Conflictividad perpetua: una ruta hacia la estabilidad en el Perú

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Conflictividad perpetua: una ruta hacia la estabilidad en el Perú Informe sobre América Latina N°104 | 8 de febrero de 2024 Traducido del inglés

Headquarters International Crisis Group Avenue Louise 235 • 1050 Brussels, Belgium Tel: +32 2 502 90 38 • [email protected] Preventing War. Shaping Peace.

Tabla de contenidos

Resumen ejecutivo ....................................................................................................................

i

I. 

Introducción .....................................................................................................................

1 

II. 

El origen del descontento .................................................................................................

4 

A.  El “milagro peruano” y la desigualdad ......................................................................

4 

B.  El shock del COVID-19 ..............................................................................................

7 

C.  El auge de los movimientos de protesta y el surgimiento de Castillo .......................

9 

D.  Unas consecuencias violentas .................................................................................... 11  III.  Una crisis política perpetua .............................................................................................. 15  A.  Fragmentación política .............................................................................................. 15  B.  “Vientres de alquiler” y tránsfugas ............................................................................ 18  C.  Polarización................................................................................................................ 20  D.  El Congreso y el gobierno de Boluarte ....................................................................... 21  IV.  Corrupción en la política .................................................................................................. 26  V. 

Crimen organizado y política ........................................................................................... 29  A.  Rápida expansión....................................................................................................... 29  B.  Proximidad................................................................................................................. 30 

VI.  Una ruta para salir de la agitación ................................................................................... 32  A.  Reforma política......................................................................................................... 33  1.  Una agenda de reformas a corto plazo ................................................................. 33  2.  Considerar una reforma integral .......................................................................... 35  B.  El camino hacia el diálogo ......................................................................................... 36  C.  Respaldo internacional .............................................................................................. 38  VII.  Conclusión ........................................................................................................................ 39  ANEXOS A.

Mapa de Perú .................................................................................................................... 40

B.

Acerca de International Crisis Group ............................................................................... 41

C.

Informes e informes breves de Crisis Group sobre América Latina y el Caribe desde 2021 ......................................................................................................... 42

D.

Consejo directivo de Crisis Group .................................................................................... 43

Conclusiones principales ¿Qué hay de nuevo? Las protestas que envolvieron a Perú tras la detención del presidente Pedro Castillo a finales de 2022 llevaron al país al momento de mayor inestabilidad en los últimos tiempos. Aunque la paz se ha restablecido, la desconfianza en los líderes políticos, la desigualdad económica y la extrema polarización hacen que el país sea terreno fértil para futuras movilizaciones. ¿Por qué importa? El creciente descontento económico, la pandemia de COVID-19, la hostilidad política, la inoperancia gubernamental y la violencia estatal han puesto en peligro la transición democrática conseguida con tanto esfuerzo en Perú a principios de la década de 2000, así como la posibilidad de que haya relaciones pacíficas entre las autoridades nacionales y las comunidades de las zonas rurales e indígenas más pobres. ¿Qué se debe hacer? Para frenar la agitación política es esencial adoptar medidas concretas a corto plazo para reformar el sistema de partidos con el fin de hacerlo más receptivo a la ciudadanía y poner fin a las destructivas batallas entre el ejecutivo y el legislativo. Un amplio diálogo regional y nacional, respaldado por organismos internacionales, ayudaría a formular una agenda a más largo plazo para el cambio constitucional y económico.

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8 de febrero de 2024

Resumen ejecutivo Las marcadas diferencias políticas y divisiones sociales han llevado a Perú a sucesivos episodios de conflicto; cada nuevo episodio más devastador que el anterior. Aunque parece haberse recuperado de las protestas que paralizaron ciudades y carreteras a finales de 2022, el tejido que une a sus ciudadanos y dirigentes se está deshaciendo. Ningún país de América Latina presenta mayores índices de insatisfacción con la democracia y sus instituciones. A pesar de años de crecimiento económico, muchos peruanos viven en condiciones de vida insosteniblemente precarias y con mínimas las protecciones estatales. En el contexto del COVID-19, que cobró más vidas per cápita en Perú que en cualquier otro país del mundo, en 2021 el electorado optó por un maestro y líder sindical de izquierda, Pedro Castillo, para la presidencia. A los dieciséis meses de su administración, Castillo intentó, sin éxito, concentrar el poder en sus manos declarando el estado de excepción. Su posterior destitución y detención desencadenaron enormes manifestaciones que fueron reprimidas violentamente. Para estabilizar la política peruana es esencial reconstruir el vínculo entre los ciudadanos y las instituciones del Estado, poner fin a las destructivas batallas políticas y sentar las bases de una profunda reforma. Aunque llegó al poder hace poco más de un año en medio de masivas protestas que pedían su destitución inmediata, la sucesora de Castillo, la presidenta Dina Boluarte, ha creado una inesperada tregua. Boluarte, exvicepresidenta del socialista Castillo, sorprendió a muchos al pactar un acuerdo pragmático con facciones conservadoras en el Congreso, las élites empresariales y las fuerzas de seguridad, lo que hasta ahora ha garantizado cierto grado de estabilidad al país. Se han acallado las feroces crisis constitucionales que venían enfrentando al legislativo y al ejecutivo periódicamente desde 2016 y llevaron a la dimisión de tres presidentes. Las manifestaciones ahora son esporádicas. Aunque las encuestas muestran que más del 80 por ciento de los peruanos consideran que las elecciones deberían realizarse antes de la fecha prevista en 2026, la mayoría de los políticos tienen la esperanza de que no haya nuevas elecciones hasta entonces. Bajo esta calma superficial, Perú sigue sin saber cómo resolver a una serie de profundos reclamos sociales. En la sierra sureña, cuyos habitantes, en su mayoría indígenas, se han sentido durante mucho tiempo abandonados o maltratados por las élites limeñas, el resentimiento es profundo, en especial por la muerte violenta de decenas de manifestantes en esas zonas. En todo el país, la opinión pública es sumamente hostil hacia los políticos, los partidos políticos y las instituciones democráticas, y muchos de éstos son considerados corruptos e interesados únicamente en su beneficio propio. Cuando los políticos se aventuran fuera de la capital, rara vez pueden contar con una cálida bienvenida. El descontento social es la principal causa de los reiterados brotes de inestabilidad y agitación política de los últimos años, los cuales alcanzaron su punto máximo a finales de 2022 y principios de 2023. Parte del malestar tiene sus raíces en la economía. Tras el colapso hiperinflacionario de finales de los años 1980, las reformas de libre mercado y la austeridad fiscal llevaron a un “milagro peruano” de crecimiento, impulsado por la minería corporativa y la demanda china de materias primas. Sin

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embargo, muchos peruanos nunca vieron los réditos. La pobreza sigue siendo elevada, especialmente en las zonas rurales, mientras que el crimen organizado prolifera. Para el 70 por ciento de los trabajadores que se ganan la vida en la economía informal (una de las tasas más altas de América Latina) las protecciones laborales, servicios públicos adecuados o cualquier forma de movilidad social parecen perspectivas cada vez más remotas. Las consecuencias en ocasiones fatales de un mercado laboral estratificado y de la desigualdad extrema se hicieron dolorosamente notorias durante la pandemia. Muchos peruanos no pudieron dejar de trabajar, mientras los abrumados hospitales luchaban por prestar sus servicios. Las largas filas que se formaban para comprar tanques de oxígeno a precios excesivos resumían las fallas del Estado a los ojos de muchos. Sin embargo, la frecuencia de los colapsos políticos en Perú y la impopularidad de sus instituciones se deben a algo más que la desigualdad o la injusticia social real y percibida. A pesar de la celebrada transición a la democracia en 2000, los políticos peruanos han quedado desacreditados y las instituciones son disfuncionales, y hay frecuentes acusaciones convincentes de corrupción. Hasta que el Tribunal Constitucional de Perú aprobó la liberación del expresidente Alberto Fujimori en diciembre de 2023 (desafiando un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), tres expresidentes se encontraban detenidos en una cárcel reservada para jefes de Estado caídos en desgracia. La corrupción no se limita a los poderosos de Lima: las autoridades locales de los lugares más recónditos del país también han sido acusadas, creíblemente, de conductas indebidas. Mientras tanto, los partidos se han transformado en un conjunto rápidamente cambiante de fuerzas improvisadas, generalmente carentes de identidad y experiencia, y propensas a la fragmentación: los 130 escaños del Congreso actualmente están divididos entre doce facciones. Junto a este panorama de injusticia, corrupción y sectarismo, la arquitectura jurídica y política esbozada en la Constitución de 1993, que entró en vigor durante la presidencia de Fujimori, ha desempeñado un papel fundamental en la recurrente inestabilidad. La Constitución le permite al presidente disolver el Congreso y al legislativo destituir al presidente. Fuerzas políticas ferozmente opuestas han utilizado estos procedimientos constitucionales como armas en sus intentos por obstaculizar y derrocar a sus rivales con argumentos poco sólidos. El extremismo de derecha e izquierda, un cuestionamiento de los resultados electorales, los llamados a la intervención militar y la parálisis en gran parte del Estado se convirtieron en las banderas de las cruentas batallas políticas bajo el gobierno de Castillo. Su declaración de estado de excepción puede verse como una señal tanto de desesperación como de fatiga democrática. En efecto, la democracia tal como se practica actualmente en Perú parece más destinada a exacerbar la hostilidad en la sociedad que a sanar las fracturas del país y diseñar políticas de interés público. Unas medidas específicamente orientadas a legitimar y hacer más representativo al Estado y a las instituciones políticas, junto con cambios más amplios a la Constitución, son esenciales, pero Perú debe asegurarse de conseguir un consenso antes de seguir adelante. Aunque los políticos parecen reacios a aprobar reformas significativas, deben tomar medidas concretas antes de las próximas elecciones para fortalecer el sistema de partidos, así como impedir el uso indebido de los controles y contrapesos. En particular, se debe exhortar al Congreso a depurar y democratizar los partidos políticos, reajustar los artículos constitucionales que ha utilizado como armas contra el ejecutivo (y viceversa) y considerar restablecer una legis-

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latura bicameral. Los llamados a cambios más radicales en la constitución también se han intensificado. Pero la opinión pública está dividida sobre las ventajas de lograr reformas limitadas a través del Congreso. Muchos quieren una reforma total convocando una asamblea constituyente. Dado que la perspectiva de una profunda reforma constitucional bien podría agravar las tensiones sociales del país, las autoridades y la ciudadanía podrían, como primer paso, considerar el trabajo que están realizando una variedad de grupos para reunir en un diálogo a los diversos sectores sociales del país. Aunque todavía frágiles, de ámbito regional y en muchas formas experimentales, estas plataformas muestran un camino a seguir para un país profundamente dividido. Sus aliados extranjeros deben apoyar estas iniciativas, así como ayudar a superar la desconfianza de quienes las integran hacia las autoridades nacionales para que, llegado el momento, Lima pueda involucrarse en estas conversaciones. El objetivo debe ser forjar una agenda de reformas políticas y constitucionales que cuente con el apoyo de amplios sectores de la ciudadanía, el empresariado y la mayor parte de la clase política. La desconfianza de los peruanos hacia sus dirigentes es más aguda que en cualquier otro lugar de América Latina. Al mismo tiempo, los ciudadanos anhelan tener un Estado capaz de ofrecer mejores servicios y mayor protección. Reparar la manera en que las fuerzas políticas compiten entre sí y socavan la posibilidad de tener un gobierno estable es un primer paso vital en el camino para garantizar que la democracia funcione en beneficio de la ciudadanía, y no como un detonante para interminables ciclos de conflictividad. Lima/Bogotá/Washington/Bruselas, 8 de febrero de 2024

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Conflictividad perpetua: una ruta hacia la estabilidad en el Perú I.

Introducción

Tras la precipitada caída del autoritario gobierno de Alberto Fujimori en 2000, Perú inició lo que prometía ser una nueva era democrática. El gobierno de transición presidido por Valentín Paniagua sentó las bases al liberar a presos políticos, crear una comisión de verdad y reconciliación para examinar los abusos cometidos durante el conflicto armado interno del país y adoptar medidas para garantizar que las elecciones fueran limpias y justas. Alejandro Toledo, de origen indígena y humilde, resultó vencedor en las elecciones de 20011. Durante los siguientes quince años el país vivió una serie de sucesiones pacíficas del poder de un presidente a otro, tiempo durante el cual la economía peruana creció a un ritmo constante, en gran parte debido al aumento de los precios de las materias primas y las garantías ofrecidas por las políticas económicas que fomentaban la inversión extranjera y aseguraban presupuestos estatales equilibrados. Pero la estabilidad no duraría y los agravios que anteriormente habían convulsionado a la sociedad peruana volverían. Aunque hubo una serie de sucesiones presidenciales de poder tras elecciones pacíficas, todos los mandatarios vieron como su popularidad desaparecía al llegar al cargo debido a un sinfín de acusaciones de corrupción y a la percepción de que no lograban reducir las flagrantes brechas socioeconómicas del país. Mientras tanto, las diferencias políticas se hicieron más estridentes y cada vez más lesivas para el funcionamiento del Estado. Parte del problema era estructural. Aunque el país emprendió importantes reformas durante la transición del régimen autoritario hacia la democracia, la constitución establecida por Fujimori en 1993 se mantuvo vigente, con efectos cada vez más tóxicos en la vida política peruana. Tras la huida del desprestigiado presidente a Japón en 2000, se adoptaron una serie de medidas para intentar restablecer la confianza pública en el gobierno2. Pero el modelo predominantemente de libre mercado (con sus precarias redes de seguridad social) establecido en la Constitución se mantuvo sin cambios. Otros vestigios fueron la legislatura unicameral, instaurada a expensas de la rendición de cuentas democrática, y las disposiciones constitucionales que facultaban al presidente para disolver el Congreso tras dos votos de censura al Consejo de Ministros (artículo 134) y al Congreso para destituir al presidente por su “permanente incapacidad moral” (artículo 113). Las elecciones de 2016 marcaron un hito en el abuso de estos poderes. Keiko Fujimori, hija del expresidente encarcelado en 2007, y su partido político de derecha

1

“Misión de Observación Electoral Elecciones Generales Perú”, Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos (OEA), 18 de marzo de 2001. 2 Julio Cotler y Romeo Grompone, El fujimorismo: ascenso y caída de un régimen autoritario (Lima, 2000).

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Fuerza Popular, obtuvieron más de la mitad de los escaños del Congreso3. Pero el economista de centroderecha Pedro Pablo Kuczynski venció a Fujimori en la segunda vuelta presidencial por un muy estrecho margen4. El escenario estaba dispuesto para una larga y contundente lucha entre los poderes ejecutivo y legislativo, los cuales desplegaron toda la artillería jurídica y constitucional a su disposición para obstaculizar y eventualmente derrocar al otro bando5. En palabras de un analista electoral, “se quebró un cierto acuerdo implícito de respetar las reglas del juego”6. Desde entonces, el país se ha sumido en un ciclo de conflictos políticos y disturbios sociales cada vez más profundos, agravados por una incapacidad crónica para abordar cuestiones esenciales de interés público, en particular la pandemia de COVID-19. Seis presidentes han gobernado en los últimos siete años, y sólo dos de ellos, Kuczynski y Pedro Castillo, ganaron en las urnas, mientras que el resto asumieron el poder a través de las reglas de sucesión constitucional. Ninguno de los dos presidentes electos logró permanecer en el cargo más allá de su segundo año. Cuando Castillo, líder sindical de izquierda radical y maestro de escuela primaria, ganó las elecciones de 2021, las tensiones políticas alcanzaron niveles nunca vistos durante las dos décadas de democracia. A lo largo de su gobierno, Castillo y las fuerzas de la oposición se mantuvieron en un estado permanente de guerra política. Sus adversarios, respaldados por los principales medios de comunicación, acusaron a la administración de ineficiencia y corrupción, y amenazaron en repetidas ocasiones con destituirlo acusándolo de malversación de fondos y traición a la patria7. El presidente, por su parte, insistió en que sus enemigos simplemente no le permitían gobernar8. El enfrentamiento llegó a su clímax el 7 de diciembre de 2022. Castillo se dirigió a la nación por radio y televisión en vivo para anunciar la disolución del Congreso y la instalación de un “gobierno de emergencia excepcional” hasta que se pudieran celebrar nuevas elecciones para una asamblea que redactara una nueva constitución. 3

John M. Carey y Steven Levitsky, “Fujimori’s party already controls Peru’s congress. Here’s why observers are worried”, The Washington Post, 3 de junio de 2016. Alberto Fujimori fue condenado a 25 años de prisión en 2009 por su participación en los asesinatos de civiles a manos de escuadrones de la muerte. También fue declarado culpable en otros procesos independientes en 2007, 2009 y 2015 de corrupción y espionaje, por lo que se le impuso una condena acumulativa adicional de 27 años. “Alberto Fujimori: ¿cuáles son los delitos por los que fue condenado el exdictador?”, La República, 5 de diciembre de 2023. 4 En las elecciones de 2016, Fuerza Popular ganó en el Congreso por un amplio margen, consiguiendo 73 de los 130 escaños. Kuczynski ganó la segunda vuelta de las elecciones presidenciales por un margen de 41 057 votos, equivalente al 0,24 por ciento del total de votos. 5 Durante la administración de Kuczynski, Fuerza Popular presentó dos mociones en el Congreso para declarar la “incapacidad moral” de Kuczynski y así destituirlo. La primera, en diciembre de 2017, no obtuvo el número mínimo de votos requerido. La segunda, en marzo de 2018, se sometió a debate, pero no tuvo efectos prácticos porque Kuczynski renunció antes de que se pudiera realizar una votación. Kuczynski, por su parte, amenazó con disolver el Congreso. 6 Entrevista telefónica de Crisis Group, experto electoral, mayo de 2023. 7 El Congreso acusó a Castillo de traición a la patria tras sugerir convocar un referéndum para decidir si Perú debía darle a Bolivia, país sin litoral, acceso al océano. “Tribunal constitucional peruano anula la denuncia por traición a la patria contra Pedro Castillo”, France 24, 23 de noviembre de 2022. 8 “Pedro Castillo: ‘Me presentan como un monstruo. Soy el presidente del Perú’”, El Salto, 7 de febrero de 2023.

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Horas más tarde, la policía lo arrestó por tomarse ilegalmente el poder; el mismo día, el Congreso aprobó su destitución y tomó juramento a la vicepresidenta Dina Boluarte como la primera mujer presidenta del país. Durante las siguientes semanas, miles de peruanos salieron a las calles para pedir la renuncia de Boluarte y nuevas elecciones, entre otras cosas9. Las protestas recibieron una contundente respuesta estatal. Al menos 49 personas murieron a manos de las fuerzas de seguridad entre diciembre de 2022 y febrero de 2023, y miles resultaron heridas10. Contra todo pronóstico, un año después de esta oleada de manifestaciones, Boluarte permanece en el poder gracias a una coalición que antes habría parecido inverosímil con grupos conservadores del Congreso y sectores empresariales, respaldada por las fuerzas de seguridad. Perú vive ahora una “tensa calma”, con protestas aisladas principalmente en el sur del país y los numerosos agravios que impulsaron el ascenso de Castillo al poder aún sin resolver y agravándose tras su partida11. “El día que reviente, vamos a tener que recoger los escombros”, dijo una persona que fue alto funcionario gubernamental12. Este informe profundiza en las causas sociales y políticas de conflictividad de Perú, sus efectos sobre la paz y las instituciones democráticas, y las formas de evitar más inestabilidad en el futuro. Sus conclusiones se basan en investigaciones realizadas en Lima y los departamentos de Arequipa, Ayacucho y Puno, donde Crisis Group realizó 92 entrevistas en persona y a distancia entre febrero y diciembre de 2023 con exfuncionarios peruanos, representantes de la sociedad civil, expertos académicos, miembros del Congreso, diplomáticos y organizaciones indígenas y rurales de base. Alrededor del 40 por ciento de las personas entrevistadas son mujeres, a pesar de la subrepresentación que existe en cargos de liderazgo, particularmente en la mayoría de los sectores del gobierno, los medios de comunicación y la academia.

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Glaeldys González Calanche, “¿Hay alguna salida a la crisis peruana?”, comentario de Crisis Group, 15 de febrero de 2023. 10 “Deadly Decline: Security Force Abuses and Democratic Crisis in Peru”, Human Rights Watch, 26 de abril de 2023. Los enfrentamientos fueron especialmente violentos en Ayacucho, donde murieron diez personas. 11 Entrevista de Crisis Group, funcionario público, Lima, abril de 2023. 12 Entrevista de Crisis Group, ex alto funcionario gubernamental, Lima, 26 de abril de 2023.

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II.

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El origen del descontento

Los recientes episodios de inestabilidad en Perú son la manifestación de agravios políticos y económicos acumulados durante décadas. Aunque la economía peruana se ha destacado en América Latina por su constante crecimiento, eso no ha sido suficiente para evitar el descontento social, particularmente dada la frustración por la desigualdad en la distribución de la riqueza y los ingresos. Amplios sectores de la población también están frustrados con el gobierno, los representantes políticos y los servicios públicos; en resumen, con la mayoría de los elementos del statu quo. Las recurrentes protestas ponen de manifiesto el alcance del descontento, así como las tensiones que enfrenta una coexistencia política pacífica13.

A.

El “milagro peruano” y la desigualdad

Instituciones financieras y economistas elogiaron durante mucho tiempo el “milagro peruano”, en referencia a un período de alto crecimiento constante desde la década de 1990 hasta 2014, cuando el ciclo de las materias primas terminó y la economía empezó a estancarse14. Los principios del libre mercado, la apertura al comercio global y una gestión fiscal prudente por parte del Estado constituyeron las bases para que Perú capitalizara el auge de las materias primas del siglo XXI, impulsado en gran medida por el apetito de China por los recursos naturales15. Hasta hace poco, el “milagro peruano” parecía capaz de resistir los brotes de conflicto político. Para sus defensores, ha traído grandes beneficios a los pobres del país. Todos los principales indicadores macroeconómicos, como el ingreso per cápita, la tasa de empleo, la inflación, los niveles de inversión y la reducción de la pobreza muestran que Perú ha atravesado “tres décadas de crecimiento social y expansión económica”, dijo un exministro de Economía16. Los resultados de Perú son aún más sorprendentes por la manera como su modelo económico (consagrado en la Constitución de 1993, orientado al comercio y al mercado, el cual prioriza al sector privado sobre el Estado para satisfacer las necesidades de la población), se implementó después de un colapso económico a finales de la década de 1980 que combinó un gran déficit fiscal con la hiperinflación. La recuperación del país de este colapso consolidó el enfoque de libre mercado y mínima interven-

13

Noam Lupu, Mariana Rodríguez, Carole J. Wilson y Elizabeth J. Zechmeister (eds.), “Pulse of Democracy”, Latin American Public Opinion Project, 2023. 14 La noción de “milagro económico” apareció por primera vez en un informe del Banco Central de Reserva de enero de 2008, y volvió a aparecer más tarde en publicaciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Ver “¿Puede el Perú ser un nuevo milagro económico?”, Banco Central de Reserva del Perú, enero de 2008. 15 Como segundo mayor productor de cobre del mundo, Perú se benefició enormemente del auge de materias primas que duró una década, impulsado en gran medida por la creciente demanda de las economías emergentes, en particular China. China es el mayor socio comercial de Perú desde 2011. Lapa Balbín y Daniela Florencia, “Perspectiva del comercio internacional de Perú con China”, Revista N7, diciembre de 2023; Thierry Kellner y Sophie Wintgens, China-Latin America and the Caribbean: Assessment and Outlook (Londres, 2021). 16 Entrevista de Crisis Group, exministro de economía, Lima, abril de 2023.

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ción estatal como política oficial, independientemente de la orientación del gobierno de turno17. Guiado por esta ideología, Perú ha experimentado un impresionante crecimiento y al mismo tiempo ha sufrido una extrema desigualdad y estratificación social. Aunque la pobreza disminuyó en las primeras décadas del siglo XXI, alrededor del 5 por ciento de la población continúa sumida en la miseria. Más del 70 por ciento de los trabajadores (equivalente a doce millones de personas) están relegados al mercado laboral informal, la segunda tasa más alta de América Latina después de Bolivia18. En un tercio de los departamentos peruanos, la tasa de informalidad supera el 80 por ciento, mientras que en las zonas rurales llega al 90 por ciento19. Los trabajadores del sector informal de la economía carecen de seguridad social, beneficios laborales y la protección que brinda la legislación laboral. El impacto económico de la pandemia ha empeorado la situación. El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) que más de nueve millones de peruanos se encuentran por debajo de la línea de pobreza, lo que equivale al 27 por ciento de la población, mientras que otro 30 por ciento corre el riesgo de caer por debajo de la línea de pobreza20. Más del 40 por ciento de los niños de entre seis meses y tres años padecen anemia, lo que pone en riesgo su futuro desarrollo físico21. Las zonas más empobrecidas son, por un amplio margen, las regiones rurales y, sobre todo, las andinas, con tasas de pobreza en el campo peruano que casi duplican las de las ciudades. En zonas rurales como Cajamarca, Huánuco, Puno, Ayacucho y Pasco, más del 40 por ciento de los habitantes son pobres, siendo las mujeres, los niños y los adolescentes los más afectados22. La desigualdad no es sólo un fenómeno económico, también surge de diferencias étnicas, territoriales y culturales que refuerzan la segregación y la discriminación. Como resultado, la población indígena constituye uno de los grupos sociales más abandonados y pobres de Perú. “La pobreza tiene color, idioma, procedencia”, dijo una lideresa comunitaria en Ayacucho23.

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Alberto Vergara y Daniel Encinas, “Continuity by Surprise: Explaining Institutional Stability in Contemporary Peru”, Latin American Research Review, vol. 51, no. 1 (2016). 18 “Panorama Laboral 2022 América Latina y el Caribe”, Organización Internacional del Trabajo, 7 de febrero de 2023. 19 “Empleo: Cajamarca, Puno y Huancavelica son las regiones con mayor informalidad”, Radio Programas del Perú, 20 de junio de 2023. 20 “Pobreza monetaria afectó al 27,5% de la población del país en el año 2022”, comunicado de prensa, Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), 11 de mayo de 2023. 21 “Anemia en niños de 6 a 35 meses no se detiene: incrementó a 43,6% en el primer semestre del año”, El Comercio, 12 de septiembre de 2023. 22 Ibid. Los quechuas, aymara y otras comunidades nativas de la Amazonía peruana representan una cuarta parte de la población peruana. Los índices de pobreza entre los indígenas se sitúan justo por debajo del 40 por ciento. “Ministerio de Cultura: 38.5% de la población indígena vive en situación de pobreza”, El Peruano, 24 de junio de 2022. 23 Entrevista de Crisis Group, lideresa comunitaria, Ayacucho, julio de 2023. El Programa de la ONU para el Desarrollo (PNUD) ha señalado que en Perú “el lugar de nacimiento y el origen étnico todavía determinan en gran medida el acceso a los servicios básicos y las oportunidades de desarrollo”. “Documento del programa para el Perú (2017-2021)”, PNUD, 2016.

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En opinión de los críticos, el “milagro peruano” es en gran parte responsable de que no se hayan distribuido más equitativamente los frutos del crecimiento24. Un dirigente sindical argumentó que “generó riqueza, pero no la distribuyó”25. A pesar de las recomendaciones del Banco Mundial y otros organismos, el Estado peruano no aprovechó sus inesperadas ganancias de las materias primas para mejorar los sistemas de educación y salud, ni para reformar la base impositiva y el gasto público26. Un líder estudiantil de las protestas señaló que “el extractivismo no ha beneficiado a las comunidades para su desarrollo social”27. La industria minera, cuya producción representa cerca del 10 por ciento del PIB del país, ha hecho poco para ayudar a los residentes en las regiones en las que opera como Apurímac, Arequipa, Ancash y Cajamarca, dado que pocos de los ingresos se distribuyen localmente, mientras que los efectos más nocivos se producen cerca de las minas28. Sumada a las repercusiones ambientales, la escasez de beneficios para las zonas rurales derivados de la minería corporativa ha fomentado una profunda aversión a Lima como bastión del poder29. Las políticas de libre mercado, ampliamente calificadas de neoliberales por sus críticos, son muy controversiales, así como la deficiente prestación de servicios públicos esenciales por parte del Estado. Estos agravios han provocado recurrentes levantamientos en las zonas afectadas por la minería a gran escala y contribuyeron al inesperado ascenso del expresidente Castillo. Según un exfuncionario del gobierno, Castillo obtuvo un extraordinario apoyo en zonas de minería y en zonas muy pobres, particularmente en el sur rural andino, en donde el 90 por ciento de la población lo respaldó. “Hay un gran problema con el desempeño del Estado. Cuanto más se aleja del centro, peor se pone”30.

24

Aunque faltan datos precisos tras la pandemia, el Banco Mundial situó en 2019 a Perú como el decimocuarto país más desigual del mundo. “Gini Index 2019 Poverty: Income Distribution. Poverty and Inequality Platform”, Grupo del Banco Mundial. Las disparidades regionales se encuentran entre las manifestaciones más fuertes de desigualdad en Perú. 25 Entrevistas de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, Lima, abril de 2023; dirigente sindical, Lima, julio de 2023. 26 “Repensar el futuro del Perú: Notas de política para transformar al Estado en un gestor del bienestar y el Desarrollo”, Banco Mundial, agosto de 2021. 27 Entrevista de Crisis Group, líder estudiantil, Puno, abril de 2023. 28 Estudios han demostrado que el Estado peruano ha priorizado las industrias extractivas de una manera que a menudo ignora la sostenibilidad de los medios de vida indígenas. Se ha consultado poco a los gobiernos locales a la hora de decidir sobre las concesiones mineras, lo que significa que los proyectos a menudo ignoran la manera en la que las comunidades se relacionan con la tierra, sus preocupaciones ambientales o la manera en la que gestionan el agua. Aunque Perú es signatario del Convenio 169 de la OIT, que establece que los gobiernos deben consultar a las poblaciones locales antes de iniciar proyectos mineros para obtener su consentimiento informado, las comunidades frecuentemente protestan porque son ignoradas. Anthony Bebbington y Jeffrey Bury, “Institutional Challenges for Mining and Sustainability in Peru”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 13 de octubre de 2009. Norman Loayza y Jamele Rigolini, “The Local Impact of Mining on Poverty and Inequality: Evidence from the Commodity Boom in Peru”, World Development, vol. 84 (2016), p. 219. 29 Entrevistas de Crisis Group, periodista, Lima, abril de 2023; residentes locales, Arequipa, julio de 2023. 30 Entrevista de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, Lima, abril de 2023.

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Aparentemente ajeno a las turbulencias políticas, el crecimiento del PIB había seguido aumentando antes y después de la pandemia. Pero en el último año, la agitación política parece haber alcanzado a la economía y muchas empresas se paralizaron durante las protestas, mientras que el fenómeno climático de El Niño provocó inundaciones que alteraron los cultivos en el norte y cambió la temperatura del agua, reduciendo la productividad de la pesca31. Las proyecciones actuales estiman que la economía peruana creció mucho menos de lo inicialmente previsto (el Banco Central redujo la proyección original de un crecimiento del 2,2 por ciento para 2023 al -0,5 por ciento en diciembre de 2023), mientras que el lento crecimiento de este año podría socavar la recuperación económica postpandemia golpeando más fuerte a aquellos que ya se encuentran en graves dificultades económicas32.

B.

El shock del COVID-19

Los gobiernos y los sistemas de salud de todo el mundo fueron puestos a prueba en su lucha por responder a la pandemia de COVID-19, pero Perú sobresalió por sus muertes per cápita, su nivel de deterioro económico en el punto álgido de la pandemia y la evidente desigualdad en el acceso a los cuidados que podían salvar vidas. El entonces presidente Martín Vizcarra confirmó el primer caso registrado del virus en Perú el 6 de marzo de 2020, y poco después el virus se propagó por todo el país33. A mediados de marzo, el gobierno declaró el estado de emergencia nacional para evitar mayores contagios y ordenó un confinamiento, limitando la libertad de circulación y reunión, cerrando fronteras y restringiendo varios derechos constitucionales34. Sin embargo, Perú no logró sobrellevar la emergencia sanitaria que siguió. Los hospitales se apresuraron a instalar más camas después de que se superara su capacidad de unas 1200 unidades de cuidados intensivos, pero no pudieron solucionar el déficit de instalaciones básicas. Los peruanos con familiares hospitalizados pasaron horas haciendo filas para comprar oxígeno o tuvieron que recurrir a un boyante mercado negro, con tanques que se vendían a más de $1000 dólares en las redes sociales y sitios de comercio electrónico35. Una revisión a mediados de 2021 reveló que Perú no solo ocupaba el séptimo lugar en el mundo en términos de muertes relacionadas con el COVID-19, sino que tenía la tasa de mortalidad per cápita más alta del mundo (665,8 por cada 100 000 habitantes), con más de 210 000 peruanos que habían perdi31

La pesca representa aproximadamente el 1,5 por ciento del PIB, pero sufrió una caída del 26 por ciento en 2023. “Fenómeno del Niño: El impacto en nuestra economía”, Gestión, 1 de agosto de 2023. “El Niño hunde en la crisis a la industria pesquera peruana”, France 24, 10 de diciembre de 2023. 32 “El fin de un ciclo económico en Perú: recesión, baja recaudación y proyecciones negativas”, Ojo Público, 22 de octubre de 2023. “BCR: Julio Velarde da su primera proyección del PBI en negativo a -0,5% en Perú”, Infobae, 23 de diciembre de 2023 33 “Presidente Vizcarra dio a conocer primer caso de infección por coronavirus en el Perú e hizo un llamado a la población a mantener la calma”, comunicado de prensa, Gobierno de Perú, 6 de marzo de 2020. 34 “Gobierno declara estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio por 15 días”, El Peruano, 15 de marzo de 2020. 35 “Perú se enfrenta al avance de la pandemia sin suficientes camas de UCI, oxígeno ni médicos en los hospitales”, El País, 31 de enero de 2021.

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do la vida hasta ese momento36. Las regiones de la costa y la sierra sur, particularmente los departamentos de Lima, Arequipa, Piura, La Libertad, Moquegua y Tacna, fueron los más afectados; se estima que murió el 1 por ciento de la población de Lima37. En un lapso de seis meses desde el inicio de la pandemia, la nación registró un número de muertes mayor al total de víctimas registradas durante las dos décadas de conflicto armado interno de finales del siglo XX38. La pandemia reveló con toda crudeza las precarias condiciones en las que viven la mayoría de los peruanos. Las medidas de aislamiento social, destinadas a mitigar la propagación del virus, en gran medida no lograron el impacto deseado. Las limitaciones económicas obligaron a muchos a seguir trabajando. El virus y el consiguiente confinamiento también provocaron un inesperado éxodo masivo desde Lima: impulsados por la desesperación económica y la falta de transporte aéreo y terrestre, miles de personas abandonaron la capital al comienzo de la pandemia en arduos recorridos a pie de regreso a sus provincias de origen. Conocidos como los caminantes, estas personas pusieron de manifiesto la vulnerabilidad de muchos de quienes trabajan en Lima pero no pueden subsistir dignamente allí39. Los fracasos en las respuestas del país al virus reflejaron tanto los altos niveles de informalidad laboral (que hacía imposible el aislamiento social para muchas personas debido a la ausencia de una red de seguridad y la necesidad de seguir trabajando) como la histórica infra inversión en el sistema de salud pública40. La inversión en salud pública durante las dos décadas previas a la pandemia promedió el 4,75 por ciento del PIB, una de las tasas más bajas de la región y muy por debajo del promedio de las naciones de América Latina y el Caribe del 7,2 por ciento41. Las instituciones de salud carecían de infraestructura, equipo y personal adecuados. Un informe del Ministerio de Salud reveló que el 97 por ciento de las clínicas de atención primaria carecían de equipos e infraestructura básica, mientras que en varias regiones las instalaciones simplemente no estaban en capacidad de operar42. No es extraño encontrar en Perú hospitales vacíos y a medio construir: en la ciudad costera de Chala, en Arequipa, un hospital lleva siete años en el limbo. A pesar de no haber entrado nunca en funcionamiento, sus equipos ya son técnicamente obsoletos o están a punto de caducar43.

36

“Covid: Peru more than doubles death toll after review”, BBC, 1 de junio de 2021. Raúl Asensio (ed.), El profe: Cómo Pedro Castillo se convirtió en presidente del Perú y qué pasará a continuación (Lima, 2021). 38 “La pandemia ya dejó en Perú más muertos que la guerra con Sendero Luminoso”, Salud con Lupa, 1 de septiembre de 2020. 39 Jorge Lossio y Mariana Cruz, ¿Qué hicimos mal? La tragedia de la covid-19 en el Perú (Lima, 2022). 40 “Tres de cada cuatro peruanos con empleo están en situación de informalidad”, El Comercio, 29 de mayo de 2023. 41 Gasto en salud actual (porcentaje del PIB), base de datos del Banco Mundial. 42 “Análisis de situación de salud del Perú”, Ministerio de Salud, marzo de 2023. 43 “Arequipa: hospital de Chala sin terminar en 7 años y equipos se malogran”, Diario Correo, 24 de febrero de 2023. Una suerte similar ha tenido el hospital Antonio Lorena de Cusco. Según se informa, más de 2500 proyectos estatales de infraestructura por un valor de $7000 millones de dólares estaban paralizados en 2023 debido a una mala gestión. Ver Joshua Goodman, “Turmoil risks financial stability Peru long took for granted”, AP, 6 de febrero de 2023. 37

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La respuesta de emergencia del Estado central se vio aún más debilitada por los disturbios políticos. En el lapso de una sola semana a mediados de noviembre de 2020, Perú tuvo tres presidentes, mientras que ocho ministros de salud pasaron por el cargo entre abril de 2020 y abril de 202244.

C.

El auge de los movimientos de protesta y el surgimiento de Castillo

Perú ha sido testigo de frecuentes protestas desde el regreso de la democracia tras la caída de Fujimori, pero la naturaleza de esas manifestaciones ha evolucionado. Los conflictos ambientales, desencadenados principalmente por la actividad minera, han sido habituales durante mucho tiempo: incluso durante su apogeo hace una década, había 200 disputas activas entre empresas mineras y comunidades locales45. Una persona que trabajó por dos años como alto funcionario gubernamental intentando desactivar las protestas ambientales observó que dichos conflictos, que a menudo involucraban al Estado, eran un constante dolor de cabeza46. Entre las protestas más conocidas se encuentran las que se produjeron contra la mina de cobre Tía María en Arequipa en 2011 y 2015, así como el movimiento Aymarazo en 2011, que dejó al menos cinco muertos e incluyó bloqueos de carreteras y ataques contra edificios gubernamentales47. Sin embargo, desde 2016, un nuevo tipo de protesta ha cobrado protagonismo. El enfrentamiento entre los poderes legislativo y ejecutivo y entre diferentes movimientos políticos ha dado lugar a oleadas de protestas que a menudo se extienden por todo el país, implican movilizaciones masivas y provocan violentas represiones por parte de las fuerzas de seguridad. Tras la renuncia de Kuczynski a la presidencia en marzo de 2018, que éste atribuyó a una serie de ataques del Congreso liderados por el fujimorismo, miles de peruanos inundaron las calles de Lima para pedir nuevas elecciones48. Cientos de manifestantes también inundaron el centro de Lima en noviembre de 2020 después de que el Congreso votara a favor de destituir al presidente Vizcarra por su supuesta “incapacidad moral”. Esta medida se produjo después de que el fiscal general abriera una investigación sobre acusaciones de que Vizcarra había recibido sobornos mientras se desempeñaba como gobernador del departamento sureño de Moquegua49. Las marchas continuaron

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“Peru sees 3 presidents in the span of a week”, NPR, 17 de noviembre de 2020; “Un nuevo ministro de salud asume en el Perú, el octavo en pandemia”, Barron’s, 7 de abril de 2022. 45 “Peru’s protesters test Humala”, Financial Times, 14 de noviembre de 2011. 46 Entrevista de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, Lima, abril de 2023. 47 El Aymarazo tuvo lugar en la región de Puno entre mayo y junio de 2011, tras un decreto gubernamental que autorizaba las operaciones de la corporación minera Bear Creek y su proyecto minero Santa Ana en el distrito de Huacullani, provincia de Chucuito. Las regiones de Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna concentran más del 35 por ciento de los conflictos sociales de Perú, la mayoría relacionados con actividades mineras. “32° Informe del Observatorio de Conflictos Mineros del Perú: primer semestre del 2023”, Observatorio de Conflictos Mineros del Perú, julio de 2023, p. 61. 48 “'¡Que se vayan todos!': masiva protesta contra la clase política en Perú tras la renuncia de Pedro Pablo Kuczynski”, Infobae, 22 de marzo de 2018. 49 Vizcarra fue gobernador entre 2011 y 2014. Su caso sigue en curso. Anatoly Kurmanaev y Mitra Taj, “Peru president is impeached by Congress”, The New York Times, 9 de noviembre de 2020.

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durante una semana después de que el Congreso destituyera al popular Vizcarra y nombrara en su lugar a Manuel Merino, hasta entonces presidente del Congreso; y duraron hasta que los enfrentamientos con la policía resultaron en la muerte de dos manifestantes. El reemplazo de Merino por parte de un presidente interino tras su renuncia, Francisco Sagasti, le dio al país un respiro hasta las elecciones presidenciales de abril de 202150. Celebrados a la sombra de la pandemia, estos comicios y la segunda vuelta que tuvo lugar en junio marcaron el inicio de un período de extrema turbulencia, que expuso al máximo las divisiones políticas del Perú. Castillo, el vencedor de las elecciones, se había ganado una reputación nacional después de liderar parte de las protestas del sindicato de docentes en 201751. La primera vuelta electoral estuvo marcada por altos niveles de indiferencia y extrema volatilidad en los niveles de apoyo a los distintos candidatos. Castillo no sólo logró pasar a la segunda vuelta, sino que además fue el más votado de todos los candidatos. Sus orígenes campesinos, su proximidad a la gente y el apoyo de una red nacional de maestros, así como de activistas del partido de izquierda Perú Libre, cimentaron su triunfo, permitiéndole captar votantes descontentos a pesar de que su campaña rara vez apareció en los medios nacionales52. Su victoria incluso tomó por sorpresa a algunos de sus seguidores en el sur, explicó a Crisis Group una lideresa juvenil de Puno53. Tras una feroz batalla con Keiko Fujimori en la segunda vuelta de junio de 2021, Castillo obtuvo una estrecha victoria por 44 000 votos. Sin embargo, Fujimori se negó a aceptar la derrota y alegó que la victoria de Castillo se debió a un fraude54. La amenaza de un golpe de Estado también estuvo presente, con un grupo de oficiales militares retirados que emitió una declaración conjunta poco después de la segunda vuelta en la que afirmaban que la votación había sido fraudulenta y pedían a las fuer-

“Martín Vizcarra insiste en anular acusación donde fiscalía pide 15 años de condena: ¿qué falta para que el caso llegue a juicio?”, El Comercio, 18 de octubre de 2023. 50 Marco Aquino, “Peru's new president sworn in, calls for calm after week of protests”, Reuters, 16 de noviembre de 2020. 51 Castillo, hasta entonces prácticamente desconocido, ganó notoriedad por su papel como líder del Comité de Lucha del sindicato de trabajadores de la educación peruano, que organizó huelgas a nivel nacional en 2017. Los manifestantes exigían mayores salarios para los docentes y rechazaron una propuesta del gobierno para despedir a los docentes que no aprobaran una evaluación profesional. Castillo representaba a la facción más ortodoxa de la izquierda peruana, que habían sido marginales en la escena política hasta las elecciones de 2021. Estableció una alianza con un grupo llamado Con Mis Hijos No te Metas, que rechazaba los esfuerzos estatales para que las escuelas fueran más incluyentes en cuestiones de diversidad de género y reforzaran la educación sexual. “¿Quién es Pedro Castillo, el dirigente que lidera la huelga de maestros?”, Radio Programas del Perú, 22 de agosto de 2017. Entrevista telefónica de Crisis Group, analista político, Lima, diciembre de 2023. 52 Asensio, op. cit. 53 Entrevista de Crisis Group, lideresa juvenil, Puno, octubre de 2023. 54 Fuerza Popular presentó más de seis denuncias ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) por presunta falsificación de firmas y suplantación de funcionarios electorales. Una investigación de la Fiscalía determinó que no hubo fraude. Los resultados de las elecciones fueron ratificados por misiones de observación electoral de la OEA y la UE. “La fiscalía peruana desmiente el fraude electoral que denunció Fujimori para impugnar la victoria de Pedro Castillo”, El País, 14 de enero de 2022. “OEA y la Unión Europea avalan proceso electoral”, El Comercio, 25 de junio de 2021.

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zas armadas que no reconocieran el triunfo de Castillo55. Una avalancha de disputas legales e investigaciones retrasó la declaración formal del resultado final. Sólo hasta un mes después de las elecciones, Castillo fue declarado presidente electo de Perú56.

D.

Unas consecuencias violentas

El gobierno de Castillo, que duró menos de dieciséis meses, hizo poco por ganarse a sus detractores. Su mandato estuvo marcado por la inestabilidad administrativa: hubo más de 70 ministros mientras estuvo en el poder y nombró a miembros de su familia en puestos de alto nivel, lo que dio lugar a múltiples investigaciones disciplinarias e intentos por destituirlo57. Su relación con el Congreso no tardó en deteriorarse. Entre más de una docena de fuerzas políticas, el partido líder era Fuerza Popular de Fujimori, el cual adoptó una postura de oposición frontal. “La relación CastilloCongreso fue muy confrontativa. [Él] tenía un discurso muy anti institucional”, dijo una congresista a Crisis Group. “Empezamos con el pie izquierdo”58. Incluso los partidarios del presidente se sintieron decepcionados por sus acciones y desaciertos en el cargo59. Dicho esto, su juicio político y arresto fueron percibidos entre sus seguidores como la confirmación final de que perpetuamente se les negaría el derecho a determinar la suerte del país60. Tras las medidas de Castillo del 7 de diciembre para disolver el Congreso y decretar el estado de emergencia, el legislativo lo destituyó de su cargo por “incapacidad moral”, fue remplazado por Boluarte y arrestado por rebelión y abuso de autoridad. Tras su destitución estallaron protestas masivas. “Castillo como presidente ha cometido delitos, y hubo mucha incapacidad”, dijo un funcionario público de Puno. “Ese es el Castillo político, pero hay un Castillo simbólico”61. Una oleada de protestas masivas de este tipo no tenía precedentes en la historia reciente de Perú, en palabras de un destacado funcionario local “en cuanto a extensión territorial y complejidad, nivel de repudio y respuesta violenta [del Estado]”62. La base electoral de Castillo, concentrada en las regiones del sur y la sierra, consideró los acontecimientos del 7 de diciembre como la culminación de los esfuerzos

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Steven Levitsky y Alberto Vergara, “Tácticas trumpianas amenazan la democracia en Perú”, The New York Times, 23 de junio de 2021. 56 “Perú: Pedro Castillo es proclamado ganador de las elecciones presidenciales más de un mes después de las elecciones”, BBC Mundo, 20 de julio de 2021. 57 “Peru has an incompetent president and a discredited Congress”, The Economist, 29 de septiembre de 2022. 58 Entrevista de Crisis Group, congresista, Lima, julio de 2023. 59 El apoyo a Castillo cayó rápidamente. En agosto de 2021, contaba con un 38 por ciento de aprobación y un 45 por ciento de desaprobación; en noviembre de 2022, su índice de aprobación llegó al 27 por ciento y el de desaprobación al 66 por ciento. Sus partidarios se concentraban en las zonas rurales. “Estudio de opinión IPSOS”, IPSOS, agosto de 2021. “Estudio de opinión IPSOS”, IPSOS, noviembre de 2022. 60 Para una descripción general de lo que impulsó las protestas masivas, ver González, “¿Hay alguna salida a la crisis peruana?”, op. cit. 61 Entrevista de Crisis Group, funcionario público, Puno, abril de 2023. 62 Ibid.

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emprendidos por las élites limeñas desde el momento en que asumió el cargo para derrocarlo por su condición de forastero rural y el escaso pedigrí social de su coalición de apoyo. La promesa de la presidenta Boluarte de permanecer en el cargo hasta 2026 y su alianza con facciones de derecha en el Congreso también provocaron indignación y fueron consideradas por los partidarios del expresidente como una traición63. Las protestas ganaron mayor fuerza en las provincias de Puno, Ayacucho, Arequipa y Cusco, y recibieron el firme apoyo de las comunidades aymara y quechua. La desilusión con los líderes políticos y las instituciones democráticas se extendió mucho más allá de los núcleos de las protestas, incluso en Lima (para más información sobre el descontento con el sistema político ver Sección III). Una amplia gama de grupos se unió a las protestas, incluidos sindicalistas, estudiantes, agricultores y maestros, así como organizaciones de base, incluidos frentes de defensa (organizaciones que defienden los intereses regionales) y las Rondas Campesinas64. Las mujeres, en particular las de origen rural e indígena, ocuparon un lugar central en las protestas contra el gobierno. “Las mujeres estaremos en primera fila [en defensa] de nuestros derechos y riquezas”, dijo una lideresa campesina a Crisis Group65. Estos grupos exigían, entre otras cosas, elecciones anticipadas, la renuncia de Boluarte, la disolución del Congreso y la convocatoria de una asamblea constituyente. La frase “esta democracia ya no es democracia”, escrita en numerosas pancartas, representaba un sentimiento común66. Pero las diferentes visiones de los manifestantes y la falta de coordinación nacional hicieron difícil presionar en favor de un conjunto concreto de reformas67. Al mismo tiempo, la dura represión de las fuerzas de seguridad contra los manifestantes y los letales enfrentamientos en las ciudades sureñas de Andahuaylas, Ayacucho, Arequipa, Juliaca y Cusco alimentaron el creciente ciclo de violencia68. “La

63

Entrevistas de Crisis Group, Puno, abril de 2023. Un año antes había prometido renunciar si llegaban a destituir a Castillo. “Dina Boluarte y el día que aseguró que renunciaría si Pedro Castillo era vacado por el Congreso”, Infobae, 7 de diciembre de 2022. 64 Las Rondas Campesinas son comités de autodefensa en las zonas rurales de Perú. Su rápido crecimiento se produjo en el marco de la contrainsurgencia contra Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, y están reconocidas en el artículo 149 de la Constitución de 1993. Tras el fin del conflicto armado en Perú, estos grupos se han transformado en grupos de seguridad locales. 65 Entrevista de Crisis Group, lideresa campesina, Puno, abril de 2023. Mercedes Crisóstomo, “Peruvian women’s participation in contested politics remains active”, LSE Latin America and Caribbean (blog), 20 de febrero de 2023. 66 Entrevista de Crisis Group, líder del Frente de Defensa del Pueblo de Ayacucho (Fredepa), Ayacucho, julio de 2023. 67 Se hicieron algunos esfuerzos para lograr una coordinación nacional más fuerte, incluido el establecimiento del Comité Nacional Unificado de Lucha del Perú, pero estos y otros grupos se vieron socavados por divisiones internas. Omar Coronel, “Ni revolución ni barbarie: ¿por qué protestan en Perú?”, Nueva Sociedad, no. 304 (2023). Entrevista de Crisis Group, líder del Fredepa, Ayacucho, julio de 2023. 68 La violencia durante los conflictos sociales no es nueva en Perú. Entre 2003 y 2020, especialmente en el marco de conflictos socioambientales, 167 muertes fueron atribuidas a las fuerzas armadas, la mayoría quedaron en la impunidad. “Fuerzas Armadas causaron 167 muertes durante protestas entre 2003 y 2020”, La República, 26 de diciembre de 2022.

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protesta crece porque hay represión”, explicó un periodista radicado en Lima69. Al menos 39 de los 49 peruanos que perdieron la vida mientras participaban en las protestas murieron por heridas de bala o perdigones70. La presidenta Boluarte, el primer ministro Alberto Otárola y otros funcionarios están siendo investigados por la Fiscalía por genocidio, homicidio y abuso de autoridad en el marco de la respuesta estatal a las protestas masivas71. Los disturbios persistieron durante más de tres meses sin ningún avance para adelantar la fecha de las elecciones presidenciales y legislativas (la principal demanda de los manifestantes) ni alguna otra concesión sustancial por parte del gobierno. Las manifestaciones finalmente disminuyeron en marzo de 2023, en gran parte debido al alto costo económico de los prolongados cierres de carreteras y negocios72. El gobierno, a su vez, retiró las medidas de estado de emergencia vigentes desde el anterior diciembre, aunque en Puno, epicentro de las protestas, dichas medidas se mantuvieron vigentes hasta septiembre de 202373. Pero las tensiones persisten. Las reivindicaciones políticas y sociales sin resolver continúan alimentando el descontento y profundizando la brecha entre Lima y las regiones. El gobierno central enfrenta una crisis de legitimidad y los peruanos rechazan con vehemencia, y a veces con violencia, su autoridad. El rechazo al Estado central ha aumentado en ciertas comunidades del sur, hasta el punto en que los lugareños han expulsado a funcionarios del gobierno, obligándolos a salir de la zona74. En febrero de 2023, por ejemplo, la congresista Esmeralda Limachi de Tacna, región del extremo sur de Perú, tuvo que huir de un pueblo en una de las regiones que representa luego de ser apedreada por la población, calificándola de asesina. Las visitas de altos funcionarios estatales a lugares fuera de Lima se han vuelto poco frecuentes: requieren la aprobación del gobernador regional, así como una robusta protección policial75.

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Entrevista de Crisis Group, periodista, Lima, abril de 2023. “Deadly Decline: Security Force Abuses and Democratic Crisis in Peru”, Human Rights Watch, abril de 2023. “Crisis política y protesta social: balance defensorial tras tres meses de iniciado el conflicto”, Defensoría del Pueblo, marzo de 2023. 71 “Fiscalía citará a 40 testigos más en investigación contra la presidenta Dina Boluarte por las muertes en las protestas”, Infobae, 12 de septiembre de 2023. 72 “Ministro de Economía: “el costo de la conflictividad social fue equivalente a tres ciclones Yaku”, Infobae, 18 de julio de 2023. 73 “Gobierno peruano extiende estado de emergencia en Puno por 30 días”, Swissinfo, 5 de agosto de 2023. Las medidas del estado de emergencia limitan o suspenden el ejercicio de ciertos derechos constitucionales como la libertad de circulación y de reunión y suspenden la prohibición de allanar propiedades privadas. Permiten que los militares apoyen a la policía en el mantenimiento del orden, incluida la protección de bienes nacionales críticos, instituciones públicas y privadas, carreteras e instalaciones estratégicas relacionadas con la explotación o el transporte de recursos naturales. 74 “Puno: funcionaria del Minsa fue confundida con ministra de Salud y la echan de Juliaca”, video, YouTube, 15 de junio de 2023. 75 “Dina Boluarte en Ayacucho: más policías que población en actividad del Gobierno”, La República, 25 de junio de 2023. También ha aumentado la oposición hacia los diputados del Congreso, a quienes se considera que no han defendido las demandas de los manifestantes. “Para mi [los congresistas que representan a Puno] políticamente están muertos”, dijo una lideresa campesina. Entrevista de Crisis Group, Puno, octubre de 2023. 70

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Las manifestaciones ahora son esporádicas, pero las organizaciones detrás de ellas, incluidos sindicatos, grupos indígenas y asociaciones de víctimas de las protestas, así como organizaciones de base, incluidos frentes de defensa y Rondas Campesinas, siguen activas, repensando estrategias y esforzándose por construir acuerdos sobre cómo continuar la lucha. “Sigue ardiendo la brasa [de la protesta]”, afirmó un líder social de Puno. “Eso no se va a parar”76. Dicho esto, el movimiento de protesta enfrenta sus propios desafíos. Las organizaciones de la sociedad civil siguen limitadas por sus débiles sistemas de representación y toma de decisiones77. Si bien los comités organizadores locales han sido eficaces, la coordinación regional y nacional está lejos de ser cohesiva, mientras que las divisiones dentro de las organizaciones de la sociedad civil han impedido que los grupos de protesta alcancen un consenso sobre sus principales demandas78.

76

Entrevista de Crisis Group, líder social, Puno, abril de 2023. Aunque existen al menos ocho organizaciones nacionales que representan los intereses de los pueblos indígenas, las comunidades locales a menudo las acusan de estar basadas en Lima y estar alejadas de las realidades de las bases. Entrevista de Crisis Group, lideresa artesana, Puno, abril de 2023. 78 Entrevista de Crisis Group, líder del Fredepa, Ayacucho, julio de 2023. 77

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III. Una crisis política perpetua Para muchos peruanos, el sistema político del país es un intento fallido. Muchos de los problemas actuales se remontan a Alberto Fujimori, quien llegó a la presidencia en 1992 y consolidó un poder dictatorial en el cargo. Las reformas posteriores a Fujimori han creado un sistema fragmentado y disfuncional. La percepción de que los políticos sólo se preocupan por sus propios intereses es ahora generalizada, mientras que la insatisfacción con el sistema democrático se ubica en el 91 por ciento, la cifra más alta registrada actualmente en América Latina79. La oposición al actual gobierno también está aumentando80.

A.

Fragmentación política

El sistema de partidos peruano que viene en declive desde finales de los años 1980, ahora ha llegado a un punto de colapso total. Tras recurrentes golpes militares, el último de los cuales tuvo lugar en 1975, los partidos políticos tradicionales como Acción Popular, Partido Popular Cristiano, Partido Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) e Izquierda Unida proporcionaron una sensación de estabilidad81. Juntos promovieron una agenda política de mayor equidad e inclusión durante la década de 1980 bajo un modelo económico basado en una combinación de libre mercado e intervención estatal, consagrado en la Constitución de 1979. Pero el fracaso de estos partidos políticos tradicionales para detener la crisis económica del país, particularmente durante el primer mandato (1985-1990) de Alan García del APRA y la amenaza que suponía el grupo guerrillero maoísta Sendero Luminoso llevaron al pueblo peruano a los brazos de un nuevo líder prácticamente desconocido hasta ese momento82. Rector universitario, Alberto Fujimori, fue catapultado a la presidencia en 1990 después de derrotar en las elecciones presidenciales al escritor Mario Vargas Llosa, quien contaba con un fuerte respaldo en las élites políticas y empresariales de Perú83. 79

“Informe 2023. La recesión democrática de América Latina”, Latinobarómetro, 2023. El 80 por ciento de los peruanos apoya unas nuevas elecciones para la presidencia y el Congreso, “Que se vayan todos: un 80% de peruanos apoya adelanto de elecciones, según encuesta IEP”, La República, julio de 2023. 80 “IEP Informe de Opinión –Junio 2023”, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), junio de 2023. 81 Perú regresó a la democracia luego de una serie de gobiernos militares entre 1968 y 1980, incluidos siete años bajo el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas de tendencia de izquierda. A pesar de sus diferentes ideologías, los partidos políticos y los militares apoyaron la Constitución de 1979, que sentó las bases para un sistema político competitivo. Martin Tanaka, Los espejismos de la democracia: el colapso de un sistema de partidos en el Perú, 1980-1995, en perspectiva comparada (Lima, 1998). 82 García intentó controlar la inflación y reactivar la industria, pero tuvo que recurrir a préstamos extranjeros para equilibrar las cuentas. Finalmente trató de limitar los pagos de la deuda externa peruana, lo que provocó una hiperinflación. Efraín Gonzáles y Lilián Samamé, “El péndulo peruano”, Apuntes: Revista de Ciencias Sociales, vol. 28, (1991), p. 90. Sobre el conflicto armado peruano, ver, “Informe Final”, Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003. 83 Vargas Llosa era el favorito para las elecciones presidenciales de 1990, con una plataforma que apoyaba el libre mercado y las reformas estructurales. Fujimori, un ingeniero agrónomo en gran parte desconocido, se disparó en las encuestas al final de la campaña. Retratándose a sí mismo como

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Fujimori concentró el poder en la rama ejecutiva, aprovechando el sentimiento antisistema y una exitosa represión de la insurgencia de Sendero Luminoso a través de campañas militares y policiales, marginando a los partidos políticos de cualquier tipo de papel en el Estado. Tras asumir plenamente el poder legislativo y el judicial después de su “autogolpe” de 1992, Fujimori presidió ese mismo año las elecciones para una asamblea constituyente y elecciones generales en 1995, las cuales en conjunto sirvieron para sepultar el sistema de partidos existente84. En esos comicios, los partidos tradicionales peruanos, con excepción del Partido Aprista Peruano, obtuvieron menos del 5 por ciento de los votos y, en consecuencia, perdieron su registro ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE)85. Tras la renuncia de Fujimori, enviada por fax desde Tokio en noviembre de 2000, en medio de un gran escándalo de corrupción que involucraba a su aliado y asesor más cercano, Vladimiro Montesinos, y a raíz del presunto fraude en las elecciones de abril de 2000, surgió un “archipiélago representativo” de partidos políticos más pequeños86. Desde la transición a la democracia, un nuevo sistema de partidos caracterizado por partidos tradicionales débiles, fuertes movimientos regionales, nuevas agrupaciones y candidaturas emergentes ha llevado la fragmentación política a nuevos extremos. Desde entonces, las elecciones han sido disputadas principalmente entre partidos políticos recién creados o reconstituidos, a menudo con programas políticos mínimos o inexistentes. “Hay en la actualidad más de 23 partidos, que cuentan con financiamiento dudoso, sin liderazgo ni ideas”, dijo a Crisis Group una exfuncionaria guber-

un peruano común y corriente, hijo de inmigrantes japoneses de clase trabajadora, sus lemas de campaña eran “Honradez, Tecnología, Trabajo” y “Chinitos y Cholos” (nombres comúnmente utilizados para describir a chinos e indígenas, para enfatizar su distanciamiento del establecimiento limeño). Fujimori forjó alianzas con los evangélicos, los trabajadores informales y las clases pobres urbanas y rurales. Tras una primera vuelta en la que Vargas Llosa obtuvo el 32 por ciento y Fujimori el 29, Fujimori triunfó en la segunda vuelta con el 62,5 por ciento de los votos. Carlos Iván Degregori y Romeo Grompone, Elecciones 1990: demonios y redentores en el nuevo Perú: una tragedia en dos vueltas (Lima, 1991). 84 Argumentando que el Congreso estaba obstaculizando sus esfuerzos para luchar contra Sendero Luminoso, el narcotráfico y la corrupción, Fujimori decidió en abril de 1992 cerrar el Congreso, suspender la Constitución, limitar los derechos y encarcelar a sus opositores políticos, en lo que se ha descrito como el “autogolpe” o el “Fujimorazo”. “Peru suspends democracy, citing revolt”, The New York Times, 7 de abril de 1992. 85 A medida que Fujimori consolidaba su poder, partidos tradicionales como el APRA, Acción Popular (AP), el Partido Popular Cristiano (PCC) e Izquierda Unida (IU) se vieron cada vez más desconectados de los peruanos. En las elecciones de 1995, el APRA obtuvo el 4,1 por ciento de los votos presidenciales y el 6,5 por ciento de los votos del Congreso; AP recibió el 1,6 por ciento de los votos presidenciales y el 3,3 por ciento de los votos del Congreso; IU obtuvo el 0,6 por ciento de los votos presidenciales y el 1,9 por ciento de los votos del Congreso, mientras que el PCC, tras retirar a su candidato presidencial, sólo obtuvo el 3,1 por ciento de los votos del Congreso. Estos tres últimos partidos perdieron su registro ante el Jurado Nacional de Elecciones por no alcanzar el umbral mínimo de al menos el 5 por ciento de los votos. Por su parte, Fujimori obtuvo el 64,4 por ciento de los votos presidenciales y su movimiento el 52,1 por ciento en los votos del Congreso. Tanaka, op. cit. 86 Fernando Tuesta, La reforma política: Ideas y debates para un mejor gobierno (Lima, 2023), pp. 125-126. Sobre la caída de Fujimori, ver Julio Cotler y Romeo Grompone, El fujimorismo: ascenso y caída de un régimen autoritario (Lima, 2000).

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namental87. De los dieciocho candidatos que compitieron en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de abril de 2021, solo cinco eran auténticos representantes de partidos políticos nacionales88. La reputación de los partidos como transitorios, oportunistas y sin escrúpulos los ha convertido en las instituciones más desacreditadas del país: menos del 3 por ciento de los peruanos confían en ellos89. Los esfuerzos por fortalecer a los partidos y convertirlos en auténticos representantes de la opinión pública en gran medida han fracasado. Un referendo celebrado en 2018 prohibió la reelección inmediata de los congresistas, limitando así su mandato a cinco años e impidiéndoles presentarse como candidatos al finalizar su perdido en el Parlamento. El entonces presidente Vizcarra promovió esta reforma constitucional como un medio para eliminar la corrupción y los abusos de poder, pero la medida, accidentalmente allanó el camino para que políticos novatos, sin experiencia legislativa y sin perspectivas de una carrera a largo plazo en el Congreso, buscaran cargos públicos para su beneficio personal90. Muchos candidatos intentan ahora entrar en el poder legislativo, en gran medida por la remuneración y las oportunidades de encontrar empleo para familiares y amigos 91. Las autoridades también han intentado impedir la creación de partidos improvisados que son utilizados como vehículos electorales. Hasta 2019, el JNE exigía a los partidos reunir un mínimo de 700 000 firmas de simpatizantes para registrarse, dando lugar a un “mercado negro de firmas”92. Ahora, un cambio en las reglas exige que los partidos aporten las firmas de al menos 24 800 de sus militantes para que puedan registrarse93. Pero ni siquiera este nuevo requisito ha inhibido el apetito por crear nuevos partidos. Cinco grupos están ahora a la espera de aprobación formal94. Si tienen éxito, cerca de 30 partidos competirán en las próximas elecciones, previstas para 2026, aunque es probable que menos de la mitad de ellos logren algún tipo de éxito electoral a cualquier nivel, o logren sobrevivir como partidos95. 87

Entrevista telefónica de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, mayo de 2023. Asensio, op. cit. p. 183. 89 “Perú: Percepción Ciudadana sobre Gobernabilidad, Democracia y Confianza en las Instituciones”, INEI, mayo de 2023. 90 Entrevistas de Crisis Group, analistas y políticos, Lima, julio de 2023; entrevista telefónica de Crisis Group, experto electoral, mayo de 2023. Algunos analistas sostienen que la prohibición no era necesaria, ya que antes de que entrara en vigor la tasa de reelección de los congresistas fluctuaba alrededor del 20 por ciento. 91 Entrevista de Crisis Group, exdiputado, Lima, octubre de 2023. Se estima que un diputado gana aproximadamente 15 000 soles netos al mes, equivalente a unos $4000 dólares. “Este es el verdadero sueldo de un congresista en el Perú”, El Comercio, 16 de septiembre de 2023. 92 “Inscripción por el número de militantes fortalecerá a partidos”, El Peruano, 8 de abril de 2019. “Más de 6.600 personas fueron afiliadas sin su consentimiento a organizaciones políticas”, El Comercio, 19 de septiembre de 2023. 93 “JNE: nuevos partidos políticos necesitarán al menos 24.800 afiliados para inscribirse”, El Comercio, 12 de diciembre de 2019. 94 “Partidos de Guillermo Bermejo y Antauro Humala buscan inscripción: ¿qué otras agrupaciones podrían registrarse?”, El Comercio, 3 de julio de 2023. 95 En las elecciones de 2021 participaron 25 partidos, pero sólo once de ellos lograron alcanzar el umbral mínimo del 5 por ciento de los votos. El Congreso ahora está contemplando imponer a los nuevos partidos políticos el requisito de obtener el respaldo de más de medio millón de ciudadanos, 88

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La fragmentación del sistema nacional de partidos y el desplome de la reputación de estas colectividades han tenido efectos perjudiciales en la política nacional y en el nexo entre el gobierno central y las provincias. Las elecciones locales, sobre todo en el sur, están dominadas por movimientos regionales y candidatos independientes, que se consideran más cercanos a los votantes, aunque a menudo son tan débiles y volátiles como sus homólogos nacionales96. Los partidos nacionales con representación en el Congreso carecen en gran medida de cualquier punto de apoyo a nivel regional y local: en las elecciones regionales de 2022, los candidatos independientes obtuvieron más del 50 por ciento de las gobernaciones regionales y las alcaldías provinciales y distritales. “No existen puentes o mecanismos de articulación entre las grandes estructuras partidistas y las bases locales”, explicó un exfuncionario gubernamental97.

B.

“Vientres de alquiler” y tránsfugas

Para mantenerse a flote, los líderes de los partidos a menudo ofrecen sus organizaciones como plataforma para candidatos invitados que gozan del apoyo de los votantes y disponen de recursos para financiar una campaña. Estos se conocen como “partidos vientres de alquiler”. “Unos necesitan candidatos y los otros partidos”, escribió un reputado analista político98. Cuando Fuerza Popular ganó las elecciones al Congreso de 2016, solo doce de los 73 integrantes de su victorioso bloque legislativo eran miembros del partido99. Esta práctica por una parte favorece la entrada en la política de figuras que a menudo no están calificadas para ejercer el poder público o legislativo, y por otra, disuade a otros que carecen de conexiones políticas e influencia local. Una vez que los candidatos invitados consiguen el puesto deseado, se sienten poco obligados a acatar la línea o el programa del partido. Los votantes a menudo se desilusionan cuando los candidatos que eligieron, originalmente afiliados a específicos partidos y aparentemente comprometidos con ciertos programas y principios, cortan los lazos con los partidos, alimentando la percepción pública de que estas figuras persiguen sus propios intereses por encima de todo100. Los efectos se ven más claramente en el Congreso, donde el transfuguismo, se ha convertido en una práctica habitual. En esta práctica, los diputados rutinariamente se retiran de la bancada de su partido, se cambian a otra o crean nuevas facciones. O son expulsados de su partido original y permanecen como independientes o se afilian a otro partido, un proceso en el que intervienen tanto las diferencias ideológicas que representan alrededor del 3 por ciento del electorado. “Congreso: cierran las puertas de acceso a nuevos partidos políticos”, La República, 23 de noviembre de 2023. 96 Entrevista de Crisis Group, analista político, diciembre de 2023. 97 Entrevista de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, Lima, julio de 2023. En el Congreso se han hecho intentos por socavar la influencia de los partidos regionales, pero no han surtido efecto. “Congreso: presentan proyecto de ley para la eliminación de movimientos regionales”, Gestión, 5 de abril de 2023. 98 Fernando Tuesta, La reforma política (Lima, 2023), p. 103. 99 “Elecciones 2021: ¿Qué son los partidos ‘vientre de alquiler’ y cómo influyen en la crisis electoral?”, Radio Programas del Perú, 11 de diciembre de 2020. 100 Entrevistas de Crisis Group, Arequipa, julio de 2023.

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como las ambiciones personales101. Un diputado independiente, que ingresó al Congreso a instancias de un partido, explicó que la dependencia de personas ajenas al partido para presentarse como candidatos impulsa esta recurrente fragmentación. “¿Cómo le vas a decir tránsfuga a un independiente, no? El problema está en que si alguien quiere participar en política nacional, no tiene más, no tiene otro camino [que postularse como invitado de un partido]”102. Alrededor de una cuarta parte de los diputados han abandonado el partido por el que fueron elegidos en cada uno de los tres últimos períodos legislativos103. Pero la actual legislatura unicameral compuesta por 130 diputados es la que más rupturas ha experimentado en el siglo XXI: iniciando con nueve bancadas partidistas en 2021 y cuatro legisladores independientes, una serie de fracturas han dado lugar desde entonces a doce facciones parlamentarias y diecisiete independientes (estos diputados constituyen ahora el segundo bloque más grande en el Congreso). Perú Libre del expresidente Castillo, el partido que obtuvo la mayor cantidad de escaños en las elecciones de 2021, ha perdido más de la mitad de sus miembros en sólo dos años, pasando de 37 a doce, lo que permitió al partido de oposición Fuerza Popular convertirse en el partido con mayor presencia104. El efecto general ha sido socavar aún más la confianza pública en los partidos y hacer más difícil que los políticos peruanos puedan alcanzar acuerdos políticos entre partidos105. Los esfuerzos para limitar las deserciones de los partidos han logrado pocos avances. Desde 2001 se han presentado cerca de 40 iniciativas legislativas con el objetivo de limitar las deserciones y fortalecer los partidos políticos. Pero varias de estas iniciativas fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional por considerar que vulneraban las libertades de los diputados106. Finalmente, en 2017 se aprobó una ley que prohíbe la formación de nuevos grupos parlamentarios y crea un grupo mixto al que deben unirse aquellos que dimiten o son expulsados de sus partidos. Pero este cambio no se ha visto reflejado en el número de personas que cambian

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Por ejemplo, diez diputados con experiencia en educación se separaron de la bancada de Perú Libre en mayo de 2022. Su objetivo era asegurar el liderazgo de la Comisión de Educación. “Congreso: en menos de un año, Perú Libre se fraccionó en tres bancadas”, La República, 12 de mayo de 2022. 102 Entrevista de Crisis Group, congresista, Lima, octubre de 2023. 103 “Transfuguismo político y cambios en la configuración de la representación parlamentaria”, Congreso de la República del Perú, 28 de septiembre de 2016. 104 “Cambios parlamentarios: bancadas se diluyen, otras se crean e incrementa el número de congresistas no agrupados”, Infobae, 11 de agosto de 2023. “Perú Libre vuelve a quebrarse: los detalles de las últimas renuncias y cómo la bancada se reduce a 12 integrantes”, El Comercio, 26 de julio de 2023. 105 “Hacia la democracia del Bicentenario. Informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política”, Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, marzo de 2019. 106 “Transfuguismo político y cambios en la configuración de la representación parlamentaria”, op. cit. En 2017, el Tribunal declaró inconstitucional una ley que intentaba modificar el reglamento del Congreso para frenar el transfuguismo. Luego, el Congreso aprobó una ley en 2018, que fue ratificada por el Tribunal y permitía a los congresistas abandonar sus partidos basándose en una “objeción de conciencia” ante cambios ideológicos. Una nueva ley sobre el tema fue aprobada en comisión en junio de 2023, pero aún no ha sido debatida en el pleno. “TC: Congresistas sí pueden renunciar a bancadas por razones de conciencia justificadas”, La Ley, 18 de julio de 2018. “Congreso: Aprueban dictamen que busca evitar el transfuguismo en las bancadas”, Gestión, 6 de junio de 2023.

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de bando, ya que el Tribunal Constitucional permite las deserciones basadas en diferencias ideológica107.

C.

Polarización

Además del descrédito de los líderes políticos y la desintegración del sistema de partidos, la vida pública peruana se ha visto sometida a una polarización extrema. Las elecciones suelen ser un catalizador de confrontaciones, y los candidatos no han dudado en violar las normas democráticas si eso les puede generar un beneficio político. Las elecciones presidenciales de 2021 y la negativa de Keiko Fujimori a reconocer su derrota representaron un punto crítico de mutuo antagonismo, como se señaló anteriormente108. Su partido Fuerza Popular, creado en 2010 mediante la fusión de distintos partidos fundados durante el gobierno de Alberto Fujimori, ha contribuido en gran medida a la escalada de tensiones políticas de la última década, convirtiendo sucesivas elecciones en una batalla por el legado de su padre y el modelo económico de libre mercado establecido en la Constitución de 1993. Desde entonces, la creciente influencia de las fuerzas políticas de extrema derecha e izquierda, combinada con la sugerencia que los rivales ideológicos son amenazas para la existencia de la nación, se ha vuelto frecuente. Las facciones de izquierda son repetidamente tildadas por los críticos como terrucos, un término coloquial que se remonta a la década de 1980 y que significa terroristas o simpatizantes del terrorismo. La retórica del terruqueo se empleó ampliamente durante la campaña electoral de 2021 contra Castillo y sus seguidores, con la ayuda de nuevos medios de comunicación como Willax, Expreso y Radio Programas del Perú, una de las estaciones de radio más importantes del país109. A principios de 2023, grupos y manifestantes moderados y progresistas también enfrentaron acusaciones de asociación con el terrorismo. En un caso, el fugaz primer ministro nombrado por Boluarte al inicio de su mandato, Pedro Angulo, afirmó que Sendero Luminoso estaba detrás de las protestas de diciembre de 2021110. Figuras de izquierda han respondido de la misma manera. Vladimir Cerrón, líder del partido Perú Libre, que respaldó la candidatura de Castillo a la presidencia, ha lanzado feroces ataques contra las élites limeñas mientras expresa admiración por el modelo político y social de Cuba111. En general, los políticos moderados han sido los más afectados por la polarización. Tanto la izquierda como la derecha tachan a los liberales o socialdemócratas de 107

Entrevista telefónica de Crisis Group, analista político, mayo de 2023. “Congreso aprueba polémica ley que prohíbe formación de nuevas bancadas”, Andina, 14 de septiembre de 2017. “TC: Congresistas sí pueden renunciar a bancadas por razones de conciencia justificadas”, op. cit. 108 Ramón Pajuelo Teves, “Nuevos demonios y viejos redentores: Una elección en tres vueltas” en Asensio, op. cit. 109 En respuesta a estas acusaciones, Castillo dijo: “A ellos les importa un pepino que el pueblo no coma, y por eso estamos acá, para salir adelante y devolverle dignidad al pueblo. ... El verdadero terrorismo es el hambre, el abandono y la corrupción”. Ibid. 110 “El terruqueo, el arma verbal que pone a los manifestantes peruanos en la diana”, El País, 5 de enero de 2023. 111 “Vladimir Cerrón, el polémico neurocirujano que se ha convertido en actor clave de la política peruana”, BBC, 25 de agosto de 2021.

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“caviares”, término derivado de la expresión francesa gauche caviar112. “[Referirse a alguien como un caviar] se ha convertido en un estigma para calificar a la ‘élite progresista’”, explicó un líder de la sociedad civil113. El propio Cerrón ha declarado que los moderados son su “principal enemigo”. “Podemos coincidir con el fujimorismo y con otros, pero con la izquierda caviar no. … Los caviares son para nosotros la principal amenaza, un enemigo más peligroso que la ultraderecha neofascista”114. Figuras de la derecha también han expresado su preferencia por alinearse con la extrema izquierda antes que con el centro caviar115. Como explicó un exfuncionario gubernamental, al decir que en Perú “la izquierda confluye con la derecha en la agenda conservadora”, refiriéndose en particular a su mutua oposición al matrimonio entre personas del mismo sexo, al aborto, a los derechos LGTBQI y a las políticas con perspectiva de género116. La fragmentación del sistema político y la proliferación de pequeños y frágiles partidos han creado un terreno fértil para que los ideólogos inciten a sus devotos, particularmente a nivel local. Rafael López Aliaga, el “Bolsonaro peruano” y opositor al aborto, al matrimonio entre personas del mismo sexo y a la migración de venezolanos indocumentados, es el caso más emblemático117. López Aliaga ganó las elecciones para la alcaldía de Lima en 2022 por el partido Renovación Popular con sólo el 26 por ciento de los votos. Muchos políticos se han dado cuenta que tan sólo avivando la indignación de la población pueden conseguir votos, incluso si al hacerlo profundizan los niveles de polarización política.

D.

El Congreso y el gobierno de Boluarte

Boluarte asumió el poder en diciembre de 2022 en medio de una fuerte agitación política, y pocos creían que fuera a durar mucho en el poder. Aun así, ha logrado mantenerse en la presidencia mediante pactos de conveniencia política. Boluarte, quien fue expulsada del partido de Castillo, Perú Libre, en enero de ese año tras afirmar que

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“¿Cómo nació el uso del término ‘caviar’ en la política peruana?”, El Comercio, 3 de septiembre de 2010. La crítica a los “caviares” va de la mano del rechazo a una agenda política liberal que adopta los derechos humanos, la igualdad de género y la preocupación por el medio ambiente como una imposición de fuerzas extranjeras. Entrevista de Crisis Group, analista político, diciembre de 2023. 113 Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, julio de 2023. 114 “Vladimir Cerrón aseguró que su principal enemigo es la ‘izquierda caviar’: ‘Podemos coincidir con el fujimorismo’”, Infobae, 21 de agosto de 2022. 115 “Martha Moyano: Prefiero esta mesa con Perú Libre que un presidente del Congreso caviar o ‘niño’”, El Comercio, 25 de julio de 2023. 116 Entrevista de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, Lima, abril de 2023; algunas mujeres activistas creen que la agenda conservadora impide avanzar en temas clave, como la impunidad en casos de violencia de género. Entrevista de Crisis Group, mujer activista, Ayacucho, julio de 2023. “Cierra el 2023 como el peor año de violencia contra la mujer: Lima y Arequipa son las ciudades con mayor índice de feminicidios”, Infobae, 23 de diciembre de 2023. 117 “El empresario López Aliaga, el “Bolsonaro peruano”, será el nuevo alcalde de Lima”, France 24, 19 de octubre de 2022. Durante la campaña presidencial de 2021, en la que fue candidato, Aliaga pidió la muerte de Castillo y Cerrón. “Rafael López Aliaga fue denunciado ante la Fiscalía por pedir “muerte” para Pedro Castillo y Vladimir Cerrón”, Radio Programas del Perú, 9 de mayo de 2021.

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nunca había estado de acuerdo con su plataforma política, estableció una coalición con facciones más conservadoras del Congreso después de asumir el cargo118. Las tensiones entre el ejecutivo y el legislativo parecen haberse suspendido y fueron sustituidas por una especie de convivencia entre la exvicepresidenta de una administración de izquierda y un Congreso donde la derecha está en ascenso. “En la práctica es un cogobierno”, observó un exfuncionario gubernamental. “El Congreso y Dina [Boluarte] gobiernan juntos”119. “Es un equilibrio perverso, pero muy estable”, señaló una investigadora peruana120. Boluarte y los miembros del Congreso tienen un claro interés en mantener la tregua si quieren permanecer en el poder hasta el final de sus mandatos en 2026121. Sin embargo, puede que no sea fácil sostenerla. Tanto la presidenta como el Congreso se enfrentan a unos índices de aprobación extremadamente bajos. La desaprobación de su gobierno es del 84 por ciento, y la del Congreso del 90 por ciento, y una gran mayoría de los peruanos, casi el 85 por ciento, consideran que deben adelantarse las elecciones, un proceso que requiere de una reforma constitucional que debe ser aprobada por una mayoría calificada en el Congreso, equivalente al voto favorable de 87 de los 130 diputados, en dos periodos legislativos consecutivos122. Mientras tanto, los políticos han hecho poco para responder las crecientes amenazas del cambio climático, la degradación ambiental y la inseguridad alimentaria. Para muchos peruanos, ahora es el Congreso el que realmente detenta el poder, y Boluarte es poco más que una figura decorativa123. Sin embargo, los diputados no parecen dispuestos a desafiar su presidencia y temen que una confrontación pueda poner en peligro su posición al abrir el camino para unas elecciones anticipadas124. El Congreso también tiene otras prioridades además de enfrentarse al ejecutivo, y gran parte de la energía de la legislatura durante el último año parece haber estado dirigida a disciplinar a las instituciones asociadas con la llegada de Castillo al poder. Para empezar, algunos congresistas han encabezado los esfuerzos para someter a los jefes de las autoridades electorales a un juicio político125. Las facciones políticas de de-

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“Perú Libre expulsa a Dina Boluarte por declarar que nunca abrazo el ideario de ese Partido”, Infobae, 23 de enero de 2022. “Jo-Marie Burt: Dina Boluarte ha hecho un pacto con sectores de la derecho en el Congreso y con la fuerza militar”, La Mula, 12 de diciembre de 2022. 119 Entrevista de Crisis Group, exfuncionario, Lima, abril de 2023. 120 Entrevista de Crisis Group, investigador social, Lima, julio de 2023. 121 Adelantar las elecciones presidenciales y legislativas, actualmente previstas para 2026, fue una de las principales demandas de los manifestantes a finales de 2022. El Congreso ha debatido varias iniciativas encaminadas a adelantar las elecciones, algunas para 2023 y otras para 2024. Ninguna ha sido aprobada. “¿Es posible volver a discutir el adelanto de elecciones generales en el Congreso de la República?”, Radio Programas del Perú, 14 de julio de 2023 122 “IEP Informe de Opinión – Octubre 2023”, IEP, octubre de 2023. 123 Ibid. A la pregunta de quién tiene más poder en el país, el 35 por ciento de los peruanos respondió que los diputados, seguidos de los empresarios (24 por ciento) y Boluarte (19 por ciento). 124 Entrevista de Crisis Group, congresista, Lima, julio de 2023. 125 Se han presentado seis propuestas ante el Congreso para someter a las autoridades electorales a un procedimiento de destitución, lo que permitiría que los jefes de estos organismos fueran procesados y sancionados por el Congreso por mala conducta. “La ruta del Congreso que pone en jaque la autonomía de los organismos electorales”, Ojo Público, 25 de junio de 2023.

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recha, en particular Fuerza Popular, llevan mucho tiempo poniendo en duda la victoria de Castillo en 2021, alegando fraude en los comicios a pesar de no contar con evidencia al respecto. Desde esas elecciones, los órganos electorales de Perú han estado bajo la mirada crítica de facciones como Fuerza Popular, que ha expresado preocupación por lo que perciben como falta de credibilidad de estas autoridades126. El presidente del Jurado Nacional de Elecciones, Jorge Luis Salas Arenas, denunció un ataque contra el sistema electoral y afirmó que un sector del Congreso “quiere el control del JNE a través del temor al juicio político”127. Algunos congresistas también han emprendido una ofensiva contra partes del sistema judicial. Si bien en algunos aspectos esta campaña forma parte de la reacción contra el expresidente Castillo, el objetivo final parece ser socavar la separación de poderes y ayudar a proteger a los diputados de futuras investigaciones penales. En junio de 2023, el Congreso destituyó a la fiscal general Zoraida Ávalos, quien también fue inhabilitada por cinco años para ejercer cargos públicos, por supuestos retrasos en el inicio de investigaciones contra Castillo128. Patricia Benavides, quien sustituyó a Ávalos, duró poco tiempo en el cargo: fue suspendida por seis meses por la Junta Nacional de Justicia (JNJ) en diciembre de 2023129. Benavides fue acusada en una investigación judicial de actuar en connivencia con alrededor de un tercio de los diputados del Congreso, incluidos representantes de facciones de derecha e izquierda, en presunto tráfico de influencias. Según las acusaciones, Benavides ofreció a los congresistas detener las investigaciones de corrupción en su contra, a cambio de su apoyo para destituir a los titulares de la JNJ (organismo encargado de supervisar el sistema judicial) y nombrar a un nuevo defensor del pueblo, más cercano a la administración Boluarte, entre otras cosas130. Miembros de la JNJ han sido objeto de varios intentos por parte del Congreso para destituirlos, hasta ahora sin éxito. Sectores de derecha del Congreso vienen pre126

“Elecciones en Perú: el partido de Fujimori pide la nulidad de 200.000 votos cuando el conteo en Perú favorece a Castillo por un estrecho margen”, BBC, 10 de junio de 2021. 127 “Presidente de Jurado Nacional de Elecciones peruano advierte “grave riesgo para la democracia” por acciones del Congreso”, CNN, 6 de julio de 2023. “ 128 “Moción de Orden del Día 7565”, Congreso de la República del Perú, 7 de septiembre de 2023. 129 La JNJ suspendió a la fiscal general Patricia Benavides por un período de seis meses el 7 de diciembre, basándose en las pruebas recaudadas durante una investigación del Equipo Especial de Fiscales contra la Corrupción en el Poder y la División de Investigaciones de Alta Complejidad de la Policía Nacional. Benavides también está siendo investigada por la JNJ por presuntamente haber removido a fiscales de manera irregular. También enfrenta una investigación por parte de la Fiscalía Suprema Especializada en Delitos Cometidos por Funcionarios Públicos por los delitos de organización criminal y tráfico de influencias. “Patricia Benavides: Fiscalía abre investigación contra exfiscal de la Nación por organización criminal”, Infobae, 9 de enero de 2023. “Las evidencias que vinculan a Patricia Benavides con una presunta organización criminal en la fiscalía”, Ojo Público, 3 de diciembre de 2023. “Nuevo proceso contra Patricia Benavides y su hermana: JNJ las investiga por remoción de fiscales”, Infobae, 26 de enero de 2023. 130 La designación del exdiputado Josué Gutiérrez como nuevo defensor del pueblo ha generado preocupaciones sobre si su oficina mantendrá su autonomía a la hora de informar sobre violaciones de derechos humanos. Anteriormente estuvo asociado con el partido Perú Libre y carece de experiencia en derechos humanos. “Al nuevo Defensor del Pueblo de Perú le falla la defensa”, El País, 31 de mayo de 2023.

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sionando desde la destitución de Castillo para que toda la junta sea despedida y sustituida, a lo que el organismo respondió denunciando un intento de “quiebre del orden constitucional y del equilibrio de poderes en el Perú”131. La Junta fue acusada por la legislatura de emitir una declaración en apoyo a la exfiscal general Ávalos y tomar otras acciones en su defensa. Luego, su decisión de suspender a la fiscal general Benavides como parte de una investigación anticorrupción generó críticas de sectores de la derecha liderados por Renovación Popular, quienes argumentaron que violaba las normas debido a su inmunidad judicial. Funcionarios gubernamentales, incluido el ministro de Justicia y Derechos Humanos, Eduardo Arana, así como la ONU, han expresado su preocupación por la posible destitución de los magistrados132. Otras controversiales medidas adoptadas por el Congreso parecen contar con el apoyo de todo el espectro político, incluidos los partidarios del presidente destituido. Tres facciones, incluida Renovación Popular de derecha y Perú Libre de izquierda al cual pertenece Cerrón, han pedido la salida de Perú de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como el Pacto de San José. Estos partidos argumentan, entre otras cosas, que la convención impone restricciones a la soberanía peruana e impide el uso de la pena capital para ciertos delitos133. Sin embargo, algunos expertos jurídicos consideran inconstitucionales estas propuestas y afirman que la facultad para iniciar el retiro de Perú del Pacto no recae en el Parlamento sino en la presidenta; también argumentan que abandonar la convención podría tener graves implicaciones, negando a los peruanos el acceso a los tribunales de justicia internacionales, una instancia que podrían necesitar si los tribunales locales les fallan134. Los críticos y muchos peruanos consideran estas medidas como un ataque a los controles y contrapesos del Estado por parte de una legislatura que es más poderosa

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“Gladys Echaíz: ¿Qué plantea el proyecto que busca crear una institución que reemplace a la JNJ?”, El Comercio, 20 de enero de 2023. “JNJ rechaza moción de Renovación Popular que busca remover a magistrados por suspender a Patricia Benavides”, Infobae, 8 de diciembre de 2023. “JNJ rechaza amenaza al orden constitucional”, comunicado de prensa, Junta Nacional de Justicia, 7 de septiembre de 2023. 132 “Ministro de Justicia sobre investigación contra JNJ: “Las instituciones y la democracia pueden estar en riesgo”, El Comercio, 8 de septiembre de 2023. “La separación de poderes es un principio fundamental para una democracia plena”, comunicado de prensa, Oficina del Coordinador Residente de la ONU en Perú, 7 de septiembre de 2023. 133 La última propuesta fue presentada en junio de 2023 por Montoya Manrique, diputado de Renovación Popular, y vino después de la publicación del informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre las protestas antigubernamentales. Otros pasos concretos se han dado en esta dirección, la Comisión Permanente del Congreso aprobó en diciembre de 2023 la creación de una Comisión de Alto Nivel para el desarrollo de propuestas de reforma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La iniciativa aún debe ser discutida y aprobada en pleno en la legislatura 2024, que comienza en marzo. “Dina Boluarte rechaza informe de CIDH sobre ejecuciones”, Deutsche Welle, 4 de mayo de 2023. “Renovación Popular presenta proyecto para que el Gobierno denuncie Convención Americana de DDHH”, El Comercio, 1 de junio de 2023. “Congreso creó comisión para revisar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, Radio Programas del Perú, 18 de enero de 2024. 134 “Congreso: ¿son viables los proyectos para retirar al Perú de la Convención Interamericana de DD. HH.?”, El Comercio, 22 de septiembre de 2023.

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y más impopular que nunca135. Desde este punto de vista, los intereses contrapuestos y a menudo fragmentados dentro del Congreso no han obstaculizado la determinación de los diputados de protegerse de futuras investigaciones penales.

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Un destacado defensor de derechos humanos en Puno dijo que los residentes locales perciben la coalición entre Boluarte y el Congreso como una traición. “Las marchas del sur han sido en respuesta a la maraña y complicidad entre ejecutivo y el Congreso”. Entrevista de Crisis Group, defensor de derechos humanos, Puno, abril de 2023.

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IV. Corrupción en la política Para frustración de muchos peruanos, la disfuncionalidad política va de la mano con la corrupción en la política. La corrupción ha sido una amenaza persistente que ha salpicado a todos los gobiernos desde la transición a la democracia, sin importar sus afinidades políticas o ideológicas. Había grandes expectativas de que la restauración de la democracia y el Estado de Derecho a principios del milenio significara el fin de la corrupción en el gobierno y el sistema político. En palabras de un dirigente sindical: “Con la caída de Fujimori pensábamos que iba a haber un cambio”136. Esas expectativas, sin embargo, se vieron frustradas. Todos los presidentes electos de Perú en las últimas tres décadas han sido acusados de malversación de fondos, aunque sólo uno, Fujimori, ha sido condenado137. Castillo y Toledo se encuentran detenidos por corrupción y otros cargos en el Establecimiento Penitenciario Barbadillo, una prisión destinada exclusivamente para los expresidentes procesados, Ollanta Humala también estuvo recluido en la misma cárcel138. Fujimori, por su parte, fue arrestado tras su extradición desde Chile en septiembre de 2007 y liberado en diciembre de 2023 luego de que el Tribunal Constitucional peruano restituyera el indulto humanitario que le concedió en 2017 el entonces presidente Kuczynski. El gobierno permitió su excarcelación desafiando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que había dictaminado que el indulto no cumplía con las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos139. Las autoridades peruanas también se vieron envueltas en uno de los mayores casos de corrupción de América Latina: la investigación lava jato (lavado de autos) de Brasil

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Entrevista de Crisis Group, líder sindical, Lima, julio de 2023. Se estima que la corrupción durante la presidencia de Fujimori le costó a Perú hasta el 4,5 por ciento del PIB. Para un análisis detallado sobre el impacto de la corrupción, ver Alfonso Quiroz, Historia de la corrupción en el Perú, (Lima, 2022). 137 “Los seis expresidentes peruanos que están siendo investigados por presunta corrupción”, Infobae, 23 de abril de 2023. 138 Castillo se encuentra en prisión preventiva, acusado de rebelión y conspiración por su participación en los hechos del 7 de diciembre, tráfico de influencias, asociación para delinquir y cohecho, entre otros delitos. Kuczynski tiene un caso pendiente por lavado de dinero y asociación para delinquir. Humala permaneció en detención preventiva en Barbadillo entre julio de 2017 y abril de 2018 por el presunto delito de lavado de dinero, mientras que él y su esposa son investigados por financiación irregular de campañas y corrupción. Toledo está siendo investigado por corrupción y lavado de dinero, y fue extraditado de EE. UU. en abril de 2023. Alan García se suicidó cuando estaba a punto de ser arrestado por cargos de lavado de dinero, colusión y aceptación de sobornos. Vizcarra está acusado de colusión criminal, abuso de poder y aceptación de sobornos. Todos han negado las acusaciones en su contra. Para más sobre la prisión, ver “Barbadillo”, especial multimedia publicado por el diario peruano El Comercio, 30 de abril de 2023. 139 La liberación supuso la segunda ocasión en la que Fujimori salía de la cárcel: también fue excarcelado en diciembre de 2017 después de que Kuczynski le concediera un indulto humanitario, pero fue encarcelado nuevamente en 2019, después de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenara a Perú revisar la legalidad del indulto. Fujimori debía haber cumplido su condena hasta noviembre de 2032.

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y sus ramificaciones140. Un equipo de periodistas de investigación reveló pruebas de irregularidades en los contratos públicos adjudicados a la multinacional brasileña Odebrecht en Perú y posteriormente, en 2016, publicó informes detallados en los que se analizan todos los contratos obtenidos por la empresa desde el gobierno de Fujimori hasta el de Humala (entre 1990 y 2016)141. El entramado de corrupción involucró a más de 800 personas, principalmente funcionarios públicos, incluidos presidentes, líderes políticos, gobernadores y alcaldes, congresistas y ejecutivos de empresas. Desde entonces, los peruanos consideran la corrupción como uno de los principales problemas del país, junto con la inseguridad y la inestabilidad política142. La llegada de Castillo a los pasillos del poder de Lima en 2021 no alteró esta situación. Durante su administración, Castillo fue objeto de seis investigaciones por corrupción por parte de la Fiscalía, todas ellas en curso mientras permanece en prisión preventiva. Uno de los casos involucra presuntos pagos a un grupo de diputados del Congreso por su respaldo político143. Sólo en 2022, el país sufrió pérdidas económicas estimadas en alrededor de 25 mil millones de soles peruanos (equivalentes a $6000 millones de dólares) debido a la corrupción y malas conductas, según la Contraloría General. Casi la mitad del total se atribuye a corrupción en el gobierno nacional, incluidos los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, mientras que el resto habría sido desviado de los gobiernos regionales y locales144. La corrupción local y regional es rampante. Al finalizar sus mandatos en 2022, todos los gobernadores regionales tenían investigaciones judiciales activas en su contra, y el 70 por ciento de ellas estaban relacionadas con actos de corrupción145. Diez de los 25 gobernadores regionales no terminaron sus mandatos: las autoridades regionales suspendieron a dos de ellos de sus cargos tras ser declarados culpables, dos se encuentran prófugos y otros seis permanecieron en prisión preventiva mientras ocupaban sus cargos146. La nueva generación de gobernadores elegidos en octubre de 2022 no parece más prometedora. Pocas semanas después de la primera vuelta, la Defensoría del Pueblo

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Lava jato es una investigación sobre corrupción que se originó en Brasil, pero resultó implicando a funcionarios de alto nivel en toda América Latina. Una ramificación de la investigación involucró a la empresa brasileña Odebrecht, entonces la mayor empresa contratista del continente, la cual pagó cientos de millones de dólares en sobornos para conseguir contratos públicos en al menos doce países. Aunque hay acusaciones de que lava jato y las investigaciones subsiguientes se desplegaron con fines partidistas en Brasil, una práctica conocida como “lawfare”, la investigación descubrió entramado de corrupción sin precedentes. Ver Fergus Shield y Sasha Cavkin, “Bribery Division: What is Odebrecht? Who is involved?”, International Consortium of Investigative Journalists, 25 de junio de 2019. 141 “Los contratos de Odebrecht en Perú”, IDL Reporteros, 21 de marzo de 2016. 142 Base de datos Latinobarómetro (2004-2020). 143 “Poder Judicial ratifica 36 meses de prisión preventiva contra Pedro Castillo”, El Peruano, 31 de marzo de 2023. “Congreso: 27 legisladores con denuncias en Comisión de Ética y Subcomisión de Acusaciones Constitucionales”, La República, 10 de agosto de 2023. 144 “Contraloría: Perú perdió más de S/25,000 millones por corrupción de autoridad el 2022”, Gestión, 30 de enero de 2023. 145 “Corrupción descentralizada: 84% de gobernadores regionales son investigados”, Ojo Público, 20 de septiembre de 2022. 146 Ibid.

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advirtió que trece de los dieciséis gobernadores electos estaban implicados en casos de corrupción147. Una lideresa local en Ayacucho señaló que el gobernador del departamento había sido elegido para un tercer mandato, a pesar de haber estado en prisión durante más de un año por cargos de corrupción148. El sistema judicial de Perú, en especial sus fiscales, ha sido aplaudido por combatir la corrupción, pero los partidos políticos explotan las investigaciones para desprestigiar a sus oponentes149. “La bandera anticorrupción la apoyan [las fuerzas políticas] mientras se hace contra sus oponentes”, dijo un periodista peruano150. Independientemente de si las acusaciones tienen fundamento o no, su instrumentalización como arma política ha exacerbado la desconfianza de la ciudadanía hacia las autoridades electas.

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“Defensoría del Pueblo: 81 % de virtuales gobernadores regionales se encuentran involucrados en casos de corrupción en trámite”, Defensoría del Pueblo, 31 de octubre de 2022. 148 Entrevista de Crisis Group, mujer activista, Ayacucho, julio de 2023. “Por tercera vez Wilfredo Oscorima Núnez asume funciones como gobernador regional de Ayacucho”, comunicado de prensa, Gobierno Regional Ayacucho, 1 de enero de 2023. 149 Entrevista de Crisis Group, militar retirado, Lima, julio de 2023, 150 Entrevista de Crisis Group, periodista, Lima, abril de 2023.

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V.

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Crimen organizado y política

Los líderes políticos en ocasiones culpan al crimen organizado de contribuir a la disfuncionalidad política de Perú. Durante las protestas que siguieron a la destitución de Castillo, altos funcionarios del gobierno atribuyeron repetidamente actos de vandalismo, asaltos a instituciones públicas, bloqueos de carreteras y daños a la propiedad al crimen organizado. Tanto Boluarte como el primer ministro Otárola señalaron lo que consideraban vínculos entre las protestas y grupos criminales o terroristas, una conjetura que las autoridades utilizaron para justificar las duras medidas represivas descritas anteriormente151. Pero el panorama es un poco más complejo. Si bien el crimen organizado es un problema creciente en Perú, y sus vínculos con la política también están aumentando (particularmente a nivel regional), la evidencia de vínculos íntimos a nivel nacional es escasa.

A.

Rápida expansión

El crimen organizado en Perú, particularmente la minería ilegal y el narcotráfico, ha experimentado una rápida expansión. El limitado alcance del Estado en algunas partes del país y la corrupción local, así como el surgimiento de nuevas rutas de tráfico, han jugado un papel crítico en esta expansión152. La minería ilegal se ha convertido en el negocio ilícito más rentable, expandiéndose rápidamente por todo el país, particularmente en regiones como Puno, Arequipa, Ayacucho, Apurímac, Madre de Dios y La Libertad. Tan sólo entre 2021 y 2022, se perdieron 18 421 hectáreas a causa de la minería ilegal, un aumento del 120 por ciento con respecto al promedio anual entre 2009 y 2017153. Aunque no ha generado la violencia que se ha visto en otras partes de América Latina, la producción y el tráfico de drogas también han aumentado. Según las autoridades antinarcóticos de Perú, la cantidad de tierra dedicada al cultivo de coca ha superado todos los registros anteriores, invadiendo parques naturales y territorios indígenas. Entre 2018 y 2022 los cultivos de coca aumentaron más de un 120 por ciento; en 2022, 95 000 hectáreas se destinaban al cultivo de la planta154. El valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (Vraem), que se extiende por los departamentos de Ayacucho, Apurímac, Cusco, Huancavelica y Junín, sigue siendo el principal centro de producción de coca, pero otras regiones como Loreto, Madre de 151

Entrevistas de Crisis Group, líder de la sociedad civil, julio de 2023; servidor público, Ayacucho, julio de 2023. “Alberto Otárola tras 17 muertes en Juliaca: “Aquí nadie se va a correr, recuperaremos el orden interno”, La República, 9 de enero de 2023. “Dina Boluarte pide una tregua nacional para entablar mesas de diálogo en Perú”, video, YouTube, 24 de enero de 2023. 152 Para un análisis de la expansión del crimen organizado en Perú y otras partes de América Latina, ver el comentario de Crisis Group, “América Latina lucha contra una nueva ola de criminalidad”, 12 de mayo de 2023. 153 Entre 1985 y 2017 se deforestaron 95 750 hectáreas debido a la minería de oro en Madre de Dios. Entre 2021 y 2022 se perdió una superficie equivalente al 20 por ciento de la deforestación total de los 32 años anteriores. “Minería ilegal se extiende en más de 30 distritos de cinco regiones amazónicas del Perú”, Ojo Público, 17 de agosto de 2023. 154 “Cultivos de coca en Perú se incrementaron en un 127% en los últimos cuatro años”, Infobae, 14 de julio de 2023.

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Dios y Ucayali, todas en la cuenca amazónica de Perú han experimentado un aumento de los cultivos155. Perú se ha consolidado como el segundo productor mundial de cocaína después de Colombia. Los líderes indígenas suelen ser los más afectados por este comercio ilícito: al menos diez de los catorce asesinatos de líderes comunitarios indígenas desde 2020 han estado relacionados con el narcotráfico156. Al mismo tiempo, representantes de las comunidades y las fuerzas de seguridad de los países vecinos, particularmente en la zona de la triple frontera amazónica con Colombia y Brasil, se quejan de complicidad entre la policía, los militares y los narcotraficantes peruanos157.

B.

Proximidad

La expansión de las redes criminales ha acercado a las organizaciones ilegales a la política formal, particularmente a nivel regional y local. “La penetración del mundo criminal en el Estado es un dato cierto de la realidad”, afirmó un experto en seguridad. “Los jueces son comprados por el narcotráfico. Hay alcaldes que tienen vínculos claros con sectores ilegales. Y penetración en gobiernos regionales. Pero [la penetración] comienza a hacerse más difusa a nivel nacional”158. En algunos casos, los resultados de la influencia ilícita son evidentes. Los grupos mineros ilegales respaldan y financian a políticos locales y regionales que defienden su negocio159. Tal es el caso en Madre de Dios, un área limítrofe con Brasil y Bolivia que ha sufrido una deforestación generalizada debido a la actividad minera. Allí, una combinación de corrupción en el gobierno estatal, escaso control territorial y un desprecio generalizado por las normas sociales y ambientales han dejado el paisaje plagado de minas a cielo abierto160. En cuanto a las conexiones entre los grupos criminales y la política nacional, individuos vinculados a la minería ilegal presuntamente financiaron parte de la campaña de Fuerza Popular durante las elecciones de 2016 y posteriormente pudieron influir en ciertos congresistas161. Uno de estos diputados, Modesto Figueroa, representaba a la región de Madre de Dios y estaba bajo investigación por presunta financiación y sumi155

“Monitoreo de Cultivos de Coca 2022”, Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas, junio de 2023. Pamela Huerta, “The poorest narcos in the drug-trafficking chain”, Infoamazonia, 10 de agosto de 2023. 156 “Asesinato a líder indígena en Perú: ‘Estamos luchando contra los intereses del narcotráfico y lo que hacen es matarnos’”, Mongabay, 17 de abril de 2023. 157 Entrevistas de Crisis Group, funcionarios de seguridad, Leticia y Tabatinga, 10 de octubre de 2023. 158 Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad pública, julio de 2023. 159 Viviana Baraybar y Eduardo Dargent, “State Responses to the Gold Rush in the Andes (2004– 2018): The Politics of State Action (and Inaction)”, Studies in Comparative International Development, vol. 55 (2020), p. 532. 160 Bram Ebus y Ulrich Eberle, “Crímenes contra el clima: violencia y deforestación en la Amazonía”, comentario de Crisis Group, 8 de diciembre de 2023. “Deforestación por minería de oro en la Amazonía peruana sur: actualización 2021-2022”, Monitoring of the Andean Amazon Project, 15 de junio de 2023. “Case study: artisanal and small-scale mining in Madre de Dios, Peru”, USAID, octubre de 2020. 161 El equipo de investigación de Ojo Público identificó aliados de grupos mineros ilegales en varias facciones políticas del Congreso, que en conjunto suman siete de los dieciocho miembros titulares de la Comisión de Energía y Minas. “Visitas y personajes detrás de los proyectos del Congreso que benefician a la minería ilegal”, Ojo Público, 13 June 2023.

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nistro de petróleo a operaciones mineras ilegales. Figueroa negó los cargos, aunque algunos observadores los consideran creíbles162. Los críticos también han sugerido que legislación promulgada por el Congreso puede haber afectado negativamente los esfuerzos para combatir la minería ilegal163. También es posible que grupos criminales hayan influenciado manifestaciones en determinados momentos de los disturbios o participado en éstas164. En Madre de Dios, el líder del comité encargado de coordinar las protestas estaba presuntamente vinculado a un grupo armado dedicado a la minería ilegal, aunque él negó esta relación165. En el departamento noroccidental de La Libertad, un grupo criminal involucrado en extorsión y sicariato aprovechó la oportunidad ofrecida por las protestas para establecer puestos de control a lo largo de la carretera, imponiendo tarifas a los conductores que transitaban por ella166. Pero aparte de incidentes aislados como estos, las investigaciones judiciales aún no han arrojado pruebas concretas de una participación criminal más amplia167. Aunque resulte cuestionable asegurar que los grupos criminales desempeñaron un papel destacado en la instrumentalización de las protestas, estos grupos pueden haberse beneficiado de la agitación política. Informes sugirieren que las fiscalías de las regiones de Ayacucho y Arequipa fueron incendiadas en circunstancias turbias en diciembre de 2022 en medio de las protestas antigubernamentales168. Algunos manifestantes también reconocieron que habían identificado a infiltrados que parecían decididos a incitar a la violencia169. Varios observadores temen que la combinación de la prolongada crisis política peruana, el descrédito en el que se encuentran las autoridades estatales y las adversas condiciones económicas fomenten el crimen organizado. “Estamos entrando a un círculo de violencia más complicado y no le veo salida inmediata”, dijo un exfuncionario gubernamental170.

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El exministro de Ambiente, Manuel Pulgar-Vidal, acusó a Figueroa de representar los intereses de la minería ilegal dentro en el Congreso. Figueroa ha proclamado su inocencia, alegando que sus ingresos provienen de fuentes lícitas.“Pulgar Vidal: congresista elegido por Madre de Dios apoya minería ilegal”, Gestión, 22 de abril de 2016. “Las transacciones sospechosas de Modesto Figueroa”, El Comercio, 20 de julio de 2017. 163 “[Congreso y Ejecutivo] están dando leyes que promueven la minería sin medir la conservación”, El Comercio, 30 de junio de 2023. 164 Entrevista de Crisis Group, funcionario público, Lima, julio de 2023. 165 “La historia del minero ilegal detrás de las protestas en Madre De Dios que tiene lazos con Guido Bellido”, El Comercio, 12 de enero de 2023. 166 “Extorsión y cobro de cupos en piquetes de carreteras: la historia de los ‘peajes’ paralelos”, El Comercio, 28 de enero de 2023. 167 Entrevista telefónica de Crisis Group, experto en seguridad pública, julio de 2023. Entrevista de Crisis Group, funcionario público, Lima, julio de 2023. 168 “Vándalos quemaron sede de la Fiscalía y el Poder Judicial en Ayacucho”, Diario Correo, 16 de diciembre de 2022. “Arequipa: Queman y destruyen sedes de la Fiscalía y del Poder Judicial en Camaná”, Diario Correo, 13 de diciembre de 2022. 169 Entrevistas de Crisis Group, Puno, abril de 2023. Entrevista de Crisis Group, líder comunitario, Ayacucho, julio de 2023. 170 Entrevista telefónica de Crisis Group, exfuncionario gubernamental, julio de 2023.

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VI. Una ruta para salir de la agitación La sociedad peruana está marcada por profundas divisiones sociales y económicas que se remontan a la conquista española y no serán disipadas rápidamente171. Pero el sistema democrático que se estableció a principios de la década de 2000, tras una década de un régimen autoritario y corrupto, no ha logrado abordar el descontento de la población. Por el contrario, las periódicas elecciones, y los procedimientos y controles constitucionales de la democracia peruana se han convertido en detonantes de enfrentamientos políticos y hostilidades exacerbadas entre extremos cada vez más polarizados. Los brotes de agitación han empeorado progresivamente a medida que los políticos electos han perdido credibilidad y popularidad, mientras que las normas destinadas a la coexistencia política pacífica se han visto sometidas a una presión cada vez mayor. Se necesitan reformas y medidas drásticas urgentes en distintas áreas para estabilizar las instituciones gubernamentales peruanas y permitir que el país aborde sus profundamente arraigadas fuentes de tensión. Muchos peruanos concuerdan en la necesidad de reformular las reglas del juego político, y los llamados a redactar una nueva constitución cobraron protagonismo durante las protestas de 2022. Pero incluso algunos de los más fervientes defensores de una reforma radical se muestran cautelosos a la hora de convocar una asamblea constituyente en un momento en que facciones de ambos extremos políticos bien podrían imponerse y redactar una nueva carta que difícilmente lograría obtener el respaldo de la opinión pública172. La fallida reforma constitucional chilena es una clara advertencia de los riesgos de seguir ese camino173. En cambio, medidas para moderar el conflicto político y garantizar que la ciudadanía se sienta adecuadamente representada por las instituciones estatales son vitales para lograr la estabilidad en Perú, mien-

171

Después de la guerra de independencia de Perú contra España, el Estado nación se mantuvo dominado por criollos de ascendencia europea, quienes se resistieron a cualquier distribución más amplia del poder y riqueza a los pueblos indígenas o negros a pesar de que a finales del siglo XVIII constituían cerca del 70 por ciento de la población. La esclavitud en Perú no fue abolida hasta 1854, 23 años después de la independencia. Para más, ver John Lynch, San Martín: Argentine Soldier, American Hero (New Haven, 2009), en particular el capítulo 8; Michael Reid, Peru: Paths to Poverty (Rugby, Reino Unido, 1985). 172 Entrevistas de Crisis Group, líderes locales, diciembre de 2023. Varios procesos de elaboración de constituciones en América Latina, incluidos los de Perú en 1993, Venezuela en 1999 y Bolivia en 2007, dieron como resultado cartas constitucionales que reflejaban en gran medida la ideología de los grupos políticos con mayoría en la asamblea constituyente, lo cual contribuyó a aumentar la inestabilidad después de redactadas las nuevas constituciones. Renata Segura y Ana María Bejarano, “Procesos constituyentes y democracia: Claves para comprender el nuevo constitucionalismo latinoamericano”, en Mikel Barreda (ed.) Las instituciones políticas de las democracias latinoamericanas (Barcelona, 2014). 173 En los últimos dos años, Chile ha intentado dos veces, sin éxito, reescribir la constitución promulgada durante la dictadura de Augusto Pinochet. En un primer intento, en septiembre de 2022, la constitución redactada por una asamblea de tendencia izquierdista fue rechazada. El 17 de diciembre de 2023, los chilenos volvieron a rechazar una nueva carta, esta vez redactada por una asamblea controlada por el Partido Republicano de derecha. “Chileans, offered left-right turns with constitution, choose neither”, Reuters, 19 de diciembre de 2023.

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tras que los esfuerzos de diálogo en curso podrían ayudar a formar un consenso básico sobre cómo sería una nueva constitución con un amplio respaldo de la población.

A.

Reforma política

1.

Una agenda de reformas a corto plazo

Está surgiendo un consenso en torno a la idea de que las reformas deben tener como objetivo mejorar la eficacia de las instituciones estatales, reducir la brecha entre ciudadanos y gobernantes y poner fin al ciclo de crisis del país. Si el gobierno actual permanece en el poder hasta 2026, podría mejorar su reputación al reactivar la estancada agenda de reformas políticas y sentar las bases para un gobierno más estable y receptivo174. La prioridad debe ser realizar una serie de reformas destinadas a fortalecer la legitimidad del sistema de partidos, las cuales, en principio, podrían ser aprobadas por el Congreso a corto plazo. Estas medidas podrían incluir la regulación del registro formal de organizaciones políticas, establecer restricciones al cambio de partido en el Congreso, la aplicación de primarias interpartidistas (que fueron eliminadas en enero), fortalecer los controles anticorrupción al interior de los partidos y garantizar la representación en el Congreso de poblaciones históricamente marginadas, como es el caso de las comunidades indígenas175. Sin embargo, las medidas en esta dirección se enfrentan a un gran obstáculo: aunque cuentan con el apoyo de la opinión pública, no hay voluntad en el Congreso actual para aprobarlas176. Grupos de la sociedad civil de todo el país y los socios extranjeros que respaldan las reformas podrían desempeñar un papel crucial, tanto para persuadir al Congreso para que actúe como para generar confianza pública que respalde cualquier medida razonable que adopten los diputados. En segundo lugar, reformular la relación entre el ejecutivo y el legislativo se ha convertido en un imperativo dados los problemas causados por las divisiones entre ambos poderes. Las armas utilizadas en la confrontación entre estos dos poderes desde 2016 son una serie de artículos constitucionales que facultan a cada lado para destituir al otro con muy pocas garantías procesales: según el artículo 113 de la Constitución de 1993, los presidentes pueden ser destituidos por “su permanente incapacidad moral”, mientras que el Congreso puede ser disuelto por la presidencia tras dos votos de censura contra el Consejo de Ministros (artículo 134). “No hay garantía para 174

Para obtener una descripción general de las propuestas de expertos sobre reformas electorales, a los partidos políticos y al sistema de gobierno, ver “Hacia la democracia del Bicentenario. Informe Final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política”, op.cit.; y Fernando Tuesta, La reforma política. Ideas y debates para un mejor gobierno (Lima, 2023). 175 “Ejecutivo promulgó ley que elimina elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias”, Radio Programas del Perú, 18 de enero de 2023. Entrevistas de Crisis Group, Lima y Puno, abril y julio de 2023. Expertos de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, así como representantes de la sociedad civil, incluida la Coalición Ciudadana, una plataforma que reúne a más de 300 organizaciones, han presentado iniciativas para fortalecer a los partidos políticos y la representación política. Aunque los líderes políticos reconocen la importancia de estas reformas, han recibido poca atención. “Nuestras reformas”, Coalición Ciudadana, 14 de noviembre de 2022. 176 Entrevista telefónica de Crisis Group, experto electoral, mayo de 2023.

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un presidente”, señaló un líder local de Puno. “Más fácil es botar a un presidente que a un portero”177. Regular el uso de estos poderes manteniendo al mismo tiempo unos controles y contrapesos responsables podría ayudar a fortalecer la estabilidad política. No hay razón para retrasar los avances en este ámbito: aunque la “permanente incapacidad moral” figura en la Constitución como una de las razones para destituir a un presidente, el procedimiento para su aplicación se encuentra en el Reglamento del Congreso. Especificar las características definitorias de “incapacidad moral”, entre otros aspectos, se podría lograr modificando el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, y no necesariamente a través de una reforma constitucional más complicada. Se podría reforzar esta medida con iniciativas para desligar las elecciones presidenciales de las legislativas, que desde 1920 se llevan a cabo el mismo día. Los expertos han argumentado que habría una mayor estabilidad política si los votantes supieran quién ha ganado la elección para la presidencia (o al menos los dos candidatos que se enfrentarán en una segunda vuelta) antes de votar para el Congreso. Sostienen que una elección independiente permitiría a los votantes elegir claramente entre un partido de la coalición presidencial o un partido de oposición, permitiendo la formación de fuerzas políticas más cohesionadas y, quizás, un gobierno más sólido con una mayoría operativa en el Congreso178. Describen el modelo actual como un “voto ciego” que, debido al gran número de partidos existentes en Perú, resulta en legislaturas sumamente fragmentadas179. Otras dos posibles reformas, que permitirían la reelección de diputados y restablecer una segunda cámara en el Congreso, parecen haber encontrado cada vez más respaldo entre las fuerzas políticas. En noviembre de 2023 se produjo un importante avance en los esfuerzos por flexibilizar los límites a los mandatos de los diputados (allanando el camino hacia una posible reelección consecutiva) y restablecer una segunda cámara, cuando el Congreso aprobó por amplia mayoría una reforma en este sentido; estos cambios serán sometidos a una segunda votación en la próxima sesión legislativa que inicia en marzo180. Las dos reformas, que podrían ser aprobadas por el voto favorable de una mayoría calificada en el Congreso o mediante un referendo, pueden ayudar en el proceso de imponer una mayor rendición de cuentas por parte de los funcionarios electos181. Fuera del Congreso, sin embargo, estas medidas hasta ahora han resultado poco populares. En 2018, una abrumadora mayoría de peruanos votó en contra de la reelec-

177

Entrevista de Crisis Group, líder de la sociedad civil, Puno, abril de 2023. Entrevistas de Crisis Group, Lima, julio de 2023. La propuesta de celebrar elecciones parlamentarias durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales (si aplica), o el quinto domingo después de la primera vuelta, tiene como objetivo reducir la fragmentación en el Congreso. “Hacia la democracia del Bicentenario. Informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política”, op.cit. 179 Ibid., p. 117. 180 “Congreso aprueba volver a la bicameralidad y reelección parlamentaria: ¿cuáles son los principales cambios y qué viene ahora?”, El Comercio, 18 de noviembre de 2023. 181 Las reformas constitucionales parciales de este tipo pueden aprobarse por referendo o por mayoría calificada (87 de 130 votos) en dos sesiones legislativas consecutivas. 178

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ción inmediata de parlamentarios, en una medida destinada a reducir la corrupción182. Tanto la ciudadanía como varios expertos temen que restaurar la reelección y una segunda cámara resulten favoreciendo los intereses personales de los políticos por encima de todo183. Estas preocupaciones persisten a pesar de que la reforma que acabó con la reelección en 2018 parece haber resultado contraproducente: sin incentivos para desempeñarse bien y ganar apoyo electoral, los congresistas a menudo abusan de su poder y tienen posiblemente menos motivos para trabajar por sus electores184. Mientras tanto, el sistema unicameral establecido por la Constitución de 1993, aunque aparentemente cuenta con el respaldo de la mayoría de los peruanos, ha concentrado el poder en manos de un pequeño número de diputados y ha facilitado que la mayoría apruebe leyes saltándose procedimientos regulares, como la revisión de la legislación en la fase de comisión185. Parece entonces que para que estas nuevas medidas logren superar la intensa desconfianza y consigan el apoyo de la opinión pública, los propios partidos políticos tendrán que someterse al tipo de reformas discutidas anteriormente para reforzar su transparencia y credibilidad.

2.

Considerar una reforma integral

Los defensores de una reforma más amplia del sistema político irían mucho más lejos. Sostienen que el Estado minimalista con un papel limitado en el desarrollo económico contemplado en la Constitución de 1993 no ha beneficiado al pueblo peruano en su conjunto ni ha garantizado sus derechos a la salud, a la educación y al trabajo. Además, la Constitución es vista por sus críticos como un nefasto legado del régimen autoritario de Fujimori, ya que fue aprobada el año después de que el expresidente cerrara el Congreso y refleja su postura sobre la centralidad de una economía de libre mercado, así como sobre el papel limitado que deben desempeñar la sociedad civil y los partidos políticos. Para muchos peruanos, particularmente aquellos en los núcleos de las protestas, la redacción de una nueva constitución supondría una ruptura simbólica con un modelo político que durante mucho tiempo ha mantenido excluidos a grandes sectores de la sociedad, sobre todo a su población indígena186. Pero la prudencia debe primar a la hora de emprender un proyecto de esta magnitud. Los sondeos de opinión más recientes muestran que la opinión pública está 182

Un referendo constitucional celebrado en 2018 dio como resultado un 85 por ciento de respaldo al fin de la reelección y un 90 por ciento de oposición a la creación de una segunda cámara. “La bicameralidad debe ir acompañada de Primarias Abiertas para fortalecer la democracia, opinan expertos”, Radio Programas del Perú, 23 de noviembre de 2023. 183 “[A todos los partidos políticos] los une el interés de quedarse en el Congreso”, explicó una diplomática extranjera en Lima. Entrevista de Crisis Group, diplomático extranjero, Lima, abril de 2023. 184 “Son sus 15 minutos de fama y los usan para enriquecerse”, dijo un político. Entrevista de Crisis Group, Lima, julio de 2023. 185 La legislatura peruana es relativamente pequeña para su población de unos 33 millones de habitantes. Para más detalles sobre los efectos perjudiciales del unicameralismo, ver “Hacia la democracia del Bicentenario. Informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política”, op. cit. 186 Entrevista de Crisis Group, Comité Nacional Unificado de Lucha del Perú, Puno, abril de 2023; entrevista de Crisis Group, funcionario público, Puno, abril de 2023; entrevista de Crisis Group, líder del Fredepa, Ayacucho, julio de 2023. “I Encuentro de Escucha y Diálogo”, Arequipa, julio de 2023.

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dividida al respecto. Cerca de la mitad de las personas encuestadas prefieren reformas parciales de la Constitución, sobre todo en las partes relacionadas con el sistema electoral, los controles y contrapesos y la representación política; mientras que el 34 por ciento se inclina por una nueva constitución187. El sector privado ha expresado su preocupación ante el riesgo de que una reforma constitucional que reformule los principios rectores de la política económica pueda perjudicar el crecimiento y desalentar la inversión. Los líderes empresariales tienden a respaldar un enfoque más moderado, y sugieren que las modificaciones se realicen dentro de los límites del marco existente188. Los líderes locales de los núcleos del movimiento de protesta, en regiones como Puno y Ayacucho, afirman por su parte que convocar una asamblea constituyente es su principal objetivo. Ya sea que los cambios constitucionales se lleven a cabo a través de una asamblea constituyente o mediante reformas parciales, es probable que el respaldo público y político para estas iniciativas dependa de condiciones que aún no existen. Por encima de todo, los peruanos tendrán que ponerse de acuerdo sobre la legitimidad de quienes vayan a liderar esta iniciativa de reforma y forjar un consenso más amplio sobre el alcance de los cambios necesarios.

B.

El camino hacia el diálogo

Diversos sectores de la sociedad peruana, entre ellos grupos de manifestantes, comunidades indígenas, sectores empresariales, académicos y autoridades locales y regionales, reconocen la importancia del diálogo para alcanzar un entendimiento compartido en torno a una reforma constitucional que sea deseable y factible189. Desde el inicio de las protestas, los intentos por coordinar diálogos entre las autoridades y los grupos de oposición han fracasado por la mutua desconfianza. Los esfuerzos del gobierno para abordar las causas de los disturbios comenzaron en enero de 2023, cuando Boluarte convocó el Foro del Acuerdo Nacional, el cual jugó un papel fundamental para el diálogo y la creación de consenso en la transición democrática posterior a Fujimori, reuniendo a funcionarios de los gobiernos nacional, regional y local, así como a representantes de los partidos políticos. Un estallido de violencia en Juliaca el 9 de enero de 2023 obligó a aplazar indefinidamente la reunión. Los intentos posteriores de diálogo se han visto frustrados por los bloqueos de carreteras y, lo que es más grave, por la negativa de las autoridades y líderes locales (particularmente en el sur) a dialogar con los funcionarios del gobierno190. En la actualidad, es poco probable que cualquier iniciativa de diálogo liderada únicamente por el gobierno consiga la legitimidad que requiere entre los opositores, sobre todo en áreas donde las protestas se han mantenido fuertes, como Puno, donde

187

“IEP Informe de Opinión –Junio 2023”, op. cit. “Representantes de gremios y conglomerados rechazan la convocatoria de una Asamblea Constituyente”, Infobae, 30 de abril de 2022. Entrevista de Crisis Group, exministro de Economía, Lima, abril de 2023. 189 Entrevistas de Crisis Group, Lima, Puno y Ayacucho, abril, julio y diciembre de 2023. 190 Entrevistas de Crisis Group, funcionario público, Puno, abril de 2023; representantes del Foro del Acuerdo Nacional, Lima, abril de 2023. 188

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verían la iniciativa como un intento de autoridades no electas por silenciar sus demandas191. Dicho esto, a pesar de los múltiples obstáculos, algunos diálogos locales que reúnen a diversos grupos, desde asociaciones empresariales hasta sindicatos y comunidades indígenas, han logrado avances durante el último año192. Por ejemplo, una reunión celebrada en Arequipa en julio logró reunir a una serie de grupos y representantes para discutir soluciones a los problemas más agudos del país193. A pesar de que no se alcanzaron acuerdos, sirvió como un espacio para escuchar e intercambiar posibles enfoques para una reforma constitucional. Si bien las conversaciones amplias e inclusivas a nivel local deben continuar, la ONU y la UE también deben continuar apoyando algunos foros sobre temas específicos en los que la sociedad civil, funcionarios gubernamentales y los partidos políticos puedan debatir posibles reformas políticas y electorales, así como respuestas a las principales demandas de la población, como la prestación de servicios de salud y educación. El gobierno ya ha mostrado cierta voluntad para respaldar estos diálogos, y la propia Boluarte dijo en julio que el objetivo es “encontrar confluencia entre las demandas sociales y las acciones del Poder Ejecutivo”194. A pesar de sus reveses a principios de 2023, el Acuerdo Nacional inició a finales de año el primero de una serie de diálogos en Arequipa y Loreto. Debe continuar los esfuerzos en esta línea195. El lanzamiento de una serie de reuniones entre funcionarios estatales de nivel local y nacional, representantes del sector privado, la sociedad civil y la academia en diversas regiones del país, que se llevará a cabo este año y el próximo bajo los auspicios del Programa de la ONU para el Desarrollo, con financiación de la UE, es otra iniciativa prometedora en esta dirección196. La participación de autoridades regionales e instituciones autónomas, como las oficinas locales de la Defensoría del Pueblo, podría fortalecer estas iniciativas. Las figuras políticas locales y regionales tienden a gozar de un mayor apoyo popular que los políticos nacionales y, siempre que no estén demasiado cerca del gobierno central ni estén implicadas en casos de corrupción, podrían ayudar a orientar estos proce-

191

Entrevista de Crisis Group, Comité Nacional Unificado de Lucha del Perú, Puno, abril de 2023. “Más de 100 organizaciones de Arequipa expresan sus preocupaciones y propuestas antes la crisis política del Perú”, comunicado de prensa, Coalición Ciudadana, 16 de julio de 2023. 193 El I Encuentro de Escucha y Diálogo se celebró en Arequipa los días 12 y 13 de julio de 2023 y reunió a más de 200 participantes, entre líderes y representantes sociales de zonas rurales y urbanas de Arequipa, abogados y familiares de víctimas de las protestas, así como sectores afectados y en contra de las protestas como empresarios y agricultores. “ProDiálogo participó en encuentro con organizaciones de Arequipa para impulsar una agenda ciudadana nacional frente a la crisis política”, comunicado de prensa, ProDiálogo, 24 de agosto de 2023. 194 “Mensaje a la nación de la señora Presidenta de la República, Dina Ercilia Boluarte Zegarra, por fiestas patrias”, 28 de julio de 2023. 195 “Arequipa fue escenario del primer encuentro descentralizado del Acuerdo Nacional”, comunicado de prensa, Acuerdo Nacional, agosto de 2023. “Alcalde participó de 2do encuentro descentralizado del Acuerdo Nacional realizado en nuestra ciudad”, comunicado de prensa, Municipalidad Provincial de Maynas, 3 de noviembre de 2023. 196 “Consensos hacia un nuevo pacto social en el Perú”, comunicado de prensa, Programa de la ONU para el Desarrollo, 21 de diciembre de 2023. 192

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sos197. Otras organizaciones nacionales, como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, una coalición de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la defensa y promoción de los derechos humanos, podrían servir como intermediarios confiables entre la sociedad civil y el gobierno en una etapa posterior de las conversaciones.

C.

Respaldo internacional

Los gobiernos extranjeros y las organizaciones internacionales deben estar preparados para desempeñar un papel más destacado en la promoción del diálogo, la defensa de los derechos humanos y la preservación de las instituciones democráticas. Pueden fomentar las condiciones propicias para el diálogo nacional respaldando conversaciones locales emergentes que reúnan a diversos sectores sociales, así como intentando fortalecer a la sociedad civil involucrada en estas iniciativas proporcionando apoyo financiero y técnico. Las potencias extranjeras también deben poner de manifiesto su apoyo a las investigaciones judiciales por las muertes de manifestantes y presionar al gobierno para que dé cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y otras organizaciones de derechos humanos198. Garantizar justicia y reparación para las víctimas y sus familias podría ayudar a restablecer la confianza en las zonas más afectadas por las protestas y fomentar las conversaciones entre las autoridades nacionales y los líderes locales. La propuesta de establecer un Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes para Perú, respaldado por organismos internacionales con una amplia trayectoria en la defensa y promoción de los derechos humanos en el país y destinado a brindar asistencia jurídica y apoyar el diseño de programas de reparación de víctimas, podría ser un importante paso para fomentar la confianza199. Por último, los gobiernos extranjeros deben intentar disuadir a las autoridades peruanas para que no lancen nuevos ataques contra la autonomía de las instituciones democráticas del país, como la Junta Nacional de Justicia y el Jurado Nacional de Elecciones. Socavar la independencia de estas instituciones podría causar graves daños a la credibilidad de futuras elecciones, así como a la legitimidad del sistema judicial, con consecuencias potencialmente adversas para lo que queda de la credibilidad de los líderes políticos.

197

Entrevista de Crisis Group, funcionario público, Puno, abril de 2023. La permanencia de Perú en el sistema interamericano de derechos humanos ha sido cuestionada en los últimos meses, tras la excarcelación de Alberto Fujimori, desafiando a la Corte Interamericana, y los esfuerzos por desvincular al Estado peruano de este organismo y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 199 “Perú: Organizaciones internacionales apoyan la recomendación de la CIDH de crear un grupo interdisciplinario de expertos independientes para apoyar las investigaciones de graves violaciones de derechos humanos”, Washington Office on Latin America, 15 de mayo de 2023. 198

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VII. Conclusión Perú está disfrutando de una pausa en su guerra política, pero las causas que han alimentado el descontento social y el extremismo ideológico no han desaparecido. En los últimos cinco años, la destitución de presidentes y los masivos estallidos sociales se han convertido en rasgos distintivos de la vida política nacional. El descontento popular con los líderes, las instituciones estatales, los partidos políticos y la democracia en general está alcanzando niveles nunca vistos. En zonas que sólo han recibido migajas de las décadas de crecimiento económico de Perú, la percepción de injusticia, exacerbada por la traumática experiencia de la pandemia, impulsaron una ola de apoyo a la izquierda, que condujo a la elección de Castillo como presidente en 2021. Su caída, poco más de un año después, hizo pensar a muchos de sus partidarios que la estructura del poder estatal y empresarial del país está inclinada en contra de los intereses de los pobres. Para los detractores de Castillo, en cambio, la experiencia de su gobierno y su intento fallido de gobernar por decreto demostraron sin lugar a duda que fue un error permitirle llegar al poder. Atemperar las divisiones que atraviesan a la sociedad peruana es un imperativo, pero el primer paso en esta dirección debe ser reformar un sistema político que ha perdido casi toda su legitimidad y, por tanto, su capacidad para actuar como válvula de escape para la sociedad en general. En el centro de estas reformas deben estar los esfuerzos por poner fin a la multiplicación y fragmentación de los partidos políticos, así como detener el ciclo de rivalidad destructiva entre el Congreso y la presidencia. La polarización entre versiones cada vez más radicales de la derecha y la izquierda puede no ser fácil de contrarrestar, dada la forma en que ambas corrientes han establecido sus respectivas bases de apoyo. Sin embargo, el diálogo entre las diversas fuerzas sociales de Perú podría ayudar a delinear una serie de reformas políticas y potencialmente constitucionales que deben ser adoptadas por los representantes electos antes de las próximas elecciones. Hasta ahora hay pocos indicios de que la coalición gobernante de la presidenta Boluarte tenga voluntad de embarcarse en la ruta de la reforma. Pero las circunstancias que la llevaron al poder revelaron hasta qué punto se ha corroído el orden político peruano y cuán profunda y urgente debe ser su reestructuración. Lima/Bogotá/Washington/Bruselas, 8 de febrero de 2024

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Anexo A: Mapa de Perú

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Anexo B: Acerca de International Crisis Group El International Crisis Group (Crisis Group) es una organización no gubernamental independiente sin ánimo de lucro, con cerca de 120 funcionarios en cinco continentes, que combina el análisis sobre el terreno con labores de sensibilización al más alto nivel, con el objetivo de prevenir y solucionar conflictos letales. El trabajo de Crisis Group se basa en investigaciones realizadas sobre el terreno. Cuenta con equipos de analistas políticos con sede en o cerca de los países en riesgo de crisis, escalada o recurrencia de conflictos violentos. Con base en la información y las evaluaciones sobre el terreno, produce informes analíticos con recomendaciones prácticas dirigidas a quienes toman decisiones fundamentales en el ámbito internacional. Crisis Group también publica CrisisWatch, un boletín mensual de alerta temprana, que actualiza sucintamente y con regularidad la coyuntura en más de 80 situaciones de conflicto o conflicto potencial alrededor del mundo. Los informes de Crisis Group son ampliamente distribuidos por correo electrónico y se publican simultáneamente en su sitio web, www.crisisgroup.org. Crisis Group trabaja en estrecha colaboración con gobiernos y con grupos influyentes, incluidos los medios, para llamar la atención sobre sus análisis de crisis y buscar apoyo para sus recomendaciones en materia de políticas. El Consejo Directivo de Crisis Group –cuyos miembros incluyen figuras prominentes en las esferas de la política, la diplomacia, los negocios y los medios de comunicación– participa de forma directa en la promoción de los informes y las recomendaciones de la organización, buscando su consideración por parte de formuladores de políticas en el mundo. Crisis Group es codirigido por Frank Giustra, presidente y director ejecutivo de Fiore Group y fundador de Radcliffe Foundation, y por Susana Malcorra, exministra de Relaciones Exteriores de Argentina y jefe de gabinete del Secretario General de las Naciones Unidas. En diciembre de 2021, Comfort Ero fue designada como presidente y directora ejecutiva de Crisis Group. Ero se incorporó a Crisis Group en 2001 como directora del proyecto para África occidental y posteriormente ascendió a directora del programa para África y vicepresidenta interina. Entre sus dos periodos en Crisis Group, trabajó en el Centro Internacional para la Justicia Transicional y el Representante Especial del Secretario General para la Misión de la ONU en Liberia. La sede internacional de Crisis Group se encuentra en Bruselas, y la organización cuenta con oficinas en siete localidades: Bogotá, Dakar, Estambul, Nairobi, Londres, Nueva York y Washington, DC. También tiene representación de personal en las siguientes ciudades: Abuja, Adís Abeba, Bahréin, Bakú, Bangkok, Beirut, Caracas, Ciudad de Gaza, Ciudad de Guatemala, Ciudad de México, Jerusalén, Johannesburgo, Juba, Kabul, Kiev, Manila, Moscú, Seúl, Rangún, Tiflis, Toronto, Trípoli y Túnez. Crisis Group recibe apoyo financiero de una amplia gama de gobiernos, fundaciones y fuentes privadas. En la actualidad Crisis Group tiene relaciones con los siguientes departamentos y organismos gubernamentales: Australia (Departamento para los Asuntos Internacionales y el Comercio), Austria (Agencia para el Desarrollo), Banco Mundial, Canadá (Ministerio de Asuntos Exteriores), Catar (Ministerio de Relaciones Exteriores), Dinamarca (Ministerio de Asuntos Exteriores), Eslovenia (Ministerio de Relaciones Exteriores), Finlandia (Ministerio de Relaciones Exteriores), Francia (Ministerio para Europa y las Relaciones Exteriores, Agencia para el Desarrollo), Irlanda (Departamento de Relaciones Exteriores), Japón (Agencia de Cooperación Internacional y Organización de Comercio Exterior), Luxemburgo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Asuntos Europeos), Noruega (Ministerio de Relaciones Exteriores), Nueva Zelanda (Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio), Países Bajos (Ministerio de Relaciones Exteriores), Principado de Liechtenstein (Ministerio de Relaciones Exteriores), Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA), Reino Unido (Oficina de Relaciones Exteriores, Commonwealth y Desarrollo), Suecia (Ministerio de Relaciones Exteriores), Suiza (Ministerio Federal de Relaciones Exteriores) y Unión Europea (Fondo de Emergencia para África, Instrumento para la Estabilidad y la Paz). Crisis Group mantiene relaciones con las siguientes fundaciones: Carnegie Corporation of New York, Friedrich Ebert Stiftung, Global Challenges Foundation, Henry Luce Foundation, John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, National Endowment for Democracy, Open Society Foundations, The David and Lucile Packard Foundation, Ploughshares Fund, Robert Bosch Stiftung, Rockefeller Brothers Fund, Stand Together Trust, Stiftung Mercator y Wellspring Philanthropic Fund. Febrero de 2024

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Anexo C: Informes e informes breves de Crisis Group sobre América Latina y el Caribe desde 2021 Informes e informes breves especiales Ten Challenges for the UN in 2021-2022, Informe breve especial N°6, 13 de septiembre de 2021. 7 Priorities for the G7: Managing the Global Fallout of Russia’s War on Ukraine, Informe breve especial N°7, 22 de junio de 2022. Ten Challenges for the UN in 2022-2023, Special, Informe breve especial N°8, 14 de septiembre de 2022. Seven Priorities for Preserving the OSCE in a Time of War, Informe breve especial N°9, 29 de noviembre de 2022. Seven Priorities for the G7 in 2023, Informe breve especial N°10, 15 de mayo de 2023. Ten Challenges for the UN in 2023-2024, Informe breve especial N°11, 14 de septiembre de 2023. El efecto exilio: la oposición venezolana en el extranjero y las redes sociales, Informe sobre América Latina N°86, 24 de febrero de 2021. Raíces profundas: coca, erradicación y violencia en Colombia, Informe sobre América Latina N°87, 26 de febrero de 2021. Los riesgos de unas elecciones amañadas en Nicaragua, Informe sobre América Latina N°88, 20 de mayo de 2021. Violencia electoral e influencia ilícita en Tierra Caliente, Informe sobre América Latina N°89, 2 de junio de 2021. Paro y pandemia: las respuestas a las protestas masivas en Colombia, Informe sobre América Latina N°90, 2 de julio de 2021 Haití: un camino hacia la estabilidad para una nación en shock, Informe breve sobre América Latina y el Caribe N°44, 30 de septiembre de 2021 Bosques caídos: deforestación y conflicto en Colombia, Informe sobre América Latina N°91, 4 de noviembre de 2021 Cómo mitigar los riesgos de las reñidas elecciones de Honduras, Informe sobre América Latina N°45, 23 de noviembre de 2021 Otra forma de lucha: defendiendo la paz con las FARC en Colombia, Informe sobre América Latina N°92, 30 de noviembre de 2021 Cómo superar la fractura global sobre Venezuela, Informe sobre América Latina N°93, 17 de febrero de 2022 Cómo enfrentar un problema combustible: huachicoleo y violencia en México, Informe breve sobre América Latina N°46, 25 de marzo de 2022

Fervientes devotos en Brasil: Bolsonaro y los riesgos de un año de elecciones, Informe breve sobre América Latina N°47, 16 de junio de 2022 Tiempos difíciles en el refugio: cómo proteger a los migrantes venezolanos en Colombia, Informe de sobre América Latina N°94, 9 de agosto de 2022 Atrapados por el conflicto: cómo reformar la estrategia militar para salvar vidas en Colombia, Informe sobre América Latina N°95, 27 de septiembre de 2022 Un remedio para la fiebre carcelaria en El Salvador, Informe sobre América Latina N°96, 5 de octubre de 2022 ¿Lazos incondicionales? Restaurar las relaciones entre Venezuela y Colombia, Informe sobre América Latina N°97, 1 de diciembre de 2022 El último recurso de Haití: las pandillas y la perspectiva de una intervención extranjera, Informe breve sobre América Latina y el Caribe N°48, 14 de diciembre de 2022 Proteger a los colombianos más vulnerables en el camino hacia la “paz total, Informe sobre América Latina N°98, 24 de febrero de 2023 México y sus alcaldes olvidados: gobierno local y la lucha contra el crimen, Informe sobre América Latina N°99, 23 de junio de 2023 ¿Nuevo amanecer o viejos hábitos? Resolver los dilemas de seguridad de Honduras, Informe sobre América Latina N°100, 10 de julio de 2023 Navegar la estancada política de Venezuela: el camino hacia las elecciones, Informe sobre América Latina N°101, 16 de agosto de 2023 El cuello de botella de las Américas: crimen y migración en el tapón del Darién, Informe sobre América Latina N°102, 3 de noviembre de 2023 Socias en el crimen: el ascenso de las mujeres en los grupos ilegales mexicanos, Informe sobre América Latina N°103, 28 de noviembre de 2023 Las pandillas de Haití: ¿Puede una misión extranjera romper su yugo?, Informe breve sobre América Latina y el Caribe N°49, 5 de enero de 2024 Miedo, mentiras y lucro: el uso de redes sociales por los grupos criminales en México, Informe breve sobre América Latina N°50, 31 de enero de 2024

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Anexo D: Consejo directivo de Crisis Group PRESIDENTE Y DIRECTORA EJECUTIVA Comfort Ero Exvicepresidenta interina y directora del Programa para África de Crisis Group.

CO-PRESIDENTES DEL CONSEJO Frank Giustra Presidente y director ejecutivo, Fiore Financial Corporation; fundador, Radcliffe Foundation.

Susana Malcorra Exministra de Relaciones Exteriores de Argentina.

OTROS MIEMBROS DEL CONSEJO Fola Adeola Fundador y presidente, FATE Foundation.

Abdulaziz Al Sager Presidente y fundador de Gulf Research Center y president de Sager Group Holding

Hushang Ansary Presidente, Parman Capital Group LLC; exembajador de Irán en EE. UU. y ministro de Finanzas y Asuntos Económicos.

Gérard Araud Exembajador de Francia en EE. UU.

Zeinab Badawi Presidente, SOAS University of London

Carl Bildt

Sigmar Gabriel

William H. McRaven

Exministro de Asuntos Exteriores y vicecanciller de Alemania.

Almirante retirado de la Marina de EE. UU., que sirvió como 9° comandante del Comando de Operaciones Especiales de EE. UU.

Fatima Gailani Julius Gaudio Director general de D. E. Shaw & Co., L.P.

Stephen Heintz Presidente y director ejecutivo, Rockefeller Brothers Fund

Rima Khalaf-Hunaidi

Mo Ibrahim

Saad Mohseni

Fundador y presidente de Mo Ibrahim Foundation; fundador de Celtel International.

Presidente y director ejecutivo de MOBY Group.

Mahamadou Issoufou Expresidente de Níger

Presidenta and presidenta del consejo de Nadia’s Initiative

Kyung-wha Kang

Ayo Obe Presidente de la junta de Gorée Institute (Senegal); abogada (Nigeria).

Wadah Khanfar

Meghan O’Sullivan

Cofundador, Al Sharq Forum; exdirector general, Al Jazeera Network.

Ex vice asesora de Seguridad Nacional de EE. UU. sobre Irak y Afganistán.

Nasser al-Kidwa

Kerry Propper

Presidente de Yasser Arafat Foundation; exmediador adjunto de la ONU sobre Siria.

Socio director de Partner of ATW Partners; fundador y presidente del consejo de Chardan Capital.

Bert Koenders

Ahmed Rashid

Exministro de Relaciones Exteriores de Holanda y subsecretario general de Naciones Unidas.

Andrey Kortunov

Ivan Krastev

Vicepresidenta y directrora de operaciones, Open Sociaety Foundations.

Presidente del Centro para Estrategias Liberales (Sofía); miembro fundador de la junta del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores.

Presidente y director ejecutivo de Global Media Holding y editor del semanario marroquí L’Observateur.

Nathalie Delapalme Directora ejecutiva y miembro de la Junta Directiva de Mo Ibrahim Foundation.

María Fernanda Espinosa Expresidenta de la 73ª sesión de AG de la ONU

Miriam Coronel-Ferrer Exasesora senior de mediación, ONU

Nadia Murad

Exministro de Relaciones Exteriores de la República de Corea

Sandra Breka

Ahmed Charai

Naz Modirzadeh Director del programa de Derecho Internacional y Conflicto Armado de la Escuela de Derecho de Harvard.

Director general del Consejo Ruso de Asuntos Internacionales.

Exsecretaria General de la Cámara Internacional de Comercio.

Exsecretario de Exteriores de India; exasesor de Seguridad. Nacional

Ex subsecretaria general de la ONU y secretaria ejecutiva de UNESCWA

Ex primer ministro y ministro de Relaciones Exteriores de Suecia.

Maria Livanos Cattaui

Shivshankar Menon

Escritor y periodista de política exterior, Pakistán.

Nirupama Rao Exsecretario de Asuntos Exteriores de la India y exembajador de la India en China y Estados Unidos

Juan Manuel Santos Calderón Expresidente de Colombia, premio Nobel de Paz 2016.

Ine Eriksen Søreide

Presidenta y directora ejecutiva de Packard Foundation

Exministro de Relaciones Exteriores, exministro de Defensa de Noruega, y presidente del Comité de Relaciones Exteriores y Defensa

Tzipi Livni

Alexander Soros

Nancy Lindborg

Excanciller y vice primer ministro de Israel.

Helge Lund Presidente de BP Plc (Reino Unido) y Novo Nordisk (Dinamarca).

Lord (Mark) Malloch-Brown Exsecretario general adjunto de las Naciones Unidas y administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Vicepresidente de la Junta Global, Open Society Foundations.

George Soros Fundador, Open Society Foundations y presidente, Soros Fund Management.

Alexander Stubb Director del School of Transnational Governance; ex primer ministro de Finlandia

Darian Swig Fundadora y presidenta, Article 3 Advisors; cofundadora y presidenta del consejo; Article3.org.

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C ON S E J O C O R P O R A TI V O G L OBA L Un distinguido círculo de promotores de Crisis Group, procedentes de altos cargos ejecutivos y empresas del sector privado.

Líderes mundiales Aris Mining Shearman & Sterling LLP

White & Case LLP Yamana Gold

Socios mundiales (1) Anónimo APCO Worldwide Inc. BP Chevron

Eni Equinor GardaWorld META

Sempra Energy TikTok TotalEnergies

LIS TA DE H O N OR D E D ON A N TE S A N UA LES Una amplia gama de filántropos, destacados líderes empresariales, funcionarios públicos, abogados y académicos de todo el mundo. Anónimos (varios) Fola Adeola Chris Bake Hakeem Belo-Osagie Mark Bergman Stanley, Marion & Ed Bergman Harry Bookey & Pam BassBookey Peder Bratt Maria Livanos Cattaui Ahmed Charai Helima Croft Lara Dauphinee Herman De Bode Tanaz Eshaghian Sigmar Gabriel Jonas Grossman Russell Hardy Houssian Foundation

Geoffrey & Emily Hsu Mo Ibrahim Gordon Keep Wadah Khanfar Cleopatra Kitti Alison Lawton Helge Lund Mark & Trish Malloch-Brown Jean Manas William H. McRaven Dennis Miller Saad Mohseni Ayo Obe Lubna Olayan Steven Oliveira Thomas R. Pickering Kerry Propper Quiet Cove Foundation Ahmed Rashid

Juan Manuel Santos Calderón Carson Seabolt Duco Sickinghe Bryan Slusarchuk Stichting Giustra International Foundation Stichting Ochtendstond Darian Swig Corina Taylor Ian Telfer Steven Urbach Raffi Vartanian Marvin F Weissberg Memorial Fund Neil Woodyer & Colleen De Bonis Woodyer Young Family Foundation

C ON S E J O E M B A J A D O R Jóvenes talentos de diversos campos que contribuyen con sus habilidades y experticia para apoyar la misión de Crisis Group. Khazer Almajali Christina Bache James Blake Iris Bouma Damien Bruckard Pierre Jean Dahaene Brieuc Debontridde Darina Dvornichenko Sabrina Edelman A.J. Fuentes Andrei Goldis Joe Hill

Ajla Hotic Lauren Hurst Reid Jacoby Jennifer Kanyamibwa Andrea Karlsson Meera Kotak Gillian Lawie David Litwak Madison Malloch-Brown Federico Firmian Manfredi Gillian Morris Duncan Picard

Lorenzo Piras Sofie Roehrig Perfecto Sanchez Christine Savino Rahul Sharma Sen Alexandra van Nievelt Grant Webster Sherman Williams Yasin Yaqubie

EME RI T OS D E C RI SIS GR O UP Mort Abramowitz

George Mitchell

Gareth Evans

Fundador y consejero emérito

Presidente del consejo emérito

Presidente emérito

Lord (Mark) Malloch-Brown

Thomas R. Pickering

Fundador y presidente emérito del consejo

Presidente del consejo emérito