Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorów

Citation preview

CENTRALNE . INSTYTUCJE POLICYJNE W POLSCE W DOBIE ROZBiORÓW

I ł

I

I

•

-I

POLSKA ,AKAD E ~ I A_ N A U K

ANDRZEJ ZAllOR~KI

INSTYTUT HISTORII

STUDIA z· DZIEJÓW POLSKI W OKRESIE OŚWIECENIA

CENTRALN.E INSTYTUCJE POLICYJNE W POLSCE. .. W DOBIE RO.ZBIORÓW

2 Pod redakcją BOGUSŁAWA LEŚNODORSKIEGO

. A

'

I

/I' q ~.

·1

PANSTWOWE

, I.. WYDAWNICTWO I .

NAU!(OWE

W AR SZA WA

·1959

Ci I

'

j I]

, fiI \

)

,,

~

S.

7425

PRZEDMOWA

~storia ustrojów państwowych i w tym obrębie różnych instytucji p°':iada Polsce duże tradycje. Uprawiana· głównie przez historyków państwa 1 prawa, dość często szczęśliwie chroniła. się od jednostronności formalnoprawnego ujęcia, nasycając swe studia czy to elementami struk. tur społecznych i historii ekonomicznej, czy to dziejów politycznych, kształtowania się mechanizmu władzy, i doktryn. Dziś przechodzi ona w niektórych kierunkach nauki światowej, zwłaszcza we Francji, wyraźny renesans łącząc z sobą nawet w oficjalnej nazwie wykładu na uniwersyteckich wydziałach prawa wybrane zagadnienia historii społeczno-ekonomicznej i politycznej, zjawiska i dążenia - ,,les faits sociaux" z ściślejszym zarysem organizacji tych czy innych urządzeń i· norm. Po-· za tym dzieje instytucji bywają uprawiane przez historyków nie będących prawnikami (tak- jest w przypadku niniejszej książki). Także w tym zakresie nasuwa się przede wszystkim problem więzi zachodzących rzeczywiście lub postulowanych pomiędzy historią i socjologią, także tzw. psychologią zbiorową. W pełnym szerszych perspektyw badaniu procesu historycznego zacierają się niekiedy· granice tych dziedzin i stosowanych w nich środków 'badawczych. W bardziej socjologicznym i ogólnohistorycznym zarazem ujęciu instytucji chodzić będzie o trwały, będący kompleksem zjawisk, zintegrowany i uorganizowany model ludzkiego zachowania się w określonych warunkach, opatrzony kontrolą społeczną, służący do urzeczywistnienia określonych .potrzeb i pragnień. W próbach definicji nawraca się często do Durkheima, wedle którego słowo „instytucje" może być rozciągnięte na wszelkie wartości kultury 'i wszelkie działania wykonywane· pod „presją społeczną". Stąd interesująca, lecz niekiedy ryzykowna tendencja do zarzucenia rozróżnień pomiędzy wspomnianymi „fait'S s~ci~ux" i instytucja1:m w śc_iślejsz prawniczym zwłaszcza kh rozumienru. W tym ostatmm na pierwymp, łan ;,ysuwają' się elementy organizacji i norm prawnych. Jeden szy d . . . . . i drugi aspekt jest godny uwagi, jeden _lu? rugi i~oze 1 po:-7m1'=:1 w p~a: · · ~,rvspecJ'aliz,owaneJ· przewazac. Natomiast zacieranie pojęc cy b ar, d z1eJ „ J . • _ , • , • • • • · zęsto z walką z formahzmem, za ktor ą przemawia wiele słuszwiąze s1ę c . .

V:

©. by Państwowe Wydawntctwn Naul{oWe,; W. • • • , .arszawa. 195~ Printed in Poland

Państwowe

w Y d awmctwo • . • Naul{Owe W R d kt arszawa 1959 e a or: Irena Tatarczukowa

Wydanie pierwsze N kl Arkuszy wyctawnicz h _ • a act 800 + 200 egz. yc 2 0,7a. Arkuszy dr k . Od Papier druk sat kl V 70 u arsklcn 17,75 X 4 Wkl. dano do składu 12 nr • • ,. g, 70 X 100 195 Druk ukończono w czerwcu \s!odp1sano do druku 16 VI 1959 • Zam._ nr 112-Ko. Cena 40 -

s~

Zakłady Graficzne PZWS . w Łodzi

,

5

/

, . ga sz;koly historycznej . awa ktora się , . ale także z niechęcią do pr -i-.,: przeciwstawia się w tym rozu~osc1, t Comte Pisane ~tawodaw;:.~vvo porec:meg,o rozwoju. Nie • ia _ prawom s ,_~ . . ł 1 Augus a . ·u jako próbę ich krępowan •-1~ uki społecznej (MaD~ pisa ' m1eru . . prawa Jcll\.o na . . ł . , . . t to słuszne. Tra.ktowame . . . . _ w znaczemu mes usznosc1 Jes . • O drębneJ bistoru , • że prawo nie ma swoJeJ _ h) nie· powinno oznaczac Jego; odrywania go od innych zjaw~k społecznyc pomniejszania, lecz wzbogaceme. . , t bę znaczenie i urok badań . . zumiemy dziś po rze ' Coraz bardziej ro . , zatem obejmujących ca·h jako mtegra1ne, a . historycznych, traktowanyc 1 . • e1·ekawa że taką hi. . ł Rzecz to -ogromnie ' zjawisk zycia spo e~zneg?. ż da narodu - powiązaną z po, storię całego przesz_lego l wspolczesne=~ i1:torią kultury. Pisał oto: ,, ...hiwszechną _ Joachim Lelewel nazyw . . . 1. . . storia kultury wykłada postęp i odmiany rodu_ ludzk1eg:o w Jegoł re 1g1Jnyrn, moralnym i obyczajowym uksztake~1~, w. J~go- . spo ~cz~y:11" iu się w [ego działalności i zdolnoscrnch, Jakie się objawiają urzą d zen , , h h) B w jego pracy ręcznej i umysłowej" (Wykład dziejow_ powszec nyc • a~ da ona, co wykazała w swych rewelacyjnych studiach na~ . Lelewelem N. Assorodobraj, całość zjawisk i wytworów· żyda narodu 1 Jego zwiążków ze światem. Obejmuje m, in. historię polityczną, a także ,_,prawodawstwo", ,,usposobienie, sprężystość i moc państw i narodów". Trzonem „historii kultury" w tym rozumieniu staje się szeroko pojęta historia ustroju, nie tylko .zdarzeń" i ,,-czynności", lecz również ,,urządzeń". Autor niniejszej książki umiał dojrzeć w rozpatrywany-eh przez siebie zjawiskach wiele problemów, które wchodzą w rachubę, gdy bierze się właśnie pod uwagę nie statyczny obraz instytucji administracyjnych,' ' lecz ich społeczne uwarunkowanie i rozwój, trudności, które w nim zachodzą, konflikty interesów i poglądów, wreszcie dalsze • perspektywy. Ukazał ścieranie się w tym obrębie i współistnienie starego i nowego ~wiata. Rzecz ważna, gdyż doświadczenie historyczne poucza, że w dzieJac_h ust~oj_u b~najmniej nie zawsze najważniejsze są normy i urządzenia n~J_b~r~zie_J ogólne, pierwszoplanowe, lecz często te, które znajdując się bhze~ zy:ia praktycznego i spraw ludzkich, na „niższy-eh" piętrach budowli_ ~anstwowej i hierarchii norm, niekiedy nawet w cieniu, odgrywają ~rzeci~z ro~ę nader istotną. Także od .tej strony wyraźnie rysuje się fakt Jak wiele • ło s1ę . 1. torowało drogę przyszłości' , . mteresuJ·ących . spraw d z1a :zo::iecemu polski~ i ogól~o~uropejs-k.im. Ocena, jak Autor rozwiązał na! y~ane przezen _zagadmema, należy już do Czytelników i krytyki owej. Bezsporne Jest natomiast iak d badawcze urnozl] • 'r ' l są zę, owo szerokie spojrzenie ' iwione przez solidne po k" • , , więcej oczek.iwalibyśm twi d , (, 1 ~zu_ rwania źródłowe. Zapewne · . Y s er- zen gdy- idzie o rozwć • • t •· • · mstracyJnych w innych k . h , _ ' , OJ ms ytucji admi- • rajac i porownanie ich z polskimi. 'I"akże z tego

problemu, ze znaczenia studiów porównawczych, dobrze ~dawał -sobie sprawę Lelewel. Interesujące są zarówno podobieństwa, jak odmienności. „Lubię, zauważył, takie porównania, w których niejakie podobieństwa wymagają poszukiwania różnic. Słowem porównania „ dla rozpoznania różnie" .. Sprawa ta wymaga jednak większych niż dotąd u nas możliwości , źródłowych. Dają się ponadto odczuć braki nie tylko w naszej literaturze, leez również innych krajów, braki wielu nowszych i nowoczesnych w swej koncepcji i zasto&owan~j metodzie studiów monograficznych. W~szawa, w lutym 1959. BOGUSŁAW LESNODORSKI

łość

"

6 'I

I,

I

•

)

) I

WSTĘP

.

Celem n~ejszej pr~c! jest pr:_z~dstawienie organizacji i działalności centralnych władz ad:rmrust •• · • .. : racJ1 panstwowej powstałych w okresie Sejmu Czt_er:oletme~o. Reforma aparatu państwowego podjęta w Polsce w drugiej • połowie XVIII w. jest jednym z największych osiągnięć tego przełomowego w naszych dziejach okresu, Naturalnie zagadnienie to wyeksponowane tu na plan pierwszy - jest tylko częścią szeroko zakreślonych reform ustrojowych i politycznych, jakie realizowano za panowania Stanisława Augusta. Wydaje się jednak, że dzieje poszczególnych magistratur państwowy-eh, jakkolwiek może bardziej ,,codzienne" i mniej z pozoru atrakcyjne, pozwalają dobitnie i prawie namacalnie prześledzić proces budowania nowoczesnej państwowości, ocenić wysiłki zmierzające do naprawy Rzeczypospolitej. W zakresie 'budowy aparatu administracyjnego w Polsce osiemna-_ stowiecznej najwyższym osiągnięciem była Komisja P.olicji Obojga Na__rodów, jej też poświęcono najwięcej uwagi. Nieodzowne jednak było scharalcteryzowame zarówno ~ poprzednika, Departamentu Policji _Ra.dy__ Nieustającej, jak i następczyni - Komisji Poli~ji _Koronnej i Lit~w-_ skiej, powstałych na sejmie grodzieńskim. Ze~ta~:m~ tych tr~ech ko~ lejnych magistratur policyjnych ~ozw~~a p~zesledz1~, ~ak stopniowo n~rastały elementy zmian w administracji państwowej, Jak kształtował się • · apara t , Jiak wypracowywała ona własne organy egzekutywy JeJ . • zasz ł y w orgamzacJl · · · pan· •terenowej. . • ., d iosłość zmian Jakie Aby należycie ccemc om ' , ., • f kt dłu ·.. . . . XVIII w należy zwrocie uwagę na a grej stwa w drugiej po~owie , aóstwowych, które od w. XVI dotrwały stagnacji w TOZWOJU urzędow pd . h zmian. Rezultatem tego był ra, , • • bez· zasa mczyc 0 do czasow s:-71ecema • , t owego w Polsce. Nieliczne, urzędy cenżący anachromzm aparatu pak~lkw inistrów piastujących je dożywotni-o; ł rękach 1 • u m . . • tralne spoczywa Y W . . ł . dnak zwierz,chmeJ władzy nad adrniżaden z ministrów me posiada J:ln eh wojewó_dztwach, ziemiach i _ po, t ą poszczego Y . . . . . nistracją pans wow • d awowali magnaci prawie meza 1 ezm . b. ac rzą y spr wiatach praktyczme ior '. . d szczali oni do rozbudowy miejsceod s-l;bej władzy centralne], Nie opu

w

9

/ - I

,:

:

:

' 1

. . d ż zagrażało to ich prerogatywom, wego aparatu admimstracyJnego, g y. . r mówiąc ~onkretniej, . rzed absolutum domrmum, czy i, . . , k" budziło obawy P . . • 1n , . Dawny namiestmk królews 1, przed królewską kontrol~ :eh d~ala ;sc1. raktycznie zupełnie od króla starosta, stal się urzędnikiem z1ems m p • 1 niezależnym • • • h • ednich cenSytuacja w Polsce była tym groźniejsza, ze w kraJaC sąsi l • tralizacja państwa posunęła się daleko. Absolutyzm wytwor~y rozwi-. nięty system urzędniczy, na czele zespołu władz ~tanęly kol;gi~lne :1r;ę-, dy centralne ujednolicona i podporządkowana Jednemu osrodikowi yspozycyjnem~ administracja państwowa zapewniła sprawną egzekutywę 2

zarządzeń organów zwierzchnich • , W Polsce rozkład gospodarki feudalnej i roiklad feudalnego państwa szły ze sobą w parze. Toteż w dobie reform nie pominięto _i pr~b~ w~ro-. wadzenia jednolitej administracji kraju, któremu to celowi służyć miały powołane wówczas centralne władze policyjne. Magistraturę tego rodzaju nazwano „policją". Termin ten zapożyczo1 no z greckiego wyrazu „politeja", którym starożytni Grecy określali cały ustrój państwa 3. Podobnie jeszcze w wieku XVI cały zespól władz pań, stwowych nazywano mianem policji 4. Dopiero z początkiem XV!I stu' 1 Charakterystykę ustroju Polski od wieku XVI do połowy XVHI zob. Z. Kaczmarczyk, Demokracja szlachecka i oligarchia magnacka, Historia państwa i prawa Polski od potowy XV w. do r. 1795, t. II, Wacszawa 1957. Dużo i!s;totmyich szczenission d'education nationil ope Ptt Z tderota w Polsce zob.: A. Jobent, La come en o ogne 1773-1794 Dijo 1941 portów Kołłątaja a,0 biskupa M P . t . , , n , s. 251. Cytat z r aklopedię ,drziełem pra • . • oma .0:"skiego, w których Kołłątaj nazywa Ency' wie naJpotrzebmeJszym" N • b . . zagadnienia zebrała E R dk k •• ajo szermeJszy materiał do tego niu, Wrocław 1955. • za ows a, Encyklopedia i Diderot w polskim Oświece-

t~~;\·

11

24

K K

•

.

oranyt, op. cit., s. 423-424.

stanowych, którym poprzednio podlegali, a otrzymywali instrukcje od gubernatorów lub wprost . od ministrów. Kreishauptmani uzyskali w swoich okręgach znaczne uprawnienia 18: pobierali podatki, przeprowadzah pobór do wojska, nadzorowali magistraty (co jest równoznaczne z ograniczeniem samorządu miejskiego), podlegała im policja bezpieczeństwa, ogniowa, kontrolowali stosunki między szlachtą folwarczną a jej poddanymi 19 niższe ogniwo administracji lokalnej państwa austriackiego było· jednym z wzorów, na które powoływano się w Polsce w trakcie debaty nad Komisjami Porządkowymi Cywilno-Wojskowymi~• Dalsza reorganizacja służby oezpieczeństwa nastąpiła w AUś' rii ·w 1787 r. 21, w większych miastach utworzono wówczas dyrekcje policji. Dyrektor policji zależny był bezpośrednio od gubernatora, podlegały mu sprawy bezpieczeństwa, porządku, zdrowotności, pożarnictwa, obyczajności a także· służby domowej i cenzury. Z biegiem czasu dyrektor policji zajmował się przede wszystkim policją polityczną i rozbudową policji tajnej 22• Centralne organy władzy państwowej w Prusach były nieco . inaczej zbudowane niż w Austrii. Na czele całej administracji państwowej stal organ kolegialny, Generalny Dyrektoriat, któremu przewodniczył król. Rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne departamenty Generalnego Dyrektoriatu opierał się jednak częściowo pa kryteriach terytorialnych, a częściowo na rzeczowych 23. Nie zlikwidowały tego ostatecznie nawet reformy Fryderyka II, który dążył do podziału departamentów według kryteriów rzeczowych. Organami administracji lokalnej wyższego rzędu były tzw. departamenty kamer, niższego rzędu - powiaty, na czele których stali landraci mianowani przez króla spośród kandydatów wysuniętych

Ao

Ibidem, s. 424-425. Ustawodawstwo Józefa II w tej ostatniei sprawie na terenie Galicji omawla J. Rutkowski (Historia gospodarcza Polski do J864 r., Warszawa 1953, s. ,290294) oraz S. Kieniewicz (Ruch chłopski w Galicji 1846, Wrocław ·1951, s. 2-3, tamże obszerna btbliograifia); A. Wolff (bsterreich unter .Maria Theresia, Josef Il und Leopold II 1740-1792, Berdln 1884, s. 96-97) tłumaczy wy,silik1i germanizacyjne Józefa II właśnie dążeniem do stworzenia centralnej administracji państwowe], co · pociągało za sobą próby wprowadzenla w całej monarchii języka ruemieckiego do urzędów. 20 M. Starzeńskj, Na schyłku' dni Rzeczypospolitej (1757-1795), wyd. H. Moś-. cieki, Warszawa 1914, s. 90. 21 H. Oberhummer, Die Wiener Polizei. Neue Beitriige zur Geschichte des 1s

10

Sicherheitswesens in de11, Lii;dern der ehemaligen bsterreichisch Ungarischen • Monarchie, t. I, Wien 1938, s. 47 i nast, 22 A. Kurka, Dzieje i tajemnice lwowskiej policji z czasów zaboru austriac-kieqo (1772-1918), Lwów 1930, s. 12-113. Twórcą policji tajnej w Austrii był Johan

Pergem, późni,ejszy gubernator Galicji. n K. Koranyi,·. op. cit., s. 418. 25

•

'

·1

)

,,

. . t L ndrat sprawował rozległą władzę adprzez szlachtę daneg_o powi~ u_- gadzie był reprezentantem władzy króla. .. t • ą w swoim powiecie, , mirns racyjn . . ł . • XVIII w ap· aratu władzy państwowo] b d drugieJ po owie • Roz u owa w . l b topniową likwidację samorządu miejskie-· Pru~ach poCTągnę a za so ą s . . . . • w :i . . d h agistratów w których rej wodzili miejscowi . m1e3sce . awnyc m , . , . go 2.1· • w . t · e nadzorowane przez urzędmka królewskiego, patrycJusze, pows ają now , .d ł . , • d · 1 · a departamenty wśród których znaj owa się rowMagistraty zie ą się n ' . stał dyrektor polimez d epar t amen t policji • Na czele tego departamentu . _. .. ·· dl ł burmistrzowi miasta • KompetencJe . departamentu policji CJI po eg y ,, . obejmowały: nadzór nad zaopatrzeniem miast~ w zywnosc, u~talem~ ce~ i taks na towary, kontrolę miar i wag, • nadzór nad hotelami, oberżami, miejscami zabaw publicznych, środkami transportu i komunikacji w mieś-, cie, przestrzeganie spokoju w nocy, czystości na ulicach, nadzór nad służbą domową, żydami, wyłapywanie żebraków, przestrzeganie dni świątecznych 25. Rozbudowa aparatu władzy administracji wewnętrznej w państwach światłego absolutyzmu powodowała powstanie wielu prac teoretycznych pisanych przez uczonych „policystów", którzy pozostając w służbie swo-, ich monarchów uzasadniali słuszność ich poczynań w tym zakresie. Dwaj najwybitniejsi policyści, którzy wywarli duży wpływ na rozwój wiedzy o administracji . wewn~ trznej państwa: Jan Henryk Justi i Józef Sonnenfels byli Niemcami.Z Justi w swym podstawowym obszernym dziele Grundfeste zur Macht il~d Glii.ckseLigk,eit der Staaten oder ausfii.hrLiche Vorstellung der gesammten PoLizeiwissenschaft pod pojęciem policji rozumie całość wewnęt znej administracji państwowej oraz podporządkowane j_ej sądownictw~i'Do kompetencji policji zalicza więc: 1) opiekę nad rolnictwem, lasami, spławnością rzek, 2) starania o osiedlenie :' kraju ja~ największej liczby mieszkańców w drodze zabezpieczenia 1 m_ to!eranc~1 ~znaniowej, odpowiednich warunków zdrowotnych, spok?JU _1 bezpieczenstwa, 3) staranie o rozkwit przemysłu i obfitość zapas~w zywn~ś~i,_ c~ według autora jest równoznaczna z likwidacją samorząd~w w miescie 1 przejęciem nad nimi władzy przez dyrektorów policji mianowanych przez panując g 4) • k mias . e o, opie1cę nad drogami, pocztą i estetyh;J•e J tt'.. 5) op1e~~ nad handlem, przy czym dużą swobodę kupców usiz utrzyman iem • taks po1icyjnych . • i 1 us ) 1 pogodzie , regulujących ceny ca, 6 nadzor nad obyczaJ·am·. . . . . , 1 międ . . . , , w rozwlillęcm Lego punktu policja ma zy mnym1 rmec nadzór nad k , • ł . , żek przeciw reli . . . . oscio em, pr zeprowadzac cenzurę ksiąigu 1 panu3ącemu , nadzórrowac' wyc h owanie, • szerzyć cnoty ., C • • Bornhak, Geschichte des

1884-1886, s. 146. 2r.

preussichen

Verwaltungsrechts,

obywatelskie, jakimi są między innymi usłużność, uczciwość, towarzyskość, 7) wewnętrzne bezpieczeństwo w kraju, wykrywanie spisków, rozruchów, paszporty dla przyjezdnych, kontrola karczem, zajazdów, zarządzenia przeciwpożar-owe, 8) likwidację żebractwa, rozbudowę domów pracy przymusowej i szpitali dla. ubogich, chorych i kalek, 9) wymiar sprawiedliwości w kraju. Policji powinno podlegać· sądownictwo· na wszystkich szczeblach oraz ustawodawstwo. Drugi wybitny policysta Sonnenfels 2u, to również apologeta światłego absolutyzmu, różni się jednak znacznie od Justiego. Usuwa bowiem z zakresu kompetencji· policji sprawy ściśle gospodarcze i finansowe, uznając, że np. nadzór nad handlem czy finansami należy powierzyć osobnym kompetentnym organom. Zakres pojęcia policji nie został jednak zawężony tylko do spraw bezpieczeństwa i spokoju wewnętrznego· w kraju. Podstawowym zadaniem -policji· będzie walka z przestępczością a także wszelkiego rodzaju rozruchami, buntami, które Sonnenfels nakazuje zwalczać z umyślnym okrucieństwem dla odstraszania· innych, i przestrzeganie cenzury uniemożliwiającej drukowanie prac występujących . przeciw państwu. Do obowiązków policji ma też należeć prowadzenie całej statystyki w kraju oraz nadzór nad obyczajami i poszanowaniem ustaw przez społeczeństwo, W myśl tego ostatniego punktu policja ma nadzorować kościół, cechy i inne stowarz);szenia, dbać -o higienę i zdrowotność w kraju. Tak więc rozpatrując różne gałęzie działalności policji Sonnenfels wykracza daleko poza ramy. uprzednio jej zakreślone 27. Podstawowy cel działalności policji zarówno u Justiego, jak i Sonnenfelsa jest jeden; obu autorom chodzi o zapewnienie państwu· dobrobytu i potęgi, co jest według nich uzależnione od zwiększenia zaludnienia kraju. W Polsce sięgano również chętnie po wzory ustrojowe do _państewek włoskich. Wśród doradców róż_nych osobistości polskich tego czasu znajdowało się wielu Włochów, a prawie wszyscy wybitniejsi nasi ustawodawcy znali Włochy ze swych podróży oraz studiów odbywanych na tamtejsżych uniwersytetach 28. . We Włoszech poczynając od XVII w. odbywał się proces ograniczania samorządu w miastach. Panujący przejmowali w swoje ręce sprawy bez20 J. Sonnenfels, Grundsaetze der Pol-iz~y Handlungs und Finanzwissenschaft, Muni eh 1787 (I wydanie 1765). 2; Wywody Justiego i Sonnenfelsa podaję w dużym ekrócie, uwypuklając tylko te problemy, które wiążą się z zasadniczym tematem niniejszej .pracy. Szerokie omówienie poglądów o'ou autorów zawiera praca. J. ?· Oczapowskiego, Poti-

cyści zeszłego wieku i nowożytna nauka administracji. Przyczynki do. clziejów tej nauki, Warszawa 1882. Oozapowski charakteryzuje nad,to (rozdział VTI) poglądy in-

nych uczonych niemieckich XVIII w.· na temat tej kwestii.. 2a studia i podróże Polaków do Włoch omawia M. Loret, Życie polskie w Rzymie w XVIII wieku, Rzym 1930. , •

t . • II, Berlin •

Ibidem, s. 147.

26

27

,,.

A/l IY

1

/t

1

V

[tarne w m1escie roztaczali drobiazgo. . t kę o warun ki sam • •.. ' . p1eczenstwa, ros . . • miast Narzucone rmastom kot 1 d sprawam1 fmansowynu • wą kon r~ ę na dku t . pewien wzór dla powstania podobnych misje dobrego parzą s anowią

)

miastach - horodniczym, mianowanym przez senat. Urzędom tym powierzono troskę o porządek, nadzorowanie zabaw, zgromadzeń publicznych, szynków, przeprowadzanie śledztwa 'w ,drobniejszych sprawach. kryminalnych itp. 33. • Reformy administracji wewnętrznej przeprowadzone wówczas we Francji, Prusach, Austrii, Włoszech :i Rosji miały na celu wzmocnienie władzy monarszej. Jednolity, sprawnie działający aparat władzy państwowej przy równoczesnym ograniczeniu lub likwidacji samorządu lokalnego miał usprawnić zarząd państwem wobec coraz bardziej skomplikowanych stosunków społeczno-gospodarczych. Policja, której zakre, S1J. działania nie sprecyzowano ściśle, rozpadała się na dwa działy: a) policję .centralną - obejmującą swym zasięgiem cały kraj i b) lokalną głównie miejską. W pierwszym wypadku rozumiano policję jako synonim· administracji wewnętrznej państwa, w drugim kompetencje jej ścieśniano w praktyce do spraw spokoju i bezpieczeństwa danego miasta czy okręgu.

komis.ji w Polscde 2~. . t. owi· wpływ i nacisk polityki rosyjskiej na Osobne zaga meme s an • . "' · p Iski zwłaszcza od wstąpienia na tron Stanisława strukturę ustrojowa o ' . . . . k d b . d o czasow • Sejmu Czteroletniego. Niezalezme Jedna. o. rutalAugusta . . .. . .. awy wewnętrzne szczególme w okresie orgamzaq1 nych rngerencJ1 w spr . , . . . , . . . . · d · lalności Rady Nieustającej, mamy do czymema rowmez z pewnymi 1 zia • • ( d • • wpływami wwrów ustrojowych rosyjskich. Na .margmes1e zaga ~1e~1: to wstanie omówione szerzej przy relacjonowamu Departamentu Policji z 1775 r.) warto zaznaczyć, że za pośrednictwem Rosji do Polski napływa• k'1e, np. szwed zkie 30 . ły inne wzory europejs W. Rosji w początkowym okresie rządów Katarzyny II centralnymi organami władzy państwowej .były tzw. kolegia _i prikazy dozorowane przez senatj". Mimo że podział kompetencji między kolegiami był rzeczowy, adrriinistracja wewnętrzna państwa nie została powierzona żadnemu z kolegiów, ·lecz poszczególne kolegia załatwiały różne sprawy administracyjne. Dla centralizacji państwa i umocnienia wpływów szlachty w jego organach terenowych duże znaczenie miała reforma administracyjna Katarzyny II w 1775 r. Gubernatorzy mieli rozległe kompetencje administracyjne i sądownicze w podległy-eh i~ guberniach, a w powiatach „isprawnicy" (wybierani przez miejscową szlachtę a zatwierdzani przez gubernatorów). Miasta utrzymały wprawdzie samorządy, ale ograniczone, podporządkowane rygorystycznie gubernatorom w sprawach finansowych 32. 1

*

U~tawa dobrego porządku, wydana w 1782 r.; określała' bliżej strukturę 1 k~mpe:encje władz na terenie miast. W miastach stołecznych sprawy bezpieczenstwa publicznego podlegały oberpolicmajstrom, a w innych 2g

z

,

.

.

k.. . wroc~n~e uwagi na wpływy włoskie zawdelęczam prof. dr K. Koranyiemu wto;f upr.ze:m1: udos~ępnił mi wyciąg -z, rozdziału 'o Włoszech, jaki ukaże si~ wydaniu Jego d21e1a Powszechna historia państwa i prawa w zarysie Two;tśn~ lprzez panujących komisje kontroli nad miastami nosiły nazwy· w P;ń-twie o cie nym - Congrega,zion d l b , • • " nerale del buon e . e • - ~on governo, w Piemoncie - Delegazione geao W K gov_er~o, w Księstwie Modeny ~ Magistrata del buon governo itd • onopczynsk:1 Geneza • t · · • s. 52. , t us anowienie Rady Nieustającej, Kraków 1917,

r \'

31 Senat sprawujący na ·w • k za czasów Katarzyny Ir' na·J 6 y;szą t ontrol: nad ad_ministracją podzielony został jak największego ro-z:irobni~n· {~r am~tow, co. było wyrazem dążeń carycy do giami we własne ręce (H' t ~a ZeJ magistratury 1 przejęcia jej władzy nad .kolea2 K ·v. ( . is ona SRR, t...I, Warszawa 1954 s 499-500) • n,vran)'li op. 01t., s. 500-505) : · . ' • • lokalnej w Rosi'i II ł podaje zwaę-;zły opis o11gainów admtnistracj i po owy XVII( w.

*

Wiele zagadnień z dziedziny administracji wewnętrznej państwa wprowadzonych w ówczesnej Europie lub stanowiącej przedmiot rozwazan teoretycznych przenikało do Rzeczypospolitej. Polscy pisarze polityczni jeszcze w czas-ach "saskich omawiając sprawę reform ustrojowych państwa wskazywali na potrzebę utworzenia centralnych władz policyjnych. Na stanowisku tym stal _Stanisław Leszczyński. W dziele Głos wolny, wol.ność-ubezpieczający król-reformator postulował utworzenie w Polsce centralnych władz państwowych: ,,Wszystkich państw, tak wielowładnych jako i wolnych rząd zawisł na czterech pryncypalnych częściach [ ... ] _ten czworaki rozdział dzieli się pod tytułem: wojny, skarbu, sprawiedliwości i porządku generalnego, alias jak go zowią polities" 34. Policja wy- mieniona obok innych organów władzy centralnej powinna być podporządkowana marszałkowi. Leszczyński ściśle nie określa, jaki ma być zakres· działania policji, poprzestaje na ogólny-eh uwagach, że chodzi o zapewnienie porządku i bezpieczeństwa wewnętrznego 35. Stanisław Konarski projektował stworzenie naczelnego organu państwowego Rady Rezydentów, którą powoływać miał sejm. Rada miała się dzielić na 4 departamenty, takie same jak te, które postulował Leszczyński. ,,Departament Porządku Generalnego. Politiei", podobnie jak i pozostałe składać się ma z trzech senatorów i sześciu posłów, kierować jego . '. 3:i Szerszą interpretację ustawy 1782 r. podaje C. B. Juszkow, Istorita gosudarstwa i prawa SSSR, Moskwa 1950, s. 348. 34 s. Leszczyński, oio« wolny wolność ubezpieczający, Kraków -1858, s. 40. ss Ibidem.

28

29

-.,...

.... -

--

'

rt

• . " K . ki nie sprecyzował zakresu działania • arszałkoW1e 36 • onar s • pracą mają m również kompetencji marszałka Jako prze• • t d • ł . departamentu, nie określił a także marszałka jako mirns ra, zra ająwodniczącego departamentu, 37 cego niezależnie od Rady • , t k • • · · g dnienie władz centralnych pans wa, orzyKonarski, omawiaJąc za a , . , k. go a ponadto jako wzor posłużyły mu prawdostał z pracy Leszczyru; ie ' . . . . 38 podobnie organa władzy działające wsp_okzesrue w ~rusa~h . • . . Tak więc jeszcze przed elekcją Stanisława A~gust~ pojawiają się pro- jekty zmierzające do powołania w Polsce kolegialneJ wł~d~y wykonaw. Czartoryscy. którzy w zamierzonych reformach dążyli do wzmocczeJ. . . . b k . nienia aparatu państwowego, w 1762 r.__ pr?Jeiktowal~, _a?y o. 0 ce_ntralnych organów państwowych, jurysdykcji p1eczętarsk1eJ 1 sk~rboweJ oraz rady wojennej .wprowadzić jurysdykcję marszałkowską, która zapewne· zasięgiem swym objąć miała cały kraj, podobnie jak Departament· Porządku Generalnego - Poli tiei Konarskiego "3D. Reformy ·Czartoryskich 1764-1766 nie zrealizowały jednak tych projektów, a zreformowana w 1766 r. jurysdykcja marszałkowska obejmowała tylko Warszawę 40• Wprowadzenie w początkach panowania Stanisława Augusta lokalnych władz samorządowych w postaci szlacheckich komisji dobrego porządku, utworzonych w celu uzdrowienia stosunków gospodarczo-finansowych w miastach, nie rozwiązywało problemu, gdy.ż komisje te nie były pod-. i--+'=-zosta. e . par amen tu". Ostatni raport ranie stawiała o 'ó ze_ do końca istnienia Depar~amw siprze_czności z tą opinią. Odcałkowicie P r Jego zarządzeniom a t :ntu większa część miast w Ko• , m1as a htewskue z reguły ignorowały je

„

50

życia miejskiego. Znajdujemy pewne próby poprawienia warunków sanitarnych, ulepszenia organizacji h.andlu i rzemiosła. Na marginesie zaznaczyć należy, że wszelkie usHowania w ,tych dziedzinach łączyły się ż węzłową w owych czasach sprawą ujednolicenia organizmów miejskich oraz zlikwidowania odrębności prawnej i administracyjnej jurydyk. Problem ten podjęła dopiero następczyni Departamentu - Komisja· Policji Obojga Narodówł'".. Natomiast w czasie działania Departamentu przeprowadzono pewne zmiany w organizacji magi- • strątów w niektórych większych miastach. ~okresem Oświecenia nie było w miastach ·polskich osobnej władzy, która zajmowałaby się wyłącznie zagadnieniami bezpieczeństwa, spokoju i porządku, sprawy te należały do burmistrza i rady miejskiej 109. Dopiero za działalności Departamentu kwestie te zaczynają się wyodrębniać z ·,całości administracji miejskiej. W zmianach organizacyjnych w obrębie niektórych magistratów miejskich dopatrzeć się ·można przedłużenia dążeń i działania Departamentu Policji. Nie sposób rozstrzygnąć, w jakim stopniu zjawiska te..były wynikiem celowej polityki Departamen- • tu, a w jakim wypływały z oczywistej konieczności zaradzenia anarchicznym stosunkom w kraju, z którymi na własną rękę' radził sobie jak mógł Departament i niektóre lepiej zorganizowane magistraty. Faktem jest jednak, że u zarania swej. działalności Departament wydal tylko ustawę o przeznaczeniu funduszów miejskich .na zapewnienie ,,bezpieczeństwa, spokoju i wygody publicznej", pospiesznie i nieprecy• zyjnie zredagowaną. W dziedzinie bezpieczeństwa rozumianego jako zapobieganie przestępstwom . kryminalnym, ujmowanie . zbrodniarzy i nadzór nad więziennictwem - działalność Departamentu, organu pozbawionego całkowicie aparatu wykonawczego i kontrolującego, była . bardzo nikła 110. W Warszawie sprawy te podlegały Komisji Marszałków 111, inne miasta musiały radzić sobie we własnym zakresie 112, a gdy 108 J. Mazurkiewicz (Jurydyki Lubelskie, Wrcclaw 1936, s. 112) podkreśla, że Komisja Boni Ordinis Lubelska ułatwiła miastu wszczęcie spraw sądowych z panami wielu jurydyk, co nawet doprowadziło w 1784 r. do zniesienia jednej z nich. Była .to jednak akcja władzy lokalnej nie mająca jakiegoś ściślejszego poparcia władz caratr alnych, 10° L. Wachlowski, op. cit., s. 24. !1-0 T. Korzon (op. cit.) opisał kilka drobnych wypadków, które pcwćórzył za nim W. Strzelecki (op. cit.). 111 J. Kitowicz (Pamiętniki) opisując urząd marszałkowski pisze, że straż marszałkowska ,,.;.pełni swe obowiązki we dnie i w nocy, ma chwytać włóczęgów i swawolników ·i to bez względu na godność i wiek osoby; każdego takiego, swawolnika ma oddać do urzędu marszałkowskiego i przed nim zdać sprawę o zajściu". L. Wachlowski, op. cit., s. 17-18. . 112 Ibidem, s. 24.-32; A. Kurka, op. cit., s. 9; K. Bąkowski, Dzieje Krakowa, Kraków 1911.

51

zwracały się do Departamentu, kazano im szukać • pomocy w komendach wojskowych. Interesujące są formy organizacyjne, jakie _zasto~~, gdzie na podstawie ordynacji z 1778 r. podzielono magistrat na czter 11 departamenty: sądowy, ekonomii, opieki i policji .~·. ~epartament ~ licji składał się z pięciu osób (w tym trzech przedstawicieli rady miejskie• i dwóch pospólstwa). Zakres jego działalności obejmował: 1) nadzór nad , ludźmi luźnymi i walkę z żebractwem, 2) kontrolę szpitali, 3) przestrzeganie ustalonych taks na artykuły spożywcze i trunki, 4) kontrolę miar i wag, 5) organizację straży pożarnej, 6) ogólny nadzór nad stanem sanitarnym miasta i naprawę dróg i mostów 114• Jak widać z zakresu kompetencji departamentu policji w magistracie krakowskim regufował 0 . t . n na swoim .ererue te wszystkie sprawy, które w skali krajowej stano:wit przedmiot zainteresowań Departamentu Policji Rady Nieustająco] M' k" • ieJs 1 departame~t policji s_tawał się v.:1ęc tym samym bezpośrednim wykonawcą zlecen centralnej władzy państwowej w obrębie swojego mi , t Ten słuszny schemat organizacyjny przyjmą w przyszłości i inne as_ a. sta Rzeczypospolitej 115 , Wzoru ordynacji krakowskiej wbrew pogl ;ia0 Baranowskieg,o i Ptaśnika, należy, moim zdaniem szuka ,·c ' we wsp 'ł ą ~ · •• . . . , o czesns] organizacji zarządow mtejskich w Austrii i Prusach 110 z Organizacyjnie odmienne wzory wprowadziła ord~nacja poznańska ,1 ~79 \ (ten sche:mat organizacyjny przyjęły za podstawę ordynacje: wsc ows a, sandonuerska i lubelska)': ni d , . departamentów w łonie m . t t e wyo. rębmła ona osobnych tycznym zakresie kompetenacg~~ ra ud, a władzę policyjną (o niemal idenJl, co · epartament l' .. · podporządkowała wiceprezydent . ktć ~o lCJ~ miasta Krakowa) policji m_ owi, ory nosił tez miano dyrektora

I

!

, Kontrola finansowa miast urnożli . ł •. Ni ustającej nadzór nad 1 i:-71a a Departamentowi Policji Rady . , P anowamem mie • ki h mcznych. : Okres Oświece • .JS c zespołów architekta. ma przynosi rozwć • warna miast. W Polsce w ślad E • OJ metod racjonalnego planoteorią urbanistyki 11s w ,x~nnikzat uhropą wzrasta także zainteresowanie . • • .. J u yc d • , pro.iekt ozdoby miast ma. . ązen Departament Policji ułożył • • k' Jący na celu ~ t • 119 mieJs iego . Chodziło przy tym . t on rolę planów budownictwa me ylko O wygląd estetyczny wznoJ. Ptaśnik, op. cit s 336 BUW k ,, • • JJG Warsz:w~,• d~;::r:a~a 1;i~asta Kra½:owa z 1778 r 110 Por, s 24 n r, (L, Wachlow,ski • •. u; J Ł Zob, też C. Bomhak o . op. cu., s. 24). 11s T. Pu S aszewrcz, op ..cat., t, I s. 159: Jp.Pct~t., II, s. 146. • zafe z ' • . an·aśmk XIX w. St~d;a hr'. e studiów nad planow ,, ' op. cit., s. 334. u.:i ll4

k

'

~

z

istor" b d

°

!·

tu

iem mia t

tury, R. V, 1955, z. 1/14 ii u owy miast, P,race In.st t 110 ML VII 75 k ' s. 49. y u ' , 205,

w

Pol~ce XVIII i pacz. Uribandslty:Ici 1 A!ichiltek-

szonych budynków, lecz również o niedopuszczenie do budowy w miastach domów drewnianych, krytych słomą, o nieodpowiednich kominach. W centrum zainteresowań ówczesnych leżała rozbudowa Warszawy, której rozwój za panowania Stanisława Augusta: nabrał niespotykanego dotychczas rozmachu 120. W dążeniu do racjonalnej i planowej rozbudowy stolicy starano się uzależnić budowę nowych obiektów od decyzji starosty warszawskiego oraz • Budowniczego Rzecżypospolitej, które to stanowisko piastował wówczas (od 1773 r., od śmierci Jakuba Fontany) Dominik Merlini 121 . Podporządkowanie budownictwa decyzjom fachowca zasługuje na podkreślenie jako krok przemyślany i słuszny. W innych miastach wobec braku miejscowych architektów Departament uznawał· za wystarczającą zgodę starosty grodowego. Przypomnijmy tu jednak, że · w 1788 r. Departament zabiega o utwo~zenie we wszystkich miastach r królewskich stanowisk' . architektów przy magistratach 122 • Rozpoczęte w tej dziedzinie kroki podejmie dalej Komisja Policji. Sprawą dużej doniosłości dla rozwoju miast, absorbującą już od dawna opinię społeczną, było polepszenie stanu dróg, uspławnienie rzek, budowa mostów i grobel 123 . Do Departamentu napływały w tych sprawach memoriały z terenu całego państwa. - Zasadniczą trudnością była niechęć posiadaczy majątków do naprawy dróg· przechodzących przez ich dobra oraz opór przeciwko budowie nowych, gdyż, ich zdaniem, uszczuplało to tereny uprawne m. Poważne prace podjęte w tym okresie przy budowie kanałów i regulacji rzek były realizowane poza 'Departamentem. Również czyszczenie i brukowanie ulic Warszawy, starania o wprowadzenie stałego oświetlenia w stolicy i organizacja straży przeciwpożarowej, chociaż podlegające kontroli Departamentu, były realizowane faktycznie bez jego udziału przez jurysdykcję marszałkowską i Komisję Brukową 125. 120 Podsrumowaniem nowszych badań w tej dziedzinie jest praca ·E. Sz~ankow-. skiego, War.szawa, Rozwó·j_ urbanistyczny i architektoniczny, Warszawa 1952, rozdz. • ,,Wielkie założenia", s.' 89-154, Tamże obszerna bibliografia przedmiotu. 121 W. Tatarkiewicz, Dominik Merlini, Warszawa 1955, s. 6, 122 Rapport generalny,.,, 701. • 123 J. Michalski, Sprauxi miejska w opinii szlacheckiej przed sejmem czteroletnim, t. XIII, Przegl. Hist., 1951, s, 293, oraz E. Lipiński, op. cit., s, ~65. , m. ML VII. 73, k, 60. Departament Policji po dłuższej koresoondencji z dziedzicem Buyno (?), który odmawiał zgody na wystawienie mostu ,;. swoich dobrach, zwraca. się jarko do ostatniej deski ratunku do podkomorzego ziemi liwskiej, aby ten wytłumaczył upartemu szlachcicowi, że pożytek ,,,.,z kawałka gruntu na drogę od mostu idącą obróconego nie może być nigdy- tark wielki, jaką by była wygoda dla samego Buyny dziś w. każdą jesień i wiosnę, drogo przejazd swój mieszczanom NV:.skim opłacającego" 8 XII 1775. 125 F. Giedroyć, Warunki higieniczne Warszawy w w. XVIII .. Ulice i domy, Warszawa 1912; tenże, Wodociągi i kanały miejskie. Z dziejów higieny w dawnej Polsce, Warszawa 1910.

. 52 53

. h dl doniosłe znaczenie miało ujednolicenie systemu Dla rozwoju an u · k" nk d• l · • 1• ag w ca ł ym k raJu. Poważną próbę w tym , ieru u po Ją sejm miar w . . . g nie 'były jednak przestrzegane i, jak widać Je o . . . . . b 1764 r ·, postanowienia . t • · ciągu całego okresu JeJ istnienia wz udzały z akt Rady Nieus ającej, w . " generalnych wnoszone duże· opory 1_ 6 . - owe proJiekty ,, w s-prawie miar . . .. . . licji nie zyskały aprobaty Kom1SJ1 Skarbowej, mut P przez Departamen ol . . . d 1· . . , , 12; De artament starał się bezskutecznie o UJe no 1cesiały więc upasc P K . . p, r •· · , nie miar i wag, dalej biedziła się nad tą sprawą ormsja o lCJl 1 rownież nie zdołała jej w całości załatwić. . Sprawy rzemiosła były kilkakrotnie poruszane prz~ ~~artamen~. Poważne zastrzeżenia budził przestarzały system ?rgamzaCJ_1 _cechow:J• Atak na cechy jest zjawiskiem ogólnym w całej zachodniej Europie, u p odłoża jego leży rozwój elementów kapitalistycznych . . w produkcji . ,. przemysłowej 12 . W łonie Departamentu ścierały ~1ę w_ teJ. spr~wie roz:1e poglądy od skrajnych, projektujących całk~witą h~w1dacJ~ cechów (1776 r.), do bardziej dostosowanych do warunkow polskich, maJąc~ch na celu ich unowocześnienie, złamanie tendencji monopolistycznych 1 podporządkowanie władzom miejskim i państwowym (1777, 1785). Ta druga droga ostatecznie zwycięży, przede wszystkim w praktycznej działalności 7 p Komisji Boni 0rdinis 120. Dla zapewnienia higieny i zdrowotności miast duże znaczenie miał wznawiany kilkakrotnie projekt założenia cmentarzy poza obrębem miejskim 130. Zagadnieniem tym interesowano się szczególnie w odniesieniu do Warszawy 131. Projekty te nie doczekały się jednak realizacji zapewne z powodu oporu duchowieństwa; dalszą próbę uregulowania tej sprawy podejmie Komisja Policji. Zmorą mieszkańców miast był· kwaterunek wojskowy. W czasach Stanisława Augusta, wobec rezydujących w Warszawie prawie bez przerwy wojsk rosyjskich, problem ten nabrał dużego znaczenia. Komisja kwaternicza atakowana przez mieszkańców stolicy była zupełnie bezsilna. •

1 6 ; 127

9

ML VII 73, k. 59 (grudzień 1775), ML VII 15, k. 203. ML VII 73, k. 59.

126

t I

J. M. Kulischer (Dzieje gospodarcze Europy Zachodniej t. n Warszawa, s,' _.111-11") • w okresie • rozkładu systemu cechowego ' zostaje ' . ;i po dk res·1 a, ze on coraz ~CJSleJ podporządkowany państwu, we Francji już w latach 1671-1674 a w Austrii ~ Prus:1ch w początkach XVIII w. Np. w Prusach w latach 1734.-1738, władze pańtw~~~e wyd_aly przeszło 60 generalnych przywilejów cechowych . • J. Michalski (Zagadnien·e n k.' • Aug t p . t po t Y i antycechowej w czasach, Stanisława us a, rzegj. Hist t XLV 1954 z 4 635 6 , . blicystyce ówczesneJ· ·,t • d .' ' .' ' s. . - 51) omowił zwalczająca się w puen encje w tej sprawie · (241~,;1~~/II 20, k. 100 (27III1776), ML VII ~8, k. 47 (2111777), ML VII 20,·k. 94 131

54

Ib:idem.

Dopiero w wyniku starań Departamentu zorganizowano składkę i po uzupełnieniu funduszami ze skarbu Rzeczypospolitej wybudowano w 17 86 r. • cztery . nowe gmachy koszarowe 132. Nie znajdujemy też skarg na ucisk kwaterunkowy w latach Sejmu Czteroletniego, dopiero klęska 1792' r. i ponowna okupacja Warszawy przez wojska rosyjskie stała się przyczyną nowych gwałtów i nadużyć, którym nie potrafiono już. zapobiec. W latach 1786,--1788 podjął Departament wraz z. Komisją Edukacji Narodowej szerszą akcję w sprawie powiększenia sieci szkól w miastach,✓ a nawet i małych miasteczkach Rzeczypospolitej. Konieczność. szerzenia oświaty mieszczaństwa uzasadnia Departament troską o rozwój miast: „W 'małych miasteczkach mieszczanie podobniejsi do chłopów, dzieci swoje do roli i szynku tylko applikują, a w' większych byle do znacznego przyszli majątku, zaraz i w sposobie życia i w edukacji dzieci zbytkują i stąd też często się trafia, że młodzież miast większych nie wychodzi ani na kupców, ani na rzemieślników, bez czego mieszczaninem być nie można, .a w mniejszych cały magistrat podpisuje się ręką nieumiejętnego pisarza" 133. Założone dotychczas przez Departament szkółki miejskie w kilku miasteczkach nie spełniły swego zadania, gdyż z nastaniem robót wiosennych w polu uczniowie masowo opuszczali szkoły. Dlatego też Departament proponuje , wprowadzenie przymusu szkolnego dla dzieci mieszczańskich, rozbudowę szkół w każdym miasteczku z nałożeniem. obowiązku na urzędników Departamentu dopilnowania tego zarządzenia 134. Niestety akcja ta nie była kontynuowana przez Komisję Policji Obojga Narodów. W Polsce XVIII w. propagowano szeroko poglądy francuskich i niemieckich ekonomistów i ,policystów· (Justi, Sonnenfels) głoszące; że potęga państwa opiera się na jak największej liczbie mieszkańców 135. Jednym z głównych zadań Departamentu było '- przez zapewnienie spokoju, bezpieczeństwa, wygody oraz podniesienie zdrowotności w kraju - wpłynąć na wzrost liczby ludności, w miarę możliwości jak najbardziej aktywnej gospodarczo 136. • m T. Korzon, op. cit., t. IV1 s. 311-312. ~apport generalny ... , s. 703. 131 Ibidem. m E. Lipiński (Rozwój myśli ekonomicznej od • merkantylizmu do socjalizmu nauk.owego (skry.pt powielony) Warszawa 1953„ s. 5) wyliczając pięć podstawowych zas~d merkantylizmu jako· pierwszą wymienia: ,,Dobrobyt narodu i jego zdrowy rozwój gospodarczy zależą od liczby 1i. wzrostu ludności...". Jest to zatem stara bardzo myśl· praktycznie rozwijana jeszcze przez Colberta. Teoretycznie przeciwstawił jej się d.opiero Malthus. 130 Tu należy dopatrywać się genezy tolerancii religijnej zalecanej przez wielu reformatorów np. Konarskiego, który twierdził, że ,, ...kupcowi, rzemieślnikowi, 1 :1:1

55

1n oraz zachęcanie cudzoziemszybki przyrost natura Y Postulowano p 1s Przeszkody w realizowaniu pierwszego O ce. glównyc h momentach:• 1) zbyt wielkiej Co·w do osiedlania się w t eh .l..l\.1 latu upatrywano w rze , 3) , , • ~o~ tu. . h, ) werbunku do wojsk obcych panstw, pańszczyżme, 2 iloscr mnie ow, • 131 , . . ikiern była nędza na wsi • której wyn . . śród ·postępowych jednostek znalazły pewne KoncepcJe te nurtujące w . d . .. . d t·•,.; co prawda ograniczono się o ingerencji db"1 1·e i w prawo aws vv,e, . . . o c , • • 53 r. ustanow10no granicę wieku, w s rawy klasztorow. Na sejmie 17 , ., . , p , • · 1 b ło przyJ·mowac kandydatow do klasztorow. wo no • Y • Poniżej której me . ·· początku swego istnienia opracował memonał, 1 P Departament o lCJl na . lt • , · d ·1 · prawo to nie było przestrzegane, w rezu acie w którym stwier z1 , ze . łne są tych niewinnych ofiar lub przymusu odrodnych czego ,,...z akony Pe . , lb ędk • • · , lub pierwszej rezolucji wziętej częstokroc a o przez pr osc ro d z1cow, . . h • • · k · rodzoną albo przez złe mmemame w rzeczac 1 memlo demu wie owi w , . · sklonnos·c1• i słabości swoich" • Dlatego tez . Departament zwracał pozname .. · dO króla aby uzyskał poparcie papieża dla realizacji uchwały 1768 r. się ' • • • • • 24 1 t · iednal zakaz przyjmowania do klasztorow męzczyzn • pomzej a l wyJ . . ł , tw · kobiet poniżej 16 oraz zagroził klasztorom w razie mepos uszens a ~arą 1000 grzywien z dóbr zakonnych 138. Sprawa ta pozostała niezałat-. wiana do upadku Rzeczypospolitej. Natomiast w działalności Komisji Boni Ordirris przy poparciu Departamentu propagowano tolerancję religijną w stosunku do mieszczan dyzunitów. Podyktowane to było chęcią skłonienia jak największej liczby cudzoziemców do osiedlania się w Polsce 139• Ożywioną działalność w tym zakresie rozwiną jednak centralne władze administracyjne dopiero w okresie Sejmu Czteroletniego. Analiza ustawy ,o Departamencie Policji prowadzi nas do wniosku, że w zakres jego kompetencji wchodziły wyłącznie • miasta królewskie (w dobrach dziedzicznych mógł tylko udzielać rad w sprawach szpitalniepospólstwu jako krajowi potrzebnym, a do rządu i rad Rzplitej nie należącym" należy zapewnić „wolność sumienia, nabożeństwa i bezpieczeństwo wewnętrzne" (cyt. wg C. Łubieńskiej, Sprawa dysydencka 1764-1766, Warszawa 1911, s. 132). Liczne wvpowiedzl współczesnej publicystyki domagające się tolerancji religrinei ze względu na potrzeby gospodarcze kraju zebrał J. Michalski, Sprawa dysydencka a zagadnienia gospodarcze Stanisława Augusta.

w

opinii

publicznej w pierwszych

latach panowania

137

'k , ~ogląd ten zawarty jest w memoriale Augusta Moszyńskiego złożonym rolowi. w l :64 r. Pismo to stanowi jeden z wybitnieijs•zych tworów polskie] myśli ekonom1czneJ Cyt • wg pr acy E • L"rpms •• k"tego, Studia . nad historią polskiej myśli. k . : e onomiczne3 Warszawa 1956 419 428 N t • • się J w b" k" . ' s. • as ępme problemem tym zajmował •

138

Y ie 1 W Listach patrio,tycznych.

ML VII 75 • k. 214, ,,Pro3ekt • o obieraniu stanu". 130 W tym duchu wiel t k ł• . skiego , O p. Cl·t ., S, 159. e ar Y u ow w Momtorze już w 1765 r., wg J. Michał-

56

twa). Wyłączono tym samym z .zasięgu. administracji państwowej dobra dziedziczne, które nadal. miały pozostać całkowicie w rękach ich panów. Rozwój gospodarczy Polski wymagał jednak złamania całkowitej izolacji majątków pańskich. Departament musiał się upominać o drogi i rzeki przechodzące przez dobra szlacheckie, a i' problem ludzi luźnych, wobec wzrastającego zapotrzebowania na pracę wolnych najemników, robotników sezonowych, pracowników manufaktur, nie mógł być rozwiązany przez odsyłanie ich do majątków, z których pochodzili. Widać stąd, że Departament ·w swej działalności, .a wbrew intencji jego twórców, przerasta ramy instytucji stanowej. Oczywiście zjawisko to zachodzi bardzo powoli, ostrożnie, często niekonsekwentnie, ale tendencja rozwojowa • w tym kierunku jest widoczna. Stajemy też przed. perspektywą poruszenia najbardziej drażliwej dla szlachty sprawy chłopskiej. Brak kontroli nad dobrami prywatnymi· wykluczał możliwość bezpośredniej interwencji urzędników policyjnych we wzajemne stosunki między panem i chłopem. Chłopi • zamieszkali w królewszczyznach mogli zanosić skargi do sądów referendarskich. Czy chłopi niezależnie od sądu referendarskiego próbowali , wykorzystać w tych sprawach Departament Policji? Na pewno tak, nie wiemy jednak czy były to fakty sporadyczne, czy też zjawisko częstsze 140• Departament próbował bronić miast przed uciskiem ze strony starostów, nie była to jednak akcja o szerszym znaczeniu, skoro Korzon zanotował w ciągu całej jego działalności tylko dwa takie wypadki 141 • • • Warto wspomnieć, że Departament opiniował również różne projekty mające na celu sprawy porządkowe w miastach lub zapewnienie korzyści finansowych państwa, jak np. założenie lombardu, uporządkowanie straży przeciwpożarowej, zorganizowanie sprzedaży tabaki zagranicznej i inne. Podsumowując· osiągnięcia Departamentu w różnych dziedzinach stwierdzić musimy, że nie udało mu się zrealizować wielu postulatów wysuwanych przez Andrzeja Zamoyskiego i dotyczących bezpośrednio działalności Departamentu 142. Nie zdołał więc Departament narzucić (

ML VII ?3, k. 66. Sołtysi wsi starostwa chełmskiego żalą się na swego starostę, że „nadwyręża" przywilej nadany przez Augusta III. Rezolucja stwierdza w odpowiedzi, że Rada Nieustająca ma . prawo .przyjmowania zaskarżeń tylko w. tych sprawach, ,,...które przez przyzwoite· jurysdykcye przeszedłszy stopnie w sądach ultime instanttae żadnej nie otrzymały sprawiedliwości", dlatego też sołtysom zaleca udać się do odpowiednich sądów. m T. Korzon, op. cit., t. IV, s. 313. • 142 A. Zamoyski, Zbiór praw sądowych na mocy konstytucji roku 1776 przez J.W. [...] ex kanclerza koronnego, Kawalera Orderu Orta Białego ułożony i na sejm roku 1778 podany, Warszawa 1778. Na podkreślenie zasługują postulaty wysunięte w artykule 23 „O miastach" i w artykule 30 „O cudzoziemcach". 140

57

. , ·urydykom i pozostawił miasta administra. hnictwe mag1stratow J , ku f' zwierze . d Iit . władzy nie umiał .zwalczyć wyzys man. . bite bez Je no i eJ ' . cy3nie roz 1 , . . l dz ze strony starostów; trzeba Jednak przyi naduzywama w a y . . . p 1· . . W l sowe go• d dl działalności Kom1sJ1 o ICJL ypracowa , • utorował rogę a 1· · • k znac, ze b d lokalnego aparatu władzy po l~YJneJ, ws a. ze formy roz u ov,ry ł k • • • pierws . , , k t oli nad finansami miast, rozpaczą a cJę opieki l a komecznosc on r • , • dl za n . . . • lkę z włóczęgostwem, szukał wyjscia a zapo1 • lo i• hand e11, na,d szp1talmctwem„ kwa• starał się otoczyć opieką rzermos • • depopu1 acJI raJU, • b.iezema_ ak „ k lenia lekarzy usiłował wdrożyć miasta do sklaspóldz1alal w CJ1 sz O ' , • • • • . w . t t ych raportów ze swej działalności- Wyniki tej pracy dama sys ema yczn W l l . d · dały zamierzeniom i były raczej skromne. p yną na to me o powia • b ak • · · k · · ówiliśmy brak egzekutywy w terenie oraz r między innymi, Ja JUZ m ' . . . .. · umienia dla poczynań tego rodzaju. Pierwszy krok w kietra d yc31 1 zroz . budowy nowożytnej administracji w Polsce spotkał się z glęk run u roz b • • h • boką nieufnością dużej części magnatów i . ~zla~hty o a':1aJącyc się zmniejszenia zakresu ich władzy oraz ingerencJi panstwa ~ ~eh do?~~· Zadania nakreślone przez Departament podejmie Komisja Policji, na czoło swej działalności wysunie jednak sprawy, związ~ne z no~ okresem w życiu narodu, z reformami Sejmu Czteroletmego, _a mia~o':1Cl~ administracyjne scalenie organizmu miejskiego, walkę z nadużyciami starostów i rozbudowę własnego aparatu władzy.

ROZDZIAŁ

II

• PRACE NAD USTAWĄ O KOMISJI POLICJI NĄ .SEJMIE CZTEROLETNIM :,

W toku obrad Sejmu Czteroletniego jednym z najważniejszych problemów była przebudowa administracji państwowej. Następowała ona powoli wobec oporu ze strony konserwatywnych grup poselskich i intryg mocarstw ościennych. • • Instrukcje królewskie rozsyłane na sejmiki wyborcze w lipcu 1788 r. wskazywały, że głównym, jeśli nie jedynym, celem obrad sejmowych ma być aukcja wojska 1. Stanisław August nie wystąpił z jakimś szerszym planem reformy aparatu państwowego, gdyż orientował się, że wywoła sprzeciw Rosji. Obawa przed zemstą Katarzyny i nieufność wobec Pruś są głównymi' motywami jego ówczesnej polityki. • Natomiast ze· strony opozycji przeciwkrólewskiej, do której w przeddzień sejmu należał generał ziem podolski-eh Adam Kazimierz Czartoryski, wyszedł projekt reformy państwa pod nazwą quatuorviratu. Główną jego myślą 'było skupienie władzy dyktatorskiej w Polsce w rękach czterech magnatów, którzy mieli wspólnie decydować o całości polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa 2 •. Nieudany ten pomysł szybko jednak upadł, a ks. Czartoryski w dalszej swej działalności ma sejmie współdziałał ze stronnictwem· patriotycznym. W. Kalinka, Sejm Czteroletni, t. I, Kraków 1880, s. 117. O projekcie quatuorviratu, który na życzenie Czartoryskiego ułożył Scypio Piattoli, • zob. L. Dębicki, Puławy (1762-1830), _Monografia z życia towarzyskiego, politycznego i literackiego na podstawie archiwum ks. Czartoryskich w Krakowie, t. I, Lwów 1887, s. 257-258; B. Leśnodorski (Rzeczpospolita w drugiej :i:;olowie .XVIII wieku. Typ państwa i zmiany formy rządu, Kołłątaj i wiek Oświecenia, Warszawa 1951, s. 147) widzi w projekcie Plattclego połączenie idei ,,...rodz:imej polskiej oligarchii z niektórymi innymi ideami zaczerpniętymi na odmianę ze źródeł amerykańskich i francuskdch". O Piabtolim zob. też B. Dembiński, Przyczynek do histprii Piattolego, Kwart. Hist., 1900. Ostatnio w oparciu o nowe materiały przedstawił problem quatuorviratu E. Rostworowski w pracy Sprawa aukcji wojska na tle sytuacji politycznej przed Sejmem Czteroletnim, Warszawa 1957, s. 203-221. 1

2

/

59

/ li"

"' . t •__,l.yczne posiadające poparcie Prus, • stronmctwo pa nov ' bo Kształtujące się . , . Polski od Rosji 3. Widocznym sym lik • dacji zaleznosc1 • . • . , , d Rad zmierzało d~ 1 W: .. b la Rada Nieustająca. Stąd me~awisc o _Y lem kurateli rosyJs~ie_J _Y W . e dyskusji sejmowej oraz w pubh. • • es1emem. czasi . . · ·. ł d 4 i agitacJa za JeJ zn 1 Rad Nieustającą wyolbrzyrruaJąc· JeJ b ę Y • cystyce ostro atakowano ę . kt nowych władz i urzędów zarówno Równocześnie zaś kreślono proje y , •. h • k i lokalnych. • . • 1 centralnyc , Ja . C teroletniego powazną rolę w wa ce W pierwszy~ roku SeJm dzi~ 1 zwypracowania nowej koncepcji władz eK e ll taja Listy Anonima s . Dormnuje • • z Ra dą N'ieustająca oraz w państwqwych odegrała ~raca o ~ nia Rady uwarunkowana ówczesną d • dO zbytniego oczernia , w nich ten ~nep . . k. Kołłątaja jako jednego z przywódców ? sytuacją pohtycz~ą i stanow~;;;. ych Departamentów Rady Nieusta1 stronnictwa patnotycznego. h , ~:ca Kołłątaj także· i Departamentowi jącej wiele uwag krytycznyc poswi .

.

•

· Se imu C2'Jteroletniego była jedną z najbardziej

a Ocena pohtyk\..~agra~1ckzne(J J ·t) dał apologię polityki Stani,sława Augusta nauce w Kalin a op. ci • k" sporny,c h w • • t . t S Askenazy (Przymierze poLsko-prus ie, •

+,,. ·1 t nnictwo pa no yczne. • • . ostro po,"p1 s ro t , . tle przedstawił polityków stronnictwa patrioWarszawa k\~~!) :i:o:~~i nr:cz::~;e innej drogi, wreszcie B. Demb~ńs~i (PoL~~a tycznego, . ,:, 1913) wniósł do badań dużą znajomość archiwow berlm.na przełomie, •varsza.wa . . . . • • k" h skich i vetersburskich, wykazując nicość od pierwszej ehw il i na_dziei po 1s ~ .. na ~omoc ;ruską i bezlitośnie obnażył wiarołomność Fryderyka Wilhelma II i Jego •

1

doradców. . . St • • kt • w Uwaaszica, • ery 4 Ten aktualny moment polityczny widoczny Jest u S. gach. nad życiem Jana Zamoyskiego (Pisma filozoficz~e i t. ·. I, Wa~stawa 1954, s. 57-58) poświęcając dłuższy ustęp Radzie Nieustającel :r;ns_ał między innymi: ,,Za panowania Stanisława Augusta nieszczęśli:-7~ Polacy te•go_ mew~k~nywania praw, czyli wewnętrznego bezrządu, najsmutmeJszych s_kutko~ ~o,swiadczywszy postanowili tą magistraturę. Od ustanowienia Rady NieustaJąceJ, _Pols~a nie stoi bezrządem", ale kończy swój wywód „Ta nieufność narodu k~ Radw: N1:ustającej zaraz od samego początku ostrzegać zdaje się, że jej ustanowienie me zgładziło wewnętrznej niezgody i niezaufania". Kołłątaj zaś w dniach walki przeciwko Radzie pisze jeszcze ostrzej (Listy Anonima) ,,Nic powszechniejszego, jak słyszeć o niedołężności i nieużyteczności Rady Nieustającej. Magistratura ta próżnym jest ciężarem, szkodliwym Rzeczypospolitej, a często bardzo przykrym tronowi" (s. 179), a nieco dalej stwierdza, że Rada ,,...będąc zrobiona bez woli !la-: rodu stała się tylko niedołężnym przez lat kilkanaście igrzyskiem, źródłem kłótni i prześladowania, otworzyła drogę • pogardzie i lekkiemu ważeniu samego majestatu" (s. 270). W historiografii naszej .Rada Nieustająca nie doczekała się większych opracowań i obecnie znamy wyczerpująco jedynie jej genezę. i ustanowienie (Konopczyński). W zespole ,prof. B. Leśnodorskiego pracę nad działalnością RadY pr.owadzi mgr A. Janowski. 5 • Gen~zę, powstanie i główną problematykę dzieła na tle sytuacji społeczno pohty~zneJ Polski w okresie Sejmu Czteroletniego przedstawił obszernie B. Leśnodorski _w ~racy Listy Anonima i poLskie Oświecenie (Warszawa 1954, s. 9-160) stanowiąceJ wstęp do omawianej książki. .• .

=r=.

1

J

60

Policji. Uważa on, że błędem było powierzenie przewodnictwa w Departamencie marszałkom, ponieważ w myśl obowiązujących praw miasta podlegają starostom i kanclerzom (tym ostatnim z tytułu ich przewodnictwa w sądach asesorskich). Marszałkowie nie mieli zaś żadnego aparatu wykonawczego, który zapewniałby egzekutywę. ich zarządzeń. Egzekutywy tej nie -mogły sprawować również Komisje Boni Ordinis, które ,, ...pomnożywszy uciążliwości i niepotrzebnych kosztów miastom, mało gdzie do dobrego przyłożyły się porządku, a jeżeli w którym miejscu pozór jego błysnął, to przypisać należy przewadze osoby w Komisji zasiadającej, osobistemu jej usiłowaniu, lecz· nie prawu ustanawiającemu Departament Policji pod prezydencją marszałków" 6. Kołłątaj proponuje zatem podporządkować Departament kanclerzom, a 'skład jego obok sześciu przedstawicieli szlachty wprowadzić sześciu przedstawicieli patrycjatu miejskiego, Ta krytyka i propozycje naprawy zgłoszone· przez autora Listów . Anonima zawierają wiele postulatów słusznych, jakkolwiek niektóre momenty krytyki wydają się dyskusyjne. Kołłątaj widzi zło· płynące z braku egzekutywy zarządzeń Departamentu, wydaje się jednak wątpliwe, aby - podporządkowanie Departamentu kanclerzom miało ten brak usunąć. Kanclerze nie posiadali przecież także żadnego aparatu wyko-: nawczego, a- posługiwanie się starostami (Kołłątaj wspomina o ich uprawnieniach w stosunku do miast) nie wydaje się dobrym rozwiązaniem trudności wobec niesławy, jaką w tym czasie okryły się rządy starościńskie. Podporządkowanie Departamentu kanclerzom mogłoby się poza tym odbić szkodliwie na bezstronności sądów kanclerzy, gdyby ci równocześnie .piastowali godność. przewodniczących tej magistratury w zakresie spraw pomiędzy miastami a Departamentem Policji. Słuszne i sprawiedliwe jest natomiast żądanie Kołłątaja, aby w przyszłym Departamencie Policji zasiadali przedstawiciele mieszczaństwa. Pięknie uzasadni Kołłątaj tę myśl w drugiej części Listów Anonima pisząc „Czego więc miastom nie dostaje? Oto wzajemnego związku z rządem szczególnym województwa, którego jednak w dawnych prawach i zwyczajach dostrzec można. Oto związku z rządem ogólnym przez umieszczenie osób miejskich przy Departamencie Policji, jakom już o tym w pierwszej części dzieła niniejszego namienił, i przez ustanowienie nowej dla posłów miejskich izby co do władzy prawodawczej ... " 7. W części trżeciej 'Isietći», wydanych w ostatnich miesiącach. 1788 r. a więc w przeddzień upadku Rady Nieustającej, rozwija dalej Kołłątaj swoje poglądy na temat przyszłych centralnych władz policyjnych. Wprowadza tu autor jednolitą nazwę Komisji na określenie głównych magi-

w

o H. Kołłątaj, Listy Anonima, t. I, s. 221-222. 7

-IbLdem, s. 356.

61-

■

-~----:------,-;r--------c---------:---------------:------·---------

. k Interesów Cudzoziemskich, Policji stratur centralnych: Skarbu, Wo: :~żone w pierwszej części dzieła, ~e . Edukacji s_ powtarza poglądy , ~ [nej powinni być kanclerze, a me 1 odniczącymi magistratury po cyj weJ·ść mieszczanie. Przechodząc przew . . • • skład muszą . . dz' 1 . . • PolicJ·i , KollątaJ me po ie marsza łkowie oraz ze w ..JeJ szlej. KomisJl . .. . a reślenia kompetencJl przy k. działalności pohcj; szeroko. pojętą d o Ok • w za res . . :i • • lądów które wlączaJą . ( Justi) 9. Wyłącza więc spa JeJ po g ' t panstwa np. • administrację wewnę rzną . . . Skarbowe]· ten dział gospodarki naro• e Kom1sJ1 . dk J władzy i podpor~ą owu . zin ekonomii polityczneJ, a ~atem naprawę dowej który zalicza do dzied y to· w utrzymywame towarzystw ' • k budowę por , . · dróg oczyszczanie rze , . gularneJ· statystyki gospodarcze] ' k • prowadzenie re ł ekonomicznych, a ta ze. , . falbrykach i manufakturach w ca ym • wiadomosc1 o • kraju (,,...utrzym;Ywac . . _ cznym") 10_ Wyłączywszy powyzsze kraju, o obfitości lub m~urod.za~u-. r; licji przechodzi Kołłątaj do okreśsprawy z zakresu dzialama K~m1skJt\ o patruje w oo-ólnym zwierzchnieo zadania ore u b • • lenia jej podstawowe g . , , k' h Silnie też od razu akcentuJe, ze miast krolews 1c • , . .twie nad gospo d ark ą . , suwerenneJ· władzy właścicie1 a . . . niczym -ogramczac .. . Komisja me może w ł niem spod kompetencJi admi. t . • oznaczne z wy ącze gruntowego, co jes ~own_ . t . wsi prywatnych, jak i jurydyk 11. .. , twowej zarowno mias 1 . k . . nistracji pans . ., • . • • KomLsJ'i Policji '• Ja o JeJ KollątaJ. orgamzaCJl • Nieco uwagi poświęca • 'd . K . . Bo·ni· Ordinis które Komisja . k wczy Wł z1 ormsje • , . terenowy aparat wy ona tki h iastach Nawet w Warszawie . .. . • lać we wszys , 1c m • PohcJ1 wmna P0V.:0 . • . • • • Boni Ordinis zależnej od Kołłątaj' chętnie widziałby p~wo:ame K~~lSJl d k . i marszałkowskiej 12. Komis ·i Policji na miejsce zlikwidowanei JUrys• Y CJ . . • .n . J · • • projekt KallątaJ·a zreformowama władz policyjPrzedstawi-ony wyzeJ . • ł ',n· • n eh osiada wiele elementów niedopracowanych 1 s_t~now~ w -~s~1w~e d~pier~ pierwszy szkic. W opisie kompetencj"i Kom1sJa_ me rozm s~ę w zasadzie od Departamentu Policji, tylko część. agend nal:z~cych uprze .; nio do policji ma przejść do Komisji Skarbowej. Kołłątaj me uwz~lędn_i w swym projekcie problemu szpitalnictwa. J~g~o post~l_at poslu~w_an~a się Komisjami Boni Ordirris wydaje się mniej szczęshwy (szczego~n~e wobec braku określenia składu i stopnia zależności Komisji Boni Ordinis od Komisji Policji) niż podjęta przez Departament próba rozbud~wy własnej kadry urzędniczej. Niewątpliwym krokiem naprzód jest proJekt • wprowadzenia mieszczaństwa w skład magistratury oraz likwidacji zbędH. Kołłątaj, Listy Anonima, s. 57. Por. s. 25 nn. 10 H. Kołłątaj, op. cit., t. II, s. 79. Kołłątaj zakreśla policji węższy zakres łania miż Delamarre i korzystający zeń Encyklopedyści (.por. s. 23) a także Ju5fa (s. 26), wylka,zuje natorraast pewne podobieństwo do poglądów Sonnenfelsa (-por. s. 27>· 11 H. Kołłątaj, op. cit., t. II, s. 80. 12 Ibidem, s. 83. • 0

0

=:

62

nej jurysdykcji marszałkowskiej i tym samym podporządkowanie Warszawy jednolitemu systemowi- władz policyjnych w całym kraju. Pogląd Kołłątaja na zasady organizacyjne, skład i zarys .kompetencji przyszłej centralnej władzy policyjnej nie był jednak w całości aprobowany nawet • przez ludzi związanych ze stronnictwem patriotycznym. Z tego właśnie środowiska wywodził się autor broszury· Jaki rząd w Polszcze między Sejmem a Sejmem mógłby być najprzyzwoitszy 13. Wypowiada się on za zniesieniem Rady Nieustającej i utworzeniem 6 Komisji Obojga Narodów jako centralnych magistratur państwowych działających pod kierunkiem Rady Krajowej 14. Wśród tych magistratur miała znajdować się również Komisja • Policji. AnÓnimowy autor mało zajmuje się sprawą składu i organizacji Komisji, zaznacza jednak,_ że przewodniczyć w niej powinni marszałkowie. Wyznacza również szerszy nieco niż Kołłątaj zakres działania Komisji, poddając jej nadzorowi i kontroli nie tylko finanse miast, ale również handel, rzemiosło, manufaktury, rozwój dróg i traktów. Jest rzeczą ciekawą, że jeden z poważniejszych projektów reformy ustroju państwa rozwinął przyszły targowiczanin, Kossakowski. Analizując przyczyny upadku miast, handlu i rzemiosła w Polsce, główne zło widzi w braku opieki rządowej, która dotychczas ograniczała się tylko do stolicy, a powinna objąć-w przyszłości również wszystkie miasta prowincjonalne. Kossakowski w dążeniu do usprawnienia administracji państwowej proponuje, aby między. Radą Nieustającą (a ściślej - jej Departamentem Policji) a urzędami lokalnymi powiatów i. województw powołać' centralną magistraturę zwierzchnią dla miast, która miałaby pełnić obowiązki najwyższej instancji administracyjnej 15. Projekt ten zmierzał zatem do _rzekształcenia jurysdykcji marszałkowskiej w cen- • tralną władzę policyjną w kraju. Od struktury przyszłej Komisji Policji propozycja ta różniła się między innymi tym, że magistraty miast miały być jej podporządkowane nie bezpośrednio, ale -poprzez urzędy powiatowe i wojewódzkie. • • W ostrej dyskusji sejmowej, która poprzedziła upadek Rady Nieustającej, omawiano również Departament .Policji i przyszłą organizację władz 1

a DU Warszawa 1788.

„Zróbmy takich sześć udzielnych komisjów Obojga Narodów jaka się robi dla wojska. Pierwszą dla Interesów Cudzoziemskich, drugą do ,Policji, trzecią do Wojska, czwartą do Sprawledliwości, piątą do Skarbu, szóstą do Edukacji [ ... ] riiech prezydują w Policyi marszałkowie[ ... ], a to kolejno po 3 miesiące jak już jest' prawo dla hetmanów". 1s Kossakowski, Obywatei, Warszawa 1788. Opieram się na obszernych streszczeniach tej pracy, które zamieścił Zygmunt Leśnodorski, Miasta i mieszczanie w powieści Stanisławowskiej, Lwów 1935, Odbitka z Pamiętnika Literackiego, R. XXXII, z. 1-2, s. 34-36. 14

63

t k. poseł lubelski, g I 1789 r. zazna. ·nych. Stanisław Kostka p~ _oc s\~arbowa Wojskowa i Edukacyjna po ł1cyJ . . iuz • KoIIUSJa ' l , K • • · . e skoro istmeJą J • . iarów" należy powo ac oID1SJe. czy,l z . • swoich zam ' 'b i..walebnie dopelmaJące , Cudzoziernski:ch i w ten sposo za„cu. . . Sprawie dl.iwos, ci , Interesow • sze , twowych 16 Mys·1 t ę meco Po 11cJ1, eh władz pans • N t . , budowę centra 1 ny .. newskiej Kazimierz es or 1 konczyc k konfederacJl . . . uzasadniał marsza 1 e . ·esi·eniem Rady NieustająceJ stwierrzeJ . d • się za zm r · Sapieha, który opowie -~JąC nowi rozwiązanie problemu władzy po l:YJdził że jedyną trudnosc sta l dz ·państwowej już są zreorgamzo1 ' 1 • ne organy w a y t • • nej, inne bowiem_ g ow. wielkiego znaczenia n. ,,Nie zos _aJe wi_ęc, wane bądź też me maJą tak . . . który zawsze tak chwalebnie swoich tylko jeden J?epartament_ PohcJI, na teraźniejszym sejmie w osobne okonywał obowiązków, ze zapewn te . m" 1s d • k y dykas enu • zamienić go nie onuesz· am . lemice Rada Nieustająca została . dl mej i gwaltowneJ po • h . d Tegoż dnia po ugi . . rzy 62 wstrzymującyc się o 11 zlikwidowana 120 glosami _przeciw 1 't ~ zakończył pierwszy etap swej osób seim Cztero e m głosu 19_ W ten sp . . 1 . t tucji centralnych utworzonych w podziałalności likwidacJą wie u msdy . teraz nierównie cięższe zadanie k ·e Stanęło prze mm .. , pr.zednim o ~es1 • • ladz i zbudowania nowej adrninistracJi panzorganizowania nowych w stwowej. . . b d a w tym zakresie zaczęła się od władz Jest rzeczą znamienną, ze u ow . b · budziły najżywszy h nie centralnych. Te ostatnie owiern . lokaln~c ' a 1 h k. h a każde dążenie do uspra\vnienia czy zwięk1 :~:~:~ :a~;::: s:o:p:~e~~j{ centralnych org~nów pańs:~;~;~ r~:~~::~ podejrzliwie jako zmierzające do pogwałcema „wolnosci p • • "20 nia „absolutum dormmum • awinzkiem konfederacyi GeneraLney Dyaryusz Seymu Ordynar.i) jnego po d Z "' roku panskiego 1788, t. II, cz. 1, s. 4 7 , t Oboyga Narodów w Warszawie iozpocze ego 10

sesja 47, 9 I 1789. . . Sapiehy i; Ibidem sesja 52, 19 I 1789 oraz Głos J. O. Xięcia JMci Kazimierza . , ' Marsza tka K;nf ederacj'i i generała artyLLeryi W. X. Lit., przed uchy Leniem opisow Rady Nieustajqcey 1789 roku 19 junuarii miany. DU. 1• Ibidem. 10 w. Kalinka, op. cit., t. I, s. 315-322 rozdz. ,,Upad-ek Rady Nieustającej" •. ~0 Nastroje panujące wśród szerokich rzesz szlacheckich, nie oszczędzaJąc 1768 własnej osoby, dobrze opisał S. Wodzicki, Wspom'l;l,ienia z przeszłości od roku do roku 1840, Kraków 1873. Wodzicki podkreśla, że w napisanej przez siebie br~szurze ,,...wysiliłem cały umysł, żeby władzę królewską jak najmocniej ograni· czyć [ ...}. Co najsmutniejsze i za co się gniewam najbardziej na siebie, że wobec trzech czyhających na naszą zgubę nieprzyjaciół, mogłem tak sobie marzyć, jakbY~ był obywatelem naiudzielniejszego państwa gdzie ·,w Ameryce. Na nieszczęście nie tylko mię jednego, ale wielu starszych i poważniejszych ode mnie napastowało to bałwochwalstwo idealnej wolności ,z. malowanym królem na tronie. ByUśmY • uto· pistami, klęski doznane robiły nas dopiero praktyczniejszymi..." (s. 278).

Utworzone- przez Sejm Czteroletni organy administracji lokalnej w· _państwie otrzymały· nazwę ~omisji .Porządkowych Cywilno-Wojskowych. _ _:_---;----Już w pierwszych dniach sejmu za koniecznością szybkiego ich zorgamzowania opowiedział się podskarbi wielki litewski ks. Poniatowski, zatrzymując się jednak.· tylko nad tą dziedziną ich działalności, ,, ...która gruntuje bezpieczeństwo obywatelów od wojska i zależy na· rozwiązywaniu wszelkich kwestii zachodzić mogących między żołnierzem po województwach stale konsystującym a między obywatelami tychże województw... " 21• Oczywiście pobór kantanistów, zawieranie kontraktów o ·żywność i furaże dla wojska były sprawami bardzo istotnymi (słusznie więc przewidywał książę podskarbi, że rozwiązanie tego problemu może wpłynąć na ,, ...ulepszenie i udoskonalenie generalnej kraju całego policji"), ale zadania- te nie wyczerpywały zakresu działania Komisyj. Ustawy o Komisjach Porządkowych osobne dla Litwy i Korony zakreślały im znacznie szerszy zakres działania 22. Z licznych ich zadań· zajmiemy się jedynie tymi, które bezpośrednio wiążą się z kompetencjami 21

Dyaryusz Seymu Ordynaryjnego pod zawiązkiem konfederacyi GeneraLney Óboyga Narodów w Warszawie rozpoczętego roku pańskiego 1788, t. I, cz. 1, s. 1_2,

sesja 9, 24 X 1788, ,,Głos ks. Poniatowskiego podskarbiego W. Ks. Litewskiego". 22 Vol. leg., ,t. IX, s. 136-142 ustawa „Komissyje wojewódzkie i powiatowe w Wielkim Księstwie Litewskim", s. 146-156, ustawa „Kommissy.e porządkowe ' cywilno-woyskowe, województw, ziem i powiatów ·w Koronie". Jest rzeczą charakterystyczną, że w· projekcie· ustawy zależność komisji prowincjonalnych od władz centralnych jest znacznie silniej podkreślona niż w ustawie. .W projekcie ot. Komissye po województwach ekonomiczne, policiei i cywilno-wojskowe (DU) ~ artykule „Moc, władza ·i obowiązki kornmisjów" w § 1 'stwierdzono: ,,Gdy wszystkie interesa ekonomiczne. skarbowe, wojskowe, policyjne i edukacyjne należeć mają do tych to komisji wojewódzkich, słowem, cokolwiek z śądowości i ekonomiki prawem zlecono jest najwyższym ultimae instantiae magiatr aturom tu w -Warszawie agitującym się z ostateczną odpowiedztą przed samą egromadzoną w trzech stronach Rzecząpospolitą, to wszystko należeć ma i do tych komisji wojewó:i'.•zkich, z referencją do najwyższych magistratur i• odpowiedzią przed tymi z osób, które by rozpisem swoim nie usprawiedliwiły się. A przeto komisje te ustawicznie z temiż najwyższymi magistraturami znosić się i bez opłaty poczty korespondować powinny, a najwyższe magistratury w czymkolwiek zaradzenia jakowego od tych komisji wojewódzkich potrzebować będą, do nich z zleceniami swoimi udawać się mają". W ustawie nie znajdujemy tak wyraźnie sformułowanej zależności Komisji Porządkowych od magistratur „u1ti!mae instantiae". Ograniczono się tylko do wzmianek o współdziałanlu z komisjami Wojskową czy Skanbową, brak natomiast wzmianki o Komisji Policji. Ustawę o Komisjach Porządkowych szeroko omówił B.. Leśnodorski, Dzieło Sejmu· CzteroLetniego, Wrocław 1951, s. 333-340, tamże cenna tabela wyjaśniająca terytorialny podział administracyjny państwa polskiego. Natomiast działalność Kornisj! Porządkowych nie jest należycie zbadana, .zdain~ jesteśmy w tym zakresie na pracę T. Korzona, op. out., t. V, § 99. Wiele interesujących zagadnień .społecznych działalności Komisji opisała N. Assorodobrai, op. cit. Centralne instytucje - 5

64

65

'.J

_ , , trzeba. że współpraca między tą magistra. . . zaznaczyc zas . ie• zawsze układała się • h armomJnle •• • Komisji Po licJL • · • Porządkowymi n , t • h turą a KornisJami . h oskarżeń i sporow kompe encyJnyc • • bez wzaJernnyc • • h i nie obywa lo się . , iej opracowana ustawa o Korrnsjac d że znacznie wczesm . . . . . . t • Wynikało to s t ą , , . . h . ności od Kom1sJ1 .Policji, pozos aW1a-_ h . okreshla ic za 1ez • Porządkowyc me zb t rozległą swobodę działania, a _ ~aznaczaJąc jąc władzom lokalnym ~ . " z Komisją Wojskową i Skarbową. . ość " znoszenia się , . K om1SJ1 • • • potylko komeczn . , .. w zakres działalnosci , , które weszły pozmeJ • •· • dk sposrod spraw, . , t •y powierzone opiece· Kom1SJl Perzą ozos a1. . , drożną i spławność rzek, szp1·t a1n·1clicji, a na t ere me panstwa , . wysunąc. troskę o siec "d • wych, nal ezy • b" cri s'ci·ąganie cudzoziemców, eW1 encję • b ctwem za' ieb. O two, walkę z ze ra , , '. . , h zatargów stały się przede wszystkim , • 23 Terenem pozmeJszyc • lud nosci • . K . . Porządkowe interweniowa1.y często . kr 'l ki gdzie ornisje miasta o e~s e, . , . ·próbowały narzucać magistratom swoją w imię swoich uprawmen 1 władzę 24• • K • • • Porządk•owych . wsze doświadczenia po wpr,owadzemu o_rms~1 . . P1er . . , , . ne braki między innym1 zas zauwazono mewykazały obok os1ągmęc roz ' . k• • • • · · · ładzami centralnyrm. U azuJące s1ę ~a wystarczaJące i,ch powiązanie z w . , , •. ks ten temat artykuły w prasie wskazywały na komec~?osc W1ę z:go ":f: •a doświadczeń francuskich. Wskazywano, 1z we Francji dzięki zys k am d • • • t • opiece policji miejskiej pomyślnie rozbudowa~o. rogi 1 mos Y oraz ro~winięto budownictwo mieszkaniowe 25. Ko~1SJ~ P?rządkow: stały się tymczasem przedmiotem ostrej i niesprawiedhweJ krytyki ze stro?y części szlachty, tkwiącej w part)~kularnym konserwatyzmie. ZwalczaJąc działalność Komisji wysuwała ona nawet argumenty tego t!pu: _,,•••województwo wieki przebyło jeżdżąc pomyślnie po drogach rnerob1onych, 26 a kto chce lepszej, niech ją sobie swoim kosztem zro?i" •. ~ ~r~ki~m zrozumienia spotkała się akcja Komisji w sprawach ujednolicenia m1~r i wag, ustalania cenników, zarządzeń przeciwpożar-owych, przeciw~o-w~dziowych oraz porządkowych. Na przeszkodzie ich realizacji- ,, •••dziedzic n Vol. leg., t. IX, s. 136-142 i" 146-156. 24 Por. s. 148 nn, 26 Gazeta Narodowa i Obca, z 8 I 1791, nr 3, s. 10. Wypis z Listu PoLaka, zna): dującego się w Paryżu, do przyjaciela w Warszawie. Artykuł ten na:;,::,isany był w okresie, gdy we Francji dokonywały się duże zmiany w dziedzinie administracji a podjęta przez. Konstytuantę decentralizacja władzy doprowadziła do przekazania wielu kompetencji zarządom miejskim, np. w myśl prawa 19.,:_22 VII 1791 policja miejska przejęła w licznych sprawach władzę sądowniczą. Szeroko o ty:rn J. Godechot, Les institutions de la France sous La RevoLution -et L'Empire , Paris 1911, s. 119-120. , • 2

~ Pami~tńik Historyczno-Polityczno-Ekonomiczhy, 1791; t. r--II,. Uwagi nad Komissyami Porzndkowy ' (kt,ore , łatwo można rozciq,gnq,ć do Koro n•111) "' mi• na Lit i wie s. 321-331.

staje z świętym wolności przywilejem,. miasta zasłaniają się nienależeniem tylko do assessorjów, a wszyscy mówią, że Komissyje nie mają prawa nakazywać ani :karać, tylko radzić" 27. W rezultacie· tych trudności ,,...ustanie zatem czynność Komisjów, sprawy im właściwe· są rzadkie. Sesje więc na drzemaniu schodzą, w osobach gaśnie chęć do nieczynnego urzędowania, w którym .jedne] tylko cnocie otwarte pole, żeby ni źle, ni dobrze nie robić. Komisyje idą w pośmiewisko, a prawo o nich zamienia się w czysty papier". Na pewno obraz tu nakreślony jest jednostronny i specjalnie wyolbrzymia braki Komisji, Korzon zaś przytoczył wiele przekonywających dowodów świadczących o pozytywnej ich działalności.' Wydaje się jednak, że autor krytycznego artykułu dobrze uchwycił kilka podstawowych mankamentów hamujących pracę tych organów; były nimi: brak egzekutywy· i określenia w skali ogólnokrajowej zadań do realizacji. Autor artykułu postuluje. aby ,, ...jak najśpieszniej ustanowić tę pożądaną Komisję Policji oraz innych Rządowych Komisjów najwyższej exekucyi nad komisyarni wojewódzkimi ogłosić przełożeństwo". Wtedy zaś" ,,...pod tą upragnioną dla dobra kraju podległ-ością znalazłyby komisyje wojewódzkie największą dla siebie słodycz • dzielnego przyłożenia się dla wypełnienia tych jednostajnych dla całego kraju rozkazów i urządzeń, które teraz w śmiesznych różnicach swoich ani. powagi, ani potrzeby dzialności nie mają... ". Kończy zaś swe wywody oświadczeniem, że dla działalności Komisyi byłoby rzeczą o wiele bardziej korzystną sumiennie wykonywać wolę magistratur rządowych, aniżeli być .,, ...niedołężnymi i niesłychanymi, jak są teraz, urządzicielami" 28. Opinia ta była wyrazem dążeń do _wzmocnienia centralizacji państwa, jaką reprezentowało stronnictwo patriotyczne. Konieczność szybkiej organizacji Komisji Policji, wobec braków w działalności aparatu administracji lokalIbidem. Ibidem. Stare nawyki komisarzy cywilno-wojskowych i brak dozoru nad • nimi piętnuje również autor artykułu Kopia listu obywate.}a mieszkającego na wsi do- przyjaciela w Warszawie w Gazecie Narodowej i Obcej z 13 I 1791, nr 5, s. 20, gdzie między innymi stwierdza ,, ... zasiadam w Komisji Cywilno-Wojskowej; staram się, ażeby magistratura ta nie była dla ceremonii, aie dla pożytku województwa. • Niektórzy młodzi komisarze, jedni w fraczkach, drudzy w taratatkach co dla tytułu jaśnie wielmożnych komisarzami pozostawali, zaczęli wymagać szyldwachów, werblów, słowem myśleć o figurowaniu, jak o istotnej usłudze krajowej", dalej pisze, że dzięki jego inicjatywie wiele się już poprawiło. Ceremoniał połączony ze sprawowaniem funkcji w Komisjach Porządkowych miał jedn~k duże znaczenie ambicjonalne dla szlachty i po latach jeszcze Jan Duklan Ochocki opisując ten urząd w swoich pamiętnikach (t. II, Warszawa, s. 128) wspomina ,, .. .pr.ezes miał przy sobie ordynansa, do niego i komisarzów . występowały odwachy, prezentowano broń i bito