Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan: und dessen Wirkung gegenüber ortsgebundenen gewerblichen Betrieben im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB [1 ed.] 9783428483280, 9783428083282

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 689

Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan und dessen Wirkung gegenüber ortsgebundenen gewerblichen Betrieben im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB

Von Benedikt Schulze Buschhoff

Duncker & Humblot · Berlin

BENEDIKT SCHULZE

BUSCHHOFF

Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 689

Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan und dessen Wirkung gegenüber ortsgebundenen gewerblichen Betrieben im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB

Von Benedikt Schulze Buschhoff

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Schulze Buschhoff, Benedikt: Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan und dessen Wirkung gegenüber ortsgebundenen gewerblichen Betrieben im Aussenbereich gemäss § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB / von Benedikt Schulze Buschhoff. - Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Schriften zum öffentlichen Recht ; Bd. 689) Zugl.: Münster (Westfalen), Univ., Diss., 1994 ISBN 3-428-08328-8 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1996 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-08328-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 ©

Vorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Sommersemester 1994 von der Juristischen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität zu Münster als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur sind bis Anfang 1994 berücksichtigt. Mein Dank gilt Herrn Professor Dr. Werner Hoppe. Er regte diese Arbeit an und ließ mir beim Schreiben alle Freiheit. Ich Schloß mich entgegen der Meinung von Professor Dr. Hoppe (DVB1. 1991, 1277 ff.) der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 77, 300 ff.) an, daß das Darstellungsprivileg im Wege des Flächennutzungsplans von der Gemeinde in Anspruch genommen werden kann. Das Darstellungsprivileg wird bei Standortausweisungen sowohl für Abgrabungsvorhaben als auch für Windenergieanlagen bedeutsam (BVerwG, ZfBR 1994, 290 ff.). Herr Professor Dr. Dr. Werner Krawietz erstellte in kürzester Zeit das Zweitgutachten. Bei der Entstehung der Arbeit haben mich viele Freunde unterstützt und mir stets mit großer Geduld zugehört. Stellvertretend möchte ich Herrn Joachim Klück nennen und ihm herzlich danken. Die Arbeit widme ich in Dankbarkeit und mit Freude meinen Eltern.

Münster im Dezember 1994

Benedikt Schulze Buschhoff

Inhaltsverzeichnis Erster Teil Einleitung § 1 Problemstellung

17

§ 2 Gang der Untersuchung

18 Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik § 3 Das Darstellungsprivileg

20

1. Der Begriff des Darstellungsprivilegs

20

2. Das Anliegen des Darstellungsprivilegs

21

3. Fehlende Konzentrationswirkung durch Positivplanung

22

4. Zwischenergebnis

24

§ 4 Die gesetzlichen Regelungen für die Zulassung von Abgrabungsvorhaben nach dem BauGB 1. Der Zulässigkeitstatbestand für den Außenbereich 2. Die innere Regelungssystematik und die Funktion des § 35 BauGB 2.1 Privilegierte und sonstige Vorhaben (§ 35 Abs. 1 und 2 BauGB)

25 26 27 27

2.2 Die Bedeutung der öffentlichen Belange in § 35 Abs. 1 BauGB und die nachvollziehende Abwägung 30 2.3 Keine Kompensation öffentlicher Belange

32

3. Der Rohstoffabbau als privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB

33

4. Die Durchsetzungsfähigkeit öffentlicher Belange gegenüber dem Rohstoffabbau

34

§ 5 Das Darstellungsprivileg in der Rechtsprechung und in der Literatur 1. Entwicklung und Stand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

36 36

2. Das Darstellungsprivileg in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 38 3. Das Darstellungsprivileg in der Rechtsprechung der Instanzgerichte

40

4. Meinungen der Literatur

42

8

nsverzeichnis Dritter Teil Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

§ 6 Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

45

1. Die Stellung des Flächennutzungsplans im System der Bauleitplanung...45 2. Die Aufgabe der Bauleitplanung

46

2.1 Der Sachzusammenhang zwischen baulicher und sonstiger Nutzung als Grenze der Aufgabe der Bauleitplanung 48 2.2 Der sachliche Zusammenhang beim Darstellungsprivileg

50

2.2.1 Das Darstellungsprivileg als ein Eingriff in naturschutzrechtliche Regelungsbereiche 50 2.2.2 Das Darstellungsprivileg als Ausfluß einer ökonomischen und ökologischen Entwicklung 2.3 Die städtebauliche Ordnungs- und Entwicklungsfunktion im Flächennutzungsplan

51 53

2.3.1 Das Ordnungsprinzip im Flächennutzungsplan und das Darstellungsprivileg 53 2.3.2 Das Entwicklungsprinzip im Flächennutzungsplan und das Darstellungsprivileg 2.4 Die gesamtplanerische Funktion des Flächennutzungsplans

55 56

2.4.1 Die Programmierungsfunktion gegenüber dem Bebauungsplan (Entwicklungsgebot gemäß § 8 Abs. 2 BauGB)

56

2.4.2 Die Koordinierungs- und Programmausführungsfunktion gegenüber vorgegebenen Plänen

58

§ 7 Das Gebot der Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB und das Verbot der Negativplanung 60 1. Das Verbot der Negativplanung

60

2. Negativplanung und Darstellungsprivileg

61

§ 8 Die Abwägung im Darstellungsprivileg

63

1. Das Problem der globalen Abwägung beim Darstellungsprivileg

63

1.1 Ausführungen der Rechtsprechung zur globalen Abwägung

63

1.2 Stellungnahmen in der Literatur zur globalen Abwägung

64

1.3 Eigene Stellungnahme zur Abwägungsproblematik

65

1.3.1 Das gesamte Gemeindegebiet als räumlicher Bezugsmaßstab für die Abwägung im Flächennutzungsplan 65 1.3.2 Das Gebot des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden (Optimierungsgebot)

68

nsverzeichnis 1.3.3 Die Standortalternativenprüfung und das Darstellungsprivileg

9

71

1.3.4 Die Umwidmungssperre gemäß § 1 Abs. 5 Satz 4 BauGB und das Darstellungsprivileg 2. Zwischenergebnis

73 74

§ 9 Die Darstellungsmöglichkeiten des Flächennutzungsplans und sein planerischer Gehalt im Hinblick auf das Darstellungsprivileg

74

1. Die Darstellungsmöglichkeiten des Flächennutzungsplans

74

2. Hinreichende Bestimmtheit der planerischen Aussage

75

2.1 Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Darstellung von Land- und Forstwirtschaft 2.2 Die Auffassung in der Literatur zur hinreichenden Bestimmtheit landwirtschaftlicher Ausweisungen 2.3 Eigene Stellungnahme § 10 Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan

75 77 78 81

1. Die Funktion des Erläuterungsberichts

81

2. Die Bedeutung des Erläuterungsberichts für das Darstellungsprivileg

82

2.1 Der Erläuterungsbericht als Auslegungshilfe der Darstellung für Abgrabungen

82

2.2 Die Auffassung von Hoppe zur Darstellung via Erläuterungsbericht 83 2.3 Eigene Stellungnahme

84

§ 11 Der fehlende Rechtssatzcharakter und der Funktionsverlust des Flächennutzungsplans

87

1. Die fehlende Rechtssatzqualität des Flächennutzungsplans

88

2. Der Einfluß der fehlenden Rechtssatzqualität auf den Funktionsverlust des Flächennutzungsplans 93 2.1 Der Funktionsverlust durch fehlende Realisierbarkeit der Darstellung

94

2.2 Der Funktionsverlust bei sich verändernder Bedürfnislage

94

3. Der Funktionsverlust des Darstellungsprivilegs durch die tatsächliche Entwicklung.... 3.1 Der Bedeutungsverlust des Darstellungsprivilegs durch der Konzentration entgegenlaufende Genehmigungen

97 97

3.2 Der Funktionsverlust durch den Vollzug des Darstellungsprivilegs .97

nsverzeichnis Vierter

Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan gegenüber § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB § 12 Die Standortzuweisung im Sinne des Darstellungsprivilegs und das Merkmal der Ortsgebundenheit gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB 1. Die Rechtfertigung der Berücksichtigungsfähigkeit positiver Darstellungen im Flächennutzungsplan gegenüber privilegierten Vorhaben 2. Standortgebundenheit nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB und Standortoffenheit im Außenbereich

99 100 101

2.1 Stellungnahmen in der Literatur

101

2.2 Eigene Stellungnahme

102

3. Die Reichweite der Standortbestimmung durch das Darstellungsprivileg gegenüber der offengelassenen Standortfrage 104 3.1 Die Beschränkung auf positive Verplanungen aus Gründen der ratio legis

105

3.2 Das Darstellungsprivileg als Ausfluß der ratio legis

105

3.3 Zwischenergebnis

107

§ 13 Die planungsrechtliche Systemgerechtigkeit als Rechtfertigungsgrund für das Darstellungsprivileg gegenüber ortsgebundenen Außenbereichs vorhaben

107

1. § 35 BauGB als gesetzliche Planersatzregelung auf unterster Stufe der gesamträumlichen Planung wie der Bebauungsplan 107 2. Das Darstellungsprivileg als Unterstützung des Planmäßigkeitsprinzips in § 35 Abs. 1 BauGB 109 3. Zwischenergebnis

110

4. Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs gegenüber standortgebundenen Vorhaben trotz globaler Abwägung

110

4.1 Das Argument der Kanalisierung in der Rechtsprechung

111

4.2 Das Argument "im Angesicht der konkreten Sachlage" in der Literatur

112

4.3 Eigene Stellungnahme

112

5. Die BindungsWirkung der Darstellungen als „Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten"

114

5.1 Die Deutung der Formel des Bundesverwaltungsgerichts in der Literatur

115

5.2 Eigene Stellungnahme

117

nsverzeichnis

11

6. Die nachvollziehende Abwägung und das Darstellungsprivileg

119

7. Zwischenergebnis

122

§ 14 Die eigentumsrechtliche Bedeutung des Darstellungsprivilegs 1. Die Regelungssystematik des Art. 14 GG

123 123

1.1 Die Auffassungen der Bundesgerichte zur Bestandsgarantie nach Art 14 GG

124

1.2 Die Auffassungen in der Literatur zur Bestandsgarantie im Außenbereich

126

1.3 Zwischenergebnis

129

2. Die zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung bei Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs 129 2.1 Der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG

130

2.2 Die Verwirklichung des Regelungsauftrags durch die Privilegierung des ortsgebundenen gewerblichen Betriebs

131

2.3 Keine unverhältnismäßige Verkürzung der Abbauinteressen bei Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs

132

2.3.1 Die Rechtfertigung der grundsätzlichen Unzulässigkeit sonstiger Vorhaben durch Zuweisung in den Innenbereich.... 132 2.3.2 Die Rechtfertigung einer grundsätzlichen Unzulässigkeit privilegierter Vorhaben durch die Aufnahme in die Planung im Sinne des Darstellungsprivilegs 133 2.3.3 Kein totaler Planungsvorbehalt bei erfolgter Ausbeute aufgrund fehlender Rechtsqualität des Flächennutzungsplans.... 135 3. Das Darstellungsprivileg als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums durch den Gesetzgeber Fünfter

136

Teil

Zusammenfassung

139

Literaturverzeichnis

147

Abkürzungsverzeichnis

a.Α.

anderer Ansicht

a.E.

am Ende

a.F.

alte Fassung

Abs.

Absatz

AllgVwR

Allgemeines Verwaltungsrecht

AgrarR

Agrarrecht (Zeitschrift)

ARL

Akademie für Raumforschung und Landesplanung

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

BauGB

Baugesetzbuch

BauR

Baurecht (Zeitschrift für das gesamte öffentliche und private Baurecht)

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter(Zeitschrift)

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BBauG

Bundesbaugesetz

Bd.

Band

Beschl.

Beschluß

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen

BNatschG

Bundesnaturschutzgesetz

Brem. StGH

Bremischer Staatsgerichtshof

BRS

Baurechtssammlung, Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der Oberverwaltungsgerichte der Länder und andere Gerichte zum Bau- und Bodenrecht, begründet von Thiel, weitergeführt von Geizer

Abkürzungsverzeichnis

13

Bt-Drs.

Bundestagdrucksache

Buchholz

Sammel- und Nachschlewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, begründet von Karl Buchholz

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, amtliche Sammlung

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

bzw.

beziehungsweise

d.h.

das heißt

ders.

derselbe

dies.

dieselben

Diss.

Dissertation

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DVB1.

Deutsches Verwaltungsblatt

EPlaR

Entscheidungen zum Planungsrecht

f.

folgende Seite

ff.

folgende Seiten

Fn.

Fußnote

Fs

Festschrift

GG

Grundgesetz

Hess.

Hessen

Hrsg.

Herausgeber

i.d.R.

in der Regel

i.S.d.

im Sinne des

i.S.v.

im Sinne von

i.V.m.

in Verbindung mit

IzR

Informationen zur Raumentwicklung (Zeitschrift)

LeP

Landesentwicklungsplan

Lp

Landesplanung

m.w.N.

mit weitern Nachweisen

14

Abkürzungsverzeichnis

η.F.

neue Fassung

n.v.

nicht veröffentlicht

Nds.

Niedersachsen

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

Nr.

Nummer

NuR

Natur und Recht (Zeitschrift)

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NW

Nordrhein-Westfalen

NWVB1.

Verwaltungsblätter für Nordrhein-Westfalen

ÖffBauBoR

Öffentliches Bau- und Bodenrecht (Lehrbuch)

OVG

Oberverwaltungsgericht

Rdn.

Randnummer

Rh-Pf

Rheinland-Pfalz

RO

Raumordnung

Rspr.

Rechtsprechung

RuL

Das Recht der Raumordnung und Landesplanung in Bund und Ländern (Lehrbuch)

RuR

Raumordnung und Raumforschung (Zeitschrift)

S.

Seite

s.o.

siehe oben

s.u.

siehe unten

Saarl.

Saarland

Schl-Ho

Schleswig-Holstein

sog.

sogenannt(e)

st. Rspr.

ständige Rechtsprechung

StuGB

Städte- und Gemeindebund (Zeitschrift)

StuGR

Städte- und Gemeinderat (Zeitschrift)

U.

Urteil

u.a.

unter anderem

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)

Abkürzungsverzeichnis

15

VB1BW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg

Verf.

Verfasser

Vg

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

VR

Verwaltungsrundschau

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

z.T.

zum Teil

ZfBR

Zeitschrift für Deutsches und Internationales Baurecht

Ziff.

Ziffer

ZIR

Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster

zit.

zitiert

Erster Teil Einleitung § 1 Problemstellung Die vorliegende Untersuchung geht der Frage nach, ob mit einer positiven Darstellung in der Flächennutzungsplanung bestimmte Nutzungen konzentriert werden können, mit der Folge, daß diese Vorhaben auf anderen als den ausgewiesenen Flächen untersagt werden können. Der Plangeber nimmt dann für sich das Privileg in Anspruch, den ausschließlichen Standort bestimmter Nutzungen im Plangebiet darstellen zu können; dieses planerische Institut nennt sich daher Darstellungsprivileg. Der Grund für dieses Konzentrationsbestreben des Plangebers ist, daß der verstreuten unkoordinierten Durchführung von Vorhaben eine generelle nachteilige Wirkung auf den Freiraum nachgesagt wird. Das Problem der Konzentration von Vorhaben stellt sich, weil das Bauen nicht gänzlich einem Planungsvorbehalt unterstellt ist, sondern für den Freiraum insbesondere der planersetzende, unmittelbar gesetzesabhängige Genehmigungstatbestand nach § 35 BauGB die Bebauung im Außenbereich ermöglicht. Zwar versucht die generell-abstrakte gesetzliche Regelung des § 35 BauGB den Grundsätzen der Bauleitplanung soweit wie möglich Rechnung zu tragen, um eine geordnete städtebauliche Entwicklung sicherzustellen. Dies geschieht durch Tatbestandsmerkmale mit hohem Wertungsgehalt, insbesondere in Form unbestimmter Rechtsbegriffe. So macht § 35 BauGB die Zulässigkeit eines Vorhabens von der Nicht-Beeinträchtigung bzw. dem Nicht-Entgegenstehen öffentlicher Belange abhängig. Und als öffentlichen Belang nennt § 35 BauGB u.a. den Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Allerdings weisen bestimmte, sogenannte privilegierte Vorhaben gegenüber sonstigen Vorhaben einen besonderen Bezug zum Außenbereich auf. Sie sind, wenn sie ihre Funktion nicht verlieren sollen, auf den Außenbereich angewiesen. Dies gilt z.B. für Vorhaben, die der Landwirtschaft dienen, aber auch für flächenintensive Großvorhaben, wie z.B dem Rohstoffabbau. Gerade der Rohstoffabbau ist an die geologischen Vor2 Schulze Buschhoff

18

Erster Teil

Einleitung

kommnisse vor Ort gebunden. Auf Grund der besonderen Interessenlage dieser Vorhaben wird deren Privilegierung in § 35 Abs. 1 BauGB als eine generelle Zuweisung in den Außenbereich und für ortsgebundene Vorhaben gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB sogar als eine konkrete Standortzuweisung verstanden. Wegen dieses Verständnisses von der rechtlichen Position, insbesondere des ortsgebundenen Vorhabens, stellt sich die Frage, ob derartige Vorhaben durch die Flächennutzungsplanung auf bestimmte Standorte im Außenbereich eingeschränkt werden können. Die Standortzuweisung durch die Planung könnte nämlich die Standortzuweisungen der Privilegierung durch § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB ausschließen. Es wird daher untersucht, ob ortsgebundene gewerbliche Vorhaben, privilegiert zulässig nach § 35 Abs. 1 Nr.4 a.E. BauGB, mit Hilfe der Flächennutzungsplanung auf bestimmte Standorte konzentriert werden können. § 2 Gang der Untersuchung Die Arbeit geht zunächst im zweiten Teil (§§ 3-5) auf die Grundlagen der Problematik ein. Es wird das Anliegen des Darstellungsprivilegs am Beispiel des Abgrabungsvorhabens erörtert (§ 3). Anschließend geht die Arbeit der gesetzlichen Zulässigkeitsregelung des § 35 BauGB allgemein und für Abgrabungsvorhaben gemäß § 35 Abs. 1 Nr.4 BauGB speziell nach. Dabei wird die Bedeutung der öffentlichen Belange - insbesonders in ihren geringen hindernden Wirkungen für die Zulässigkeit ortsgebundener Vorhaben - dargelegt (§ 4). In § 5 werden Rechtsprechung und Literaturmeinungen zum Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan und dessen steuernde Wirkung gegenüber ortsgebundenen Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB wiedergegeben. Im dritten Teil (§§ 6-11) wird der Flächennutzungsplan auf seine Steuerungsfähigkeit hin untersucht. Er wird dabei an seiner Aufgabe, ein städtebauliches Entwicklungskonzept darzustellen, gemessen, insbesondere ob das Darstellungsprivileg einen Eingriff in sachfremde Regelungsbereiche bedeutet (§ 6). Anschließend wird geprüft, inwieweit das Darstellungsprivileg einem Verbot der Negativplanung unterliegt (§ 7). Einen weiteren Punkt der Arbeit stellt die Betrachtung der Vereinbarkeit des Darstellungsprivilegs mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Abwägung dar, weil dem Darstellungsprivileg nur eine globale Abwägung hinsichtlich seiner negativen Wirkung zugrunde gelegt wird. Es werden Überlegungen

§2

Gang der Untersuchung

19

zur Raumbezogenheit des Flächennutzungsplans und zu den Planungsleitlinien gemäß § 1 Abs. 5 BauGB herangezogen, zum Optimierungsgebot nach § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB, mit Grund und Boden sparsam umzugehen, zur Standortalternativenprüfung und zur Umwidmungssperre landwirtschaftlicher Flächen (§ 8). Danach werden die Darstellungsmöglichkeiten im Flächennutzungsplan aufgezeigt und auf die hinreichende Bestimmtheit planerischer Darstellungen insbesondere der landwirtschaftlichen Ausweisung eingegangen (§ 9). Da für das Darstellungsprivileg in seiner negativen Wirkung der Erläuterungsbericht herangezogen wird, ist er auf seine Funktion und Bedeutung in § 10 behandelt. Schließlich wird der Rechtscharakter des Flächennutzungsplan und seine Auswirkungen auf das Darstellungsprivileg hin erörtert (§ 11). Im vierten Teil der Arbeit (§§ 12-14) werden die rechtlichen Ansatzpunkte für die Berücksichtigungsfähigkeit positiver Planaussagen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Darstellungsprivileg untersucht, auf der Grundlage der ratio legis des § 35 BauGB, dem größtmöglichen Schutz des Außenbereichs. Dabei wird auf das Merkmal der Ortsgebundenheit als Standortzuweisung und die Konkretisierung der offengelassenen Standortfrage durch die Standortzuweisung des Darstellungsprivilegs eingegangen (§ 12). Weiter werden Überlegungen zum Darstellungsprivileg unter Aspekten zur Systemgerechtigkeit im öffentlichen Bau- und Planungsrecht angestellt und die Bedeutung der fehlenden Rechtssatzwirkung des Flächennutzungsplans im Rahmen von § 35 BauGB untersucht (§ 13). Schließlich werden eigentumsrechtliche Implikationen des Darstellungsprivilegs geprüft (§ 14). Der fünfte Teil der Arbeit schließt mit einer thesenartigen Zusammenfassung der Ergebnisse die Arbeit ab.

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik § 3 Das Darstellungsprivileg 1. Der Begriff des Darstellungsprivilegs Der Begriff des Darstellungsprivilegs ist ein arbeitstechnischer und kein gesetzlicher Begriff. Er ist dem nordrhein-westfälischen Landesrecht entnommen. Er beschreibt, daß der Plangeber in seinen Planbereich für sich in Anspruch nimmt, den ausschließlichen Standort bestimmter Vorhaben im Plangebiet vorzugeben. Indem der Plangeber für eine bestimmte Nutzungsart einen Standort festlegt, sollen für diese Nutzungsart andere Standorte entfallen. Der Begriff des Darstellungsprivilegs umschreibt somit das Privileg des Plangebers, einen konkreten Standort für eine konkrete Nutzung mit Ausschlußwirkung für andere Flächen im Plangebiet darzustellen. 1 Der Begriff des Darstellungsprivilegs wird in der raumbedeutsamen Planung verwendet. Er tritt vorwiegend in der überörtlichen Planungsebene in Erscheinung, so in der Landesplanung und Regionalplanung. 2 Anderen Plangebern - insbesondere dem örtlichen Plangeber - soll durch die verbindliche Vorgabe der übergeordneten Planung die Darstellung dieser Nutzungsarten außerhalb der vorgesehenen Standorte verwehrt sein. 3 Weitere Standorte dieser Nutzungsart sollen nicht mehr ausgewiesen werden können. Aber auch der örtliche Plangeber versucht, mit der auf das ganze Gemeindegebiet bezogenen Flächnenutzungsplanung ausschließliche Standorte vorzugeben und nimmt für sich das Darstellungsprivileg in Anspruch. 4

1 Paßlick, Ziele, S. 267 f mit Beispielen der Verwendung des Darstellungsprivilegs in der Raumordnung und Landesplanung; Schulte, Rohstoffsicherung, S. 89, 9o; Christ, Raumordnungsziele, S. 75 ff. 2 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283; Paßlick, Ziele, S. 267; Christ, Raumordnungsziele S. 75, 164. 3 Paßlick, Ziele, S. 21. 4 B V e r w G v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 ff.

§3

Das Darstellungsprivileg

21

2. Das Anliegen des Darstellungsprivilegs Das Darstellungsprivileg wird in der Planung hauptsächlich bei der Steuerung flächenintensiver Großvorhaben diskutiert. 5 Großvorhaben wird raumbeanspruchende und raumbeeinflussende Wirkung beigemessen. Sie eignen sich, die gemeindliche Entwicklung sowohl in der Arbeitsmarkt- als auch in der Wirtschaftsstruktur zu beeinflussen. 6 Auch in bauplanungsrechtlicher Hinsicht wird den Standorten flächenintensiver Vorhaben erhebliche Vorwirkungen auf künftige Entwicklungen nachgesagt, weil sie häufig weitere entsprechende Vorhaben nach sich ziehen. Zu den flächenintensiven Großvorhaben gehört der oberflächennahe Rohstoffabbau. Auch für dessen Ausweisung liegt es nahe, das Darstellungsprivileg in Anspruch zu nehmen. Das Anliegen ist hier, die Abbaustätten auf die dafür vorgesehenen Flächen zu konzentrieren. Einem auf das Gemeindegebiet verstreut verteilten Abbau von Rohstoffen werden generell nachteilige Auswirkungen zugeschrieben, insbesondere auf das Landschaftsbild und den ökologischen Freiraum. 7 Das Naturgut Boden dient - so die Stellungnahmen in der Literatur - dem vielfältigen und gesunden Pflanzen- und Tierleben sowie als Speicher für Nährstoffe und Filter für Schadstoffe. 8 Die ungehinderte Entstehung von Baggerseen ist ebensowenig wünschenswert wie die Verkraterung der Außenbereichslandschaft. Selbst nach anschließender Rekultivierung ist die ursprüngliche Bonität des Bodens nicht wieder herstellbar; sie bleibt im Schnitt 3o % hinter dem ursprünglichen Wert zurück. 9 Eine vormals abgebaute Fläche nach der Rekultivierung im selben Umfang wieder landwirtschaftlichen Zwecken zuzuführen, ist so gut wie nicht möglich. 1 0 Auch eine anschließende Verfüllung der ausgebeuteten Flächen ist nicht problemlos. Nur reines Material, das vor allem auf das Grundwasser keine Auswirkungen hat, darf hierfür verwendet werden.

5

Paßlick, Ziele, S. 268. Hoppe, Zulässigkeit von Kraftwerken, NJW 1978, 1229, 1233. 7 Paßlick, Ziele, S. 268, Christ, Raumordnungsziele, S. 75. 8 Vgl. ZIR-Stellungsnahme, DVB1. 1985, 45. Es muß deshalb angestrebt werden, daß das Naturgut Boden so weit wie möglich unangetastet bleibt. Vgl. auch Kauch, Bodenschutz, DVB1. 1993, 1033, 1034, zu bodenschützenden Regelungen. 9 Schneider, Abgrabungsvorhaben im Außenbereich, DÖV 1988, 858, 864. 10 Schneider, Abgrabungsvorhaben im Außenbereich, DÖV 1988, 858, 865; OVG MS, U.v. 23.5.1984 - 7 A 1691/82 - BRS 42, Nr. 7, S. 25. 6

22

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

Darüber hinaus verbessert die Konzentration von Abbauvorhaben auf wenige leistungsfähige Lagerstätten das Verhältnis von Flächenverbrauch zu Abbauvolunen. 11 Zugleich kann durch die Konzentration ein gebündelter Abbau bei Überlagerungen von Bodenschätzen und damit ein flächensparenden Umgang mit Grund und Boden erreicht werden. 12 Schließlich verhindert die Konzentration gegenüber verstreutem Abbau vermehrte Immissions- und Verkehrsbelastungen. 13 M i t der Inanspruchnahme des Darstellungsprivilegs können die vorgenannten Nachteile vermieden und die angestrebten Vorteile erreicht werden. 1 4 3. Fehlende Konzentrationswirkung durch Positivplanung Soweit Standorte in der Planung dargestellt werden, versteht man darunter grundsätzlich die Sicherung gegenüber konkurrierenden Nutzungen. Dem positiv verplanten Standort wird so ein Vorrang gegenüber widersprechenden Nutzungen eingeräumt. Damit allein erreicht die Planung jedoch noch kein steuerndes Konzept. Der Positivplanung für sich mag eine Sogwirkung insofern zukommen, als sie wegen ihrer Hinweisfunktion das Vorhaben bereits grundsätzlich und zumindest in groben Zügen für unbedenklich erklärt. 1 5 Die Positivplanung verhindert dagegen nicht die fraglichen Nutzungen auf anderen nicht eigens ausgewiesenen Standorten. Sie beinhaltet nicht die Negativaussage, daß die bestimmte Nutzung nur am ausgewiesenen Ort ausgeführt werden darf.

11 Balzer, Kiesabbau, BWVPr 1979, 268; Stein, Geht uns der Kies aus? in: Bild der Wissenschaft 3/1982. 12 Reiners, Rohstoffsicherung, StuGR 1982, 27o, 279; Balzer, Kiesabbau, BWVPr 1979, 271: die Konzentration läßt sich daher eher auf überörtlicher als auf örtlicher Ebene zufriedenstellend lösen. 13 Christ, Raumordnungsziele, S. 122; zu den Vorteilen der Konzentration auch Stieghorst, Ökologische Vorranggebiete, S. 47; zu den Nachteilen Maute, Beeinflußbarkeit des Kiesabbaus, S. 88. 14 Christ, Raumordnungsziele, S. 122. 15 Vgl. Schulte, Rohstoffsicherung, S. 92; Hoppe/ Appold/ Haneklaus, Standortalternativenprüfung, DVB1. 1992, 1204 mwN. In der Nähe von Verdichtungsgebieten schaffen wegen der Konfliktträchtigkeit des oberflächennahen Abbaus Rohstoffvorranggebiete häufig erst vorher nicht vorhandene Abbaumöglichkeiten, vgl. Christ, Raumordnungsziele, S. 210.

§3

Das Darstellungsprivileg

23

Oft werden abbaubare Vorhaben außerhalb der Vorranggebiete bevorzugt, weil mit der Ausweisung als Rohstoffvorranggebiet häufig die Grundstückspreise steigen. Hinzu kommt, daß zur Senkung von Frachtkosten Abbauflächen nahe der weiterverarbeitenden Industrie gesucht werden. 16 Außerdem ist der Abbau ein dynamischer Vorgang. Es liegt in der Natur der Sache, daß bei konstanten Umfang des Gewerbebetriebes die Gewinnung von Rohstoffen in der Fläche bzw. in der Tiefe ständig fortschreitet. 17 Der Abbauunternehmer hat ein erhebliches Interesse an der Erweiterung des Abbaus, wenn sich die Investitionen zur Errichtung des Gewerbebetriebes noch nicht amortisiert haben. 18 Aus ökonomischen Gründen möchte er nicht auf planerisch festgelegte Standorte verwiesen werden. Sein Interesse ist zwingend auf den kostengünstigsten Standort ausgerichtet. Die Bindung an planerisch vorgesehene Standorte ist somit ein betriebswirtschaftliches Hindernis. Die Ausweisung von sogenannten "Abgrabungskonzentrationszonen" wird deshalb als mittelstandsfeindlich angesehen. Lediglich Großunternehmer werden in der Lage sein, die mit der Standortausweisung verbundenen Preissteigerungen aufzufangen. 19 Der Sicherungscharakter der Positivplanung von Rohstoffvorranggebieten bewirkt also allein kaum die Bündelung von Abgrabungen; meist wird dadurch das Gegenteil erreicht, nämlich das Ausweichen auf unbeplante Flächen. Um diese negativen Effekte zu vermeiden, bemüht sich die Planung, mit der Ausweisung sog. "Abgrabungskonzentrationszonen" Abgrabungsvorhaben auf diese Flächen zu lenken und auf unbeplanten Flächen zu verhindern. 20

16 Reiners, Sicherung, S. 35 f; Christ, Raumordnungsziele, S. 2o4; Zementfabriken fallen nicht unter § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn 38. 17 Hoppe, Planungserfordernis, DVB1. 1982, l o i ff, lo6; Reiners, Sicherung, S. 35, Christ, Raumordnungsziele, S. 2o4. 18 Hoppe, Planungserfordernis, DVB1. 1982, l o i , 1ο6; Christ, Raumordnungsziele, S. 2o4 m.w.N. zum Problem des Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes auf die noch nicht abgebauten Felder. 19 Brohm, Lenkung des Kiesabbaus, NJW 198o, 858; Reiners, Rohstoffsicherung, StuGR 1982, 27o, 281. 20 Siehe auch zur Durchsetzung (positiven Wirkung) der Ziele der Landesplanung im Rahmen von § 35 Abs.3 BauGB hinsichtlich der Standortfragen Hoppe, Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, 1116; Christ, Raumordnungsziele, S. 341 ff.

24

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

Dieser Steuerungswille, Vorhaben dieser Art zu konzentrieren, wird im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan ausdrücklich hervorgehoben 21 , zur Abgrenzung solcher Darstellungen mit bloßem Sicherungscharakter. Das Darstellungsprivileg steht somit grundsätzlich in Verbindung mit der planerischen Standortausweisung für bestimmte Vorhaben oder Anlagen 2 2 , wobei der Erläuterungsbericht zum Plan den Steuerungswillen verdeutlicht. 23

4. Zwischenergebnis M i t dem Darstellungsprivileg nimmt der Plangeber für sich in Anspruch, den ausschließlichen Standort für eine bestimmte Nutzung im Plangebiet zu bestimmen. Großflächige Vorhaben, insbesondere Vorhaben zur Rohstoffgewinnung im Tagebau, sollen wegen ihrer negativen Wirkungen auf den Freiraum konzentriert und wegen ihrer Vorwirkungen auf künftige Entwicklungen gesteuert werden können. Dieses Ziel, das über den Sicherungscharakter der positiven Darstellung hinausgeht, wird in dem dem Plan beigefügten Bericht verdeutlicht.

21 Vgl. BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 - BVerGE 77, 300 ff; dazu insbesondere mit kritischer Stellungnahme Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1285. 22 Paßlick, Ziele, S. 267. 23 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 53; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 29.

§4

Die gesetzlichen Regelungen

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§ 4 Die gesetzlichen Regelungen für die Zulassung von Abgrabungsvorhaben nach dem B a u G B § 29 BauGB nennt die baulichen und sonstigen Vorhaben, die bauplanungsrechtlich bedeutungsvoll sind und auf die die dem § 29 BauGB folgenden Tatbestände anzuwenden sind. 1 Die Regelung über die im Einzelfall zulässige Grundstücksnutzung in den § § 3 0 ff. setzt stets das Vorliegen eines Vorhabens im Sinne des § 29 BauGB voraus (Anknüpfungsfunktion). 2 Da § 29 Satz 1 und 2 BauGB nur bauliche Anlagen erfaßt, unterwirft § 29 Satz 3 BauGB wegen ihrer städtebaulichen Bedeutsamkeit ausdrücklich auch Abgrabungen größeren Umfangs den Vorschriften der § 30 - 37 BauGB. 3 M i t der Novelle des BBauG '76 ist die Anwendbarkeit des § 35 BBauG gem. § 29 Satz 3 BBauG ' 76 auf Abgrabungsvorhaben größeren Umfangs ausgedehnt worden. 4 § 29 Satz 3 BauGB ' 87 hat diese Vorschrift unverändert übernommen. Abgrabungsvorhaben "größeren Umfangs" sind sowohl quantitativ als auch qualitativ zu bestimmen, nämlich in bezug auf die bodenrechtliche Relevanz. 5 Sie fallen unter § 29 Satz 3 BauGB, wenn sie nach ihrem Standort den mit ihnen verfolgten Zweck und unter Berücksichtigung ihrer Größe für die rechtliche oder tatsächlich vorhandene städtebauliche Ordnung von Bedeutung sind. 6 Das Vorhaben muß letztlich in der Lage sein, die grundsätzlichen Belange der Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 5 BauGB in einer Weise berühren zu können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seiner Zulässigkeit regelnde verbindliche Bauleitplanung hervorzurufen. 7

1

Der planungsrechtliche Begriff des "Vorhabens" umfaßt gemäß § 29 BauGB die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen und sonstigen Anlagen. 2 Lohr, in: Battis/Krautberger/Löhr, BauGB, § 29 Rn 2. 3 Daneben nennt § 29 Satz 3 BauGB noch Aufschüttungen, Ausschachtungen und Ablagerungen einschließlich Lagerstätten. 4 Zuvor unterfielen Abgrabungsvorhaben lediglich im Planbereich nach § 30 BBauG und im Innenbereich nach § 34 BBauG planungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Im Außenbereich unterlagen sie keinen planungsrechtlichen Einschränkungen. 5 Gaentzsch, BauGB '91, § 29 Rn. 14; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 36; Lohr, in: Battis/Krautzberger/ Lohr, BauGB, § 5 Rn. 28 6 Schneider, Abgrabungen im Außenbereich, DÖV 1988, 858, 861; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 29 Rn. 29, bei mehr als 3o qm Grundfläche und tiefer als 2 m. 7 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 36.

26

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

Der Abbau oberflächennaher Rohstoffe unterfällt damit dem Regelungsbereich des Bauplanungsrechts. 8 Er ist nur zulässig, soweit dies nach städtebaulichen Grundsätzen unbedenklich ist. 9

1. Der Zulässigkeitstatbestand für den Außenbereich Die planungsrechtliche Zulässigkeit von Abgrabungsvorhaben bemißt sich gem. § 29 BauGB grundsätzlich nach drei Grundtatbeständen, dem Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB), dem im Zusammenhang bebauten, aber nicht qualifiziert beplanten Ortsteil (§ 34 BauGB) und den übrigen Gebieten, die es Außenbereich nennt (§ 35 BauGB; § 19 Abs. 1 Nr. 3). 1 0 Der Gesetzgeber hat den Begriff des Außenbereichs negativ in Abgrenzung zu den in den §§ 3o und 34 BauGB erfaßten Planungsbereichen definiert und damit sichergestellt, daß jedes Grundstück bauplanungsrechtlich erfaßt wird. 1 1 Außenbereich ist alles, was nicht innerhalb eines qualifizierten Bebauungsplans und nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegt (vgl. § 19 I Nr. 3 BauGB). 1 2 Nutzbare Rohstofflagerstätten befinden sich in der Regel im Außenbereich. Die Zulässigkeit ihrer Abgrabungen bestimmt sich in diesen Fällen deshalb nach § 35 BauGB. 1 3

8

Zinkahn, in: Ernst/Zimkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 30. Der Gesetzgeber hat über § 29 Satz 3 BauGB für Abgrabungen mittelbar eine Prävalenz der städtebaulich ausgerichteten Ortsplanung festgelegt, vgl. Berkemann, DVB1. 1989, 625, 627. Zugleich dient die Einbeziehung der Abgrabungsvorhaben einem verstärkten Schutz des Außenbereichs und damit auch des Umweltschutzes iSv. § 1 Abs. 5 BauGB, vgl. Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 30. 10 Finkelnburg, in: Finkelnburg/Ortloff, ÖffBauR, S. 256. 11 Paßlick, Ziele, S. 156. 12 Der Außenbereich setzt daher nicht "freie Landschaft" fernab jeder Besiedlung voraus, sondern kann sich auch auf innerstädtische Freiflächen beziehen, die mehrseitig von Bebauung umgeben sind - dem sog. "Außenbereich im Innenbereich"; vgl. BVerwG, 1.12.1972 - IV C 6.71 -, BauR 73, 99; Hoppe, in: Ernst/Hoppe ÖffBauBoR, Rn. 342; Geizer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 1239; Krautzberger, in: Battis/Kratzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 2. 13 Christ, Raumordnungsziele, S. 2o4. 9

§4

Die gesetzlichen Regelungen

27

2. Die innere Regelungssystematik und die Funktion des § 35 BauGB 2.1 Privilegierte und sonstige Vorhaben (§ 35 Abs. 1 und 2 BauGB) Der Gesetzgeber ist mit der gesetzlichen Zulässigkeitsregelung des § 35 BauGB sozusagen stellvertretend für den schweigenden örtlichen Plangeber aufgetreten. Er hat einen Planersatz formuliert, nach dem Vorhaben im Außenbereich - so auch Abgrabungsvorhaben - planungsrechtlich zulässig sind. 1 4 Da er die Zulässigkeit aber nicht für jeden Einzelfall abschließend beurteilen konnte, hat er für den Außenbereich nur abstrakte Leitvorstellungen vorgeben, die im Einzelfall nachzuvollziehen sind. 1 5 § 35 BauGB bestimmt zwar die Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich, bemißt sie aber im konkreten Einzelfall nach der Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessenlagen. Nach den Leitvorstellungen differenziert § 35 BauGB zwischen zwei verschiedenen Zulässigkeitstatbeständen: § 35 Abs. 1 BauGB benennt eine Reihe von Vorhaben, die typischerweise und notwendigerweise mit dem Außenbereich verbunden sind. Für diese sog. privilegierten Vorhaben hat der Gesetzgeber entschieden, daß sie grundsätzlich in den Außenbereich gehören und daher prinzipiell auch dort bebauungsrechtlich zulässig sind. Sie sind zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Demgegenüber können die sog. sonstigen Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB nur im Einzelfall zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden. 16 In welchen Fällen eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange anzunehmen ist, ergibt sich beispielhaft aus § 35 Abs. 3 BauGB. 1 7 Ihnen liegt die generelle gesetzliche Planentscheidung

14 V g l . BVerwG vom 25.10.1967 - IV C 86.66 -, BVerwGE 28, 148, 150; siehe auch Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 375; Paßlick, Ziele, S. 156, 157. Die bauliche Außenbereichsnutzung ist somit nicht gänzlich von einer vorhergehenden Bebauungsplanung abhängig, vgl. Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 101, 109 zum totalen Planungsvorbehalt; ders. Rechts Wirkungen eines Flächennutzungsplans DVB1. 1991, 1277, 1287; ders in: Ernst/Hoppe ÖffBauBoR, Rn 161 ff., insbesondere zum Verhältnis Baufreiheit-Planungsvorbehalt. 15 Paßlick, Ziele, S. 157. 16 Es besteht jedoch ein Rechtsanspruch auf die Baugenehmigung, so daß "können" iSv "sind zuzulassen" zu verstehen ist, BVerwG, U.v. 29.4.1964 - I C 30.62 -, BVerwGE 18, 247 ff; a.A Ortloff N V w Z 1988, 320, 321. 17 Durch die strenge Handhabung der Beeinträchtigung öffentlicher Belange kommt § 35 Abs. 2, 3 BauGB einem faktischen Bauverbot gleich, vgl. Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 392, 400.

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Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

zugrunde, daß diese Vorhaben im Außenbereich nicht ausgeführt werden sollen. Diese Wertentscheidungen folgen aus dem Verständnis des § 35 BauGB im System der baurechtlichen Zulässigkeitstatbestände. § 35 BauGB gehört zu den § § 2 9 ff. BauGB zusammengefaßten Vorschriften zur Regelung der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben. M i t den drei Grundtatbeständen der §§ 30, 34 und 35 BauGB geht der Gesetzgeber von der Vorstellung aus, daß die bauliche Nutzung im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 BauGB) und innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 BauGB) die Regel, im Außenbereich (§ 35 BauGB) jedoch die Ausnahme sein soll. Der Gesetzgeber stellt deshalb den beiden Baugebieten der §§ 30 und 34 BauGB in § 35 BauGB mit dem Außenbereich ein prinzipielles Nichtbaugebiet gegenüber. M i t § 35 BauGB will das Gesetz den Außenbereich in seiner besonderen Bedeutung für die naturgegebene Bodennutzung und als Erholungslandschaft für die Allgemeinheit erhalten und vor dem Eindringen wesensfremder Nutzung schützen. 18 Um dem steten Vordringen der Bebauung, der Zersiedlung der Landschaft und der Zerstörung ihrer natürlichen Eigenart Einhalt zu gebieten und den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen zu gewährleisten, sichert § 35 BauGB die Aufgabe des Außenbereichs als funktionales Komplementärgebiet zu den Siedlungsflächen. 19 Die Schutzgüter des § 35 BauGB sind in § 35 Abs. 3 BauGB beispielhaft aufgeführt; es sind der Grundwasservorrang, der Landschaftsvorrang, der Erholungsvorrang und der Vorrang der Landwirtschaft- und Forstwirtschaft. 20 Unterstützt wird der angestrebte Bodenschutz durch das Gebot des § 35 Abs. 5 BauGB, Vorhaben in einer flächensparenden und den Außenbereich schonenden Weise auzuführen und dem "Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs". 21

18

St. Rspr. BVerwG, Beschluß v. 27.lo.1964 - I Β 35.63 -, BRS 15 Nr. 31; U.v. 9.11.1984 - 7 C 15.83 -, UPR 85, 64; Geizer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 1239; Paßlick, Ziele, S. 158; Berkemann, Planerische Lenkung, DVB1. 1989, 625, 627. 19 Finkelnburg, in: Finkelnburg/Ortloff, ÖffBauR, Seite 256; Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 185; Paßlick, S. 158; Gelzer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 1239. 20 Christ, Raumordnungsziele, S. 2o8. 21 BVerwG, U.v. 3.11.1972 - IV c 9.7o -, BVerwGE 41, 138 (141); U.v. 2o.l.l984 - 4 C 43,81 -, BVerwGE 68, 311 (315); vgl. Paßlick, Ziele, S. 158. Das richterlich entwickelte Gebot ist durch das BauGB '87 in § 35 Abs. 5 BauGB gesetzlich normiert worden; vgl. Kauch, Bodenschutz, DVB1. 1993, 1033, 1040.

§4

Die gesetzlichen Regelungen

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Daneben dient der Außenbereichsschutz der Erhaltung von Reservegebieten für eine zukünftige planungsmäßige gesteuerte bauliche und sonstige Nutzung. 2 2 Der Gesetzgeber hat somit das Interesse an einer Außenbereichsbebauung gegenüber den verschiedenen Freiraumfunktionen zurückgestellt. Nur privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB sollen grundsätzlich planungsrechtlich zulässig sein, weil diese Vorhaben mit den verschiedenen Freiraumfunktionen in Verbindung stehen oder auf den Außenbereich typischerweise und notwendigerweise angewiesen sind. Der Gesetzgeber hat seine städtebaulichen Leitvorstellungen lediglich durch den Wechsel der Formulierung des Wortes Entgegenstehen mit Beeinträchtigen bezüglich öffentlicher Belange Ausdruck verliehen. Er nimmt mit der Privilegierung die besonderen Eigentümerinteressen - bedingt durch die Angewiesenheit auf den Außenbereich - in die gesetzliche Regelung auf und unterstreicht deren Gewicht. Sie sollen gem. § 35 Abs. 1 BauGB nicht schon unzulässig sein, wenn sie öffentliche Belange beeinträchtigen, sondern erst dann, wenn ihnen öffentliche Belange entgegenstehen. Die privilegierten Vorhaben sind prinzipiell im Außenbereich als zulässig anerkannt. Sie stellen somit eine Ausnahme gegenüber dem Grundsatz des § 35 Abs. 2 BauGB (der grundsätzlichen Unbebaubarkeit des Außenbereichs) d a r 2 3 , und sind entsprechend eng auszulegen. 24 Verfügt das Vorhaben nicht über die "funktionale Affinität" zum Außenbereich, ist eine privilegierte Behandlung gegenüber sonstigen Vorhaben und damit eine Durchbrechung des Gleichheitsgrundsatzes nicht gerechtfertigt. 25

22 Schmidt-Aßmann, Bauen, JuS 1981, 731 (732); ders., Grundfragen, S. 185; Paßlick, Ziele, S. 159. 23 Soweit die Bestimmung des § 35 BauGB eine Bebauung dennoch zuläßt, stellt dies eine Ausnahme gegenüber diesem Grundsatz dar, den Außenbereich von einer Bebaung freizuhalten, vgl. Ortloff, Ermessen, N V w Z 1988, 320, 321. 24 Hoppe, in: Ernst/Hoppe ÖffBauBoR, Rn. 403; Battis, ÖffBauR, S. 132; Kieburg, Außenbereich, S. 11; BVerwG, U.v. 13.1.1967 - IV C 47.65 -, DVB1 1967, 287, 288; Paßlick, Ziele, S. 163. Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 402; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 48, vgl. dementsprechend die Behandlung von Wochenendhäusern und Golfanlagen wegen des Ausschlusses der Allgemeinheit zugunsten einzelner Erholungssuchender. Die Rechtfertigung der Durchbrechung kann in einem überwiegend öffentlichen und/oder einem hervorragend privaten Interesse bestehen, Hoppe, Planungserfordernis, DVB1. 1982, 913,916.

30

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

2.2 Die Bedeutung der öffentlichen Belange in § 35 Abs. 1 BauGB und die nachvollziehende Abwägung Die unterschiedliche Bewertung privilegierter Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB (grundsätzlich zulässig) und sonstiger Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB (grundsätzlich unzulässig) zeigt sich jedoch nur in einer Gewichtsermittlung im Einzelfall, der sog. nachvollziehenden Abwägung. Die Normenstruktur ist hingegen identisch. Die Zulässigkeit nach § 35 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB ist jeweils von der Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen abhängig. Diese Abhängigkeit von öffentlichen Belangen macht eine Einzelfallbetrachtung notwendig. Nur im Rahmen der Gegebenheiten des Einzelfalls ist das Gewicht sowohl der privaten Belange wie auch dasjenige der öffentlichen Belange einer Bewertung zugänglich. 26 Das Gewicht einerseits des Vorhabens und andererseits des von ihm berührten öffentlichen Belangs muß ermittelt und beides zueinander konkret in Beziehung gesetzt werden. 27 Erst innerhalb des Gewichtsvergleichs ist dann der Privilegierung - also dem privaten Interesse aufgrund der Angewiesenheit auf den Außenbereich - gebührend Rechnung zu tragen. 28 Erst dort kann das stärkere Durchsetzungsvermögen der Pivilegierung zum Zuge kommen. Der entscheidende Unterschied zu den sonstigen Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB liegt nicht in dem generellen höheren Grad des Widerstreits gegenüber den jeweils berücksichtigungsfähigen Belangen, sondern in der grundsätzlichen Verschiedenheit ihres Verhältnisses zu den öffentlichen Belangen. 29 Für den Gewichtsvergleich auch erheblich, welcher Privilegierungstatbestand im Einzelfall Anwendung findet, da die Rechtsposition, je nach dem Grund der Privilegierung unterschiedlich stark sein kann. Es ist z.B. denkbar, daß sich im Einzelfall ein ortsgebundener Betrieb mit einem

26

B V e r w G U.v. 22.11.1985 - 4 C 71.82 -, N V w Z 1986, 644, 645; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, Seite 16o; Schlichter, Bauen, S. 51; Paßlick, Ziele, S. 167; Christ, Raumordungsziele, S. 19o; Schmidt-Aßmann, in: FS Universität Heidelberg, S. lo7 ff,

116. 27

Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 16o. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 16o. 29 Grundlegend dazu BVerwG, U.v. 25.lo.1967, - 4 C 86,66 -, BVerwGE, 28,148,151; BVerwG, U.v. 1.7.1968, - IV C 53,66 -, BRS, 2o Nr. 55; Beschluß v. 9.5.1972, - IV C Β 3o,69, DVB1. 1972, 685, 686; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 159. 28

§4

Die gesetzlichen Regelungen

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Vorhaben an einem Ort durchzusetzen vermag, an dem sich eine Landarbeiterstelle nicht durchsetzen könnte. Zum anderen ist für die jeweilige Beurteilung wesentlich, welche öffentlichen Belange berührt werden und welches Gewicht ihnen jeweils zukommt. Der Schutz der Eigenart der Landschaft beispielsweise, kann an einer Stelle von einem Rang sein, daß deswegen selbst privilegierte Vorhaben nicht ausgeführt werden können, während an einer anderen Stelle sein Gewicht so unbedeutend ist, daß daran selbst (gewisse) sonstige Vorhaben nicht scheitern. 30 Was im Einzelfall als entgegenstehender Belang beurteilt werden muß, kann somit unterschiedlich zu bewerten sein, je nach dem, welches Vorhaben ihm entgegensteht. 31 Die Ermittlung des objektiven Gewichts im Einzelfall sowohl für das Vorhaben als auch für den öffentlichen Belang bedingt eine Relativierung der Privilegierung, so daß ein privilegiertes Vorhaben in seinem Durchsetzungsvermögen sogar noch hinter einem sonstigen Vorhaben zurückbleiben kann. Denn der Gewichtsvergleich soll im Sinne einer wechselseitigen Gewichtung zwischen dem berührten öffentlichen Belang und den hinter dem konkreten Vorhaben stehenden Belangen erfolgen. 32 Kann daher für die Inanspruchnahme gerade des geplanten Standortes so gut wie keine (bodenrechtsadäquate) Rechtfertigung vorzubringen sein, reicht schon ein geringer Intensitätsgrad der Betroffenheit des öffentlichen Belangs für die Verweigerung der Baugenehmigung aus. 33 Dem privilegierten Vorhaben kommt eine geringere Gewichtigkeit zu, wenn der Eigentümer das Bauwerk in zumutbarer Weise auch an einem anderen Standort errichten könnte. 34 Insgesamt gewährleistet diese Gewichtung nach Maßgabe der konkreten Situation die Verhältnismäßigkeit im Einzelfall. 3 5

30 BVerwG, U.v. 24.8.1979 - 4 C 3.77 -, BRS, 35 Nr. 6o; Paßlick, Ziele, S. 168; Christ, Raumordnungsziele, S. 187; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 392. 31 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 19; Christ, Raumordnungsziele, S. 186. 32 Dyong, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 35 Rn. 154, 156; Christ, Raumordnungstiele, S. 187. 33 B V e r w G U.v. 22.11.1985 - 4 C 71.82 -, N V w Z 1986, 644, 645; BVerwG, U.v. 24.8.1979 - 4 C 3.77 -, DÖV 1979, 9o5, 9o7; OVG Münster, 9.7.198o, BRS, Nr. 89; Paßlick, Ziele, S. 169; Christ, Raumordnungsziele, S. 187. 34 Christ, Raumordnungsziele, S. 187; Dyong, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, § 35 Rn. 154, 165, zum Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. 35 Schmidt-Aßmann, FS, Universität Heidelberg, lo7, 116; Christ, Raumordnungsziele, S. 16o; VGH BW, U.v. 6.8.1985 - 5 S 2639/84 -, BauR 1986, 198, 199 (zur Gewichtung Kiesabbau und Landschaftsschutz nach der konkreten Situation).

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Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

2.3 Keine Kompensation öffentlicher Belange Die dem Gewichtsvergleich zugrunde liegende Abwägung ist aber nicht in dem Sinne zu verstehen, daß die Genehmigungsbehörde befähigt wäre, zwischen dem Vorhaben und den mit ihm kollidierenden öffentlichen Belang gewissermaßen zu wählen, also gestaltend das eine dem anderen vorzuziehen. 36 Eine derartige gestaltende Abwägung, wie sie z.B. in § 1 Abs. 6 BauGB zu Grunde liegt, ist bei der Anwendung des § 35 nicht zulässig. Die gestaltende planerische Abwägung trifft einen Ausgleich von Interessengeflechten, wobei die einzelnen privaten und öffentlichen Belange in eine Gesamtbetrachtung eingebracht werden und im Wege einer Kompensation, d.h. unter Betrachtung der Vor- und Nachteile ein Gesamtsaldo gebildet und über bestimmte Belange hinweggegangen wird. 3 7 Mittels § 35 hat der Gesetzgeber - wenn auch nur sehr allgemein - eine planerische Abwägung für Vorhaben im Außenbereich selbst vorgenommen. Aufgabe der Behörde ist es diese gesetzliche Planung im Einzelfall nachzuvollziehen und zu prüfen, welches Abwägungsergebnis § 35 für den konkreten Ansiedlungsfall bereit hält. 3 8 Diese sogenannte nachvollziehende Abwägung erlaubt keine Kompensation, also eine umfassende Gesamtbewertung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange mit einer Saldierung der Vor- und Nachteile als Ergebnis, sondern jeder von dem Vorhaben berührte öffentliche Belang ist isoliert für sich zu prüfen, so daß das Entgegenstehen auch nur eines öffentlichen Belangs die Baugenehmigung scheitern läßt. 3 9 Das konkrete Vorhaben und die konkrete Grundstückssituation werden folglich in ein Verhältnis gebracht. Dabei muß der öffentliche Belang durch die konkrete Situation des Grundstücks belegt sein, wobei dem privilegierten Vorhaben gegenüber den öffentlichen Belangen deren Privilegierung in Rechnung zu stellen ist. 4 0

36

Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 16o. Wahl, Genehmigung, DVB1. 1982, 51,55. 38 Vgl. Knuth, Hütten, NuR 1985, 8, 12; Jäde, Planungsgebot, BayVBl. 1985, 577, 579; Paßlick, Ziele, S. 17o. 39 Paßlick, Ziele, S. 17o, 171. ^Christ, Raumordnungsziele, S. 188; Paßlick, Ziele, S. 166 mwN. 37

§4

Die gesetzlichen Regelungen

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3. Der Rohstoffabbau als privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB Der Abbau oberflächennaher Bodenschätze kann nur am Standort der Lagerstätte ausgeführt werden. Er ist auf die geologische und geographische Eigenart der Stelle angewiesen; er ist damit ein standortgebundenes Vorhaben. Er hat die geforderte spezielle räumliche Affinität zu bestimmten Standorten im Außenbereich; er ist mithin geographisch - räumlich radiziert. 41 Diese Vorhaben können wegen ihrer Ortsgebundenheit nicht ohne weiteres auf andere Standorte verwiesen werden. 42 Daher besteht ein hervorragendes individuelles Interesse an der Inanspruchnahme solcher Standorte. Auch besteht ein besonderes öffentliches Interesse an einer ausreichenden Rohstoffversorgung. 43 Dementsprechend hat der Gesetzgeber gem. § 35 Abs. 1 Nr. 4 Vorhaben, die ortsgebundenen gewerblichen Betrieben dienen, für im Außenbereich privilegiert zulässig erklärt. Ortsgebundenheit setzt voraus, daß der Betrieb nach seinem Wesen und Gegegenstand hier und so nur an der fraglichen Stelle betrieben werden kann, weil ein Betrieb dieser Art, wenn er nicht seinen Zweck verfehlen soll, auf die geologische und geographische Eigenart der Stelle angewiesen ist. 4 4 Es reicht demgegenüber nicht aus, daß der Betrieb an der fraglichen Stelle insbesondere aus Gründen der Rentabilität besonders gut zu betreiben oder zweckmäßig unterzubringen ist. 4 5 Das Vorhaben muß dem Betrieb dienen. Dafür muß es zwar nicht erforderlich oder objektiv notwendig zur Erhaltung des Betriebs sein, aber auch nicht nur förderlich. Es muß sich mithin in diesem Grenzbereich zwischen erforderlich und förderlich befinden. Dies setzt eine Wertung in dem Sinne voraus, ob ein

41

Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1284; Kühne, Raumordnung und Bergbau, DVB1. 1984, 7o9, 713; Christ, Raumordnungsziele, S. 2o3. 42 Brohm, Lenkung des Kiesabbaus, NJW 198o, 858, 859. 43 Schrödter, BBauG, § 35 Rn. 13; Christ, Raumordnungsziele, S. 2o5. Durch die Privilegierung kommt dem Vorhaben selbst der Charakter eines öffentlichen Belangs zu, vgl. Paßlick, Ziele, S. 166. 44 S t . Rspr. vgl. BVerwG, U.v. 5.7.1974 - IV C 76.71 -, DÖV 1974, 814 ff = BauR 1974, 397. 45 Vgl. statt vieler Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 40, zur doppelten Ortsgebundenheit hinsichtlich des Vorhabens und des Betriebs, vgl. Finkelnburg, in Finkelnburg/Ortloff ÖffBauR, Seite 263, 264. 3 Schulze Buschhoff

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Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

vernünftiger Betriebsinhaber unter Beachtung des Gebotes größtmöglicher Schonung des Außenbereichs das Vorhaben an diesem Standort und mit etwa gleichem Umfang durchführen würde. 46 Es fallen daher unter Vorhaben, die ortsgebundenen gewerblichen Betrieben dienen in der Regel: Bergwerksanlagen, Bohrtürme, Kies- und Sandgruben, Steinbrüche, Torfstechereien, Windmühlen und Ziegeleien, nicht jedoch Betonmischanlagen, Windenergieanlagen, Konservenfabriken, Sägewerke oder Zuckerfabriken, die zwar möglicherweide aus Zweckmäßigkeitgründen, nicht aber ihrem Wesen nach auf den Außenbereich angewiesen sind. 4 7 Abgrabungsbetriebe sind in der Literatur und Rechtsprechung unstreitig privilegierte Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB. 4 8 4. Die Durchsetzungsfähigkeit öffentlicher Belange gegenüber dem Rohstoffabbau M i t der Zuordnung des Vorhabens zu dem Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ist jedoch lediglich dessen grundsätzliches Interessen hervorgehoben, im Außenbereich ausgeführt werden zu können. Die Zulässigkeit des ortsgebundenen Vorhabens ist von der Vereinbarkeit im Sinne eines Nicht-Entgegenstehens öffentlicher Belange abhängig. Aber das gesteigerte Durchsetzungsvermögen des ortsgebundenen Vorhabens im Rahmen des Gewichtsvergleichs zu den berührten öffentlichen Belangen wird in dem Urteil des BVerwG vom 18.3.1983 deutlich. 4 9 In dieser Entscheidung hat das BVerwG ein Abgrabungsvorhaben für zulässig erklärt. Eine vorübergehende durch die Abgrabung eintretende Verunstaltung des Landschaftsbildes liege in der Natur der Sache und führe bei der Abwägung unter gebührender Berücksichtigung der Privilegierung nicht zu einem Überwiegen des öffentlichen Belangs. Die ebenfalls wesensbedingte Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft

^ B V e r w G , U.v. 18.3.1983 - 4 C 17.81 - BRS, 4o, 92; BVerwG, 7.5.1976 - IV C 43.74 -, BRS, 3o,56; Krautzberger in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 40. 47 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 38. 48 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 38; Dyong, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 35 Rn. 44, 56; Geizer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, 1991, Rn. 1315; Schneider, Abgrabungsvorhaben im Außenbereich, DÖV 1988, 858, 862; BVerwG, 18.3.1983, - 4 C 17,81 -, BRS 4o, Nr. 92; BVerwG, U.v. 6.10.1989, - 4 C 28,86 -, N V w Z 1991, 161. 49 B V e r w G , 18.3.1983, - 4 C 17,81 -, BRS 4o Nr. 92.

§4

Die gesetzlichen Regelungen

35

sei bei einer Rekultivierung ebenfalls nur vorübergehend, so daß auch dieser öffentliche Belang sich nicht gegenüber der privilegierten Abgrabung durchzusetzen vermöge. Gleiches gelte auch für die Beeinträchtigung der Aufgabe der Landschaft als Erholungsgebiet. 50 Von einer Abgrabung sei die Entstehung, Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung nicht zu befürchten. 51 Berührten Belangen des Landschaftsschutzes, des Schutzes des Orts- und Landschaftsbildes oder der natürlichen Eigenart der Landschaft ließe sich durch Auflagen für die anschließende Herstellung des Geländes Rechnung tragen. 52 Die starke Rechtsstellung der Privilegierung des Abbaus oberflächennaher Rohstoffe gem. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB verursacht also die Möglichkeit einer verstärkten Inanspruchnahme der Außenbereichslandschaft. Zugleich ruft sie aber auch das Bedürfnis hervor, derartige Vorhaben planerisch zu steuern. Denn die öffentlichen Belange haben allein keine hinreichende Steuerungkraft auf den Standort des Vorhabens, wenn sie sich lediglich auf die konkrete natürliche Grundstückssituation beziehen. Nur selten verhindern sie die Ausführung im Außenbereich und erst recht verweisen sie auf keinen ausschließlichen Standort im Außenbereich. Erst die Einbindung des Grundstücks in ein planerisches Konzept ermöglicht, die Grundstückssituation rechtlich derart zu gestalten, daß auf

50 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 63; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 73; es genügt nicht eine allgemeine Erholungsfunktion, diese muß vielmehr konkret nach Eignung, Herkommen und Angenommen-werden vorliegen. Eine solche Wertung enthält der Belang des Erholungsschutzes z.B. in oder in der Nähe von Kerngebieten; vgl. BVerwG, 6.12.1968 - IV C 71.67 -, DVB1. 1969, 256 ff; Christ, Raumordnungsziele, S. 189. 51 So VG Köln (nicht veröffentlicht) U.v. 3o. lo. 1984, - 14 Κ 3898/84 -; vgl. Schneider, Abgrabungen im Außenbereich, DÖV 1988, 858, 861; vgl. Taegen, in Berliner Kommentar, BauGB, § 35 Rn. 52, der sich für die erweiterte Anwendung dieses öffentlichen Belangs auf alle Vorhabearten ausspricht. A.A Paßlick, Ziele, S. 175 unter Hinweis auf BVerwG U.v. 19.4.1985-4 C 13.82 -, ZfBR 189, 190. 52 O V G Münster, U.v. 23.5.1984, - 7 A 1691,82 -, BRS 42 Nr. 7; vgl. VGH BW, U.v. 6.8.1985 - 5 S 2639/84 -, BauR 1986, Nr. 89, zur Gewichtung zwischen Kiesabbau als sonstigem Vorhaben und Landschaftsschutz nach der konkreten Situation; die formelle unter Schutzstellung als Landschaftsschutzgebiet ist nicht erforderlich, Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 62. Allerdings ist dagegen eine im Außenbereich privilegierte Abgrabung größeren Umfangs, die nach dem Landschaftsschutzrecht in einer durch Ausnahmegewährung nicht zu behebenden Weise unzulässig ist, auch bebauungsrechtlich nicht genehmigungsfähig, BVerwG, U.v. 13.4.1983, - 4 C 21,79- N V w Z 1985, 42 ff; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 62; vgl. dazu auch Kuchler, Bauplanungs und Naturschutzrecht, DVB1. 1989, 973, 975; Dürr, Naturschutzrecht und Baurecht, N V w Z 1992, 833, 839.

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Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

den Standort des Vorhabens Einfluß genommen werden kann. Dabei ist die Sicherung von Rohstoffvorranggebieten allein nicht ausreichend, um auf derartige Vorhaben steuernd einwirken zu können. Nur durch das Darstellungsprivileg in der Planung kann effektiv der Standort eines Vorhabens bestimmt werden. Da § 35 Abs. 3 1. Spiegelstrich BauGB den Widerspruch eines Vorhabens zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans als Beeinträchtigung öffentlicher Belange wertet, ist zu fragen, ob mit einem Flächennutzungsplan das Ziel des Darstellungsprivilegs Eingang in § 35 finden kann. Dem Flächennutzungsplan muß dafür eine derartige Steuerungsaufgabe zukommen und diese sich dann gegenüber einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb durchsetzen können. Die privilegierte Rechtsstellung und die Ortsgebundenheit werden aber in der Literatur teilweise als Grund für eine mangelnde Steuerungsfähigkeit von Abgrabungsvorhaben herangezogen. Im folgenden werden daher die Meinungen in der Rechtsprechung und der Literatur zum Darstellungsprivileg und seine Wirkung gegenüber ortsgebundenen Vorhaben dargestellt. § 5 Das Darstellungsprivileg in der Rechtsprechung und in der Literatur 1. Entwicklung und Stand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Nach der früheren - inzwischen überholten - Rechtsprechung des BVerwG konnten Darstellungen des Flächennutzungsplans einem nach § 35 Abs. 1 BBauG, jetzt § 35 Abs. 1 BauGB, privilegierten Vorhaben nicht "entgegenstehen".1 Das BVerwG hatte in dieser Entscheidung die generelle Fähigkeit des Flächennutzungsplans verneint, die Funktion eines "entgegenstehenden öffentlichen Belangs" iSv § 35 Abs. 1 BBauG zu erfüllen. Der Flächennutzungsplan war gegenüber privilegierten Vorhaben nicht berücksichtigungsfähig. Privilegierte Vorhaben seien vom Gesetzgeber dem Außenbereich in planähnlicher Art zugewiesen; der Gesetzgeber habe selbst eine "generelle Verplanung" vorgenommen. Die im § 35 Abs. 1 BBauG getroffene rechtliche Regelung der Nutzung des Außenbereichs

1

BVerwG, U.v. 25.lo.1967, - IV C 86,66 -, BVerwGE, 28, 148 ff.

§5

Das Darstellungsprivileg in Rechtsprechung und Literatur

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habe dem Bürger dem grundsätzlichen Rang nach keine geringeren Rechte eingeräumt als dem Bauwilligen, der ein in einem nach § 30 BBauG entgültig verplanten Gebiet gelegenes Grundstück nutzen wolle. Die grundsätzliche Verweisung bestimmter Vorhaben in den Außenbereich bedeute eine der Regelung des § 30 BBauG nahekommende rechtliche Sicherung. Damit seien sie zwar nicht generell gegenüber allen öffentlichen Belangen bessergestellt. Flächennutzungspläne jedoch könnten sich bei ihnen nicht auswirken, weil diese Pläne in der Art und Qualität ihrer Aussage unmittelbar der Ebene angehörten, in der die (planerische) Aussage des § 35 Abs. 1 BBauG selbst liege. Aus diesem Grund müsse ihre Heranziehung insoweit ebenso scheitern, wie im Rahmen des § 30 BBauG Flächennutzungspläne einem Vorhaben nicht entgegengesetzt werden könnten. Zwar hält das BVerwG an dieser Auffassung in der Entscheidung vom 18.3.1983 noch fest, wenn es feststellt, "auch Ziele der Raumordnug und Landesplanung haben mangels Außenverbindlichkeit nicht das genügende Gewicht, sich gegenüber der planartigen Zuweisung privilegierter Vorhaben in den Außenbereich durchzusetzen. Außerdem ergibt die Auslegung des Gebietsentwicklungsplans, daß dieser Plan mit der Ausweisung von Standorten für den Abbau von Bodenschätzen nur vorsorgenden Charakter hat und keine negative Aussage dahin trifft, daß Bodenschätze an nicht ausgewiesenen Standorten nicht abgebaut werden sollen". 2 Damit zieht das BVerwG das Darstellungsprivileg jedenfalls in Erwägung und schließt es nicht grundsätzlich aus, wenn es auch im konkreten Fall dieses Planungziel für nicht gegeben hält. In seiner Entscheidung vom 20.1.1984 hat das Bundesverwaltungsgericht an dem Vergleich der Regelung des § 35 Abs. 1 BBauG mit dem eines Bebauungsplans "in dieser Allgemeinheit" nicht festgehalten; es hat seine Rechtsprechung vom 25.10.1967 "modifiziert" 3 : Der Gesetzgeber habe zwar in vergleichbarer Weise zu den Regelungen des beplanten und unbeplanten Innenbereichs (§§ 30, 34 BBauG) entschieden, daß im Außenbereich bestimmte, nämlich die in § 35 Abs. 1 BBauG (jetzt § 35 Abs. 1 BauGB) genannten Vorhaben allgemein zulässig seien. M i t § 35 Abs. 1 BBauG habe der Gesetzgeber jedoch keine Entscheidung über den konkreten Standort der von ihm im Außenbereich

2 3

BVerwG, U.v. 18.3.1983 - 4 C 17.81 - BRS 40, Nr. 92, S. 224, 229. BVerwG, U.v. 2o. 1.1984, - 4 C 43,81-, BVerwGE, 68, 311 ff.

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Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

grundsätzlich für zulässig erklärten Vorhaben getroffen, sondern diese Vorhaben einschließlich ihres Standortes der Prüfung im konkreten bauaufsichtlichen Verfahren an dem Maßstab überlassen, ob öffentliche Belange entgegenstehen. Beim qualifizierten Bebauungsplan (§ 30 BBauG, BauGB) dagegen sei die Standortfrage, nämlich was jeweils wo gebaut werden dürfe, verbindlich entschieden. Im Falle des § 34 BBauG (jetzt § 34 BauGB) sei die Standortfrage durch das Vorhandensein des Ortsteils und durch die vorhandene Bebauung als Maßstab für die konkrete Bebaubarkeit der Grundstücke entschieden. Für privilegierte Vorhaben habe der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 1 BBauG eine vergleichbare Entscheidung nämlich etwa dahin, daß der Außenbereich Baubereich für diese Vorhaben wäre und daß diese Vorhaben an jedem beliebigen Standort im Außenbereich errichtet werden könnten, dagegen nicht getroffen. Weil der Gesetzgeber die Frage des konkreten Standorts privilegierter Vorhaben nicht "planartig" entschieden habe, sondern der Prüfung am Maßstab öffentlicher Belange unterworfen habe, könnten konkrete standortbezogene Aussagen in Plänen, die keine unmittelbare Außenverbindlichkeit gegenüber Dritten hätten, aber der Vorbereitung rechtsverbindlicher Maßnahmen dienten, also auch konkrete Standortaussagen in Flächennutzungsplänen, als öffentlicher Belang der Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens an einem solchermaßen "anderweitig verplanten" Standort entgegenstehen. Eine solche konkrete, einem privilegierten Vorhaben entgegenstehende Standortbindung lasse sich allerdings nur Planungsaussagen entnehmen, die über den Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 BBauG hinausgingen. Unbeachtlich sei daher etwa eine landesplanerische Aussage, daß der Außenbereich vor Bebauung zu schützen, daß eine Zersiedlung zu vermeiden sei, oder ähnliches. Das gelte im allgemeinen auch für die Darstellung von Flächen von Land- und Forstwirtschaft in einem Flächennutzungsplan; denn sie seien im allgemeinen keine qualifizierten Standortzuweisungen, sondern wiesen im Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzgebers (§ 35 Abs. 2, Abs. 3 BBauG) in erster Linie zukommenden Funktion zu, der Land- und Forstwirtschaft - und dadurch zugleich auch der allgemeinen Erholung - zu dienen. 2. Das Darstellungsprivileg in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts In seiner zur Wirkung des Flächennutzungsplans gegenüber privilegierten Vorhaben nächstfolgenden Entscheidung vom 22.5.1987 räumt das Gericht dem Inhalt von Flächennutzungsplänen erheblich größeres Ge-

§5

Das Darstellungsprivileg in Rechtsprechung und Literatur

39

wicht ein. 4 In dieser Entscheidung führt das Gericht aus, daß die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft im Zusammenhang mit der Darstellung einer bestimmten unter einem Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 BauGB fallenden Nutzung eine konkrete standortbezogene Aussage des Flächennutzungsplans sein könne, wenn mit der Darstellung der bestimmten Nutzungsart der einzige Standort im Gemeindegebiet gekennzeichnet werde, an dem diese Nutzung stattfinden solle. Es erkennt damit auch das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan als entgegenstehenden öffentlichen Belang i.S. des § 35 Abs. 1 BBauG/BauGB an. In der Entscheidung ging es um eine sog. Abgrabungskonzentrationszone. Kennzeichne die Darstellung einer Abgrabungsfläche im Flächennutzungsplan im Sinne einer Abgrabungskonzentrationszone den einzigen Standort im Gebiet, an dem noch Abgrabungen stattfinden sollen - wie im Erläuterungsbericht zum Ausdruck gebracht worden sei -, so sei die Darstellung "Landwirtschaft" auf anderen Flächen der Gemeinde als vorrangig vor der Nutzung dieser Flächen für Abgrabungen zu verstehen. Auch eine solche Aussage eines Flächennutzungsplans könne eine konkrete standortbezogene Aussage mit Ausschluß anderer Standorte sein und als öffentlicher Belang einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen. Das gelte um so eher, wenn für die gem. § 35 Abs. 1 Nr. 4 privilegierte Nutzung weite Flächen des Außenbereichs oder gar nahezu der gesamte Außenbereich, weil sand- und kieshaltig, in Betracht komme. In einer solchen Situation stelle die Verhinderung einer allgemeinen "Verkraterung" der Außenbereichslandschaft durch Abgrabungen einen allgemeinen öffentlichen Belang dar, den der Flächennutzungsplan durch die Konzentration des Abbaus von Kies und Sand auf dafür geeignete Flächen konkretisiere. Für eine solche Darstellung im Flächennutzungsplan mit negativen Aussagen für Abgrabungen auf anderen als den dafür dargestellten Flächen fehle der Gemeinde nicht die Ermächtigung. Der Gemeinde die Befugnis abzusprechen, in einem gesamträumlichen Konzept städtebauliche Ordnung und Entwicklung vorzugeben, würde den Verzicht auf die Steuerungsaufgabe des Flächennutzungsplanes bedeuten.

4

BVerwG, 22.05.1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 3oo ff.

40

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

In der Entscheidung vom 4.5.1988 bestätigt das BVerwG seine Auffassung zum Darstellungsprivileg. Es weist aber darauf hin, daß die im Flächennutzungsplan vorhandene Ausweisung von Kiesabbauflächen keine abschließende Bedeutung haben müsse. Ob die Konzentration der konkreten Zielsetzung entspreche, bleibe indes eine Frage der tatsächlichen Umstände des Einzelfalls. Das gelte auch dann, wenn der Flächennutzungsplan für Abgrabungen eine "Abgrenzung der Konzessionsflächen" enthalte. Der subjektive Wille des "historischen" Plangebers sei daraufhin zu untersuchen, ob der Darstellung der Kiesabbauflächen eine insoweit abschließende Bedeutung zuzumessen sei. 5 Festzuhalten ist, daß das BVerwG ein durch den Flächennutzungsplan vermitteltes Darstellungsprivileg anerkennt und ein solches als einen durchsetzungsfähigen öffentlichen Belang gegenüber einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dienenden Vorhaben angesehen hat. 3. Das Darstellungsprivileg in der Rechtsprechung der Instanzgerichte Das OVG Münster hatte in seiner Entscheidung vom 23.5.1984 6 , die der Entscheidung des BVerwG vom 22.5.1987 zugrundelag, das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan für nichtig erachtet. Dem Plangeber des Flächennutzungsplanes fehle eine derartige Planungsermächtigung. Der Gesetzgeber habe die in § 35 Abs. 1 BBauG genannten privilegierten Vorhaben dem Außenbereich "planartig" zugewiesen. Sie seien deshalb grundsätzlich im Außenbereich zuzulassen. Das Planungsrecht räume der Gemeinde zwar das Recht ein, im Rahmen der allgemeinen Planungsgrundsätze auch den Außenbereich zu überplanen, also für bestimmte Flächen bestimmte Nutzungen positiv verbindlich festzusetzen. Anders sei es jedoch bei negativen Darstellungen. Von den Nutzungen, die der Gesetzgeber dem Außenbereich zugewiesen habe, einzelne auszuklammern, ohne daß im übrigen die Außenbereichsfläche für ein konkretes Planungsziel in Anspruch genommen werde, gehe über das hinaus, was nach dem Willen des Gesetzgebers dem Außenbereich zukomme. In einem solchen Fall mache die Gemeinde nicht von ihrer ihr durch § 1 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 BBauG übertragenen Ermächtigung, über die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke des Gemeindegebietes positive

5 6

BVerwG U.v. 4.5.1988 - 4 C 22.87 - BVerwGE 79, 318, 323, 324. O V G Münster U.v. 23.5.1984 - 7 A 16/82 -, UPR 1985, 297 ff.

§5

Das Darstellungsprivileg in Rechtsprechung und Literatur

41

Planungsaussagen zu machen, Gebrauch, sondern schränke ohne ein rechtfertigendes konkretes positives Planungsziel die betroffene Fläche für die Nutzung der nach § 35 Abs. 1 BBauG privilegierten Vorhaben ein. Dies zu tun, sei aber dem Gesetzgeber vorbehalten und nicht der Gemeinde anheimgegeben. Der Gemeinde fehle die Kompetenz, für den in ihrem Gemeindegebiet liegenden Außenbereich den Katalog des § 35 Abs. 1 BBauG nach eigenem Ermessen einzuschränken. Dem Erläuterungsbericht hat das OVG insoweit für die Begründung eines Darstellungsprivilegs jede Bedeutung abgesprochen. In einer weiteren Entscheidung vom 14.9.1989 hat sich das OVG Münster dem Urteil des BVerwG vom 22.5.1987 angepaßt. Unter Bezug auf das Urteil des BVerwG vom 22.5.1987 hat es die auf Ausweisung einer Abgrabungskonzentrationsfläche gerichtete negative Darstellung berücksichtigt. Sie hätte zwar keine unmittelbare, die Zulässigkeit einer Nutzung ausschließende Wirkung. Jedoch könnte sie einem privilegierten Vorhaben als öffentlicher Belang entgegengehalten werden, wobei eine am Einzelfall orientierte Gewichtung vorzunehmen sei. 7 Auch das OVG Lüneburg schließt sich der Auffassung des BVerwG zum Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan als durchsetzungsfähigem öffentlichen Belang gegenüber einem Abgrabungsvorhaben an. 8 Eine Gemeinde sei befugt, Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau von Kies und Sand am ausgewiesenen Standort zu konzentrieren und im übrigen Bereich zu vermeiden. Eine solche Darstellung könne unter Berücksichtigung des Erläuterungsberichts auch mit ihrer negativen Aussage das Gewicht eines öffentlichen Belangs haben, der die Abgrabung auf einer für die Landwirtschaft dargestellten Fläche i.S. des § 35 Abs. 1 BauGB entgegenstehe. Aus der historischen Entwicklung des Flächennutzungsplans einschließlich seiner Vorbereitung durch einen vorangegeangenen Landschaftsplan, der zeichnerischen Darstellung im Flächennutzungsplan selbst und seines Erläuterungsberichtes ergäbe sich zweifelsfrei der planerische Wille, Kiesabbaugebiete im Außenbereich an bestimmten Standorten zu konzentrieren. Wenn im Zuge dieser Konzentration die an diese Zonen grenzenden Umgebungsflächen ihrer natürlichen Nutzung entsprechend als "Fläche für die Landwirtschaft" dargestellt werden, so sei die letztgenannte Darstel-

7 8

O V G Münster U.v. 14.o9.1989, 7 A 81.84, NWVB1. 199o, 197 ff. O V G Lüneburg U.v. 23.8.1990 - 3 L 209/89 - NuR 1991, 145 ff.

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Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

lung im vorliegenden Fall so zu verstehen, daß die Landwirtschaft jedenfalls Vorrang vor der Nutzung der Fläche für Abgrabungen haben soll. 9 Auch der Bay. V G H hält das Darstellungsprivileg für möglich. 1 0 Er nimmt zum Darstellungsprivileg in der überörtlichen Regionalplanung Stellung und hält es über die "echte" Raumordnungsklausel nach § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. BauGB gegenüber der Privilegierung für durchsetzungsfähig. Vor dem Hintergrund der örtlichen Situation in der Region, in der jährlich lediglich Flächen von rund 30 ha für Zwecke des Sandund Kiesabbaus benötigt würden, verstehe der Verwaltungsgerichtshof den Planungswillen, wie er in den textlichen und zeichnerischen Festlegungen der fachlichen Ziele des Regionalplans unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen sei, dahin, daß damit bezogen auf raumbedeutsame Kiesabbauvorhaben - mit den Darstellungen der Vorrangflächen im Sinne einer Abgrabungskonzentrationszone dem Grundsatz nach abschließend die Kiesabbau-Standorte gekennzeichnet wurden. Von ihr (der Soll-Vorschrift mit diesem Ziel) könne zwar im Einzelfall abgewichen werden, weil dieser negativen Standortaussage notwendigerweise eine lediglich globale Abwägung zugrunde läge. Das sei jedoch nur in einem atypischen Fall, in dem besondere (fachliche) Gründe eine Ausnahme rechtfertigten, zulässig.

4. Meinungen der Literatur Die Literatur nimmt zum Darstellungsprivileg weitgehend auf der überörtlichen Planungsebene Stellung. 11 Wegen der Wesensgleichheit der Planungen ähneln die Problemkreise aber denen der örtlichen Planung. 12 Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan ist in der Literatur weitestgehend entsprechend dem Urteil vom BVerwG bejaht worden. 13 Es

9

O V G Lüneburg U.v. 23.8.1990 - 3 L 209/89 - NuR 1991, 145, 146. VGH München U.v. 25. 11.1991 - 14 Β 89.3207 -, BayVBl. 1992, 529 ff. 11 Vgl. Paßlick, Ziele, S. 267; Christ, Raumordnungsziele, S. 122. Allein auf der örtlichen Ebene sei die Kiesabbauproblematik auch nicht befriedigend zu lösen, vgl. Balzer, Kiesabbau, BWVPr 1979, 268, 271. 12 Vgl. die Argumente gegen das Darstellungsprivileg bei Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans DVB1. 1991, 1277 ff., der unter anderem die Ausführungen Paßlicks, Ziele, S. 267 ff, heranzieht. 10

§5

Das Darstellungsprivileg in Rechtsprechung und Literatur

43

wird dabei auf die vom BVerwG herausgearbeitete Aufgabe der Flächennutzungsplanung zurückgegriffen. Es sei Aufgabe des Flächennutzungsplanes nach Maßgabe insbesondere des § 1 Abs. 1, 5 und 6 BauGB ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Gemeindegebiet aufzustellen, das insbesondere für die verbindliche Bauleitplanung und für Planungen anderer öffentlicher Aufgabenträger Bindung erzeuge. Diese Literaturmeinungen folgen dem BVerwG in der Annahme, daß die Gemeinden befugt sein müßten, in einem gesamträumlichen Entwicklungskonzept eine Nutzungskonzentration für eine bestimmte Zone als Ziel künftiger städtebaulicher Ordnung und Entwicklung vorzusehen und in anderen Bereichen möglichst zu verhindern, um der Steuerungsaufgabe durch Flächennutzungspläne gerecht zu werden. Der Wille zum Darstellungsprivileg müsse dabei allerdings ausreichend deutlich im Erläuterungsbericht zum Vorschein kommen. Die ablehnende Literatur 1 4 wendet gegen das Darstellungsprivileg ein, es fehle an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage. Das Darstellungsprivileg in seiner negativen Aussage löse sich wegen seiner Abstraktheit weitgehend von der Einzelfallsituation, so daß eine für die Außenbindung erforderliche gerechte Abwägung nicht erfolgen könne. Planaussagen könnten nur im Angesicht der konkreten Sachlage erfolgen. Außerdem würde die Planung über ihren eigentlichen Auftrag hinausgehen und schließlich das Eigentum unverhältnismäßig einschränken. Hoppe 15 erhebt in seiner dezidierten Stellungnahme zum Urteil des BVerwG vom 22.5.1987 planungssystematische Einwände gegen das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan. Die negative Wirkung des 13 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 49 ff, Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB § 5 Rn. 29; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 5 Rn. 29; Gaentzsch, BauGB 1991, § 35 Rn. 44, § 5 Rn. 21 und 22; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn. 54; Birk, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 1379, 1382; Berkemann, Planerische Lenkung, DVB1. 1989, 625, 628; Schneider, Abgrabungen im Außenbereich, DÖV 1988, 857, 865; Birk, Kommunale Selbstverwaltung, N V w Z 1989, 9o5, 912; Schulte, Rohstoffsicherung, DVB1. 1988 963 ff. 14 Paßlick, Ziele, S. 267; Koska/Tiggemann, LEP VI, StuGR 1977, 313, 320; Balzer, Kiesabbau, BWVPr 1979,268 ff; Christ, Raumordnungziele, S. 122 f, 157, 164; Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 857 ff, 862, zur Lenkung des Kiesabbaus aus wirtschaftpolitischen Gründen; zur besonderen Problematik der Flächennutzungsplanung gegenüber der Standortgebundenheit des privilegierten Vorhabens Stüer, Abgrabung, VR 1985, 77, 80; Bork, Flächennutzungsplanung, StuGR 1985, 73,75; Kühne, Raumordnung und Bergbau, DVB1. 1984, 713. 15 Hoppe, Rechts Wirkungen eines Flächennutzungsplan, DVB1. 1991, 1277 ff.

44

Zweiter Teil

Grundlagen der Problematik

Darstellungsprivilegs ergäbe sich lediglich aus dem Erläuterungsbericht und nicht aus den Darstellungen selbst. Der Erläuterungsbericht sei aber nicht fähig, eigenständig Ziele zu formulieren. Insoweit fehle es der Gemeinde auch an der Ermächtigungsgrundlage, planerische Ziele via Erläuterungsbericht darzustellen. Sie dürfe sich nur der Darstellungsmöglichkeiten im Flächennutzungsplan bedienen. Außerdem fehle es an einer hinreichenden Abwägung. Die im Falle des Darstellungprivilegs vorgenommene globale Abwägung erfülle nicht die Erfordernisse an eine ordnungsgemäße Abwägung, weil die widerstreitenden Belange nur im konkreten Raum sichtbar würden. Die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs im Rahmen von § 35 Abs. 1 BauGB gegenüber standortgebundenen Vorhaben sei auch mit deren positiver Verortung nicht vereinbar. Darüberhinaus käme der Privilegierung standortgebundener Vorhaben aus verfassungsrechtlichen Gründen eine nutzungsermöglichende Funktion zu, die das Darstellungsprivileg unverhältnismäßig einschränke. Die Zulässigkeit des Darstellungsprivilegs sei daher zu verneinen. Im folgenden soll nun untersucht werden, ob dem Flächennutzungsplan eine derartige, Vorhaben auf bestimmte Standorte konzentrierende und damit steuernde Funktion zukommen kann und ob sich diese dann auch gegenüber dem standortgebundenen Vorhaben im Rahmen von § 35 BauGB durchzusetzen vermag.

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans Für die Frage, ob das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan einen Platz haben kann, ist festzustellen, welche Aufgaben der Flächennutzungsplan hat und inwieweit er Steuerungsfunktionen ausüben kann. 1 § 6 Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung 1. Die Stellung des Flächennutzungsplans im System der Bauleitplanung Gemäß § 1 Abs. 2 BauGB sind die Bauleitpläne der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan, wobei der Flächennutzungsplan der vorbereitende und der Bebauungsplan der verbindliche Bauleitplan ist. Diese Zweistufigkeit verdeutlicht § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB durch das Ableitungsverhältnis der Bauleitpläne zueinander. Danach ist der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB konkretisiert schließlich die Zweistufigkeit und die vorbereitende Funktion des Flächennutzungsplans, indem im Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den vorhersehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in Grundzügen darzustellen ist. Der Bebauungsplan umfaßt dagegen in der Regel nur kleinere Teilflächen des Gemeindegebietes und regelt verbindlich die konkrete Grundstücksnutzung. 2 Der Flächennutzungsplan ist somit die erste Stufe der Bauleitplanung und dient der Vorbereitung der verbindlichen Bauleitplanung, dem Bebauungsplan. Das BVerfG versteht unter "vorbereiten" die Festlegung der Flächenaufteilung im großen und der Bebauung im allgemeinen. 3 Demgemäß werden im Flächennutzungsplan grundsätzlich nicht schon das im einzel-

1 BVerwG, 22.o5.1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 3oo, 3o5, spricht von der Steuerungsaufgabe des Flächennutzungsplanes. 2 Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR Rn 244. 3 Vgl. BVerfG v. 26.6.1954 - 1 PBvB 2/52 -, BVerfGE 3, 407.

46

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

nen bestimmte Bauland oder die genau bestimmten Bauflächen und Baugebiete dargestellt. 4 Der Flächennutzungsplan ist auf diese Weise grobmaschiger als der Bebauungsplan. 5 Die Vorbereitung besteht darin, daß die grundlegenden Entscheidungen der städtebaulichen Entwicklung auf der Ebene des Flächennutzungsplans getroffen werden, die dann auf der Ebene des Bebauungsplans fortentwikkelt werden. 6 M i t der Flächennutzungsplanung als vorbereitende erste Stufe soll die Gemeinde angehalten werden, sich vor der Verplanung von Teilen ihres Gemeindegebietes zunächst über ein umfassendes bauleitplanerisches Konzept für die Gesamtheit ihres Gebietes schlüssig zu werden 7 . Damit soll eine konzeptionslose ad-hoc-Planung verhindert werden, die die Gefahr in sich birgt, daß nicht aufeinander abgestimmte Flächennutzungen aneinanderstoßen, was zu baulichen Unzuträglichkeiten führen würde. 8

2. Die Aufgabe der Bauleitplanung Nach § 1 Abs. 1 BauGB ist es Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten. Damit ist das in § 1 Abs. 1 BauGB postulierte Planmäßigkeitsprinzip als tragende Säule des Bauplanungsrechts angesprochen. Es besagt, daß die bauliche und sonstige Nutzung des Bodens nicht durch behördliche Einzelentscheidung determiniert werden soll, sondern grundsätzlich durch

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Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 28. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 28; Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 131 ff; BVerwGE 26, 287, 292; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn. 121. 6 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 29. 7 Grauvogel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 2. 8 Grauvogel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 4; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 1 Rn. 3; gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist der Flächennutzungsplan nur dann nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan ausreicht, die städtebauliche Entwicklung zu ordnen, was in der Regel nur in kleineren Gemeinden ohne weitere städtebauliche Entwicklung zutreffen wird. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ausnahmsweise auch ein Parallelverfahren, also die gleichzeitige Aufstellung vom Flächennutzungsplan und Bebauungsplan möglich, vgl. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans DVB1. 1991, 1277, 1284 dort Fn 42. 5

§6

Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

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Bauleitpläne vorzubereiten und zu leiten ist. 9 Dem Flächennutzungsplan enthält sowohl vorbereitende Elemente durch die Flächenaufteilung im großen und der Bebauung im allgemeinen 10 , als auch leitende Elemente durch Anregung, Zielbestimmung, Rahmensetzung oder Steuerung. 11 Zugleich verweist § 1 Abs. 1 BauGB auf eine umfassende Planungsbefugnis in bezug auf die bauliche und sonstige Nutzung im Rahmen des BauGB. 1 2 § 1 Abs. 3 und Abs. 5 BauGB konkretisiert die Aufgabe der Bauleitplanung. Maßstab für die Befugnis wie für die Pflicht zur Aufstellung von Bauleitplänen ist die städtebauliche Entwicklung und Ordnung. Abs. 5 hebt die Gewährleistung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung als Leitbegriff der Bauleitplanung hervor. 13 Indem § 1 Abs. 1 BauGB die Bauleitplanung zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung einsetzt, konstituiert er eine objektive Verknüpfung zwischen Ziel und Mitteln. Die Aufgabe der Planung findet ihre Grenze in der Ordnungs- und Entwicklungsfunktion. Der Planinhalt muß als solcher objektiv geeignet sein, dem Entwicklungs- und Ordnungsbild zu dienen. 14 Wo es von vornherein an allen zur Rechtfertigung eines Bauleitplanes geeigneten, d.h. an solchen öffentlichen Belangen fehlt, die bodenrechtlich relevante Elemente einer Ordnung der städtebaulichen Entwicklung sind, ist der Bezug zur Aufgabenstellung der Bauleitplanung nicht mehr gegeben und der Plan von seiner eigentlichen Aufgabe nicht

9 Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 248; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, §1 Rn. 14; Söfker, in: Emst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn 19. Auch die Zulassungstatbestände gemäß §§ 34, 35 BauGB erfüllen das Planmäßigkeitsprinzip, da durch die gesetzlichen Bestimmungen das Grundstück in die planerischen Vorstellungen des Gesetzgebers eingebunden wird. 10 Das BVerfG ordnet entsprechend dem oben dargestellten Verständnis dem Flächennutzungsplan den Begriff 'vorbereiten' gem § 1 Abs. 1 BauGB zu und dem verbindlichen Bebauungsplan den Begriff'leiten' zu, vgl. BVerfG v. 26.6.1954 - 1 PBvB 2/52 -, BVerfGE 3, 407. 11 Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 14; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 13. Und der Bebauungsplan enthält auch vorbereitende Elemente, indem er gemäß § 9 I Satz 2 BauGB die Grundlage für weitere erforderliche Maßnahmen bildet. 12 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB § 1 Rn. 14. 13 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 10. 14 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 17; David, Anmerkung, DVB1. 1972, 692, 693.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

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mehr gedeckt. Der Plan wird dann für gegenüber den Aufgaben des Bauleitplans fremde Zwecke mißbraucht. Soll dem Flächennutzungsplan eine Steuerungsfunktion im Sinne des Darstellungsprivilegs zukommen können, so ist dies nur zulässig, wenn es durch die bauplanerische Ordnungs- und Entwicklungsfunktion gerechtfertigt ist. Wird durch eine Abgrabungskonzentration der Kiesabbau einzudämmen versucht, etwa zu dem Zweck, damit dieser Rohstoff auch in Zukunft in ausreichendem Maße vorhanden ist, weil sich konkret eine Erschöpfung der erforderlichen Vorräte abzuzeichnen beginnt, dient die Planung einer Vorratspolitik. Ihr Ziel ist vorrangig wirtschaftspolitisch und nicht raumordnerisch. 16 Zwar überschneiden sich Raumordnungspolitik und wirtschaftliche Vorratspolitik oft. Für die rechtliche Bewertung kommt es aber auf das primär angesteuerte Ziel an, auf die mit der Planung verfolgte Politik. 1 7 Zur Rechtfertigung des Darstellungsprivilegs in der Bauleitplanung sind daher nur städtebauliche Argumente geeignet und zulässig. 18 2.1 Der Sachzusammenhang zwischen baulicher und sonstiger Nutzung als Grenze der Aufgabe der Bauleitplanung Der Regelungsgegenstand der Bauleitplanung ist jedoch nicht auf die bauliche Nutzung beschränkt. Er umfaßt auch sonstige Bodennutzungen. Der Flächennutzungsplan ordnet flächendeckend für das ganze Gemeindegebiet außer baulicher Nutzung auch forst- und landwirtschaftliche, wasserwirtschaftliche, verkehrliche Freiflächennutzung und schafft so unter konkurrierenden Nutzungsansprüchen einen Ausgleich. Er ist ein umfassendes Bodennutzungskonzept, das mit der Ausweisung von Nutzungen auch der Sicherung von Ressourcen dient. 1 9 15 BVerwG U.v. 5.7.1974 - IV C 50.72 -, BVerwGE 45, 309ff ("Flachglasentscheidung11); BVerwG v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 305, z.B. Baulandausweisung zur wirtschaftlichen Gesundung des Grundstückseigners; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 1 Rn. 11. 16 Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 858. 17 Kuchler, Bauplanungs- und Naturschutzrecht, DVB1. 1991, 973, 977. 18 Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 858. 19 Gaentzsch, BauGB 1991, § 1 Rn. 3, 5; ders., Berliner Kommentar, BauGB § 1 Rn. 7, Bauleitplanung kann und muß vielfach auch auf langfristige Flächensicherung gerichtet sein.

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Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

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Allerdings verlangt die Regelung der sonstigen Nutzung in der Bauleitplanung einen Sachzusammenhang mit der baulichen Nutzung. 2 0 Gegenstand der städtebaulichen Planung ist die Vorbereitung und Leitung der gesamten Bebauung in Stadt und Land. 2 1 Aus Art. 74 Nr. 18 GG ist das Recht der Bauleitplanung in Abgrenzung zu anderen Regelungsmaterien entwickelt worden, die zwar ebenfalls einen Bezug zur Bodennutzung haben, jedoch im Kern andere öffentliche Aufgaben als die der städtebaulichen Planung verfolgen, wie z.B. die raumbezogenen Regelungsbereiche des Naturschutzes, der Landschaftspflege und des Immissionsschutzes. 22 Obwohl in das BauGB '87 naturschutzbezogene Regelungsmöglichkeiten aufgenommen wurden (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 6, 9, 10 sowie § 9 Abs. 1 Nr. 8, 20, 23, 25; Darstellungen und Festsetzungen von Flächen für Nutzungsbeschränkungen oder für Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umweltein Wirkungen; Wald; Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft und Flächen für das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Beflanzungen), hat der Gesetzgeber an der Aufgabenbeschränkung der städtebaulichen Planung festgehalten. 23 Soweit daher für einzelne Nutzungen oder Nutzungsbeschränkungen ein spezialgesetzlicher Vorbehalt für eine Fachplanung besteht, erfaßt die Bauleitplanung diese Regelungsbereiche nicht. 2 4 Der geforderte Sachzusammenhang wird jedoch weit ausgelegt. Die zunehmende Verzahnung der kommunalen Planungen zueinander, der nicht abschließende Katalog von Darstellungmöglichkeiten in § 5 Abs. 2 BauGB für den Flächennutzungsplan, die Planungsleitlinien des § 1 Abs. 5 BauGB und auch die "subsidiäre" Regelungsmöglichkeit im Falle des Fehlens von raumrelevanten Regelungen in anderen Sachbereichen, zeigen eine Tendenz, den Flächennutzungsplan in einer Entwicklung vom

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Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB § 1 Rn. 11. BVerfG v. 16.6.54 - 1 PBvb 2/52 - BVerfGE 3, 407ff. 22 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn 12. 23 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 12; vgl. Ausschußbericht BT Drucks. 10/6166, S. 130. 24 Gaentzsch, BauGB 1991, § 1 Rn. 5. 21

4 Schulze Buschhoff

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Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Bodennutzungsplan zum Gesamtplan für raumrelevante Vorgänge begriffen zu sehen. 25 2.2 Der sachliche Zusammenhang beim Darstellungsprivileg Für das Darstellungsprivileg zur Steuerung der Standorte für den Rohstoffabbau stellt sich daher die Frage, ob der gebotene sachliche Zusammenhang zur Bauleitplanung noch besteht, oder dieses Ziel zu dem Kernbereich anderer Planungsträger, insbesondere dem Naturschutzrecht, gehört. Die Frage stellt sich, weil das Recht der Bauleitplanung aus Art. 74 Nr. 18 GG dem Bund zusteht, während für das Naturschutzrecht dem Bund nur eine Rahmenkompetenz nach Art. 75 GG zusteht. Der Konflikt entsteht, weil beide Materien sich auf die Regelung der Bodennutzungs beziehen. 26 2.2.1 Das Darstellungsprivileg als ein Eingriff in naturschutzrechtliche Regelungsbereiche Soweit die Steuerung den Zweck verfolgt, das Landschaftsbild oder gar die ökologische Ausgleichsfunktion des Freiraumes zu schützen, könnte von einer landschaftsschützenden und /oder ökologischen Raumplanung gesprochen werden. 27 In der Entscheidung des BVerwG vom 22.5.1987 wird auch gerade die Verhinderung einer allgemeinen "Verkraterung" der Außenbereichslandschaft als den durch den Flächennutzungsplan konkretisierten öffentlichen Belang angesehen.28 Die Steuerung derartiger Fehlentwicklungen könnte aber in die Bereiche der Landschaftsplanung nach

25 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 11; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 64; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 123. Die Ausweitungstendenzen beruhen auch auf den historischen Spannungen zwischen Städtebau und Landesplanung, in deren Grenzzone der Flächennutzungsplan steht, vgl. Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung S. 114; vgl. zur unzulässigen Abgabe der Flächennutzungsplanung an einen Verband oberhalb betroffener Gemeinden BVerfG Besch, v. 9.12.1987 - 2 BvL 16/84 -, VerfGE 77, 288 ff. Dennoch ist er keine gesellschaftliche Totalplanung, vgl. Hoppe, in: Ernst/Hoppe ÖffBauBoR, Rn. 240; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 4. 26 Vgl. Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 40 ff. 27 Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 858. 28 BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300, 304.

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Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

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dem BNatSchG gehören. 29 So kann in einer Landschaftsschutzverordnung mit dem grundsätzlichen Verbot von Abgrabungen zur Gewinnung von Bodenschätzen bezweckt werden, eine Beinträchtigung des Naturgenusses zu vermeiden. 30 2.2.2 Das Darstellungsprivileg als Ausfluß einer ökonomischen und ökologischen Entwicklung Abgabungsvorhaben bedürfen nach § 29 Satz 3 BauGB deswegen einer planungsrechtlichen Überprüfung, weil sie wie bauliche Vorhaben städtebauliche bedeutsame Belange berühren können. 31 Entsprechend der unerwünschten Zersiedlung der Landschaft durch bauliche Vorhaben und dem öffentlichen Interesse, diese zu konzentrieren, weil der unorganischen Streubebaung eine angemessene Baukonzentration fehlt und die zusammenhanglose Verteilung über das vertretbare Maß hinaus Außenbereichsflächen in Anspruch nehmen würde 3 2 , wird ebenfalls die Konzentration von Abbauflächen gefordert. 33 Verstreute Abgrabungsvorhaben haben im Hinblick auf eine unverhältnismäßige Inanspruchnahme von Freiflächen im Außenbereich gleiche nachteilige Wirkungen wie bauliche Vorhaben. Insbesondere stehen sie wegen des hohen Flächenbedarfs in Konkurrenz zur landwirtschaftlichen Nutzung. Die entsprechende Berücksichtigung des planerischen Gedankens, den Außenbereich vor einer Zersiedlung zu schützen und eine übermäßige Flächenbeanspruchung zu verhindern, findet seinen Niederschlag in dem Begehren, den Rohstoffabbau auf bestimmte Flächen zu konzentrieren. Dieser Gedanke verbirgt sich hinter der Befürchtung einer "Verkraterung" der Außenbereichslandschaft. 34 Diesem Gedanken kann in der Bauleitplanung Rechnung getragen werden. Zwar ist deren primäres Ziel nicht der Umweltschutz bzw Natur-

29 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplan, DVB1. 1991, 1277, 1287, weist auf die Möglichkeiten der Landschaftsplanung, und die Eingriffsregelungen des Abgrabungsrechts und des Wasserhaushaltgesetzes hin; vgl. Schneider, Abgrabungen im Außenbereich, DÖV 1988, 858ff. 30 B V e r w G U.v. 13 4. 83 - 4 C 21.79 - BauR 84, 54. 31 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 29 Rn 25. 32 BVerwG U.v. 9.6.1976 - IV C 42.74 - BauR 5, 76. 33 Reiners, Rohstoffsicherung, StuGR 1982, 270, 273. 34 B V e r w G U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300, 304.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

schütz; insofern sind Bauleitpläne keine 'Umweltpläne'. 35 Sie ermitteln die Gesamtheit potentieller Raumnutzungsansprüche und gleichen sie aus. Wegen ihres umfassenden integralen Auftrages ist die Bauleitplanung weder ökologisch ganz vom Freiraumschutz her zu sehen, noch von einem sich ganz ökonomisch verstehenden Entwicklungsprinzip. 3 6 Entsprechend bezweckt das Darstellungsprivileg nicht primär die Verhinderung nachteiliger Wirkungen durch Abgrabungsvorhaben mittels eines landschaftsschutzrechtlichen absoluten Verbotes. Die Kanalisierung dieser Vorhaben dient vielmehr dazu, den ökonomischen Anforderungen an eine ausreichende Rohstoffversorgung und einer möglichst geringen Beeinträchtigung der vielseitigen Freiraumfunktionen gerecht zu werden. 37 Der Flächennutzungsplan verwirklicht damit gerade den integralen querschnittsbezogenen Auftrag der Gesamtplanung zur Ordnung und Entwicklung im Gegensatz zu der landschaftsschutzrechtlichen Fachplanung, die einen absoluten Ausschluß der Abgrabungsvorhaben zum Inhalt hätte, ohne dafür einen Standort zuzuweisen. 38 Die besondere Qualität der Flächennutzungsplanung besteht darin, die den baulichen Vorhaben gleichgestellten Abgrabungsvorhaben zum Freiraum und den übrigen Flächennutzungen in ein Verhältnis zu setzen. Dies ist die städtebauliche Sicht, aus der das Vorhaben betrachtet wird. Die Flächennutzungsplanung schafft mit der Zuweisung von Standorten einen Ausgleich auch zwischen den Interessen des Rohstoffabbau und den Interessen der Landwirtschaft und denen an Erholungsräumen, ohne damit in den Regelungsbereich anderer Fachplanungen einzugreifen. Sie zielt nicht primär auf die Verhinderung von Abgrabungen, sondern auf deren Steuerung. Der nötige objektive Sachzusammenhang in der Bauleitplanung wird daher durch das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan nicht verletzt. Es greift nicht in die Regelungsbereiche der Naturschutzplanung ein, da es Abgrabungsvorhaben nicht absolut verhindert, sondern sie nur kanalisiert.

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Schmidt-Aßmann, Umweltplanung, DÖV 1990, 170,171. Schmidt-Aßmann, Umweltplanung, DÖV 1990, 170, 171. 37 B V e r w G U.v. 22.5. 1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300, 305. 38 Zu den Rechtsfragen der Abgrenzung der Gesetzesmaterien Städtebaurecht und Recht des Naturschutzes ist auf den primären Zweck der Regelung abzustellen, vgl. Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 40 ff. 36

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Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

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2.3 Die städtebauliche Ordnungs- und Entwicklungsfunktion im Flächennutzungsplan Aus § 1 Abs. 3, Abs. 5 BauGB ergibt sich, daß der Kernbereich der Bauleitplanung die städtebauliche Ordnung und Entwicklung ist. Das Darstellungsprivileg muß als städtebauliches Ziel Bestandteil dieser Aufgabe sein.

2.3.1 Das Ordnungsprinzip im Flächennutzungsplan und das Darstellungsprivileg Das Ordnungsprinzip verfolgt vor allem den Ausgleich unterschiedlicher öffentlicher und privater Interessen sowie die Abwehr und Verhinderung städtebaulicher Unzuträglichkeiten. 39 Es ist im wesentlichen Ausdruck einer Reaktion auf eine sich im gesellschaftlichen Bereich anbahnende und vollziehende "autonome" Entwicklung des Baugeschehens.40 Die in der Gemeinde und im größeren Raum wirksamen sozialen und wirtschaftlichen Kräfte gilt es zu erkennen, ihre räumlichen Bedürfnisse vorausschauend abzuschätzen und mit der darauf bezogenen Planung gleichsam aufzufangen. 41 Die Planung dient danach dazu, dem autonomen Baugeschehen den Weg zu ebnen und den Rahmen zu setzen. Aber auch soweit der dispersive Abbau durch eine Vielzahl kleiner Baggerseen das Landschaftsbild oder gar die ökologische Ausgleichsfunktion zu gefährden droht, stellt sich die Planung als Reaktionsplanung dar. 4 2 Das Ordnungsprinzip erschöpft sich danach nicht nur in der Sicherung bestimmter Flächen für eine ausgewiesene Bodennutzungsart 43 , sondern

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Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn 16. Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn 177. 41 BT Drucks. 7/ 2496, 28; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 16; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 177; Wagener, Entwicklungsplanung, DVB1. 1970, 93 ff; Friauf, Baurecht, S. 477, 497. Dieser Plantyp wird daher als "Auffangplanung" bezeichnet. 42 Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 858. 43 Dazu auch Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283; Gaentzsch, BauGB 1991, § 1 Rn. 3, 5; ders., in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 1. Rn. 7; Bauleitplanung kann und muß vielfach auch auf langfristige Flächensicherung gerichtet sein. 40

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Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

erfaßt auch die Verhinderung sich abzeichnender negativer städtebaulicher Entwicklung. 4 4 Schulte unterscheidet daher das Begriffspaar Ordnung und Sicherung. 4 5 Ordnung ist die Gesamtschau aller Belange im Verflechtungsnetz der verschiedenen Raumnutzungsansprüche. Sicherung ist die isolierte Betrachtung des Belangs und wertet ihn zu einem eigenständigen Belang auf. Für die Planung des Abbaus von Bodenschätzen bedeutet dies eine Auseinandersetzung mit anderen Belangen. Dabei meint Ordnung die Einordnung des Abbaus in die übrigen Raumnutzungsbelange. Ungeordneter Abbau heißt, ohne Rücksicht auf Landschaft, Gewässerschutz, Naturschutz, Wald etc.. Ordnung meint demgegenüber Rücksicht auf diese Belange. Ordnung des Abbaus von Bodenschätzen bedeutet daher, daß der Abbau auf bestimmte Bereich beschränkt wird. 4 6 Die bloße Sicherung von Rohstoffvorranggebieten dagegen enthält keine derartige Gesamtschau, sondern wertet sozusagen "eindimensional" isoliert den Abbau zu einem eigenständigen Belang auf und verleiht ihm Gewicht. 4 7 Die Sicherung allein erfüllt daher nicht abschließend das Merkmal einer Ordnung, sondern auch die Zuweisung zu einem bestimmten Standort als Ausfluß einer Gesamtschau der verschiedenen Raumnutzungsansprüche ist darin eingeschlossen. Das Darstellungsprivileg ist das Resultat einer auf das ganze Gemeindegebiet erfolgten Gesamtschau der Abbauinteressen und der übrigen Belange. Es findet daher seine Bestätigung und Begründung auch in dem Begriff der Ordnung.

44 Der Flächennutzungsplan soll gerade auch Entwicklungen, die eine negative städtebauliche Entwicklung haben, in eine andere Richtung lenken oder umlenken; vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zu BauGB, § 35 Rn 67. 45 Schulte, Rohstoffsicherung, S. 37 f. 46 Schulte, Rohstoffsicherung, S. 38. 47 Schulte, Rohstoffsicherung, S. 38.

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Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

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2.3.2 Das Entwicklungsprinzip im Flächennutzungsplan und das Darstellungsprivileg Das Entwicklungsprinzip verdeutlicht den Bezug zum gemeindlichen Konzept. Es ermöglicht die Einbindung der Bauleitplanung in die Entwicklungvorstellung der Gemeinde. Es bedeutet, daß die Planung selbst die bauliche Entwicklung (mit)bestimmt. 48 M i t ihr wird die Bodennutzung räumlich und sachlich in eine mit der Zielvorstellung über die Entwicklung des örtlichen Gemeinwesens abgestimmte Richtung gelenkt. 49 Diese Entwicklungsvorstellung wird mit der Flächennutzungsplanung aufgegriffen, indem die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung dargestellt wird. 5 0 Der Ausdruck "beabsichtigte städtebauliche Entwicklung" verdeutlicht, daß es Sache der Gemeinde ist, die Ziele der Entwicklung zu setzen und danach die Art der Bodennutzungen darzustellen. 51 Die Orientierung der Darstellungen an der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ermöglicht die Berücksichtigung der auf der Planungshoheit beruhenden entwicklungsplanerischen Konzeption der Gemeinde. 52 Die Vernüpfung des Plans mit der städtebaulichen Entwicklung läßt daher den Flächennutzungsplan als Instrument zur aktiven Steuerung und Gestaltung der kommunalen Ebene erscheinen. 53 Der Flächennutzungsplan bringt zum Ausdruck, wie sich die jeweilige Gemeinde diese Entwicklung vorstellt. Ihm ist zu entnehmen, wie sich die Gemeinde fortentwickeln w i l l . 5 4

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Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 17; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 10. 49 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 10. 50 Hoppe, in: Emst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 178, das BBauG enthielt zusätzlich die Möglichkeit der Darstellung der zeitlichen Reihenfolge für die Verwirklichung der Planung im Flächennutzungsplan gem. § 5 Abs. 3 BBauG. Schon diese Regelung machte nur Sinn, wenn damit zugleich vorausgesetzt werden konnte, daß sich die Entwicklung nicht außerhalb der vorgesehenen Gebiete vollziehen konnte. Zeitliche Angaben können wegen des nicht abschließenden Katalogs gem. § 5 Abs. 2 BauGB noch immer im Flächennutzungsplan aufgenommen werden, vgl. Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § BauGB § 5 Rn 5. 51 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 5 Rn. 7. 52 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 1. 53 Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn 262; ders., in: Fs Unruh, S. 567 mwN. 54 B V e r w G - I C 30.62 - Buchholz § 35 Nr. 9 S. 34 f; ferner BVerwG IV C 205.65 Buchholz § 35 Nr 37 S. 117 f; vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 130.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Da der gemeindliche Planungsträger mit dem Darstellungsprivileg abschließend die Standortbestimmung vorsieht und keine autonome Standortwahl mehr zulassen will, nimmt er gerade die mit dem Entwicklungprinzip der Gemeinde zugestandene Bestimmbarkeit der Ziele in Anspruch. Der Plangeber zeigt mit dem Flächennutzungsplan diese Konzeptionen auf. 55 Das Darstellungsprivileg ist also auch von dem Entwicklungsprinzip gedeckt. 2.4 Die gesamtplanerische Funktion des Flächennutzungsplans Entsprechend diesem weitreichenden Entwicklungsauftrag ist der Flächennutzungsplan seinem Wesen nach ein Gesamtplan. 56 Er berücksichtigt die Belange der Fachplanungen durch Abstimmung und Integration in die gesamtplanerische Ordnungs- und Entwicklungsvorstellung. Er ist daher fachübergreifend und querschnittsorientiert. Diese Ausrichtung dokumentiert sich in der Bandbreite der aufgrund § 1 Abs. 5 BauGB potentiell abwägungsrelevanten Belange. 57 Die Flächennutzungsplanung ist eine bodennutzungsorientierte Gesamtplanung. Der Flächennutzungsplan als integraler Raumplan ermittelt und gleicht die potentiellen Raumnutzungsansprüche untereinander aus. 58 Er setzt auf der Grundlage einer politischen Zielsetzung der Gemeinde die Prioritäten für eine künftige soziale, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung, soweit sich diese räumlich fassen läßt. 5 9 2.4.1 Die Programmierungsfunktion gegenüber dem Bebauungsplan (Entwicklungsgebot gemäß § 8 Abs. 2 BauGB) Diese Konzeption der verschiedenen Nutzungsanprüche wird abgesichert, indem die Darstellungen gegenüber hochstufiger Landes- und Regionalplanung oder der Fachplanung gemäß § 7 BauGB oder aufgrund des

55 So auch BVerwG, U.v. 22.5. 1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 ff, wenn es auf die Aufgabe der Flächennutzungsplanung hinweist, ein gesamträumliche Entwicklungskonzept aufzuzeigen. 56 Hoppe, in: FS Unruh, S. 562; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 4; Grauvogel in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn 8; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 64. 57 Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn. 64, Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 123. 58 Schmidt-Aßmann, Umweltplanung, DÖV 1990, 169,171. 59 L o h r , Flächennutzungsplan, S. 15.

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Entwicklungsgebotes gemäß § 8 Abs. 2 BauGB gegenüber dem nachgeordneten Bebauungsplan Berücksichtigung verlangt. 60 Dem Flächennutzungsplan kommt somit eine Programmierungs- bzw Determinationsfunktion zu. Bei der Verpflichtung, den Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 2 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln, geht es nicht um einen bloßen Vollzug des Flächennutzungsplans - er gestattet, von den gegenständlichen Darstellungen abzuweichen -, sondern um die Einhaltung der Grundkonzeption des Flächennutzungsplans. Zu dieser gehört regelmäßig die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu den von Bebauung freizuhaltenden Gebieten. 61 An diese wesentlichen Grundentscheidungen des Flächennutzungsplans muß sich der Bebauungsplan halten. 6 2 Über die Einhaltung oder Verletzung des Entwicklungsgebotes ist aus der Sicht des Flächennutzungsplans zu entscheiden. 63 Die Abweichung des Bebauungsplans darf sich nicht auf die grundsätzliche Planungskonzeption des Flächennutzungsplans auswirken. 64 Das Ziel der grundsätzlichen Berücksichtigungspflicht insbesondere gegenüber der nachfolgenden Bebauungsplanung liegt darin, die Gemeinde anzuhalten, ihre städtebauliche Entwicklung auf der Grundlage einer in sich stimmigen Grundkonzeption für das Gemeindegebiet zu steuern. 65 Der Flächennutzungsplan führt so zu einer Aufdeckung und Abklärung der Wechselbeziehungen zwischen dem einzelnen Baugebiet und dem übrigen Gemeindegebiet. 66

60 Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 240; Lohr, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 7; ders. Flächennutzungsplan, S. 15; Gaentzsch, BauGB 1991 § 1 Rn. 12; Grauvogel, in: Brügelmann § 5 Rn. 5; Schimanke, Funktionen, DVB1. 1979, 616, 617; Geizer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn. 59. 61 BVerwG v. 28.2.1975 - 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70 ff. 62 Nach dem VGH Hessen, Besch, v. 24.1.1989 - IV Ν 8/82 - BRS 49 Nr. 8, ist das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs 2 BauGB verletzt, wenn ein Bebauungsplan eine Fläche für den Gemeinbedarf (Schule) anstelle der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbaufläche ausweist, obwohl im Flächennutzungsplan eine Gemeindebedarfsfläche (Schule) an anderer Stelle dargestellt ist. 63 BVerwG U.v. 26.1.1979 - 4 C 65.76 - DVB1. 1979, 781 ff. 64 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 8 Rn 141. 65 Battis, ÖffBauR, S. 80. 66 L o h r , Flächennutzungsplan, S. 32; Schimanke, Funktionen, DVB1. 1979, 616, 618, was besonders der Erläuterungsbericht zu leisten vermag.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Für die Anpassungspflicht öffentlicher Planungsträger an den Flächennutzungsplan nach § 7 BauGB gilt entsprechendes. 67 Der andere Planungsträger hat die Grundentscheidungen zur Bodennutzung zu respektieren. 6 8 Die Konzeption im Flächenntzungsplan ist Grundlage auch für die Fachplanung. 69 Die Gemeinde muß sich also an die von ihr selbst getroffene Standortwahl halten, wenn sie einen Bebauungsplan mit entsprechender Nutzung erlassen will. Sie kann nicht auf andere insbesondere landwirtschaftlich dargestellte Flächen ausweichen, ohne das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB zu verletzen. 2.4.2 Die Koordinierungs- und Programmausführungsfunktion gegenüber vorgegebenen Plänen Hinsichtlich vorgegebener Pläne (Fachplanungen und höherstufige Planungen der Raumordnung) erfüllt der Flächennutzungsplan eine Koordinierungsfunktion. Er führt die vielfältigen, sich alle auf dasselbe Gemeindegebiet beziehenden Planungen zusammen und bringt sie miteinander in Einklang. 7 0 Soweit in die Flächennutzungsplanung Vorgaben aufzunehmen sind, kommt dem Flächennutzungsplan eine Programmausführungsfunktion zu. 7 1 Beschränkt sich die vorrangige Planung lediglich für eine bestimmte Nutzung auf die Festlegung der Gemeinde als Standort (gemeindescharf), erfüllt der Flächennutzungsplan auch eine Allokationsfunktion, indem er den genauen Standort der Anlage oder Fläche inner67 VGH Mannheim BRS 46 Nr. 209; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 7 Rn 3. Zum Vorrang der Fachplanung vor der Bauleitplanung, Schiarmann, Privilegierte Fachplanungen; Dürr, Naturschutzrecht und Baurecht, N V w Z 1992, 833, 835. 68 Gierke, in: Brügelmann, BauGB § 7 Rn 106, allerdings mit dem Hinweis, daß die Fachplanung sich nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickeln könne, da der Gemeinde die Planungskompetenz fehle, zumindest soweit es um die Festlegung von Schutzgebieten durch Rechts Verordnung oder um privilegierte Fachplanungen gehe, ebenda Rn 105. Zum dadurch verbleibenden Gestaltungsspielraum vgl. auch Kühling, Fachplanungsrecht Rn 123; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB § 7 Rn 4. 69 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn 10. 70 L o h r , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB,§ 5 Rn. 6. Siehe zur Integration der Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, Hoppe, in: Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 18 Rn 17; ders., Landschaftsplanung als Umweltleitplanung, DVB1. 1992, 1381, 1389. Landschaftspläne sind zum Teil als Bestandteil des Flächennutzungsplans darzustellen, vgl. dazu eine Aufstellung der gesetzlichen Bestimmungen bei Runkel, Naturschutz und Landschaftsrecht, DVB1. 1992, 1402, 1406. 71 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 3; Schimanke, Funktionen, DVB1. 1979, 621; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 240.

§6

Die Aufgabe der Flächennutzungsplanung

59

halb der Gemeinde bestimmt. 72 Der Flächennutzungsplan soll übergeordnete Planungen umsetzen und nachfolgende Planungen steuern. 73 In diesem Sinn kommt dem Flächennutzungsplan als Ausfluß des Entwicklungsprinzips die Aufgabe zu, die Außenbereichsgrundstücke nicht nur vor konkurrierender Nutzung, insbesondere typischer Innenbereichsnutzung, zu sichern, sondern auch die verschiedenen Außenbereichsnutzungen in ein Konzept einzubinden und auf die vorgesehenen Standorte zu beschränken. Diesen gesamtplanerischen Auftrag der Flächennutzungsplanung erfüllt der Plangeber auch mit dem Darstellungsprivileg. Die eventuellen Vorgaben der höherstufigen Planung, einen Standort zu bestimmen, wird gerade mit Hilfe des Darstellungsprivileg berücksichtigt. Er genügt dadurch der Programmausführungsfunktion. Zugleich wird der Flächennutzungsplan damit seiner Programmierungsfunktion gerecht, das Grundkonzept über die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu den von der Bebauung freizuhaltenden Flächen vorzugegeben und damit die nachfolgende Planung hinreichend zu steuern. Das Darstellungsprivileg ist daher aufgrund des Sachzusammenhangs, der Ordnungs- und Entwicklungsfunktion des Flächennutzungsplans und von dem gesamtplanerischen Auftrag her von der Aufgabe der Bauleitplanung gedeckt. 74

72

Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 5 Rn 6. Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 121; Battis, ÖffBauR Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 5 Rn 4 f. 74 So auch Schulte, Rohstoffsicherung, S. 39. 73

S.

78;

Lohr,

in:

60

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

§ 7 Das Gebot der Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 B a u G B und das Verbot der Negativplanung Selbst wenn das Darstellungsprivileg mit dem sachlichen Aufgaben-bereich der Bauleitplanung grundsätzlich vereinbar ist, bedeutet dies noch nicht notwendig, daß es auch in der Bauleitplanung eine Funktion übernehmen kann. Denn Planung unterliegt dem Gebot der Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB, aus dem das Verbot der Negativplanung hergeleitet wird. 1 Da das Darstellungsprivileg hinsichtlich des Verbotsziels auf anderen als der ausgewiesenen Fläche eine Negativplanung darstellt 2 , könnte es von diesem Verbot erfaßt sein. 3 Daher ist das Darstellungsprivileg auf seine Vereinbarkeit mit der Gebot der Erforderlichkeit zu überprüfen. 1. Das Verbot der Negativplanung Bauleitpläne dürfen nur aufgestellt werden, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dieser Grundsatz ist in § 1 Abs. 3 BauGB niedergelegt. Daraus ergibt sich einerseits die Pflicht und andererseits die Befugnis zur Planung, so daß der Erlaß erforderlicher Bebauungspläne geboten, der Erlaß nicht erforderlicher Bebauungspläne verboten ist. 4 Die Erforderlichkeit ist Rechtfertigung und Grenze für die hoheitliche Planung. 5 Dennoch bedeutet Erforderlichkeit freilich nicht Unausweichlichkeit der Planung, sondern daß das planerische Ziel von der Gesamtkonzeption mitgetragen wird und sich weder generell noch im konkreten Planungsfall

1

BVerwG v. 14.7.1972 - IV C 8.70 -, BVerwGE 40, 258, 262 f. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutuzngsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286; Paßlick, Ziele, S. 270. 3 Das Verbot der Negativplanung ist der Grund, warum das OVG NW das Darstellungsprivileg ablehnte, OVG Münster v. 23.5.1984 - 7 A 16/82 -, UPR 1985, 297 ff. 4 Weyreuther, Erforderlichkeit von Bebauungsplänen, DVB1. 1981, 371. 5 Gaentzsch, in: BauGB '91, § 1 Rn. 15. Gerechtfertigt ist die Planung, wenn für sie unter Zugrundelegung der gesetzlichen Zweckbestimmung ein Bedürfnis besteht, die Planung also unter diesem Blickwinkel objektiv erforderlich ist, vgl. Hoppe/Schlarmann, Rechtsschutz, Rn. 177; entsprechend zum Fachplanungsrecht BVerwG U. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 - BVerwGE 56, 110, 118 f; Paßlick, Ziele, S. 1, 140. 2

§7

Das Gebot der Erforderlichkeit

61

als von vornherein ungeeignet erweist, die Planungsausweisung sich mithin im Rahmen des vernünftigerweise Gebotenen hält. 6 Bauleitpläne gelten als nicht erforderlich, wenn sie einzig die Verhinderung baulicher Vorhaben zum Ziel haben, aber nicht die städtebauliche Ordnung intendieren. Daraus wird das Verbot der Negativplanung abgeleitet. 7 Negativplanung ist eine Planung, die negative Festsetzungen trifft, die also nicht positiv festlegt, wie ein Raum genutzt werden soll, die vielmehr festlegt, wie er nicht genutzt werden darf. 8 2. Negativplanung und Darstellungsprivileg Das BVerwG hat in jüngerer Zeit zu dem Verbot der Negativplanung Stellung genommen. 9 Es sieht Festsetzungen in einem Bebauungsplan nur dann wegen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB als nichtig an, wenn sie nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern. 10 Ob die planerische Ausweisung sich nur als vorgeschobenes Mittel darstellt, ist anhand der städtebaulichen Gesamtkonzeption zu messen. Entscheidend ist die planerische Konzeption der Gemeinde. 11 Die einzelnen positiven Festsetzungen im Bebauungsplan werden vom BVerwG nicht isoliert betrachtet, sondern auf ihre Bedeutung im Gesamtkonzept.

6

B V e r w G v. 22.3.1985 - 4 C 15.83 -, BVerwGE 71, 166, 168; 72, 282, 285; BVerwG v. 5.12.1986 - 4 C 13.85 -,DVB1. 1987, 573, 581; BVerwG v. 24.11.1989 4 C 41.88 -, DVB1. 1990, 424, 426; Paßlick, Ziele, S. 141; Schmidt-Aßmann, Regionalplanung, DöV 1981, 237, 241; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, S. 8 Rn 45. Es reicht für die sogenannte Zielkonformität eine Plausibilitätskontrolle aus; vgl. Schink/Erbguth, UVPG, § 12 Rn 60; Wahl, Entwicklung, N V w Z 1990, 426, 434. Die Prüfung beschränkt sich daher auf eine überschlägige Untersuchung, ob das konkrete Projekt zielkonform ist. Wegen dieser pauschalen Uberprüfung wird denn auch die methodischdogmatische Einordnung der Planrechtfertigung als eigenständige Rechtmäßigkeitsvoraussetzung kritisiert. Denn im Rahmen der Abwägung ist eine wirkliche und abschließende Prüfung aller Voraussetzungen ohnehin durchzuführen, so daß eine Vorweguntersuchung nicht nötig sei; vgl. Kühling, Fachplanungsrecht, Rn 406; Wahl, N V w Z 1990,426, 435; Erbguth/Schink, UVPG, § 12 Rn 60. 7 BVerwG v. 14.7.1972 - IV C 8.70 -, BVerwGE 40, 258, 262 f. 8 Schulte, Rohstoffsicherung, S. 91. 9 BVerwG Beschluß v. 27.7.1990 - 4 Β 156.89 BRS 50, 101; vgl auch BVerwG 16.12. 1988 - 4 C 48.86 BRS 49 Nr. 3; vgl auch Hess. VGH Bschl. v. 19.11.1992 - 3 Ν 2463.87 -, BRS 54, Nr. 10. 10 BVerwG, Beschluß vom 18.12. 1990 - 4 NB 8,90 - BRS 50 Nr. 9; BVerwG U.v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 -, BRS 49 Nr. 3. 11 BVerwG, Beschluß vom 18.12. 1990 - 4 NB 8,90 - BRS 50 Nr. 9.

62

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Die mit den Darstellungen im Flächennutzungsplan verfolgten Ziele sind folglich ebenfalls nicht isoliert, sondern im Zusammenhang des städtebaulichen Gesamtkonzepts zu betrachten. Erst dann erhellt sich der Sinn und Zweck einzelner Darstellungen. Ein Plan ist deshalb dann "erforderlich" iSv § 1 Abs. 3 BauGB, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist. 1 2 Das Entwicklungskonzept der Gemeinde stellt die Vorwirkung der planerischen Gestaltung bei der nachfolgenden Bestimmung der Planinhalte dar. 1 3 Negativplanung ist folglich unzulässig, wenn nicht die Herbeiführung einer städtebaulichen Ordnung unter Einbeziehung ins Ganze intendiert wird. 1 4 Die Negativplanung stellt sich dann als Mißbrauch des Planungsinstrumentes dar, als vorgeschobenes Mittel, um einen Baugesuch zu durchkreuzen. Das Darstellungsprivileg mit seiner negativen Darstellung ist jedoch gerade Ausfluß eines gesamträumlichen Entwicklungskonzepts. Weil an einer bestimmten Stelle im Gemeindegebiet das Vorhaben einer Fläche zugewiesen wird, ergibt sich die Möglichkeit, auf anderen Flächen diese Nutzung auszuschließen. Die Negativplanung rechtfertigt sich aus der Zuweisung an einer bestimmten Stelle. Sie ist eingebettet in das Planganze und stellt daher demgegenüber keine unzulässige Verhinderung dar. Das in dem Gebot der Erforderlichkeit enthaltene Verbot der Negativplanung beschränkt sich auf die unmotivierte bloße Verhinderungsplanung 1 5 und erfaßt nicht das entwicklungsplanerisch konzeptionell steuernde Darstellungsprivileg. Im Gegenteil kann umgekehrt sogar von einer im Einzelfall intendierenden Wirkung des Umweltschutzes hinsichtlich der Gebotenheit der Planung gesprochen werden. 16 Denn die Erforderlichkeit ergibt sich letztlich aus den Grundsätzen des § 1 Abs. 5 BauGB, zu denen auch die Be-

12

BVerwG U.v. 7.5.1971 - IV C 76.68 -, BRS 24 Nr. 15. Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 154. 14 Vgl. zum "finalen Bezug" David, DVB1. 1972, 692. 15 Vgl. auch BVerwG, Besch, v. 21.1. 1993 - 4 Β 206/92 -, N V w Z 1993, 884, 885, ein nur äußerer planerischer "Aktionismus" ist rechtswidrig. Vgl auch VGH Kassel, Besch, v. 19.11.1992 - 3 Ν 2463/87 -, N V w Z 1993, 906, 907. 16 Erbguth/Reichel, Luftreinhaltung, N V w Z 1982 649, 652. 13

§8

Die Abwägung im Darstellungsprivileg

63

lange des Umweltschutzes gehören. Somit kann sich aus Gründen des Bodenschutzes bei sich abzeichnendem dispersiven Rohstoffabbau die Pflicht ergeben, ein Abgrabungskonzept aufzustellen. Das Darstellungsprivileg wird somit nicht von dem Verbot der Negativplanung erfaßt, weil es keine destruktive Verhinderung sondern eine konstruktive Konzeption beinhaltet. § 8 Die Abwägung i m Darstellungsprivileg Planung heißt Interessengestaltung. Es bedeutet die Vor- und Zurückstellung einzelner öffentlicher wie auch privater Belange. 1 Es ist dies die planerische Entschließung, ohne dessen Gestaltungs-spielraum Planung nicht denkbar wäre. 2 Das Abwägungsgebot ist Ausdruck des Verhältnismäßigkeitgebots. 3 Daher ergibt sich das Gebot, die von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, unabhängig von der gesetzlichen Positivierung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt dementsprechend allgemein. 4 Dem Abwägungsgebot kommt überragende Bedeutung zu; es ist Wesensbestandteil jeder Planung. 5 1. Das Problem der globalen Abwägung beim Darstellungsprivileg Das Darstellungsprivileg muß dem Abwägungsgebot im Hinblick auf den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis entsprechen, ihm Rechnung tragen können. Das Problem stellt sich, weil dem Darstellungsprivileg im Hinblick auf seine negative Wirkung nur eine globale Abwägung zu Grunde liegt. 1.1 Ausführungen der Rechtsprechung zur globalen Abwägung Das BVerwG führt hinsichtlich der Abgrabungskonzentrationszone aus, daß die Gemeinde nicht für jede Fläche im Außenbereich, die Kies und

1

Hoppe , in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn 287. BVerwG 12.12.1969 - IV C 105,66 BVerwGE 34, 301; BVerwG v. 14.2.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48,56, 59; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 181. 3 Christ, Raumordnungsziele, S.149. 4 Vgl. Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR Rn 283 mwN zur Rspr.. 5 Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853ff. 2

64

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Sandvorkommen aufweise, abwägen könne, ob die städtebaulichen Gründe so stark seien, um auch hier, im Hinblick auf die Abgrabungskonzentration an anderer Stelle, den Abbau zu verhindern. 6 Der Darstellung in bezug auf die von Abgrabungen ausgeschlossenen Flächen läge notwendigerweise eine globalere Abwägung zugrunde als einer Darstellung, die nur positiv - einer einzelnen Fläche standortbezogen eine bestimmte Nutzung zuweise. Die globale Abwägung mache die planerische Abwägung aber nicht fehlerhaft; denn der Flächennutzungsplan habe gerade keine rechtsatzmäßige Wirkung, sondern konkretisiere allenfalls öffentliche Belange, die sich nur nach Maßgabe einer noch gebotenen Gewichtung im Einzelfall durchsetzen könnten. 7 1.2 Stellungnahmen in der Literatur zur globalen Abwägung Diese mit dem Darstellungsprivileg notwendigerweise verbundene globalere Abwägung ist der Ansatzpunkt kritischer Äußerung in der Literatur. 8 Der Abstraktheit der Zielaussage des Darstellungsprivilegs läge zwangsläufig eine globalere Abwägung zugrunde, die nicht den Anforderungen an eine rechtsstaatlich erforderliche Abwägung genüge. Die hinter einer Festsetzung stehende Abwägung der öffentlichen und privaten Belange löse sich in dem gleichen Maße von der konkreten Situation, wie die Abstraktheit der Festsetzung selbst. Besonderheiten des Einzelfalls könnten aber nur zur Geltung kommen, wenn der Bauleitplan "im Angesicht der konkreten Sachlage" erlassen werde. 9 Hoppe 10 weist darauf hin, daß die Zweifel an einer hinreichenden Abwägung nicht damit beiseite geschoben werden könnten, der Flächennutzungsplan habe keine rechtsatzmäßige Wirkung, sondern konkretisiere allenfalls öffentliche Belange. Denn nur ein ordnungsgemäß abgewogener Flächennutzungsplan könne die Funktion eines öffentlichen Belangs nach § 35 Abs. 3 1. Spiegelstrich BauGB erfüllen. 6

B V e r w G U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 307. Das Darstellungsprivileg wirkt sich somit in der Rspr. nur bei der nachvollziehenden Gewichtung in der Durchsetzbarkeit gegenüber Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB aus; vgl. dazu auch Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1284. 8 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286 ; Christ, Raumordnungsziele, S. 164; Paßlick, Ziele, S. 271. 9 So Christ, Raumordnungsziele, S. 137 unter Berufung auf BVerwG Urteil vom 30.1.1976, EPlaR I 2 b, BVerwG 1.76/1 ff, 5, 6. 1() Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286. 7

§8

Die Abwägung im Darstellungsprivileg

65

Er führt aus, Ergebnisse bauleitplanerischer Abwägung ließen sich nur konkret raumbezogen gewinnen. Erst im konkreten Raum kristallisierten und materialisierten sich die abstrakt kaum sichtbaren und noch wenig lösbaren Interessenkonflikte, die einer planerisch-abwägenden Prioritätsentscheidung harrten. Auch Verbotsziele in Form der Geltendmachung des Darstellungsprivilegs müßten daher, wollten sie den Charakter eines ordnungsgemäß erzielten, einwandfreien Abwägungsergebnisses wahren, auf überschaubare Situationen bezogen sein und ihrem Inhalt nach speziell für die in Bezug genommenen Räume aufgrund überwiegender anderer Belange zu rechtfertigen sein. Dazu reiche ein Hinweis auf anderswo ausgewiesene Standorte allein keinesfalls aus, schon gar nicht ein allgemeiner, mehr oder weniger vermuteter Freihaltewille. Ein Planungsverbot müsse sich auch und gerade aus den Verhältnissen am Ort seiner Geltung nachvollziehbar herleiten lassen. Dies setze grundsätzlich eine entgegenstehende positiv-planerische Nutzungszuweisung voraus, in deren Gefolge zwangsläufig auch Restriktionen in Gestalt von Planungsverboten in dem von der Positivplanung erfaßten Bereich Platz greifen könnten. Solche abgewogenen - Verbote seien dann aber keine eigenständige Planaussagen, sondern vom Regelungsgehalt des positiven Planungsziel umfaßt. Ein Darstellungsprivileg stelle demgegenüber eine isolierte Negativplanung dar, die gerade nicht auf einer Positivplanung beruhe. In ihrer globalräumlichen Wirkung sei diese Negativplanung nicht das Ergebnis einer situationsbezogenen Abwägung zwischen verschiedenen Nutzungen, sondern zwischen dem Ja und Nein einer einzigen Nutzungsform. Dem Darstellungsprivileg fehle das Qualitätsmerkmal einer hinreichend durch Abwägung ermittelten Prioritätsentscheidung; es fehle die notwendig planerische Abwägung.

1.3 Eigene Stellungnahme zur Abwägungsproblematik 1.3.1 Das gesamte Gemeindegebiet als räumlicher Bezugsmaßstab für die Abwägung im Flächennutzungsplan Zweifellos ist richtig, daß nur ein ordnungsgemäß abgewogener Flächennutzungsplan die Funktion eines öffentlichen Belangs nach § 35 Abs. 3 1. Spiegelstrich BauGB erfüllen kann. Nur sollte der Flächennutzungsplan nicht lediglich von der Ausschlußwirkung im Rahmen von § 35 5 Schulze Buschhoff

66

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

BauGB her gesehen werden, wenn in bezug auf die Abwägung lediglich ein von der Positivplanung räumlich begrenzter Bereich gefordert wird. 1 1 Denn es geht an dieser Stelle noch nicht um die Frage, ob eine globale Abwägung mit den Erfordernissen einer planerischen Aussage für eine Bindungswirkung im Rahmen von § 35 BauGB ausreichend ist, oder noch einer Konkretisierung durch den Bebauungsplan bedarf, sondern zunächst darum, ob ein derartiges planerisches Ziel mit den Grundsätzen der Abwägung im Planungsrecht für den Flächennutzungsplan vereinbar ist. Für die Flächennutzungsplanung ist dabei von Bedeutung, daß die Abwägung im Hinblick auf das ganze Gemeindegebiet erfolgt. Für diesen Raum ist mit dem Flächennutzungsplan ein Bodennutzungskonzept darzustellen. Die Interessenkonflikte innerhalb der einzelnen positiven Darstellungen werden vom Bebauungsplan konkretisiert und abgeglichen. Der Flächennutzungsplan soll dagegen die Bodennutzung im gesamten Gemeindegebiet ordnen und entwickeln. Würde man davon ausgehen, daß Interessenkonflikte erst im konkreten Raum angemessen behandelt werden könnten, bedeutete dies für den Flächennutzungsplan, daß er insbesondere für großflächige Teile des Außenbereiches, die regelmäßig landwirtschaftlicher Nutzung dienen, keine sie umfassende planerische Aussage treffen könnte. Wegen fehlerhafter Abwägung wäre der Flächennutzungsplan, der großteils aus landwirtschaftlichen Flächenausweisungen besteht, rechtswidrig mit der Folge, daß die rechtswidrigen Flächen wegen Unwirksamkeit "weiße Flecken" darstellten, und damit gerade die vom Gesetzgeber verlangte flächendeckende Darstellung des Flächennutzungsplans gemäß § 5 Abs. 1 S.l BauGB nicht erreicht würde. Für die Abwägung planerischer Ausweisungen im Flächennutzungsplan kann es demnach nicht ausschlaggebend auf die flächenmäßige Ausdehnung der Darstellung ankommen, sondern auf den räumlichen Bezugsmaßstab des Plans. 12 Dieser ist beim Flächennutzungsplan die Gemarkung der Gemeinde. Innerhalb dieses Raumes findet eine Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche statt, etwa die landwirtschaftlichen Belange mit den Belangen des Rohstoffabbaus.

11

So auch BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304. So auch Christ, Raumordnungziele, S. 331, unter Bezugnahme auf BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300ff. 12

§8

Die Abwägung im Darstellungsprivileg

67

Dabei werden - ähnlich der überörtlichen Planung - die Belange nicht individuell grundstücksbezogen, sondern aggregiert, als quantitative Größe generalisierter Interessen erfaßt. 13 So sind z.B. nur die als Gesamtheit zu erfassenden Interessen der betroffenen Grundsrückseigentümer an einer eigentumsrechtlich geschützten Ausbeutung ihrer Grundstücke abwägungserheblich. Einzelheiten und Konflikte bis ins Detail zu behandeln, ist nicht Aufgabe der Planung. 14 Zwar sieht § 3 Abs. 1 BauGB regelmäßig eine Bürgerbeteiligung vor, die auch und gerade dazu dient, die einzelnen privaten Belange zu ermitteln. 15 Dennoch ist insbesondere der Flächennutzungsplan einer typisierenden Betrachtungsweise verpflichtet. Gegenstand der Planung ist nicht das einzelne Grundstück, sondern die Flächen des Gemeindegebietes, besonders in ihrem Verhältnis zueinander. 16 Entsprechend ist nicht schädlich, daß die Gemeinde nicht für jede Fläche im Außenbereich, die Kies und Sandvorkommen aufweist, abwägen kann, ob die städtebaulichen Gründe so stark sind, um auch hier im Hinblick auf die Abgrabungskonzentration an anderer Stelle den Abbau zu verhindern. 17 Diese notwendigerweise globale Abwägung findet ihre Ursache in der das gesamte Gemeindegebiet erfassenden Planung. 18 Die Abwägung in dem für das gesamte Gemeindegebiet aufzustellenden Flächennutzungsplan ist daher notwendig global und folglich grobmaschig und inhaltsschwach. 19 Insoweit ist das Darstellungsprivileg nicht schon grundsätzlich wegen seines globalen Charakters in Bezug auf die Abwägung fehlerhaft. Allerdings darf das Darstellungsprivileg nicht dadurch gegen das Abwägungsgebot verstoßen, daß der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Interessen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (sog. Abwägungsdisproportionalität).

13

Paßlick, Ziele, S. 137; Wahl, Bürgerbeteiligung, S. 138, 142. Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 206. 15 Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr § 3 Rn 3, 4. 16 Vgl. BVerwG v. 28.2.1975 - 4 C 74.52 -, BVerwGE 48, 70 zum Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 1 Rn 10; Lohr, Flächennuzungsplan, S. 32. 17 BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 307. 18 Vgl. BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 307. 19 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 130. 14

68

Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

An dieser Stelle ist das Gebot des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden gem § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB von Bedeutung.

1.3.2 Das Gebot des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden (Optimierungsgebot) Die Zulässigkeit des Darstellungsprivilegs findet im Rahmen der Abwägung seine grundsätzliche Bestätigung auch in dem Gebot gem § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB, mit Grund und Boden sparsam umzugehen. Bei diesem Gebot handelt es sich um ein sogenanntes Optimierungsgebot. 2 0 Optimierung bedeutet, best- und größtmögliche Zielereichung. Die Optimierung von Belangen erfaßt deren Maximierung. 2 1 In Konflikt- und Konkurrenzlagen zwischen den Belangen fordert die Optimierung einen Kompromiß zwischen den Belangen, wobei der zu optimierende Belang unter den gegebenen Umständen, d.h. angesichts der mit ihm konfligierenden und konkurrierenden Belangen weitmöglichst durchgesetzt werden muß. 2 2 Das Optimierungsgebot betrifft wegen seiner Zielvorgabe auf das anzustrebende Ergebnis in erster Linie den Ausgleichsprozeß bei der plane-

20 Ganz hM, allerdings wird das Optimierungsgebot zum Teil als Gewichtungsvorgabe, zum teil als Abwägungsprinzip und zum Teil als Planungsleitsatz verstanden; vgl. Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992 853, 855; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 39, zur Diskussion der Bodenschutzklausel als Optimierungsgebot; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 79; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn 85; Bielenberg, ZfBR 1988, 55; Söfker BKS Rn 17; Lohr, Bauleitplanung, N V w Z 1987, 361 363; Gassner, Naturschutz, UPR 1987, 249 ff; Grooterhorst, Umsetzung umweltrelevanter Maßnahmen, DVB1. 1987, 654, 658; Blumenberg, Abwägungsgebot im Bauplanungsrecht, DVB1. 1989, 86 93; Schink, Die Eingriffsregelung, DVB1. 1992, 1390, 1392f; Kauch, Bodenschutz, DVB1. 1993, 1033, 1037; Erbguth/Schink UVPG § 12 Rn 76; Funke, Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis, DVB1. 1987, 511, 515, der § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB aber als Planungsleitsatz versteht. 21 Bielenberg, ZfBR 1988, 55, 56, kennzeichnet das Optimierungsgebot auch als Maximierungsgebot. 22 B V e r w G v. 22.5.1985 - IV C 73.82 -, BVerwGE 71,163 ff; BVerwG v. 21.8.1990 4 Β 104.90 -, N V w Z 1991, 69 ff; Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853, 858.

§8

Die Abwägung im Darstellungsprivileg

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rischen Abwägung. 23 Es wirkt direkt auf den Ausgleich der Belange ein. 2 4 Darin liegt der Unterschied zu Belangen mit relativem Vorrang. Der relative Vorrang erhöht lediglich das Gewicht, mit welchem dieser in die Abwägung eingestellt wird. Dieser verstärkt nur statisch die Bedeutung eines Belangs. 25 Dadurch wirkt der relative Vorrang nur mittelbar auf den vorzunehmenden Ausgleich ein. Im Rahmen des Ausgleichs der konfligierenden Belange können diese relativen Vorränge nur nicht über ihr objektiv gesteigetes Gewicht hinaus zurück gesetzt werden. Ihre Zurückstellung muß also proportional zu ihrem objektivem Gewicht sein. 26 Demgegenüber ist das Optimierungsgebot ein plus und ein aliud zu den relativen Vorrangregeln. Es strebt das Optimum und Maximum der zu optimierenden Belange an, d.h. das dem zu optimierenden Belang zukommende Gewicht soll möglichst vollständig realisiert werden, auch gegenüber gewichtig anderen konfligierenden und konkurrierenden Belangen. Der Ausgleich der Belange richtet sich nicht mehr - wie für die Belange mit relativem Vorrang - nach der Proportionalität der Gewichte der Belange zueinander, sondern die konfligierenden Belange müssen soweit zurückgestellt werden, wie es eben möglich ist. 2 7 Der Ausgleich zielt nicht auf Proportionalität, sonden auf möglichste Realisierung von Maximum und Optimum der zu optimierenden Belange. Optimierung ist gegeben, wenn die widerstreitenden Belange soweit nur irgend möglich und angesichts ihres objektiven Gewichtungsgrades noch vertretbar zurückgestellt werden. Sie müssen minimiert werden. Es handelt sich um einen Typus von Ausgleichsentscheidungen, der nicht auf Verhältnismäßigkeit, sondern auf Optimierung und Minimierung ab-

23 Abwägung besteht aus vier Phasen: 1. dem Prozeß der Ermittlung von Belangen - 2. dem Prozeß der Einstellung der Belange in die Abwägung - 3. dem Prozeß der Gewichtung der in die Abwägung eingestellten Belange - 4. dem Prozeß des Ausgleichs der Belange bei der Planungsentscheidung; vgl. nur Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853, 856. 24 Vgl. Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853, 859; Funke, Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis, DVB1. 1987,511, 516. 25 Vgl. Funke, Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis, DVB1. 1987, 511,516. 26 Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 202. 27 Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853, 859, 960, spricht von einer unproportionalen Zurückstellung betroffener Belange.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

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zielt. Das Optimierungsgebot ist daher weniger Gegenstand der Abwägung als deren Prinzip. 2 9 Für die Anwendung der Bodenschutzklausel des § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB als Optimierungsgebot kann sich bei der Ausgleichsentscheidung ein Zwang zur Vorrangigkeit der Innenbereichsentwicklung ergeben. 30 Sparsamer Umgang mit Grund und Boden bedeutet - je nach den örtlichen und städtebaulichen Situation - anstelle der Neuausweisung von Bauflächen die Möglichkeit der innerörtlichen Entwicklung zu nutzen, also Zurückhaltung bei der Ausweisung neuer Baugebiete. 31 Gerade in starken Verdichtungsbegieten kann sich - wegen des knappen Gutes "Boden" und einer starken Angewiesenheit auf Bodenreserven somit die Pflicht ergeben, mit der Planung die Konzentration der Vorhaben zu verfolgen. Weil nur so das Ziel des Bodenschutzes erreicht werden kann, setzt das Optimierungsgebot gem § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB die Möglichkeit der Konzentation auf die dafür vorgesehenen Flächen voraus. 32 Es beeinflußt nicht nur das "Wie" einer bestimmten Bauleitplanung, sondern kann darüberhinaus sogar das "Ob" einer bestimmten Flächenbeanspruchung in Frage stellen. 33 Im Rahmen der Flächennutzungsplanung bleibt für dieses Ziel regelmäßig nur die Darstellung positiver Standorte zusammen mit der Darstellung für die Landwirtschaft auf den Restflächen übrig. 3 4

28

Hoppe ebenda. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 1 Rn 65; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn 85. Daraus folgt zugleich ein erhöhter Begründungsdruck bei der Inanspruchnahme von Flächen. 30 Bielenberg, Vollzugsprobleme, ZfBR 1988, 556; Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 860; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zu BauGB, § 1 Rn 65. 31 Krautzberger, in: Battis/Kratzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn 85. 32 Birk, Kommunale Selbstverwaltungshoheit, N V w Z 1989, 905, 911,912. 33 Das Optimierungsgebot schränkt dadurch auch das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde ein, vgl. Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853, 860. Wieweit von einer Freiraumschutzplanung in der Bauleitplanung Gebrauch gemacht wird, hängt daher nicht allein von dem (lokal-)politischem Willen ab, so aber Klopfer, Freiraumschutz durch Planung, S. 104; vgl. auch BVerwG U.v. 4.5.1988 - 4 C 22.87 BVerwGE 79,318, 323, 324. 34 Birk, Kommunale Selbstverwaltung, N V w Z 1989, 905, 911. 29

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Die Abwägung im Darstellungsprivileg

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Das Darstellungsprivileg ist daher insbesondere ein Ausfluß der zu optimierenden Bodenschutzklausel. M i t der Darstellung bestimmter Vorrangflächen und der landwirtschaftlichen Ausweisung wird diesem Optimierungsgebot Rechnung getragen. Das Darstellungsprivileg gewichtet die Belange in der Weise, wie von dem Optimierungsgebot gefordert, also in gewisser Weise unproportional. 35 Es leistet damit einen wichtigen Beitrag zum Umweltschutz. 36 Das Darstellungsprivileg findet daher Unterstützung auch in dem Optimierungsgebot gem. § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB. 1.3.3 Die Standortalternativenprüfung und das Darstellungsprivileg M i t der Verpflichtung zur Standortalternativenprüfung hat der gemeindliche Planungsträger im Rahmen der Abwägung den bestmöglichen Standort eines Vorhabens zu ermitteln. Für das Darstellungsprivileg bedeutete die Standortalterativen-prüfung eine weitere Unterstützung. Denn ist nach erfolgter Prüfung ein Standort ausgewählt worden, würde die Möglichkeit der Inanspruchnahme eben doch anderer Standorte die Standortalternativenprüfung wieder in Frage stellen. Die Standortalternativenprüfung schließt daher begriffsnotwendig die Konzentration dieser Vorhaben auf den ausgewählten Standort mit ein. Das BauGB enthält als einziges Planungsgesetz eine ausdrückliche Regelung über das Aufzeigen von Planungsalternativen. Gem § 3 Abs. 1 BauGB sind die Bürger möglichst frühzeitig u.a. über die sich wesentlich unterscheidenden Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung in Betracht kommen, zu unterrichten. 37 In Verbindung mit dem Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 6 BauGB kann die mangelnde Alternativenprüfung zur Nichtigkeit des Bauleitplans führen. 38

35

So Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 853, 859, 860. Blumenberg, Abwägungsgebot im Bauplanungsrecht, DVB1. 1989, 86, 93; Hoppe in: Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn 37, 44 unter Bezug auf BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 ff. 37 Gassner, Abwägen, DVB1. 1981, 4, 7 sieht darin eine spezial-gesetzliche Ausformung eines allgemeinen Grundsatzes; vgl. auch Hoppe/ Appold/ Haneklaus, Standortalternativenprüfung, DVB1. 1992, 1210, wonach sich die Pflicht zur Standortalternativenprüfung nur aus dem Abwägungsgebot des Fachrechts ergeben soll. 38 Schlarmann, Alternativenprüfung, S. 41. 36

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Nach dem BVerwG liegt jedoch ein rechtserheblicher Abwägungsfehler im Hinblick auf die Standortalternativenprüfung nur dann vor, wenn sich eine bestimmte Lösung angeboten hätte und sich dem Planungsträger "aufdrängen" mußte. 39 Dies ist (erst) anzunehmen, wenn die Planungsbehörde eine von der Sache her naheliegende Alternativlösung verworfen hat, durch welche "die mit der Planung angestrebten Ziele unter geringeren Opfern an entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen hätte verwirklicht werden können". 4 0 Neuerdings nimmt die Rechtsprechung einen Mangel des Abwägungsvorgangs bereits an, wenn die Behörde bei der Abwägung die Vorzugswürdigkeit eines Standortes verkennt. 41 Das Schriftum hält das von der Rechtsprechung herangezogene Kriterium der "Erkennbarkeit" von Alternativen für sich genommen nicht für ausreichend. Die Prüfungsintensität soll nicht nur dann gesteigert sein, wenn bestimmte Altenativen auf der Hand liegen, sondern auch dann, wenn durch das geplante Vorhaben gravierende Eingriffe in die Natur drohen. 42 Anlaß für eine Ermittlungspflicht besteht daher umso eher, je mehr das geplante Vorhaben öffentliche und private Rechte und Interessen beeinträchtigt. 43 Unabhängig von dem Beginn der Prüfungspflicht ist jedenfalls die Alternativenprüfung sinnentleert, wenn die Nutzung eben nicht bevorzugter Standorte möglich wäre. 44 Zusammen mit dem Optimierungsgebot, mit Grund und Boden sparsam umzugehen, bedeutet dies eine weittragende Pflicht des Planungsträgers zur Untersuchung von Standortalternativen 39 BVerwG U.v. 30.5.1984 - 4 C 58.81 -, BVerwGE 69, 256 (273); dass., Besch. 20.12.1988 - 7 NB 2.88 -, UPR 1989, 273 = BVerwGE 81, 128 ff. ^ B V e r w G U.v. 22.3.1985 - 4 C 51.83 -, BVerwGE 71, 166 (171 f). 41 BVerwG 5.12.1986 - 4 C 13.85 -, DVB1. 1987, 573 (583). 42 Vgl. Hoppe / Appold/ Haneklaus, Standortalternativenprüfung, DVB1. 1992, 1206 mwN zur Rspr. und Literatur; siehe auch Beckmann, Standortsuche für Abfalldeponien, DVB1. 1994, 236, 238 ff; Hoppe, Standortauswahlverfahren, DVB1. 1994, 255 ff. Soweit für Vorhaben nach dem § 3 UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, enthält in materieller Hinsicht die Alternativenprüfung die Bedeutung einer Optimierung, den Belangen der Umwelt optimal Geltung zu verschaffen, vgl. Schiarmann, Alternativenprüfung, S. 128; Soell/Dirnberger NVwZ 1990, 705, 711; Wagner, Umweltverträglichkeitsprüfung, DVB1. 1993, 583 ff. 43 Schlarmann, Alternativenprüfung, S. 90, 91 mwN aus der Rspr.. 44 A.A. Beckmann, Standortsuche für Abfalldeponien, DVB1. 1994, 236, 244, für die Raumordnung und Landesplanung wegen ihres Aufgabenbereichs, lediglich ausgewiesene Flächen von Nutzungen freizuhalten, die der Realisierung der vorgesehenen Nutzung entgegenstehen.

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Die Abwägung im Darstellungsprivileg

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von Anlagen. 4 5 Diese Anforderungen laufen auf das Gebot einer flächendeckenden Standortsuche hinaus. 46 Es geht nicht um die Vorzugswürdigkeit eines Standortes gegenüber den anderen, sondern um das Zurückstellen durchaus geeigneter Standorte auch im Interesse der Optimierung des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden. 47 Insbesondere für großflächige Abgrabungsvorhaben wird wegen ihrer besonderen ökologischen Problemlage und ihres großen Flächenverbrauchs eine Alternativenbetrachtung regelmäßig durchzuführen sein. Damit bedingt aber zugleich das Abwägungsergebnis hinsichtlich der Standortwahl deren Konzentration auf diesen Standort. Das Darstellungsprivileg findet seine Begründung also auch gerade für die Rohstoffvorranggebiete durch die zuvor durchgeführte Standortalternativenprüfung. 1.3.4 Die Umwidmungssperre gemäß § 1 Abs. 5 Satz 4 BauGB und das Darstellungsprivileg Gerechtfertigt wird das Darstellungsprivileg auch durch die sog. Umwidmungssperre nach § 1 Abs. 5 S. 4 BauGB. Landwirtschaftlich, als Wald oder für Wohnzwecke genutzte Flächen sollen danach nur im notwendigen Umfang für andere Nutzungsarten vorgesehen und in Anspruch genommen werden. Die Umwidmungssperre soll diese Nutzungen gegenüber möglicher Verdrängung durch wirtschaftlich meist stärkere Nutzungen schützen. 48 Die Umwidmung bedarf daher einer besonderen Abwägungs- und Begründungspflicht. 49 Der Plangeber wird aber kaum mit erfolgter Flächensicherung für den Rohstoffabbau zusätzliche Gründe finden, auch die landwirtschaftlich dargestellten Flächen der Umwidmung durch weitere Abbauvorhaben preisgeben zu wollen. Das Darstellungsprivileg findet daher auch seine Berechtigung in der Umwidmungssperre.

45

Hoppe, Optimierunggebot, DVB1. 1992, 860. Bender/Pfaff, Standortproblematik, DVB1. 1992, 181, 183; Hoppe, Standortauswahlverfahren, DVB1. 1994, 255, 256. 47 Hoppe, Optimierungsgebot, DVB1. 1992, 861. 48 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 1 Rn 65. 49 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn 86; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 1 Rn 65. 46

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Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

2. Zwischenergebnis Das Darstellungsprivileg genügt somit der dem Flächennutzungsplan wesenseigenen globalen Abwägung und erfolgt entsprechend dem in der Abwägung zu berücksichtigenden Optimierungsgebot der Bodenschutzklausel, dem Gebot der Standortalternativenprüfung und unter Berücksichtigung der Umwidmungssperre. Das Darstellungsprivileg ist daher einer rechtstaatlich gebotenen Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB zugänglich. § 9 Die Darstellungsmöglichkeiten des Flächennutzungsplans und sein planerischer Gehalt i m Hinblick auf das Darstellungsprivileg 1. Die Darstellungsmöglichkeiten des Flächennutzungsplans Um die verschiedenen gegeneinander und untereinander auszugleichenen Bodennutzungen darstellen zu können, ist in § 5 Abs. 2 BauGB ein Katalog der darstellbaren Bodennutzungsarten aufgeführt. Der Gemeinde ist durch Abs. 2 ein weiter Gestaltungsspielraum eröffnet worden, die sich aus den städtebaulichen Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen ergebende Art der Bodennutzungen darzustellen. 1 Entsprechend dem weiten Sachbereich ist die Darstellbarkeit nicht nur auf die bauliche und nichtbauliche Nutzung beschränkt, sondern umfasst auch ein differenziertes Darstellungsfeld sonstiger Nutzungsarten. Die Verwendung des Wortes "insbesondere" weist auf den nicht abgeschlossen Katalog des Abs. 2 hin, so daß die Gemeinde weitere Darstellungen, als im Katalog benannt, treffen kann. 2 Die Gemeinde ist nicht auf zeichnerische Darstellungen beschränkt, sondern kann ihre Ziele auch durch textliche Darstellungen beschreiben. Das Darstellungsprivileg ist daher auch nicht durch den vorgegebenen Katalog ausgeschlossen. Die Gemeinde ist in ihrer Zielformulierung insoweit nicht eingeschränkt. Negative Ziele in Form des Darstellungsprivi-

'Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn 11. Von ausschlaggebender Bedeutung für die ihm zugewiesenen Aufgaben sind dabei der Umfang der Bauflächenausweisungen, insbesondere der Flächen, die für die Wohnbebauung vorgesehen sind; Lohr, Flächennutzungsplan, S. 26, 27. 2 Statt vieler Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB § 5 Rn. 11.

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Die Darstellungsmöglichkeiten des Flächennutzungsplans

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legs sind daher durch die Vorgabe des § 5 Abs. 2 BauGB nicht grundsätzlich unmöglich. 2. Hinreichende Bestimmtheit der planerischen Aussage Für eine Wirkung des Flächennutzungsplans generell, also nicht nur im Hinblick auf die Ausschlußwirkung in § 35 BauGB, sondern auch gegenüber anderen öffentlichen Planungsträgern gemäß § 7 BauGB und für ein Ableitungsverhältnis zum Bebauungsplan nach § 8 Abs. 2 BauGB, ist entscheidend, daß der Plan einen hinreichend bestimmten Inhalt hat. 3 Der Plan kann nur soweit wirken, wie der planerische Gehalt seiner Darstellungen hergibt. 4 Dabei nimmt die Darstellung für die Landwirtschaft eine untergeordnete Rolle ein. Mit der Darstellung der landwirtschaftlichen Ausweisung wird ein besonders schwacher Aussagegehalt verbunden, weil mit ihr - insbesondere für weite Teile des Außenbereichs - lediglich der status quo beschrieben werde, ohne daß dem zugleich eine Gestaltung entnehmbar sei. 5 Dies wird besonders deutlich bei Stellungnahmen gegenüber privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB. 2.1 Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Darstellung von Land- und Forstwirtschaft Das BVerwG sieht von den Darstellungen von Flächen für die Landund Forstwirtschaft im allgemeinen gegenüber privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB keine Wirkung ausgehen; denn sie seien im allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung, sondern wiesen im Außenbereich nur die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzgebers (§ 35

3 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 514 im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, begründet das damit, daß die legitime Wirkung einer jeden "Aussage" mit ihrem greifbaren Gehalt endet. Siehe auch Hoppe, Rechts Wirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1279. 4 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 131. Dabei ist der Flächennutzungsplan wegen seiner Grobmaschigkeit minder konkret und folglich inhaltsschwächer als im Vergleich der Bebauungsplan, so daß er nur zu wirken vermag, wenn und soweit die Darstellungen einen dafür geeigneten insbesondere ausreichen konkreten Gehalt haben. 5 Vgl. dazu Birk, Kommunale Selbstverwaltung, N V w Z 1989, 905 ff, der sich für einen sog. Freihaltebelang einsetzt, der aus der landwirtschaftlichen Ausweisung zu entnehmen sei und im Verhältnis zur überörtlichen Planung zu berücksichtigen sei. Christ, Raumordnungsziele, S. 328 mwN, sieht als nicht geklärt an, ob der geforderte Konkretisierungsgrad allgemein, also über den gegenüber sonstigen Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB geforderten, hinausgeht.

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Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

Abs. 2 und 3 BBauG) in erster Linie zukommende Funktion zu, der Landund Forstwirtschaft - und dadurch zugleich auch der allgemeinen Erholung - zu dienen. 6 Eine konkrete Standortbezogenheit der Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" komme allenfalls für bestimmte Außenbereichsflächen in Betracht, für die besondere Verhältnisse gerade in bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung vorlägen. Ziel einer solchen (positiven) standortbezogenen Darstellung müsse es - ebenso wie bei der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Bebauungsplan sein, gerade die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu sichern und zu fördern, nicht aber jegliche andere Nutzung unabhängig von § 35 Abs. 1 und 2 BBauG (BauGB) zu verhindern. 7 Allerdings kann nach Auffassung des BVerwG der Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft auch eine negativ ausschließende Wirkung zukommen. Die positive Bestimmung einer Abgrabungsfläche im Flächennutzungsplan an einer Stelle sei aufgrund des Erläuterungsberichts, der von "Abgrabungskonzentration" spricht, so zu verstehen, daß die Darstellung "Landwirtschaft" auf anderen Flächen in der Gemeinde jedenfalls Vorrang vor der Nutzung dieser Flächen für Abgrabungen haben solle. Auch eine solche Aussage eines Flächennutzungsplans könne eine konkrete standortbezogene Aussage sein und als öffentlicher Belang einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen, für das der Flächennutzungsplan - mit Ausschlußziel - für andere Stellen im Außenbereich darstelle. 8 Die Ausweisung der Flächen für die Landwirtschaft gehe also im Hinblick auf seine positive Aussage regelmäßig nicht über den planerischen Gehalt des § 35 Abs. 2 BauGB hinaus. Nur im Zusammenhang mit positiven Darstellungen für privilegierte Vorhaben vermöge die landwirtschaft-

6

BVerwG vom 20. 1. 1984 - 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311 ff. BVerwG vom 22.5. 1987 - 4 C 57.84 - , BVerwGE 77, 300, 302. Das BVerwG nennt als Beispiel das von der Flächennutzungsplanung verfolgte Ziel, große zusammenhängende Flächen für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung und für leistungsfähige Hofgüter zu sichern. Ein solches Ziel könne für bestimmte Flächen die Wirkung einer konkreten standortbezogenen Aussage haben, z.B. wenn die Darstellung aufgrund einer Abstimmung zwischen agrarstruktureller und städtebaulicher Planung (vgl §§ 144 a, 144 b BBauG) dazu dienen solle, eine in Aussicht genommene argrarstrukturelle Maßnahme zu ermöglichen (vgl. auch § 144 d und 144 f BBauG). Ebenso BVerwG vom 6.10.1989 - 4 C 28.86 -, UPR 1990, 31. Vgl. aber auch oben zum Verbot der Negativplanung S. 60. 8 BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304. 7

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liehe Ausweisung einen negativen Aussagegehalt für diese Vorhaben aufzuweisen. 2.2 Die Auffassung in der Literatur zur hinreichenden Bestimmtheit landwirtschaftlicher Ausweisungen Nach Hoppe 9 ist die Darstellung von unspezifizierter Nutzung als Land- und Forstwirtschaft im Flächennutzungsplan für den Ausschluß anderer Nutzungen nicht hinreichend bestimmt genug. Um als öffentlicher Belang gegenüber einem privilegierten Außenbereichsvorhaben durchsetzungsfähig zu sein, müßten die Darstellungen der konkreten Standortfestlegung für die Abwägung hinreichend bestimmbar, sachlich und räumlich eindeutig festgelegt, hinreichend konkretisiert und für eine gerichtliche Überprüfung, die sich auf die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 Abs. 1 BauGB bezieht, zugänglich sein. Die legitime Wirkung einer jeden "Aussage" ende mit ihrem greifbaren Gehalt. 10 Eine "begründungslose" Ausweisung (für die Landwirtschaft), bei der aus einer positiven Darstellung ein negativer Planungswille in bezug auf andere dargestellte Flächen soll geschlossen werden können, konkretisiere keinen Planungswillen. 11 Nach Christ 1 2 kommt es für den planerischen Gehalt einer planerischen Ausweisung zwar nicht ausschlaggebend auf die flächenmäßige Ausdehnung der Festsetzung an, sondern auf den räumlichen Bezugsmaßstab der Planung. Erfasse die regionalplanerische Ausweisung eines landwirtschaftlichen Vorranggebietes die gesamte Außenbereichsfläche der Gemeinde, sei dennoch die Ausweisung unter Abwägung aller abwägungserheblichen Belange ergangen und damit konkreter als die generell-abstrakte Privilegierung.

9

Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1279,

1286.

10 Hoppe ebenda unter Bezugnahme auf Weyreuther , Bauen im Außenbereich, S. 514, dazu im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung und Landesplanung. 11 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286. 12 Christ, Raumordnungsziele, S. 327 ff, 331; der eigentliche Grund für die geforderten Standortbezogenheit sei daher die rechtsstaatlich gebotene Abwägung, der die globale Abwägung des Darstellungsprivilegs nicht genüge; Christ, ebenda, S. 164 Fn 113.

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Zum Teil wird der Fall der positiven Standortfestlegung als Regelfall angesehen, als der in erster Linie vorkommende Fall des Flächennutzungsplans als durchsetzungsfähiger öffentlicher Belang, hingegen eine negative Bestimmung als eine Ausnahme. 13 Bei Paßlick 14 scheitert die Einbindung des Darstellungsprivilegs nicht an der hinreichenden Bestimmtheit der Aussage. Denn die Qualitätsmerkmale der räumlichen und sachlichen Konkretheit eines zur Einzelfallentscheidung fähigen Ziels erfülle das Darstellungsprivileg aufgrund seiner auf konkrete Vorhaben bezogenen flächendeckenden Negativaussage auf jeden Fall. B i r k 1 5 versteht unter der Ausweisung des Außenbereichs in seiner bisherigen Funktion als Fläche für die Land- und Forstwirtschaft die klassische Form einer NichtVeränderung und damit Erhaltung des bisherigen (durchaus städtebaulich zu wertenden) Nutzungsbestandes. Die Gemeinde müsse auch ohne hinreichende "konkrete Planung" in die Planung einbringen können, daß solche Flächen bewußt freigehalten worden seien und noch würden. Die entsprechend "begründungslose" Ausweisung einer solchen Fläche im Flächennutzungsplan konkretisiere dies hinreichend.

2.3 Eigene Stellungnahme Der planerische Gehalt einer Ausweisung kann nicht abstrakt formuliert werden. Ob und welcher Aussagegehalt die landwirtschaftliche Ausweisung im Raumgefüge der Gemeinde haben soll und welche Darstellungen im Einzelfall erfolgen sollen, hat sich allein nach den in § 1 BauGB enthaltenen Vorschriften zu richten. 16 Inhalt und Umfang ergibt sich aus

13

Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 314; Dürr, in: Brügelmann BauGB, § 35 Rn 67. Paßlick, Ziele, S. 274 zu den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Gleichwohl sei Vorsicht geboten, da das Darstellunngsprivileg mit der gesetzlichen Positivplanung gem. § 35 Abs. 1 BauGB kollidiere und dann die Außenbereichsnutzung einem totalen Planungsvorbehalt unterläge. 15 Birk, Kommunale Selbstverwaltung, N V w Z 1989, 905, 911. a.A. zum "Freihaltebelang" BVerwG vom 6.10.1989 - 4 C 28.86 -,ZfBR 1990, 41 = NuR 1990, 79; siehe auch BVerwG vom 27.7.1990 - 4 Β 156/89 - NVwZ 1991, 62,63. Vgl. auch Hoppe, Rechts Wirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286. 16 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn 30. 14

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den Abwägungsgrundsätzen des § 1 BauGB. 1 7 Dabei stellt das Entwicklungskonzept gleichsam die Vorwirkung des planerischen Gestaltungsspielraumes bei der nachfolgenden Bestimmug der Planinhalte dar. 1 8 Die Abwägungsanforderungen auf den Raum des gesamten Gemeindegebiets haben aber gezeigt, daß die Konzentration von Vorhaben erforderlich werden kann. Die landwirtschaftliche Flächenausweisung spielt dabei eine wichtige Rolle innerhalb der Grundkonzeptionsdarstellung. Sie gewinnt insbesondere große Bedeutung für sie Steuerung der Bebauung im Sinne einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. 1 9 Sie grenzt den nicht zu bebauenden Bereich von dem Siedlungsraum ab. 2 0 Die landwirtschaftliche Ausweisung steht in einem engen Sachzusammenhang zur baulichen Nutzung, weil sich aus deren Wechselbeziehung zu der Bauflächenausweisung entnehmen läßt, in welche Richtung die bauliche Entwicklung des Gemeindegebietes voraussichtlich verlaufen wird. 2 1 Im Flächennutzungsplan findet die Gemeinde die städtebauliche Grundkonzeption, die für die Gesamtflächenverteilung im einzelnen richtunggebend werden soll. 2 2 Daher wird regelmäßig zur Konzeption die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander, wie auch zu den von der Bebauung freizuhaltenden Gebieten gehören. 23 Die landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Darstellung gewinnt ihre Bedeutung gerade als funktionaler Komplementärbereich zu den übrigen dargestellten Nutzungsarten. Sie trägt damit § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB Rechnung, mit den Bauleitplänen eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebens-

17 Grauvogel in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn 31. Trotz des fehlenden Mindestgehalts wird ein Flächennutzungsplan kaum ohne die Darstellungen der Bauflächen, der Standorte oder Flächen für die wichtigsten Gemeinbedarfseinrichtungen, der Flächen für Versorgungsanlagen sowie Hauptversorgungs- und Haupt abwasseranlagen, der Grünflächen größeren Umfangs und der Fläche für die Landwirtschaft und des Waldes aufgestellt werden können, vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB § 5 Rn 18; Geizer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn 62. Die Bauflächenausweisung stellt den Schwerpunkt der Bauleitplanung dar, Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB § 1 Rn. 7. Der Flächennutzungsplan macht dabei erkennbar, wo innerhalb des Gemeindegebiets sich die bauliche Entwicklung vollziehen soll. 18 Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 154. 19 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 31. 20 Bork, Flächennutzungsplanung, StuGR 1985, 73ff; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB § 5 Rn 52. 21 Teagen, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 35 Rn 31. 22 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn. 7. 23 BVerwG U.v. 28.2.1975 - IV C 74.72 -, BVerwGE 48, 70; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn. 8, 12.

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grundlagen zu schützen und zu entwickeln. Schließlich werden hierdurch auch die Belange des Naturhaushaltes, des Wassers, der Luft und des Boden sowie des Klimas berücksichtigt (§ 1 Abs.5 Satz 2 Nr. 7 BauGB). 2 4 Die Darstellung der Land- und Forstwirtschaft dient auch dazu, in stadtnahen Gebieten die Erholungsfunktion und Schutzfunktion z.B des Waldes flächenmäßig zuzuordnen, und nicht dessen forstwirtschaftliche Nutzung in den Vordergrund zu stellen. Darin kommt die städtebaulich begründete Wechselbeziehung zwischen den Bauflächen und den nicht zu bebauenden Freiflächen zum Ausdruck, deren Spannungsverhältnisse der Flächennutzungsplan abklärt und entsprechend den Interessen in eine ausgleichende Gesamtflächenaufteilung aufnimmt. 25 M i t Hilfe der landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Ausweisung kann der Flächennutzungsplan seinem Auftrag, ein gesamträumliches Entwicklungskonzept nach Maßgabe der § 1 Abs. 1, 5 und 6 BauGB darzustellen, nachkommen. 2 6 Die landwirtschaftliche Darstellung gewinnt folglich ihre Bedeutung gerade und erst aus dem Verhältnis der übrigen Flächennutzungen zum Freiraum. Dieses Verhältnis deckt der Flächennutzungsplan auf und klärt es ab. 27 Seine Funktion wird im Gesamtzusammenhang zu den übrigen Darstellungen deutlich. 28 Die landwirtschaftliche Darstellung findet ihre Rechtfertigung gerade darin, daß die mit ihr unverträglichen Nutzungen einem anderen Standort zugewiesen sind. 2 9 Soweit daher das Darstellungsprivileg in Anspruch genommen wird, findet es durch die landwirtschaftliche Ausweisung Unterstützung im Flächennutzungsplan. 30 Gerade weil der Flächennutzungsplanung die Darstellung der weiträumigen landwirtschaftlichen Ausweisung an die Hand

24

Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn 52. Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn 7, 29; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 49, 53; Christ, Raumordnungsziele, S. 73 zur langfristigen Sicherung des status quo. 26 B V e r w G U.v. 22.5. 1987 - 4 C 57,84 -, BVerwGE 77, 300, 304; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB § 5 Rn 29. 27 Lohr, Flächennutzungsplan, S. 32. 28 B V e r w G U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304; Schneider, Abgrabungen im Außenbereich, DÖV 1988, 858, 865; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 169. 29 Christ, Raumordungsziele, S. 207. 30 S o auch BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 306; a.A. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286. 25

§ 10

Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan

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gegeben wird, soll der planerischen Konzeptionsmöglichkeit zur Steuerung baulicher Vorhaben Ausdruck verliehen werden können. Damit der landwirtschaftlichen Darstellung im Zusammenhang mit der Darstellung für Abgrabungen diese Bedeutung beigemessen wird, hebt der Plangeber dieses Ziel in dem zum Flächennutzungsplan beigefügten Erläuterungsbericht ausdrücklich hervor. Diese Ausführungen im Erläuterungsbericht werden entsprechend von der Rechtsprechung und Literatur zur Bestimmung des Darstellungsprivilegs herangezogen. Der Erläuterungsbericht trägt deshalb erheblich dazu bei, mit der Darstellung von Abgrabungen deren abschließende Steuerung zu entnehmen. Im folgenden soll daher der Erläuterungsbericht auf seine Funktion und Aussagekraft für die Auslegung der Darstellungen im Flächennutzungsplan untersucht werden. § 10 Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan 1. Die Funktion des Erläuterungsberichts Nach § 5 Abs. 5 BauGB ist dem Flächennutzungsplan ein Erläuterungsbericht beizufügen. In ihm sind die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen der Planung darzulegen. 1 Denn den Darstellungen im Flächennutzungsplans läßt sich zwar wohl das Abwägungsergebnis in Form der Prioritätsentscheidung für bestimmte Flächen entnehmen, nicht aber der Abwägungsvorgang selbst. Erst die Erläuterungen machen transparent, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob alle erheblichen Belange ermittelt und gesehen wurden, und ob schließlich sachgerechte Erwägungen zu der eigentlichen planerischen Entscheidung geführt haben. 2 Er dient somit dem Informationsgebot und der Rechtskontrolle über die richtige Anwendung des Abwägungsgebotes.3 Wegen seines weitreichenden Informationsgehalts ist er Bestandteil des Aufstellungsverfahrens und auch Gegenstand der Beschlußfassung des

1

Gaentzsch, in : Berliner Kommentar zum BauGB, § 5 Rn 40. Paßlick, Ziele, S. 146. 3 Geizer, in: Gelzer/Birk, Rn 261, 264; Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991. 1277, 1285; Finkelnburg, in Finkelnburg/Ortloff, ÖffBauR S. 57; Gaentzsch, BauGB 1991, § 5 Rn 29; Lohr, in: Battis/Krautzberger/ Lohr, BauGB, § 5 Rn 9. 2

6 Schulze Buschhoff

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

zuständigen Gemeindeorgans. 4 Allerdings wird er nicht Teil des Flächennutzungsplans, sondern ihm nur "beigefügt". Rechtswirksamkeit erlangt nach § 6 Abs. 5 S. 2 BauGB nur der Flächennutzungsplan selbst. Nur der Inhalt des Flächennutzungsplans ist maßgebend. Der Erläuterungsbericht vermag die Darstellungen nur zu verdeutlichen. 2. Die Bedeutung des Erläuterungsberichts für das Darstellungsprivileg Der Erläuterungsbericht spielt für das Darstellungsprivileg eine wichtige Rolle. Rechtsprechung und Literatur entnehmen den Ausführungen im Erläuterungsbericht, daß mit der Ausweisung eines Standortes derartige Vorhaben auf diesen Standort konzentriert werden sollen. 5 Der Erläuterungsbericht ist daher ausschlagebend für die Auslegung, ob der positiven Darstellung lediglich eine Sicherungsfunktion gegenüber anderen Nutzungsansprüchen zukommen soll oder ob zugleich auch eine Steuerung im Sinne des Darstellungsprivilegs beabsichtigt ist. 2.1 Der Erläuterungsbericht als Auslegungshilfe der Darstellung für Abgrabungen Nach dem BVerwG ist der Erläuterungsbericht für die Verdeutlichung und die Auslegung des Bauleitplans eine wesentliche Hilfe. Die Darstellung "Abgrabungsfläche" sei auslegungsfähig und auslegungsbedürftig. Für die Auslegung sei der dem Flächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 5 BBauG beigefügte Erläuterungsbericht heranzuziehen. Er dokumentiere nicht nur - wie dies bei Gesetzen für Gesetzesmaterialien gilt - den subjektiven Willen des "historischen" Plangebers. Der Erläuterungsbericht solle nämlich - ebenso wie die Begründung des Bebauungsplans - die Aussagen zu den zentralen Punkten des Bauleitplans, deren Inhalt, Ziele und Auswirkungen verdeutlichen. Die Funktion von Erläute-

4

Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 5 Rn. 40; so auch BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 306; a.A. Hess VGH Beschluß v. 19.11.1992 - 3 Ν 2463/87 - BRS 54, 10 zur Begründung eines Bebauungsplans; vgl. zum Streit Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 9 Rn 135. 5 BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 305; BVerwG U.v. 6.10.1989 - 4 C 28.86 -, BRS 50 Nr 98 S. 231; Bay VGH U.v. 25.11.1991 - 14 Β 89.3207 BayVBl 1992, 529; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 5 Rn 32; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn 29; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn 49,; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn 160, 161.

§ 10

Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan

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rungsbericht und Begründung von Bauleitplänen sei nicht damit erfüllt, daß sie dokumentierten, welche Motive für den Plan und seinen Inhalt im einzelnen maßgeblich waren. Erläuterungsbericht und Begründung müßten nämlich bei der Änderung des Planentwurfs im Laufe des Aufstellungsverfahrens ebenfalls geändert werden, weil schließlich der in Kraft tretende Bauleitplan in seiner endgültigen Fassung erläutert bzw. begründet werden müsse. Erläuterungbericht und Begründung seien folglich nicht nur mit dem Planentwurf im Verfahren der förmlichen Bürgerbeteiligung mit auszulegen, sie seien auch von dem Gemeinderat mitzubeschließen und bei der Auslegung des endgültig beschlossenen Bauleitplans mitauszulegen (§§ 6 Abs. 7 Satz 3, 12 Satz 1 BBauG). Sie seien wesentliche Hilfe für die Verdeutlichung und Auslegung des Bauleitplans. Im Hinblick auf die eindeutige Feststellung zur Erläuterung der Darstellung "Abgrabungsfläche" im Erläuterungsbericht könne abschließend entschieden werden, daß die Darstellung den im Erläuterungsbericht näher bezeichneten Aussagegehalt eine "Abgrabungskonzentrationszone" habe.6 Entsprechend versteht der VGH München unter der Ausweisung von Abgrabungszonen im Regionalplan nach dem gesamträumlichen Entwicklungskonzept nicht nur die Sicherung derartiger Raumansprüche, sondern auch deren Konzentration. Die Begründung zum Plan könne danach dies nur noch erhärten. 7 2.2 Die Auffassung von Hoppe zur Darstellung via Erläuterungsbericht An dieser Bezugnahme auf den Erläuterungsbericht entzündet sich jedoch Kritik gegenüber dem Darstellungsprivileg. So führt Hoppe aus, die negativen Darstellungen im Falle des Darstellungsprivilegs könnten lediglich dem Erläuterungsbericht entnommen werden. Ohne den Erläuterungsbericht würde die Darstellung für den Abgrabungsstandort lediglich positive Wirkung haben. Die negative Wirkung stamme nicht aus dem Flächennutzungsplan , sondern als eigene Darstellung aus dem Erläuterungsbericht. In diesem Sinne fehle der Gemeinde aber die Ermächtigung, Darstellungen via Erläuterungsbericht aufzustellen. Der Erläuterungsbericht habe aber nicht die Funktion, selbst Darstellungen zu produzieren. 8 6

BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 306. VGH München U.v. 25.11.1991 - 14 Β 89.3207 - BayVBl. 1992, 529; vgl. auch OVG Lüneburg U.v. 23.8.1990-3 L 209/89-NuR 1991, 145, 146. 8 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1285. Vgl. auch OVG Münster U.v. 23.5.1984 - 7 A 1691/82 - BRS 42 Nr.7. 7

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

2.3 Eigene Stellungnahme Die Auffassung Hoppes verdeutlicht die Schwäche zeichnerischer Darstellungen. Man kann den Darstellungen im Flächennutzungsplan nur die Prioritätsentscheidung für bestimmte Flächen entnehmen. 9 Ziele und Zwecke - das was angestrebt wird und wozu das Angestrebte dienen soll 1 0 - vermögen nicht die Darstellungen selbst, sondern erst deren Erläuterungen aufzudecken. 11 Die Erläuterungen geben nicht nur Auskunft darüber, welche Gründe für die Ausweisung sprechen, sondern auch welche Absichten mit den Darstellungen verfolgt werden. Die Anforderungen an den Erläuterungsbericht steigen dort, wo die mit den Darstellungen verkörperten Ziele verhältnismäßig konkret s i n d 1 2 , besonders hinsichtlich der Auswahl des konkreten Standortes nach sachgerechten Kriterien unter Einbezug der Alternativstandorte. 13 Auch die Einbettung des Plans in die allgemeinen Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde ist zu erläutern. 14 Dieser Funktion kann er nur genügen, wenn er sich nicht lediglich in einer Planbeschreibung erschöpft und den Inhalt der Darstellungen wiederholt 1 5 , sondern die den Darstellungen zugrunde liegenden Motivationen und die dahinter stehenden Konzeptionen offenlegt. 1 6 Hinzu kommt, daß der Flächennutzungsplan als "qualifizierter Sachverhalt" lediglich die Bedürfnisse der Gemeinde verdeutlicht. Der Flächennutzungsplan verliert seine Funktion, wenn sich die Aussage im Plan

9 Paßlick, Ziele, S. 146; Hoppe, Rechtswirkungen eine Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1285. 10 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 9 Rn 93 aE; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 9 Rn 128. 11 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 5 Rn 40. 12 Vgl. Hoppe, in: Hoppe/Menke RuL Rn 455, denn das Erfordernis hinreichender Begründung steht mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang in engem Zusammenhang. 13 Paßlick, Ziele, S. 147; Schink/Erbguth UVPG § 2 Rn 20 ff. Wenn auch nicht erforderlich ist, alle Einzelheiten der im Plan getroffenen Regelungen näher darzulegen; vgl. Gelzer, in: Gelzer/Birk, Rn. 261 und Paßlick, Ziele, ebenda. 14 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn 9; Birk, Kommunale Selbstverwaltung, N V w Z 1989, 905, 912. 15 Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 9 Rn 126. l6 Stüer, in: Hoppenberg 2. Teil I Nr. 6 Rn 58,

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Der Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan

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von den nachträglich veränderten, tatsächlichen Bedürfnissen ablöst. 17 Um aber erkennen zu können, ob die gegenwärtige Bedürfnislage noch der bei Aufstellung des Plans entspricht, ist gerade die ausführliche Beschreibung dieser Planungssituation (Tatsachenlage) und die Angabe der darauf beruhenden Ziele und Zwecke erforderlich. Er bedarf auch deshalb eines umfassenden Erläuterungsberichts. 18 A l l dies unterstreicht nach Auffassung der Literatur sogar die rechtsstaatliche Bedeutung, die das BauGB dem Erläuterungsbericht beimißt. 19 Aus dem engen Zusammenhang zwischen dem Abwägungsvorgang und der hinreichenden Begründung folge, daß ein Begründungszwang sogar unabhängig von einer positiv-rechtlichen Normierung bestehe. 20 Er diene der Rechtssicherheit und der Rechtsgewißheit durch die nähere Bestimmung des Inhalts. 21 Das BVerwG ist demgegenüber zwar der Auffassung, daß sich jedenfalls aus dem Rechtsstaatsgebot keine Begründungspflicht ergebe. Die für Bebauungspläne einfachgesetzlich durch § 9 Abs. 8 BauGB angeordnete Begründungspflicht diene vor allem dem Zweck, die Überprüfung der Abwägung der Gemeinde zu erleichtern. Da sie zudem auch der besseren Verständlichkeit des Plans diene, über dessen Inhalt die Gemeinde ohnehin Auskunft zu geben habe, stelle ein Verstoß gegen die Begründungspflicht nur eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dar und könne deshalb nach § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich sein. 22 Unabhängig von einer verfahrensrechtlichen oder rechtsstaatlichen Bedeutung wird der Erläuterungsbericht seinem hervorragenden Informationsauftrag dann gerecht, wenn er die Ziele, Zwecke und Konzeptionen offenlegt. Erst die Darstellung und der Erläuterungsbericht zusammen er-

17 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 131 f; siehe auch unter zum Funktionsverlust des Flächennutzungsplans S. 93. 18 So weist auch das BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 306, darauf hin, daß die Bedeutung des Erläuterungsberichts nicht mit Motiven zu Gesetzen zu vergleichen ist. Denn Gesetze sind für ihre Geltung von der sie auslösenden Interessenlage nicht abhängig. 19 Finkelnburg, in: Finkelnburg/Ortloff, ÖffBauR S 28; vgl. Hoppe, in: Hoppe/Menke RuL, Rn 455; vgl. auch Kopp, VwVfG, § 39 Rn 2 zu rechtsstaatlichen Bedeutung der Begründung eines Verwaltungsaktes. 20 Hoppe, in: Hoppe/Menke RuL, Rn 455. 21 Kopp, VwVfG, § 39 Rn. 2. 22 BVerwG, Beschluß v. 3.11. 1992 - 4 NB 28.92 - BRS 54, 111.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

möglichen, den wahren Planungswillen zu erfahren. 23 Entsprechend ziehen die Rechtsprechung 24 und die Literatur 2 5 den Erläuterungsbericht zur Ermittlung des Darstellungsprivilegs heran. Soweit das Darstellungsprivileg als Ziel im Erläuterungsbericht genannt wird, dient dies zudem der Rechtssicherheit zur Abgrenzung solcher Flächennutzungspläne, die in der Vorstellung aufgestellt wurden, die Darstellung privilegierter Vorhaben beschränke sich lediglich auf den Bestand der vorhandenen Bodennutzung oder der bloßen Sicherung entsprechend nutzbarer Flächen. 26 Ein moderner Plan wird aber auch gerade unter Berücksichtigung der Bodenschutzklausel, der Prüfung hinsichtlich der Standortalternativen und der Sperre für die Umwidmung landwirtschaftlicher Flächen mit den Darstellungen flächenintensiver Vorhaben deren Konzentration auf die dafür vorgesehenen Flächen bezwecken. 27 Flächenintensive Vorhaben werden daher regelmäßig innerhalb des Gemeindegebietes einem ausschließlichen Standort zugewiesen. Soweit der Erläuterungsbericht die Absicht nennt, mit der Ausweisung derartige Vorhaben zu konzentrieren, beinhaltet er schon deswegen kein eigenes Ziel, das über die mit der Dar-

23 Birk, Komunale Selbstverwaltung, NVwZ 1989, 905, 912. So steht auch zur rechtlichen Selbstständigkeit von Flächennutzungsplan und Erläuterungsbericht in Widerspruch, daß § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB die Verletzung von Vorschriften über den Erläuterungsbericht auf die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans durchschlagen läßt, vgl. Finkelnburg, in: Finkelnburg/Ortloff, ÖffBauR, S. 28. 24 B V e r w G U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 305; BVerwG U.v. 6.10.1989 - 4 C 28.86 - „ BRS 50 Nr 98 S. 231; Bay VGH U.v. 25.11.1991 - 14 Β 89.3207 BayVBl. 1992, 529. 25 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 5 Rn 32; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn 29; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB § 5 Rn 49,; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn 160, 161. 26 Schrödter, in: Schrödter BBauG 4. Aufl. § 5 Rn 10; ders. in: Schrödter BauGB 5. Aufl. § 5 Rn 37 ff nun mit geänderter Auffassung entsprechend dem BVerwG v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 ff; siehe auch Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn 51. 27 Besonders deutlich wird dies durch die Darstellungen von Wohn- oder Gewerbeflächen, die auf bestimmte Flächen konzentriert werden und zu deren Abgrenzung insbesondere land- und forstwirtschaftliche Flächen verwendet werden. Einer besonderen Erläuterung dieses Ziels bedarf es nicht mehr, vgl. Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn 31; v. Mutius, Rechtliche Voraussetzungen und Grenzen, DVB1. 1992, 1469, 1475; Geizer in: Gelzer/Birk Rn 75.

§ 11

Der fehlende Rechtssatzcharakter

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Stellung verkörperte planerische Absicht hinausgeht. 28 Er belegt vielmehr zusammen mit den Darstellungen das von der Gemeinde gewollte Gesamtkonzept. 29 § 11 D e r fehlende Rechtssatzcharakter und der Funktionsverlust des Flächennutzungsplans Für das Darstellungsprivileg ist weiter von Bedeutung, daß dem Flächennutzungsplan nach ganz herrschender Meinung in der Rechtsprechung und in der Literatur kein Rechtssatzcharakter beigemessen wird. Denn dadurch wirkt der Flächennutzungsplan nicht aus sich selbst heraus, sondern bedarf zu einer Wirkung der Vermittlung durch andere Normen. Erst über diese Normen kommt dem Flächennutzungsplan Außenwirkung zu. 1 Zugleich folgt aus der Vermittlung über andere Normen aber nicht nur, ob der Flächennutzungsplan überhaupt Wirkung entfalten kann, soncdern auch, wieweit er zum Tragen kommt. Es liegt in der Hand der konkreten Norm, welcher Aussagegehalt des Flächennutzungsplans durch sie vermittelt wird. 2 Die Auffassung von der fehlenden Rechtssatzqualität des Flächennutzungsplans ist somit für die Außenwirkung von Bedeutung und soll daher im folgenden nach vollzogen werden.

28 A.A. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286; die negative Wirkung stamme nicht aus dem Flächennutzungsplan, sondern als eigene Darstellung aus dem Erläuterungsbericht. 29 So Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, § 5 BauGB, Rn 4o; Entsprechend versteht der VGH München unter der Ausweisung von Abrabungszonen im Regionalplan nach dem gesamträumlichen Entwicklungskonzept nicht nur die Sicherung derartiger Raumansprüche, sondern auch deren Konzentration. Die Begründung zum Plan könne danach dies nur noch erhärten, VGH München U.v. 25.11.1991 - 14 Β 89.3207 BayVBl. 1992, 529. Auch das BVerwG sieht die Darstellungen für Abgrabungen und für die Landwirtschaft im Zusammenhang und zieht den Erläuterungsbericht lediglich zur Auslegung heran. BVerwG v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 303. 1 BVerwG U.v. 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1352 ff; vgl. auch Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1278. 2 So sieht das BVerwG eine zulässigkeitshindernde Wirkung im Rahmen von § 35 BauGB von den Darstellungen nur als "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten" ausgehen; ständige Rspr. BVerwG vom 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1352 ff; BVerwG U.v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68,313.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

1. Die fehlende Rechtssatzqualität des Flächennutzungsplans Das BVerwG mißt dem Flächennutzungsplan weder förmlichen Normcharakter bei, noch könne der Flächennutzungsplan materiellrechtlich als Rechtsnorm oder Rechtssatz angesehen werden. Denn eine Rechtsvorschrift erfordere in materieller Hinsicht, daß es sich um eine (abstrakt-generelle) Regelung mit Anspruch auf Verbindlichkeit handele. Der Flächennutzungsplan enthalte jedoch keine verbindlichen Regelungen. Der Gesetzgeber habe lediglich eine Bindung an die planerischen Vorstellungen der Gemeinde angeordnet, also gerade nicht den Flächennutzungsplan selbst zum Rechtssatz erhoben. 3 Im Unterschied zum Bebauungsplan sei der Flächennutzungsplan kein allgemein rechtsverbindlicher, sondern nur ein "vorbereitender" Bauleitplan. Dies bringe das BauGB bereits in § 1 Abs. 2 BauGB sowie in den Überschriften des Zweiten und des Dritten Abschnitts, ferner auch in § 8 Abs. 1 BauGB deutlich zu Ausdruck. Danach sei verbindlicher Bauleitplan (nur) der Bebauungsplan. Nur er enthalte "Festsetzungen", der Flächennutzungsplan dagegen lediglich "Darstellungen". Darstellungen seien "grobmaschiger" als Festsetzungen; das Fehlen der Parzellenschärfe verleihe ihnen schon in räumlicher Hinsicht einen geringeren Grad an Verläßlichkeit. Eine rechtssatzmäßige Verbindlichkeit komme den Darstellungen auch nicht im Verhältnis zur Gemeinde (8 Abs. 2 BauGB) und gegenüber den öffentlichen Planungsträgern zu (§ 7 BauGB). Die insoweit kraft gesetzlicher Anordnung gegebene Bindungswirkung sei nicht iS einer rechtssatzmäßigen Anwendung ("Vollzug") der einzelnen Darstellungen des Flächennutzungsplans, sondern als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption der Gemeinde zu verstehen. Als Ausdruck der im Flächennutzungsplan niedergelegten planerischen Vorstellungen der Gemeinde könnten die Darstellungen wie auch andere faktische Gegebenheiten - im Einzelfall die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 35 BauGB oder einer Grundstücksteilung nach § 20 Abs. 1 Nr.3 BauGB hindern. Flächennutzungspläne seien aber andererseits - in wesentlich stärkerem Maße als Bebauungspläne - von der tatsächlichen Entwicklung abhängig. Dies könne dazu führen, daß sich das Gewicht ihrer Aussage bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwäche, wodurch der Flächennutzungsplan auch seine Bedeutung als Konkretisierung öffentlicher Belange und einer geordneten städte-

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BVerwG U.v. 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1352 ff.

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baulichen Entwicklung verliere. Die Darstellungen eines Flächennutzungsplan seien also nur "Unterstützung und Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten".4 Auch die ganz überwiegende Meinung in der Literatur 5 mißt dem Flächennutzungsplan keinen Rechtssatzcharakter bei, sondern stuft ihn als hoheitliche Maßnahme eigener Art ein. Sie spricht ebenfalls davon, daß nur das Wollen, das in dem Flächennutzungsplan stecke, zu respektieren sei. 6 Diese Auffassung vom fehlenden Rechtssatzcharakter rührt daher, daß der Flächennutzungsplan nur eine vorgeschaltete Stufe innerhalb der örtlichen Planungsebene einnimmt. Das verbindliche Planungsinstrument der Gemeinde ist vielmehr der Bebauungsplan. M i t dem Flächennutzungsplan dagegen legt der örtliche Plangeber zunächst nur ein in sich stimmiges Grundkonzept nieder, um sich vor einer verbindlichen Regelung über die städtebauliche Entwicklung im klaren zu sein. Der Flächennutzungsplan ist so eine Hilfe, daß nicht Bebauungspläne erlassen werden, die inhaltlich nicht hinreichend aufeinander abgestimmt sind. 7 M i t ihm werden vorhergehende Planungen koordiniert, um durch das gewonnene Ergebnis die nachfolgende Bebauungsplanung konfliktfrei zu steuern. Der Flächennutzungsplan erstreckt sich auch darum gerade über das gesamte Gemeindegebiet. Es geht nicht um parzellenscharfe verbindliche Nutzungszuweisungen der einzelnen Grundstücke; diese Aufgabe übernimmt der Bebauungsplan. M i t der Flächennutzungsplanung legt die Gemeinde lediglich

4

B V e r w G U.v. 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1352 ff. Lohr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 45; Schrödter, BauGB, § 5 Rn 52; Gaentzsch, in: Berlimer Kommentar, BauGB, § 5 Rn 2; ders. BauGB '91 § 5 Rn 2; Cholewa, in: Cholewa/David/Dyong/von der Heide, § 5 Rn 3; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn 280; Geizer, in: Gelzer/Birk, Bauplanungsrecht, Rn 55; SchmidtEichstädt, Städtebaurecht, S. 137. Vgl Lohr, Flächennutzugsplan, S. 133 ff, zum Meinungsstreit über den Rechtscharakter des Flächennutzungsplans. Lohr, Flächennutzungsplan, S. 145 f, sieht den Flächennutzungsplan jedoch als Satzung an, weil das Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplans - durch die allseitige Koordination und Beratung, durch seine entwicklungsplanerische Komponente, durch das Angelegtsein auf Verwirklichung als aktiv herbeizuführendes Ziel der Planung den Darstellungen Gewicht und Durchsetzungskraft verleihe. Im Kern gehe es aber um die Frage der Effektivität des Rechtsschutzes schon in diesem frühen Stadium und nicht erst bei verbindlichen Bebauungsplänen, die durch den Flächennutzungsplan programmiert worden seien, Lohr, Flächennutzungsplan S. 137, 145. 6 Vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 131; Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennuzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286. 7 Battis, ÖffBauR, 3. Aufl., S. 89. 5

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

ihre Vorstellungen über die Flächenenaufteilung und -Zuordnung im Ganzen nieder. Er ist daher nur ein "qualifizierter Sachverhalt". 8 Diese Entwicklungsvorstellungen in der Flächennutzungsplanung beruhen in erheblich stärkerem Maße auf Prognosen als im Bebauungsplan. Der Flächennutzungsplan zeichnet die Vorstellung über die Entwicklung für die nächsten 10 bis 15 Jahre vor. 9 Es liegt auf der Hand, daß diese langfristigen Prognosen des Flächennutzungsplans wesentlich anfälliger für nachträgliche Entwicklungen sind, als die des auf unmittelbare Umsetzung ausgerichteten Bebauungsplans. 10 Die Planungssituation, die noch zur Zeit der Aufstellung des Flächennutzungsplans bestand, kann sich durch die nachträgliche Entwicklung vollständig verändert haben. So können z.B. Bauflächenausweisungen im Flächennutzungsplan hinfällig werden, weil ein prognostizierter Zuzug in die Gemeinde hinter den Erwartungen zurückblieb. 11 Der Flächennutzungsplan ist also nur ein Abbild der Bedürfnislage, wie sie sich zur Zeit der Aufstellung des Plans darstellt. Nur diese Planungssituation wird mit den Darstellungen aufgenommen und insbesondere räumlich zugeordnet. Diese Bedürfnislage ist es, die der Flächennutzungsplan mit seinen Darstellungen verdeutlicht. Die nachträgliche Entwicklung kann daher dazu führen, daß sich das Gewicht der in den Darstellungen niedergelegten planerischen Vorstellungen der Gemeinde bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächt. Die Darstellungen haben deshalb einen geringeren Grad an Verläßlichkeit. Den einzelnen Darstellungen fehlt daher der Anspruch auf Verbindlichkeit. Sie enthalten keine verbindlichen Regelungen. 12 Entsprechend ist auch die Umsetzung der Darstellungen durch den Bebauungsplan noch nicht abschließend geklärt. Eine Umsetzung einer an Gewicht einbüßenden Darstellung wäre auch nicht mit den Grundsätzen einer gerechten Abwägung vereinbar, da die öffentliche Interessenlage entsprechend der Darstellung so nicht mehr existiert und daher deren Umsetzung eine unverhältnismäßige Bevorzugung dieser Interessen beinhaltete. Die Darstellungen haben nicht den Charakter einer Letztentschei-

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Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn 280. Grauvogel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn 22. 10 BVerwG U.v. 28. 2. 1975 - IV C 74.72 - BVerwGE 48, 70 ff; Grauvogel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn 19. 11 OVG Münster U.v. 21.12.1971 - VII A 1002.69 - BRS 24 Nr 2; Grauvogel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn 20. BVerwG 20.7.1990 - 4 Ν 3. -, DVB1. 1990, 1352 ff. 9

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Der fehlende Rechtssatzcharakter

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dung für die Gemeinde. 13 Sie verlangen keine Umsetzung. Das wäre auch nicht sinnvoll, denn die Gemeinde hat es selbst in der Hand, den Flächennutzungsplan abzuändern. Nach dem Sinn des § 8 Abs. 2 BauGB soll die Gemeinde nur gezwungen werden, vor dem Erlaß eines Bebauungsplans sich über ein entwicklungsplanerisches Konzept im Klaren zu sein. Fehlende Koordination soll vermieden und hinreichende Koordination erreicht werden. Entsprechend ermöglicht § 8 Abs. 3 BauGB das Parallelverfahren, mit der Aufstellung eines Bebauungsplans gleichzeitig auch den Flächennutzungsplan aufzustellen. Zwar verbleibt der Flächennutzungsplan auch durch das Parallelverfahren auf der ersten Stufe im Stufengefolge der Bauleitplanung. Nur bildet die zeitliche Abfolge keinen Selbstzweck, so daß der Bebauungsplan erst aus dem zuvor aufgestellten Flächennutzungsplan entwickelt werden könnte. Vielmehr geht es um die inhaltliche Seite des Flächennutzungsplans, nämlich um die konzeptionelle Entwicklungsvorstellung der Gemeinde. Darüber muß die Gemeinde verfügen, wenn sie einen Bebauungsplan erlassen will. Die Priorität soll also nicht so sehr der Form sondern dem Inhalt nach bestehen.14 Das Ableitungsverhältnis des § 8 Abs. 2 BauGB, wonach sich die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln haben, bedeu13 Demgegenüber wird den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in der Literatur überwiegend materieller Rechtssatzcharakter beigemessen, vgl. statt vieler Paßlick, Ziele, S. 43 ff; Hoppe, in: Hoppe/Menke RuL, Rn 302; ders., Ziele der Raumordnung und Landesplanung DVB1. 1993, 681, 685; ders., Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, 1111. Die Rechtssatzqualität der Ziele wird in der Literatur damit begründet, daß ihnen Außenwirkung zukäme, weil sie in die Planungshoheit der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG eingriffen und gemäß § 1 Abs. 4 BauGB strikte Beachtung erforderten. Soweit Ziele bestehen, ist daher kein Raum mehr für Abwägungen. Bei der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB gehe es nicht um ein Abwägen der im Rauordnungsplan vorhandenen Ziele mit anderen Belangen durch die Gemeinde, sondern um die Deckungsgleichheit des Bebauungsplans mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung; es handle sich um eine unmittelbare Ankoppelung des Plans an die Ziele. Insofern trügen die Ziele, die auf die abgegerenzten Planungsräume der Raumordnung und Landesplanung bezogen seien und für diese Entwicklungsrichtlinien in räumlicher, sachlicher und fachlicher Hinsicht angeben, den Charakter einer "Letztentscheidung", Hoppe, in: Hoppe/Menke RuL, Rn 148; ders., Ziele der Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 682, 685. Der Begriff "Ziele" ist damit ein Parallelbegriff zu den "Festsetzungen" des Bauplanungsrechts, Hoppe, in: Hoppe/Menke RuL, Rn 151; Staatsgerichtshof der Hansestadt Bremen v. 22.8.1983 - St. 1/ 82 -, DVB1. 1983, 1144 ff, 1145. Insoweit haben die Ziele selbst Anspruch auf Verbindlichkeit. 14 Vgl. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1284, dort Fn. 42.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

tet deshalb auch keinen bloßen Vollzug des Flächennutzungsplans oder eine nur noch auszufüllende Konkretisierung. Es beschränkt sich vielmehr auf die Beachtung der grundkonzeptionellen Vorstellungen der Gemeinde. 15 Abweichungen von den einzelnen Darstellungen sind möglich, soweit die Grundkonzeption nicht beeinträchtigt wird und sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind. 1 6 Auch § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB sanktioniert nur, wenn - trotz einer Abweichung von der Grundkonzeption - lediglich die geordnete städtebauliche Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan insgesamt beeinträchtigt wird. 1 7 Die einzelnen Darstellungen tragen daher nicht die Gewähr in sich, von entsprechenden Festsetzungen im Bebauungsplan umgesetzt zu werden. 18 Der Rechtsbergiff 'Entwickeln" gewährleistet die gestalterische Freiheit, über ein Ausfüllen des Vorgeplanten hinaus in dessen Rahmen zu planen. 19 Aus normentheoretischer Sicht stehen daher die Darstellungen den verbindlichen Regelungen gegenüber. 20 Regeln sind zwingende Normen, die stets nur entweder erfüllt oder nicht erfüllt werden können; für Abwägung ist kein Raum. 21 Dagegen ist der Flächennutzungsplan nur das Medium, der Träger der gemeindlichen Vorstellungen. 22 Das mit den Dar15 BVerwG v. 28.2.1975 - 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70 ff; regelmäßig wird jedoch zu der vom Bebauungsplan einzuhaltenden Konzeption eines Flächennutzungsplans die Zuordnung der einzelnen Bauflächen zueinander und zu den von der Bebauung freizuhaltenden Gebieten gehören. 16 Geizer, in: Gelzer/Birk, Rn 475 mit Beispielen; Gierke, in: Brügelmann § 8 Rn 142. 17 Nach dem VGH Hessen, Besch, v. 24.1.1989 - IV Ν 8/82 - BRS 49 Nr. 8, ist sowohl das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs 2 BauGB verletzt als auch der Rahmen der Gesamtkonzeption nach § 214 BauGB beeinträchtigt, wenn ein Bebauungsplan eine Fläche für den Gemeinbedarf (Schule) anstelle der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbaufläche ausweist, obwohl im Flächennutzungsplan eine Gemeindebedarfsfläche (Schule) an anderer Stelle dargestellt ist. Vgl. auch Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 173; Gierke, in: Brügelmann § 8 Rn 149. 18 Geizer, in: Gelzer/Birk Rn 475. Entsprechend wird in st. Rspr. eine positive Wirkung der Darstellungen im Rahmen von § 35 BauGB verneint, vgl. BVerwG, U.v. 10.5.1968 - 4 C 18.66 - NJW 1969, 68; Besch, v. 5.6.1975 - 4B 43.75 - Buchholz 406.11 §35 BBauG Nr. 119; U.v. 25.1.1985 - 4 C 29.81 - ZfBR 1985, 145; ZfBR 1990, 249, 250. 19 BVerwG v. 28.2.1975 - 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70 ff. 20 Hoppe, Ziele der Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 681 ff; ders., Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, 1113. 21 Vgl. dazu ausführlich Hoppe, Ziele der Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 681, 684 zur Regelkollision in der Dimension der Geltung und der Prinzipienkollision in der Dimension der Abwägung. 22 So auch Paßlick, Ziele, S. 227; Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 341.

§ 11

Der fehlende Rechtssatzcharakter

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Stellungen getragene Interesse kann einer weiteren Abwägung zugänglich gemacht werden. Das Interesse ist daher weiterhin dem Abwägungsregime unterstellt. Soll also die Gemeinde mit dem Flächennutzungsplan ein das gesamte Gemeindegebiet umfassendes Bodennutzungskonzept aufstellen, bevor sie Bebauungspläne erläßt, ergeben aber auch erst die Darstellungen als Gesamtheit Aufschluß über die städtebauliche Ordnung und Entwicklung. Die einzelne positive Darstellung vermag die Gefahr nicht aufeinander abgestimmter Bodennutzungen nicht aufzufangen. Entscheidend sind daher die gesamtplanerischen Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde. Erst die Berücksichtigung dieses Wollens gewährleistet eine geordnete Entwicklung innerhalb des Gemeindegebiets. Daher ist auf das konzeptionelle Wollen der Gemeinde abzustellen. Das Darstellungsprivileg wird durch die Bindung an das Wollen der Gemeinde bestätigt. Es kommt gerade nicht auf die isolierte Positivplanung des Flächennutzungsplans an, sondern auf die planerischen Vorstellungen der Gemeinde. So ist nicht die positive Darstellung sondern der konzeptionelle Wille entscheidend, im Falle des Darstellungsprivilegs, die Nutzung auf bestimmte Flächen zu konzentrieren. Das Darstellungsprivileg wird also auch gerade durch die Anknüpfung an die konzeptionellen Vorstellungen der Gemeinde belegt. 2. Der Einfluß der fehlenden Rechtssatzqualität auf den Funktionsverlust des Flächennutzungsplans Die fehlende Verbindlichkeit der Darstellungen manifestiert sich zudem in dem geringeren Grad an Verläßlichkeit der den Darstellungen zu entnehmenden Planungskonzeptionen. So weist das BVerwG im Rahmen der Ausführungen zum fehlenden Rechtssatzcharakter des Flächennutzungsplans und seiner Bedeutung als Grundkonzeption auf die Abhängigkeit von der tatsächlichen Entwicklung hin. Dies könne dazu führen, daß sich das Gewicht ihrer Aussagen bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwäche, wodurch der Flächennutzungsplan auch seine Bedeutung als Konkretisierung öffentlicher Belange und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung verliere. 23

23

BVerwG, 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1357.

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

2.1 Der Funktionsverlust durch fehlende Realisierbarkeit der Darstellung Das BVerwG hat in einer früheren Entscheidung 24 zwei Fälle genannt, in denen der Funktionsverlust eintreten kann: 1. wenn die örtlichen Gegebenheiten (natürliche Beschaffenheit des Geländes, soziale Struktur usw.) von vornherein der Verwirklichung dieser planerischen Vorstellung entgegenstehen25 oder 2. wenn die Entwicklung des Baugeschehens nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans unter Förderung oder Duldung durch die Baugenehmigungsbehörde oder Gemeinde dessen Darstellungen in einem sowohl qualitativ wie quantitativ so erheblichen Maß zuwiderläuft, daß die Verwirklichung der ihnen zugrundeliegenden Planungsabsicht entscheidend beeinträchtigt ist. Einzelne Darstellungen werden somit funktionslos, wenn entgegenstehendes Baugeschehen - sei es von vornherein oder nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans - die Realisierbarkeit der Darstellung ausschließt. 26 2.2 Der Funktionsverlust bei sich verändernder Bedürfnislage Der Funktionsverlust des Flächennutzungsplans erschöpft sich aber nicht schon darin, daß der einzelnen Darstellung widersprechendes Baugeschehen deren Realisierbarkeit ausschließt. Ausreichend ist schon, wenn sich die Bedürfnislage in der Gemeinde verändert hat, denn im Flächennutzungsplan werden die Arten der Bodennutzungen lediglich nach den vorhersehbaren Bedürfnissen der Gemeinde dargestellt. Nur diese Interessenlage vermag der Flächennutzungsplan zu verdeutlichen. Deshalb ist aber auch seine Aussagekraft von dieser Interessenlage abhängig. Der Flächennutzungsplan kann daher zusätzlich funktionslos werden, wenn die Bedürfnislage so nicht mehr besteht, wie noch bei Aufstellung der Flä-

24

B V e r w G vom 15.03.1967 - 4 C 205.65 -, BVerwGE 26, 287, 293f. Dieser Fall ist aber noch nicht charakterischtich für den Funktionsverlust des Flächennutzungsplans, weil dies insoweit auch für den satzungsmäßigen Bebauungsplan gilt, vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S.130f. 26 Zu dieser Selbstverständlichkeit Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1281 ; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar, BauGB, § 5 Rn 2; dies gilt für den Flächennutzungsplan wie für Rechtssätze gleichermaßen, vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 131. 25

§ 11

Der fehlende Rechtssatzcharakter

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chennutzungsplanung angenommen wurde. Die Darstellungen geben dann nicht mehr die wirklich bestehende öffentliche Interessenlage wieder. Das BVerwG macht dementsprechend den Flächennutzunngsplan von der tatsächlichen Entwicklung abhängig. Es sieht darin einen Grund dafür, daß sich das Gewicht ihrer Aussagen bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächen könne, wodurch der Flächennutzungsplan auch seine Bedeutung als Konkretisierung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung verlöre. 27 Auch die Literatur knüpft an die Planungssituation an, aus der die Planung entsteht. 28 Es ist dies die Bedürfnislage, die der Planung den Anlaß gibt. 2 9 Diese Gegebenheiten können sich ändern, wofür insbesondere ein Indiz ist, wenn die Entwicklung einen der Konzeption widersprechenden Verlauf nimmt. Damit nimmt die veränderte Situation Einfluß auf das Interesse, daß hinter den Ausweisungen steht. 30 Das Interesse nimmt in dem Maße ab, wie sich die Ausgangssituation verändert. Weyreuther 31 formuliert daher zutreffend: Rechtssätze und so auch Festsetzungen in Bebauungsplänen sind in ihrer Anwendung von der Tatsachenlage grundsätzlich nicht abhängig; sie sind - solange sich nicht wegen eklatanten Widerspruchs die Frage der Gültigkeit stellt - vom Regelungsgegenstand abgelöst, stehen ihm sozusagen gegenüber. Darin liegt es bei Flächennutzungsplänen anders. Was in den Flächennutzungsplänen steckt, ist die Verlautbarung des Wollens, das sowohl auf Tatsachen beruhe als auch Tatsachen zum Gegenstand habe und das sich von diesen Tatsachen nicht abzulösen vermag. Insofern liefern Flächennutzungspläne letzlich nicht mehr als einen "wesentlichen Anhaltspunkt", sind sie - anders ausgedrückt - "immer nur als Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten geeignet, zum Vorliegen eines beeinträchtigenden öffentlichen Belangs beizutragen". Ent-

27

BVerwG Beschluß vom 20.7.1990 - 4-N 3.88, DVB1. 1990, 1352ff. Erbguth, Bauplanungsrecht, Rn 163. 29 Paßlick, Ziele, S. 227. 30 Paßlick, Ziele, S. 265; Hoppe, Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, 1113. 31 Vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S 131f: ; so auch Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283, der aber in Konsequenz auf die Betrachtung der isolierten positiven Darstellung den Tatsachenbezug lediglich auf die Realisierbarkeit der Darstellungen im Hinblick auf entgegenstehendes Baugeschehen beschränken will. Damit allein wird der Bezug der Darstellungen zu den Bedürfnissen der Gemeinde noch nicht deutlich. 28

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

scheidend ist die Verläßlichkeit und "Realität" des dem Plan zu entnehmenden Wollens. Die Gemeinde kann also nur dann eine Bindung an ihr Wollen verlangen, wenn der Wille hinreichend realitätsbezogen ist, d.h. die tatsächliche Bedürfnislage der im Plan niedergelegten noch entspricht. Das Interesse an einer Standortausweisung läßt z.B. nach, weil die Prognose sich nicht entsprechend verwirklicht hat 3 2 oder weil die vorgesehene Bodennutzung an anderer Stelle im Gemeindegebiet vollzogen wurde und deshalb für diesen Standort das Interesse entfallen ist. Die tatsächliche Entwicklung Bedürfnislage gerecht wird. Das hinter den Darstellungen gibt dann zu erkennen, daß das Konzept im Plan nicht mehr der gegenwärtigen stehende Interesse ist daher je nach der tatsächlichen Entwicklung von unterschiedlicher Bedeutung. 33 Deshalb weist der Flächennutzungsplan einen geringeren Grad an Verläßlichkeit auf und ist in wesentlich stärkerem Maße von der tatsächlichen Entwicklung abhängig. 34 Der Flächennutzungsplan ist deshalb immer daraufhin zu untersuchen, ob - indiziert durch die tatsächliche Entwicklung - seine Konzeption noch Bestand hat. 3 5 Für die Aussagekraft der aus dem Flächennutzungsplan entnehmbaren Vorstellungen der Gemeinde ist somit der Bezug zur tatsächlichen Bedürfnislage entscheidend. Läuft die nachträgliche Entwicklung der im Flächennutzungsplan niedergelegten planerischen Vorstellung entgegen, verliert der Plan seine Fähigkeit, über die wahren gemeindlichen Bedürfnisse Auskunft zu erteilen. Er verliert seine Funktion. Der Flächennutzungsplan muß also einen Bezug zur tatsächlichen Bedürfnislage (Tatsachenbezug) aufweisen. 36

32 Vgl. BVerwG U.v. 28.2.1975 - 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70, der Flächennutzungsplan baue im wesentlich stärkeren Maße als der Bebauungsplan auf Prognosen auf; vgl auch Gierke, in: Brügelmann § 8 Rn 142; Paßlick, Ziele, S. 265. 33 Diese unterschiedliche Gewichtung je nach der konkreten Situation ist charakteristisch für Abwägungsdirektiven, die normentheoretisch den verbindlichen Regeln gegenüberstehen; dazu ausführlich Hoppe, Ziele der Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 68Iff; ders., Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, 1113. 34 BVerwG, U.v. 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1352. 35 Nach Hoppe, Rechtswirkung eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283, fehlt es an einem Tatsachenbezug erst, wenn die Darstellung wegen entgegenstehendem Baugeschehen nicht mehr realisierbar ist. 36 Vgl. dazu Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283.

§ 11

Der fehlende Rechtssatzcharakter

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Auch das Darstellungsprivileg muß, wenn ihm Aussagekraft zukommen können soll, den Bedürfnissen im Gemeindegebiet entsprechen. Es soll daher im folgenden der Einfluß der tatsächlichen Entwicklung auf das Darstellungsprivilegs dargelegt werden. 3. Der Funktionsverlust des Darstellungsprivilegs durch die tatsächliche Entwicklung 3.1 Der Bedeutungsverlust des Darstellungsprivilegs durch der Konzentration entgegenlaufende Genehmigungen Vollziehen sich Vorhaben trotz des Darstellungsprivilegs an nicht entsprechend ausgewiesenen Standorten in erheblichen Maße, wird deutlich, daß für die Steuerung derartige Nutzungen auf den vorgesehenen Standort kein Bedürfnis mehr besteht. Das Darstellungsprivileg verliert durch die tatsächliche Entwicklung an Aussagekraft. Die tatsächliche Entwicklung verläuft der Planungabsicht entgegen, mit der Folge, daß das im Plan niedergelegte Wollen der Gemeinde nicht mehr hinreichend verläßlich erscheint, die Bedürfnisse noch zutreffend wiederzugeben. 3.2 Der Funktionsverlust durch den Vollzug des Darstellungsprivilegs Es ist aber noch der Fall denkbar, daß das Darstellungsprivileg seine negative Wirkung verliert, wenn das planerische Ziel, die Konzentration, durch deren Vollzug erreicht ist. Denn über die künftige Bedürfnislage für derartig konzentrierte Vorhaben gibt der Flächennutzungsplan keine weitere Auskunft. Grundsätzlich verlieren die Darstellungen nicht durch ihre konkrete Erfüllung, also durch ihren Vollzug, ihre Bedeutung. Denn der vorgenommene Interessenausgleich bleibt weiterhin für die Entscheidung über die städtebaulichen Konfliktsituationen bedeutsam.37 Darin unterscheiden sich Flächennutzungspläne und Bebauungspläne nicht. Für die Rohstoffabbauvorhaben besteht jedoch die Besonderheit, daß es in der Natur der Sache des Rohstoffabbaus liegt, laufend neue Grundstücke für den Abbau in Anspruch zu nehmen und ausgebeutete und re-

37 Degenhardt, Geltungsverlust funktionsloser Bebauungspläne, BayVBl 1990, 71, 73; Grooterhorst, Geltungsverlust, S. 120; Ritter DöV 76, 805; BVerwG v. 29.4.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5,8. 7 Schulze Buschhoff

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Dritter Teil

Die Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans

kultivierte Flächen aus der Nutzung zu entlassen. Die standortgebundene Produktion ist durch die Unmöglichkeit der Reproduktion und der Vermehrung von Lagerstätten ebenso gekennzeichnet, wie durch die kontinuierliche Weiterarbeit an diesem Standort in noch nicht abgebaute Felder. 38 Damit verliert zunächst die Darstellung zur Sicherung des Standortes für Abgrabungen an Bedeutung, da diese Fläche nicht mehr entsprechend genutzt werden kann. Zugleich hat dies aber auch Auswirkungen auf die negative Seite des Darstellungsprivilegs. Denn der Interessenausgleich ist im Angesicht der Notwendigkeit an der Sicherung der Rohstoffversorgung einerseits und der negativen Wirkungen des dispersiven Abbaus andererseits getroffen worden. Das bedarfsortientierte Konzept der Gemeinde, Abgrabungsvorhaben zu kanalisieren, geht nicht weiter als bis die vorgesehene Fläche in Anspruch genommen worden ist. Das Bedürfnis an eine darüber hinaus gehende Rohstoffgewinnung ist mit dem Flächennutzungsplan nicht abgeglichen worden. Er gibt nur die Bedürfnisse wieder, wie sie sich bei Aufstellung des Plans darstellten. Für sich anschließende Vorhaben ist daher keine Standortzuweisung mehr getroffen worden. Das Darstellungsprivileg bezüglich der Abbauvorhaben verliert seine Bedeutung, weil dieser Standort mit dessen Ausbeute entfallen ist, um ihn zur Steuerung zukünftiger Abbauvorhaben heranzuziehen. Ist das konzentrierende Ziel erreicht, trifft der Flächennutzungsplan keine Aussage mehr über die zukünftige Entwicklung weiterer Abgrabungsvorhaben, und kann somit auch nicht mehr als Konkretisierung der gemeindliche Entwicklungsvorstellung herangezogen werden. 39 Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan für Abgrabungsvorhaben erledigt sich mit seinem Vollzug und wird funktionslos.

38 39

Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 101, 106. Vgl. BVerwG 21.7.90 - 4 NB 3.88 -, DVB1. 1990, 1351, 1352.

Vierter

Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan gegenüber § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB § 12 Die Standortzuweisung im Sinne des Darstellungsprivilegs und das M e r k m a l der Ortsgebundenheit gemäß § 35 Abs. 1 N r . 4 B a u G B M i t der Wahrnehmung eines positiven Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan beabsichtigt die Planung somit nicht nur die Sicherung bestimmter Nutzungsarten gegenüber konkurrierender Nutzung, sondern auch deren Steuerung im Plangebiet durch die ausschließliche Zuweisung eines Standortes dieser bestimmten Nutzungsart. Ob allerdings diese Steuerungsfunktion im Rahmen von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zulassungshindernd sein kann, bedarf der Untersuchung, zumal dem ortsgebundenen Betrieb eine konkrete Standortzuweisung beigemessen w i r d 1 , so daß allenfalls öffentliche Belange "vor Ort" entgegengehalten werden könnten. Außerdem habe § 35 Abs. 1 BauGB als Ausfluß der Eigentumsgarantie und der Baufreiheit nutzungsermöglichende Funktion, die die negativ-hindernde Wirkung eines Darstellungsprivilegs unverhältnismäßig einschränke. 2 Anknüpfungspunkt der Wirkung des Flächennutzungsplans gegenüber privilegierten Vorhaben ist allein das Tatbestandsmerkmal des 'NichtEntgegenstehens' öffentlicher Belange. Denn der Begriff der öffentlichen Belange ist in § 35 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB identisch. 3 Die Frage ist daher nicht, ob das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan einen öffentlichen Belang darstellt, sondern ob dem Darstellungsprivileg der Rang eines entgegenstehenden öffentlichen Belangs beigemessen werden kann. 4 § 35 Abs. 3 1. Spiegelstrich BauGB gibt keine definitive Auskunft

'Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1284; Paßlick, Ziele, S. 223; Kühne, Raumordnung und Bergbau, DVB1. 84, 709,713; Stüer, Abgrabung, VR 1985, 77, 80. 2 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1287. 3 So Paßlick, Ziele, S. 219; Kröncke, Zulässigkeit, UPR 1982, 10, 12. 4 So auch BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304.

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

darüber, ob mit dem genannten Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans auch das Darstellungsprivileg geeignet ist, das Tatbestandsmerkmal des „Entgegenstehens" öffentlicher Belange zu erfüllen. Dies kann nur aus dem Tatbestand des § 35 Abs. 1 BauGB selbst beantwortet werden. 5 1. Die Rechtfertigung der Berücksichtigungsfähigkeit positiver Darstellungen im Flächennutzungsplan gegenüber privilegierten Vorhaben Die Berücksichtigungsfähigkeit positiver Darstellungen auch gegenüber privilegierten Vorhaben als entgegenstehender öffentlicher Belang wird als mit der ratio des § 35 Abs. 1 BauGB vereinbar angesehen. Das BVerwG hebt hervor, daß der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 1 BauGB keine Entscheidung über den konkreten Standort der von ihm im Außenbereich grundsätzlich für zulässig erklärten Vorhaben getroffen habe, sondern diese Vorhaben einschließlich ihres Standortes der Prüfung im konkreten bauaufsichtlichen Verfahren an dem Maßstab überlassen habe, ob öffentliche Belange entgegenstehen. Beim qualifizierten Bebauungsplan (§ 30 BBauG) dagegen sei die Standortfrage, nämlich was jeweils wo gebaut werden dürfe, verbindlich entschieden. Im Falle des § 34 BBauG sei die Standortfrage durch das Vorhandensein des Ortsteils und durch die vorhandene Bebauung als Maßstab für die konkrete Bebaubarkeit der Grundstücke entschieden. Für privilegierte Vorhaben habe der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 1 BBauG eine vergleichbare Entscheidung nämlich etwa dahin, daß der Außenbereich Baubereich für diese Vorhaben wäre und daß diese Vorhaben an jedem beliebigen Standort im Außenbereich errichtet werden könnten, dagegen nicht getroffen. Weil der Gesetzgeber die Frage des konkreten Standortes nicht „planartig" entschieden habe, könnten konkrete standortbezogene Aussagen in Flächennutzungsplänen als öffentlicher Belang der Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens an einem solchermaßen "anderweitig verplanten" Standort entgegenstehen.6 5 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1279, spricht von der "Berücksichtigungsfähigkeit". Bildlich gesprochen betreffe dies die Frage, ob dieser Belang überhaupt auf die Waagschale der nachvollziehenden Abwägung gegenüber privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB gelegt werden darf. 6 BVerwG U.v. 20.01.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 (315); vgl. auch OVG Münster U.v. 15.07.1982 - 7 Β 1009/82 -, BauR 1982, 554 (555); Paßlick, Ziele, S. 221; Börger, Der Begriff, S. 25.

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Die Standortzuweisung

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Der Gesetzgeber hat demnach für Außenbereichsvorhaben keine abschließende generelle Zulässigkeit in dem Sinne getroffen, daß damit an jeder beliebigen Stelle im Außenbereich ein privilegiertes Vorhaben verwirklicht werden könnte. Er hat die Frage des Standortes im Außenbereich offengelassen, weshalb räumlich und sachlich hinreichend konkrete planerische Ziele potentiell privilegierten Vorhaben entgegenstehen könnten. 7 Die Literatur stimmt dem zu, denn das neben die Privilegierung gesetzte einschränkende Tatbestandsmerkmal des nicht Entgegenstehens öffentlicher Belange enthalte eine deutliche Absage des Gesetzsgebers an unkoordinierte, allein den Standortinteressen des Bauherrn orientierte Einzelfallentscheidungen, ohne 'das Ganze' zu berücksichtigen. § 35 Abs. 1 BauGB sei völlig offen und bestimme sich allein nach den im Einzelfall betroffenen öffentlichen Belangen. 8 2. Standortgebundenheit nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB und Standortoffenheit im Außenbereich Ob allerdings für standortgebundene Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB die Frage des Standortes gleichermaßen offen ist - wie es das BVerwG für die privilegierten Vorhaben generell annimmt - bedarf der Untersuchung, da das Merkmal der Standortgebundenheit deren Standortvariabilität im Vergleich zu den übrigen privilegierten Vorhaben erheblich eingeschränkt. 2.1 Stellungnahmen in der Literatur Die Feststellung des BVerwG, § 35 Abs. 1 BauGB habe die Frage konkreten Standortes nicht "planartig" entschieden, stößt zum Teil in Literatur auf Kritik. Die Frage des konkreten Standortes sei gerade privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr.4 a.E. BauGB durch Ortsgebundenheit entschieden.9

7

des der bei die

BVerwG v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 ff. Paßlick, Ziele, S. 221 mwN. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1284; Stüer, Abgrabung, VR 1985, 77 (80); OVG Münster U.v.14.09.1981 - 12 A 2479/80 -, ZfBR 123 (1982), 238 (244); Paßlick, Ziele, S. 223. 8

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Die Ortsgebundenheit' setze voraus, daß der Betrieb nach seinem Wesen und Gegenstand hier und so nur an der fraglichen Stelle betrieben werden kann, weil ein Betrieb dieser Art, wenn er nicht seinen Zweck verfehlen soll, auf die geologische und geographische Eigenart der Stelle angewiesen ist. 1 0 Bei standortgebundenen Vorhaben sei deren geographische Lokalisierung durch die Bezugnahme auf den am Vorhabenzweck orienterten Standort notwendig mit einbezogen. 11 Standortgebundene Vorhaben seien räumlich nicht variabel und hätten eine spezielle räumliche Affinität zu bestimmten Standorten im Außenbereich, sie seien geografisch räumlich radiziert. 12 Folglich sei die Feststellung des BVerwG 1 3 fehlsam, nur die Frage des konkreten Standortes der im Außenbereich privilegiert zulässigen Vorhaben sei von § 35 Abs. 1 BauGB nicht entschieden. Das Gegenteil treffe für § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB für ortsgebundene gewerbliche Betriebe zu. 1 4 Die Standortentscheidung für diese Vorhaben sei also gerade nicht "völlig offen" geblieben, sondern durch die Anerkennung ihrer zwingenden Affinität zu einer bestimmten Fläche im Außenbereich gesetzlich schon erheblich vorstrukturiert. 15 2.2 Eigene Stellungnahme Ohne Zweifel ist richtig, daß das Merkmal der Ortsgebundenheit eine besondere räumliche Affinität zum Außenbereich herstellt und diesen Vorhaben letztlich nur die Standorte im Außenbereich offenstehen, an denen vom Sinn und Zweck der Betrieb ausgeführt werden kann. Dennoch klärt das Merkmal der Ortsgebundenheit nicht die Standortfrage des Vorhabens im Außenbereich. M i t dem Kriterium der Ortsgebundenheit wird noch nicht das Vorhaben einem bestimmten konkreten Standort im Außenbereich zugewiesen, sondern das besondere Interesse eines derartigen gewerblichen Betriebes anerkannt, ihm dienende Vorhaben grundsätzlich im Außenbereich ausführen zu können. Das Merkmal dient der Abgren10

BVerwG U.v. 5.7.1974 - IV C 76.71 -, BauR 1974, 297; s.o. S. 19. Paßlick,Ziele, S. 223. 12 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1284. 13 BVerwG vom 6.10.1989 - 4 C 28.86 - ZfBR 1990, 42 14 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1284. 15 Paßlick, Ziele, S. 223. 11

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zung zu solchen gewerblichen Betrieben, die nicht auf den Außenbereich angewiesen sind. Über die konkrete Standortfrage des Vorhabens ist noch nichts ausgesagt worden. Diese bestimmt sich nach den entgegenstehenden öffentlichen Belangen. Dies belegt das Erfordernis einer Interessengewichtung im Einzelfall. Diese ist nur möglich, wenn lediglich ein grundsätzliches Interesse vorformuliert wurde. M i t der Privilegierung könnte nur dann ein Standort zugewiesen werden, wenn § 35 Abs. 1 BauGB eine rechtlich derart konkrete Wertung treffen könnte, die der einer abschließenden Festsetzung im Bebauungsplan gemäß § 30 BauGB entspräche. 16 Paßlick 17 führt dagegen aber zutreffend aus: Eine derart konkrete planartige Standortzuweisung ist nicht möglich. Das Essentielle einer "echten" räumlichen Planung ist gerade die Verteilung raumbeanspruchender und beeinflussender Nutzungen auf konkrete Räume. Diese Qualität kann der abstrakte gesetzliche Planersatz des § 35 Abs. 1 BauGB nicht erreichen, weil er die in ganz unterschiedlichen Variationen auftretenden entscheidungsrelevanten Gegebenheiten und Erfordernisse nicht einzelfalladäquat erfassen kann. Die konkrete Raumbeziehung wird allein über die nicht entgegenstehenden öffentlichen Belange hergestellt. 18 Dies gilt gleichermaßen für standortgebundene Vorhaben. § 35 Abs. 1 BauGB spricht auch für diese Vorhaben keine uneingeschränkte Zulässigkeit an jedem zwecktauglichen Standort aus. § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB bestimmt die Zulässigkeit ebenfalls allein nach den im Einzelfall betroffenen öffentlichen Belangen. 19 Die gesetzliche Planung des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB für standortgebundene Vorhaben unterscheidet sich in ihrem Dichtegrad erheblich von dem des Bebauungsplans. Diese Vorhaben genießen keine der Regelung des § 30 BauGB vergleichbare Sicherung. Von einer entsprechenden "planartigen Zuweisung" der privilegierten Vorhaben in den Außenbereich kann daher keine Rede sein.

16 So die frühere, inzwischen überholte Rechtsprechung des BVerwG vom 25.10.1967 - IV C 86.66 - BVerwGE 28, 148, wiedergegeben oben S. 36. 17 Paßlick, Ziele, S. 220 ff. 18 Paßlick, Ziele, S. 223. 19 Paßlick, Ziele, S. 221.

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Der Bundesgesetzgeber war also allenfalls in der Lage, eine generelle Interessen vorgäbe zu bestimmen und zu berücksichtigen. Eine konkretere Aussage über die Zuweisung von Vorhaben im Außenbereich war ihm nicht möglich. Die Privilegierung stellt somit nur eine Gewichtsvorgabe dar, noch nicht aber eine Standortzuweisung. Die fehlende konkrete räumliche Zuweisung zeigt auch die zugrundeliegende Entscheidung vom 22.5.1987 2 0 auf, denn bei einer im gesamten Gemeindegebiet geeigneten geologischen Unterlage kann von einer räumlichen Konkretisierung nicht mehr gesprochen werden. 21 Das Merkmal der Ortsgebundenheit gibt damit noch keinen Aufschluß darüber, wo im Außenbereich dem Betrieb dienende Vorhaben ausgeführt werden dürfen, sondern daß für derartige Vorhaben das ihnen eigene Interesse spricht. Auch § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB weist nur generell standortbezogene Vorhaben dem Außenbereich zu, nicht aber auch eben einem bestimmten Standort. Es läßt somit die Standortfrage noch offen, so daß auch gegenüber ortsgebundenen Vorhaben grundsätzlich noch Spielraum für eine die Standortfrage mitbestimmende Einflußnahme anderer Planungen über das Merkmal der nicht entgegenstehenden Belange besteht. 22 3. Die Reichweite der Standortbestimmung durch das Darstellungsprivileg gegenüber der offengelassenen Standortfrage Zusätzlich ist jedoch zu klären, ob die allein offengelassene Frage des Standortes über das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan gegenüber ortsgebundenen Vorhaben konkretisiert werden kann, oder § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB nur solche die Zulässigkeit hindernde Gesichtspunkte gelten lassen will, die dem Vorhaben 'vor Ort' entgegenstehen 23 , also nur

20

BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77,300 ff. Sowohl der BayVGH in dem U.v.25.11.1991 - 14 Β 89.3207 - BayVBl. 1992, 529 als auch der Ba.-Wü.VGH im U.v.9.8.1984 - 5 S 1251/ 83 -, NuR 1985, 23 (24) obwohl mit der Frage der Zulässigkeit einer standortgebundenen Entkiesung befaßt haben dies daher auch nicht problematiesiert. 22 Paßlick, Ziele, S. 223. Das BVerwG U.v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311 ff stellt fest, daß der Gesetzgeber für privilegierte Vorhaben mit § 35 Abs. 1 BBauG eine (den §§ 30, 34 BBauG) vergleichbare Entscheidung, nämlich etwa dahin, daß der Außenbereich Baubereich für diese Vorhaben wäre und daß diese Vorhaben an jedem beliebigen Standort im Außenbereich errichtet werden könnten, nicht getroffen habe. 23 So Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1287; Paßlick, Ziele, S. 275. 21

§12

Die Standortzuweisung

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wenn der von dem Vorhabenträger vorgesehene Standort 'anderweitig verplant' ist. 2 4

3.1 Die Beschränkung auf positive Verplanungen aus Gründen der ratio legis Die anerkannte Berücksichtigungsfähigkeit positiv-planerischer Entscheidungen wird mit der ratio legis des § 35 BauGB begründet, den Außenbereich einerseits größtmöglich zu schonen und andererseits für eine maßvolle, geplante Inanspruchnahme freizuhalten. Der unkoordinierten Einzelfallentscheidung, ohne die Auswirkungen 'auf das Ganze' zu berücksichtigen, wird durch die Einbindung der öffentlichen Belange eine Absage erteilt. 25 Die besondere Leistung der Planung bestehe gerade darin, daß sie vielfach die den Außenbereich gesetzlich nur generell zugewiesenen Funktionen nicht bloß konkreter artikuliere, sondern sie darüber hinaus auch raumspezifisch zuordne und räumlich differenziert darstelle. Aus den positiven Ausweisungen, insbesondere zum Freiraumschutz und zur Standortsicherung, ließen sich Aussagen über die Gestaltung der öffentlichen Interessenlage an einem bestimmten Standort im Außenbereich entnehmen. Dadurch erhielten die planerischen Ziele die hervorragende Qualität, zu der gemäß § 35 Abs. 1 BauGB von diesen öffentlichen Interessen abhängigen Lösung der Standortfrage beizutragen. Folglich seien sie auch privilegierten Vorhaben im Hinblick auf die Standortwahl entgegenzuhalten. 26

3.2 Das Darstellungsprivileg als Ausfluß der ratio legis Nach der ratio legis ist § 35 BauGB offen für die raumspezifische Ordnung der Planung. Ordnung ist aber nicht nur die eindimensionale Sicherung bestimmter Standorte vor konkurrierenden Nutzungen, sondern de-

24

B V e r w G U.v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, 315. Paßlick, Ziele, S. 224. 26 Paßlick, Ziele, S. 224. 25

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

ren verteilende Zuweisung im Raum. 27 Auch kann bei einer Berücksichtigung bloß positiver planerischer Ausweisungen nicht von einer Schonung und maßvollen Inanspruchnahme des Außenbereichs gesprochen werden. Im Gegenteil sichert die positive Darstellung neben dem gesamten Außenbereich als potentiellen Baubereich privilegierter Vorhaben außerdem noch den anderweitig verplanten Standort für die privilegierte Nutzung. Sie bedeutet dann aber keine Schonung sondern eine zusätzliche Gefahr für den Außenbereich. Die mit der Planung und von § 35 Abs. 1 BauGB beabsichtigte maßvolle Inanspruchnahme des Außenbereichs wird allein durch die Standortsicherung nicht transparent. Die Schutzfunktion und die maßvolle Inanspruchnahme des Außenbereichs wird vielmehr mit dem Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan aufgenommen. Erst der Zusammenhang mit dem Ziel, möglichst andere Freiflächen von einer entsprechenden Nutzung freizuhalten, wird der ratio legis des § 35 Abs.l BauGB, den Außenbereich größtmöglich zu schonen, gerecht. Dies entspricht auch einem sparsamen Umgang mit Grund und Boden nach § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB. Aus der Schutzfunktion ergibt sich, zu den den Grund und Boden verbrauchenden Standortzuweisungen auch die Komplementärflächen zu berücksichtigen. 28 Die Beschränkung auf positive Darstellungen trägt dieser Intention nicht genügend Rechnung. Die ratio legis beinhaltet nicht nur, daß 'vor Ort' öffentliche Belange entgegengehalten werden könnten, sondern schließt die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan als entgegenstehenden öffentlichen Belang gegenüber einem ortsgebundenen Vorhaben ein.

27 S.o. zum Ordnungsprinzip im Flächennutzungsplan S. 53; Schulte, Rohstoffsicherung, S. 37. Vgl. Paßlick, Ziele, S. 227. Gerade die räumlich Konkretisierung bedeutet, innerhalb des Gemeindegebietes für diesen Belang einen Standort zu wählen, und nicht an einem Standort einen Belang eindimensional zu sichern. Denn andernfalls wird dieser räumlich zu konkretisierende Belang im Raum unberührt gelassen und lediglich an diesem Standort hervorgehoben und somit zwar verdeutlicht, nicht aber räumlich konkretisiert. 28 Darauf weist auch das BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 (304) - hin, wenn es fordert, die Darstellungen nicht nur unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Ausschlußwirkung für privilegierte Vorhaben im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB zu betrachten. Auch Paßlick, Ziele, S. 223, nennt positivplanerische Ziele zum Freiraumschutz und zur Standortsicherung. Daran wird deutlich, daß es auf das Zusammenspiel der Ziele ankommt und nicht auf einzelne positive Darstellung. In der kleinräumigeren Gemarkung der Gemeinde stellt - anders als auf der überörtlichen Ebene - die landwirtschaftliche Fläche regelmäßig die Komplementärfläche zu den übrigen Ausweisungen dar.

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Die planungsrechtliche Systemgerechtigkeit

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3.3 Zwischenergebnis Ortsgebundenen Vorhaben können konkrete Standortausagen in Flächennutzungsplänen als öffentlicher Belang entgegenstehen. Das Merkmal der Ortsgebundenheit weist das Vorhaben noch nicht einem bestimmten Standort im Außenbereich zu, sondern hebt lediglich die besondere Interessenlage dieser bestimmten gewerblichen Betriebe im Außenbereich hervor. Der ratio des § 35 BauGB, den Außenbereich zu schützen und einer maßvoll geplanten Inanspruchnahme zuzuführen, wird durch die Standortbestimmung im Wege des Darstellungsprivilegs in § 35 BauGB als potentiell "entgegenstehende öffentliche Belange" Rechnung getragen. Die offengelassene Frage des Standortes kann auch gegenüber ortsgebundenen Vorhaben durch die planerische Standortwahl konkretisiert werden. 29 § 13 Die planungsrechtliche Systemgerechtigkeit als Rechtfertigungsgrund für das Darstellungsprivileg gegenüber ortsgebundenen Außenbereichsvorhaben 1. § 35 BauGB als gesetzliche Planersatzregelung auf unterster Stufe der gesamträumlichen Planung wie der Bebauungsplan Das System der räumlichen Gesamtplanung erfolgt in einer Abstufung von überörtlicher Raumordnung und Landesplanung über die örtliche Flächennutzungsplanung bis zur bürgerverbindlichen Bebauungsplanung. Damit auf dem Wege zum Bürger die jeweiligen Planungsentscheidungen nicht verloren gehen, verpflichtet § 1 Abs. 4 BauGB zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung und § 8 Abs. 2 BauGB, den Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. 1

29 Eine Sicherung wird erst notwendig, wenn das Vorhaben auf den dafür vorgesehenen Standort konzentriert wird, weil ein Ausweichen unmöglich wird und daher entgegenstehende Nutzungsarten das Vorhaben gänzlich zum erliegen bringen; vgl. auch Christ, Raumordnungsziele, S. 70, zur Bedeutung der Planfortschreibung.

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Dem Flächennutzungsplan kommt somit eine Programmierungsfunktion im Hinblick auf die nachfolgende Bebauungsplanung zu, und er steuert mittelbar über § 30 BauGB die Zulässigkeit von Einzelvorhaben. 2 Die übergeordnete Planung schlägt so bei der plankonformen Genehmigung nach § 30 BauGB durch. Da § 35 Abs. 1 BauGB als gesetzliche Planersatzregelung für einen konkreten Bebauungsplan begriffen w i r d 3 , mit dem der Gesetzgeber stellvertretend für den untätigen Ortsplaner eine planerische Entscheidung getroffen hat, stehen die durch die generelle gesetzliche Planung getroffenen Entscheidungen nach § 35 Abs. 1 BauGB wie die Bebauungsplanung auf der untersten Ebene im Stufengefüge der gesamträumlichen Planung. In ihrer planungssystematischen Funktion sind daher §§ 30 und 35 BauGB identisch. 4 Aus diesem planungssystematischen Grunde wird gefolgert, daß - wie gegenüber dem örtlichen Bebauungsplan - auch gegenüber § 35 Abs. 1 BauGB höherstufige Planungsentscheidungen zur Geltung kommen müssen.5 Dann ist aber auch klargestellt, daß in § 35 Abs. 1 BauGB nicht nur die isolierte positiv-planerische Darstellung im Flächennutzungsplan zu berücksichtigen ist. Denn der Bebauungsplan ist an die Standortzuweisungen im Flächennutzungsplan gebunden und kann seine Ausweisung insbesondere nicht außerhalb der vorgesehenen Flächen in den landwirtschaftlich dargestellten Freiraum verlegen. Diese Konzeption ist das den Plan tragende Element und soll daher durch das Ableitungsverhältnis gesichert

'Paßlick, Ziele, S. 206. Paßlick, Ziele, S. 207. Zur Entwicklung i.S.v. § 8 Abs 2 BauGB s.o S. 45. 3 Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 375 ff; Paßlick, Ziele S. 208. Der Unterschied zwischen einem Planersatz und einem Ersatzplan besteht darin, daß der Planersatz auf eine zukünftige Planung orientiert ist, vgl. Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 182. Auch dies bestätigt die Berücksichtigung der Standortwahl der Flächennutzungsplanung. 4 Paßlick, Ziele, S. 209. 5 Paßlick, Ziele, S. 209; der allein fehlende Bebauungsplan ist kein sachliches Kriterium, den Ableitungszusammenhang zu durchbrechen, wie die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 1 1. Spiegelstrich BauGB bekräftigt. Die Nennung des Widerspruchs zu den Darstellungen als beeinträchtigungsfähigen öffentlichen Belang legt offen, daß deren fehlende Umsetzung über einen Bebauungsplan die bürgergerichtete Wirkung nicht hindert. 2

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Die planungsrechtliche Systemgerechtigkeit

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werden. Entsprechend ist über die Einhaltung des Entwicklungsgebotes nach § 8 Abs. 2 BauGB aus der Sicht des Flächennutzungsplans zu entscheiden.6 Aufgrund der planungssystematischen Funktionvergleichbarkeit greift daher auch § 35 Abs. 1 BauGB die Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans auf. Die Zulässigkeit eines Vorhabens bestimmt sich ebenfalls aus der Sicht des Flächennutzungsplans. Die Standortbestimmung im Flächennutzungsplan weist das generell formulierte Interesse in § 35 Abs. 1 BauGB einem konkreten Standort zu. Die Berücksichtigungsfähigkeit des Darstellungsprivileg wird somit durch die planungsystematische Funktionsvergleichbarkeit belegt. 2. Das Darstellungsprivileg als Unterstützung des Planmäßigkeitsprinzips in § 35 Abs. 1 BauGB Darüberhinaus ist § 35 Abs. 1 BauGB als Bebauungsplanersatz vom Grundsatz der planmäßigen städtebaulichen Entwicklung bestimmt. 7 Daher bestimmen auch die Planungleitlinien des § 1 BauGB und damit die Grundsätze der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung der Gemeinde die Planersatzregelung des § 35 BauGB. 8 Die Planungsleitlinien des § 1 Abs. 5 BauGB werden auch gerade zur Ausfüllung des Begriffs der öffentlichen Belange herangezogen. 9 Entsprechend wird es als inkonsequent angesehen, einerseits die abstrakten Planungleitlinien heranzuziehen und andererseits deren Konkretisierung durch den Flächennutzungsplan nicht zu beachten. Da diese unkonkrete Vorgabe der Planungsleitlinien zur Bestimmung der öffentlichen Belange herangezogen werden kann, muß dies erst recht für die darauf beruhende konkretere Planung gelten. 10

6

BVerwG U.v. 26.1.1979 - 4 C 65.76 - DVB1. 1979, 781 ff. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 35 Rn 1; Paßlick, Ziele, S. 215. 8 Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 378. 9 Paßlick, ZieleS. 215 mwN. 10 Paßlick, Ziele S. 215 mit gleichem Argument aus § 1 Abs. 4 BauGB als eine die Zielsetzung des BauGB wie § 1 Abs. 5 BauGB konkretisierende Vorschrift. 7

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Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Dabei muß auch die Standortkonkretisierung i.S.d. Darstellungsprivilegs nutzbar gemacht werden können. Denn die gemeindliche Bauleitplanung erfolgt gerade bedarfsbezogen, flächensparend und umweltschonend. 11 Insbesondere aus der Verpflichtung gegenüber dem Optimierungsgebot in § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB nimmt der Flächennutzungsplan die in den Planungsleitlinien niedergelegten Interessen raumverteilend und raumsparend auf und bringt sie so zum Ausgleich. 12 Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan ist der auf das gesamte Gemeindegebiet konkretisierte Ausfluß der Planungsleitlinien. Die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs ist daher gerechtfertigt, weil es Ausfluß der grundsätzlich in § 35 Abs. 1 BauGB zu beachtenden konkretisierten Leitlinien des § 1 BauGB ist. 3. Zwischenergebnis Die vergleichbare Stellung des § 35 Abs. 1 BauGB mit § 30 BauGB auf der letzten Stufe im Stufengefüge von der überörtlichen zur örtlichen Raumplanung erlaubt den Schluß, daß nicht nur positivplanerische Darstellungen Eingang in § 35 Abs. 1 BauGB finden, sondern die Gesamtkonzeption des Flächennutzungsplans, also auch das Darstellungsprivileg. Denn der Bebauungsplan ist durch das Entwicklungsgebot gemäß § 8 Abs. 2 BauGB ebenfalls an die planerische Konzeption rückgebunden. Zusätzlich werden über die öffentlichen Belange in § 35 Abs. 1 BauGB die Planungsleitlinien des § 1 Abs. 5 BauGB herangezogen. Da das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan diese Leitlinien konkretisiert, muß konsequenterweise diese Planentscheidung auch in § 35 Abs 1. BauGB respektiert werden. Das Darstellungsprivileg ist Ausdruck des Planmäßigkeitsprinzips, an das auch § 35 Abs. 1 BauGB gebunden ist. 1 3 4. Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs gegenüber standortgebundenen Vorhaben trotz globaler Abwägung Soll das Darstellungsprivileg gegenüber standortgebundenen Vorhaben wirken können, so muß die notwendig globale Abwägung ausreichend 11

Appold, Freiraumschutz, S. 17; Kauch, Bodenschutz, DVB1. 1993, 1033, 1037. Lohr, Flächennutzungsplan, S. 32. 13 Zur Einschränkung des Planmäßigkeitsprinzips durch § 35 Abs. 4 BauGB und die positive Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB vgl. Erbguth, Auswirkungen, N V w Z 1988, 289, 290; Kleinlein, Planmäßigkeitsprinzip, DOV 1986, 1010. 12

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sein, um das Grundeigentum in die planerische Konzeption einzubinden. Andernfalls wäre erforderlich, daß das Darstellungsprivileg erst noch durch die verbindliche Bebauungsplanung konkretisiert wird. 1 4 4.1 Das Argument der Kanalisierung in der Rechtsprechung Das BVerwG bejaht die Berücksichtigungsfähigkeit des Darstellungsprivilegs gegenüber Abgrabungsvorhaben, weil der Flächennutzungsplan Abgrabungen im Außenbereich nicht schlechthin sperren, sondern sie mit der Darstellung einer Abgrabungsfläche als Konzentrationszone gleichsam "kanalisieren" wolle. 1 5 Allerdings wirkt sich die globale Abwägung nach der Rechtssprechung in der Durchsetzbarkeit gegenüber privilegierten Vorhaben aus. Ob sich die Darstellung einer Abgrabungsfläche mit ihrer negativen Seite dann im Einzelfall gegenüber einem Abgrabungsvorhaben durchsetze - so das BVerwG -, sei eine Frage der Anwendung des § 35 Abs. 1 BauGB und nicht einer diese Vorschrift aushebelnden anderweitigen Regelung. 16 Der Flächennutzungsplan konkretisiere allenfalls öffentliche Belange, die sich nur nach Maßgabe einer noch gebotenen Gewichtung im Einzelfall durchsetzen könnten. Der notwendigerweise eher globale Charakter der negativen Seite einer "Abgrabungskonzentrationfläche" habe Bedeutung für das Gewicht und die Durchsetzungsfähigkeit als öffentlicher Belang. Eine solche Darstellung habe mit ihrer negativen Seite der Tendenz nach im allgemeinen geringeres Gewicht und geringere Durchsetzungskraft, als dies eine positive standortbezogene Darstellung habe. Die besonderen Umstände des Einzelfalls hätten eher eine Chance, sich gegenüber dem in gewisser Weise nur global gewichteten öffentlichen Belang durchzusetzen; denn sie hätten bei der Konkretisierung des öffentlichen Belangs im Flächennutzungsplan eine geringere Rolle gespielt, als dies im allgemeinen bei einer positiven standortbezogenen Darstellung der Fall sei. 17

14

Zur globalen Abwägung s.o S. 53. BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304. 16 BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304. 17 BVerwG U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 307 f. 15

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

4.2 Das Argument "im Angesicht der konkreten Sachlage" in der Literatur In der Literatur wird zum Teil die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs verneint, weil Planung für eine Bindungswirkung "im Angesicht der konkreten Sachlage" erfolgen müsse. 18 Für abstrakte planerische Aussagen sei eine Bindungswirkung nur dann gerechtfertigt, wenn dadurch die Nutzbarkeit des Grundstücks erst ermöglicht werde. So sei die Bebauung der Grundstücke in enger Nachbarschaft idR nicht zu verwirklichen, ohne die Interessen der Grundstücksinhaber abzugleichen und in eine Ordnung zu bringen. Die Planung sei insoweit privatnützig. 1 9 Deshalb sei die Eingriffsintensität geringer und damit eine weitergehende sachliche und räumliche Konkretisierung nicht geboten. Abstrakte Ziele wie das Darstellungsprivileg trügen dagegen nichts zur Nutzbarkeit des Grundstücks außerhalb der Vorranggebiete bei. Sie seien daher fremdnützig veranlaßt. Dann fehle ihnen aber die nötige Rechtfertigung. Eine unmittelbare Bindungswirkung, ohne den Umweg über die verbindlichen Bauleitplanung, wäre daher unverhältnismäßig, weil sie nicht im Angesicht der konkreten Situation erfolge. 20 Der Planungswille müsse sich am Ort seiner Geltung nachvollziehbar herleiten lassen. 21 4.3 Eigene Stellungnahme Zuzustimmen ist dem Gedanken, daß für die Bindungswirkung abstrakter Ziele die Eingriffsintensität in private Interessen entscheidend ist. Soweit ein Bebauungsplan Flächen für die Land- und Forstwirtschaft ausweist, stellt er in der Regel nur die bereits bestehende Nutzungsart fest.

18 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286; Christ, Raumordnungsziele, S. 137 unter Verweis auf BVerwG U.v. 30.1.1976, EPlaR I 2 b, BVerwG 1.76/S. Iff, 5,6. 19 Christ, Raumornungsziele, S. 136, 146, zur eigentumsrechtlichen Doppelfunktion des Bebaungsplans, Schmidt-Aßmann, in: FS Universität Heidelberg S. 107, 126; zur Abgrenzung der privatnützigen von der fremdnützigen Flurbereinigung BVerfG U.v. 24.3.1987 - 1 BvR 1046/85 -, DVB1. 1987, 466, 467. 20 Christ, Raumordnungsziele, S. 158. 21 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1286.

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Die planungsrechtliche Systemgerechtigkeit

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Daher ist nach § 40 BauGB ein Entschädigungsanspruch nicht vorgesehen. 2 2 Die Eingriffsintensität ist insoweit gering. Entsprechend ist die Berücksichtigung landwirtschaftlicher Darstellungen in Flächennutzungsplänen gegenüber sonstigen Vorhaben gemäß § 35 Abs. 2 BauGB gerechtfertigt, weil bei diesen Vorhaben durch den Plan gewissermaßen nur eine Unzulässigkeit bestätigt und konkretisiert wird, die im Ansatz bereits in § 35 Abs. 2 BauGB enthalten ist. 2 3 Auch hier ist die Eingriffsintensität in private Positionen gering, so daß die Einbindung der sonstigen Vorhaben in die global abgewogene planerische Darstellung für die Landwirtschaft möglich ist. Demgegenüber würde die Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Darstellung für privilegierte Vorhaben die Sperrung ihres potentiellen Baubereichs bedeuten. Die Eingriffsintensität in die Interessen privilegierter Vorhaben wäre nicht mehr gering. Daher führt das BVerwG aus, daß die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft im allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung sei, sondern dem Außenbereich nur die ohnehin nach dem Willen des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion zuweise. 24 Wenn das BVerwG also die Bindungswirkung bestimmter Darstellungen in § 35 Abs. 1 und 2 BauGB unterschiedlich beurteilt, kann dies nicht mit dem fehlenden planerischen Gehalt begründet werden, weil dann die Ausweisung auch gegenüber sonstigen Vorhaben keine Bedeutung haben dürfte. Der planerische Gehalt einer Aussage bleibt derselbe, unabhängig von dem ihn widersprechenden Vorhaben. 25

22

Christ, Raumordnungsziele, S. 142. BVerwG U.v. 25.10.1967 - IV C 86.66 -, BVerwGE 28, 148, 150ff. 24 B V e r w G v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 31 Iff; 77, 302, Gegen eine allgemeine Ausschließlichkeit der landwirtschaftlichen Nutzung aller für die Landwirtschaft zur Verfügung stehenden Flächen einer Gemeinde spreche schon, daß eine konkrete Standortbezogenheit dann für sämtliche im Flächennutzungsplan für die Landwirtschaft dargestellten Flächen gelte. Das wäre jedoch mit § 35 Abs. 1 BBauG (BauGB) nicht zu vereinbaren, weil damit nahezu der gesamte Außenbereich der Gemeinde generell für alle privilegierten Vorhaben, außer solchen nach Nr. 1-3 des § 35 Abs. 1 BBauG, grundsätzlich, d.h. vorbehaltlich einer noch vorzunehmenenden Gewichtung im Einzelfall, gesperrt wäre. 25 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1279, sieht keine greifbaren Gehalt in der Darstellung für die Landwirtschaft jedenfalls im Hinblick auf die Bindungswirkung gegenüber privilegierten Vorhaben. 23

8 Schulze Buschhoff

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Ob der abstrakte planerische Gehalt zum Tragen kommen kann, hängt vielmehr von der Eingriffsintensität in private Positionen ab. Wird mit der landwirtschaftlichen Ausweisung eine grundsätzliche Unzulässigkeit baulicher Ausführungen im Außenbereich bestätigt, kann sie Beachtung finden, wie dies gegenüber sonstigen Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB der Fall ist. An dieser Stelle ist von Bedeutung, daß mit der Privilegierung lediglich eine grundsätzliche Gewichtsvorgabe vorgenommen wurde, die im Einzelfall belegt werden muß. Da beim Darstellungsprivileg an einer bestimmten Stelle das privilegierte Vorhaben vorgesehen ist und sich an diesem Standort auch gegenüber konkurrierenden Nutzungsansprüchen durchsetzt 2 6 , gibt es an anderen Stellen für entsprechende Vorhaben keine Rechtfertigung mehr, gegenüber sonstigen Vorhaben privilegiert behandelt zu werden. Das Vorhaben fällt vielmehr in seinem Gewicht zurück in die Reihe dessen, was gleich zu behandeln ist. 2 7 Dann ist die landwirtschaftliche Fläche aber auch geeignet, die aus der Gleichbehandlung resultierende Unzulässigkeit einer baulichen Außenbereichsnutzung zu bestätigen. Deshalb kann im Hinblick auf die Abgrabungskonzentrationsfläche die Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft jedenfalls Vorrang vor der Nutzung der Fläche für Abgrabung haben. 28 Das Darstellungspivileg greift in die Interessenposition privilegierter Vorhaben nur gering ein, weil mit der Standortzuweisung deren Interessen aufgenommen wurden. Die globale Abwägung im Darstellungsprivileg und damit bedingte abstrakte planerische Aussage ist deshalb kein Hindernis für eine Bindungswirkung in § 35 Abs. 1 BauGB. Der Umweg über die verbindliche Bebauungsplanung ist daher nicht nötig. 5. Die Bindungswirkung der Darstellungen als „Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" Es ist bereits darauf hingewiesen worden, daß der Flächennutzugsplan keinen Rechtssatzcharakter hat und deshalb zu seiner Außenwirkung der Vermittlung anderer Normen bedarf. Von diesen Normen ist aber abhän-

26 B V e r w G U.v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 ff; Paßlick, Ziele, S. 205 ff; Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277 ff. 27 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 386. 28 B V e r w G U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 304.

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gig, welcher Aussagegehalt des Flächennutzungsplanes vermittelt werden soll. 2 9 So sieht das BVerwG die zulässigkeitshemmende Wirkung der Darstellungen im Flächennutzungsplan nicht allein darin, daß sie Inhalt einer Planung seien. Anders als Festsetzungen eines Bebauungsplans hätten sie keine unmittelbar nach außen, d.h. Dritten gegenüber wirkende Rechtsverbindlichkeit. Sie dürften nicht wie Rechtssätze gehandhabt werden, ihre Durchsetzungsfähigkeit als öffentlicher Belang gegenüber Außenbereichsvorhaben resultiere wesentlich daraus, daß sie "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten" seien. 30 5.1 Die Deutung der Formel des Bundesverwaltungsgerichts in der Literatur Während die Auffassung von der fehlenden "rechtssatzmäßigen" Wirkung des Flächennutzungsplans im Rahmen von § 35 BauGB allgemein geteilt wird, ist umstritten, in welchem Umfang die Durchsetzung der Darstellungen von den tatsächlichen Gegebenheiten abhängig sein soll. Die überwiegende Meinung in der Literatur 3 1 sieht die Sperrwirkung nicht auf solche Darstellungen beschränkt, die mit der tatsächlichen Grundstückssituation übereinstimmen - und nur insofern tatsächliche Gegebenheiten unterstützen 32 -, sondern auch von solchen Darstellungen ausgehen, die zu einer rechtlichen Umgestaltung der Situation führen. Andernfalls wäre die Erwähnung als öffentlicher Belang weitgehend überflüssig. 33 Soweit die Literatur die Formel des BVerwG von der "Unterstützung und einleuchtenden Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" darauf29 Vgl. Hoppe, Rechts Wirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1278. 30 Ständige Rspr. BVerwG U.v. 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1 1990, 1352 ff; BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 ff; BVerwG U.v. 20.1.1984 4 C 43.81 -, BVerwGE 68,313. 31 Dürr, in: Brügelmann BauGB, § 35 Rn 79; Paßlick, Ziele, S. 228 ff; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 35 Rn 2; Hoppe, Rechts Wirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283. 32 So aber Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG § 1 Rn. 68, Christ mwN S. 106, 192, 193. 33 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 35 Rn 79.

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

hin nachvollzieht, gerät sie jedoch in Erklärungsnöte. 34 Im Hinblick auf das Darstellungsprivileg fragt sie, welche tatsächlichen Gegebenheiten unterstützt werden sollen. Die Eignung des Außenbereichs für die Abgrabung von Kies und Sand könne es in einem solchen Fall nicht sein, weil sie durch das Konzentrationsbegehren gerade nicht unterstützt und einleuchtend fortgeschrieben werde. 35 Nach Gaentzsch 36 solle der Flächennutzungsplan gerade auch Entwicklungen, die negative städtebauliche Auswirkungen hätten, in eine andere Richtung lenken oder umkehren. Deshalb sei die Formel des BVerwG von der "Unterstützung und einleuchtenden Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" im Sinne von "städtebaulich einleuchtender Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" oder von "städtebaulich einleuchtender Folgerung aus tatsächlichen Gegebenheiten" zu verstehen. Dagegen wendet Hoppe 37 ein, die "einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten" sei etwas völlig anderes als die "städtebauliche Folgerung aus tatsächlichen Gegebenheiten". Gaentzsch führe in die ganz auf Tatsachen bezogene und auf sie ausgerichtete Formel des BVerwG normative Elemente ein. Zum Teil versteht die Literatur 3 8 die Forderung des BVerwG dahin, daß die Durchsetzungsfähigkeit (der Darstellungen eines Flächennutzungsplans) stets durch die tatsächlichen Gegebenheiten und Verhältnisse "belegt" werden können müsse, also die tatsächlichen Gegebenheiten einer Realisierung nicht entgegenstehen dürften. Hoppe fordert, auf Grund der Unklarheiten beim Umgang mit der Formel des BVerwG, diese ganz aufzugeben, und die Darstellungen auf ihre Realisierbarkeit unter dem Aspekt der tatsächlichen Gegebenheiten zu untersuchen. 39

34 Siehe dazu ausführlich Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1281 ff. 35 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1282. 36 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 35 Rn 2. 37 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1282. 38 Paßlick, Ziele S. 228. Ähnlich auch Dürr, in: Brüggelmann, BauGB, § 35 BauGB Rn. 79. 39 Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283, knüpft damit an die Ausführungen zum Funktionsverlust durch entgegenstehendes Baugeschehen an.

§ 13

Die planungsrechtliche Systemgerechtigkeit

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5.2 Eigene Stellungnahme Richtig ist die Anknüpfung an die fehlende Rechtssatzqualität des Flächennutzungsplans. Die Betrachtungen leiden jedoch darunter, daß sie den Flächennutzungsplan im Rahmen des § 35 BauGB nur von seiner Ausschlußwirkung her sehen. 40 Sie beziehen die 'tatsächlichen Gegebenheiten' auf die konkrete Grundstückssituation, weil bei der gesetzesnachvollziehenden Abwägung als Maßstab für das Gewicht des öffentlichen Belangs gegenüber einem Vorhaben die jeweilige Situationsbindung des Grundstücks erkannt wird. 4 1 Entsprechend wird die Formel darauf beschränkt, daß die Darstellung in ihrer Realisierbarkeit nicht durch entgegenstehendes Baugeschehen gefährdet worden sein darf. An dieser Stelle kommt aber nur das zum Funktionsverlust Gesagte nochmals zum Ausdruck. 42 Es wurde zum Funktionsverlust festgestellt, daß die in den Darstellungen niedergelegte Bedürfnislage tatsächlich noch bestehen müsse, also die Darstellungen sich von dieser Tatsachenlage nicht abgelöst haben dürfe. So, wie die entgegenlaufende tatsächliche Entwicklung die veränderte Bedürfnissituation in der Gemeinde dokumentiert, weil sie anzeigt, daß einerseits die Tatsachen, die den Anlaß der planerischen Ausweisung gaben, nicht mehr bestehen, so kann der Plan andererseits auch nur jene Tatsachen unterstützen und einleuchtend fortschreiben, die den Anlaß der planerischen Ausweisung gaben. Öffentliche Belange sind also diejenigen Gegebenheiten, die mit den Planaussagen eine - insbesondere auf den Raum verteilende - Konkretisierung erfahren haben. Damit beziehen sich die Gegebenheiten aber nicht auf die Grundstücksituation, sondern auf die Bedürfnislage der Gemeinde, aus der heraus die Planung erwächst. Nur diese bestimmten Gegebenheiten, wie sie zur Zeit der Planaufstellung vorlagen, werden vom Flächennutzungsplan unterstützt und einleuchtend fortgeschrieben. Der Flächennutzungsplan verdeutlicht nur diese Bedürfnisse. "Insofern liefern die Flächennutzungspläne letztlich nicht mehr als einen "wesentlichen Anhaltspunkt", sind sie - anders ausgedrückt - "immer nur als Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächli40 41 42

So auch BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 ff. Christ, Raumordnungsziele, S. 191. Siehe oben S. 94.

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eher Gegebenheiten geeignet, zum Vorliegen eines öffentlichen Belangs beizutragen". 1,43 Die Formel knüpft somit an die fehlende rechtliche Qualität der Darstellungen an. Nicht die Darstellung ist der öffentliche Belang, sondern immer nur die Bedürfnisse, die den Anlaß für die Darstellung gegeben haben. Folglich spielen die Darstellungen als Verdeutlichung der dahinter stehenden Tatsachen eine Rolle. 4 4 Die Darstellungen treten nur als Träger dieser Bedürfnisse, als das diese Bedürfnisse vermittelnde Medium, in Erscheinung. 45 Öffentlicher Belang ist somit die von den Bedürfnissen getragene städtebauliche Ordnung des Plangebietes (also die Gemarkung der Gemeinde), an die das Grundstück rückgebunden wird. 4 6 Deshalb kann der Flächennutzungsplan nichts zur Unzulässigkeit von Vorhaben in § 35 BauGB beitragen, wenn die dem Plan zu entnehmende Interessenlage in Wirklichkeit nicht mehr besteht, weil sie durch die nachträgliche Entwicklung an Bedeutung verloren hat. Entscheidend ist die Verläßlichkeit und Realität des dem Plan zu entnehmenden Wollens. 4 7 Das Darstellungsprivileg knüpft an diesem Verständnis an. Denn mit der Konzentration von Abgrabungsvorhaben wird den Bedürfnissen an ausreichenden Flächen für die Rohstoffgewinnung einerseits und hinreichendem Freiraumschutz andererseits Rechnung getragen. Weil dem dispersiven Abbau eine nachteilige Wirkung auf den Freiraum zukommt, hat der Plangeber diesen Interssenkonfklikt durch die Zuweisung eines Standortes im Raum ausgeglichen. 48

43

Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 132. " B V e r w G Beschluß vom 20.7.1990 - 4 Ν 3.88 -, DVB1. 1990, 1352. 45 Paßlick, Ziele, S. 227, meint aber, daß durch 'echte' Raumordnungsklauseln die Trägereigenschaft beseitigt würde; a.A. Erbguth, Bauplanungsrecht, der auch weiterhin in § 35 Abs. 3 Satz 3 an der Trägereigenschaft festhält; vgl. auch Christ, Raumordnungsziele, S. 353 ff, 362 ff; Hoppe, Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, l l l O m w N . ^Christ, Raumordnungsziele, S. 124, 144. 47 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 133, weist darauf hin, daß es deshalb auch nicht auf die förmliche Bekanntgabe des Wollens ankommt. 48 Der VGH München, U.v. 25.11.1991 - 14 Β 89.32o7 - BayVBl. 1992, 529, 530, ermittelte, daß mit der Konzentration nachteilige Auswirkungen auf den Grundwasserund Naturhaushalt sowie auf das Landschaftsbild korrigiert werden sollen und eine vollständige Ausbeutung der ausgewiesenen Lagerstätten angestrebt werden solle. Von dieser Zielsetzung mögen kleinflächige kurzfristige Abgrabungen ausgenommen sein (gebotene funktionale Betrachtungsweise).

§ 13

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Im Ergebnis läßt sich festhalten, daß sich das BVerwG mit der Formel von der "Unterstützung und einleuchtenden Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten" lediglich auf die fehlende Rechtssatzqualität des Flächennutzungsplans auch im Rahmen von § 35 BauGB bezieht. Der Flächennutzungsplan kann auch in § 35 BauGB nur die Bedürfnislage wiedergeben, wie sie sich zur Zeit seiner Aufstellung darstellt. Die Formel des BVerwG hat auf die Berücksichtigung des Darstellungsprivileg gegenüber ortsgebundenen gewerblichen Vorhaben keinen ausschließenden Einfluß. 6. Die nachvollziehende Abwägung und das Darstellungsprivileg Im Rahmen der einzelfallorientierten Prüfung ist das Verhältnis zwischen dem Vorhaben und dem öffentlichen Belang zu gewichten. Es muß das Gewicht einerseits des Vorhabens und andererseits des öffentlichen Belangs ermittelt und beides zueinander in Beziehung gesetzt werden, wobei innerhalb dieser Beziehung die vom Gesetz angeordnete Privilegierung zugunsten des Vorhabens gebührend in Rechnung zu stellen ist. 4 9 Weder die öffentlichen Belange, noch das Eigentümerinteresse an der Verwirklichung des Vorhabens stehen bei der Abwägung qualitativ im Vordergrund, sondern zur Ermittlung der jeweiligen Gewichte ist in weitem Umfang auf die Verhältnisse des Einzelfalls abzustellen. 50 Es fragt sich, wie das Interesse des privaten Vorhabenträgers noch gegenüber dem planerischen Gehalt einer Darstellung abgewogen werden kann. 51 Das BVerwG weist daraufhin, daß die Darstellungen keine rechtssatzmäßige Anwendung fänden, sondern lediglich geeignet seien, zum Vorliegen eines beeinträchtigten öffentlichen Belangs beizutragen. 52 So habe der notwendigerweise eher globale Charakter der negativen Seite einer "Abgrabungskonzentrationsfläche" Bedeutung für das Gewicht und die Durchsetzungsfähigkeit als öffentlicher Belang. Eine solche Darstellung habe mit ihrer negativen Seite der Tendenz nach im allgemeinen geringeres Gewicht und geringere Durchsetzungskraft, als dies eine positive standortbezogene Darstellung habe. Die besonderen Umstände des Einzel49

Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 160. ^Paßlick, Ziele, S. 264. 51 Vgl. dazu Christ, Raumordnungsziele, S. 192. 52 BVerwG vom 28.2.1975 - IV C 30.73 - BVerwGE 48, 81.

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falls hätten eher eine Chance, sich gegenüber dem in gewisserweise nur global gewichteten öffentlichen Belang durchzusetzen; denn sie hätten bei der Konkretisierung des öffentlichen Belangs im Flächennutzungsplan eine geringere Rolle gespielt, als dies im allgemeinen bei einer positiven Standortbezogegenen Darstellung der Fall sei . 5 3 Was also durchschlägt, ist die fehlende Rechtssatzqualität des Flächennutzungsplans,die Grobkörnigkeit der globalen Abwägung und die Grobmaschigkeit seiner Aussagen. Im Einzelfall ist das privilegierte Vorhaben geeignet, sich gegenüber den planerischen Zielen durchzusetzen, je nach dem Gewicht des hinter den Darstellungen stehenden öffentlichen Interesses, das wiederum von der Grobmaschigkeit der Darstellungen abhängt. Diese hinter den Darstellungen stehenden Interessen wirken als die die nachvollziehende Abwägung steuernden Elemente. 54 Dieses Interesse nimmt jedoch in dem Maße an Gewicht ab, wie sich die Bedürfnislage durch die zwischenzeitliche Entwicklung geändert hat. So führt Paßlick aus, daß, bedingt durch eine sich abzeichnende Änderung der gesamtwirtschaftlichen Verhältnisse oder neuerer technischer Kenntnisse, der planerische Gehalt an Bedeutung verlieren könne und damit auch seine vormals gegebene Durchsetzungskraft gegen Außenbereichsvorhaben einbüßen könne. Oder bei großflächigen Vorrangbereichsausweisungen stelle sich heraus, daß das konkret beanspruchte Baugrundstück den Zweck, dem die Zielausweisung dienen solle, nur unzureichend erfülle oder jedenfalls keinen nennenswerten Beitrag leiste. Eine Baugenehmigung dürfe dann trotz Widerspruchs zur Ausweisung erteilt werden, wenn das Konzept durch die Abweichung nachweislich nicht beeinträchtigt werde. 55 Dem hält Christ entgegen, daß zwischen Abwägung und Zielwiderspruch unterschieden werden müsse. 56 Wenn die im Zielinhalt verkörperten öffentlichen Belange nicht beeinträchtigt werden könnten, sei dies keine Frage der Abwägung, sondern es fehle schon an einem Zielwiderspruch.

53 B V e r w G vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 307 f: die Gemeinde werde nicht für jede Fläche im Außenbereich, die Kies - und Sandvorkommen aufweist, abwägen können, ob die städtebaulichen Gründe so stark seien, um auch hier im Hinblick auf die Abgrabungskonzentration an anderer Stelle den Abbau zu verhindern. 54 So auch Hoppe, Raumordnung und Landesplanung, DVB1. 1993, 1109, 1113. 55 Paßlick, Ziele, S. 265. 56 Christ, Raumordnungsziele, S. 193 dort Fn 197.

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Deshalb folgert Christ, wenn es denn zu einer nachvollziehenden Abwägung mit gebührender Berücksichtigung der Privilegierung kommen können solle, der planerische Gehalt gegenüber Außenbereichsvorhaben nicht berücksichtigungsfähig sein könne. Eine Bindungswirkung entstehe deshalb allenfalls dann, wenn die Planung lediglich die naturgegebene Grundstückssituation verdeutliche. Denn der Maßstab für das Gewicht des öffentlichen Belangs gegenüber privaten Vorhaben sei die Situationsbindung des Grundstücks. Das Planungsziel und der private Belang könnten daher nur dann in Beziehung gesetzt werden, wenn jedenfalls von dem planerischen Gehalt abgesehen werde. 57 Die Überlegungen unterstellen aber, daß mit der Privilegieung eine Standortzuweisung erfolgt sei, so daß das Gewicht des öffentlichen Belangs nur 'vor Ort' ermittelt und in ein Verhältnis zum Vorhaben gesetzt werden könnte. 58 Dem ist nicht so; der Standort ist noch völlig offen. Die Privilegierung ist nur eine grundsätzliche Gewichtsvorgabe für den Außenbereich, die im Einzelfall nachvollzogen werden muß. 5 9 Auch privilegierte Vorhaben besitzt kein statisches Gewicht. Vielmehr ist das im Einzelfall konkrete Gewicht auch des privaten Belangs zu ermitteln. An dieser Stelle ist von Bedeutung, daß dem Vorhaben durch den Plan ein konkreter Standort zugewiesen worden ist. Der Vorhabenträger kann dann aber für andere Standorte kaum Rechtfertigungsgründe vorbringen, die seiner Interessenlage besondere Bedeutung verleihen. Deshalb können schon relativ abstrakte Ziele, die gewissermaßen die generelle Schutzbedürftigkeit des Außenbereichs bestätigen, entgegengehalten werden. Es reicht dann schon aus, daß das planerische Ziel nur das bestätigt, was durch den Gesetzgeber für den Außenbereich ohnehin vorgesehen ist, nämlich der Landwirtschaft und der Erholung der Allgemeinheit zu dienen.

57 So Christ, Raumordnungsziele, S. 192. Christ untersucht die "echte" Raumordnungsklausel nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB, in der eine nach vollziehende Abwägung für die Ziele der Raumordnung und Landesplanung entfallen sei. Dies sei sinnvoll, denn es könne auch nicht darauf ankommen, ob es sich um ein sonstiges oder ein privilegiertes Vorhaben handelt, wenn beide Vorhabenarten dem planerischen Gehalt widersprächen, indem sie die Vorrangfunktion beeinträchtigten. Die Rückwirkungen auf das Planganze seien dieselben. 58 So auch Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1284, 1287. 59 Siehe oben zur Problematik der offengelassenen Standortfrage S. 101.

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Im konkreten Ansiedlungsfall kann also für das Vorhaben kein nennenswertes Gewicht vorzubringen sein, weil es ihm zumutbar ist, auf einen anderen Standort auszuweichen. 60 Ein privilegiertes Vorhaben kann sich deshalb einerseits gegenüber widersprechenden positiven Darstellungen regelmäßig nicht durchsetzen. Andererseits kann es sich bei entsprechenden Standortzuweisungen aber auf anderen Standorten auch regelmäßig nicht durchsetzen. Das grundsätzliche Schutzbedürfnis des Außenbereichs geht dann der Privilegierung an anderen Stellen vor. So ist das Darstellungsprivileg auch eine Konsequenz der nachvollziehenden Abwägung, weil sie das Gewicht der jeweiligen Belange danach bewertet, wieweit es den Vorhaben zuzumuten ist, auf andere Flächen auszuweichen. M i t der Aufnahme des privilegierten Interesses in die Planung durch eine Standortzuweisung, kann das Vorhaben sein typisches Außenbereichsgewicht an anderen Standorten verlieren, wie für diesen Standort widersprechenden Nutzungen zuzumuten ist, auf andere Flächen im Außenbereich zurückzugreifen. Maßstab der nachvollziehenden Abwägung ist also nicht die jeweilige Situationsbindung des Grundstücks vor Ort, sondern der Vorbehalt zur größtmöglichen Schonung des Außenbereichs generell, der den Bauwilligen zum Ausweichen auf andere Flächen zwingen kann. 6 1 7. Zwischenergebnis Die nachvollziehende Abwägung fordert einerseits, das Gewicht der Interessen hinter den Darstellungen zu ermitteln und das konkrete Vorhaben auf eine Beeinträchtigung dieser Interessen hin zu untersuchen. Andererseits bedeutet die nachvollziehende Abwägung auch eine Gewichtsermittlung des privilegierten Vorhabens im Außenbereich. Weil es ihm regelmäßig zuzumuten ist, auf andere Standorte als der anderweitig verplanten Fläche auzuweichen, kann es sich gegenüber diesen Standortausweisungen nicht durchsetzen. Zugleich bewirkt die Interessenermittlung

60

Paßlick, Ziele, S. 169; Christ, Raumordnungsziele, S. 187. Vgl. BVerwG vom 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, 315; Paßlick, Ziele, S. 221,222. 61

§ 14

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des privaten Vorhabens, daß durch die Standortzuweisung in der Planung an anderer Stelle zu dessen Gunsten im übrigen Außenbereich sich nichts mehr vorbringen läßt, so daß schon das grundsätzliche Schutzinteresse des Außenbereichs genügt, um dem Vorhaben entgegenstehen zu können. Schon dies bewirkt eine Konzentration. Daher wird das Darstellungsprivileg auch gerade durch die nachvollziehende Abwägung gestützt. § 14 Die eigentumsrechtliche Bedeutung des Darstellungsprivilegs Die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan hindert die bauliche Nutzung des Grundstücks und schränkt so die Baufreiheit als eine von Art. 14 GG umfaßte Eigentumsposition ein. 1 Deshalb ist diese Einschränkung unter eigentumsrechtlichen Aspekten zu untersuchen. 1. Die Regelungssystematik des Art. 14 G G Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt Eigentumsschutz durch die Institutsund Bestandsgarantie. Die Institutsgarantie ist in ihrem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentums gekennzeichnet. 2 Die Bestandsgarantie schützt das bestehende konkrete Eigentum in der Hand individueller Eigentümer und vermittelt ein subjektives Recht gegen Eigentumsbeeinträchtigungen. 3 Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. 4 Das durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG institutionell verbürgte Eigentum wird durch die Verfassung seinem Bestand nach nur in dem Umfang geschützt, wie es der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Maßgaben durch privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Normen ausgestaltet hat (individuelle Bestands-

! Z u r sog. Baufreiheit Hoppe, in: Ernst/Hoppe ÖffBauBoR, Rn 165, 166; Grooterhorst, Wirkung der Ziele, S. 121 f. 2 BVerfG vom 12.6.1979 - 1 BvL 19/76 -, BVerfGE 52, 1,30 mit Nachweisen aus der eigenen Rechtsprechung; Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 106; Paßlick, Ziele, S. 233. 3 Paßlick, Ziele, S. 233. 4 Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 106.

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garantie). Erst wenn aus der rechtlich eröffneten Nutzungsmöglichkeit konkrete Eigentumsrechte bestehen, können diese nur noch per Gesetz (Legalenteignung) oder von der vom Gesetzgeber ermächtigten Verwaltung entzogen werden (Administrativenteignung), und wenn zusätzlich eine gesetzliche Entschädigungsregelung für diesen Fall vorgesehen ist, Art. 14 Abs. 3 S. 3 GG. 6 Da dem Gesetzgeber eine Neubestimmung des Inhalts des Eigentums möglich sein muß, stellt regelmäßig die einfachgesetzlich eröffnete Nutzungsbefugnis noch kein ausreichendes konkretes Eigentumsrecht dar, das von der Bestandsgarantie erfasst wird. 1.1 Die Auffassungen der Bundesgerichte zur Bestandsgarantie nach Art 14 GG Das BVerfG, das BVerwG und der BGH sind in den Voraussetzungen, wann eine eröffnete Nutzungsbefugnis von der Bestandsgarantie geschützt wird, unterschiedlicher Auffassung. Das BVerfG beschränkt im „Naßauskiesungsbeschluß" den Bestandsschutz gegenüber neuen Inhaltsbestimmungen darauf, daß „von einer nach früherem Recht möglichen Nutzungsbefugnis bereits Gebrauch gemacht worden ist und diese entzogen wird". 7 Von diesem Standpunkt aus würde sich das Problem der Steuerungsfähigkeit zukünftiger, neuer Abgrabungsvorhaben durch das Darstellungsprivileg nicht stellen. Es fehlt insoweit an einer Inanspruchnahme der bisherigen Nutzungsbefugnis.

5

Paßlick, Ziele, S. 234; nach Wahl, in: FS für Redeker, S. 258 f., ergibt sich der Anspruch auf Genehmigung wegen dieser Regelungsstruktur allein aus der einfachgesetzlichen Norm. Der Bestandsschutz sei keine aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG folgende, substanzhaft vorgegebene Rechtsstellung, sondern eine durch den Gesetzgeber ausgestaltungsbedürftige Position. Lediglich die Berücksichtigung der Bestandsinteressen sei dem Gesetzgeber in der Abwägung bei der Gesetzesausgestaltung mit entgegenstehenden Interessen durch Art. 14 Abs. 1 GG zur Pflicht gemacht worden. 6 Vgl. zur Konzeption des Art. 14 GG: Naßauskiesungsbeschluß BVerfG Beschluß vom 15. 7. 1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300, 320f; Papier, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 14 Rn. 347. 7 BVerfG v. 15.7.1981 - 1 BvL 7 7 / 7 8 -, BVerfGE 58, 300, 338, 352.

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Demgegenüber unterstellen sowohl das BVerwG als auch der BGH schon potentielle Nutzungsmöglichkeiten dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 S.l GG. So führt das BVerwG in älteren Entscheidungen aus, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG greife nicht nur dort ein, wo die durch hoheitliche Maßnahmen für die Zukunft untersagte Nutzungsweise in der Vergangenheit bereits verwirklicht und damit ein schutzwürdiger Bestand geschaffen wurde. Sein Schutz könne vielmehr - unter gegenüber dem Bestandsschutz gesteigerten Anforderungen - auch dann gegeben sein, wenn es zwar an einer Verwirklichung fehle, indessen die Legalität dieser Nutzung selbst schon Eigentumsschutz genieße (sog. eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition). 8 Voraussetzung sei, daß die fragliche Nutzung in der Situation des Grundstücks in einer Weise angelegt sei, daß sie sich der darauf reagierenden Verkehrsauffassung als angemessen "aufdränge", daß die Verkehrsauffassung diese Nutzung "geradezu vermisse". 9 Die neuere Rechtsprechung des BVerwG hat die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition als eigenständigen Zulassungsanspruch aufgegeben, weil der Gesetzgeber diese Fallgruppen normiert habe. 10 Ein unmittelbarer Rückgriff auf Art. 14 GG sei für die Zulässigkeit eines Vorhabens ausgeschlossen. Allerdings müsse das besondere Gewicht der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG, wie es bislang im Rechtsgedanken des Bestandsschutzes verankert war, bei der Anwendung des Gesetzes beachtet werden. Ein Ermessensspielraum könne gegen Null tendieren, wenn das Vorhaben nach den Grundsätzen über den auf Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zurückgehenden Bestandsschutz an sich genehmigungsfähig wäre. 11 Die Grundsätze des Bestandsschutzes bleiben insofern bedeutsam, als die inhaltlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG an den einfachgesetzlich zu gewährleistenden Bestandsschutz ermittelt und die Möglich-

8

BVerwG v. 14.11.1975 - IV C 2.74-, BVerwGE 49, 365,371 mwN. BVerwG v. 14.11.1975 - IV C 2.74 -, BVerwGE 49, 365, 372. 10 Das BVerwG bezieht sich auf die im § 35 Abs. 4 S.l Nr. 3 BauGB geregelten Fälle des Wiederaufbaus nach Brandzerstörung und auf Fälle nicht ausgenutzter Baulandqualität von Grundstücken, die vom Planschadensrecht erfaßt seien (§ 39 ff. BauGB); angemessene Ergebnisse ließen sich auch mit Hilfe der §§ 31, 34 Abs. 2 und 3 BauGB erreichen, vgl. BVerwG U.v. 10.8.1990 - 4 C 3.90 - BauR 1991, 51 f; BVerwG U.v.15.2.1990 - 4 C 23,86 -, DVB1. 1990, 572, 575. Vgl. auch Krautzberger, in Battis/Kautzberger/Löhr, § 35 Rn 106 f; Geizer, in: Gelzer/Birk Bauplanungsrecht, Rn 1459; Wahl, in: Fs für Redeker, S. 247. 11 Vgl. BVerwG U.v. 15.2.1990 - 4 C 23,86 -, DVB1. 1990, 572, 575. 9

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keiten der verfassungskonformen Gesetzesauslegung ausgeschöpft werden müssen. 12 Die einfachgesetzliche Norm muß daher die Zulassung eines Vorhabens gewährleisten, daß den Schutz nach den Grundsätzen des Bestandschutzes genießt. Aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG folgt insoweit ein Abwehrrecht. 13 Für den BGH ist ausreichend, daß sich die Nutzungsbefugnis "von der Sache her, nach den Gegebenheiten der örtlichen Lage und Beschaffenheit des Grundstücks bei vernünftiger und wirtschaftlicher Betrachtungsweise objektiv anbietet". 14 Nach dem BVerwG und dem BGH sind demnach auch die noch nicht ausgeübten Nutzungsmöglichkeiten schützenswert. Dann aber kann das Darstellungstellungsprivileg im Flächnnutzungsplan die Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens nicht verhindern, dem die Zulässigkeit nach den Grundsätzen des Bestandsschutzes zu gewähren ist. 1.2 Die Auffassungen in der Literatur zur Bestandsgarantie im Außenbereich Die überwiegenden Stellungnahmen in der Literatur sehen für das Baurecht schon bloße Nutzungsbefugnisse als eigentumsrechtlich schützenswert an. 1 5 Insbesondere im Innenbereich könne die bauliche Nutzung des Grundstücks die einzige wesentlich privatnützige, wirtschaftlich sinnvolle Verwendungsart sein. Eine Untersagung dieser Nutzungsmöglichkeit käme dann wegen der Eingriffstiefe einem Eigentumsentzug gleich. 1 6 Für den Außenbereich wird zum Teil eine verfassungsrechtlich verfestigte Position schon angenommen, wenn sich z.B. ein ausbeutungswürdi-

12

Vgl. dazu Breuer, in: Schrödter, BauGB, § 42 Rn 50. Vgl. Wahl, FS für Redeker, S. 262. 14 B G H U.v. 25.1.1973 - ΙΠ ZR 113/70 -, DVB1. 1973, 627, 629; BGH v. 26.1.1984 ΙΠ ZR 178/82 -, NUR 1984, 196, 198; BGH v. 26.1.1984 - ffl ZR 179/82 -, NUR 1984, 198, 200. 15 Vgl. nur Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 42 Rn 3 unter Hinweis auf die grundsätzlichen Unterschiede zwischen Wasserrecht und Baurecht. 16 Papier, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art 14 Rn 316, 352 f. 13

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127

ges Kiesgrundstück im Verkehrswert niedergeschlagen habe. 17 Ein als eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb vom Eigentumsrecht geschützter Rohstoffabbaubetrieb erstrecke sich auch auf noch nicht abgebaute Felder. 18 Ein Abbau dränge sich auf, wenn seine Position mit der einer im vorhandenen Bestand bereits mit angelegten und somit folgerichtigen Nutzung (sog. überwirkender Bestandsschutz) vergleichbar sei. 19 Zum Teil wird aber auch verneint, daß § 35 BauGB überhaupt den Verdichtungsgrad einer eigentumrechtlich relevanten Verfestigung erreichen könne. 20 Denn der Bebauungsanspruch nach § 35 BauGB stehe unter dem Vorbehalt sich ständig wandelnder öffentlicher Belange, weswegen eine dauerhafte jederzeitige Duchsetzbarkeit nicht gesichert sei. Der Eigentümer habe mithin nur die Chance, "daß sich der status quo der öffentlichen Belange nicht zu seinen Lasten" verändere. 21 Dem wird jedoch entgegengehalten, daß eine einmal vorhandene Genehmigungsfähigkeit durch neu auftretende öffentliche Belange nur aufgehoben werden könne, wenn nicht zuvor verfestigte Anspruchspositionen entstanden seien. 22 Diese Kritik verkennt, daß ein Grundstück im Außenbereich von vornherein damit belastet ist, der Land- und Forstwirtschaft und der Allgemeinheit zu Erholungszwecken zu dienen und von einer maßvollen Planung in Anspruch genommen zu werden. Diese Situation ist dem Grundstück im Außenbereich immanent. Durch die neu hinzutretenden öffentlichen Belange wird diese Belastung nur transparent. Die Bebaubarkeit eines Grundstücks im Außenbereich kann daher nur als Chance verstanden werden, solange öffentliche Belange nicht beeinträchtigt sind oder entgegenstehen. 23

17 Schwerdtfeger, Struktur der Eigentumsgarantie S. 21; a.A. Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, § 44 Rn 35, unter Hinweis auf Unterschiede zur Berechnung der Entschädigung im Falle einer klassischen Enteignung mit Hilfe des Verkehrs wertes. 18 Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 101, 106. 19 Christ, Raumordnungsziele, S. 275, z.B. wenn sich in der Nähe bereits Abbaustätten befänden oder sich der Abbau wegen der verkehrsmäßigen Anbindung etwa an einer Bahnlinie besonders anböte. 20 Paßlick, Ziele, S. 242. 21 Paßlick, Ziele, S. 246. 22 Christ, Raumordnungsziele, S. 272 Fn 442. 23 So im Ergebnis auch Paßlick, Ziele, S. 246.

128

Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Deshalb erfüllt selbst die fehlende Beeinträchtigung öffentlicher Belange und der daraus resultierende Anspruch auf eine Baugenehmigung gemäß § 35 Abs. 2 BauGB noch nicht die Voraussetzungen einer verfestigten Anspruchsposition. Grundstücken des Außenbereichs kommt, soweit es sich um die Ausführungen eines sonstigen Vorhabens handelt, grundsätzlich keine "Baulandqualität" zu. Auch dort, wo hindernde öffentliche Belange (noch) nicht aktuell sind, besteht in aller Regel keine gewissermaßen aus sich - eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition. 2 4 Daher können neuauftretende öffentliche Belange, etwa ein neu aufgestellter Flächennutzungsplan gegenüber Außenbereichsvorhaben wirken, ohne Gefahr zulaufen, verfestigte Positionen zu konterkarieren. 25 M i t der grundsätzlichen Unzulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BauGB 2 6 gewährleistet der Gesetzgeber, daß es zu keiner Verfestigung unerwünschter Bebauungen kommt. 2 7 Gegenüber privilegierten Vorhaben stellt sich damit aber zugleich das Problem, ob sie sich wenigstens in einer eigentumsschützenden Weise verfestigen können, da der Gesetzgeber sie zwar nicht standortbezogen, aber dennoch abstrakt dem Außenbereich zugewiesen hat. Aber auch dies ist zu verneinen. Denn der Gesetzgeber hat mit § 35 Abs. 1 BauGB keine Entscheidung dahingehend getroffen, daß der Außenbereich Baubereich für diese Vorhaben wäre und daß diese Vorhaben an jedem beliebigen Standort im Außenbereich errichtet werden könnten, sondern der Prüfung am Maßstab der öffentlichen Belange unterworfen. 28 Sie unterscheiden sich von den sonstigen Vorhaben daher nur in der Weise, daß im Widerstreit mit den öffentlichen Belangen das ihnen zukommende Gewicht entsprechend zu berücksichtigen ist. 2 9 In der Privilegierung steckt somit im Vergleich zu sonstigen Vorhaben lediglich die ihnen immanente höhere Wertigkeit. Auch sie sind abhängig von den öffentlichen Belangen. Dies belegt, daß auch privilegierten Vorhaben gegenüber die dem Grundstück im Außenbereich anhaftende Belastung sichtbar werden kann. Auch sie stehen unter dem Vorbehalt des Außenbe-

24

BVerwG U.v. 8.2.1974 - IV C 77.71 -, DVB1. 1974, 781, 782. BVerwG U.v. 17.22.1984 - 4 C 56/79 -, N V w Z 1984, 434f, 435. 26 B V e r w G v. 19.10.1966 - IV C 16.66 -, BVerwGE 25, 161, 163; Paßlick, Ziele, S. 159; Ortloff, Ermessen, N V w Z 1988, 320, 321. 27 Gassner, Situationsgebundenheit, N V w Z 1982, 168, 169. 28 BVerwG v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 f. 29 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 160 f. 25

§ 14

Die eigentumsrechtliche Bedeutung

129

reichs, von einer Bebauung grundsätzlich freigehalten zu werden und einer maßvollen geplanten Inanspruchnahme zugänglich gemacht zu werden. Der Gesetzgeber gewährleistet damit, daß auch privilegierte Vorhaben nicht die Position einer Anspruchsverfestigung erreichen. Daher können auch ihnen gegenüber sich wandelnde öffentlich Belange durchsetzen, ohne Gefahr zu laufen, in eigentumskräftig verfestigte Positionen einzugreifen. 30

1.3 Zwischenergebnis Die unterschiedlichen Auffassungen der Bundesgerichte haben keinen Einfluß auf die Steuerungsfähigkeit des Darstellungsprivilegs gegenüber privilegierten Vorhaben. 31 Die Abhängigkeit von den öffentlichen Belangen gewährleistet, daß die dem Grundstück im Außenbereich innewohnende Belastung, in erster Linie der Land- und Forstwirtschaft und der Erholung der Allgemeinheit zu dienen, auch gegenüber privilegierten Vorhaben sichtbar wird und verhindert damit eine verfassungsrechtliche verfestigte Position. Entscheidend für die Zulässigkeit des privilegierten Vorhabens im Hinblick auf entgegenstehende öffentliche Belange ist daher allein der Zeitpunkt der Genehmigungserteilung. Für "alte" Genehmigungsansprüche ist im Rahmen von § 35 kein Raum. 32

2. Die zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung bei Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs Die Frage ist daher lediglich, ob die Grenzen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums durch § 35 BauGB bei Berücksich-

30

So auch Paßlick, Ziele, S. 246. Paßlick, Ziele, S. 246. 32 BVerwG U.v. 82.1974 - IV C 77/71 -, DVB1. 1974, 781, 782 zu § 35 Abs. 2 BauGB. Darüberhinaus ermöglicht die Anwendbarkeit des § 35 BauGB durch die nachvollziehende Abwägung das Gewicht entsprechend verfestigter Eigentumspositionen zu berücksichtigen, so daß sich die individuelle Bestandsgarantie in jedem Fall durchsetzen würde. Ein enteignender Eingriff in das Eigentum kann daher durch § 35 BauGB nicht betrieben werden, vgl. Paßlick, Ziele, S. 234, 235. 31

9 Schulze Buschhoff

130

Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

tigung des Darstellungsprivilegs worden sind. 33

im Flächennutzungsplan

eingehalten

2.1 Der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, der Regelungs-auftrag des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG stehen in einem unlösbaren Zusammenhang. 34 Keiner dieser Faktoren darf über Gebühr verkürzt werden. 35 Das BVerfG hat den Regelungsauftrag des Gesetzgebers aus Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG als Aufgabe des Gesetzgebers charakterisiert, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG und andererseits aus dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben. 36 Bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung genießt das Eigentum einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht. Zum anderen ist die Befugnis des Gesetzgebers um so weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in sozialem Bezug und in einer sozialen Funktion steht. Soweit der Nichteigentümer seinerseits der Nutzung des Eigentumsobjekts zu seiner Freiheitssicherung und verantwortlichen Lebenshaltung bedarf, umfaßt das grundgesetzliche Gebot einer gemeinwohlorientierten Nutzung die Pflicht zur Rücksichtnahme auf den Nichteigentümer. 37 Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht im Einklang. 3 8

33 Da eine Entschädigungsregelung - vergleichbar mit § 42 BauGB - für die Zulassungshinderung nach § 35 BauGB nicht besteht, kommt den Tatbeständen des § 35 BauGB nur die Funktion der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums zu, vgl. BVerwG U.v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, 316; Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1287; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 42 Rn. 5. 34 Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 106. 35 BVerfG v.l.3.1979 - 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvR 21 /78 -, BVerfGE 50 290 ff, 340; Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 106. 36 BVerfG v. 12.6.1979 - 1 BvRL 19/76 -, BVerfGE 52, 1, 29. 37 BVerfG Besch, v. 19.6.1985 - 1 BvL 57/79 -, BVerfGE 70 S. 191 ff, 201 mit weiteren Nachweisen aus der eigenen Rechtsprechung; vgl auch Christ S. 202. 38 BVerfG v. 12.6.1979 - 1 BvL 19/76 -, BVerfGE 52, 1, 29 ff.

§ 14

Die eigentumsrechtliche Bedeutung

131

2.2 Die Verwirklichung des Regelungsauftrags durch die Privilegierung des ortsgebundenen gewerblichen Betriebs Für ortsgebundene Betriebe ergibt sich wegen der Ortsgebundenheit eine besonders exponierte Außenbereichsbedürftigkeit. 39 Kiesgruben, Steinbrüche und sonstige Abgrabungsvorhaben können nur am Standort ihrer Lagerstätte ausgeführt werden. Sie sind auf die geographische und geologische Eigenart der Stelle angewiesen. Sie können nicht ohne weiteres auf andere Standorte verwiesen werden. 40 Während etwa normale Wohngebäude in ausreichendem Umfang im unbeplanten Innenbereich bzw. ausgewiesenen Baugebieten verwirklicht werden können, befinden sich Rohstoffvorkommen regelmäßig im Außenbereich. Der Außenbereich ist daher der potentielle Bereich für die Verwirklichung standortgebundener Vorhaben. 41 Hinzu kommt, daß Massenrohstoffe wegen ihrer erheblichen Frachtkosten für Transporte über große Entfernungen nicht geeignet sind und daher die Nähe weiterverarbeitender Fabriken erforderlich ist. 4 2 Darüberhinaus ist der Abbau ein dynamischer Vorgang. Es liegt in der Natur der Sache, daß bei konstantem Umfang des Gewerbebetriebs die Gewinnung der Rohstoffe in der Fläche bzw in der Tiefe ständig fortschreitet. 43 Daher besteht ein erhebliches Interesse an der Erweiterung des Abbaus, wenn sich die Investitionen noch nicht amortisiert haben. 44 Die Standortbindung, die Unmöglichkeit der Reproduktion und Vermehrung der Lagerstätten begründen eine besondere Wertigkeit der Abbauinteressen. 45

39

Christ, Raumordnungsziele, S. 203. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans DVB1. 1991, 1284; Paßlick, Ziele, S. 223. 41 Christ, Raumordnungsziele, S. 205. 42 Reiners S. 35 f; Christ, Raumordnungsziele, S. 204, die Verarbeitung fällt regelmäßig nicht unter die Privilegierungsregelung gem. § 35 I Nr. 4 BauGB, vgl. BVerwG v. 21.1.1977 - 4 C 28.75 -, DVB1. 1977, 526, 528f. 43 Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 101, 106, Reiners S. 35. ^Dennoch erstreckt sich der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebsd nicht auf die noch nicht abgebauten Felder, BVerfG v. 15.7.1981 - 1 BvL 77 / 78 -, BVerfGE 58, 300, 352; BVerwG v. 13.4.1983 - 4 C 21.79 -,BVerwGE 67, 84, 92; BGH v. 3.6.1982 - ΠΙ ZR 170/77 -, NUR 278; a.A. Hoppe, Bergbauberchtigung, DVB1. 1982, 101, 106. 45 Christ, Raumordnungsziele, S. 204. 40

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

Überdies besteht auch ein öffentliche Interesse an einer ausreichenden Rohstoffversorgung. 46 Durch einen weitgehenden Planungsvorbehalt der Außenbereichsnutzung würden diese Interessen in unverhältnismäßiger Weise einseitig benachteiligt und im Vergleich zu standortvariablen Gewerbebetrieben mit einem Sonderopfer belastet (Art 3 GG). 4 7 Da der Rohstoffabbau im Tagebau außerdem besonders konfliktträchtig ist, bedeutete es auch einen weitgehenden Ausschluß dieser Betriebsart, wenn an den Rohstoffabbau die Zulässigkeitsmaßstäbe für sonstige Vorhaben gem § 35 Abs. 2 BauGB angelegt würden. 48 Der Gesetzgeber trägt daher mit der gesetzlichen Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB dieser besonderen Interessenlage standortgebundener Vorhaben Rechnung, indem solche Vorhaben nicht bereits dann unzulässig sind, wenn sie öffentliche Belange beeinträchtigen, sondern erst dann, wenn sie diesen entgegenstehen.49 Er kompensiert mit der Privilegierung des Abbaus daher selbst in gewisser Weise gegebenenfalls beeinträchtigende öffentliche Belange. 50 Diese bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums zu berücksichtigende Interessenlage des standortgebundenen Vorhabens darf nicht durch das Darstellungsprivileg zu einer einseitigen Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Gewerbebetrieben führen. 2.3 Keine unverhältnismäßige Verkürzung der Abbauinteressen bei Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs 2.3.1 Die Rechtfertigung der grundsätzlichen Unzulässigkeit sonstiger Vorhaben durch Zuweisung in den Innenbereich Die grundsätzliche Unzulässigkeit sonstiger Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB ist durch die Unvermehrbarkeit von Grund und Boden einerseits und deren Zuweisung in den Innenbereich und den ausgewiesenen Bau-

46 Schrödter BBauG § 35 Rn 13; Christ, Raumordnungsziele, S. 205,; Paßlick, Ziele, S 171. 47 Hoppe, Bergbaubechtigung, DVB1. 1982, 101, 109. 48 Christ, Raumordnungsziele, S. 205. 49 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 159. 50 Paßlick, Ziele, S. 171, Christ, Raumordnungsziele, S. 205 Fn 232.

§ 14

Die eigentumsrechtliche Bedeutung

133

gebieten andererseits gerechtfertigt. Für derartige Vorhaben stehen diese Gebiete in ausreichendem Umfang zur Verfügung. Weil das Bauen im beplanten Bereich nach § 30 BauGB und im Innenbereich nach § 34 BauGB die Regel ist, kann es im Außenbereich die Ausnahme sein. Die Verweisung ermöglicht, im Außenbereich einer wilden und planlosen Besiedlung und Bebauung vorzubeugen und dieses Gebiet in seinem landwirtschaftlichen Charakter zu erhalten und vor wesensfremder Bebauung schützen. 51 § 35 BauGB sichert mit dem "Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs" vor einer unangemessener Inanspruchnahme von Außenbereichsflächen. 52 Die Freihaltung des Außenbereichs ist dabei Selbstzweck der Regelung und gewährleistet so den notwendigen Bodenschutz. 53 Entsprechend sollen sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB im Außenbereich grundsätzlich nicht ausgeführt werden. 54

2.3.2 Die Rechtfertigung einer grundsätzlichen Unzulässigkeit privilegierter Vorhaben durch die Aufnahme in die Planung im Sinne des Darstellungsprivilegs Demgegenüber stellt die Privilegierung bestimmter Vorhaben im Außenbereich eine Durchbrechung des Gleichheitsgrundsatzes dar, die sich insbesondere für standortgebundene Vorhaben aus der besonderen Interessenlage rechtfertigt. 55 Insoweit trägt die Privilegierung ihre Rechtfertigung in sich selbst.

51

Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 185; Paßlick, Ziele, S. 157. Vgl. BVerwG U.v. 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, 315; vgl. jetzt auch § 35 Abs. 5 BauGB zur gesetzlichen Verankerung dieses Gebotes, dazu ARLStellungnahme DVB1. 1985, 433, 436. 53 Paßlick, Ziele, S. 158, 159 mwN; Book zum Bodenschutz durch den Flächennutzungsplan S. 84 f; Pfeifer, Landschaftplanung und Bauleitplanung, S. 82 f. Der Außenbereichsschutz bewahrt zugleich die Allgemeinheit im Hinblick auf die Folgeleistungen vor einem nicht wiedergutzumachenden Schaden, vgl. Reg.Entw zu § 40 BBauG Bt-Drs. I I I /336, S. 72; Kieburg, Außenbereich S. 94; Paßlick, Ziele, S. 157. 54 B V e r w G U.v. 25.10.1967 - IV C 86.66 -, BVerwGE 28, 148, 151; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 376. Dennoch besteht ein Rechtsanspruch auch für die Genehmigung eines sonstigen Vorhabens, vgl. das Grundsatzurteil BVerwG U.v. 29.4.1964 - I C 30.62 -, BVerwGE 18, 247 ff; statt vieler Hoppe, in: Ernst/Hoppe, ÖffBauBoR, Rn. 407. 55 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 384 ff. 52

134

Vierter Teil

Die

indungsirkung des Darstellungsprivilegs

Wenn aber die gesamträumliche Planung derartige Vorhaben aufnimmt und einen Standort im Plangebiet zuweist, ist fraglich, ob eine Durchbrechung des Gleichheitsgrundsatzes weiterhin zu rechtfertigen ist. 5 6 Die Rechtfertigung der grundsätzlichen Unzulässigkeit sonstiger Vorhaben im Außenbereich besteht darin, daß einerseits Grund und Boden unvermehrbar ist und daher nur einem schonenden Verbrauch zugänglich gemacht werden kann, und andererseits in ausreichendem Umfang auf den (beplanten) Innenbereich ausgewichen werden kann. 5 7 Dieses vorgedachte Konzentrationsbestreben wird mit dem Flächennutzungsplan unterstützt und durch bedarfsbezogene Aufnahme entsprechender Vorranggebiete fortgeschrieben, so daß gerade auch mit der landwirtschaftlichen Darstellung das Wechselspiel zwischen Baubereich und dessen Komplementärbereich ausgedrückt werden kann. 5 8 Die Rechtfertigung einer grundsätzlichen Unzulässigkeit privilegierter Vorhaben bestünde danach, wenn andere in ausreichendem Umfang vorhandene Gebiete in Anspruch genommen werden könnten. Gerade dies ist die Intention der bedarfsbezogenen Ausweisung von Rohstoffvorranggebieten. Denn die Sicherung vor konkurrierender Nutzung erfolgt auch gerade, um eine baldige Inanspruchnahme zu ermöglichen. Wenn auch dem Flächennutzungsplan in § 35 BauGB keine den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entsprechende positive zulässigkeitsbegründende Wirkung zukommt 5 9 , so verstärkt sich doch das Gewicht des privilegierten Vorhabens an der entsprechenden Stelle mit dessen konkreter Standortzuweisung 60 , so daß sich zusammen mit der Privilegierung das Vorha-

56 Es stellt sich somit nicht nur die Frage, ob bei Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs der Gleichheitsgrundsatz verletzt ist - vgl. dazu Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1287 - sondern auch, ob dessen Durchbrechung weiterhin gerechtfertigt ist. 57 Christ, Raumordnungsziele, S. 205. 58 Lohr, Flächennutzngsplan, S. 32. 59 Vgl. § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. BauGB, dazu Christ S. 339. 60 Vgl. BVerwG U.v. 25.1.1985 - 4 C 29.81 -, ZfBR 1985, 141, 142, Darstellungen des Flächennutzungsplans haben unmittelbar keine solche positive Wirkung, allenfalls Indizwirkung für tatsächliche, die Kraft öffentlicher Belange abschwächende Umstände; vgl. zur Gewichtsbestimmung und zum Gewichtsvergleich BVerwG, Buchholz 406.11, § 35 Nr. 109, S. 83 ff, 88; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 19.

§ 14

Die eigentumsrechtliche Bedeutung

135

ben an dem zugewiesenen Standort regelmäßig gegenüber berührten Belangen durchsetzen wird. 6 1 Die Planung orientiert sich darüberhinaus an vorhandenen Abbaugebieten, und gewährleistet damit zugleich den erforderlichen Zugriff auf noch nicht abgebaute Felder. 62 Es entsteht durch die Aufnahme des privilegierten Vorhabens in die Planung eine vergleichbare Situation wie für sonstige Vorhaben. Das privilegierte Vorhaben verliert entsprechend seiner bedarfsbezogenen Aufnahme in die Planung an dem seine Privilegierung rechtfertigenden Gewicht. 63

2.3.3 Kein totaler Planungsvorbehält bei erfolgter Ausbeute aufgrund fehlender Rechtsqualität des Flächennutzungsplans Die Interessenlage des ortsgebundenen Betriebes würde nach dem Gleichheitsgrundsatz dann wieder unzulässig benachteiligt, wenn nach erfolgter Ausbeute der ausgewiesenen Standorte die Inanspruchnahme weiterer Flächen außerhalb dieser Konzentrationsflächen von einer Planfortschreibung, also entsprechenden neuen Ausweisungen abhängig gemacht würde. Denn es liegt in der Natur der Sache, daß der Rohstoffabbau auf immer neue Flächen angewiesen ist. Die Abhängigkeit von Neuausweisungen käme dann aber einem totalen Planungsvorbehalt gleich und würde damit die Interessenlage dieser Betriebsart im Vergleich mit standortvariablen Gewerbebetrieben einseitig benachteiligen. 64

61 Vgl. dazu Kühne, Raumordnung und Bergbau, DVB1. 1984, 709, 713; Paßlick, Ziele, S.223, 266. Schließlich kann das privilegierte Vorhaben nicht mehr auf andere als den ausgewiesenen Standort ausweichen. 62 Hoppe, Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 101, 109. 63 Vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 386 im Zusammenhang mit der Wertung des Begriffs des "sollen" in § 35 I Nr. 5 BauGB; vgl. Hoppe, Planungserfordernis für industrielle Großvorhaben, DVB1. 1982, 913, 916; dies muß gleichermaßen auch für die öffentlichen Belange gelten, weil § 35 BauGB insgesamt dem grundgesetzlichen Gebot der Gleichheit unterliegt. 64 Hoppe, Rechtswirkuingen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1277, 1287; ders., Bergbauberechtigung, DVB1. 1982, 101, 109;

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

An dieser Stelle schlägt jedoch die beschränkte rechtliche Qualität des Flächennutzungsplans durch. Er verdeutlicht lediglich die vorhersehbaren Bedürfnisse der Gemeinde und vermag sich von diesen nicht abzulösen. 65 Da mit der im Flächennutzungsplan getroffene Standortzuweisung nur die Abbauinteressen, soweit sie vorhersehbar waren, ausgeglichen wurden, gibt die Planung keine Auskunft über weitere Abbau vorhaben, wenn der vorgesehene Standort wegen erfolgter Ausbeute entfallen ist. Die Abbaukonzeption verdeutlicht nicht mehr die gegenwärtigen Bedürfnisse der Gemeinde. Der Flächennutzungsplan wird dahingehend funktionslos und eine Sperre kann von ihm nicht mehr ausgehen. Ein totaler Planungsvorbehalt ist daher wegen der rechtlichen Qualität des Flächennutzungsplans nicht möglich. 6 6 Das Gewicht des privilegierten Vorhabens nimmt in der Weise wieder zu, wie sich die getroffene Abbauordnung vollzieht. In dieser Weise trägt die Gewichtung im Rahmen von § 35 BauGB dem bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums zu berücksichtigenden Gleichheitsgebot Rechnung. Die Einbindung des Grundeigentums in die Abbaukonzeption in Form des Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan ist daher verhältnismäßig und entspricht dem Gleichheitsgebot. 3. Das Darstellungsprivileg als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums durch den Gesetzgeber Die Berücksichtigung des Darstellungsprivileg im Rahmen von § 35 Abs. 1 Nr 4 BauGB muß, um verfassungsgemäß angesehen werden zu können, schließlich noch als eine Inhaltsbestimmung des Eigentums durch die Legislative angesehen werden können, denn ihr ist die Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums vorbehalten. Da das Gemeindeparlament der Exekutive angehört, darf die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan nicht dazu führen, daß letztlich die Gemeinde die Inhalts- und Schrankenbestimmung vornimmt. Das OVG Münster führt daher aus, daß die Gemeinde nicht für den in ihrem

65 Vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, S. 133; Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1283. 66 Z u dieser Befürchtung vgl. Hoppe, Rechtswirkungen eines Flächennutzungsplans, DVB1. 1991, 1277, 1287.

§ 14

Die eigentumsrechtliche Bedeutung

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Gemeindegebiet liegenden Außenbereich den Katalog der privilegierten Vorhaben des § 35 Abs. 1 BauGB nach eigenem Ermessen einschränken kann. Dies zu tun wäre nur dem Gesetzgeber vorbehalten und nicht der Gemeinde anheimgegeben. 67 Zwar ist richtig, daß die Gemeinde nicht den Katalog des § 35 Abs. 1 BauGB nach eigenem Ermessen einschränken darf, jedoch trifft dies nicht den Kern des Problems. Zum einen wird durch das Darstellungsprivileg nicht der Katalog der Privilegierung eingeschränkt, sondern nur das generalisiert vorformulierte Interesse eines bestimmten Vorhabentyps auf einen bestimmten Standort konkretisiert. Das Darstellungsprivileg konkretisiert nur die offengelassene Standortfrage. Zum anderen ist nicht entscheidend, inwieweit die Gemeinde § 35 Abs. 1 BauGB beschränkt, sondern vielmehr, ob für die Gemeinde eine dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügende gesetzliche Ermächtigung vorliegt. Das Darstellungsprivileg muß der gesetzlichen Zielfixierung des BauGB direkt zu entnehmen sein. Es muß vorausberechenbar sein. Weitergehende Ziele dürfen von der Gemeinde, selbst wenn sie es von sich aus wollte, durch eine bauleitplanerische Flächenausweisung nicht verwirklicht werden. 68 Das gilt auch unter dem Aspekt des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Zwar garantiert Art 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden ein Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 69 und beeinflußt damit seinerseits die gesetzliche Zielfixierung im BauGB. 7 0 Aber das Selbstverwaltungsrecht allein ermächtigt

67

So OVG Münster U.v. 23.5.1984 - 7 A 1691/82 - BRS 42. Nr. 7 S. 28. Vgl. Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 857, 862. 69 Vgl. BVerfG Besch v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 1628 - N V w Z 1989, 347 ff. 70 Inwieweit die Flächenutzungsplanung überhaupt dem Selbstverwaltungsrecht entspringt und nicht nur wegen seiner Zwitterstellung zwischen überörtlicher und örtlicher Planung einfachgesetzlich dem gemeindlichen Plangeber zugeteilt wurde, ist strittig, vgl. Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 114; zur Planungshoheit nicht als Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts sondern als Beschreibung eines Betätigungsfeldes für die Gemeinden mit besonderem Interesse, Clemens NVwZ 1990, 834, 838; vgl. auch Birk, Komunale Selbstverwaltung, NVwZ 1989, 905 ff zum "Freihaltebelang" gegenüber überörtlicher Planung als abwägungserheblich relevante Position der Gemeinde, die sich aus deren Planungshoheit ableite. 68

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Vierter Teil

Die Bindungswirkung des Darstellungsprivilegs

nicht zur Normsetzung, die Freiheit und Eigentum beschränken. Dazu bedürfen vielmehr auch die Gemeinden einer gesetzlichen Ermächtigung. 71 Das Darstellungsprivileg als konzeptionell steuerndes Ziel unterliegt jedoch nicht dem Verbot der Negativplanung 7 2 , sondern kann aus Gründen der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung iSv § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich sein und wird zudem durch das Optimierungsgebot nach § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB, mit Grund und Boden sparsam umzugehen, der Umwidmungssperre nach § 1 Abs. 5 Satz 4 BauGB und einer Standortalternativenprüfung bestätigt. Im BauGB ist daher eine hinreichend bestimmte Zielfixierung zur Steuerung der ortsgebundenen Vorhaben auf bestimmte Standorte enthalten. Die Gemeinde verfügt über eine dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, mit dem Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan privilegierte ortsgebundene Vorhaben zu steuern. Die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs stellt somit keine unzulässige Einschränkung des Katalogs privilegierter Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB durch die Gemeinde dar. Die dem Gesetzgeber vorbehaltene Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums wird nicht verletzt, da das Darstellungsprivileg durch die gesetzliche Zielfixierung im BauGB hinreichend vorhersehbar ist.

71 Vgl. Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 857, 862; Clemens zur formellgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, Kommunale Selbst-verwaltung, NVwZ 1990, 834, 838. 72 Siehe dazu oben S. 48; die Auffassung vom Verbot der Negativplanung ist auch der Hintergrund der Rspr. des OVG Münster vom 23.5.1984 - 7 A 1691/82 - BRS 42, Nr. 7 S. 27, 28 und in der Literatur, soweit sie das Darstellungsprivileg verneint; vgl. Brohm, Rohstoffsicherung, NJW 1980, 857, 862; Balzer, Lenkung des Kiesabbaus, 268, 271.

ter Teil

Zusammenfassung I. Problemstellung: Die vorliegende Untersuchung geht der Frage nach, ob die Darstellung des ausschließlichen Standortes einer bestimmten Nutzungsart im Flächennutzungsplan (Darstellungsprivileg) ortsgebundenen gewerblichen Vorhaben - privilegiert zulässig nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 a.E. BauGB - entgegengehalten werden kann, so daß außerhalb dieser Standortzuweisung entsprechende Vorhaben nicht zugelassen werden können. Dabei wird zunächst am Beispiel des Rohstoffabbaus die Zulässigkeit das Darstellungsprivileg überhaupt im Flächennutzungsplan untersucht und anschließend auf seine Durchsetzbarkeit gegenüber der Privilegierung ortsgebundenen gewerblichen Vorhaben eingegangen. Die wesentlichen Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: II. Der gemeindliche Plangeber kann mit der Flächennutzungsplanung das Darstellungsprivileg in Anspruch nehmen, bestimmte Vorhaben auf einen Standort zu konzentrieren. Der Flächennutzungsplan bildet die erste Stufe in der zweistufigen Bauleitplanung (Flächennutzungsplan, Bebauungsplan) und erfaßt das gesamte Gemeindegebiet. Er soll die bauliche und sonstige Bodennutzung vorbereiten und leiten. Maßstab ist die städtebauliche Ordnung und Entwicklung. Daher sind nur städtebauliche Argumente für Ziele der Bauleitplanung geeignet. Der Flächennutzungsplan darf daher mit dem Darstellungsprivileg nicht für sachfremde Ziele, insbesondere nicht den Naturschutz als primäres Ziel, eingesetzt werden. M i t dem Darstellungsprivileg ist allerdings der notwendige sachliche Zusammenhang zur Aufgabe der Bauleitplanung hergestellt. Denn die Bauleitplanung wird gerade von dem Gedanken geleitet, für bauliche Vorhaben eine Baukonzentration zu erreichen, um eine Zersiedlung des Außenbereichs und damit eine übermäßige Flächenbeanspruchung zu verhindern. Entsprechend dient die Konzentration von Abgrabungsvorhaben der Verhinderung einer "Verkraterung des Außenbereichs". Darüber hinaus ist das Darstellungsprivileg Ausfluß der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung.

140

Fünfter Teil

Zusammenfassung

Denn Ordnung ist die Gesamtschau der verschiedenen Raumnutzungsansprüche und meint die Einordnung z.B. des Rohstoffabbaus in die übrigen Raumnutzungsbelange. Ordnung erschöpft sich daher nicht in der Sicherung der Flächen gegenüber widersprechender Nutzung, sondern bindet die Gesamtheit aller Interessen und damit auch das Interesse am Rohstoffabbau in die gesamte Raumnutzung ein. Entwicklung bedeutet die Berücksichtigung der planerischen Konzeption der Gemeinde. Nach diesen Konzepten sollen die Darstellungen erfolgen. Es ermöglicht der Gemeinde, die Entwicklung in ihrem Plangebiet zu bestimmen. M i t der abschließenden Standortzuweisung wird sie ihrem Entwicklungsauftrag gerecht. Der Flächennutzungplan soll außerdem vorgegebene übergeordnete Planung und Fachplanung durch Abstimmung und Integration umsetzen und nachfolgende Planung steuern. Er ist daher fachübergreifend und querschnittsorientiert. Diese gesamtplanerische Funktion verlangt, gebietsscharfe planerische Vorgaben durch abschließende Standortzuweisungen zu konkretisieren, um nachfolgende Planung steuern zu können. Das Darstellungsprivileg unterliegt auch nicht dem "Verbot der Negativplanung". Zwar dürfen Bauleitpläne nach § 1 Abs. 3 BauGB erst aufgestellt werden, sobald und soweit es für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung erforderlich ist. Nicht erforderliche Pläne sind daher verboten. Festsetzungen, die nur vorgeschoben sind, um andere Nutzngen zu verhindern, nicht aber die städtebauliche Ordnung intendieren, stellen einen Mißbrauch des Planungsinstruments dar. Sie sind als Negativplanung verboten. Maßstab ist aber allein die intendierte städtebauliche Ordnungsund Entwicklungsvorstellung der Gemeinde. Das Verbot der Negativplanung beschränkt sich auf eine nicht am städtebaulichen Auftrag orientierte bloße Verhinderungsplanung, erfaßt aber nicht das entwicklungsplanerisch steuernde Darstellungsprivileg. Das Darstellungsprivileg genügt auch den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung. Zwar liegt ihm eine globale Abwägung zugrunde, da nicht für jede Stelle im Außenbereich abgewogen werden kann, ob die städtebaulichen Gründe so stark sind, eine Abgrabung auf anderen als der ausgewiesenen Stelle zu verhindern. Die globale Abwägung ist aber durch den räumlichen Bezugsmaßstab des Flächennutzungsplans bedingt, der sich auf das ganze Gemeindegebiet bezieht. Innerhalb dieses Raumes findet die Abwägung konkurierender Nutzungsansprüche statt.

Fünfter Teil

Zusammenfassung

Dabei werden die Belange aggregiert, als quantitative Größe generalisierte Interessen erfaßt und räumlich zugeordnet. Das Abwägungsergebnis in Form des Darstellungsprivilegs benachteilgt auch nicht die Abbauinteressenten in unverhältnismäßiger Weise. Denn das Gebot, mit Grund und Boden sparsam umzugehen (§ 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB) verlangt, optimal und maximal realisiert zu werden (Optimierungsgebot). Dieser optimale und maximale Bodenschutz kann nur über die Konzentration baulicher Vorhaben erreicht werden. Auch die Standortalternativenprüfung hat zur Aufgabe, den bestmöglichen Standort eines Vorhabens zu ermitteln. Die Zurückstellung anderer Standorte würden durch einen bloßen Sicherungscharakter einer Ausweisung nicht transparent und durch die ungehinderte Ausführung dieser Vorhaben an diesen anderen Stellen wieder in Frage gestellt. Die Alternativenprüfung setzt daher die Konzentrationsfähigkeit entsprechender Vorhaben voraus. Zusätzlich darf der Plangeber landwirtschaftliche Flächen nur im notwendigen Umfang für andere Nutzungen umwidmen (Umwidmungssperre nach § 1 Abs. 5 Satz 4 BauGB). Diese erhöhte Rechtfertigungspflicht zwingt ihn dazu, landwirtschaftlich dargestellte Flächen jedenfalls nicht mehr für die auf andere Standorte zugewiesenen Nutzungen freizugeben. Das Darstellungsprivileg läßt sich auch dem Flächennutzungsplan hinreichend bestimmt entnehmen. Zwar geht der positiv-planerische Gehalt der landwirtschaftlichen Darstellung regelmäßig nicht über die typische Außenbereichsnutzung hinaus, der Landwirtschaft und der Erholung zu dienen. Inhalt und Umfang der planerischen Ausweisung ergeben sich aber erst aus den Abwägungsgrundsätzen des § 1 BauGB. Die Abwägung im Flächennutzungsplan hat gezeigt, daß die Darstellung bestimmter Nutzungen deren Konzentration bedingen kann. Die landwirtschaftliche Ausweisung dient daher als Komplementärgebiet zu den übrigen dargestellten Nutzungsarten. Der planerische Gehalt der landwirtschaftlichen Darstellung besteht gerade darin, die Trennung den für bestimmte Nutzung versehenen Raum vom Freiraum kenntlich zu machen. Mit der weiträumigen landwirtschaftlichen Ausweisung wird der Konzeptionsmöglichkeit zur Steuerung baulicher Vorhaben Ausdruck verliehen. Der Erläuterungsbericht dient als Auslegungshilfe der mit der Darstellung für Abgrabungsvorhaben bezweckten Steuerung. Denn der Darstellung ist nur die Prioritätsentscheidung zu entnehmen. Die konzeptionellen 10 Schulze Buschhoff

142

Fünfter Teil

Zusammenfassung

Ziele der Planung kann erst der beigefügte Erläuterungsbericht aufdecken. Er dient als Informationsgrundlage, die die Ermittlung der Ziele und Zwecke erleichtert. Erst die Darstellung und der Erläuterungsbericht zusammen ermöglichen, den wahren Planungswillen zu erfahren. Soweit der Erläuterungsbericht die Absicht nennt, mit der Ausweisung derartige Vorhaben zu konzentrieren, beinhaltet er kein eigenes Ziel, das über die mit der Darstellung verkörperte planerische Absicht hinausgeht, denn in einem modernen Flächennutzungsplan ergibt sich die Konzentration von Vorhaben schon aus den abwägungserheblichen Belangen, nämlich der Bodenschutzklausel, der Standortalternativenprüfung und der Umwidmungssperre. Der Flächennutzungsplan hat keinen Rechtssatzcharakter. Ihm fehlt der Anspruch auf generelle Verbindlichkeit, weil seine Darstellungen auf langfristige Prognosen beruhen, die deshalb besonders anfällig für nachträglich andersverlaufende tatsächliche Entwicklungen sind. Er verdeutlicht lediglich die vorhersehbaren Bedürfnisse der Gemeinde. Der Flächennutzungsplan ist daher bloß ein qualifizierter Sachverhalt, der Träger der diesen Bedürfnisse beruhenden Entwicklungsvorstellung. Der fehlende Rechtssatzcharakter hat Auswirkungen auf den Funktionsverlust des Flächennutzungsplans. Bei einer Veränderung der Bedürfnisse (Tatsachen), die den Anlaß der planerischen Ausweisung gaben, entfällt auch das hinter den Darstellungen stehende Interesse. Das vom Plan getragene Wollen kann sich daher nicht von den Bedürfnissen ablösen, auf die es beruht bzw die es zum Gegenstand hat. Für das Darstellungsprivileg bedeutet dies zu einen, daß mit der Zulassung von Vorhaben auf anderen als der ausgewiesenen Flächen das Bedürfnis nach deren Konzentration nicht mehr besteht. Zum anderen verliert das Darstellungprivileg an Aussagekraft und seine hindernde Wirkung, wenn der ausgewiesene Standort nach erfolgter Ausbeute für die Steuerung weiterer Abbauvorhaben entfällt. Der Ausgleich der vorhersehbaren Bedürfnisse endet mit der Inanspruchnahme der dargestellten Fläche. Dem Plan kann keine Aussage über weitere Steuerungen entnommen werden. III. Das Darstellungsprivileg im Flächennutzungsplan kann sich auch gegenüber ortsgebundenen gewerblichen Vorhaben, privilegiert zulässig nach § 35 Abs. 1 Nr 4 BauGB, durchsetzen. M i t der Privilegierung geht keine planartige Standortzuweisung einher. Der Gesetzgeber hat vielmehr lediglich das öffentliche wie auch private Interesse an bestimmten Vorhaben für den Außenbereich generell vorge-

Fünfter Teil

Zusammenfassung

geben und berücksichtigt. Die Standortfrage ist völlig offen geblieben und bemißt sich allein nach den entgegenstehenden öffentlichen Belangen. Auch das Merkmal der Ortsgebundenheit gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB dient nur der Abgrenzung zu solchen gewerblichen Vorhaben, die nicht dieses besondere Interesse am Außenbereich aufbringen können. Zwar stehen für ortsgebundene Vorhaben nur die Standorte im Außenbereich offen, an denen ihrem Sinn und Zweck nach der Betrieb ausgeführt werden kann. Sie sind nicht standortvariabel und haben daher einen besonderen Bezug zum Außenbereich. Dies rechtfertigt aber nur das besondere Interesse am Außenbereich im Vergleich zu anderen gewerblichen Vorhaben, nicht aber auch an jedem Standort, an dem die geologische Beschaffenheit dem Vorhabenzweck entspricht, ausgeführt werden zu können. Es ist auch für die ortsgebundenen Vorhaben nur ein generelles Außenbereichsinteresse vorformuliert. Die in § 35 Abs.l BauGB offengelassene Standortfrage wird durch die Standortzuweisung i.S.d. Darstellungsprivilegs im Flächennutzungsplan konkretisiert. Das Darstellungsprivileg hat deshalb die besondere Qualität, zur Prüfung über die Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben beizutragen. Dies entspricht auch der ratio legis des § 35 Abs.l BauGB, die von dem Grundsatz der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs bestimmt ist. Gerade das Darstellungsprivileg als Ausfluß insbesondere der Bodenschutzklausel vermag einerseits dem Interesse an der maßvollen Inanspruchnahme von Außenbereichsflächen und andererseits an einem größtmöglichen Schutz des Außenbereichs gerecht zu werden. Da das Interesse mit der Privilegierung nur generell für den Außenbereich formuliert wurde und nicht durch eine konkrete Standortzuweisung, sind die die Zulässigkeit hindernden öffentlichen Belange auch nicht auf "anderweitig verplante" Darstellungen beschränkt, sondern erfassen auch die Interessenkonkretisierung durch die Standortzuweisung im Flächennutzungsplan. Darüberhinaus wird die Berücksichtigungsfähigkeit des Darstellungsprivilegs aus Gründen der Systemgerechtigkeit im Planungsrecht belegt. Planung erfolgt von der überörtlichen Landesplanung über die Flächennutzungsplanung bis zur bürgerverbindlichen Bebauungsplanung, dem der Planersatz des § 35 Abs. 1 funktional gleichsteht. Der Flächennutzungsplan soll die überörtliche Planung umsetzen (Programmausführungsfunktion, vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) und die nachfolgende Bebauungsplanung steuern (Programmierungsfunktion, vgl § 8 Abs. 2

144

Fünfter Teil

Zusammenfassung

BauGB). Wegen der funktionalen Vergleichbarkeit des § 35 Abs. 1 mit dem Bebauungsplan, dessen Ausweisungen an die Standorte im Flächennutzungsplan gebunden sind, muß diese Standortscheidung auch für Außenbereichs vorhaben gelten. Die Zulässigkeit von Vorhaben bemißt sich daher aus der Sicht der Flächennutzungsplanung. § 35 Abs. 1 BauGB ist als Bebauungsplanersatz vom Grundsatz der planmäßigen städtebaulichen Entwicklung bestimmt. Die Planungsleitlinien des § 1 Abs. 5 BauGB werden auch gerade zur Ausfüllung des Begriffs der öffentlichen Belange herangezogen. Da das Darstellungsprivileg die Konkretisierung dieser generellen Grundsätze ist, kann es in § 35 Abs. 1 BauGB erst recht berücksichtigt werden. Das Darstellungsprivileg ist Ausdruck des Planmäßigleitsprinzips, an das auch § 35 BauGB gebunden ist. Die globale Abwägung beim Darstellungsprivileg ist kein Hindernis für eine Bindungswirkung gegenüber privilegierten Vorhaben. Zwar kann mit der weiträumigen landwirtschaftlichen Darstellung nur eine grundsätzliche Unzulässigkeit eines Vorhabens bestätigt werden. M i t der Standortzuweisung ist aber das besondere Interesse des privilegierten Vorhabens in die Planung aufgenommen worden, so daß zu seiner Rechtfertigung aber an anderer Stelle nichts vorzubringen ist. Deshalb können auch abstrakte Freiraumbestimmungen ausreichend sein, um ein privilegiertes Vorhaben zu verhindern. Die Eingriffstiefe in die Abbauinteressen ist durch die Standortzuweisung gering. Einer Konkretisierung des global abgewogenen Darstellungsprivilegs durch die Bebauungsplanung bedarf es nicht. Die Darstellungen sind nur "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung tatsächlicher Gegebenheiten". Auch in § 35 BauGB finden die Darstellungen keine rechtssatzmäßige Anwendungen. Die Darstellungen vermögen nur die vorhersehbaren Bedürfnisse (Tatsachen) der Gemeinde zu verdeutlichen. Das hinter den Darstellungen stehende Interesse ist von diesen Tatsachen abhängig. Nur diese Tatsachen können mit dem Flächennutzungspian unterstützt und fortgeschrieben werden. Die Formel bezieht sich deshalb nicht auf die tatsächlich vorhandene gegenwärtige Grundstückssituation, sondern auf die tatsächlich bestehenden Bedürfnisse der Gemeinde. Im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung ist einerseits das Gewicht des hinter den Darstellungen stehenden Interesses zu ermitteln, das auf Grund einer veränderten Bedürfnislage an Bedeutung verloren haben

Fünfter Teil

Zusammenfassung

kann. Andererseits ist das Gewicht des privaten Belangs zu ermitteln. Dabei verliert das private Interesse durch die Standortzuweisung für andere Standorte an Gewicht, so daß im Interesse des größtmöglichen Schutzes des Außenbereichs abstrakte Aussagen wie die weiträumige Darstellung landwirtschaftlicher Flächen der Zulässigkeit entgegenstehen können. Das Darstellungsprivileg findet daher in der nachvollziehenden Abwägung seine Bestätigung. Die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs gegenüber privilegierten Vorhaben ist auch mit Art 14 GG vereinbar. Zum einen gewährleistet § 35 BauGB auch für geplante privilegierte Vorhaben keine Position, die den Grad einer eigentumsrechtlich relevante Verfestigung erreicht, denn Außenbereichsgrundstücke sind von vornherein damit belastet, der Land- und Forstwirtschaft zu dienen und durch eine maßvolle Planung in Anspruch genommen zu werden. Durch neu auftretende öffentliche Belange wird diese Situationsbindung lediglich sichtbar. Die Bebaubarkeit eines Grundstücks im Außenbereich kann daher nur als Chance verstanden werden, solange öffentliche Belange nicht beeinträchtigt sind oder entgegenstehen. Die Steuerungsqualität des Darstellungsprivilegs wird daher nicht durch eigentumskräftig verfestigte Positionen beeinträchtigt. Zum anderen entspricht die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs gegenüber privilegierten Vorhaben einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Art 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Das grundsätzliche Bau verbot im Außenbereich rechtfertigt sich aus der Unvermehrbarkeit von Grund und Boden und einer Zuweisung sonstiger Bauvorhaben in den Innenbereich. Dieses Konzentrationsbestreben wird gerade mit dem Darstellungsprivileg aufgegeriffen. Die Unzulässigkeit des bestimmten privilegierten Vorhabens an nicht eigens ausgewiesenen Standorten rechtfertigt sich aus seiner Zuweisung auf einen bestimmten Standort. Die Freihaltung des Außenbereich ist Selbstzweck des § 35 BauGB und gewährleistet so den notwendigen Bodenschutz. Die Berücksichtigung des Darstellungsprivilegs stellt die der Legislative vorbehaltenen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums auch nicht in das Ermessen der Exekutive (Gemeindeparlament). Denn der Gemeinde liegt eine dem verfassungrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügende gesetzliche Ermächtigung vor. M i t der Zielvorgabe der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung, der Bodenschutzklausel (§ 1 Abs. 5 S. 3 BauGB), der Umwidmungssperre (§ 1 Abs. 5 S. 4 BauGB) und der

146

Fünfter Teil

Zusammenfassung

Standortalternativenprüfung ist nämlich das Darstellungsprivileg im Flächennutzungplan hinreichend berechenbar.

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