so fort bezeichnen. Im Gegensatz zu den kommunalen Gleichstellungsbeauftragten zählen auch die sonstigen, nur verwaltungsintern agierenden Gleichstellungsbeauftragten zu den Behördenbeauftragten. 197 b) Aufsichtsbeauftragte Auch einzelne Amtswalter, die Aufsichtsaufgaben innerhalb der Verwaltung wahrnehmen, sind keine Beauftragten im hier behandelten Sinn. Aufsichtsbeauftragte198 sind Vertreter einer übergeordneten Behörde, die eine umfassende Rechts- und Zweckmäßigkeitskontrolle199 wahrnimmt. Statt der Bezeichnung „Beauftragter“ wäre – jedenfalls hier200 – die Bezeichnung „(Staats)Kommissar“ treffender.201 Aufsichtsbeauftragte werden nicht mit Wirkung nach außen tätig, sondern nur innerhalb des hierarchisch strukturierten Behördenaufbaus. Wie die oben dargestellten Behördenbeauftragten zählen die Aufsichtsbeauftragten zu den So noch H. Röken, a. a. O., S. 572. Allgemein zu dieser Kritik unten III 1. Der Geheimschutzbeauftragte überwacht die Einhaltung von Vorschriften für den Umgang mit Verschlusssachen in öffentlichen Stellen. Die Verpflichtung zur Bestellung eines derartigen Beauftragten ergibt sich aus eben diesen Vorschriften, vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Verschlusssachenanweisung (VS-Anweisung / VSA) für das Land Berlin vom 1. Dezember 1992: „Bei den obersten Landesbehörden und den Bezirksämtern sind, wenn sie mit VS zu tun haben, ein Geheimschutzbeauftragter und ein Vertreter zu bestellen.“ Siehe auch die Nachweise bei H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 174 ff. 192 Über einen Pressebeauftragten verfügt beispielsweise der Präsident des Verwaltungsgerichts Berlin. Die Institution eines Pressebeauftragten wurde allerdings früher auch in einem anderen Zusammenhang diskutiert, nämlich nicht im Sinne eines „Pressesprechers“, sondern im Sinne eines Landesbeauftragten, der für die Wahrung der Meinungsvielfalt sorgen sollte (Nachweise dazu unten 3 [Fn. 261]). 193 Siehe zu diesen Beispielen auch H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 179 bis 182, 185. 194 So attestiert H.-M. Krepold, a. a. O., diesen beiden Beauftragten auch Außenwirkung. 195 Vgl. § 55 Abs. 1 Satz 2 Verschlusssachenanweisung (VS-Anweisung / VSA) für das Land Berlin vom 1. Dezember 1992: „Die Kontrollen sind durch den Geheimschutzbeauftragten oder durch besonders bestellte Beamte (Geheimschutzbeamte) durchzuführen.“ 196 Unten § 17 II. 190 191

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Verwaltungs- oder Administrativbeauftragten.202 Der Bestellung des Aufsichtsbeauftragten selbst und den von ihm angeordneten Maßnahmen kann zwar Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG zukommen mit der Folge, dass die beaufsichtigte Behörde diese Maßnahmen mit der Anfechtungsklage angreifen kann (§ 42 Abs. 1 VwGO). Diese Außenwirkung ist aber nur eine „Binnenaußenwirkung“ zwischen den beiden beteiligten Behörden. Es fehlt an der „echten“ Außenwirkung gegenüber Rechtssubjekten außerhalb der öffentlichen Verwaltung.203 Beispiele für derartige Aufsichtsbeauftragte finden sich in Art. 84 Abs. 3 Satz 2 und Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG. Danach kann die Bundesregierung zur Ausübung ihrer Aufsicht über die Länderverwaltungen, die Bundesgesetze ausführen, „Beauftragte“ zu den Landesbehörden entsenden. Diese Beauftragten sind keine eigenständigen Verwaltungseinheiten, sondern reine Hilfsorgane der Bundesregierung.204 Auch der Vertreter der Bundesregierung zur Durchführung des Bundeszwanges wird in Art. 37 Abs. 2 GG als „Beauftragter“ bezeichnet. Ein weiteres Beispiel für einen Aufsichtsbeauftragten findet sich in § 121 GO NW205. Diese Norm sieht als ultima ratio die Bestellung eines „Beauftragten“ durch das Innenministerium vor, wenn die sonstigen Aufsichtsmittel gegenüber einer Gemeinde keine Wirkung gezeitigt haben.

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So bezeichnet auch von M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985,

S. 41. Siehe zu den unterschiedlichen Aufsichtsarten oben I 2 e. Dagegen wäre die Bezeichnung „Kommissar“ insgesamt kein tauglicher Ersatzbegriff für den „Beauftragten“, siehe unten III 2. 200 Kritisch zur Verwendung des Beauftragtenbegriffes im Aufsichtsbereich auch M. Fuchs, a. a. O., S. 43; H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572). Der Begriff des Staatskommissars würde – historisch zutreffend – an den des Reichskommissars anknüpfen, dessen Einsetzung ein Aufsichtsinstrument des Reiches gegenüber den Ländern im Deutschen Reich war, dazu K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 128 III 8 b (S. 393). Zu den Kommissaren als Vorläufer des heutigen Beauftragten unten § 7 I. 201 Unten § 3 II 2 a. 202 Zu diesem Begriffsmerkmal des öffentlich-rechtlichen Beauftragten oben I 2 f. Die Aufsichtsbeauftragten werden aus diesem Grund auch von Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (17) ausgeklammert. 203 So ausdrücklich A. Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl. 2003, Art. 84 Rdnr. 28. 204 Gemeindeordnung NW vom 14. Juli 1994 (GV S. 666). 198 199

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c) Betriebsbeauftragte Unter dem Oberbegriff Betriebsbeauftragte lassen sich diejenigen Beauftragten zusammenfassen, die kraft spezialgesetzlicher Regelung in Betrieben einer bestimmten Größenordnung von der Betriebsleitung zu bestimmen sind und die mit der Wahrnehmung besonders sensibler Überwachungs- und Schutzfunktionen betraut sind. Beispiele hierfür sind der Sicherheitsbeauftragte gemäß § 22 SGB VII206, der Beauftragte des Arbeitgebers in Angelegenheiten der Schwerbehinderten gemäß § 98 SGB IX207, der Beauftragte für den Datenschutz gemäß § 36 BDSG208 sowie die nach den verschiedenen brandschutzrechtlichen Vorschriften zu bestellenden Brandschutzbeauftragten209. Auch die Transplantationsbeauftragten, die nach den Ausführungsgesetzen einiger Bundesländer zum Transplantationsgesetz in allen Krankenhäusern mit Intensivbetten berufen werden müssen, gehören in diese Reihe. Insbesondere im Umweltschutzbereich210 sind Betriebsbeauftragte in einem Maß geschaffen worden, dass die Rede von einem „Beauftragtendschungel“211 keinesfalls abwegig ist. So schreibt etwa § 53 BImSchG212 205 Sozialgesetzbuch, Siebtes Buch, Gesetzliche Unfallversicherung vom 7. August 1996 (BGBl. I S. 1254). Zuvor war der Sicherheitsbeauftragte in § 719 Reichsversicherungsordnung verankert. Er hat die Einhaltung der Vorschriften zur Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten zu überwachen. 206 Sozialgesetzbuch, Neuntes Buch, Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen vom 19. Juni 2001 (BGBl. I S. 1046). 207 Zum betrieblichen Datenschutzbeauftragten E. Ehmann (Hrsg.), Der Datenschutzbeauftragte im Unternehmen, 1993; P. Gola, Betrieblicher Datenschutz, 1990; zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ausführlich unten § 10. 208 Insbesondere die diversen Brandschutzbeauftragten tragen zu einer numerischen Explosion der Beauftragten bei. So heißt es in einer Untersuchung zu den Beauftragten der Berliner Landesverwaltung zu der gemeldeten Zahl von 70 Brandschutzbeauftragten: „Die Meldungen geben auf keinen Fall die tatsächliche Anzahl wieder, neben dem ,koordinierenden Brandschutzbeauftragten‘ in jeder Dienststelle gibt es weitere Beauftragte für die Bürodienstgebäude und dann auch noch für die Geschosse innerhalb der Gebäude. So hat eine Dienststelle alleine 53 Beauftragte beziffert“ (LPD Nr. 183 / 2000 vom 20. September 2000, S. A 14, Fn. 8; siehe zu dieser Untersuchung auch unten vor § 14). Dieses Beispiel verdeutlicht auch: Allein die Anzahl der Beauftragten sagt nichts über ihre Bedeutung aus. 209 Vgl. M. Kotulla, Umweltschutzbeauftragte, 1995; H. Pohle (Hrsg.), Die Umweltschutzbeauftragten, 1992; F. Fischer, Der Betriebsbeauftragte im Umweltschutzrecht: Stellung eines Funktionsträgers aus arbeitsrechtlicher Sicht, 1996; A. Theißen, Betriebliche Umweltschutzbeauftragte, Determinanten ihres Wirkungsgrades, 1990, sowie früher bereits B. A. Szelinski, Der Umweltschutzbeauftragte, WuV 1980, 266. 210 Siehe P. Pulte, Betriebsbeauftragte in der gewerblichen Wirtschaft, Lotse durch den Beauftragtendschungel, Leitfaden für die Auswahl und den Einsatz gesetzlich geforderter Spezialisten, 2. Aufl. 1992. Die 3. Aufl. dieses Werks ist 2000 erschienen unter dem Titel: Betriebsbeauftragte in der Wirtschaft, Leitfaden für die Auswahl und den Einsatz gesetzlich geforderter Spezialisten. 211 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundesimmissionsschutzgesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830).

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vor, dass bei genehmigungspflichtigen Anlagen unter bestimmten Voraussetzungen vom Betreiber ein Immissionsschutzbeauftragter bestellt werden muss. § 58a BImSchG sieht außerdem einen Störfallbeauftragten vor. In weitgehender Anlehnung an § 53 BImSchG schreiben § 54 KrW- / AbfG213 die Bestellung eines Abfallbeauftragten214 und § 21a WHG215 die eines Gewässerschutzbeauftragten vor. Schließlich seien in diesem Zusammenhang noch beispielhaft der Tierschutzbeauftragte gemäß § 8b TierSchG,216 der Strahlenschutzbeauftragte gemäß §§ 31 bis 33 StrlSchV217 und der Sicherheitsbeauftragte für Medizinprodukte gemäß § 30 MPG218 genannt.219 Die Aufgaben dieser betrieblichen Umweltschutzbeauftragten bestehen im Wesentlichen in der Beratung des Betriebsinhabers220 und in der Überwachung der Einhaltung der Umweltschutzvorschriften. Dazu stehen den Betriebsbeauftragten Kontrollbefugnisse sowie Informations- und Anhörungsrechte zur Verfügung. Über ihre Tätigkeit haben die Beauftragten dem Betriebsinhaber in der Regel jährlich einen Bericht zu erstatten. Die Betriebsbeauftragten sollen neben der staatlichen Überwachung für eine effektive Selbstkontrolle sorgen.221 Von den Betriebsbeauftragten zu unterscheiden sind die Verantwortlichen, die der zuständigen Behörde als Ansprechpartner zu benennen sind.222 Einzelheiten zur 212 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz) vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705). 213 L.-A. Versteyl / H.-P. Hoyer, Der Betriebsbeauftragte für Abfall, 1992. 214 Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 19. August 2002 (BGBl. I S. 3245). 215 Tierschutzgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Mai 1998 (BGBl. I S. 1105 [1818]). Siehe zu diesem etwa J. Steike, Der Tierschutzbeauftragte aus rechtlicher Sicht, Der Tierschutzbeauftragte Band 6 (1997), S. 212 ff.; K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 470 f. Von diesen betrieblichen Tierschutzbeauftragten zu unterscheiden sind die in einigen Ländern eingesetzten Landestierschutzbeauftragten (unten § 14 II 1 c). 216 Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung) vom 20. Juli 2001 (BGBl. I S. 1714). 217 Gesetz über Medizinprodukte (Medizinproduktgesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 7. August 2002 (BGBl. I S. 3146). 218 Weitere Beispiele bei H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992: Hygienebeauftragter (S. 130 f.), Röntgenbeauftragter (S. 132 f.), Beauftragter für die Biologische Sicherheit (S. 211 f.), Gefahrgutbeauftragter (S. 213 f.), Laserschutzbeauftragter (S. 215 f.). 219 Betriebsinhaber ist hier als Oberbegriff gemeint für alle zur Bestellung eines Betriebsbeauftragten Verpflichteten (Anlagenbetreiber, Hersteller, Gewässerbenutzer usw.). 220 Siehe etwa BT-Drucks. 10 / 2885 zu § 11a AbfG (jetzt § 54 KrW- / AbfG). Zum gesetzgeberischen Motiv der Eigenkontrolle ferner U. Steiner, DVBl. 1987, 1133 ff.; K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 468 ff.; G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 333 ff., 379 f. 221 Zum Beispiel der Immissionsschutzverantwortliche gemäß § 52a BImSchG oder der Abfallverantwortliche gemäß § 53 KrW / AbfG, siehe auch Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, § 35 Rdnr. 21 (S. 547).

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

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Rechtsstellung der Betriebsbeauftragten und ihrem Verhältnis zum Betriebsinhaber sind nach wie vor streitig.223 Allgemein anerkannt ist, dass zu unterscheiden ist zwischen dem Bestellungsakt einerseits und dem Grundverhältnis zwischen dem Betriebsinhaber und dem Beauftragten andererseits. Der Bestellungsakt ist in erster Linie ein Akt der innerbetrieblichen Organisation. Für die rechtliche Ausgestaltung des Grundverhältnisses kommen verschiedene Möglichkeiten in Betracht; in der Regel handelt es sich um einen Dienstvertrag gemäß §§ 611 ff. BGB. Ist der Betriebsinhaber eine juristische Person des öffentlichen Rechts, ist auch ein Beamtenverhältnis denkbar.224 Mittlerweile besteht außerdem Einigkeit darin, dass weder der Betriebsinhaber noch der Betriebsbeauftragte selbst Beliehener sind.225 Teilweise wird die Stellung des Betriebsbeauftragten als öffentlichrechtlich qualifiziert, wenn der Betriebsinhaber Hoheitsträger ist.226 Im Fall des beamteten Betriebsbeauftragten ist das Grundverhältnis öffentlich-rechtlich und auch die Bestellung mag einen Verwaltungsakt darstellen. Gleichwohl bewirkt die Bestellung nicht, dass der Beamte in seiner Eigenschaft als Beauftragter seinem Dienstherrn nunmehr seinerseits als Hoheitsträger gegenübertritt. Auch bei öffentlich-rechtlichen Betrieben ist der Betriebsbeauftragte reines Hilfsorgan des Betriebsinhabers und wird nicht etwa zum Hilfsorgan der für die Überwachung der Schutzvorschriften zuständigen Behörde. Als Beauftragter, dessen Wirken im Wesentlichen auf den innerbetrieblichen Bereich beschränkt ist, ist der Betriebsbeauftragte – unabhängig von der Rechtsform des Betriebes – aus dem Kreis der eigentlichen öffentlich-rechtlichen Beauftragten auszugrenzen. Schließlich ist die Bestellung der einzelnen Betriebsbeauftragten gesetzlich vorgeschrieben. Insofern trifft sie den öffentlich-rechtlich organisierten Betrieb gleichermaßen wie den privatrechtlichen. 227 Die Zufälligkeit der Rechtsform macht den Betriebsbeauftragten nicht zu einem öffentlich-rechtlichen Beauftragten im hier behandelten Sinne.

222 Vgl. zu Einzelfragen Chr. Ehrich, Handbuch des Betriebsbeauftragten, 1995; F. Fischer, Der Betriebsbeauftragte im Umweltschutzrecht: Stellung eines Funktionsträgers aus arbeitsrechtlicher Sicht, 1996. 223 K. Hansmann, in: Landmann / Rohmer (Begr.), Umweltrecht, § 55 BImSchG Rdnr. 22; H. D. Jarass, Bundesimmissionsschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 55 Rdnr. 2. 224 K. Hansmann, a. a. O., Rdnr. 24 mit Nachw. auch zur älteren Auffassung (dazu insbes. P. J. Tettinger, DVBl. 1976, 752 ff.); H. D. Jarass, a. a. O., § 53 Rdnr. 3. 225 So H. D. Jarass, a. a. O., § 55 Rdnr. 2; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 322, 344. 226 Eine Ausnahme hierzu bildet § 36 BDSG, der im Hinblick auf die Kontrolle durch den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ausdrücklich nur nichtöffentliche Stellen zur Bestellung eines Beauftragten für den Datenschutz verpflichtet. Zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit unten § 10.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

d) Lehrbeauftragte § 55 Hochschulrahmengesetz228 sieht vor, dass zur Ergänzung des Lehrangebotes an Hochschulen durch hauptberuflich tätiges Personal Lehraufträge erteilt werden können. Die derartig beauftragten nebenamtlichen Dozenten werden als Lehrbeauftragte bezeichnet. Ursprünglich sollten die Lehrbeauftragten das ordentliche Lehrangebot der Universitäten lediglich ergänzen und den Studenten Einblicke aus der praktischen Berufswelt vermitteln. Angesichts der finanziellen Lage der Hochschulen nehmen die Lehrbeauftragten allerdings zunehmend Aufgaben des regulären Lehr- und Prüfungsbetriebes an den Hochschulen wahr. Während die Wissenschaft früher das Rechtsverhältnis zwischen Lehrbeauftragtem und Hochschule beschäftigte,229 wird heute eher ihre Rolle im Lehrbetrieb thematisiert.230 Der öffentlich-rechtliche Charakter des Lehrauftragsverhältnisses ist zwischenzeitlich geklärt.231 Dabei wird von einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zwischen dem Lehrbeauftragten und der Hochschule ausgegangen.232 Er ist jedoch kein öffentlich-rechtlicher Beauftragter im hier behandelten Sinn. Der Lehrbeauftragte könnte ebenso gut Lehrbevollmächtigter heißen. e) Beauftragte Richter Erkennbar keine öffentlich-rechtlichen Beauftragten, sondern eine prozessuale Rechtsfigur sind die mit der Beweiserhebung oder sonstigen einzelnen Prozesshandlungen beauftragten Richter.233 Soweit beauftragte Richter gleichwohl zu den Beauftragten gezählt werden,234 verdeutlicht dies, dass eine Fixierung auf die bloße Bezeichnung als „Beauftragter“ in die Irre führt.235 Das Vorkommen von „eigentlichen öffentlich-rechtlichen Beauftragten“ auch im Justizbereich ist allerdings denkbar.236 I.d.F. der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999 (BGBl. I S. 18). Leinemann / Seibert, JZ 1971, 638 ff.; 1972, 623; G. Seibert, DVBl. 1972, 304 ff. 229 Vgl. H.-W. Waldeyer, in: Hailbronner / Geis (Hrsg.), Kommentar zum Hochschulrahmengesetz, § 55 Rdnrn. 1 ff. (21. Lfg. Juni 1999). 230 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 203 (Fn. 35 m. Nachw. aus der Rspr.). Siehe jedoch auch W. Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Aufl. 2004, Rdnr. 778 (S. 566), der darauf hinweist, dass auch arbeitsrechtliche Lehraufträge möglich sind. 231 W. Thieme, a. a. O., Rdnr. 779 (S. 567) m.w.Nachw. in Fn. 5; G. Seibert, DVBl. 1972, 304 ff. Zum typischen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis der Beauftragten unten § 3 V 1 b. 232 Siehe § 361 ZPO; § 223 Abs. 1 StPO; § 96 Abs. 2 VwGO. Im Ergebnis ebenso H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 405. 233 Siehe etwa M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 45 f., der diese als „Beauftragte der Judikative“ allerdings nicht zum Gegenstand seiner Untersuchung macht. 234 Dazu noch unten IV. 235 Unten § 3 II 3. 227 228

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f) Sonstige „uneigentliche Beauftragte“ Auszugrenzen sind schließlich auch die Fälle, in denen die Bezeichnung „Beauftragter“ im Sinne von „Vertreter“ eines Organs oder einer Behörde verwandt wird.237 In diesen Fällen wird der Beauftragtenbegriff insofern unspezifisch verwendet, als die Bezeichnung „Beauftragter“, „Vertreter“ oder „Bevollmächtigter“ beliebig austauschbar ist. Nur beispielhaft seien genannt: – die Bevollmächtigten der Länder beim Bund;238 – „Beauftragte“ von Mitgliedern der Bundesregierung und des Bundesrates, die wie diese – korrespondierend zum Zitierrecht – ein Anwesenheits- und Rederecht in Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse haben (Art. 43 Abs. 2 GG);239 – „Beauftragte“ der Landesregierung, denen im Verteidigungsfall außerordentliche Kompetenzen zustehen (Art. 115 i Abs. 1 GG); – „Beauftragte“ zur Wahrnehmung der Rechte einer Personengruppe in einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (§ 21 BVerfGG); – „Beauftragte der Gemeinden“, die gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 WoG NW240 berechtigt sind, zu bestimmten Zwecken Wohnungen zu besichtigen; – „Beauftragte“ der für die Gewässeraufsicht zuständigen Behörden, die zur Durchführung der Gewässeraufsicht berechtigt sind, Gewässer zu befahren und Grundstücke zu betreten (§ 117 Abs. 1 Satz 1 LWG NW241);242 – Erhebungsbeauftragte gemäß § 14 BStatG.

2. Kollegialgremien Gegenstand der Untersuchung sind einzelne Beauftragte, unabhängig davon, ob sich hinter dieser Bezeichnung tatsächlich eine einzelne natürliche Person (mit ei-

236 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 45, spricht in diesem Zusammenhang von „Vertretungsbeauftragten“. 237 F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (423 f.). 238 Siehe H. Hablitzel, Die Rechtsstellung des Beauftragten nach Art. 24 Bay. Verf, BayVBl. 1984, 673 ff. zu der entsprechenden Bestimmung der Bayerischen Verfassung. 239 Gesetz zur Erhaltung und Pflege von Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen (Wohnungsgesetz) vom 6. November 1984 (GV S. 681). 240 Wassergesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeswassergesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Juni 1995 (GV S. 926). 241 Nicht zu verwechseln mit dem Gewässerschutzbeauftragten gemäß § 21a WHG als Beispiel eines Betriebsbeauftragten (oben c).

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

nem mehr oder weniger großen Mitarbeiterstab) oder eine größere Organisationseinheit verbirgt.243 Auszugrenzen sind dementsprechend auch Kollegialgremien, obwohl typische Aufgaben von Beauftragten häufig einem aus mehreren natürlichen Personen zusammengesetzten besonderen Rat oder Ausschuss – häufig auch als „Beirat“ oder „Kommission“ bezeichnet – übertragen werden.244 In den letzten Jahren wurde eine Vielzahl von Sachverständigengremien eingesetzt, so dass mancher die Bundesrepublik auf dem Weg zur „Räterepublik“ sieht.245 Die Zunahme von Kollegialgremien ist jedoch keine neue Erscheinung.246 Gelegentlich wird durch die Einsetzung eines Kollegialgremiums auch die Forderung nach einem Beauftragten abgewehrt.247 Der Grund für die Bevorzugung eines Kollegialgremiums gegenüber einer Einzelperson dürfte regelmäßig in der Ausschöpfung von größerem bzw. fachlich breiter gefächertem Sachverstand liegen, insbesondere bei interdisziplinär ausgerichteten Gremien.248 Das Votum derartiger Sachverständigengremien darf für die staatlichen Entscheidungsträger allerdings nicht bindend sein, da andernfalls die demokratische Legitimierungskette durchbrochen wäre. Die faktische Bindungswirkung, die es den staatlichen Organen erschwert, vom fachlichen Votum entsprechender Gremien abzuweichen, führt daher zu erheblichen verfassungsrechtlichen Problemen.249 242 Zur Unterscheidung zwischen dem monistischen und dem körperschaftlichen Organisationsmodell von Beauftragten unten § 4 II. 243 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 52 (Fn. 56 mit Nachweisen aus der älteren Lit.); F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (420 f.). Zu dieser Parallelität zwischen Beauftragten und Kollegialgremien bemerkt M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 treffend: „Wenn Politiker deutlich machen wollen, dass sie sich einem Gebiet besonders widmen werden, wenn leitende Mitarbeiter der Verwaltung ihr Verständnis für die Aktualität bestimmter Themen demonstrieren wollen, gründen sie einen Beirat, schaffen eine Kommission oder – berufen einen Beauftragten.“ 244 Siehe M. Sebaldt, Auf dem Weg zur „Räterepublik“?, ZG 2004, S. 187 ff. 245 So hat beispielsweise H. Kipp, DÖV 1957, 513 (521) bereits eine beachtliche Anzahl von Beiräten der Bundesregierung nachgewiesen. 246 So stellte die 1988 erfolgte Einsetzung der Kinderkommission des Deutschen Bundestages einen Kompromiss dar gegenüber der Forderung nach einem Kinderbeauftragten, siehe Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 64. Zu den Kinderbeauftragten hier unten § 14 II 1 a und § 16 II. 247 Vgl. demgegenüber H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 17 f. und S. 138 ff. sowie M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 69 f. zu den Vorteilen eines einzelnen Beauftragten gegenüber einem Kollegialorgan. 248 H.-P. Vierhaus, NVwZ 1993, 36 ff.; A. Voßkuhle, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 43 Rdnrn. 21 ff. (S. 439 ff.) sowie hier unten § 4 I 1. Neuere Beispiele für derartige Gremien sind der Rat für Nachhaltige Entwicklung (berufen aufgrund eines Kabinettsbeschlusses der Bundesregierung vom Sommer 2000, siehe Die Zeit Nr. 21 vom 18. Mai 2000, S. 33) und der Deutsche Ethikrat (Siehe zu dessen Einsetzung im Zusammenhang mit der Debatte um Gentechnik und Fortpflanzungsmedizin BTDrucks. 14 / 5350 vom 14. Februar 2001, S. 6: „Zur Förderung dieses Diskurses wird Bundeskanzler Gerhard Schröder einen Deutschen Ethikrat berufen. Der Ethikrat soll das nationale Forum des Dialogs über ethische Fragen werden, die sich durch den Fortschritt in den Lebenswissenschaften stellen. Er soll die verschiedenen gesellschaftlichen Positionen wider-

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Träger von Organisationsgewalt, die sich zwischen der Autorität einer Einzelperson und dem gebündelten Sachverstand eines Kollegialgremiums nicht entscheiden können, berufen einen Beauftragten und ordnen ihm zugleich einen Beirat bei, was zu zusätzlichem Erörterungs- und Abstimmungsbedarf (mit einem Wort: zu „Reibungsverlusten“) führt.250 3. Politisch geforderte Beauftragte Die Einsetzung eines Beauftragten dient häufig einer politischen Signalsetzung. Der berufende Hoheitsträger bzw. die verantwortlichen Entscheidungsträger wollen die besondere Bedeutung und engagierte Wahrnehmung der zugehörigen Aufgabe dokumentieren. Dementsprechend ist bereits die Forderung eines Beauftragten ein beliebtes Mittel der politischen Auseinandersetzung, und zwar durchaus nicht nur in Wahlkampfzeiten. 251 Auch für die wenigen Bereiche, in denen es noch keine speziellen Beauftragten gibt, werden also zumindest entsprechende Vorschläge diskutiert. In der politischen Auseinandersetzung wird die Forderung nach einem Beauftragten allerdings häufig schneller artikuliert, als dass Rechtsstellung und Befugnisse des anvisierten Amtsträgers genauer durchdacht werden. Ohne jeden Anspruch auf Vollständigkeit seien nur beispielhaft und alphabetisch folgende Beauftragte genannt:252 spiegeln und Impulse in die breite Öffentlichkeit geben.“ Zu den Bedenken gegen die Errichtung des Ethikrates durch einen Regierungsakt M. Schröder, NJW 2001, 2144 [2145]. Im August 2006 hat die Bundesregierung einen Entwurf vorgelegt, der die Einrichtung des Ethikrates auf eine gesetzliche Grundlage stellen soll [BR-Drucks. 546 / 06]). 249 Zu diesem Zusammentreffen von Beauftragten- und Ausschuss(un)wesen ebenfalls bereits M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 52 (Fn. 57). Beispielhaft seien genannt: – der gemäß § 39 StUG zu bildende Beirat beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik; – der Landesbeirat für Behinderte zur Beratung des Landesbeauftragten für Behinderte im Land Berlin (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Berliner Landesgleichberechtigungsgesetz vom 17. Mai 1999, GVBl. S. 178 [179]); – der Kohlebeirat zur Beratung des Bundesbeauftragten für den Steinkohlenbergbau und die Steinkohlenbergbaugebiete (F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [410] sowie hier unten § 5 I 6 b aa, Fn. 602). Dagegen hat man – entgegen dem ursprünglichen Gesetzentwurf (BT-Drucks. 15 / 420, S. 29) – darauf verzichtet, neben dem Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (unten § 11) auch einen unabhängigen Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration zu schaffen (G. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. 2005, § 93 AufenthG Rdnr. 5). 250 Zu diesem Motiv für die Einsetzung von Beauftragten und zur Behandlung des Beauftragtenthemas im Wahlkampf unten § 5 I 1. 251 Vgl. auch den knappen Überblick über die – zum damaligen Zeitpunkt – geforderten Beauftragten bei D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 19 (Fn. 11) sowie M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 53 f. 5 Kruse

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– Antidiskriminierungsbeauftragter;253 – Beamtenbeauftragter; 254 – Clubbeauftragte; 255 – Geheimdienst- bzw. Verfassungsschutzbeauftragter;256 – Internetbeauftragter; 257 – Landesbeauftragter für den Schutz der ungeborenen Kinder im Mutterleib;258 – Männerbeauftragte; 259 252 Der 1998 von der damaligen Oppositionsfraktion Bündnis 90 / Die Grünen vorgelegte Entwurf eines Gesetzes zum Schutz vor Diskriminierung und zur Stärkung von Minderheitenrechten sah die Wahl eines Antidiskriminierungsbeauftragten durch den Bundestag vor (BT-Drucks. 13 / 9706). Dagegen sah der Ende 2004 von den Regierungsfraktionen SPD und Bündnis 90 / Die Grünen vorgelegte Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung europäischer Antidiskriminierungsrichtlinien, der letztlich im Bundesrat gescheitert ist, zwar keinen ausdrücklichen Antidiskriminierungsbeauftragten vor. Vorgesehen war jedoch die Einrichtung einer Antidiskriminierungsstelle. Die Rechtsstellung des Leiters dieser Antidiskriminierungsstelle sollte weitgehend der sonstiger Beauftragter der Bundesregierung entsprechen (BTDrucks. 15 / 4538). Schließlich hat die Stadt Köln die Stelle eines Antidiskriminierungsbeauftragten geschaffen (siehe Presseerklärung der Stadt Köln vom 21. Juni 2001), dessen Aufgabenbereich allerdings weitgehend dem herkömmlicher kommunaler Ausländerbeauftragter entsprach (zu diesen unten § 16 I). 253 Nach dem offensichtlich vereinzelt gebliebenen Vorschlag von B. Wilhelm, ZBR 1967, 165 ff., sollte der Beamtenbeauftragte vom Bundestag gewählt werden und die Kontrolle darüber ausüben, „dass die parteipolitischen Einflüsse vom Beamtentum ferngehalten und die Personalpolitik sachfremden Tendenzen entzogen werde“. 254 Clubbeauftragte bei den Berliner Bezirken sollen Gastronomen und Party-Organisatoren als behördlicher Ansprechpartner dienen (Berliner Zeitung vom 25. Juni 2001). 255 Im Rahmen von Reformvorschlägen zur Neuorganisation von Verfassungsschutzbehörden bzw. zur Verbesserung der Kontrolle der Nachrichtendienste wurde wiederholt die Schaffung eines Verfassungsschutz- bzw. Geheimdienstbeauftragten gefordert (Die Zeit Nr. 4 vom 19. Januar 2006, S. 3; SZ vom 5. Januar 2006; U. Ulfkotte, Verschlusssache BND, 1998, S. 249 f.; siehe auch den Gesetzentwurf der Abg. Hiersemann, Wirth u. a. sowie der SPDFraktion im Bayerischen Landtag über den Landesbeauftragten für den Verfassungsschutz, LT-Drucks. 11 / 12950 vom 25. September 1989 sowie Die Welt vom 17. August 2000 zu entsprechenden Vorschlägen für den Berliner Landesverfassungsschutz). Die parlamentarischen Kontrollgremien für die Nachrichtendienste haben bereits de lege lata die Möglichkeit, im Einzelfall Beauftragte für Untersuchungen einzusetzen (siehe etwa § 2c PKGrG, § 36 Bln. LVerfSchG, § 27 S-H LVerfSchG). Außerdem wurde mit Organisationserlass der Bundesregierung vom 29. Januar 1975 im Bundeskanzleramt ein Beauftragter für die Nachrichtendienste des Bundes berufen (Das Parlament Nr. 3 vom 17. Januar 1976, S. 13; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 172 f.). 256 Ein Internetbeauftragter der Bundesregierung soll als Ansprechpartner für die InternetWirtschaft fungieren, siehe etwa die Meldung in: Berliner Zeitung Nr. 291 vom 13. Dezember 2000, S. 17. Die Forderung wurde insofern verwirklicht, als Siegmar Mosdorf, parlamentarischer Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom Okt. 1998 bis Feb. 2002, zeitweise die zusätzliche Amtsbezeichnung Internet-Beauftragter der Bundesregierung geführt hat. 257 Initiative der Bayerischen Landesärztekammer, siehe FAZ vom 21. Februar 1989.

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– Polizeibeauftragter; 260 – Pressebeauftragter;261 – Rechtsextremismusbeauftragte;262 – Zivilbeauftragte. 263

4. Beauftragte im privatrechtlichen Bereich Die Rechtsfigur des Beauftragten erfreut sich auch im privatrechtlichen Bereich großer Beliebtheit. In der Organisationsstruktur von etlichen Gesellschaften, Vereinen, Stiftungen und sonstigen privatrechtlichen Rechtssubjekten finden sich „Beauftragte“ für bestimmte Aufgaben. So ernennen beispielsweise die politischen Parteien, die regelmäßig die Rechtsform eines Vereins aufweisen, Beauftragte für diverse Themenfelder und die Fußballvereine der Bundesliga beschäftigen Fanbeauftragte. Auch Ombudsmänner sind bei Privatrechtssubjekten verstärkt anzutreffen.264 Die Motive für die Benennung von Beauftragten in privatrechtlichen Organisationseinheiten dürften denen entsprechen, die auch bei der Berufung von Beauftragten im öffentlichen Bereich vorgetragen werden: Die besondere Bedeutung der Aufgabenstellung und ihr Querschnittscharakter sollen ebenso wie die persönliche, engagierte Aufgabenwahrnehmung durch den speziell „Beauftragten“ betont wer258 Polemische Forderung im Rahmen der Diskussion um die Frauenbeauftragten (unten § 17), siehe S. von Hasseln, DÖD 1994, 273 (279); R. Lück, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 103 (113). 259 Zust. K. Waechter, ZRP 1986, 293 ff.; M. Brusten, NK Heft 3 / 1997, S. 16 ff.; abl. J. Kersten, NK Heft 2 / 1998, S. 15. 260 Abgesehen von der Verwendung der Bezeichnung „Pressebeauftragter“ im Sinne von „Pressesprecher“ (dazu oben 1 a) wurde die Idee eines Pressebeauftragten im Zusammenhang mit Konzentrationsentwicklungen im Pressebereich früher auch im Sinne eines Landesbeauftragten diskutiert, der für die Wahrung der Meinungsvielfalt sorgen sollte, dazu E. Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974, S. 46 ff.; H. Armbruster u. a., Entwurf eines Gesetzes zum Schutze freier Meinungsbildung, 1972 (mit Musterentwurf eines Landesgesetzes über den Pressebeauftragten); H. Schelsky, Publizistik und Gewaltenteilung, in: ders., Systemüberwindung, Demokratisierung und Gewaltenteilung, 4. Aufl. 1974, S. 83 (107); M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 50 (Fn. 41). 261 Im Zusammenhang mit dem Auftreten von fremdenfeindlichen und antisemitischen Gewaltakten erhobene Forderung, siehe etwa die Meldung in: Der Tagesspiegel vom 19. August 2000. 262 H.-M. Seibert (Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970) hat vorgeschlagen, beim Bundestag und bei allen Landtagen „Beauftragte zur Unterstützung der Parlamente bei der parlamentarischen Kontrolle der zivilen Behörden und im Rahmen des Petitionsverfahrens“ einzusetzen (ebda., S. 175). Die vorgeschlagenen Zivilbeauftragten entsprechen insofern den in einigen Ländern berufenen Bürgerbeauftragten (unten § 15). Seibert (ebda., S. 6) verwendet die Bezeichnung Zivilbeauftragter als Gegenbegriff zum Wehrbeauftragten (unten § 9). 263 Unten § 7 II 1.

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den.265 Inwieweit die Stellung von Beauftragten innerhalb privatrechtlicher Organisationseinheiten der Position der Beauftragten im öffentlichen Bereich nahe kommt, muss hier offen bleiben. Die Bezeichnung eines bestimmten Mitarbeiters oder Funktionsträgers als „Beauftragter für . . .“ führt zumindest eher zu der Assoziation einer herausgehobenen Stellung, die mit einer gewissen Eigenständigkeit und größerer Sachkompetenz verbunden ist, als beispielsweise die Bezeichnung „Ansprechpartner für . . .“. Auch wenn andernorts bereits die Trennung zwischen öffentlich und nichtöffentlich für überholt gehalten wird,266 sind diese Beauftragten im privatrechtlichen Bereich nicht Gegenstand dieser Untersuchung.

III. Sprachliche Kritik des Beauftragtenbegriffes Abgesehen davon, dass die Bezeichnungen mancher Beauftragten wahre Wortungetüme sind,267 begegnet auch der Begriff des „Beauftragten“ an sich semantischer Kritik. 1. Zivilrechtlicher Anklang Gegen die Bezeichnung öffentlicher Amtsträger als „Beauftragte“ wurde eingewandt, dass der Begriff an ein zivilrechtliches Auftragsverhältnis erinnere (§§ 662 ff. BGB).268 Geht man allerdings – wie hier vertreten – davon aus, dass der öffentlich-rechtliche Beauftragte mittlerweile ein eigenständiges Rechtsinstitut ist, so spielt der zivilrechtliche Hintergrund des Beauftragtenbegriffes keine Rolle (mehr). Je mehr öffentlich-rechtliche Beauftragte eingesetzt werden, umso mehr verblassen die privatrechtlichen Assoziationen. So wird bei der Erörterung des Beauftragten in der öffentlich-rechtlichen Literatur zwar gelegentlich auf die Bestimmungen des BGB zurückgegriffen, nach denen sich der Beauftragte durch die Annahme eines Auftrages verpflichtet, ein ihm von dem Auftraggeber übertragenes Geschäft für diesen unentgeltlich 269 und persönlich270 zu besorgen. Alsbald wird Ausführlich zu den Gründen für die Einsetzung von Beauftragten unten § 5. G. di Luzio, Verwaltungsreform und Reorganisation der Geschlechterbeziehungen, 2002, S. 175 betreffend die Verwaltungsreformbewegung der 1990er Jahre; Chr. Reichard, Die Verwaltung Band 23 (1990), S. 491 (508) betreffend die Einordnung verselbständigter Verwaltungseinheiten: „Die dichotome Einteilung der staatsrelevanten Welt in ,privat‘ und ,öffentlich‘ weicht einer differenzierenden, graduellen Betrachtungsweise.“ Vgl. zum sog. Dritten Sektor auch G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 354 ff., 920. 266 Dazu unten 6 a. 267 H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572). 268 Wegen der begriffsnotwendigen Unentgeltlichkeit beinhaltet der Auftrag im Sinne des § 662 BGB einen Gefälligkeitsvertrag. Beauftragte erhalten dagegen für ihre Tätigkeit eine Vergütung, soweit es sich nicht um ein Ehrenamt handelt (unten § 3 VIII 3). 264 265

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jedoch die Unergiebigkeit dieses Ansatzes erkannt.271 Statt im Zivilrecht nach dem Bedeutungsinhalt eines öffentlich-rechtlichen Instituts zu suchen, gilt es, ein spezifisch öffentlich-rechtliches Verständnis des Beauftragtenbegriffes zu entwickeln. Das Problem des Beauftragtenbegriffes ist dabei nicht seine primäre zivilrechtliche Bedeutung, sondern seine geringe Kennzeichnungskraft im juristischen wie im allgemeinen Sprachgebrauch. 2. Geringe Kennzeichnungskraft des Begriffes „Beauftragter“ – Fehlen einer prägnanten Alternativbezeichnung Ausgehend vom allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet die Bezeichnung „Beauftragter“ zunächst lediglich, dass dem „Beauftragten“ eine bestimmte Aufgabe übertragen wurde.272 Dies gilt für jeden Amtsträger, so dass dem Beauftragtenbegriff insofern keine besondere Kennzeichnungs- und Unterscheidungskraft zukommt.273 Gerade weil jeder Amtsträger in diesem Sinne ohnehin einen bestimmten, mehr oder minder speziellen „Auftrag“ wahrnimmt, erscheint auch die gelegentliche Rede von „Sonderbeauftragten“ 274 tautologisch.275 Bei näherer Betrachtung haben die Begriffe „Auftrag“ bzw. „Beauftragter“ einen weiter gehenden Bedeutungsinhalt: So lässt sich zum einen feststellen, dass die „Beauftragung“ einer bestimmten Person regelmäßig in der Erwartung erfolgt, dass die oder der „Beauftragte“ den Auftrag persönlich ausführt. Dieses allgemeine Begriffsverständnis spiegelt sich in der Auslegungsregel des § 664 BGB wider: Danach darf der Beauftragte „im Zweifel die Ausführung des Auftrages nicht

269 Das grundsätzliche Delegationsverbot aus § 664 BGB entspricht auch dem allgemeinen Begriffsverständnis, dazu unten 2. 270 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 38 f., 108; einige Parallelen sieht dagegen E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 9 ff. 271 Vgl. nur Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache in acht Bänden, 2. Aufl. 1993, Mannheim u. a., unter „Beauftragter“. 272 Ebenso Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637; H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572); M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 38; H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 6. Speziell zur Tautologie des Begriffs Bürgerbeauftragter unten § 15 IV. 273 Siehe etwa E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 190 f., zum damaligen Sonderbeauftragten der Bundesregierung für Fragen der atlantischen Verteidigung. Insbesondere auf dem Gebiet der Außenpolitik werden verschiedene „Sonderbeauftragte“ zur Konfliktprävention, zum Krisenmanagement oder allgemein zur diplomatischen Vermittlung eingesetzt (unten § 5 IV). 274 Die Bezeichnung „Sonderbeauftragter“ könnte auf eine „Sonderstellung“ hinweisen, die der Beauftragte verglichen mit anderen herkömmlichen Amtsträgern einnimmt. Nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis nehmen jedoch alle Beauftragten (begriffsnotwendig) hinsichtlich ihres Aufgabenbestandes und ihrer Weisungsfreiheit eine derartige „Sonderstellung“ ein – dementsprechend kann von einer „Sonderstellung“ gerade nicht die Rede sein.

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einem Dritten übertragen“. Dementsprechend ist die persönliche Aufgabenwahrnehmung durch den Beauftragten nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis ein wesentliches Merkmal des Beauftragten. Allerdings beruht die Erwartung der persönlichen Aufgabenwahrnehmung beim öffentlich-rechtlichen Beauftragten weniger auf dem besonderen Vertrauensverhältnis zwischen Auftraggeber und Beauftragtem,276 sondern entspricht eher einer Erwartungshaltung der betroffenen Klientel, die durch die personalisierte Bezeichnung hervorgerufen wird. Neben der persönlichen Wahrnehmung durch den Beauftragten entspricht es zum anderen dem Wesen eines „Auftrages“, dass er nach einer gewissen Zeit erledigt ist. Ein „Dauerauftrag“ scheint begrifflich eher die Ausnahme als die Regel zu sein; andernfalls müsste er nicht mit diesem Zusatz gekennzeichnet werden. Dementsprechend wird gelegentlich die These vertreten, dass öffentlich-rechtliche Beauftragte typischerweise mit der Wahrnehmung temporärer Aufgaben betraut werden. Eine Untersuchung der auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene anzutreffenden Beauftragten zeigt indes, dass viele Beauftragte entweder von Anfang an Daueraufgaben wahrgenommen haben oder sich zumindest im Laufe der Zeit zu „Dauerbeauftragten“ entwickelt haben.277 Letztlich tragen weder der Begriff des „Auftrages“ noch die Vorstellung davon, dass dieser vom „Beauftragten“ persönlich und in einem mehr oder weniger absehbaren Zeitraum erledigt wird, dazu bei, dass die Bezeichnung einer Organisationseinheit als „Beauftragter“ bestimmte gleichförmige Assoziationen hervorruft. Dass gleichwohl alle Beteiligten eine einigermaßen gleiche Vorstellung von der Funktion eines „Beauftragten“ im öffentlichen Bereich haben, kann deshalb nur auf einen bereits bestehenden Grundkonsens über die Wesensmerkmale des Beauftragten zurückgeführt werden. Mit anderen Worten: Wirklichen Aussagewert erlangt die Bezeichnung „Beauftragter“ erst mit seiner Entwicklung zu einer eigenen Rechtsform, die sich durch bestimmte Aufgaben und Befugnisse sowie eine daraus resultierende spezifische Position in der Verwaltungs- bzw. Staatsorganisation auszeichnet. Da diese Etablierung des Beauftragten mittlerweile recht weit fortgeschritten ist, macht die Erwägung eventueller Alternativbezeichnungen, die einen prägnanteren Aussagegehalt haben könnten, keinen rechten Sinn, zumal ein markanter Ersatzbegriff nicht in Sicht ist. So erscheint beispielsweise ein Rückgriff auf das lateinische Ursprungswort Kommissar wenig glücklich, auch wenn der moderne öffentlich-rechtliche Beauftragte gleichsam als historischer Nachkomme des (Staats)Kommissars angesehen werden kann.278 Zum einen klingt die Bezeichnung Kommissar heute doch eher 275 So H. Sprau, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 65. Aufl. 2006, § 664 Rdnr. 1 für den zivilrechtlichen Auftrag. 276 B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 245; M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 157 sowie hier unten § 5 I 6 b cc. 277 Neben dem Kommissar ist allerdings der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten zu nennen. Siehe zur geschichtlichen Entwicklung des Beauftragten in Deutschland im Einzelnen unten § 7.

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altertümlich und erinnert an einen bevormundenden und kommandierenden Staatsvertreter.279 Diese Assoziationen sind mit dem fürsorglichen Moment, das mit der Berufung eines Beauftragten häufig verbunden wird,280 schwer zu vereinbaren. Zum anderen besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen den früheren (Staats)Kommissaren und dem heutigen Beauftragten darin, dass der Beauftragte gerade kein weisungsgebundener Vertreter einer übergeordneten Behörde ist, sondern seine Aufgaben unabhängig und fachaufsichtsfrei wahrnimmt. Für den Vertreter einer aufsichtsführenden Behörde ist der Begriff des Kommissars jedoch auch heute noch zu Recht geläufig.281 Der als Alternative zum „Beauftragten“ vorgeschlagene Begriff des Kurators282 klingt ähnlich veraltet wie der des Kommissars. Die Bezeichnungen Bevollmächtigter283 und Referent284, an die ebenfalls zu denken wäre, erscheinen heute noch blasser als der Begriff des „Beauftragten“. Mit Koordinator285 oder Ombudsmann wäre schließlich nur ein Teilbereich der typischen Tätigkeit von Beauftragten begrifflich erfasst.286 Auch andere denkbare Begriffe287 vermögen letztlich nicht zu überzeugen. Statt von Seiten der Wissenschaft einen Alternativbegriff vorzuschlagen sollte die Staats- und Verwaltungspraxis daher zu einer stringenten Verwendung des Beauftragtenbegriffes (etwa im Sinne der hier vorgeschlagenen Definition) angehalten werden. Bei einer einheitlichen und konsequenten Verwendung des Beauftragtenbegriffes würden auch Organisationseinheiten, die die Beauftragtenmerkmale Ebenso H. Röken, DVBl. 1982, 570 (573, li. Sp.). Zu den Schutzbeauftragten unten § 3 VI 2. Allerdings ist auch hier die Grenze zwischen Schutz und Fürsorge einerseits und Bevormundung und Diskriminierung andererseits schnell überschritten, dazu noch unten § 5 I 3. 280 Siehe hierzu die im Anhang III nachgewiesenen Kommissare. 281 So der Vorschlag von H. Röken, DVBl. 1982, 570 (573, li. Sp.), speziell für den Beauftragten für den Haushalt bei den Hochschulen. 282 Ende der siebziger Jahre scheinen die Begriffe Beauftragter und Bevollmächtigter dagegen noch synonym verwandt worden zu sein, siehe F. Wagener, Forschungsprogramm Staatsorganisation, 1979, S. 83 (im Wortlaut wiedergeben oben Fn. 79). Inzwischen hat sich der Begriff des Beauftragten offenkundig durchgesetzt. 283 Als Referenten werden in der Regel die akademisch gebildeten Mitarbeiter des höheren Dienstes bezeichnet, vgl. M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 100. 284 Zu den Koordinationsbeauftragten unten § 3 VI 4. 285 Dazu, dass sich der Beauftragte nicht auf die Ombudsmannidee reduzieren lässt, H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 5 sowie hier unten § 7 III. 286 E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 15 f., nennt als Ersatzbezeichnungen statt des „Beauftragten“: „Obmann“, „Landespfarrer“, „Landeswart“, „Berater“, „Fachberater“, „Sachverständiger“, „Leiter“, „Geschäftsführer“, „Delegierter“, „Teammitarbeiter“, „Kommissionsmitglied“ und „Kuratoriumsmitglied“. Angesichts dieser Begriffsvielfalt vermutet Koch (sicher völlig zu Recht): Bei der Wahl der einen oder anderen Bezeichnung haben weniger „strenge, verwaltungswissenschaftlich fundierte Strukturüberlegungen“ den Ausschlag gegeben als vielmehr die „sprachliche Phantasie“. 278 279

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erfüllen, ohne „Beauftragte“ zu heißen bzw. solche, die „Beauftragte“ heißen, ohne dass sie die Beauftragtenvoraussetzungen erfüllen,288 der Vergangenheit angehören. 3. Personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit Die Anerkennung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten als Rechtsform sui generis, von der hier ausgegangen wird, führt dazu, dass zwischen der Institution „Beauftragter“ und der natürlichen Person, die den Titel „Beauftragter“ als Amtsbezeichnung führt (regelmäßig: der Leiter der Institution), unterschieden werden muss.289 Dabei deutet die Bezeichnung der Rechtsform als „Beauftragter“ auf eine einzelne Person hin, obwohl sich hinter dem Begriff die gesamte Institution verbirgt, also die personellen Ressourcen (nicht nur der „eigentliche Beauftragte“ als der Leiter, sondern auch die weiteren Bediensteten), die materiellen Ressourcen (Vermögen, Amtsgebäude und Sachmittel) sowie der Aufgabenbestand und die Befugnisse des Beauftragten. Es handelt sich mithin um eine personifizierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationshoheit, im Gegensatz zur institutionellen Bezeichnung etwa als „Ministerium“, „Amt“ oder noch allgemeiner als „Stelle“.290 Die personalisierte Bezeichnung öffentlich-rechtlicher Organisationseinheiten ist aus mehreren Gründen problematisch. Zum einen kann nicht erwartet werden, dass jeder die oben nachgezeichnete Trennung zwischen der Institution und der natürlichen Person, die gegenwärtig Amtsinhaber ist, nachvollzieht.291 Die Unterscheidung setzt ein gewisses Abstraktionsvermögen voraus und mag konstruiert und gekünstelt erscheinen. Wer sich an einen „Beauftragten“ wendet, hat regelmäßig nicht die Vorstellung, dass sein Gegenüber eine anonyme öffentliche Institution mit im Einzelnen unbekannten Amtswaltern ist. Aufgrund der personalisierten Bezeichnung erwartet er vielmehr, dass der als Beauftragter bezeichnete Amtswalter sich höchstpersönlich seines Anliegens annimmt.292 Gerade die damit zum AusZu diesem Problem unten IV. Gesetzestechnisch nachvollzogen in § 35 Abs. 2 Satz 3 StUG: „Der Gewählte [der Leiter der Behörde] führt als Amtsbezeichnung die Bezeichnung seiner Behörde [Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik].“ Unten § 12 I 2. 289 Zum Unterschied zwischen personifizierten und institutionellen Behördenbezeichnungen G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 8 II 5 (S. 111 ff.); E. Gerth, DÖV 1959, 849 ff. Zum unterschiedlichen Bedeutungsgehalt der Begriffe Behörde, Amt, Organ, Dienststelle usw. H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 21 Rdnrn. 19 ff. (S. 529 ff.); M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 20 ff. 290 Allg. zur Unterscheidung von Amt und Person O. Depenheuer, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 36 Rdnr. 54 (S. 113 f.). 287 288

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druck gebrachte (vermeintliche) (Re-)Personalisierung der öffentlichen Verwaltung ist ein Grund für die Beliebtheit des Beauftragten.293 Die Erwartung einer persönlichen Aufgabenerledigung durch den Beauftragten wird allerdings bei der Vielzahl von Beauftragten enttäuscht, die sich zwischenzeitlich zu größeren Organisationseinheiten mit einer entsprechenden Anzahl von Bediensteten entwickelt haben, mit der Folge, dass der Beauftragte selbst längst nicht mehr mit jedem Vorgang befasst ist.294 Angesichts dieser Diskrepanz zwischen der durch die personalisierte Bezeichnung hervorgerufenen Erwartungshaltung und der Realität berührt die Frage der personalisierten Bezeichnung öffentlich-rechtlicher Organisationseinheiten letztlich die Frage der Glaubwürdigkeit öffentlicher Institutionen. Festzuhalten ist, dass personalisierte Bezeichnungen beim Bürger zu falschen Vorstellungen führen können. Zudem führen sie zu einer unangemessenen Überbetonung der Person des Amtsinhabers gegenüber der Institution.295 Außerdem vermitteln sie den Eindruck streng hierarchischer Entscheidungsabläufe innerhalb der Institution, die ausschließlich auf die Person des Leiters ausgerichtet sind.296 Ein nur am Kriterium der hierarchischen Über- bzw. Unterordnung orientierter Behördenaufbau entspricht aber nicht den Erfordernissen einer modernen Verwaltung.297 Schließlich verletzen personalisierte Bezeichnungen öffentlich-rechtlicher Organisationseinheiten das Prinzip der geschlechtsneutralen Bezeichnung von Amtsträgern.298 All diese Überlegungen haben dazu geführt, dass in den letzten Jahren persönliche Behördenbezeichnungen in sächliche umgewandelt wurden.299 So wurden die Minister in Ministerium,300 die Regierungspräsidenten in Regierungspräsidium, 291 Die persönliche Aufgabenwahrnehmung zählt daher zu den Begriffsmerkmalen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten (oben § 2 I 2 d). Ein grundsätzliches Delegationsverbot lässt sich aus dem Begriff „Beauftragter“ bzw. „Auftrag“ folgern (oben 2). 292 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905); H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 7 f. 293 Unten § 5 III 4. 294 Dazu noch unten § 6 V. 295 Dementsprechend betont die personalisierte Behördenbezeichnung die Verantwortung des Behördenleiters, siehe zu diesem Hintergrund für die früher gebräuchlichen personalisierten Bezeichnungen Th. Ellwein, Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre, 1966, S. 185. 296 Heutzutage soll – auch zur besseren Motivierung – vielmehr die Eigenverantwortung des einzelnen Bediensteten betont werden, vgl. M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 89 f. 297 Unten 4. 298 Zur früheren Übung: E. Gerth, DÖV 1959, 849 ff. 299 Beschluss des Bundeskabinetts vom 20. Januar 1993 (GMBl. 1993, S. 46): „Unter Aufhebung des Beschlusses vom 14. Februar 1950 beschließt das Kabinett, für die Bezeichnung der Bundesressorts die sächliche Form (,Bundesministerium für / des / der . . .‘) zu verwenden. Änderungen der Behördenbezeichnungen in bestehenden Rechtsvorschriften im Interesse der Rechtsklarheit werden gelegentlich anderweitiger Rechtsänderungen von den zuständigen Bundesressorts vorgenommen.“

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die Oberstadtdirektoren in Stadt und die Polizeipräsidenten in Polizeipräsidium umbenannt. Dieser Tendenz läuft die zunehmende Berufung von Beauftragten entgegen. Die damit verbundene Verbreitung einer personalisierten Organisationsbezeichnung ist insofern anachronistisch. 4. Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität Die Bezeichnung „Beauftragte(r)“ lässt das Genus nur durch den geschlechtsspezifischen Artikel „der“ bzw. „die“ und die zugehörige Endung erkennen. Eine gesetzliche oder sonstige Regelung, welche die Einsetzung eines Beauftragten und die Bestimmung seiner Aufgaben zum Inhalt hat, kann eine Festlegung darauf, ob es sich um einen Beauftragten oder eine Beauftragte handeln soll, nicht vermeiden. Eine durchweg geschlechtsneutrale Umschreibung ist nicht denkbar. Insofern stellt sich die Frage, wie bei der Einsetzung von Beauftragten der auch in der Rechtsund Amtssprache zu verwirklichenden Gleichberechtigung von Frauen und Männern (Art. 3 Abs. 2 GG) Genüge getan werden kann.301 Dabei kommen verschiedene Ansätze in Betracht: – Man kann die männliche Bezeichnung „der Beauftragte“ als generisches Maskulinum betrachten, mit der Folge, dass die grammatisch maskuline Form verallgemeinernd sowohl für weibliche als auch männliche Amtsinhaber gilt.302 – Eine weitere Möglichkeit zur Lösung des Problems der fehlenden Geschlechtsneutralität ist die ausdrückliche Bestimmung, dass die Amtsbezeichnung „Beauftragte(r)“303 sowohl in der männlichen als auch in der weiblichen Form geführt werden kann.304 – Zur Vermeidung einer männlichen bzw. weiblichen Bezeichnung kann die neutrale Formulierung „beauftragte Person“ verwendet werden.305 300 Allgemein zum Problem G. Kastendiek, Gleichberechtigung in der Rechtssprache, ZevKR Band 35 (1990), S. 43 ff.; Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 2. Aufl. 1999, Rdnrn. 92 ff.; Gesellschaft für deutsche Sprache (Hrsg.), Fingerzeige für die Gesetzes- und Amtssprache, 11. Aufl. 1998, 5. Kap. 301 Vgl. zur Verwendung des generischen Maskulinum Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), a. a. O., Rdnr. 92. 302 Derartige Klammerzusätze sind für Gesetzestexte nicht geeignet, da sie nicht präzise mündlich zitierbar sind, siehe Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), a. a. O., Rdnr. 98. 303 Siehe hierzu den Wortlaut des zum 1. Januar 2005 außer Kraft getretenen § 91 a Abs. 1 AuslG: „Die Bundesregierung kann eine Beauftragte für Ausländerfragen bestellen. Die Amtsbezeichnung kann auch in der männlichen Form geführt werden.“ § 92 AufenthG bestimmt nunmehr: „Die Bundesregierung bestellt eine Beauftragte oder einen Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration.“ In den weiteren Bestimmungen des AufenthG ist sodann nur von „der Beauftragten“ die Rede. Zum Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration unten § 11. Ein weiteres Beispiel für eine entsprechende Regelung ist § 14 Thür. BüG: „Status- und Funktionsbezeichnungen in diesem Gesetz gelten jeweils in männlicher und weiblicher Form.“ Zu den Bürgerbeauftragten in den Ländern unten § 15.

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– Schließlich kann unter konsequenter Verwendung einer Oder-Formulierung durchweg die männliche und die weibliche Form verwandt werden („der oder die Beauftragte“), was allerdings – insbesondere im Fall einer Deklination, die ein bloßes „Artikelsplitting“306 unmöglich macht – zu langen und umständlichen Formulierungen führt („den Beauftragten oder die Beauftragte“), die vom eigentlichen Inhalt ablenken.307

Eine Regelung, die dem Erfordernis der Gleichbehandlung genügt und zugleich eine möglichst knappe und klare Formulierung beinhaltet, ist somit schwer zu finden. In dieser Untersuchung wird durchweg die männliche Bezeichnung als generisches Maskulinum verwandt, auch wenn das jeweilige Beauftragtenamt gegenwärtig von einer Frau wahrgenommen wird. 5. Die Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness – Der Name ist Programm Im Zusammenhang mit einer sprachlichen Kritik am Beauftragtenbegriff sind auch die Fälle zu erwähnen, in denen bereits die Bezeichnung des Beauftragten Ausdruck einer bestimmten, aus Sicht der Initiatoren „politisch korrekten“ Haltung gegenüber der Zielgruppe und der Aufgabe ist. Viele Beauftragte führen einen programmatischen Titel, der bewusstseinsbildend – um nicht zu sagen: belehrend – wirken soll. Als Beispiele seien folgende Beauftragte bzw. beauftragtenähnliche Einrichtungen genannt: – Die offiziellen Amtsbezeichnungen von Behindertenbeauftragten vermeiden heutzutage den Begriff „Behinderte“. Stattdessen ist von „behinderten Menschen“ oder „Menschen mit Behinderung“ die Rede.308 Diese umständlich anSiehe hierzu exemplarisch den Wortlaut des § 14 BGG: „(1) Die Bundesregierung bestellt eine Beauftragte oder einen Beauftragten für die Belange behinderter Menschen. (2) Der beauftragten Person ist die für die Erfüllung ihrer Aufgabe notwendige Personalund Sachausstattung zur Verfügung zu stellen. . . .“ Diese Methode wurde auch bei der Normierung des Beauftragten der Bundesregierung für die Belange der Patientinnen und Patienten in § 140h SGB V gewählt. 305 Gemeint ist die Doppelnennung nur des männlichen und weiblichen Artikels, siehe Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), a. a. O., Rdnr. 100 a. E. 306 Zu dieser Gefahr Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), a. a. O., Rdnr. 96. Krit. auch H. P. Bull, Die Verwaltung Band 38 (2005), S. 285 (306). Die Oder-Formulierung wird praktiziert im LGBG Bln. hinsichtlich der Aufgabenbeschreibung des oder der Landesbeauftragten für Behinderte sowie im „Gesetz über die Bürgerbeauftragte oder den Bürgerbeauftragten für soziale Angelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein“ (unten § 15). 307 Zum Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen unten § 13 II. 304

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mutenden Formulierungen werfen allerdings die Frage auf, ob „Behinderte“ keine Menschen sind. – Die früher in der Landeshauptstadt München eingerichtete Ombudsstelle für Nichtdeutsche309 ächtet mit ihrem Namen den Begriff „Ausländer“ – offenbar aufgrund der Überzeugung, dass dieser Begriff „ausgrenzt“ und deshalb unangemessen sei. Einen ähnlichen Hintergrund dürfte die Umbenennung der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen zur Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration haben.310 – Auf eine politische Aussage zielt auch die Umbenennung der Frauenbeauftragten in Gleichstellungs- oder Genderbeauftragte, wobei ihre tatsächliche Aufgabe nach wie vor in der Frauenförderung zu sehen ist.311

Es ist selbstverständlich legitim, mit der Amtsbezeichnung eines Beauftragten einer bestimmten Politik Ausdruck zu verleihen. Sprachlich zu kritisieren sind allerdings überlange und mit Inhalten überfrachtete Bezeichnungen. Die Beispiele zeigen jedenfalls: Namen sind mehr als Schall und Rauch – auch bei öffentlichen Institutionen.312 6. Sprachliche Fehlgriffe bei der Benennung von Beauftragten Zum Abschluss einer sprachlichen Kritik des Beauftragtenbegriffes soll noch auf folgende sprachliche Missgriffe hingewiesen werden: a) Die Bandwurmbeauftragten Die offiziellen Amtsbezeichnungen einiger Beauftragter sind aufgebläht mit Details der Aufgabenstellung und überflüssigen Zusätzen wie „Beauftragter für die Belange der . . .“ oder „Beauftragter für die Angelegenheiten der . . .“. Dabei droht überlangen Beauftragtenbezeichnungen ohnehin die Verkürzung, im Zweifelsfall auf den Namen des Amtsinhabers, so geschehen bei der Gauck- bzw. nunmehr Birthler-Behörde, die amtlich Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik heißt,313 und früher beim „Amt Blank“, hinter dem sich der Beauftragte der Bundesregierung für alle Fragen, die mit der Verstärkung der alliierten Besatzungstruppen zusammenhängen verbarg.314 Der Bundesbeauftragte für den Steinkohlenbergbau Zu dieser Institution H. Heinhold, ZAR 1995, 69 ff. Unten § 11 I 1. 310 Unten § 17 I. 311 Zum „semantischen Management“ bei der Bezeichnung von Ministerien vgl. H.-U. Derlien, VerwArch Band 87 (1996), S. 548 (563). 312 Unten § 12 IV 1. 313 Unten § 7 IV 1. 308 309

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und die Steinkohlenbergbaugebiete wurde dagegen kurz als „Kohlebeauftragter“ bezeichnet.315 Hans Koschnick, der offiziell als Beauftragter der Bundesregierung für Flüchtlingsrückführung, Wiedereingliederung und den rückkehrbegleitenden Wiederaufbau in Bosnien und Herzegowina tätig war, wurde entsprechend seines Einsatzgebietes als Bosnien- oder Balkanbeauftragter bezeichnet.316 Für den Beauftragten der Bundesregierung für die neuen Bundesländer hat sich die Kurzform Ostbeauftragter eingebürgert.317 Offiziell nachvollzogen wurde eine Verkürzung zunächst bei dem Beauftragten für Ausländerfragen, dessen Vorläufer 1978 als Beauftragter der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen begonnen hat und der als Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration nun allerdings wieder einen recht langen Titel führt.318 Verkürzt wurde auch die Amtsbezeichnung Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien in Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird dieser Beauftragter auch als Kulturstaatsminister bezeichnet.319 Noch nicht ausgeschöpft sind die Verkürzungsmöglichkeiten beim Beauftragten zur Unterstützung bei der Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraumes,320 bei dem im Auswärtigen Amt angesiedelten Koordinator für die deutsch-amerikanische zwischengesellschaftliche, kultur- und informationspolitische Zusammenarbeit321 und beim Beauftragten der Bundesregierung für das Bergmannssiedlungsvermögen bei der Treuhandstelle, für Bergmannswohnstätten im rheinisch-westfälischen Steinkohlebezirk und der Wohnungsbaugesellschaft Rheinische Braunkohle.322 b) Die Beauftragten der Beauftragten Obwohl bereits die Verwendung des Begriffes „Beauftragter“ durch den Gesetzgeber eine sprachlich unschöne Verlegenheitslösung darstellt,323 ist in entsprechenden Regelungen zu allem Überfluss häufig auch noch von „den Beauftragten des Beauftragten“ die Rede. So verpflichtet beispielsweise § 24 Abs. 4 Satz 1 BDSG die öffentlichen Stellen des Bundes, „den Bundesbeauftragten und seine Beauftrag314 F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (409) sowie hier unten § 5 I 6 b aa, Fn. 602. 315 Siehe Berliner Morgenpost vom 23. Juli 1999. 316 Unten § 13 IV. 317 Unten § 11 I 1. 318 Unten § 13 V. 319 Siehe die Meldung: in Die Zeit Nr. 26 vom 21. Juni 2000, S. 22. 320 Siehe zu den zahlreichen Beauftragten und Koordinatoren des Auswärtigen Amtes unten Fn. 690. 321 F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (414). 322 Oben 2.

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ten“ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen,324 obwohl man ohne weiteres hätte formulieren können „den Bundesbeauftragen und seine Mitarbeiter“ (wie auch in § 22 Abs. 5 Satz 5 BDSG). Statt „dem Bundesbeauftragten selbst und den von ihm schriftlich besonders Beauftragten“ (§ 24 Abs. 4 Satz 3 BDSG) hätte sich die Formulierung „den von ihm schriftlich besonders Bevollmächtigten“ angeboten. Auch in den Richtlinien für die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) vom 26. August 1986325 wird von einer „Unterbeauftragung“ ausgegangen. So lautet Ziff. 2 Satz 3 der Richtlinien: „Der BWV kann nach vorheriger Unterrichtung des zuständigen Bundesministers örtliche Erhebungen vornehmen oder durch Beauftragte vornehmen lassen.“ Sprachlich deutlich besser gelungen ist dagegen die Regelung in § 10 Abs. 4 Satz 3 PUAG, nach der Ermittlungsbeauftragte von Untersuchungsausschüssen des Deutschen Bundestages das Recht haben, „für ihren Ermittlungsauftrag in angemessenem Umfang Hilfskräfte einzusetzen“.326 Wenn mittlerweile bereits Beauftragte Beauftragten unterstehen,327 wird der Eindruck einer regelrechten „Beauftragtenhierarchie“ hervorgerufen, obwohl gerade die Freiheit von einer Fachaufsicht eines der wesentlichen Beauftragtenmerkmale ist.328

IV. Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“: „Beauftragte“, die nur so heißen, und „Beauftragte“, die nicht so heißen Solange keine Einigkeit über die Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten herrscht, kann auch das Etikett „Beauftragter“ nicht nach einheitlichen Maßstäben vergeben werden. Es gibt dementsprechend Organisationseinheiten, die als „Beauftragte“ bezeichnet werden, obwohl sie nicht die oben dargestellten typischen „Beauftragten“-Aufgaben und -Befugnisse aufweisen, und umgekehrt solche Amtswalter, die „eigentliche Beauftragte“ sind, ohne dass sie tatsächlich als „Beauftragte“ bezeichnet werden. Zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit unten § 10. BAnz. Nr. 163 / 1986, S. 12485; hier unten § 13 I. 325 Zu Beauftragten als Sonderermittler unten § 5 IV 1. 326 So im Falle des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, der seit 1. Januar 2005 eine nachgeordnete Einrichtung des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien ist (zunächst geregelt durch Organisationserlass des Bundeskanzlers vom 28. Dezember 2004 [BGBl. I S. 3885], siehe nunmehr § 35 Abs. 1 Satz 1 StUG i.d.F. des Siebten Gesetzes zur Änderung des StUG vom 21. Dezember 2006 [BGBl. I S. 3330]). 327 Oben I 2 e. 323 324

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Zu diesem Ergebnis gelangt man nicht nur unter Zugrundelegung der hier vertretenen Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“. Auch andere, die sich mit der Organisationseinheit „Beauftragter“ befasst haben, haben auf diesen Umstand hingewiesen.329 Die Frage, ob man eine bestimmte Einrichtung in die Untersuchung mit einbezieht oder ausschließt, darf man daher nicht allein von der Zufälligkeit abhängig machen, ob sich der berufende Hoheitsträger für oder gegen die Bezeichnung „Beauftragter“ entschieden hat.330 Die ausschließliche Orientierung an der Bezeichnung „Beauftragter“ führt zu geradezu kuriosen Ergebnissen,331 da sie auch alle Fälle einer unspezifischen Verwendung des Beauftragtenbegriffes einbezieht. Beispiele für „Beauftragte“, die nur so heißen, ohne Beauftragte im Sinne der hier vertretenen Begriffsdefinition zu sein, sind die bereits oben als „uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich ausgeklammerten Behörden-, Aufsichts-, Betriebs- und Lehrbeauftragten. Amtswalter, die als Beauftragte anzusehen sind, obwohl sie nicht diese Bezeichnung führen, heißen häufig „Ombudsmann“, „Vertrauensmann“, „Bevollmächtigter“ oder „Koordinator“, gelegentlich auch „Kommissar“.332 Auch die auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene nach den jeweiligen Wahlgesetzen zu ernennenden Wahlleiter werden als Beauftragte angeführt.333 Ob eine entsprechende Institution als Beauftragter einzustufen ist, kann letztlich jeweils nur im Einzelfall anhand eines Abgleichs mit den oben dargelegten Begriffsmerkmalen festgestellt werden.

328 Siehe etwa H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 8: „Es gibt in Funktion und Struktur vergleichbare Institutionen und Organisationen, die aber dennoch nicht als ,Beauftragte‘ bezeichnet werden . . . Nicht alle Behörden mit der Bezeichnung ,Beauftragter‘ sind auch tatsächlich in Funktion und Struktur unkonventionelle Organisationen.“ H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 18 ff., hat in seine Erhebung über Erscheinungsformen von öffentlich-rechtlichen Beauftragten auch diverse Kommissare und Referenten sowie den Patientenfürsprecher bei den Bezirkskrankenhäusern im Bezirk Oberbayern (S. 126 f.) und den Kreisheimatpfleger im Landkreis Starnberg (S. 150 f.) aufgenommen. 329 So aber M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 44, der unter anderem „all das, was (nicht) als Beauftragter bezeichnet (wird)“, unberücksichtigt lässt. 330 Dazu gehört beispielsweise die Zuordnung der beauftragten Richter zu den öffentlichrechtlichen Beauftragten (oben II 1 e) oder der Hinweis auf BVerfGE 19, 226 (240); 44, 103 (104), wonach die Arbeitgeber bei der Einbehaltung und Abführung von Steuern als „Beauftragter des Steuerfiskus“ tätig werden (zit. von M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 51 [Fn. 51], und diesem offenbar folgend C. Arndt, RuP 1987, 32 [33, Fn. 5]). 331 Vgl. die Übersicht über die Beauftragten in Anhang III. 332 Etwa bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 19 (Fn. 33); H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 267 ff.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter Je größer die Zahl der Beauftragten ist, umso dringender wird die Notwendigkeit, das Heer der Beauftragten zu systematisieren, auch um der Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten deutlichere Konturen zu verleihen. Zur Einteilung kommen verschiedene Kriterien in Betracht, wobei es selbstverständlich zu Überschneidungen kommen kann.334

I. Differenzierung nach der Verwaltungsebene Am offenkundigsten ist die Einteilung nach der Verwaltungsebene im föderalen Staat,335 also die Unterscheidung zwischen Bundesbeauftragten, Landesbeauftragten und Kommunalbeauftragten. Diese Unterteilung ist allerdings eine recht grobe, zumal mit den Bundes- bzw. Landesbeauftragten in erster Linie nur die dem unmittelbaren Bundes- und Landesdienst angehörenden Beauftragten gemeint sind.336 Die Beauftragten der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen von Bund, Länder und Kommunen, der verschiedensten Behörden und öffentlichen Institutionen dieser drei Ebenen bleiben dabei unberücksichtigt. Tatsächlich finden sich jedoch auch dort zahlreiche Beauftragte,337 insbesondere auch an den Universitäten338.

333 Zur Unterscheidung vgl. auch F. von Pfuhlstein, Über die Einsetzung von Staatsbeauftragten, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (424 f.). 334 Vgl. zu dieser Unterscheidung auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 55 f. 335 Siehe zum Unterschied zwischen unmittelbarer Staatsverwaltung und mittelbarer Staatsverwaltung bereits oben § 2 I 2 c. 336 So hat beispielsweise Rheinland-Pfalz bereits 1980 nicht nur im damaligen Ministerium für Soziales, Gesundheit und Umwelt, sondern in allen Schulen des Bundeslandes einen Drogenbeauftragten berufen, siehe M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 17. 337 Selbst unter Ausklammerung der Lehrbeauftragten (oben § 2 II 1 d) finden sich dort eine Vielzahl eigentlicher und uneigentlicher Beauftragter, nur beispielhaft seien genannt Haushalts- und Gleichstellungsbeauftragte. Krit. dazu bereits H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572). Auch hier werden die Beauftragten – ähnlich wie beim Bund, den Ländern und einigen Kommunen – auf den jeweiligen Internetseiten teilweise gebündelt nachgewiesen, siehe etwa www.uni-koeln.de / uni / einricht_verw_beauftr.html, wo der Senatsbeauftragte für Universitätspreise, der Senatsbeauftragte für Tierschutzangelegenheiten, der Senatsbeauftragte für die Belange von Studierenden mit Behinderung, der Senatsbeauftragte für das „Studium Generale“ und der Ombudsmann zur Anhörung von Vorwürfen wissenschaftlichen Fehlverhaltens vorgestellt werden.

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

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1. Bundesbeauftragte Der erste Blick gilt den Beauftragten auf Bundesebene. Im Zweiten Teil dieser Arbeit werden einzelne Bundesbeauftragte näher dargestellt. Fuchs meinte bereits 1985 eine „gewisse Massierung“ der Organisationsfigur des Beauftragten beim Bund ausmachen zu können,339 wobei er allerdings einen weiteren Beauftragtenbegriff als den hier vertretenen zugrunde gelegt hat.340 Inwieweit gegenwärtig tatsächlich auf einer der drei Ebenen (Bund, Länder oder Kommunen) verhältnismäßig viele Beauftragte zu finden sind, ließe sich nur durch eine empirische Erhebung klären, die nicht Gegenstand dieser Untersuchung ist.341 Dem Eindruck nach gibt es derzeit keine auffällige Häufung von Beauftragten auf einer Ebene. Mit dem Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages hat zumindest ein Bundesbeauftragter Eingang in die Verfassung gefunden. Weitere Bundesbeauftragte sind Gegenstand einer einfachgesetzlichen Regelung. Die Zusammenarbeit mit bestimmten, in der Anlage 3 zur GGO342 aufgelisteten Beauftragten der Bundesregierung und Bundesbeauftragten ist schließlich in § 21 GGO ausdrücklich geregelt, ebenso ihre Beteiligung bei der Rechtsetzung (§ 45 Abs. 2 GGO).343 2. Landesbeauftragte Die Landesbeauftragten können danach unterschieden werden, ob es einen entsprechenden Beauftragten auch auf Bundesebene gibt oder nicht.344 In den meisten Fällen ist der Bund dem Beispiel eines Landes gefolgt: So gab es einen Datenschutzbeauftragten zunächst nur in Hessen,345 bevor der Bund sieben Jahre später dem Vorbild folgte.346 Auch Drogenbeauftragte wurden erst in den Bundesländern, namentlich 1980 in Rheinland-Pfalz,347 berufen; der Bund ernannte das entsprechende Pendant 1992.348 Dagegen hat die Bundesregierung mit der Berufung eines 338 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, S. 56, 218, 231. Vgl. auch die Meldung in: Die Zeit Nr. 26 vom 21. Juni 2000, S. 22 (im gesamten Wortlaut wiedergegeben unten Fn. 930): „Inflation von Bundesbeauftragten“. 339 Zum Unterschied oben § 2 I 3. 340 Dazu bereits oben § 1 II 2. 341 Die Anlage 3 zu den §§ 21, 45 Abs. 2 GGO ist unten § 13 VI (Fn. 383) wiedergeben. 342 Der Wortlaut der §§ 21, 45 Abs. 2 GGO ist oben § 2 I 2 h aa bzw. bb (Fn. 147 bzw. 154) wiedergegeben. 343 Vgl. die Darstellung der Beauftragten auf Landesebene im Zweiten Teil, Zweiter Abschnitt. 344 Datenschutzgesetz vom 7. Oktober 1970 (GVBl. I S. 625). Vgl. zum hessischen Modell U. Dammann, Die Kontrolle des Datenschutzes, 1977, S. 20 ff. 345 Unten § 10 I 1 a. 346 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 17. 347 Unten § 13 III.

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Ausländerbeauftragten 1978 den Anfang gemacht,349 bevor das Land Berlin 1981 folgte.350 Von den Landesbeauftragten ohne entsprechendes Gegenstück auf Bundesebene bedarf besonderer Erwähnung der Bürgerbeauftragte.351 Allgemein lässt sich feststellen, dass der Institutionalisierungsgrad der Landesbeauftragten gegenüber den Beauftragten auf Bundesebene höher ist. So kennt das Grundgesetz nach wie vor nur den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, wogegen die Verfassungen einiger Länder die Berufung von Datenschutz- und Bürgerbeauftragten vorschreiben.352 Die Hürde für eine Abschaffung oder auch nur eine organisatorische Umwandlung dieser Beauftragtenämter ist insofern ungleich höher. 3. Kommunalbeauftragte Der Begriff Kommunalbeauftragte umfasst Beauftragte in Städten, Gemeinden und Kreisen. Dass die Beauftragten auf kommunaler Ebene früher als im staatlichen Bereich Verbreitung gefunden haben, lässt sich damit erklären, dass die Experimentierfreudigkeit und Kreativität in Organisationsfragen bei Kommunen größer ist, während in der staatlichen Verwaltung eher auf hergebrachte Organisationsformen zurückgegriffen wird. Dementsprechend sind die kommunalen Beauftragten auch in der Literatur die am häufigsten behandelte Beauftragtengruppe.353 Entsprechend dem Grundsatz: je kleiner die Verwaltungseinheit, umso mehr Ehrenämter, sind auf kommunaler Ebene die meisten ehrenamtlichen Beauftragten zu finden.354 4. Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen Im Hinblick auf das so genannte Verbot der Mischverwaltung355 existieren keine Beauftragten, die zugleich Bundes- und Landesbeauftragte sind. Denkbar sind aber 348 349 350 351

Unten § 11 I 1. Unten § 14 I 2. Unten § 15. Vgl. im Einzelnen die Nachweise im Zweiten Abschnitt des Zweiten Teils (§§ 14 und

15). 352 H. Weidemann, Beauftragte in einer Kommunalverwaltung, VR 2000, 95 ff.; M. G. W. Staak, Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, Feigenblatt oder bewährtes Lösungsmuster für komplizierte Querschnittsaufgaben?, StGB 1989, 335 ff. 353 Unten VIII 3. 354 Dazu K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 19 III 3 c (S. 685); Band II, 1980, § 41 VIII 1 (S. 832 f.).

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Beauftragte mehrerer Bundesländer356 oder mehrerer Kommunen357. Zudem gibt es institutionalisierte Formen der Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Verwaltungsebenen. So sind beispielsweise in der Konferenz der Datenschutzbeauftragten die Datenschutzbeauftragten von Bund und Ländern vereinigt. Diese Konferenz erörtert Fragen, die alle Datenschutzbeauftragten gleichermaßen betreffen und ein abgestimmtes Vorgehen sinnvoll erscheinen lassen.358 Ebenso gibt es eine Konferenz der Ausländerbeauftragten / Integrationsbeauftragten des Bundes, der Länder und der Kommunen, die sich mit Fragen der Zuwanderung beschäftigt.359 Auch andere Beauftragte, die bei Bund, Ländern und Kommunen gleichermaßen vorhanden sind, pflegen eine mehr oder weniger stark institutionalisierte Zusammenarbeit. Die hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten sind in der Bundesarbeitsgemeinschaft Kommunaler Gleichstellungsbeauftragter organisiert.360 Die Debatte um eine Abstimmung zwischen den Beauftragten läuft auch unter dem Stichwort „Vernetzung“.361 Die Parallele zu den Fachministerkonferenzen, in denen die Minister bzw. Senatoren der jeweiligen Ressorts von Bund und Ländern regelmäßig zusammenkommen (z. B. Kultusministerkonferenz, Innenministerkonferenz), ist offensichtlich. Neben den Fachministerkonferenzen gibt es eine Vielzahl weiterer vergleichbarer Gremien und Arbeitsgruppen.362 Ein derartiger Erfahrungsaustausch zwischen Organen unterschiedlicher Ebenen mit vergleichbarem Zuständigkeitsbereich ist sinnvoll und aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht zu beanstanden. Soweit die von solchen gemeinsamen Gremien gefassten Beschlüsse allerdings eine – und sei es nur faktische – Bindungswirkung für die Beauftragten entfalten, ist dies im Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung und die begriffsnotwendige Unabhängigkeit der Beauftragten bedenklich. Problematisch ist auch die in entsprechenden Gremien häufig geltende Entscheidungsregel der Einstimmigkeit. Diese soll zwar gerade den Mitgliedern ein hohes Maß an Unabhängigkeit gewährleisten. Die Einstimmigkeitsregel perpetuiert jedoch vorheriges Entscheidungsver355 So war beispielsweise vom Juli 2000 bis August 2003 Bernd Schiphorst als Medienbeauftragter der Länder Berlin und Brandenburg tätig, um für die Hauptstadtregion als Medienstandort zu werben (siehe taz vom 27. August 2003). 356 So können beispielsweise Frauenbeauftragte (unten § 17) für mehrere Gemeinden tätig sein, I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 118 ff. 357 Unten § 10 IV 4. 358 Unten § 11 IV 2. 359 Unten § 17 IV 2. 360 Siehe beispielsweise Schmalbrock / Bäcker / Bauer-Schmidt, Vernetzung heisst das Zauberwort, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 185 ff. Allg. zum „Netzwerkansatz“ G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 384 ff. Zum gegenläufigen Modell von der „Einheit der Verwaltung“ unten § 4 III 2 d. 361 H. H. von Arnim, in: ders. (Hrsg.), Adäquate Institutionen: Voraussetzungen für „gute“ und bürgernahe Politik?, 1999, S. 9 (29) gibt die Anzahl der Gremien der Zwischen-LänderKoordination und der Bund-Länder-Koordination mit „fast 1000“ an.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

halten und wirkt insofern innovationsfeindlich.363 Die Formen institutionalisierter Zusammenarbeit der Fachbeauftragten sind jedenfalls ein Indiz für die Etablierung und Verselbständigungstendenz der Beauftragten.364 Die Vorbereitung und Organisation regelmäßiger Zusammenkünfte sowie der Informationsaustausch auch außerhalb des Sitzungsturnus ist zudem mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden, der zu einer Bürokratisierung führen kann.365

II. Differenzierung nach der Staatsfunktion Bei der Kategorisierung von Beauftragten nach ihrer Zugehörigkeit zu einer der drei Gewalten Gesetzgebung, Verwaltung oder Rechtsprechung wird die Abgrenzung bereits deutlich schwieriger. So vermitteln manche Beauftragte nach ihrem Bestellungsakt und ihrer organisatorischen Einbindung den Eindruck, als schwebten sie gewissermaßen zwischen Parlament und Regierung.366 1. Parlamentsbeauftragte Im Bereich der Ersten Gewalt gibt es nur Beauftragte für den Bereich der parlamentarischen Kontrolle, nicht für die Gesetzgebungstätigkeit. Zwar sieht § 33 der Geschäftsordnung des Bundesrates die Möglichkeit vor, ein Bundesratsmitglied zum Beauftragten des Bundesrates für die Beratung eines bestimmten Gesetzentwurfs zu bestellen. Dabei handelt es sich jedoch nach dem dieser Untersuchung zugrunde gelegten Begriffsverständnis um einen „uneigentlichen Beauftragten“, der ebenso gut als „Bevollmächtigter des Bundesrates“ bezeichnet werden könnte.367 Dementsprechend ist es richtig, von Parlamentsbeauftragten statt von Legislativbeauftragten (oder „Beauftragten der Legislative“368) zu sprechen. Der „Parlamentsbeauftragte in Reinform“ (im Gegensatz zu den verschiedenen Beauftragten mit Zwitterstellung) und zugleich der „Prototyp“ des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht ist auf Bundesebene der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages.369 Parlamentsbeauftragte auf LanDazu G. F. Schuppert, a. a. O., S. 565 f. Unten § 6 VIII. 364 Zur Bürokratisierung der Beauftragten unten § 5 III 4. 365 Vgl. Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (640). Zur Zwitterstellung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem ausführlich unten § 10 I 2. Die Problematik der Zuordnung verdeutlicht auch die „Synopse der (ausführlicher) dargestellten Beauftragten des Bundes“ (Anhang II). 366 Oben § 2 II 1 f. 367 So M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 45, der diese Beauftragten aus seiner Untersuchung ausklammert. Krit. zu dieser Eingrenzung H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 24. 362 363

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desebene sind insbesondere die in einigen Ländern eingesetzten Bürgerbeauftragten.370 2. Exekutivbeauftragte Die vollziehende oder exekutive Gewalt des Staates wird üblicherweise weiter unterteilt in die eigentliche Verwaltung (Administration) und die Regierung (Gubernative).371 Entsprechend dieser Differenzierung lassen sich Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte und Regierungs- oder Gubernativbeauftragte unterscheiden. Auf Bundesebene ist insoweit von Bundesbeauftragten und Beauftragten der Bundesregierung die Rede.372 a) Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte Ausschließlich administrativ tätig sind die bereits oben dargestellten Behördenbeauftragten.373 Nach der hier zugrunde gelegten Terminologie sind die Begriffe Verwaltungsbeauftragter, Administrativbeauftragter und Behördenbeauftragter Synonyme. Diese Amtswalter unterliegen trotz einer gewissen Eigenständigkeit einer Fachaufsicht. Es fehlt mithin ein wesentliches Merkmal, das den öffentlich-rechtlichen Beauftragten auszeichnet.374 Die Administrativbeauftragten sind dementsprechend als „uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich nicht Gegenstand dieser Untersuchung.375 b) Regierungs- oder Gubernativbeauftragte Ausgehend von der Organzugehörigkeit und organisatorischen Einbindung lassen sich etwa der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration376 und der Drogenbeauftragte der Bundesregierung377 noch verUnten § 9 IV 1. Unten § 15. 370 Zur Abgrenzung der Regierung von der Verwaltung K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 39 III (S. 693 ff.). 371 Vgl. den oben § 2 I 2 h aa bzw. bb (Fn. 147 bzw. 154) wiedergegebenen Wortlaut der §§ 21, 45 Abs. 2 GGO. 372 Oben § 2 II 1 a. 373 Oben § 2 I 2 e. 374 Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zum Ansatz von M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 44, der – entsprechend dem Titel seiner Arbeit – nur die Administrativbeauftragten behandelt. Zu diesem Unterschied hier oben § 2 I 3. 375 Unten § 11 I 2. 376 Unten § 13 III. 368 369

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gleichsweise einfach als Beauftragte der Gubernative einstufen. Geht man dagegen von einem funktionalen, materiellen Ansatz aus und fragt, ob diese Beauftragten eine politische, führende oder eher eine verwaltende, ausführende Tätigkeit wahrnehmen, ist die Einordnung als Regierungsbeauftragte bereits weniger eindeutig, zumal diese beispielhaft genannten Beauftragten auch auf Kommunalebene anzutreffen sind. Insofern mag es an dieser Stelle sein Bewenden mit der Feststellung haben, dass die Abgrenzung, ob ein Beauftragter eher mit typischen Verwaltungsaufgaben befasst ist und insofern als Administrativbeauftragter anzusehen ist oder seine Aufgaben eher politischen Charakter haben, im Einzelfall schwierig ist.378 3. Justizbeauftragte Im Bereich der eigentlichen rechtsprechenden Gewalt gibt es keine öffentlichrechtlichen Beauftragten; insbesondere gehören die beauftragten Richter nicht zu den Beauftragten.379 Auch die Vertreter des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsgerichtsbarkeit (§§ 35 ff. VwGO)380 zählen nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis nicht zu den öffentlich-rechtlichen Beauftragten,381 obwohl sie ebenfalls ein Beispiel institutionalisierter Interessenvertretung darstellen. Fasst man den Bereich der Judikative weiter und zählt hierzu auch die Justizbehörden, so sind Beauftragte auch in diesem Bereich zu finden. Hinzuweisen ist etwa auf Beauftragte zur Förderung des Täter-Opfer-Ausgleichs382 und Opferschutzbeauftragte, die in einigen Ländern bei der Polizei eingerichtet sind, grundsätzlich aber auch bei Staatsanwaltschaften denkbar sind.383

377 Vgl. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 46 ff., der auf die fließenden Grenzen zwischen administrativer und gubernativer Tätigkeit hinweist. 378 Oben § 2 II 1 e. 379 F. Kopp (Hrsg.), Die Vertretung des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1982; ders., DVBl. 1982, 277 ff.; A. Guckelberger, BayVBl. 1998, 257 ff. 380 Anders M. Fuchs, a. a. O., S. 45 f., nach dem diese „als Beauftragte verstanden werden (können)“, wenngleich sie in seiner Untersuchung unberücksichtigt bleiben. 381 Gemäß Ziff. VI 2 lit. b der im Land Berlin geltenden Verwaltungsvorschrift zur Förderung des Täter-Opfer-Ausgleiches (TOA) vom 28. Juni 2000 (ABl. S. 3158) ist in jeder Abteilung der Amts- und Staatsanwaltschaft ein TOA-Beauftragter zu benennen. Der TOA-Beauftragte hat die Aufgabe, die Durchführung des TOA zu fördern, als Ansprechpartner zur Verfügung zu stehen und den Kontakt mit am TOA beteiligten Stellen außerhalb der Staatsanwaltschaft zu pflegen. 382 Unten § 14 II 1 b.

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III. Differenzierung nach der Rechtsgrundlage Nach der Rechtsgrundlage lassen sich gesetzlich vorgesehene Beauftragte und kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte unterscheiden. 1. Gesetzlich vorgesehene Beauftragte Bei den gesetzlich vorgesehenen Beauftragten kann nach der Normenhierarchie weiter unterschieden werden zwischen Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsbeauftragten.384 Verfassungsbeauftragte sind demnach der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages385 und die Landesdatenschutzbeauftragten einiger Länder,386 wogegen der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit387 ein Beispiel für einen Gesetzesbeauftragten ist. Die entsprechende gesetzliche Regelung kann entweder eine Verpflichtung zur Berufung des entsprechenden Beauftragten beinhalten oder aber eine bloße Ermächtigung, die die tatsächliche Berufung in das Ermessen des Normadressaten stellt. Im ersten Fall kann man von einem Pflichtbeauftragten, im zweiten Fall von einem Ermessensbeauftragten sprechen. Die Entwicklung bei den gesetzlich vorgesehenen Beauftragten ist ebenfalls ein Indiz für die zunehmende Etablierung und organisatorische Verfestigung der Rechtsfigur des Beauftragten: – So ist die Berufung einiger Beauftragter, die zunächst ohne gesetzliche Regelung erfolgte, inzwischen gesetzlich vorgeschrieben.388 – Die Pflicht zur Einsetzung eines Landesdatenschutzbeauftragten ist in einigen Ländern mittlerweile nicht nur im Landesdatenschutzgesetz, sondern in der Landesverfassung geregelt.389 – Die Brandenburger Verfassung verpflichtet nicht nur zur Berufung des Landesdatenschutzbeauftragten, sondern enthält darüber hinaus eine Generalklausel zur Wahl weiterer Beauftragter durch den Landtag.390 383 So M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 56 f. In Verordnungen vorgesehene Beauftragte dürften jedoch kaum einen derartigen Unabhängigkeitsgrad aufweisen, dass sie als eigentliche öffentlich-rechtliche Beauftragte im hier verstandenen Sinn angesehen werden können (vgl. die Begriffsbestimmung oben § 2 I 1). 384 Unten § 9 I 1. 385 Unten § 14 I 1. 386 Unten § 10 I 1. 387 Beispiele hierfür sind der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (unten § 11 I 1), der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen (unten § 13 II) und die kommunalen Gleichstellungsbeauftragten (unten § 17 I). 388 Unten § 14 I 1. 389 Unten § 14 II 2.

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Ein Gesetz, das die Einsetzung eines Beauftragten zum Gegenstand hat, regelt üblicherweise über die bloße Einsetzung hinaus auch dessen Aufgaben und Befugnisse. Unter dem Gesichtspunkt der Rechtsklarheit ist eine derartige Regelung zu begrüßen. Allerdings bedarf es dann wiederum eines Gesetzes, um die Regelungen über den Beauftragten anzupassen oder das Beauftragtenamt aufzulösen, was unter dem Gesichtspunkt der Flexibilität organisatorischer Regelungen nicht sinnvoll ist.391 2. Kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte Auch bei den kraft Organisationsgewalt392 geschaffenen Beauftragten gibt es in aller Regel eine schriftliche Verfügung, welche – vergleichbar einer entsprechenden gesetzlichen Regelung – die Aufgaben und Befugnisse des Beauftragten umreißt. So kommt die Organisationsgewalt zum Ausdruck in Form eines Organisationserlasses, einer Verwaltungsvorschrift, einer Dienstanweisung oder der Inkraftsetzung eines Geschäftsverteilungsplanes. Soweit die Organisationsgewalt durch ein Gremium kollegial ausgeübt wird, ist auch ein Beschluss denkbar. Fuchs verwendet in diesem Zusammenhang die Begriffe Beschluss- oder Erlassbeauftragte.393 Aus Gründen der „demokratischen Transparenz“ sollte der Errichtungsakt nach Möglichkeit in einem amtlichen Verkündungsblatt veröffentlicht werden.394 Im Gegensatz zu einem Gesetz wirken die kraft Organisationsgewalt geschaffenen Regelungen nur intern. Wenn eine Organisationsverfügung zur Einsetzung eines Beauftragten vorsieht, dass der Beauftragte für die Wahrnehmung der Interessen einer bestimmten Bevölkerungsgruppe zuständig ist, so begründet diese Regelung wegen ihrer bloßen Binnenwirkung für einen Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppe kein subjektiv-öffentliches Recht. Daraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass ein „nur“ durch Organisationsgewalt geschaffener Beauftragter die Interessen der Betroffenen weniger effektiv vertritt als ein Gesetzesbeauftragter. 3. Notwendiger Inhalt einer Regelung zur Beauftragteneinsetzung Unabhängig davon, ob ein Beauftragtenamt durch Gesetz oder kraft Organisationsgewalt geschaffen wird, sind grundsätzlich folgende Punkte regelungsbedürftig: 390 Vgl. hierzu BVerfGE 38, 231 (238 f.): „Kein Staat wird sich im Allgemeinen hinsichtlich seiner Behördenorganisation – und sei es auch nur punktuell – für die Zukunft binden, weil eine solche Bindung jeder Reform im Wege stünde, die staatlichen Einrichtungen aber, wie jeder Vernünftige weiß, immer wieder an die veränderten Verhältnisse und Bedürfnisse angepasst werden müssen.“ 391 Siehe zum Begriff der Organisationsgewalt oben § 2 I 2 a. 392 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 56. 393 W. Brohm, in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 37 (59 f.); M. Schröder, NJW 2001, 2144 (2146); F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426). Allgemein zur Vereinbarkeit der Beauftragteneinsetzung mit dem Demokratieprinzip unten § 4 I 1.

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– die genaue Amtsbezeichnung des Beauftragten, möglichst mit einer Regelung zum Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität; 395 – Aufgabenstellung und Arbeitsweise des Beauftragten, ggf. mit einer Zuständigkeitsabgrenzung zu verwandten Einrichtungen; – Pflichten und Kompetenzen des Beauftragten;396 – Art und Weise der Ernennung des Beauftragten, im Falle einer Wahl die erforderliche Mehrheit; – ggf. Amtsdauer und Wiederwahlmöglichkeit, evtl. Regelungen zur Möglichkeit einer vorzeitigen Abberufung; – Inhalt und Wesen des Amtes, insbes. Umfang und Entlohnung, ggf. Bestimmung eines öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses;397 – die Aufsicht über den Beauftragten;398 – evtl. die organisatorische Anbindung des Beauftragten; – Sach- und Personalausstattung des Beauftragten; – ggf. Inkompatibilitätsregelungen; – evtl. weitere Regelungen zur Rechtsstellung und zu den Pflichten des Beauftragten, z. B. betreffend die Verschwiegenheit und die Annahme von Geschenken.

IV. Differenzierung nach der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger Nach dem oben vorgestellten Begriffsverständnis wirken öffentlich-rechtliche Beauftragte typischerweise sowohl innerhalb als auch außerhalb des öffentlichen Sektors. Dieses interne und externe Wirken des Beauftragten darf nicht verwechselt werden mit der internen oder externen Zugehörigkeit des Beauftragten zum berufenden Hoheitsträger.

1. Interne Beauftragte Interne Beauftragte gehören dem jeweiligen Hoheitsträger als Beschäftigte an. Als Beschäftigte des berufenden Hoheitsträgers können interne Beauftragte, die einen Schutz- und Interessenvertretungsauftrag zugunsten einer bestimmten BevölSiehe zu den grundsätzlichen Lösungsmöglichkeiten oben § 2 III 4. Die typischen Pflichten und korrespondierenden Kompetenzen von Beauftragten sind oben § 2 I 2 h dargestellt. 396 Zu dem für Beauftragte typischen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis unten V 1 b. 397 Beauftragte unterliegen keiner Fachaufsicht. Die verschiedenen Aufsichtsarten sind oben § 2 I 2 e dargestellt. 394 395

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kerungsgruppe wahrnehmen sollen, in einen Loyalitätskonflikt geraten zwischen ihren Pflichten als öffentlich Bedienstete und ihrer Anwaltsrolle gegenüber der jeweiligen Klientel.399 Ob der Beauftragte die Interessen des ihm anvertrauten Personenkreises trotz dieses möglichen Konflikts zufrieden stellend vertritt, hängt davon ab, inwieweit die Unabhängigkeit des Beauftragten durch organisatorische und verfahrensmäßige Regelungen gewährleistet ist. Eine institutionelle Vorkehrung zur Wahrung der Unabhängigkeit ist insbesondere das Fehlen einer Fachaufsicht über öffentlich-rechtliche Beauftragte. Daneben gibt es weitere Instrumente, die die Unabhängigkeit von Organisationseinheiten wahren.400 2. Externe Beauftragte Externe Beauftragte stehen außerhalb der öffentlichen Verwaltung. Im Gegensatz zu den internen Beauftragten sind sie keine (abhängig) Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Mit dem berufenden Hoheitsträger verbindet sie kein allgemeines öffentliches Dienstverhältnis oder privatrechtliches Arbeitsverhältnis, sondern nur das Rechtsverhältnis, das speziell zur Wahrnehmung der Beauftragtenfunktion eingegangen wurde. Dabei kann es sich um einen Dienstvertrag gemäß § 611 BGB handeln; denkbar ist aber auch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag. Typischerweise ist die Funktion eines externen Beauftragten nicht die einzige Beschäftigung des Amtsinhabers, das heißt, es handelt sich nicht um ein Hauptamt.401 Die Stellung als externer Beauftragter steht einem internen Wirken des Beauftragten, insbesondere der Beratung des Hoheitsträgers, nicht entgegen. Die größere Distanz eines externen Beauftragten zum Hoheitsträger kann sich sowohl positiv als auch negativ auf seine Tätigkeit auswirken. So kann ein externer Beauftragter bei Verwaltungsangehörigen einerseits für eine andere Sichtweise sorgen.402 Andererseits fehlt einem externen Beauftragten möglicherweise das Verständnis für Abläufe innerhalb der Verwaltung. Beispiele für externe Beauftragte sind der Fahrradbeauftragte des Berliner Senats und der (inzwischen wieder abberufene) Beauftragte für die Gesamtsteuerung der Verwaltungsmodernisierung, der aufgrund eines Beratervertrages für den Senat von Berlin tätig wurde.403

Unten § 6 IV. Insofern ist die Notwendigkeit einer unabhängigen Aufgabenwahrnehmung kein zwingender Grund für die Schaffung eines Beauftragtenamtes, unten § 5 II 2. 400 Zur Differenzierung der öffentlich-rechtlichen Beauftragten nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes unten VIII. 401 Vgl. hierzu M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (339), der für entsprechende Beauftragte mit reiner Beratungsfunktion die Bezeichnung „sachverständige Bürger“ vorschlägt. 402 Oben vor § 14. 398 399

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V. Differenzierung nach der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger Die Rechtsbeziehung zwischen dem Beauftragten und dem Hoheitsträger, der ihn berufen hat, kann entweder öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein. In beiden Fällen muss das Rechtsverhältnis so ausgestaltet sein, dass der besonderen Rechtsstellung des Beauftragten, die dieser zur Wahrnehmung seiner Aufgaben benötigt, Rechnung getragen wird, insbesondere was seine Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit angeht. 1. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger Es liegt auf der Hand, dass die weitaus meisten öffentlich-rechtlichen Beauftragten zum berufenden Hoheitsträger in einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis stehen. Dabei kann es sich um ein herkömmliches Dienstverhältnis oder ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis handeln. a) Herkömmliches Dienstverhältnis Beauftragte können in einem herkömmlichen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen, sprich: „reguläre“ Beamte sein.404 In diesem Fall entspricht das Beauftragtenamt dem Amt des Beamten im konkret-funktionellen Sinn. Zu den typischen Pflichten des Beamten aus dem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zum Dienstherrn gehört seine Gehorsamspflicht.405 Zur Gewährleistung der Unabhängigkeit des Beauftragten ist diese Gehorsamspflicht des Beamten bzw. das korrespondierende Weisungsrecht des Dienstherren jedoch dahin gehend zu modifizieren, dass der Beauftragte keinen fachlichen Weisungen unterliegt. b) Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis In der Regel verbindet Beauftragte mit dem berufenden Hoheitsträger kein reguläres Dienstverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis.406 Unter 403 Vgl. H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572, li. Sp. oben) für den Fall des Beauftragten für den Haushalt, der nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis allerdings uneigentlicher Beauftragter ist (oben § 2 II 1 a). 404 Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums J. Isensee, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, § 32 Rdnrn. 65 ff. (S. 1557 ff.). 405 Siehe die nahezu wortgleichen Regelungen für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages in § 15 Abs. 1 Satz 1 WBeauftrG, den Bundesbeauftragten für den Datenschutz

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis wird ein Rechtsverhältnis verstanden, welches den Amtsinhaber nach spezialgesetzlicher Regelung407 mit unabhängig wahrzunehmenden, meist politischen Leitungs- und Prüfungsfunktionen betraut.408 Die konkrete Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses richtet sich also nach dem jeweiligen Spezialgesetz, wobei man grob verallgemeinernd sagen kann, dass der Status von Beauftragten in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis dem von Ministern, die gemäß § 1 BMinG ebenfalls in einem solchen Amtsverhältnis stehen, angenähert ist.409 Trotz der im Einzelnen bestehenden Unterschiede kann das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis mittlerweile als ein eigenes besonderes öffentliches Dienstverhältnis bezeichnet werden. Es besteht daher keine Notwendigkeit, bei den einzelnen Beauftragten jeweils von einem Amts- oder Statusverhältnis „eigener Art“410 oder „sui generis“411 auszugehen. Vielmehr ist ihre besondere dienstrechtliche Stellung mit der Aussage, dass sie in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen, hinreichend beschrieben. Anders formuliert: Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis ist gegenüber den herkömmlichen öffentlichen Dienstverhältnissen ein Verhältnis eigener Art. Dagegen verfügt nicht jeder Beauftragte, der in einem solchen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis steht, über eine Rechtsstellung sui generis. Als Organisationsform stellt der öffentlich-rechtliche Beauftragte jedoch eine Rechtsfigur sui generis dar.412 2. Privatrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger Nur auf den ersten Blick erscheint es widersprüchlich, dass die Rechtsbeziehung zwischen einem öffentlich-rechtlichen Beauftragten und dem Hoheitsträger, der ihn berufen hat, auch privatrechtlicher Natur sein kann. Die Bestimmung des Art. 33 Abs. 4 GG, wonach die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen und die Informationsfreiheit in § 22 Abs. 4 Satz 1 BDSG und den Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR in § 35 Abs. 5 Satz 1 StUG. 406 So heißt es in den zuvor zitierten Normen, dass der jeweilige Beauftragte „nach Maßgabe dieses Gesetzes“ in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis steht. 407 E. Schütz, DÖD 1967, 41 ff. 408 H. Klein, in: Maunz / Dürig (Begr.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 25 (35. Lfg. Feb. 1999), betont allerdings für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (hier unten § 9), dass die Nähe zwischen dem Beauftragten- und dem Ministeramt nur statusrechtlicher und nicht politischer Art sei. 409 So aber D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 33 für den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (zu diesem hier unten § 10). 410 Ebenso E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnr. 356 a.E. (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984) für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (hier unten § 9). 411 Oben § 2 I 2 b aa.

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ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, steht dem jedoch nicht entgegen, da Beauftragte typischerweise gerade keine hoheitlichen Weisungs- und Eingriffsbefugnisse haben.413 Der privatrechtliche Vertrag zwischen dem Beauftragten und dem Hoheitsträger kann eine abhängige Beschäftigung des Beauftragten als Angestellter vorsehen oder eine selbständige Tätigkeit des Beauftragten, vergleichbar einem „freien Mitarbeiter“. Im zweiten Fall handelt es sich in der Regel um einen externen Beauftragten.414 Denkbar ist auch, dass einzelne Aspekte der Beauftragung durch Vertrag geregelt werden.415 Letztlich ist sogar die Ausgestaltung eines öffentlichrechtlichen Amtsverhältnisses durch Vertrag möglich.416

VI. Differenzierung nach der Art der Aufgabe Im Zusammenhang mit der Darstellung der typischen Aufgaben von öffentlichrechtlichen Beauftragten wurde bereits auf die Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten verwiesen.417 Beauftragte werden häufig für den Schutz einer bestimmten Bevölkerungsgruppe bestellt. Soweit diese Gruppe eine Minderheit darstellt und als solche Benachteiligungen erfährt, sollen Beauftragte für ihre gesellschaftliche Integration sorgen. Darüber hinaus obliegt Beauftragten häufig die Koordination aller Maßnahmen, die der Wahrnehmung dieser Aufgaben dienen. Dementsprechend lassen sich Kontroll-, Schutz-, Integrations- und Koordinationsbeauftragte unterscheiden. Selbstverständlich gibt es andere Ansätze für eine Kategorisierung der Aufgabenarten418 und Überschneidungen innerhalb der Kategorien. 1. Kontrollbeauftragte Kontrollbeauftragte überwachen die Einhaltung von Regelungen, die zum Schutz der Klientel des Beauftragten bestehen. Soweit sie selbst der Verwaltung Oben § 2 I f dd. Oben IV 2. 414 So sieht beispielsweise § 21 Abs. 6 Hess. LDSG vor, dass die Vergütung des Hessischen Datenschutzbeauftragten durch Vertrag zu regeln ist. 415 Siehe hierzu § 22 Abs. 3 Satz 3 Bln. LDSG, nach dem die Rechtsstellung des Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, der gemäß § 22 Abs. 1 Bln. LDSG in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis steht, „im Übrigen durch Vertrag geregelt“ wird. 416 Oben § 2 I 2 h aa. 417 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 151 ff., teilt die Aufgaben von Beauftragten nach Alter, Periodizität, Reichweite, Qualität und Spezialität ein; ebenso E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 125 ff.; H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 27 ff., unterscheidet zwischen Ombuds-, Interessen- und Verwaltungsbeauftragten. 412 413

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

angehören, sind sie ein Instrument der Binnenkontrolle.419 Da derartige Kontrollbeauftragte regelmäßig nicht allein für diese Überprüfung zuständig sind, sondern neben weiteren Kontrollorganen – seien es spezielle aufsichtsführende Behörden oder die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit – berufen werden, wurde bereits frühzeitig die Frage aufgeworfen, ob sich die Summierung von Kontrollkompetenzen nicht nachteilig auf die Effizienz der Kontrolle auswirke.420 Tatsächlich besteht die Gefahr, dass bei einer Vielzahl von Kontrollorganen mehr Energie auf Zuständigkeitsabgrenzungen als auf die eigentliche Kontrolltätigkeit verwandt wird.421 Dieses Phänomen ist Ausdruck der mit den Beauftragten einhergehenden Zuständigkeitszersplitterung.422 In besonderem Maß tritt dieses Problem auf, wenn Beauftragte Amtsträger kontrollieren sollen, die ihrerseits eine Kontrolltätigkeit wahrnehmen.423 So ist die Berufung von Beauftragten häufig Ausdruck eines tiefen Misstrauens in herkömmliche staatliche Einrichtungen, auch und gerade in Kontrolleinrichtungen. Die Kontrolle von Kontrollinstanzen ist tatsächlich ein generelles Problem, das allerdings mit der Berufung eines weiteren Kontrollorganes nicht gelöst, sondern verschärft wird, da sich selbstverständlich auch bei den Kontrollbeauftragten die Frage stellt, wer diese wie kontrolliert.424 2. Schutzbeauftragte Schutzbeauftragte dienen dem Schutz einer bestimmten Bevölkerungsgruppe oder eines Rechtsgutes (zum Beispiel der Umwelt oder einzelner Bereiche der natürlichen Lebensgrundlagen wie Gewässer oder Tiere), wobei die Überwachung der Einhaltung von Schutzvorschriften, die zugunsten dieser Bevölkerungsgruppe bzw. dieses Rechtsgutes bestehen, ein Aspekt der Schutzfunktion ist. Schutzbeauftragte fungieren darüber hinaus als Fürsprecher der zu vertretenden Interessen418 W. Thieme, Binnen- und Außenkontrolle der Verwaltung in ihrer gegenseitigen Beziehung, VerwArch Band 74 (1983), S. 305 (307). Zum Unterschied zwischen interner und externer Verwaltungskontrolle auch G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 20 II (S. 346 ff.); B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 874 ff. 419 So etwa beim Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, der als spezielles Kontrollorgan neben die verwaltungsgerichtliche Kontrolle, den Petitions- und den Verteidigungsausschuss tritt, dazu unten § 9 IV 3. Allgemein zum Problem der Summierung von Kontrollkompetenzen H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (27). 420 Siehe zu dieser Einschätzung auch G. Püttner, in: König / Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, 1996 / 97, S. 663 (669), der zu den behördeninternen Kontrollbeauftragten bemerkt: „Diese Beauftragten werden teils steuernd, teils kontrollierend tätig und bringen meist ein Moment der Komplizierung in die Verwaltung hinein.“ 421 Unten § 6 I. 422 Vgl. dazu die Forderung nach Berufung eines Polizeibeauftragten als „Kontrolleur der Kontrolleure“, J. Kersten, NK Heft 2 / 1998, S. 15. 423 Unten § 6 VIII.

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gruppe. In erster Linie können sie Hilfestellung leisten durch Information, Aufklärung und Beratung. Die Berufung von Beauftragten zum Schutz einer bestimmten Zielgruppe hat sowohl einen fürsorgerischen als auch einen diskriminierenden Aspekt, da sie den Betroffenen die Fähigkeit abspricht, ihre Rechte und Interessen selbst zu vertreten. Im Fall von Kindern und Tieren mag dies einleuchten; bei Frauen und (körperlich) Behinderten ist diese Prämisse zweifelhaft – die grotesk anmutende Aufzählung zeigt, welch unterschiedliche Gruppen der Staat mit speziellen Schutzbeauftragten beglückt oder bevormundet.425 Der Lobbyismus derartiger Interessenvertreter ist insofern problematisch, als öffentlich Bedienstete grundsätzlich das Allgemeinwohl und keine Partikularinteressen vertreten sollten.426 3. Integrationsbeauftragte Auch bei den Integrationsbeauftragten ist der Name Programm: Sie sollen für die Eingliederung einer bestimmten Bevölkerungsgruppe in die Gesellschaft sorgen. Typisches Beispiel sind die Ausländerbeauftragten, die daher zwischenzeitlich vielfach in Integrationsbeauftragte umbenannt wurden.427 Die bloße Existenz der Integrationsbeauftragten ist allerdings Ausdruck der Desintegration der Zielgruppe und der Sonderbehandlung, die sie durch den Staat erfährt. Wie bei einigen anderen Beauftragten auch, besteht also die vornehmste Aufgabe der Integrationsbeauftragten darin, sich selbst überflüssig zu machen – ein Ziel, das häufig verfehlt wird.428 4. Koordinationsbeauftragte Beauftragte, die einen Kontroll-, Schutz- oder Integrationsauftrag haben, treten häufig neben andere öffentliche Institutionen mit ähnlicher Zuständigkeit. Dabei geht es oft um Querschnittsaufgaben, die alle Hoheitsträger betreffen.429 In diesen Fällen nehmen Beauftragte auch Koordinierungsaufgaben wahr und fungieren als zentraler Ansprechpartner, beispielsweise nach Unglücksfällen.430 Steht die Wahrnehmung von Koordinierungsaufgaben im Mittelpunkt der Tätigkeit, bietet sich die Bezeichnung Koordinator an.431 Unten § 5 I 3 a. Unten § 6 IV. 426 Siehe zum Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration unten § 11 I 1. 427 Unten § 5 I 6 b cc. 428 Unten § 5 I 2 a. 429 Unten § 5 IV 2. 430 Siehe die im Anhang III genannten Koordinatoren. In der Anlage 3 zur GGO (wiedergegeben unten § 13 VI [Fn. 383]) sind insgesamt drei Koordinatoren als „Beauftragte der Bun424 425

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Allerdings betreffen nahezu alle Verwaltungsvorgänge verschiedene Fachbereiche, so dass regelmäßig mehrere Ministerien oder Behörden involviert sind. Dass in diesem Fall das Ressort, das schwerpunktmäßig betroffen ist, die Federführung übernimmt und für die Beteiligung der anderen Ressorts sorgt,432 gehört „zum kleinen Einmaleins der Verwaltung“433 und verlangt keinen Beauftragten. Der Koordinationsbeauftragte ist aus dieser Sicht nur ein Beteiligter mehr, der Entscheidungsprozesse verkompliziert und zu einer „Koordinierungsbürokratie“434 beiträgt.435 Im Übrigen sind Koordinatoren insbesondere auf dem Gebiet der Außenpolitik tätig.436 VII. Differenzierung nach der zeitlichen Komponente der Aufgabe Nach dem Zeitraum, innerhalb dessen die Aufgabe eines Beauftragten wahrzunehmen ist, lassen sich Zeit- und Dauerbeauftragte unterscheiden. Idealerweise korrespondiert die voraussichtliche Dauer des Aufgabenanfalls mit der Einrichtungsdauer des Aufgabenträgers. In organisationsrechtlicher Hinsicht ist die Dauer des abstrakten Beauftragtenamtes entscheidend und nicht die Amtszeit des konkreten Amtsinhabers. Die Unterscheidung in Zeit- und Dauerbeauftragte nach der Aufgabenperiodizität hat daher nichts zu tun mit der üblichen Befristung der Amtszeit von Beauftragten. 1. Zeitbeauftragte Zeitbeauftragte nehmen Aufgaben wahr, die zu einem bestimmten oder bestimmbaren Zeitpunkt erledigt sein werden. Der Begriff des „Auftrages“ beinhaltet die Vorstellung von seiner zeitlich absehbaren Erledigung,437 weshalb die zeitliche Befristung der Aufgabenstellung als ein Grund für die Berufung eines Beauftragdesregierung und Bundesbeauftragte“ aufgeführt, für die §§ 21, 45 Abs. 2 GGO gelten (wiedergegeben oben § 2 I 2 h aa bzw. bb [Fn. 147 bzw. 154]). 431 Vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 und 2 GGO: „Betrifft ein Vorgang mehrere Organisationseinheiten, so sind diese von der federführenden Organisationseinheit rechtzeitig zu beteiligen. Federführend ist die Organisationseinheit, die nach dem Geschäftsverteilungsplan überwiegend zuständig oder im Einzelfall bestimmt worden ist.“ 432 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 433 F. Wagener, VVDStRL Band 37 (1979), S. 215 (238 ff.). 434 Zum generellen Problem der Koordination G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 9 (S. 119 ff.); B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 660 ff. 435 Siehe hierzu etwa die zahlreichen Koordinatoren des Auswärtigen Amtes (unten Fn. 690). 436 Oben § 2 III 2.

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ten angegeben wird. Tatsächlich sind jedoch die meisten Beauftragten inzwischen zu Dauereinrichtungen geworden, obwohl ihre eigentliche Aufgabe häufig darin besteht, sich selbst überflüssig zu machen.438 2. Dauerbeauftragte Als Dauerbeauftragte sind alle Beauftragten anzusehen, deren Amt auf unbestimmte Zeit eingerichtet ist,439 weil die entsprechende Aufgabe auf Dauer anfällt. In der Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft geht man von einer dauerhaften Aufgabe aus, für deren Wahrnehmung eine Stelle im personalwirtschaftlichen Sinne einzurichten ist, wenn für die Aufgabenerledigung voraussichtlich ein Zeitraum von mehr als fünf Jahren erforderlich ist.440 Für die Abgrenzung, ob es sich bei einer Beauftragtenaufgabe um einen Zeit- oder Dauerbeauftragten handelt, sollten dagegen deutlich längere Zeitspannen zugrunde gelegt werden.441 So sind sämtliche Beauftragte, die im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung berufen wurden,442 als Zeitbeauftragte anzusehen, auch wenn sie teilweise weit über zehn Jahre tätig waren und noch sind.

VIII. Differenzierung nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes Nach der Frage, ob und inwieweit die Wahrnehmung des Beauftragtenamtes dem Amtsinhaber zur Bestreitung seines Lebensunterhaltes dient, lassen sich haupt-, neben- und ehrenamtliche Beauftragte unterscheiden.443 Alle drei Erscheinungsformen sind prinzipiell auch bei privatrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger denkbar. 1. Hauptamtliche Beauftragte Hauptamtliche Beauftragte nehmen – abgesehen von einer eventuellen Nebentätigkeit – ausschließlich das Beauftragtenamt wahr. Diese Form bietet sich an, wenn der Umfang der Aufgaben und die fachlichen Anforderungen es erfordern, dass sich der Beauftragte voll und ganz dem Beauftragtenamt widmet. Unten § 5 I 6 b cc. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 142. 439 Ziff. 3.2 AV zu § 17 LHO Bln. 440 Unten § 5 I 6 a. 441 Unten § 7 IV 3. 442 Speziell zu haupt-, neben- und ehrenamtlichen Frauenbeauftragten I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 52 ff. 437 438

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2. Nebenamtliche Beauftragte Soweit eine hauptamtliche Aufgabenerledigung nicht erforderlich ist, kommt die Bestellung eines nebenamtlichen Beauftragten in Frage. So geht die Einrichtung eines Beauftragtenamtes nicht zwangsläufig mit der Schaffung einer neuen Organisationseinheit einher. Häufig wird einer bereits bestehenden Organisationseinheit eine Aufgabe zugewiesen und die betreffende Organisationseinheit in Bezug auf die Erfüllung dieser Aufgabe als „Beauftragter“ bezeichnet.444 Dies ist bei einigen der hier als „uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich ausgeklammerten Behördenbeauftragten445 der Fall. Der Beauftragte kann so neben einem anderen Amt ein Beauftragtenamt oder aber gleich mehrere Beauftragtenämter wahrnehmen. Ein Beispiel für den ersten Fall ist der Präsident des Bundesrechnungshofes, der kraft Amtes zugleich der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung ist.446 Ein Beispiel für ein „Doppelbeauftragtenamt“ beinhaltete die Ende der achtziger Jahre in Schleswig-Holstein bestehende Regelung, nach der das Amt des Bürgerbeauftragten für soziale Angelegenheiten und das des Landesbeauftragten für Behinderte in Personalunion auszuüben war.447 3. Ehrenamtliche Beauftragte Ehrenamtliche Beauftragte erhalten für ihre Tätigkeit kein Entgelt, sondern allenfalls eine Aufwandsentschädigung. Wie alle drei hier dargestellten Amtsformen ist auch diese sowohl bei einer öffentlich-rechtlichen als auch bei einer privatrechtlichen Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger denkbar. Im Fall eines zivilrechtlichen Rechtsverhältnisses ist der Beauftragte kein Ehrenbeamter, sondern ein „ehrenamtlich Tätiger“. Dass die Berufung ehrenamtlicher Beauftragter aus Kostengründen attraktiv ist, liegt auf der Hand.448 Ehrenämter werden jedoch auch aus gesellschaftspolitischen Erwägungen geschaffen, da sie der Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements dienen sollen. Die Kehrseite können Einbußen bei der Professionalität der Aufgabenwahrnehmung sein, wobei „ehrenamtlich“ allerdings nicht unbedingt „eine 443 Vgl. zu dieser Form der „Organ(isations)benutzung“, die bis zur Organleihe gehen kann, M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 111 ff., 205 f.; ders., DÖV 1986, 363 (366; 370). 444 Oben § 2 II 1 a. 445 Unten § 13 I. 446 Siehe Punkt 2.2 des Organisationserlasses des Ministerpräsidenten über die Geschäftsverteilung der Landesregierung vom 22. September 1988 (ABl. Schl-Holst. S. 435; auch abgedr. in: Lorenz-von-Stein-Institut [Hrsg.], Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 81 f.); vgl. auch M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 68. Zum heutigen Bürgerbeauftragten für soziale Angelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein unten § 15. 447 Siehe zu den Kosten von Beauftragten als Argument für ihre Einrichtung unten § 5 V 1.

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Umschreibung für einflusslos“ darstellt.449 Die Ausübung von Staatsgewalt durch ehrenamtliche Beauftragte kann jedoch mit dem Repräsentativprinzip aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG in Kollision geraten.450 In kleineren Verwaltungseinheiten lassen sich am besten die positiven Effekte des Ehrenamtes nutzen und seine Gefahren begrenzen. Dementsprechend sind ehrenamtliche Beauftragte auf der Kommunalebene am weitesten verbreitet.451

§ 4 Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau Die durch die Kategorisierung veranschaulichte Verbreitung der Beauftragten findet ihre Grenzen in rechtlichen, insbesondere verfassungsrechtlichen Vorgaben. Ein Grund für die Konturenlosigkeit und Kennzeichen scheinbar beliebiger Verwendung des Beauftragtenbegriffes ist, dass höchst unterschiedlich strukturierte Organisationseinheiten als Beauftragte bezeichnet werden. Erhebliche Unterschiede sind sowohl bei der Organisationsform des Beauftragten selbst als auch bei seiner Einbindung in den allgemeinen Staats- und Verwaltungsaufbau festzustellen.

I. Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Beauftragten Die speziellen Rechtsgrundlagen der im Zweiten Teil vorgestellten Beauftragten werden dort jeweils behandelt. Voraussetzung für eine Anerkennung des öffentlichrechtlichen Beauftragten als eigenständige Rechtsfigur ist jedoch, dass auch hinsichtlich der Rechtsgrundlagen abstrahiert werden kann. Im Folgenden geht es daher um die der Schaffung einer Rechtsgrundlage für einen bestimmten Beauftragten noch vorgelagerte Frage, inwieweit der Gesetzgeber befugt ist, derartige Normen zu schaffen bzw. inwieweit auch ohne eine gesetzliche Ermächtigung Beauftragte eingesetzt werden können. Dabei sind mit dem Demokratie-, dem Bundesstaats- und dem Rechtsstaatsprinzip in erster Linie verfassungsrechtliche Vorgaben zu beachten.

448 In diesem Sinne dagegen H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (29). 449 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 229. 450 Zu den Vor- und Nachteilen von ehrenamtlichen Frauenbeauftragten (hier unten § 17) I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 118.

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1. Demokratieprinzip Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG) verlangt unter anderem eine ununterbrochene Legitimationskette zwischen Wahlvolk und Trägern staatlicher Gewalt sowie eine umfassende Kontrolle der Exekutive durch das Parlament.452 Bei den Beauftragten stellt sich daher die Frage, inwieweit trotz ihrer Unabhängigkeit453 eine parlamentarische Verantwortlichkeit gewährleistet werden kann.454 Als weisungsunabhängige, keiner Fachaufsicht unterliegende Organisationseinheiten handelt es sich bei den Regierungsbeauftragten in der Regel um einen Fall von Ministerial- oder Parlamentsfreiheit.455 Das Problem der Zulässigkeit von ministerialfreien Räumen in der unmittelbaren Staatsverwaltung wird zwar typischerweise im Zusammenhang mit Stellen diskutiert, die selbst Verwaltungsakte erlassen können.456 Diese Befugnis steht dem öffentlich-rechtlichen Beauftragten, der in erster Linie beratend tätig wird, nicht zu. Tatsächlich ist eine grundsätzliche parlamentarische Verantwortlichkeit jedoch auch von staatlichen Stellen mit Beratungsfunktion zu verlangen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die faktische Bindungswirkung von – zumal öffentlich vorgetragenen – Vorschlägen und Expertisen.457 So wird zu Recht gefordert, dass es im parlamentarischen Regierungssystem nur „amtliche Ratgeber“ geben dürfe.458 Politische Berater ohne Verantwortlichkeit legen „unmerklich die Axt an die Wurzel des parlamentarischen Regierungssystems“.459 Die Frage, ob Beauftragte einen verfassungsrechtlich zulässigen ministerialfreien Raum bilden, lässt sich nur im Einzelfall anhand der konkreten Aufgabenstellung und der Befugnisse des jeweiligen Beauftragten beantworten.460 Die Übertragung hochkomplexer Querschnittsaufgaben, die sich wegen ihres übergreifenden SinnzusamVgl. nur K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 18 II (S. 599 ff.). Zum Fehlen einer Fachaufsicht als begriffsnotwendigem Merkmal von öffentlich-rechtlichen Beauftragten oben § 2 I 2 e. 453 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 223, sieht hier „die größten Probleme im Zusammenhang mit Beauftragten“. 454 Vgl. H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (30). 455 Grundlegend etwa H. Loening, DVBl. 1954, 173 (180); E. Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes, 1974; K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 IV 10 b (S. 790 f.). 456 Ähnlich auch H. Lecheler, a. a. O., S. 23; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 368. Vgl. zur Nivellierung der Grenze zwischen rechtlicher und faktischer Bindungswirkung bei der sachverständigen Beratung von Staatsorganen H.-P. Vierhaus, NVwZ 1993, 36 (39). 457 H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl. 1966, S. 890. 458 E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 189. Aus diesem Grund kritisiert Böckenförde die Berufung eines Sonderbeauftragten der Bundesregierung für Fragen der atlantischen Verteidigung (a. a. O., S. 190 f.). 459 Bejahend für das vorgeschlagene Modell eines Landestierschutzbeauftragten G. Erbel, DÖV 1992, 189 (194 f.); hier unten § 14 II 1 c. 451 452

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menhanges der Zuordnung zu einem bestimmten Fachbereich zu entziehen scheinen, ist für sich alleine jedenfalls kein Grund für die Zubilligung exklusiver Ressortfreiheit.461 Die Grenze hat das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich bei den Regierungsaufgaben gezogen, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen werden dürfen.462 Angesichts des Ausnahmecharakters des ministerialfreien Raumes wird allgemein davon ausgegangen, dass dieser nur durch ein förmliches Gesetz eingerichtet werden kann.463 Soweit Beauftragte oder vergleichbare Sachverständigengremien durch bloßen Kabinettsbeschluss geschaffen werden, sollten im Sinne einer „demokratischen Transparenz“ der Errichtungsakt sowie Aufgaben, Zuständigkeiten, Arbeitsweise und Zusammensetzung der Institution zumindest in einem amtlichen Verkündungsblatt veröffentlicht werden.464 Ein Instrument zur Gewährleistung der parlamentarischen Kontrolle ist schließlich die häufig normierte Berichtspflicht von Beauftragten gegenüber dem Parlament.465

2. Bundesstaatsprinzip Das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG) verlangt bei der Schaffung von Beauftragten eine Einhaltung der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung, und zwar sowohl im Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern als auch im Verhältnis der Länder untereinander.466 So wäre beispielsweise ein allgemeiner, zentraler und bundesweit agierender Bürgerbeauftragter mit dem Föderalismusprinzip nicht zu vereinbaren.467 Das Bestreben, einheitliche Lebensverhältnisse in der gesamten Bundesrepublik herzustellen, hat zu vielfältigen Formen der Zusammenarbeit und Abstimmung der Länder untereinander sowie zwischen Bund und Ländern geführt, die häufig mit dem Stichwort „kooperativer Föderalismus“ bezeichnet werden.468 So gibt es auch bei den Beauftragten verschiedene 460 So ausdrücklich auch Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (26). Zur Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte unten § 5 I 2. 461 BVerfGE 9, 268 (282). 462 W. Müller, JuS 1985, 497 (504). 463 W. Brohm, in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 37 (59 f.); M. Schröder, NJW 2001, 2144 (2146); F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426). Dagegen hält M. Ruffert, DÖV 1998, 897 (905), einen gesetzlichen Rahmen für Beauftragte, die der Interessenrepräsentanz dienen, für unverzichtbar. Siehe zur Interessenwahrnehmung durch Beauftragte unten § 6 IV. 464 H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 367. 465 Vgl. zu den denkbaren Verletzungen M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 217 ff. 466 H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 59 ff. sowie hier unten § 7 II 2. 467 K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 19 IV 1 (S. 747 ff.); D. Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, 5. Aufl. 2005, § 44 III 4 (S. 457). 468 Oben § 3 I 4.

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Formen einer institutionalisierten Zusammenarbeit, die die Unabhängigkeit der Beauftragten gefährden können.469 3. Rechtsstaatsprinzip Was die Vereinbarkeit des Beauftragtenwesens mit dem Rechtsstaatsprinzip betrifft (Art. 20 Abs. 2 und 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG), so sind insbesondere die Postulate der Rechtsgebundenheit und der Gewaltenteilung erörterungsbedürftig. Wie alle Träger öffentlicher Gewalt sind die Beauftragten an Recht und Gesetz gebunden. Diese Feststellung ist offenbar nicht so selbstverständlich, dass sie im Zusammenhang mit der Vorstellung von einer „unbürokratischen“ Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte nicht häufiger ausdrücklich formuliert würde.470 Die Einschaltung von Beauftragten kann überdies zu einer rechtsstaatlich bedenklichen Verwischung von Verantwortlichkeiten und einer Beeinträchtigung der politischen Steuerungs- und Kontrollgewalt führen.471 Auch um der Verselbständigungstendenz von Beauftragten entgegenzuwirken, sollte auf die Normierung einer Rechtsaufsicht nicht verzichtet werden.472 Der Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. Gewaltentrennung verlangt, dass Legislative, Exekutive und Judikative zum Zwecke der gegenseitigen Kontrolle von drei unterschiedlichen, voneinander unabhängigen Staatsorganen wahrgenommen werden.473 Dementsprechend darf es keine „ ,freischwebenden‘ Beauftragten“ zwischen bzw. neben den drei Staatsfunktionen geben;474 auch Beauftragte wie der

Unten § 5 III 3. H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (22). 471 Siehe zu den unterschiedlichen Aufsichtsarten und dem Fehlen einer Fachaufsicht als begriffsnotwendigem Merkmal oben § 2 I 2 e. Teilweise wird auch eine Dienstaufsicht für unerlässlich gehalten, siehe etwa Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (27); C. Arndt, RuP 1987, 32 (34). 472 Siehe nur K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 20 IV 3 (S. 792 ff.); Band II, 1980, § 36 IV 4 (S. 536 ff.). 473 Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (640); ähnl. H. Auernhammer, Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1993, § 22 Rdnr. 13 betr. den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Art. 45b Rdnr. 7 [Ursprungsfassung 1963] betr. den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 43 ff. allgemein zu den Parlamentsbeauftragten (m.w.Nachw. auch zur Gegenmeinung, die in diesem Zusammenhang von einer „vierten“ oder „neuen Gewalt“ ausging). Unhaltbar daher K. Waechter, ZRP 1986, 293 (295) zu dem von ihm vorgeschlagenen Polizeibeauftragten (weitere Nachw. zu diesem oben § 2 II 3 [Fn. 260]): „Wegen dieser grundsätzliche Fragen betreffenden Implikationen scheint es klüger, die Stellung der Beauftragten im gewaltenteilenden System vorerst weiter ungeklärt zu belassen und die Beauftragten ,provisorisch‘ bei der Verwaltung zu installieren.“ 474 Unten § 10 I 2 a. 469 470

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Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, der nicht ohne weiteres auf Anhieb einzuordnen ist, bedürfen letztlich einer Zuordnung.475

II. Organisationsmodelle für den Beauftragten Bei der Organisationsform des Beauftragten lassen sich zwei Grundformen unterscheiden: Der Beauftragte ist entweder eine einzelne Person oder eine Behörde. Diese beiden Organisationsmodelle schließen sich allerdings nicht gegenseitig aus, wie sogleich im Einzelnen darzulegen sein wird. 1. Das „monistische“ Modell: Der Beauftragte als Einzelperson Angesichts der personalisierten Bezeichnung476 ist es nahe liegend, dass „der Beauftragte“ eine einzelne (natürliche) Person ist. Nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis gehört die direkte Aufgabenerledigung durch „den Beauftragten“ persönlich zu den charakteristischen Merkmalen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten.477 Verbirgt sich hinter dem Beauftragten als Institution478 tatsächlich nur eine bestimmte einzelne natürliche Person (der gegenwärtige Inhaber des Beauftragtenamtes), so wird die Beauftragten entgegengebrachte Erwartung der persönlichen Aufgabenerfüllung und Ansprechbarkeit erfüllt. Ein überschaubarer Mitarbeiterstab, der dem Beauftragten zuarbeitet und ihn von organisatorischen Aufgaben entlastet, steht dem nicht entgegen. Bei dem „monistischen Modell“ steht der Beauftragte als Einzelperson im Mittelpunkt. Soweit die Institution Beauftragter angesichts ihrer Überschaubarkeit in diesem Fall überhaupt einer förmlichen Organisation durch Arbeitsanweisungen, Geschäftsverteilungspläne und dergleichen bedarf, ist diese Organisation auf den Beauftragten zugeschnitten. Dabei kann der Beauftragte Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG sein, da auch eine einzelne Person Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen kann.479

475 Zur Kritik an der personalisierten Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit oben § 2 III 3. 476 Oben § 2 I 2 d. 477 Zur Notwendigkeit der Trennung zwischen der Institution „Beauftragter“ und dem Amtswalter „Beauftragter“ ebenfalls oben § 2 III 3. 478 Dies ist insbesondere bei den Beliehenen der Fall, z. B. dem TÜV-Ingenieur und dem Notar. Siehe zu den Beliehenen nur H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 23 Rdnrn 56 ff. (S. 615 ff.).

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2. Das „körperschaftliche“ Modell: Der Beauftragte als Behörde Die meisten Beauftragten können ihre Aufgaben nicht mit einem aus wenigen Mitarbeitern bestehenden „Büro“ bewältigen. Viele Beauftragte sind deshalb bereits bei der Schaffung des Amtes mit größeren personellen und finanziellen Ressourcen ausgestattet worden. Bei anderen Beauftragten sind die Mitarbeiterzahl und das Budget im Laufe der Jahre stetig gestiegen. Die Einrichtung dieser Beauftragten hat damit – gemessen an Größe und Organisation – die Struktur einer „Behörde“ entwickelt. Die Gleichsetzung des hier als „körperschaftliches Modell“ bezeichneten Organisationsmodells mit der Umschreibung „der Beauftragte als Behörde“ zielt auf den institutionellen Behördenbegriff (der Gesamtbestand an personellen und materiellen Ressourcen, Aufgaben und Befugnissen).480 Dabei kann es zu Überschneidungen zwischen dem institutionellen und dem personellen Behördenbegriff kommen: Führt eine Behörde die Bezeichnung „Beauftragter“, so ist regelmäßig auch der Leiter der Behörde „Beauftragter“. 481

III. Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau Auch bei der Einordnung des Beauftragten in das Gesamtgefüge des Staates kommen zwei Grundvarianten in Betracht: Der Beauftragte ist entweder wie herkömmliche Behörden und Amtsträger in den Staatsaufbau eingegliedert oder er nimmt eine Sonderstellung ein.482 1. Die Ausnahme: Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau In der Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat muss auch hinsichtlich der Verwaltung zwischen der Bundes- und der Landesebene unterschieden werden.483 Anders als bei der Gesetzgebung liegt bei der Verwaltungskompetenz das Schwergewicht tatsächlich bei den Ländern (Art. 30 GG). Deren allgemeine Verwaltung484 gliedert sich regelmäßig in einen dreistufigen Instanzenzug von Ober-, Mittel-485 und Unterbehörden. Auch auf Bundesebene gibt es die Unterscheidung 479 Zu den unterschiedlichen Behördenbegriffen ebenfalls H. Maurer, a. a. O., § 12 Rdnrn. 30 ff. (S. 534 f.). 480 So beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik gemäß § 35 Abs. 2 Satz 3 StUG (hier unten § 12 I 2). 481 Ähnliche Einteilung bereits bei Th. Toeche Mittler, Kommissare, 1934, S. 42 f.; M. Fuchs, DÖV 1986, 363 (366 f.). 482 Vgl. nur K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 II 5 (S. 753). 483 Allgemeine Verwaltung im Gegensatz zu den Sonderbehörden, die für spezielle Aufgaben zuständig sind (unten 2 a).

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zwischen Ober-, Mittel- und Unterbau, wobei jedoch nur wenige Verwaltungszweige mit einer derartigen voll ausgebauten bundeseigenen Verwaltung existieren.486 Zwischen den Instanzen auf Bundes- bzw. Landesebene besteht ein grundsätzliches Über- bzw. Unterordnungsverhältnis; nachgeordnete Behörden unterliegen den Weisungen übergeordneter Behörden.487 Eine „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in dieses Gefüge bedeutet seine Ein- bzw. Unterordnung in diese hierarchische Struktur. Da öffentlich-rechtliche Beauftragte nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis keiner Fachaufsicht unterliegen, ist diese Ein- bzw. Unterordnung regelmäßig nicht gegeben.488 Anders ausgedrückt: Beauftragte, die sich ohne Friktionen in den herkömmlichen Staatsaufbau einfügen lassen, sind keine Beauftragten im hier behandelten Sinn. 2. Der Regelfall: Beauftragte mit „Sonderstellung“ Unter Zugrundelegung des hier vertretenen Begriffsverständnisses, nach dem Beauftragte keiner Fachaufsicht unterliegen und keine hoheitlichen Weisungs- und Eingriffsbefugnisse besitzen, nehmen sie – verglichen mit anderen öffentlichrechtlichen Organisationseinheiten – regelmäßig eine Sonderstellung innerhalb des staatlichen Gesamtgefüges oder der innerbehördlichen Organisation ein. Worin genau die Sonderstellung besteht, ergibt sich aus dem jeweiligen Errichtungs- bzw. Einrichtungsakt. Dabei verfügen Beauftragte typischerweise über den Charakter einer Sonderbehörde oder den einer bei-, an- oder ausgegliederten Organisationseinheit. Sofern Beauftragte Teil der Binnenorganisation einer Behörde sind, entspricht ihr Status regelmäßig dem einer Stabsstelle. Dieser Befund wirft die Frage auf, inwieweit der Einsatz von Beauftragten mit dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung zu vereinbaren ist. a) Beauftragte mit Sonderbehördencharakter Sonderbehörden sind Behörden mit speziellen fachlichen oder abschließend aufgezählten Zuständigkeiten. Sie stehen damit im Gegensatz zu den Behörden der allgemeinen Verwaltung, die im Sinne einer umfassenden Allgemeinzuständigkeit 484 Die Notwendigkeit einer Mittelstufe, die es in einigen Bundesländern nicht gibt, wird immer wieder in Frage gestellt, vgl. M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 166 ff.; B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 329 f. 485 K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 VII (S. 814 ff.). 486 K. Stern, a. a. O., § 41 III 4 d " (S. 772). 487 Dagegen gelangt Fuchs – korrespondierend zu seinem abweichenden Beauftragtenbegriff (oben § 2 I 3) – zu dem Ergebnis, dass „die weitaus meisten Beauftragten . . . in den hierarchischen Behördenaufbau integriert (sind)“ (DÖV 1986, 363 [366, re. Sp.]).

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alle sonstigen öffentlichen Aufgaben wahrnehmen.489 Das „Besondere“ an einer Sonderbehörde ist demnach zunächst nur der Aufgabenkreis, der sich von dem einer allgemeinen Behörde unterscheidet. Ob für Sonderbehörden darüber hinaus weitere Besonderheiten gelten, ergibt sich aus dem jeweiligen Errichtungsakt. Die Einrichtung von Sonderbehörden läuft der Organisationsmaxime von der Einheit der Verwaltung zuwider.490 Soweit Beauftragte Behördencharakter aufweisen,491 handelt es sich aufgrund ihrer Aufgabenstellung grundsätzlich um Sonderbehörden.492

b) Beauftragte als bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten Wenn Beauftragte innerhalb des allgemeinen, hierarchisch strukturierten Behördenaufbaus eine „Sonderstellung“ einnehmen, kann gerade nicht von einer „systemkonformen“ Ein- bzw. Untergliederung die Rede sein. Beauftragte sind statt dessen häufig bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten. Die Bei-, An- oder Ausgliederung beschreibt letztlich das gleiche oder zumindest ähnliche organisatorische Phänomen; unterschiedlich ist jeweils nur die Perspektive und der Grad der Verselbständigung. aa) Beauftragte als bei- oder angegliederte Organisationseinheiten Die Beigliederung einer Organisationseinheit an eine größere Organisationseinheit bezeichnet eine räumlich-organisatorische Anbindung der beigegliederten Organisationseinheit an diese. Die beigegliederte und die „beherbergende“ Organisationseinheit haben denselben Dienstsitz und benutzen die gleichen zentralen Einrichtungen, unterliegen jedoch keiner einheitlichen Führung. Die „beherbergende“ Organisationseinheit verfügt insbesondere über keine fachliche Weisungsgewalt gegenüber der beigegliederten Organisationseinheit. Beispiele hierfür sind der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, der gemäß § 16 Abs. 1 WBeauftrG „seinen Sitz beim Bundestag (hat)“,493 und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, der gemäß 488 Vgl. M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 21 f. Grundlegend F. H. Fonk, Die Problematik der Sonderbehörden, 1969. Siehe auch die Beispiele für Sonderbehörden bei Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, § 3 Rdnr. 16 (S. 62). 489 J. Oebbecke, DVBl. 1987, 866 (867, Fn. 13). Zum Grundsatz von der Einheit der Verwaltung hier unten d. 490 Dazu oben II 2. 491 Siehe auch die älteren Beispiele bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 128 f. 492 Unten § 9 I 4.

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§ 22 Abs. 5 Satz 1 BDSG „beim Bundesministerium des Innern eingerichtet wird“.494 Zwischen der oben dargestellten Beigliederung und der von staatlichen Prüfungsämtern bekannten Angliederung495 besteht kein substantieller Unterschied. Beide Organisationsformen gewährleisten die Weisungsfreiheit der nicht eingegliederten Organisationseinheit. Beispielhaft genannt sei der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen, der dem Ministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung angegliedert ist.496 bb) Beauftragte als ausgegliederte oder verselbständigte Organisationseinheiten Die Ausgliederung bezeichnet schließlich einen – verglichen mit der Bei- und Angliederung – höheren Unabhängigkeits- und damit Verselbständigungsgrad der ausgegliederten Organisationseinheit gegenüber der Mutter- oder Stammorganisation.497 Die Ausgliederung setzt begrifflich voraus, dass zunächst eine Eingliederung bestand, die Verbindung zu der ursprünglich „beherbergenden“ Organisationseinheit jedoch vollständig gekappt wurde. Dementsprechend besteht keine räumlich-organisatorische Einbindung mehr und es erfolgt keine Nutzung derselben zentralen Einrichtungen. Die ausgegliederte Organisationseinheit verfügt vielmehr über eigene Querschnitts- und Servicebereiche. 498 Diesen ausgegliederten Organisationseinheiten entsprechen die verselbständigten Verwaltungseinheiten, bei denen durch Herauslösung von Aufgabenkomplexen und ihre Übertragung auf organisatorisch, haushaltsmäßig und ggf. auch rechtlich verselbständigte Verwaltungsträger eine Dezentralisierung der Verwaltung erreicht wird.499 Abgesehen von der Privatisierung kommen als öffentlich-rechtliche Verselbständigungsformen insbesondere die Aufgabenwahrnehmung durch einen Regie- oder Eigenbetrieb, eine Anstalt, eine Körperschaft oder eine Stiftung in Betracht.500 Jegliche Ausgründung von Verwaltungsträgern, insbesondere die Unten § 10 I 4. Siehe §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 26 Abs. 1 Satz 2 JAG NW i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. November 1993 (GV S. 924); OVG Münster, OVGE 30, 15 (17 f.); W. Müller, JuS 1985, 497 (502 und 505, Fn. 126 m.w.Nachw.). 495 Unten § 13 II. 496 Siehe zu dem Phänomen bereits E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 221. 497 Die Frage, ob die Organisationseinheit leistungsfähig und groß genug ist, um diese Funktionen selbst wahrnehmen zu können, ist daher ein entscheidendes Kriterium für oder gegen die Wirtschaftlichkeit der Ausgliederung, dazu G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 7 V 1 (S. 88). 498 B. Schneider, VR 1988, 189. Eingehend G. F. Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981. 493 494

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Gründung von Unternehmen wie auch sonstige wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, ist nur mit der Maßgabe zulässig, dass ein öffentlicher Zweck verfolgt wird und das Parlament die Kontrolle über die Zweckverfolgung der verselbständigten Verwaltungseinheit behält.501 Eine Parallele zwischen den ausgegliederten oder verselbständigten Verwaltungseinheiten und den Beauftragten sieht auch Thieme.502 Die Ausgliederung von Beauftragten aus der herkömmlichen Behördenorganisation setzt eine hinreichend gewichtige und klare Aufgabe voraus, die von den allgemeinen Verwaltungsaufgaben abgehoben und daher von der normalen Behördenorganisation nicht sinnvoll bewältigt werden kann.503 c) Beauftragte mit Stabsstellencharakter Die Stellung von Beauftragten in der innerbehördlichen Organisation entspricht häufig der eines Stabes.504 Stäbe oder Stabsstellen zeichnen sich dadurch aus, dass sie unmittelbar der Behördenleitung zugeordnet sind und keine eigene Weisungsbefugnis gegenüber anderen Organisationseinheiten besitzen. Sie dienen der Entlastung der Behördenspitze, indem sie für diese spezielle politisch bedeutsame Aufgaben oder Koordinierungsfunktionen wahrnehmen. Stäbe stehen damit außerhalb der in Behörden üblichen hierarchischen Ein-Linien-Organisation; sie begründen eine Stab-Linien-Organisation.505 Beispiele für Beauftragte mit Stabsstellencharakter sind der Tierschutzbeauftragte im Hessischen Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz506 sowie zahlreiche Beauftragte im kommunalen Bereich507. 499 B. Schneider, VR 1988, 189 ff.; G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 7 V 2 (S. 89). 500 G. Haverkate, VVDStRL Band 46 (1987), S. 217 (256). 501 Einführung in die Verwaltungslehre, 1995, § 26 (S. 75): „Ähnlich wie eine ausgegliederte Verwaltungseinheit wirken die Beauftragten, die für spezielle Fragen, oft nur für eine beschränkte Zeit, tätig werden.“ 502 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (30); Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 36. 503 Vgl. G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Auf. 2000, § 10 III 4 (S. 160 f. – Hervorhebung nicht im Original): „Eine seit längerem bekannte, stabsähnlich gestaltete Erscheinung ist die Bestellung besonderer ,Beauftragter‘ für einzelne Grund- oder Querschnittsaufgaben, wobei dem Beauftragten, der unmittelbar dem Verwaltungschef untersteht, begrenzte Eingriffsbefugnisse in die Linien-Verwaltung gegeben sind.“ 504 T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (130); M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 93; M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 134 ff. 505 Unten § 14 II 1 c.

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Generell können bei Beauftragten mit Stabsstellencharakter die allgemeinen Probleme von Stabsstellen auftreten, insbesondere Informationsdefizite508 und Verselbständigungstendenzen jenseits des eigentlichen Auftrages509. d) Beauftragte und die Einheit der Verwaltung Die (vergleichsweise neue510) Übertragung öffentlicher Aufgaben auf eine Vielzahl von Beauftragten lenkt die Aufmerksamkeit auf einen Grundsatz, der in der Rechtswissenschaft hinsichtlich seiner Bedeutung und seines juristischen Gehaltes umstritten ist, nämlich den Grundsatz der Einheit der Verwaltung. Dieser Grundsatz wird in einer Vielzahl unterschiedlicher Zusammenhänge verwandt.511 In seiner häufigsten Verwendung verlangt er als Organisationsprinzip, dass öffentliche Aufgaben grundsätzlich von einheitlich hierarchisch strukturierten Trägern öffentlicher Gewalt wahrgenommen werden.512 Die Forderung nach einer Einheit der Verwaltung wird gefolgert aus dem nach heutiger Auffassung alle Staatlichkeit durchdringenden Prinzip der Einheit der Staatsgewalt. So gilt es als historische Leistung des modernen Staates, sich aus nichtstaatlichen Bindungen und Einflüssen gelöst und seine vereinzelten, oft abgeleiteten Herrschaftsrechte zu einer homogenen, allumfassenden und aus sich selbst heraus berechtigenden Staatsgewalt gebündelt und komplettiert zu haben, nicht zuletzt deshalb, weil nur eine einheitliche, homogene Staatsgewalt den staatlichen Schutz- und Ordnungsfunktionen gerecht werden kann. Dieses Prinzip der Einheit der Staatsgewalt spiegelt sich zwangsläufig in der Verwaltung als einem wesentlichen Teil des Staates wider: Ein Staat, der außer sich keine anderen Herrschaftsfaktoren auf seinem Territorium zulässt, muss dies auch in einer homogenen Verwaltung zum Ausdruck bringen.513 Dementsprechend wurde die Verwirklichung und Bewahrung der Einheit der Verwaltung als eine „Aufgabe höchsten staatspolitischen Ranges“ betrach506 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (336); I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 28. 507 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (27). 508 Auch dazu G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Auf. 2000, § 21 I 2 (S. 354): „Gelegentlich zeigen auch Stabsabteilungen (Abteilungen oder Beauftragte für Querschnittsaufgaben) die Neigung, sich zu einer Kontrollinstanz (statt nur einer Service-Instanz) zu entwickeln.“ 509 Dazu, dass man trotz älterer Erscheinungsformen von einem neuen Institut ausgehen muss, oben § 2 I 2 b bb. 510 Siehe dazu insbesondere M. Oldiges, NVwZ 1987, 737 ff.; sowie G. Haverkate, VVDStRL Band 46 (1987), S. 217 (221, Fn. 13). 511 G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 7 IV 2 (S. 82 ff.); W. Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1984, S. 203; H. Lecheler, Verwaltungslehre, 1988, S. 80; M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 23 f., 166. 512 M. Oldiges, NVwZ 1987, 737 (738 m.w.Nachw.). Zum Grundsatz der Einheit der Staatsgewalt auch K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 36 IV 2 b (S. 533).

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tet.514 Dieser Forderung steht heute allerdings der tatsächliche Befund einer „pluralisierten Verwaltung“515 gegenüber, die in eine Vielzahl von unterschiedlich strukturierten Verwaltungsträgern und Sonderbehörden zersplittert ist, weshalb die tradierte Vorstellung von einer Einheit der Verwaltung bereits als „obsolet“516 in das Reich der „Mythen der Verwaltung“517 verbannt und der Ruf nach ihr als bloße „Beschwörungsformel“518 bezeichnet wurde.519 Offenbar ist der Pluralisierungsprozess der Verwaltung „irreversibel“.520 Will man sich der Vorstellung von der Einheit der Verwaltung normativ nähern, so ist festzustellen, dass das Grundgesetz hierzu keine Bestimmung enthält. Auch aus dem Rechtsstaats- oder dem Demokratieprinzip lassen sich entsprechende Forderungen nicht folgern.521 Eine Regelung enthält allerdings die bayerische Verfassung, die in Art. 77 Abs. 2 bestimmt: „Für die Organisation der Behörden und die Regelung ihres Verfahrens hat als Richtschnur zu dienen, dass unter Wahrung der notwendigen Einheitlichkeit der Verwaltung alle entbehrliche Zentralisation vermieden, die Entschlusskraft und die Selbstverantwortung der Organe gehoben wird und die Rechte der Einzelperson genügend gewahrt werden.“ Da die Verfassung selbst hier indes nur eine „Richtschnur“ vorgeben will, bleibt den Trägern von Organisationsgewalt ein breiter Beurteilungsspielraum. So genügt es nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs bereits, wenn sich für eine Organisationsentscheidung ein sachlich vertretbarer Grund von einigem Gewicht anführen lässt.522 Die Bemühungen um die Einheit der Verwaltung sind wohl so alt wie die Verwaltung überhaupt.523 In den Vordergrund geriet dieser Organisationsgrundsatz wiederholt im Rahmen von Reformüberlegungen, wobei die Einheit der VerwalE. Forsthoff, Verwaltungsrecht, Band 1, 10. Aufl. 1973, S. 37. R. Steinberg, DÖV 1982, 619 (624); ders., Politik und Verwaltungsorganisation, 1979, S. 274. 515 Chr. Reichard, Die Verwaltung Band 23 (1990), S. 491 (506). 516 G. F. Schuppert, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, § 31 Rdnr. 39 (S. 1518); ders., DÖV 1987, 757 (761); siehe auch M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 77. Dagegen O. Bachof (Diskussionsbeitrag), in: VVDStRL Band 46 (1987), S. 295 f. 517 W. Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 1988, § 69 Rdnr. 11 (S. 574): „historisch beladene, zwischen Verfassungstheorie, Verwaltungspolitik, Verwaltungswissenschaft und Rechtsdogmatik changierende Beschwörungsformel“. 518 Dagegen B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 936 f.: „Im Grunde ist die Frage nach der Einheit der Verwaltung deshalb nur von ihrer Funktion her beantwortbar und darin nach wie vor bejahend bewertbar.“ 519 G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 834. 520 G. F. Schuppert, DÖV 1987, 757 (759 f.); J. Oebbecke, DVBl. 1987, 866 (869). 521 BayVerfGHE 26, 144 (161); 28, 88 (97); Th. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, Art. 77 Rdnr. 5; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 392. 522 So jedenfalls G.-Chr. von Unruh, DVBl. 1979, 761 (763). 513 514

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tung mal als Reformziel formuliert wurde,524 um dann wieder als überholt gebrandmarkt zu werden.525 1987 beschäftigte sich die Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer mit dem Thema „Die Einheit der Verwaltung als Rechtsproblem“.526 Als Ergebnis wurde auch dort festgehalten, dass die Verwaltung eher durch Differenzierung und Pluralismus gekennzeichnet sei als durch „stromlinienförmige Einheit“. Das Verwaltungsrecht böte jedoch die Instrumente, diese Vielfalt zu einer differenzierten Handlungs- und Entscheidungseinheit zusammenzuführen.527 Angesichts immer komplexeren Verwaltungsstrukturen wurde allerdings auch auf die Gefahr „unkontrollierbarer Sonderimperien“ hingewiesen, die sich bilden könnten, wenn das Parlament seine einheitsschaffende Kontrolle nicht wahrnehme.528 Dass sich die einheitliche Verwaltung in eine Verschachtelung von Einheiten unterschiedlicher Rechtsformen auflöst, die niemand mehr überschauen kann, wird auch im Hinblick auf die Zunahme von Beauftragten befürchtet.529 Während die einen diesen Zustand aber als „noch nicht“ verwirklicht ansehen,530 betrachten andere die Verbreitung der Beauftragten bereits als „systematische Durchbrechung des Prinzips der Einheit der Verwaltung“531. Auch die verschiedenen Formen der institutionalisierten Zusammenarbeit von Beauftragten532 sind vor diesem Hintergrund kritisch zu beurteilen. Hier könnte sich ein Paradigmenwechsel von der „Einheit der Verwaltung“ zur „Vernetzung der Beauftragten“ abzeichnen.533 Eine 523 Vgl. H. Müller, DÖV 1994, 533 (534); G. F. Schuppert, DÖV 1987, 757 (760); J. Oebbecke, DVBl. 1987, 866 (868 m.Nachw. in Fn. 29). 524 Vgl. M. Ruffert, DÖV 1998, 897: „Erst die neueste, in den letzten Jahren aufgekommene Diskussion des Verwaltungsorganisationsrechts löst sich von der Prämisse der Einheit der Verwaltung . . .“ 525 VVDStRL Band 46 (1987) mit Referaten von B.-O. Bryde (S. 182 ff.) und G. Haverkate (S. 218 ff.). Siehe auch die gleichlautenden Begleitaufsätze zur Tagung von R. Mögele (BayVBl. 1987, 545 ff.); J. Oebbecke (DVBl. 1987, 866 ff.); M. Oldiges (NVwZ 1987, 737 ff.); M. Sachs (NJW 1987, 2338 ff.); G. F. Schuppert (DÖV 1987, 757 ff.); R. Wendt (NWVBl. 1987, 33 ff.). 526 B.-O. Bryde, VVDStRL Band 46 (1987), S. 182 (212). 527 G. Haverkate, VVDStRL Band 46 (1987), S. 217 (252 f.). 528 In diese Richtung geht beispielsweise die Kritik des (mittlerweile abgeschafften) Bayerischen Senats am Beauftragtenwesen (Senatsdrucks. 166 / 90 u. 240 / 90), dazu H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 388 ff. 529 So H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (25 – Hervorhebung nicht im Original): „Soweit sind wir zwar beim ,Beauftragten‘ noch nicht. Immerhin bildet sich hier doch mit der zunehmenden Einrichtung von Beiräten, Beratungsstellen und Beauftragten eine Grauzone der Verwaltung, die der Organisationsklarheit jedenfalls nicht förderlich ist.“ 530 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (26 – Hervorhebung im Original). 531 Oben § 3 I 4. 532 Vgl. zum derzeit allgegenwärtigen „Netzwerkansatz“ G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 384 ff.

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allgemeine Einschätzung hierzu ist allerdings kaum möglich. Entscheidend sind vielmehr die organisatorische Ausgestaltung der Beauftragten im Einzelfall sowie ihre Aufgaben und Befugnisse. Ein besonderes Augenmerk ist in jedem Fall auf die Regelung zu Aufsicht und Kontrolle der einzelnen Beauftragten zu richten.534

§ 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten Das „Phänomen“ des Beauftragten lässt sich nur begreifen, wenn man die Gründe für seine Beliebtheit vor Augen hat.535 Geht man – wie hier – von einer konkretisierenden und eingrenzenden Begriffsbestimmung aus, kann das Argument, nach dem die Konturenlosigkeit des Beauftragtenbegriffs dessen häufige Verwendung erklärt,536 jedenfalls keine Geltung beanspruchen. Allgemein lässt sich sagen, dass der besondere Charme des Beauftragten wohl gerade darauf zurückzuführen ist, dass dieser zwar mittlerweile als eigenständige Organisationseinheit anzusehen, aber (noch) nicht mit dem schlechten Ansehen der herkömmlichen Organisationsformen zur Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben behaftet ist. Das bedeutet auch: Je mehr der öffentlich-rechtliche Beauftragte als Organisationsform sui generis eine Etablierung und strukturelle Verfestigung erfährt, umso mehr nimmt seine Attraktivität ab. Die Berufung eines Beauftragten erfolgt häufig aufgrund eines mehr oder weniger diffusen Unbehagens gegenüber hergebrachten Behördenstrukturen.537 Eine 533 Siehe dazu die jeweiligen Ausführungen zu den im Zweiten Teil näher vorgestellten einzelnen Beauftragten. Allg. zum Problem der Verselbständigung der Beauftragten unten § 6 VIII. 534 Vgl. zu diesem Ansatz auch Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (18 f.) sowie M. Fuchs, DÖV 1986, 363 (369, sub V – Hervorhebung nicht im Original): „Den Kern des Beauftragtenproblems trifft die Frage, warum im jeweiligen konkreten Einzelfall die Wahl gerade auf diese und nicht auf eine andere Organisationsfigur gefallen und warum die Erledigung der betreffenden Aufgabe nicht einer ,normalen‘ Behörde übertragen worden ist. Von der Beantwortung dieser Frage ist nicht nur eine Erklärung für die offenkundige Beliebtheit der Beauftragten zu erwarten, sie kann auch Anhaltspunkte für die Grenzen des Einsatzes von Beauftragten liefern.“ 535 Vgl. dazu E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 13 f.: „Trotz einiger Parallelen zum zivilrechtlichen Auftragsverhältnis ist eine aussagekräftige Definition des Beauftragten im staatlichen Bereich also nicht in Sicht. Wenn trotzdem eine Vielzahl von Funktionsträgern zu Beauftragten berufen werden, so mag gerade das Fehlen einer eindeutigen allgemeinen Begriffsbestimmung mitursächlich hierfür sein. Wo ein schier uferloser Definitionsrahmen eröffnet wird, muss die Bestellung eines Beauftragten reizvoll erscheinen, denn es lassen sich weitgespannte rechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten mit der einer positiven Öffentlichkeitswirkung flexibel kombinieren.“ 536 Ähnlich H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 142: „Beauftragte sind nicht das Resultat von Überlegungen, die alle möglichen Problemlösungsalternativen rational abwägen.“

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Erörterung der Frage, wie den tatsächlichen oder vermeintlichen Defiziten und Unzulänglichkeiten der herkömmlichen öffentlichen Organisationseinheiten anderweitig begegnet werden kann als durch die Schaffung einer neuen Organisationsform, unterbleibt dabei häufig, zumal die Einsetzung eines Beauftragten gegenüber einer grundlegenden Strukturkritik und -reform der überkommenen Organisationsformen vergleichsweise einfach erscheint. Insofern ist die Berufung von Beauftragten nur scheinbar innovativ und hemmt tatsächlich notwendige Reformen.538 Im Folgenden sollen die üblicherweise für die Berufung von Beauftragten vorgetragenen oder mutmaßlichen539 Gründe auf ihre Stichhaltigkeit untersucht werden. Dabei soll auch erörtert werden, welche Alternativen statt der Berufung eines Beauftragten in Frage kommen.

I. Besonderheiten der Aufgabenstellung Der Aufgabenbereich öffentlich-rechtlicher Beauftragter wird für so außergewöhnlich erachtet, dass herkömmliche öffentlich-rechtliche Organisationseinheiten die Aufgabe – jedenfalls nach der Einschätzung der politischen Entscheidungsträger, die die Beauftragten einsetzen – nicht sachgerecht wahrnehmen können. Die Berufung eines Beauftragten ist insofern häufig Ausdruck eines tiefen Misstrauens der politischen Entscheidungsträger in die traditionellen Organisationsstrukturen, die sie selbst repräsentieren. Worin genau die Besonderheit der Aufgabenstellung liegt, wird häufig nicht näher begründet, so dass sich die Beauftragtenberufung gelegentlich mehr oder weniger in einer Signalwirkung erschöpft. Wird die Besonderheit der Aufgabenstellung näher spezifiziert, so wird regelmäßig argumentiert mit der Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft, der Schutz- und Förderungsbedürftigkeit der Zielgruppe, der Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs, den Anforderungen an den Aufgabenträger oder der zeitlich vorübergehenden Bedeutung der Aufgabenstellung.540 Diese im Folgenden näher erläuterten Gründe für die Qualifizierung der Aufgaben von Beauftragten als „besondere“ sind keinesfalls abschließend. Im Übrigen können mehrere der folgenden Aspekte durchaus kumulativ zusammentreffen.

Dazu noch unten § 6 III. In der Regel finden sich in den amtlichen Begründungen überhaupt keine Ausführungen zu der Frage, warum gerade ein Beauftragter berufen wurde, so auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 179 f. 539 Siehe zu den typischen Aufgaben von Beauftragten auch das oben in Fn. 146 wiedergegebene Zitat von Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (17 f.). 537 538

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1. Dokumentation der besonderen Bedeutung der Aufgabe a) Die Einsetzung des Beauftragten als politisches Signal Die Einsetzung eines Beauftragten für eine bestimmte Aufgabe dient der Betonung dieser Aufgabe. Die Aufgabe wird für so wichtig befunden, dass die übrigen öffentlichen Aufgabenträger sie nicht zufrieden stellend wahrnehmen können. Vielmehr bedarf es eines speziellen Beauftragten, der nur für diese Aufgabe zuständig ist. Die Bestellung des Beauftragten wird zum Symbol dafür, dass ein Thema auf der politischen Tagesordnung steht,541 zuletzt beispielsweise das Problem des demografischen Wandels.542 Bei dieser Motivationslage stellt sich zunächst die Frage, ob die politische Zeichensetzung als legitimes Ziel einer verwaltungsorganisatorischen Maßnahme anzusehen ist. Richtigerweise sollte sich die Struktur öffentlicher Organisationseinheiten in erster Linie an einer effizienten Aufgabenwahrnehmung orientieren. Andererseits bleibt es gewählten Vertretern unbenommen, politische Schwerpunkte zu setzen, zu deren Demonstration sich organisatorische Maßnahmen wie die Berufung eines Beauftragten in besonderem Maße eignen.543 Zudem lässt sich die Frage nach der zweckmäßigen Organisation nicht nur nach rein rationellen, technokratischen Gesichtspunkten beurteilen;544 (verwaltungs-)psychologische Aspekte spielen eine wichtige Rolle. Allein das politische Signal ist in seinen normativen Wirkungen nicht gering zu achten. Im Ergebnis ist die Einsetzung von Beauftragten zur Verdeutlichung politischer Prioritäten also durchaus legitim, zumal einige Beauftragte für sich in Anspruch nehmen können, bei der Verwirklichung eines in der Verfassung verankerten Staatszieles mitzuwirken.545 Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit es mit der bloßen Zeichensetzung sein Bewenden hat. Wenn die Beteiligungs- und Anhörungsrechte des Beauftragten nicht ernst genommen werden; wenn der Beauftragte 540 Vgl. zu dieser Appellfunktion M. G. W. Staak, StGB 1989, 335; G. Erbel, DÖV 1992, 189 (192); H.-U. Derlien, VerwArch Band 87 (1996), S. 548 (574). 541 E. Niejahr, in: Das Parlament Nr. 48 vom 22. November 2004: „So schlagen sich die großen gesellschaftlichen Diskussionen in Institutionen nieder: In den 80er-Jahren brachte die Ökologiedebatte die Umweltbeauftragten hervor und der Feminismus die Frauenbeauftragten – jetzt sind die Demografiebeauftragten dran.“ 542 Vgl. G. F. Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981, S. 236: „Organisatorische Veränderungen sind ein hervorragendes Mittel, um die Ziele und Prioritäten einer Regierung zum Ausdruck zu bringen . . . Organisatorischen Maßnahmen kommt insoweit eine Mitteilungsfunktion gegenüber der Öffentlichkeit zu und sie sollen oft einen in bestimmter Richtung bestehenden Handlungswillen dokumentieren.“ 543 In diesem Sinne aber St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905, li Sp.): „Bei streng rationaler Betrachtung ist die Schaffung sogenannter Beauftragter nicht zu begründen . . . Die Gründe für diese Entwicklung dürften irrationaler Art sein. . .“. 544 Vgl. K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 468 ff.

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nicht mit den erforderlichen Mitteln ausgestattet wird, um seinen Informationspflichten nachkommen zu können, dann ist in der Tat zu kritisieren, dass sich die Berufung in einem Akt „symbolischer Organisationspolitik“ erschöpft.546 Für die Schaffung des Beauftragten spricht dann „nur die damit verbundene publizistische Aufwertung des dahinter stehenden Anliegens“.547 In diesem Fall kommt dem Beauftragten lediglich eine Feigenblatt- oder Alibifunktion zu.548 Allein die Beauftragtenernennung löst nur so lange ein politisches Signal aus, als dieses politische Instrument sparsam eingesetzt wird. Angesichts der inflationären Zunahme der Beauftragten trifft die Schaffung eines neuen Beauftragten bei den dadurch angeblich Begünstigten mittlerweile allerdings zu Recht eher auf Skepsis als auf übergroße Erwartungen.549 Dass Beauftragte mit vergleichsweise geringem organisatorischen und finanziellen Aufwand berufen werden können, erschwert offenkundig den gebotenen zurückhaltenden Gebrauch dieses „Wundermittels“550, welches – sofern es überhaupt jemals ein solches war – seine Zauberkraft daher bereits verloren haben dürfte.551 b) Speziell: Die Beauftragten als Wahlkampfthema Angesichts der dargestellten politischen Signalwirkung sind die Beauftragten „für einen Missbrauch zu (wahl)taktischen Manövern besonders anfällig“.552 Ging es früher nahezu ausschließlich darum, neue Beauftragte in Aussicht zu stellen,

545 Zu dieser Kritik H.-U. Derlien, VerwArch Band 87 (1996), S. 548 (574): „In diesem Zusammenhang ist auch die wachsende Zahl von Regierungsbeauftragten zu sehen, die selten ein Programm verwalten, sondern bestenfalls Koordinations-, empirisch aber oft Repräsentationsfunktionen für bestimmte Klientele erfüllen.“ In diesem Sinne auch M. Miller (Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 62: „Der Rubrik ,Symbolische Politik‘ muss wohl auch die Inflationierung des Beauftragtenwesens . . . zugerechnet werden“) und M. G. W. Staak (StGB 1989, 335: „Wenn Politiker deutlich machen wollen, dass sie sich einem Gebiet besonders widmen werden, wenn leitende Mitarbeiter der Verwaltung ihr Verständnis für die Aktualität bestimmter Themen demonstrieren wollen, gründen sie einen Beirat, schaffen eine Kommission oder – berufen einen Beauftragten“). 546 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (27). 547 Zu dieser Gefahr unten § 6 VI. 548 Von einer „inflationären Zunahme der Beauftragten-Einrichtungen“, die sich „über kurz oder lang bis hin zur völligen Wirkungslosigkeit abgenutzt haben wird“, sprechen Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (29). Eine „Beauftragten-Inflation“ konstatieren auch W. Thieme, DÖV 1995, 329, und G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 10 III 4 (S. 161). 549 Vgl. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 232. 550 Zu dem Dilemma, dass Beauftragte zum Abbau von Verwaltungsverdrossenheit beitragen sollen, durch ihre eigene Bürokratisierungstendenz jedoch tatsächlich zu (noch) mehr Unzufriedenheit mit der Verwaltung führen, unten III 4. 551 Vgl. Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (22).

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wird seit einigen Jahren auch mit der Verkündung der Abschaffung von Beauftragten Wahlkampf geführt.553 Eine Trendwende, die die Vermehrung der Beauftragten im Nachhinein doch nur als bloße Modeerscheinung554 erscheinen ließe, kann aus diesen vereinzelten Beispielen allerdings wohl nicht gefolgert werden. Tatsächlich erscheint die Beliebtheit der Organisationsform „Beauftragter“ ungebrochen. Auch wer als Opposition gegen den Wildwuchs der Beauftragten gewettert haben mag, erliegt, wenn er selbst in der Regierungsverantwortung steht und Wähler wie verdiente Parteikollegen mit einem Beauftragtenamt beglücken kann, dem Charme dieses organisatorischen Wundermittels.555 c) Andere Möglichkeiten einer politischen Schwerpunktsetzung Statt der Berufung eines Beauftragten kommen eine Vielzahl von Möglichkeiten in Betracht, um das Engagement für eine bestimmte Aufgabe zu verdeutlichen und politische Absichten zu artikulieren: Zu nennen sind etwa die Durchführung eines Aktionsprogramms mit verschiedenen Maßnahmen, die Einsetzung eines eigenen Amtes oder einer Abteilung oder allgemein die Bereitstellung zusätzlicher finanzieller Mittel. Dass die Wahl so häufig auf die Berufung eines Beauftragten fällt, beruht letztlich nicht auf einer streng rationalen Entscheidung.556 2. Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft Die Berufung eines Beauftragten wird häufig mit dem Querschnittscharakter der ihm übertragenen Aufgabe begründet. Dabei werden Beauftragte typischerweise sowohl behördenintern als auch außerhalb der Verwaltung tätig.557 a) Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte Querschnittsaufgaben sind Aufgaben zur Aufrechterhaltung des inneren Dienstbetriebes, die erledigt werden müssen, damit die Verwaltung ihren eigentlichen 552 Siehe etwa die Meldung in den Kieler Nachrichten vom 4. September 1999, S. 6, nach der der (letztlich unterlegene) CDU-Kandidat für das Bürgermeisteramt der Hansestadt Lübeck mit „rot-grünem Unsinn“ wie dem städtischen Fahrradbeauftragten aufräumen wolle. Zum kommunalen Fahrradbeauftragten unten § 16 IV. 553 Zu dieser Einstufung M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 186, sowie hier oben § 2 I 2 b aa. 554 Vgl. zu dieser Entwicklung unten § 7 VI 4. Zum Beauftragtenamt als Versorgungsposten unten § 6 VII. 555 So auch St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905); H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 142. 556 Oben § 2 I 2 f.

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Fachaufgaben, die sich aus dem Gesetz oder speziellen Beschlüssen und Weisungen der Regierung bzw. der Verwaltungsspitze ergeben, nachkommen kann. Andere, auch in privatrechtlichen Unternehmen gebräuchliche Begriffe hierfür lauten Verwaltungs- oder Serviceaufgaben. Dazu zählen beispielsweise Haushalts-, Personal-, Organisations- und Gebäudeangelegenheiten. Für die Wahrnehmung dieser Querschnittsaufgaben innerhalb einer in mehrere Organisationseinheiten (z. B. Abteilungen oder Ämter) gegliederten Behörde kommen grundsätzlich zwei verschiedene Modelle in Betracht: Die Querschnittsaufgaben werden zentral durch eine Organisationseinheit erledigt oder jede Organisationseinheit erledigt die Querschnittsaufgaben selbst dezentral. Die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte entspricht einer Zentralisierung der Aufgabenwahrnehmung. b) Gesamtgesellschaftliches Wirken von Beauftragten Die Aufgaben von Beauftragten sind häufig nicht nur für den Hoheitsträger, sondern für die gesamte Gesellschaft von Bedeutung. Typisches Beispiel für derartige Aufgabenstellungen sind die Gleichstellung von Mann und Frau, die Integration von Ausländern und die Verwirklichung des Umweltschutzes. So soll etwa die kommunale Gleichstellungsbeauftragte einer Benachteiligung von Frauen nicht nur innerhalb der Gemeindeverwaltung entgegenwirken, sondern durch Aufklärung und Beratung für eine Verwirklichung der Gleichberechtigung innerhalb der gesamten Gemeinde sorgen. Den Querschnittscharakter der Gleichstellungspolitik betont auch der Ansatz des gender mainstreaming, nach dem alle Maßnahmen daraufhin zu untersuchen sind, welche Auswirkungen sie auf die Gleichstellung der Geschlechter haben.558 c) Andere Möglichkeiten zur Koordinierung interner und externer Querschnittsaufgaben Was die internen Querschnittsaufgaben betrifft, so wurde bereits oben auf die beiden prinzipiellen Möglichkeiten einer zentralen oder dezentralen Erledigung hingewiesen. In der Organisationslehre wird – durchaus vergleichbar mit Modeströmungen – zeitweise eher der Zentralisierung das Wort geredet, um anschließend wieder die Vorteile der Dezentralisierung zu betonen.559 Der Vorteil der Zentralisierung liegt darin, dass eine Spezialisierung der Aufgabenträger und eine zentrale Steuerung ermöglicht werden. Die Zentralisierung führt jedoch zu vielfälUnten § 17 II. Dazu anschaulich Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 29: „Betrachtet man die Verwaltungs- und Staatsgeschichte, so stellt man einen beständigen Kampf der Systeme Zentralisierung gegen Dezentralisierung fest. Er findet in Pendelbewegungen statt: Das Pendel schlägt jeweils zurück, wenn eines der Prinzipien ,überreizt‘ und abgenutzt ist. Dies spricht für die Suche nach angemessener Verteilung.“ 557 558

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tigen Abstimmungserfordernissen mit den Fachbereichen und damit zu Brüchen im Arbeitsfluss, schlimmstenfalls gar zu Doppelarbeit.560 Die Verwaltungsreform ist daher auf eine Aufgabenerledigung aus einer Hand gerichtet, bei der die Fachbereiche auch ihre Querschnittsaufgaben grundsätzlich selbst (mithin: dezentral) wahrnehmen, soweit eine zentrale Erledigung nicht wirtschaftlicher ist oder aus sonstigen Gründen sinnvoll erscheint.561 Das Dilemma der Frage „zentral oder dezentral?“ wird deutlich, wenn man sich vor Augen hält, dass die Zentralisierung nach einem Kriterium zwingend zu einer Dezentralisierung nach einem anderen Merkmal führt (und umgekehrt).562 Die zentrale Wahrnehmung von internen Querschnittsaufgaben kann selbstverständlich nicht nur durch einen Beauftragten, sondern auch durch andere Organisationseinheiten erfolgen. Derartige Einrichtungen heißen in den Kommunalverwaltungen traditionell Hauptamt; in Ministerialverwaltungen ist die Abteilungsbezeichnung Allgemeine Verwaltung („Verwaltung der Verwaltung“) oder Zentrale Dienste gebräuchlich. In der Diktion der Verwaltungsreform heißen Organisationseinheiten zur zentralen Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben Serviceeinheiten563. In jedem Fall ist bei der Zentralisierung dafür Sorge zu tragen, dass sich die jeweilige Organisationseinheit auf die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben beschränkt.564 Externe Querschnittsaufgaben oder Aufgaben von gesamtgesellschaftlicher Bedeutung können und sollten ebenfalls von (allen) herkömmlichen öffentlichrechtlichen Organisationseinheiten wahrgenommen werden. Die Schaffung einer speziellen Rechtsfigur für diese Aufgaben widerspricht dem Gedanken, dass sämtliche öffentliche Stellen – jeweils in ihrem Zuständigkeitsbereich – für deren Wahrnehmung verantwortlich sind. Durch die Berufung eines eigens für diese 559 Zu den Vor- und Nachteilen auch M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 37. 560 Vgl. H. P. Bull, VM 2005, 228 (232 f.); T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (126 f.). 561 Anschaulich hierzu etwa B.-O. Bryde, VVDStRL Band 46 (1987), S. 181 (197): „Jede Zusammenfassung von Aufgaben schafft neue Differenzierungen. Man kann den Immissionsschutz mit der Gewerbeaufsicht zusammenfassen und schafft dann eine starke Sonderbehörde, oder man kann ihn bei der allgemeinen Verwaltung ansiedeln und muss dann die Zusammenarbeit mit den Verwaltern spezialisierten Umweltsachverstandes organisieren. Das Grundproblem der Zusammenarbeit von Juristen und Technikern bleibt sogar erhalten, wenn sie im gleichen Zimmer sitzen.“ 562 Vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 VGG Bln.: „Die Serviceeinheit oder die Serviceeinheiten erfüllen im Auftrag von Leistungs- und Verantwortungszentren, anderen Organisationseinheiten oder der Behördenleitung Aufgaben des inneren Dienstbetriebs.“ 563 Vgl. zu diesem Problem G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Auf. 2000, § 21 I 2 (S. 354): „Gelegentlich zeigen auch Stabsabteilungen (Abteilungen oder Beauftragte für Querschnittsaufgaben) die Neigung, sich zu einer Kontrollinstanz (statt nur einer ServiceInstanz) zu entwickeln.“ Zur allgemeinen Verselbständigungstendenz von Beauftragten unten § 6 VIII.

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Querschnittsaufgabe zuständigen Beauftragten kann bei anderen Behörden der falsche Eindruck entstehen, sie seien aus der Verantwortung entlassen. In jedem Fall ist der interne oder externe Querschnittscharakter mancher Aufgaben ein in der Verwaltungswissenschaft seit langem bekanntes Phänomen und erfordert nicht die Schaffung einer neuen Organisationsfigur.565 3. Besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe Der Ruf nach einem Beauftragten wird ebenfalls immer dann laut, wenn es um die Vertretung der Interessen einer für besonders schutzbedürftig gehaltenen Personengruppe oder eines entsprechenden Rechtsgutes geht. a) Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit einzelner Personengruppen und Rechtsgüter Die besondere Schutz-, Förderungs- oder Integrationsbedürftigkeit korrespondiert teilweise mit einem grundgesetzlichen Schutzauftrag oder einem Staatsziel, so bei den Frauen566 und Behinderten567 hinsichtlich deren Gleichstellung (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 bzw. Abs. 3 Satz 2 GG) sowie bei den Tieren568 und sonstigen Umweltaspekten569 hinsichtlich des Schutzes (Art. 20 a GG). Diese Schutzaufträge und Staatszielbestimmungen 570 richten sich allerdings ausdrücklich an alle Staatsgewalt. Insofern besteht die Gefahr, dass andere öffentliche Aufgabenträger sich durch die Einsetzung eines speziellen Beauftragten möglicherweise aus der Pflicht genommen fühlen und meinen, sie seien für den entsprechenden Schutz nicht mehr verantwortlich.571 Soweit es keinen speziellen verfassungsrechtlichen Schutzauftrag gibt und die Einsetzung des Schutzbeauftragten auch nicht auf das Sozial564 Treffend bereits F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426): „Wo ferner deshalb nach Einsetzung von Staatsbeauftragten gerufen wird, weil auf zusammenhängenden Aufgabengebieten die Zuständigkeiten zu stark aufgesplittert sind, muss vorerst versucht werden, diesen Fehler zu beseitigen.“ 565 Zu den kommunalen Gleichstellungsbeauftragten unten § 17. 566 Zum Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen unten § 13 II. 567 Zu Tierschutzbeauftragten in den Ländern unten § 14 II 1 c. 568 Zu den verschiedenen Umweltschutzbeauftragten, die hier allerdings nicht als öffentlich-rechtliche Beauftragte angesehen werden, oben § 2 II 1 c. 569 Vgl. zum Zusammenhang zwischen sozialen Rechten, Staatszielbestimmungen und Ombudsmann-Einrichtungen auch K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 460, 462. 570 Dem soll beispielsweise die Regelung des § 7 Abs. 4 LGBG Bln. entgegenwirken. In § 7 Abs. 1 bis 3 LGBG Bln. werden die Aufgaben der Bezirksbehindertenbeauftragten festgelegt. § 7 Abs. 4 LGBG Bln. bestimmt sodann: „Hierdurch ist die Verantwortung der zuständigen Bezirksverwaltung nicht aufgehoben.“

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staatsprinzip gestützt werden kann, folgt die besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe aus einfachen Gesetzen oder einem gesellschaftspolitischen Konsens. Beispielhaft seien hier Ausländer,572 Kinder,573 Senioren574 und Opfer von Straftaten575 sowie der Denkmalschutz576 und der Schutz vor Drogen577 genannt. Schutzbeauftragte können Hilfestellung leisten durch Information, Aufklärung und Beratung. Auf den grundsätzlichen Konflikt zwischen Anwaltsrolle und Verwaltungszugehörigkeit von internen Schutzbeauftragten wurde bereits hingewiesen.578 Prinzipiell bedürfen alle Grundrechtsträger und Rechtsgüter eines staatlichen Schutzes. Nach der Fähigkeit zum Selbstschutz und dem Grad der Gefährdung sind jedoch abgestufte und damit auch besondere Schutzbedürfnisse einzelner Personengruppen und Rechtsgüter anzuerkennen, die zu einer besonderen Verantwortung des Staates führen. Für die Wahrnehmung dieser erhöhten Verantwortung durch Einsetzung eines Schutzbeauftragten spricht, dass bereits dieser rein organisatorischen Maßnahme bewusstseinsbildende Wirkung zukommen kann. Angesichts der mittlerweile inflationären Schaffung von Beauftragten ist die Signalwirkung allerdings nicht mehr als besonders hoch einzuschätzen.579 Überdies kommt es in der Praxis vor, dass es bei der bloß appellativen Wirkung bleibt. So hat die Berufung nur eine Alibifunktion, wenn der Beauftragte nicht mit den Mitteln und Befugnissen ausgestattet wird, um einen effektiven Schutz zu gewährleisten.580 Mit der Einsetzung eines Beauftragten allein ist deshalb noch nichts darüber gesagt, wie ernst es den politischen Entscheidungsträgern mit dem Schutz der entsprechenden Personengruppe bzw. des Rechtsgutes tatsächlich ist. Die Einsetzung von Beauftragten zu Schutzzwecken entspringt einem Fürsorgegedanken. Allerdings ist auch hier die Grenze zwischen fürsorglicher Hilfestellung und bevormundender Diskriminierung leicht überschritten. Mit der Bestellung eines speziellen Beauftragten wird der entsprechenden Personengruppe von Amts wegen die Fähigkeit zur eigenen Interessenwahrnehmung abgesprochen.579a Die 571 Ausländer- bzw. Integrationsbeauftragte gibt es beim Bund (unten § 11), bei den Ländern (unten § 14 I 2) und den Kommunen (unten § 16 I). 572 Kinderbeauftragte sind auf Landesebene (unten § 14 II 1 a) und auf Kommunalebene (unten § 16 II) anzutreffen. 573 Zu den kommunalen Seniorenbeauftragten unten § 16 III. 574 Zu den polizeilichen Opferschutzbeauftragten unten § 14 II 1 b. 575 So sieht z. B. § 24 Abs. 1 Denkmalschutzgesetz NW die Bestimmung ehrenamtlicher Beauftragter für Denkmalpflege vor. 576 Zum Drogenbeauftragten der Bundesregierung unten § 13 III. 577 Oben § 3 IV 1. 578 Oben 1 a. 579 Unten § 6 VI. 579a Oben § 3 VI 2.

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Berufung von Schutzbeauftragten geht zwar häufig auf Forderungen der jeweiligen Personengruppe selbst zurück. Artikuliert werden diese Forderungen indes in aller Regel nicht von einzelnen Angehörigen der entsprechenden Personengruppen, sondern von Interessenverbänden. Dabei kann es durchaus zu einer Verselbständigung der professionellen Interessenvertreter kommen. Die von Interessenverbänden vorgetragene Position entspricht so nicht zwangsläufig der überwiegenden Meinung der vertretenen Personen. Interessenvertretern und Schutzbeauftragten fehlt es grundsätzlich an einer direkten demokratischen Legitimation durch die Personengruppe, die sie repräsentieren. Schließlich zielt die Tätigkeit von Schutzbeauftragten letztlich auf eine Integration der jeweiligen Klientel in die Gesellschaft. Dem widerspricht die Sonderbehandlung, die in der Berufung eines eigenen Beauftragten liegt.581 Der Beauftragte findet sich so in der paradoxen Lage, dass seine eigene Existenz und Tätigkeit der von ihm geforderten Gleichbehandlung zuwiderläuft. Zwar entspricht beispielsweise die Integration und Chancengleichheit von Behinderten (noch) nicht der Lebenswirklichkeit. Daher kann etwa Behindertenbeauftragten nach ihrem Schutzund Integrationsauftrag ihre Existenzberechtigung nicht abgesprochen werden. Festzuhalten bleibt jedoch, dass die Aufgabe auch dieser Schutzbeauftragten letztlich darin besteht, sich selbst überflüssig zu machen. Angesichts der Verselbständigungstendenz von Beauftragten kommt es in der Praxis allerdings kaum zur Auflösung eines Beauftragtenamtes. 582 b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Schutzinteressen Neben der Berufung eines eigenen Beauftragten stehen öffentlichen Institutionen eine Vielzahl von Möglichkeiten offen, um dem Schutz einer bestimmten Personengruppe oder eines bestimmten Rechtsgutes besonders Rechnung zu tragen. Auch hier ist etwa an die regelmäßige Durchführung von breiter angelegten Aufklärungs- oder verwaltungsinternen Fortbildungsmaßnahmen zu denken, die das Bewusstsein der gesamten Bevölkerung bzw. der Verwaltungsmitarbeiter für die entsprechenden Schutzbelange schärfen sollen.

580 Krit. deswegen bereits M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (339): „Größere Bedenken lösen dagegen die Institutionen aus, die Bezeichnungen ,Kinderbeauftragte‘, ,Seniorenbeauftragte‘ oder . . . ,Behindertenbeauftragte‘ tragen . . . Die Bezeichnungen deuten bereits auf eine Einstellung, der zu widersprechen ist: Kinder und Senioren, Behinderte und Nichtbehinderte sind Mitbürgerinnen und Mitbürger, wie es Kranke und Gesunde, Hilfsbedürftige und Wohlhabende, Arbeitslose und Arbeiter, wie wir es alle auch sind. Die Zuordnung von Menschen wegen eines Vorzugs oder eines Nachteils zu einer besonderen Gruppe mit einer besonderen Vertretung bedeutet immer auch eine Eingrenzung, die sich nicht nur auf den Bereich beschränkt, der die Gruppenzugehörigkeit begründet.“ 581 Unten 6 b cc.

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Ob es trotz des für alle Staatsgewalt bestehenden Schutzauftrages und des allgemeinen Petitionsrechts aus Art. 17 GG mit seinen landes- und kommunalverfassungsrechtlichen Ausformungen noch eines speziellen Ansprechpartners bedarf, ist letztlich eine politische Entscheidung. Soweit eine gesonderte Schutzeinrichtung geschaffen werden soll, muss dies selbstverständlich nicht zwingend ein Beauftragter sein; denkbar ist auch eine herkömmliche öffentlich-rechtliche Institution.583 4. Besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs Das Aufgabengebiet von Kontrollbeauftragten584 wird allgemein als ein besonders grundrechtssensibler Bereich beschrieben. So war die besondere Grundrechtsrelevanz des zu kontrollierenden Bereichs eines der Motive für die Einsetzung des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages,585 des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit586 und des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des ehemaligen Staatssicherheitsdienstes der DDR.587 a) Gründe für die besondere Grundrechtsrelevanz bestimmter Bereiche – Notwendigkeit einer präventiven Kontrolle Ebenso wie es eine abgestufte Schutzbedürftigkeit von Grundrechtsträgern gibt,588 gibt es Bereiche, in denen die Grundrechte einer besonderen Gefährdung ausgesetzt sind. Diese besteht etwa im Militärbereich in dem Erfordernis hierarchischer Befehlsstrukturen589 und im Bereich der Datenverarbeitung in der Undurchschaubarkeit des Verarbeitungsprozesses für den Einzelnen.590 Wegen der in diesen Bereichen erhöhten Wahrscheinlichkeit einer Grundrechtsverletzung sind besondere Vorkehrungen vonnöten, um Grundrechtsverletzungen bereits im Vor582 So hat die Stadt Köln beispielsweise ein Amt für Kinderinteressen geschaffen statt eines Kinderbeauftragten (Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 80 ff. sowie hier unten § 16 II); in der Hansestadt Bremen wurde durch Gesetz vom 16. Dezember 1980 (GBl. S. 399) die Landesbehörde Bremische Zentralstelle für die Verwirklichung der Gleichberechtigung der Frau geschaffen, die von der Landesbeauftragten für Frauen geleitet wird. Ein Ausschuss für Gleichstellungsfragen ist ebenfalls eine organisatorische Alternative zu den Gleichstellungsbeauftragten (S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 118 ff. sowie hier unten § 17). 583 Siehe zu diesen auch oben § 3 VI 1. 584 Unten § 9 I 1. 585 Unten § 10 I 1. 586 Unten § 12 I 1. 587 Oben 3 a. 588 Unten § 9 IV 4. 589 Unten § 10 IV 1.

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feld zu verhindern. Derartige Vorsorgemaßnahmen sind insbesondere die beratende Tätigkeit und die Berichtspflichten der Kontrollbeauftragten. In dem so gewährleisteten präventiven Grundrechtsschutz besteht der entscheidende Vorteil der Kontrolltätigkeit von Beauftragten gegenüber dem grundsätzlich nachträglichen (verwaltungs-)gerichtlichen Rechtsschutz. b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Grundrechtsrelevanz Allerdings ist wiederum festzustellen, dass es hierfür nicht zwingend der Einsetzung eines Beauftragten bedarf. Vorbeugende Kontrolle und damit vorbeugenden Schutz in besonders grundrechtssensiblen Bereichen können auch herkömmliche öffentlich-rechtliche Institutionen mit einem entsprechenden Auftrag leisten. Statt diesen wichtigen Auftrag an einen Beauftragten zu delegieren, sollten vielmehr alle Behörden zum Schutz der Grundrechte verpflichtet werden, auch und gerade in besonders grundrechtssensiblen Bereichen. Eine Sensibilisierung und Verbesserung des Grundrechtsbewusstseins der Verwaltungsbediensteten kann durch entsprechende Fortbildung erzielt werden und sollte bei Personalentscheidungen als Auswahlkriterium Berücksichtigung finden. 5. Besondere Anforderungen an den Aufgabenträger Die oben dargestellten typischen Besonderheiten der Aufgabenstellung eines Beauftragten führen zu entsprechenden Anforderungen an den Amtsinhaber. a) Inhalt der Anforderungen Allgemein werden von einem Aufgabenträger sowohl bestimmte fachliche als auch soziale Kompetenzen gefordert. In fachlicher Hinsicht müssen Beauftragte neben den für ihren eigentlichen Aufgabenbereich erforderlichen Kenntnissen über gute Kenntnisse der Verfahrensabläufe in der Verwaltung und anderen staatlichen Institutionen, insbesondere im parlamentarischen Bereich, verfügen. Der Schwerpunkt dürfte indes bei den sozialen Kompetenzen liegen. Wegen der beratenden und vermittelnden Funktion müssen Beauftragte ihrer Zielgruppe mit Einfühlungsvermögen begegnen. Die Tätigkeit eines Beauftragten erfordert insofern eine besondere Sensibilität und ein gutes persönliches Fingerspitzengefühl.591 590 Vgl. etwa zu den besonderen Anforderungen an den Bewerber für das Amt des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 4.

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Eine wirksame Interessenvertretung zugunsten der Zielgruppe setzt angesichts des Fehlens formaler Machtmittel zudem Verhandlungsgeschick, Konfliktfähigkeit und Durchsetzungsvermögen voraus. Entscheidend für die Wirkungskraft nahezu aller Beauftragtenämter ist daher die Persönlichkeit des Beauftragten selbst; er muss Autorität begründen und Vertrauen schaffen können.592 b) Berücksichtigung spezieller Anforderungen im Rahmen von Personalauswahl und Qualifizierung Ein derartiges Anforderungsprofil mag sich bei den meisten Beauftragtenstellen – wie auch bei einer Vielzahl sonstiger öffentlicher Stellen – ergeben.593 Indes rechtfertigt ein bestimmtes Anforderungsprofil an den Aufgabenträger nicht die Schaffung einer eigenständigen Rechtsfigur. Vielmehr handelt es sich um ein allgemeines Problem der Personalauswahl, welches sich bei jeder Stellenbesetzung und Personalentscheidung stellt. Ob ein Bewerber für ein Beauftragtenamt die speziellen Anforderungen erfüllt, ist dementsprechend im Rahmen der Auswahl zu berücksichtigen. Die permanente Erfüllung sich wandelnder Anforderungen erfordert zudem eine regelmäßige Weiterbildung.594 6. Zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung Häufig werden die Aufgaben von Beauftragten dahin gehend charakterisiert, dass es sich typischerweise um temporäre oder „absterbende“ Aufgaben handele.595 In engem Zusammenhang damit steht die Einstufung von Beauftragten als Krisenmanager oder Reformer.596 Tatsächlich legt der Begriff des „Beauftragten“ nach dem allgemeinen Sprachgebrauch die Vermutung nahe, dass dieser einen bestimmten Auftrag hat, der nach einem gewissen Zeitraum erledigt ist.597 Die reale Vielzahl der öffentlich-rechtlich Beauftragten hat sich indes von diesem Begriffsverständnis weit entfernt. Stattdessen gibt es bereits einige Beauftragte, die eine institutionelle Bestandsgarantie für sich reklamieren.598

Vgl. K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1301). Krit. zu den häufig sehr allgemein gehaltenen Anforderungsprofilen von Beauftragtenstellen M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (339). 593 Vgl. auch hierzu M. G. W. Staak, a. a. O., S. 339 f. 594 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 153; ders., DÖV 1986, 363 (367 f.). 595 Unten IV. 596 Oben § 2 III 2. 597 Siehe für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages unten § 9 IV 5 und für den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit unten § 10 IV 2. 591 592

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

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a) Abgrenzung zwischen Zeit- und Daueraufgaben Soll der temporäre Charakter der Aufgabenstellung ein Grund für die Berufung eines Beauftragten sein, stellt sich zunächst die Frage, bis zu welchem Zeitraum eine Aufgabe als vorübergehende angesehen werden kann. In der Verwaltungsorganisation und Personalwirtschaft zieht man diese Grenze üblicherweise bei fünf Jahren: Aufgaben, für deren Erledigung ein Zeitraum von mehr als fünf Jahren erforderlich ist, gelten als dauerhafte Aufgaben, für deren Wahrnehmung eine Stelle einzurichten ist.599

b) Drei Kategorien von Beauftragten unter zeitlichem Gesichtspunkt Unter Zugrundelegung eines großzügigeren Zeitrahmens lässt sich die oben vorgenommene Zweiteilung in Zeitbeauftragte und Dauerbeauftragte600 folgendermaßen weiter verfeinern: aa) Beauftragte mit Zeitauftrag (echte Zeitbeauftragte) Zum einen gibt es Beauftragte, die vorübergehend anfallende Aufgaben wahrnehmen und bei denen entweder bereits bei der Errichtung eine Befristung (ggf. mit Verlängerungsoption) ausdrücklich vorgesehen wurde oder bei denen mit einer Auflösung des Beauftragtenamtes in absehbarer Zeit zu rechnen ist. Diese Beauftragten können als Projektbeauftragte oder echte Zeitbeauftragte bezeichnet werden. Zwar gibt es Beispiele für Beauftragtenämter, die bereits bei der Errichtung befristet wurden,601 zwischenzeitlich aufgelöst wurden602 oder bei denen eine AufVgl. die Regelung Ziff. 3.2 AV zu § 17 LHO Bln. Oben § 3 VII. 600 So war der Bundesbeauftragte für den Steinkohlenbergbau und die Steinkohlenbergbaugebiete eine selbständige Bundesoberbehörde i. S. d. Art. 87 Abs. 3 GG im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft, die – entsprechend der Geltungsdauer des Gesetzes – gemäß § 44 des Gesetzes zur Anpassung und Gesundung des deutschen Steinkohlenbergbaus und der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete vom 15. Mai 1968 (BGBl. I S. 365) befristet bis 31. Dezember 1977 errichtet wurde. Der sog. „Kohlebeauftragte“ sollte darauf hinwirken, dass die Bergbauunternehmen ihre Produktionskapazität auf die Absatzmöglichkeiten des deutschen Steinkohlenbergbaus ausrichten und die Steinkohlenbergwerke mit der nachhaltig stärksten Ertragskraft ihre Produktionskapazität ausnutzen können (F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [409 f.]). – Für die Befristung von Beauftragtenämtern plädieren G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 10 III 4 (S. 161) und Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (30). 601 Folgende Beauftragtenämter gibt es heute nicht mehr, wobei die entsprechenden Aufgaben allerdings teilweise in anderen Organisationseinheiten wahrgenommen werden: – Aus dem im Oktober 1950 geschaffenen Amt des Beauftragten des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen (sog. Amt Blank) ist letztlich das Bundesministerium für Verteidigung hervorgegangen (unten § 7 IV 1). 598 599

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

lösung zu erwarten ist603. Grundsätzlich erfordert die Abschaffung einer Organisationseinheit jedoch einen ungleich höheren Kraftakt als ihre Neugründung. Dementsprechend kommt es nur in seltenen Fällen zur ersatzlosen Auflösung eines einmal geschaffenen Beauftragtenamtes. 604 Als Zeitbeauftragte sind letztlich auch der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR605 und alle weiteren im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung berufenen Beauftragten606 anzusehen, obwohl diese teilweise bereits über einen sehr langen Zeitraum tätig sind.

– Im Januar 1970 wurde beim Bundeskanzler ein Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten des Naturschutzes bestellt (Bull. BReg. Nr. 1 vom 6. Januar 1970, S. 8). Nachdem der Beauftragte sein Amt niedergelegt hatte, wurde statt des Beauftragten im Juli 1973 beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ein Beirat für Naturschutz und Landschaftspflege eingerichtet (Erlass vom 9. Juli 1973, BAnz. Nr. 128 vom 13. Juli 1973; siehe auch F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [418 f.]). – Das Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge bestand von 1965 bis 2004 (unten § 11 V). – Walter Kolbow, parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesministerium der Verteidigung, fungierte vom April bis Dezember 1999 als Beauftragter der Bundesregierung für die Koordinierung deutscher Hilfsmaßnahmen in Mazedonien und Albanien. – Die Tätigkeit von Hans Koschnick als Beauftragter der Bundesregierung für Flüchtlingsrückführung, Wiedereingliederung und den rückkehrbegleitenden Wiederaufbau in Bosnien und Herzegowina ist ebenfalls abgeschlossen (Berliner Morgenpost vom 23. Juli 1999; Presseerklärung der Bundesregierung vom 22. September 2005). – Dr. Otto Graf Lambsdorff war von Februar 1999 bis August 2002 als Beauftragter des Bundeskanzlers für die „Stiftungsinitiative deutscher Unternehmen: Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“ tätig (Presseerklärung des Bundeskanzleramtes vom 12. August 2002). – Birgit Breuel übte eine koordinierende Tätigkeit aus als Beauftragte der Bundesregierung für die Weltausstellung 2000. – Nach dem Ausscheiden der ersten ehrenamtlichen Verbraucherschutzbeauftragten bei der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz zum 31. Dezember 2003 wurde „auf Grund der Haushaltssituation“ keine neue Verbraucherschutzbeauftragte ernannt (so die Pressemeldung der Landesregierung vom 22. September 2003). – In den Ländern Berlin und Hamburg, die auffallend viele Beauftragte beschäftigen, wurden ebenfalls einige Beauftragtenämter wieder abgeschafft (unten vor § 14). – Weitere aufgelöste Beauftragtenämter sind nachgewiesen bei H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 310 f. 602 So etwa beim Amt des Beauftragten der Bundesregierung für den Berlin-Umzug und den Bonn-Ausgleich. 603 So auch die Beobachtung von St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905): „Beauftragte werden nur neu geschaffen, meist aber nicht wieder abgeschafft.“ 604 Unten § 12 IV 2. 605 Unten § 7 IV 3.

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bb) Beauftragte mit Dauerauftrag (echte Dauerbeauftragte) Zum anderen gibt es echte Dauerbeauftragte, die auf unbestimmte Zeit anfallende Aufgaben wahrnehmen und dementsprechend als Dauerorgane eingerichtet sind. Tatsächlich dürften die meisten Beauftragten einen dauerhaften Auftrag haben.607 So können beispielsweise der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages und die verschiedenen Datenschutzbeauftragten in eine sichere Zukunft blicken, wenngleich ihnen keine institutionelle Bestandsgarantie zukommt.608 cc) Zum Dauerorgan tendierende Zeitbeauftragte (unechte Zeitbeauftragte) Zwischen den Zeit- und Dauerbeauftragten steht eine dritte Gruppe von Beauftragten, die zunächst mit einer temporären Aufgabe betraut wurde, aber strukturelle Tendenzen zu einem Dauerorgan aufweist. Diese dritte, unter Kontrollgesichtspunkten problematische Gruppe von Beauftragten soll hier als unechte Zeitbeauftragte bezeichnet werden. Zu dieser Kategorie von Beauftragten lassen sich insbesondere die Beauftragten mit Schutz- oder Integrationsauftrag zählen,609 deren Aufgabe letztlich darin besteht, sich selbst überflüssig zu machen.610 Abgesehen vom dafür erforderlichen Zeitrahmen ist es theoretisch denkbar, dass die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen in der Bundesrepublik eines Tages dergestalt sein werden, dass etwa die Gleichstellung von Mann und Frau als verwirklicht angesehen oder die Integration auch neu hinzuziehender Ausländer problemlos bewältigt werden kann. Selbst wenn dieser Fall eintreten sollte und der ursprüngliche Auftrag der Frauen- und Ausländerbeauftragten damit als erledigt anzusehen wäre, ist aber kaum mit der Auflösung dieser Beauftragtenämter zu rechnen. Vielmehr dürfte in diesem Fall das Phänomen zu beobachten sein, dass Behörden, deren Aufgabenbestand gefährdet ist, sich neue Aufgaben suchen oder durch eine Verlagerung der Aufgabenwahrnehmung die eigene Fortexistenz sichern. Ansätze hierfür sind bei den Frauen- und Ausländerbeauftragten deutlich zu erkennen. So werden die eigenen Erfolge in der Gleichstellungs- und Integrationspolitik klein geredet; die Integration wird apodiktisch zur Daueraufgabe erklärt, obwohl die bloße Existenz eines speziellen Integrationsbeauftragten ein beredtes Zeichen der Desintegration der entsprechenden Bevölkerungsgruppe ist.611 606 Fuchs ist bereits 1985 zu dem Ergebnis gelangt, dass die meisten Beauftragten als Dauerorgane eingerichtet sind und „der den Beauftragten gemeinhin attestierte Provisoriumscharakter in der Verwaltungspraxis durchaus keine Bestätigung (findet)“ („Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 156). 607 Unten § 9 IV 5 bzw. § 10 IV 2. 608 Oben § 3 VI 2 und 3. 609 Siehe etwa M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (338: „Die Gleichstellungsbeauftragte ist die erfolgreichste, die sich am schnellsten überflüssig macht“). 610 Unten § 11 IV 2 und § 17 IV 2.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

Der britische Historiker und Publizist Cyril Northcote Parkinson hat das Phänomen eines wachsenden Verwaltungsapparats trotz rückläufiger Aufgaben am Beispiel der Marine des Königreiches beobachtet: Während die Anzahl der Kriegsschiffe nach dem Ersten Weltkrieg um 70 Prozent abnahm, stieg die Zahl der Beamten in der Admiralität um 80 Prozent an. Die Erkenntnis, dass ein Personalkörper unabhängig vom Aufgabenbestand beständig wächst, hat als Parkinsons Gesetz Eingang in die Bürokratietheorie gefunden.612 Nicht nur in der öffentlichen Verwaltung, sondern auch in privatwirtschaftlichen Unternehmen führt ein Zuwachs an Aufgaben, Kompetenzen, Finanzmitteln und Personal zu mehr Macht und Prestige. Die Forderung, nach der Beauftragte sich selbst überflüssig machen sollen, steht dem diametral gegenüber. Es ist daher nicht verwunderlich, dass statt des behaupteten Provisoriumscharakters von Beauftragteneinrichtungen tatsächlich eine Tendenz zum Amt, eine „Entwicklung vom Auftrag zum Amt“613 festzustellen ist und „die Dienststelle des Beauftragten . . . zu einer Behörde (wird) wie jede andere“614. Diese Entwicklung ist unter Kontrollgesichtspunkten insofern problematisch, als sie sich in der Regel schleichend vollzieht und ohne Zutun des Auftraggebers. Die Herrschaft über Art und Umfang der Aufgabenstellung von Beauftragten muss jedoch beim Kreationsorgan verbleiben und darf nicht auf den Beauftragten selbst übergehen. Jeglicher Verselbständigungstendenz von Beauftragten muss deshalb entgegengewirkt werden.615 c) Berücksichtigung der zeitlichen Dimension einer Aufgabe im Rahmen der Aufbauorganisation Die organisatorische Bewältigung temporär anfallender Aufgaben ist für die öffentliche Verwaltung eine vertraute Aufgabenstellung. So ist der Verwaltungslehre auch die Projektorganisation geläufig,616 ohne dass mit dem Beauftragten die Schaffung einer eigenständigen Rechtsfigur erforderlich wäre. Grundsätzlich sind auch die herkömmlichen Organisationseinheiten für die Wahrnehmung von Zeitaufgaben geeignet. Wegen der oben dargestellten Verselbständigungstendenz, die nicht nur bei Zeitbeauftragten, sondern bei sämtlichen Zeitorganen zu beobachten ist, erscheint es wichtig, den temporären Charakter der Organisation von Anfang an zu betonen und einer strukturellen Verfestigung entgegenzuwirken. Ein Instru611 C. N. Parkinson, Parkinsons Gesetz und andere Studien über die Verwaltung, 2001, S. 17 ff. E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 196 ff., hält die Beauftragten zwar für ein grundsätzlich geeignetes Mittel zur Bekämpfung des „Parkinson-Syndroms“, weist jedoch auch auf die Tendenz zur Bürokratisierung von Beauftragten hin; zu diesem Dilemma unten III 4. 612 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (336). 613 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 614 Unten § 6 VIII. 615 Siehe nur M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 97 f.

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ment, um eine schleichende Stabilisierung zu verhindern, besteht darin, bereits bei der Errichtung einer entsprechenden Organisationseinheit ihre Auflösung zu einem bestimmten späteren Zeitpunkt vorzusehen.617

II. Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung Nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis ist das Fehlen einer Fachaufsicht ein notwendiges Merkmal des öffentlich-rechtlichen Beauftragten. Dementsprechend wird die Notwendigkeit einer unabhängigen Aufgabenwahrnehmung auch als ein Grund für die Schaffung von Beauftragten angeführt. 1. Notwendigkeit der unabhängigen Wahrnehmung von Beauftragtenaufgaben Dass Beauftragte unabhängig sein müssen, um ihre Aufgaben sinnvoll erledigen zu können, leuchtet im Fall von Kontrollbeauftragten618 unmittelbar ein. Die Möglichkeit des Kontrollierten, durch Weisungen Einfluss auf das Kontrollorgan zu nehmen, würde eine wirksame Kontrolle unmöglich machen.619 Hier besteht eine Parallele zwischen der Kontrolle durch öffentlich-rechtliche Beauftragte und der Kontrolle durch Verwaltungsgerichte, wenngleich die Unabhängigkeit von Beauftragten deshalb nicht zwangsläufig der richterlichen Unabhängigkeit entsprechen muss.620 Auch soweit Beauftragte Beratungsfunktionen wahrnehmen und als spezielle Petitionsinstanz fungieren,621 besteht die Notwendigkeit einer unabhängigen Aufgabenwahrnehmung. Es dürfte jedoch zu weit gehen, allein wegen der „Besonderheit“ der Aufgabenstellung von öffentlich-rechtlichen Beauftragten622 deren generelle Unabhängigkeit zu fordern.

616 Dementsprechend plädieren G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 10 III 4 (S. 161) und Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (30) für eine befristete Bestellung von Beauftragten. Siehe auch A. Beckmann, Die Verwaltung Band 31 (1998), S. 167 (169), zur ursprünglich befristeten Einrichtung der österreichischen Volksanwaltschaft (unten § 8 II). Beispiele für befristete Beauftragtenämter sind oben in Fn. 601 nachgewiesen. 617 Oben § 3 VI 1. 618 Vgl. S. Simitis, NJW 1971, 673 (681) zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz (hier unten § 10). 619 So aber G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (932) und Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (638) betr. den Bundesbeauftragten für den Datenschutz (siehe näher unten § 10 III, Fn. 233). 620 Oben § 2 I 2 h aa und cc. 621 Zur Unschärfe der Begriffe „Öffentliche Aufgabe“ und „besondere öffentliche Aufgabe“ oben § 2 I 2 g.

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2. Sicherstellung von Unabhängigkeit durch Verfahren und Organisation Unabhängig sind nicht bestimmte Organisationsfiguren kraft ihrer Rechtsform; bestimmte Organisationseinheiten genießen Unabhängigkeit von anderen Einheiten, weil ihr Verhältnis zu diesen entsprechend ausgestaltet ist. Allein die Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit als „Beauftragter“ sorgt insofern nicht für deren Unabhängigkeit. Die Unabhängigkeit von Beauftragten wird vielmehr durch folgende Rahmenbedingungen gewährleistet: – das Fehlen einer Fachaufsicht;623 – die organisatorische Verselbständigung bzw. Nicht-Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger;624 – die Zuweisung eigener Ressourcen, das heißt die alleinige Verfügungsgewalt über ein bestimmtes Budget und einen Personalkörper; – die Möglichkeit einer vorzeitigen Abberufung (vor Ablauf der Amtszeit) nur unter besonderen Voraussetzungen,625 beispielsweise in Form eines gegenüber dem Wahlquorum erhöhten Abwahlquorums.626

Diese organisatorischen und verfahrensmäßigen Vorkehrungen zur Sicherstellung von Unabhängigkeit sind durchaus auch von anderen, herkömmlichen Organisationsfiguren geläufig. Insofern bedarf es hierfür nicht der Schaffung einer neuen Rechtsfigur.627 III. Wunsch nach „unbürokratischer“ Aufgabenwahrnehmung Die Berufung eines Beauftragten ist häufig Ausdruck eines mehr oder weniger deutlich artikulierten Misstrauens in die Effizienz herkömmlicher öffentlich-rechtOben § 2 I 2 e. Oben § 4 III 2. 624 Vgl. H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 170: „Die Abhängigkeit der Beauftragten vom Parlament wird rein äußerlich am stärksten davon bestimmt, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen sie vorzeitig entlassen werden können. Eine noch so lange und von der Legislaturperiode des Parlaments unabhängige reguläre Amtszeit kann sich nicht auswirken, wenn der Beauftragte jederzeit abberufen werden kann.“ 625 So werden beispielsweise einige Landesbeauftragte für den Datenschutz mit der Mehrheit des jeweiligen Landtages gewählt, während für ihre Abwahl eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist, siehe näher unten § 10 I 3 (Fn. 217). 626 Vgl. zu den Gründen für die Einsetzung von Staatsbeauftragten bereits F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426): „Der Wunsch allein, für die Aufgabenerfüllung mehr Freiraum zu Initiative und zu tatkräftigem Handeln nach eigenem Ermessen zu geben, genügt nicht. Soweit es nur geht, ist solcher Freiraum dem ganzen öffentlichen Dienst zu gewähren. Das klassische Vorbild des preußischen Landrats, der schöpferische Verwaltung, Initiative und zugleich loyale Einstellung sowohl gegenüber der Regierung als auch gegenüber seinem Kreis verkörperte, sollte nicht vergessen werden.“ 622 623

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licher Organisationseinheiten. Diese begegnen aufgrund eigener Erfahrungen oder sorgsam gepflegter Vorurteile allseits einem diffusen Unbehagen. Man traut ihnen allenfalls eine stur an formalen Vorgaben orientierte Erledigung routinierter Arbeitsabläufe zu; keinesfalls aber eine „flexible“, an den Belangen der jeweiligen Zielgruppe orientierte Arbeitsweise. Der Beauftragte soll dagegen für eine „unbürokratische“ Aufgabenwahrnehmung ohne einen schwerfälligen Behördenapparat sorgen.

1. Die bürokratische Ordnung nach Max Weber Der Begriff „Bürokratie“ wird vor allem mit dem Volkswirtschaftler und Soziologen Max Weber (1864 – 1920) in Verbindung gebracht, nach dem sich die bürokratische Ordnung der öffentlichen Verwaltung insbesondere durch folgende Merkmale auszeichnet: – Arbeitsteilung: die feste Abgrenzung von fachlichen Zuständigkeiten und Befugnissen; – Amtshierarchie: die auf den Zuständigkeits- und Befugnisregelungen aufbauende vertikale und horizontale Behördenorganisation; in den Behörden ergänzt durch eine vertikale und horizontale Hierarchie von einzelnen Ämtern; – monistische Behörden- und Amtsverfassung: das Prinzip des Einzelbeamten; – Fachqualifikation: das Prinzip der fachlich ausgewählten und ausgebildeten Beamten; – Amtsdisziplin: das Prinzip der fachlichen und persönlichen Kontrolle der Beamten; – Schriftlichkeit der Kommunikation: das Prinzip der Aktenmäßigkeit; – Formalisierung: die Regelgebundenheit der Amtsführung und der errichteten Organisation; – sowie schließlich: Hauptamtlichkeit, Trennung von Amt und Person, Unpersönlichkeit der Amtsführung.628

Soweit Weber die Bürokratie als Idealtypus beschreibt, stellt dies allerdings eine historische Betrachtung dar und keine Empfehlung für die Zukunft.629 Der entscheidende Grund für das Vordringen der bürokratischen Organisation war nach Weber „ihre rein technische Überlegenheit über jede andere Form“.630 Der wesent627 M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Aufl. 1972, S. 126 f., 551 ff. Siehe zum Bürokratiemodell Max Webers auch T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (121); G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 66 ff.; B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 58, 555; K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 III 3 a (S. 760). 628 B. Becker, a. a. O., S. 59. 629 Zit. bei B. Becker, ebda.

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liche Vorteil der bürokratischen Ordnung lag in ihrer Berechenbarkeit, die wiederum auf die Regelgebundenheit und die fachliche Kompetenz des Verwaltungspersonals zurückzuführen war.631 Kritik an der Verwaltung wurde schon in der Weimarer Republik laut.632 Heute gilt das klassische Bürokratiemodell insofern als veraltet, als es für den Übergang von feudalistischen zu demokratischen Verwaltungen konzipiert wurde.633 Andererseits wird darauf verwiesen, dass es „bislang keine ernst zu nehmende Alternative zur Bürokratie“ gibt.634 Soweit die oben dargestellten Bürokratiekriterien Bestandteil des grundgesetzlichen Rechtsstaatsprinzips geworden sind, steht ihre Unverzichtbarkeit ohnehin außer Frage. 2. Heutiges Verständnis von Bürokratie – Zur Überwindung „bürokratischer Strukturen“ durch die so genannte Verwaltungsreform Die Begriffe „Bürokratie“, „bürokratisch“, oder gar „Bürokratismus“ sind heute in hohem Maße negativ belegt. Das bürokratische Verwaltungsmodell gilt allgemein „als überholt“.635 Man denkt an staubige Amtsstuben, träge Beamte, schwerfällige Hierarchien. Im Einzelnen werden mit dem Begriff „Bürokratie“ heute folgende Assoziationen verbunden:636 – langwierige Entscheidungsprozesse; – komplizierte Verfahren; – schwer zu durchschauende Zuständigkeitsregelungen; – unübersichtlicher Behördenaufbau; 630 T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (122 f.); R. Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 4. Aufl. 1997, S. 111. 631 Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 12. Zu früheren Ansätzen einer Bürokratiekritik H. P. Bull, Die Verwaltung Band 38 (2005), S. 285 f. 632 H. Reinermann, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, 1994, S. 2. 633 T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (144). 634 Siehe beispielsweise nur Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 11. 635 Vgl. bereits BMI (Hrsg.), Sachverständigenanhörung zu Ursachen einer Bürokratisierung in der öffentlichen Verwaltung sowie zu ausgewählten Vorhaben zur Verbesserung des Verhältnisses von Bürger und Verwaltung am 19. und 20. Juni 1980 in Bonn, Teile A bis C, 1980, passim. Das negative Bild der Bürokratie wird besonders von H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, strapaziert, bei dem die Rede ist von „einer herkömmlich autoritativ-bürokratischen Behördenorganisation“ (S. 7), „einer komplexen Verwaltung mit undurchsichtigen Instanzenzügen und Behördenwegen“ (S. 33), „Defiziten der überkommenen Kontrollinstanzen“ (S. 37), einem „autoritativen Duktus der bürokratischen Verwaltungsorganisationen“ (S. 139) oder dem „Problem der bürokratischen Deformation der Aufgabenbewältigung“ (S. 141). Siehe zu den Begriffsassoziationen auch M. Fuchs, DÖV 1986, 363 (369, re. Sp. oben).

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– starres Festhalten an Regularien; – überflüssige Regulierungen; – übertriebener Formalismus; – willkürliche, nicht nachzuvollziehende Entscheidungen; – unverständliche Bescheide; – anonyme, unpersönliche Amtsträger; – Tendenz der Behörden zur Beschäftigung mit sich selbst.637

Politiker und Verwaltungsspitzenkräfte haben dieses herrschende Bürokratieverständnis ebenso wie die Bürger verinnerlicht. Vielfach lösen bereits Begriffe wie „Behörde“ oder „Amt“ Aversionen und reflexhafte Abwehrreaktionen aus. Angesichts dieses schlechten Ansehens der öffentlichen Verwaltung verfolgt die so genannte Verwaltungsreform638 unter anderem das Ziel, „bürokratische Strukturen“ zu überwinden, wobei sie – da es sich aufgrund der Aufgabenqualität gerade nicht um eine projektmäßig zu organisierende Reform, sondern um eine Daueraufgabe639 handelt640 – ihrerseits eine Tendenz zur Bürokratisierung aufweist.641 Bei diesem Kampf gegen die Bürokratie kommen ebenfalls Beauftragte zum Einsatz.642 Der Gegenentwurf zu einer bürokratischen Verwaltung wird mit Schlagworten wie „bürgernah“, „flexibel“, „transparent“ und „innovativ“ umrissen. Verkürzt auf einen Nenner gebracht lautet die Forderung: Behörden mögen sich als serviceorientierte „Dienstleistungsunternehmen“ für die Bürger verstehen; Managementmethoden sollen auf die öffentliche Verwaltung übertragen werden. Darauf zielt das seit den 1990er Jahren verfolgte New Public Management bzw.

636 Speziell zu Parkinsons Gesetz, nach dem Behörden auch bei abnehmendem Aufgabenbestand wachsen, oben I 6 b cc. 637 Zur Mehrdeutigkeit der Begriffe Verwaltungsreform und Verwaltungsmodernisierung Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 181 ff. 638 Zur Abgrenzung zwischen temporären und ständigen Aufgaben oben § 3 VII. 639 Die Verwaltungsgeschichte ist dementsprechend eine Geschichte der Verwaltungsreform, M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 1; Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 30 ff.; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, vor § 5 Rdnr. 1 (S. 91 f.); G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 4 III (S. 33 f.); Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469 („unrühmliche Geschichte der Verwaltungsreform“). Siehe auch Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 183: „Historisch gesehen hat es schon viele Verwaltungsreformen gegeben. Sie waren als Kampagne mit definiertem Ende konzipiert. Die anhaltenden dynamischen Umweltveränderungen zwingen, sich mit dem Gedanken vertraut zu machen, dass Reformen zu ständigen Verbesserungsprozessen werden.“ 640 Unten 4. 641 Zum Beispiel der baden-württembergische Landesbeauftragte für Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau (Ombudsmann) oder der (mittlerweile wieder abberufene) Berliner Beauftragte des Senats für die Gesamtsteuerung der Verwaltungsmodernisierung.

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das Neue Steuerungsmodell.643 Leider wird die wichtige Diskussion über die Modernisierung der Verwaltung und die Zukunft des öffentlichen Dienstes allzu oft von solchen plakativen Worthülsen ohne inhaltliche Substanz und ideologischen Auseinandersetzungen dominiert.644 Die Bürokratiediskussion ist zu einem großen Teil „schlicht Meinungsmache“.645 3. Inwiefern agieren Beauftragte „unbürokratisch“? – Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“ Die Beauftragten reihen sich mühelos in diese Diskussion ein und bieten in diesem Zusammenhang Anlass für die eine oder andere polemische Spitze: So mag die im Grundgesetz als einer der tragenden Pfeiler der Rechtsordnung verankerte Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) vor dem Hintergrund einer vermeintlich modernen Vorstellung von einer bürokratiefreien Verwaltung gelegentlich hinderlich sein. Eine „unbürokratische“ Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte darf jedoch nicht mit „ungesetzlichem“ oder „rechtswidrigem“ Verwaltungshandeln verwechselt werden. Der seinen Schützlingen „unbürokratisch“ helfende Beauftragte darf keinesfalls außer- oder gar ungesetzlich agieren, indem er beispielsweise (finanzielle) Leistungen gewährt, ohne die rechtlichen Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen. Das hieße, den Servicegedanken deutlich überzustrapazieren. Anders ausgedrückt: „bürokratiefrei“ heißt nicht „rechtsfrei“. Dieser Umstand ist offenkundig nicht so selbstverständlich, dass Fuchs646 – und ihm folgend auch Lecheler647 und Arndt648 – bei der Darstellung der Gründe für 642 T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (133 ff.); Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 163 f.; G. di Luzio, Verwaltungsreform und Reorganisation der Geschlechterbeziehungen, 2002, S. 173 ff.; G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 14 V (S. 260 ff.); M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 133 f. Siehe jedoch auch Bals / Hack, a. a. O., die zugleich darauf hinweisen, dass eine grundlegende Verwaltungsreform sich nicht auf die Einführung von betriebswirtschaftlichen Instrumenten beschränken darf. 643 Ein Beispiel hierfür ist die Diskussion, ob der Staat seine Bürger als „Kunden“ einer von ihm erbrachten „Dienstleistung“ betrachten sollte, dazu Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 126, 154. Das Bild vom Bürger (oder Einwohner) als „Kunden“ ist insofern schief, als es eine Wahl des Abnehmers über die von ihm ausgesuchten Produkte oder die ihm gegenüber erbrachten Dienstleistungen impliziert. Der Bürger ist aber in der Regel gesetzlich verpflichtet, staatliche Leistungen entgegenzunehmen, sei es die Ausstellung eines Personalausweises, das Abschleppen seines verkehrswidrig abgestellten Fahrzeugs oder der gerichtlich angeordnete Freiheitsentzug. 644 H. P. Bull, VM 2005, 228. Zu den zu differenzierenden Ansätzen der Bürokratiekritik ders., Die Verwaltung Band 38 (2005), S. 285 (286 f.). 645 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 210, 221, 232. 646 Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404 (405). Ebenso ders., in: Lorenz-von-SteinInstitut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (20).

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die Beliebtheit des Beauftragten auf diese ausdrückliche Klarstellung verzichtet hätten. Auch andere betonen die Rechtsgebundenheit von Beauftragten.649 Tatsächlich ist der Beauftragte der Gefahr ausgesetzt, aus falsch verstandener Loyalität gegenüber seiner Zielgruppe im Zweifelsfall auch jenseits des rechtlich Möglichen zu ihren Gunsten zu entscheiden. Vom Beauftragten wird nämlich – mehr oder weniger unausgesprochen650 – verlangt, er möge kein anonymer, neutraler Vertreter des Staates, sondern „Anwalt“ und persönlicher Fürsprecher einer bestimmten Bevölkerungsgruppe sein. Je mehr der Beauftragte sich mit deren Belangen und Interessen persönlich identifiziert, umso größer ist die Gefahr, dass er in entsprechende Konfliktsituationen gerät. Das Problem relativiert sich zwar insofern, als dem Beauftragten regelmäßig keine hoheitlichen Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zustehen. Auch die nur schlicht hoheitlich agierenden Verwaltungsträger müssen jedoch grundsätzlich Neutralität wahren. Als „kraft Auftrag“ befangener Amtswalter ist der Beauftragte ein Fremdkörper unter den dem Allgemeinwohl verpflichteten Amtswaltern.651 Wenn also die Rede davon ist, Beauftragte agierten „unbürokratisch“, kann damit keine Unterstützung der betroffenen Zielgruppe jenseits des rechtlich Möglichen und außerhalb jeder Zuständigkeit652 gemeint sein. Die Vorstellung eines „unbürokratischen“ Handelns kann vielmehr nur auf eine persönliche, schnelle, direkte und unkomplizierte Hilfeleistung durch den Beauftragten abzielen. 4. Das Dilemma: Die Bürokratisierung der Beauftragten und der Verwaltungsreform – Die zwangsläufige Ent-Täuschung Legt man die oben dargestellten Kriterien zugrunde, die Bürokratie im positiven wie im negativen Sinn beschreiben, werden Beauftragte, die eine Vielzahl von Vorgängen und Eingaben zu bewältigen haben und deren Organisation eine entsprechende Größe erreicht, unweigerlich ihrerseits zu neuen bürokratischen Einheiten. „Denn es ist stets derselbe Mund, der Klage führt über die wachsende Bürokratie RuP 1987, 32 (34 / 35). So etwa F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (425: „An die Gesetze sind alle Staatsbeauftragte gebunden.“) und K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1300: „Aus ihm [dem Rechtsstaatsprinzip] folgt die Gesetzesunterworfenheit auch des Parlamentsbeauftragten. Er kann nicht einem ,weisen Kadi‘ gleich contra oder praeter legem Lösungen eines Einzelfalles anstreben oder empfehlen, auch wenn solche Lösungen ihm gerecht erscheinen.“). 649 Zum Problem des oft nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit definierten Auftrags von Beauftragten siehe M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (338). 650 Dazu unten § 6 IV. 651 Vgl. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 386, der als deutliche Grenze für den Einsatz „ ,unbürokratischer Beauftragter‘“ festhält: „Diese dürfen gerade nicht ,schnell und unbürokratisch‘ in fremde Zuständigkeiten eingreifen, sondern sind, wie jedes verwaltungsrechtliche Subjekt, gehalten, von Amts wegen ihre Zuständigkeit zu prüfen und bei Unzuständigkeit die Angelegenheit an das zuständige Organ abzugeben.“ Zur Zuständigkeitszersplitterung durch Beauftragte unten § 6 I. 647 648

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und dabei gleichzeitig nach der regelnden Zentrale ruft . . .“.653 „Der moderne Mensch braucht das Büro, an das er sich wenden kann.“654 Korrespondierend zur „Entwicklung vom Auftrag zum Amt“655 ist daher eine „Tendenz zur ,Bürokratisierung‘ von Beauftragten“656 festzustellen. Aus der Sicht der betroffenen Zielgruppe wird das „Anti-Bürokratie-Argument“, das für den Beauftragten angeführt wurde, ad absurdum geführt. Der ins Gegenteil verkehrte „Anti-Bürokratie-Bonus“ ist jedoch nur eines von mehreren Versprechen, die Beauftragte (erkennbar!) nicht erfüllen können. Beauftragte befinden sich in der paradoxen Lage, dass sie zum Abbau von Verwaltungsverdrossenheit beitragen sollen,657 tatsächlich aber (absehbar!) neue (auch eigene658) Unzufriedenheit bewirken, wenn – die Erwartung eines persönlichen Ansprechpartners wegen der Vielzahl von Fällen enttäuscht wird; – es auch dem Beauftragten nicht immer gelingt, komplizierte Sachverhalte jedem verständlich zu machen; – der Beauftragte mangels Weisungs- und Eingriffsbefugnissen gegenüber anderen öffentlichen Stellen das Anliegen des Hilfesuchenden nicht durchsetzen kann; – sich die Erkenntnis durchsetzt, dass auch der Beauftragte an Gesetz und Recht gebunden ist und dies nicht durch persönliche Fürsprache außer Kraft setzen kann; – auch der Beauftragte zur Prüfung eines Sachverhalts eine Vielzahl von Behörden und Stellen zur Stellungnahme auffordern muss, was zu langwierigen Verfahren führt; – erkennbar wird, dass der Beauftragte die Verwaltung eher komplizierter und unübersichtlicher als einfacher und „bürgernäher“ macht;

H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (438). H. Jacoby, Die Bürokratisierung der Welt, 1984, S. 11. Ebenso H. P. Bull, VM 2005, 228 (235), der zum Bürokratieabbau bemerkt: „Es bedürfte dazu auch eines Mentalitätswechsels bei den Bürgern als den Auftraggebern von Gesetzgebung und Verwaltung, nämlich eines entschiedenen Verzichts auf staatliche Regelung und Betreuung. Davon ist kaum etwas zu bemerken.“ 654 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (336). Dazu oben I 6 b cc. 655 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 191. 656 Zu diesem Motiv für die Schaffung von Beauftragten M. Fuchs, a. a. O., S. 193. 657 So wirft etwa A. von Mutius, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 7 (10) die Frage auf, ob Beauftragte nicht „nur wechselseitigen Frust (bewirken), nämlich den eigenen als Folge mangelnder Kompetenz und den bei den Amts- und Mandatsträgern, deren ,Kreise sie stören‘, und schließlich den bei den Bürgerinnen und Bürgern, deren Hoffnungen und Erwartungen sie nicht befriedigen können“. 652 653

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– der Beauftragte wegen der Vielzahl von Eingaben und Vorgängen gezwungen ist, organisatorische und verfahrensmäßige Regelungen zu treffen, die von den Betroffenen als „Bürokratie“ wahrgenommen werden; – auch beim Beauftragten der „behördliche Selbsterhaltungstrieb“ erwacht und Parkinsons Gesetz zum Tragen kommt;659 – kurzum: wenn die erste Euphorie verflogen, „die Dienststelle des Beauftragten . . . zu einer Behörde wie jede andere“660 geworden ist und alle Beteiligten erkannt haben, dass mit dem Beauftragten nichts substantiell Neues geschaffen wurde.661

Angesichts dieser Entwicklung ist abzusehen, dass die Organisationsform „Beauftragter“ innerhalb eines – unter organisationstheoretischen Gesichtspunkten – kurzen Zeitraumes als vermeintliches Wundermittel ihre Zauberkraft verliert, und zwar nicht nur wegen ihres inflationären Einsatzes, sondern auch weil alsbald offenbar wird, dass sie die gleichen strukturellen Mängel herkömmlicher Organisationsformen aufweist deretwegen ihr einst der Vorzug vor diesen eingeräumt wurde. Die oben dargestellte Entwicklung, nach der die Beauftragten tatsächlich für (noch) mehr Verwaltungsverdrossenheit und „Bürokratieunbehagen“ sorgen, ist nur auf den ersten Blick paradox: Bei näherer Betrachtung ist sie insofern logisch, als die Beauftragten nicht zur Beseitigung, sondern nur zur Verdeckung – und damit letztlich: zur Intensivierung – der eigentlichen, tiefer liegenden verwaltungsorganisatorischen Defizite, die zu ihrer Beliebtheit führen, beitragen.662 Anders ausgedrückt: „Die Einrichtung von Beauftragten ist keine Lösung, sondern Symptom einer Fehlentwicklung.“663 Dementsprechend ist auch die Enttäuschung, die der Einrichtung von Beauftragten früher oder später folgt, zwangsläufig und entspricht tatsächlich einer „EntTäuschung“. So war die Vorstellung vom Beauftragten, der das Problem, das zuvor eine Vielzahl von Behörden und Gerichtsinstanzen nicht zur Zufriedenheit des Betroffenen lösen konnten, „mal eben“ persönlich und „unbürokratisch“ in der Bürgersprechstunde regelt, selbstverständlich von Anfang an unrealistisch. Weil die Vorstellung aber so schön und verlockend ist, funktioniert diese „Täuschung“ scheinbar immer wieder, und zwar gegenüber allen drei Beteiligten: – Die betroffene Zielgruppe und die Interessenvertreter, die sich für die Berufung eines bestimmten Beauftragten eingesetzt haben, mögen angesichts der bisheriOben I 6 b cc. St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 660 Vgl. zu diesem „Enttäuschungspotential“ von Beauftragten auch O. Groschupf, Die Entwicklung der Verfassung und Verwaltung in Niedersachsen von 1956 bis 1979, JöR Band 28 n.F. (1979), S. 381 (413). 661 Unten § 6 III. 662 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 658 659

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gen Erfahrungen mit Beauftragten oder ähnlichen Einrichtungen noch am ehesten eine gesunde Skepsis verspüren und die Gefahr des „Feigenblattcharakters“ ahnen.664 – Der berufende Hoheitsträger als der Auftraggeber mag dagegen dem Wunschgedanken anhängen, es sei tatsächlich so einfach, die Probleme der Betroffenen zu lösen bzw. sie sich zumindest „vom Hals zu halten“665. – Der amtierende Beauftragte selbst mag sich schließlich geschmeichelt fühlen ob dessen, was ihm zugetraut wird, oder seinerseits der Hybris erliegen, er könnte die an ihn gestellten hohen Erwartungen666 auch nur ansatzweise erfüllen.

Eine ähnlich (auch hier: nur vermeintlich) paradoxe Entwicklung wie bei den Beauftragten ist bei der Verwaltungsreform zu beobachten. Diese ist angetreten, um „bürokratische Strukturen“ zu überwinden und hat mittlerweile selbst bürokratische Einheiten gebildet: Aus den Reform-Stäben und Projektgruppen sind (zumindest faktisch) längst Ämter, Abteilungen oder sonstige herkömmliche Organisationseinheiten geworden. Die Anwendung der im Rahmen der Verwaltungsreform entwickelten Instrumente, wie die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung667 sowie die Steuerung über Zielvereinbarungen,668 wird durch Erlass oder gar durch Gesetz669 angeordnet. Die Bürokratie wird mit ihren eigenen Mitteln bekämpft. So erzeugt selbst der Bürokratieabbau neue Bürokratie.670 Diese Institutionalisierung der Verwaltungsmodernisierung ist insofern folgerichtig, als die eigentliche Aufgabe der Reformer, namentlich die ständige Verbesserung der behördlichen Aufbau- und Ablauforganisation und ihre Anpassung an Unten § 6 VI. Vgl. die bereits zu Beginn der Untersuchung als neues Verwaltungsmotto formulierte Erkenntnis „Willst Du haben vor dem Bürger Ruh’, leg’ Dir ’nen Beauftragten zu!“ 665 Siehe etwa Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 31, nach denen „die Beauftragten als die ,Speerspitzen‘ gesellschaftlicher Veränderung gesehen (werden), die dazu beitragen sollen, Mängel der Verwaltung abzustellen“. 666 G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 708 ff.; Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 133 f.; Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 71 ff.; M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 128 f. 667 Bals / Hack, a. a. O., S. 187 ff.; Th. Weidmann, a. a. O., S. 78 f.; M. Miller, a. a. O., S. 130. 668 Siehe etwa das Vierte Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung (VerwaltungsreformGrundsätze-Gesetz) vom 3. November 2005 (GVBl. S. 686). Diese Kodifizierung der Leitprinzipien der Verwaltungsreform kann allerdings nicht unbedingt als „bisher einmaliger Vorgang“ angesehen werden (so aber G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 952). Gesetze zur Verwaltungsreform gab es tatsächlich bereits früher, zum Beispiel das Gesetz zur Erleichterung der Verwaltungsreform in den Ländern – Zuständigkeitslockerungsgesetz – vom 10. März 1970 (BGBl. I 685). 669 Vgl. H. P. Bull, VM 2005, 228 (229). 663 664

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neue Anforderungen, trotz aller neumodischer Begriffe671 eine nicht immer mit hinreichendem Nachdruck wahrgenommene, aber seit langem bekannte und ihrer Natur nach dauerhafte Aufgabe ist. Dementsprechend ist die Geschichte der Verwaltung im Wesentlichen eine Geschichte der Verwaltungsreform.672 Der Umstand, dass sich bürokratische Strukturen immer wieder durchsetzen, wird jedoch nicht als Zeichen ihrer Überlegenheit gewertet. Vielmehr gelten Bürokratisierungstendenzen, sobald sie auftreten, sogleich als überwindungsbedürftig, was zu fruchtlosen Kreisläufen führt, bis hin zu der Frage, ob Verwaltungen überhaupt reformierbar seien.673 Um den Teufelskreis aus Reformbemühungen und Restauration der herkömmlichen behördlichen Strukturen zu durchbrechen, ist daher eine wirklich moderne Bürokratiekritik vonnöten. 5. Zur Notwendigkeit einer modernen Bürokratiekritik: Neubestimmung der Vor- und Nachteile einer bürokratischen Aufgabenerledigung Seit den ersten Ansätzen zur Einführung des so genannten Neuen Steuerungsmodells674 Anfang der 1990er Jahre befindet sich die Verwaltung in einem zermürbenden und fruchtlosen Kampf gegen sich selbst. Dabei stehen sich zwei Lager gegenüber: Auf der einen Seite steht das Lager der Reformer, die – soweit sie nicht selbst längst resigniert haben – permanent weitere Reformbemühungen einklagen. Auf der anderen Seite steht das Lager derer, die eher den traditionellen Organisationsformen verhaftet sind und daher die Reformbemühungen mit offener Ablehnung oder zumindest großer Skepsis verfolgen.675 670 Etwa: Benchmarking, Bottom-up- / Top-down-Ansatz, Change-Management, Geschäftsprozessoptimierung, Ideenmanagement, Kontinuierlicher Verbesserungsprozess, Leitbild, Lernende Organisation, Verwaltungskultur. Zu diesen und weiteren Begriffen Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 115 ff. 671 M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 1. Vgl. hierzu auch BVerfGE 38, 231 (238 f.): „Kein Staat wird sich im Allgemeinen hinsichtlich seiner Behördenorganisation – und sei es auch nur punktuell – für die Zukunft binden, weil eine solche Bindung jeder Reform im Wege stünde, die staatlichen Einrichtungen aber, wie jeder Vernünftige weiß, immer wieder an die veränderten Verhältnisse und Bedürfnisse angepasst werden müssen.“ 672 Eine klare Antwort darauf liefern Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469 (470): „Die öffentliche Verwaltung erweist sich als reformresistent.“ Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 44 ff., gelangt zu folgendem Ergebnis: „Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Durchsetzung von Reformen eine reine Machtfrage ist, bei der die auf Reform dringenden Kräfte von vornherein mit dem Widerstand einer besonders kompetenten und durch überragenden Fachverstand ausgezeichneten Klasse von Betroffenen rechnen müssen, wobei die Machtverhältnisse hier sehr unklar sind.“ Wider das Vorurteil von der Reformunfähigkeit der Verwaltung B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 920. 673 Oben Fn. 643. 674 Vgl. den „Versuch einer Mitarbeitertypisierung“ von Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 13 f., die neben den Begeisterten und den Traditionalisten noch die

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Zwar wird in der (ver)öffentlich(t)en Meinung geradezu gebetsmühlenartig wiederholt, an der Notwendigkeit von Reformen bestünde überhaupt kein Zweifel. Das „Ob“ stehe insofern außer Frage; unterschiedliche Auffassungen bestünden nur über das „Wie“. Die Vertreter beider Lager können zudem jede weitere Diskussion abwürgen mit dem beliebten Hinweis, bislang habe die Verwaltungsreform nur oberflächliche, kosmetische Veränderungen bewirkt. Bevor die Verwaltungsreform nicht die von ihr selbst intendierten tief greifenden „Strukturveränderungen“676 in Angriff genommen habe, erübrige sich jede Überlegung über ihren weiteren Fortgang. Auch diese weit verbreitete Argumentationslinie kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass den einen bislang „zu wenig“ und den anderen bereits „zu viel“ reformiert worden ist. Dieser Konflikt und die darin zum Ausdruck kommende interne Bürokratiekrise677 kann nur gelöst werden, wenn nicht länger einseitig alles (vermeintlich) Moderne als fortschrittlich und begrüßenswert angesehen wird, während die herkömmliche Bürokratie pauschal als überholt und zu überwinden verdammt wird. Gerade die „Reformbewegung“, die längst keine projektmäßig organisierte „Bewegung“ mehr ist und nach ihrer Aufgabenqualität nie eine solche war, hat aufgrund ihrer eigenen Bürokratisierungstendenz die Überlegenheit der bürokratischen Organisation eindrucksvoll belegt. Die Reformer sind aus gutem Grund inzwischen selbst dazu übergegangen, die von ihnen lange inkriminierten Mittel wie Gesetze, Verordnungen, Erlasse und dienstaufsichtliche Arbeitsanweisungen zu nutzen, um ihre Ziele zu erreichen. Hätte die Verwaltungsreform sich von Anfang an678 die Nachdenklichen, die Strategen, die Macher und die Mitläufer unterscheiden. Die Behauptung, dass sich das Lager der eifrigen Reformer aus Betriebswirten rekrutiert, während die Juristen sich auf das Widerstandleisten konzentrieren (in diesem Sinne etwa Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 21, 120), ist ein weit verbreitetes Klischee. 675 Ein in diesem Zusammenhang besonders beliebter, weil nichts sagender Begriff, der eine Projektionsfläche für die unterschiedlichsten Vorstellungen bietet. So stellt W. Seibel, in: König / Siedentopf (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, 1997, S. 87 (90), beispielsweise fest, dass „die seit Beginn der 1990er Jahre neuerlich intensivierte Diskussion über die Zukunft des Öffentlichen Dienstes zu keiner durchgreifenden Strukturreform führen wird“. 676 Neben der Krise, die die Bürokratie gegenüber ihrem Abnehmer, sprich: dem Bürger, erlebt, handelt es sich also auch um eine interne Bürokratiekrise, weil die Bürokratie auch unter ihren eigenen Vertretern, sprich: den Verwaltungsangehörigen und insbesondere den Verwaltungsspitzenkräften und politischen Repräsentanten – an Rückhalt und Vertrauen verliert. Vgl. zum Machtkampf zwischen Politik und Verwaltung Th. Weidmann, a. a. O., S. 34 ff. 677 Bzw.: von Beginn der neuen „Welle“ an, die Anfang der 1990er Jahre mit der Diskussion um das Neue Steuerungsmodell einsetzte (oben Fn. 643). Da die gesamte Geschichte der Verwaltung eine Geschichte der Verwaltungsreform ist, kann eigentlich nicht von einem „Anfang“ der Verwaltungsreform die Rede sein (oben Fn. 640). Zu früheren Reformphasen, die sich in den 1960er und 1970er Jahren weniger auf eine „Entbürokratisierung“ als auf Gebiets- und Funktionalreformen konzentrierten, M. Miller, Vorstudien zur Organisation und

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überkommenen bürokratischen Instrumente und Methoden zu eigen gemacht, wäre sie möglicherweise von Anfang an auf deutlich mehr Akzeptanz gestoßen und hätte die – unbestreitbar vorhandenen – Mängel der Bürokratie frühzeitig mit ihren eigenen Mitteln bekämpfen können. Statt dessen wurden in den letzten Jahren und Jahrzehnten viel Kraft und Zeit mit ideologischen Glaubenskämpfen vertan. Es verwundert daher nicht, dass sich allgemeine Reformmüdigkeit breitmacht. Hier soll keinesfalls dem altbekannten Verwaltungsmotto „Das haben wir schon immer so gemacht“ das Wort geredet werden. Im Gegenteil: Gerade die allseits anerkannte Notwendigkeit von Reformen, die ernüchternde Bilanz des bisher Erreichten,679 der allgemein beklagte Stillstand und „Reformstau“ auch im öffentlichen Bereich,680 die „Bürokratieverdrossenheit“ von Bürgern wie Verwaltungsangehörigen erfordern ein Umdenken, weg von den bisherigen Lagerkämpfen, hin zu einem konstruktiven Dialog zwischen den „Reformern“ und den „Bewahrern“. Dabei ist anzuerkennen, dass das im Zusammenhang mit dem „Modernisierungswahn“ häufig diffamierte Beharrungsvermögen der Verwaltung und des Verwaltungsrechts681 einen guten Grund hat: Die Exekutive ist eine verlässliche Konstante auch in Zeiten politischer Umbrüche;682 eine stabile öffentliche Verwaltung ist ein Garant für rechtsstaatliche Verfahren.683 Dass Behörden sich allgemein nur zögerlich auf Veränderungen einlassen, sollte deshalb grundsätzlich nicht als Übel, Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 8 ff.; zu Reformbewegungen im 18. und 19. Jahrhundert ebda., S. 339 ff. 678 Siehe G. di Luzio, Verwaltungsreform und Reorganisation der Geschlechterbeziehungen, 2002, S. 173 f.: „Die Reichweite der aus dieser breiteren Reformdiskussion hervorgehenden Reformkonzepte und das Ausmaß ihrer Umsetzung lassen die gesamte Bewegung [gemeint ist: das seit den 1990er Jahren verfolgte New Public Management] im Vergleich mit den verwandten Reformen des öffentlichen Dienstes in anderen Ländern als organisatorisch und ideologisch wenig bedeutsam erscheinen.“ Ein geradezu vernichtendes Fazit ziehen Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469: „Verwaltungsreformen werden seit Jahrzehnten ergebnislos diskutiert.“ 679 K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 135 V 8 (S. 2162 f.); M. G. Schmidt, in: H. H. von Arnim (Hrsg.), Adäquate Institutionen: Voraussetzungen für „gute“ und bürgernahe Politik?, 1999, S. 41 ff.; Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469 (470); Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 174. 680 Vgl. das berühmte Zitat von Otto Mayer „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“ (dazu H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2004, § 2 Rdnr. 3 [S. 14]). 681 Das in der vorigen Fn. wiedergegebene Zitat von Otto Mayer lässt sich daher folgendermaßen auf die das Verfassungs- bzw. Verwaltungsrecht repräsentierenden Institutionen übertragen: „Minister kommen und gehen; die Verwaltung bleibt.“ 682 Zum Sinn der Trennung zwischen politischer Führung und bürokratischer Verwaltung auch K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 36 V 3 d (S. 555): „denn der Innovationsdrang des Politischen wird dadurch mit dem Kontinuitäts- und Beharrungsvermögen des Apparats konfrontiert und zum Ausgleich gebracht. Auf beider Integration im Interesse des Gemeinwohls sollte füglich nicht verzichtet werden.“

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sondern vielmehr als Stärke begriffen werden, auch wenn es die Durchsetzung von Neuerungen erschwert. Eine Reform ist nur im Rahmen dieser Strukturen und nicht gegen sie durchzusetzen.684 „Fundamentalreformer“ mögen dem entgegenhalten: Die behördlichen Strukturen selbst, das „System Bürokratie“ und die reformfeindliche Mentalität innerhalb der öffentlichen Verwaltung seien das Problem und müssten überwunden werden. An der Richtigkeit dieser Prämisse bestehen jedoch berechtigte Zweifel: Die überkommenen Organisationsformen haben sich in Jahrhunderten bewährt und wurden trotz wechselnder Staatsformen beibehalten. Die von Max Weber herausgearbeiteten Bürokratiekriterien sind nicht von ungefähr zu Garanten einer rechtsstaatlich organisierten Verwaltung geworden und haben als solche über das Rechtsstaatsprinzip Eingang in das Grundgesetz gefunden. Eine rechtsstaatlichen Grundsätzen und dem Gemeinwohl verpflichtete Verwaltung kann nicht einseitig unter ökonomischen Gesichtspunkten betrachtet werden.685 Die Bürokratie muss „nur“ – was anspruchsvoll genug ist – an die Anforderungen angepasst werden, die heute an eine moderne öffentliche Verwaltung gestellt werden.686 Dabei geht es um mehr als um rein kosmetische, oberflächliche Veränderungen, die zu einer vordergründigen „Aufpolierung“ des Images der Bürokratie führen könnten. Für eine Rückbesinnung auf die von Weber „als Idealtypus“ dargestellte Bürokratie unter modernen Vorzeichen ist es an der Zeit. Angesichts der Erfahrungen und (Miss-)Erfolge der Verwaltungsreform der letzten Jahre erscheint eine behutsame Weiterentwicklung der herkömmlichen öffentlich-rechtlichen Organisationsformen und -strukturen im Sinne einer Hervorhebung ihrer Stärken und Bekämpfung ihrer Schwächen zielführender als ihre „Totalrevision“ oder – wie beim öffentlich-rechtlichen Beauftragten – die Erfindung neuer687 Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten.688 Im Übrigen gilt auch hier: Wer alles will, wird am Ende nichts erreichen.

IV. Beauftragte als ideale Krisenmanager und Reformer? Die Umstände, die zur Einsetzung eines Beauftragten führen, werden häufig als krisenhafte Ausnahme- oder Umbruchssituation dargestellt. Der Ausnahmecharak683 Dementsprechend wird auch allenthalben auf die Notwendigkeit der frühzeitigen Einbeziehung der Mitarbeiter hingewiesen, Th. Weidmann, Verfassungsreform in Berlin zwischen Verwaltungsmodernisierung und strukturellem Konservatismus, 1996, S. 116 ff.; Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 12 ff.; Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469 (475). 684 H. P. Bull, VM 2005, 228 (234); Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, § 2 Rdnr. 32 (S. 50 f.) m.w.Nachw. zur Kritik an der übermäßigen Betonung ökonomischer Verwaltungseffizienz. 685 In diesem Sinne auch T. Hebeler, Die Verwaltung Band 37 (2004), S. 119 (144). 686 Zur Frage der Neuartigkeit des öffentlich-rechtlichen Beauftragten trotz älterer Erscheinungsformen oben § 2 I 2 b bb; zu seiner Geschichte unten § 7. 687 Unten § 6 III.

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ter kann sich daraus ergeben, dass ein außergewöhnlicher Sachverhalt oder vermuteter Missstand aufzuklären, die Folgen eines Unglücksfalls zu mildern oder bestimmte Reformen durchzusetzen sind. Historisch betrachtet waren es tatsächlich häufig „politisch ,bewegte‘ Zeiten“, in denen ein verstärkter Einsatz von Beauftragten festzustellen war.689 In diesem Zusammenhang sind auch die auf dem Gebiet der Außenpolitik zur Konfliktprävention, zum Krisenmanagement oder allgemein zur diplomatischen Vermittlung eingesetzten „Sonderbeauftragten“ zu nennen. Allein das Organigramm des Auswärtigen Amtes weist derzeit 44 Beauftragte bzw. Koordinatoren aus,690 von denen freilich einige als Behördenbeauftragte einzustufen sind.691 688 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 36 f.; Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 18 f. (Fn. 30). Zu der geschichtlichen Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten unten § 7. 689 Im Einzelnen sind dort folgende Funktionen nachgewiesen (Stand: 6. Oktober 2006): – außerhalb der Linienorganisation: Koordinator für die deutsch-amerikanische zwischengesellschaftliche, kultur- und informationspolitische Zusammenarbeit; Koordinator für die deutsch-russische zwischengesellschaftliche Zusammenarbeit; Koordinator für die deutsch-polnische zwischengesellschaftliche und grenznahe Zusammenarbeit; Beauftragter der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt; Gleichstellungsbeauftragte des Auswärtigen Amtes; Krisenbeauftragter; Koordinator für Internationale Personalpolitik; Datenschutzbeauftragter; Vertrauensperson der Schwerbehinderten; – in der Zentralabteilung: Beauftragter für das Informationsfreiheitsgesetz, Sicherheit, Verwaltungsmodernisierung und E-Government; Beauftragter für Korruptionsprävention; Beauftragter für das Personalwesen; Sonderbeauftragter für Universitäten und Stiftungen; Beauftragter für Informationstechnik; Beauftragter für den Haushalt; – in der Europaabteilung: Beauftragter für strategische Koordinierung und die Deutsche EU-Ratspräsidentschaft 2007; Beauftragter für finanzielle Vorausschau und den Standortwettbewerb in der EU; Vertreter Frankreichs zur Koordinierung der deutsch-französischen Zusammenarbeit; Vorsitz der EU-Beauftragten der Bundesressorts; EU-Beauftragte an den Botschaften; Berater für EU-Rechtsfragen; Berater zur Koordinierung der Ostseepolitik; – in der Abteilung für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und Humanitäre Hilfe: Beauftragter für globale Fragen; Beauftragter für internationale Terrorismusbekämpfung und -prävention; Beauftragter für Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung;

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1. Beauftragte als Sonderermittler Nach besonderen Vorkommnissen werden Beauftragte zur Sachverhaltsaufklärung und zur Offenlegung vermuteter Schwachstellen und Missstände eingesetzt. In derartigen Fällen führen die Beauftragten die Bezeichnung Untersuchungsbeauftragter, Ermittlungsbeauftragter, Sonderermittler oder Sonderbeauftragter692. Als Beispiele für diese Kategorie von Beauftragten seien genannt: – Gerhard Schäfer, früherer Bundesrichter, als Sachverständiger gemäß § 2c PKGrG zur Untersuchung der Observation von Journalisten durch den Bundesnachrichtendienst; 693 – Dr. Burkhard Hirsch als im Februar 2000 von der Bundesregierung eingesetzter „Sonderermittler“ zur Aufklärung der behaupteten Datenlöschung und Aktenvernichtung nach der Bundestagswahl im Herbst 1998;694 – in der Abteilung für Wirtschaft und nachhaltige Entwicklung: Beauftragter für Wirtschaftsförderung und internationale Technologiepolitik; Beauftragter für umwelt- und biopolitische Fragen; – in der Rechtsabteilung: Beauftragter für Migrations-, Asyl- und Visafragen; – in der Kultur- und Bildungsabteilung: Beauftragter für die Rückführung von Kulturgütern; Beauftragter für das Deutsch-Polnische Jahr; Beauftragter für den Dialog mit der islamischen Welt, Dialog der Kulturen; Bevollmächtigter der Bundesrepublik Deutschland für kulturelle Angelegenheiten im Rahmen des Vertrages über die deutsch-französische Zusammenarbeit; Berater für Grundsatzfragen der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik; – in der Abteilung für Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Medien: Koordinator PÖA (Presse / Öffentlichkeitsarbeit) Inland Internetfragen; – in den Politischen Abteilungen: Beauftragter für Südosteuropa und die Türkei; Beauftragter für Russland, Kaukasus und Zentralasien; Beauftragter für Sicherheitspolitik; Beauftragter für Beziehungen zu jüdischen Organisationen und Antisemitismusfragen; Beauftragte für Konliktprävention und Krisenmanagement im euroatlantischen Rahmen; Beauftragter für Nah- und Mittelostpolitik, Maghreb und Sudan; Beauftragte für Afrikapolitik; Beauftragter für Lateinamerikapolitik; Beauftragter für Asienpolitik; – Beauftragter der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle (als Beauftragter im Range eines Abteilungsleiters). 690 Zur Ausgrenzung der Behördenbeauftragten oben § 2 II 1 a. 691 Zur sprachlichen Kritik an dieser Bezeichnung oben § 2 III 2. 692 Pressemitteilung des Deutschen Bundestages vom 21. November 2005; SZ vom 5. Januar 2006. 693 Siehe das Interview mit dem Kölner Generalstaatsanwalt zur endgültigen Einstellung des Ermittlungsverfahrens in: Die Zeit Nr. 9 vom 19. Januar 2004, S. 4.

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

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– Hans-Jürgen Wischnewski als von der Bundesregierung eingesetzter „Sonderbeauftragter“ zur Befreiung der Geiseln in der Lufthansamaschine „Landshut“ (Mogadischu 1977);695 – Bundesminister a.D. Hermann Höcherl als „Untersuchungsbeauftragter“ zur Aufdeckung von Fahndungspannen im Mordfall Schleyer.696

Eine gesetzesmäßige Institutionalisierung hat der Ermittlungsbeauftragte durch das Untersuchungsausschussgesetz erfahren: Das Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages vom 19. Juni 2001697 sieht in § 10 vor, dass Ermittlungsbeauftragte Untersuchungen durch den Untersuchungsausschuss vorbereiten.698 Die Einsetzung eines derartigen Ermittlungs- oder Untersuchungsbeauftragten dient der Dokumentation von Handlungsfähigkeit und Durchsetzungsvermögen. Wenn der Beauftragte bei seiner Ermittlungstätigkeit nicht unterstützt wird, liegt der Vorwurf des bloßen Aktionismus allerdings nahe. Die Berufung eines Beauftragten als Sonderermittler kann zudem als Ausdruck eines „schlechten Gewissens“ und als Eingeständnis von aufklärungsbedürftigen Schwachstellen und Fehlern gewertet werden. In jedem Fall erweckt oder bestätigt sie beim Bürger den Eindruck, die von Verfassungs wegen hierzu berufenen Stellen – namentlich Justiz und Parlamente – seien nicht willens oder in der Lage, ihre Ermittlungs- und Kontrolltätigkeit wahrzunehmen. 2. Beauftragte als Opferhelfer Nach besonders schweren Unfällen, Naturkatastrophen oder Verbrechen mit einer Vielzahl von Opfern werden Beauftragte ernannt, um die Hilfsmaßnahmen verschiedener öffentlicher Stellen zu koordinieren699 und den Betroffenen als Ansprechpartner zur Verfügung zu stehen. Der Ausspruch, man wolle den Betroffenen „schnell und unbürokratisch“ helfen, ist nach Unglücksfällen mittlerweile regelrecht zur Floskel erstarrt. Beispiele für Beauftragte als Opferhelfer sind: – die bei Polizeidienststellen eingesetzten Opferbeauftragten;700 H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 218 f. Eingesetzt durch Erlass der Bundesregierung und der Regierung von Nordrhein-Westfalen vom 15. März 1978 (BT-Drucks. 9 / 1881 vom 7. Juni 1978, S. 4); siehe auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 17 (Fn. 21). 696 BGBl. I S. 1142. 697 Kritisch zu diesem Institut H.-P. Schneider, NJW 2001, 2604 (2608); dagegen H. Bachmaier, NJW 2002, 348 f.; hierzu wiederum H.-P. Schneider, NJW 2002, 1328. 698 Zu den Koordinationsbeauftragten oben § 3 VI 4. 699 Unten § 14 II 1 b. 694 695

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

– Hartwin Kramer als von der Niedersächsischen Landesregierung eingesetzter Ombudsmann für die Opfer des Transrapid-Unfalls vom 22. September 2006;701 – Christina Rau als Beauftragte des Bundeskanzlers für die Partnerschaftsinitiative Fluthilfe nach dem Seebeben in Südostasien Ende 2004;702 – der 1980 beim bayerischen Landesversorgungsamt berufene Beauftragte für die Opfer des Attentats auf dem Münchener Oktoberfest;703 – als Beispiel aus dem privatrechtlichen Bereich:704 Otto Ernst Krasney als von der Deutschen Bahn AG ernannter Ombudsmann für die Opfer des Zugunglücks von Eschede vom 3. Juni 1998.705

Eine der Hauptaufgaben von Beauftragten als Opferhelfer ist die Vermittlung zwischen Antragstellern und öffentlichen Stellen, die finanzielle Mittel zur Linderung der Notsituation bewilligen. Vielfach stehen dem Beauftragten hierfür auch selbst Mittel zur Verfügung. Das Bemühen um „schnelle und unbürokratische Hilfe“ auf Seiten des Beauftragten darf in diesen Fällen nicht so weit gehen, dass vor der Bewilligung die Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen, etwa in Form einer Bedürftigkeitsprüfung, außer Acht gelassen wird.706 Angesichts der Vielzahl von Stellen, die finanzielle oder sonstige Hilfe in Unglücksfällen gewähren, ist ein Beauftragter als Wegweiser und Lotse durch den „Behördendschungel“ sicher hilfreich. Zur Bekämpfung der Ursache und nicht nur des Symptoms wäre es zwar sinnvoller, Hilfsangebote an einer Stelle zu konzentrieren. Der verständliche Wunsch nach einer derartigen Zentralisierung stößt jedoch im föderalen Staatsaufbau und bei Einbeziehung auch privater Initiativen schnell an Grenzen. 3. Beauftragte als Reformer Die Besonderheit der Situation, die zur Berufung eines Beauftragten führt, kann schließlich darin begründet sein, dass bestimmte Reformen durchzusetzen sind. In Umbruchs- und Übergangssituationen sollen Beauftragte Reformbemühungen koordinieren, Veränderungsprozesse moderieren, bei Konflikten vermitteln und Widerstände überwinden.707 Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 2. Oktober 2006. Pressemeldung der Bundesregierung vom 27. Januar 2005. 702 FAZ Nr. 245 vom 22. Oktober 1980, S. 4; nachgewiesen auch bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 68. 703 Allgemein zur Verbreitung von Beauftragten in privatrechtlichen Rechtssubjekten oben § 2 II 4. 704 M. Reiter, Eschede und danach, Erfahrungen aus der Arbeit des Ombudsmannes der Deutschen Bahn, 2005. 705 Zu dieser Gefahr oben III 3. 706 Zur Funktion von Ombudsmännern als Reformer vgl. V. Pickl, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 (200 ff.). 700 701

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

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Beispiele für Reformbeauftragte sind: – der baden-württembergische Landesbeauftragte für Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau (Ombudsmann);708 – der (inzwischen wieder abgeschaffte) Beauftragte des Senats von Berlin für die Gesamtsteuerung der Verwaltungsmodernisierung; – historisch betrachtet auch der in den 1920er Jahren agierende Reichskommissar für die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Reichsverwaltung.709

Die von Beauftragten zu bewältigenden bzw. zu begleitenden Reformen sind mitunter so tief greifend, dass sie in der Einführung eines völlig neuen Gesellschafts- und Regierungssystems bestehen, so etwa bei den kommissarischen Regierungsbeauftragten für die neuen Länder nach der Wende710 und den Beauftragten in den osteuropäischen Staaten.711 Inwiefern Beauftragte aufgrund ihrer strukturellen Besonderheiten tatsächlich dazu prädestiniert sind, Reformen (auch gegen Widerstände) durchzusetzen, ist allerdings sehr fraglich. Oftmals scheitern sie an überhöhten Erwartungen.712 Das Dilemma besteht zudem häufig darin, dass Beauftragte nicht eingesetzt werden, um Reformen zu forcieren, sondern um die Symptome, die die Reformnotwendigkeit verdeutlichen, abzumildern. In diesem Fall ist die (wiederum: nur vermeintlich713) paradoxe Erscheinung zu beobachten, dass Beauftragte selbst zum Reformhindernis werden.714

4. Zur Notwendigkeit von Krisenbewältigungskompetenz und Reformfähigkeit bei allen Verwaltungsträgern Wer die Berufung von Beauftragten als ein „Krisenphänomen“ ansieht,715 dem muss angesichts der Vielzahl von Beauftragten Angst und Bange werden um den 707 Mit Kabinettsbeschluss vom 20. Juli 2004 geschaffene Dauereinrichtung der badenwürttembergischen Landesregierung, die alle Aktivitäten des Landes zu Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau bündelt, koordiniert und für eine politische Entscheidung und anschließende administrative Umsetzung aufbereitet. 708 Zu dessen Scheitern F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 375 ff. 709 Unten § 7 IV 3. 710 Unten § 8 III. 711 Siehe etwa Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 31, nach denen „die Beauftragten als die ,Speerspitzen‘ gesellschaftlicher Veränderung gesehen“ werden. 712 Zur zwangsläufig „ent-täuschenden“ Wirkung von Beauftragten oben III 4. 713 Unten § 6 III. 714 Siehe etwa Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (20).

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

Zustand unseres öffentlichen Gemeinwesens. Tatsächlich gelangen Beauftragte jedoch auch in ruhigeren Zeiten und Situationen zum Einsatz.716 Unabhängig davon, ob die – naturgemäß stets subjektive – Einschätzung einer Situation als „kritisch“ einer Überprüfung anhand objektiver Kriterien standhält, müssen alle Verwaltungsträger einen gewissen Grad an Krisenbewältigungskompetenz aufweisen. Behördliche Führungskräfte müssen grundsätzlich auch mit außergewöhnlichen Situationen fertig werden. Gleiches gilt für die Bereitschaft zu notwendigen Reformen. Trotz des oben dargestellten grundsätzlichen und nicht generell zu verdammenden behördlichen Beharrungsvermögens muss in der gesamten Verwaltung die Bereitschaft und Fähigkeit bestehen, sich in erforderlichem Maße auf Neuerungen einzustellen. Die Stabilität und Verlässlichkeit des öffentlichen Gemeinwesens beruht zu einem wesentlichen Teil auf dem Vertrauen der Bürger, dass der Staat und seine regulären Organe grundsätzlich jede Situation bewältigen können. Dieses Vertrauen in die staatlichen Funktionsträger wird durch den Einsatz besonderer Beauftragter untergraben. Zugleich wird den Dienstkräften herkömmlicher Behörden der Eindruck vermittelt, sie bräuchten Fertigkeiten wie ein effizientes Krisenmanagement und Flexibilität gar nicht erst zu entwickeln, da „im Falle eines Falles“ ohnehin ein Beauftragter eingesetzt wird, der „es schon richten wird“.

V. Kostengründe Nicht nur in Zeiten leerer öffentlicher Kassen sind die Kosten ein entscheidendes Argument für oder gegen eine bestimmte Organisationsform.717 Die Wirtschaftlichkeit (nicht: die Sparsamkeit718) ist unabhängig von der Haushaltslage eines der wichtigsten Organisationsziele. 719 1. Zu den Kosten von Beauftragten Öffentlich-rechtliche Beauftragte müssen – wie jeder Amtsträger – mit den zur Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Mitteln ausgestattet werden. Dies betrifft 715 So bereits die Beobachtung von M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 17: „Ja, es ist gerade ihr fast unbemerkter, scheinbar unaufhaltsamer und vor allem offenbar unkontrollierter Aufstieg zum Faktum, zur Normalität, der sie überhaupt erst zum Gegenstand wissenschaftlicher Reflexion werden lässt.“ 716 Zur „Bewusstwerdung institutioneller Wahlmöglichkeiten im Zeichen der staatlichen Finanzkrise“ G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 546 f. 717 Zum Unterschied zwischen Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 14 I (S. 237). 718 Zur allgemeinen Organisationstheorie B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 547 ff.

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die Besoldung bzw. Vergütung des Beauftragten selbst, die Anzahl und Besoldung bzw. Vergütung seiner Mitarbeiter sowie die Zuweisung von Finanz- und Sachmitteln. Die Angemessenheit der Ausstattung richtet sich nach Umfang und Schwierigkeitsgrad der Aufgaben.720 Die Angabe der (absoluten) Kosten eines Beauftragten ist im Hinblick auf die organisatorischen und ausstattungsmäßigen Unterschiede zwischen den einzelnen Beauftragten nicht möglich. Einzelne, pauschal gehaltene Aussagen aus der Literatur zu diesem Themenkreis sind eher Ausdruck einer ablehnenden Haltung gegenüber dieser Rechtsfigur als Ergebnis einer gründlichen Erhebung, wie beispielsweise die Rede von „hochdotierten“ Beauftragtenämtern721 oder die Bemerkung, Beauftragte seien „mit meist üppigen Haushalts- und Personalmitteln ausgestattet“722. Andererseits wird darauf verwiesen, dass die besondere Position von Beauftragten auch Ausdruck finden muss in einer „hervorgehobenen Bezahlung“.723 Die zu niedrige Einstufung eines Beauftragtenamtes könne mit einem „beträchtlichen Autoritätsverlust“ verbunden sein,724 so dass „übertriebene Kleinlichkeit . . . hier völlig fehl am Platz (wäre)“.725 Allerdings bemisst sich der Wirkungsgrad von Beauftragten sicher nicht ausschließlich anhand ihrer Vergütung.726 Fundierte Untersuchungen der Besoldungs- und Kostenstruktur von Beauftragten liegen bislang nicht vor.727 Der Haushalt des berufenden Hoheitsträgers weist die für Beauftragte aufgewendeten Mittel ebenfalls nicht immer gesondert aus, zumal im Einzelfall häufig unklar ist, wer als Beauftragter anzusehen ist.728 So erscheint auch die seinerzeit aufgestellte Behauptung, die Beauftragten im Land Berlin kosteten jährlich drei bis vier Millionen Mark,729 aus der Luft gegriffen. 719 Speziell zur Problematik der Stellenbewertung von Beauftragten im kommunalen Bereich M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (340). 720 O. Groschupf, JöR Band 28 n.F. (1979), S. 381 (413) betreffend die Entwicklung der Verfassung und Verwaltung in Niedersachsen von 1956 bis 1979. 721 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). Heitmann betrachtet die Beauftragten als „eine typische Erscheinung der fetten Jahre. Wenn jetzt zunehmend lauter der ,schlanke Staat‘ beschworen wird, wird der Beauftragten-Bauch vom Abspecken nicht verschont bleiben können.“ 722 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (30). 723 G. Erbel, DÖV 1992, 189 (198). 724 H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 176. 725 Problematisch daher die Einschätzung von I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 121: „Eine Frauenbeauftragte kann sich leichter durchsetzen, je höher sie in der Gehaltshierarchie eingruppiert ist.“ 726 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 205, gelangt – zwar auf relativ breiter Basis, aber letztlich nicht repräsentativ – zu der Einschätzung, dass sich die Besoldung der (hauptamtlichen) Beauftragten „im Ganzen aber durchaus im Rahmen vergleichbarer Positionen“ halte. Dabei ist wiederum hervorzuheben, dass Fuchs von einem anderen Beauftragtenbegriff als dem hier vertretenen ausgeht (oben § 2 I 3). 727 Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“ oben § 2 IV.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

Die Frage, ob Beauftragte eine (relativ) kostengünstige Organisationsform darstellen, könnte nur durch eine Vergleichsberechnung geklärt werden, bei der die Kosten der Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte den Kosten der Erledigung durch herkömmliche Organisationseinheiten gegenübergestellt werden müssten. Mathematisch betrachtet würde es sich dabei um eine Gleichung mit Unbekannten auf beiden Seiten handeln: Es bedürfte sowohl einer Festlegung, welche Organisationsfiguren als „Beauftragte“ Eingang in die Vergleichsberechnung nehmen sollen, als auch einer genauen Bestimmung der Vergleichsobjekte. Angesichts der Schwierigkeiten einer einheitlichen Begriffsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten und der Unmöglichkeit einer abschließenden Aufzählung der sonst denkbaren Organisationsformen730 leuchtet die Komplexität einer derartigen Vergleichsberechnung ein. In der Verwaltungswissenschaft gibt es allerdings durchaus Beispiele für (auch unter Kostengesichtspunkten vorgenommene) vergleichende Untersuchungen von öffentlich-rechtlichen Organisationsformen, bei denen Unterschiede in Größe, Aufgabenbestand und Struktur berücksichtigt wurden.731 Ein für diese Zwecke gebräuchliches Verfahren ist das Benchmarking.732 Auch ohne umfangreiche Vergleichsberechnungen lassen sich zu den Kosten von Beauftragten folgende Feststellungen treffen: Dass die Berufung ehrenamtlicher Beauftragter aus Kostengründen attraktiv ist, liegt auf der Hand.733 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass auch bei einer ehrenamtlichen Tätigkeit des Beauftragten selbst zumindest Sachkosten sowie Personalkosten eventueller Mitarbeiter anfallen.734 Für bloße Ehrenamtlichkeit ist zudem bei den im Zweiten Teil behandelten besonders wichtigen Beauftragten aus nachvollziehbaren Gründen kaum Raum. So bekleiden die im Ersten Abschnitt des Zweiten Teils vorgestellten Bundesbeauftragten überwiegend Ämter, die der B-Besoldung angehören.735 728 So die Meldung in: Welt am Sonntag vom 10. September 2000 unter Berufung auf angebliche „Schätzungen von Finanzfachleuten“. Zu der zugrunde liegenden Erhebung der Senatsverwaltung für Inneres zu den Beauftragten der Berliner Verwaltung unten vor § 14. 729 Zum Fehlen einer geschlossenen institutionellen Organisationstheorie oben § 2 I 2 b aa. 730 Zur Methode von Nutzen-Kosten-Untersuchungen und anderen Wirtschaftlichkeitsberechnungen G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 14 III (S. 247 ff.). 731 Vgl. dazu S. Kuhlmann, VerwArch Band 94 (2003), S. 99 ff.; Bals / Hack, Verwaltungsreform: Warum und wie, 2000, S. 119. 732 Oben § 3 VIII 3. 733 Dementsprechend kann es aus Haushaltsgründen auch zur Abschaffung von ehrenamtlichen Beauftragtenstellen kommen; so geschehen bei der rheinland-pfälzischen Verbraucherschutzbeauftragten (siehe Pressemeldung der Landesregierung vom 22. September 2003). 734 Eine Ausnahme bildet das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, das formal als Ehrenamt konzipiert ist (unten § 11 I 4).

1. Abschn.: Kennzeichen des Beauftragten

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Die aus verwaltungsökonomischen Gründen propagierte Form der Organisationsbenutzung oder Organleihe736 durch nebenamtliche Beauftragte737 betrifft überwiegend die Behördenbeauftragten, die hier als „uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich ausgeklammert wurden.738 Tendenziell ist davon auszugehen, dass Beauftragte eher Mehrkosten verursachen739 durch eine Zersplitterung behördlicher Strukturen, Zuständigkeitsdoppelungen, erweiterte Beteiligungsnotwendigkeiten, erhöhten Koordinationsaufwand, erschwerte Kontrollmöglichkeiten und das Auslösen von Reformblockaden.740 Schlimmstenfalls, sozusagen als „kostenmäßiger Super-GAU“, stellen Beauftragtenämter zudem „Versorgungsposten“ dar.741 Schließlich lassen sich bestimmte positive und negative verwaltungspsychologische Aspekte des Beauftragtenwesens nicht monetär erfassen. Dies betrifft den (vermeintlichen) „Abbau von ,Verwaltungsverdrossenheit‘“ durch Beauftragte742 ebenso wie die „Verwaltungsunzufriedenheit“, die sie tatsächlich noch verstärken.743 2. Zur Notwendigkeit von Kostenbewusstsein bei allen Verwaltungsträgern Ebenso wenig wie eine bestimmte Organisationsfigur kraft ihrer Rechtsform Unabhängigkeit von anderen Organisationseinheiten genießt,744 arbeitet eine be735 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 196 f.; ders., DÖV 1986, 363 (370); H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 399 ff. 736 Oben § 3 VIII 2. 737 Oben § 2 II 1 a. 738 Dagegen ging H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 140 ff. davon aus, dass die von ihm vorgeschlagenen Zivilbeauftragten (siehe oben Fn. 263) ein relativ kostengünstiges Kontrollinstrument darstellten, da sie – im Gegensatz etwa zu Rechnungsbehörden – nur die Fälle prüfen, die durch eine Eingabe an sie herangetragen werden. Dabei konnte Seibert freilich nicht die Zunahme der Bereitschaft, von eingeräumten Klage- und Eingabemöglichkeiten Gebrauch zu machen, vorhersehen. Realistischer daher die Einschätzung von M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 160: „Eine OmbudsmannInstitution, an die der Anspruch einer effektiveren Kontroll- und Rechtsschutzeinrichtung gestellt wird, würde eines umfangreichen und entsprechend ausgestatteten Mitarbeiterstabs bedürfen, der kostenintensiv sein und den Eindruck einer bürokratisch arbeitenden Behörde hinterlassen würde.“ 739 Vgl. zu dieser Einschätzung auch H.-M. Krepold, a. a. O., S. 401: „Bei Beauftragten besteht deshalb auch die immanente Gefahr der Behinderung, der Verlangsamung und damit der Verteuerung der Verwaltungsarbeit.“ 740 Zu diesen rechtspolitischen Problemen und Gefahren des Beauftragtenwesens insgesamt unten § 6. 741 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 193. 742 Oben III 4. 743 Oben II 2.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

stimmte Organisationsfigur allein aufgrund ihrer rechtlichen Konstruktion (beispielsweise: als Beauftragter) kostengünstiger als andere. Letztlich ausschlaggebend für die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung ist, ob es dem Aufgabenträger gelingt, durch Zuständigkeitsabgrenzung und Arbeitsteilung Doppelarbeit und Brüche im Arbeitsfluss zu vermeiden und die Mitarbeiter zu motivieren, kurz: ob die Organisationseinheit über ein effizientes Organisations- und Personalmanagement verfügt. Dennoch gibt es Aspekte, die bestimmte Organisationseinheiten unter Kostengesichtspunkten problematischer erscheinen lassen als andere. Im Falle der Beauftragten besteht die oben dargestellte Tendenz, nach der diese im Vergleich mit anderen Organisationsformen eher Mehrkosten verursachen. Die Tendenz kann – im Sinne einer widerlegbaren Vermutung – durchaus in ihr Gegenteil verkehrt werden. So mag es Beispiele für Beauftragte geben, die besonders wirtschaftlich agieren. Abgesehen davon, dass auch die Einsetzung eines Beauftragten nicht von der Bereitstellung der erforderlichen Mittel entbindet,745 spricht das Kostenargument gleichwohl insgesamt eher gegen Beauftragte. VI. Zwischenergebnis: Sind Beauftragte überflüssig? Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass keiner der Gründe, die für die Berufung eines Beauftragten angeführt werden, die Wahl dieser Rechtsfigur zwingend erscheinen lässt.746 Hinreichende Kreativität und Reformbereitschaft747 vorausgesetzt, kommen jeweils auch andere Organisationsformen und Maßnahmen in Betracht, um die angestrebten Ziele zu erreichen. In vielen Fällen sind Fortbildungsoder sonstige Personalentwicklungsmaßnahmen zugunsten der Verwaltungsmitarbeiter ein probates Mittel zur Behebung von Mängeln in der Aufgabenerfüllung durch Behörden.748 Die Berufung eines Beauftragten entspringt häufig keinen rationalen, streng an organisatorischen Notwendigkeiten orientierten Überlegungen.749 Ausschlagge744 Vgl. dazu bereits F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426): „Wo schließlich die im Etat bewilligten Planstellen und Mittel für die Aufgabenerfüllung zu knapp bemessen sind – häufig der Hauptgrund für den Ruf nach Einsetzung von Sonderbeauftragten mit Arbeitsstäben –, sollten die erforderlichen Mehrstellen oder Höhergruppierungen für die zuständigen Behörden beantragt und nicht durch Errichtung einer neuen Institution erstrebt werden.“ 745 Vgl. auch die oben § 1 II 3 zitierten Stimmen aus der Literatur, die die Figur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten für überflüssig halten. 746 Ein entscheidender Kritikpunkt gegen die Verbreitung von Beauftragten ist deshalb die durch sie verursachte Blockade notwendiger Reformen, dazu sogleich unten § 6 III. 747 In diesem Sinne bereits M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (339). 748 Ähnlich H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 142 („Beauftragte sind nicht das Resultat von Überlegungen, die alle möglichen Problemlösungsalternativen rational abwägen.“) und St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905, li Sp.: „Bei streng rationaler

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bend sind vielmehr (verwaltungs-)politische Erwägungen, insbesondere eine Ablehnung der traditionellen öffentlich-rechtlichen Institutionen. Die Entscheidung für einen Beauftragten ist insofern vielfach keine bewusste Entscheidung für einen Beauftragten, sondern eine Entscheidung gegen herkömmliche Behörden. Die Wahl einer bestimmten Organisationsform aus politischen Gründen ist für sich genommen nicht zu kritisieren. Erforderlich ist jedoch eine kritische Auseinandersetzung mit den tieferen Ursachen, die zur Wahl dieser Organisationsform führen. Der Beauftragte ist dabei keine Lösung, sondern ein Symptom des Problems,750 namentlich der Unzufriedenheit mit den herkömmlichen Organisationsformen. Weil der Beauftragte nur vorgibt, die verwaltungsorganisatorischen Probleme zu lösen und die Bürokratiekrise zu überwinden, sorgt er allenfalls kurzfristig für Entlastung, langfristig jedoch für erneute „Ent-Täuschung“ und Verstärkung der Bürokratieverdrossenheit.751 Die berufenden Hoheitsträger und verantwortlichen Politiker sollten sich daher der Gefahren bewusst sein, die mit einem übermäßigen und unreflektierten Einsatz von Beauftragten verbunden sind.752 Als Organisationsform mögen die Beauftragten überflüssig sein. Wenn ihre zunehmende Verbreitung jedoch zu einer Auseinandersetzung mit den tiefer liegenden verwaltungsorganisatorischen Problemen und letztlich nicht zu einer Blockade, sondern zur Verdeutlichung der Notwendigkeit einer grundlegenden Strukturreform und modernen Bürokratiekritik beiträgt, haben sie einen wichtigen Beitrag geleistet.

§ 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens Wie bereits mehrfach erwähnt ist die zunehmende Einsetzung öffentlich-rechtlicher Beauftragter in der Rechts- und Verwaltungswissenschaft nicht nur auf Zustimmung gestoßen. Tatsächlich dürften die kritischen Stimmen deutlich überwiegen.753 Anknüpfend an die Darstellung der Gründe und möglichen Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten sollen daher die rechts- bzw. verwaltungspolitischen Probleme und Gefahren des öffentlich-rechtlichen Beauftragten als Organisationstypus754 pointiert dargestellt werden. Betrachtung ist die Schaffung so genannter Beauftragter nicht zu begründen . . . Die Gründe für diese Entwicklung dürften irrationaler Art sein . . .“). 749 Ebenso bereits St. Heitmann, a. a. O.: „Die Einrichtung von Beauftragten ist keine Lösung, sondern Symptom einer Fehlentwicklung.“ 750 Oben III 4. 751 Dazu gleich unten § 6. 752 Kritisch etwa St. Heitmann, NJW 1996, 904 ff.; Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (24 ff.); C. Arndt, RuP 1987, 32 (35) sowie bereits Gola, MDR 1976, 376 (betreffend die Betriebsbeauftragten). Siehe auch die gesammelten Nachweise zu Befürwortern und Gegnern der Rechtsfigur oben § 1 II 3.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

I. Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Staatsorganisation: Die Zuständigerklärung des Unzuständigen Nach Durchsicht der umfassenden Untersuchung von Michael Fuchs zu den Administrativbeauftragten755 stellt Helmut Lecheler ernüchtert fest: „Abschließend bleibt der Eindruck, die Verwendung von ,Beauftragten‘ in der öffentlichen Verwaltung mache diese eher komplizierter als einfacher und ,bürgernäher‘.“ Lecheler tröstet sich mit der Erkenntnis: „Das wäre freilich auch ein Ergebnis.“756 Der Eindruck, dass Beauftragte mitunter das Gegenteil dessen erreichen, zu dem sie berufen wurden, täuscht tatsächlich nicht.757 So sind Beauftragte zuständig in dem Sinne, dass sie als Ansprechpartner dienen und im Verhältnis zwischen Bürger und anderen öffentlichen Stellen vermitteln können. Ihnen fehlen aber regelmäßig die formellen Befugnisse, um das eigentliche Anliegen der Hilfesuchenden selbst durchsetzen zu können.758 Insofern bedeutet die Einsetzung eines Beauftragten, „dass oft nur eine Aufgabe von den Zuständigen auf die Unzuständigen verlagert“759 oder die tatsächliche Zuständigkeit umgangen wird760. Hinzu kommen angesichts der Vielzahl von speziellen Beauftragten häufige Kompetenzüberschneidungen, die beim Bürger eher zur Verwirrung beitragen.761 Ein einziger zentraler Beauftragter ist im Bundesstaat aber nicht denkbar.762 753 Die ausführlicher vorgestellten Beauftragten werden – bezogen auf ihren spezifischen Aufgabenbereich und ihre organisatorischen Besonderheiten – im Zweiten Teil kritisch gewürdigt, siehe § 9 IV (zum Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages), § 10 IV (zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit), § 11 IV (zum Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration), § 12 IV (zum Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik), § 15 IV (zum Bürgerbeauftragten in einigen Ländern) sowie § 17 IV (zur kommunalen Gleichstellungsbeauftragten). 754 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985. Vgl. zu dem Werk oben § 1 II 2. 755 Buchbesprechung, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404 (405 unten). 756 So auch Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (29). 757 Siehe zu diesem begriffsnotwendigen Wesensmerkmal oben § 2 I 2 h dd. 758 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335. 759 Siehe dazu etwa bereits H. Röken, DVBl. 1982, 570 (572): „Einmal gibt es nach Verfassungs- und Verwaltungsrecht ohnehin eine zu große Zahl von ,Beauftragten‘, auch in der Hochschule. Zum anderen zeigt sich in der Gruppen- sprich: Gremienhochschule die Tendenz, dort ,Beauftragte‘ zu bestellen, wo entweder ein passendes Gremium nicht mehr zu finden ist oder aber die Gremienzuständigkeit umgangen werden soll. Das impliziert, sei es den Beteiligten bewusst oder nicht, eine Abwertung des jeweiligen Beauftragten.“ 760 Dazu bereits pointiert H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (453): „An wen wendet sich etwa die ausländische Mitbürgerin, wenn sie sich durch den Bund in ihren Datenschutzrechten auf der kommunalen Ebene verletzt fühlt?“ Idealtypisch aber realitätsfern dagegen die Betrachtung von H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 385: „Diese Ausschließlichkeit der Kompetenz begründet eindeutige Verantwortlichkeiten und verhindert damit zusammen mit der Einzigkeit der Kompetenz, dass ein Beauftragter in den Aufgabenbereich eines anderen Verwaltungssubjekts eingreift.“ 761 Dazu oben § 4 I 2.

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Die durch den vermehrten Einsatz von Beauftragten verursachte Zuständigkeitszersplitterung trägt nicht nur zur Unübersichtlichkeit des Behördenaufbaus bei; sie ist auch einer effizienten Aufgabenerledigung abträglich. Insbesondere bei den Kontrollbeauftragten763 ist festzustellen, dass die Anzahl der Kontrollinstanzen nicht zwangsläufig proportional ist zur Wirksamkeit ihrer Kontrolle. So wurde bereits bei der Schaffung des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages neben dem Verteidigungsausschuss gefragt, „ob sich hier nicht durch eine Summierung von Kontrollkompetenzen die Kontrolleffizienz in sich paralysiert“.764 Andernorts wurde die Befürchtung formuliert, „dass der wachsenden Intransparenz der öffentlichen Verwaltung ein ebenso intransparentes und inkohärentes Netz von Kontrollinstanzen entgegengesetzt wird“.765 Eine zu starke Zuständigkeitszersplitterung kann zudem zu einer selektiven Wahrnehmung und einem Verlust des „Blickes für das Ganze“ führen, was wiederum den „Ressortegoismus“766 begünstigt. In jedem Fall führt die Schaffung eines Beauftragten bei der behördlichen Zusammenarbeit zur Notwendigkeit der Beteiligung und Einbeziehung einer weiteren Organisationseinheit und insofern zu einem Mehr statt zu einem Weniger an Verwaltungsaufwand.767 Die Zusammenarbeit kann zudem dadurch erschwert sein, dass die Beauftragten qua Auftrag ihrer speziellen Zielgruppe besonders verpflichtet sind, anstatt – wie es bei staatlichen Aufgabenträgern der Fall sein sollte – dem Gemeinwohl verpflichtet zu sein.768

II. Delegation von Verantwortung statt eigenverantwortlicher Kompetenzwahrnehmung: Die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung Bereits im Zusammenhang mit der Erörterung der Vereinbarkeit des Beauftragtenwesens mit dem Demokratieprinzip wurde darauf hingewiesen, dass die Einsetzung von Beauftragten zu einem verfassungsrechtlich bedenklichen Kontrollverlust seitens des Parlaments führen kann.769 Man kann es im Einzelfall durchaus als ein Zeichen von Entscheidungsschwäche und Unsicherheit deuten, wenn ParSiehe zu diesen oben § 3 VI 1. G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 4 (Ursprungsfassung 1963). Siehe hier unten § 9 IV 3. 764 H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (452). 765 Vgl. zu diesem Schlagwort M. Ruffert, DÖV 1998, 897 (898); R. Mögele, BayVBl. 1987, 545 (546 f.); G.-Chr. von Unruh, DVBl. 1979, 761; M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 90. 766 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). 767 Unten IV. 768 Siehe oben § 4 I 1. 762 763

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lament und Regierung die ihnen von der Verfassung eingeräumten Zuständigkeiten und Kompetenzen nicht selbst wahrnehmen, sondern an Hilfsorgane wie beispielsweise Beauftragte delegieren. Aus Furcht vor konfliktträchtigen Entscheidungen wird lieber dem „Konsenshunger“770 nachgegeben und durch Beteiligung aller möglichen Interessenvertreter und Beauftragten nach Lösungen gesucht, die niemandem weh tun, aber auch niemandem nützen. Möglicherweise spielt auch die Überlegung eine Rolle, man könnte sich durch Beauftragte eine bestimmte Klientel „vom Hals halten“ oder gar Verantwortung für spezielle Aufgabenbereiche abwälzen. Im Bereich der originären Kernkompetenzen von Parlament und Regierung besteht jedoch ein generelles Delegationsverbot, damit das Parlament Kontrolle ausüben kann.771 Es ist ihm aus verfassungsrechtlichen Gründen untersagt, auf Kontrolle und Einwirkung zu verzichten.772 Dem Parlament selbst bzw. der gegenüber dem Parlament verantwortlichen Regierung muss daher die Letztentscheidungsbefugnis zukommen. Soweit Beauftragte nur beratend tätig werden, ist zu beachten, dass in der Verwaltungspraxis die Grenze zwischen rechtlicher und faktischer Bindungswirkung zuweilen kaum noch auszumachen ist.773 Vergleichbare Probleme treten bei der Politikberatung durch Sachverständigengremien auf. Auch diese führt zu einer schleichenden (Selbst-)Entmachtung des Parlaments und gefährdet das Primat der Politik.774 Dabei gewähren Verfassung und Geschäftsordnung dem Parlament genügend Mittel, um Kontrollfunktionen auch ohne Beauftragte selbst wahrzunehmen und sich den benötigten Sachverstand dienstbar zu machen.775 III. Strukturzersplitterung statt Strukturreform: Die Schaffung neuer Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten Wer die Verbreitung der Beauftragten als modernes Instrument begrüßt, verkennt ihre restaurative Wirkung. Vordergründig mögen sie modern und fortschritt769 Vgl. G. Haverkate, VVDStRL Band 46 (1987), S. 217 (239): „Die organisierten Interessen drängen in die Verwaltung, werden wohl auch vom Gesetzgeber in einer Art Konsenshunger in die Verwaltung hineingezogen.“ 770 Unhaltbar daher Andreas Gram, MdA, der im Zusammenhang mit einer Untersuchung der Beauftragten des Landes Berlin (unten vor § 14) meinte, die Beauftragten sollten nur für Kernaufgaben wie zum Beispiel bei der Polizei, der Justiz und der Ausländerpolitik zum Einsatz kommen (Welt am Sonntag vom 10. September 2000). 771 G. Haverkate, a. a. O., S. 241. 772 Vgl. H.-P. Vierhaus, NVwZ 1993, 36 (39). 773 A. Voßkuhle, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 43 Rdnr. 52 (S. 453 f.); H.-P. Vierhaus, NVwZ 1993, 36 (41); P. Kirchhof, NJW 2001, 1332 (1333). Siehe auch M. Schröder, NJW 2001, 2144 (2145) betr. den Nationalen Ethikrat (zu diesem oben § 2 II 2). 774 St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905). Zur Vernachlässigung staatlicher Wissensbestände durch verstärkten Rückgriff auf externe Sachverständige ebenfalls A. Voßkuhle, a. a. O., § 43 Rdnr. 53 (S. 454 f.).

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lich erscheinen, tatsächlich wirken sie jedoch systemkonservierend und blockieren notwendige Reformen. So führen tatsächliche oder vermeintliche Mängel der herkömmlichen öffentlich-rechtlichen Organisationseinheiten häufig zur Einsetzung eines Beauftragten statt zur Erforschung und Beseitigung der eigentlichen Ursachen der Mängel. Dies gilt umso mehr, als die Einsetzung eines Beauftragten – verglichen mit tief greifenden strukturellen Veränderungen – vergleichsweise leicht fällt. Bis sich die Erkenntnis durchsetzt, dass mit dem Beauftragten nichts substantiell Neues geschaffen wurde, verstreicht wertvolle Zeit und die Bürokratieverdrossenheit nimmt weiter zu.776 Das Vertrauen in die herkömmlichen, bestehenden Institutionen und Kontrolleinrichtungen wird geschwächt.777 Wie soll der Bürger ihnen auch vertrauen, wenn der Staat ihnen selbst offenbar keine adäquate Aufgabenerledigung mehr zutraut?778 Anstatt neue organisatorische Gebilde wie den Beauftragten aus der Taufe zu heben, sollten die Kräfte lieber darauf konzentriert werden, die bestehenden, von der Verfassung berufenen Kontrollinstanzen zu stärken und veränderten Anforderungen anzupassen. Dass dies einen ständigen Optimierungsprozess erfordert, versteht sich von selbst.779

775 Zur daraus resultierenden „Ent-Täuschung“ oben § 5 III 4. Dieser Mechanismus wird anschaulich beschrieben von St. Heitmann, NJW 1996, 904 (905): „Natürlich gibt es in bestehenden Organisationen Mängel. Doch statt sie zu beheben und neue Herausforderungen zum Anlass zu nehmen, bestehende Institutionen zu reformieren, schafft man mit viel Getöse einen Beauftragten. Statt das Vertrauen in die vorhandene Verwaltung zu stärken, wird der neue Beauftragte mit einem großen Vertrauensvorschuss bedacht, publikumswirksam installiert und mit meist üppigen Haushalts- und Personalmitteln ausgestattet . . . Die Gründe, die zur Schaffung von Beauftragten geführt haben, müssen uns Anlass sein, zuallererst das Misstrauen gegen die Verwaltung abzubauen. Dazu müssen wir die Verwaltungsstrukturen geschmeidiger machen und neuen Bedürfnissen schneller anpassen. Die vorhandenen Strukturen müssen reformiert, nicht neue aufgepfropft werden.“ Ähnlich auch H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (27): „. . . die Motivation zur Reform bestehender Organisationsformen wird dadurch eher geschwächt“. 776 Vgl. den Diskussionsbeitrag von P. Häberle (in: VVDStRL Band 46 [1987], S. 273 f. – Hervorhebung im Original), der im Zusammenhang mit der Vermehrung von Verwaltungsbeauftragten feststellt: „ ,Bürgerreferate‘ sind verwaltungsedukatorisch fragwürdig, es entsteht zu Lasten der allgemeinen Verwaltung eine negative Optik: In Wahrheit hat jedoch jede Verwaltungsbehörde per se ,Bürgerauftrag‘.“ Siehe zu der problematischen Aufgabenstellung von Bürgerbeauftragten auch das unten § 15 IV wiedergegebene Zitat von Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (30). 777 Vgl. Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (29 f.): „ . . . beim Bürger muss die sukzessive Ausgliederung einzelner Aufgabenfelder aus der herkömmlichen staatlichen Organisationsstruktur und ihre Übertragung auf besondere Beauftragte darüber hinaus den Eindruck erwecken, als traue der durch das allgemeine ,Verwaltungsunbehagen‘ aufgeschreckte Staat seiner normalen Verwaltung selbst nicht(s) mehr (zu) und räume selbst ein, dass der direkte Kontakt zwischen ihr und dem (,mündigen‘) Bürger nicht (mehr) funktioniere.“ 778 Siehe zur Geschichte der Verwaltung als Geschichte der Verwaltungsreform bereits oben § 5 III 4 (Fn. 640).

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IV. Partikularinteressenvertretung statt Allgemeinwohlverantwortlichkeit: Der Beauftragte als Lobbyist Beauftragte dienen einer „bewusst einseitigen Betreuung bestimmter öffentlicher Belange“.780 Ihre Aufgabe besteht in einer „Interessenrepräsentanz“ 781. Die Einsetzung spezieller Interessenvertreter ist dem deutschen Rechtssystem zwar nicht fremd; sie ist jedoch nicht unumstritten und sollte nur sehr maßvoll erfolgen.782 Grundsätzlich sollten die Staatsgewalt und damit die einzelnen Amtsträger dem Allgemeinwohl verpflichtet sein und keine Partikularinteressen wahrnehmen.783 Das Gemeinwohl ist „Telos des Amtes“.784 Das Verbot, eigen- oder gruppennützige Motive in die Ausführung einzubringen, ist „Kernelement des Amtsethos“.785 Die Einsetzung spezieller Beauftragter für immer weiter ausdifferenzierte Zielgruppen und Belange läuft dieser Zielsetzung diametral entgegen. Sie führt statt dessen zu einem Lobbyismus in staatlichen Entscheidungsprozessen. Wird schon der allgemeine Lobbyismus, bei dem nichtstaatliche Interessenvertreter versuchen Einfluss auf Abgeordnete zu nehmen, kritisch beurteilt,786 gilt dies umso mehr für institutionalisiertes Lobbying innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Wenn der Staat dem Wunsch nach einer Interessenvertretung durch Beauftragte nachgibt, muss er konsequenterweise ein ganzes Heer von Beauftragten berufen, damit möglichst alle Interessen, jede gesellschaftliche Splittergruppe und Minderheit repräsentiert wird. So erklärt sich die explosionsartige Vermehrung der 779 Schmitt Glaeser / Mackeprang, a. a. O., S. 18; ebenso B.-O. Bryde, VVDStRL Band 46 (1987), S. 181 (196). 780 M. Ruffert, DÖV 1998, 897 (903); ähnl. auch H.-U. Derlien, VerwArch Band 87 (1996), S. 548 (574). 781 Siehe die Nachw. bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 46 (Fn. 8) betr. den Streit um die Beibehaltung des Vertreters des öffentlichen Interesses in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, der nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis kein öffentlich-rechtlicher Beauftragter ist (oben § 3 II 3). 782 Vgl. BVerfGE 33, 125 (159): Die Bestimmung des Staates besteht darin, „Hüter des Gemeinwohls gegenüber Gruppeninteressen zu sein“. Kritisch zur Beauftragtenbestellung daher auch Schmitt Glaeser / Mackeprang, a. a. O., 27 f.; M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (339); E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 255. Andererseits ist die Frage, „wer angesichts des wachsenden Gewichts des gesellschaftlichen Bereichs in Zukunft für die Definition und Durchsetzung des Allgemeinen Wohls zuständig ist, . . . zur Zeit Gegenstand einer rechtsphilosophischen Diskussion“, so E. Spiegel, AfK 1999, S. 3 (22). 783 O. Depenheuer, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 36 Rdnr. 67 (S. 119). Siehe auch K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 41 III 4 d (S. 771 f.). 784 O. Depenheuer, a. a. O., § 36 Rdnr. 71 (S. 121). 785 Krit. etwa der ehem. BT-Abg. der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen Chr. Simmert, Die Lobby regiert das Land, 2002. Auf der seit 1972 geführten Öffentlichen Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern sind derzeit 1 979 Organisationen, Verbände und Institutionen verzeichnet (Stand: September 2006). Zusätzlich betreiben in Deutschland schätzungsweise 4 000 nicht registrierte Vereine und Organisationen Lobbyarbeit (politik & kommunikation, Ausgabe 01, Sep. / Okt. 2002, S. 32).

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Beauftragten: Wenn sich zum Beispiel ein Beauftragter um die Belange der Fahrradfahrer kümmert, die Vertretung der Interessen der Autofahrer ohnehin durch mehrere Verbände gewährleistet wird, warum sollten die Fußgänger nicht mit Fug und Recht auch einen Beauftragten verlangen?787 Es ist jedoch nicht nur praktisch unmöglich, jedem in jeder Funktion einen derartigen Interessenvertreter und Fürsprecher auf Seiten des Staates zur Verfügung zu stellen. Die Bestellung einer Vielzahl von speziellen staatlichen Interessenvertretern gerät auch in Konflikt mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie, nach dem das Volk in seiner Gesamtheit durch das Parlament vertreten wird.788 Eine am Gemeinwohl orientierte Vertretung des gesamten Volkes verlangt aber mehr als die Summierung von Einzelinteressen. „Das öffentliche Interesse stellt sich nicht von selbst her in den Kämpfen der Sonderinteressen. Nicht alle Interessen sind organisiert und viele Interessen sind auch nicht organisierbar.“789 Eben diese Interessen werden durch die Einrichtung von Beauftragten benachteiligt. 790 In ihrer Funktion als Interessenvertreter geraten die Beauftragten zudem leicht in einen Konflikt zwischen Anwaltsrolle und Verwaltungszugehörigkeit.791 Die Bürger nehmen sie vielfach gar nicht mehr als staatliche Organe, sondern „als ,Verbündete‘ im ,Kampf‘ gegen die (übrige) Verwaltung“ wahr.792 Aus falsch verstandener Loyalität gegenüber ihrer Zielgruppe können Beauftragte in die Versuchung geraten, im Zweifelsfall auch jenseits des rechtlich Möglichen Hilfe zu leisten.793 Um hier der Gefahr der Verselbständigung der Beauftragten – verbündet mit ihrer jeweiligen Klientel – entgegenzuwirken, ist eine effektive Aufsichtsregelung von besonderer Bedeutung.794

Siehe zum kommunalen Fahrradbeauftragten unten § 16 IV. Zur Vereinbarkeit des Beauftragtenwesens mit dem Demokratieprinzip oben § 4 I 1. 788 G. Haverkate, VVDStRL Band 46 (1987), S. 217 (240). 789 So zu Recht H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 106: „Die Einrichtung von Beauftragten für bestimmte Interessen und Bedürfnisse benachteiligt zwangsläufig jene Interessen und Bedürfnisse, die weder einen politisch relevanten Interessenverband erzeugen können, noch in der Lage sind, die Forderung nach einem entsprechenden Interessen-Beauftragten durchzusetzen.“ 790 Dies gilt zumindest für die internen Beauftragten. Zum Unterschied zwischen internen und externen Beauftragten oben § 3 IV. 791 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (27). 792 Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“ oben § 5 III 3. 793 Die Aufsicht über Beauftragte kann nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis allerdings nur in einer Rechts- und Dienstaufsicht bestehen; eine Fachaufsicht scheidet aus (oben § 2 I 2 e). 786 787

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V. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: Das Amt ist nichts, die Person ist alles Ein nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis notwendiges Merkmal des öffentlich-rechtlichen Beauftragten ist die persönliche Aufgabenwahrnehmung, wobei die Vorstellung von „dem Beauftragten“, der sich höchstpersönlich mit jedem der an ihn herangetragenen Anliegen beschäftigt, in den meisten Fällen enttäuscht wird.795 Dennoch besteht bei den Beauftragten die Tendenz, den Amtsinhaber mit dem Amt gleichzusetzen, indem das Amt nach dem Inhaber benannt wird. Beispiele hierfür sind die Gauck- bzw. nunmehr Birthler-Behörde796 sowie früher das Amt Blank797. Ob dies an den komplizierten, umständlichen und überlangen offiziellen Amtsbezeichnungen liegt oder daran, dass in der Öffentlichkeit mehr die Person wahrgenommen wird als die amtliche Funktion, dürfte letztlich kaum feststellbar sein. Zweifelsohne ist die Persönlichkeit des Amtsinhabers bei allen Beauftragtenämtern von entscheidender Bedeutung.798 Da dem Beauftragten typischerweise hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse fehlen, ist er auf sein persönliches Überzeugungsvermögen und Verhandlungsgeschick angewiesen. Nun ist es im Einzelfall kaum feststellbar, welches Wirken der Institution des Beauftragtenamtes bzw. der Person des Amtsinhabers zuzuschreiben ist. Es ist auch geradezu eine Binsenweisheit, dass es letztlich auf beides ankommt: auf Person und Institution.799 Eine zu starke Personalisierung staatlichen Handelns sollte jedoch vermieden werden. So sollten die Träger öffentlicher Gewalt grundsätzlich nicht personalisiert sein.800 Auch aus diesem Grund sind personalisierte Bezeichnungen öffentlich-rechtlicher Organisationseinheiten kritisch zu beurteilen.801 Eine übermäßige Personalisierung kann sich insbesondere bei einem Wechsel des Amtsinhabers nachteilig auswirken: Liegt die Autorität des Beauftragten ausschließlich in der Person des Amtsinhabers begründet, so hinterlässt er bei seinem Ausscheiden zwangsläufig ein Machtvakuum. Der neue Amtsinhaber muss sich als Persönlichkeit erst profilieren. Gelingt ihm das nicht, bleibt sein Wirken begrenzt. Das Amt ist nichts, die Person ist alles.

Oben § 2 I 2 d. Unten § 12 IV 1. 796 Unten § 7 IV 1. 797 Vgl. K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1301), sowie hier oben § 5 I 5 a. 798 Vgl. H. H. von Arnim, in: ders. (Hrsg.), Adäquate Institutionen: Voraussetzungen für „gute“ und bürgernahe Politik?, 1999, S. 9. 799 Zur prinzipiellen Notwendigkeit der Apersonalität des (Verwaltungs-)Organisationsrechts W. Krebs, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 1988, § 69 Rdnr. 23 (S. 581 f.). 800 Siehe bereits oben § 2 III 3. 794 795

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VI. „Sieh’, Wähler, was ich Gutes getan habe“: Der Beauftragte als Feigenblatt Auf die politische Signalwirkung, die mit der Ernennung eines Beauftragten für einen bestimmten Aufgabenbereich verbunden ist, wurde bereits hingewiesen. Soweit dem entsprechenden Hoheitsträger die Organisationskompetenz zur Ernennung eines Beauftragten zusteht, ist es durchaus legitim, die Schaffung eines Beauftragtenamtes als politisches Mittel zu benutzen, ohne dass man von einem Missbrauch sprechen müsste. Was die gesetzlich vorgesehenen Beauftragten betrifft, so ist eine weite Zwecksetzungskompetenz des Gesetzgebers ohnehin anerkannt. Zu kritisieren ist allerdings, wenn sich der politische Wille zur Betonung der Bedeutung der entsprechenden Aufgabe in der Berufung des Beauftragten erschöpft. In diesem Fall wird der entsprechenden Zielgruppe (das heißt letztlich: dem Wähler) nur vorgetäuscht, man habe sich der jeweiligen Aufgabe angenommen.802 Der Behördenleiter mag mit der Existenz eines Beauftragten den entsprechenden Problembereich für sich selbst als erledigt ansehen.803 Dem Beauftragten kommt dann jedoch nur die Funktion eines „Alibis“804 oder „Feigenblattes“805 zu. 801 Vgl. zu dieser Täuschung auch Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (30 f.): „. . .der Rückgriff auf ,Beauftragte‘ (soll) häufig genug eine rechtlich weder möglich noch von der Sache her wünschenswerte außergesetzliche Flexibilität lediglich vortäuschen, um dem Bürger zu suggerieren, hier geschehe etwas zu seinen Gunsten, während in Wirklichkeit nur eine neue Stelle etabliert wird, die wenig oder nichts zu leisten in der Lage ist, was die ,normale‘ Verwaltung nicht auch zu erbringen imstande wäre.“ 802 Auf diese Gefahr weist H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (27), hin. 803 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (22); G. Erbel, DÖV 1992, 189 (196). 804 Vgl. M. G. W. Staak, Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, StGB 1989, 335 ff. Dieser Aufsatz sollte das einleitende Referat zum Seminar des Deutschen Instituts für Urbanistik (difu) „Verwaltungsbeauftragte – Feigenblatt oder bewährtes Lösungsmuster für komplizierte Querschnittsaufgaben?“ vom 11. bis 14. September 1989 in Berlin auszugsweise wiedergeben (siehe den Hinweis in der ersten Fn. auf S. 335). Das damals geplante Seminar hat nach Auskunft des difu mangels Nachfrage nicht stattgefunden. Offensichtlich gibt es zwar einerseits einige Themen, die alle Beauftragten betreffen, aber andererseits keine inhaltlichen Berührungspunkte der einzelnen Beauftragten, so dass von einer gemeinsamen Veranstaltung abgesehen wurde. Das Seminar wurde vom difu folgendermaßen angekündigt: „Verwaltungsbeauftragte setzen die Gemeinden für die Gleichstellung der Frau, für die Ausländerintegration, für Freizeit, Umweltschutz und für viele andere Aufgaben ein. Sie tun dies, weil ein Gesetz dies verlangt, weil Rat oder Öffentlichkeit dies fordern oder eine Aufgabe besonders betont werden soll. Meist wollen sie damit einzelnen Bevölkerungsgruppen eine Art ,anwaltliche‘ Vertretung verschaffen oder komplizierte Querschnittsaufgaben zentral koordinieren. Trotz der Verschiedenartigkeit ihrer Aufgaben haben alle Beauftragten ähnliche Probleme, so insbesondere – die personelle und finanzielle Ausstattung ihrer Stellen, ihre Kompetenzen und ihre Einbindung in die Verwaltungshierarchie,

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Seine Berufung erscheint als bloße „populistische Maßnahme“.806 Gleiches gilt, wenn man Beauftragten oder vergleichbaren Organen das Recht der Anhörung und Beratung einräumt, um sich erklärtermaßen deren spezifischen Sachverstandes zu vergewissern – tatsächlich aber „deren Einfluss gering halten möchte“.807

VII. „Weil Du Gutes getan hast“: Das Beauftragtenamt als Versorgungsposten Der Verdacht, die Schaffung von Beauftragtenämtern erfolge unter „Versorgungsgesichtspunkten“, wird häufiger geäußert.808 Tatsächlich eröffnet die Ernennung zum Beauftragten vergleichsweise leicht die Möglichkeit einer Belohnung bzw. „Unschädlichmachung“ verdienter Parteikameraden.809 Insbesondere in Koalitionsregierungen lässt sich der Parteien- und Koalitionsproporz durch die Kreierung eines Beauftragtenamtes mühelos austarieren.810 Inwieweit diese Motivlage im Einzelfall letztlich ausschlaggebend war, lässt sich naturgemäß nicht nach– ihre informellen Einwirkungsmöglichkeiten und – Konflikte zwischen Anwaltsrolle und Verwaltungszugehörigkeit. Im Seminar soll geprüft werden, welche Defizite den Ruf nach Verwaltungsbeauftragten auslösen, ob Beauftragte das (allein) geeignete Mittel sind, um solchen Defiziten zu begegnen, und ob sich diese Einrichtungen insgesamt bewährt haben. Dabei geht es vor allem auch darum, festzustellen, inwieweit die Vorwürfe zutreffen, die gegenüber Verwaltungsbeauftragten erhoben werden: Lässt man sie tatsächlich oft allein, so dass sie nur noch als Feigenblatt für nicht bewältigte Aufgaben dienen, und neigen sie wirklich dazu, sich aus ihren Verwaltungsbezügen herauszulösen und sich, verbündet mit ihrer jeweiligen Klientel, zu verselbständigen?“ Die Aktualität dieser vor über fünfzehn Jahren formulierten Fragestellungen verdeutlicht wiederum das bereits oben § 1 II 3 angesprochene Forschungsdefizit zum öffentlich-rechtlichen Beauftragten. 805 So K. Wagner, Kinderbeauftragte(r) in Nürnberg: Das Jugendamt, 2. Aufl. März 1994, S. 4 betreffend die kommunalen Kinderbeauftragten (unten § 16 II). 806 Vgl. M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 173; sowie dens., DÖV 1986, 363 (368), der jedoch sogleich feststellt: „Dass letzteres Motiv . . . nicht ausschlaggebend (gewesen) sein kann, lässt sich in vielen Fällen entstehungsgeschichtlich (eindeutig) nachweisen.“ Die entsprechenden Nachweise benennt er allerdings nicht. 807 Siehe auch dazu etwa M. Fuchs, a. a. O., S. 195. 808 Vgl. R. Leicht, in: Die Zeit Nr. 43 vom 15. Oktober 1998, S. 6 zum damaligen Regierungswechsel von Kohl zu Schröder (Hervorhebung nicht im Original): „Wenn die neue Regierung den Stilwechsel wirklich wagen sollte, dann müsste sie eben den gesamten Regierungsapparat einer Revision unterziehen, sich auch die Zahl der beamteten Staatssekretäre vornehmen, möglichst auch die vielen ,Beauftragten‘. Aber wer gibt schon gerne die Möglichkeit zur Belohnung aus der Hand? Wie es ausgehen wird? Wollen wir wetten?“ Tatsächlich hat die Zahl der Beauftragten noch weiter zugenommen (unten § 7 IV 2). 809 Auch dazu M. Fuchs, eda.; sowie Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (22); H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 140. Zur Versorgungs- und Proporzpatronage auch G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 656 f.

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weisen. In der Presse tauchen jedenfalls immer wieder derartige Verdachtsfälle auf.811 Insgesamt scheint die Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten durchaus anfällig zu sein für solchen Missbrauch, weshalb die Notwendigkeit neuer Beauftragtenämter auch unter diesem Gesichtspunkt kritisch zu hinterfragen ist.

VIII. „Die ich rief, die Geister“: Kontrolle und Verselbständigungstendenzen der Beauftragten Obwohl die Aufgabe vieler Beauftragter darin besteht, sich selbst überflüssig zu machen, werden Beauftragtenämter nur selten wieder aufgelöst.812 Strukturell tendieren Beauftragte zu Ämtern, das heißt sie entwickeln sich zu herkömmlichen bürokratischen Organisationseinheiten, zu denen sie ursprünglich als Gegenmodell konzipiert wurden.813 Bei vielen Beauftragten wird diese organisatorische Verfestigung begünstigt durch eine institutionalisierte Zusammenarbeit in besonderen Gremien oder Konferenzen.814 Manche Beauftragte gehen gar von einem verfassungsrechtlichen Gebot zu ihrer Schaffung bzw. Erhaltung aus und reklamieren eine „Ewigkeitsgarantie“ für ihr Amt.815 Diese Entwicklungen und Tendenzen erschweren eine unvoreingenommene rechtspolitische Diskussion über die Vor- und Nachteile der Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten. Dabei wurde die Gefahr, dass die Einrichtung von Beauftragtenämtern zu „Nebenverwaltungen“816 und „unkontrollierbaren Sonderimperien“817 führt, schon frühzeitig erkannt. Selbst bei einer – nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis gerade nicht gegebenen – Eingliederung von Beauftragten in den bestehenden Behörden- und Instanzenzug „entsteht doch zumindest faktisch der Eindruck einer Neben- (oder gar Ge810 Siehe etwa die Meldungen in: Berliner Zeitung Nr. 6 vom 8. Januar 2003, S. 24 (Ernennung eines ehem. Staatssekretärs zum Projektbeauftragten für das Konzept für ein Osteuropazentrum für Wirtschaft und Kultur in Frankfurt / Oder); Berliner Zeitung Nr. 79 vom 5. April 2002, S. 27 (Ernennung einer ehem. Polizeipräsidentin, deren Polizeipräsidium mit einem anderen zusammengefasst wurde, zur Landesbeauftragten für die Initiative Tolerantes Brandenburg); Die Zeit Nr. 26 vom 21. Juni 2000, S. 22 (Ernennung eines ehem. Parlamentarischen Staatssekretärs zum Beauftragten zur Unterstützung bei der Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraumes). Auch bei der Berufung von Heinz Kühn zum ersten Beauftragten der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (unten § 11 I 1) wurde dieser Vorwurf erhoben (siehe die Nachweise bei R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 14 f.). 811 Siehe etwa M. G. W. Staak, 1989, 335 (338: „Die Gleichstellungsbeauftragte ist die erfolgreichste, die sich am schnellsten überflüssig macht“) sowie hier oben § 5 I 6 b cc. 812 Zur daraus resultierenden „Ent-Täuschung“ oben § 5 III 4. 813 Oben § 3 I 4. 814 Dies gilt insbesondere für die Datenschutzbeauftragten (unten § 10 IV 2). 815 Siehe etwa F. von Pfuhlstein, Über die Einsetzung von Staatsbeauftragten, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (426). 816 G. Haverkate, VVDStRL Band 46 (1987), S. 217 (252 f.).

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gen-)Verwaltung – und dies genau wird ja letztlich mit der Bestellung besonderer Beauftragter auch bezweckt, sollen sie doch das (anscheinend) verloren gegangene Vertrauen in die herkömmlichen Verwaltungsträger nun für sich gewinnen“.818 Es geht sicher zu weit, die Beauftragten als eine „vierte“ oder „neue Gewalt“819 anzusehen, die – insbesondere über den „Machtfaktor Öffentlichkeit“820 – faktisch alle Staatgewalt kontrolliert, ihrerseits aber nur schwer zu kontrollieren ist. Fest steht jedoch, dass bei all den Fragen zur Kontrolle durch Beauftragte die Kontrolle der Beauftragten gelegentlich in den Hintergrund gerät. Die Regelung der Aufsicht über die Beauftragten ist daher von entscheidender Bedeutung.821 Da eine Fachaufsicht nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis wegen der erforderlichen Unabhängigkeit der Beauftragten ausscheidet, sollte jedenfalls auf eine Rechtsund Dienstaufsicht nicht verzichtet werden.822 Auch die typische Berichtspflicht der Beauftragten kann und sollte als Aufsichtsinstrument genutzt werden.823 Zweiter Abschnitt

Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands § 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland Ebenso zweifelhaft wie die These von der Existenz einer „Beauftragtenforschung“824 ist auf den ersten Blick die von einer „Geschichte des Beauftragten“. Ob man bereits von einer „Geschichte“ des Beauftragten sprechen kann, hängt 817 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (25 f.) – Hervorhebung im Original. 818 So F. Bauer, Die neue Gewalt, 1964, zur Einführung eines Ombudsmannes (unten § 7 II); gegen diese systemsprengende Einordnung M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 158 f.; H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 45. Als „vierte Gewalt“ im Staat neben Legislative, Exekutive und Judikative werden diverse faktische Machtkonzentrationen bezeichnet, beispielsweise die Medien (G. von Graevenitz [Hrsg.], Vierte Gewalt?, Medien und Medienkontrolle, 1999) oder der Sachverstand (H.-P. Vierhaus, NVwZ 1993, 36 ff.; E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 252), früher auch die Rechnungshöfe (K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 34 IV 2 d [S. 446] m.w.Nachw.). 819 Siehe dazu oben § 2 I 2 h aa. 820 Auch aus diesem Grund ist bei den im Zweiten Teil vorgestellten Beauftragten jeweils ein Gliederungspunkt „Aufsicht und Kontrolle“ vorgesehen. 821 Siehe zu den unterschiedlichen Aufsichtsarten oben § 2 I 2 e. Vgl. zum Problem der Aufsicht über Sachverständige A. Voßkuhle, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 43 Rdnr. 80 (S. 472 f.). 822 Oben § 2 I 2 h aa. 823 Oben § 1 II 1.

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davon ab, wann bzw. mit welchen Erscheinungsformen man die Betrachtung beginnt. Knüpft man an den öffentlich-rechtlichen Beauftragten im oben dargestellten Sinn an,825 handelt es sich eher um ein zeitgeschichtliches Phänomen. Bezieht man dagegen richtigerweise die Rechtsfigur des Kommissars und die des Ombudsmannes als historische Vorläufer des heutigen öffentlich-rechtlichen Beauftragten mit ein, so kann man durchaus von einer „Geschichte“ des Beauftragten sprechen. Zu Beginn der geschichtlichen Betrachtung lässt sich als These formulieren, dass der heutige Beauftragte eine Synthese aus der Rechtsfigur des Kommissars und der des Ombudsmannes ist.

I. Die Kommissare als Vorläufer des modernen Beauftragten 1. Der Kommissar als Vorfahr aller Behörden Auch frühere Herrschaftsformen kannten Institutionen, die im herkömmlichen, verfassungsmäßigen Staatsaufbau nicht vorgesehen waren und die mit der Wahrnehmung besonderer öffentlicher Aufgaben betraut wurden, die so genannten Kommissare,826 zu deutsch: Beauftragte827. Fuchs billigt diesen damaligen Beauftragten beim Übergang vom mittelalterlichen zum modernen Staat gar die Rolle der „Staatsvorbringer“ und „Staatserhalter“ zu828 und behandelt weiter ihre Funktion als „Staatsschützer“ und „Staatsveränderer“.829 Man mag dies für „etwas weit ausgeholt“ halten.830 Richtig ist in jedem Fall, dass der vermehrte Einsatz von Beauftragten historisch gesehen stets Anzeichen einer Krise oder Umbruchssituation war.831 So gilt die Siehe die Begriffsbestimmung oben § 2 I 1. Grundlegend O. Hintze, Der Commissarius und seine Bedeutung in der allgemeinen Verwaltungsgeschichte, 1910, in: G. Oestreich (Hrsg.), Otto Hintze, Staat und Verfassung, Band I, 3. Auflage 1970, S. 242 ff.; C. Schmitt, Die Diktatur, 3. Aufl. 1964, S. 45 ff. Vgl. ferner Th. Toeche Mittler, Kommissare, 1934; F. von Pfuhlstein, Über die Einsetzung von Staatsbeauftragten, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 ff. 826 Vgl. F. Kluge, Etymologisches Wörterbuch der deutschen Sprache, 24. Aufl. 2002, Stichwort „Kommission“: „Der Kommissar ist bezeichnungsmotivisch demnach ,ein mit der Erfüllung einer Aufgabe betrauter‘.“ 827 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 25 ff. 828 A. a. O., S. 30 ff., wobei die Rolle des „Staatsveränderers“ die des „Staatszerstörers“ mit einschließt, ebda., S. 31: „Beauftragte können also beides sein, Retter und Totengräber des Staates, wobei beides . . . sehr eng beieinander liegen kann.“ 829 So H. Lecheler, Die Verwaltung Band 19 (1986), S. 404. 830 So auch M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 36 f. und Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (18 f., Fn. 30), die von „politisch ,bewegten‘ Zeiten“ sprechen. Zur Funktion von Beauftragten als Krisenmanager oder Reformer oben § 5 IV 3. 824 825

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Bezeichnung Kommissar als „ein Ausdruck der zunächst bestehenden Unsicherheit, wie die öffentliche Hand eine neue, aber als notwendig erkannte öffentliche Aufgabe am besten erledigt, ohne dass man zunächst weiß, wie sie die dazu berufenen Fachkräfte in die bestehende Organisation der Administrative einzufügen vermag“.832 Insbesondere der preußische Verwaltungsaufbau belegt, dass die Kommissare und Beauftragten als „Vorfahr“ oder „Keimzelle“ jeglicher Behördenbildung bezeichnet werden können.833 Angesichts der damaligen Bedeutung des Militärs spielten dabei die Kriegskommissare, die als Stellvertreter des Souveräns das Heer führten, eine besondere Rolle.834 2. Deutsches Reich und Weimarer Republik Die staatserhaltende Funktion von Beauftragten lässt sich anschaulich auch an der Situation der deutschen Verwaltung vor, während und nach dem Ersten Weltkrieg demonstrieren.835 Zur Wiederherstellung bzw. zur Aufrechterhaltung des Gemeinwesens und zur Gewährleistung der Versorgung der Bevölkerung wurden diverse Reichskommissare eingesetzt. Beispielhaft genannt seien der Reichskohlenkommissar,836 der Reichskommissar für Bergbau im Ruhrgebiet,837 das Reichskommissariat zur Ausführung von Aufbauarbeiten in den zerstörten Gebieten,838 der Reichssparkommissar839 und der Reichskommissar für die Osthilfe.840 1920 wurden vom Reichspräsidenten in einigen mitteldeutschen Staaten Reichskommissare zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingesetzt. Dabei stützte sich der Reichspräsident nicht auf die Aufsichtsbefugnis des Art. 15 G.-Chr. von Unruh, DVBl. 1979, 761 (764). M. Fuchs, a. a. O., S. 29; H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl. 1966, S. 30; E. Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 53 f.; O. Hintze, Der Commissarius und seine Bedeutung in der allgemeinen Verwaltungsgeschichte, 1910, in: G. Oestreich (Hrsg.), Otto Hintze, Staat und Verfassung, Band I, 3. Auflage 1970, S. 242 (245). 833 A. W. Prinz von Preußen, Die Entwicklung der Kommissariats-Behörden in Brandenburg-Preußen bis zum Regierungsantritt Friedrich Wilhelms I., 1908, S. 9 f.; O. Hintze, a. a. O., S. 242 ff.; K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 125 IV 2 b (S. 105). 834 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 31; E. Mäding, Die Reichskommissare der Weimarer Republik, Die Verwaltung Band 18 (1985), S. 51 ff. 835 Bekanntmachung des Bundesrates vom 24. Februar 1917 (RGBl. I S. 167) i.V.m. Bekanntmachung des Reichskanzlers vom 28. Februar 1917 (RGBl. I S. 193). 836 Verordnung vom 18. Juni 1919 (RGBl. I S. 579). 837 Verordnung vom 8. November 1919 (RGBl. I S. 1895). 838 C. Bilfinger, Der Reichssparkommissar, 1928; F. Saemisch, Der Reichssparkommissar und seine Aufgaben, 1930; J. Popitz, DJZ 1927, Sp. 123 ff.; K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 34 III 5 (S. 442). Zu seinem Nachfolger, dem Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, unten § 13 I. 839 Erlass des Reichspräsidenten vom 14. August 1930 (RGBl. I S. 434). Beispiele nachgewiesen auch bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 31 f. 831 832

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Abs. 2 WRV, sondern auf seine Generalbefugnis aus Art. 48 Abs. 2 WRV.841 Auf der Grundlage dieses Notverordnungsrechts folgten zahlreiche weitere Reichskommissare, wie beispielsweise der Reichskommissar für das Bankgewerbe,842 der Reichskommissar für die vorstädtische Kleinsiedlung,843 der Reichskommissar für die Preisüberwachung844 und der Reichskommissar für den freiwilligen Arbeitsdienst.845 Nach der Novemberrevolution, die 1918 den Untergang der Monarchie einleitete, bildete sich ein Rat der Volksbeauftragten, der sämtliche Exekutiv- und Legislativkompetenzen für sich beanspruchte. Ohne demokratische Legitimation war dieser Rat ein „Diktaturorgan“, das allerdings von der Mehrheit des Volkes anerkannt wurde.846 Der Rat selbst begriff sich als ein Provisorium und löste sich nach den Wahlen zur verfassunggebenden deutschen Nationalversammlung und der Konstituierung der Weimarer Nationalversammlung auf.847 Bezeichnend ist, dass die der russischen Revolutionssprache entlehnte Bezeichnung „Volkskommissare“ „zugunsten der ,gut deutschen‘ Bezeichnung“ „Volksbeauftragte“ vermieden wurde.848 3. Die Zeit des Nationalsozialismus Nach der nationalsozialistischen Machtergreifung „schossen die Beauftragten und Kommissare geradezu wie Pilze aus dem Boden“.849 Sie erwiesen sich als 840 Verordnungen vom 22. März 1920 (RGBl. S. 343) und vom 10. April 1920 (RGBl. S. 477). Eingehend zu den Befugnissen des Reichspräsidenten aus Art. 48 Abs. 2 WRV K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 129 IV 6 e (S. 630 ff.). 841 Verordnung vom 19. September 1931 (RGBl. I S. 501). 842 Verordnung vom 6. Oktober 1931 (RGBl. I S. 537). 843 Verordnung vom 8. Dezember 1931 (RGBl. I S. 702). 844 Verordnung vom 16. Juli 1932 (RGBl. I S. 352). Beispiele ebenfalls nachgewiesen bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 32. Zu den kraft der so genannten Diktaturgewalt des Reichspräsidenten aus Art. 48 Abs. 2 WRV eingesetzten Reichskommissaren siehe auch E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band VI, 1981, S. 708 f. 845 E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band V, 1978, S. 708, 713. 846 Vgl. zu seinem Wirken K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 128 VI 7 (S. 497 ff.); D. Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, 5. Aufl. 2005, § 37 II (S. 360 ff.). 847 M. Fuchs, a. a. O., S. 34. 848 M. Fuchs, a. a. O., S. 33. Vgl. B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 639 f., sowie Schmitt Glaeser / Makeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (18, Fn. 30), die von einem „(in jeder Hinsicht) maßlosen Einsatz ideologiebefrachteter Kommissare und Beauftragter in der Zeit des Nationalsozialismus“ sprechen. Dieser Umstand muss in die Erforschung der Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten mit einbezogen werden und darf keinesfalls ausgeblendet werden, vgl. dazu bereits die Formulierung des Forschungsansatzes zu den „Bevollmächtigten oder Beauftragten“ durch F. Wagener, Forschungsprogramm Staatsorganisation, 1979, S. 83: „Zu Vergleichszwecken ist die Anwendung des

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ideales Werkzeug zur Verwirklichung des Führerprinzips850 und sorgten für eine totale Überwachung des öffentlichen und privaten Lebens. Die Gleichschaltung der Länder erfolgte durch den Einsatz von Reichskommissaren.851 Wichtige Entscheidungen der Gemeinden bedurften gemäß § 33 der Deutschen Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935 (RGBl. I S. 49) der Zustimmung des Beauftragten der NSDAP.852 Kreisbeauftragte für Rassenpolitik und Beauftragte des Führers für die Überwachung der gesamten geistigen und weltanschaulichen Schulung und Erziehung der NSDAP sorgten für die ideologische Durchdringung sämtlicher Lebensbereiche.853 Goebbels wurde schließlich zum Beauftragten für den totalen Kriegseinsatz ernannt.854 Hitler selbst gerierte sich derweil als „Beauftragter des deutschen Volkes“.855 Michael Fuchs gelangt zu dem Schluss: „Nirgendwo sonst hat sich die schicksalhafte Rolle, die Beauftragte im Leben eines Staates spielen können, deutlicher gezeigt, als gerade während der Schreckensherrschaft der Nationalsozialisten. Es waren Beauftragte, die ihr den Weg bereitet haben, Beauftragte haben sie gestützt und bis zum bitteren Ende verteidigt. Aufstieg und Niedergang des Regimes haben sich somit in und mit den Beauftragten vollzogen.“856 Dass dieser Missbrauch die Rechtsfigur des Beauftragten nicht in Misskredit gebracht hat und ihrer heutigen Beliebtheit keinen Abbruch getan hat, ist erstaunlich und lässt sich wohl nur damit erklären, dass dieser historische Hintergrund der Beauftragten – jedenfalls unter den Politikern, die eine (vermeintlich) benachteiligte Klientel gerne mit einem Beauftragtenamt beglücken – weitgehend unbekannt ist.857 Organisationsmodells des Bevollmächtigten oder Beauftragten in der Verwaltung des Nationalsozialismus und in ausländischen Verwaltungen zu untersuchen“ (vollständiges Zitat oben Fn. 79). 849 Dazu eingehend K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 130 III 3 (S. 821 ff.); D. Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, 5. Aufl. 2005, § 40 (S. 390 ff.). 850 K. Stern, a. a. O., § 130 I 4, II 2 a (S. 772, 785). 851 K. Stern, a. a. O., § 130 II 4 c  (S. 798); H. Falk, Der Beauftragte der NSDAP in seinem Verhältnis zu den Organen und zur Verwaltung der Gemeinde nach der Deutschen Gemeindeordnung vom 30. 1. 1935, 1938; W. Tratz, Der Beauftragte der NSDAP in der Deutschen Gemeindeordnung, 1938. 852 E. Schullze, Gesetz zur Befreiung von Nationalsozialismus und Militarismus, 2. Aufl. 1947, S. 140, 158. 853 Erlass vom 25. Juli 1944 (RGBl. I S. 161); D. Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, 5. Aufl. 2005, § 40 III 1 (S. 396). 854 So führte er in seiner Reichstagsrede vom 7. März 1936 aus: „Ich konnte dies alles nur tun, weil ich mich nie als Diktator meines Volkes, sondern stets als sein Führer und damit als sein Beauftragter gefühlt habe.“ Nachgewiesen bei K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 130 III 3 (S. 821). 855 „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 36. 856 Dagegen vermutet M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 36, den maßlosen Einsatz von Beauftragten während der Diktatur des Nationalsozialismus als ein Motiv für die Beauftragten-Skepsis der Wissenschaft (oben § 1 II 3).

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II. Der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten Neben dem Kommissar ist auch der Ombudsmann ein historischer Vorläufer des öffentlich-rechtlichen Beauftragten. 1. Die Ombudsmannidee aus Skandinavien Ein Ombudsmann858 ist eine vom Staat bestellte, unabhängige Vertrauensperson, die Beschwerden von Bürgern gegen behördliche Entscheidungen nachgeht.859 Herkunftsland des Ombudsmannes ist Schweden, wo es bereits seit 1809 einen solchen Parlamentsbeauftragten gibt.860 Vereinzelt wird die Auffassung vertreten, dass der Ombudsmanngedanke aus dem Islam stammt.861 Üblicherweise werden Ombudsmänner vom Parlament berufen; denkbar ist aber auch eine Bestellung durch die Regierung.862 Charakteristisch für die Funktion eines Ombudsmannes ist, dass sich jedermann ohne die Einhaltung eines Dienst- oder Rechtsweges an 857 Schwedisch: Ombudsman. Selbstverständlich gibt es auch Ombudsfrauen; als geschlechtsneutraler Oberbegriff bietet sich im Plural die Bezeichnung Ombudsleute an. Zum Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität des Beauftragtenbegriffes oben § 2 III 4. 858 Tilch / Arloth (Hrsg.), Deutsches Rechts-Lexikon, Band 2, 3. Aufl. 2001, S. 3118 f. (Stichwort „Ombudsman“). Vgl. zur Begrifflichkeit auch V. Pickl, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 f. sowie die bei W. Haller, in: Festschrift Eichenberger, 1982, S. 705 (707), wiedergegebene Begriffsbestimmung des Internationalen Ombudsmann-Instituts: „an office provided for by the constitution or by action of the legislature or parliament and headed by an independent, high-level public official who is responsible to the legislature or parliament, who receives complaints from aggrieved persons against government agencies, officials, and employees or who acts on his own motion, and who has the power to investigate, recommend corrective action, and issue reports“. Ins Deutsche übersetzt entspricht diese Begriffsbestimmung der von J. Södermann (in: I. Korosec [Hrsg.], Die Arbeit der Volksanwaltschaft, 2001, S. 145 [148]) als Definition der Internationalen Anwaltsvereinigung aus dem Jahr 1974 wiedergegebenen Erläuterung: „Ein in der Verfassung verankertes oder durch die gesetzgebende Körperschaft oder das Parlament geschaffenes Amt unter der Leitung eines unabhängigen hochrangigen Vertreters des öffentlichen Dienstes, der der gesetzgebenden Körperschaft oder dem Parlament verantwortlich ist, der Beschwerden von ihrer Rechte beraubten Personen gegen Regierungsstellen, Beamte oder Arbeitgeber entgegennimmt oder von Amts wegen handelt und die Befugnis besitzt, Untersuchungen durchzuführen, Verbesserungsmaßnahmen zu empfehlen und Berichte zu erstellen.“ 859 G. Hahn, AöR Band 87 (1962), S. 387 ff.; K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1298); H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 1. Zu den skandinavischen Ombudsmännern unten § 8 I. 860 Dazu J. Södermann, in: I. Korosec (Hrsg.), Die Arbeit der Volksanwaltschaft, 2001, S. 145. Vgl. auch V. Pickl, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 (196 ff.), der noch weiter zurückgehend Vorläufer in der Antike und im Römischen Reich ausmacht. 861 Dagegen geht M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 113 davon aus, dass eine Zuordnung zur vollziehenden Gewalt nicht in Frage komme, da das Aufgabenfeld des Ombudsmanns gerade in der Kontrolle der Exekutive zu suchen sei und eine Zuordnung zur vollziehenden Gewalt die Glaubwürdigkeit und Effizienz des Ombudsmanns in Frage stellen würde.

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ihn wenden kann. Der Ombudsmann geht Eingaben in der Regel nach, indem er die Behörde oder öffentliche Stelle, deren Verhalten gerügt wird, zu einer Stellungnahme auffordert und zwischen dem Petenten und der Behörde vermittelt. Keinesfalls kann der Ombudsmann die angegriffene Maßnahme selbst aufheben oder die Behörde anweisen, dies zu tun.863 Der Ombudsmann hat also weder die Funktion einer aufsichtsführenden Behörde noch die eines Gerichts. Häufig besitzen Ombudsmänner auch das Recht, ohne konkrete Beschwerde von Amts wegen tätig zu werden.864 Im öffentlich-rechtlichen Bereich gibt es vereinzelt Funktionsträger, die explizit als „Ombudsmann“ bezeichnet werden und die für spezielle Anliegen zuständig sind. Ein Beispiel hierfür ist der baden-württembergische Landesbeauftragte für Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau (Ombudsmann).865 Im Zuge der Einführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende wurde beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ein Ombudsrat zur Begleitung der Arbeitsmarktreform eingerichtet, der so genannte Hartz-IV-Ombudsrat.866 Ein „allgemeiner Ombudsmann“, an den man sich bei sämtlichen Problemen mit jedweder öffentlicher Stelle wenden könnte, existiert jedenfalls auf Bundesebene nicht. Auf Landesebene entsprechen die Bürgerbeauftragten einem Ombudsmann.867 Auch im privatrechtlichen Bereich ist die Figur eines Ombudsmannes bekannt. So gibt es insbesondere im Banken-868 und Versicherungswesen869 Ombudsmänner, die versuchen in Konfliktfällen zu schlichten. Sogar Redaktionen von Zeitungen oder anderen Medien ernennen exponierte Persönlichkeiten zum „Ombudsmann“ und fordern ihre Leser bzw. Nutzer auf, sich bei Problemen im Umgang mit Behörden oder Unternehmen an diesen zu wenden.870 Die Vermittlung durch der862 Diese Beschränkung ergibt sich letztlich aus dem Gewaltenteilungsprinzip, auch dazu M. Franke, a. a. O. 863 K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 459; V. Pickl, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 (198); W. Haller, in: Festschrift Eichenberger, 1982, S. 705 (708). 864 Oben § 5 IV 3. 865 Siehe zu dessen Einrichtung die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage (BT-Drucks. 15 / 4123) sowie die Presseerklärung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 8. November 2004. 866 Unten § 15. 867 H. Däubler-Gmelin, WM 2002, 1342 f.; H. Gude, Der Ombudsmann der privaten Banken in Deutschland, Großbritannien und der Schweiz, 1998. 868 Seit Oktober 2001 sind ein Versicherungsombudsmann für die Lebens- und Sachversicherung und ein Ombudsmann für private Kranken- und Pflegeversicherung tätig. Diese beiden von der Versicherungswirtschaft eingerichteten Beschwerdestellen sollen künftig auch als Ombudsstellen im Sinne der EU-Richtlinie über die Versicherungsvermittlung fungieren (siehe BT-Drucks. 15 / 4123, S. 5). 869 Zum Beispiel die „Berliner Zeitung“. Vgl. auch V. Pickl, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 (194).

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artige Ombudsmänner – nicht zuletzt: die Drohung mit einer Veröffentlichung – dürfte für die Betroffenen häufig zum gewünschten Erfolg führen. 2. Das Obsiegen des Petitionsrechts in Deutschland Trotz dieser allgemeinen Beliebtheit des Ombudsmannes konnte sich die Ombudsmannidee in Deutschland – zumindest auf Bundesebene – nicht durchsetzen.871 Dies liegt sicher nicht daran, dass man nicht in der Lage wäre, sich auf einen geeigneten Kandidaten zu verständigen.872 Der Verzicht auf einen Ombudsmann wird vielmehr insbesondere damit begründet, dass neben dem grundrechtlich gewährten Petitionsrecht ein Ombudsmann nicht erforderlich sei.873 Das Allgemeine Preußische Landrecht von 1794 sah bereits ein Petitionsrecht vor.874 Als individuelles Grundrecht wurde das Petitionsrecht erstmals in § 159 der Paulskirchenverfassung verbürgt.875 Heute gewährt Art. 17 GG jedermann das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretungen zu wenden. Dies beinhaltet einen Anspruch auf Prüfung und Bescheidung der Petition.876 Die Landesverfassungen enthalten entsprechende Regelungen. Der Bundestag und die Landtage haben Petitionsausschüsse eingesetzt, die sich mit den Eingaben beschäftigen (vgl. Art. 45c GG). Angesichts einer stetig anwachsenden Zahl von Petitionen877 ist das Petitionsrecht von hoher praktischer Relevanz. Zudem wird beim Petitionswesen 870 Vgl. zum Für und Wider M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999; G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (128 ff.). 871 So vermutet aber K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1301): „Die Einrichtung des Parlamentsbeauftragten lebt von der Persönlichkeit des Beauftragten selbst . . . Hier setzt die stärkste Skepsis gegen die Einführung dieser Einrichtung in Deutschland an. Gibt es Persönlichkeiten dieser Art, können sie bereit sein, sich für das Amt zur Verfügung zu stellen, und werden die Parlamente in der Lage sein, in einem Akt fast der Selbstüberwindung solche Persönlichkeiten an Stelle eines allzu glatten interfraktionellen Kompromisskandidaten zu wählen? Man kann diese Frage und damit den Parlamentsbeauftragten bei uns verneinen.“ Zu den negativen Aspekten einer zu starken Personalisierung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung oben § 6 V. 872 Tilch / Arloth (Hrsg.), Deutsches Rechts-Lexikon, Band 2, 3. Aufl. 2001, S. 3118 f. (Stichwort „Ombudsman“). 873 § 156 Abs. II Ziff. 20. 874 Zu den historischen Ursprüngen des deutschen Petitionswesen Chr. Langenfeld, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 39 Rdnrn. 1 f. (S. 264 f.). 875 BVerfGE 2, 225 (230); 13, 54 (90). Zu Inhalt und Schranken des Petitionsrechts ausführlich W. Graf Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, 1985; Chr. Langenfeld, a. a. O., § 39 Rdnrn. 18 ff. (S. 272 ff.). 876 Der Jahresbericht des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages für das Jahr 2005 verzeichnet mit 22 144 Eingaben wiederum einen Anstieg von 23% gegenüber dem Vorjahr (BT-Drucks. 16 / 2500). Statistische Angaben auch bei Chr. Langenfeld, a. a. O., § 39 Rdnrn. 15 f. (S. 271 f.).

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noch ein „erhebliches Entwicklungspotential“ gesehen, insbesondere „in Form initiativen oder postulierenden Tätigwerdens“. Zusammen mit den verschiedenen Formen bürgerschaftlicher Beteiligung sei ein erheblicher Teil dessen, was man sich von der Einsetzung öffentlich-rechtlicher Beauftragter verspreche, bereits abgedeckt.878 Zwar schließen sich Ombudsmann und Petitionsrecht nicht gegenseitig aus, wie die Einrichtung sowohl eines Bürgerbeauftragten als auch eines Petitionsausschusses in einigen Bundesländern zeigt.879 Die Existenz von zwei Petitionsinstanzen verschärft jedoch die ohnehin mit der Berufung von Beauftragten einhergehende Zuständigkeitszersplitterung noch weiter.880 Ein weiteres Argument gegen die Übernahme der Ombudsmannidee in Deutschland ist die umfassende verwaltungsgerichtliche Kontrolle, die den skandinavischen Ländern in dieser Form fremd ist.881 Auch die positiven Erfahrungen mit dem Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages als speziellem Ombudsmann für Soldaten882 haben nicht zu einer Ausweitung in Richtung eines allgemeinen Ombudsmannes geführt. Schließlich wäre ein allgemeiner, zentraler und bundesweit agierender Ombudsmann mit dem Föderalismusprinzip nicht zu vereinbaren.883 Trotz diverser politischer Initiativen884 und wiederholter Forderungen aus der Literatur885 wurde daher in Deutschland auf der Ebene des Bundesverfassungsrechts bislang kein Ombudsmann eingesetzt. Reformüberlegungen haben statt dessen zu einer Stärkung des Petitionsrechts geführt.886 Auch in der VerfasSchmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (23 f.). Unten § 15 II. 879 Oben § 6 I und III. 880 H. Thierfelder, Zum Problem eines Ombudsmanns in Deutschland, 1967, S. 29 ff.; K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1298); H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 18 (Fn. 14). 881 Dazu etwa G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (127 ff.). Zum Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages ausführlich unten § 9. 882 Zwischenbericht der Enquete-Kommission für Fragen der Verfassungsreform, BTDrucks. 6 / 3829, S. 28 (35). 883 Siehe zuletzt den Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen zur Einführung eines Bürgerbeauftragten aus dem Jahr 1996 (BT-Drucks. 13 / 3578). 884 Etwa von M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999; A. Beckmann, Die Verwaltung Band 31 (1998), S. 167 (192); H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 ff.; W. Haller, in: Festschrift Eichenberger, 1982, S. 705 ff.; J. Hansen, Die Institution des Ombudsmannes, 1973; G. Hahnenfeld, ZRP 1973, 60 ff.; H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970; E. Wild, Der Ombudsman in Deutschland, 1970; F. Bauer, Die neue Gewalt, 1964; für den kommunalen Bereich Meyer / Michalke, Demokratische Gemeinde 1982, S. 191 ff.; ablehnend dagegen H. Thierfelder, Zum Problem eines Ombudsmanns in Deutschland, 1967. 885 Vgl. Gesetz vom 15. Juli 1975 zur Einfügung von Art. 45c GG (BGBl. I S. 1901) und Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses vom 19. Juli 1975 (BGBl. I S. 1921), zurückgehend auf den am 21. September 1972 vorgelegten Zwischenbericht der Enquete877 878

2. Abschn.: Geschichte des Beauftragten außerhalb Deutschlands

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sungsdiskussion im Rahmen der Wiedererlangung der Deutschen Einheit konnte sich die Idee eines „Bürgeranwalts“ nicht durchsetzen.887

III. Der Beauftragte als Synthese von Kommissar und Ombudsmann Unter Zugrundelegung der oben vorgestellten Begriffsbestimmung ist der Ombudsmann ein typischer öffentlich-rechtlicher Beauftragter. Allerdings ist die Funktion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten als spezielle Petitionsinstanz888 nur eine typische Pflicht neben weiteren. Insbesondere wegen der auch intern wirkenden Beratungs- und Kontrollfunktion lässt sich der Beauftragte nicht auf die Ombudsmannidee reduzieren.889 Dementsprechend würde ein Amtsverständnis, nach dem sich ein Beauftragter ausschließlich als „Anwalt“ der jeweiligen Klientel sieht, nicht der Beauftragtenfunktion gerecht. Bei einer zu starken Konzentration auf die Behandlung von Einzelfällen besteht die Gefahr, dass der Beauftragte grundsätzliche Fragestellungen und konzeptionelle Überlegungen zu seinem Aufgabengebiet vernachlässigt.890 Andererseits läuft ein Beauftragter, der die Befassung mit an ihn herangetragenen Einzelfällen sehr restriktiv handhabt, Gefahr, den Kontakt zu seiner Klientel und das Gespür für deren besondere Problemlage zu verlieren. Zudem würde der generelle Verweis an andere Stellen bei den Betroffenen zu Recht Enttäuschung hervorrufen.891 Insofern müssen Beauftragte – unter Berücksichtigung der ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen – jeweils das rechte Maß zwischen ombudsmannmäßiger Einzelfallbearbeitung und ministerieller Grundsatzarbeit finden. Neben der festgestellten Verwandtschaft zum Ombudsmann weist der Beauftragte auch Parallelen zum Kommissar auf. Beide sind im herkömmlichen, verfassungsmäßigen Staatsaufbau nicht vorgesehen und mit der Wahrnehmung Kommission für Fragen der Verfassungsreform (BT-Drucks. 6 / 3829, S. 29 ff.), dazu M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 58 ff. 886 Dazu T. Ansbach, in: Guggenberger / Stein (Hrsg.), Die Verfassungsdiskussion im Jahr der deutschen Einheit, 1991, S. 388 ff. 887 Oben § 2 I 2 h cc. 888 So im Ergebnis auch H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 5. Zu den Unterschieden zwischen dem Modell des Ombudsmannes und den Beauftragten E. Koch, Die Beauftragten in der Kirche, 1992, S. 7 ff. Dagegen verwenden Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 35, nach einer Begriffsklärung die Begriffe des Beauftragten und des Ombudsmannes ausdrücklich synonym. 889 Vgl. W. Bärsch, in: H. Behnken (Hrsg.), Politik für das Kind, 1989, S. 9 f. zu den Aufgaben eines geforderten Kinderbeauftragten: „Wir wünschen nicht, dass er so etwas Ähnliches wie der ,Kummerkasten‘ der Nation wird. Er sollte sich überhaupt nicht als Vermittler in Einzelfällen verstehen. Ihm muss es um die Arbeit zu Gunsten der gesamten Situation unserer Kinder gehen.“ 890 Zur allgemeinen „ent-täuschenden“ Wirkung von Beauftragten bereits oben § 5 III 4.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

besonderer öffentlicher Aufgaben betraut. Im Gegensatz zum Kommissar verfügt der Beauftragte nach dem dieser Untersuchung zugrunde liegenden Begriffsverständnis jedoch nicht über hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse.892 Das Element des Kommissars ist beim Beauftragten insofern in den Hintergrund getreten. Man kann also festhalten, dass der öffentlich-rechtliche Beauftragte Bestandteile beider Rechtsfiguren aufweist, wobei er eher dem Ombudsmann als dem Kommissar entspricht. Insofern kann der Beauftragte auch als „deutsche Variante“ des skandinavischen Ombudsmannes bezeichnet werden. Unabhängig von der Frage der Gewichtung ist der Beauftragte jedenfalls keine bloße Addierung organisatorischer Versatzstücke. Mit der Synthese von Kommissar und Beauftragten ist vielmehr eine Organisationsform sui generis entstanden.893

IV. Die Entwicklung des Beauftragten nach dem Zweiten Weltkrieg 1. Die Zeit der Besatzung Die Epoche nach dem „deutschen ,Zusammenbruch‘“894 und der „bedingungslosen Kapitulation“895 war wiederum eine typische Zeit, in der Kommissare bzw. Beauftragte896 zur Begründung einer neuen Ordnung und zum Ausfüllen eines Machtvakuums eingesetzt wurden. Mit der Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1949 lösten sich die Militärregierungen auf. Nach dem Besatzungsstatut gingen die Überwachungsaufgaben auf Hohe Kommissare über, die zusammen eine Alliierte Hohe Kommission bildeten.897 Kommunalen Gebietskörperschaften wurde aufgegeben, aus dem Kreise der Heimatvertriebenen, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigten Vertriebenenbeauftragte zu bestellen.898 Die Teilung Deutschlands und die dadurch bedingte besondere staatsrechtliche Situation führten ebenfalls zu zahlreichen Beauftragtenämtern. So wurde im Januar 1950 durch Erlass der Bundesregierung ein Bevollmächtigter der Bundesrepublik Oben § 2 I 2 h dd. Oben § 2 I 2 b aa. 893 D. Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, 5. Aufl. 2005, § 41 I 2 (S. 405). 894 Zum Hintergrund dieser von Roosevelt verkündeten Forderung K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 131 I 2 (S. 914 f.). 895 Siehe zum gleichen Bedeutungsgehalt der beiden Begriffe oben Fn. 827. 896 K. Stern, a. a. O., § 132 III 10 a (S. 1195); § 133 IV 3 a (S. 1384 f.). 897 Es handelte sich also nicht um einen Verwaltungsangehörigen, sondern um einen der betroffenen Gruppe angehörienden Berater der Verwaltung, siehe M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (336). Weitere Vertriebenen- und Aussiedlerbeauftragte sind bei H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 35 ff., nachgewiesen. 891 892

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Deutschland in Berlin berufen. Seine Aufgabe bestand darin, die Bundesregierung gegenüber dem amerikanischen, britischen und französischen Stadtkommandanten sowie dem Senat von Berlin in Ansehung der besonderen Verpflichtungen, die die Bundesrepublik Deutschland für Berlin übernommen hatte, zu vertreten.899 Im Bundesministerium für Wirtschaft ressortierte ein Beauftragter für innerdeutsche Wirtschaftsbeziehungen;900 im Bundesministerium für Verkehr bemühte sich ein den dortigen Abteilungsleitern gleichgestellter Beauftragter des Ministers für den Interzonen- und Berlin-Verkehr um Erleichterungen im Grenzverkehr.901 Im Oktober 1950 wurde Theodor Blank im Zuge der Diskussion um eine deutsche Wiederbewaffnung zum Beauftragten des Bundeskanzlers für die mit der Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen ernannt. Aus diesem so genannten „Amt Blank“ ging später das Bundesministerium der Verteidigung hervor.902 Teilweise wird die Ernennung des ersten Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung im Juni 1952 als Beginn der Praxis der Bundesregierung, für spezielle Fragestellungen eigene Beauftragte zu berufen, angesehen,903 obwohl gerade die Tradition dieses Amtes bis in die Weimarer Republik zurückreicht.904 Mit der Verabschiedung der Wehrverfassung im Jahre 1956 fand der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages als erster und bislang einziger Beauftragter Eingang in das Grundgesetz.905 Auch in den sechziger Jahren wandten sich bereits vereinzelte kritische Stimmen gegen den „Hang zu Sonderbeauftragten“. 906

898 F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (415 f.); M. Görlich, Die staatsrechtliche Stellung des Bevollmächtigten der Bundesrepublik Deutschland in Berlin, 1971. 899 M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 60; H.-M. Krepold, a. a. O., S. 284. 900 F. von Pfuhlstein, a. a. O., S. 417 f. 901 D. Krüger, Das Amt Blank, 1993; K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 133 V 5 b (S. 1441 f.); M. Fuchs, a. a. O., S. 84 (m. w. Nachw. in Fn. 30). 902 Presseerklärung des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung vom 17. Juni 2002 zum 50-jährigen Bestehen seines Amtes. 903 Zum Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung unten § 13 I. 904 Siehe Art. 45b GG. Zum Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages als dem Prototypen des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht unten § 9 IV 1. Die Verfassungen der Länder beinhalten dagegen Regelungen zu verschiedenen Beauftragten, siehe die Nachweise im Zweiten Abschnitt des Zweiten Teils (§§ 14 und 15). 905 So war der Leserbrief des Abgeordneten August Dresbach überschrieben, veröffentlicht in der FAZ Nr. 24 vom 29. November 1966.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

2. Die Konsolidierung der Bundesrepublik Der „Siegeszug“ der Beauftragten hat in der Bundesrepublik etwa in den 1970er Jahren eingesetzt.907 Im zeitgeschichtlichen Rückblick sind als besonders markante Fixpunkte auf Bundesebene zu nennen die Berufung eines Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten des Naturschutzes908 Ende 1969 durch Bundeskanzler Willy Brandt und die Einsetzung eines Beauftragten der Bundesregierung für die Integration ausländischer Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen909 Ende 1978 sowie eines Beauftragten der Bundesregierung für die Belange der Behinderten910 Ende 1980 durch Bundeskanzler Helmut Schmidt. Insbesondere Regierungserklärungen wurden häufig genutzt, um durch die Ankündigung spezieller Beauftragter politische Akzentsetzungen zu dokumentieren,911 und zwar nicht erst seit Bundeskanzler Helmut Kohl.912 Fuchs hat im Gegenteil nachgewiesen, dass Bundeskanzler Kohl in seinen Regierungserklärungen vom 13. Oktober 1982913 und 4. Mai 1983914 darauf verzichtet hat, die Einsetzung neuer Beauftragter anzukündigen. Dagegen haben die Bundeskanzler Brandt und Schmidt ihren Amtsantritt mit der Schaffung neuer Beauftragtenämter verbunden.915 Andererseits wurde das Amt des Bürgerbeauftragten in Rheinland-Pfalz geschaffen, als Helmut Kohl dort Ministerpräsident war.916 Auch im Zuge der unter Bundeskanzler Kohl vollzogenen Wiedervereinigung Deutschlands wurden diverse neue Beauftragte eingesetzt. 3. Die Wiedervereinigung Ein besonderer historischer Anlass für die Schaffung neuer Beauftragtenämter war die Wiedererlangung der staatlichen Einheit Deutschlands. Die DDR-Regie906 Ende der siebziger Jahre hieß es allerdings noch bei F. Wagener, Forschungsprogramm Staatsorganisation, 1979, S. 83 (zu diesem Programm oben Fn. 79): „Das Organisationsmodell des Bevollmächtigten oder Beauftragten ist bisher in der öffentlichen Verwaltung selten . . . angewandt worden.“ 907 Dieses Beauftragtenamt bestand allerdings nur kurze Zeit, siehe die Nachweise oben § 5 I 6 b aa, Fn. 602. 908 Dabei handelt es sich um den Vorläufer des heutigen Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration (unten § 11). 909 Unten § 13 II. 910 Zu diesem Motiv für die Einsetzung von Beauftragten oben § 5 I 1. 911 In diesem Sinne aber die unten (Fn. 931) zitierte Meldung in: Die Zeit Nr. 26 vom 21. Juni 2000, S. 22, nach der die „Inflation von Bundesbeauftragten“ ein Aspekt im „System Kohl“ war. 912 Sten. Ber. der 121. Sitzung des 9. Deutschen Bundestages, S. 7213 ff. 913 Sten. Ber. der 4. Sitzung des 10. Deutschen Bundestages, S. 56 A ff. 914 Vgl. die Nachweise bei M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 15 ff. 915 Unten § 15 I.

2. Abschn.: Geschichte des Beauftragten außerhalb Deutschlands

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rung setzte Regierungsbeauftragte ein, die kommissarisch für die Länder tätig wurden, solange deren Organe noch nicht gebildet waren.917 Ebenfalls noch von der DDR-Regierung berufen wurde der Vorgänger des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik.918 Beim Bundeskanzleramt wurde ein Beauftragter für die Angelegenheiten der neuen Bundesländer angesiedelt, dessen Aufgabenbereich heute zum Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung gehört.919 Diese Beauftragten sollten bei der Bewältigung der Umbruchssituation und dem Aufbau neuer staatlicher Strukturen Hilfestellung leisten. Insofern nahmen sie im historischen Kontext typische Aufgaben eines Kommissars bzw. Beauftragten wahr. Auch in den neu bzw. wieder gegründeten ostdeutschen Bundesländern fanden die Beauftragten rasch Verbreitung. Mit der in der Verfassung des Landes Brandenburg enthaltenen Generalklausel zur Wahl von Beauftragten durch den Landtag wurde ein weiterer Schritt zur Etablierung des Beauftragten als eigenständiges Rechtsinstitut vollzogen.920 Unabhängig von der abschließenden Beurteilung des Beauftragten darf nicht verkannt werden, dass im Zuge des raschen Behördenaufbaus in den neuen Ländern auch mancher Wildwuchs der westdeutschen Verwaltung implementiert wurde.921 4. Von der Bonner zur Berliner Republik – Tendenzen für einen Überdruss an den Beauftragten? Die Zeit der 1980er und 90er Jahren ist geprägt von einer geradezu explosionsartigen Vermehrung der Beauftragten, wobei die Zahl der Beauftragten bereits seit langem als unüberschaubar gilt.922 Auf Länderebene wurden Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre ebenfalls verschiedene Beauftragte eingesetzt.923 Auch die Kommunen sind und waren ein breites Einsatzgebiet für Beauftragte.924

K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 135 III 8 e (S. 1966, Fn. 416 m.w.Nachw.). Unten § 12 I 1. 918 Unten § 13 IV. 919 Unten § 14 II 2. 920 Dazu bereits M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 4: „Nach dem Zusammenbruch der DDR wurde das Verwaltungsgefüge der Bundesrepublik quasi ,eins zu eins‘ auf die neuen Länder übertragen. Es blieb keine Zeit für den ,großen Wurf‘, so dass nun das eben installierte System bereits der Reform bedarf.“ 921 Vgl. die Nachw. oben § 1 II 2, Fn. 55. 922 Etwa Gleichstellungsbeauftragte (Gesetz über die Errichtung der Bremischen Zentralstelle für die Verwirklichung der Gleichberechtigung der Frau vom 16. Dezember 1980 [GBl. S. 399]) und Drogenbeauftragte (Rheinland-Pfälzischer Drogenbericht 1980 / 1981, LT916 917

12 Kruse

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Hinsichtlich der hier ausführlicher dargestellten Beauftragten auf Bundesebene lässt sich eine Entwicklungslinie feststellen: So war der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages Vorbild bei der Schaffung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz. Die Bestimmungen zum Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik im StUG hat der Gesetzgeber regelrecht aus dem BDSG abgeschrieben.925 Als allgemeine Tendenz lassen sich beim Beauftragten eine zunehmende Verselbständigung und Institutionalisierung ausmachen. Waren Beauftragte früher vollständig in den berufenden Hoheitsträger integriert, so verfügen sie heute vielfach über einen eigenen organisatorischen Unterbau. Rechtsgrundlage für ihre Berufung ist häufig nicht mehr bloß ein Organisationserlass, sondern ein Gesetz. Beauftragte, die in verschiedenen staatlichen Ebenen bzw. in mehreren Gebietskörperschaften vorkommen, wie beispielsweise die Datenschutz- oder die Frauenbeauftragten, haben sich in Konferenzen oder Arbeitsgemeinschaften zusammengeschlossen, um dort gemeinsame Fragestellungen zu erörtern und eine Abstimmung und Koordination ihrer Arbeit vorzunehmen. Diese zunehmende Verselbständigung und Institutionalisierung der Beauftragten ist im Hinblick auf ihre Kontrolle problematisch.926 Korrespondierend zu der insgesamt eher kritischen Einschätzung des Beauftragten in der Wissenschaft927 hat die Berufung eines Beauftragten in der letzten Zeit jedenfalls nicht mehr ausschließlich Beifall ausgelöst wie noch vor einigen Jahren.928 Mittlerweile ist immerhin auch die Abschaffung von Beauftragtenämtern eine Pressemeldung wert.929 Dabei spielt sicher auch eine Rolle, dass der Beauftragte bei übermäßiger Verbreitung eben kein unkonventionelles Instrument mehr ist.930 Eine Trendwende im Sinne einer Abkehr vom Beauftragten kann darin allerdings wohl (noch) nicht gesehen werden. Vielmehr ist festzustellen, dass auch dieDrucks. 9 / 1343 vom 30. März 1981). Vgl. auch O. Groschupf, JöR Band 28 n.F. (1979), S. 381 (413), der – betreffend die Entwicklung der Verfassung und Verwaltung in Niedersachsen von 1956 bis 1979 – von „hochdotierten“ Beauftragtenämtern berichtet. Die wichtigsten heutigen Landesbeauftragten sind im Zweiten Abschnitt des Zweiten Teils (§§ 14 und 15) dargestellt. 923 Vgl. M. G. W. Staak, Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, StGB 1989, 335 ff.; H. Weidemann, Beauftragte in einer Kommunalverwaltung, VR 2000, 95 ff. sowie hier unten §§ 16 und 17. 924 Vgl. im Einzelnen die Nachweise im Zweiten Teil. 925 Oben § 6 VIII. 926 Vgl. die Nachw. aus dem Schrifttum oben unter § 1 II 3. 927 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335. 928 Siehe etwa Pressemeldung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 8. Mai 2005. Zu der Beauftragtenflut in Berlin und Hamburg unten vor § 14. 929 So weisen Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (29), darauf hin, „dass sich dieses Instrument angesichts der seit einiger Zeit geradezu inflationären Zunahme der Beauftragten-Einrichtungen über kurz oder lang bis hin zur völligen Wirkungslosigkeit abgenutzt haben wird“.

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jenigen, die in der Opposition die Einrichtung von Beauftragtenämtern kritisiert haben, mit der Erlangung politischer Verantwortung gerne auf dieses Instrument zurückgreifen.931 So war die Kanzlerschaft von Gerhard Schröder beispielsweise geprägt von auffallend vielen „Persönlichen Beauftragten“.932 Schließlich hat die seit November 2005 amtierende Große Koalition unter Angela Merkel praktisch nahtlos an die Tradition angeknüpft, indem sie einen Beauftragten der Bundesregierung für Tourismus ernannt hat.933 Insgesamt wird aus der Geschichte daher wohl nicht die von Steffen Heitmann nahe gelegte Lehre gezogen: So weist er auf die frappante Parallele hin, dass sich die öffentliche Verwaltung auf dem Territorium des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation am Ende des 18. Jahrhunderts in einem sehr unübersichtlichen 930 Vgl. dazu die Meldung in: Die Zeit Nr. 26 vom 21. Juni 2000, S. 22: „Als Opposition hat die SPD noch gegen die Inflation von Bundesbeauftragten opponiert. Von zuletzt 27 Beauftragten wurden acht allein in der Ära Helmut Kohl erfunden. In der Regierung angekommen, schätzt die SPD den Charme dieses Aspekts im System Kohl auf einmal. Dieser Tage ernannte Verkehrsminister Reinhard Klimmt den SPD-Abgeordneten Lothar Ibrügger zum ,Beauftragten zur Unterstützung bei der Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraumes‘. Mit diesem Bonbon wird Ibrügger etwas leichter darüber hinwegkommen, dass er seit März nicht mehr zu Klimmts Riege Parlamentarischer Staatssekretäre (3) gehört.“ Vgl. ferner bereits R. Leicht, in: Die Zeit Nr. 43 vom 15. Oktober 1998, S. 6, zum damaligen Regierungswechsel von Kohl zu Schröder: „Wenn die neue Regierung den Stilwechsel wirklich wagen sollte, dann müsste sie eben den gesamten Regierungsapparat einer Revision unterziehen, sich auch die Zahl der beamteten Staatssekretäre vornehmen, möglichst auch die vielen ,Beauftragten‘. Aber wer gibt schon gerne die Möglichkeit zur Belohnung aus der Hand? Wie es ausgehen wird? Wollen wir wetten?“ Zu den Beauftragtenämtern als Versorgungsposten oben § 6 VII. 931 Etwa Dr. Uschi Eid, parlamentarische Staatssekretärin im BMZ, als Persönliche G8-Afrika-Beauftragte des Bundeskanzlers; Prof. Dr. Klaus Gretschmann, später Dr. Alfred Tacke und sodann Dr. Bernd Pfaffenbach als Persönlicher Beauftragter des Bundeskanzlers zur Vorbereitung des Weltwirtschaftsgipfels; Dr. Anke Fuchs als Persönliche Beauftragte des Bundeskanzlers zur Vorbereitung der UN-Sondergeneralversammlung zu Kindern, die im Mai 2002 in New York stattgefunden hat; Prof. Dr. Roman Herzog als Persönlicher Beauftragter des Bundeskanzlers zur Erarbeitung eines Entwurfs für eine Charta der Grundrechte für die Europäische Union. 932 Siehe Pressemitteilung der Bundesregierung vom 14. Dezember 2005 sowie das Interview mit dem Tourismusbeauftragten Ernst Hinsken in: Berliner Zeitung Nr. 26 vom 31. Januar 2006, S. 5. Spöttisch zur Ernennung J. Voss, in: RP vom 19. Dezember 2005, S. A 1: „Wirtschaftsminister Glos hat einen neuen Tourismus-Beauftragten der Bundesregierung ernannt, der monatlich eine Abgeordneten-Diät und dazu eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 1500 Euro bekommt. Das ist angemessen bei den vielen Touristen, die es gibt – praktisch sind wir ja alle Touristen auf der großen Fahrt des Lebens. Halten wir uns nicht mit der Frage auf, was ein Tourismus-Beauftragter macht (Abheften in der Karibik? Tippen auf Sylt? Kopieren in der Provence?). Wir plädieren dafür, mehr Beauftragte einzustellen. Wir brauchen sie, weil es so viele Dinge gibt, die zahlreich sind wie Touristen. Einen ZündkerzenBeauftragten. Einen Wolken-Beauftragten. Einen Sonne-Mond-und-Sterne-Beauftragten. Einen Trainerrauswurf-Beauftragten. Einen Blockflöten-Beauftragten. Einen Kirschkern-Beauftragten. Nicht zu vergessen: Einen Beauftragten-Beauftragten.“

12*

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

Zustand befand. Statt einer einheitlichen Verwaltungsstruktur herrschte eine Vielzahl von Kabinetten, Kommissionen und Räten. Erst die Reformen von Montgelas im Jahr 1806 in Bayern, von Stein 1808 in Preußen, von Dalberg 1808 in Baden und von Könneritz 1831 in Sachsen führten zu einem klaren Verwaltungsaufbau, auf dessen Grundlage sich der demokratische Rechtsstaat entwickeln konnte. Die mit den Beauftragten verbundene Zersplitterung der Verwaltungsträger betrachtet Heitmann insofern als einen Schritt zurück zu einer verwirrenden Behördenstruktur, die der moderne Staat vor zwei Jahrhunderten zu überwinden glaubte.934

§ 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands Auch ausländische Staaten kennen Beauftragte oder vergleichbare Einrichtungen.935 Die Konstruktionen sind jeweils durch nationale Kontrollbedürfnisse und politische Kompromisse bedingt. Dementsprechend unterscheiden sich die Beauftragten erheblich hinsichtlich ihrer Organisation und ihrer Stellung im jeweiligen Verfassungsgefüge. Besondere Erwähnung verdienen der schwedische Ombudsmann, die österreichische Volksanwaltschaft als kollegiale Ombudsmann-Einrichtung und die Beauftragten in den reformierten osteuropäischen Staaten. Mit dem Europäischen Bürgerbeauftragten wurde auch auf Gemeinschaftsebene ein Ombudsmann geschaffen.

I. Der Ombudsmann in Skandinavien Im Rahmen der Darstellung der geschichtlichen Entwicklung des öffentlichrechtlichen Beauftragten wurde bereits auf die Ombudsmannidee aus Schweden verwiesen.936 Seine heute noch aktuelle Ausprägung hat das Amt des OmbudsNJW 1996, 904 f. Rechtsvergleichend etwa Kempf / Mille, Rolle und Funktion des Ombudsmannes – Zur personalisierten Verwaltungskontrolle in 48 Staaten, ZParl 1992, S. 29 ff.; V. Pickl, Europäische Ombudsmann-Einrichtungen aus rechtsvergleichender Sicht, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 ff.; F. Matscher (Hrsg.), Ombudsmann in Europa, Institutioneller Vergleich, 1994, S. 123 ff.; J. Hansen, Die Institution des Ombudsmann, 1972, S. 11 ff.; W. Haller, in: Festschrift Eichenberger, 1982, S. 705 (707, Fn. 4); W. Gellhorn, Ombudsmen and others, Citizen’s protectors in nine countries, 1967. Zu Ombudsmanneinrichtungen in einzelnen Ländern siehe J. Koch, Verwaltungsbeschwerden, Bürgerbeauftragter und Schlichtungsverfahren in Frankreich, DÖV 1998, 958 ff.; A. Filos, Die Errichtung der Institution des Ombudsmans in Griechenland, EuGRZ 1997, 602 ff.; K.-P. Sommermann, Der Defensor del Pueblo: Ein spanischer Ombudsman, AöR Band 110 (1985), S. 267 ff.; K. H. Ebert, Der Ombudsman in Großbritannien, 1968; C. Mortati u. a., L’Ombudsman (Il difensore civico), 1974; W. Schmid, Der Ombudsmann in Kanada, 1976; Alan J. Wyner (Hrsg.), Executive Ombudsmen in the United States, 2. Aufl. 1975; G. E. Caiden, The initial ombudsman experience in Israel, 1980. Siehe auch den Bericht des UN-Generalsekretärs UN-Doc. E / CN.4 / 1989 / 47, 101. 935 Oben § 7 II 1. 933 934

2. Abschn.: Geschichte des Beauftragten außerhalb Deutschlands

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mannes durch die Verfassung von 1809 erfahren.937 Mit dieser Verfassung wurde das Amt des justitie-ombudsman geschaffen. Der justitie-ombudsman hatte als Beauftragter des schwedischen Reichstages die Aufgabe, die Exekutive (einschließlich der Armee) und die Gerichte zu überwachen.938 1915 wurde im Rahmen einer Heeresreform der militie-ombudsman eingeführt, der fortan die Kontrolle der Armee übernahm. Dieser militie-ombudsman diente als Vorbild für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages.939 Heute gibt es in Schweden eine Vielzahl von Ombudsmännern.940 Finnland schuf 1919 eine Ombudsmann-Einrichtung, die – entsprechend der engen Verwandtschaft der beiden Rechtsordnungen – weitgehend dem schwedischen Modell nachgebildet wurde.941 Auch in Norwegen wurde ein spezieller Parlamentsbeauftragter zur Überwachung des Militärs geschaffen.942 Dänemark führte schließlich als dritter Staat im Jahr 1953 einen Ombudsmann ein, der nicht nur das Militär, sondern die gesamte Exekutive überwacht.943 Dass der Ombudsmann gerade in Skandinavien Verbreitung gefunden hat, ist letztlich mit der besonderen Rechtstradition zu begründen. Die Verbreitung des Ombudsmannes außerhalb von Skandinavien setzte erst 1962 mit der Einsetzung einer entsprechenden Institution in Neuseeland ein.944 Seitdem hat das Rechtsinstitut einen weltweiten Siegeszug angetreten. Heute ist in über 85 Ländern der Welt, davon in zehn Ländern der Europäischen Union, ein Ombudsmann tätig.945 Für den internationalen Austausch sorgen das Europäische Ombudsmann-Institut in Innsbruck sowie das Internationale Ombudsmann-Institut in Edmonton (Kanada).

936 J. Södermann, in: I. Korosec (Hrsg.), Die Arbeit der Volksanwaltschaft, 2001, S. 145; T. E. Walzel v. Wiesentreu, DVBl. 1995, 456 (458); H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 1. 937 W. Haller, Der schwedische Justitieombudsmann, 1964; G. Hahn, AöR Band 87 (1962), S. 387 ff. 938 Unten § 9 I 1. 939 So gibt es vier parlamentarische Ombudsmänner, die sich die Zuständigkeit nach Sachgebieten teilen, außerdem von der Regierung ernannte Ombudsmänner, wie beispielsweise den Anti-Trust-Ombudsmann (seit 1954), den Verbraucher-Ombudsmann (seit 1971), den Gleichberechtigungs-Ombudsmann (seit 1980) sowie den Ombudsmann gegen ethnische Diskriminierung (seit 1986), vgl. K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 460. 940 W. Haller, in: Festschrift Eichenberger, 1982, S. 705 (711 / 712). 941 H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 1. 942 Zum dänischen Ombudsmann ausführlich M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 37 ff. 943 W. Haller, a. a. O., S. 712. 944 M. Franke, a. a. O., S. 5. Siehe auch die rechtsvergleichenden Nachweise oben Fn. 935.

182

1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

II. Die Volksanwaltschaft in Österreich Österreich verfügt als einziges Land in Europa über eine kollegial organisierte Ombudsmann-Einrichtung. Die 1977 eingeführte Volksanwaltschaft besteht aus drei Mitgliedern, die vom österreichischen Parlament, dem Nationalrat, gewählt werden.946 Hintergrund für die Schaffung der Volksanwaltschaft waren Mängel im Petitionswesen.947 Aufgrund von Zweifeln an der dauerhaften Notwendigkeit einer zusätzlichen Institution wurde die Volksanwaltschaft zunächst für einen befristeten Zeitraum von fünf Jahren eingerichtet.948 Die Volksanwaltschaft wurde ausdrücklich nicht als „Rechtsschutzeinrichtung im technischen Sinn“ konzipiert, sondern „als eine Institution, die möglichst einfach und unbürokratisch dem Einzelnen beistehen soll, wenn ihm rechtliche Mittel nicht zur Verfügung stehen, um das als Unrecht empfundene Verhalten einer Verwaltungsbehörde zu bekämpfen. In diesen Fällen soll die Volksanwaltschaft als ausgleichendes und vermittelndes Organ ihre guten Dienste zur Verfügung stellen.“949 Dementsprechend kann sich jedermann bei der Volksanwaltschaft wegen behaupteter Missstände in der Verwaltung des Bundes einschließlich dessen Tätigkeit als Träger von Privatrechten beschweren, sofern er von diesen Missständen betroffen ist und soweit ihm ein Rechtsmittel nicht oder nicht mehr zur Verfügung steht.950 Die Volksanwaltschaft gilt als „eine ganz wesentliche und nach den bisher gemachten Erfahrungen wohl unverzichtbare Institution zur praktischen Durchsetzung sozialer Rechte“.951 Anlässlich des 25-jährigen Bestehens der Volksanwaltschaft im Jahr 2002 wurde erneut eine Kompetenzerweiterung verlangt.952 So werden etwa ein Gesetzesanfechtungsrecht953 und ein Gesetzesinitiativrecht954 für die Volksanwaltschaft gefordert.

945 Nach dem ersten Entwurf des österreichischen Bundeskanzleramtes aus dem Jahr 1971 sollte mit der Bundesverwaltungsanwaltschaft eine parlamentarische Einrichtung geschaffen werden, in der alle im Parlament vertretenen Parteien Sitz und Stimme haben (V. Pickl, in: Festschrift Schwind, 1993, S. 193 [195]). 946 V. Pickl, a. a. O. 947 A. Beckmann, Die Verwaltung Band 31 (1998), S. 167 (169). 948 So die bei F. Schönherr, Volksanwaltschaft, 1977, S. 98, wiedergegebenen Materialien. Vgl. auch O. Knoll, Die Volksanwaltschaft – Eine Ombudsmann-Institution im österreichischen System der Gewaltenteilung, 1974. 949 Art. 148 a Abs. 1 Satz 1 Bundesverfassungsgesetz vom 24. Februar 1977 (BGBl. Nr. 121 / 1977). 950 Th. Ölinger, in: F. Matscher (Hrsg.), Ombudsmann in Europa, 1994, S. 95 (99). 951 P. Kostelka, Vorsitzender der Volksanwaltschaft, Vortrag anlässlich des Festaktes 25 Jahre Volksanwaltschaft im österreichischen Parlament am 6. Mai 2002, veröffentlicht unter www.volksanwaltschaft.gv.at / reden / kostelka.htm. 952 Krit. dazu A. Beckmann, Die Verwaltung Band 31 (1998), S. 167 (185 f.). Der spanische Defensor del Pueblo und der portugiesische Provedor de Justica können dagegen ein Normenkontrollverfahren anstrengen, siehe K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S. 459. 953 I. Korosec, in: dies. (Hrsg.), Die Arbeit der Volksanwaltschaft, 2001, S. 1 (14 ff.).

2. Abschn.: Geschichte des Beauftragten außerhalb Deutschlands

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III. Beauftragte in den reformierten osteuropäischen Staaten Ein weiteres Beispiel für die Einsetzung von Beauftragten in einer besonderen Umbruchssituation und zum Aufbau demokratischer und rechtsstaatlicher Strukturen sind die Beauftragten in den reformierten osteuropäischen Staaten. So wurde in Polen noch in der ausklingenden Spätphase des Kommunismus 1987 das Amt eines Beauftragten für Bürgerrechte geschaffen.955 Ähnliche Institutionen wurden in den 1990er Jahren in Ungarn, Rumänien, Estland, Lettland, Litauen sowie in Slowenien, Kroatien, Tschechien und in der Slowakei eingeführt.956 Für die Entwicklung der Demokratie im Osten sind diese Institutionen von entscheidender Bedeutung. So wurde auf der Vierten Europäischen OmbudsmannKonferenz im Jahr 1994 folgende Einschätzung verlautbart: Während der Ombudsmann im Westen bereits zum bloßen „Luxusgut“ einer Wohlstandsgesellschaft zu verkommen drohe, erfülle er im Osten die bedeutsame Funktion eines Garanten demokratischer Errungenschaften und trage dazu bei, den Nationalismus und die damit verbundenen klerikalen und autoritären Strömungen zu überwinden.957

IV. Der Europäische Bürgerbeauftragte Auf Gemeinschaftsebene sind mit dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) zum 1. November 1993 zwei Institutionen geschaffen worden, die für die Bearbeitung von Bürgerbeschwerden auf europäischer Ebene zuständig sind: der Petitionsausschuss und der Europäische Bürgerbeauftragte.958 Das bis dahin nur durch die Geschäftsordnung des Parlaments eingeräumte Petitionsrecht wurde durch die Einfügung entsprechender Artikel in den EG-Vertrag zu einem Rechtsanspruch der Bürger aufgewertet (Art. 21, 194 EG-Vertrag). Zugleich wurde ein Europäischer Bürgerbeauftragter eingeführt. Gemäß Art. 195 Abs. 1 EG-Vertrag ernennt das Europäische Parlament einen Bürgerbeauftragten, der befugt ist, Beschwerden von jedem Bürger der Union oder von jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnort oder sat954 G. Jaster, Der polnische Beauftragte für Bürgerrechte, Eine Institution zum Schutz der Grundrechte im Übergang vom realen Sozialismus zum bürgerlichen Rechtsstaat, 1994; ders., Erfahrungen mit dem Beauftragten für Bürgerrechte in Polen, Die Verwaltung Band 28 (1992), S. 531 ff.; E. Letowska, Der polnische Ombudsmann – Eine Tätigkeit zur Förderung und Entwicklung der Rechtskultur, StWStPrax Band 3 (1992), S. 211 ff. 955 Siehe die Linksammlung auf den Internetseiten des Europäischen Bürgerbeauftragten unter www.euro-ombudsman.eu.int / links / de / natomeu1.htm. 956 T. E. Walzel v. Wiesentreu, DVBl. 1995, 456 (460). 957 Eingehend zum Europäischen Bürgerbeauftragten A. Guckelberger, Der Europäische Bürgerbeauftragte und die Petitionen zum Europäischen Parlament, 2004; dies., DÖV 2003, 829 ff.; A. Hamers, Der Petitionsausschuss des Europäischen Parlaments und der Europäische Bürgerbeauftragte, 1999; außerdem R. Strempel, DÖV 1996, 241 ff.; St. Hobe, Der Staat Band 32 (1993), S. 245 ff.; M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 165 ff.

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1. Teil: Allgemeine Wesensmerkmale

zungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat über Missstände bei der Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft, mit Ausnahme des Gerichtshofes und des Gerichtes erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse, entgegenzunehmen.959 Mit Maßnahmen der Verwaltung eines Mitgliedstaates darf sich der Bürgerbeauftragte nicht befassen, auch wenn sie einen Bezug zum Gemeinschaftsrecht aufweisen.960 Die primärrechtliche Verankerung des Petitionsrechts und die Möglichkeit der Anrufung des Bürgerbeauftragten sollten dazu dienen, die oftmals beklagte Bürgerferne und das Demokratiedefizit der Gemeinschaft abzubauen.961 Die Bundesrepublik Deutschland gehörte damals nicht zu den Befürwortern der Institution des Europäischen Bürgerbeauftragten.962 Nach über zehn Jahren seines Bestehens gilt der Bürgerbeauftragte als Beitrag zu einem transparenten und bürgernahen Europa.963 Allerdings ist festzustellen, dass die Existenz und Wirkungsweise des Europäischen Bürgerbeauftragten einem Großteil der Bevölkerung unbekannt ist.964

958 Weitere Rechtsgrundlagen für die Tätigkeit des Europäischen Bürgerbeauftragten sind die Art. 194 bis 196 GeschO EP vom September 2005, der Beschluss des Europäischen Parlaments über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, sog. Statut des Bürgerbeauftragten, angenommen am 9. März 1994 (EU-Abl. L 113 vom 4. Mai 1994, S. 15) und geändert durch Beschluss vom 14. März 2002 (EU-Abl. L 92 vom 9. April 2002, S. 13) sowie der Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Annahme von Durchführungsbestimmungen (angenommen am 8. Juli 2002 und geändert durch Beschluss des Bürgerbeauftragten vom 5. April 2004). 959 A. Guckelberger, DÖV 2003, 829 (835). 960 A. Guckelberger, a. a. O., S. 829; A. Hamers, Der Petitionsausschuss des Europäischen Parlaments und der Europäische Bürgerbeauftragte, 1999, S. 75. 961 Th. Bühler, Vorwort zu H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993. Vgl. auch BT-Drucks. 12 / 4733, S. 2. 962 A. Guckelberger, a. a. O., S. 838. 963 Diese Einschätzung von M. Franke, Ein Ombudsmann für Deutschland?, 1999, S. 165, dürfte nach wie vor aktuell sein.

Zweiter Teil

Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland Wie bereits mehrfach erwähnt, sind die in der Bundesrepublik Deutschland vorzufindenden öffentlich-rechtlichen Beauftragten kaum mehr zu überschauen. Der Versuch, einen vollständigen Überblick über sämtliche Beauftragte zu geben,1 erscheint daher schier aussichtslos. Im Übrigen ist der Gewinn einer derartigen Zusammenstellung auch zweifelhaft, da es sich nur um eine Momentaufnahme handeln kann, die, sobald ein Beauftragter neu geschaffen – oder seltener: abgeschafft2 – wird, nicht mehr aktuell ist. Sinnvoller erscheint eine Herausarbeitung der Gemeinsamkeiten von Beauftragten, um die oben thesenartig formulierte Begriffsbestimmung zu verifizieren. Im Folgenden werden daher, gegliedert nach Verwaltungsebenen, nur die Beauftragten vorgestellt, die im Hinblick auf ihre Bedeutung für das Verfassungsleben am wichtigsten erscheinen. Dabei werden jeweils Rechtsstellung und Organisationsform bzw. Einbindung in den allgemeinen Staatsaufbau, Aufgaben und Befugnisse sowie die Kontrolle des Beauftragten behandelt. Ein besonderes Augenmerk soll zudem jeweils auf die Frage gerichtet werden, warum man sich statt denkbarer anderer Organisationsformen gerade für einen Beauftragten entschieden hat. Es sei allerdings bereits jetzt darauf hingewiesen, dass die (Gesetzes-)Materialien und sonstigen Unterlagen, die zur Entstehungsgeschichte der einzelnen Beauftragten verfügbar sind, regelmäßig keine Auskunft zu dieser für die Erforschung der Beauftragtenfigur so wichtigen Frage geben.3 Verallgemeinernd lässt sich festhalten, dass die Einsetzung eines Beauftragten häufig einem mehr oder weniger diffusen und folglich nicht ausdrücklich formulierten Unbehagen gegenüber den herkömmlichen öffentlich-rechtlichen Organisationseinheiten entspringt. So unbestimmt die Motivationslage bei der Entscheidung für einen Beauftragten ist, so unklar dürfte auch den Entscheidungsträgern selbst sein, was letztlich den Ausschlag zugunsten des Beauftragten gegeben hat.4 1 So ambitioniert aber H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 309. Zu den Grenzen eines empirischen Ansatzes bereits oben § 1 II 2. 2 Gerade der Umstand, dass Beauftragte „nur neu geschaffen, meist aber nicht wieder abgeschafft“ werden, ist einer der Kritikpunkte am „Beauftragtenunwesen“ (St. Heitmann, NJW 1996, 904 [905]). Beispiele für tatsächlich wieder aufgelöste Beauftragtenämter sind oben § 5 I 6 b aa (Fn. 602) nachgewiesen. 3 Ebenso bereits M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 179 f.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Erster Abschnitt

Bundesebene Auf Bundesebene5 sind entsprechend ihrer gesetzlichen Regelung bzw. ihres Aufgabenbereichs von besonderer Bedeutung der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages gemäß Art. 45b GG,6 der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit nach §§ 22 BDSG ff.7, der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration gemäß §§ 92 ff. AufenthG8 und der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR gemäß §§ 35 ff. StUG.9 Schließlich sollen noch weitere, auf Bundesebene angesiedelte Beauftragte überblicksartig dargestellt werden.10

§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages I. Rechtsstellung und Organisationsform 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages11 ist der einzige Beauftragte, der – seit der Einfügung des Art. 45b im Jahr 195612 – im Grundgesetz vorgese4 Siehe zu den allgemein vorgetragenen Gründen für die Einsetzung von Beauftragten oben § 5. 5 Zur Kategorisierung der Beauftragten nach der Verwaltungsebene oben § 3 I. 6 Unten § 9. 7 Unten § 10. 8 Unten § 11. 9 Unten § 12. 10 Unten § 13. 11 Siehe zum Wehrbeauftragten insbesondere die umfangreiche Literatur von Eckart Busch, der selbst beim Wehrbeauftragten tätig war, u. a. in: BK, Art. 45b (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 51 (S. 1393 ff.); Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999; außerdem: K.-W. Berkhan (Wehrbeauftragter 1975 bis 1985), in: Kempf / Uppendahl (Hrsg.), Ein deutscher Ombudsman, 1986, S. 76 ff.; G. Erbel, Der Staat Band 14 (1975), S. 347 ff.; G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 ff.; F.-H. Hartenstein, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, 1977; D. Kuhne, Die verfassungsrechtliche Stellung des Wehrbeauftragten des Bundestages, 1963; H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965; A. Müser, Wehrbeauftragter und Gewaltenteilung, 1976; J. E. Oertel, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages und sein Verhältnis zum Parlament, 1979; W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972; P. Wolf, Wehrbeauftragter – Verlängerter Arm des Parlaments, 5. Aufl. 1990; vgl. auch die umfangreiche Literaturauswahl bei Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 105.

1. Abschn.: Bundesebene

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hen ist. Gesetzliche Grundlage ist außerdem das auf Art. 45b Satz 2 GG beruhende Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (WBeauftrG).13 Weitere Regelungen enthalten § 7 Abs. 5 sowie §§ 113 bis 115 GeschO BT.14 Bei seiner Einführung im Jahr 1956 war der Wehrbeauftragte eine für das deutsche Staatsrecht völlig neuartige Figur.15 Vorbild war der schwedische militie-ombudsman.16 Nach heutiger Lesart wurde der Wehrbeauftragte allerdings nicht aus tiefer Überzeugung für diese Institution geschaffen, „sondern letztlich nur, weil anders die Zustimmung der Opposition zur Wehrgesetzgebung nicht erreichbar gewesen wäre“.17 Die Verankerung dieser bislang unbekannten Institution im Grundgesetz hat unter den Staatsrechtlern so tief greifende Unsicherheiten ausgelöst, dass sogar die Dreigliederung der Staatsfunktionen in Legislative, Exekutive und Judikative in Frage gestellt wurde und von einer „neuen Gewalt“ die Rede war.18 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung Aus dem Wortlaut des Art. 45b GG und aus seiner systematischen Stellung im III. Abschnitt des Grundgesetzes folgt, dass es sich beim Wehrbeauftragten um eine Einrichtung des Bundestages, mithin um einen Parlamentsbeauftragten19 handelt.20 12 Eingefügt durch Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956, BGBl. I S. 111 (sog. Wehrverfassung). 13 Gesetz vom 26. Juni 1957 i.d.F. der Bekanntmachung vom 16. Juni 1982 (BGBl. I S. 677), zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 54 Gesetz vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718). Zu Entstehungsgeschichte, Gesetzgebungsmaterialien und der Novellierung des WBeauftrG siehe E. Busch, in: BK, Art. 45b S. 9 ff. (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984) sowie ders., Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 19 ff. 14 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages i.d.F. der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 12. Juli 2005 (BGBl. I S. 2512). 15 Ausführlich zur Entstehungsgeschichte des Art. 45b GG E. Busch, in: BK, Art. 45b S. 5 ff. (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); ders., Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 15 ff. Dagegen verweist H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (16 f.), auf die Vorläufer des Beauftragten im deutschen Verfassungsrecht; siehe zum historischen Hintergrund oben § 7. 16 G. Hahn, Der Wehrbeauftragte des schwedischen Reichstages, AöR Band 84 (1959), S. 377 (379); H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 7; umfangreiche rechtsvergleichende Hinweise bei E. Busch, in: BK, Art. 45b S. 195 ff. (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984). Zum schwedischen Ombudsmann oben § 8 I. 17 K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1298). 18 Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnrn. 6 f. m.w.Nachw. in Fn. 5; G. Erbel, Der Staat Band 14 (1975), S. 347 (359). Mittlerweile ist jedoch geklärt, dass entsprechende Ombudsmann-Einrichtungen keine „vierte Gewalt“ darstellen (siehe die Nachweise oben Fn. 819). 19 Siehe zu den Parlamentsbeauftragten oben § 3 II 1.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

An der grundgesetzlichen Formulierung, nach der der Wehrbeauftragte „zum Schutz der Grundrechte und als Hilfsorgan des Bundestages“ berufen wird, entzündete sich in der rechtswissenschaftlichen Literatur ein Streit über die verfassungsrechtliche Stellung des Wehrbeauftragten.21 Manche folgerten aus der UndFormulierung, dass dem Wehrbeauftragten eine Doppelfunktion und Doppelstellung zukomme: Als Hüter der Grundrechte der Soldaten sei er selbständiges Verfassungsorgan; bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle hingegen abhängiger Teil des Verfassungsorganes Bundestag.22 Inzwischen herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass der Wehrbeauftragte hinsichtlich seines gesamten Aufgabenbereichs kein eigenständiges (Verfassungs-)Organ, sondern Hilfsorgan des Parlaments ist.23 Auch der Grundrechtsschutz der Soldaten ist Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr; seine ausdrückliche Erwähnung im Grundgesetz erfolgte lediglich, um – im Hinblick auf die historischen Erfahrungen – seine besondere Bedeutung zu betonen.24 Auch wenn dieser Streit längst ausgetragen ist, erinnert er noch daran, dass der Staatsrechtswissenschaft bereits die Einordnung des ersten Beauftragten der Bundesrepublik Deutschland in das Staatsgefüge und die drei Staatsfunktionen Schwierigkeiten bereitete. Ähnliche Abgrenzungsschwierigkeiten sollten später beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit auftreten.25 Der Wehrbeauftragte selbst ist demnach kein eigenes Verfassungsorgan. Er steht auch nicht „als verselbständigte Institution organisatorisch neben dem Bundes20 Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf den Normalfall des Friedens. Zur Stellung des Wehrbeauftragten im Spannungs-, Verteidigungs- bzw. Bündnisfall vgl. K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 39; K. A. Klang, NZWehrR 1986, 103 (104 ff.). 21 E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 20 f.; K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 26 IV 2 d (S. 94); Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnrn. 8 ff.; K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 6. 22 Vertreten insbesondere von C. H. Ule, JZ 1957, 422 (423 m.w.Nachw. in Fn. 7); ihm folgend E. Schütz, DÖD 1967, 41 (46); von Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, Band II, 2. Aufl. 1964, Art. 45b Anm. III.2; aufgegeben in von Mangoldt / Klein / Achterberg / Schulte, Das Bonner Grundgesetz, Band 6, 3. Aufl. 1991, Art. 45b Rdnr. 12. 23 Dagegen nimmt etwa K.-A. Hernekamp (in: von Münch / Kunig [Hrsg.], GrundgesetzKommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 6 m.w.Nachw.) nach wie vor Hilfsorgancharakter nur für den Bereich der parlamentarischen Kontrolle an, wogegen der Wehrbeauftragte hinsichtlich des Schutzes der Grundrechte der Soldaten selbständiges, weil mit originärer Verfassungskompetenz ausgestattetes Organ des Bundestages sei. 24 Zu den einzelnen Argumenten siehe nur E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnrn. 27 ff. (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); eingehend auch H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 46 ff. Entschieden oder gegenstandslos geworden ist der Streit jedoch nicht durch die Neufassung des § 1 WBeauftrG im Jahr 1982 (so aber E. Busch, a. a. O., Rdnr. 34a), da einfachgesetzliche Regelungen nicht als verbindliche „Legalinterpretationen“ zu Verfassungsnormen herangezogen werden können. Zu den Methoden der Verfassungsauslegung vgl. K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 4 III (S. 123 ff.). 25 Unten § 10 I 2.

1. Abschn.: Bundesebene

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tag“26; er ist vielmehr eine Einrichtung des Bundestages. Angesichts der fehlenden Organqualität stellt sich die Frage, ob der Wehrbeauftragte als mit eigenen Zuständigkeiten bzw. Rechten27 ausgestatteter Teil des Organs Bundestag Beteiligter eines Organstreitverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG sein kann. Diese Frage wird uneinheitlich beantwortet.28 Entscheidend gegen eine Beteiligtenfähigkeit spricht der Umstand, dass der Wehrbeauftragte als Hilfsorgan des Bundestages keine eigenen verfassungsunmittelbaren, sondern nur vom Parlament abgeleitete Kompetenzen wahrnimmt.29 3. Art, Beginn und Ende des Amtes Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 WBeauftrG steht der Wehrbeauftragte in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis.30 Als Hilfsorgan des Parlaments wird der Wehrbeauftragte vom Bundestag mit der Mehrheit der Mitglieder gewählt (§ 13 WBeauftrG) und vom Präsidenten des Bundestages ernannt (§ 15 Abs. 1 Satz 2 WBeauftrG).31 Die einfachgesetzliche Festlegung der absoluten Mehrheit außerhalb der Verfassung und der Geschäftsordnung des Bundestages ist auch im Hinblick auf die Regelung des Art. 42 Abs. 2 GG zulässig.32 Ein noch höheres Wahlquorum erscheint demgegenüber nicht erforderlich.33 Wahl, Ernennung, Vereidigung und Abberufung des Wehrbeauftragten 26 So noch H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 31; W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 68. 27 Eigene Rechte i. S. d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind eigenverantwortlich wahrzunehmende Kompetenzen oder Zuständigkeiten, siehe nur K. Stern, in: BK, Art. 93 Rdnrn. 106 f. (44. Lfg. – Zweitbearbeitung / März 1982). 28 Dafür: U. Hufeld, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 56 Rdnr. 66 a.E. (S. 940); E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnr. 416 (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 24 a.E.; H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 31 (Fn. 80); D. Kuhne, Die verfassungsrechtliche Stellung des Wehrbeauftragten des Bundestages, 1963, S. 95 ff.; H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 57 f.; dagegen: K. Stern, in: BK, Art. 93 Rdnr. 99 (44. Lfg. – Zweitbearbeitung / März 1982); W. Löwer, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rdnr. 18 (S. 1307). 29 Im Hinblick auf dessen Abhängigkeit von der Mehrheit weist F.-H. Hartenstein, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, 1977, S. 225 f. (m.w.Nachw. zum Meinungsstand in Fn. 6) zu Recht auf die praktische Undenkbarkeit eines Organstreitverfahrens mit Beteiligung des Wehrbeauftragten hin. 30 Zum Wesen des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses oben § 3 V 1 b. 31 Die Personalien der Wehrbeauftragten bis zu Claire Marienfeld-Czesla finden sich bei E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 196 ff. Am 14. April 2000 wurde Dr. Willfried Penner zum Wehrbeauftragten gewählt. Ihm folgte aufgrund der Wahl vom 15. April 2005 Reinhold Robbe. 32 Problematisiert wird dies bei der Wahl zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, dazu unten § 10 I 3.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

sind ausschließlich Sache des Bundestages; keinem anderen Verfassungsorgan kommen dabei Mitwirkungsrechte zu.34 Regulär dauert die Amtszeit des Wehrbeauftragten fünf Jahre, wobei mehrmalige Wiederwahl zulässig ist (§ 15 Abs. 2 WBeauftrG). Der Bundestag kann gemäß § 15 Abs. 4 WBeauftrG (nur) auf Antrag des Verteidigungsausschusses seinen Präsidenten beauftragen, den Wehrbeauftragten abzuberufen. Von sich aus kann der Bundestag einen entsprechenden Beschluss folglich nicht wirksam fassen. Abgesehen davon kann der Wehrbeauftragte selbst seine Entlassung verlangen (§ 15 Abs. 5 WBeauftrG). 4. Einbindung in den Bundestag und personelle Ausstattung Nach der ursprünglichen Konzeption des Wehrbeauftragtengesetzes war der Wehrbeauftragte eine eigenständige Behörde außerhalb der Verwaltung des Bundestages. Gleichwohl vorhandene dienst- und haushaltsrechtliche Verbindungen zur Bundestagsverwaltung führten zu rechtlichen Unklarheiten. Außerdem hinderte die organisatorische Eigenständigkeit der Dienststelle des Wehrbeauftragten den erwünschten Personalaustausch zwischen Wehrbeauftragtem, Bundestagsverwaltung und dem Ministerium für Verteidigung. Diese organisatorischen Missstände führten dazu, dass der Wehrbeauftragte im Rahmen der Novelle des Wehrbeauftragtengesetzes 1982 in die Bundestagsverwaltung eingegliedert wurde.35 Folge der Eingliederung ist, dass der Wehrbeauftragte eine Organisationseinheit der Bundestagsverwaltung geworden ist.36 Der Wehrbeauftragte hat damit zwar seine organisatorische Unabhängigkeit verloren, unterliegt jedoch nicht den Weisungen des Direktors beim Bundestag als Chef der Bundestagsverwaltung. Er ist vielmehr zu einer – für Beauftragte typischen – an- oder beigegliederten Organisationseinheit geworden.37 Diese Neuorganisation führte zu einer Verbesserung seiner Arbeitsfähigkeit und seines Wirkungsgrades.38 Der Wehrbeauftragte erhält gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 WBeauftrG 75% der Amtsbezüge eines Bundesministers.39 Zur personellen Ausstattung bestimmt § 16 Zur Kritik am Wahlquorum unten IV 2 b. Vgl. demgegenüber die Berufung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, an der vier Verfassungsorgane bzw. Organteile beteiligt sind, unten § 10 I 3. 35 Zu den Motiven und dem Vollzug der Eingliederung im Einzelnen E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 38 ff. 36 Vgl. den Organisationsplan des Wehrbeauftragten, abgedruckt bei E. Busch, a. a. O., S. 45. 37 Oben § 4 III 2 b. 38 E. Busch, a. a. O., S. 46. 39 Siehe zur Diskussion der Besoldung des Wehrbeauftragten bei der Verabschiedung des WBeauftG E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 31; H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 155 ff. 33 34

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Abs. 2 WBeauftrG weiter, dass der Wehrbeauftragte von einem Leitenden Beamten unterstützt wird40 und dass ihm weitere Beschäftigte „beigegeben“ werden. Seit der Novelle aus dem Jahr 1982 sieht § 7 Abs. 5 GeschO BT vor, dass der Präsident des Bundestages oberste Dienstbehörde auch dieser Beschäftigten ist. Infolge der Eingliederung steht dem Wehrbeauftragten keine eigene Disziplinargewalt über die ihm beigegebenen Beschäftigten zu; § 7 Abs. 5 GeschO BT fordert allerdings für personelle Maßnahmen sein Benehmen (bloße Unterrichtung) oder Einvernehmen (Zustimmung). Insbesondere die weiterhin hohe Zahl von Eingaben41 gemäß § 7 WBeauftrG hat zu einer Erweiterung des Personalstabes geführt.42 Arbeitsanfall und Personalkörper haben auch beim Wehrbeauftragten längst Strukturen einer Ministerialbürokratie entstehen lassen.43 Eine Schlusszeichnung kann sich der Wehrbeauftragte nur in besonderen Fällen vorbehalten, so dass die Vorstellung einer persönlichen Aufgabenwahrnehmung durch den Beauftragten auch beim Wehrbeauftragten häufig enttäuscht wird.

II. Aufgaben und Befugnisse 1. Gesetzlicher Katalog Entsprechend der grundgesetzlichen Vorgabe bestehen die Aufgaben des Wehrbeauftragten im Schutz der Grundrechte der Soldaten44 und in der Unterstützung des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr.45 Entgegen der überholten Auffassung von der Doppelfunktion und Doppel40 Gemäß § 17 WBeauftrG obliegt dem Leitenden Beamten auch die Vertretung des Wehrbeauftragten. Diese Regelung ist insofern ungewöhnlich, als die Stellvertretung des Parlamentsorgans Wehrbeauftragter danach nicht durch einen parlamentarisch gewählten Vertreter aus dem politischen Bereich, sondern durch einen Beamten erfolgt, vgl. dazu E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 29 ff. 41 Nach dem Jahresbericht des Wehrbeauftragten für das Jahr 2006 ist das Eingabenaufkommen mit insgesamt 5 918 Vorgängen erneut gestiegen (BT-Drucks. 16 / 4700, S. 63). 42 Anfänglich verfügte der Wehrbeauftragte über elf Mitarbeiter; derzeit sind es etwa fünfzig (siehe zur Personalausstattung und Organisation des Amtes E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 33 ff.). 43 Siehe zu dieser allgemeinen Tendenz oben § 5 III 4. 44 Darüber, dass nur die Grundrechte der Soldaten gemeint sind, herrscht seit der Einführung des Wehrbeauftragten Einigkeit, obwohl diese klarstellende Eingrenzung in Art. 45b GG fehlt, siehe nur K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 25. Dagegen wollen Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 76 f., den Grundrechtsschutz durch den Wehrbeauftragten auch auf die zivilen Bediensteten der Bundeswehr erstrecken. Dagegen spricht jedoch, dass nur das Wehrdienstverhältnis und die Einbindung in streng hierarchisch organisierte Streitkräfte die besondere Grundrechtsgefährdung ausmachen.

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stellung des Wehrbeauftragten ist der Grundrechtsschutz ein wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen Kontrolle.46 Die Art und Weise, wie der Wehrbeauftragte seiner Kontrollfunktion nachkommt, ist im Wehrbeauftragtengesetz geregelt. Das Gesetz zählt die Kompetenzen des Wehrbeauftragten abschließend auf. Als Kontrollmittel sieht das Gesetz insbesondere Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte sowie Truppenbesuchsrechte und Anregungsbefugnisse vor (§ 3 WBeauftrG). Kraft dieser Befugnisse soll der Wehrbeauftragte als „Auge und Ohr des Parlaments in der Kaserne“ wirken.47 Dagegen stehen dem Wehrbeauftragten keine Weisungs- oder Eingriffsrechte zu. Der Wehrbeauftragte ist auch nicht befugt, auf gerichtliche Verfahren Einfluss zu nehmen.48 Gemäß § 7 WBeauftrG hat jeder Soldat das Recht, sich einzeln ohne Einhaltung des Dienstweges unmittelbar an den Wehrbeauftragten zu wenden. Der Wehrbeauftragte fungiert aufgrund dieses Eingaberechts als spezieller Ombudsmann und zusätzliche Petitionsinstanz für Soldaten. Gegenüber Art. 45b GG enthält das Wehrbeauftragtengesetz auf den ersten Blick insofern eine Erweiterung des Aufgabenkreises, als der Wehrbeauftragte nach § 1 Abs. 3 Satz 1 WBeauftrG auch bei einer Verletzung der „Grundsätze der Inneren Führung“ tätig werden soll. „Innere Führung“ bezeichnet das Bemühen, die Streitkräfte in einen freiheitlichen Rechtsstaat zu integrieren. Schlagworte hierfür sind der „Staatsbürger in Uniform“ oder das „Reformkonzept der Bundeswehr“.49 Bei allem Streit um den genauen Bedeutungsgehalt des Begriffes der Inneren Führung ist anerkannt, dass auch die Menschenführung innerhalb der Bundeswehr der parlamentarischen Kontrolle unterliegt. Die Einbeziehung der Kontrolle der Grundsätze der Inneren Führung in den Aufgabenbereich des Wehrbeauftragten bedeutet deshalb im Ergebnis keine Erweiterung seiner Zuständigkeiten.50 Über seine Tätigkeit erstattet der Wehrbeauftragte dem Bundestag nach § 2 WBeauftrG einen Jahresbericht.51 Die Jahresberichte, die gemäß §§ 114, 115 45 Einschließlich der Bundeswehrverwaltung, siehe nur Achterberg / Schulte, a. a. O., Art. 45b Rdnr. 71. 46 S. Magiera, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl. 2003, Art. 45b Rdnr. 4; Achterberg / Schulte, a. a. O., Art. 45b Rdnr. 10. 47 E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 137. 48 Vgl. BVerwGE 46, 69 ff. für ein Verfahren nach der Wehrbeschwerdeordnung. 49 Vgl. F.-H. Hartenstein, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, 1977, S. 136 ff.; G. Moritz, NZWehrR 1974, 161 (163 ff.) jew. m.w.Nachw. Die Neufassung der Zentralen Dienstvorschrift (ZDV) 10 / 1 „Innere Führung“ des Bundesministers der Verteidigung vom Februar 1993 hat zumindest innerhalb der Bundeswehr für mehr Klarheit gesorgt, K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 26. Zur Reform der Inneren Führung J. Groß, Reform der Bundeswehr, 2000, S. 21 ff. 50 Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 79.

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GeschO BT im Plenum beraten werden,52 sind für den Wehrbeauftragten eine wichtige Möglichkeit, sein Aufgabengebiet und damit die Belange der Soldaten einer größeren Öffentlichkeit vorzustellen. Dementsprechend sind die Berichte des Wehrbeauftragten – sei es als Einzel- oder Jahresbericht – seine „Hauptwaffe“.53 Angesichts dieser Bedeutung der Berichte war ihr zulässiger Inhalt von Anfang an streitig.54 Allgemeine Verbreitung gefunden hat die Formulierung von Dürig, nach der aus den Berichten hervorgehen soll, „was in der Armee los ist“.55 Insgesamt spiegeln die Berichte die Mühsal des soldatischen Alltags; sie würdigen die persönliche Lage der Soldaten und ihrer Familie.56 Auch wenn die abschließende Urteilsbildung Sache des Bundestages ist,57 kann dem Wehrbeauftragten eine Bewertung der von ihm vorgetragenen Tatsachen nicht völlig verwehrt werden, zumal eine Schilderung, die einen Gesamteindruck vom Zustand der Truppe vermitteln soll, ohne jede Wertung kaum denkbar ist.58 2. Verhältnis zum Verteidigungsausschuss Zur Vermeidung der „Doppeluntersuchung“ eines Vorganges durch den Wehrbeauftragten und den gemäß Art. 45a GG zu bildenden Bundestagsausschuss für 51 Fundstellen der Jahresberichte 1959 bis 1999 bei K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b, S. 851; Jahresbericht 2000: 14 / 5400; 2001: 14 / 8330; 2002: 15 / 500; 2003: 15 / 2600; 2004: 15 / 5000; 2005: 16 / 850; 2006: 16 / 4700. 52 Die Regelung in der Geschäftsordnung des Bundestages, nach der die Bundestagsminderheit die Beratung eines Berichts im Plenum erzwingen kann, geht zurück auf die sog. „Heye-Krise“ aus dem Jahr 1964: Der damalige Wehrbeauftragte Hellmuth Guido Heye hatte den Eindruck, dass seine Jahresberichte beim Parlament auf wenig Interesse stoßen und wandte sich daher an die Illustrierte „Quick“. Diese veröffentlichte eine von Heye verfasste Artikelserie, in der dieser schwere Vorwürfe gegen Bundeswehr und Bundestag erhob. Ausführlich dazu J. E. Oertel, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages und sein Verhältnis zum Parlament, 1979, S. 165 ff.; W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 215 ff.; G. Erbel, Der Staat Band 14 (1975), S. 347 (367 ff.). – Der Wehrbeauftragte hat jedoch nach wie vor kein eigenes Rederecht im Bundestag, Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 104; A. Müser, Wehrbeauftragter und Gewaltenteilung, 1976, S. 71 f. 53 K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 33. 54 H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 37. 55 In: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 21 (Ursprungsfassung 1963). 56 H. Klein, in: Maunz / Dürig (Begr.), Art. 45b Rdnr. 82 (35. Lfg. Feb. 1999); ausführlich zum Inhalt der Jahresberichte bis zum Jahr 1997 E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 73 ff. 57 K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 36; Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 65: „Letztverantwortung des Bundestages“. 58 Vgl. H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 37; G. Erbel, Der Staat Band 14 (1975), S. 347 (370).

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Verteidigung sieht § 1 Abs. 2 und 3 WBeauftrG vor, dass der Wehrbeauftragte nur dann tätig wird, wenn der Verteidigungsausschuss nicht bereits mit der entsprechenden Angelegenheit befasst ist.59 Insofern besteht eine klare Vorrangstellung des Parlamentariergremiums Verteidigungsausschuss gegenüber dem Hilfsorgan Wehrbeauftragter.60 Die Aufgabenverteilung, die sich in der parlamentarischen Praxis zwischen dem Wehrbeauftragten und dem Verteidigungsausschuss herausgebildet hat, betont im Übrigen die Ombudsmannfunktion des Wehrbeauftragten: Danach obliegt dem Wehrbeauftragten in erster Linie der Schutz der Grundrechte der Soldaten, wogegen sich der Ausschuss auf die Kontrolle der Bundeswehr als Institution konzentriert.61 3. Tätigwerden Das Wehrbeauftragtengesetz sieht mehrere Möglichkeiten vor, wie die Prüfung eines Vorganges durch den Wehrbeauftragten initiiert wird: Zum einen wird der Wehrbeauftragte gemäß § 1 Abs. 2 WBeauftrG auf Weisung des Bundestages oder des Verteidigungsausschusses tätig, was in der Praxis nur selten vorkommt.62 Auch in diesem Fall bezieht sich die Weisung jedoch nur auf das „Ob“; hinsichtlich der Art und Weise der Überprüfung („Wie“) unterliegt der Wehrbeauftragte gemäß § 5 Abs. 2 WBeauftrG keinen Weisungen.63 Zum anderen wird der Wehrbeauftragte auf dem Gebiet des Schutzes der Grundrechte und der Grundsätze der Inneren Führung laut § 1 Abs. 3 WBeauftrG nach pflichtgemäßem Ermessen tätig. Schließlich sind die Eingaben von Soldaten (§ 7 WBeauftrG) das wichtigste Instrument zur Veranlassung einer Prüfung durch den Wehrbeauftragten.

59 Hat der Verteidigungsausschuss eine Sache zum Gegenstand eigener Beratung gemacht, so folgt die Unzulässigkeit eines Tätigwerdens des Wehrbeauftragten also nicht allein aus der Stellung als „Beauftragter“ des Parlaments (so K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 26 IV 2 d [S. 95] zur Zeit der Geltung des Wehrbeauftragtengesetzes 1957). Seit der Novellierung 1982 ergibt sich bei einer Befassung des Verteidigungsausschusses die Unzulässigkeit einer Initiative des Wehrbeauftragten ausdrücklich aus § 2 Abs. 3 Satz 2 WBeauftrG. 60 E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnrn. 195 ff. (206) (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984). Zum System der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr durch Bundestagsplenum, Verteidigungsausschuss und Wehrbeauftragten vgl. auch K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 20. 61 S. Magiera, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl. 2003, Art. 45b Rdnr. 4; E. Busch, in: Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 51 Rdnr. 9. 62 K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 21. 63 Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 37.

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III. Aufsicht und Kontrolle Der Wehrbeauftragte selbst64 hat keinen (Dienst-)Vorgesetzten und unterliegt keiner Disziplinargewalt. Andernfalls wäre eine unabhängige, eigenverantwortliche Wahrnehmung seiner Kontrollbefugnisse nicht denkbar.65 Die Kontrolle des Wehrbeauftragten erfolgt daher nicht durch eine Aufsicht, sondern im Rahmen einer parlamentarischen Kontrolle. Zwar nimmt der Wehrbeauftragte nach seinem grundgesetzlichen Auftrag selbst parlamentarische Kontrollbefugnisse wahr. Es entspricht jedoch gerade der Konzeption des Wehrbeauftragten, dass er zugleich Subjekt und Objekt parlamentarischer Kontrolle ist.66 Instrumente der parlamentarischen Kontrolle des Wehrbeauftragten sind insbesondere dessen Berichtspflichten und letztlich auch die Möglichkeit seiner Abberufung (§ 15 Abs. 4 WBeauftrG).

IV. Würdigung Im Laufe seines über fünfzigjährigen Bestehens ist der Wehrbeauftragte mit manchem mehr oder weniger schmeichelhaften Attribut versehen worden.67 So wie sich seit der Einführung der Wehrverfassung im Jahr 1956 die Bedeutung des Militärs innerhalb der Gesellschaft gewandelt hat, unterliegen auch die Ansichten zu Legitimierung und Unverzichtbarkeit der Institution des Wehrbeauftragten einem Wandel. 1. Der Wehrbeauftragte als Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht Zur Zeit seiner Einführung galt der Wehrbeauftragte als neuartige Rechtsfigur, zu der es keinen Vorläufer im deutschen Staatsrecht gab.68 Da er sich nicht ohne 64 Im Gegensatz zu den ihm beigegebenen Beschäftigten, deren Vorgesetzte der Wehrbeauftragte ist, § 16 Abs. 2 Satz 3 WBeauftrG. 65 Darüber bestand im Grunde immer schon Einigkeit. Gleichwohl sah § 16 Abs. 1 Satz 2 WBeauftrG bis zur Novellierung 1982 vor, dass der Wehrbeauftragte der Dienstaufsicht des Bundestagspräsidenten unterstand; eine „eigenartig anmutende Bestimmung“ (E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 4. Aufl. 1991, S. 46), die allgemein als „jus nudum“ (F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [408]) oder redaktionelles Versehen des Gesetzgebers angesehen wurde (G. Erbel, Der Staat Band 14 [1975], S. 347 [365]; G. Dürig, in: Maunz / Dürig [Hrsg.], Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 14 [Ursprungsfassung 1963]; E. Schütz, DÖD 1967, 41 [47]). Eine Dienstaufsicht über Beauftragte ist jedoch durchaus denkbar; entscheidend ist das Fehlen einer Fachaufsicht, siehe oben § 2 I 2 e. 66 H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 23. 67 Vgl. die umfangreichen Nachweise bei E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnr. 26 (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); F.-H. Hartenstein, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, 1977, S. 54; H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 6; W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 60.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

weiteres in das Verfassungssystem einordnen ließ, wurde er gelegentlich als parlamentarische Institution sui generis charakterisiert.69 Diese Einschätzung ist jedenfalls dann nicht mehr haltbar, wenn man den öffentlich-rechtlichen Beauftragten – wie hier vertreten – als Organisationsform sui generis betrachtet. Legt man die oben § 2 I 1 vorgestellte Begriffsbestimmung zugrunde, so erfüllt der Wehrbeauftragte alle Kriterien eines öffentlich-rechtlichen Beauftragten. Er ist – eine aufgrund gesetzlicher Regelung (Art. 45b GG) geschaffene – neuartige öffentlich-rechtliche Organisationseinheit – im Bereich der Legislative – zur persönlichen, – fachaufsichtsfreien, – internen und externen Wahrnehmung von Aufgaben, – die sich aufgrund ihrer besonderen Grundrechtsrelevanz von den üblichen öffentlichen Aufgaben unterscheiden.

In seinem Aufgabenbereich – nimmt der Wehrbeauftragte Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten wahr, – kann von öffentlichen Stellen Auskunft und Beteiligung verlangen – und geht entsprechenden Eingaben nach, – ohne dass ihm hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zustehen.

Dabei ist der Wehrbeauftragte der einzige im Grundgesetz vorgesehene und der älteste Beauftragte der Bundesrepublik Deutschland. Auch wenn bei der Schaffung neuer Beauftragter nicht immer ausdrücklich auf die Institution des Wehrbeauftragten Bezug genommen wurde,70 ist es durchaus gerechtfertigt, den Wehrbeauftragten des Bundestages als „Prototypen“ des öffentlich-rechtlichen Beauftragten anzusehen. 68 F.-H. Hartenstein, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages, 1977, S. 55 m.w.Nachw. in Fn. 1. Dagegen verweist H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (16 f.), auf die Vorläufer der Beauftragten im deutschen Verfassungsrecht; siehe zu diesen oben § 7. – Allein die Neuartigkeit eines Rechtsinstitutes stellt keinen Makel dar. Gleichwohl erwecken G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 2 (Ursprungsfassung 1963) und ihm offenkundig folgend H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 5, negative Assoziationen, indem sie den Begriff der „Traditionslosigkeit“ bzw. des „traditionslosen Organes“ verwenden. 69 So etwa K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 26 IV 2 d (S. 94): „parlamentarische Institution sui generis“; E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 25 („Amtsträger sui generis“) und S. 29 („Organ sui generis“). 70 Dagegen wird in der Diskussion um die Einführung eines allgemeinen Ombudsmanns ausdrücklich auf die positiven Erfahrungen mit dem Wehrbeauftragten als Soldatenombudsmann verwiesen, vgl. nur G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (127 ff.) sowie hier oben § 7 II 2.

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2. Der Wehrbeauftragte: ein zahnloser Kettenhund? Die Möglichkeit einer effektiven Kontrolle durch den Wehrbeauftragten wurde insbesondere in der älteren Literatur aus zweierlei Gründen bezweifelt: zum einen wegen des Fehlens von Eingriffsbefugnissen und zum anderen wegen des Wahlquorums unterhalb einer Zweidrittelmehrheit. a) Zur Kritik an seiner formalen Machtlosigkeit Weil ihm keine Weisungs- und Kassationsbefugnisse zustehen, wurde der Wehrbeauftragte mit einem Wachhund, der an der Kette liegt und bellen, aber nicht beißen darf,71 verglichen. Dabei ist zwischen der Ombudsmannfunktion und der parlamentarischen Kontrollfunktion des Wehrbeauftragten zu unterscheiden. Was den ersten Funktionsbereich betrifft, so ist das Fehlen von Eingriffsrechten und die Beschränkung auf Anregungs- und Beanstandungsrechte gerade typisches Merkmal aller ombudsmannähnlichen Einrichtungen.72 Ihre Wirkung gewinnen Ombudsmann-Institutionen in erster Linie aus der Öffentlichkeit ihres Handelns.73 Die zunehmende Zahl von Eingaben74 verdeutlicht, dass die Kontrolltätigkeit des Wehrbeauftragten im Bewusstsein der Soldaten durchaus effektiv ist. Das Fehlen formaler Machtmittel ist also unproblematisch und gerade systemkonform, soweit der Wehrbeauftragte Ombudsmannfunktionen wahrnimmt. Problematisch erscheint dagegen auf den ersten Blick die Ausübung parlamentarischer Kontrolle durch ein Organ, das im Wesentlichen auf Informations- und Beanstandungsbefugnisse beschränkt ist. Zwar vollzieht sich auch die parlamentarische Kontrolle in der demokratischen Verfassungsordnung primär durch eine öffentliche Diskussion im Plenum und politisch wirkende Instrumentarien wie Anfragen, Anregungen und Misstrauenserklärungen. Eine effektive Kontrolle ohne die Amtsenthebung der Regierung75 als ultima ratio ist jedoch nicht denkbar.76 Die scheinbare Lücke im Kontrollsystem erklärt sich jedoch damit, dass der Wehrbeauftragte bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr 71 H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 7 (Fn. 13); kritisch zum Fehlen von Weisungsrechten auch C. H. Ule, JZ 1957, 422 (427). 72 Siehe zur Ombudsmannidee oben § 7 II 1. 73 J. Hansen, Die Institution des Ombudsman, 1972, S. 161 ff. Speziell zur Publizität der Tätigkeit des Wehrbeauftragten W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 189 ff. 74 Statistische Angaben bei E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 139 ff. und K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b, S. 849 ff. 75 Bzw. nach dem Modell des Grundgesetzes: des Bundeskanzlers im Rahmen eines konstruktiven Misstrauensvotums gemäß Art. 67 GG. Mit dem Bundeskanzler als Regierungschef ist die gesamte Regierung abberufen. 76 K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 3 (S. 988 ff.); U. Scheuner, in: Festschrift Müller, 1970, S. 378 (392).

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

nur eine Hilfsfunktion wahrnimmt. Er soll mit seinem Mitarbeiterstab militärische Fachkunde einbringen und für eine größere Nähe zu den Soldaten sorgen.77 Seine Aufgabe besteht darin, das Parlament auf Missstände in der Bundeswehr aufmerksam zu machen, wobei insbesondere seine Berichtspflicht gegenüber dem Parlament78 ein Instrument parlamentarischer Kontrolle ist. Die Entscheidung, ob weitere Kontrollmittel eingesetzt werden, die nicht nur der Information und Sachaufklärung dienen, sondern eine politische Würdigung im Sinne einer Missbilligungserklärung beinhalten,79 oder ob gar ein konstruktives Misstrauensvotum80 als stärkste Sanktion angestrebt wird, liegt allein beim Bundestag, der in seiner Gesamtheit für die parlamentarische Kontrolle der Exekutive zuständig ist. Angesichts dieser Letztverantwortung des Bundestages für die parlamentarische Kontrolle ist eine Übertragung von Kontrollbefugnissen mit Sanktionscharakter auf Hilfsorgane verfassungsrechtlich nicht zulässig.81 Eine Delegation kann deshalb nur hinsichtlich der Kontrollbefugnisse mit informatorischem Charakter erfolgen.82 In der parlamentarischen Praxis erfolgt diese Übertragung jeweils für einen bestimmten Aufgabenbereich auf einen Ausschuss oder ein sonstiges in der Verfas77 Vgl. die Aussage des Abg. Dr. Jaeger (CDU / CSU) in der 159. Sitzung des 2. Dt. Bundestages am 6. Juli 1956 (Sten. Ber. Band 31, S. 8765 f.): „Wir möchten auch, dass durch diese Institution die parlamentarische Kontrolle nicht eine abstrakte Angelegenheit bleibt, sondern sich im Notfall auch auf den Kasernenhof erstrecken kann.“ 78 Der Wehrbeauftragte ist insofern Subjekt und Objekt parlamentarischer Kontrolle, siehe bereits oben III. 79 Zur Frage, inwieweit bereits der Wehrbeauftragte im Rahmen seiner Berichterstattung Wertungen vornehmen darf, oben II 1. 80 Abgesehen von der Zulässigkeit einer Misstrauenskundgabe gegenüber einem einzelnen Minister (dazu K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 3 c [S. 996 ff.]) besteht nur die Möglichkeit eines Misstrauensvotums gegenüber dem Bundeskanzler. Bei den Beratungen der Wehrverfassung wurde die Möglichkeit eines besonderen Misstrauensvotums gegenüber dem Verteidigungsminister diskutiert, wegen der systemsprengenden Wirkung jedoch letztlich abgelehnt. Die Einführung des Wehrbeauftragten anstelle des von der SPD favorisierten Misstrauensvotums gegen den Verteidigungsminister soll sogar der „Preis“ für die Zustimmung der SPD zur Wehrverfassung gewesen sein; so jedenfalls die allg. Lesart, vgl. K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 1; G. Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein (Begr.), Grundgesetz, 10. Aufl. 2004, Art. 45b Rdnr. 2; vgl. auch E. Busch, in: BK, Art. 45b S. 8 (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); J. E. Oertel, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages und sein Verhältnis zum Parlament, 1979, S. 20 jew. m. Nachw. zur Entstehungsgeschichte. 81 Zur Problematik der Übertragung von Kontrollbefugnissen auf Ausschüsse vgl. L. Kißler, JöR n.F. Band 26 (1977), S. 39 (75); G. Loewenberg, Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, S. 182 ff. m.w.Nachw. aus den Anfangsjahren der Bundesrepublik. Speziell zum Wehrbeauftragten H. Klein, in: Maunz / Dürig (Begr.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 58 (35. Lfg. Feb. 1999); G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (129). Allg. zur Vereinbarkeit des Beauftragtenwesens mit dem Demokratieprinzip oben § 4 I 1. 82 Zur Unterscheidung zwischen Kontrollinstrumenten mit Sanktionscharakter und solchen, die der Information des Parlaments dienen, K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 3 d (S. 997 f.).

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sung vorgesehenes Hilfsorgan, im Falle des Wehrbeauftragten eben für den Bereich der Kontrolle der Streitkräfte. Der Wehrbeauftragte wurde deshalb auch als parlamentarischer „Ein-Mann-Ausschuss“ bezeichnet.83 Diese Bezeichnung ist jedenfalls treffender als der Vergleich mit dem Bundesrechnungshof.84 Somit bleibt festzuhalten, dass die formale Machtlosigkeit des Wehrbeauftragten sowohl hinsichtlich seiner Ombudsmannfunktion als auch hinsichtlich der parlamentarischen Kontrollfunktion systembedingt ist. b) Zur Kritik am Wahl- bzw. Abwahlquorum Gemäß § 13 Satz 1 WBeauftrG wird der Wehrbeauftragte mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages gewählt, womit die absolute Mehrheit im Sinne des Art. 121 GG gemeint ist.85 Entsprechendes gilt nach § 15 Abs. 4 Satz 2 WBeauftrG für die Abberufung des Wehrbeauftragten. Folglich wird die parlamentarische Kontrolle der Bundeswehr durch ein Hilfsorgan des Bundestages ausgeübt, welches in seiner (Ab-)Berufung von der Mehrheit abhängig ist, die auch die Regierung86 gewählt hat. Im parlamentarischen Regierungssystem obliegt die Kontrolle der Regierung jedoch primär der in der Minderheit befindlichen Opposition.87 Die Parlamentsmehrheit, aus deren eigenen Reihen die Regierung stammt, hat naturgemäß kein Interesse daran, die Regierungsarbeit überaus kritisch zu verfolgen.88 Aus diesem Grund wurde die Wahl des Wehrbeauftragten mit der so genannten „Kanzlermehrheit“89 kritisiert. Stattdessen wurde dafür plädiert, den Wehrbeauftragten – ebenso wie die Richter des Bundesverfassungsgerichts90 – mit Zweidrittelmehrheit zu wählen, um ihm bei seiner Kontrolltätigkeit ein hohes Maß an Unabhängigkeit zu sichern und um zu verhindern, dass die Regierungsmehrheit einen „gefügigen“ Kandidaten auswählt.91 In der parlamentarischen Praxis wird der 83 Die viel zitierte Wendung (vgl. nur W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 60 [Fn. 119]; J. Salzmann, Der Gedanke des Rechtsstaates in der Wehrverfassung der Bundesrepublik, 1962, S. 86 [Fn. 96]) geht wohl auf einen ohne Verfassernamen erschienenen Aufsatz „Der Wehrbeauftragte des Bundestages“ in der Neuen Deutschen Beamtenzeitung 1956, S. 178 (179) zurück. 84 Dazu – auch zu den erheblichen Unterschieden – H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 6. 85 Vgl. S. Magiera, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl. 2003, Art. 121 Rdnr. 2 zur entsprechenden Anwendung des Art. 121 auf außerhalb der Verfassung geregelte Abstimmungen bzw. Wahlen. 86 Bzw. nach dem Modell des Grundgesetzes: den Bundeskanzler als den Regierungschef, Art. 63 GG. 87 Vgl. zu neueren Entwicklungen im Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander H.-J. Vogel, NJW 1996, 1505 (1507). 88 G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (124). 89 M. Oldiges, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl. 2003, Art. 63 Rdnr. 23. 90 Vgl. §§ 6, 7 BVerfGG.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Wehrbeauftragte tatsächlich häufig mit deutlicher Zweidrittelmehrheit gewählt.92 Zu einem parteipolitischen Missbrauch des Amtes des Wehrbeauftragten durch die Parlamentsmehrheit ist es bislang nicht gekommen.93 Die gleiche politische Herkunft von Kontrollierenden und Kontrolliertem ist überdies kein spezifisches Problem der Wahl des Wehrbeauftragten, sondern des parlamentarischen Regierungssystems insgesamt.94 Dementsprechend sind die wichtigsten Kontrollinstrumente als Minderheitenrechte ausgestaltet.95 Dass der Wehrbeauftragte als Kontrollorgan gleichwohl (nur) von der Regierungsmehrheit gewählt wird und die Opposition keinen Einfluss auf sein Amt hat, mag insofern problematisch erscheinen. Wahl und Abberufung des Wehrbeauftragten durch die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages sind jedoch letztlich Ausdruck seiner Stellung als Hilfsorgan desselben.96 Zwar ist es denkbar, die Abberufung des Wehrbeauftragten von einer Zweidrittelmehrheit abhängig zu machen,97 um so 91 G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Begr.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 12 (Fn. 2) (Ursprungsfassung 1963); A. Müser, Wehrbeauftragter und Gewaltenteilung, 1976, S. 62; C. H. Ule, JZ 1957, 422 (423); Th. Eschenburg, Die Wahl des Wehrbeauftragten, in: ders., Institutionelle Sorgen in der Bundesrepublik, 1961, S. 11 (14), der in diesem Zusammenhang den Wehrbeauftragten als „Majoritätsassistenten“ titulierte. Siehe zu den einzelnen, im Gesetzgebungsverfahren diskutierten Mehrheiten auch H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 165 ff. m.w.Nachw. 92 Darauf verweisen G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (125); Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 23 und E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnr. 347 (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984). 93 Vgl. zu dieser Befürchtung noch H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 21 f.; A. Müser, Wehrbeauftragter und Gewaltenteilung, 1976, S. 62 (Fn. 36). 94 Vgl. K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 3 (S. 989): „Kontrolle kann jedoch ineffektiv werden, wenn Kontrollierter und Kontrolleur ,Fleisch vom gleichen Fleische‘ sind, wie es im parlamentarischen Regierungssystem der Fall ist.“ – Speziell zur „Einbindung des Wehrbeauftragten in die Frontlinie zwischen Parlamentsmehrheit und Parlamentsminderheit“ E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnr. 105 (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984). 95 Etwa das Interpellationsrecht gemäß §§ 100 ff. GeschO BT und die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses (Art. 44 GG) oder einer Enquete-Kommission (§ 56 GeschO BT) auf Antrag eines Viertels der Bundestagsmitglieder. Zu diesen „Waffen der Opposition“ K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 3 d (S. 997 ff.); Band II, 1980, § 26 II 3 (S. 51 ff.). 96 Ähnl. G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (940), unter Hinweis auf die unterschiedliche Stellung von Wehrbeauftragtem und Datenschutzbeauftragtem, wobei Wippermann allerdings § 5 Abs. WBeauftrG übersieht, wenn er meint, es könne keinen „unabhängigen Wehrbeauftragten“ geben. 97 So die Überlegung von K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 40; ähnl. bereits H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 170 ff. Diese Konstruktion (Wahl durch die Mehrheit, Abwahlmöglichkeit mit Zweidrittelmehrheit) wurde bei vier Landesbeauftragten für den Datenschutz gewählt; vgl. § 25 Abs. 5 Satz 1 LDSG Meck.-Vorp., § 22 Abs. 2 Satz 4 LDSG Rh.-Pf., § 23 Abs. 3 Satz 1 Sächs. LDSG, § 22 Abs. 5 Satz 1 LDSG Schl.-Holst.; dazu krit. G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (938 f.); siehe hier unten § 10 I 3.

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seine Unabhängigkeit zu stärken. Dagegen spricht jedenfalls nicht, dass der Opposition so die Möglichkeit eröffnet wird, eine Blockade zu betreiben oder Zugeständnisse auf anderen politischen Feldern zu verlangen.98 Zwingend erforderlich erscheint eine Zweidrittelmehrheit indessen nicht. Genießt der Wehrbeauftragte als Hilfsorgan des Bundestages nicht mehr das Vertrauen der Mehrheit der Bundestagsmitglieder, so sollte es gerade dieser Mehrheit – auf Veranlassung des Verteidigungsausschusses (§ 15 Abs. 4 WBeauftrG) – möglich sein, den Wehrbeauftragten abzuberufen.99 Im Übrigen bestehen verschiedene Regelungen, die für eine gewisse Unabhängigkeit des Wehrbeauftragten von der Parlamentsmehrheit sorgen:100 Zum einen beträgt seine reguläre Amtsdauer gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 WBeauftrG fünf Jahre gegenüber der vierjährigen Wahlperiode des Bundestages (Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG). Außerdem ermöglichen es die §§ 114, 115 GeschO BT nunmehr der Minderheit im Bundestag, eine Beratung von Berichten des Wehrbeauftragten und seine Stellungnahme im Plenum zu erzwingen.101 Schließlich herrscht Einigkeit darüber, dass die Wirksamkeit der Tätigkeit des Wehrbeauftragten korrespondierend zu dem politischen Charakter seines Amtes entscheidend von der jeweiligen Persönlichkeit des Amtsinhabers abhängt.102 Das Fehlen formaler Machtmittel und das Wahlquorum sind demgegenüber wie dargelegt systemkonform und spielen für die tatsächliche Effektivität seiner Kontrolltätigkeit nur eine untergeordnete Rolle.

98 So argumentierend E. Busch, in: BK, Art. 45b Rdnrn. 350 f. (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984). Das Problem einer denkbaren Blockade wurde auch bereits von Th. Eschenburg, Institutionelle Sorgen in der Bundesrepublik, 1961, S. 11 (14) gesehen, wenngleich die politische Praxis diese Befürchtung gerade nicht bestätigt hat, worauf auch E. Busch selbst, a. a. O., Rdnr. 347, hinweist. Im Übrigen besteht die Missbrauchsgefahr unabhängig von einem bestimmten Wahlquorum; vgl. nur in anderem Zusammenhang, aber treffend BVerfGE 30, 1 (31): „Gegenüber den Bedenken, das Gremium gemäß § 9 Abs. 1 G 10 und die Kommission könnten unter Umständen von einer Mehrheit im Bundestag einseitig besetzt werden, genügt der Hinweis, dass auch eine Mehrheit ihre Rechte missbrauchen kann.“ 99 So ausdrücklich auch H.-M. Seibert, Zivilbeauftragte in Deutschland, 1970, S. 173: „Denn ein Beauftragter, der das Vertrauen der Parlamentsmehrheit verloren hat, kann seine Aufgabe nicht mehr erfüllen. Wenn das Parlament seine Untersuchungsergebnisse nicht mehr anerkennt, spricht er in den Wind, ist ein Instrument ohne Funktion.“ Siehe zu dem rechtsstaatlichen Organisationsprinzip der Absetzbarkeit politischer Funktionsträger im Hinblick auf den Wehrbeauftragten auch Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 27. 100 Zu weiteren Instrumenten zur Gewährleistung einer unabhängigen Aufgabenwahrnehmung oben § 5 II 2. 101 Diese Änderung der GeschO geht auf die Erfahrungen aus der sog. Heye-Krise zurück, siehe dazu oben Fn. 52. 102 Vgl. H. Maurer, Wehrbeauftragter und Parlament, 1965, S. 53. Zu den rechtspolitischen Gefahren einer zu starken Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung oben § 6 V.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

3. Kontrollineffizienz durch Summierung von Kontrollkompetenzen? Als weiterer Grund für eine mögliche Ineffizienz der Kontrolltätigkeit des Wehrbeauftragten wird die Vielzahl der die Bundeswehr kontrollierenden Organe und Einrichtungen genannt. Der bundesdeutsche Verfassunggeber hat neben der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle und dem allgemeinen Petitionsrecht gemäß Art. 17 GG speziell zur Kontrolle der Streitkräfte Verteidigungsausschuss und Wehrbeauftragten eingeführt, was zu der Frage führt, „ob sich hier nicht durch eine Summierung von Kontrollkompetenzen die Kontrolleffizienz in sich paralysiert“.103 Tatsächlich verursacht die Beteiligung verschiedener Stellen häufig „Reibungsverluste“104, insbesondere wenn die Kompetenzen nicht klar abgegrenzt sind.105 Das „Parallelogramm der politischen Kräfte“ zwischen dem Bundesminister der Verteidigung, dem Bundestag, dem Verteidigungsausschuss und dem Wehrbeauftragten ist jedoch inzwischen austariert.106 Speziell zwischen dem Verteidigungsausschuss und dem Wehrbeauftragten hat sich in der parlamentarischen Praxis eine tragfähige, mittlerweile gesetzlich bestätigte Aufgabenverteilung herausgebildet.107 Die Petitionstätigkeit von Wehrbeauftragtem und Petitionsausschuss wird durch gemeinsam erarbeitete Verfahrensgrundsätze koordiniert.108 Die Befürchtung, allein die Vielzahl der Kontrolleinrichtungen könne zur Ineffizienz führen, hat sich somit nicht bewahrheitet.109 4. Militär und Demokratie: ewiger Gegensatz? Im Rahmen der Vorberatungen der Wehrverfassung ging man unter Berufung auf Erkenntnisse der Soziologie von einem unvereinbaren Gegensatz zwischen Militär und Demokratie aus: Demokratie bedeute kontrollierte Macht, wogegen ein schlagkräftiges Militär unbedingten Gehorsam erfordere.110 Hinzu kam die histori103 G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 4 (Ursprungsfassung 1963). 104 Zur Verwendung dieses Begriffes im Zusammenhang mit der Konkurrenz verschiedener Aufsichtsorgane vgl. H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (23). 105 Ähnl. auch H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 45 f.: „Kontrolldichte als Ursache von Kontrolldefiziten“. 106 E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 47 ff. 107 So vermeidet etwa die Regelung des § 1 Abs. 2 und 3 WBeauftrG seit 1982 die Doppeluntersuchung eines Vorganges durch Verteidigungsausschuss und Wehrbeauftragten, siehe dazu bereits oben II 2. 108 Dazu Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 86 m.w.Nachw. 109 Ähnlich auch K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 41. 110 W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 13 ff. mit wörtlicher Wiedergabe einzelner Debattenbeiträge. Gegen diese „Unvereinbarkeitsthesen“ G. Erbel, Der Staat Band 14 (1975), S. 347 (349).

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sche Erfahrung, dass in der Weimarer Republik gerade das Militär ein Sammelbecken für reaktionäre, antidemokratische Kräfte war.111 Vor diesem Hintergrund schienen spezielle Institutionen zur parlamentarischen Kontrolle der Streitkräfte dringend geboten. Konservative Politiker wandten sich zwar gegen die Installation von Verteidigungsausschuss und Wehrbeauftragtem. Neben der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle und dem allgemeinen Petitionsrecht sei die Einführung von zwei Kontrollorganen nicht gerechtfertigt und Ausdruck parlamentarischen Misstrauens gegenüber Vorgesetzten in der Bundeswehr.112 Über das grundsätzliche Erfordernis spezieller Kontrollmechanismen bestand jedoch Einigkeit. Heute wird die Frage der Vereinbarkeit von Militär und Demokratie überwiegend anders beurteilt.113 Gleichwohl bleibt es dabei, dass funktionierende Streitkräfte hierarchische Befehlsstrukturen voraussetzen und insofern einen besonders grundrechtssensiblen Bereich bilden. Heute kann festgestellt werden, dass sich die Befürchtungen einer Verselbständigung der Bundeswehr zu einem „Staat im Staate“114 und einer Militarisierung der Politik nicht bewahrheitet haben. Diese Entwicklung lässt den Wehrbeauftragten jedoch nicht im Nachhinein als überflüssig erscheinen; vielmehr hat seine Institution wesentlich zur Integration der Bundeswehr in die Gesellschaft beigetragen.115

111 So der Abg. Clausen (SSW) in der 98. Sitzung des 1. Deutschen Bundestages am 8. November 1950 (Sten. Ber. Band 5, S. 3600 f.). Zum Verhältnis zwischen militärischer und politischer Führung im Deutschen Reich und in der Weimarer Republik vgl. auch K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 128 VI 2 b (S. 471) bzw. § 129 VI 1 b (S. 714 f.) sowie J. Salzmann, Der Gedanke des Rechtsstaates in der Wehrverfassung der Bundesrepublik, 1962, S. 46 ff., der insgesamt zu einer positiven, systemstützenden Beurteilung der Reichswehr gelangt. 112 G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 4 (Ursprungsfassung 1963); E. Busch, in: BK, Art. 45b S. 7 (48. Lfg. – Zweitbearbeitung / Mai 1984); J. E. Oertel, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages und sein Verhältnis zum Parlament, 1979, S. 24. 113 Vgl. U. Frevert, in: dies. (Hrsg.), Militär und Gesellschaft im 19. und 20. Jahrhundert, 1997, S. 7 (14), nach der „von einem generellen und prinzipiellen Widerspruch zwischen Militär und demokratischer Gesellschaft nicht die Rede sein kann“. Noch zweifelnd an der Öffnung der Bundeswehr für demokratische Strömungen A. Müser, Wehrbeauftragter und Gewaltenteilung, 1976, S. 166 f. 114 Vgl. zu diesem Schlagwort W. R. Vogt, Militär und Demokratie, 1972, S. 18; M. R. Lepsius, in: U. Frevert (Hrsg.), Militär und Gesellschaft im 19. und 20. Jahrhundert, 1997, S. 359 (362). 115 H. Klein, in: Maunz / Dürig (Begr.), Grundgesetz, Art. 45b Rdnr. 90 (35. Lfg. Feb. 1999); K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 41. Der Wehrbeauftragte hat auch einen wesentlichen Beitrag zur gelungenen Integration der Streitkräfte der Nationalen Volksarmee in die Bundeswehr geleistet, vgl. E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 181 f.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

5. Institutionelle Bestandsgarantie des Wehrbeauftragten? Nach allgemeiner Ansicht hat sich der Wehrbeauftragte bewährt.116 Dass die Kontrolltätigkeit des Wehrbeauftragten in der Praxis zu keinen tief greifenden Konflikten geführt hat, kann auch aus dem Fehlen bundesverfassungsgerichtlicher oder sonstiger höchstrichterlicher Rechtsprechung zum Wehrbeauftragten gefolgert werden.117 Insofern wird allenthalben seine Unverzichtbarkeit betont.118 Forderungen, den Wehrbeauftragten abzuschaffen, sind letztmalig im Zuge der Heye-Krise laut geworden.119 Trotz dieses breiten Verfassungskonsenses, der angesichts der formalen Machtlosigkeit des Wehrbeauftragten eine wesentliche Voraussetzung für die Wirksamkeit seiner Tätigkeit ist, kann die derzeitige Regelung des Wehrbeauftragten in Art. 45b GG nicht im Sinne einer unabänderlichen Verfassungsgarantie der Institution des Wehrbeauftragten verstanden werden.120 Die Zukunft des Wehrbeauftragten ist naturgemäß aufs Engste mit der Zukunft der Bundeswehr verknüpft. Bei dieser sind zwei gegensätzliche Tendenzen festzustellen: Zum einen haben das Ende des Kalten Krieges und die Abnahme der militärischen Bedrohung eine Legitimationskrise verursacht. Zum anderen haben sich „out of area“ neue Siehe nur K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 26 IV 2 d (S. 93). So vermerken etwa Leibholz / Rinck / Hesselberger, Grundgesetz, Art. 45b (24. Lfg. April 1993) lapidar: „Zu Art. 45b liegt Rechtsprechung des BVerfG bisher nicht vor.“ In der Entscheidung BVerfGE 90, 286 (385) wird zur Tätigkeit des Wehrbeauftragten lediglich am Rande ausgeführt: „Art. 45b GG beauftragt den Bundestag, zum Schutz der Grundrechte und als Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle einen Wehrbeauftragten zu berufen. Auch insoweit wird die parlamentarische Kontrolle durch eine eigene Institution verstärkt und zu stetiger Wirksamkeit gebracht.“ Auch Buchholz, Sammelund Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Folge 7, 1999 ff., weist keine Urteile zum Wehrbeauftragten nach. Soweit BVerwG-Urteile sich mit dem Wehrbeauftragten befassen, handelt es sich insbesondere um Verfahren nach der Wehrbeschwerdeordnung, siehe etwa BVerwGE 46, 69 ff. 118 Vgl. etwa K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 2 („unangefochtener Bestandteil der Wehrverfassung“); Achterberg / Schulte, in: von Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 45b Rdnr. 4 („aus der deutschen Verfassungswirklichkeit nicht mehr hinwegzudenkendes Instrument parlamentarischer Kontrolle“); E. Busch, Der Wehrbeauftragte, 5. Aufl. 1999, S. 180 („als eine unverzichtbare Institution unseres Verfassungslebens aus dem Beziehungszusammenhang zwischen Bundestag und Bundeswehr nicht mehr hinwegzudenken“) und S. 182 („unverzichtbare Institution im politisch-militärischen Gefüge der Bundesrepublik Deutschland“). Siehe schließlich auch U. Hufeld, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 56 Rdnr. 67 (S. 940): „Der Bundesrechnungshof hat eine alte Tradition demokratisiert, der Wehrbeauftragte eine neue demokratische Tradition begründet.“ 119 J. E. Oertel, Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages und sein Verhältnis zum Parlament, 1979, S. 197 ff.; J. Hansen, Die Institution des Ombudsman, 1972, S. 160 f. (Fn. 790). Siehe zur Heye-Krise oben Fn. 52. 120 In diese Richtung aber G. Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein (Begr.), Grundgesetz, 10. Aufl. 2004, Art. 45b Rdnr. 3. Eine Einrichtungsgarantie besteht nur nach geltender Verfassungslage. 116 117

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Aufgabenfelder ergeben. Die Bundeswehr hat sich so von einer Verteidigungs- zur Kriseninterventionsarmee gewandelt.121 In Zeiten, in denen eine weitere Strukturreform der Bundeswehr und die Zukunft der Wehrpflicht diskutiert werden,122 sind die Erfahrung und Einschätzung des Wehrbeauftragten unverzichtbar. Ob die neuen Aufgaben der Bundeswehr aber die Grundrechte der Soldaten in gleichem (oder gar höherem) Maße gefährden wie die traditionellen Aufgaben und ob der Wehrbeauftragte auch in einer Berufsarmee einen sinnvollen Platz einnehmen kann, ist heute noch nicht abschließend zu beurteilen.123 Der weltweite Einsatz der Bundeswehr führt jedenfalls eindringlich die Grenzen der Kontrollmöglichkeiten des bundesdeutschen Wehrbeauftragten vor Augen.124 Langfristig gesehen könnte der Verzicht auf eine spezielle Kontrolleinrichtung zum Schutz der Grundrechte der Bundeswehrsoldaten Ausdruck dafür sein, dass die Integration der Bundeswehr in die Gesellschaft gelungen ist. So könnte der Wehrbeauftragte eines fernen Tages zu den Institutionen gehören, deren Verdienst darin besteht, sich selbst überflüssig gemacht zu haben. V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst Auf den ersten Blick liegt die Vermutung nahe, dass der Bundesbeauftragte für den Zivildienst ein Pendant zum Wehrbeauftragten ist, zumal das Zivildienstrecht weitgehend dem Wehrrecht nachgebildet ist. Tatsächlich verbindet den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und den Bundesbeauftragten für den Zivildienst jedoch nicht viel mehr als die Bezeichnung „Beauftragter“. Das Amt des Bundesbeauftragten für den Zivildienst wurde vor folgendem Hintergrund geschaffen: In den siebziger Jahren stieg die Zahl der Wehrpflichtigen, die von ihrem Recht auf Kriegsdienstverweigerung aus Art. 12 a GG125 Gebrauch machten, stark an. Die verwaltungsmäßige Abwicklung des zivilen Ersatzdienstes 121 Vgl. T. Pflüger, in: Cremer / Lutz (Hrsg.), Die Bundeswehr in der neuen Weltordnung, 2000, S. 72 (80 ff.). 122 Vgl. J. Groß, Reform der Bundeswehr, 2000, S. 7 ff., 16 ff. 123 K.-A. Hernekamp (in: von Münch / Kunig [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 41) betont, dass gerade die neuen Herausforderungen der Bundeswehr die Integrationskraft des Wehrbeauftragten erfordern. Die Frage ist aber, ob dies nur für eine Übergangszeit gelten soll, solange die Aufgaben also wirklich „neu“ sind, oder auf Dauer. 124 Vgl. dazu K. A. Klang, NZWehrR 1986, 103 ff., dessen Forderung, einen NATO-Wehrbeauftragten einzuführen, allerdings auf Bedenken stößt. Zum einen lassen sich die überwiegend positiven Erfahrungen mit dem deutschen Wehrbeauftragten nicht ohne Weiteres auf die NATO-Strukturen übertragen. Zum anderen ist fraglich, ob der Wehrbeauftragte das geeignete Instrument zur Lösung von Grundrechtsproblemen ist, die sich im Rahmen von NATOoder UNO-Einsätzen der Bundeswehr ergeben. Im Ergebnis ebenfalls gegen die Schaffung eines NATO-Wehrbeauftragten K.-A. Hernekamp, in: von Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 5. Aufl. 2001, Art. 45b Rdnr. 39. 125 Eingefügt durch Gesetz vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709).

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

musste daher verbessert werden. Bereits im Jahr 1970 war durch Kabinettsbeschluss bei der Bundesregierung ein Bundesbeauftragter für den Zivildienst eingesetzt worden.126 Dessen Einsetzung hatte sich bewährt, so dass er 1973 seine Verankerung in § 2 Abs. 2 ZDG127 fand.128 Im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens konnten sich Bestrebungen, den Bundesbeauftragten für den Zivildienst in Anlehnung an den Wehrbeauftragten zu einem Parlamentsbeauftragten umzuformen, nicht durchsetzen. Es blieb vielmehr bei der Konstruktion als Regierungsbeauftragter.129 Nach der Konzeption des Zivildienstgesetzes wird der Zivildienst in bundeseigener Verwaltung im Wesentlichen durch das Bundesamt für den Zivildienst und den Bundesbeauftragten für den Zivildienst durchgeführt. Dabei ist das Bundesamt für den Zivildienst selbständige Bundesoberbehörde im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG. Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst ist gemäß § 2 Abs. 2 ZDG organisatorisch in das Bundesministerium für Frauen und Jugend eingegliedert und untersteht den Weisungen des Ministers. Er wird auf Vorschlag der Bundesregierung ernannt und kann gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 7 BBG jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst zählt insofern zu den politischen Beamten.130 Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst ist bei allen Vorhaben, die seine Aufgaben berühren, insbesondere bei Gesetzesvorhaben, zu beteiligen und muss seinerseits die Bundesministerien in Angelegenheiten von grundsätzlicher politischer Bedeutung informieren (§§ 21, 45 Abs. 2 GGO).131 Die Unterschiede zwischen dem Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und dem Bundesbeauftragten für den Zivildienst sind damit offenkundig: Dem Wehrbeauftragten obliegt als Parlamentsbeauftragtem eine Mitwirkung bei der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr, wogegen der Bundesbeauftragte für den Zivildienst als Organisationseinheit eines Ministeriums mit Verwaltungsaufgaben betraut ist. Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst ist demnach der Exekutive zuzuordnen.132 Im Gegensatz zu dem vom Bundestag gewählten Wehr126 Bei der Bezeichnung als „Beauftragter“ mag die Assoziation zum Amt des Wehrbeauftragten durchaus eine Rolle gespielt haben. Es handelt sich jedoch wiederum um ein Beispiel dafür, wie Amtsträger, die sich hinsichtlich ihrer staatsorganisationsrechtlichen Zuordnung und ihres Aufgabenbereichs stark unterscheiden, mit dem gleichen Etikett „Beauftragter“ versehen werden. 127 Gesetz über den Zivildienst der Kriegsdienstverweigerer i.d.F. der Bekanntmachung vom 17. Mai 2005 (BGBl. I S. 1345). 128 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 7 / 177, S. 10. 129 F. von Pfuhlstein, Über die Einsetzung von Staatsbeauftragten, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (410). 130 Vgl. zu diesen BVerfGE 7, 155 (166); 8, 332 (347); K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 36 V 3 d (S. 555, m.w.Nachw. in Fn. 196). 131 Vgl. den oben § 2 I 2 h aa bzw. bb (Fn. 147 bzw. 154) wiedergegebenen Wortlaut der §§ 21, 45 Abs. 2 GGO.

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beauftragten wird der Bundesbeauftragte für den Zivildienst auf Vorschlag der Bundesregierung ernannt. Der Wehrbeauftragte unterliegt keinen Weisungen. Dagegen ist der Bundesbeauftragte für den Zivildienst in den hierarchischen Aufbau des Bundesministeriums für Frauen und Jugend integriert, wobei ihm als politischem Beamten eine gewisse Sonderstellung zukommt. Auch für den einzelnen Soldaten bzw. Zivildienstleistenden ist der Unterschied zwischen den beiden Beauftragten deutlich: Sieht § 7 WBeauftrG vor, dass sich jeder Soldat ohne Einhaltung des Dienstweges unmittelbar an den Wehrbeauftragten wenden kann, schreibt § 41 ZDG für Anträge und Beschwerden gerade die Einhaltung des Dienstweges vor. Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst kann daher nicht als öffentlich-rechtlicher Beauftragter im Sinne dieser Untersuchung133 angesehen werden.

§ 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit I. Rechtsstellung und Organisationsform 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte Die gesetzliche Grundlage des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit134 bilden die §§ 22 ff. des Bundesdatenschutzgesetztes135 und § 12 des Informationsfreiheitsgesetzes 136. Dem Bundesdatenschutzgesetz ist nicht nur insgesamt ein langwieriges Gesetzgebungsverfahren vorausgegangen.137 Gerade die Normierung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz zählte zu den umstrittensten Punkten.138

132 Vgl. zur Einordnung M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 46 ff. (48, Fn. 26), der den Bundesbeauftragten für den Zivildienst zu Recht als Beauftragten der Gubernative (Regierung) einstuft. Zur Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Regierungsbeauftragten oben § 3 II 2. 133 Vgl. die Begriffsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten oben § 2 I 1. 134 Ausführlich zur früher alleinigen Funktion als Bundesbeauftragter für den Datenschutz D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995; F. Flanderka, Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, 1988. 135 BDSG i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66), zuletzt geändert durch Art. 1 Gesetz vom 22. August 2006 (BGBl. I S. 1970). 136 IFG vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722). 137 Vgl. die Einschätzung von S. Simitis, in: ders. / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, Einl. Rdnr. 41: „In der Geschichte der Bundesrepublik dürfte es wenig Gesetze geben, die eine so komplizierte parlamentarische Vorgeschichte haben.“ Zum Gesetzgebungsverfahren im Einzelnen siehe die Nachweise in Fn. 142.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

a) Das Gesetzgebungsverfahren zum Bundesdatenschutzgesetz 1977 Nachdem das Bundesland Hessen im Herbst 1970 eines der ersten Datenschutzgesetze der Welt verabschiedet hatte139 und Rheinland-Pfalz vier Jahre später folgte,140 wurden auch auf Bundesebene die Bemühungen zum Erlass eines „Gesetzes zum Schutz vor Missbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung“141 verstärkt.142 Über das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung, die sowohl für die Datenverarbeitung im öffentlichen als auch im privaten Bereich gilt,143 bestand dabei weitgehende Einigkeit.144 Einen der Hauptstreitpunkte bildete jedoch die Frage, ob die Überprüfung der Einhaltung der Datenschutzvorschriften im öffentlichen Bereich dem datenverarbeitenden Hoheitsträger selbst übertragen werden sollte oder ob externe Institutionen zur Datenschutzkontrolle geschaffen werden sollten.145 Der Regierungsentwurf sah eine verwaltungsinterne 138 Entsprechendes gilt für die Novellierung aus dem Jahr 1990, U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 2. 139 Datenschutzgesetz vom 7. Oktober 1970 (GVBl. I S. 625). Dieses Gesetz sah erstmalig die Institution eines Datenschutzbeauftragten vor, vgl. dazu F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (422 f.); U. Dammann, Die Kontrolle des Datenschutzes, 1977, S. 20 ff. 140 Gesetz gegen missbräuchliche Datennutzung vom 24. Januar 1974 (GVBl. S. 31). Auch hierzu U. Dammann, a. a. O., S. 25. Der ursprünglich in § 6 LDSG normierte Ausschuss für Datenschutz (bestehend aus drei Abgeordneten und zwei Beamten oder Richtern) ist durch Gesetz vom 13. Februar 1991 (GVBl. S. 46) durch einen Landesbeauftragten für den Datenschutz ersetzt worden. 141 So die ursprüngliche amtliche Bezeichnung des Datenschutzgesetzes vom 27. Januar 1977 (BGBl. I S. 201). – Zur Kritik am Begriff des „Datenschutzes“ (statt besser: „Datensicherung“) vgl. S. Simits, ders. (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, Einl. Rdnrn. 2 ff.; ders., NJW 1971, 673 (676); H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 83 ff. 142 Ausführlich zur Gesetzgebungsgeschichte des BDSG S. Simitis, in: ders. / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, Einl. Rdnrn. 32 ff.; ders., NJW 1977, 729 ff.; H. Auernhammer, ÖVD 1974, 51 ff., 123 ff.; W. Ruckriegel, ÖVD 1976, 350 ff.; H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 104 ff.; W. Liedtke, Das Bundesdatenschutzgesetz, 1980, sowie Deutscher Bundestag, Abteilung Wissenschaftliche Dokumentation Parlamentsarchiv, Veröffentlichte Materialien Nr. 3 (Dokumentation zum Bundesdatenschutzgesetz), Bonn 1977. 143 Die früher vornehmlich aus dem Bereich der Wirtschaft erhobene Forderung nach einer Zweiteilung des Datenschutzes, d. h. nach getrennten Regelungen für die öffentliche Verwaltung und die Privatwirtschaft, wird heute nicht mehr erhoben, vgl. Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, Einl. Rdnr. 6. Dementsprechend schreibt § 36 BDSG auch für nichtöffentliche Stellen die Bestellung eines Beauftragten für den Datenschutz vor. Dieser betriebliche Datenschutzbeauftragte zählt zu den hier oben § 2 II 1 c als „uneigentliche Beauftragte“ ausgegrenzten Betriebsbeauftragten. Zum betrieblichen Datenschutzbeauftragten siehe E. Ehmann (Hrsg.), Der Datenschutzbeauftragte im Unternehmen, 1993; P. Gola, Betrieblicher Datenschutz, 1990. 144 Den Übergang von der Technik-Faszination zur Technik-Angst schildert H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 19 ff. Nachweise zur Gegenposition (grundsätzliche Ablehnung jeglicher Datenschutzgesetzgebung) ebda., S. 105 f.

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Selbstkontrolle vor.146 Neben der gerichtlichen und parlamentarischen Kontrolle der Verwaltung hielt die Bundesregierung die Einführung einer Fremdkontrolle für nicht erforderlich.147 Dagegen wurde in der wissenschaftlichen Literatur überwiegend für die Datenschutzkontrolle durch ein unabhängiges Kontrollorgan außerhalb der Verwaltung plädiert. Eine effektive Kontrolle sei nur bei einer klaren Trennung zwischen Exekutiv- und Kontrollfunktion gewährleistet.148 Bei der Eigenkontrolle seien die Behörden „Richter in eigener Sache“149; es werde gleichsam „der Bock zum Gärtner gemacht“150. Im Laufe des Gesetzgebungsprozesses, insbesondere infolge zweier Anhörungen,151 kristallisierte sich die Entscheidung für eine Fremdkontrolle heraus. An diese grundsätzliche Entscheidung für die Fremdkontrolle beim Datenschutz knüpfte die weitere Frage an, wie das externe Kontrollorgan beschaffen sein sollte. Hierfür kamen verschiedene Organisationsformen in Frage: – die Schaffung eines Datenschutzbeauftragten 152 nach dem Vorbild des hessischen Datenschutzgesetzes;153 – die Einrichtung eines unabhängigen Ausschusses nach dem rheinland-pfälzischen Modell;154 145 Anschaulich zum Unterschied und zum Erfordernis der sog. Fremd- statt der Eigenoder Selbstkontrolle beim Datenschutz H. P. Bull, a. a. O., S. 127 f. Allgemein zum Unterschied zwischen interner und externer Verwaltungskontrolle G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 20 II (S. 346 ff.); B. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 874 ff.; W. Thieme, Binnen- und Außenkontrolle der Verwaltung in ihrer gegenseitigen Beziehung, VerwArch Band 74 (1983), S. 305 ff. 146 § 14 BDSG-Entw. (BT-Drucks. 7 / 1027 bzw. BR-Drucks. 391 / 73). 147 So die Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 7 / 1027, S. 18. 148 S. Simitis, NJW 1971, 673 (681). 149 R. Gesell, ÖVD 1974, 147 (148). 150 Vgl. H. Auernhammer, ÖVD 1974, 123 (130), dessen Einstufung der herkömmlichen Kontrolle durch Gerichte und Parlament als Fremdkontrolle allerdings in die Irre führt. Bei der Diskussion um die Selbst- oder Fremdkontrolle ging es gerade nicht um die allgemeine Kontrolle zwischen den Gewalten, sondern um eine spezielle, datenverarbeitungsspezifische Kontrolle ähnlich der Finanzkontrolle durch die Rechnungshöfe, vgl. H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 127. 151 Öffentliche Anhörung von Sachverständigen in der Sitzung des BT-Innenausschusses vom 6. Mai 1974 und öffentliche Anhörung zu Fragen der Datenschutzgesetzgebung in der Sitzung des BT-Innenausschusses vom 31. März 1976. Die Protokolle beider Anhörungen sind abgedruckt in: Deutscher Bundestag, Abteilung Wissenschaftliche Dokumentation Parlamentsarchiv, Veröffentlichte Materialien Nr. 3 (Dokumentation zum Bundesdatenschutzgesetz), 1977. Weitere Nachw. bei S. Simitis, in: ders. / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, Einl. Rdnr. 38. 152 Wegen der Wahrnehmung der Fremdkontrolle auch als externer Datenschutzbeauftragter bezeichnet, der nicht in den kontrollierten Hoheitsträger integriert ist, sondern gewissermaßen „von außen“ an diesen herantritt, vgl. Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (638). Zum Unterschied zwischen internen und externen Beauftragten oben § 3 IV. 153 Siehe zum hessischen Datenschutzgesetz oben Fn. 139.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

– die Übertragung der Kontrolle auf den Bundesrechnungshof;155 – die Errichtung einer zentralen Kontrollbehörde oder gar – die Schaffung einer besonderen Gerichtsbarkeit für den Datenschutz.156

Bei der Wahl der Organisationsform waren die allgemeinen Grenzen des staatlichen Selbstorganisationsrechts zu beachten, insbesondere der Grundsatz der Gewaltenteilung und das grundsätzliche Verbot des ministerialfreien Raumes.157 So wäre die von vielen zunächst favorisierte Errichtung eines weisungsfreien „obersten Bundesamtes für den Datenschutz“ verfassungsrechtlich nicht zulässig gewesen, da kein Mitglied der Regierung gegenüber dem Parlament für das Handeln dieser obersten Bundesbehörde verantwortlich gezeichnet hätte.158 Der Gesetzgeber hat sich letztlich für die Bestellung eines Bundesbeauftragten für den Datenschutz (§ 17 BDSG 1977) entschieden.159 Bei dieser Entscheidung dürften die beiden Anhörungen160 und die positiven Erfahrungen mit dem hessischen Datenschutzbeauftragten von ausschlaggebender Bedeutung gewesen sein.161 Ein weiteres Motiv für die Schaffung gerade eines Beauftragten dürfte die Überlegung gewesen sein, dass man der technokratisch anmutenden und für den Einzelnen undurchschaubaren modernen Datenverarbeitung einen persönlich ansprechbaren Beauftragten mit Ombudsmannfunktion entgegensetzen wollte.162

154 Der Ausschuss wurde mittlerweile durch einen Landesdatenschutzbeauftragten ersetzt, siehe oben Fn. 140. 155 Vorschlag der damaligen Opposition, siehe Änderungsantrag der CDU / CSU-Fraktion BT-Drucks. 7 / 5332, S. 6. 156 Umfassender Überblick über die denkbaren Organisationsformen einschließlich rechtsvergleichender Hinweise bei U. Dammann, Die Kontrolle des Datenschutzes, 1977; kurzer Überblick bei dems., in: Simitis / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, § 17 Rdnr. 2; H. Auernhammer, ÖVD 1974, 123 (129 f.); S. Simitis, NJW 1971, 673 (680 ff.). 157 Allg. zu diesen Grenzen oben § 4 I. Speziell zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz als einen Fall der Ministerialfreiheit vgl. W. Müller, JuS 1985, 497 (501 f.). 158 R. Gesell, ÖVD 1974, 147 (148). 159 Siehe den Änderungsantrag des BT-Innenausschusses (BT-Drucks. 7 / 5277, S. 22 ff.). Die dort vorgeschlagenen Regelungen zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz sind im Wesentlichen Gesetz geworden. 160 Siehe oben Fn. 151. 161 U. Dammann, in: Simitis / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, § 17 Rdnr. 3. Eingehend zur Einflussnahme von Interessengruppen auf das BDSG W. Liedtke, Das Bundesdatenschutzgesetz, 1980, passim, insbes. S. 36 ff. 162 Kritisch zu dieser suggestiven Wirkung der Bezeichnung „Beauftragter“ im Hinblick auf die entgegenstehende Realität oben § 5 III 4. H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 130 f. hat zwar noch festgestellt, mit den der Dienststelle des Bundesbeauftragten zur Verfügung stehenden Mitteln ließe sich keine „Datenschutzbürokratie“ aufbauen. Der Institutionalisierungs- und Bürokratisierungsgrad der Datenschutzbeauftragten liegt jedoch heute deutlich höher, dazu noch unten IV 4.

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Nach der Konzeption des § 17 Abs. 1 Satz 2 BDSG 1977 wurde der Bundesbeauftragte auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten ernannt. Ein Mitspracherecht des Parlaments oder gar eine parlamentarische Wahl wie beim Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages sah das BDSG 1977 nicht vor, obwohl diese Möglichkeiten während des Gesetzgebungsverfahrens diskutiert worden waren. Die Antwort auf die Frage, warum eine parlamentarische Mitwirkung bei der Berufung des Bundesbeauftragten zunächst keinen Eingang in das Gesetz gefunden hat, fällt unterschiedlich aus. Bull, der als erster Bundesbeauftragter für den Datenschutz (1978 – 1983) genaue Kenntnis vom Gesetzgebungsverfahren haben dürfte, nennt als Grund, man habe in der hektischen Schlussphase der Beratungen keine für eine parlamentarische Ansiedelung erforderliche Grundgesetzänderung mehr durchführen können.163 Dieser Einschätzung ist allerdings entgegenzuhalten, dass jedenfalls die bloße Einführung einer parlamentarischen Wahl keine Verfassungsänderung erforderlich gemacht hätte.164 Andere vermuten dagegen, dass im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung verfassungsrechtliche Bedenken den Ausschlag für eine Entscheidung gegen eine parlamentarische Wahl gegeben haben.165 Den veröffentlichten Materialien zum Gesetzgebungsprozess166 lässt sich keine Begründung gerade zum Verzicht auf eine Mitwirkung des Bundestages entnehmen. b) Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes 1990 Erwartungsgemäß war die Diskussion um den Datenschutz mit der Verabschiedung des Bundesdatenschutzgesetzes im Januar 1977 nicht verstummt. Manchen gingen die Regelungen des BDSG zu weit, wogegen andere angesichts der Vielzahl von Generalklauseln keinen effizienten Schutz von diesem Gesetz erwarteten.167 Die Bundesregierung selbst bejahte bereits wenige Monate nach Verabschiedung des BDSG 1977 dessen Novellierungsbedürftigkeit.168 Der entscheidende Anstoß zur Überarbeitung des Gesetzes kam jedoch nicht aus dem parlamentarischen Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 128. Wie beispielsweise die nur einfachgesetzlich geregelte Wahl des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR zeigt (§ 35 Abs. 2 Satz 1 StUG), zu diesem unten § 12. Das Erfordernis einer Verfassungsänderung wurde dagegen nachweislich im Zusammenhang mit einer Wahrnehmung des Datenschutzes durch den Bundesrechnungshof diskutiert, siehe Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 7 / 5277, S. 5. 165 Ordemann / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 4. Aufl. 1988, § 17 Anm. 2; U. Dammann, in: Simitis / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, § 17 Rdnr. 4. 166 Deutscher Bundestag, Abteilung Wissenschaftliche Dokumentation Parlamentsarchiv, Veröffentlichte Materialien Nr. 3 (Dokumentation zum Bundesdatenschutzgesetz), 1977. 167 Zur Kritik am BDSG 1977 vgl. Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, Einl. Rdnr. 5; S. Simitis, NJW 1977, 729 ff. 168 BT-Drucks. 8 / 266. 163 164

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Bereich, sondern in Form des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1983.169 Eigentlicher Gegenstand dieses Urteils war die Verfassungsmäßigkeit des Volkszählungsgesetzes170. Das Bundesverfassungsgericht hatte aufgrund mehrerer Verfassungsbeschwerden darüber zu befinden, ob die für 1983 geplante Volkszählung mit dem Grundgesetz vereinbar war. Das Gericht erklärte das Volkszählungsgesetz 1983 teilweise für nichtig und brachte die Volkszählung so zunächst zu Fall.171 In dem Urteil beschränkte das Bundesverfassungsgericht sich jedoch nicht auf die Behandlung der eigentlichen Streitfragen, sondern nahm die Entscheidung als Anlass zu umfangreichen Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Datenschutzes.172 Aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) folgerte das Bundesverfassungsgericht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.173 Danach ist der Ein169 Urt. vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209 / 83 u. a., BVerfGE 65, 1 = NJW 1984, 419 = DÖV 1984, 156 = DVBl. 1984, 128. – Siehe zu diesem Urteil J.-D. Busch, DVBl. 1984, 385 ff.; H. Schneider, DÖV 1984, 161 ff.; P. Krause, JuS 1984, 268 ff.; H. Heußner, Sgb 1984, 279 ff.; U. Mückenberger, KJ 1984, 1 ff.; D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 181 ff. sowie die Nachweise bei S. Simitis, in: ders. (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, Einl. vor Rdnr. 27. 170 Gesetz über eine Volks-, Berufs-, Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung (Volkszählungsgesetz 1983) vom 25. März 1982 (BGBl. I S. 369). 171 Aufgrund des Volkszählungsgesetzes vom 8. November 1985 (BGBl. I S. 2078) wurde mit dem Stichtag 25. Mai 1987 eine Volkszählung durchgeführt. Eine dagegen gerichtete Verfassungsbeschwerde wurde mangels hinreichender Erfolgsaussichten nicht zur Entscheidung angenommen, BVerfG, Beschl. vom 24. September 1987 – 1 BvR 970 / 87, NJW 1987, 2805. Zum Volkszählungsgesetz 1987 vgl. W.-R. Schenke, NJW 1987, 2777 ff. 172 Vgl. H. Schneider, DÖV 1984, 161: „geradezu eine verfassungsrechtliche Bergpredigt des Datenschutzes“. Die Begründung für dieses außergewöhnliche Vorgehen lieferte das Gericht selbst in einer – ebenfalls ungewöhnlichen – Einleitung zu den Urteilsgründen. Da die beabsichtigte Volkszählung bei der Bevölkerung erhebliche Beunruhigung ausgelöst habe und die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu diesem Themenbereich nur lückenhaft sei, sah sich das Gericht genötigt, „die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Datenschutzes umfassender zu prüfen“ (BVerfGE 65, 1 [3 f.]). Die Frage, inwieweit das Gericht tatsächlich über mehr als die Verfassungsmäßigkeit des Volkszählungsgesetzes 1983 entschieden hat, wurde zwar durchaus unterschiedlich beantwortet (bejahend S. Simitis, in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, Einl. Rdnr. 29; verneinend P. Krause, JuS 1984, 268). Insgesamt ist das Vorgehen des Gerichts jedoch kaum auf Kritik gestoßen. Im Hinblick auf den verstärkt geforderten judicial self-restraint dürften allgemeine, nicht auf den zu entscheidenden Fall bezogene Ausführungen des Gerichts heute eher auf Widerstand stoßen, vgl. H.-J. Vogel, NJW 1996, 1505 (1510). Allg. zu den politischen Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 44 II 3 (S. 958 ff.); Schlaich / Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6. Aufl. 2004, Rdnrn. 505 ff. (S. 354 ff.); H. Simon, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, § 34 Rdnrn. 46 f. (S. 1664); J. Isensee, in: ders. / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band VII, 1992, § 162 Rdnrn. 85 ff. (S. 150 ff.). 173 Hierbei handelt es sich nicht um eine Wortschöpfung des BVerfG, siehe bereits U. Dammann, in: Simitis / Dammann / Mallmann / Reh, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1981, § 13 Rdnr. 4 m.w.Nachw. Semantische Kritik bei H. Schneider, DÖV 1984, 161 (162). In späteren Entscheidungen des BVerfG ist auch nur noch von einem

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zelne vor einer unbegrenzten Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten grundrechtlich geschützt und darf grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten bestimmen.174 Eine weitere Kernaussage des Urteils betraf die Frage, wie dieser Schutz angesichts der Undurchsichtigkeit der Speicherung und Verwendung von Daten für den Einzelnen verwirklicht werden kann. Das Bundesverfassungsgericht maß hier der Beteiligung unabhängiger Datenschutzbeauftragter eine erhebliche Bedeutung zu.175 Die ausdrückliche Erwähnung und Hervorhebung der Datenschutzbeauftragten in dem Urteil war der Nährboden für Kontroversen, inwieweit die Schaffung bzw. Erhaltung der Datenschutzbeauftragten nunmehr als verfassungsrechtlich geboten anzusehen sei.176 Trotz der Impulswirkung des Volkszählungsurteils sollten bis zur Verabschiedung des neuen Bundesdatenschutzgesetzes 177 sieben Jahre vergehen. Neben der Reichweite der Entscheidung war auch die Frage, innerhalb welcher Frist die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gesetzgeberisch umzusetzen seien, lange Zeit ein Streitpunkt.178 Die Novellierung aus dem Jahr 1990 umfasste im Wesentlichen eine Verstärkung der Zweckbindung gespeicherter Daten, die Erweiterung der Rechte des Betroffenen sowie eine Ausweitung der Befugnisse der Kontrollinstitutionen.179 Die Stellung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz wurde insbesondere durch die Einführung seiner Wahl durch den Bundestag gestärkt (§ 22 Abs. 1 BDSG 1990). Durch die parlamentarische Wahl wollten die Abgeordneten zum Ausdruck bringen, dass der Datenschutzbeauftragte „unser verlängerter Arm, unser Ohr, unser Prüfungsinstrument ist“.180 Dagegen konnte sich die im Gesetzgebungsverfahren ebenfalls diskutierte Verankerung des Datenschutzbeauftragten im Grundgesetz181 nicht parlamentarisch durchsetzen.

„grundrechtlichen Datenschutz“ die Rede, siehe etwa BVerfGE 84, 239 (279) = NJW 1991, 2129 (2132). P. Krause, JuS 1984, 268, betont zu Recht, dass das BVerfG kein neues Grundrecht, sondern einen speziellen Anwendungsbereich des allg. Persönlichkeitsrechts bezeichnet hat. 174 BVerfGE 65, 1 (43). 175 BVerfG, a. a. O., S. 46. 176 Dazu noch unten IV 2. 177 Bundesdatenschutzgesetz vom 20. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2954). 178 S. Simitis, in: ders. (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, Einl. Rdnrn. 39 ff.; C. Krehl, NJW 1995, 1072 ff. 179 Im Einzelnen A. Büllesbach, NJW 1991, 2593 (2595 ff.). 180 So der Abg. der FDP-Fraktion Dr. Hirsch in der 214. Sitzung des 11. Deutschen Bundestages vom 31. Mai 1990 (Sten. Ber. S. 16783 f.). 181 Gesetzentwurf der SPD-Fraktion, BT-Drucks. 11 / 3729.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

c) Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes 2005 Im Jahr 2005 wurde nach langwierigen Diskussionen ein Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes182 verabschiedet. Einige Länder haben bereits früher entsprechende Informationsfreiheitsgesetze erlassen.183 Diese Gesetze räumen jedem ein Recht auf freien Zugang zu amtlichen Informationen öffentlicher Stellen ein, wodurch staatliches Handeln transparenter werden soll. In bestimmten Ausnahmefällen darf der Informationszugang ganz oder teilweise verweigert werden.184 Gemäß § 12 Abs. 1 IFG kann jeder den Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit anrufen, wenn er sein Recht auf Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz als verletzt ansieht. Die Aufgabe des Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit wird nach § 12 Abs. 2 IFG von dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz wahrgenommen, der daher nunmehr die Amtsbezeichnung Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit führt. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes über die Kontrollaufgaben des Bundesbeauftragten für den Datenschutz, über Beanstandungen sowie über weitere Aufgaben entsprechend (§ 12 Abs. 3 IFG). 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung Nach der ursprünglichen Fassung des Bundesdatenschutzgesetzes wurde der Bundesbeauftragte für den Datenschutz auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten ernannt (§ 17 Abs. 1 Satz 2 BDSG 1977). Seit der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes aus dem Jahr 1990 wird er auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundestag gewählt (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BDSG 1990). Im Übrigen haben sich hinsichtlich seiner Zuordnung und Einbindung bis heute keine Änderungen ergeben: Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wird beim Bundesministerium des Innern eingerichtet (§ 22 Abs. 5 Satz 1 BDSG). Er untersteht der Rechtsaufsicht der Bundesregierung und der Dienstaufsicht des Bundesministeriums des Innern (§ 22 Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 Satz 2 BDSG). Die Wahl durch den Bundestag einerseits, das Vorschlagsrecht der Bundesregierung, die Einrichtung beim Bundesministerium des Inneren und die Aufsichtsregelung andererseits führen dazu, dass der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit auf den ersten Blick eindeutig weder als Parlaments- noch als Regierungsbeauftragter bezeichnet werden kann.185 Er scheint gleichsam eine „Zwitterstellung“ einzunehmen. 182 Informationsfreiheitsgesetz (IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722). Das Gesetz ist am 1. Januar 2006 in Kraft getreten. 183 Unten § 14 I 1. 184 Siehe zu den Grundlinien des Informationsfreiheitsgesetzes F. Schoch, DÖV 2006, 1 (7 ff.). 185 Zur Unterscheidung zwischen Parlaments- und Exekutivbeauftragten oben § 3 II. Dass der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit im Gegensatz zu

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a) Notwendigkeit einer Zuordnung Man könnte auf die Idee kommen, es bei dieser Feststellung bewenden zu lassen, zumal vielfältige Überschneidungen zwischen den drei Staatsfunktionen Legislative, Exekutive und Judikative nichts Ungewöhnliches sind.186 Die bekannten Überschneidungen sind jedoch genauer betrachtet dergestalt, dass ein Organ einem der drei Bereiche zuzuordnen ist, zugleich aber auch Beziehungen zu einem der anderen Bereiche aufweist. Diese Beziehungen können darin bestehen, dass eine der anderen Gewalten bei der Bestellung des Organs mitwirkt187 oder dass das Organ Funktionen auch aus einem anderen Bereich wahrnimmt188. Auch wenn die Tätigkeit mancher Organe nicht ohne Weiteres einer der drei Gewalten zugeordnet werden kann, muss eine solche Zuordnung erfolgen. Die Notwendigkeit einer Zuordnung ergibt sich nicht aus der Vorstellung eines puristischen Staatsaufbaus, sondern aus dem verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsprinzip. 189 Danach sind Legislative, Exekutive und Judikative zum Zwecke der gegenseitigen Kontrolle von unterschiedlichen, voneinander unabhängigen Staatsorganen wahrzunehmen.190 Dementsprechend darf es keine „ ,freischwebenden‘ Beauftragte“ zwischen bzw. neben den drei Staatsfunktionen geben.191 Auch die Feststellung, dass

dem Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und dem Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration eindeutig weder Parlaments- noch Regierungsbeauftragter ist, wird auch durch eine tabellarische Synopse der ausführlicher vorgestellten Bundesbeauftragten deutlich (Anhang II). 186 Vgl. nur BVerfGE 3, 225 (247); 7, 183 (188); 34, 52 (59) sowie K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 36 IV 3 (S. 534 ff.). 187 Etwa die Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag, Art. 63 Abs. 1 GG. Vgl. Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (641), die die Bestellung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz durch den Bundestag für „entfernt vergleichbar“ mit der Bundeskanzlerwahl halten. 188 Zum Beispiel der Erlass von Rechtsverordnungen durch Regierungsmitglieder (Art. 80 GG). 189 Allg. zur Vereinbarkeit der Beauftragtenbestellung mit dem Gewaltenteilungsprinzip oben § 4 I 3. Zu einem völlig anderen Zusammenhang zwischen Datenschutzbeauftragten und Gewaltenteilung vgl. H. Geiger, in: Kilian / Lenk / Steinmüller (Hrsg.), Datenschutz, 1973, S. 173 ff. Dabei ging es um die Frage, ob die Exekutive durch die Datenverarbeitung einen Informationsvorsprung gegenüber dem Parlament gewonnen habe, der die Gewaltenteilung gefährde. Die Datenschutzbeauftragten sollten die Auswirkungen der Datenverarbeitung auch dahin gehend beobachten. 190 K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 36 III 3 (S. 529 ff.). 191 Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (640). Auch H. Auernhammer, Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1993, § 22 Rdnr. 13, fordert „aus verfassungsrechtlichen Gründen“ eine Zuordnung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz. Ähnlich bereits G. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Art. 45b Rdnr. 7 [Ursprungsfassung 1963] im Zusammenhang mit dem damaligen Streit um die angebliche „Doppelstellung“ des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (dazu oben § 9 I 2). Unhaltbar daher K. Waechter, ZRP 1986, 293 (295) zu dem von ihm vorgeschlagenen Polizeibeauftragten (weitere Nachw. zu diesem oben § 2 II 3 [Fn. 260]): „Wegen dieser grundsätzliche Fragen betreffenden Implikationen scheint es klüger, die Stel-

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

es sich beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit um den Fall eines ministerialfreien Raumes handelt, entbindet nicht von der Festlegung, ob es sich bei ihm um ein Parlaments- oder ein Exekutivorgan handelt.192 Vielmehr setzt die Einstufung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit als eine Erscheinungsform der Ministerialfreiheit ihrerseits dessen Zuordnung zur Verwaltung voraus, denn ministerialfreie Räume sind nur im Bereich der Exekutive denkbar.193 b) Zuordnung Nach der Konzeption des Bundesdatenschutzgesetzes gibt es Indizien, die den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit eher als Regierungsbeauftragten und solche, die ihn eher als Parlamentsbeauftragten erscheinen lassen. Die Frage der Zuordnung ist letztlich nach materiellen Kriterien zu entscheiden. aa) Indizien für die Einordnung als Regierungsbeauftragter Allgemein wird der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit dem Funktions- und Organbereich der Exekutive zugeordnet.194 Überwiegend wird dies mit seiner Einrichtung beim Bundesminister des Innern begründet (§ 22 Abs. 5 Satz 1 BDSG). Tatsächlich ist jedoch allein der Einrichtung beim Bundesminister des Innern kein derartiger Zuordnungsgehalt zu entnehmen, da sie lediglich organisatorischer Art ist und der Beauftragte nicht in den hierarchischen Aufbau der Ministerialverwaltung eingegliedert ist.195 Für die Exekutivzugehörigkeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit spricht weiter das Vorschlagsrecht der Regierung, dem allerdings die Wahl durch den Bundestag gegenübersteht (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BDSG). Schließlich sind auch lung der Beauftragten im gewaltenteilenden System vorerst weiter ungeklärt zu belassen und die Beauftragten ,provisorisch‘ bei der Verwaltung zu installieren.“ 192 In diese Richtung aber wohl G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (935). 193 W. Müller, JuS 1985, 497. Zu den Beauftragten als Fall von Ministerialfreiheit oben § 4 I 1. 194 H. Auernhammer, Bundesdatenschutzgesetz, 3. Aufl. 1993, § 22 Rdnr. 13; U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 5; D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 22 m.w.Nachw. Zur Rechtslage vor Einführung der Parlamentswahl ebenso W. Müller, JuS 1985, 497 (501 f.), wobei Müller schon damals konstatierte, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz sei durch seine Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag „in die Nähe des Parlaments gerückt“. Siehe auch E. E. Becker, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 31 (34), der sich als (damaliger) Landesbeauftragter für den Datenschutz bei der Präsidentin des Schleswig-Holsteinischen Landtages ohne weiteres als eine „Institution der Exekutive“ betrachtete. 195 In diesem Sinne auch G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (934).

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die Normierung der Rechtsaufsicht der Bundesregierung (§ 22 Abs. 4 Satz 3 BDSG) und der Dienstaufsicht des Bundesministeriums des Innern (§ 22 Abs. 5 Satz 2 BDSG) deutliche Anzeichen für ein Exekutivorgan, wenngleich der Bundesbeauftragte in der Ausübung seines Amtes unabhängig ist (§ 22 Abs. 4 Satz 2 BDSG). bb) Indizien für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter Neben den soeben angeführten Anzeichen, die den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit als Regierungs- bzw. Exekutivbeauftragten erscheinen lassen, sprechen andererseits einige Punkte für seine Zugehörigkeit zum Parlamentsbereich. Für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter spricht in erster Linie seine Wahl durch den Bundestag, die allerdings erst mit der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes im Jahre 1990 eingeführt wurde (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BDSG). Die Wahl alleine macht den Bundesbeauftragten jedoch nicht zu einem (ausschließlichen) „Kind des Parlaments“196, zumal die Möglichkeit einer Abwahl nicht besteht.197 Dass nicht alle vom Bundestag gewählten Amtsträger auch funktional dem Parlamentsbereich zuzuordnen sind, verdeutlicht bereits das Beispiel des Bundeskanzlers, der vom Bundestag gewählt wird und unzweifelhaft zur Exekutive gehört. Für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter spricht weiter, dass man die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit als Ausübung parlamentarischer Kontrolle für das Parlament betrachten kann.198 Dementsprechend besteht die Pflicht zur Erstattung seines Tätigkeitsberichts gegenüber dem Bundestag (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BDSG). cc) Gesetzliche Konzeption: parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter Die Frage, ob der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit eher als Regierungs- oder eher als Parlamentsbeauftragter anzusehen ist, hängt letztlich davon ab, welchem Bereich die Tätigkeit des Beauftragten in mate196 Bezeichnung nach U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 1, wobei Dammann andererseits darauf hinweist, dass die parlamentarische Legitimation den Bundesbeauftragten nicht zu einem parlamentarischen Hilfsorgan mache (a. a. O., Rdnr. 5). 197 Unten 3. Dagegen kann der Bundestag gemäß § 15 Abs. 4 WBeauftrG (nur) auf Antrag des Verteidigungsausschusses seinen Präsidenten beauftragen, den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages abzuberufen (oben § 9 I 3). 198 K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 3 d  (S. 1001). Ähnlich F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 (423), der zum hessischen Datenschutzbeauftragten feststellt: „Sein Standort im Organisationssystem des Staates ist näher dem Parlament – in seiner Funktion als oberstes Kontrollorgan gegenüber der Regierung und Verwaltung – angesiedelt als der Exekutive.“

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rieller Hinsicht schwerpunktmäßig zugeordnet werden kann. Die Hauptaufgabe des Bundesbeauftragten besteht darin, bei den öffentlichen Stellen des Bundes die Einhaltung des Bundesdatenschutzgesetzes und sonstiger datenschutzrechtlicher Vorschriften zu kontrollieren (§ 24 Abs. 1 Satz 1 BDSG).199 Diese Kontrolle stellt keine Regierungstätigkeit im Sinne einer politischen Führung, Gestaltung, Planung und Initiierung200 dar. Die Kontrolltätigkeit des Bundesbeauftragten wird zwar teilweise als Ausübung parlamentarischer Kontrolle für das Parlament angesehen.201 Es handelt sich jedoch nicht um eine parlamentarische im Sinne einer politischen Kontrolle, sondern um eine rechtliche Kontrolle, die funktionelle Verwaltungstätigkeit darstellt. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ist daher ein Exekutiv- oder Regierungsbeauftragter, der vom Parlament gewählt wird.202

3. Art, Beginn und Ende des Amtes Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit steht gemäß § 22 Abs. 4 Satz 1 BDSG in dem für Beauftragte typischen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis.203 Die Berufung des Bundesbeauftragten erfolgt in einem kompliziert anmutenden Procedere, an dem „nicht weniger als vier Verfassungsorgane“204 beteiligt sind: Der Bundestag wählt auf Vorschlag der Bundesregierung einen Kandidaten, den der Bundespräsident ernennt und der vor dem Bundesminister des Innern einen Eid zu leisten hat (§ 22 Abs. 1 und 2 BDSG). Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 BDSG wählt der Bundestag den Bundesbeauftragten „mit mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder“, so dass die absolute Mehrheit oder Mitgliedermehrheit im Sinne des Art. 121 GG für die Wahlentscheidung erforderlich ist. Zöllner sieht in der einfachgesetzlichen Festlegung dieses Wahlquorums einen Verstoß gegen Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG.205 Zu den Aufgaben und Befugnissen im Einzelnen unten II. Zu diesem Begriff des Regierens und der Notwendigkeit einer Abgrenzung zwischen Regierungsfunktion und Verwaltungstätigkeit vgl. K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 22 III 6 (S. 1008). 201 Siehe die Nachw. oben in Fn. 198. 202 Zur Kritik an dieser Konstruktion siehe unten IV 3. 203 Zum öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis oben § 3 V 1 b. 204 D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 42. Genauer: Drei Verfassungsorgane und ein Teil eines Verfassungsorgans, da dem Bundesminister des Innern nicht selbst Verfassungsorganqualität zukommt; Verfassungsorgan ist vielmehr nur die Bundesregierung als Kollegialorgan trotz der speziellen Kompetenzen einzelner Minister, vgl. nur K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 31 II 1 (S. 274). 205 Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 42 f. 199 200

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Dieser Einschätzung kann indes nicht gefolgt werden. Gemäß Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG genügt für einen Beschluss des Bundestages die Mehrheit der abgegebenen Stimmen (sog. einfache Mehrheit oder Abstimmungsmehrheit), soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Nach Art. 42 Abs. 2 Satz 2 GG kann die Geschäftsordnung für die vom Bundestag vorzunehmenden Wahlen Ausnahmen zulassen. Aus dieser Regelung kann jedoch nicht gefolgert werden, dass die Festlegung eines höheren Wahlquorums außerhalb der Verfassung oder der Geschäftsordnung des Bundestages unzulässig sei.206 Soweit hierzu angeführt wird, Art. 42 Abs. 2 GG gelte für alle Beschlüsse und Wahlen des Bundestages und nicht nur für die im Grundgesetz selbst vorgesehenen,207 so ist dies hinsichtlich der Grundaussage des Art. 42 Abs. 2 GG richtig, nach der die Beschlüsse des Bundestages in der Regel mit einfacher Mehrheit gefasst werden. Die Einschränkung im zweiten Halbsatz des Art. 42 Abs. 2 Satz 1 („soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt“) kann sich dagegen aus logischen und systematischen Gründen nur auf die im Grundgesetz selbst vorgesehenen Beschlüsse beziehen, denn es ist nicht denkbar, dass ein Bundestagsbeschluss in einem zeitlich nach dem Grundgesetz verabschiedeten einfachen Gesetz vorgesehen ist, das Grundgesetz aber eine Regelung zu der für den Beschluss erforderlichen Mehrheit trifft. Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG ist deshalb dahin gehend zu verstehen, dass die einfache Abstimmungsmehrheit für einen Bundestagsbeschluss genügt, sofern keine anderweitige Regelung getroffen ist, sei es im Grundgesetz selbst oder in einem sonstigen niederrangigen Gesetz.208 Entsprechendes gilt für die vom Bundestag vorzunehmenden Wahlen: Soweit nach Art. 42 Abs. 2 Satz 2 GG Ausnahmen vom Wahlquorum der einfachen Abstimmungsmehrheit in der Geschäftsordnung des Bundestages zugelassen werden können, bezieht sich dies aus systematischen Gründen wiederum nur auf die im Grundgesetz selbst vorgesehenen Wahlen. Für spezialgesetzlich geregelte Wahlen kann das entsprechende Spezialgesetz ein anderes Wahlquorum vorsehen. Anders als der Wortlaut des Art. 42 Abs. 2 GG auf den ersten Blick vermuten lässt, kann also auch in einfachen Gesetzen und außerhalb der Geschäftsordnung eine höhere Mehrheit als die einfache Abstimmungsmehrheit für Bundestagsbeschlüsse und -wahlen verlangt werden.209 Wenngleich die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorganes nicht ohne weiteres zur Auslegung von Verfassungsnormen heranSo aber D. Zöllner, a. a. O., S. 43. StGH Bremen, DÖV 1992, 669 zu der entsprechenden Bestimmung in der Bremer Verfassung (Art. 90) unter Berufung auf Th. Maunz, in: Maunz / Dürig (Begr.), Grundgesetz, Art. 42 Rdnr. 14 und weitere Kommentatoren. 208 Dagegen ist es nach Auffassung des StGH Bremen, DÖV 1992, 669 (670) „ausgeschlossen, den in Art. 90 LV enthaltenen Verfassungsvorbehalt im Wege der Auslegung zu einem Gesetzesvorbehalt zu erweitern“ (Art. 90 Bremer Landesverfassung entspricht Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG). 209 Ein geringeres Quorum wäre dagegen nicht mit dem Mehrheitsprinzip, das zu den fundamentalen Prinzipien der Demokratie zählt, zu vereinbaren. Vgl. zum Mehrheitsprinzip nur K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 18 II 5 c (S. 610 ff.). Allg. zur Vereinbarkeit von Demokratieprinzip und Beauftragtenbestellung oben § 4 I 1. 206 207

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

gezogen werden kann,210 so spricht hierfür auch der bislang unbeanstandet gebliebene Wortlaut des § 48 Abs. 2 und 3 GeschO BT, der anderweitige Mehrheitsregelungen ausdrücklich nicht nur im Grundgesetz, sondern auch in der Geschäftsordnung oder anderen Gesetzen vorsieht. Dementsprechend ist die absolute Mitgliedermehrheit nicht nur für die Wahl des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit vorgeschrieben, sondern auch für die des Wehrbeauftragten des Bundestages,211 des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR,212 des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Bundesrechnungshofes (§ 5 Abs. 1 Satz 2 BRHG) sowie die der Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission (§ 4 Abs. 3 NachrichtendienstkontrollG). Für die (indirekte) Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts ist gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 5 BVerfGG einfachgesetzlich sogar eine Zweidrittelmehrheit vorgeschrieben, ohne dass Art. 94 GG oder die Geschäftsordnung des Bundestages dieses Wahlquorum vorsehen. Die Regelung des § 22 Abs. 2 Satz 1 BDSG ist nach alledem verfassungsgemäß. Die Ernennung des mit der erforderlichen Mehrheit Gewählten durch den Bundespräsidenten (§ 22 Abs. 1 Satz 3 BDSG) stellt lediglich einen „formellen Vollzugsakt“213 dar, bei dem dem Bundespräsidenten nur ein eingeschränktes Prüfungsrecht hinsichtlich der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und keinesfalls eine politische Zweckmäßigkeitskontrolle zusteht.214 Regulär dauert die Amtszeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit fünf Jahre, wobei eine einmalige Wiederwahl zulässig ist (§ 22 Abs. 3 BDSG). Gemäß § 23 Abs. 1 Satz 3 BDSG entlässt der Bundespräsident den Bundesbeauftragten, wenn dieser es verlangt oder auf Vorschlag der Bundesregierung, wenn Gründe vorliegen, die bei einem Richter auf Lebenszeit die Entlassung aus dem Dienst rechtfertigen. Abgesehen davon, dass die Entlassungsgründe des Deutschen Richtergesetzes nur bedingt auf den Bundesbeauftragten übertragbar sind,215 wäre es konsequenter gewesen, eine vorzeitige Abberufung in die Hände des (Haupt-)Kreationsorgans zu legen, mithin die Möglichkeit einer vorzeitigen Abwahl des Bundesbeauftragten durch den Bundestag vorzusehen. Der Umstand, dass der Bundestag den Bundesbeauftragten wählt, ihn im Falle eines Vertrauensverlustes aber nicht abwählen kann, zeigt ebenfalls, dass der Gesetzgeber den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 210 Zu den Prinzipien der Verfassungsauslegung K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 4 III (S. 123 ff.). 211 § 13 Satz 1 WBeauftrG; hier oben § 9 I 3. 212 § 35 Abs. 2 Satz 1 StUG; hier unten § 12 I 2. 213 Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 5. 214 D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 47; vgl. auch F. Flanderka, Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, 1988, S. 3 f. zu § 17 Abs. 1 Satz 1 BDSG 1977. 215 U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 23 Rdnr. 3.

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bei der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes im Jahre 1990 nicht konsequent von einem Regierungs- zu einem Parlamentsbeauftragten umfunktioniert hat.216 Demgegenüber bestimmen beispielsweise die Landesdatenschutzgesetze von Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen, dass der jeweilige Landesbeauftragte für den Datenschutz von der Mehrheit der Mitglieder des Landtages gewählt und von einer Zweidrittelmehrheit abgewählt werden kann.217 4. Einrichtung beim Bundesminister des Innern und personelle Ausstattung Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wird beim Bundesminister des Innern „eingerichtet“ 218, dessen Dienstaufsicht er auch untersteht (§ 22 Abs. 5 Sätze 1 und 2 BDSG). Ressortmäßig gehört der Bundesbeauftragte mit seinen Mitarbeitern somit zum Innenministerium. Diese Einbindung bezieht sich aber nur auf organisatorische Belange. Der Bundesbeauftragte untersteht insbesondere nicht den Weisungen des Innenministers.219 Dementsprechend ist der Bundesbeauftragte nicht in das Innenministerium ein-, sondern diesem bei- oder angegliedert.220 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit erhält gemäß § 23 Abs. 7 Satz 1 BDSG Amtsbezüge entsprechend der Besoldungsgruppe B 9. § 22 Abs. 5 Satz 3 BDSG bestimmt, dass dem Bundesbeauftragten die für die Erfüllung seiner Aufgaben notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen ist. Der Bundeshaushaltsplan 2007 weist hierfür 67 Stellen aus. Die Vorstellung eines Beauftragten, der sich jeder Angelegenheit persönlich annimmt, entspricht also auch hier lange nicht mehr der Realität.

II. Aufgaben und Befugnisse Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit kontrolliert gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 BDSG bei den öffentlichen Stellen des Bundes221 die Einhaltung des Bundesdatenschutzgesetzes und sonstiger datenschutzDazu noch unten IV 3. § 29 Abs. 5 Satz 1 LDSG M-V; § 22 Abs. 2 Satz 4 LDSG Rh.-Pf.; § 25 Abs. 3 Satz 1 Sächs. LDSG. 218 Offensichtlich hatte der Gesetzgeber bei der Fassung des § 22 Abs. 5 Satz 1 BDSG bereits keine Einzelperson, sondern eine größere Organisationseinheit vor Augen. 219 Dazu noch unten III. 220 W. Müller, JuS 1985, 497 (502). Zum Modell der bei- oder angegliederten Organisationseinheit oben § 4 III 2 b. 221 Dagegen kontrollieren die Landesbeauftragten für den Datenschutz (unten § 14 I 1) die öffentlichen Stellen des jeweiligen Landes (einschließlich der Gemeinden) und die sog. 216 217

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

rechtlicher Vorschriften.222 Bei der praktischen Ausübung dieser Kontrolltätigkeit steht der Bundesbeauftragte vor einem Dilemma: Als außerhalb der datenverarbeitenden Behörde stehendes Kontrollorgan soll der Bundesbeauftragte für eine effektive Kontrolle sorgen.223 Er ist aber andererseits auf die Mitwirkung der Kontrollierten angewiesen, um überhaupt beurteilen zu können, ob die datenschutzrechtlichen Vorschriften eingehalten wurden. § 24 Abs. 4 Satz 1 BDSG verpflichtet die öffentlichen Stellen des Bundes deshalb, „den Bundesbeauftragten und seine Beauftragten“224 bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen. Den Kontrolleuren stehen insbesondere Zutritts-, Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte zu (§ 24 Abs. 4 Satz 2 BDSG). Außerdem kann der Bundesbeauftragte sich auf die Beteiligungsrechte aus §§ 21 und 45 Abs. 2 GGO berufen.225 Folge einer Überprüfung durch den Bundesbeauftragten können nach § 24 Abs. 5 Satz 2 Vorschläge zur Verbesserung des Datenschutzes oder eine förmliche Beanstandung gemäß § 25 BDSG226 sein. Dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit stehen jedoch keine Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zu. Angesichts dieser formalen Machtlosigkeit ist er vordergründig derselben Kritik ausgesetzt wie der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages.227 Hier wie dort ist jedoch festzustellen, dass das Fehlen formaler Machtmittel systembedingt ist und die Effektivität der Kontrolle durch den Beauftragten nicht zwangsläufig schmälert.228 Das stärkste Machtmittel des Bundesbeauftragten ist wiederum die Öffentlichkeit. Dementsprechend kommt auch hier dem gemäß § 26 Abs. 1 BDSG alle zwei Jahre zu erstattenden Tätigkeitsbericht eine entscheidende Bedeutung zu.229 Als weitere Aufgaben des Bundesbeauftragten nennt § 26 BDSG die Erstattung von Gutachten und Berichten auf Anfrage, die Beratung zu datenschutzrechtlichen betrieblichen Datenschutzbeauftragten gemäß § 36 BDSG (Nachweise zu diesen oben § 2 II 1 c, Fn. 208) den nichtöffentlichen Bereich. 222 Vgl. zu den Befugnissen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz auch K. Vogelsang, Schutz für die Datenschützer oder vor den Datenschützern?, VerwArch Band 78 (1987), S. 81 ff. Er kommt zu dem Ergebnis, dass das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung auch gegenüber den Datenschutzbeauftragten selbst geltend gemacht werden könne; diese mithin Kontrollen nur mit Zustimmung des Betroffenen durchführen dürfen (a. a. O., S. 86). 223 Zum Unterschied zwischen der Fremd- und der Eigen- oder Selbstkontrolle oben I 1 a. 224 Zur sprachlichen Kritik an „den Beauftragten der Beauftragten“ oben § 2 III 6 b. 225 Vgl. den oben § 2 I 2 h aa bzw. bb (Fn. 147 bzw. 154) wiedergegebenen Wortlaut der §§ 21, 45 Abs. 2 GGO. 226 Die Beanstandung stellt keinen Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG dar (BVerwG, RDV 1993, 27). 227 Oben § 9 IV 2 a. 228 Vgl. ausdrücklich H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 129: „kein Konstruktionsfehler, sondern eine Konsequenz der Unabhängigkeit“. 229 Vgl. den 21. Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit für die Jahre 2005 und 2006.

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Fragestellungen sowie die Führung eines öffentlichen Registers der automatisiert geführten Dateien, in denen personenbezogene Daten gespeichert werden. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wird bei Anhaltspunkten für Verstöße gegen datenschutzrechtliche Vorschriften von Amts wegen oder auf Ersuchen tätig. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Regelung des § 21 BDSG, nach der jedermann sich an den Bundesbeauftragten wenden kann, wenn er der Ansicht ist, bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung seiner personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen des Bundes in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Dieses Anrufungsrecht macht den Bundesbeauftragten zu einem speziellen „Datenschutz-Ombudsmann“.230 Seit 1. Januar 2006 fungiert der Bundesbeauftragte für den Datenschutz auch als Bundesbeauftragter für die Informationsfreiheit.231 Zudem ergeben sich Aufgaben des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit aus sonstigen speziellen Gesetzen. So ist der Bundesbeauftragte beispielsweise gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 3 Bundesstatistikgesetz Mitglied im Statistischen Beirat, dem die Beratung des Statistischen Bundesamtes in Grundsatzfragen obliegt (§ 4 Abs. 2 BStatG).

III. Aufsicht und Kontrolle Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit untersteht der Rechtsaufsicht der Bundesregierung (§ 22 Abs. 4 Satz 3 BDSG) und der Dienstaufsicht des Bundesministers des Innern (§ 22 Abs. 5 Satz 2 BDSG). Bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung sind nach Inhalt und Kontrollumfang drei verschiedene Formen von Aufsicht zu unterscheiden: Die Dienstaufsicht hat über die Pflichterfüllung eines öffentlichen Bediensteten zu wachen; sie ist typisches Merkmal eines Beamtenverhältnisses. Die Rechtsaufsicht erstreckt sich lediglich auf die rechtmäßige Aufgabenwahrnehmung, wogegen die Sach- oder Fachaufsicht auch eine Zweckmäßigkeitskontrolle umfasst.232 Eine Fachaufsicht über den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ist gesetzlich nicht normiert; sie wäre auch nicht mit der in § 22 Abs. 4 Satz 2 BDSG vorgesehe230 H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 130; ders., Der Daten-Ombudsman, in: Kempf / Uppendahl (Hrsg.), Ein deutscher Ombudsman, 1986, S. 63 ff.; Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, § 21 Rdnr. 1; U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 21 Rdnr. 1. Dass der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit kein reines Parlamentsorgan ist, steht dieser Ombudsmannfunktion nicht entgegen; so aber wohl G. Hahnenfeld, in: Festschrift Schellknecht, 1984, S. 121 (127). Allgemein zur Institution des Ombudsmanns oben § 7 II 1. 231 Oben I 1 c. 232 Vgl. zu dieser Unterscheidung bereits oben § 2 I 2 e.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

nen unabhängigen Aufgabenwahrnehmung zu vereinbaren.233 Teilweise wird bereits die Regelung der Rechts- und Dienstaufsicht problematisiert und eine einschränkende Auslegung gefordert. Danach seien Aufsichtsmaßnahmen als ultima ratio anzusehen und dürften sich keinesfalls gegen die inhaltliche Art der Aufgabenwahrnehmung richten.234 Eine korrekt ausgeführte Rechts- und Dienstaufsicht wird sich jedoch niemals gegen die inhaltliche Art der Aufgabenwahrnehmung richten, da sie kein fachliches Weisungsrecht umfasst. Im Hinblick auf die Verselbständigungstendenzen gerade der Datenschutzbeauftragten235 sollte an der Normierung einer Rechts- und Dienstaufsicht festgehalten werden. Dagegen haben Hessen und Rheinland-Pfalz in ihren Landesdatenschutzgesetzen völlig auf eine Aufsichtsregelung verzichtet.236 Unterstützt wird diese Entwicklung durch europarechtliche Vorgaben, nach denen die datenschutzrechtlichen Kontrollstellen ihre Aufgaben „in völliger Unabhängigkeit“ wahrzunehmen haben.237 Wegen des (notwendigen) Fehlens einer Fachaufsicht ist eine parlamentarische Kontrolle des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit umso wichtiger. Ein Instrument hierfür sind insbesondere die Berichtspflichten des Bundesbeauftragten gegenüber dem Bundestag (§ 26 Abs. 1 und 2 BDSG). Der Bundestag hat jedoch nicht die Möglichkeit, den Bundesbeauftragten abzuberufen. Entlassen wird er vom Bundespräsidenten nur auf eigenes Verlangen oder auf Vorschlag der Bundesregierung, wenn Gründe vorliegen, die bei einem Richter auf Lebenszeit die Entlassung aus dem Dienst rechtfertigen (§ 23 Abs. 1 Satz 3 BDSG).238

233 Dementsprechend ist das Fehlen einer Fachaufsicht nach dem dieser Untersuchung zugrunde gelegten Begriffsverständnis notwendiges Merkmal des öffentlich-rechtlichen Beauftragten, auch dazu oben § 2 I 2 e. Die Unabhängigkeit des Bundesbeauftragten muss dagegen nicht mit der richterlichen Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 1 GG gleichgesetzt werden (so aber G. Wippermann, DÖV 1994, 929 [932] sowie Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 [638]). Ein Rückgriff auf die richterliche Unabhängigkeit erübrigt sich insofern, als nicht nur Richter, sondern auch andere öffentliche Amtsträger in ihrer Aufgabenwahrnehmung unabhängig sind. Auf eine unabhängige, weisungsfreie Aufgabenwahrnehmung können sich insbesondere die Amtsträger berufen, die – wie für öffentlich-rechtliche Beauftragte typisch – in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis stehen (oben § 3 V 1 b). Zu diesen zählt gemäß § 22 Abs. 4 Satz 1 BDSG auch der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. 234 In diesem Sinne etwa G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (932 f.); U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 22 Rdnrn. 20 und 22. 235 Unten IV 4. 236 Vgl. Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (638) sowie die Synopse von M. Niese, DuD 1994, 635 ff.; rechtsvergleichend auch G. Wippermann, a. a. O. 237 S. Simitis, in: ders. (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, Einl. Rdnr. 150. 238 Oben I 3.

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IV. Würdigung 1. Der Datenschutzbeauftragte als Garant präventiver Kontrolle im besonders grundrechtssensiblen Bereich Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wird allgemein als Garant für die Einhaltung der Grundrechte in dem besonders grundrechtssensiblen Bereich der Datenverarbeitung angesehen.239 Eine nachhaltige Bestätigung haben die auch in den Ländern240 zu findenden Datenschutzbeauftragten durch das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts241 erfahren, obschon ihnen aufgrund der Hervorhebung in dem Urteil nicht gleich „verfassungsrechtliche Weihen“ zukommen.242 Dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wird in zweierlei Hinsicht Erhebliches zugetraut: Zum einen soll er durch Berichte, Gutachten, Vorschläge und Empfehlungen dazu beitragen, eine Verletzung der Datenschutzvorschriften möglichst zu vermeiden, also präventiven Grundrechtsschutz leisten. Zum anderen soll er gerade in den Fällen Grundrechtsschutz gewährleisten, in denen die anderen datenschutzrechtlichen Kontrolleinrichtungen dies nicht vermögen,243 insbesondere weil dem Betroffenen die Datenverarbeitung gar nicht bewusst ist.244 Insgesamt hat sich das Datenschutzrecht zu einem eigenständigen Rechtsgebiet entwickelt, wobei die Vielzahl der bereichsspezifischen Datenschutznormen allerdings auch zu überflüssigen Detailregelungen und Komplikationen geführt hat.245

239 Vgl. nur H. Bäumler, RDV 1996, 163 (168 f.). Die besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs gilt als ein Motiv für die Einsetzung von Beauftragten, siehe dazu oben § 5 I 4. 240 Unten § 14 I 1. 241 BVerfGE 65, 1 ff. 242 Siehe zu dieser Streitfrage sogleich unten 2. 243 Zu nennen sind hier der Rechtsschutz durch die Gerichte und die im zweiten Unterabschnitt des BDSG geregelten Rechte des Betroffenen (Auskunft, Löschung usw.), zu diesen „drei Säulen“ H. Bäumler, RDV 1996, 163 (168). 244 Etwa bei der Datenverarbeitung durch Geheimdienste und Polizeibehörden; gerade in diesen Bereichen sind die Kontrollbefugnisse des Bundesbeauftragten allerdings ebenfalls eingeschränkt, vgl. § 24 Abs. 2 Satz 4, Abs. 4 Satz 3 und 4 BDSG. Kritisch dazu Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, § 24 Rdrn. 14. 245 H. P. Bull, VM 2005, 228 (233).

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

2. Verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung bzw. zum Erhalt von Datenschutzbeauftragten? Im Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 führte das Bundesverfassungsgericht zu der Frage, wie der Staat das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu schützen habe, u. a. aus: „Wegen der für den Bürger bestehenden Undurchsichtigkeit der Speicherung und Verwendung von Daten unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung und auch im Interesse eines vorgezogenen Rechtsschutzes durch rechtzeitige Vorkehrungen ist die Beteiligung unabhängiger Datenschutzbeauftragter von erheblicher Bedeutung für einen effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.“246

Weiter heißt es in dem Urteil zu einer Regelung des damaligen Bundesstatistikgesetzes, die eine Anonymisierung und Löschung personenbezogener Daten sicherstellen sollte: „Die Handhabung der Vorschrift des § 11 Abs. 7 BStatG, der insoweit grundrechtssichernde Funktion zukommt, darf nicht allein dem Ermessen der Verwaltung überlassen bleiben. Zugleich ist eine effektive Kontrolle durch die Datenschutzbeauftragten notwendig.“247

Auch spätere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts maßen der Beteiligung unabhängiger Datenschutzbeauftragter bei der Datenschutzkontrolle erhebliche Bedeutung zu.248 Diese ausdrückliche Erwähnung und Hervorhebung der Datenschutzbeauftragten durch das Bundesverfassungsgericht führte zu dem Streit, inwieweit die Schaffung bzw. Erhaltung der Datenschutzbeauftragten nunmehr als verfassungsrechtlich geboten anzusehen seien.249 Zunächst stuften nur wenige Stimmen in der Literatur die entsprechenden Urteilspassagen als obiter dicta ein.250 Die Mehrzahl der Kommentatoren ging davon aus, das Bundesverfassungs246 247

BVerfGE 65, 1 (46). BVerfGE 65, 1 (60). Der seinerzeit geltende § 11 Abs. 7 BStatG ist abgedruckt ebda.,

S. 10. 248 Senatsbeschluss vom 20. Juni 1984 – 1 BvR 1491 / 78, BVerfGE 67, 157 (Strategische Post- und Fernmeldeüberwachung gem. § 3 des Gesetzes zu Art. 10 GG) sowie Kammerbeschluss vom 24. September 1987 – 1 BvR 970 / 87, NJW 1987, 2805 (Volkszählung 1987). 249 Ausführlich zu dieser Kontroverse D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 174 ff. (187 ff.); F. Flanderka, Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, 1988, S. 74 ff. jew. m.w.Nachw. Bereits Jahre vor dem Volkszählungsurteil hat G. Erbel, RiA 1981, 1 (3) den Versuch unternommen, den Datenschutz und ein effektives Datenschutzkontrollsystem als „von der Verfassung her . . . geboten nachzuweisen“. Ähnlich H. Heußner, SGb 1976, 245 (250 f.). 250 W.-R. Schenke, NJW 1987, 2777 (2785); i.E. ebenso K. Vogelsang, VerwArch Band 78 (1987), S. 81 (85 f., Fn. 18); P. Krause, JuS 1984, 268 (272); F. Flanderka, Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, 1988, S. 77. D. Zöllner, Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, verneint die Verfassungsgarantie einer unabhängigen Datenschutzkontrolle nicht nur nach Auslegung der Rechtsprechung des BVerfG (S. 190), sondern auch im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie aus Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG und das

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227

gericht habe der Institution der Datenschutzbeauftragten „quasi-konstitutionelle Weihen verliehen“251 und sie der Disposition des (einfachen) Gesetzgebers entzogen.252 Zöllner hat nachgewiesen, dass diese Auffassung insbesondere von Autoren vertreten wurde, die aufgrund ihres Amtes oder ihrer wissenschaftlichen Spezialisierung mit besonderem Engagement für die Belange des Datenschutzes eintraten.253 Wenngleich das eigene Interesse entscheidenden Einfluss auf die Auslegung von Rechtssätzen und Gerichtsentscheidungen haben kann, vermag dieser Umstand allein die These von der Verfassungsgarantie der Datenschutzbeauftragten nicht zu diskreditieren. Vielmehr richtet sich die Frage, ob und inwieweit den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu den Datenschutzbeauftragten Bindungswirkung zukommt, nach § 31 BVerfGG, der die Verbindlichkeit der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts regelt. § 31 Abs. 1 BVerfGG formuliert den allgemeinen Grundsatz der Bindungswirkung und § 31 Abs. 2 BVerfGG normiert für bestimmte Entscheidungen, u. a. für solche über Verfassungsbeschwerden, die Gesetzeskraft von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Dem Volkszählungsurteil lagen mehrere Verfassungsbeschwerden gegen das Volkszählungsgesetz 1983 zugrunde. Teile dieses Gesetzes wurden vom Bundesverfassungsgericht als mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt, andere wurden für nichtig erklärt.254 Insoweit kommt dem Volkszählungsurteil gemäß § 31 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG Gesetzeskraft zu. Die Regelungen des Volkszählungsgesetzes 1983, die vom Bundesverfassungsgericht für mit dem Grundgesetz vereinbar bzw. nichtig erklärt wurden, enthielten allerdings überhaupt keine Bestimmungen zu den Datenschutzbeauftragten. Die von Teilen der Literatur reklamierte Bindungswirkung des Urteils im Sinne einer institutionellen Garantie der Datenschutzbeauftragten kann sich demnach nur aus der allgemeinen Bindungswirkung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG ergeben. Danach binden die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden. Bindungswirkung entfalten nach einer gängigen Formel „der Tenor und die die Entscheidung tragenden Entscheidungsgründe“.255 Ein tragender Entscheidungsgrund soll wiederum ein solcher sein, mit dem der Tenor steht und fällt.256 Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu der Kontrolltätigkeit unabhängiger Datenschutzbeauftragter können hinweggedacht werden, ohne dass Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG (S. 288). 251 J.-D. Busch, DVBl. 1984, 385 (388). 252 U. Dammann, ÖVD 1984, 51 (54); in diesem Sinne auch E. E. Becker, in: Lorenz-vonStein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 31 (34). 253 Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem, 1995, S. 189. 254 BVerfGE 65, 1 (3 – Entscheidungsformel). 255 Ständige Rspr., BVerfGE 1, 14 (15, 37); 40, 88 (93). Zur Kritik an dieser Rspr. Schlaich / Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6. Aufl. 2004, Rdnrn. 485 ff. (S. 340 ff.); Lechner / Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 5. Aufl. 2006, § 31 Rdnrn. 30 ff.; K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 44 V 3 g (S. 1037 ff.). 256 BVerfGE 96, 375 (404). 15*

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

die Entscheidungsformel, die ohnehin nur das Volkszählungsgesetz 1983 betrifft, eine andere geworden wäre. Indes dürfte die Begrenzung auf die die Entscheidung tragenden Entscheidungsgründe zu eng sein, zumal bis heute unklar ist, welche Gründe in diesem Sinne „tragend“ sind.257 Aussagekräftigere Ergebnisse werden gewonnen, wenn man die vom Gericht selbst formulierten Leitsätze zur Ermittlung der Bindungswirkung heranzieht, denn in diesen hat das Gericht selbst bestimmt, was es als Kern seiner Entscheidung ansieht.258 In diesen Leitsätzen ist aber ebenfalls nicht von den Datenschutzbeauftragten die Rede. Es heißt darin vielmehr, der Gesetzgeber habe „organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken“.259 Speziell zum Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes 1983 wird festgestellt, dass es „zur Sicherung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ergänzender verfahrensrechtlicher Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datenerhebung“ bedürfe.260 Aus den Leitsätzen ergibt sich demnach lediglich, dass der Gesetzgeber zur Gewährleistung des Datenschutzes organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen hat. Welchen Inhalt diese Regelungen im Einzelnen haben sollen, ergibt sich aus den Leitsätzen ebenso wenig wie aus den Entscheidungsgründen. Es wäre auch im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung problematisch, wenn das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der zu erlassenden gesetzlichen Regelung allzu genaue Vorgaben machte.261 Man mag aus dem Gesamtzusammenhang des Urteils folgern, dass das Bundesverfassungsgericht bezüglich des Datenschutzes im Gegensatz zu einer Eigenkontrolle durch die Verwaltung selbst eine Fremdkontrolle für unerlässlich hält.262 Aus der Notwendigkeit einer Datenschutzkontrolle durch unabhängige Kontrollinstanzen folgt jedoch nicht zwingend, dass die Einhaltung der Datenschutzvorschriften gerade von einem Beauftragten überwacht werden muss. Dementsprechend betont das Bundesverfassungsgericht in dem Urteil auch nicht die Bedeutung der Kontrolle, wie sie gerade vom Bundesbeauftragten für den Datenschutz und den Landesbeauftragten für den Datenschutz wahrgenommen wird, sondern verwendet die eher unverbindlich wirkende Pluralformulierung „die Datenschutzbeauftragten“. 263 Das Bundesverfassungsgericht wollte insofern die Zu diesem Kritikpunkt Schlaich / Korioth, a. a. O., Rdnr. 488 (S. 341 f.). BVerwGE 73, 263 (268); 77, 258 (261). Kritisch auch zu dieser Methode des BVerwG Schlaich / Korioth, a. a. O., Rdnr. 489 (S. 342 f.). 259 BVerfGE 65, 1 (2. Leitsatz, Satz 4). 260 BVerfG, a. a. O., 4. Leitsatz, Satz 2. 261 Zur Rolle des BVerfG als „Ersatzgesetzgeber“ H.-J. Vogel, NJW 1996, 1505 (1508 ff.). 262 Diese Auslegung kann insbesondere auf die oben wörtlich wiedergegebene Passage gestützt werden, nach der die Einhaltung einer datenschutzrechtlichen Vorschrift „nicht allein dem Ermessen der Verwaltung überlassen bleiben“ dürfe (BVerfGE 65, 1 [60]) sowie darauf, dass das Gericht die Datenschutzbeauftragten mit dem Attribut unabhängig versieht, BVerfGE 65, 1 (46); ebenso in späteren Entscheidungen, BVerfGE 67, 157 (185); BVerfG, NJW 1987, 2805 (2806 f.). 263 BVerfGE 65, 1 (46 und 60). 257 258

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Bedeutung der vorhandenen Kontrolleinrichtungen hervorheben, ohne diese als die einzig denkbaren gleichsam mit Verfassungsrang auszustatten. Schließlich war die Rechtsfigur des öffentlich-rechtlichen Beauftragten Anfang der achtziger Jahre noch nicht so fest umrissen, dass das Gericht gerade einen öffentlich-rechtlichen Beauftragten im hier vorgestellten Sinn vor Augen haben konnte. Nach alledem kann – selbst bei einer weiten Auslegung des § 31 Abs. 1 BVerfGG – weder dem Volkszählungsurteil noch folgenden Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zum Datenschutz eine Verfassungsgarantie zugunsten der öffentlich-rechtlichen Datenschutzbeauftragten auf Bundes- und Landesebene entnommen werden. Eine andere Frage ist, ob ein „Grundrecht auf Datenschutz“ und die Institution des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit aus verfassungspolitischen Gründen im Grundgesetz verankert werden sollten. Eine entsprechende Ergänzung des Grundgesetzes wurde im Zuge der Wiederherstellung der Deutschen Einheit intensiv diskutiert und letztlich abgelehnt.264 Dagegen garantieren alle Verfassungen der fünf neuen Bundesländer ein Grundrecht auf Datenschutz265 sowie die Institution des Landesdatenschutzbeauftragten. 266 3. Zur Zwitterstellung zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem Wie bereits festgestellt267 ist der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ein Regierungsbeauftragter, der vom Parlament gewählt wird. Hintergrund der Einführung der parlamentarischen Wahl im Jahr 1990 waren die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil zur Bedeutung der Kontrolltätigkeit unabhängiger Datenschutzbeauftragter.268 Auch wenn dem Urteil keine direkten Vorgaben zu Bestellung und Organisation der Beauftragten zu entnehmen sind, waren sich die parlamentarischen Gremien darin einig, dass die Stellung des Bundesbeauftragten gestärkt werden sollte. Der ursprüngliche 264 K. Vogelsang, CR 1995, 554 (555 f. m.w.Nachw.). Ebenfalls ablehnend bereits H. P. Bull, Datenschutz oder Die Angst vor dem Computer, 1984, S. 354 mit dem Hinweis, durch die Feststellungen des BVerfG zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei eine entsprechende Verfassungsergänzung obsolet. Ein Grundrecht auf Datenschutz bestünde bereits und bedürfe daher keiner ausdrücklichen Normierung. Ähnlich H. Bäumler, RDV 1996, 163 (164), der nachweist, dass die Verfassung bereits eine Fülle von Bestimmungen mit unmittelbar datenschutzrechtlichem Gehalt enthält. 265 K. Vogelsang, a. a. O., S. 557 (Fn. 15). In den alten Bundesländern sehen nur die Verfassungen Nordrhein-Westfalens, Berlins und die des Saarlandes ein Grundrecht auf Datenschutz vor, a. a. O., S. 556. Nordrhein-Westfalen war im Jahr 1978 das erste Bundesland, das den Datenschutz in die Verfassung aufnahm, G. Erbel, RiA 1981, 1 (2). 266 K. Vogelsang, a. a. O., S. 560 (Fn. 50). 267 Oben I 2 b cc. 268 BVerfGE 65, 1 ff.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Regierungsentwurf hielt zwar noch an der Bestellung des Beauftragten allein durch die Bundesregierung fest.269 Dagegen schlugen Teile der Opposition eine Parlamentswahl mit Zweidrittelmehrheit vor.270 Im Laufe der Beratungen setzte sich die Idee durch, dem Beauftragten durch die Wahl mit der absoluten Mehrheit einen breiten Rückhalt im Parlament zu verschaffen.271 Zugleich sollte die ursprüngliche Konzeption des Bundesbeauftragten für den Datenschutz nicht vollständig aufgegeben werden. Der Bundesbeauftragte ist daher 1990 nicht etwa von einem Regierungsbeauftragten zu einem Parlamentsbeauftragten umgeformt worden, sondern durch die Einführung der Wahl lediglich etwas (weiter) in die Nähe des Parlaments gerückt.272 Konsequenter wäre es gewesen, den Bundesbeauftragten beim Bundestag anzusiedeln.273 Im Ergebnis begegnet die Konstruktion als parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter jedoch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, da der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit nicht zwischen den Gewalten „schwebt“.274 4. Institutionalisierungs- und Verselbständigungstendenzen der Datenschutzbeauftragten Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Datenschutzbeauftragten der Länder haben am 7. Dezember 1978 erstmalig eine Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder veranstaltet. Die seitdem regelmäßig tagende Konferenz erörtert Fragen, die alle Datenschutzbeauftragten gleichermaßen betreffen und ein abgestimmtes Vorgehen sinnvoll erscheinen lassen. Von der Konferenz verabschiedete Entschließungen werden grundsätzlich veröffentlicht. Dieser Zusammenschluss ist „ein Beweis dafür, dass auch die Kontrollinstanzen in der Bundesrepublik begriffen haben, dass den administrativen Verflechtungen im System des kooperativen Föderalismus nur durch eine Verflechtung der Kontrollsysteme wirksam begegnet werden kann“.275 Neben dieser ständigen Konferenz 269 Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der Datenverarbeitung und des Datenschutzes, BT-Drucks. 11 / 4306, S. 12 (§ 20 Abs. 1 Satz 2 BDSG-Entw.). 270 Entwurf eines Gesetzes zum Schutz personenbezogener Informationen, BT-Drucks. 11 / 3730, S. 12 (§ 22 Abs. 2 Satz 2 BDSG-Entw.). 271 Nachweise einzelner parlamentarischer Diskussionsbeiträge zur Einführung der Wahl bei S. Simitis, in: ders. (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, Einl. Rdnr. 71. 272 Vgl. W. Müller, JuS 1985, 497 (501 f.), der bereits vor der Einführung der Parlamentswahl meinte, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz sei aufgrund seiner Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag „in die Nähe des Parlaments gerückt“. 273 So im Ergebnis auch H.-P. Schneider, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, § 13 Rdnr. 94 (S. 576), der die Ansiedlung des Datenschutzbeauftragten beim Parlament „unter dem Gesichtspunkt erhöhter Kontrollintensität und -effektivität“ erwägt. 274 Zur Unzulässigkeit von „freischwebenden Beauftragten“ vgl. Tinnefeld / Ehmann, CR 1989, 637 (640) sowie hier oben § 4 I 3.

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und zahlreichen bilateralen Kontakten im Einzelfall haben sich in der Praxis zwei weitere Formen der institutionalisierten Zusammenarbeit herausgebildet: Im so genannten Düsseldorfer Kreis treffen sich regelmäßig Vertreter der Behörden, die mit der Kontrolle von öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsunternehmen des Bundes sowie von Telekommunikations- und Postdiensten befasst sind. Zur Behandlung von Fragen übergreifender Bedeutung lädt der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit außerdem gelegentlich zu gemeinsamen Sitzungen der für den öffentlichen und den nichtöffentlichen Bereich zuständigen Kontrollinstanzen ein.276 Hinzu kommen europäische und internationale Datenschutzkonferenzen. Wie in allen Fällen institutionalisierter Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen gilt auch hier, dass ein Erfahrungsaustausch und eine Abstimmung zwischen den Beauftragten sinnvoll und verfassungsrechtlich unbedenklich ist, solange die Gemeinschaft der Beauftragten den einzelnen Beauftragten nicht in seiner unabhängigen Amtsausübung beeinträchtigt. 277 Dementsprechend dürfen die Beschlüsse der vorgenannten Gremien keine rechtliche Bindungswirkung entfalten.278 Kennzeichen für eine problematische Verselbständigungstendenz auch der Datenschutzbeauftragten 279 sind die weit verbreitete Ansicht von einer institutionellen Verfassungsgarantie der Datenschutzbeauftragten 280 sowie der geforderte und in einigen Ländern verwirklichte Verzicht auf jegliche Aufsichtsregelung.281

§ 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration I. Rechtsstellung und Organisationsform 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte Die Entstehungsgeschichte des Amtes des Ausländerbeauftragten ist eng mit dem Namen des ehemaligen Bundeskanzlers Helmut Schmidt verbunden. Auf dessen Initiative hin fasste das Bundeskabinett im November 1978 den Beschluss, H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (449). U. Dammann, in: Simits (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 26 Rdnr. 20. 277 Oben § 3 I 4. 278 U. Dammann, a. a. O., Rdnr. 21. 279 Zu der allgemeinen Verselbständigungstendenz von Beauftragten oben § 6 VIII. 280 Oben 2. 281 Siehe dazu die Nachweise oben in Fn. 236. 275 276

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

einen Beauftragten der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen als Berater der Bundesregierung zu bestellen.282 Hintergrund war die Erkenntnis, dass sich der Aufenthalt der in den 1950er Jahren als „Gastarbeiter“ angeworbenen Ausländer zunehmend verfestigte und Integrationsdefizite zu sozialen Problemen führten.283 Erster Amtsinhaber wurde am 1. Dezember 1978 Heinz Kühn. Er legte im September 1979 einen Bericht über Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland vor, besser bekannt unter der Bezeichnung Kühn-Memorandum. Zahlreiche seiner Anregungen und Forderungen gelten auch heute noch als aktuell.284 1980 übernahm Liselotte Funke das Amt. Ihr folgte 1991 Cornelia Schmalz-Jacobsen, wobei das Amt zugleich umbenannt wurde. Aus der Beauftragten der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen wurde die Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer.285 Die neue Bezeichnung sollte verdeutlichen, dass Ausländer nicht nur als Arbeitnehmer wahrgenommen wurden.286 Im Jahr 1997 erfuhr die Ausländerbeauftragte, deren Aufgaben und Stellung sich bis dahin nur aus Kabinettsbeschlüssen ergaben, erstmalig eine gesetzliche Regelung. Die Aufnahme der §§ 91a bis c in das Ausländergesetz stellte eine deutliche Aufwertung des Amtes dar, indem die Zuständigkeiten, Beteiligungsrechte und Befugnisse der Beauftragten klar normiert wurden.287 1998 übernahm Marieluise Beck das Amt. Das zum 1. Januar 2005 außer Kraft getretene Ausländergesetz sah als Amtsbezeichnung Beauftragte für Ausländerfragen vor, wobei es ausdrücklich auch die männliche Form erlaubte (§ 91 a Abs. 1 AuslG).288 Inzwischen ist der Begriff „Ausländer“ allerdings offenbar verpönt. Statt dessen ist – politisch korrekt – von „ausländischen Mitbürgern“, „Nichtdeutschen“, „Zuwanderern“, „Migranten“ oder „Menschen mit Migrationshintergrund“ die Rede. Daher heißen die entsprechenden Beauftragten auf Landes- und Kommunalebene häufig Integrationsbeauftragte oder führen andere komplizierte lange Amtsbezeichnungen.289 Zum 1. Januar 2005 ist das Zuwanderungsgesetz in Kraft getreten.290 Das als Art. 1 des Zuwanderungsgesetzes erlassene Gesetz über den AufentH. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (448). R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 3 ff. 284 B. Geiß, in: Currle / Wunderlich (Hrsg.), Deutschland – ein Einwanderungsland?, 2001, S. 127 (128). 285 Vgl. Beschluss des Bundeskabinetts vom 14. November 1991, abgedr. bei C. Preißler, Ausländerbeauftragte anderer Länder, 1996, S. 61 f. 286 B. Geiß, a. a. O., S. 134. 287 Gesetz vom 29. Oktober 1997 (BGBl. I S. 2584). 288 Zum Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität des Beauftragtenbegriffes oben § 2 III 4. 289 Die entsprechende Institution in Schleswig-Holstein heißt beispielsweise Beauftragter für Flüchtlings-, Asyl- und Zuwanderungsfragen des Landes Schleswig-Holstein beim Präsidenten des Schleswig-Holsteinischen Landtages. Zur Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness oben § 2 III 5. 282 283

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halt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) ersetzt das bisherige Ausländergesetz. Die §§ 92 bis 94 AufenthG entsprechen im Wesentlichen den §§ 91a bis c AuslG, wobei aus der Beauftragten für Ausländerfragen eine Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration wurde. Marieluise Beck hat diese Amtsbezeichnung bereits seit Oktober 2002 geführt.291 Die Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes brachte eine bedeutende Änderung mit sich: Während es im § 91a Abs. 1 Satz 1 AuslG hieß, die Bundesregierung kann eine Beauftragte für Ausländerfragen bestellen, bestimmt § 92 Abs. 1 AufenthG: „Die Bundesregierung bestellt eine Beauftragte oder einen Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration.“ Aus der ursprünglichen Beschlussbeauftragten ist also zunächst eine gesetzlich vorgesehene, aber nicht vorgeschriebene Gesetzesbeauftragte und schließlich eine Pflichtbeauftragte geworden.292 Diese Entwicklung ist symptomatisch für die zunehmende Etablierung und organisatorische Verfestigung der öffentlich-rechtlichen Beauftragten.293 Im November 2005 wurde Prof. Dr. Maria Böhmer zur Staatsministerin für Integration im Bundeskanzleramt und zur neuen Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration ernannt. 2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration wird gemäß § 92 Abs. 1 AufenthG von der Bundesregierung bestellt und ist somit ein reiner Regierungs- oder Gubernativbeauftragter.294 Dem steht nicht entgegen, dass der Beauftragte auch für das Parlament tätig wird. So hat der Beauftragte laut § 94 Abs. 2 AufenthG dem Deutschen Bundestag mindestens alle zwei Jahre einen Bericht über die Lage der Ausländer in Deutschland zu erstatten. 3. Art, Beginn und Ende des Amtes Während das Wehrbeauftragtengesetz für den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und das Bundesdatenschutzgesetz für den Bundesbeauftragten für 290 Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950). 291 Gemäß Ziff. IV des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 22. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4206 [4207]). 292 Siehe zu diesen unterschiedlichen Beauftragtenkategorien oben § 3 III 1. 293 Dazu oben § 2 I 2 b aa. 294 Siehe zu dieser Kategorie von Beauftragten oben § 3 II 2 b. Vgl. demgegenüber R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 124 ff., der erwogen hat, den Ausländerbeauftragten zu einem Parlamentsbeauftragten umzuwandeln.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

den Datenschutz und die Informationsfreiheit bestimmen, dass diese in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis295 stehen, enthält das Aufenthaltsgesetz für den Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration keine entsprechende Regelung. Stattdessen erlaubt § 92 Abs. 2 Satz 2 AufenthG dem Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration, Mitglied des Deutschen Bundestages zu sein, was dem Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages und dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit untersagt ist (§ 14 Abs. 2 WBeauftrG bzw. § 23 Abs. 2 Satz 1 BDSG). Gemäß § 92 Abs. 4 AufenthG endet das Amt des Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration, außer im Fall der Entlassung, mit dem Zusammentreten des neuen Bundestages. Die Kompatibilität des Beauftragtenamtes mit einem Bundestagsmandat und die Verknüpfung mit der Legislaturperiode verdeutlichen, dass es sich bei dem Amt des Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration um ein in hohem Maße politisches Amt handelt.296 4. Einrichtung beim Bundeskanzleramt und personelle Ausstattung Ursprünglich wurde das Amt des Ausländerbeauftragten beim Bundesministerium für Arbeit eingerichtet, da es vorrangig um eine Integration ausländischer Arbeitnehmer ging. Im Oktober 2002 wurde das Amt dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zugeordnet,297 um den sozialen Aspekt stärker zu betonen. Dementsprechend bestimmt § 92 Abs. 2 Satz 1 AufenthG, dass das Amt des Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration beim Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung eingerichtet wird. Mit dem Amtsantritt der Großen Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel im November 2005 wurde das Amt in das Bundeskanzleramt verlagert.298 Die unmittelbare Anbindung an das Bundeskanzleramt gewährleistet eine zentrale Position in den politischen Entscheidungsprozessen299 und betont den Querschnittscharakter der Integrationspolitik.300 § 92 Abs. 3 AufenthG normiert die Selbstverständlichkeit, dass dem Beauftragten die für die Erfüllung seiner Aufgaben notwendige Personal- und SachausstatSiehe zu diesem für Beauftragte typischen Amtsverhältnis oben § 3 V 1 b. Unten IV 1. 297 Ziff. IV des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 22. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4206 [4207]). 298 Ziff. IV des Organisationserlasses der Bundeskanzlerin vom 22. November 2005 (BGBl. I S. 3197 [3198]). 299 Dementsprechend wird die „machtnahe Ansiedlung im Kanzleramt“ als „Aufwertung des Amts der Integrationsbeauftragten“ gewertet (J. Lau, in: Die Zeit Nr. 3 vom 12. Januar 2006, S. 8). 300 Zur Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte oben § 5 I 2. Allg. zur Logik und Politik des Ressortzuschnitts H.-U. Derlien, VerwArch Band 87 (1996), S. 548 (571 ff.). 295 296

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tung zur Verfügung zu stellen ist, und sieht darüber hinaus den Nachweis in einem eigenen Kapitel vor. Das Amt des eigentlichen Integrationsbeauftragten ist bis heute formal ein Ehrenamt. Die derzeitige Amtsinhaberin, Prof. Dr. Maria Böhmer, ist jedoch zugleich Staatsministerin für Integration im Bundeskanzleramt und erhält als solche Dienstbezüge. Entsprechendes galt für die Amtsvorgängerin, Marieluise Beck, die zugleich parlamentarische Staatssekretärin im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend war. Ein deutlicher Zuwachs ist auch bei der Zahl der Mitarbeiter zu verzeichnen: Der ursprüngliche Beauftragte der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen, Heinz Kühn, verfügte im Jahr 1978 über zwei Mitarbeiter. Bereits die Ernennung der ersten Nachfolgerin, Liselotte Funke, führte 1980 zu einer Erweiterung der Aufgabenstellung und Erhöhung auf sieben Mitarbeiter.301 Der zweiten Nachfolgerin, Cornelia Schmalz-Jacobsen, wurden 1991 neben einer Verbesserung der sachlichen Ausstattung fünf weitere Mitarbeiter zugebilligt. Mit der Ernennung von Marieluise Beck 1998 wurde die personelle Ausstattung des Amtes auf über zwanzig Mitarbeiter weiter erhöht.302 Im November 2005 wurde Prof. Dr. Maria Böhmer zur Staatsministerin für Integration im Bundeskanzleramt und zur neuen Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration ernannt. Der Bundeshaushaltsplan 2007 sieht für das Amt der Beauftragten 28,5 Planstellen vor.

II. Aufgaben und Befugnisse Entsprechend der Geschichte des Amtes wurden die Aufgaben des Ausländerbeauftragten zunächst durch Kabinettsbeschluss bzw. Regierungserlass umrissen. Heute bestimmt § 93 AufenthG in geradezu epischer Breite: „Die Beauftragte hat die Aufgaben, 1. die Integration der dauerhaft im Bundesgebiet ansässigen ausländischen Bevölkerung zu fördern und insbesondere die Bundesregierung bei der Weiterentwicklung ihrer Integrationspolitik, auch im Hinblick auf arbeitsmarkt- und sozialpolitische Aspekte zu unterstützen sowie für die Weiterentwicklung der Integrationspolitik auch im europäischen Rahmen Anregungen zu geben; 2. die Voraussetzungen für ein möglichst spannungsfreies Zusammenleben zwischen Ausländern und Deutschen sowie unterschiedlichen Gruppen von Ausländern weiterzuentwickeln, Verständnis für einander zu fördern und Fremdenfeindlichkeit entgegenzuwirken;

301 Siehe zur anfänglichen Ausstattung des Amtes R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 30 f. 302 B. Geiß, in: Currle / Wunderlich (Hrsg.), Deutschland – ein Einwanderungsland?, 2001, S. 127 (137).

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland 3. nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlungen, soweit sie Ausländer betreffen, entgegenzuwirken; 4. den Belangen der im Bundesgebiet befindlichen Ausländer zu einer angemessenen Berücksichtigung zu verhelfen; 5. über die gesetzlichen Möglichkeiten der Einbürgerung zu informieren; 6. auf die Wahrung der Freizügigkeitsrechte der im Bundesgebiet lebenden Unionsbürger zu achten und zu deren weiterer Ausgestaltung Vorschläge zu machen; 7. Initiativen zur Integration der dauerhaft im Bundesgebiet ansässigen ausländischen Bevölkerung auch bei den Ländern und kommunalen Gebietskörperschaften sowie bei den gesellschaftlichen Gruppen anzuregen und zu unterstützen; 8. die Zuwanderung ins Bundesgebiet und in die Europäische Union sowie die Entwicklung der Zuwanderung in anderen Staaten zu beobachten; 9. in den Aufgabenbereichen der Nummern 1 bis 8 mit den Stellen der Gemeinden, Länder, anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Europäischen Union selbst, die gleiche oder ähnliche Aufgaben haben wie die Beauftragte, zusammenzuarbeiten;

10. die Öffentlichkeit zu den in den Nummern 1 bis 9 genannten Aufgabenbereichen zu informieren.“

Dieser Aufgabenkatalog reicht über die ursprünglich durch Kabinettsbeschlüsse vom 14. November 1991 und 7. Dezember 1994 festgelegten Zuständigkeiten hinaus.303 Als Amtsbefugnisse normiert § 94 AufenthG die beauftragtentypischen Beteiligungs- und Anhörungsrechte, die sich zuvor nur aus der GGO ergeben haben,304 sowie eine turnusmäßige Berichtspflicht gegenüber dem Deutschen Bundestag.305 Die Aufgabe, Eingaben von Ausländern nachzugehen, ist im Aufenthaltsgesetz nicht ausdrücklich normiert. Aus § 94 Abs. 3 Satz 4 AufenthG306 kann aber gefolgert werden, dass der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration auch als spezielle Petitionsinstanz für Ausländer fungieren soll. Inwieweit der Beauftragte tatsächlich Einzelfällen nachgeht, hängt auch von der Person des Amtsinhabers ab.307 G. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. 2005, § 93 AufenthG Rdnr. 2. Vgl. den oben § 2 I 2 h aa bzw. bb (Fn. 147 bzw. 154) wiedergegebenen Wortlaut der §§ 21, 45 Abs. 2 GGO. 305 Siehe die Nachweise zu den Berichten bei G. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. 2005, § 94 AufenthG Rdnr. 5. 306 § 94 Abs. 3 Satz 4 AufenthG lautet: „Personenbezogene Daten übermitteln die öffentlichen Stellen nur, wenn sich der Betroffene selbst mit der Bitte, in seiner Sache gegenüber der öffentlichen Stelle tätig zu werden, an die Beauftragte gewandt hat oder die Einwilligung des Ausländers anderweitig nachgewiesen ist.“ 307 Hier gab es bereits zwischen dem Amtsverständnis der beiden ersten Amtsinhaber erhebliche Unterschiede: Während Heinz Kühn sich mit der Erarbeitung des sog. KühnMemorandums (oben I 1) im Wesentlichen auf grundsätzliche ausländerpolitische Fragestellungen konzentrierte, war Lieselotte Funcke stärker als Anwältin für Ausländer und Ombuds303 304

1. Abschn.: Bundesebene

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III. Aufsicht und Kontrolle Das Aufenthaltsgesetz enthält zur Aufsicht über den Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration keine Regelung. Generell erscheint der Verzicht jeglicher Aufsichtsregelung über einen Beauftragten problematisch.308 Angesichts der Tatsache, dass der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration jederzeit entlassen werden kann und seine Amtszeit im Übrigen an die Legislaturperiode geknüpft ist, handelt es sich bei diesem Beauftragten um ein in hohem Maße politisches Amt. Das Fehlen einer Rechts- und Dienstaufsicht wiegt insofern weniger schwer.

IV. Würdigung 1. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration als politischer „Erfüllungsgehilfe“ der Bundesregierung Es gehört zum Wesen der öffentlich-rechtlichen Beauftragten, dass diese mehr oder weniger politisch bedeutsame Aufgaben wahrnehmen und dementsprechend – trotz ihrer Unabhängigkeit in der Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung – im Fortbestand ihres Amtes abhängig sind vom Einvernehmen mit der politischen Leitung, die sie berufen hat, sowie von deren politischem Schicksal. Für den Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration gilt dies in besonderem Maße: Er kann von der Bundesregierung ohne weiteres entlassen werden, etwa wenn unüberbrückbare Divergenzen in ausländerpolitischen Fragestellungen auftreten. Zudem ist seine Amtsdauer an die Legislaturperiode geknüpft. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration kann insofern als „Erfüllungsgehilfe“ der von der Bundesregierung verfolgten Ausländer- bzw. Integrationspolitik bezeichnet werden. Andererseits soll er die Bundesregierung ausdrücklich bei der Weiterentwicklung ihrer Politik unterstützen und hierzu entsprechende Vorschläge unterbreiten und Initiativen ergreifen. Es liegt in der Natur dieses Auftrages begründet, dass der Beauftragte dabei Vorstellungen entwickelt, zu denen es (noch) keine Beschlusslage der Bundesregierung gibt und die insofern nicht von den offiziellen Richtlinien der Regierungspolitik gedeckt sind. Insbesondere mit einzelnen Ressorts kann es zu Konflikten kommen.309 Dem Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration ist dabei – dem politischen Charakter seines Amts entsprechend – grundsätzlich ein weiter Beurteilungsspielraum zuzubilligen. frau tätig (R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 54 ff.). Zur Wahrnehmung von konzeptioneller Grundsatzarbeit und anwaltlicher Einzelfallbearbeitung durch Beauftragte oben § 7 III. 308 Oben § 6 VIII. 309 Siehe hierzu bereits R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 38 ff.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

2. Integration als Daueraufgabe – der Integrationsbeauftragte als Dauerorgan? Angefangen als Beauftragter der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen besteht das Amt des Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration seit nunmehr über 25 Jahren.310 Diese Dauer ist umso erstaunlicher, wenn man sich vor Augen hält, dass es durchaus Überlegungen gab, das Amt nach der Amtszeit des ersten Amtsinhabers wieder aufzulösen.311 Die Erfolgsgeschichte des „Ausländerbeauftragten“ zeigt sich auch darin, dass in Deutschland heute nicht nur in den Bundesländern und Kommunen, sondern beispielsweise auch in Parteien Ausländerbeauftragte berufen werden. Ebenso wurden in anderen Ländern sowie auf inter- und supranationaler Ebene vergleichbare Einrichtungen geschaffen.312 Gleichwohl muss auch hier die Frage gestellt werden, ob der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration eine „Ewigkeitsgarantie“ für sein Amt geltend machen kann. Ein rechtlicher Anhaltspunkt hierfür ist nicht ersichtlich. Was den Aufgabenbestand betrifft, so ist die Begleitung und Förderung der Integration neu hinzuziehender Ausländer durchaus als Daueraufgabe anzusehen.313 Eine andere Frage ist jedoch, ob diese Aufgabe dauerhaft von einem staatlichen Organ wahrgenommen werden sollte. Die eigentliche Aufgabe der Ausländerbeauftragten besteht darin, an der Entwicklung gesellschaftlicher Rahmenbedingungen mitzuwirken, die die Integration ohne größere Probleme ermöglichen. Insofern gilt auch hier: Die Ausländerbeauftragten, die sich selbst überflüssig machen, sind die erfolgreichsten. Solange spezielle Ausländerbeauftragte tätig sind, ist alleine die Existenz ihrer Ämter bereits Ausdruck einer Desintegration.314 Die Ausländerbeauftragten verfügen allerdings – nicht zuletzt aufgrund ihres Zusammenschlusses in der Konferenz der Ausländerbeauftragten / Integrationsbeauftragten des Bundes, der Länder und der Kommunen315 – über einen starken Einfluss auf die politischen Entscheidungsträger auf allen staatlichen Ebenen, so dass sich die Frage nach der Zukunft ihrer Ämter in absehbarer Zeit nicht stellt.

310 Zur Geschichte des Amtes und zu den einzelnen Amtsinhabern B. Geiß, in: Currle / Wunderlich (Hrsg.), Deutschland – ein Einwanderungsland?, 2001, S. 127 ff. 311 Zu diesen Überlegungen R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 57. 312 Rechtsvergleichend etwa C. Preißler, Ausländerbeauftragte anderer Länder, 1996; außerdem bereits R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 105 ff. 313 Siehe zu den Kriterien für die Einstufung einer Aufgabe als Daueraufgabe oben § 5 I 6 a. 314 Oben § 3 VI 3. 315 Siehe zu weiteren Formen einer institutionalisierten Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen oben § 3 I 4.

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V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge Der (inzwischen abgeschaffte) Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge hat mit dem Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration ebenso wenig gemein wie der Bundesbeauftragte für den Zivildienst mit dem Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages.316 Aufgrund der vermeintlichen Nähe soll er jedoch kurze Erwähnung finden. Während der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration nach seiner Aufgabenstellung zu den Schutz- und Integrationsbeauftragten zählt, war der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ein Beispiel für einen besonderen Vertreter des öffentlichen Interesses.317 Hintergrund für die Schaffung dieses Amtes im Jahre 1965 war die damalige Weisungsungebundenheit der Entscheider im Asylverfahren. Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge sollte gemäß § 6 AsylVfG mit seiner Klagemöglichkeit für eine einheitliche Entscheidungspraxis sorgen.318 Die häufige Rechtsmitteleinlegung durch den Bundesbeauftragten führte jedoch zu einer Verzögerung der Asylverfahren.319 Mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes wurde die Institution des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge daher 1994 abgeschafft.320 Die einheitliche Entscheidungspraxis soll nunmehr anderweitig sichergestellt werden, insbesondere durch eine fachliche Weisungsgebundenheit der Asylentscheider.

Oben § 9 V. R. Bell, NVwZ 1990, 1024 ff.; H. Reichler, VR 1979, 232 ff. 318 Zur Entstehungsgeschichte G. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. 2005, § 6 AsylVfG Rdnr. 1. 319 Vgl. M. Baumert, DÖV 1988, 459 ff. 320 Aufhebung des § 6 AsylVfG m.W.v. 1. September 2004 durch Art. 3 Nr. 5 Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950). 316 317

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

§ 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik I. Rechtsstellung und Organisationsform 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte Im Zuge der friedlichen Revolution in der DDR im Herbst 1989 tauchte alsbald die Frage auf, was mit dem immensen, von der Staatssicherheit angehäuften Aktenbestand geschehen sollte. Manche plädierten für die Vernichtung und malten bürgerkriegsähnliche Zustände an die Wand für den Fall, dass ihr Inhalt bekannt würde. Als jedoch ruchbar wurde, dass Stasi-Leute Akten zu vernichten begannen, um die Spuren ihrer Tätigkeit zu verwischen, besetzten aufgebrachte Demonstranten die Stasi-Zentralen in den Kreisen und Bezirken und schließlich auch das Ministerium für Staatssicherheit in Berlin. Der gesamte Staatssicherheitsdienst wurde aufgelöst; Bürgerkomitees und Kontrollausschüsse überwachten den Auflösungsprozess.321 Nach intensiven Vorarbeiten verabschiedete die erste frei gewählte Volkskammer der DDR am 24. August 1990 das Gesetz über die Sicherung und Nutzung der personenbezogenen Daten des ehemaligen MfS / AfNS.322 Im Rahmen der Beitrittsverhandlungen wurde die Behandlung der Stasi-Unterlagen zu einem Streitpunkt. Die Volkskammer wollte an ihrem Gesetz vom 24. August 1990 festhalten. Die Bundesregierung plädierte statt dessen für eine zentrale Erfassung der Unterlagen beim Bundesarchiv. Am 18. September 1990 einigte man sich schließlich auf eine Ergänzungsvereinbarung zum Einigungsvertrag,323 die den gesamtdeutschen Gesetzgeber auf die in dem Volkskammergesetz vom 24. August 1990 zum Ausdruck gebrachten Grundsätze verpflichtete.324 Sodann wurde Joachim Gauck von der Bundesregierung zum Sonderbeauftragten für die Verwahrung der Akten und Dateien des ehemaligen MfS / AfNS ernannt. Er trat sein Amt am 3. Oktober 1990, mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland, an. Aufgrund der Verpflichtung aus dem Einigungsvertrag verabschiedete der erste gesamtdeutsche Bundestag am 20. Dezember 1991 das Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (StUG).325 Geiger / Klinghardt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 2. Aufl. 2006, Einl. Rdnr. 17. GBl. I S. 1419. 323 BGBl. II S. 1239, abgedr. bei Geiger / Klinghardt, a. a. O., Anhang III. 324 K. Stern, Staatsrecht, Band V, 2000, § 135 III 7 f (S. 1939 ff.). 325 BGBl. I S. 2272, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3326). 321 322

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2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung Der vierte Abschnitt des Stasi-Unterlagen-Gesetzes (§§ 35 bis 41 StUG) beschäftigt sich mit der Rechtsstellung und den Aufgaben des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik. § 35 Abs. 1 Satz 1 StUG bestimmt, dass der Bundesbeauftragte eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde ist. Der Leiter der Behörde führt als Amtsbezeichnung die Bezeichnung seiner Behörde (§ 35 Abs. 2 Satz 3 StUG). Die Bezeichnung Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik steht also – im Sinne eines institutionellen und personellen Behördenbegriffes326 – sowohl für die gesamte Behörde als auch für ihren Leiter. Gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 StUG wird der Leiter der Behörde auf Vorschlag der Bundesregierung vom Deutschen Bundestag mit mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder gewählt. Seine Amtszeit beträgt fünf Jahre (§ 35 Abs. 4 Satz 1 StUG); eine vorzeitige Abwahl ist nicht möglich. Auch der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik steht in dem für Beauftragte typischen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis (§ 35 Abs. 5 Satz 1 StUG).327 Er erhält Amtsbezüge entsprechend der Besoldungsgruppe B 9 (§ 36 Abs. 6 Satz 1 StUG). Insgesamt entsprechen die §§ 35 und 36 StUG nahezu wortgleich den §§ 22 und 23 BDSG. Der Gesetzgeber hat sich bei der Einrichtung des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik also stark an dem Vorbild des Bundesbeauftragten für den Datenschutz orientiert.328 Damit sollte deutlich gemacht werden, dass dem Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik eine „vergleichbar herausgehobene Position eingeräumt werden soll, wie sie sich beim Bundesbeauftragten für den Datenschutz seit vielen Jahren bewährt hat“.329 Angesichts der Parlamentswahl auf der einen Seite und der Verwaltungstätigkeit des Beauftragten auf der anderen Seite stellt sich auch beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik die Frage nach dessen Zuordnung. Bereits während des Gesetzgebungsverfahrens zum Stasi-UnterlagenGesetz wurde kritisiert, dass die Wahl des Behördenleiters durch das Parlament und das Fehlen einer Ressortanbindung bei einer Bundesoberbehörde höchst ungewöhnlich und im Hinblick auf die parlamentarische Verantwortlichkeit der ExeOben § 4 II 2. Oben § 3 V 1 b. 328 A. Engel, Die rechtliche Aufarbeitung der Stasi-Unterlagen auf der Grundlage des Stasi-Unterlagen-Gesetzes, 1995, S. 128 f. 329 Geiger / Klinghardt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 2. Aufl. 2006, § 36 Rdnr. 2. 326 327

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

kutive und den Grundsatz der Gewaltenteilung bedenklich seien.330 Gerechtfertigt wird die Ministerialfreiheit mit der historisch beispiellosen Aufgabe.331 Ein Mangel an exekutiver Aufsicht werde ausgeglichen durch den direkten parlamentarischen Zugriff auf die Behörde.332 Ähnlich wie der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit hier als parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter eingestuft wird,333 wird der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik als „Exekutivorgan mit besonderem parlamentarischem Zugriff“ angesehen.334 II. Aufgaben und Befugnisse Bei der Regelung der Verwaltung und Verwendung der Stasi-Unterlagen mussten folgende Gesichtspunkte berücksichtigt werden: Die von der Staatssicherheit gespeicherten Daten und Informationen wurden zum großen Teil unter Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze gewonnen. Deshalb musste eine staatliche Unterlagenverwaltung geschaffen werden, die für den Schutz personenbezogener Daten sorgt. Andererseits ist der Staat selbst an der Verwendung der Unterlagen für seine Zwecke interessiert, etwa für die Feststellung, ob öffentlich Bedienstete für die Staatssicherheit tätig waren. Daher musste eine öffentliche, aber unabhängige Institution geschaffen werden, die auch für eine Beschränkung des staatlichen Verwendungsinteresses Sorge trägt. Angesichts dieser komplizierten, widerstreitenden Interessenlage ist das Stasi-Unterlagen-Gesetz in den außergewöhnlich intensiven parlamentarischen Beratungen als „eine der schwierigsten Gesetzgebungsmaterien bezeichnet worden, denen sich der deutsche Gesetzgeber je gegenübergesehen hat“.335 Das Stasi-Unterlagen-Gesetz weist dem Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik folgende Aufgaben und Befugnisse zu: – Erfassung der Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes, deren Bewertung, Ordnung, Erschließung und Verwahrung nach archivischen Grundsätzen sowie ihre Verwaltung; 330 Badura, Schriftliche Stellungnahme vom 10. August 1991 zur Sitzung des Innenausschusses vom 27. August 1991, S. 489 (513). 331 A. Engel, Die rechtliche Aufarbeitung der Stasi-Unterlagen auf der Grundlage des Stasi-Unterlagen-Gesetzes, 1995, S. 128. 332 H.-H. Trute, JZ 1992, 1043 (1046 f.). 333 Oben § 10 I 2 b cc. 334 A. Engel, Die rechtliche Aufarbeitung der Stasi-Unterlagen auf der Grundlage des Stasi-Unterlagen-Gesetzes, 1995, S. 127. 335 D. Schmidt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 1993, Vorwort (S. 5). Vgl. zu Motivationslage auch Geiger / Klinghardt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 2. Aufl. 2006, Einl. Rdnr. 23; J. Weberling, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 1993, Einf. Rdnr. 20 f.; A. Engel, Die rechtliche Aufarbeitung der Stasi-Unterlagen auf der Grundlage des Stasi-Unterlagen-Gesetzes, 1995, S. 126 f.

1. Abschn.: Bundesebene

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– Erteilung von Auskünften und Mitteilungen aus den Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes sowie Gewährung von Einsicht in Unterlagen und Herausgabe von Duplikaten sowohl für den einzelnen Bürger als auch für öffentliche und nichtöffentliche Stellen; – Bereitstellung von Unterlagen für die Forschung und politische Bildung; – Unterrichtung der Öffentlichkeit über Struktur, Methoden und Wirkungsweise des Staatssicherheitsdienstes.

Insgesamt wurde so eine differenzierte und ausgewogene Lösung geschaffen, die sowohl dem Persönlichkeitsschutz als auch dem Aufarbeitungsinteresse Rechnung trägt.336 Die vollständige oder teilweise Zurückweisung eines Antrages auf Auskunft aus, Einsicht in oder Herausgabe von Stasi-Unterlagen durch den Bundesbeauftragten ist ein Verwaltungsakt.337 Diese Befugnisse des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik sind insofern untypisch, als Beauftragten regelmäßig keine hoheitlichen Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zustehen.338

III. Aufsicht und Kontrolle Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 StUG ist der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik in Ausübung seines Amtes unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Er untersteht der Rechtsaufsicht der Bundesregierung (§ 35 Abs. 5 Satz 3 StUG); die Dienstaufsicht führt seit 2005 der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (§ 35 Abs. 5 Satz 4 StUG). Der Bundesbeauftragte unterliegt somit keiner Fachaufsicht.339 Überall dort, wo der Bundesbeauftragte einen eigenen Ermessens-, Beurteilungs- oder Auslegungsspielraum hat oder es um Fragen der Zweckmäßigkeit geht, darf die Bundesregierung weder Weisungen erteilen noch durch den so genannten Selbsteintritt ihre eigene Entscheidung an die Stelle der des Bundesbeauftragten setzen. Zu diesem Bereich gehört zum Beispiel auch die Frage, inwieweit bei der Gewährung von Akteneinsicht „Grund zu der Annahme besteht, dass schutzwürdige Interessen anderer Betroffener oder Dritter an der Geheimhaltung überwiegen“ (§ 12 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 StUG).340 Diese Konstruktion gewährleistet eine Begrenzung des staatlichen Zugriffs auf die Stasi-Unterlagen. Die parVgl. H.-H. Trute, JZ 1992, 1043 ff. Geiger / Klinghardt, a. a. O., § 12 Rdnr. 23. 338 Oben § 2 I 2 h dd. 339 Siehe zu den unterschiedlichen Aufsichtsarten und zum Fehlen einer Fachaufsicht als typischem Beauftragtenmerkmal oben § 2 I 2 e. 340 Geiger / Klinghardt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 2. Aufl. 2006, § 35 Rdnr. 13. 336 337

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

lamentarische Kontrolle des Bundesbeauftragten erfolgt insbesondere durch seine Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag (§ 37 Abs. 3 StUG).

IV. Würdigung 1. Von der Gauck-Behörde zur Birthler-Behörde In der breiten Öffentlichkeit wurde der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik zunächst „Gauck-Behörde“ genannt.341 Der Grund für die Verkürzung auf den ersten Behördenleiter liegt sicher nicht nur in der langen offiziellen Behördenbezeichnung,342 sondern auch in der Person des ersten Behördenleiters begründet. Joachim Gauck war als Pfarrer und Mitbegründer des „Neuen Forums“ ein authentischer Vertreter der Bürgerrechtsbewegung. Als Abgeordneter der ersten frei gewählten Volkskammer wurde er zum Vorsitzenden des Parlamentarischen Sonderausschusses zur Überprüfung der MfS-Auflösung gewählt. Sein Name wurde daher bereits seit 1990 mit der gesamten Stasi-Problematik in Verbindung gebracht. So wichtig gerade bei Beauftragtenämtern die Persönlichkeit des Amtsinhabers ist, so problematisch kann eine zu starke Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung sein. Eine ausgeprägte Fixierung auf eine bestimmte Person kann sich insbesondere bei einem Wechsel des Amtsinhabers nachteilig auswirken.343 Beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik wurde jedoch bereits ein gelungener Wechsel des Amtsinhabers vollzogen: Marianne Birthler hat im Herbst 2000 das Amt von Joachim Gauck reibungslos übernommen. In den Medien ist seitdem von der „Birthler-Behörde“ die Rede.344 Am 26. Januar 2006 wurde Marianne Birthler vom Deutschen Bundestag für weitere fünf Jahre in ihrem Amt bestätigt. 2. Die Stasi-Unterlagen – „ewige“ DDR-Hinterlassenschaft? Die Arbeit des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik hat einen entscheidenden Beitrag dazu geleistet, dass die Auflösung des Staatssicherheitsdienstes insgesamt friedlich verlaufen ist und die Arbeitsweise des SED-Unterdrückungs341 Auf den Namen des ersten Behördenleiters geht auch die Wortschöpfung „rausgegauckt“ zurück, die den Amtsverlust eines öffentlich Bediensteten aufgrund einer aktenkundigen Stasi-Tätigkeit bezeichnet. 342 Zur Kritik an den „Bandwurmbeauftragten“ oben § 2 III 6 a. 343 Oben § 6 V. 344 Anders noch die Vermutung von K. Hartung, in: Die Zeit Nr. 40 vom 28. September 2000, S. 5 („Es wird keine ,Birthler-Behörde‘ entstehen.“)

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apparats der Öffentlichkeit bekannt wurde. Der Beauftragte gilt als Symbol für den Willen von Gesellschaft und Politik, die SED-Diktatur umfassend aufzuarbeiten.345 Auch beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik stellt sich jedoch die Frage, wie lange seine Aufgaben noch in der derzeitigen Organisationsform wahrgenommen werden sollen. Die Behörde des Bundesbeauftragten wurde nicht als Dauereinrichtung konzipiert. Die regelmäßigen Tätigkeitsberichte des Bundesbeauftragten sollen dem Bundestag die Entscheidung erleichtern, ob und wann die Unterlagen vernichtet, an Betroffene herausgegeben oder ins Bundesarchiv zu überführen sind.346 Allerdings ist die nach wie vor starke Nachfrage nach persönlicher Akteneinsicht zu berücksichtigen. Seit 1992 haben über eine Million Menschen Akteneinsicht beantragt. Allein im Jahr 2004 wurden mehr als 90 000 Anträge gestellt. In den nächsten 10 bis 15 Jahren werden noch Tausende Anträge pro Monat erwartet. Für diesen Zeitraum spricht insofern viel für den Erhalt dieser Sonderbehörde.347 Allerdings ist darauf zu achten, dass sich die insgesamt rückläufige Aufgabe in einem deutlich abnehmenden Personalbestand widerspiegelt.

§ 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene In der Reihenfolge des zeitlichen Entstehens ihrer Ämter sollen noch folgende Bundesbeauftragte kurz dargestellt werden:

I. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung Das Amt des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung wurde im Jahr 1952 geschaffen.348 Die Institution wurzelt jedoch in einer Tradition, die bis in die Weimarer Republik zurückgeht.349 So gilt der Reichssparkommissar aus dem Jahr 1922350 als historischer Vorläufer dieses Bundesbeauftragten. Der BunM. Birthler, Handschriften der Diktatur, in: Die Zeit Nr. 3 vom 13. Januar 2005, S. 5. J. Weberling, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 1993, § 37 Rdnr. 12 347 M. Birthler, Handschriften der Diktatur, in: Die Zeit Nr. 3 vom 13. Januar 2005, S. 5. Vgl. auch (anlässlich des zehnjährigen Bestehens der Behörde) St. Heitmann, Die Aufgabe ist noch nicht abgeschlossen, NJW 2000, 1458 ff. 348 Beschluss der Bundesregierung vom 8. Januar 1952 (BAnz. Nr. 128 vom 5. Juli 1952, S. 1). 349 F. von Pfuhlstein, Über die Institution des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 375. 350 C. Bilfinger, Der Reichssparkommissar, 1928; F. Saemisch, Der Reichssparkommissar und seine Aufgaben, 1930; K. Stern, Staatsrecht, Band II, 1980, § 34 III 5 (S. 442). Zu den Kommissaren oben § 7 I. 345 346

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

desbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung ist insofern ein „lebendiges Fossil der Weimarer Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte“. 351 Bereits damals war diese Funktion kraft Amtes, also in Personalunion, vom Präsidenten des Rechnungshofes wahrzunehmen. Das Amt des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung ist damit zugleich ein Beispiel für ein nebenamtliches Beauftragtenamt. 352 Die Aufgaben und Befugnisse des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung sind in von der Bundesregierung verabschiedeten Richtlinien geregelt.353 Danach wirkt der Bundesbeauftragte durch Vorschläge, Gutachten oder Stellungnahmen auf eine wirtschaftliche Erfüllung der Bundesaufgaben und eine dementsprechende Organisation der Bundesverwaltung einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe hin.354 Er fungiert insofern als „behördeninterne Unternehmensberatung“.355 Neben Verwaltung und Bundesregierung kann der Bundesbeauftragte auch Bundestag und Bundesrat beraten, wobei er jeweils auf Anregung oder aus eigener Initiative tätig wird.356 Nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien ist der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung bei der Erarbeitung von Rechtsvorschriften frühzeitig zu beteiligen.357 Im Gegensatz zu den übrigen in der GGO genannten Beauftragten ist er nicht nur bereichsspezifisch, sondern „grundsätzlich“ zu beteiligen, was ihm im Kreis der Beauftragten eine herausgehobene Position einräumt.358 Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung verfügt nicht über eigene Mitarbeiter oder Haushaltsmittel; vielmehr stützt er sich auf den Apparat des Bundesrechnungshofes. Gutachten des Bundesbeauftragten von allgemeinem Interesse werden in einer Schriftenreihe veröffentlicht.359 Zum 50. Jahrestag der Ernennung des ersten Bun351 U. Hufeld, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 56 Rdnr. 57 (S. 936). 352 Oben § 3 VIII 2. 353 Richtlinien für die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung vom 26. August 1986 (BAnz. Nr. 163 / 1986, S. 12485) sowie erstmalig Richtlinien über die Aufgaben und die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung vom 30. Juni 1952 (BAnz. Nr. 128 vom 5. Juli 1952, S. 1). 354 Ziff. 2 Satz 1 der Richtlinien vom 26. August 1986, a. a. O. 355 H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 402. 356 Siehe Ziff. 3 der Richtlinien vom 26. August 1986, a. a. O. 357 Siehe den oben § 2 I 2 h bb (Fn. 154) wiedergegebenen Wortlaut des § 45 Abs. 2 Satz 2 GGO. 358 U. Hufeld, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 56 Rdnr. 59 (S. 937). 359 Zum Beispiel: Typische Mängel bei der Ermittlung des Personalbedarfs in der Bundesverwaltung, 1992; Erfolgskontrolle finanzwirksamer Maßnahmen in der öffentlichen Verwaltung, 2. Aufl. 1998.

1. Abschn.: Bundesebene

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desbeauftragten ist ein Sonderband erschienen, der die historischen Wurzeln, Aufgaben und Ziele sowie das bisherige Wirken dieser Einrichtung beschreibt.360

II. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen Anlässlich des Internationalen Jahres der Behinderten 1981 kündigte Bundeskanzler Helmut Schmidt am 24. November 1980 in seiner Regierungserklärung die Einrichtung eines Behindertenbeauftragten an.361 Waren die Aufgaben und Befugnisse dieses Beauftragten zunächst nur in Beschlüssen der Bundesregierung geregelt,362 so besteht seit 2002 eine gesetzliche Regelung. Gemäß § 14 Abs. 1 BGG363 bestellt die Bundesregierung einen Beauftragten für die Belange behinderter Menschen.364 Ebenso wie der Ausländerbeauftragte365 ist der Behindertenbeauftragte so von einem Beschluss- und Ermessensbeauftragten zu einem Gesetzes- und Pflichtbeauftragten geworden.366 Der Beauftragte soll darauf hinwirken, dass die Verantwortung des Bundes, für gleichwertige Lebensbedingungen für Menschen mit und ohne Behinderungen zu sorgen, in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens erfüllt wird (§ 15 Abs. 1 BGG). Er gehört damit zu den Schutz- und Integrationsbeauftragten.367 Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen übt seine Tätigkeit ehrenamtlich aus.368 Er wird unterstützt durch einen mit hauptamtlichen Mitarbeitern besetzten Arbeitsstab. Organisatorisch angegliedert sind der Beauftragte und seine Mitarbeiter dem Ministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung.369 50 Jahre Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Stuttgart 2002. Regierungserklärung vom 24. November 1980, Sten. Ber. der 5. Sitzung des 9. Deutschen Bundestages, S. 25 A (33 C). 362 Beschluss der Bundesregierung vom 3. November 1982 (Bull. BReg. Nr. 106 vom 6. November 1982, S. 975). Vgl. zu den Anfängen dieses Amtes O. Regenspurger, Das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für die Belange der Behinderten, Behindertenrecht 1984, 1 ff. 363 Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen vom 27. April 2002 (BGBl. I S. 1467), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. März 2005 (BGBl. I S. 818). 364 Zunächst führte der Beauftragte die Amtsbezeichnung Beauftragter der Bundesregierung für die Belange Behinderter. Zu dieser Umbenennung aus Gründen der political correctness oben § 2 III 5. 365 Oben § 11 I 1. 366 Siehe zu diesen verschiedenen Beauftragtenkategorien oben § 3 III 1. 367 Oben § 3 VI 1 und 2. Kritisch zum Schutz- und Integrationsauftrag von Beauftragten oben § 5 I 3 a. 368 Siehe zu den ehrenamtlichen Beauftragten oben § 3 VIII 3. 369 Zum Organisationsmodell der Angliederung oben § 4 III 2 b aa. 360 361

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Das Amt des Beauftragten endet, außer im Fall der Entlassung, mit dem Zusammentreten eines neuen Bundestages (§ 14 Abs. 3 BGG). Entsprechende Behindertenbeauftragte gibt es auch auf Landes- und Kommunalebene.

III. Der Drogenbeauftragte der Bundesregierung Nachdem bereits Anfang der achtziger Jahre in einigen Bundesländern Drogenbeauftragte eingesetzt wurden,370 sah der 1990 verabschiedete Nationale Rauschgiftbekämpfungsplan die Funktion eines Drogenbeauftragten auch auf Bundesebene vor.371 Im Jahr 1992 wurde das Amt eingerichtet und zunächst beim Bundesministerium des Innern angesiedelt. Die rot-grüne Bundesregierung verfügte 1998 den Wechsel in den Geschäftsbereich des Gesundheitsministeriums, um den Blick stärker auf die sozialen und gesundheitlichen Aspekte der Sucht zu lenken. Zugleich sollte sich der Drogenbeauftragte künftig nicht nur mit illegalen Drogen, sondern auch mit dem Konsum von Tabak und Alkohol beschäftigen. Der von der Bundesregierung mit getragene Europäische Drogenaktionsplan 2005 bis 2012 sieht weiterhin die Position eines nationalen Drogenkoordinators vor.372

IV. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer Im Zusammenhang mit der Darstellung der geschichtlichen Entwicklung des Beauftragten wurde bereits dargestellt, dass die Wiedererlangung der staatlichen Einheit Deutschlands ein besonderer historischer Anlass für die Schaffung diverser neuer Beauftragtenämter war. Diese Beauftragten sollten bei der Bewältigung der Umbruchssituation und dem Aufbau neuer staatlicher Strukturen Hilfestellung leisten.373 Eine besondere Herausforderung stellen bis heute die wirtschaftliche Strukturschwäche und Mängel in der Infrastruktur der östlichen Bundesländer dar. Zur Koordinierung entsprechender Fördermaßnahmen wurde nach der Wiedervereinigung ein Beauftragter für die Angelegenheiten der neuen Länder eingesetzt, der hinsichtlich seiner organisatorischen Anbindung auf eine durchaus wechselvolle Geschichte zurückblicken kann. Zunächst beim Bundeskanzler angesiedelt, wechselte er in das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, um später wieder ins Bundeskanzleramt374 und von dort zum Bundesministerium für Verkehr, 370 371 372 373

M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 17. BT-Drucks. 11 / 5525. Rat der Europäischen Union, Dok. 8652 / 1 / 05 REV 1 vom 19. Mai 2005, S. 7. Oben § 7 IV 3.

1. Abschn.: Bundesebene

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Bau- und Wohnungswesen verlagert zu werden.375 Seitdem nimmt der jeweilige Minister – seit November 2005 Wolfgang Tiefensee als Nachfolger von Manfred Stolpe – das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für die neuen Bundesländer wahr. Die zuvor im Bundeskanzleramt angesiedelte „Chefsache Aufbau Ost“ wurde so an einen Ostbeauftragten delegiert.

V. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien Im Oktober 1998 wurde erstmalig ein Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien berufen. Dazu wurden unter ausdrücklicher „Wahrung der Kulturhoheit der Länder und soweit der Bund zuständig ist“376 die bis dahin auf verschiedene Ministerien verteilten kultur- und medienpolitischen Kompetenzen des Bundes gebündelt und der neu geschaffenen obersten Bundesbehörde zugewiesen. So wurden dem Beauftragten beispielsweise übertragen aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie die Zuständigkeit für die Medien- und Filmwirtschaft sowie das Verlagswesen und aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen die Zuständigkeit für die Hauptstadtkulturförderung.377 Im Oktober 2002 wurde die Amtsbezeichnung verkürzt in Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien.378 Die Bezeichnung steht – ähnlich wie beim Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik379 – sowohl für die gesamte Behörde als auch für ihren Leiter. Der Leiter ist Staatsminister beim Bundeskanzler, weshalb sich auch die Bezeichnung „Kulturstaatsminister“ eingebürgert hat.380 Nach Dr. Michael Nauman, Prof. Julian Nida-Rümelin und Dr. Christina Weiss wird das Amt seit November 2005 von Bernd Neumann wahrgenommen. Die Behörde besteht aus rund 190 Beschäftigten und verfügte im Jahr 2007 über einen Etat von über 1 Mrd. Euro. Seit 1. Januar 2005 zählt auch der Bundesbeauftragte 374 Ziff. III des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3288). 375 Ziff. V des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 22. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4206 [4207]). 376 Ziff. IV des Organisationserlasses des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3288). Zur Kulturhoheit der Länder K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 19 III 3 a (S. 675). 377 Siehe im Einzelnen Ziff. IV Satz 3 Nrn. 1 bis 4 des Organisationserlasses vom 27. Oktober 1998 (BGBl. I S. 3288). Zum Aufgabenbestand auch P. Eichhorn u. a. (Hrsg.), Verwaltungslexikon, 3. Aufl. 2003, S. 97 (Stichwort „Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien“). 378 Bekanntmachung vom 9. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2543). 379 Oben § 12 I 2. 380 Weitere Beispiele für Verkürzungen von überlangen Behördenbezeichnungen oben § 2 III 6 a.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik381 und die Stiftung zur Aufarbeitung der SED-Diktatur zum Geschäftsbereich des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien.382

VI. Weitere Beauftragte Weitere wichtige „Beauftragte der Bundesregierung und Bundesbeauftragte“ sind in der Anlage 3 zur GGO aufgeführt.383 Diese sowie weitere Beauftragte auf Bundesebene, wie beispielsweise der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Patientinnen und Patienten, sind auch im Anhang III nachgewiesen.

Oben § 12. Organisationserlass des Bundeskanzlers vom 28. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3885). 383 Nach der Anlage 3 zu den §§ 21, 45 Abs. 2 GGO, deren Wortlaut oben § 2 I 2 h aa bzw. bb (Fn. 147 bzw. Fn. 154) wiedergegeben ist, gelten die dort normierten Beteiligungsrechte und Informationspflichten für folgende Beauftragte der Bundesregierung und Bundesbeauftragte, wobei sich teilweise die amtliche Bezeichnung der Beauftragten geändert hat (so beim Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen, oben § 11 I 1) oder das Beauftragtenamt abgeschafft wurde (so beim Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, oben § 11 V): – Beauftragte / r der Bundesregierung für Angelegenheiten der neuen Länder; – Beauftragte / r der Bundesregierung für Ausländerfragen; – Beauftragte / r der Bundesregierung für Aussiedlerfragen; – Beauftragte / r der Bundesregierung für den Berlin-Umzug und den Bonn-Ausgleich; – Beauftragte / r der Bundesregierung für die Belange der Behinderten; – Beauftragte / r der Bundesregierung für Drogenfragen; – Beauftragte / r der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle; – Beauftragte / r der Bundesregierung für die Nachrichtendienste des Bundes; – Beauftragte / r der Bundesregierung für Menschenrechtsfragen im Bundesministerium der Justiz; – Beauftragte / r der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt; – Bundesbeauftragte / r für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge; – Bundesbeauftragte / r für den Datenschutz; – Bundesbeauftragte / r für den Zivildienst; – Bundeswahlbeauftragte / r für die Sozialversicherungswahlen; – Bundesbeauftragte / r für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik; – Bundesbeauftragte / r für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung; – Koordinator / in der Bundesregierung für die Deutsche Luft- und Raumfahrt; – Koordinator / in für die deutsch-amerikanische zwischengesellschaftliche, kultur- und informationspolitische Zusammenarbeit; – Koordinator / in für die deutsch-französische Zusammenarbeit. 381 382

2. Abschn.: Landesebene

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Zweiter Abschnitt

Landesebene Auch auf der Ebene der Länder gibt es zahlreiche öffentlich-rechtliche Beauftragte.384 Besonders populär scheint die Organisationsfigur in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg zu sein; zumindest gab es hier bereits spezielle Erhebungen zu ihrem Vorkommen. So ergab beispielsweise im Jahr 2000 eine aufgrund einer Kleinen Anfrage eines Abgeordneten durchgeführte Umfrage der Senatsverwaltung für Inneres, dass in der Berliner Verwaltung im Erhebungszeitpunkt 375 Beauftragte eingesetzt waren.385 Zur Koordinierung besonderer Ereignisse wurden in der Vergangenheit vom Berliner Senat ebenfalls Beauftragte eingesetzt.386 Auch ein Ballettbeauftragter hat die Berliner Kulturverwaltung in Fragen der Neuorganisation der drei Ballette der Berliner Opernhäuser beraten.387 Derzeit schmückt sich der Senat unter anderem mit einer Patientenbeauftragten,388 einem Landesbeauftragten für Psychiatrie, einem Fahrradbeauftragten389 und einem Beauftragten für Bürgerschaftliches Engagement. Dagegen wurde das 2000 geschaffene Amt des Beauftragten des Senats für die Gesamtsteuerung der Verwaltungsmodernisierung zwischenzeitlich wieder abgeschafft. Der gemeinsame Medienbeauftragte der Länder Berlin und Brandenburg war vom Juli 2000 bis August 2003 tätig, um für die Hauptstadtregion als Medienstandort zu werben.390 Die Freie und Hansestadt Hamburg hat sich in der Vergangenheit Kuriosa wie eine Designbeauftragte geleistet.391 Die Flut von Beauftragten hat auch dort zu kritischen Nachfragen geführt.392 Mittlerweile wurden einige Beauftragtenämter wieder abgeschafft bzw. durch andere Institutionen oder Gremien ersetzt.393 Zur Kategorisierung der Beauftragten nach der Verwaltungsebene oben § 3 I. Kleine Anfrage Nr. 14 / 725 vom 5. Juni 2000 und Antwort vom 18. August 2000, veröffentlicht in: Landespressedienst 183 / 2000 vom 20. September 2000, S. A 10 ff.; siehe hierzu auch Welt am Sonntag vom 10. September 2000. 386 Zum Beispiel der Beauftragte des Senats von Berlin für die 750-Jahr-Feier 1987 und der Beauftragte des Senats von Berlin für Ausstellungen und Veranstaltungen in Berlin um das Jahr 2000. 387 Berliner Zeitung Nr. 290 vom 12. Dezember 2000, S. 11. 388 Berliner Zeitung Nr. 244 vom 18. Oktober 2004, S. 23. 389 Landespressedienst vom 29. Mai 2000, S. 3 f.; Die Welt vom 29. April 2000. Fahrradbeauftragte wurden auch in zahlreichen anderen Städten berufen (unten § 16 IV). 390 Siehe taz vom 27. August 2003. 391 Im Auftrag der Hansestadt, in: Hinz & Kuntz, Hamburger Straßenmagazin, Nr. 65 vom Juli 1998, S. 32. 392 Was tun eigentlich 987 Hamburger Beauftragte?, in: Hamburger Abendblatt Nr. 75 vom 30. März 1999, S. 13. 393 Pressemeldung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 8. Mai 2002. 384 385

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Wenn bei entsprechenden Untersuchungen von mehreren hundert Beauftragten die Rede ist, so sind darunter freilich viele Beauftragte, die hier als „uneigentliche Beauftragte“ ausgeklammert wurden.394 Allgemein lassen sich die Landesbeauftragten danach unterscheiden, ob ein entsprechender Beauftragter auch auf Bundesebene existiert oder nicht (unten § 14). Besondere Erwähnung verdienen die in vier Ländern berufenen Bürgerbeauftragten (unten § 15).

§ 14 Überblick I. Überblick über die Bundesbeauftragten entsprechenden Landesbeauftragten 1. Landesdatenschutzbeauftragte Korrespondierend zum Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit395 sehen sämtliche Landesdatenschutzgesetze die Berufung eines Landesbeauftragten für den Datenschutz vor, der über die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen bei den öffentlichen Stellen des Landes (einschließlich der Gemeinden) zu wachen hat.396 In den Ländern galt der Landesdatenschutzbeauftragte lange als „der ,Primus‘ unter den Beauftragten“.397 Die Landesdatenschutzbeauftragten sind auch heute noch die Landesbeauftragten, deren Amt den höchsten Institutionalisierungsgrad aufweist. Ihre besondere Position zeigt auch der Umstand, dass ihre Berufung und der Modus ihrer Bestellung in allen neuen Bundesländern398 sowie in Bayern,399 Niedersachsen400 und Nord394 Oben § 2 II 1. Vgl. zur Methodik Ziff. 1 lit. a Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 14 / 725 (Berliner Landespressedienst 183 / 2000 vom 20. September 2000, S. A 10): „Die Auswertung der umfangreichen Angaben der Bezirke und der Senatsverwaltungen (einschl. Senatskanzlei) ergibt, dass 375 Mitarbeiter / innen als Angehörige der Verwaltung oder als externe Ehrenamtliche zur Problemlösung öffentlich-rechtlicher Belange, aber auch zur Sicherstellung des Verwaltungshandelns in den Dienststellen eingesetzt werden. Diese Vielfalt und die erst in der Auswertung deutlich gewordenen Abgrenzungsprobleme haben zur Erkenntnis geführt, dass bei schärferer Abgrenzung des Begriffs ,Beauftragter‘ die genannte Zahl korrigiert werden müsste. Aus verwaltungsökonomischen Gründen wurde jedoch von einer weiteren Abfrage durch die Senatsverwaltung für Inneres abgesehen . . .“ 395 Oben § 10. 396 Vgl. U. Dammann, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 3; Gola / Schomerus, Bundesdatenschutzgesetz, 8. Aufl. 2005, § 22 Rdnr. 14, § 23 Rdnr. 20 sowie die ältere Synopse bei M. Niese, DuD 1994, 635 ff.; außerdem G. Wippermann, DÖV 1994, 929 (931 ff.). 397 M. G. W. Staak, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 57 (59). 398 Siehe die Nachweise bei K. Vogelsang, CR 1995, 554 (560, Fn. 50).

2. Abschn.: Landesebene

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rhein-Westfalen401 in der Landesverfassung geregelt wird. Eine „Ewigkeitsgarantie“ folgt daraus freilich ebenso wenig wie aus dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichtes.402 In den Ländern, in denen ein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet wurde,403 ist der Landesbeauftragte für Datenschutz zugleich Beauftragter für Informationsfreiheit bzw. für das Recht auf Akteneinsicht. Der Zusammenschluss dieser Beauftragten in der Arbeitsgemeinschaft der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland ist ein weiteres Indiz für den hohen Institutionalisierungsgrad der Datenschutzbeauftragten. 404 2. Landesausländerbeauftragte Die bundesweit erste Ausländerbeauftragte wurde 1981 im Land Berlin berufen.405 Seit vielen Jahren gibt es in nahezu allen Ländern einen Landesbeauftragten, der sich mit Fragen der Migration und Integration beschäftigt.406 Auch auf Landesebene ist ihre Einsetzung teilweise gesetzlich geregelt.407 Die Landesausländerbeauftragten sind überwiegend bei den Sozialministerien, teilweise bei den Innenministerien und vereinzelt beim Justizministerium408 oder dem Landtag409 angesiedelt. Bayern ist nach wie vor das einzige Bundesland ohne eine derartige Institution.410

Art. 33 a Bay. Verf. Art. 62 Verf Nds. 401 Art. 77 a Verf NW. 402 Oben § 10 IV 2. 403 Bislang ist dies in Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland und Schleswig-Holstein der Fall. Seit 1. Januar 2006 gilt auch auf Bundesebene ein Informationsfreiheitsgesetz (oben § 10 I 1 c). 404 Siehe zur Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder bereits oben § 10 IV 4. 405 R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 70 ff. Barbara John war bis 2003 in dieser Funktion tätig (siehe Die Welt vom 6. Juni 2003). 406 Zur Umbenennung der Ausländerbeauftragten in Migrations- oder Integrationsbeauftragte oben § 2 III 5. 407 Siehe etwa das Gesetz über den Sächsischen Ausländerbeauftragten vom 9. März 1994 (GVBl. S. 465). 408 In Baden-Württemberg. 409 In Schleswig-Holstein. 410 P. Eichhorn u. a. (Hrsg.), Verwaltungslexikon, 3. Aufl. 2003, S. 71 (Stichwort „Ausländerbeauftragter“). 399 400

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

3. Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik411 hat gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 StUG eine Zentralstelle in Berlin und kann Außenstellen in den Ländern Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben. Diese Außenstellen sind unselbständige Untereinheiten und keine selbständigen Behörden.412 Unabhängig von diesen Außenstellen des Bundesbeauftragten können die neuen Bundesländer und das Land Berlin gemäß § 38 StUG eine Stelle zum Landesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik bestimmen. Dieser bundesrechtlichen Ermächtigung für die Ernennung von Landesbeauftragten hätte es an sich nicht bedurft, da es sich um originäre Landeseinrichtungen handelt, die die Länder kraft eigener Organisationshoheit einrichten können.413 Dementsprechend richten sich die näheren Einzelheiten ausdrücklich nach Landesrecht (§ 38 Abs. 1 Satz 2 StUG), wobei der Landesgesetzgeber selbstverständlich die allgemeinen kompetenzrechtlichen Grenzen beachten muss. Alle neuen Länder und Berlin haben entsprechende Landesbeauftragte berufen. Die Institution der Landesbeauftragten soll für eine Berücksichtigung landesspezifischer Besonderheiten bei der Verwendung der Stasi-Unterlagen sorgen. 4. Sonstige Beauftragte Schließlich gibt es auch auf Landesebene Behinderten- und Drogenbeauftragte. Weitere Beauftragte, die es sowohl beim Bund als auch bei einzelnen Ländern gibt, sind im Anhang III nachgewiesen, zum Beispiel Minderheitenbeauftragte und Patientenbeauftragte.

II. Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene 1. Einzelne Beauftragte Einige Landesbeauftragte nehmen Aufgaben wahr, die zwar teilweise auch auf Bundesebene wahrgenommen werden, allerdings nicht durch einen Beauftragten. Beispielhaft seien hier genannt:

411 412 413

Oben § 12. Geiger / Klinghardt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 2. Aufl. 2006, § 35 Rdnr. 3. D. Schmidt, Stasi-Unterlagen-Gesetz, 1993, § 38 Rdnr. 2.

2. Abschn.: Landesebene

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a) Kinderbeauftragte Forderungen nach Kinderbeauftragten bzw. sonstigen eigenen Interessenvertretungen für Kinder wurden in Deutschland erstmalig in den 1980er Jahren erhoben.414 In diesem Zeitraum wurden auch in anderen Ländern entsprechende Institutionen geschaffen.415 In Deutschland wurden Kinderbeauftragte beispielsweise in Nordrhein-Westfalen416 und Sachsen-Anhalt berufen. Die Kinderbeauftragten sind in der Regel beim Familien- oder Sozialministerium angesiedelt. Sie sollen bei der Gesetzgebung und allen politischen Maßnahmen die Interessen von Kindern vertreten, auf eine stärkere Mitwirkung von Kindern hinwirken und die UNKinderrechtekonvention bekannt machen. Stärker verbreitet ist die Institution des Kinderbeauftragten auf kommunaler Ebene.417 b) Opferschutzbeauftragte Erwähnenswert sind auch die polizeilichen Opferschutzbeauftragten,418 obwohl es sich hierbei nicht um Landesbeauftragte auf Ebene der Regierung bzw. des Parlaments handelt. So gibt es zum Beispiel im Land Nordrhein-Westfalen seit 2000 in jeder der fünfzig Kreispolizeibehörden einen Opferschutzbeauftragten, der sich als Ansprechpartner um die Opfer von Straftaten kümmert. Er soll diejenigen, die durch eine Straftat oder einen Unfall physisch, psychisch oder materiell geschädigt wurden, über ihre Rechte informieren, ihnen Beistand gewähren, erforderlichenfalls weiter gehende professionelle Hilfsangebote vermitteln und die Polizeibeamten für die Belange des Opferschutzes sensibilisieren. Bei den Polizeibehörden anderer Länder sind vergleichbare Einrichtungen geschaffen worden. In Bayern gibt es beispielsweise bereits seit 1987 bei allen Polizeipräsidien Beauftragte der Polizei für Frauen und Kinder mit einer ähnlichen Aufgabenstellung.419 Für eine spezielle Opfergruppe wurden in den Polizeiinspektionen der Bremer Polizei Stalking-Beauftragte besonders ausgebildet.

414 Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 11; W. Bärsch, in: H. Behnken (Hrsg.), Politik für das Kind, 1989, S. 9 f. 415 Rechtsvergleichend Arnold / Wüstendörfer, a. a. O., S. 41 ff. 416 Arnold / Wüstendörfer, a. a. O., S. 66. 417 Unten § 16 II. 418 Allgemein zur Funktion von Beauftragten als Opferhelfer oben § 5 IV 2. 419 Vgl. den Nachweis bei H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 122 f.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

c) Tierschutzbeauftragte Im April 1990 wurde im Hessischen Sozialministerium die Position eines staatlichen Tierschutzbeauftragten als Stabsstelle eingerichtet.420 Das Amt des Landestierschutzbeauftragten wurde inzwischen in das Hessische Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz verlagert. Dem Tierschutzbeauftragten obliegen insbesondere Beratungs- und konzeptionelle Aufgaben im Bereich des Tierschutzes. Er kann Verstöße gegen tier- und artenschutzrechtliche Vorschriften beanstanden. Ihm steht jedoch kein eigenes Klagerecht zu. Eine ähnliche Institution besteht im niedersächsischen Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit. 421 Pläne zur Verabschiedung einer landesgesetzlichen Regelung des Tierschutzbeauftragten sind bislang gescheitert.422 Von den Landestierschutzbeauftragten zu unterscheiden sind die betrieblichen Tierschutzbeauftragten, die gemäß § 8b TierSchG in Einrichtungen bestellt werden müssen, in denen Tierversuche durchgeführt werden.423 Weitere Landesbeauftragte sind im Anhang III nachgewiesen, zum Beispiel der baden-württembergische Landesbeauftragte für Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau und der hessische Demografiebeauftragte. 2. Die Generalklausel zur Wahl von Beauftragten in der Brandenburger Verfassung Im Anschluss an die Regelung zum Landesbeauftragten für Datenschutz in Art. 74 Abs. 1 bestimmt Abs. 2 Verf. Brbg.424: „Der Landtag kann weitere Beauftragte wählen.“ Vorangegangen war eine Diskussion der Fragen, ob neben dem Datenschutzbeauftragten weitere konkrete Beauftragte vom Landtag zu wählen seien; ob jeweils eine Festlegung erfolgen müsse, ob es sich um einen Pflicht- oder Ermessensbeauftragten425 handelt und ob es notwendig sei, neben dem Verfassungsartikel für den Datenschutzbeauftragten einen anderen konkreten Verfassungsartikel aufzunehmen, oder ob es genüge festzuschreiben, dass der Landtag G. Erbel, DÖV 1992, 189 ff. Erlass des niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums vom 24. Februar 2006 (Az. 204.1 – 02101 – 110); zuvor bereits Gesetz vom 22. November 1995 (GVBl. S. 444). 422 Siehe bereits den von Erbel vorgeschlagenen Entwurf eines Landesgesetzes über den Tierschutzbeauftragten (DÖV 1992, 189 [198 f.]) sowie den Gesetzentwurf der Fraktion Grüne zur Einführung des Amtes eines Landesbeauftragten für den Tierschutz in BadenWürttemberg (LT-Drucks. 13 / 1270 vom 21. August 2002). 423 Oben § 2 II 1 c (Fn. 216). 424 Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 (S. 298). 425 Oben § 3 III 1. 420 421

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weitere Beauftragte wählen könne. Die Regelung des Art. 74 Abs. 2 Verf. Brbg. wurde damit begründet, dass diese Formulierung dem Landtag jederzeit die Möglichkeit belasse, entsprechend den Notwendigkeiten weitere konkrete Beauftragte zu wählen und im Bedarfsfall die spezifischen Funktionsbestimmungen für diese Beauftragten vorzunehmen. Schließlich würde dem Gedanken der Stabilität der Verfassung besser Rechnung getragen.426 Die Regelung hat letztlich nur deklaratorischen Charakter: So ermächtigt Art. 74 Abs. 2 Verf. Brbg. den Landtag nicht zur Wahl von Beauftragten, die er sonst nicht wählen könnte. Andererseits ist es kaum denkbar, dass der Landtag einen Beauftragten allein auf die Norm des Art. 74 Abs. 2 Verf. Brbg. gestützt wählen wird. Dementsprechend wurde Art. 74 Abs. 2 Verf. Brbg. bislang nicht angewandt. Die praktische Bedeutung der Bestimmung ist also gering, was gerade bei Verfassungsnormen bedenklich ist.427 Die Regelung kann jedoch als Beleg für die Etablierung des Beauftragten als eigenständige Organisationsfigur gewertet werden, da sie eine Generalklausel zur Wahl von Beauftragten enthält.

§ 15 Bürgerbeauftragte In den Ländern Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen werden vom Landtag Bürgerbeauftragte berufen, die dem skandinavischen Modell des Ombudsmannes weitgehend entsprechen.428

I. Rechtsstellung und Organisationsform Das Land Rheinland-Pfalz hat bereits im Jahr 1974 die Institution eines Bürgerbeauftragten geschaffen.429 Schleswig-Holstein folgte 1988 mit einem Bürgerbeauftragten für soziale Angelegenheiten und Landesbeauftragten für Behinderte, der zunächst beim Ministerpräsidenten eingerichtet wurde.430 Mecklenburg-Vor426 Zur Entstehungsgeschichte C. Schulze, in: Simon / Franke / Sachs (Hrsg.), Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, 1994, § 11 Rdnr. 34 (S. 190). 427 Zu „verfassungswürdigen Inhalten“ K. Stern, Staatsrecht, Band I, 1984, § 3 III 6 c (S. 90). 428 Zur Ombudsmannidee oben § 7 II 1. 429 Siehe zu diesem Mallmann / Monz, Im Dienst der Bürger, Zwanzig Jahre Bürgerbeauftragter in Rheinland-Pfalz, 1994; Kempf / Uppendahl (Hrsg.), Ein deutscher Ombudsman, Der Bürgerbeauftragte von Rheinland-Pfalz unter Berücksichtigung von Petitionsinstanzen in Europa und Nordamerika, 1986; H. Matthes, Der Bürgerbeauftragte, Eine rechtsvergleichende Studie unter besonderer Berücksichtigung des Ombudsmann-Modells in Rheinland-Pfalz, 1980. 430 Organisationserlass des Ministerpräsidenten von Schleswig-Holstein vom 22. September 1988 (ABl. 1988, S. 435; abgedr. in: Lorenz-von-Stein-Institut [Hrsg.], Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 81 f.); E. Glombig, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.),

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

pommern berief seinen ersten Bürgerbeauftragten im Jahr 1995. In Thüringen wurde das Amt im Jahr 2000 geschaffen. In allen genannten Ländern wurden Bürgerbeauftragtengesetze verabschiedet, die sich an dem rheinland-pfälzischen Modell orientieren.431 Mecklenburg-Vorpommern hat die Funktion des Bürgerbeauftragten darüber hinaus in der Verfassung geregelt.432 Auch der Bürgerbeauftragte von Rheinland-Pfalz sollte Eingang in die Landesverfassung finden. Parteipolitische Auseinandersetzungen über den Bestellungsmodus haben aber letztlich die dafür erforderliche Zweidrittelmehrheit verhindert, so dass es nur zu einem einfachen Gesetz gekommen ist.433 In Schleswig-Holstein hat eine Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“ ebenfalls vorgeschlagen, den Bürgerbeauftragten in der Verfassung zu verankern.434 Für eine entsprechende Verfassungsergänzung hat sich jedoch keine Mehrheit gefunden. Bürgerbeauftragte können grundsätzlich beim Parlament oder bei der Exekutive angesiedelt sein. Der Vorteil einer entsprechenden Institution beispielsweise beim Regierungschef ist die größere Verwaltungsnähe.435 Andererseits soll der Bürger den Beauftragten nicht als Teil der Verwaltung, um deren Kontrolle es gerade geht, wahrnehmen. Üblicherweise werden Ombudsmanneinrichtungen daher beim Parlament eingerichtet.436 Dementsprechend sind heute alle vier Bürgerbeauftragte als Hilfsorgane des Parlaments beim Landtag angesiedelt und werden von diesem gewählt.437 Ihre Wahl erfolgt in allen Ländern mit der Mehrheit der Mitglieder des Landtages.438 Die Amtsdauer beträgt sechs bzw. acht Jahre.439 Alle vier Länder a. a. O., S. 49 ff.; M. Miller, Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen, Band 1, 1995, S. 68. 431 Landesgesetz über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz vom 3. Mai 1974 (GVBl. S. 187); Gesetz über die Bürgerbeauftragte oder den Bürgerbeauftragten für soziale Angelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein vom 15. Januar 1992 (GVBl. S. 42); Gesetz zur Behandlung von Vorschlägen, Bitten und Beschwerden der Bürger sowie über den Bürgerbeauftragten des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 5. April 1995 (GVBl. S. 190); Thüringer Gesetz über den Bürgerbeauftragten vom 25. Mai 2000 (GVBl. S. 98). 432 Art. 36 Verf M-V vom 23. Mai 1993 (GVOBl. S. 372). 433 H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 59. 434 Schl.-Holst. LT-Drucks. 12 / 180 vom 7. Februar 1989, S. 141. 435 Dazu E. Glombig, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 49 ff. 436 K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1299). 437 Die Bürgerbeauftragten in Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen wurden von Anfang an als Parlamentsbeauftragte konzipiert. Nur der Bürgerbeauftragte für soziale Angelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein war zunächst beim Ministerpräsidenten angesiedelt. 438 § 9 Abs. 1 Satz 1 Rh.-Pf. BüG; § 7 Abs. 2 Satz 1 Schl.-Holst. BüG; Art. 36 Abs. 1 Satz 1 Verf. M-V sowie § 5 Abs. 2 Satz 1 PetBüG M-V; § 9 Abs. 1 Satz 1 Thür. BüG. 439 Rheinland-Pfalz: acht Jahre, einmalige Wiederwahl zulässig (§ 9 Abs. 3 Rh.-Pf. BüG); Schleswig-Holstein: sechs Jahre, Wiederwahl zulässig (§ 7 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Schl.-Holst.

2. Abschn.: Landesebene

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sehen die Möglichkeit einer vorzeitigen Abberufung des Bürgerbeauftragten mit einer Zweidrittelmehrheit vor.440 Diese Wahl- bzw. Abwahlquoren gewährleisten eine breite Vertrauensbasis für die Tätigkeit der Bürgerbeauftragten.441 In Rheinland-Pfalz und Thüringen stehen die Bürgerbeauftragten in dem für Beauftragte typischen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis.442 In Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern werden die Bürgerbeauftragten dagegen zu Beamten auf Zeit ernannt.443 Ihre Dotierung liegt zwischen B 5 und B 9.444

II. Aufgaben und Befugnisse Allgemein sollen Bürgerbeauftragte verloren gegangenes Vertrauen der Bürger in den Staat, speziell in die Verwaltung, zurückgewinnen bzw. einem weiteren Vertrauensverlust entgegenwirken.445 Parlamentsbeauftragte fungieren so als „ ,Hausarzt‘ des kranken Verhältnisses zwischen Staat und Bürger“.446 Jeder kann sich mit seinem Anliegen an den Bürgerbeauftragten wenden.447 Aufgrund dieses Eingaberechts sind die Bürgerbeauftragten eine weitere Petitionsinstanz neben dem Landtag bzw. seinem Petitionsausschuss. Dabei gehen die Bürgerbeauftragtengesetze von Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen von einer klaren Vorrangstellung des Petitionsausschusses gegenüber dem Bürgerbeauftragten aus. So muss der Bürgerbeauftragte beispielsweise Angelegenheiten, die er selbst keiner einvernehmlichen Regelung zuführen kann, dem Petitionsausschuss zur Erledigung vorlegen.448 Der Bürgerbeauftragte ist insofern Hilfsorgan oder „ständiger Beauftragter des Petitionsausschusses“ (§ 4 Satz 1 Rh.-Pf. BüG). In BüG); Mecklenburg-Vorpommern: sechs Jahre, einmalige Wiederwahl zulässig (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 sowie § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 2 PetBüG M-V); Thüringen: sechs Jahre, Wiederwahl zulässig (§ 9 Abs. 2 Thür. BüG). 440 § 11 Abs. 1 Satz 1 Rh.-Pf. BüG; § 7 Abs. 4 Satz 1 Schl.-Holst. BüG; Art. 36 Abs. 1 Satz 2 Verf. M-V sowie § 5 Abs. 3 Satz 1 PetBüG M-V; § 11 Abs. 1 Satz 1 Thür. BüG. 441 Vgl. K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1300). 442 § 10 Abs. 1 Rh.-Pf. BüG; § 10 Abs. 1 Satz 1 Thür. BüG. Zum Wesen des öffentlichrechtlichen Amtsverhältnisses oben § 3 V 1 b. 443 § 7 Abs. 3 Schl.-Holst. BüG; § 5 Abs. 5 PetBüG M-V. 444 Rheinland-Pfalz: B 9 (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Rh.-Pf. BüG); Schleswig-Holstein: B 5 (Anlage zu § 2 LBesG Schl.-Holst.); Mecklenburg-Vorpommern: B 6 (Anlage 1 zum LBesG M-V); Thüringen: B 6 (§ 10 Abs. 1 Satz 2 Thür. BüG). 445 Zur zwangsläufigen Ent-Täuschung durch Beauftragte oben § 5 III 4. 446 K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1299). 447 § 2 Abs. 1 Rh.-Pf. BüG; § 2 Abs. 1 Schl.-Holst. BüG; § 1 Abs. 1 Satz 1 PetBüG M-V; § 2 Abs. 1 Thür. BüG. 448 § 5 Abs. 3 Satz 1 Rh.-Pf. BüG; § 8 Abs. 2 Satz 1 PetBüG M-V; § 5 Abs. 1 Satz 3 Thür. BüG. Siehe zum Zusammenwirken von Bürgerbeauftragtem und Petitionsausschuss in Rheinland-Pfalz auch Mallmann / Monz, Im Dienst der Bürger, Zwanzig Jahre Bürgerbeauftragter in Rheinland-Pfalz, 1994, S. 19 ff. 17*

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Schleswig-Holstein ist die Zusammenarbeit zwischen dem Petitionsausschuss und dem Bürgerbeauftragten in § 41 Abs. 1 Satz 2 GeschO LT Schl.-Holst. dahin gehend geregelt, dass der Petitionsausschuss Petitionen in sozialen Angelegenheiten an den Bürgerbeauftragten abgibt. Im Übrigen legen Verfahrensgrundsätze für die Zusammenarbeit fest, welche Petitionen vom Bürgerbeauftragten an den Petitionsausschuss und umgekehrt abzugeben sind (§ 41 Abs. 1 Satz 4 GeschO LT Schl.Holst.). Die Bürgerbeauftragten werden aufgrund einer Eingabe, auf Anforderung des Petitionsausschusses oder von Amts wegen tätig.449 Zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben stehen den Bürgerbeauftragten umfassende Informations- und Einsichtsrechte zu.450 Die Überprüfung einer richterlichen Entscheidung oder Eingriffe in schwebende gerichtliche Verfahren sind den Bürgerbeauftragten untersagt.451 Die Bürgerbeauftragten sind nicht zuständig für Angelegenheiten, in denen keine rechtliche Einwirkungsmöglichkeit einer Landes- oder Gemeindebehörde besteht.452 Der Aufgabenkreis des schleswig-holsteinischen Bürgerbeauftragten ist überdies auf soziale Angelegenheiten begrenzt, wozu insbesondere solche zählen, die sich aus der Anwendung des Sozialgesetzbuches ergeben (§ 1 Satz 2 Schl.-Holst. BüG).453

III. Aufsicht und Kontrolle Die Bürgerbeauftragten in den Ländern verfügen über die nach dem hier vertretenen Begriffsverständnis notwendige Unabhängigkeit, das heißt sie unterliegen keiner Fachaufsicht.454 Gesetzlich geregelt ist überwiegend eine Dienstaufsicht des Präsidenten des Landtages.455 Eine parlamentarische Kontrolle erfolgt durch die jährliche Berichtspflicht gegenüber dem Landtag.456 Für den Landtag besteht

449 In Mecklenburg-Vorpommern kann auch die Landesregierung den Bürgerbeauftragten auffordern tätig zu werden, Art. 36 Abs. 2 Satz 2 Verf. M-V sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 PetBüG M-V. 450 Vgl. K. Redeker, NJW 1967, 1297 (1300). 451 Siehe zu den Grenzen des Befassungsrechts § 3 Rh.-Pf. BüG; § 3 Abs. 2 Schl.-Holst. BüG; § 2 Abs. 1 PetBüG M-V; § 4 Abs. 1 Thür. BüG. 452 Ein großer Teil der Eingaben ist aus diesem Grund unzulässig, siehe Mallmann / Monz, Im Dienst der Bürger, Zwanzig Jahre Bürgerbeauftragter in Rheinland-Pfalz, 1994, S. 25. 453 Die Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform hat sich gegen diese Beschränkung ausgesprochen, Schl.-Holst. LT-Drucks. 12 / 180 vom 7. Februar 1989, S. 143. 454 Oben § 2 I 2 e. 455 § 8 Satz 2 Schl.-Holst. BüG; § 5 Abs. 6 Satz 1 PetBüG M-V; § 13 Abs. 1 Satz 2 Thür. BüG. 456 § 7 Abs. 3 Rh.-Pf. BüG; § 6 Schl.-Holst. BüG; § 8 Abs. 7 PetBüG M-V; § 7 Thür. BüG.

2. Abschn.: Landesebene

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darüber hinaus die Möglichkeit einer vorzeitigen Abberufung des Bürgerbeauftragten mit einer Zweidrittelmehrheit. 457

IV. Würdigung Angesichts der Tatsache, dass Bürgerbeauftragte nur in vier von sechzehn Bundesländern geschaffen wurden, muss man insgesamt doch eher von einer vereinzelt gebliebenen Erscheinung ausgehen. Bundesweit konnte sich die Ombudsmannidee in Deutschland gegenüber dem Petitionsrecht nicht durchsetzen.458 Die amtierenden Bürgerbeauftragten gehen selbstverständlich von der Unverzichtbarkeit ihrer Institution aus.459 Auch vor dem Hintergrund einer kontinuierlich steigenden Anzahl von Eingaben wäre die Abschaffung eines Bürgerbeauftragten politisch kaum durchzusetzen. Dabei ist ihr Auftrag durchaus kritisch zu beurteilen. Walter Schmitt Glaeser und Rudolf Mackeprang haben hierzu treffend ausgeführt: „Namentlich sogenannte ,Bürgerbeauftragte‘ erscheinen . . . (verwaltungsedukatorisch) fragwürdig; hier entsteht zu Lasten der ,übrigen‘ Verwaltung eine negative Optik und es wird verdeckt, dass in Wahrheit doch jede Verwaltungsbehörde per se ,Bürgerauftrag‘ hat: Im modernen Verfassungsstaat (im vertragstheoretischen Sinne verstanden als Selbstorganisation der Bürger) ist jedes Referat ,Bürgerreferat‘, ist jeder Beamter ,Bürgerbeauftragter‘. Die Stellung des Bürgers im Staat gerät folglich in ein schiefes Licht, wenn er durch Zuordnung eines speziellen Beauftragten für ,seine‘ Belange (ähnlich dem Datenschutz oder dem Zivildienst) selbst als Problem thematisiert wird, ist er doch letztlich Auftraggeber der Verwaltung und diese (öffentlicher) Dienst am und für den Bürger.“460

457 § 11 Abs. 1 Satz 1 Rh.-Pf. BüG; § 7 Abs. 4 Satz 1 Schl.-Holst. BüG; Art. 36 Abs. 1 Satz 2 Verf. M-V sowie § 5 Abs. 3 Satz 1 PetBüG M-V; § 11 Abs. 1 Satz 1 Thür. BüG. 458 Dazu bereits oben § 7 II 2. 459 Siehe etwa Mallmann / Monz, Im Dienst der Bürger, Zwanzig Jahre Bürgerbeauftragter in Rheinland-Pfalz, 1994, S. 72; E. Glombig, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 49 ff. 460 Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (30) – Hervorhebung im Original. Aus den gleichen Gründen hegen Schmitt Glaeser / Mackeprang ernste Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von Frauenbeauftragten (dazu unten § 17 IV 2). Ähnliche Kritik an den Bürgerbeauftragten hat auch der (zwischenzeitlich abgeschaffte) Bayerische Senat geäußert (Senatsdrucks. 166 / 90 u. 240 / 90), dazu H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 394 ff.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Dritter Abschnitt

Kommunalebene Schließlich wurden auch auf kommunaler Ebene diverse Beauftragtenämter geschaffen.461 Nach einem Überblick sind hier insbesondere die Gleichstellungsbeauftragten zu erwähnen.

§ 16 Überblick Allgemein lässt sich auf kommunaler Ebene eine größere Experimentierfreudigkeit und Kreativität in Organisationsfragen feststellen als im staatlichen Bereich.462 Die zwangsläufig größere Bürgernähe mag ebenfalls dazu beigetragen haben, dass Beauftragte gerade hier Verbreitung gefunden haben.463 Auch in anderen europäischen Ländern wurden in den letzten Jahrzehnten auf kommunaler Ebene Beauftragte bzw. vergleichbare Ombudsmann-Einrichtungen geschaffen.464 In deutschen Gemeinden, Städten und Kreisen sind insbesondere folgende Beauftragte anzutreffen:

I. Ausländerbeauftragte Nach der Einsetzung von Ausländerbeauftragten durch die Bundesregierung und im Land Berlin Ende der siebziger bzw. Anfang der achtziger Jahre haben zahlreiche Kommunen von Kiel bis Sindelfingen ebenfalls die Idee aufgegriffen, um damit die Integration voranzutreiben und für ausländische Mitbürger eine Appellationsinstanz zu schaffen.465 Ausgehend von den unterschiedlichen KommunalverZur Kategorisierung der Beauftragten nach der Verwaltungsebene oben § 3 I. Vgl. Ellwein / Hesse, StWStPrax Band 7 (1996), S. 469 (471), die aufgrund finanzieller Probleme und einer insgesamt wenig gemeindefreundlichen Politik von Bund und Ländern eine erhöhte Reformbereitschaft bei den Gemeinden festgestellt haben. 463 Allg. zu den Kommunalbeauftragten H. Weidemann, Beauftragte in einer Kommunalverwaltung, VR 2000, 95 ff.; M. G. W. Staak, Der Einsatz von Verwaltungsbeauftragten in den Gemeinden, Feigenblatt oder bewährtes Lösungsmuster für komplizierte Querschnittsaufgaben?, StGB 1989, 335 ff. Siehe auch E. Spiegel, Zur Institutionalisierung gesellschaftlicher Interessen auf der kommunalen Ebene, AfK 1999, S. 3 ff. Zum gehäuften Vorkommen von Beauftragten in Berlin und Hamburg bereits oben vor § 14. 464 Siehe etwa B. Keller, Der Ombudsmann der Stadt Zürich, 1979. Zu den Local Commissioners for Administration in England, insbesondere ihren teilweise vor Gericht ausgetragenen Konflikten mit der Lokalverwaltung, vgl. M. Jones, The Local Ombudsmen and Judicial Review, Public Law 1988, S. 608 ff. 461 462

3. Abschn.: Kommunalebene

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fassungen bestehen hinsichtlich der organisatorischen Anbindung und der Aufgabenstellung erhebliche Unterschiede.466

II. Kinderbeauftragte Neben den Landeskinderbeauftragten467 gibt es in vielen Gemeinden kommunale Kinderbeauftragte. Der erste kommunale Kinderbeauftragte mit überregionaler Bekanntheit wurde 1979 in Düsseldorf eingesetzt.468 Kinderbeauftragte sollen die Interessen der Kinder gegenüber der Politik und Verwaltung vertreten.469 Um eine möglichst effektive Vertretung und Berücksichtigung der Interessen von Kindern zu gewährleisten, sind sie in der Regel unmittelbar beim Oberbürgermeister angesiedelt. Die geforderte Einsetzung von Kinderbeauftragten bei der Polizei470 wurde inzwischen teilweise verwirklicht.471 Die Frage der Notwendigkeit von Kinderbeauftragten wurde insbesondere für die Kommunalebene kontrovers diskutiert.472 So wurde gegen die Berufung spezieller Kinderbeauftragter vorgebracht, dass es sich hierbei um Aufgaben nach dem Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII) handele, die zu den originären Kompetenzen des jeweiligen Jugendamtes und des Jugendhilfeausschusses zählen.473 Auch der Querschnittscharakter der Jugendhilfe und das damit verbundene Hineinwirken in andere Politikfelder474 im Interesse von Kindern, Jugendlichen und ihren Familien seien ausdrücklicher Bestandteil des gesetzlichen Aufgabenkatalogs. So soll die Jugendhilfe gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII dazu beitragen, positive Lebensbedingungen für Menschen und ihre Familien sowie eine kinder- und familienfreundliche Umwelt zu erhalten und zu schaffen. Insofern bestünde keine Notwendigkeit für kommunale Kinderbeauftragte. Ihre Berufung erscheine vielmehr als „populistische Maßnahme“.475 Statt Ressourcen für den Aufbau von Nebenverwaltungen zu ver465 H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (448); P. Eichhorn u. a. (Hrsg.), Verwaltungslexikon, 3. Aufl. 2003, S. 71 (Stichwort „Ausländerbeauftragter“). 466 R. Grindel, Ausländerbeauftragte, 1984, S. 85 ff. Siehe auch H. Heinhold, ZAR 1995, 69 ff. zur früheren Münchener Ombudsstelle für Nichtdeutsche. 467 Oben § 14 II 1 a. 468 Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 67. Siehe zur Diskussion um einen Kinderbeauftragten für die Landeshauptstadt München H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 157 f. 469 W. Bärsch, in: H. Behnken (Hrsg.), Politik für das Kind, 1989, S. 9 f.; Bujard / Meerkamp / Mavroudis, Kinder – Kinderinteressen – Kinderbeauftragte, 1997, passim. 470 H. Geßner, Der Kinderbeauftragte – Ein Netzwerk für Berlin, 2001, S. 42 f. 471 So gibt es beispielsweise in Bayern bereits seit 1987 bei allen Polizeipräsidien Beauftragte der Polizei für Frauen und Kindern (oben § 14 II 1 c). 472 Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 11. 473 K. Wagner, Kinderbeauftragte(r) in Nürnberg: Das Jugendamt, 2. Aufl. März 1994, S. 6. 474 Zum typischen Querschnittscharakter der Aufgaben von Beauftragten oben § 5 I 2.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

wenden, sollte ggf. die bestehende Organisation der Jugendhilfe verbessert werden.476 Diese Kritik hat sich insofern gelegt, als die Praxis „keineswegs dadurch gekennzeichnet (ist), dass entsprechende Institutionen systematisch außerhalb der Jugendämter aufgebaut wurden“.477 Gleichwohl bleibt es bei dem allgemeinen Problem, dass Beauftragte zu einer Strukturzersplitterung statt zu einer Strukturreform führen und die Gefahr der Etablierung von unkontrollierbaren Nebenverwaltungen besteht.478 III. Seniorenbeauftragte Bereits Ende der 1970er Jahre wurden in den Kommunen Seniorenbeauftragte ernannt. Teilweise handelt es sich um ehrenamtlich tätige Bürger; teilweise wird die Aufgabe einem Rats- bzw. Kreistagsmitglied übertragen. Einige Gebietskörperschaften beschäftigen hauptamtliche Seniorenbeauftragte.479 In vielen Gemeinden gibt es neben dem Seniorenbeauftragten zusätzlich einen Seniorenbeirat.480 Das Aufgabenspektrum der Seniorenbeauftragten reicht von der Organisation geselliger Veranstaltungen über Hilfestellungen im Umgang mit Behörden bis zur Förderung der politischen Teilhabe von Senioren und stärkeren Berücksichtigung ihrer Interessen bei der Stadtplanung. Ihre Einsetzung erfolgt durch Beschluss der Kommunalvertretung oder durch Satzung.481 IV. Fahrradbeauftragte Mittlerweile wurden in zahlreichen Gemeinden Fahrradbeauftragte berufen, die die Interessen der Radfahrer gegenüber der Verwaltung vertreten sollen. Die Stadt Mainz hat ein entsprechendes Amt bereits 1980 geschaffen.482 Fahrradbeauftragte K. Wagner, a. a. O., S. 4. K. Wagner, a. a. O., S. 21. 477 Arnold / Wüstendörfer, Auf der Seite der Kinder – Kinderbeauftragte in Deutschland, 1994, S. 67. 478 Oben § 6 III und VIII. 479 Zur Unterscheidung der Beauftragten nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes oben § 3 VIII. 480 Zum Zusammentreffen von Beauftragten- und Ausschuss(un)wesen oben § 2 II 2. 481 Siehe beispielhaft die Satzung über die Rechtsstellung der / des Seniorenbeauftragten der Gemeinde Gleichen vom 25. Juni 2001 (ABl. für den Landkreis Göttingen Nr. 33 vom 9. August 2001). 482 In Mainz wurde das Amt des Fahrradbeauftragten aufgrund einer Organisationsverfügung des Oberbürgermeisters vom 25. Februar 1980 geschaffen, die wiederum auf einen Antrag der SPD-Stadtratsfraktion aus dem Jahr 1978 zurückging. Im Mai 1987 wurde das Aufgabengebiet des Fahrradbeauftragten der Stadt Mainz deutlich erweitert, siehe Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (16, Fn. 13); Der Beamtenbund, Nr. 6 / 1980, S. 4; M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 77. 475 476

3. Abschn.: Kommunalebene

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sind überwiegend als externe Beauftragte ehrenamtlich tätig.483 Der Fahrradbeauftragte ist ein anschauliches Beispiel dafür, wie die Schaffung eines Beauftragtenamtes unweigerlich zu weiteren Beauftragtenämtern und damit zu erhöhtem Koordinierungsbedarf führt. Die Hinzuziehung externen Sachverstandes und die Anhörung betroffener Verkehrsteilnehmer ist sicher sinnvoll und geboten, um zu einer ausgewogenen Verkehrsplanung zu gelangen. Die Verkehrsplanung als öffentliche Angelegenheit ist jedoch dem Allgemeinwohl verpflichtet. Sie muss dementsprechend die spezifischen Belange aller Verkehrsteilnehmer berücksichtigen und einen Ausgleich zwischen gegenläufigen Interessen herstellen. Die Berufung eines Beauftragten für einen bestimmten Kreis von Verkehrsteilnehmern durch die öffentliche Hand ist schwerlich mit einer gleichgewichtigen Berücksichtigung aller Interessen zu vereinbaren; die Berufung einer Vielzahl von Beauftragten, um möglichst alle Verkehrsteilnehmer zu erfassen, verkompliziert die Verkehrsplanung unnötig.484 Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund begegnet die Institution des Fahrradbeauftragten berechtigter Kritik.485 Entsprechendes gilt grundsätzlich auch für die in einigen Gemeinden und Polizeidirektionen eingesetzten Schulwegbeauftragten.486 Einige Kommunen haben das Amt des Fahrradbeauftragten daher wieder abgeschafft487 oder die Zielgruppe um andere Verkehrsteilnehmer erweitert. So ist zum Beispiel bei der Stadt Oldenburg ein Fahrrad- und Fußgängerbeauftragter tätig. Die Städte Heidelberg und Brühl haben anstelle eines Fahrradbeauftragten die Position eines Mobilitätsbeauftragten bzw. Mobilitätskoordinators geschaffen, zu dessen Aufgabenbereich neben dem Radverkehr auch die Belange des Fußgängerverkehrs, des ÖPNV488 und des Carsharings gehören. Vorerst ist die Zukunft der kommunalen Fahrradbeauftragten jedoch auch dadurch gesichert, dass der Nationale Radverkehrsplan 2002 bis 2012 der Bundesregierung die Bedeutung der kommunalen Fahrradbeauftragten betont.489 483 Zum Beispiel der Fahrradbeauftragte des Berliner Senats (Landespressedienst vom 29. Mai 2000, S. 3 f.; Die Welt vom 29. April 2000). Siehe zur Beauftragtenflut in der Berliner Verwaltung oben vor § 14. Zu den externen Beauftragten oben § 3 IV 1. 484 Allgemein zur Kollision von Partikularinteressenvertretung und Allgemeinwohlverantwortlichkeit bei der Berufung von Beauftragten oben § 6 IV. 485 Siehe etwa die Meldung in den Kieler Nachrichten vom 4. September 1999, S. 6, nach der der (letztlich unterlegene) CDU-Kandidat für das Bürgermeisteramt der Hansestadt Lübeck mit „rot-grünem Unsinn“ wie dem städtischen Fahrradbeauftragten aufräumen wolle. Krit. zur Notwendigkeit eines Fahrradbeauftragten in der Landeshauptstadt Kiel bereits M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (338). Allgemein zu den Beauftragten als Wahlkampfthema oben § 5 I 1 b. 486 Siehe zu deren Einsetzung beispielsweise den Beschluss des bayerischen Landtages vom 28. Februar 1980 (Sten. Ber. 9 / 53, S. 3076 f.). 487 Beispielsweise die Freie und Hansestadt Hamburg (Pressemeldung vom 8. Mai 2002); ebenso die Stadt Bonn. 488 Nahverkehrsbeauftragte wurden bereits gemäß einem Beschluss des bayerischen Landtages vom 27. Januar 1972 bei den bayerischen Bezirksregierungen eingesetzt (Sten. Ber. 9 / 52, S. 3076 f.; s. a. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 242 f.). Heute gibt es sie insbesondere in diversen Landkreisen.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

V. Sonstige Beauftragte Neben den oben aufgeführten Beauftragten gibt es auf Kommunalebene viele weitere Beauftragte, von der (inzwischen wieder abgeschafften) Hamburger Designbeauftragten490 über die Demografiebeauftragte der Stadt Bielefeld,491 die Europabeauftragten diverser Gemeinden492 und den Beauftragten für Populäre Musik der Stadt Mannheim bis zur Ruhebeauftragten der Stadt Hattersheim am Main.493 Insgesamt spiegelt sich in der Vielfalt der kommunalen Beauftragten eine nicht unproblematische Unterscheidung der Bürger wider in Männer und Frauen, Junge und Alte, Behinderte und Nichtbehinderte, Deutschstämmige und Zuwanderer, Fahrradfahrer und andere Verkehrsteilnehmer. Hierzu wurde bereits festgestellt: „Größere Bedenken lösen dagegen die Institutionen aus, die die Bezeichnungen ,Kinderbeauftragte‘, ,Seniorenbeauftragte‘ oder ,Behindertenbeauftragte‘ tragen . . . Die Bezeichnungen deuten bereits auf eine Einstellung, der zu widersprechen ist: Kinder und Senioren, Behinderte und Nichtbehinderte sind Mitbürgerinnen und Mitbürger, wie es Kranke und Gesunde, Hilfsbedürftige und Wohlhabende, Arbeitslose und Arbeiter, Wohnungssuchende und Mieter, wie wir es alle auch sind. Die Zuordnung von Menschen wegen eines Vorzugs oder eines Nachteils zu einer besonderen Gruppe mit einer besonderen Vertretung bedeutet immer auch eine Eingrenzung, die sich nicht nur auf den Bereich beschränkt, der die Gruppenzugehörigkeit begründet.“494

§ 17 Gleichstellungsbeauftragte Einer besonderen Erwähnung bedürfen schließlich die kommunalen Frauenoder Gleichstellungsbeauftragten. I. Rechtsstellung und Organisationsform 1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte Erste Anfänge zur Schaffung spezieller Einrichtungen für die Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern reichen bis in die 1970er Jahre zurück. So BT-Drucks. 14 / 9504, S. 8. Oben vor § 14. 491 Berliner Zeitung Nr. 58 vom 9. März 2005, S. 8. 492 H. Lwowski, Der Städtetag 1993, 778 ff. 493 taz Berlin lokal Nr. 6660 vom 26. Januar 2002, S. 26; Wiesbadener Kurier vom 1. Januar 2005. 494 M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (339). Zu diesem diskriminierenden und desintegrativen Faktor der Schutz- und Integrationsbeauftragten oben § 5 I 3. 489 490

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richtete beispielsweise die Hansestadt Hamburg 1979 eine „Leitstelle Gleichstellung der Frau“ ein.495 Bremen verabschiedete 1980 ein Gesetz zur Schaffung der „Bremischen Zentralstelle für die Verwirklichung der Gleichberechtigung der Frau“.496 Auch Bayern schuf 1981 beim Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung eine Leitstelle für die Gleichstellung von Mann und Frau.497 Die EnqueteKommission „Frau und Gesellschaft“ des Deutschen Bundestages empfahl 1980 zur besseren Durchsetzung des Gleichberechtigungsgrundsatzes ein Netz von Anlauf-, Prüf- und Koordinierungsstellen von der Bundesebene bis hin zur kommunalen Ebene. Die erste kommunale Frauenbeauftragte wurde 1982 in Köln eingesetzt.498 Viele Städte und Gemeinden folgten, wobei die Aufgaben und Kompetenzen dieser Beauftragten zunächst unklar blieben.499 Zur Einsetzung dienten Beschlüsse der Gemeindevertretungen oder Organisationserlasse der Verwaltungsspitze. Statt Frauenbeauftragte setzte sich alsbald die Bezeichnung Gleichstellungsbeauftragte durch, mit der dem Eindruck einer einseitigen Bevorzugung von Frauen entgegengetreten werden sollte.500 In Anlehnung an das Gender-Mainstreaming-Prinzip werden mittlerweile auch Genderbeauftragte eingesetzt. 1984 fügte Nordrhein-Westfalen folgenden § 6a Abs. 4 in seine Gemeindeordnung ein: „Die Verwirklichung des Verfassungsauftrags der Gleichberechtigung von Mann und Frau ist auch eine Aufgabe der Gemeinde. Zur Wahrnehmung dieser Aufgabe kann die Gemeinde Gleichstellungsbeauftragte bestellen.“501

Auf dieser Grundlage gab es Ende 1986 in Nordrhein-Westfalen bereits 78 kommunale Frauenbeauftragte. Die Gemeindeordnungen anderer Länder sahen ähnliche Regelungen vor, so dass sich die Zahl der Frauenbeauftragten bundesweit zu dieser Zeit auf weit über hundert summierte.502 1990 führte Schleswig-Holstein als erstes Bundesland die Verpflichtung zur Berufung von Gleichstellungsbeauftragten ein, indem es folgenden § 2 Abs. 3 in seine Gemeindeordnung einfügte: H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (448). Gesetz vom 16. Dezember 1980 (GBl. S. 399). 497 H. Lecheler, in: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 13 (26). 498 R. Lück, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 103. 499 H. Lecheler, a. a. O., S. 26. 500 Zur Begrifflichkeit I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 22 f.; W. Thieme, DÖV 1995, 329 („ . . . Frauenbeauftragte . . . – zum Teil schamhaft als Gleichstellungsbeauftragte bezeichnet – . . .“). Zu weiteren Beispielen für eine politisch motivierte Beauftragtenbezeichnung oben § 2 III 5. 501 Siehe dazu Pieroth / Delmeré, Die rechtliche Stellung der Gleichstellungsbeauftragten nach § 6a Abs. 4 Gemeindeordnung NW, VR 1985, 141 ff. Der damalige § 6a Abs. 4 entspricht dem jetzigen § 5 Abs. 1 GO NW i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV S. 666). 502 H. Uppendahl, in: Festschrift Hennis, 1988, S. 437 (448). 495 496

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

„Zur Verwirklichung des Grundrechts der Gleichbehandlung von Mann und Frau haben die Gemeinden mit eigener Verwaltung Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. Die Gleichstellungsbeauftragte ist in Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnerinnen und Einwohnern grundsätzlich hauptamtlich tätig; das Nähere regelt die Hauptsatzung. Die Hauptsatzung soll im Übrigen bestimmen, dass die Gleichstellungsbeauftragte in Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig ist und an den Sitzungen der Gemeindevertretung und ihrer Ausschüsse teilnehmen kann. Ihr ist in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs auf Wunsch das Wort zu erteilen. Die Bestellung zur Gleichstellungsbeauftragten kann mit der Zustimmung der Mehrheit der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter oder in entsprechender Anwendung des § 626 BGB widerrufen werden.“503

Andere Länder folgten wiederum.504 Auch die kommunale Frauenbeauftragte wandelte sich so von einer Beschlussbeauftragten über eine Gesetzesbeauftragte zur Pflichtbeauftragten.505 Bei den Gemeinden stieß die gesetzliche Verpflichtung auf Widerstand. Viele meinten, die Regelung sei unvereinbar mit dem gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht der Kommunen, das ihre Organisationshoheit umfasst.506 Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch 1994 die oben wiedergegebene Bestimmung der schleswig-holsteinischen Gemeindeordnung für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt.507 Entscheidend hierfür war die Feststellung, dass die kommunale Organisationshoheit „nur relativ“ gewährleistet und nur in einem Kernbereich geschützt wird. Unzulässig wären demnach Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden.508 Die schleswig-holsteinische Regelung ließ den Gemeinden dagegen ausreichend Gestaltungsspielraum zur Organisation der Gleichstellungsbeauftragten. Nach dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird die Verpflichtung zur Bestellung kommunaler Gleichstellungsbeauftragter verfassungsrechtlich nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt.509 Mittlerweile ist auch geklärt, dass der Gesetzgeber den Kommunen darüber hinaus 503 § 2 Abs. 3 GO Schl.-Holst. i.d.F. der Bekanntmachung vom 2. April 1990 (GVBl. S. 159). Die Norm entspricht im Wesentlichen dem heute geltenden § 2 Abs. 3 GO Schl.Holst. i.d.F. der Bekanntmachung vom 28. Februar 2003 (GVBl. S. 57), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. März 2006 (GVBl. S. 28). 504 Vgl. die Nachweise bei I. A. Mayer, RiA 1994, 167; dies., NVwZ 1994, 1182. 505 Siehe zu diesen unterschiedlichen Beauftragtenkategorien oben § 3 III 1. 506 Siehe im Einzelnen K. Lange, Kommunale Frauenbeauftragte, 1993, S. 64 ff. Zur Organisationshoheit als Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts K. Stern, Staatsrecht, Band I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4 d (S. 414). Allg. zur Organisationsgewalt oben § 2 I 2 a. 507 BVerfGE 91, 228 = NVwZ 1995, 677. 508 BVerfG, a. a. O., S. 239 f. 509 Siehe zu der Entscheidung auch U. Berlit, DVBl. 1995, 293 ff.; I. A. Mayer, NVwZ 1995, 663 f.; dies., Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 48 ff.; S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 59 ff.

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weitreichende Organisationsvorgaben machen darf, insbesondere zur konkreten Aufgabenstellung der Gleichstellungsbeauftragten. 510 2. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung Für die Einordnung der Gleichstellungsbeauftragten in den kommunalen Behördenaufbau sind verschiedene Modelle denkbar:511 Die Funktion der Gleichstellungsbeauftragten kann – im Nebenamt512 – von einer Beigeordneten wahrgenommen werden. In größeren Städten kommt die Einrichtung eines gesonderten Frauenamtes in Betracht mit der Folge, dass die Gleichstellungsbeauftragte eine Amtsleiterposition einnimmt. Am weitesten verbreitet ist die direkte Zuordnung der Gleichstellungsbeauftragten zur Verwaltungsspitze in Form einer Stabsstelle.513 Möglich ist schließlich auch die Bestimmung eines Gemeinderatsmitglieds zur Gleichstellungsbeauftragten, die aus Gründen der Gewaltenteilung allerdings nicht als personalvertretungsrechtliche Frauenvertreterin tätig werden kann.514 Soweit die Gleichstellungsbeauftragten mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet sind, können sie Beteiligte eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens sein.515 3. Art, Beginn und Ende des Amtes Kommunale Frauen- oder Gleichstellungsbeauftragte stehen üblicherweise in einem herkömmlichen Dienstverhältnis.516 Die Hauptamtlichkeit knüpft in den meisten Bundesländern an die Einwohnerstärke der Kommune an.517 Die Berufung erfolgt – abhängig von der jeweiligen Landesregelung – durch die Verwaltungsspitze oder den Gemeinderat. Zuvor erfolgt eine Auswahlentscheidung (i.d.R. nach einem Ausschreibungsverfahren) bzw. eine Wahl durch den Gemeinderat. Soweit 510 VerfG Sachs.-Anh., NVwZ 1999, 760; dazu M. Böhm, NVwZ 1999, 721 ff. Siehe auch Fritsche / Wankel, NVwZ 1997, 43 ff. 511 Zu den folgenden drei Organisationsmodellen I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 26 ff. Siehe auch S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 52. 512 Oben § 3 VIII 2. 513 Oben § 4 III 2 c. 514 I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 117 f. 515 I. A. Mayer, a. a. O., S. 31. 516 Im Gegensatz zu dem sonst für Beauftragte typischen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis, oben § 3 V 1. Zu Eingruppierungs- und Besoldungsfragen I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 121 ff. 517 S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 50 f., 120 ff. Zur Unterscheidung der Beauftragten nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes oben § 3 VIII.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

die Gleichstellungsbeauftragte auch als personalvertretungsrechtliche Frauenvertreterin tätig wird, sieht das Landesrecht üblicherweise eine Wahl durch die weiblichen Beschäftigten der Gemeinde vor.518 Die Amtsdauer ist teilweise befristet; teilweise werden Gleichstellungsbeauftragte jedoch auch auf unbestimmte Dauer bestellt. Die Frage einer eventuellen Abberufungsmöglichkeit ist ebenfalls unterschiedlich geregelt.519

II. Aufgaben und Befugnisse Neben den einschlägigen kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen und den Regelungen des jeweiligen Landesgleichstellungs- oder Landesgleichberechtigungsgesetzes ergeben sich die Aufgaben und Befugnisse der kommunalen Frauen- oder Gleichstellungsbeauftragten häufig aus der gemeindlichen Hauptsatzung oder einer speziellen Dienstanweisung.520 Wie für öffentlich-rechtliche Beauftragte typisch wird die kommunale Gleichstellungsbeauftragte sowohl innerhalb als auch außerhalb der Gemeindeverwaltung tätig.521 Innerhalb der Gemeindeverwaltung soll sie auf eine Gleichstellung von weiblichen und männlichen Bediensteten hinwirken, wozu sie insbesondere an Personalangelegenheiten zu beteiligen ist. Außerhalb der eigentlichen Gemeindeverwaltung (aber innerhalb der Gemeinde) soll sie zu einer Gleichstellung von Frauen und Männern beitragen, etwa durch eine Zusammenarbeit mit anderen, nichtöffentlichen Organisationen gleicher Zielsetzung, durch Beratung und Öffentlichkeitsarbeit.522 Diese Außenwirkung unterscheidet die kommunale Gleichstellungsbeauftragte wesentlich von anderen behördlichen Gleichstellungsbeauftragten, die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung beim Bund,523 bei den Ländern524 und sonstigen öffentlichen Einrichtungen525 berufen werden. Während die kommunalen 518 Im Einzelnen I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 61 ff. 519 S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 25 f., 51. 520 Siehe die Regelungsvorschläge und Fundstellennachweise bei I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 144 ff. 521 Zum internen und externen Wirken von Beauftragten oben § 2 I 2 f. 522 Siehe zum Aufgabenkatalog exemplarisch die sehr detaillierte Regelung des § 5a GO Nds. vom 22. August 1996 (GVBl. S. 382), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1997 (GVBl. S. 539), abgedr. bei I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 186 (krit. zu dieser Regelungstiefe S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 55). Zu den üblichen Kompetenzen auch I. A. Mayer, a. a. O., S. 65 ff.; S. Soluk, a. a. O., S. 28 ff. 523 Siehe §§ 16 ff. Bundesgleichstellungsgesetz vom 30. November 2001 (BGBl. I S. 3234 [3238 ff.]). 524 Siehe z. B. § 16 LGG Bln. i.d.F. der Bekanntmachung vom 6. Juni 2002 (GVBl. S. 280).

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Gleichstellungsbeauftragten angesichts ihres internen und externen Agierens zu den „eigentlichen Beauftragten“ im Sinne des dieser Untersuchung zugrunde gelegten Begriffsverständnisses zählen,526 sind die nur intern agierenden Gleichstellungsbeauftragten als Behördenbeauftragte und somit als „uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich anzusehen.527 Die internen Gleichstellungsbeauftragten fungieren als eine spezielle Personalvertretung für Frauen, weshalb die Bezeichnung Frauenvertreterin treffender ist.528 Neben dem internen und externen Wirken ist auch die Aufgabenstellung der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten beauftragtentypisch. So ist die Gleichstellung von Frauen und Männern eine Aufgabe, die sowohl für die öffentliche Verwaltung als auch für die gesamte Gesellschaft von Bedeutung ist.529 Diesen Querschnittscharakter der Gleichstellungspolitik betont auch das Gender-Mainstreaming-Prinzip, das seit 2000 in § 2 GGO verankert ist530 und nach dem alle Maßnahmen daraufhin zu untersuchen sind, welche Auswirkungen sie auf die Gleichstellung der Geschlechter haben.531 Kommunalen Gleichstellungsbeauftragten stehen keine Eingriffsbefugnisse, sondern nur die typischen Beanstandungsrechte zu. So können die Gleichstellungsbeauftragten beispielsweise in Nordrhein-Westfalen gemäß § 5 Abs. 5 GO NW in Angelegenheiten, die ihren Aufgabenbereich berühren, Beschlussvorlagen des Bürgermeisters widersprechen. In diesem Fall hat der Bürgermeister den Rat zu Beginn der Beratung auf den Widerspruch und seine wesentlichen Gründe hinzuweisen.532 Soweit die Gleichstellungsbeauftragten zugleich als Frauenvertretung fungieren, haben sie bei Personalmaßnahmen ein Mitwirkungsrecht.533 525 Beispielsweise an den Universitäten, siehe § 59 HG Bln. i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. Februar 2003 (GVBl. S. 82). 526 In einigen Kommunen gibt es allerdings sowohl eine interne Frauenbeauftragte als auch eine externe Frauenbeauftragte, siehe D. Jung, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 197 (198 f.). Für die Trennung spricht der unterschiedliche Berufungsmodus, da die interne Frauenbeauftragte von den weiblichen Beschäftigten gewählt wird (oben I 3). 527 Oben § 2 II 1 a. 528 Dementsprechend ist im Land Berlin gemäß § 16 LGG Bln. in jeder Dienststelle eine Frauenvertreterin zu wählen (siehe oben Fn. 524). 529 Zur Wahrnehmung von internen und externen Querschnittsaufgaben durch Beauftragte oben § 5 I 2. 530 § 2 GGO lautet: „Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist durchgängiges Leitprinzip und soll bei allen politischen, normgebenden und verwaltenden Maßnahmen der Bundesministerien in ihren Bereichen gefördert werden (Gender-Mainstreaming).“ 531 Zum Gender Mainstreaming in der Verwaltung Chr. Bücker-Gärtner, Frauengleichstellung im Modernisierungsprozess der öffentlichen Verwaltung, S. 142 ff. 532 Siehe auch S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 40 f. zu der entsprechenden Regelung in Niedersachsen. 533 I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 89 f.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

Das aus der Aufgabenstellung resultierende Spannungsfeld widerstreitender Interessen und Ansprüche hat die damalige Gleichstellungsbeauftragte der Stadt Kiel Jutta Schümann anschaulich beschrieben: „– Ihr Auftrag weckt Erwartungen, die aufgrund fehlender Befugnisse und Handlungsspielräume nicht eingelöst werden können. – Ihr Auftrag weckt gleichzeitig irrationale Ängste und Abwehr bei denen, die durch ihn ihren Status bedroht sehen – seien es Männer oder seien es Frauen, die der Ansicht sind, institutioneller Unterstützung nicht zu bedürfen. – Ihr Auftrag beinhaltet Querschnittsaufgaben, die häufig ihre personelle Kapazität überfordern und zu Selbstbeschränkungen zwingen, was zu Unzufriedenheit in und mit der Gleichstellungsstelle führt. – Sie sind Bestandteil der Verwaltung, sollen jedoch das Vertrauen von Mitarbeiterinnen und Bürgerinnen erwerben, die zum Teil Verwaltungen und Behörden mit tiefverwurzelter Skepsis gegenüberstehen. – Sie sollen – so wird vielfach vorausgesetzt – Beratungsangebote machen, für die sie oft personell nicht ausgestattet sind, die auch bereits von anderen Institutionen abgedeckt werden. Dies vermittelt den Eindruck mangelnder Kompetenz und zugleich unangebrachter Konkurrenz.“534

Die (Ent-)Täuschung, die zwangsläufige Folge einer derartigen Diskrepanz zwischen den Erwartungen und den Möglichkeiten eines Amtes ist, ist allerdings ebenfalls eine typische Erscheinung der Beauftragten.535

III. Aufsicht und Kontrolle Die meisten Gemeindeordnungen räumen der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten eine weisungsunabhängige Position ein.536 In der Regel findet nur eine Rechtsaufsicht statt.537 Die Möglichkeit der Abberufung ist nur in wenigen Ländern ausdrücklich geregelt.538 Die Weisungsfreiheit der Gleichstellungsbeauftragten wird in der Literatur im Hinblick auf die fehlende Einwirkungsmöglichkeit des demokratisch legitimierten und politisch verantwortlichen Hauptverwaltungsbeamten problematisiert.539 Das Problem relativiert sich zwar angesichts des Fehlens von Entscheidungsbefugnissen, ist jedoch letztlich ein grundsätzliches 534 In: Lorenz-von-Stein-Institut (Hrsg.), Beauftragte in der öffentlichen Verwaltung, 1990, S. 39 f. 535 Oben § 5 III 4. 536 I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 28 ff. 537 Zu den unterschiedlichen Aufsichtsarten oben § 2 I 2 e. 538 S. Soluk, Rechtsstellung und Tätigkeitsfelder der kommunalen Frauenbeauftragten in Niedersachsen, 2001, S. 51. 539 S. Soluk, a. a. O., S. 37; I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 30. 540 Zur Vereinbarkeit der Beauftragteneinsetzung mit dem Demokratieprinzip oben § 4 I 1.

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Problem der Organisationsfigur des Beauftragten.540 Die Kontrolle der kommunalen Gleichstellungsbeauftragten wird zudem durch vielfältige Formen einer institutionalisierten Zusammenarbeit erschwert.541

IV. Würdigung 1. Die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten als Projektionsfläche ideologischer Grabenkämpfe Heute erhitzen sich an den Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten nicht mehr die Gemüter. Die – teilweise polemisch geführte – Diskussion der Anfangsjahre gehört der Vergangenheit an.542 Dass Frauen gleichzustellen sind, ist verfassungsrechtlicher Auftrag (Art. 3 Abs. 2 GG) und gesellschaftlicher Konsens. Nur vereinzelt werden das Gleichstellungsgebot bzw. die Instrumentarien zur Gleichstellung und Frauenförderung in Frage gestellt.543 Gleichwohl bleibt die Institution der Gleichstellungsbeauftragten vielen suspekt. Der „Feminismus von Staats wegen“544 und das „Berufsfeministentum“545 stehen im Verdacht, sich in erster Linie mit sich selbst zu beschäftigen und selbst die Probleme zu schaffen, die sie lösen wollen.546 Eine Ursache für die ideologische Betrachtung der Frauenbeauftragten ist sicher auch ihr eigenes Selbstverständnis, das von der selbst auferlegten Opferrolle547 bis zur „Verwaltungspartisanin“548 reicht.

Unten IV 2. Vgl. demgegenüber die Einschätzung von I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 116: „Die Aufgabe ist ideologisch belastet.“ 543 Etwa von E. Quambusch, DÖD 1993, 193 ff.; dagegen S. von Hasseln, DÖD 1994, 273 ff. J. Isensee (in: Benda / Maihofer / Vogel [Hrsg.], Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, § 32 Rdnrn. 46 ff. [S. 1548 ff.]) hält die Quotenregelungen für den öffentlichen Dienst als „Geschlechterpatronage zur Frauenförderung“ für verfassungswidrig. 544 Katharina Rutschky, zit. bei S. Gaschke, in: Die Zeit Nr. 8 vom 12. Februar 1998, S. 11. 545 B. Holland-Cunz, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 80. 546 S. Gaschke und D. Schwanitz, in: Die Zeit Nr. 8 vom 12. Februar 1998, S. 11 ff. Sarkastisch auch W. Thieme, DÖV 1995, 329: „Arbeitsbeschaffungsprogramm für beschäftigungslose Politologinnen“. 547 Siehe etwa R. Lück, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 103 (105): „Frauenbeauftragte tragen stellvertretend die Diskriminierung von Frauen auf ihren Schultern.“ 548 Zu diesem und weiteren Selbstbildern B. Holland-Cunz, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 80 (82). 541 542

18 Kruse

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

2. Gleichstellung als Daueraufgabe – die Gleichstellungsbeauftragten als Dauerorgane? Dabei stellt sich auch und gerade bei den Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten die Frage, inwieweit sie als Dauereinrichtung anzusehen sind. Als Schutz- und Integrationsbeauftragte besteht ihre eigentliche Aufgabenstellung darin, sich selbst überflüssig zu machen.549 Seitens der organisierten Gleichstellungsbeauftragten wird die Funktion allerdings nicht als zu erledigender Auftrag angesehen, sondern zu einem „Beruf“, wenn nicht gar zu einer „Berufung“ hochstilisiert.550 So wird etwa darauf verwiesen, dass die formale Gleichberechtigung der Frauen mittlerweile weitgehend erreicht sein mag, die tatsächliche Gleichstellung jedoch noch in weiter Ferne sei.551 Hinzu kommt, dass die Frauenbeauftragten das Dauerthema Verwaltungsmodernisierung552 als Betätigungsfeld entdeckt haben.553 Sie nehmen gar für sich in Anspruch, „dass ihre Arbeit an der Schnittstelle von Bürgerinnen, Frauenbewegung, Politik und Verwaltung die innovativste professionelle Tätigkeit und innovativste Reform der öffentlichen Verwaltung seit Entstehung der Bundesrepublik Deutschland ist“.554 Auch wenn man die Geschlechtergleichstellung als Daueraufgabe ansieht,555 folgt daraus nicht zwangsläufig, dass diese Aufgabe dauerhaft von besonderen Gleichstellungsbeauftragten wahrgenommen werden muss.556 Einige der von Frauenbeauftragten wahrgenommenen Aufgaben haben ohnehin keinen öffentlichen Charakter.557 Daher ist Überlegungen entschieden ent549 So auch M. G. W. Staak, StGB 1989, 335 (338: „Die Gleichstellungsbeauftragte ist die erfolgreichste, die sich am schnellsten überflüssig macht“). Zu den Schutz- und Integrationsbeauftragten oben § 3 VI 2 und 3. 550 Siehe U. von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte – Zu Ethos, Theorie und Praxis eines jungen Berufes, 1998; vgl. auch V. Slupik, Institutionalisierung als Medium von Politik und Recht: Frauenbeauftragte und Gleichstellungsstellen, 1989, passim. Kritisch hierzu bereits Cora Stephan (zit. bei S. Gaschke, in: Die Zeit Nr. 8 vom 12. Februar 1998, S. 11 [14]): „Die angeblich alle Frauen umfassende Frauenbewegung hat, den Grünen vergleichbar, nur ihren eigenen Funktionärinnen nennenswert genützt. Die Institution der Frauenbeauftragten hat die Frauenberufe um einen vermehrt.“ 551 Vgl. das Plädoyer für einen „neuen Feminismus“ in: Die Zeit Nr. 35 vom 24. August 2006, S. 49 ff. 552 Zum Daueraufgabencharakter der Verwaltungsmodernisierung oben § 5 III 2. 553 Chr. Bücker-Gärtner, Frauengleichstellung im Modernisierungsprozess der öffentlichen Verwaltung, 2001, S. 120 ff.; G. di Luzio, Verwaltungsreform und Reorganisation der Geschlechterbeziehungen, 2002, S. 242 ff.; D. Jung, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 197 (205 ff.). 554 Wichmann / von Wrangell, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 223 (224). 555 Siehe zu den allgemeinen Kriterien für die Einstufung einer Aufgabe als Daueraufgabe oben § 5 I 6 a. 556 Entsprechendes gilt für die Integration von Zuwanderern und die Integrationsbeauftragten, oben § 11 IV 2. 557 Etwa die von Schmalbrock / Bäcker / Bauer-Schmidt, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 185 (187) als offenbar typisch wiedergegebenen Fragestellungen:

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gegenzutreten, „die Fachrichtung der Frauenbeauftragten gesondert als Amt in einer Anlage zum Landesbesoldungsgesetz“ aufzuführen oder gar „Zusatzamtsbezeichnungen“ wie beispielsweise „Gleichstellungsoberamtsrätin“ einzuführen.558 Der bereits 1984 initiierte Zusammenschluss der hauptamtlichen Frauenbeauftragten in der Bundesarbeitsgemeinschaft Kommunaler Gleichstellungsbeauftragter559 stärkt jedoch den Rücken gegen Zweifel an der dauerhaften Notwendigkeit der Institution. Der Austausch über Misserfolge bei der Gleichstellung nimmt dabei den Charakter eines selbstverstärkenden Prozesses an und führt zu einer verzerrten Wahrnehmung.560 Um diesen Verselbständigungstendenzen entgegenzuwirken, bietet sich eine zeitliche Befristung nicht nur der jeweiligen Amtszeit, sondern der gesamten Institution an.561

§ 18 Fazit Abschließend erfolgt eine thesenartige Zusammenfassung der Untersuchung und ein wertendes Resümee.

I. Zusammenfassung in Thesen In der Reihenfolge der Darstellung lassen sich die Ergebnisse der Untersuchung wie folgt zusammenfassen: 1. Zwischen der tatsächlichen Verbreitung der Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Beauftragten und der unzureichenden wissenschaftlichen Erforschung „Wo gib es vor Ort Mutter-Kind-Gruppen? Was läuft für Frauen kulturell in den einzelnen Dörfern? Welche Sportarten können Frauen in welchen Ortsteilen ausüben?“ Als weiteres Betätigungsfeld der Frauenbeauftragten im ländlichen Raum wird die Veranstaltung von „Stammtisch und Frauenfrühstück“ (sic!) genannt (ebda., S. 189). Vgl. zur notwendigen Rückführung des Staates auf die Wahrnehmung seiner Kernaufgaben nur G. F. Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 835 ff. Zum Begriff der öffentlichen Aufgabe oben § 2 I 2 g. 558 So der Vorschlag von I. A. Mayer, Frauenbeauftragte in der kommunalen Verwaltung, 2. Aufl. 2000, S. 139 ff. 559 1984 wurde zunächst eine BundesArbeitsgemeinschaft kommunaler Frauenbüros (BAG) gegründet, Wurms / von Wrangell, in: von Wrangell u. a. (Hrsg.), Frauenbeauftragte, 1998, S. 9 (10). Zu anderen Formen der institutionalisierten Zusammenarbeit von Beauftragten verschiedener Verwaltungsebenen oben § 3 I 4. 560 Hierzu etwa die seinerzeitigen Gleichstellungsbeauftragten Chr. Weinbörner und A. Bergmann (zit. bei S. Gaschke, in: Die Zeit Nr. 8 vom 12. Februar 1998, S. 11 [12]): „Die tagtägliche Arbeit an der strukturellen Diskriminierung von Frauen bewirkt selbst bei jenen Kolleginnen eine Radikalisierung, die aus der klassischen Verwaltungslaufbahn kommen.“ 561 Schmitt Glaeser / Mackeprang, Die Verwaltung Band 24 (1991), S. 15 (30). Für die Befristung von Beauftragtenämtern auch G. Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, § 10 III 4 (S. 161). Siehe hier oben § 5 I 6 c. 18*

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

besteht nach wie vor ein auffälliges Missverhältnis. Da bei der Einsetzung von Beauftragten auch verwaltungssoziologische und verwaltungspsychologische Aspekte eine bedeutende Rolle spielen, ist die besondere Attraktivität dieser Organisationsform letztlich nur interdisziplinär zu begreifen. 2. Der öffentlich-rechtliche Beauftragte ist – eine aufgrund gesetzlicher Regelung oder kraft Organisationsgewalt geschaffene – neuartige öffentlich-rechtliche Organisationseinheit – im Bereich der Exekutive oder der Legislative – zur persönlichen, – fachaufsichtsfreien, – internen und externen Wahrnehmung von Aufgaben, – die sich aufgrund ihres vorübergehenden Charakters, ihrer besonderen Grundrechtsrelevanz, ihres Querschnittscharakters, ihrer politischen Bedeutung oder aus sonstigen Gründen von den üblichen öffentlichen Aufgaben unterscheiden.

In seinem jeweiligen Aufgabenbereich – nimmt der Beauftragte Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten wahr, – kann von öffentlichen Stellen Auskunft und Beteiligung verlangen – und geht entsprechenden Eingaben nach, – ohne dass ihm hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zustehen.

3. Behörden-, Aufsichts-, und Betriebsbeauftragte lassen sich nicht unter diese Begriffsbestimmung subsumieren, da sie verwaltungsintern agieren und im Hinblick auf Organisation und Aufgabenwahrnehmung weniger selbständig sind. Auch Lehrbeauftragte und beauftragte Richter sind keine Beauftragten im Sinne dieser Begriffsbestimmung. 4. In sprachlicher Hinsicht begegnet der Begriff des „Beauftragten“ Kritik. Zum einen geht von dem Begriff bereits im allgemeinen Sprachgebrauch keine besondere Kennzeichnungs- und Unterscheidungskraft aus. Zum anderen ist die personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit problematisch, nicht zuletzt wegen der fehlenden Geschlechtsneutralität. Mangels eines überzeugenden Alternativbegriffes sollte jedoch an dem Beauftragtenbegriff festgehalten werden und eine konsequente Verwendung im Sinne eines einheitlichen Begriffsverständnisses angestrebt werden. 5. Zur Systematisierung lassen sich die Beauftragten unterscheiden nach – der Verwaltungsebene, – der Staatsfunktion, – der Rechtsgrundlage, – der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger,

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– der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger, – der Art der Aufgabe, – der zeitlichen Komponente der Aufgabe sowie – nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes.

6. Die Verbreitung der Beauftragten findet ihre Grenzen in rechtlichen, insbesondere verfassungsrechtlichen Vorgaben. Das Demokratieprinzip verlangt, dass die Beauftragten trotz ihrer Unabhängigkeit einer parlamentarischen Verantwortlichkeit unterliegen. Die Ministerialfreiheit der Regierungsbeauftragten wird ausgeglichen durch einen verstärkten parlamentarischen Zugriff, der insbesondere in Berichtspflichten zum Ausdruck kommt. 7. Gemäß dem Bundesstaatsprinzip darf die Einsetzung von Beauftragten nicht gegen die verfassungsmäßige Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern verstoßen. Im Hinblick auf das so genannte Verbot der Mischverwaltung darf es keine Beauftragten geben, die zugleich Bundes- und Landesbeauftragte sind. Die verschiedenen Formen einer institutionalisierten Zusammenarbeit von Fachbeauftragten verschiedener Ebenen in Konferenzen oder sonstigen Gremien dürfen die Unabhängigkeit der einzelnen Beauftragten nicht beeinträchtigen. 8. Das Rechtsstaatsprinzip besagt, dass die Beauftragten wie alle Träger öffentlicher Gewalt an Recht und Gesetz gebunden sind. Die Vorstellung einer „unbürokratischen“ Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte darf nicht zu rechtswidrigem Handeln führen. 9. Gemäß dem Grundsatz der Gewaltenteilung darf es keine Beauftragten zwischen bzw. neben den drei Staatsfunktionen geben. Alle Beauftragten müssen eindeutig einer der drei Gewalten zuzuordnen sein. 10. Bei der Organisationsform der Beauftragten und ihrer Einbindung in den allgemeinen Staats- und Verwaltungsaufbau bestehen erhebliche Unterschiede. 11. So kann sich hinter einem Beauftragten sowohl eine einzelne Person als auch eine größere Behörde verbergen. 12. Typischerweise sind Beauftragte nicht wie herkömmliche Behörden und Amtsträger in den hierarchischen Staatsaufbau integriert, da sie keiner Fachaufsicht unterliegen. In der Regel nehmen sie innerhalb des staatlichen Gesamtgefüges bzw. in der innerbehördlichen Organisation eine Sonderstellung ein. 13. Als Sonderbehörden nehmen Beauftragte – im Gegensatz zu Behörden der allgemeinen Verwaltung – spezielle fachliche, abschließend aufgezählte Zuständigkeiten wahr. 14. Als bei- oder angegliederte Organisationseinheit haben Beauftragte den gleichen Dienstsitz und nutzen die gleichen zentralen Einrichtungen wie die beherbergende größere Organisationseinheit.

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2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

15. Dagegen gibt es bei den Beauftragten, die über den Status einer ausgegliederten oder verselbständigten Verwaltungseinheit verfügen, keine räumlich-organisatorische Anbindung mehr zu der Mutter- oder Stammorganisation. 16. In der innerbehördlichen Organisation weisen Beauftragte häufig den Charakter einer Stabsstelle auf: Sie sind unmittelbar der Behördenleitung zugeordnet und besitzen keine eigene Weisungsbefugnis gegenüber anderen Organisationseinheiten. 17. Der Grundsatz der Einheit der Verwaltung verlangt als Organisationsprinzip, dass öffentliche Aufgaben grundsätzlich von einheitlich strukturierten Trägern öffentlicher Gewalt wahrgenommen werden. Tatsächlich ist heute jedoch von einer pluralisierten Verwaltung auszugehen, die in eine Vielzahl von unterschiedlich strukturierten Verwaltungsträgern und Sonderbehörden zersplittert ist. Die Zunahme von Beauftragten sorgt weiter dafür, dass sich die ursprünglich einheitliche Verwaltung in eine Verschachtelung von Einheiten unterschiedlicher Rechts- und Organisationsformen auflöst, die kaum mehr überschaubar ist. Die Regelungen zu Aufsicht und Kontrolle der Beauftragten sind daher von besonderer Bedeutung. 18. Als Gründe für die Einsetzung von Beauftragten werden angeführt – die Besonderheit der Aufgabenstellung, – die Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft, – die besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe, – die besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs, – besondere Anforderungen an den Aufgabenträger, – die zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung, – das Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung, – der Wunsch nach unbürokratischer Aufgabenwahrnehmung, – die Funktion des Beauftragten als Krisenmanager und Reformer sowie – Kostengesichtspunkte.

19. Eine Untersuchung dieser Gründe ergibt, dass keine zwingende Notwendigkeit für die Schaffung dieser neuen Organisationseinheit besteht. Die Entscheidung für einen Beauftragten ist vielfach keine bewusste Entscheidung für einen Beauftragten, sondern eine Entscheidung gegen herkömmliche Formen der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung. 20. Beauftragte sollen zum Abbau von Verwaltungsverdrossenheit beitragen, bewirken aber aufgrund der hohen, von ihnen nicht erfüllbaren Erwartungen häufig neue Unzufriedenheit. Insbesondere die Tendenz zur Bürokratisierung von Beauftragten führt zwangsläufig zu einer „Ent-Täuschung“. 21. Rechtspolitische Probleme bereiten folgende mit dem Beauftragtenwesen verbundene Aspekte:

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279

– die immer weiter ausdifferenzierte Zuständigkeitszersplitterung, – die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung, – die Blockade notwendiger Strukturreformen, – der Lobbyismus in staatlichen Entscheidungsprozessen, – die Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung, – die Gefahr einer bloßen Symbolpolitik, – die Möglichkeit eines Missbrauchs von Beauftragtenämtern als Versorgungsposten sowie – die Verselbständigungstendenz der Beauftragten.

22. Der öffentlich-rechtliche Beauftragte ist zwar eine neuartige öffentlichrechtliche Organisationseinheit, hat aber mit dem Kommissar einen historischen Vorläufer. Auch die Kommissare waren im herkömmlichen, verfassungsmäßigen Staatsaufbau nicht vorgesehen und wurden mit der Wahrnehmung besonderer Aufgaben betraut. Im Gegensatz zu den Kommissaren verfügt der Beauftragte jedoch nicht über hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse. 23. Der „zweite Pate“ des öffentlich-rechtlichen Beauftragten ist der aus Schweden stammende Ombudsmann. Die Funktion des Beauftragten als spezielle Petitionsinstanz ist allerdings nur eine typische Beauftragtenaufgabe neben weiteren. 24. Der moderne Beauftragte ist insofern eine Synthese aus der Rechtsfigur des Kommissars und der des Ombudsmannes, wobei die Elemente des Ombudsmannes überwiegen. 25. Die Ombudsmänner in Skandinavien, die Volksanwaltschaft in Österreich, die Beauftragten in den reformierten osteuropäischen Staaten und der Europäische Bürgerbeauftragte sind Beispiele dafür, wie vergleichbare Einrichtungen auch in anderen Ländern bzw. im supranationalen Bereich Verbreitung gefunden haben. 26. Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages kann als der Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht angesehen werden. Bei der Schaffung von Beauftragtenämtern diente er vielfach als Vorbild. Auch wenn der Wehrbeauftragte bislang der einzige im Grundgesetz verankerte Beauftragte ist, genießt er keine institutionelle Bestandsgarantie. 27. Dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit kommt – wie den übrigen Datenschutzbeauftragten – bei der Überwachung der Einhaltung der Grundrechte im Bereich der Datenverarbeitung eine besondere Bedeutung zu. Auch nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil562 kann jedoch keine verfassungsrechtliche Notwendigkeit zur Übertragung der entsprechenden Kontrollfunktion gerade auf einen Beauftragten 562

BVerfGE 65, 1 ff.

280

2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

angenommen werden. Als parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter lässt sich auch der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit eindeutig einer der drei Gewalten zuordnen. 28. Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration ist ein typischer Regierungsbeauftragter. Aus dem ursprünglichen Beschlussbeauftragten ist zunächst ein gesetzlich vorgesehener, aber nicht vorgeschriebener Gesetzesbeauftragter und schließlich ein Pflichtbeauftragter geworden. Diese Entwicklung ist symptomatisch für die zunehmende Etablierung und organisatorische Verfestigung des öffentlich-rechtlichen Beauftragten. Die Möglichkeit der jederzeitigen Entlassung und die Verknüpfung seiner Amtszeit mit der Legislaturperiode kennzeichnen den besonderen politischen Charakter dieses Beauftragtenamtes. Als Integrationsbeauftragter besteht seine eigentliche Aufgabe darin, sich selbst überflüssig zu machen, indem er an der Entwicklung gesellschaftlicher Rahmenbedingungen mitwirkt, die die Integration ohne besondere staatliche Organe bewältigen. 29. Bei der Einrichtung des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik hat sich der Gesetzgeber stark an dem Vorbild des Bundesbeauftragten für den Datenschutz orientiert. Die bis heute geltenden Regeln für den Umgang mit den Stasi-Unterlagen gehen in ihren Grundzügen jedoch auf ein Gesetz der frei gewählten Volkskammer aus dem Jahr 1990 zurück. Nach dem Wechsel an der Spitze ist in der öffentlichen Wahrnehmung aus der Gauck-Behörde die Birthler-Behörde geworden. 30. Der Reichssparkommissar aus dem Jahr 1922 gilt als historischer Vorläufer des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung. Seine Aufgabe besteht darin, durch Vorschläge, Gutachten oder Stellungnahmen auf eine wirtschaftliche Erfüllung der Bundesaufgaben und eine dementsprechende Organisation der Bundesverwaltung hinzuwirken. 31. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen ist ebenfalls von einem Beschluss- und Ermessensbeauftragten zu einem Gesetzes- und Pflichtbeauftragten geworden. Als Schutz- und Integrationsbeauftragter soll er darauf hinwirken, dass der Verantwortung des Bundes, für gleichwertige Lebensbedingungen für Menschen mit und ohne Behinderungen zu sorgen, in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens entsprochen wird. 32. Der 1998 erfolgte Wechsel des Drogenbeauftragten der Bundesregierung aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern in das Gesundheitsministerium ist ein Beispiel dafür, wie durch eine Änderung der Ressortierung ein Politikwechsel zum Ausdruck gebracht werden soll: Anstelle einer Konzentration auf die ordnungspolitischen Probleme des Drogenkonsums sollte der Blick stärker auf die sozialen und gesundheitlichen Aspekte der Sucht gelenkt werden. 33. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer soll insbesondere Fördermaßnahmen zur Überwindung der wirtschaftlichen Struktur-

3. Abschn.: Kommunalebene

281

schwäche und zur Beseitigung von Mängeln in der Infrastruktur der östlichen Bundesländer koordinieren. Er ist insofern ein Beispiel dafür, wie Beauftragte bei der Bewältigung von Umbruchssituationen und dem Aufbau neuer Strukturen Hilfestellung leisten. Auffällig sind die häufigen Veränderungen seiner organisatorischen Anbindung. 34. In der Behörde des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien wurden – unter ausdrücklicher Wahrung der Kulturhoheit der Länder – die zuvor auf verschiedene Ministerien verteilten kultur- und medienpolitischen Kompetenzen des Bundes gebündelt. 35. Korrespondierend zu den entsprechenden Bundesbeauftragten gibt es auch bei den Ländern Datenschutz-, Ausländer- bzw. Integrationsbeauftragte sowie Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik. 36. Daneben gibt es Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene. Diese Beauftragten nehmen Aufgaben wahr, die zwar teilweise auch auf Bundesebene wahrgenommen werden, dort allerdings nicht durch einen Beauftragten. Beispiele hierfür sind Kinderbeauftragte, polizeiliche Opferschutzbeauftragte und Tierschutzbeauftragte. 37. Die in der Verfassung des Landes Brandenburg enthaltene Generalklausel zur Wahl von Beauftragten durch den Landtag ist ein weiterer Beleg für die Etablierung des Beauftragten als eigenständige Organisationsform. 38. Die in vier Bundesländern vom Landtag berufenen Bürgerbeauftragten entsprechen weitgehend dem skandinavischen Modell des Ombudsmannes. Die Bürgerbeauftragten sind neben dem Landtag bzw. seinem Petitionsausschuss eine weitere Petitionsinstanz, an die sich jeder mit seinem Anliegen wenden kann. Bürgerbeauftragte können im Einzelfall eine sinnvolle Vermittlungstätigkeit zwischen Bürger und Staat übernehmen. Andererseits ist ihr Auftrag insofern kritisch zu beurteilen, als letztlich jeder Angehörige des öffentlichen Dienstes als „Bürgerbeauftragter“ anzusehen ist. 39. Die Organisationsform des Beauftragten hat auch und gerade auf kommunaler Ebene starke Verbreitung gefunden. Der Grund hierfür dürfte in der – verglichen mit dem staatlichen Bereich – größeren Experimentierfreudigkeit in Organisationsfragen und der stärkeren Bürgernähe liegen. Insgesamt spiegelt sich in der Vielfalt der kommunalen Beauftragten eine nicht unproblematische Unterscheidung der Bürger wider, zum Beispiel in Männer und Frauen, Junge und Alte, Behinderte und Nichtbehinderte, Deutschstämmige und Zuwanderer, Fahrradfahrer und andere Verkehrsteilnehmer. 40. Besonders hervorzuheben sind die kommunalen Frauen- bzw. Gleichstellungsbeauftragten, die sich ebenfalls von Beschlussbeauftragten über Gesetzesbeauftragte zu Pflichtbeauftragten entwickelt haben. Soweit sie als spezielle Personalvertretung für Frauen fungieren, wirken sie nur behördenintern. Mit der För-

282

2. Teil: Erscheinungsformen des Beauftragten in Deutschland

derung der Gleichstellung außerhalb der eigentlichen Gemeindeverwaltung (aber innerhalb der Gemeinde) nehmen sie jedoch auch eine externe Aufgabenstellung wahr. Die ausgeprägte Institutionalisierung der Gleichstellungsbeauftragten, für die beispielsweise der Zusammenschluss in der Bundesarbeitsgemeinschaft Kommunaler Gleichstellungsbeauftragter kennzeichnend ist, erschwert eine unvoreingenommene Diskussion über die dauerhafte Notwendigkeit besonderer öffentlicher Organe zur Gleichstellung. II. Resümee Abschließend ist festzuhalten, dass die These von der Unergiebigkeit definitorischer Ansätze zur Eingrenzung des Beauftragtenbegriffes nicht haltbar ist. Insbesondere die Möglichkeit der Typisierung von Aufgaben und Kompetenzen der Beauftragten verdeutlicht, dass den Beauftragten – trotz aller organisatorischen Unterschiede im Einzelnen – ein einheitliches Begriffsverständnis zugrunde liegt. Dafür spricht auch die festgestellte Entwicklungslinie vom Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages über den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit bis zum Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik. Historisch betrachtet ist der heutige öffentlich-rechtliche Beauftragte eine Synthese aus der Rechtsfigur des Kommissars und der des Ombudsmannes, wobei die Elemente des Ombudsmannes überwiegen. Als allgemeine Tendenz lassen sich beim Beauftragten eine zunehmende Verselbständigung und Institutionalisierung feststellen. In organisatorischer Hinsicht zeigt sich dies beispielsweise darin, dass Beauftragte häufig nicht mehr in den berufenden Hoheitsträger integriert sind, sondern über einen eigenen organisatorischen Unterbau verfügen. Rechtsgrundlage für ihre Berufung ist vielfach nicht mehr bloß ein Organisationserlass, sondern ein Gesetz. Ein weiteres Kennzeichen für die organisatorische Verfestigung ist die Zunahme der hier als unechte Zeitbeauftragte bezeichneten Beauftragten. Obwohl ihr Auftrag ursprünglich temporärer Natur war, entwickeln sich diese Beauftragte zu Dauerorganen. Der Umstand, dass auch Beauftragte zum Aufbau bürokratischer Strukturen neigen, führt schnell zur Desillusionierung ihrer Klientel. Im Ergebnis ist der in der Rechtswissenschaft vorherrschenden kritischen Beurteilung der Beauftragten beizupflichten. Der Grund hierfür sind rechtspolitisch problematische Aspekte, die mit der Verbreitung von Beauftragten verbunden sind: Angefangen mit einer unnötigen Zersplitterung staatlicher Strukturen und Zuständigkeiten, die zu Kontrollverlusten von Parlament und Regierung führt, über einen dem Allgemeinwohlgedanken zuwiderlaufenden Lobbyismus in staatlichen Entscheidungsprozessen bis zu einer unangemessenen Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung tragen diese Entwicklungen insgesamt zu einer Zerfaserung des Gemeinwesens bei.

3. Abschn.: Kommunalebene

283

Dabei spricht keiner der Gründe, die für die Ernennung neuer Beauftragter üblicherweise angeführt werden, zwingend gerade für die Berufung eines Beauftragten. Die Entscheidung für einen Beauftragten ist vielfach keine bewusste Entscheidung für einen Beauftragten, sondern eine Entscheidung gegen herkömmliche Behörden. Bei genügender Kreativität und Reformbereitschaft könnten die jeweils angestrebten Ziele auch durch andere Organisationsformen und Maßnahmen erreicht werden. Bei Lichte betrachtet sind Beauftragte kein modernes und bürgerfreundliches „Wundermittel“, mit dem bürokratiemüde Bürger von der engagierten und effizienten Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben überzeugt werden könnten. Stattdessen tragen sie ihrerseits zur Blockade notwendiger Reformen bei. Sie sind daher in vielerlei Hinsicht keine Lösung, sondern Symptom einer Fehlentwicklung. Als Organisationsform sui generis mögen die Beauftragten überflüssig sein. Die Notwendigkeit grundlegender Strukturreformen im öffentlichen Sektor führen sie indes eindrucksvoll vor Augen.

Anhang I Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten Ein öffentlich-rechtlicher Beauftragter ist – eine aufgrund gesetzlicher Regelung oder kraft Organisationsgewalt geschaffene – neuartige öffentlich-rechtliche Organisationseinheit – im Bereich der Exekutive oder der Legislative – zur persönlichen, – fachaufsichtsfreien, – internen und externen Wahrnehmung von Aufgaben, – die sich aufgrund ihres vorübergehenden Charakters, ihrer besonderen Grundrechtsrelevanz, ihres Querschnittscharakters, ihrer politischen Bedeutung oder aus sonstigen Gründen von den üblichen öffentlichen Aufgaben unterscheiden.

In seinem jeweiligen Aufgabenbereich – nimmt der Beauftragte Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten wahr, – kann von öffentlichen Stellen Auskunft und Beteiligung verlangen – und geht entsprechenden Eingaben nach, – ohne dass ihm hoheitliche Weisungs- und Eingriffsbefugnisse zustehen.

Anhang II Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes Wehrbeauftragter des Deutschen Bundestages

Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit

Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration

Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR

Zuordnung

Parlamentsbeauf- parlamentarisch Regierungsbeauf- parlamentarisch tragter gewählter Exetragter gewählter Exekutivbeauftragter kutivbeauftragter

Bestellung

Wahl durch BT

Bestellung durch Wahl durch BT Wahl durch BT auf Vorschlag der BReg (Kabinetts- auf Vorschlag der BReg beschluss) BReg

Möglichkeit der vorzeitigen Abberufung

Abwahl möglich

keine Abwahl möglich; Entlassung nur nach den Vorschriften für Richter auf Lebenszeit

organisatorische Anbindung

Einrichtung beim Einrichtung beim Einrichtung beim BundesoberBundestag BMI BMFSFJ behörde im Geschäftsbereich des BKM

dienstrechtliche Stellung

öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis

Eingriffsbefugnisse keine Aufsicht – Rechtsaufsicht – Dienstaufsicht – Fachaufsicht

Entlassung möglich; Amtsende mit Ende der Legislaturperiode

keine Abwahl möglich; Entlassung nur nach den Vorschriften für Richter auf Lebenszeit

öffentlich-rechtöffentlich-rechtli- Kompatibilität liches Amtsverches Amtsver- mit Mitgliedhältnis schaft im BT hältnis und Amt als Parlamentarischer Staatssekretär keine

keine

VA-Befugnis

keine

keine BReg BMI keine

BReg BKM keine

Anhang III Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten Es ist kaum möglich, sämtliche derzeit auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene anzutreffenden öffentlich-rechtlichen Beauftragten aufzulisten.1 Die folgende Auflistung erhebt daher keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Sie soll lediglich einzelne Beauftragte nachweisen und die weite Verbreitung der Beauftragten demonstrieren. Aufgeführt sind nicht nur „eigentliche öffentlich-rechtliche Beauftragte“ im Sinne dieser Untersuchung, sondern auch andere Amtsträger, die als „Beauftragte“ bezeichnet werden, einschließlich der Koordinatoren und sonstiger beauftragtenähnlicher Einrichtungen.2 Die Verweise beziehen sich auf den Text der vorstehenden Untersuchung; die zitierte Literatur ist im Literaturverzeichnis (S. 300 ff.) ausführlich nachgewiesen. Vgl. auch die älteren, aber ausführlicheren Aufstellungen von M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 58 ff.; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 18 ff. Bezeichnung Abfallbeauftragter

Fundstelle / Hinweis § 2 II 1 c

Abrüstung und Rüstungskontrolle, Beauftragter der Bundesregierung für Fragen der

Beauftragter im Range eines Abteilungsleiters im Auswärtigen Amt (Beschluss der Bundesregierung vom Juli 1965 i.V.m. Organisationserlass des Auswärtigen Amtes vom 31. August 1965; F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [417]; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 245 f.)

Administrativbeauftragte Afrikabeauftragte

§ 3 II 2 a ! G8-Afrika-Beauftragte Persönliche

AIDS-Beauftragte

u. a. in Kommunen und bei den Kirchen berufen (s. a. H. Hopp, Beauftragte in Politik und Verwaltung, 1993, S. 107) ! Vermehrung der alliierten Truppen zusammenhängenden Fragen, Beauftragter des Bundeskanzlers für die mit der

Amt Blank

1 2

des

Bundeskanzlers,

Zu den Grenzen eines empirischen Ansatzes oben § 1 II 2. Zum Problem der unspezifischen Verwendung des Beauftragtenbegriffes oben § 2 IV.

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten Bezeichnung Antidiskriminierungsbeauftragte Antikorruptionsbeauftragte Antiterrorbeauftragte Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, Bundesbeauftragter für atlantischen Verteidigung, Sonderbeauftragter der Bundesregierung für Fragen der Aufsichtsbeauftragte Ausländerbeauftragte

287

Fundstelle / Hinweis § 2 II 3 ! Korruptionsbeauftragte ! Terrorismusbeauftragte § 11 V

§ 4 I 1 (Fn. 459)

§ 2 II 1 b § 11 (Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration); § 14 I 2 (Landesausländerbeauftragte); § 16 I (kommunale Ausländerbeauftragte) Auslandsinvestitionen in Deutsch- Die Funktion wurde von 1998 bis zum 30. Juni 2003 land, Beauftragte für von Hilmar Kopper wahrgenommen (siehe BT-Drucks. 14 / 4240, S. 6); seit 1. Juli 2003 werben Dr. Klaus Mangold, Dr. Heinrich von Pierer und Dr. Jürgen Weber – unterstützt von der Invest in Germany GmbH – im Ausland für den Standort Deutschland (Presseerklärung des BMWA vom 16. Juli 2003). Aussiedlerfragen und nationale Beauftragter im Geschäftsbereich des BMI (Beschlüsse Minderheiten, Beauftragter der der Bundesregierung vom 28. September 1988 und Bundesregierung für 20. November 2002 [Erweiterung des Aufgabengebietes um die nationalen Minderheiten]) Balkanbeauftragter ! Bosnien und Herzegowina; Beauftragter der Bundesregierung für Flüchtlingsrückführung, Wiedereingliederung und den rückkehrbegleitenden Wiederaufbau in Ballettbeauftragter vor § 14 (Fn. 387) Beamtenbeauftragter § 2 II 3 Beauftragten-Beauftragter § 1 I (Fn. 18) behinderter Menschen, Beauftrag- § 13 II ter der Bundesregierung für die Belange Behördenbeauftragte §2I1a Bergmannssiedlungsvermögen bei § 2 III 6 a der Treuhandstelle, für Bergmannswohnstätten im rheinisch-westfälischen Steinkohlebezirk und der Wohnungsbaugesellschaft Rheinische Braunkohle; Beauftragter der Bundesregierung für das

288 Bezeichnung

Anhang III Fundstelle / Hinweis

Berlin-Umzug und den Bonn-Aus- ! Umzugsbeauftragte gleich, Beauftragter der Bundesregierung für den Beschlussbeauftragte

§ 3 III 2

Betriebsbeauftragte

§ 2 II 1 c

Bevollmächtigte

§ 2 II 1 f

Bevollmächtigter der Bundesrepub- § 7 IV 1 lik Deutschland in Berlin Birthler-Behörde

§ 12 IV 1

Bosnien und Herzegowina; Beauf- § 2 III 6 a; § 5 I 6 b aa (Fn. 602) tragter der Bundesregierung für Flüchtlingsrückführung, Wiedereingliederung und den rückkehrbegleitenden Wiederaufbau in Brandschutzbeauftragte

§ 2 II 1 c

Bundesbeauftragte

§3I1

Bundesrates, Beauftragter des

§ 3 II 1

Bürgerbeauftragte

§ 15; ! Europäischer Bürgerbeauftragter

Bürgerschaftliches Engagement, Beauftragter für

Vor § 14

Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau (Ombudsmann); Landesbeauftragter für

§ 5 IV 3

Chancengleichheit am Arbeitsmarkt, Beauftragte für

Beispiel eines ! Behördenbeauftragten bei den Agenturen für Arbeit; Aufgabe: Unterstützung und Beratung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern sowie deren Organisationen in übergeordneten Fragen der Frauenförderung, der Gleichstellung von Frauen und Männern am Arbeitsmarkt sowie der Vereinbarkeit von Familie und Beruf; Rechtsgrundlage: § 385 SGB III (i.d.F. des Art. 1 Nr. 222 Gesetz vom 23. Dezember 2003, BGBl. I S. 2848)

Clubbeauftragte

§ 2 II 3

Datenschutzbeauftragte

§ 2 II 1 c (Datenschutzbeauftragte als ! Betriebsbeauftragte); § 10 (Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit); § 14 I 1 (Landesdatenschutzbeauftragte)

Dauerbeauftragte

§ 3 VII 2; § 5 I 6 b

DekaBank Deutsche Girozentrale, ! Aufsichtsbeauftragter des BMF Staatskommissar zur Aufsicht bei der

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten

289

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Demografiebeauftragte

Beauftragte, die sich mit den Herausforderungen des demografischen Wandels befassen; eingesetzt in einigen Kommunen (§ 16 V) sowie im Land Hessen (Wahrnehmung durch den Chef der Senatskanzlei).

Denkmalschutzbeauftragte

§5I3a

Designbeauftragte

vor § 14

deutsch-amerikanische zwischenge- ! Koordinator beim Auswärtigen Amt sellschaftliche, kultur- und informationspolitische Zusammenarbeit; Koordinator für die deutsch-französische ! Koordinator der deutsch-französischen ZusamZusammenarbeit, Beauftragter für die menarbeit im Bundeskanzleramt (frühere Amtsbezeichnung: ! deutsch-französische Zusammenarbeit, Koordinator für die) deutsch-französische heutige Amtsbezeichnung: ! deutsch-französische Zusammenarbeit, Koordinator für die Zusammenarbeit, Beauftragter für die (H. H. Holthoff, in: Festschrift Schmid, 1972, S. 424 ff.; F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [416 f.]) deutsch-polnische zwischengesell- ! Koordinator beim Auswärtigen Amt schaftliche und grenznahe Zusammenarbeit, Koordinator für die deutsch-russische zwischengesell- ! Koordinator beim Auswärtigen Amt schaftliche Zusammenarbeit, Koordinator für die Drogenbeauftragte

! Präventionsbeauftragte in diversen Gebietskörperschaften; zum Drogenbeauftragten der Bundesregierung siehe § 13 III

ehrenamtliche Beauftragte

§ 3 VIII 3

eigentliche Beauftragte

§2I1

Energiebeauftragter für die umzugs- ! Umzugsbeauftragte bedingten Bundesbaumaßnahmen in Berlin Erlassbeauftragte

§ 3 III 2

Ermessensbeauftragte

§ 3 III 1

Ermittlungsbeauftragte

§ 5 IV 1

Europabeauftragte

Beauftragte zur Koordinierung von Europaangelegenheiten (! Koordinationsbeauftragte); als ! Behördenbeauftragte sowohl in einzelnen Bundesministerien als auch auf Länderebene (C. Schönberg, DÖV 1998, 665 ff.) und in Gemeinden (H. Lwowski, Der Städtetag 1993, 778 ff.) eingesetzt

19 Kruse

290

Anhang III

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Europäischer Bürgerbeauftragter

§ 8 IV

Exekutivbeauftragte

§ 3 II 2

Expo-Beauftragte

! Weltausstellung 2000, Beauftragte der Bundesregierung für die

Externe Beauftragte

§ 3 IV 2

Fahrradbeauftragte

§ 16 IV

Fanbeauftragte

§ 2 II 4

Fluglärm(schutz)beauftragte

Auf allen Verkehrsflughäfen eingesetzter, der jeweiligen Landesbehörde unterstellter Beauftragter, dessen Aufgabe die Beobachtung des Flugbetriebes unter Lärmgesichtspunkten, die Erarbeitung von Lärmminderungsvorschlägen und die Vermittlung zwischen Flughafengesellschaft, Luftverkehrsgesellschaften und Bürgern bei Lärmproblemen ist (s. a. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 240 f.).

Fluthilfe, Beauftragte des Bundes- § 5 IV 2 (Fn. 702) kanzlers für die Partnerschaftsinitiative Fortbildungsbeauftragte

Beispiel eines ! Behördenbeauftragten

Frauenbeauftragte

§ 17

Friedland, Beauftragter der Bundes- siehe M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verregierung für die Verteilung im waltung, 1985, S. 58 Grenzdurchgangslager Fußballweltmeisterschaft 2006, Koordinator der Bundesregierung für die

! Koordinationsbeauftragter beim BMI

Fußgängerbeauftragte

§ 16 IV

G8-Afrika-Beauftragte des Bundes- § 7 IV 2 (Fn. 932) kanzlers, Persönliche G8-Beauftragter

! Weltwirtschaftsgipfel der G8-Staaten, Persönlicher Beauftragter der Bundeskanzlerin für die Vorbereitung der

Gauck-Behörde

§ 12 IV 1

Gefahrgutbeauftragte

§ 2 II 1 c (Fn. 219)

Geheimdienstbeauftragter

§ 2 II 3

Geheimschutzbeauftragte

§ 2 II 1 a (Fn. 256)

Genderbeauftragte

§ 17 I

Gesetzesbeauftragte

§ 3 III 1

Gewässerschutzbeauftragte

§ 2 II 1 c

Gleichstellungsbeauftragte

§ 17

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten Bezeichnung Grenzlandfragen, Beauftragter für

Grundrechte für die Europäische Union, Persönlicher Beauftragter des Bundeskanzlers zur Erarbeitung eines Entwurfs für eine Charta der Gubernativbeauftragte Hartz-IV-Ombudsrat hauptamtliche Beauftragte Haushalt, Beauftragte für den Immissionsschutzbeauftragte Informationsfreiheit, Beauftragte für Initiative Tolerantes Brandenburg, Landesbeauftragte für die Integrationsbeauftragte interne Beauftragte Internetbeauftragter Interzonen- und Berlin-Verkehr, Beauftragter des Ministers für den Jugendschutz, Beauftragter für den Justizbeauftragte Katastrophenschutzbeauftragte Kinderbeauftragte kirchliche Beauftragte Kohlebeauftragter Kommissar Kommunalbeauftragte Kontrollbeauftragte Konversionskasse, Bundesbeauftragter für die Behandlung von Zahlungen an die

19*

291

Fundstelle / Hinweis ! Minderheiten und Kultur des Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein, Beauftragte für (s. a. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 136, zum früheren bayerischen Grenzlandbeauftragten) § 7 IV 2 (Fn. 932)

§ 3 II 2 b § 7 II 1 (Fn. 866) § 3 VIII 1 § 2 II 1 a § 2 II 1 c § 10 I 1 c (Bundesbeauftragter für die Informationsfreiheit); § 14 I 1 (Landesbeauftragte für Informationsfreiheit) § 6 VII (Fn. 811) § 3 VI 3 § 3 IV 1 § 2 II 3 § 7 IV 1 ! Betriebsbeauftragter im Medienbereich gemäß § 12 Abs. 5 MDStV, § 7a GjSM, § 7 JMStV § 3 II 3 Beispiel eines ! Betriebsbeauftragten § 14 II 1 a; § 16 II § 1 II 2 ! Steinkohlenbergbau und die Steinkohlenbergbaugebiete, Bundesbeauftragter für den § 2 III 2; § 7 I §3I3 § 3 VI 1 Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des BMF; Aufgabe: Auskunftserteilung hinsichtlich früherer Zahlungen an die Konversionskasse und Entscheidung über Erstattungsansprüche, die Schuldner von Vorkriegsauslandsverbindlichkeiten geltend machen; Rechtsgrundlage: § 37 Abs. 1 Gesetz vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1003)

292

Anhang III

Bezeichnung Koordinationsbeauftragte

Fundstelle / Hinweis § 3 VI 4

Koordinator Korruptionsbeauftragte

§ 2 III 2; § 2 IV ! Ermittlungsbeauftragte zur Aufklärung und Verhinderung von Bestechlichkeit; in diversen Behörden und Ministerien bestellt

Kultur und Medien, Beauftragter der Bundesregierung für

§ 13 V

Landesbeauftragte Lärmschutzbeauftragte

§3I2 ! Fluglärm(schutz)beauftragte

Lehrbeauftragte § 2 II 1 d Luftraumes, Beauftragter zur Unter- § 7 IV 4 (Fn. 931) stützung bei der Schaffung eines einheitlichen europäischen Luft- und Raumfahrt, Koordinator ! Koordinationsbeauftragter beim BMWT; Aufgabe: für die deutsche Formulierung strukturpolitischer Leitziele der Bundesregierung im Bereich der Luft- und Raumfahrt, Abstimmung branchenspezifischer Förderprogramme, Sicherstellung der koordinierten Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Förderhilfen an die Industrie; Rechtsgrundlage: Organisationserlass aus dem Jahr 1974 (s. a. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 296) Männerbeauftragte Maritime Wirtschaft, Koordinator der Bundesregierung für die

§ 2 II 3 ! Koordinationsbeauftragter beim BMWT; Aufgabe: Koordinierung aller Aktivitäten zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Deutschland in den Bereichen Schiffsbau, Meerestechnik, Seeschifffahrt und Hafenwirtschaft Mazedonien und Albanien, Beauf- § 5 I 6 b aa (Fn. 602) tragter der Bundesregierung für die Koordinierung deutscher Hilfsmaßnahmen in Medienbeauftragter der Länder Ber- § 3 I 4 (Fn. 356) lin und Brandenburg Menschenrechtsfragen im Bundes- Beauftragter, der nicht als ! Ombudsmann in einzelministerium der Justiz, Beauftragter nen Beschwerdefällen tätig wird, sondern überwieder Bundesregierung für gend juristisch agiert, insbes. als Vertreter der Bundesregierung vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg sowie als Vertreter der Bundesregierung bei den Vereinten Nationen in Beschwerdeverfahren (F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [418]; H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 170 f.).

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten Bezeichnung

293

Fundstelle / Hinweis

Menschenrechtspolitik und Humani- Im November 1998 geschaffener Beauftragter außertäre Hilfe im Auswärtigen Amt, Be- halb der Linienorganisation, der das Auswärtige Amt auftragter der Bundesregierung für nach außen vertritt. Migration, Flüchtlinge und Integra- § 11 tion; Beauftragter der Bundesregierung für Migrationsbeauftragte

§ 2 III 5

Milleniums-Entwicklungsziele, Be- Beauftragter beim BMZ gemäß Organisationsverfüauftragter der Bundesregierung für gung vom Oktober 2003 die Minderheitenbeauftragter der Bun- ! Aussiedlerfragen und nationale Minderheiten, Bedesregierung auftragter der Bundesregierung für Minderheiten und Kultur des Minis- Der schleswig-holsteinische Minderheitenbeauftragte terpräsidenten des Landes Schles- beschäftigt sich insbes. mit Angelegenheiten der Däwig-Holstein, Beauftragte für nen und Friesen. 1988 wurde das Amt als Beauftragter für Grenzlandfragen geschaffen. Spätere Amtsbezeichnung: Beauftragter für nationale Minderheiten und Volksgruppen, Grenzlandarbeit und Niederdeutsch der Ministerpräsidentin des Landes Schleswig-Holstein; seit Mai 2005: Beauftragte für Minderheiten und Kultur des Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein. Missbrauchsbeauftragter

! Ermittlungsbeauftragter der Deutschen Bischofskonferenz, der Vorwürfe sexuellen Missbrauchs gegen Geistliche oder andere kirchliche Mitarbeiter prüfen soll (Berliner Zeitung Nr. 286 vom 7. / 8. Dezember 2002, S. 5).

Mittelstandsbeauftragte

! Koordinationsbeauftragte zur Unterstützung und Förderung des Mittelstandes

Mobilitätsbeauftragte

§ 16 IV

Nachrichtendienste des Bundes, Be- § 2 II 3 (Fn. 256) auftragter für die Nahverkehrsbeauftragte

§ 16 IV (Fn. 488)

Naturschutzbeauftragte

Als ! Behördenbeauftragte in diversen Behörden berufen, z. B. gemäß § 48a NaturschutzG Bad.-Würt.; zum 1970 berufenen Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten des Naturschutzes siehe § 5 I 6 b aa (Fn. 602).

nebenamtliche Beauftragte

§ 3 VIII 2

neuen Bundesländer, Beauftragter § 13 IV der Bundesregierung für die

294

Anhang III

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Olympiabeauftragte

! Koordinationsbeauftragte für die (gescheiterte) Bewerbung um die Austragung der Olympischen Spiele 2012 in Leipzig

Ombudsmann

§ 7 II

Ombudsrat

§ 7 II 1 (Fn. 866)

Opfer(schutz)beauftragte

§ 5 IV 2; § 14 II 1 b

ÖPNV-Beauftragte

§ 16 IV

Organisationsbeauftragte

§ 2 II 1 a

Ostbeauftragter

! neuen Bundesländer, Beauftragter der Bundesregierung für die

Parlamentsbeauftragte

§ 3 II 1

Patientenbeauftragte

Beauftragte zur Wahrnehmung der Interessen von Patienten gegenüber Leistungserbringern, Kostenträgern und Behörden im Gesundheitswesen; seit 1. Januar 2004 gemäß § 140h SGB V (eingefügt durch Art. 1 Nr. 118 Gesetz vom 14. November 2003 [BGBl. I S. 2190]) bei der Bundesregierung (siehe auch die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage hierzu, BT-Drucks. 15 / 4123); seit Oktober 2004 auch im Land Berlin (Berliner Zeitung Nr. 244 vom 18. Oktober 2004, S. 23).

Pflichtbeauftragte

§ 3 III 1

Polizeibeauftragter

§ 2 II 3

Polizei für Frauen und Kinder, Beauftragte der

§ 14 II 1 b

Popmusikbeauftragte

Der ehemalige niedersächsische Ministerpräsident und heutige Bundesumweltminister Sigmar Gabriel fungierte im Jahr 2003 für einige Monate als Beauftragter der SPD für Popkultur und Popdiskurs (taz Nr. 7793 vom 14. Oktober 2005, S. 3). Die Stadt Mannheim hat einen Beauftragten für Populäre Musik berufen.

Präventionsbeauftragte

Beauftragte zum vorbeugenden Schutz gegen Kriminalität, Drogen oder sonstige Gesundheitsgefahren

Pressebeauftragte

§ 2 II 1 a (Fn. 193); § 2 II 3 (Fn. 261)

privatrechtliche Beauftragte

§ 2 II 4

Projektbeauftragte

§ 5 I 6 b aa

Psychiatrie, Landesbeauftragter für

vor § 14

Qualitätssicherung / -management, Beauftragte für

vergleichbar den ! Betriebsbeauftragten, aber keine ! Pflichtbeauftragten

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Rechtsextremismusbeauftragte

§ 2 II 3

295

Reformbeauftragte

§ 5 IV

Regierungsbeauftragte

§ 3 II 2 b

Reichskommissare

§7I

Richter, beauftragte

§ 2 II 1 e

Rockbeauftragte

in diversen Kommunen zur Förderung der Rockmusikszene berufen (s. a. ! Popmusikbeauftragte)

Ruanda-Beauftragter

! Koordinierungsbeauftragter für die Entwicklungspartnerschaft zwischen Rheinland-Pfalz und Ruanda (M. Fuchs, „Beauftragte“ in der öffentlichen Verwaltung, 1985, S. 47, 73; StaatsZeitung, Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz, Nr. 16 vom 17. Mai 2005, S. 2)

Ruhebeauftragte

§ 16 V (Fn. 493)

Rundfunkbeauftragte

Beauftragte, die mit Rundfunkangelegenheiten befasst sind, sei es innerhalb öffentlich-rechtlicher Sendeanstalten (z. B. die Rundfunkbeauftragten für den Datenschutz), zur Repräsentanz gesellschaftlich relevanter Kräfte (z. B. der Rundfunkbeauftragte des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland) oder zur Aufsichtsführung (z. B. die Rundfunkbeauftragten oder –referenten der Ministerpräsidenten). Außerdem fungierte ein Rundfunkbeauftragter als Leiter der nach dem Beitritt übergangsweise weiter zu betreibenden Einrichtung „Rundfunk der DDR“ und „Deutscher Fernsehfunk“ (Art. 36 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 Einigungsvertrag).

Schulwegbeauftragte

§ 16 IV (Fn. 486)

Schutz der ungeborenen Kinder im § 2 II 3 Mutterleib, Landesbeauftragter für den Schutzbeauftragte

§ 3 VI 2

Schwerbehindertenbeauftragte

§ 2 II 1 c

Seeämtern, Bundesbeauftragte bei den

! Untersuchungsbeauftragte zur Aufklärung von Seeunfällen (F. von Pfuhlstein, in: Festschrift Schäfer, 1975, S. 405 [411]; H.-M. Krepold, Der öffentlichrechtliche Beauftragte, 1992, S. 244)

Sektenbeauftragte

Beauftragte, die über religiöse Gruppierungen und Sekten informieren; insbes. als ! kirchliche Beauftragte, aber auch bei Gemeinden und anderen Behörden.

Seniorenbeauftragte

§ 16 III

296

Anhang III

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Sherpa

! Weltwirtschaftsgipfel der G8-Staaten, Persönlicher Beauftragter der Bundeskanzlerin für die Vorbereitung der

Sicherheitsbeauftragte

§ 2 II 1 c

Skandalbeauftragte

! Untersuchungsbeauftragte

Sonderbeauftragte

§ 2 III 2; § 5 IV 1

Sonderermittler

§ 5 IV 1

Sozialversicherungswahlen, Bundeswahlbeauftragter für die

Der beim BMGS angesiedelte Bundeswahlbeauftragte hat zusammen mit den Wahlbeauftragten der Länder die Sozialversicherungswahlen des Jahres 2005 vorbereitet und für eine einheitliche Durchführung dieser Wahlen bei rund 450 Versicherungsträgern Sorge getragen. Bei den Sozialversicherungswahlen bestimmen die Versicherten und Arbeitgeber in der Kranken-, Renten- und Unfallversicherung über die neue Zusammensetzung der Selbstverwaltungsorgane (s. a. H.-M. Krepold, Der öffentlich-rechtliche Beauftragte, 1992, S. 276 ff.).

Stalking-Beauftragte

§ 14 II 1 b

Stasibeauftragte

§ 12 (Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik); § 14 I 3 (Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik)

Steinkohlenbergbau und die Stein- § 5 I 6 b aa (Fn. 602) kohlenbergbaugebiete, Bundesbeauftragter für den „Stiftungsinitiative deutscher Unter- § 5 I 6 b aa (Fn. 602) nehmen: Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“; Beauftragter des Bundeskanzlers für die Stillbeauftragte

Die Nationale Stillkommission empfiehlt die Ernennung von Stillbeauftragten zur Entwicklung und Sicherung einer qualifizierten Stillförderung in allen Entbindungs- und Kinderkliniken.

Störfallbeauftragte

§ 2 II 1 c

Strahlenschutzbeauftragte

§ 2 II 1 c

Suchtbeauftragte

! Drogenbeauftragte

Täter-Opfer-Ausgleich

! TOA-Beauftragte

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten

297

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Terrorismusbeauftragte

! Koordinationsbeauftragte für den Kampf gegen den Terrorismus, z. B. beim Rat der EU

Tierschutzbeauftragte

§ 2 II 1 c (Tierschutzbeauftragte als ! Betriebsbeauftragte); § 14 II 1 c (Landestierschutzbeauftragte); außerdem auf kommunaler Ebene, teilweise auch zum Schutz einzelner Tierarten (z. B. Vogelschutzbeauftragte)

TOA-Beauftragte

§ 3 II 3 (Fn. 382)

Tourismus, Beauftragter der Bundesregierung für

§ 7 IV 4

Transplantationsbeauftragte

§ 2 II 1 c

Umweltschutzbeauftragte

Als ! Betriebsbeauftragte oder ! Behördenbeauftragte in diversen Behörden berufen

Umzugsbeauftragte

Im Zusammenhang mit dem Regierungsumzug von Bonn nach Berlin wurden in den Ministerien, deren Sitz verlegt wurde, Umzugsbeauftragte als ! Koordinierungsbeauftragte ernannt. Die Gesamtkoordination obliegt dem Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung als Beauftragtem der Bundesregierung für den Berlin-Umzug und den Bonn-Ausgleich. Außerdem wurde ein Energiebeauftragter für die umzugsbedingten Bundesbaumaßnahmen in Berlin berufen.

uneigentliche Beauftragte

§ 2 II 1

Universitätsbeauftragte

§ 3 I (Fn. 338)

UN-Sonderbeauftragte

§ 5 IV

UN-Sondergeneralversammlung zu § 7 IV 2 (Fn. 932) Kindern, Persönliche Beauftragte des Bundeskanzlers zur Vorbereitung der Unterlagen des Staatssicherheits- § 12 dienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheits- § 14 I 3 dienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, Landesbeauftragte für die Untersuchungsbeauftragte

§ 5 IV 1

Verantwortliche

§ 2 II 1 c

298

Anhang III

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

Verbraucherschutzbeauftragte

In der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei war von Januar 2002 bis Dezember 2003 eine ehrenamtliche Verbraucherschutzbeauftragte tätig (siehe Pressemeldung der Landesregierung vom 22. September 2003).

Verfassungsbeauftragte

§ 3 III 1

Verfassungsschutzbeauftragter

§ 2 II 3

Verkehrserziehung an den Schulen, Aufgrund von verschiedenen Verwaltungsvorschriften Beauftragte für werden Lehrer in den einzelnen Schulformen zu Beauftragten für Verkehrserziehung bestimmt. Vermehrung der alliierten Truppen § 7 IV 1 zusammenhängenden Fragen, Beauftragter des Bundeskanzlers für die mit der Verordnungsbeauftragte

§ 3 III 1

Vertrauensmann

§ 2 IV

Vertreter des öffentlichen Interesses § 3 II 3 Vertriebenenbeauftragte

§ 7 IV 1

Verwaltungsbeauftragte

§ 3 II 2 a

Verwaltungsmodernisierung, Beauf- vor § 14 tragter des Senats für die Gesamtsteuerung der Vogelschutzbeauftragte

! Tierschutzbeauftragte

Volksanwaltschaft

§ 8 II

Wehrbeauftragter Bundestages

des

Deutschen § 9

Weltanschauungsbeauftragte

! Sektenbeauftragte

Weltausstellung 2000, Beauftragte § 5 I 6 b aa (Fn. 602) der Bundesregierung für die Weltwirtschaftsgipfel der G8-Staa- Funktion des Staatssekretärs im BMWT; dieser Beten, Persönlicher Beauftragter der auftragte wird auch als „Sherpa“ bezeichnet Bundeskanzlerin für die Vorbereitung der Wirtschaftlichkeit in der Verwal- § 13 I tung, Bundesbeauftragter für Wirtschaftsbeziehungen, Beauftrag- § 7 IV 1 ter für innerdeutsche

Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten

299

Bezeichnung

Fundstelle / Hinweis

WM-Beauftragte

! Fußballweltmeisterschaft 2006, Koordinator der Bundesregierung für die; entsprechende ! Koordinationsbeauftragte wurden auch in Städten und anderen Behörden eingesetzt, die mit der Vorbereitung der Fußballweltmeisterschaft befasst waren

Zeitbeauftragte

§ 3 VII 1; § 5 I 6 b

Zivilbeauftragte

§ 2 II 3

Zivildienst, Bundesbeauftragter für § 9 V den

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Sachwortverzeichnis Abfallbeauftragte 60 Administrativbeauftragte 85 Allgemeinwohl 95, 135, 158, 265, 282 Amt Blank 76, 160, 175 Anforderungsprofil 124 angegliederte Organisationseinheit 107, 190, 221, 248, 277 Anhörung 52, 60, 114, 162, 236, 265 Antidiskriminierungsbeauftragter 66 Aufsicht 48, 112, 159, 164, 195, 231, 237, 278, 285 Aufsichtsbeauftragte 58, 276 Auftrag i. S. d. § 662 BGB 68 ausgegliederte Organisationseinheit 107, 278 Ausländerbeauftragte 76, 77, 82, 83, 95, 120, 127, 176, 231, 253, 262 Ballettbeauftragter 251 Beamtenbeauftragter 66 Beanstandung 53, 197, 214, 222, 256, 271 Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Patientinnen und Patienten 251 Beauftragte der Polizei für Frauen und Kinder 255 beauftragte Richter 62, 86, 276 Beauftragten-Beauftragte 30 Beauftragtendschungel 39, 59 Beauftragtenforschung 32, 275 Beauftragtenhierarchie 78 Beauftragtenunwesen 39 Beauftragter der Bundesregierung für die neuen Bundesländer 248, 280 Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien 77, 241, 249, 281 Beauftragter des Senats für die Gesamtsteuerung der Verwaltungsmodernisierung 251 Beauftragter für Bürgerschaftliches Engagement 251

Beauftragter für die Angelegenheiten der neuen Bundesländer 177 Befristung 96, 125, 129, 182, 275 Behindertenbeauftragte 75, 95, 119, 176, 247, 254, 266, 280 Behörde 32, 33, 47, 58, 63, 73, 103, 104, 106, 128, 131, 133, 141, 153, 166, 241, 249, 277 Behördenbeauftragte 56, 85, 98, 143, 151, 271, 276 beigegliederte Organisationseinheit 106, 190, 221, 277 Beirat 64 Beleihung 61 Benchmarking 150 Berichtspflicht 51, 101, 123, 164, 195, 224, 236, 244, 261 Beschlussbeauftragte 88, 233, 247, 268, 280 Bestandsgarantie 124, 127, 163, 204, 229, 231, 238, 253 Beteiligung 51, 81, 96, 114, 151, 155, 156, 172, 202, 226, 236 Betriebsbeauftragte 59, 276 Bevollmächtigte 63, 71, 79 Bevollmächtigter der Bundesrepublik Deutschland in Berlin 175 Birthler-Behörde 76, 160, 244, 280 Bosnienbeauftragter 77 Brandschutzbeauftragte 59 Bundesbeauftragte 81, 186 Bundesbeauftragter für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge 239 Bundesbeauftragter für den Zivildienst 205 Bundesbeauftragter für die Informationsfreiheit 223 Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehem. DDR 30, 76, 122, 126, 177, 178, 220, 240, 249, 254, 280, 285

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Sachwortverzeichnis

Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 98, 175, 245, 280 Bundesdatenschutzbeauftragter 29, 49, 87, 103, 106, 122, 178, 207, 241, 279, 285 Bundesrechnungshof 98, 199, 210, 220, 247 Bundesstaatsprinzip 101, 172, 277 Bürgeranwalt 173 Bürgerbeauftragte 82, 85, 170, 176, 183, 257, 281 Bürgerbeauftragter für soziale Angelegenheiten 257 Bürokratie 84, 131, 153, 157, 191

Gauck-Behörde 30, 76, 160, 244, 280 Geheimdienstbeauftragter 66 Geheimschutzbeauftragte 57 gender mainstreaming 117, 267, 271 Genderbeauftragte 76, 267 Gesetzesbeauftragte 87, 233, 247, 268, 280 Gewaltenteilung 102, 187, 210, 215, 228, 269, 277 Gewässerschutzbeauftragte 60 Gleichstellungsbeauftragte 57, 76, 83, 117, 266, 281 Gubernativbeauftragte 233

Datenschutzbeauftragte 59, 81, 82, 83, 127, 178, 226 Daueraufgabe 70, 125, 127, 133, 238, 274 Dauerbeauftragte 70, 97, 127 Dauerorgan 127, 238, 274, 282 Demografiebeauftragte 30, 256, 266 Demokratieprinzip 100, 155, 159, 277 Denkmalschutzbeauftragte 120 Designbeauftragte 251, 266 Dezentralisierung 107, 117, 118 Dienstaufsicht 48, 164, 217, 221, 223, 243, 260 Drogenbeauftragte 81, 85, 120, 248, 254, 280

Hartz-IV-Ombudsrat 170 hauptamtliche Beauftragte 97, 269 Haushaltsbeauftragte 56 Hilfsorgan 58, 61, 156, 188, 194, 198, 258 Hohe Kommissare 174 Immissionsschutzbeauftragte 60 Innere Führung 192 Integrationsbeauftragte 29, 76, 77, 83, 85, 95, 121, 127, 232, 247, 274, 280, 285 interne Beauftragte 89 Internetbeauftragter 66 Justizbeauftragte 86

ehrenamtliche Beauftragte 98, 150, 235, 248, 265 Eigenkontrolle 209, 228 Einheit der Verwaltung 106, 109, 278 Einstimmigkeitsregel 83 Erlassbeauftragte 88 Ermessensbeauftragte 87, 247, 256 Ermittlungsbeauftragte 144 Europabeauftragte 266 Europäischer Bürgerbeauftragter 183 externe Beauftragte 90, 93, 265 Fachaufsicht 48, 90, 105, 129, 164, 243, 260, 277 Fahrradbeauftragte 30, 90, 159, 251, 264 Fanbeauftragte 67 Frauenbeauftragte 76, 95, 119, 127, 178, 266, 281 Frauenvertreterin 271 Fremdkontrolle 209, 228 Fußgängerbeauftragte 159, 265

Kinderbeauftragte 95, 120, 255, 263, 266, 281 Klagebefugnis 52, 239 Kohlebeauftragter 77 Kollegialgremien 64 Kommissar 70, 79, 165, 279 Kommission 64 Kommunalbeauftragte 82, 108, 262, 281 Kommunalverfassungsstreitverfahren 269 Kontrollbeauftragte 93, 122, 129, 155 kooperativer Föderalismus 101, 230 Koordinationsbeauftragte 95 Koordinator 71, 79, 95, 143, 248 Kühn-Memorandum 232 Kulturstaatsminister 77, 250 Kurator 71 Landesausländerbeauftragte 253 Landesbeauftragte 81, 251, 281 Landesbeauftragte für den Datenschutz 252

Sachwortverzeichnis Landesbeauftragte für Informationsfreiheit 253 Landesbeauftragter für Bürokratieabbau, Deregulierung und Aufgabenabbau 256 Landesbeauftragter für Psychiatrie 251 Landesdatenschutzbeauftragte 87 Legislativbeauftragte 84 Lehrbeauftragte 62, 276 Lobbyismus 95, 158, 279, 282 Männerbeauftragte 66 Medienbeauftragter der Länder Berlin und Brandenburg 251 Minderheitenbeauftragte 254 Ministerialfreiheit 100, 210, 216, 242, 277 mittelbare Staatsverwaltung 47 Mobilitätsbeauftragte 265 Nationalsozialismus 167 Naturschutzbeauftragte 176 nebenamtliche Beauftragte 98, 151, 246, 269 Nebenverwaltung 163, 263 Neues Steuerungsmodell 134, 139 New Public Management 133 öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis 91, 189, 218, 241, 259, 285 Ombudsmann 52, 71, 79, 146, 165, 169, 181, 192, 197, 210, 223, 257, 279 Opferschutzbeauftragte 86, 120, 145, 255, 281 Organisationsbeauftragte 57 Organisationsform sui generis 46, 72, 92, 99, 112, 174, 196, 257, 283 Organisationsgewalt 43, 88, 161 Organisationshoheit 254, 268 Organleihe 151 Organstreitverfahren 189 Ostbeauftragter 77, 249 Parkinsons Gesetz 128, 137 Parlamentsbeauftragte 84, 169, 187, 206, 217, 230, 259 Patientenbeauftragte 251, 254 persönliche Beauftragte 179 Petitionsinstanz, Beauftragte als 52, 122, 129, 173, 192, 223, 236, 259, 279 Petitionsrecht 122, 171, 183

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Pflichtbeauftragte 87, 233, 247, 256, 268, 280 Polizeibeauftragter 67 Popmusikbeauftragter 266 Präventivkontrolle 123, 225 Pressebeauftragte 57, 67 privatrechtliche Beauftragte 67 Projektbeauftragte 125 Querschnittsaufgabe 49, 95, 100, 116, 234, 263, 271 Rat der Volksbeauftragten 167 Rechtsaufsicht 48, 102, 164, 214, 217, 223, 243, 272 Rechtsextremismusbeauftragte 67 Rechtsstaatsprinzip 102, 277 Referent 57, 71 Reformbeauftragte 124, 147 Regierungsbeauftragte 206, 216, 230, 233, 280 Reichskommissare 166 Rüge 52 Ruhebeauftragte 30, 266 Schulwegbeauftragte 265 Schutzbeauftragte 94, 119, 127, 247, 274 Schwerbehindertenbeauftragte 59 Selbstkontrolle 60, 94, 209 Seniorenbeauftragte 120, 264, 266 Serviceeinheiten 107, 118 Sicherheitsbeauftragte 59 Sonderbeauftragte 69, 144, 175, 240 Sonderbehörde 105, 106, 110, 118, 245, 277 Sonderermittler 144 Sozialstaatsprinzip 120 Staatskommissar 70 Staatsziel 114, 119 Stabsstelle 108, 269, 278 Stalking-Beauftragte 30, 255 Stelle 97, 125 Störfallbeauftragte 60 Tierschutzbeauftragte 60, 95, 108, 119, 256, 281 Tourismusbeauftragter 179 Umweltschutzbeauftragte 60, 94, 119 unmittelbare Staatsverwaltung 47

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Sachwortverzeichnis

Untersuchungsausschuss 145 Untersuchungsbeauftragte 144 Verantwortliche 60 Verbot der Mischverwaltung 82, 277 Verfassungsbeauftragte 87 Verfassungsschutzbeauftragter 66 Vernetzung 83, 111, 178, 230 Verordnungsbeauftragte 87 verselbständigte Verwaltungseinheit 107, 130, 278 Verselbständigungstendenz 33, 49, 84, 102, 109, 121, 128, 159, 163, 178, 224, 230, 275, 279, 282 Vertrauensmann 79 Vertreter des öffentlichen Interesses 86, 239 Vertriebenenbeauftragte 174 Verwaltungsakt 52, 61, 100, 243 Verwaltungsbeauftragte 85

Verwaltungspsychologie 32, 114, 151, 276 Verwaltungsreform 133, 138 Verwaltungssoziologie 32, 276 Volksanwaltschaft 182 Volksbeauftragte 167 Volkszählungsurteil 212, 226 Wahlleiter 79 Wehrbeauftragter 29, 46, 81, 84, 87, 106, 122, 127, 155, 172, 178, 181, 186, 220, 279, 285 Zeitaufgabe 125, 128 Zeitbeauftragte 96, 125, 282 Zentralisierung 117 Zivilbeauftragte 67 Zuständigkeitszersplitterung 40, 94, 151, 155, 172, 180, 264, 279, 282